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7/23/2019 La Producción Intelectual de Carlos Matus (Versión 1)
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www. planificacionpublicaygobierno.blogspot.com
LA PRODUCCIÓN INTELECTUAL DE CARLOS MATUSEN LAS CIENCIAS Y TÉCNICAS DE GOBIERNO
Gloria Patricia Ramírez GálvisLuis Carlos Burbano Zambrano
Santafé de Bogotá, noviembre de 2015
®Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproducción, total o
parcial de este documento, por cualquier medio, sin el previo y expreso
consentimiento de los autores. Se puede citar
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LA PRODUCCIÓN INTELECTUAL DE CARLOS MATUSEN LAS CIENCIAS Y TÉCNICAS DE GOBIERNO
Introducción
El presente documento hace parte un ensayo más amplio sobre los resultados de las
diversas experiencias de entrenamiento y asesoría en procesos de modernización de los
sistemas de planificación y alta dirección y de reforma del aparato público dirigidas o
coordinadas por los autores durante los últimos veinte años en distintas organizaciones
públicas en América Latina. Como un avance, en esta primera parte presentaremos una
síntesis de la producción intelectual de Carlos Matus en el área de las ciencias sociales
y que él mismo bautizó como Ciencias y Técnicas de Gobierno y sobre las cuales se han
soportado nuestros trabajos de entrenamiento y consultoría desde 1992. De esta forma,
en este primer avance no pretendemos realizar un estudio detallado de la obra de Carlos
Matus sino más bien precisar y analizar la forma como a través de la trayectoria intelectual
de Carlos Matus se fueron configurando sus principales aportes en el ámbito de las
teorías y métodos de gobierno, planificación y dirección estratégica pública,
especialmente su propuesta de la teoría del juego social como fundamento de las ciencias
y técnicas de gobierno con sus respectivas disciplinas.
Es de resaltar que desde nuestra perspectiva que después de más de 25 años de
surgimiento de las teorías de la planificación y el gobierno de Matus, éstas aún no se han
conformado como una revolución científica e incluso ni siquiera se encuentran proceso
de hacerlo. Con la finalidad de sustentar la anterior afirmación utilizaremos los
desarrollos de T. S. Kuhn sobre la crisis y la emergencia de las teorías científicas, en
particular sus conceptos de ciencia normal, paradigma, anomalía y revolución1. En otras
palabras, en términos de Kuhn, no existe un sentimiento generalizado en la comunidad
académica y de los planificadores sobre las limitaciones y anomalías de la planificación
tradicional y la necesidad de reemplazarla por un nuevo paradigma como el que propone
Matus. La situación es aún más crítica en el caso de las ciencias y técnicas de gobiernosobre las cuales no se reconoce y valora su necesidad. De esta forma, a partir de las
profundas críticas de Carlos Matus, no han surgido grupos de investigación y
publicaciones científicas y técnicas que discutan y profundicen en las anomalías de los
1 T. S. Kuhn. Las Estructuras de las Revoluciones Científicas. Breviarios del Fondo de Cultura Económica. México, 1992.
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paradigmas de la planificación tradicional y se propongan nuevos enfoques teóricos y
metodológicos para superarlas. Por el contrario, los supuestos avances realizados
durante los últimos veinte años por los organismos de cooperación técnica y centros
académicos continúan anclados en los mismos principios de los modelos determinísticos
y normativos de hace cincuenta años. En la práctica, nuestras oficinas de planificación yequipos de gobierno en América Latina continúan operando sin herramientas potentes
de dirección y gestión pública. Si hoy existen experiencias de las técnicas y métodos de
planificación y dirección pública creada por Matus, éstas son fragmentarias e insuficientes
para conformar una masa crítica que fundamente un proceso de sustitución en gran
escala de los paradigmas de la planificación tradicional y la modernización de los
sistemas de dirección estratégica de los niveles superiores de gobierno. El problema se
agrava si tenemos en cuenta que muchas de las aplicaciones de los sistemas de dirección
y planificación promovidos por la Fundación Altadir se han realizado y se continúan
haciendo por profesionales que no cuentan con el suficiente dominio de sus elementos
teóricos y metodológicos. Por el momento la hipótesis que podemos proponer sobre la
explicación de la limitada penetración de los desarrollos de Matus en las ciencias y
técnicas de gobierno se encuentren en el aún predominen sistemas políticos y
organizativos de baja responsabilidad que no han permitido la demanda por ciencias y
técnicas modernas de gobierno y dirección pública de la forma como puede ser
sustentado a partir del concepto de triángulo de hierro de las teorías de las
macroorganizaciones desarrolladas por el propio Matus. De acuerdo con dicho concepto,
un sistema organizativo de baja responsabilidad es un sistema de mediocridad
ultraestable que no genera incentivos para elevar su calidad ni acepta las tentativas de
modernización y, por consiguiente, no demanda métodos modernos de planificación ydirección estratégica pública como el PES. Sí la norma en América Latina son
organizaciones públicas con estas características, no habrá espacio para que métodos
de planificación y dirección más potentes se diseminen haciendo que organismos de
cooperación técnica y las universidades se preocupen poco o nada por modernizar los
teorías y herramientas de gestión pública que promueven que en general continúan
apegadas al razonamiento determinista y normativo, los cuales dejan de lado los
problemas del proceso de gobierno en condiciones de nebulosidad, incertidumbre y
poder compartido.
Desafortunadamente, las experiencias exitosas de reforma de los sistemas de
planificación y dirección estratégica realizados bajo los principios de la reforma vertical o
integral 2 desarrolladas por el propio C. Matus a través de la Fundación Altadir y aquellas
2 Desde nuestra experiencia un proceso de modernización de una organización pública sólo puede ser exitoso si su
dirigente máximo se autoimponerse las reglas de responsabilidad que el juego macroorganizativo no le exige,
encabezando la reforma y dando ele ejemplo. Este requisito de reforma se conoce en la teoría del PES como: la
cabeza encabeza la reforma.
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efectuadas por nosotros en varias organizaciones públicas en América Latina no han sido
suficiente para iniciar un proceso de destrucción del paradigma de la planificación
tradicional en gran escala e iniciar cambios importantes en las herramientas de dirección
y gestión pública a partir del avance en las ciencias y técnicas de gobierno. Es posible
que las revoluciones científicas en el campo específico de las ciencias horizontales de laacción y gestión pública obedezcan a mecanismos bien diferenciados a aquellos que son
propios de las ciencias verticales y específicamente de las llamadas ciencias naturales.
En este caso, para generar un período de inseguridad profesional profunda y una
posterior crisis de la planificación tradicional no es basta, parafraseando a Kuhn, con la
percepción de las anomalías y el persistente fracaso de los paradigmas aceptaos para
responder a los nuevos enigmas y problemas formulados por una ciencia emergente
como lo es la teoría las llamadas ciencias y técnicas de gobierno. Aún los diversos actores
sobre quienes recae la tarea de demandar y desarrollar los métodos y técnicas potentes
de planificación y dirección pública como son los partidos políticos, los altos dirigentes,
los planificadores, las agencias de cooperación internacional y las universidades se
sienten muy seguros aplicando teorías y métodos de gobierno completamente
inapropiados para tratar con la complejidad de los grandes problemas sociales en un
período de acelerados cambios y transformaciones globales.
Con la finalidad de facilitar esta tarea se optó por identificar los desarrollos científicos y
metodológicos en cuatro grandes períodos: el primero comprende el segundo quinquenio
de la década de los 60, donde Matus trabaja como Director de la División de Servicios de
Asesoría el ILPES en Santiago de Chile dirigiendo misiones en varios países de América
Latina en las áreas de finanzas públicas y presupuesto por programas. Al final de esteperíodo surgen las primeras críticas a la planificación del desarrollo económico y social
que posteriormente será bautizada como planificación normativa o tradicional. El segundo
período abarca la década del 70, en la que después de ser liberado por la dictadura de
Augusto Pinochet, Matus se exilia en Venezuela y como investigador del CENDES
(Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela) crea las
bases teóricas y metodológicas de la Planificación Estratégica Situacional (PES). Durante
el tercer período, que comprende los años 80, se fortalecen los elementos teóricos y
metodológicos del PES y se crean las bases de los Sistemas de Dirección Estratégica
Pública. Fue durante estos años cuando Matus hace el primer intento de aplicación
práctica del PES en el VII Plan de la Nación durante el gobierno de Jaume Lusinchi en
Venezuela. Finalmente, durante los años 90 y desde la Fundación Altadir, creada en
1988, Matus consolida los elementos teóricos y metodológicos del PES, de los Sistemas
de Dirección Estratégica Pública, de la teoría de las macroorganizaciones y, durante los
últimos dos años de su vida, deja sentadas las bases de su propuesta de las Ciencias y
Técnicas de Gobierno.
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Fue durante esta última etapa de su vida que Matus tuvo la mayor producción intelectual
y una gran actividad de capacitación y asesoría. Buena parte de sus libros y documentos
que vamos a relacionar y comentar en este ensayo fueron escritos y publicados después
de 1990. Entre 1996 y diciembre de 1998 (mes en que murió) escribe su último libro,
Teoría del Juego Social, en donde presenta su propuesta sobre las ciencias y técnicasde gobierno y refina su teoría del juego social. El libro fue publicado por como obra
póstuma en el 2000 por el Fondo Editorial Altadir. Por esta razón, algunos temas y
conceptos propuestos por Matus en este libro quedaron enunciados sin un desarrollo más
profundo y, por lo tanto, son valiosas insinuaciones para continuar con su profundización
por parte de aquellos que compartimos la idea que es necesario avanzar en la
consolidación de las ciencias y técnicas de gobierno con sus respectivas disciplinas. La
finalidad es contar con herramientas y sistemas que tengan la capacidad de mejorar la
calidad de nuestros gobiernos latinoamericanos, tarea a la cual dedicó Matus todo su
invaluable esfuerzo intelectual.
El primer contacto de Luis Carlos Burbano con los desarrollos teóricos y metodológicos
en el campo de la planificación y el gobierno fue en 1988 a través del holandés Geert van
Vliet, quien en ese entonces se desempeñaba como asesor en el Fondo de Desarrollo
Rural Integrado (Fondo DRI), entidad adscrita al Ministerio de Agricultura de Colombia.
En esta época, Burbano trabajaba también como consultor en la Gerencia de Planeación
del Fondo DRI y tuvo la oportunidad de recibir los primeros entrenamientos en los
postulados generales del PES y la aplicación del método Altadir de Planificación Popular
(MAPP) por parte del mismo Geert van Vliet, quien era un seguidor entusiasta de los
aportes de Carlos Matus. Igualmente, Geert compartió los primeros libros y documentossobre el PES que quienes nos interesamos tuvimos oportunidad de leer y estudiar en
detalle, fueron estos Planificación de Situaciones; Política, Planificación y Gobierno;
Estrategia y Plan y el Método MAPP.
El primer contacto directo de Burbano con Matus fue durante la realización de un curso
condensado de Planificación Estratégica Situacional promovido por el CORPES (Consejo
Regional de Planificación Económica y Social) de Centro Oriente en Villa de Leyva,
Departamento colombiano de Boyacá, en noviembre de 1991, que fue dirigido a los
primeros gobernadores departamentales electos de esta región del País. En ese
momento, Burbano se desempeñaba como Profesional Especializado en la Dirección deDesarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y por su
experiencia previa con el PES Matus lo llama a trabajar en calidad de auxiliar en el curso
regular de 10 sesiones que realizó en la ciudad de Pereira, capital del Departamento
colombiano de Risaralda, en la primera quincena de diciembre de 1991 promovido por el
CORPES de Occidente y dirigido a los gobernadores electos de la región y sus
respectivos equipos de asesores. Durante dicho curso, Burbano junto con otros cuatro
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profesionales colombianos reciben un entrenamiento especial por parte de Matus con la
finalidad de prepararlos como monitores. Después de participar en el V Curso de Alta
Dirección realizado en Caracas, Venezuela, entre julio y agosto de 1992, promovido por
el IDIS (Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales), Burbano se dedica de
tiempo completo a la asesoría y capacitación en PES trabajando junto con el profesorCarlos Matus como monitor, profesor asistente y asesor residente en varias asesorías y
cursos de entrenamiento en Colombia y otros países de América Latina entre 1993 y
1997. Por su lado, la economista Gloria Patricia Ramírez se integró al equipo de
monitores y asesores de la Fundación Altadir durante la asesoría realizada por la
Fundación Altadir en la Alcaldía de Cartagena de Indias, Colombia, durante 1993. Desde
entonces, nuestro trabajo profesional se ha concentrado en la investigación,
entrenamiento, asesoría y difusión de los desarrollos de las ciencias y técnicas de
gobierno a nivel nacional e internacional tomando como fundamento el entrenamiento y
la experiencia obtenida con Carlos Matus.
De esta forma, el presente ensayo se fundamenta en nuestra experiencia directa de
trabajo con el profesor Carlos Matus durante sus últimos siete años de vida y de más de
veinte años de trabajo teórico y práctico en los enfoques conceptuales y metodológicos
de las ciencias y técnicas de gobierno. Es un humilde tributo y reconocimiento a las
enseñanzas que recibimos del profesor Matus las cuales redefinió el rumbo de nuestras
carreras profesionales, acercándonos a los problemas de la planificación y el gobierno
que indiscutiblemente consideramos como uno de los temas más trascendentales para
el futuro de las democracias latinoamericanas.
1. Finales de la década de los 60´: Primeras Críticas a la Planificación Normativa
Inicia su ruptura epistemológica con la planificación normativa, la cual había aplicado y
extendido durante su cargo como Director de la División de Servicios de Asesoría del
ILPES, Naciones Unidas, a través de la formulación y difusión de la metodología de
Planes Operativos Anuales (POA´s) en misiones que se extendieron a gran parte de
países de América Latina.
Como consecuencia de este hecho, en junio de 1968 escribe un documento semioficial
del ILPES “Reflexiones en torno a los problemas actuales de la planificación en América
Latina”, presentado a la 11º Reunión del Consejo Directivo en junio de 1968, que en 1969
será desarrollado y ampliado en su obra Estrategia y Plan en donde sustenta la
indivisibilidad teórica entre la economía y la política, argumento que en la época era
inadmisible para los planificadores quienes tenían una visión puramente economicista de
la planificación del desarrollo. La planificación tradicional, afirmaba el Profesor Matus,
inició como una simple técnica de proyecciones económicas que en el tiempo se fue
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transformando en la planificación del desarrollo económico y social . Este tipo de
planificación solo tiene en cuenta un actor, al Estado o al mismo gobernante que planifica,
ignorando a los demás actores que participan en el proceso social, caracterizándole así
como una planificación con sesgo autoritario y tecnocrático, basando su explicación a
partir del concepto de diagnóstico en un análisis de la realidad que pretende ser objetivo,científico y riguroso.
2. Década de los 70´: Ruptura con la Planificación Normativa
En 1973, durante su exilio en la isla Dawson y Retoque, comienza sus reflexiones sobre
los errores y fracasos de la planificación normativa a partir de las experiencias vividas
como funcionario público en el gobierno de Salvador Allende. Es aquí donde afianza su
ruptura realizando críticas severas a la planificación tradicional, plasmadas en los
primeros escritos de su libro Planif icación de Situacion es , el cual se convertiría en la
base de su teoría de gobierno. En este texto, Matus sienta las bases de la teoría de la
acción social teniendo en cuenta la teoría de las situaciones sociales (concepto de
situación, genosituación y fenosituación) y cuestiona la concepción tradicional de la
planificación económica y la burda separación que se hace de ésta con la planificación
política.
En 1977 se incorpora al CENDES en Venezuela (país donde es acogido después de
finalizado su exilio en 1975), formando parte de FORMEPLAN, proyecto en el cual tendrá
la oportunidad de reafirmar y extender sus críticas a la planificación normativa. Durante
esta época da inicio a la creación del método de Plan ifi cac ión Est ratégica Situ acio nal – PES expuesto en el escrito Po líti ca y P lan , documento que posteriormente será
desarrollado para convertirse en el libro de gran trascendencia para la evolución de la
planificación estratégica: “Política, Planificación y Gobierno”.
3. Década de los 80´: Maduración Conceptual y Metodológica del PES
En 1982, siendo consultor de la Oficina Central de Planificación de Venezuela –
CORDIPLAN, participa en la reforma del sistema de planificación de Venezuela y en las
innovaciones metodológicas del VII Plan de la Nación, llevando a cabo la primera
tentativa de aplicación del PES. Después de la experiencia de CORDIPLAN viene una
etapa de maduración conceptual y metodológica del PES. Experiencia fundamental para
los desarrollos posteriores del PES. En esencia lo que hoy conocemos del PES fue
estructurado por el Profesor Matus durante el segundo quinquenio de la década de los
80.
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En 1988 crea y estructura la Fundación Altadir, organismo pionero en América Latina
para el desarrollo de la moderna planificación estratégica para los ámbitos público y social
y las técnicas de soporte al gobierno y a la alta dirección. Diseña el curso de alta dirección
para el ILDIS y la Fundación Friedriech Ebert de Alemania. Como presidente de la
Fundación Altadir desarrolló un enérgico trabajo de difusión del método PES, a través deasesorías de modernización de los sistemas de dirección superior a importantes
instituciones del orden gubernamental en América Latina, además de realizar un
sinnúmero de seminarios dirigidos a profesionales de Brasil, Venezuela, Colombia,
Ecuador, Argentina, Chile, entre otros.
El proceso de desarrollo del PES durante la década de los 80’s puede sintetizarse en la
siguiente producción conceptual y metodológica del Profesor Matus:
1984: Planif ic ación, Lib ertad y Confl icto
Conferencia dictada por Matus en 1984 en el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social
de Venezuela, que hoy mantiene plena vigencia. Es un llamado a rescatar y renovar la
planificación como instrumento básico del dirigente público.
1987: Política, Plan ific ación y Go biern o
Matus logra dos propósitos: (1) avanzar en el desarrollo del método PES, explicando
cada uno de los elementos de la herramienta y su aplicación para la explicación de la
realidad y la formulación de planes de acción, y (2) avanzar en la elaboración de la teoríade la producción social. A modo de conclusión, su libro se sintetiza en cuatro
afirmaciones:
i. La capacidad de conducción de nuestros dirigentes no acompaña la complejidad
planteada por nuestros sistemas sociales. Por tanto, se hace urgente la
preparación para gobernar, convirtiendo a la planificación en una herramienta
central para este propósito.
ii. La planificación tradicional no da respuesta a la complejidad de los problemas
sociales. La planificación debe ser repensada como un centro de gestión
estratégica.
iii. El cálculo sobre el futuro fundamenta el cálculo de las decisiones del presente. El
cálculo del futuro define la direccionalidad y el cálculo del presente define las
acciones concretas hoy que nos conducen a la eficacia direccional. Ambos
cálculos se complementan.
iv. Tanto en la teoría como en la práctica, la planificación económica es inseparable
de la planificación política. El actor que planifica está dentro de la realidad, es decir,
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es sujeto y objeto de la planificación y coexiste con otros actores que también
planifican. Por consiguiente, el diagnostico no puede ser el fundamento de la
planificación, debemos basarnos en una explicación situacional de la realidad que
tratamos de entender y planificar, reconociendo la incertidumbre como parte del
entorno. Al comprender la existencia de otros actores que también planifican y que pueden
entrar en cooperación o en conflicto con nuestros planes, nuestros análisis se
basan en un juicio estratégico.
Siguiendo estas afirmaciones, las principales propuestas del Profesor Matus en el libro
son:
i. Reemplazar el diagnostico por la explicación situacional.
ii. Realizar análisis por problemas a nivel global, sectorial y regional.
iii. Reemplazar el plan-libro por la estructura modular basada en operacionespensadas específicamente para enfrentar problemas.
iv. Convertir el plan en un medio de organización para la acción con
responsabilidades concretas frente a cada problema y a cada operación diseñada.
v. Reconocer la existencia de la incertidumbre, adoptando herramientas como la
técnica de escenarios.
vi. Diseñar un sistema de seguimiento del problema y de las operaciones, que permita
dar agilidad a las decisiones, contar con información confiable y al día y darle
coherencia y orden a un sistema de rendición de cuentas en la organización.
vii. Crear la Sala de Situaciones, como un sistema de prevención y atención de
emergencias en la institución.
1987: A di ós, Señor Pres id ent e
Esta obra fue publicada por primera vez en su versión en español en 1987 y en portugués
en 1989, corregida y mejorada en 1993 y publicada en 1994.
Es un libro dedicado exclusivamente a los políticos latinoamericanos. El texto es un
conjunto de reflexiones, en forma de novela, sobre la escasa preparación de los dirigentes
latinoamericanos, abocados a gobernar con los conocimientos que le brindan la
experiencia, la universidad y la lucha electoral. De esta manera, evidencia lo que él
denomina dos grandes confusiones: (1) la crisis de las ideologías, porque al parecer el
pueblo que elige sus gobernantes termina sin norte ni conductores, y (2) la pobreza en la
capacidad de gobernar con métodos, donde la política y el gobierno son el único arte que
no tiene apoyo de las ciencias. Hay un desprecio por las ciencias y herramientas de
gobierno y se ignora la razón tecnopolítica.
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Estos problemas son mostrados a lo largo del libro, a través de la historia de un
presidente típico latinoamericano que llega al poder después de una amplia victorial
electoral y que en el transcurrir del gobierno fue tomado por la rutina y las inmediateces
de lo que siempre parecía urgente, dejando a un lado su programa de gobierno yperdiendo la direccionalidad de los grandes objetivos que lo llevaron al poder. Al final, el
mandatario reflexiona sobre sus errores y sobre su impotencia por desconocer cuáles
fueron las verdaderas razones de su fracaso.
La Guía de Análi si s Teór ico
Documento estructurado como soporte al curso de "Gobierno y Planificación”, el cual fue
estructurado para dos semanas (10 sesiones) y de una semana (5 sesiones). Este texto
sería acompañado de la Guía del Monitor y la Guía de Ejercicios. A medida que iba
mejorando y creando conceptos iba perfeccionando la guía. La guía teórica nunca fue
publicada, simplemente se reproducía para ser utilizada en los seminarios. Existe versión
en español y en portugués.
4. Década de los 90´: Desarrollo de la Teoría del Juego Social y las Ciencias yTécnicas de Gobierno
Mientras en la década de los 80´, el Profesor Matus concentró su producción intelectual
en el fortalecimiento teórico y metodológico del PES, en sus últimos años de vida, en la
década del 90´ direcciona sus esfuerzos intelectuales hacia:
i. La Consolidación del cuerpo teórico y metodológico de las herramientas
metodológicas propuestas en su teoría de la planificación y el gobierno como son:
la oficina del dirigente, sistema de monitoreo, el gabinete del dirigente, la teoría de
las macroorganizaciones y la reforma del aparato público, la reingeniería pública y
la teoría de las conversaciones y el análisis político y estratégico.
ii. La profundización en la teoría del juego social como una propuesta teórica que
fundamenta una nueva ciencia social que él denomina las ciencias y técnicas de
gobierno.
Siendo esta época de gran relevancia en la construcción intelectual del Profesor Matus,
a continuación se presenta una síntesis de cada uno de sus principales escritos durante
esta década:
1990: El Plan como Apu esta
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Documento terminado en 199O, como un esfuerzo de síntesis para explicar la
planificación estratégica situacional a los participantes de los cursos de "Gobierno y
Planificación“ dictado por el Profesor Matus en la Fundacion Altadir y en los cursos de
Alta Dirección que ofrece el ILDIS en Caracas (Fundacion Friedrich Ebert de Alemania).
En este texto, Matus enfatiza que el plan no puede pensarse como producto de un cálculodeterminístico sino como el cálculo que un actor hace respecto a un propósito teniendo
en cuenta a otros actores que también entran en juego, sea a través del apoyo o el
rechazo. Por tanto, el plan es un cálculo incierto e interactivo donde la eficacia de sus
resultados depende de la respuesta o iniciativa de los otros actores, de las circunstancias
o el contexto en que el plan se desarrolla y la calidad con que fue elaborado.
1992: El Líder Sin Estado Mayor
Documento escrito en su versión inicial en 1989 y corregido en 1992. Específicamente,
este texto nunca fue publicado. En el presenta, de forma coherente, siete trabajos sobre
el PES realizados en distinta época, reunidos y estructurados en los siguientes capítulos:
Capítulo I , El Plan como Apuesta , terminado en 1990. Documento que
representa un esfuerzo de síntesis para explicar la planificación estratégica
situacional a los participantes de los cursos de "Gobierno y Planificación" Más
adelante se convertiría en la Entrevista Con Matus.
Capítulo II, Planif icación, Lib ertad y Con fl icto , un llamado a rescatar y renovar
la planificación como instrumento básico del dirigente público.
Capítulo III , terminado en febrero de 1991, sobre el Análi s is Es tratégic o , un tema
que constituye la herramienta de cálculo preferida del político. Aborda el complejo
problema del juego político y de las maneras de analizar el proceso de
construcción de viabilidad a un plan. Se transforma más adelante en el libro
Ch impancé, Maqu iavel o Y Gan dh i.
Capítulo IV , El Líder sin Estado Mayo r. Documento que continuó trabajando
hasta 1996. Aquí intenta demostrar la soledad y la falta de soporte que tienen los
Presidentes y dirigentes latinoamericanos. Es una acusación contra la baja
capacidad de gobierno que reina en nuestros países y la escasa conciencia que
existe sobre esta deficiencia tanto por los propios dirigentes como por las
universidades. Es en este documento donde precisa y desarrolla la teoría de
asesoría a un dirigente y la forma de estructurar la oficina de un gabinete.
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Capítulo V , El PES en la Práct ic a , (mayo de 1991). Esta obra nunca fue publicada,
aunque algunos capítulos que la componían fueron llevados a otras publicaciones,
especialmente en la Revista PES y otros continúan siendo inéditos. En el
documento, el Profesor Matus señala las dificultades encontradas para reformar
los gobiernos y los partidos políticos y la baja capacidad de gobierno en nuestrospaíses latinoamericanos. De acuerdo con su experiencia con el PES hasta ese
momento, él identifica algunas causas fundamentales del fracaso de las
estrategias de reforma en las organizaciones públicas, llevándolo a repensar los
sistemas de dirección en el juego macroorganizativo.
Capítulo VI , Sob re la Teoría de las Mac roor gan izacion es , texto de versión
preliminar que sólo sería finalizado en 1993. Esta obra recoge las reflexiones del
autor sobre el complejo proceso de modernizar una institución, un juego
macroorganizativo y un sistema organizativo. Además, profundiza sobre el
problema de la reforma del aparato público. Se transformaría más tarde en el libro
Los Tres Cinturon es de Gobierno .
Capítulo VII , Presenta las Diez Tesis sob re las Practicas de Gob ierno en
Améri ca L at in a . Se trata de una síntesis formulada en julio de 1991 que asume
una crítica dura, propia de niveles de calidad muy altos de referencia. Es un trabajo
de mucha actualidad, ante la crisis de eficacia de las democracias
latinoamericanas. Las Diez Tesis son presentadas nuevamente en la segunda
edición de Ad iós Señor Pres iden te .
1992 - 1993: Revista PES
En Colombia, junto con un grupo de profesionales entusiastas por las teorías y
metodologías creadas por el Profesor Matus, se crea en 1992 el Fondo Editorial Altadir.
A través de este Fondo se diseñó y publicó la Revista PES, de la cual se llegó a editar
tres (3) números. Del mismo modo, el Fondo publicó una colección de documentos sobre
ciencias y técnicas de gobierno: la colección No. 1 fue dedicada al Método MAPP y la
colección No. 2 a la Reingeniería Pública y la Teoría de las Conversaciones. Mediante el
Fondo Editorial Altadir publicó posteriormente varias de sus subsiguientes obras.
1993: Sobre la Teoría de las Macroorganizaciones
Este texto fue publicado en la revista PES No. 3 en Diciembre de 1993. En este
documento, Matus define una macroorganización como “un conjunto de sistemas
microorganizativos que operan en un espacio político-institucional….en un juego donde
cada organización participante es un jugador con un grado relevante de autonomía” . A
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su vez, define a la organización como “una unidad de interacción humana que cumple
una misión estable sometida a las reglas de un sistema macroorganizativo y a reglas
internas que precisan las primeras dentro de sus fronteras.
1993: El SAM – Sistema Altadir de Monitoreo
El sistema de monitoreo conforma el subsistema 7 y el sistema de evaluación de gestión
el subsistema 8 del sistema de dirección estratégica propuesto en el Triangulo de Hierro
por el Profesor Matus, y el cual hace parte del Momento 4 del PES. El SAM es un
documento aun inédito. En este texto profundiza sobre la teoría del monitoreo y la
evaluación de la gestión pública, elaborando una propuesta para implantar estos
sistemas asociados a la planificación estratégica situacional (PES).
El SAM fue la base para el montaje de los sistemas de monitoreo y evaluación de gestión
en las asesorías de modernización llevadas a cabo por Matus y, posteriormente, por
profesionales formados por el Profesor en las ciencias y técnicas de gobierno y que han
continuado con la difusión de sus teorías y la implantación de las metodologías.
El sistema SAM es una eficaz herramienta de información al servicio del dirigente que
tiene como objetivo facilitar el seguimiento, control y evaluación de la gestión pública,
permitiendo así la implantación de un sistema eficaz de Petición y Prestación de Cuentas
por Desempeño.
1994: El Método PES, Entrevista a Carlos Matus
El libro nació de una idea original del ecuatoriano Franco Huertas, comunicador social
que habiendo participado en uno de los seminarios sobre Gobierno y Planificación con el
Profesor Matus, decide, para su trabajo de tesis en la maestría que estaba realizando,
hacer una entrevista a Matus. Interesado en el proyecto de Huertas y aprovechando los
varios viajes que para la época hizo a Ecuador, Matus vio en ésta una oportunidad para
promocionar el PES de una forma didáctica y fácil en la forma de una metodología de
preguntas y respuestas concretas.
El libro se encuentra dividido en dos grandes partes. En la primera, Huertas interroga a
Matus sobre la confusión y el descrédito que existe sobre la planificación, su importancia
como herramienta vital de gobierno y, a su vez, como herramienta de libertad; es decir,
la libertad para elegir y crear el futuro que deseo como gobernante responsable de la
conducción de cientos, miles o millones de personas que depositaron su confianza para
dirigir sus destinos hacia un mejor futuro. O el gobernante planifica o es manejado por la
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improvisación. Aquí muestra la planificación normativa tradicional versus la planificación
estratégica moderna. En la segunda gran parte del libro, Matus responde a cuestiones
sobre la metodología de los cuatro (4) Momentos de la planificación: cómo explicar la
realidad, cómo concebir el plan, cómo hacer posible el plan necesario y cómo actuar
planificadamente cada día. A través de preguntas y respuestas, explica la forma como setrabaja el PES en la práctica en cada uno de estos momentos. Es un libro muy útil para
personas que por primera vez se inician en el conocimiento del método y un buen
complemento de la guía teórica y los seminarios de entrenamiento del PES.
1994: El Método MAPP
El Método MAPP (Método Altadir de Planificación Popular), fue diseñado por la Fundación
Altadir posterior al PES. El MAPP es un método de planificación simple y creativo,
diseñado para conducir la discusión de problemas en instituciones públicas relativamente
pequeñas o con la base popular (, organizaciones comunitarias, asociaciones de barrio,
cooperativas, comités de base de partidos políticos, pequeños municipios, comités
electorales, sindicatos, entre otros.).
Este método de planificación propone que las organizaciones de base y la comunidad
identifiquen y selecciones los problemas que consideran más relevantes, los jerarquicen
y definan la manera de enfrentarlos con los medios o recursos a su alcance. Ayuda a
pensar sistemáticamente, crea disciplina de discusión en grupo y permite identificar
soluciones creativas a los problemas de la comunidad. No requiere conocimientos
académicos previos, aunque exige la capacidad de explicar la realidad mediante unalógica causal elemental, aunada al conocimiento y vivencia particular de esa realidad.
Como el MAPP se practica en grupos, requiere un entrenamiento especial en esa
dinámica para facilitar el trabajo en equipo.
1994: Reingeniería Pública
Este documento fue elaborado con el propósito de mostrar que las organizaciones
públicas no solo enfrentan problemas complejos y cuasiestructurados que pueden ser
comprendidos y explicados a través de metodologías de planificación como el PES o el
MAPP, sino que también deben depender de la fluidez de algunos microprocesos
organizativos, que si no están bien diseñados pueden entrabar u obstaculizar a la
organización, volviéndola lenta, excesivamente burocrática y ocupar un tiempo valioso
de los dirigentes en asuntos administrativos simples que podrían ser resueltos con
protocolos bien diseñados. Para ello se diseña el método de reingeniería con enfoque
en organizaciones públicas. Esta herramienta exige pensar los procedimientos
organizativos en base cero, buscando elevar la calidad y la eficiencia de los procesos y
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acelerar la prontitud en sus resultados. Según Matus: “cuando una organización está
dominada por pequeños problemas, no puede pensar en los grandes.”
1995: Chimpancé, Maquiavelli y Gandhi – Estrategias Políticas
En este libro el Profesor Matus avanza en los desarrollos cientificos y metodologícos
relacionados con el Momento Estratégico (M3) del PES. En el texto ahonda sobre el
problema del conflicto como un elemento intrinsico al juego social y a la gestión pública,
diferenciando entre el conflicto cognitivo, interpersonal y de intereses. Matus establece
esta diferenciación a partir del contacto con los avances de la sicología del juicio humano
desarrollados por el Profesor Kenneth Hammond de la Universidad de Colorado.
El libro es un ensayo sobre el análisis de estrategias de construcción de viabilidad política,
entendiendo ésta última como la exploración de estrategias para lidiar con los actores y
circunstancias que obstaculizan la realización del plan. El análisis estratégico trabaja en
el nivel práctico operacional con conceptos como poder, motivación, fuerza aplicada o
presión, relacionado cuatro variables: actores, operaciones, medios estratégicos y
tiempo. Por ello, el análisis estratégico se fundamenta en el cálculo interactivo. Las
preguntas claves del análisis estratégico son:
i. ¿Qué parte de mi plan es viable hoy, en la situación inicial?
ii. ¿Puedo construirle viabilidad en el horizonte de tiempo de gobierno a aquella
parte del plan que hoy no es viable?
Como afirma Matus: “Todo descansa en la habilidad del actor para hacer con eficacia lo
que hoy es posible, cambiar la realidad que lo desfavorece y realizar mañana, en las
nuevas condiciones, lo que hoy resulta ilusorio.”
Sin embargo, la estrategia elegida por el actor depende de su estilo político, en el cual se
define el perfil particular de hacer y aceptar la política. Matus presenta tres estilos políticos
fuertes:
El Estilo Chimpancé: El estilo chimpancé se inspira en las investigaciones científicas
realizadas por el antropólogo y primatólogo holandés Franz B.M. de Waal, quien escribió
una obra con el título Chimpanzee Politics, Power and Sex Among Apes, donde describe
como los líderes simios ganan y pierden el poder dentro de una gran comunidad de
chimpancés. Describe también cómo la vida de los chimpancés está centrada en
relaciones de dominación-sometimiento, del poder por el poder, de alianzas y coaliciones
tácticas, transitorias e instrumentales y de una rivalidad permanente por la jefatura de la
manada alternada por períodos cortos de reconciliación. Se caracteriza por:
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a) Individualismo extremo de la competencia por el poder y alto valor de la rivalidad
individual
b) Hipervaloración de la fuerza y la agresión como criterio de superioridad y elección del
jefec) Alto valor de la amenaza del otro en un sistema altamente competitivo
d) Valor cero del proyecto social: el proyecto es el jefe y el jefe es el proyecto
e) Reparación del daño causado al derrocado mediante la reconciliación
f) Alta tensión en la comunidad a pesar del uso de la reconciliación
El Estilo Maquiavello: El fin justifica los medios. Es el paso del proyecto personal al
proyecto social. Lo que importa es el objetivo y éste es superior al individuo; los medios
y la ética deben acomodarse a ese propósito. El jefe no es el proyecto, pero el proyecto
parece imposible sin el jefe. Las reglas de ética no se justifican por el beneficio del jefe,
sino por su eficacia para el fin perseguido. Las características del estilo Machiavello son:
a) La total subordinación de los medios a la superioridad de los fines.
b) Alto valor de competencia por proyectos conflictivos.
c) Alto valor de la amenaza del otro.
d) Alto valor del proyecto en relación al individuo y al jefe.
e) Uso de la violencia en defensa de los objetivos considerados superiores.
f) La desigualdad en el ejercicio de los derechos individuales y personales. El poder es
fuente de privilegios.
El Estilo Gandhi : Los valores y la ética pasan a un primer plano y se reconoce que el
hombre tiene derechos que abarca al oponente, el cual no debe ser tratado como
enemigo. El avance del proyecto está supeditado al consenso, la cooperación y los
medios pacíficos. El consenso manda sobre el proyecto y el proyecto manda sobre el
líder. El jefe no requiere de fuerza física, puede ser incluso débil, ya que su poder radica
en el consenso y en el ejemplo. El proyecto no puede ser alcanzado por cualquier medio,
porque el medio usado marca la legitimidad del objetivo. Los medios se subordinan al
objetivo, y éste eleva a su condición a ciertos medios como la cooperación, el consenso
y el respeto por el otro. Las características del estilo Gandhi:
a) La credibilidad de la palabra es sustentada por el ejemplo personal del líder.
b) Bajo valor de la rivalidad individual por la jefatura.
c) Bajo valor de las amenazas del otro.
d) Prohibición de la violencia y el engaño.
e) Abolición del concepto de enemigo.
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f) Alto valor para el proyecto.
g) Alto valor para el consenso y para la cooperación.
h) Dominio de la fuerza de los valores humanos y de las grandes mayorías
i) El líder es el primero entre iguales, sólo declara lo que practica.
1997: El Líder Sin Estado Mayor: La Oficina del Gobernante
Después de su versión de 1992, el Profesor Matus publica este libro en 1997 ampliando
y profundizando su contenido. El objetivo esencial del texto es la oficina del dirigente
como el centro del gobierno, el cual impone un techo a la calidad de la gestión de la
organización pública. En síntesis, Matus expone los siguientes argumentos:
a. El gobernante se compromete con ambiciosas metas que no guardan proporción
directa con su capacidad de gobierno, incumpliendo las promesas dadas a la
población y las metas propuestas en su gestión. “La oficina del gobernante no sabe
gobernar”.
b. Al incumplir lo que promete, el dirigente afecta negativamente su gobernabilidad:
“no sabe que no sabe.” No puede combinar simultáneamente “el poder de hacer con
la capacidad cognitiva de hacer.”
c. El líder posee una formación vertical, departamentalizada que le impode conocer y
dominar las disciplinas de las ciencias y técnicas de gobierno.
d. El dirigente reproduce en su equipo de gobierno las mismas deficiencias que él
posee.
e. La deficiente cultura institucional de las organizaciones públicas que se adapta a la
mediocridad del sistema, impide una gestión de calidad.f. Un deficiente diseño institucional caracterizado por ser inflexible, con ultrapasadas
prácticas de trabajo de dirección y procedimientos organizativos altamente
burocráticos.
g. Existe una gran incapacidad para modernizar las instituciones públicas, limitándose
a la eliminación o fusión de entidades o el despido de funcionarios. En el momento
de llevar a cabo las reformas, el reformador no tiene en cuenta la flexibilidad o
inflexibilidad de las reglas que rigen la organización, la calidad de los sistemas de
dirección estratégica y la formación de sus altos funcionarios.
h. No hay espacio para el juicio tecnopolítico porque domina el juicio intuitivo o
tecnocrático.
i. Al no existir cobranza sobre el desempeño por productos y por resultados, el
gobierno termina siendo ineficaz.
j. Existen escuelas de negocio pero no escuelas de gobierno que formen al
gobernante en la comprensión de la complejidad de los problemas sociales que
debe enfrentar día a día durante su gestión ni mucho menos que le preparen en
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métodos y herramientas de gobierno que guien sus decisiones. Esto no solo ocurre
en el gobierno, también se reproduce en los partidos políticos.
1997: Los Tres Cinturones de Gobierno: gestión, organización y reforma
En 1993, en el contexto de varios procesos de asesorías en Colombia (Alcaldías de
Cartagena y Valledupar y Gobernación del Huila), el Profesor Matus desenvuelve el
concepto del balance global de gestión como una síntesis del proceso de evaluación de
la marcha de un gobierno, introduciendo los tres cinturones de gobierno: cinturón político,
macroeconómico y gerencial o de intercambio de problemas, elementos que permiten
planificar, evaluar y corregir el desempeño de un proceso de gobierno. En 1994, durante
la asesoría realizada en el Instituto Nacional de Vías, también en Colombia, Matus tiene
la oportunidad de aplicar en forma integral los desarrollos de la teoría de las
macroorganizaciones para direccionar y fundamentar un proceso de reforma
macroorganizativa.
Entre 1994 y 1995, durante varios seminarios realizados en Brasil, Matus tuvo también la
oportunidad de discutir los problemas ideológicos, técnicos y políticos de la reforma del
estado con funcionarios de alto nivel del gobierno de Fernando E. Cardoso, quienes en
ese momento se encontraban implementado el Plan Director de la Reforma del Estado.
A partir de las anteriores referencias, Matus escribe este libro en el cual aborda de una
manera no convencional el problema de la capacidad de gobierno y la modernización del
aparato público. La propuesta central del texto es que el aparato público latinoamericanodebe ser revolucionado. Pensarlo de nuevo como si se empezara desde cero, puesto que
las experiencias de modernización aplicadas en la región han sido un constante fracaso.
2000: Teoría del Juego Social
La Teoría del Juego Social es una obra que no solamente consolida la producción
intelectual desarrollada por Matus sino que también establece las bases para el avance
de lo que él denominaba “las ciencias y técnicas de gobierno”. En este libro, Matus
propone la necesidad de las ciencias horizontales de la acción y el juego social como las
bases para fundamentar las técnicas de gobierno que permitan mejorar el arte de la
política y el gobierno de nuestras dirigencias latinoamericanas.
En esta obra Matus hace una dura crítica a las ciencias sociales tradicionales,
especialmente a la economía, las cuales aún se encuentran muy apegadas al objetivismo
y el determinismo, y en las que las ciencias naturales, entre ellas la física y la biología,
han logrado superar introduciendo la incertidumbre y el azar como caso general no
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particular. A partir de esta crítica, Matus consolida sus teorías sobre el indeterminismo,
la explicación situacional, el conflicto y el juego social, sobre los cuales se fundamentó la
propuesta de la planificación estratégica situacional.
Finalmente, en el último capítulo del libro, Matus delinea los elementos centrales de una
teoría del macrogobierno y la gestión pública, mediante los cuales puede ser entendida
la complejidad del gobierno en democracia y, a su vez, realizar una propuesta para el
fortalecimiento de nuestros débiles sistemas políticos y de gobierno.