La suppression des subventions aux énergies fossiles dans la politique climat:

De leur justification aux nécessaires ajustements

Dominique FINONDirecteur de recherche CNRS, CIRED

séminaire DD et économie de l’env.Science Po et Chaire de l’X

8 février 2011

Introduction• La suppression à l’énergie sont dans les agendas nationaux

depuis la vague de libéralisation des marchés– les inefficiences économiques diverses

• Inscription dans la Convention Climat pour subvention aux fossiles– L’inefficience économique et sociale avec coûts environnementaux

• Repris par le G20 à Pittsburg (sept.2009) et Séoul (2010– « Compenser la déception de Copenhague » WEO 2010– Rapport fouillé de l’AIE, Banque Mondiale, FMI, OCDE, OPEP

• Critique apparemment systématique des subventions aux combustibles fossiles, avec oubli des objectifs poursuivis.(WEO, 2010)– Distord les mécanismes de marché– Entrave l’investissement dans les énergies propres– Peuvent saper les efforts pour faire face au changement climatique

Trois questions

• La question du bénéfice social de l’objectif poursuivi• La question de l’efficacité des différentes formes de

la subvention par rapport à l’objectif poursuivi• La suppression de subventions aux fossiles est-elle en

soi suffisante pour provoquer un changement de trajectoire technologique?

Sommaire

• 1. Justification théoriques et pratiques• 2. Montant et répartition des subventions

dans le monde• 3. Critiques théoriques et pratiques• 4. Réformes des subventions aux combustibles

fossiles

1.1. Justifications pratiques et théoriques

Objectifs politiques• Sécurité d’approvisionnement

(exposition aux risque macroéconomique et géopolitique)

• Emploi et activités économiques• Politique industrielle (électro-intensifs,

pétrochimie, etc.)• Politique technologique (first mover)

• Politique environnementale et climatique

Objectifs sociaux (bien être social,accès à l’énergie, réseaux, affordability »)

Défaillances de marché • Biens collectifs et externalités (effets

induits)• Connaissances scientifiques et

technologiques comme bien public• Externalités environnementales

Imperfections de marché Economies d’échelle et de variété, sous-

additivité, marchés incomplets pour gestion de risque)

Objectifs redistributifs (équilibre wl structure de revenus donnée) Merit goods: bien d’intérêt public

En économie dès que la formation des prix est faussée, il y a perte de surplus social (la perte de poids mort)

Le bénéfice social résultant de la subvention doit être supérieur à la perte de poids mort de la subvention

Bénéfice social et perte social ne peuvent pas vraimenjt se comparer dès que la subvention sert des objectifs redistributifs

1.2. Les formes de subventions et de soutien à la prod. et à la conso.

Type d’intervention ExemplesContrôle du secteur de l’énergie Tarifs administrés inférieurs au coût marginal ou

au coût moyen/ Subventions croisées

Financement direct Subventions aux producteurs

Subventions aux consommateurs

Prêts préférentiels aux producteurs

Support au financement Garanties d’emprunts ; Partenariat public-privé

Traitements fiscaux particuliers Crédit d’impôt

Dépréciation accélérée

Rabais /exemptions sur royalties/sur taxes sur production

Allègement de TVA ( UK sur les comb. elec.)

Services offerts par la puissance publique à un prix inférieur au coût privé en situation concurrentielle

Investissement direct en infrastructures

Financement d’une partie du coût de de la RD&D des agents privés

(Suite)Non-internalisation du risque d’accidents majeurs

Responsabilité limitée en matière d’accidents pétroliers ou nucléaires

Obligation mise sur les fournisseurs Obligation d’achat aux tarifs règlementés

Obligation de contenu de renouvelables (electricité de gros)

Obligation d’achat de charbon national

• Qui paie? L’Etat ou le consommateur

•Comment le soutien se matérialise?•Différence entre flux directs et non-paiements fiscaux•Garantie d’emprunts ou assurantielles : pas de flux

2. Le montant et la répartition des subventions dans le monde

Pas de recensement systématique et homogène ( les gouvernements ne chiffrent que les subventions directes et fiscales; l’UE absente; l’IAE non )

La méthode de l’écart de prix (price gap) (utilisée par l’AIE)Différence entre prix observés et prix de référence qui serait censé émerger d’un

marché sans entrave (prix international pour les énergies échangeables,

coût marginal de long terme/coût complet de la filière pour les autreszProblèmes: 1. Nombreuses manipulations de données à faire2. Les subventions à la production n’apparaissent pas directementLes subventions payées par les consommateurs n’apparaissent pas3. Les coûts/prix de de référence ne sont pas toujours faciles à définir exemple de

l’élec.4. Sensibilité à la variation des prix internationaux de plus en plus volatiles

Estimations des subventions sur 20 non-OCDE par IAE en 2007

NB problème d’évaluation dans pays producteurs avec coût de production faible

Etats Unis: 16 B$ (subventions fédérales) mais autres estimations totales 76 B$

EU : 30 Mds € dont plus de 10 Mds dans ENR elec et 5 Mds biofuels en, 2007

Quelques constats (à partir des recensements de l’AIE sur les 20 pays non OCDE

et données diverses sur pays OCDE)

Subventions à la production

Subventions à la consommation

Total

Non OCDE (p.m. 40) 310 310

OCDE 80 20 100

410 milliards $ en 2007 (550 milliards en 2008) : 0,7% du PIB mondial.

• Domination des PVD : 80% • Domination de subventions à la consommation: 76%

2007

PVD 420 milliards en 2008, puis 310 milliards $ en 2009 selon WEO 2010

Constats sur les combustibles fossiles en 2007

• Domination des combustibles fossiles: 310 sur total 410 B$ : 84%• Domination des produits pétroliers: 46% du total

– Total subvention soumis à hausse du prix international du pétrole+ 100 milliards de $ entre 2007 et 2008, retombé en 2009

• Subv. gaz naturel importante : 110 milliards à cause de Russie, Chine• Subvention charbon: 25 milliards $, (dont EU 2,5 milliards, USA :3 mds

et Chine 5 milliards à la consommation (ménages)

2007 Pétrole et produits pétroliers

Gaz naturel

Charbon Elec.(finale)

Nucléaire Biocarburants

ENR-elec Efficacité energ.

Total

Non-OCDE

150 110 17 20 310

OCDE 30 nd 8 100

Total 180 110 25 20 410

Constats sur les énergies non carbonées en 2007

• Evaluation de 60 milliards $ : soit 15% du total• Subvention ENR : 25 milliards $ en 2007 (dont 3 en R&D)• Biocarburants: 15 milliards• Subvention nucléaire: 16 milliards $ (5 milliards en R&D)

(challengé à 56-76 milliards par GSI, 2010)

2007 Pétrole et produits pétroliers

Gaz naturel

Charbon Elec.(finale)

Nucléaire Biocarburants

ENR-elec

Efficacité energ.

Total

Non-OCDE

150 110 17 20 nd nd nd nd 310

OCDE 30 nd 8 16 15 25 4* 100

Total 180 110 25 20 16 15 25 4 390

Les énergies bas carbone et efficacité énergétique (suite)

• RD : Début de croissance et rééquilibrage : – 9 Mds dont 4,5 Mds$ hors nucléaire et fossiles (0,3 Mds CCS)– Dont 3 Mds sur ENR et efficacité énergétique

Le ratio de subvention par tep est bien plus grand

•pour les énergies non carbonées par % du bilan mondial (60 milliards pour 17% du bilan) : environ 3,7 milliards par %

•que pour les fossiles (310 milliards pour 83%) : environ 0,4 milliards par %

3. Critiques théoriques et pratiques des subventions à l’énergie

Déjà perte de poids mort : prix bas bénéfices marginaux plus bas que coût de production marginal.

• 3.1.Inefficacité des consommations: stimule surconsommation • Prix des carburants et modèle de consommation dans transports, Mais situations spécifiques selon degré de subventions: Iran, Vénézuela

différents de Chine.Effet de long terme: entretien du sous-investissement en transports en

commun• Inde : surconsommation électricité dans l’agriculture:

• prix gratuits avec contreffets : inefficience de pompes, surconsommation électrique; sous-capacité et coupure dans beaucoup de régions

• Prélèvement sur la ressource en eau

• 3.2. Inefficacité productive : • pour les entreprises énergétiques publiques en déficit

systématique du fait des prix plus bas que les coûts• Pour les producteurs subventionnés d’énergie et pour les gros consommateurs industriels:

• pas d’incitations à améliorer la productivité• Exemple : charbon en Europe dans les années 60-80

• 3.3. Inefficience environnementale (Raison d’être des “anti-subventionnistes”)

Cas de la subventions à la production

3. Critiques (suite)• 3.3. Inefficience dynamique de la subvention sur combustibles

fossiles

1. Décourage le développement production snationales dont coût est entre le prix local et le prix international

Bas prix du gaz naturel pour industriels en Chine et en Inde : diminution des incitations à exploration locale

2. Décourage le développement d’équipement en technologies alternatives,

ex. Subvention au GN et fermes éoliennes en projet en Egypte

3.4. Ineffectivité: • reconnaissance du fait que la subvention rate la cible

• Travaux économétiques : groupes sociaux non pauvres bénéficient subventions sur GPL, kérosène, électricité

• Accroissement des inégalités : les groupes pauvres n’en bénéficient pas ou peu

Idem que pour les subventions aux produits alimentaires Etude Maroc( Le Monde 25.1.2011)

20% des plus pauvres: 9% des subventions20% des plus riches :45%

• Difficulté de contrôle : • kérosène subventionné détourné dans les transports, • subvention GPL détourné par revendeurs, etc

3.5. Inefficacité macro-économiques

• Déséquilibre des finances publiques/inefficience d’usages pour le long terme

• Effet sur balance des paiements– Pays importateur (si subvention sur quantité venant à la fois de prod.

Nationale et d’importations): surconso+ désincitation à nouveaux développements locaux

– Pays exportateur (moindre exportation)

• Effet sur le commerce international:– Influence les termes de l’échange en faveur des pays où les

subventions porte sur les prix vers industriels

Evaluation des effets de retraits des subventions Méthode: Utilisation de modèles d’équilibre général calculable

– Retraits unilatéraux: Modèles nationaux appliqués à Egypte, Iran, Mexique, Indonésie (recension récente Banque mondiale 2010)

• Réduction des émissions à horizon 2020-2030• Résultats très peu probants sur la croissance• Effets d’inégalités mis en lumière(les ménages pauvres

ont un budget énergie élevé en relatif)

Bénéfices des retraits multilatéraux de subventions aux comb. fossiles dans MEGC multirégional

Exercice OCDE ENV-linkages : Burniaux et al., 2009• Approche multilatérale : retrait progressif sur 2012-2020• Utilise les évaluations price gap sur 37 pays• Effets de réduction d’émissions assez significatifs: -4 % en 2020, -12% en

2050 par rapport à un baseline– Dépend aussi de la réussite d’un cap & trade au niveau des pays d l’OCDE– Pays qui importent moins de produits à contenu énergétique en 2010

émettent plus• Mais effets macroéconomiques négligeables au plan mondial d’ici 2050

– Quelques effets de croissance sur pays qui sont actuellement importateurs (Inde, surtout Chine, quelques OCDE) par modification termes de l’échange

– Effet de décroissance sur ceux qui subventionnent beaucoup (Russie, etc.)

4. Les modes de réformes de subventions4.1.Economie politique de la suppression des subventions

• Problème : les bénéfice sont diffus, les pertes sont concentrées (D. Victor)

• Evaluation des coûts bénéfices de chaque subvention à retirer et concertation:– Exemple : Subventions charbon en Europe, et subvention fiscale exploration –

production aux USA

• Identification des perdants et compensation:– Importance des programmes de compensation

• Progressivité si possible : référence au plan charbon France 1986-2004

• Si transformation de subvention en transferts monétaires compensatoires , elle doit être bien ciblée, administrable, et temporaire (Expérience de la Banque Mondiale (ESMAP et autres)

Axes principaux des réformes (1)

• Réforme du système de fixation des prix des carburants

– Passage d’une fixation ad hoc à une fixation par formules de prix

• (La fixation ad hoc nécessairement politisée)

– Maintien possible, voire nécessaire ,de prix subventionnés pour secteur (pêcheries, transports en commun, agriculture)

Axes principaux de réforme (2) • Passage aux transferts de compensation vers cibles (pour

compenser l’effet revenu)– Expérience dans une trentaine de pays (Indonésie etc.)– Principe : les ménages reçoivent une compensation au moins quelque

temps,– ils ne l’utilisent pas nécessairement sur achat de l’énergie devenu

chère– Coûte beaucoup moins à l’EtatExemple : Programme de suppression GPL au Brésil :

• chèque régulier aux plus démunis (60% de leurs dépenses)// deux fois moins cher

– Contrainte informationnelle importante: • fichier, enregistrement, sélection des groupes sociaux

– Capacité administrative à gérer ce type de programme (détournement possible)

Le cas récent d’une « cash subsidy » universelle en Iran

• Loi de janvier 2010 : Alignement en 2-3 ans sur les prix internationaux, • Enjeu considérable (65 millliards $ de rente vers le marché national en

2009; 3000$ par ménages ) – 20 milliards dès 2010

• Fonds spécial pour redistribution de 50% aux ménages, 30% industrie et 20% Etat: Chèque forfaitaire (bimensuel ?)

• 1. Choix d’attribution même aux groupes des classes moyennes: Eviter le complexification de gestion

• 2. Chèque possible de 2000 $ : constituera un revenu minimum de base

• 3. Incitation à rationalisation de l’usage

Discussion sur limites du cash subsidy• Dans le cas iranien:

– quid dans un contexte de hausse générale des prix des produits alimentaires

– Quid face aux irréversibilités de l’urbanisation et du manque de transport en commun?

• Limite du transfert monétaire compensatoire– Possibilité pour un ménage d’utiliser pour d’autre biens essentiels

(santé, etc. ) ou autre– Autorationnement sur les combustibles modernes ou sur l’électricité– Seuil à partir duquel il y a effets sociaux inverses à ceux recherché:

• transport et insertion sociale• Électricité et hygiène (ou insertion dans activités marchandes

– D’où aussi intérêt de tarifs sociaux / tarifs à tranche/tarifs différentiels

__________Autres voies________________________

• Maintien des tarifs par tranches sur petites quantités et groupes ciblés – Pas de surconsommation et pas d’effets environnementaux– Eviter prime fixe (antisocial)

• Le soutien au financement du premier accès– Focus sur imperfections de marché : Microcrédit et achat bouteille

GPL ou achat de PV

Eclairage sur le problème de la précarité énergétique dans pays développés (sur électricité)

Industries libéralisées et maintien d’obligation de service publicTarifs sociaux imposés aux fournisseurs historiques

– Remboursement du coût par taxe sur élec (exemple France CSPE)

Autre style: Au Royaume uniPas d’ obligation: incitation à pratiquer des programmes de tarfis sociaux

pour la recherche d’image de RSEIncitation à l’auto rationnement des plus pauvres par le pré-paimentMais vaste programme d’isolation d es logements sociaux

obligation certificats blancs

Autre style encore: USA, RFA: Subvention des appuis par les budgets municpaux ou régionaux

5. En guise de conclusion • 5.1. Les limites du multilatéralisme• Retrait coordonné par engagement multilatéral contraignant • Trop d’enjeux spécifiques à chaque pays: compromis sociaux

liés au type de régime politique• Peu à attendre du processus ONU/post Kyoto• G20 (dont 10 émergents) à Séoul:

– Un simple reporting de suivi– De toute façon beaucoup de pays en dehors du G20 avec ces

problèmes

• Mais action de terrain considérable de la Banque Mondiale :– nombreux pays (au moins 40) avec programmes de

suppression de subventions avec transferts compensatoires

5.2. Nécessité d’autres mesures pour les politiques climatiques, dont subventions

1. Taxe ou prix du CO2 par système de permis élevés 2. But « market could not deliver »Investissements capitalistiques dans élec., isolation etc.• Importance des coûts d’ apprentissage

• Constitution de réseaux de compétence• Incertitude prix gaz, charbon, & carbone• Insuffisance du signal prix du CO2 (incertitude long terme)• Risque associé au régime de marché des industries électriques• Risque associé au développement des infrastructures aval.

5.2. Nécessité d’autres mesures pour les politiques climatiques (suite)

• Insuffisance du signal prix du CO2 (incertitude long terme• Besoin de subventions

• Différents types de subvention. • Critère à privilégier: Importance de la stabilité des dispositifs• Market based instruments: tend à ajouter du risque

• Les adapter aussi à la maturité des technologies