La Regulación de los Servicios en el Perú Un análisis comparativo institucional

8/14/2019 La Regulacin de los Servicios en el Per Un anlisis comparativo institucional

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LA REGULACION Y EL MANEJO DE CONTROVERSIAS DE LOS

SECTORES DE TELECOMUNICACIONES Y ELECTRICIDAD:UN ANALISIS INSTITUCIONAL COMPARATIVO

INTRODUCCION...........................................................................................................3

Captulo 1: MARCO CONCEPTUAL.......................................................................51.1. La Regulacin de los Servicios Pblicos: algunos conceptos

generales.....................................................................................................51.1.1. Por qu regular?............................................................................51.1.2. Qu regular?................................................................................61.1.3. Problemas entre agentes involucrados...........................................6

1.2. Caractersticas de una Regulacin Eficiente..............................................81.2.1. La dotacin institucional de un pas...............................................91.2.2. Caractersticas institucionales del marco regulatorio...................111.2.3. Caractersticas institucionales especficas del sistema de

solucin de controversias.............................................................15

Captulo 2: EL MARCO REGULATORIO DE LOS SECTORESTELECOMUNICACIONES Y ELECTRICO ...................................19

2.1. Sector Telecomunicaciones .....................................................................192.1.1. La privatizacin y estructura del sector ......................................192.1.2. Marco regulatorio.........................................................................23

2.2. Sector Elctrico........................................................................................302.2.1. La privatizacin y estructura del sector ......................................302.2.2. Marco regulatorio.........................................................................33

2.3. Anlisis Comparativo Institucional de los Marcos Generales deRegulacin...............................................................................................40

Captulo 3: ANALISIS DE CONTROVERSIAS CON EMPRESAS....................473.1. Sector Telecomunicaciones......................................................................48

3.1.1. Descripcin y anlisis de procedimientos....................................483.1.2. La controversia del Roaming.......................................................533.1.3. Controversia RCP-Telefnica......................................................55

3.1.4. Anlisis.........................................................................................573.2. Sector Elctrico........................................................................................61

3.2.1. Descripcin y anlisis de procedimientos....................................613.2.2. El caso Valor Nuevo de Reemplazo.............................................633.2.3. La concentracin en el mercado elctrico....................................653.2.4. Anlisis.........................................................................................68


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Captulo 4: ANALISIS DE CONTROVERSIAS CON USUARIOS.....................73

4.1. Sector Telecomunicaciones......................................................................754.1.1. Descripcin y anlisis de procedimientos....................................804.1.2. Los casos ms frecuentes.............................................................81

4.2. Sector Elctrico........................................................................................854.2.1. Descripcin y anlisis de procedimientos....................................884.2.2. Los casos ms frecuentes.............................................................90

4.3. Anlisis Comparativo Institucional .........................................................93

CONCLUSIONES..... ....................................................................................................97

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS......................................................................103

ANEXOSAnexo 1 - Controversias Entre Empresas con Participacin de Osiptel.......................107Anexo 2 Entrevistas y Agradecimientos....................................................................110


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INTRODUCCION

En 1990 el gobierno inici un programa de reformas estructurales que buscaba, entreotros objetivos, ampliar la participacin del sector privado en la economa y el

desarrollo de un ambiente adecuado para promover inversiones en el pas. Dentro deeste programa se llev a cabo una serie de privatizaciones entre las que destacaron loscasos de las empresas prestadoras de servicios pblicos de telecomunicaciones -CPT yEntel Per-, y varias empresas de generacin y distribucin de energa elctrica. Estosprocesos de privatizacin, adems, fueron acompaados de la creacin de marcoslegales y organismos reguladores para cada uno de estos sectores.

Estos dos casos presentaron importantes diferencias en cuanto a las caractersticas delproceso de privatizacin y estructura del mercado y en cuanto a los marcos regulatorioscreados para cada sector. As, mientras que en el sector telecomunicaciones el Estadodesde un principio transfiri sus funciones al sector privado para centrarse en el rol deregulador (con la creacin del Organismo para la Supervisin de la Inversin Privada en

Telecomunicaciones, Osiptel), en el caso del sector elctrico el proceso se dio de unamanera gradual, manteniendo el Estado una importante participacin como productor yproveedor de servicios en el sector a la vez que empezaba a desarrollar su rol deregulador (a travs del Ministerio de Energa y Minas, la Comisin de Tarifas deEnerga el Instituto de Defensa del Consumidor y de la Propiedad Intelectual, y, mstarde, el Organismo para la Supervisin de la Inversin en Energa). Adicionalmente,mientras que en el sector de las telecomunicaciones se viene fomentando un proceso deapertura con la entrada de nuevas empresas para competir con Telefnica del Per(TdP) que como condicin para la concesin tena el monopolio de telefona bsica enel mbito nacional, local e internacional -, en el sector elctrico el proceso deprivatizacin est paralizado.

Durante los ltimos aos, por otro lado, la teora y literatura en general sobre regulacinhan dado gran importancia a los aspectos institucionales, generando una serie dehiptesis con respecto a las caractersticas que un marco regulatorio debe tener paraoperar eficientemente. En general, estos nuevos estudios arguyen que el desempeo delas reformas est en buena parte condicionado por la efectividad de los incentivos ypenalidades establecidos en los contratos y normatividad del sector y por la credibilidadde los mismos. As, por ejemplo, la normatividad debe ser explcita, clara y completa,pero al mismo tiempo debe contemplar su adecuacin a los posibles cambios en elsector, por ejemplo de orden tecnolgico, logrando un adecuado equilibrio entre elgrado de flexibilidad y compromiso que establecen los contratos y regulacin del sector.Asimismo, los marcos regulatorios deben asegurar la existencia de mecanismos claros,

autnomos, crebles y eficientes para la resolucin de conflictos.A pesar del creciente inters por aspectos institucionales de la regulacin, hasta laactualidad no se conocen estudios que busquen realizar un anlisis completo y rigurosodesde una perspectiva econmica institucional de las caractersticas generales y manejode controversias de los marcos regulatorios de los sectores de telecomunicaciones yelctrico del Per (aunque existen algunos estudios individuales para cada sector o paraalgunos aspectos especficos en trminos ms comparativos).


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Sobre la base de un marco conceptual desarrollado a partir de la literatura mencionada,el objetivo del presente trabajo es analizar desde una perspectiva institucional ycomparativa los marcos regulatorios de los sectores de telecomunicaciones y deelectricidad con especial nfasis en su capacidad para resolver conflictos al interior de

dichos sector. Especficamente, el estudio tiene los siguientes objetivos:

Analizar desde una perspectiva institucional comparativa los marcos y organismosregulatorios de los sectores de telecomunicaciones y elctrico;

Analizar las caractersticas de los procesos y organismos encargados de laresolucin de controversias con empresas de ambos sectores, as como el manejo ycaractersticas especficas de dos controversias seleccionadas en cada sector;

Analizar los procesos y organismos encargados de la resolucin de controversiasentre empresas y usuarios de ambos sectores, as como el manejo especfico dealgunos de los casos tipo ms importantes;

De acuerdo a los resultados obtenidos, identificar los principales problemas de losmarcos regulatorios.

El anlisis de las controversias entre gobierno u organismo regulador y empresas, entredos o ms empresas y entre empresas y usuarios, tiene como principales objetivosidentificar el origen de los conflictos (vacos normativos, cambios en el sector o en lascondiciones polticas o econmicas) y analizar la efectividad de los mecanismosinstitucionales que se usaron para resolverlos.

El estudio se basa principalmente en el anlisis exhaustivo de los marcos legales, de losexpedientes en los que consta el procesamiento de las controversias, y en entrevistas aagentes de los sectores (de las empresas reguladas, organismos reguladores y otrosexpertos). Las controversias con empresas seleccionadas para el estudio son: en el casode telecomunicaciones son: la controversia entre Tele 2000 y Telefnica del Per (TdP)y la controversia entre la Red Cientfica Peruana (RCP) y TdP. En el caso del sectorelctrico, se estudian: la controversia alrededor del Valor Nuevo de Reemplazo en laque participaron las empresas distribuidoras Edelnor y Luz del Sur y la Comisin deTarifas de Energa (CTE) y la controversia generada a raz de los actos de concentracinde las empresas pertenecientes al Grupo Endesa.

El estudio esta organizado de la siguiente manera. En el captulo 1 se presenta el marcoconceptual del estudio, en el cual se identifica una serie de variables institucionales queservirn para evaluar los marcos regulatorios en general y los especficos a la solucinde controversias en los captulos siguientes. El captulo 2 presenta primero brevementelos procesos de privatizacin y estructura de cada sector para luego describir y analizar

con detalle los marcos regulatorios del sector telecomunicaciones y del sector elctrico.El captulo 3 se concentra en las controversias seleccionadas, con el objetivo deidentificar y analizar el origen y manejo del conflicto con relacin a las virtudes yproblemas del marco y organismos regulatorios del sector. El captulo 4 discute el temade las controversias entre usuarios y empresas prestadoras, concentrndose en losprocedimientos y rganos de solucin de las controversias y presentando los casos- tipoms frecuentes. Finalmente, se presentan las conclusiones del estudio.


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Captulo 1MARCO CONCEPTUAL

1. 1. LA REGULACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS: ALGUNOSCONCEPTOS GENERALES

1.1.1. Por qu regular?

Desde el punto de vista de la teora econmica, un mercado competitivo debe cumplircon ciertos requisitos --informacin completa, funciones de produccin sin retornoscrecientes a escala, ausencia de externalidades, entre otros-- para garantizar que lainteraccin entre la oferta y la demanda lleve a una solucin de equilibrio ptima. En laprctica, sin embargo, muchos de estos requisitos no se cumplen. Existen fallas demercado como informacin asimtrica, retornos crecientes a escala, o externalidades,que evitan que la interaccin entre oferta y demanda lleve a soluciones ptimas. Enestas situaciones, es probable que los agentes, tomando decisiones de manera racional,generen prdidas de bienestar para la sociedad. Un ejemplo de esto son los monopolios

naturales. En estos mercados, por los altos costos en los que hay que incurrir paraproveer el servicio --muchos de los cuales son costos hundidos--, es menos costoso queuna nica firma se encargue de la provisin de un servicio que dos o ms lo hagan. Esasituacin puede llevar a ineficiencias, pues una firma monoplica tiene incentivos parafijar precios por encima de los que existiran en una situacin competitiva, o para ofertarcantidades menores a las socialmente deseadas.

Los servicios pblicos tienen bsicamente dos caractersticas que implican que sea mseficiente para la sociedad tener nicamente una firma encargada de su provisin: (i)requieren tecnologas muy especficas cuyo desarrollo e implementacin est asociadocon costos hundidos y (ii) presentan economas de escala y de mbito. Debido a estascaractersticas, por razones de eficiencia, es deseable tener una estructura de mercadomonoplica (Viscusi, Vernon y Harrington, 1992).1 Por lo tanto, para lograr laeficiencia productiva hay que dejar que una sola empresa provea el servicio, lo querequiere regulacin debido a los incentivos que la empresa tendr para asumir conductasmonoplicas. Dado que los servicios pblicos provisin de energa elctrica, agua ydesage por ejemplo- son masivamente consumidos, de primera necesidad y demandainelstica (Guasch y Spiller, 1998), si una empresa tuviera un comportamientomonoplico, el perjuicio para la sociedad sera an ms grave.

As, la regulacin, desde el punto de vista econmico, es el uso de restriccionesimpuestas por el Estado para incentivar o monitorear las decisiones de los agentes ensituaciones en las que existen fallas de mercado, con el objetivo de incrementar el

bienestar social. (Viscusi, Vernon y Harrington 1992: 395, 311). En otras palabras es elestablecimiento de reglas de juego para los agentes que operan en los mercados que noson perfectamente competitivos.

1 Es importante mencionar que no todos los servicios pblicos presentan dichas caractersticas en igualmedida. En particular, mientras que en el sector de telecomunicaciones hay importantes posibilidades degenerar competencia, como de hecho se viene haciendo en varias partes del mundo, el sector desaneamiento es todava eminentemente monoplico. El sector elctrico se encuentra en una posicinintermedia, se han desarrollado modelos para logr ar competencia en la etapa de generacin y en algunamedida en la de distribucin.


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1.1.2. Qu regular?

Cuando un servicio pblico es regulado, la conducta de los agentes en trminos de laproducci n y la asignacin de recursos es determinada conjuntamente por las fuerzasdel mercado y por la intervencin del estado. Sin embargo, sera ineficiente y costoso

que las agencias reguladoras regulen cada decisin concerniente al proceso productivode los bienes y servicios.

Adicionalmente, es importante delimitar los aspectos a regular de tal forma que seproteja algunos derechos constitucionales de las empresas tales como las garantas a lalibre empresa, a la libertad de contratacin y a la propiedad. La regulacin debe buscarun equilibrio entre la proteccin del mercado de prcticas abusivas y la proteccin delos derechos constitucionales que conservan esas empresas, aunque sean monopolios.

Qu aspectos de la operacin de las empresas se debe regular? Dado que el objetivo dela regulacin es evitar la prdida de bienestar entre los usuarios, se debe intentar reducirlos incentivos de los agentes para cometer actos en contra de la competencia. En ese

sentido, dentro de las polticas regulatorias se deben considerar las polticas de precios,de calidad, de provisin, as como medidas para evitar que una empresa privadaaproveche su situacin dominante en el mercado para perjudicar a otras empresas atravs de mecanismos anticompetitivos.

Adicionalmente, dado que los incentivos que los reguladores, otras instanciasgubernamentales o las empresas enfrentan, pueden no ser perfectos, se pueden generarconflictos entre los distintos agentes que participan en el mercado. Los marcosregulatorios deben contemplar mecanismos de solucin de controversias efectivos paraintervenir en dichos casos. Esto es especialmente importante en pases en donde elsistema de justicia genera mucha desconfianza en los agentes privados.

1.1.3. Problemas entre agentes involucrados

Los agentes que participan en cualquier sector sujeto a regulacin se pueden clasificarde manera general en cuatro grupos: (i) funcionarios pblicos pertenecientes a laagencia reguladora, (ii) funcionarios pblicos pertenecientes a otras instancias delgobierno, (iii) agentes privados que operan las empresas reguladas y (iv) usuarios odemandantes de dichos servicios. En funcin a esta clasificacin, y siguiendo a Guaschy Spiller (1998), se identifican cinco tipos de conflictos que pueden surgir: conflictosentre las firmas reguladas y organismos reguladores, entre las firmas privadas y otrasinstancias del gobierno, entre firmas privadas y los usuarios y entre funcionariosreguladores y otros funcionarios del gobierno y entre dos o ms empresas del sector. 2

Problemas entre funcionarios de la agencia reguladora y las empresas reguladasLos problemas con las empresas reguladas pueden surgir debido a conducta econmicapoco competitiva por parte de la empresa, que puede manifestarse en contra de losintereses de los usuarios y/o del Estado o en general conductas que implican

2 Guasch y Spiller definen slo tres tipos de problemas pues no hacen la distincin entre los funcionariospblicos pertenecientes a la agencia reguladora, y los funcionarios pblicos pertenecientes a otrasagencias del gobierno.


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incumplimiento de algunas clusulas de los contratos. Otro tipo de problemas puedesurgir si es que la empresa realiza acciones destinadas a influir en las decisiones de laagencia reguladora. Si la empresa regulada logra influir en las decisiones de la agenciareguladora se dice que sta ha sido capturada por el rgano regulador. As, losfuncionarios de la agencia reguladora pueden ceder a grupos de poder privados yfacilitarles la extraccin de las rentas a travs de los instrumentos regulatorios. Es decir,

se originan polticas regulatorias distorsionadas para lograr estas transferencias hacia losgrupos de inters privados. Los funcionarios de la agencia reguladora pueden tambinceder a presiones o incentivos polticos (aspecto incluido en la descripcin de losproblemas entre reguladores y otros funcionarios pblicos), de los usuarios, o puedenactuar arbitrariamente debido a sus propios prejuicios.

Problemas entre firmas reguladas y otros funcionarios del gobiernoProblemas entre las firmas reguladas y otros funcionarios del gobierno (Ministros,Congresistas u otros altos funcionarios del gobierno involucrados en los temas) puedensurgir debido a que el gobierno tiene incentivos para comportarse de maneraoportunista. As, en algunos casos se puede producir un cambio en las reglas de juego yen los compromisos asumidos, por el deseo de extraer las rentas generadas en el

mercado a pesar de que stas hayan sido originadas por la empresa regulada o porsatisfacer intereses polticos.3

El caso contrario tambin puede darse. Es decir, que sea la empresa regulada la que nocumpla con los compromisos asumidos en los contratos. Especficamente, por ejemplo,es posible que la empresa ofrezca, al momento de competir por la licitacin tarifas, muybajas o compromisos de inversin muy altos de tal manera que le ser muy difcilcumplir con los compromisos establecidos, sabiendo que ser muy costoso para elgobierno rescindir el contrato. Esta situacin se facilita cuando los mecanismos desancin en lo que se refiere a su dictamen, a la capacidad para ejecutarla y a lamagnitud de la misma, no generan efectos disuasivos en los agentes.

Para evitar estos problemas, el gobierno debe incentivar la inversin privada diseandoun arreglo institucional que limite la posibilidad de que l mismo acte de maneraoportunista, y que asegure que la firma cumpla con los compromisos establecidos en elcontrato. Como parte de ello, el Estado debe de definir polticas, instituciones, y unmarco regulatorio claro para ambas partes, que no sea factible de modificarinteresadamente frente a cambios en la coyuntura econmica y/o poltica.Adicionalmente debe existir un compromiso por parte de la empresa de cumplir con lasmetas establecidas en los contratos. Para esto se debe establecer un sistema de sancionesque sea un desincentivo para que la empresa acte de manera oportunista.

Problemas entre firmas privadas y usuariosComo se mencion anteriormente, la situacin privilegiada de la empresa a quien seotorga la concesin de algn servicio pblico puede generar incentivos para que secomporte de manera tal que perjudique a los consumidores. Puede fijar precios porencima de sus costos marginales, disminuir la calidad del servicio, entre otros. Estassituaciones se facilitan por el poder de negociacin asimtrico entre la firma y losclientes facilitada por la falta de informacin. Aunque es importante el papel que

3 Un ejemplo comn es el cambio en las reglas de juego debido a intereses polticos con respecto a lapoltica tarifaria, cuando ante presiones del pblico en perodos de crisis, el gobierno busca controlar losaumentos de precios de los bienes de consumo masivo.


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normalmente desempean las asociaciones de usuarios en la defensa de los derechos delos consumidores, la agencia regulatoria debe estar preparada para actuar por iniciativapropia si se verifica que la empresa regulada est actuando en perjuicio de los usuarios(Guasch y Spiller 1998).

Problemas entre funcionarios de la agencia reguladora y otros funcionarios del

gobiernoAl igual que la empresa regulada, otros funcionarios del gobierno pueden tenerincentivos para presionar a los funcionarios de la agencia reguladora. Esta situacin, quees una variante de la Teora de la Captura, puede tener dos motivaciones.

Primero, es posible que el gobierno tenga incentivos para extraer rentas, dado que setrata de servicios pblicos masivamente consumidos, fijando precios por debajo de loscompetitivos o determinando topes para la tasa de retorno a la inversin muy bajos. Talcomo sealan Guasch y Spiller (1998) esto es beneficioso para el gobierno si los costosdirectos de prdida de reputacin ante otros agentes privados son menores que losbeneficios de corto plazo obtenidos de obtener el apoyo de la poblacin para algn finpoltico especfico. Segundo, es posible que quienes hayan sido capturados por la

empresa regulada no sean los funcionarios de la agencia reguladora, sino otrosfuncionarios del gobierno. As, stos pueden ejercer presin sobre la agencia para quesus polticas beneficien a la empresa regulada.

En cualquiera de los casos, el beneficio del gobierno por dichos favores es el apoyo delos grupos de poder a su gestin, sean grupos de empresarios o de usuarios. Cabesealar, sin embargo, que si las instituciones de cada pas no limitan la discrecinadministrativa del rgano regulador a travs de mecanismos que incentiven latransparencia en la toma de decisiones, dicha situacin discrecional puede facilitar elcomportamiento oportunista. (Guasch y Spiller, 1998: 1-8, Viscusi, Vernon yHarrington 1992).

Problemas entre empresas privadas del sectorPueden surgir tambin problemas entre dos o ms empresas privadas del sector queenfrentan algn tipo de competencia o cuando una de ellas incumple algn acuerdo. Losproblemas pueden surgir debido a vacos normativos, marcos regulatorios poco claros osimplemente debido a la bsqueda de incrementar rentas por parte de las empresas. Losproblemas se presentan principalmente cuando la estructura del sector pone a unaempresa en una significativa posicin de dominio.

1.2. CARACTERISTICAS DE UNA REGULACION EFICIENTE

Aunque es comn que la eficiencia de la regulacin se evale principalmente en torno ainstrumentos especficos regulatorios (tarifas, restricciones a la entrada y salida delmercado y el monitoreo de la calidad), desde hace un tiempo se presta cada vez msimportancia al contexto en el cual estos instrumentos son diseados e implementados.La idea es que la efectividad de los mecanismos regulatorios depende no slo de cunbien diseado est el instrumento, sino del contexto institucional en el que dichoinstrumento ser aplicado y de la dotacin institucional del pas en cuestin. As, porejemplo, si no existe un sistema judicial eficiente, existirn menos incentivos para


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cumplir los acuerdos asumidos, por lo que se deben desarrollar mecanismos efectivos desolucin de controversias con sanciones que generen efectos disuasivos.

Guasch y Spiller (1998) destacan una distincin entre regulacin bsica y especfica,resaltando la necesidad de crear un contexto institucional adecuado, como requisito paraasegurar la eficacia del marco regulatorio. Dados los objetivos del presente estudio, a

continuacin se analizan las caractersticas de la regulacin bsica.

El contexto en el que un instrumento regulatorio es implementado se puede dividir a suvez en dos subniveles: el contexto del pas en el que el rgano regulador desarrolla susactividades, definido por la dotacin institucional de un pas, y las caractersticasinstitucionales del marco regulatorio en s mismo.

1.2.1. La dotacin institucional de un pas

Siguiendo a North (1990), la dotacin institucional de un pas est conformada porcuatro elementos4:

El poder ejecutivo y legislativo El sistema judicialLas normas informales aceptadas por la sociedad.La capacidad administrativa de los organismos pblicos.

Esto es, el proceso para la promulgacin de leyes, la capacidad de hacerlas cumplir, lascostumbres e ideas de la sociedad con respecto a las mismas, y la capacidad de losfuncionarios pblicos para trabajar eficientemente, definen el contexto en el que elmarco regulatorio es implementado.

La importancia de este contexto para la regulacin ha sido enfatizada de manera generalen trabajos como el de Romer y Rosenthal (1987) y Campos (1989). Ellos sostienen quelas caractersticas del proceso poltico de toma de decisiones y de las relaciones entrelos poderes del Estado son cruciales para la eficiencia de la regulacin. Los argumentospara esto varan desde la presin que determinados grupos pueden ejercer para influirsobre las decisiones, hasta la incertidumbre generada por poderes poco tcnicos yerrticos. As por ejemplo, cuando las fuerzas polticas no interactan de maneraeficiente y tcnica, el proceso regulatorio puede funcionar como un canal parademandar beneficios (Romer y Rosenthal, 1987).

El contexto institucional tambin ha sido analizado en mercados especficos. El trabajode Levy y Spiller (1994), as como los de Hill y Abdal (1993), Esfahani (1994), Spiller

y Sampson (1994) y Spiller y Vogelsang (1994), analizan la influencia que tuvo elproceso poltico y la dotacin institucional en la implementacin de los marcosregulatorios del sector telecomunicaciones en varios pases. Barnett y Carrol (1993)aplican el mismo tipo de anlisis para estudiar los aos iniciales del desarrollo delmercado de telecomunicaciones en Estados Unidos. En estos trabajos, la interaccinentre las reglas de juego polticas de cada pas fue determinante para disear marcosregulatorios en el sector telecomunicaciones con distintas caractersticas.

4 Un anlisis acerca del mejor funcionamiento de estos elementos pueden encontrarse en North (1990).


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En la medida en que la dotacin institucional de un pas y la interaccin entre susdistintos componentes mejore, ser ms fcil generar un marco regulatorio transparentey creble. Guasch y Spiller (1998) mencionan tres objetivos especficos que se debeintentar lograr con la dotacin institucional de un pas para un contexto favorable a laregulacin: (i) que la discrecionalidad del organismo regulatorio sea compensada a

travs de una legislacin clara para fiscalizar sus acciones que disminuya su incentivopara tener un comportamiento oportunista, (ii) que las restricciones formales oinformales limiten la habilidad del poder ejecutivo para cambiar el marco regulatorio y(iii) que las instituciones favorezcan a que dichas restricciones funcioneneficientemente.

Aunque hay caractersticas difciles de modificar en el tiempo en la dotacininstitucional de un pas, es posible, a travs del uso combinado de diversosinstrumentos, generar marcos regulatorios que sean confiables y crebles para losagentes privados. Los principales instrumentos usados son los siguientes (Guasch ySpiller, 1998):

Medidas Legislativas5Segn Viscusi, Vernon y Harrington (1992), las medidas legislativas emitidas porel Congreso para la regulacin deben tener dos tareas principales. La primera esdefinir cual ser la agencia encargada de regular una industria o sector econmico(a travs de su creacin o de la extensin de funciones de otro organismo). Lasegunda es definir el mbito de accin y las funciones de la agencia escogida. Lalegislacin del Congreso, por lo general, es usada para disminuir el poderdiscrecional del rgano regulador y as incrementar la credibilidad del marcoregulatorio normando sus objetivos y procedimientos. La credibilidad que se logrea travs de este instrumento depende de la calidad de la medida legislativa, esdecir, de cun clara y consistente sea.

Medidas del Poder EjecutivoEl Poder Ejecutivo tambin emite normas de diverso alcance: desde lainstrumentacin de los temas ms especficos de la legislacin a travs de normasreglamentarias hasta la atribucin de facultades legislativas. El margen de accindel Poder Ejecutivo es variable, siendo mayor en los pases en donde se percibe alCongreso como menos tcnico que el Ejecutivo y probablemente ms propenso aactuar de manera oportunista para solucionar problemas coyunturales6. Laregulacin a travs de este tipo de instrumento puede ser cambiada con relativafacilidad, por lo que los marcos regulatorios que se sostienen en ellos pueden serpercibidos como inestables y frgiles por los agentes.

ContratosDado que es difcil para los gobiernos asegurar su compromiso con las empresasprivadas que proveen servicios pblicos, una manera de garantizar elcumplimiento de los compromisos por ambas partes es establecer contratos. Enmuchos pases el marco regulatorio se sustenta en contratos formales que puedentomar la forma de licencias de operacin que especifican el marco en el que las

5 Sobre la regulacin a travs de instituciones legislativas ver Baron (1988) y Campos (1989).6 En el Per, el Poder Ejecutivo tiene las facultades reglamentarias y, adems, puede recibir facultadespara legislar por decreto legislativo materias especficas por un plazo determinado.


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empresas llevarn a cabo sus actividades. La vigencia de los contratos dependerde la capacidad de las partes para hacerlos cumplir, por lo que la capacidadadministrativa7 y el contexto judicial del pas influirn sobre la efectividad de esteinstrumento.

La ventaja de establecer un marco regulatorio a travs de contratos es que, dado

que stas toman la forma de contratos entre el gobierno y las empresas, cualquierenmienda a la licencia usualmente requiere del acuerdo de ambas partes. En estesentido, se gana credibilidad en el marco regulatorio, aunque se sacrificaflexibilidad (se requiere de negociacin para cualquier modificacin al marcoregulatorio).

Normas de procedimientos administrativosLos procedimientos administrativos regulan la manera como las agenciasregulatorias (y todo organismo pblico) toman decisiones e implementan susinstrumentos, incluyendo la tramitacin de un pedido o reclamacin de unparticular y los actos de supervisin y fiscalizacin de la administracin pblica.Los procedimientos administrativos pueden ser uniformes para todas las entidades

pblicas o especiales.

Los procedimientos administrativos constituyen un instrumento para hacer mstransparente, predecible y neutral la actuacin de los organismos reguladores. Sinembargo, tambin pueden introducir inflexibilidad, dilatar la toma de decisiones yformalizar de manera exagerada los procesos.

1.2.2. Caractersticas institucionales del marco regulatorio

El marco regulatorio debe ser diseado para monitorear las decisiones de los agentesprivados e incorporar mecanismos competitivos en contextos en donde prevalecen lasfallas de mercado. Para lograr este objetivo el marco regulatorio debe, en lo posible,cumplir con ciertos requisitos que faciliten el desempeo de los funcionariosreguladores dentro de una clara delimitacin de funciones. En este contexto, el diseoinstitucional es importante pues crea las reglas de juego a las que los funcionariosresponden.

A continuacin se presenta y discute una seleccin de variables institucionales(caractersticas institucionales deseables) extradas de la literatura que contribuirn aanalizar y evaluar los marcos regulatorios generales, los organismos reguladores y losmecanismos de solucin de controversias. El anlisis emprico de los captulossiguientes se basar en la evaluacin de los marcos regulatorios de acuerdo a cada unade una de estas variables.

Del marco regulatorio

Establecimiento del marco regulatorio en la fase inicial de la reforma (timing)El establecimiento del marco regulatorio en las etapas iniciales de la reforma contribuyea incrementar la confianza por parte de los agentes privados (quienes ingresan

7 Crocker y Masten (1996), sin embargo, enfatizan la importancia de reducir los costos de transaccin enel diseo y monitoreo de los contratos para mejorar la regulacin a travs de este instrumento.


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conociendo las reglas) y a reducir la posibilidad de cambios constantes en las reglas de juego. Esta caracterstica, conocida como timing tambin beneficia al rganoregulador, pues reduce las posibilidades de recibir presiones. Si el marco no est bienestablecido al iniciarse la reforma, es probable que los agentes privado que participan enel sector ejerzan presin para que su diseo se acomode a sus intereses particulares.

Establecimiento de un marco claro, que asegure una eficiente asignacin de incentivosy penalidadesEl marco regulador debe ser claro, comprensible y fcil de aplicar. Se deben evitar losvacos legales y ambigedades en temas cruciales como tarifas, planes de expansin,calidad del servicio y asignacin de funciones. El marco legal debe evitar vacoslegales o contemplar los procedimientos aplicables para llenarlos cuando se presenten.

La eficiencia en el desarrollo de las actividades en un sector sujeto a regulacindepende en gran medida de la manera como se asignan los incentivos en el mercado(Alczar y Brook Cowen 1996). El marco regulatorio debe considerar que aquellos queasumen el riesgo de una inversin costosa deben recibir una compensacin adecuadapor ello. Asimismo, se debe poner en claro las penalidades y sanciones en caso de

incumplimiento de algunos trminos del contrato. En los contratos de concesin, porejemplo, es posible que una empresa privada presente una estructura productiva conprecios bajos para ganar el derecho a operar determinado servicio. Una vez que elcontrato es firmado y se han realizado algunas inversiones, la firma puede exigir que seeleven los precios aduciendo que los costos estaban subestimados. Para reducir losincentivos de la empresa privada para actuar de manera oportunista, el marcoregulatorio debe especificar las penalidades y sanciones por desviarse de los acuerdosoriginalmente aceptados.

Equilibrio entre estabilidad y flexibilidad del marco regulatorio (flexibilidad vs.Compromiso")Los marcos regulatorios deben incluir garantas para la estabilidad en las reglas de

juego, especialmente en pases en los que el contexto institucional es dbil e inestable.Es importante que los agentes econmicos involucrados crean en la estabilidad de lasreglas de juego y no perciban que el marco legal pueda cambiar ante cualquiereventualidad. As, el marco regulatorio debe ser lo suficientemente especfico comopara evitar cambios ante eventualidades que perjudiquen a alguno los agentesinvolucrados y debe establecer mecanismos que aseguren la estabilidad de dichasespecificaciones.

Por lo general, es posible establecer con algn grado de certeza el marco legal para laintegridad de las actividades en un mercado donde los cambios son previsibles. Sinembargo, es necesario que sea factible modificar o ir mejorando la legislacin parasolucionar situaciones imprevistas. En particular, en los mercados en donde la inversinen tecnologa es pieza clave para la competencia en el sector, el marco regulador debeser suficientemente flexible para introducir dichos cambios. En este sentido se discute siel marco regulatorio debe implementarse a travs de leyes o contratos. Tal como semencion cuando se presentaron los principales instrumentos para la implementar losmarcos regulatorios, se puede establecer los lineamientos generales a travs de leyes, yespecificar los detalles en los contratos de concesin.


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Se tiene entonces que el marco regulatorio debe asegurar estabilidad pero debe, almismo tiempo, ser flexible para adaptarse a situaciones no previstas. Lograr elequilibrio entre estas dos condiciones presenta un problema en el diseo de los marcosregulatorios: un marco regulatorio muy flexible puede generar la percepcin deinestabilidad en las reglas.

Este pr oblema conocido como Flexibility vs. Commitment ha sido estudiado con algngrado de profundidad en la literatura. Guasch y Spiller (1998) sealan que la necesidadde tener un marco regulatorio que limite las posibilidades de una conducta oportunistapor parte de los agentes, requiere que est especificado en gran detalle. Estaespecificacin resta posibilidades de introducir nuevos conceptos en el marco, decorregirlo y mejorarlo. Bradburd (1996:2) seala que ante ausencia de flexibilidad en laregulacin, o por el contrario, la aparicin de rigideces, se puede generar niveles deineficiencia en la actividad reguladora que perjudiquen la provisin de los servicios enel largo plazo.

Del organismo regulador

Autonoma del rgano reguladorLa literatura sobre regulacin incide en la autonoma del organismo regulador como lacaracterstica imprescindible para asegurar la eficacia del marco institucional. Laliteratura recomienda que el organismo regulador goce de autonoma econmica,poltica y administrativa, tanto frente a otros rganos del Estado como frente a losagentes privados. Se asume que la autonoma favorecer el fortalecimiento tcnico delorganismo y evitar que su actuacin del organismo regulador dependa de los ciclospolticos.

La posibilidad de que una entidad pblica - ministerio, organismo autnomo,municipalidad - no se comporte de manera tcnica y sirva a intereses exclusivamentepolticos o particulares y no al bien comn es un tema recurrente de la administracin

pblica. En respuesta a esos riesgos se desarrollaron y difundieron en el mundo desde elsiglo pasado instituciones diseadas para proteger a la burocracia de los factorespolticos y la captura de los privados: la carrera administrativa, con garantas contra losdespidos, y los procedimientos formales de contratacin y actuacin administrativa, porejemplo. En todo caso, los riesgos de injerencia poltica y presin de grupos de intersson vistos como un problema mayor cuando se trata de organismos reguladores debido aque stos tienen facultades sobre los agentes privados y el mercado que no tienen otrasentidades pblicas. As, una agencia reguladora del mercado puede afectar seriamentederechos constitucionalmente protegidos, como el derecho a la libre contratacin y elderecho a la propiedad.

Las discusiones acadmicas reportan el problema de la injerencia poltica y de gruposde inters como clave en el proceso de regulacin. As, por ejemplo, Kahn (1988),despus de analizar varios procesos regulatorios en los Estados Unidos afirma que "la regulacin ha sido un proceso negativo, donde la iniciativa provino de las compaasmismas () Las agencias reguladoras actan slo tomando en cuenta temas propuestospor partes privadas, en lugar de temas propuestos por ellas mismas basados en suevaluacin del bienestar publico, as, concluye, "las comisiones reguladoras seinstalan () para proteger los intereses de las firmas que operan en el mercado."


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De la misma manera, segn Stigler (1971), la regulacin se desarrolla como resultadode las demandas de diversos grupos de inters sobre la intervencin del gobierno. En unmodelo terico ms reciente, Spiller (1990) menciona que los grupos de inters, seanstos provenientes del sector pblico o del sector privado, pueden influir en lasdecisiones de los reguladores a travs de su influencia en polticos, quienes estninteresados en conseguir apoyo de dicho grupo y lo obtienen mediante su presin sobre

los reguladores. En su modelo, sin embargo, dichos grupos compiten entre ellos parainfluir sobre las decisiones de los agentes reguladores. Las empresas, adems, estn enmejores condiciones que los usuarios de influir sobre los organismos reguladores dadoque normalmente se trata de grupos pequeos y concentrados frente a grupos difusos yextensos. Una conclusin de este modelo, es que para evitar que una agencia seacapturada, debe proveer de recursos suficientes e incentivos correctos a sus funcionariospara que no se vean tentados con las ofertas de los grupos de inters. Spiller (1990)seala que una variable fuerte es la posibilidad de empleo que las firmas representanpara los funcionarios de las agencias una vez terminadas sus funciones en el sectorpublico.

La literatura sobre regulacin ha desarrollado ampliamente el tema de la autonoma. Se

seala que sta implica proveer al organismo regulador de un adecuado marco jurdico yde recursos tcnicos y econmicos. Dentro de estos recursos, los que garantizarn laautonoma con respecto al sector privado, son el nivel salarial y la supervisin de lainsercin laboral de los funcionarios de la agencia una vez terminado su periodo. Lossalarios altos permiten captar profesionales de alto nivel que puedan negociar de igual aigual con funcionarios de la empresa regulada y que no se vean tentados por empresasdel sector. En el mismo sentido, debe estar reglamentada la forma como losfuncionarios se incorporan al sector privado una vez finalizado su contrato en la agenciareguladora. Por lo general, las empresas reguladas tienen incentivos para contratar exfuncionarios de la agencia, quienes poseen experiencia e informacin privilegiada sobrelas polticas del sector. La expectativa de obtener en el futuro inmediato un puesto en elsector privado podra afectar el comportamiento de los funcionarios.

Sobre la autonoma poltica, se recomienda que los nombramientos de los directivos sehagan de manera transparente, por perodos largos y con estabilidad, con causalesespecficas de remocin. Ello plantea problemas constitucionales para los pases que,como el Per, tienen regmenes presidencialistas en los que se exige que los ministrosrespondan polticamente frente al Congreso por todas las entidades pblicas queconforman el Poder Ejecutivo. En estos sistemas constitucionales no existen "entidadesdel Poder Ejecutivo autnomas", como es posible en el sistema constitucionalnorteamericano. Por ello, para que la autonoma frente otros poderes del Estado seaefectiva, debera darse a los organismos reguladores el status de organismoconstitucional autnomo, reconocido y regulado por la Constitucin, de manera similaral Banco Central de Reserva y la Contralora General de la Repblica, por ejemplo.

Es importante sealar que la autonoma debe ir acompaada de un mecanismo eficientede rendicin de cuentas. Una agencia con mucha autonoma pero sin la necesidad derendir cuentas a otras instancias tiene la posibilidad de actuar "incorrectamente" sintemor a ser fiscalizada. Para incrementar la rendicin de cuentas, Guasch y Spiller(1998) sealan dos posibilidades, la existencia de un mecanismo de rendicin decuentas formal ante alguna instancia del Estado, o que la misma agencia mejore sussistemas de rendicin de cuentas informando al sector pblico sus decisiones.


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Clara delimitacin de funcionesLas funciones y competencias deben estar claramente definidas entre los diferentesorganismos reguladores y entre stos y otros organismos gubernamentales involucrados.Esto es importante para garantizar que no existan ni duplicidad de funciones ni vacosde responsabilidad que generen ineficiencias y puedan ser aprovechados por los dems

agentes del sector. Adicionalmente, deben de existir claros mecanismos de coordinacinentre los diferentes organismos pblicos involucrados.

Capacidad InstitucionalEs sumamente importante que los organismos reguladores cuenten con personaltcnicamente preparado y con capacidad de gestin para tratar y hacer frente de maneracompetitiva a los dems agentes del sector.

1.2.3. Caractersticas institucionales especficas del sistema de solucin decontroversias

En principio, en un Estado de Derecho slo los jueces o los rbitros deberan resolverlos conflictos entre los privados y entre stos y el Estado. Se asume que slo los juecesque integran de manera estable un Poder Judicial autnomo pueden resolvercontroversias, pues de otra manera los actores privados no tendran garantas de que suspropiedades, sus contratos y sus derechos sean respetados. Sin embargo, en el campo delos servicios pblicos es creciente el papel que cumplen los organismos reguladores enmateria de la administracin de justicia.

La intervencin de los organismos reguladores en la resolucin de conflictos se inicien el mbito de los reclamos de los usuarios frente a las empresas prestadoras. Desde elpunto de vista econmico, se justifica esta atribucin en la asimetra de la informacin(el usuario no tiene suficiente informacin, o sta no es clara); en las restricciones que

enfrenta el usuario para moverse libremente entre diferentes ofertas o alternativas; y enlos altos costos de acudir al Poder Judicial, lo que, para reclamos que generalmente sonde poco monto, puede constituirse en una barrera. En muchos pases, la resolucin dereclamos de usuarios se desarroll dentro de los principios de las polticas de proteccindel consumidor, dirigidas a equilibrar su relacin con el proveedor.

En los pases donde el sistema judicial no tiene un buen desempeo y no goza decredibilidad entre los agentes privados, el rol del organismo regulador en el mbito deresolucin de controversias es crecientemente mayor. Se considera importante que elmarco regulatorio contemple tambin mecanismos para solucin de controversias entrelos agentes que participan en el mercado que, por s mismos, ofrezcan garantas de quesus derechos sern respetados. En general, las leyes y contratos con los inversionistasbuscan vas que eviten a los agentes ventilar sus conflictos ante jueces percibidos comopoco calificados en materias tcnicas, dependientes del poder poltico, susceptibles a lacorrupcin econmica y, por tanto, de comportamiento poco predecible y arbitrario 8. Deesta manera, se pretende que el organismo regulador supla una carencia institucionalmayor del pas, que es la de contar con un Poder Judicial independiente y confiable.

8 En Ortiz de Zevallos y Pollarolo (2000) y Eyzaguirre, et. al. (1999) por ejemplo, se cita opiniones deempresarios o abogados sobre la ineficiencia y falta de credibilidad del Poder Judicial en el Per y sobrela conveniencia de contar con instancias alternativas.


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Desde el punto de vista econmico, lo ptimo sera que las controversias resueltas por elorganismo regulador terminen con el mandato de la segunda instancia de esteorganismo, sin ser objeto de revisin por parte del Poder Judicial. Ello podra implicarel riesgo de que el proceso de resolucin de controversias ante el organismo reguladorno slo resulte intil, sino contraproducente, en la medida en que sirva slo para dilatar

la solucin con la inclusin de una etapa adicional, en beneficio de la parte infractora.En contextos de sistemas judiciales de baja credibilidad, un sistema resolucin deconflictos de dos instancias al interior del organismo regulador, con rganostcnicamente competentes y ticamente respetables e independientes, promueve mayorseguridad jurdica entre los agentes y garantiza de mejor manera sus derechos.

En el Per se ha atribuido facultades de resolucin de controversias a los organismosreguladores, pero no se ha llegado al punto de excluir completamente la participacindel Poder Judicial en los procesos debido a obstculos constitucionales9. Terminado elprocedimiento administrativo, la parte no satisfecha puede discutir la resolucin delorganismo regulador ante el Poder Judicial, mediante una "accin contencioso-administrativa". Esta accin se presenta ante la Corte Superior, con la revisin en

segunda instancia ante la Corte Suprema. Un factor que desalienta a las partes a llevarsus casos al Poder Judicial es el hecho de que las resoluciones del organismo reguladorse ejecutan de todas maneras, independientemente de que se encuentre en trmite unaaccin contencioso administrativa. En todo caso, los actores que se benefician con ladilatacin del conflicto llevarn el caso hasta las ltimas instancias posibles.

Variables que explican la efectividad del sistema de solucin de controversias

De manera ms especfica, la efectividad de los mecanismos de solucin decontroversias depende de dos tipos de variables. Un primer grupo de variables provienede las caractersticas institucionales del marco regulatorio y del organismo regulador,explicadas en la seccin anterior. El segundo grupo incluye variables institucionales

directamente relacionadas con el proceso de solucin de controversias en s, es decir, dela manera como se estructuren los procedimientos para confrontar los problemas que sepresenten en el mercado.

Con relacin al primer grupo, variables como el timing, la autonoma econmica yadministrativa del rgano regulador , el establecimiento de un marco legal sencillo y unaclara delimitacin de funciones, y el logro de un equilibrio entre el compromiso con lasnormas establecidas y la flexibilidad de las mismas, contribuirn para que losmecanismos de solucin de controversias funcionen de manera fluida y que lassanciones y sentencias sean objetivas (ver Cuadro 1).

9 Es una tradicin constitucional, no slo en el Per, sino casi en la totalidad de pases del mundo, que elPoder Judicial asuma de manera exclusiva la funcin de administrar justicia. El artculo 139 de laConstitucin establece el principio de la unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional: "No existe nipuede establecerse jurisdiccin alguna independiente, con excepcin de la militar y la arbitral".


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Cuadro 1

Caractersticas institucionales del marco regulatorio y organismo regulador ysu efecto sobre el origen y solucin de controversias

Caractersti cas Efectos

Del marco regulatorio:

Timing El establecimiento del marco regulatorio de manera paralela oposterior a la reforma permite la presin por el cambio en las reglasde juego tanto por parte del gobierno como de los agentes privados.Esto puede generar conflictos, restar objetividad a la solucin decontroversias o demorar o dificultar su solucin.

Marco regulatorio biendefinido

Es comn que las partes tengan distintas interpretaciones sobre lasleyes, lo que no favorece el anlisis objetivo de las disputas. Unmarco sencillo y claro evitar que las partes utilicen distintasinterpretaciones de la ley para obstaculizar el desarrollo del proceso,y, por lo tanto, desalentar las controversias o, en todo caso,

favorecer su solucin.

Equilibrio entreestabilidad yflexibilidad de lasreglas de juego

Un marco muy especfico y reglamentarista puede generar conflictosante el surgimiento de cambios imprevistos importantes (porejemplo tecnolgicos) y dificultar la solucin de las controversias.De la misma manera, un marco muy flexible e inestable puede serutilizado para lograr beneficios por parte de los agentes, generandocontroversias o prestndose a soluciones arbitrarias (en caso de queno existan mecanismos y rganos de solucin de controversiasadecuados).

Un factor que puede contribuir a este equilibrio es conceder unmargen de discrecionalidad a los rganos de resolucin de

conflictos, partiendo del presupuesto que stos sean tcnicos,independientes y de reconocida integridad moral.

Del organismo regulador

Autonoma Un rgano regulador poco autnomo puede ser susceptible de capturapor parte de las empresas reguladas o de presin por parte de interesespolticos. Esto no favorece la solucin objetiva de las controversias.

Clara delimitacin defunciones

La falta de una clara delimitacin de funciones puede generar vacosque pueden ser utilizados por los agentes para obtener beneficios ygenerar controversias infundadas o dilatar la solucin de las mismas.En la medida en que los procedimientos (qu, cmo y ante quinpresentar los recursos) estn claros y sean respetados, la solucin sermenos susceptible de ser objetada y la sentencia se dictar en menortiempo.

CapacidadInstitucional

De ser reconocido como tal, el personal ser menos susceptible de sercapturado por los dems agentes del sector. Ser, adems,tcnicamente ms capaz de evitar y resolver conflictos.

Fuente y elaboracin: Instituto APOYO


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Con respecto al segundo grupo de variables, aquellas relacionadas al proceso desolucin de controversias en s, se pueden mencionar como las ms relevantes: (i) elestablecimiento de una adecuada estructura de sanciones que sea efectivamenteejecutada, (ii) la conformacin de instancias con especialistas ad hoc para procesos enlos que puede estar involucrado bienes de alta tecnologa as como de rganos de apoyoque provean informacin a dichos especialistas, (iii)la capacidad para obtener medios

probatorios y al enforcement. Cada una de estas variables influir tanto en lageneracin de controversias como en la capacidad de los rganos reguladores parasolucionarlas.

Estructura de sanciones clara y capaz de generar efectos disuasivosEl contar con una estructura de sanciones clara y suficientemente alta puede reducir lageneracin de controversias al cumplir efectos disuasivos en los agentes privados. Lassanciones deben ser suficientemente elevadas como para evitar la reincidencia delinfractor, as como para generar efectos disuasivos en el resto de agentes que participanen el mercado. Vale la pena sealar que no basta con que las sanciones sean altas,tambin deben ser efectivamente cumplidas, pues de no serlo, se puede dar sealeserradas que incentiven actividades poco competitivas.

Estructura y composicin de rganos encargados de resolver controversias (capacidady autonoma).El marco regulatorio debe incluir la formacin de rganos con capacidad y autonomaencargados de la solucin de controversias. Estos deben estar integrados por expertos elfuncionamiento de los mercados de servicios pblicos, desde la perspectiva legal yeconmica. Es conveniente que se logre un equilibrio entre los especialistas en temasconcernientes a las caractersticas tcnicas de la controversia en cuestin y aquellos msespecializados en temas de regulacin y procedimientos que puedan monitorear elproceso de solucin. Los participantes deben ser independientes, tanto con respecto alorganismo regulador como a los otros agentes privados involucrados. Estos rganosdeben disponer de facilidades de trabajo y apoyo tcnico de los organismos reguladores.

Capacidad para obtener medios probatoriosLa solucin efectiva de una controversia depender en gran medida de la capacidad parala obtencin de medios probatorios. Si el rgano de resolucin de controversias nopuede acceder a informacin y a medio que le permitan llegar a la verdad y fundamentarsus resoluciones, ser difcil que cumpla con sus objetivos o, en todo caso, susresoluciones adolecern de gran debilidad. Por un lado, las empresas involucradas en lacontroversia pueden tener incentivos para no proveer la informacin requerida. Por otrolado, muchas de las pruebas pueden estar relacionadas con terceras partes, quienes notienen incentivos para colaborar con el rgano regulador por temor a represalias porparte de la empresa privada que est siendo investigada. Por ello, es importante contarcon un sistema de incentivos y sanciones que presione a los agentes a solicitar lainformacin solicitada y dotar al organismo encargado de la resolucin de conflictos defacultades de investigacin y requerimiento de informacin suficientes.

Capacidad de EnforcementEl enforcement se refiere a la capacidad de hacer cumplir con las normas y mandatosde los organismos encargados de la solucin de controversias. Los rganos reguladoresdeben contar con los medios necesarios para forzar a los agentes a cumplir lo estipuladoen sus marcos regulatorios y resoluciones.


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Captulo 2EL MARCO REGULATORIO DE LOS SECTORES

TELECOMUNICACIONES Y ELECTRICO

En los primeros aos de la dcada de 1990 el gobierno peruano emprendi una serie de

medidas orientadas a terminar con el monopolio del Estado en los sectorestelecomunicaciones y electricidad, eliminando restricciones a la inversin extranjera,impulsando la desregulacin de mercados y favoreciendo la privatizacin de empresaspblicas. Si bien las medidas en ambos sectores se orientaron hacia objetivos similares,los tiempos y procesos presentan diferencias importantes, los cuales se debieronfundamentalmente a la naturaleza del servicio y del monopolio estatal.

El presente captulo resume en su primera parte el proceso conducido en el sectortelecomunicaciones, sealando algunas de las caractersticas propias de la estructura demercado que determinaron las opciones que enfrent el proceso, para ms adelantepasar a revisar el marco regulatorio que se estableci para iniciar la reforma, as comolas modificaciones que ste ha sufrido hasta la fecha. En una segunda parte, se realiza elmismo anlisis para el sector electricidad y, en la ltima seccin, se desarrolla unanlisis comparativo de los marcos regulatorios en ambos sectores que permite, nosolamente ver las diferencias entre los dos sectores, sino tambin comprender ladiferente evolucin del proceso, su estado actual y sus fortalezas y debilidades dentrodel marco terico general de este estudio.

2.1. SECTOR TELECOMUNICACIONES

2.1.1. La privatizacin y estructura del sector

El proceso de privatizacin

El Estado, dentro del Proceso de Reforma Econmica y Modernizacin iniciado a partirde 1991, puso en marcha el proceso de Reestructuracin del Sector deTelecomunicaciones. Dicho proceso asign un nuevo rol al Estado, dejando ste suactividad como empresario en la prestacin de servicios pblicos detelecomunicaciones, para asumir el papel de regulador y promotor de la actividadprivada. El Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin(MTCVC) y el Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones(Osiptel), en representacin del Estado, asumieron este nuevo rol.

Los objetivos principales que se plantearon con la reestructuracin del sector son:

Expandir, modernizar y mejorar la prestacin de los servicios; Promover la inversin privada, nacional o extranjera; Prestacin de los servicios en un entorno de libre competencia; Orientar tarifas con relacin a costos; Desarrollo de los servicios bsicos en las reas rurales; Lograr un gran efecto multiplicador en el crecimiento de la economa nacional.


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La privatizacin de las empresas pblicas de telecomunicaciones, iniciada en 1994,consisti en la subasta de las acciones de la Compaa Peruana de Telfonos (CPT) y dela Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Entel). La primera de ellas operaba demanera exclusiva en el servicio de telefona fija en Lima, mientras que Entel ofreca losservicios de larga distancia nacional e internacional y el servicio de telefona fija en elresto del pas.

El proceso de incorporacin del sector privado en la provisin del servicio detelecomunicaciones ha tenido dos etapas. En la primera, se otorg a la empresa privadael control monoplico temporal de la telefona fija local y de larga distancia, con elobjetivo de asegurar, como contraparte, la mejora en la provisin de los serviciosbsicos menos rentables. En la segunda etapa se incorporara paulatinamente lacompetencia en el sector. Este diseo fue adoptado porque se consider que el abrirtodos los mercados a la libre entrada de operadores privados no garantizara laexpansin de los servicios bsicos (expansin de la red local y rural, por ejemplo) porser considerados poco rentables. Por ello se consider conveniente ofrecer un periodode concurrencia limitada de cinco aos a un nico operador autorizndole laadministracin de los subsidios cruzados entre los servicios de telefona fija local,

portador de larga distancia nacional y portador de larga distancia internacional10.

La Ley de las Telecomunicaciones de 1991 (DL 702) parte del presupuesto de que lastelecomunicaciones deben desarrollarse por iniciativa del sector privado. El objetivo dela ley es que el sector privado ofrezca servicios modernos cuya calidad, cobertura ydiversidad contribuyan positivamente al desarrollo nacional bajo una estructura tarifariacompetitiva. Esta ley cre el Organismo Supervisor de la Inversin enTelecomunicaciones (Osiptel), que inici sus actividades en 1993.

Despus de promulgadas las leyes, se inici el proceso de privatizacin de las empresasCPT y Entel. Se form un Comit Especial para la privatizacin del sector detelecomunicaciones (Cepri-Telecom), que fij como objetivo ms importante del

proceso el incremento de la penetracin de las telecomunicaciones en el pas, para pasarde 2.6 lneas por cada 100 habitantes en 1992 a 10 lneas por habitante en el ao 2000.

El 28 de febrero de 1994, el Consorcio Telefnica del Per (TdP), liderado porTelefnica Internacional de Espaa, fue declarado ganador de la venta de CPT y Entelcon una oferta de US$ 2,002 millones, casi cuatro veces el precio base fijadooriginalmente. La privatizacin consisti en la venta de un paquete compuesto por el35% de acciones de Entel, alrededor del 20% de acciones del Estado en CPT y lasuscripcin de capital en CPT para alcanzar el 35% del accionariado11. Del 65 porciento restante, 36,4 por ciento pas a poder de accionistas minoritarios y el 28,7 porciento permaneci en poder del Estado peruano.

10 El perodo de concurrencia limitada contemplaba que el servicio de telefona fija local y de largadistancia sean prestados exclusivamente por Telefnica del Per por un lapso de 5 aos hasta junio de1999. Sin embargo, a partir del 1 de agosto de 1998, todos los Servicios Pblicos de Telecomunicacionesestn abiertos a la libre competencia, al haberse convenido adelantar la apertura del mercado, al habersecumplido a la fecha los objetivos para lo cual fue establecido. Con la apertura del mercado detelecomunicaciones a la libre competencia en 1998, se consolido el proceso de reestructuracin de lastelecomunicaciones iniciado por el gobierno a principios de la dcada de los noventa.11 Mediante un acuerdo previo, se aseguraba a los nuevos propietarios la mayora en el directorio y elcontrol operativo con el 35% de las acciones de cada compaa.


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Finalmente, en julio de 1996, el Estado vendi 26,65 por ciento del 28,7 por ciento delas acciones que mantena, quedndose en poder del 2 por ciento restante. La subasta sellev a cabo en los mercados internacionales y nacionales. La venta en el mbitointernacional correspondi al 74 por ciento del total vendido, mientras que un 22 porciento se vendi en el mercado local, y el 4 por ciento restante fue adquirido por los

inversionistas institucionales.

La estructura del sector

Aunque actualmente todo el sector est abierto a la libre competencia, existen serviciosen donde se espera que la competencia sea limitada debido a los altos costos de acceso ala prestacin del servicio, como el servicio de telefona local fija. Adicionalmente,muchos de los servicios provistos requieren de la interconexin, que implica lautilizacin de redes en propiedad de Telefnica del Per y otras empresas prestadoras.Ello hace necesaria la intervencin del Estado a travs de una agencia reguladora queevite el abuso de posicin de dominio, la fijacin de precios no competitivos, eldeterioro de la calidad del servicio y que garantice los derechos de los usuarios.

En el sector telecomunicaciones existen varios mercados:

Mercado de Telefona Fija Local y de Larga DistanciaEl mercado de telefona fija local y de largo distancia fue entregado en concesin a TdP,que tuvo la exclusividad de la provisin de dicho servicio hasta 1998. Durante estosaos, TdP, en cumplimiento de los compromisos asumidos en el contrato de concesin,invirti en infraestructura y tecnologa para ampliar el servicio de telefona fija. Tantoel nmero de usuarios como la capacidad de red se han venido expandiendo (ver Cuadro2). Las tarifas de este mercado se ajustan segn las tarifas tope aprobadas por Osiptel.

En 1998, por comn acuerdo entre el Estado Peruano y TdP, se decidi abrir estos

mercados a nuevos operadores antes del vencimiento del perodo de exclusividad. En elcaso de la telefona fija local, si bien existe libre competencia, la nica empresa queactualmente ofrece dicho servicio es TdP. Osiptel ha aprobado los requerimientos deinterconexin de las empresas AT&T (antes FirstCom) y Bell South, con lo cual podrnoperar en telefona fija local. Sin embargo, sus servicios estarn limitados a sectoresespecficos y reas geogrficas limitadas.

En el caso de la telefona fija de larga distancia , al trmino del primer semestre del ao2000 las empresas que cuentan con concesin son 38, y son 12 las empresas que seencuentran ya operando estos servicios (Apoyo Consultora, 2000). Entre ellas destacan,por su volumen de ventas y capacidad de inversin, AT&T y Bell South. Comoconsecuencia de ello, las tarifas han ido disminuyendo progresivamente. Un temaregulatorio importante en este mercado es la aprobacin por parte de Osiptel delresultado de la negociacin entre las empresas que entren a este negocio y TdP. Estopara que AT&T y Bell South puedan ofrecer dicho servicio, pues requiereninterconectarse con la red de telefona fija local y de larga distancia de TdP.


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Telefona mvilEn este mercado participan tres empresas: TdP, Bell South y Nextel12. Las dos primerasson las que mayor participacin tiene en el mercado. Entre 1994 y 1998 el nmero deabonados a los telfonos celulares aument considerablemente (ver Cuadro 2).

Buscapersonas

Este servicio, que permite al usuario la comunicacin a travs de la recepcin demensajes de texto en un receptor llamado beeper, es el medio de comunicacin mvilms econmico. A pesar de ello, este mercado ha registrado una baja importante en elnmero de usuarios en el ltimo ao, posiblemente debido a la mayor oferta de serviciosde la telefona mvil (entre ellos, la posibilidad de recibir mensajes de texto) y a lareduccin de tarifas que ha permitido la entrada de competencia en ese ltimo sector(ver Cuadro 2). Para agosto del 2000 se haban otorgado 37 concesiones para prestar elservicio de Buscapersonas a un total de 33 empresas a nivel nacional.

Servicio Troncalizado (trunking)Mediante este servicio, que actualmente cuenta con 6 empresas concesionarias, elusuario puede comunicarse con canales mltiples de radiocomunicacin. Este servicio

es demandado por empresas que tienen un gran porcentaje de fuerza laboral enconstante traslado y comunicacin, como las compaas de taxi, por ejemplo. Elmercado de este tipo de servicio se expandi de manera importante hasta 1998 (verCuadro 2).

Televisin por cableSe han otorgado aproximadamente 102 concesiones para el servicio de televisin porcable, en la modalidad de cable fsico, a un total de 84 empresas a nivel nacional.Asimismo, se han otorgado 3 concesiones en la modalidad de Sistema de DistribucinMulticanal Multipunto (MMDS), denominado tambin "cable inalmbrico", que setransmite a travs de microondas. En Lima y Callao, el principal proveedor del serviciode TV por cable es TdP (a travs de la empresa Telefnica Multimedia-Cable Mgico),

que concentra la mayor parte de clientes. Este mercado es importante pues a travs deeste servicio se est comenzado a ofrecer otros, como Internet, transmisin de voz,transmisin de datos y videos. Ello representa un nuevo reto regulatorio, pues las tarifasy la forma como sern provistos estos servicios no ha sido prevista.

InternetEste mercado es el que ha experimentado un mayor crecimiento entre 1994 y 1998. Lasprincipales empresas en este mercado a nivel residencial son Infoductos (antes RCP),Terra (TdP) y El Comercio (acceso principalmente a travs de una lnea de telfonoconvencional a bajo costo). A nivel corporativo (mediante lneas dedicadas o accesosatelital que permite mayor capacidad de transmisin de datos y velocidad) las empresasproveedoras de este servicio son TdP, Bell South, AT&T, Global Village Telecom,Limatel, Comsat, Nortek, C&G Telecom y Boga Telecomunicaciones. Un mercado queha surgido gracias a la expansin de la red de Internet en el Per es el de las cabinaspblicas, que facilitan el acceso a quienes no tienen computadoras.

12 La firma Stet Mobile Holding NV, que maneja las operaciones internacionales de mviles de la italianaTelecom, gan el concurso pblico para convertirse en el cuarto operador de telefona mvil en el Per.La empresa iniciar actividades en el 2001.


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Cuadro 2

Evolucin del nmero de usuarios de los servicios de telecomunicaciones

1994 1997 1998 1999Telefona fija 663 000 1 500 000 1850 000 1992 000Telefona mvil 49 000 280 000 720 000 1018 000Buscapersonas 35 000 70 000 75 000 60 000Trunking 1 200 20 000 20 000 12 000TV Cable 20 000 250 000 350 000 350 000Internet 500 60 000 120 000 -----Fuente: Apoyo Consultora S.A.

Adicionalmente a los mercados sealados, se ha desarrollado el mercado de servicios devalor aadido, el cual ha experimentado un crecimiento importante en los ltimos aos,debido a la aparicin de nuevas tecnologas y el desarrollo de sistemas decomunicacin. Los servicios de valor aadido son aquellos que, utilizando el soporte dela red ofrecen algn servicio especfico adicional. Las modalidades de valor aadidocon mayor incidencia en el mercado peruano son: servicio de conmutacin de datos porpaquetes (a travs del acceso a Internet), servicio de consulta (a travs de la serie 0-808)y facsmil, entre otras. Hasta agosto del 2000, se tienen registradas en el Per 156empresas prestadoras de servicios de valor aadido.

2.1.2. Marco regulatorio

Marco General

Las leyesLa Ley de Telecomunicaciones (LT) promulgada en 1991 fue complementada en 1992por los decretos leyes 26095 y 26096, referidos al papel que el Estado deba tener en elsector telecomunicaciones. En 1993 se aprob el Texto nico Ordenado de la Ley deTelecomunicaciones (TUO-LT) que recoge y ordena las normas con rango de leyrelacionadas a la que modificaron la Ley de Telecomunicaciones. El reglamento de laLey fue aprobado en 1994. Finalmente, la Ley 27336, del 5 de agosto del 2000, precisanormas en cuanto a las funciones del organismo regulador, y la ley 27332, del 29 de

julio del 2000, regula la composicin de su rgano directivo.

El objetivo de la LT fue el de eliminar la exclusividad que tena el Estado en la

operacin y provisin de los servicios de telecomunicaciones, promoviendo latransferencia de las empresas de telecomunicaciones al sector privado. La LT fuediseada para promover la inversin extranjera en el sector y la libre competencia entodos los servicios de telecomunicaciones en los que fuera posible. Para ello, la leyclasifica estos servicios para efectos de su regulacin, establece la obligatoriedad de lainterconexin de redes de telecomunicaciones y prohibe las prcticas restrictivas a lalibre y leal competencia. El Cuadro 3 sintetiza las principales medidas contempladas enla LT y su Reglamento.


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Cuadro 3

Sntesis de la Ley de Telecomunicaciones

NormasGenerales

Toda persona tiene derecho a usar y prestar servicios detelecomunicaciones.

Toda persona tiene derecho a la inviolabilidad y al secreto de lastelecomunicaciones (el MTCVC es el encargado de proteger estederecho).

El Estado fomenta la libre competencia en la prestacin de los serviciosde telecomunicaciones y regula el mercado de tal forma que se asegure sunormal desenvolvimiento.

La interconexin de las redes y los servicios pblicos detelecomunicaciones es de inters pblico y social.

Se define a Osiptel como organismo con competencias en el sector

telecomunicaciones y se especifican sus funciones.

Clasificacin delos Serviciossegn uso ypoblacinobjetivo

Pblicos.- Servicios que estn a disposicin del pblico en general y cuyautilizacin se efecta a cambio del pago de una contraprestacin.

Privados.- Servicios establecidos por una persona natural o jurdica parasatisfacer sus propias necesidades de comunicacin. No pueden serbrindados a terceros, salvo que se trate del suministro de servicios devalor aadido.

Clasificacin delos Servicios

segncaractersticas

Servicios Portadores.- servicios que proporcionan la capacidad necesariapara el transporte de seales que permiten la prestacin de servicios

finales, de difusin y de valor aadido. Teleservicios o servicios finales.- servicios que proporcionan la

capacidad completa que hace posible la comunicacin entre usuarios(servicio telefnico, fijo y mvil; servicio tlex; servicio telegrfico, etc.).

Servicios de Difusin.- servicios en los que la comunicacin se realiza enun solo sentido hacia varios puntos de recepcin (radiodifusin sonora;radiodifusin de televisin, radiodifusin por cable, circuito cerrado detelevisin).

Servicios de Valor Aadido.- servicios que utilizando como soporteservicios portadores o finales o de difusin, aaden alguna caractersticao facilidad al servicio que les sirve de base (facsmil, videotext, teletexto,teleaccin, telemando, telealarma, teleproceso). Para la prestacin deestos servicios no se requiere autorizacin previa; sin embargo, lasempresas prestadoras de estos servicios deben inscribirse en el registropertinente del MTCVC.


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Rgimen deSanciones einfracciones

Se definen actividades que constituyen infracciones muy graves: Actividades realizadas sin autorizacin o concesin. La interceptacin o interferencia no autorizada de los servicios de

telecomunicaciones no destinados al uso libre del pblico en general. La negativa o la obstruccin y resistencia a la inspeccin

administrativa. El incumplimiento de las condiciones esenciales y establecidas en la

autorizacin o concesin. Se definen como infracciones graves:

La emisin de seales de identificacin engaosas o falsas. La utilizacin indebida de los servicios de telecomunicaciones. Negarse a facilitar informacin relacionada con el servicio a la

autoridad de telecomunicaciones. La comisin, en el lapso de un ao, de dos o ms infracciones leves.

Se definen las siguientes sanciones Infraccin muy grave: Multas entre 30 y 50 UITs. Adicionalmente,

se puede ordenar el decomiso de los equipos y la revocacin temporalo definitiva de la concesin o autorizacin. Infracciones graves: Multas entre 10 y 30 UITs. Infracciones leves: Multas entre media UIT hasta diez UITs.

Se establecen medidas cautelares en el caso que se presuma quela infraccin puede ser calificada como muy grave, disponiendola adopcin de medidas correctivas como la clausura provisionalde las instalaciones, incautacin provisional de equipos y lasuspensin provisional de la concesin o autorizacin.

Condiciones deOperacin

El derecho de operacin se puede adquirir por medio de concesiones,permisos y licencias

Los derechos otorgados por el Estado son intransferibles salvo previaautorizacin del MTCVC.

Las empresas concesionarias de servicios pblicos de telecomunicacionespueden establecer libremente las tarifas que prestan, siempre y cuando noexcedan del sistema de tarifas tope aplicable.

La fijacin de precios por la prestacin de servicios de valor aadido eslibre y se regula por la oferta y la demanda.

Se encuentran prohibidas las prcticas empresariales restrictivas de la lealcompetencia.

Toda empresa que preste servicios pblicos de telecomunicacionesdeber establecer una va expeditiva para atender los reclamos de losusuarios.

Fuente: Texto nico Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones. D.S. 013-93-TCCElaboracin: Instituto APOYO


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De manera paralela, se promulg en 1994 la Ley 26285 que establece los lineamientosms operativos para la privatizacin del sector. Se establece que los servicios serndesmonopolizados progresivamente mediante la fijacin de un perodo de concurrencialimitada durante el cual se adecuarn estos servicios a un rgimen de librecompetencia. Para tal fin, la norma estableci los criterios que deberan tener los

contratos de concesin celebrados entre los agentes privados y el Estado. Entre otros, seestablece que dicho contrato debe explicitar los siguientes puntos: plazo de duracin dela concesin, servicios comprendidos en el perodo de concurrencia limitada, planmnimo de expansin del servicio, rea de cobertura, mecanismos tarifarios y causas detrmino de la concesin.

Los contratosUn componente importante del marco normativo lo constituye los contratos deconcesin suscritos entre el Estado y Entel y CPT, preparados para el proceso deprivatizacin13. Estos contratos, cuyo titular pas a ser TdP, establecen las reglas sobreaspectos muy importantes, tales como el perodo de concurrencia limitada, el pago detasas, los requisitos de cobertura y calidad del servicio a cargo de la empresa

concesionaria, la interconexin, los mecanismos tarifarios, las reglas de competencia,las obligaciones del ministerio, las infracciones y sanciones, y las causas de trmino dela concesin. Las disposiciones contenidas en estos contratos tienen fuerza de ley entrelas partes, y no pueden ser modificadas sino con por acuerdo mutuo.

Estos contratos contienen un clusula arbitral por la cual se dispone que "cualquiercontroversia que surja de o en conexin con este contrato, su interpretacin o ejecucin,incluyendo cualquier aspecto relativo a su existencia, validez o terminacin, serresuelto amistosamente por las partes y en caso estas partes no llegaran a un acuerdosatisfactorio en el proceso de conciliar la o las materias en controversia sern finalmenteresueltas mediante arbitraje administrado por la Cmara de Comercio de Lima".14 Lamisma clusula declara la intencin de la empresa concesionaria de someter sus

controversias con "otras empresas de telecomunicaciones" al arbitraje administrado porOsiptel.

OsiptelEl marco normativo establece que la supervisin de los servicios de telecomunicacionesest a cargo del Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones(Osiptel), entidad a la que se encarga, adems, promover la inversin privada en elsector, y mantener y promover un ambiente de libre y leal de competencia entre losprestadores de servicios. As, el manejo del sector recae principalmente en Osiptel y enel Ministerio de Transportes Comunicaciones Vivienda y Construccin (MTCVC). Ladelimitacin de funciones entre estas dos entidades se puede apreciar en el Cuadro 4.

13 Fueron aprobados por Decreto Supremo N 11-94-TC, del 13 de mayo de 1994.14 Clusula 3 de la parte III.


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Cuadro 4

Principales Funciones del MTCVC y Osiptel

Ministerio de Transporte Comunicaciones Vivienda y Construccin Fijar la poltica de telecomunicaciones y controlar sus resultados. Fijar la poltica a seguir en las relaciones internacionales de telecomunicaciones as como

negociar los acuerdos internacionales del tema. Otorgar y revocar concesiones, autorizaciones, permisos o licencias, as como controlar su

correcta utilizacin. Definir y aprobar las especificaciones tcnicas para la homologacin de los equipos y

aparatos de telecomunicaciones. Proponer el Plan Nacional de Telecomunicaciones para su aprobacin por el Gobierno y

Supervisar su cumplimiento. Llevar el Registro Nacional de Servicio de Telecomunicaciones. Delegar atribuciones y facultades en Osiptel.

Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones

Promover la inversin privada en el sector. Mantener y promover un ambiente de libre y leal competencia entre los prestadores de los

servicios portadores, finales de difusin y de valor agregado. Establecer una poltica interconexin entre operadores de servicios pblicos de

telecomunicaciones. Fijar las tarifas de los servicios pblicos de telecomunicaciones y establecer las reglas para

su correcta aplicacin. Velar por el cabal cumplimiento de las obligaciones y compromisos adquiridos por los

concesionarios de los servicios pblicos de telecomunicaciones. Regular el comportamiento de las empresas operadoras de telecomunicaciones con el fin de

garantizar la calidad y eficiencia del servicio brindado al usuario. Resolver las controversias por la va administrativa entre los prestatarios de los servicios

portadores, finales, de difusin y de valor aadido. Establecer las polticas de tratamiento de los reclamos de usuarios de los servicios pblicos

de telecomunicaciones. Asesorar al MTCVC en el otorgamiento de las concesiones y licencias. Administrar el Fondo de Inversin de Telecomunicaciones (Fitel).Fuente: Osiptel (1994).

Osiptel fue creado como una entidad pblica descentralizada, adscrita a la Presidenciadel Consejo de Ministros. De acuerdo al marco normativo, se le concedi autonomatcnica, econmica, financiera, funcional y administrativa, de conformidad con lo

establecido por la Ley de Telecomunicaciones. Su presupuesto es financiado con losaportes de las empresas operadoras por concepto de "servicios de supervisi n",constituidos por un porcentaje sobre el total de ingresos brutos de las empresasprestadoras15. La ley seala que el rgimen laboral y de remuneraciones de su personales el correspondiente al rgimen privado, conocido como "ley 728".

15 El aporte es el equivalente al 5 por mil (0,005%) del monto facturado y cobrado dentro del territorionacional. Este aporte fue establecido por el artculo 6 del Decreto Ley 26285, y el monto del porcentajefue determinado por el reglamento del Osiptel, aprobado por el artculo 64 del Decreto Supremo 062-94-PCM, del 9 de agosto de 1994.


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Segn lo establecido por la ley, corresponde a Osiptel "regular el comportamiento de lasempresas operadoras, as como las relaciones de dichas empresas entre s, de garantizarla calidad y eficiencia del servicio brindado al usuario y de regular el equilibrio de lastarifas"16. El Reglamento de Osiptel precisa su finalidad: "lograr el acceso de un mayornmero de personas a los servicios pblicos de telecomunicaciones, con niveles de

calidad y eficiencia, dentro de un esquema de libre y leal competencia entre empresasoperadoras" y "proteger al mercado de los servicios pblicos de telecomunicaciones delas prcticas restrictivas de la libre y leal competencia, as como los usuarios y empresasque prestan dichos servicios de cualesquiera otras prcticas que los afecten"17.

Las Leyes 2733618 y 2733219 precisaron las facultades del Osiptel en cuanto a sufuncin fiscalizadora y establece las instancias competentes para los procedimientosadministrativos.

Para el cumplimiento de sus funciones, Osiptel dispone de las siguientes potestades oatribuciones:

Regulatoria y normativa. En virtud de esta atribucin, Osiptel es el nicoorganismo que puede emitir normas sobre las materias de su competencia. Elreglamento distingue tres tipos de normas: Reglamentos autnomos, que seaprueban para regular tarifas, condiciones de interconexin de servicios detelecomunicaciones, normas procesales para la atencin de reclamos de usuarios;normas para la solucin de controversias; y otros aspectos; Otras normas decarcter general; y Mandatos u otras normas de carcter particular referidas aintereses, obligaciones o derechos de las empresas operadoras o de los usuarios.Todas estas normas se expresan en "Resoluciones" escritas y fundamentadas,cuyo proyecto debe haber sido publicado 30 das antes de su aprobacin.

Correctiva y sancionadora. Osiptel est facultado a aplicar medidas cautelaresy/o correctivas que permitan, de un lado, corregir conductas que no se ajusten almarco legal, y de otro lado, establecer los incentivos necesarios que alienten alos actores a cumplir las normas y resoluciones. Esta atribucin permite aOsiptel imponer sanciones a las empresas operadoras por el incumplimiento delas normas aplicables a la prestacin de los servicios pblicos detelecomunicaciones y de las obligaciones contenidas en los contratos deconcesin.

De solucin de controversias. En ejercicio de esta atribucin, Osiptel resuelveconflictos entre las empresas comprendidas dentro de su mbito decompetencias y entre stas y sus usuarios.

16 Artculo 76 del Texto Unico Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones.17 Artculo 4 del Reglamento del Osiptel, aprobado por Decreto Supremo 62-94-PCM.18 Ley de Desarrollo de las Funciones y Facultades de Osiptel19 Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversin Privada en los Servicios Pblicos.


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Estructura organizacional de Osiptel

El Consejo Directivo es el rgano mximo de Osiptel, tiene a su cargo elestablecimiento de las polticas y la direccin del organismo. Hasta la modificacin de

la composicin de los rganos directivos de todos los organismos reguladores dispuestapor la Ley Marco de Organismos Reguladores, el Consejo Directivo de Osiptel seintegraba por seis miembros, designados por perodos de tres aos renovables poridnticos y sucesivos perodos:

Un representante designado por el Presidente de la Repblica, entre una ternapropuesta por el Presidente del Consejo de Ministros, quien ejerca la Presidenciadel Consejo Directivo.

Un representante del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda yCons

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La Regulación de los Servicios en el Perú Un análisis comparativo institucional