La política agroambiental de la UE: Un análisis desde la … · 2004. 3. 4. · La política agroambiental de la UE: Un análisis desde la perspectiva económica (*) Departamento

1. LA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN Y EL MEDIOAMBIENTE: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA

El primer documento de la Comisión Europea en el que se plan-teó que la Política Agrícola Común (PAC) debía tener en cuentalas cuestiones medioambientales fue el Libro Verde de 1985.Dicho documento analizaba las causas de la crisis de la PAC y sen-taba las bases del necesario cambio de las políticas aplicadas en elsector agrario comunitario, tanto en lo referente a las políticas demercado como a las socioestructurales. En cuanto a los proble-mas del medio ambiente el Libro Verde decía lo siguiente:

«Resulta cada vez más evidente que el papel de laagricultura consiste no sólo en garantizar las funcio-nes estratégicas, económicas y sociales, sino tambiénen conservar el entorno rural. Ahora que la Comuni-dad es autosuficiente en la mayoría de los productosagrarios, van ganando terreno las preocupaciones re-lacionadas con el impacto de la agricultura sobre elmedio ambiente. A lo largo de las últimas décadas laagricultura ha conocido una revolución tecnológicaque ha modificado radicalmente las prácticas de cul-

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JOSÉ M.ª SUMPSI VIÑAS (*)

ALBERTO GARRIDO COLMENERO (*)

EVA IGLESIAS MARTÍNEZ (*)

La política agroambiental de la UE:Un análisis desde la perspectivaeconómica

(*) Departamento de Economía y Ciencias Sociales Agrarias. Universidad Politécnica deMadrid.

– Economía Agraria, n.º 179 (Enero-Abril 1997) (pp. 227-265).

tivo, aumentando la inquietud por los efectos deestos cambios sobre el medio ambiente».

La consecuencia directa de la publicación del Libro Verdefue la aprobación de una serie de nuevos reglamentos entrelos que merece ser destacado el Reglamento CEE 797/85sobre mejora de la eficacia de las estructuras agrarias. En el ar-tículo 19 de dicho reglamento se estableció, de forma explíci-ta y por primera vez, la posibilidad de que los Estados miem-bros establecieran un sistema de ayudas en zonas sensiblesdesde la perspectiva del medio ambiente para aquellos agri-cultores que de modo voluntario se comprometieran a intro-ducir o mantener prácticas agrarias compatibles con el medioambiente y la conservación de la naturaleza.

Sin embargo, el mencionado artículo 19 sólo habilitaba alos Estados miembros para establecer los nuevos sistemas deayudas, habilitación que era necesaria para evitar que dichasayudas agroambientales fuesen denunciadas al amparo de losartículos del Tratado que regulan la libre competencia. LaCEE no cofinanciaba estos sistemas de ayuda, de modo que el100 por cien de la financiación había de aportarla cada Esta-do miembro, aunque la aprobación de los programas de ayu-das correspondía a la Comisión Europea a propuesta de losEstados miembros. Más tarde el Reglamento CEE 1760/87amplió el alcance del artículo 19 del Reglamento CEE 797/85y la CEE pasó a cofinanciar el 25 por ciento de las ayudas enlas zonas sensibles desde la perspectiva del medio ambiente.

Algunos países que ya tenían una cierta tradición de políti-cas ambientales y de protección de espacios naturales como elReino Unido y Alemania aprovecharon el artículo 19 para re-forzar dichas políticas. Otros países que no tenían una excesi-va tradición en cuanto a políticas medioambientales en laagricultura y el medio rural, como Dinamarca, Holanda, Fran-cia e Italia, empezaron a aplicar este tipo de políticas utilizan-do el sistema de ayudas cofinanciado por la CEE. Finalmente,los países que no tenían ninguna tradición en el diseño y apli-cación de políticas agroambientales, caso de España, Portugaly Grecia, no propusieron ningún programa para la aplicacióndel mencionado artículo 19.

El caso de España es realmente paradójico ya que no esfácil entender cómo es posible que, siendo uno de los paísescon mayor patrimonio natural y más extensa red de espacios

José M.ª Sumpsi Viñas, Alberto Garrido Colmenero y Eva Iglesias MartínezECONOMIAAGRARIARA

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naturales de Europa (especialmente la red de Parques Nacio-nales), no aplicara en el período 1986-1992 ningún programade ayudas en zonas sensibles desde la perspectiva del medioambiente y de la conservación de la naturaleza. La falta desensibilidad hacia los problemas medioambientales, la ausen-cia total de experiencia en la aplicación de políticas agroam-bientales, y los problemas presupuestarios que dificultaban lacreación de nuevas partidas para nuevas políticas fueron pro-bablemente las principales causas de que el artículo 19 no seaplicara en España.

La preocupación medioambiental alcanzó también al temaforestal, de modo que en el artículo 21 del Reglamento797/85 se estableció por primera vez un sistema de ayudaspara la repoblación forestal de superficies agrícolas y la con-servación de masas forestales en las explotaciones agrarias.Estas ayudas eran cofinanciadas por la CEE a través delFEOGA-O. No se trataba de poner en práctica una política co-munitaria en las superficies forestales (montes) sino de abor-dar el tema de la reconversión y conservación forestal en lasexplotaciones agrarias. Más adelante, en 1989, se aprobó unamplio plan de medidas forestales entre las que pueden en-contrarse dos ejemplos de medidas ambientales: un reglamen-to aprobando un régimen de ayudas para la protección de losbosques frente a la contaminación atmosférica, y otro regla-mento aprobando un régimen de ayudas para la protecciónde los bosques contra incendios.

Pero el giro iniciado en 1985 en relación a la preocupaciónpor la incorporación de los aspectos medioambientales en lapolítica agraria comunitaria no se limitó sólo al artículo 19 delReglamento CEE 797/85 y a los temas forestales, sino que tam-bién se plasmó en un buen número de normas y reglamentosque configuran la compleja constelación de la PAC. Así, en elperíodo 1985-1992, se introdujeron diversas modificaciones enreglamentos comunitarios relacionados con la agricultura conla finalidad de tener en cuenta las cuestiones medioambienta-les. Las modificaciones introducidas pueden clasificarse en dosgrupos en función del método seguido para considerar los as-pectos medioambientales: modificaciones mediante extensióny modificaciones mediante reconversión.

Las primeras se basaron en la ampliación de algunas medi-das que inicialmente nada tenían que ver con el medio am-

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biente, mientras que las segundas partían de medidas que sur-gieron sin finalidad medioambiental pero que posteriormentese reconvirtieron para tener en cuenta los planteamientosconservacionistas. En cualquier caso, tanto la extensión comola reconversión muestran síntomas claros de que la dimensiónambiental fue cobrando fuerza a partir de 1985, aunque deforma lenta y gradual.

Puede resultar interesante la mención de algunos ejemplosde estos dos tipos de modificaciones introducidas en el perío-do 1986-1992 para integrar los aspectos medioambientales enla PAC:

a) Modificaciones mediante la extensión de medidas:– Ayudas a las inversiones para proteger y conservar

los recursos naturales en las explotaciones agrarias.Esta ayudas se habían diseñado inicialmente sólopara fomentar la inversión en planes de mejora pro-ductiva en las explotaciones agrarias. Posteriormen-te se ampliaron también a planes de mejora cuyo ob-jetivo fuera la mejora o defensa del medio ambiente,como por ejemplo prevención o lucha contra la ero-sión.

– Ayudas para la formación de los agricultores en losmétodos y prácticas de producción compatibles conel medio ambiente, que suponían una extensión delas clásicas ayudas para la formación profesional delos agricultores.

– Ayudas para mejorar la comercialización y transfor-mación de los productos de la agricultura biológica,que constituyeron una extensión de las clásicas ayu-das para mejora de las condiciones de comercializa-ción y transformación de los productos agrarios.

b) Modificaciones mediante la reconversión de medidas:

– Ayudas de indemnización compensatoria para losagricultores de las zonas de montaña y desfavoreci-das. Estas ayudas tenían en su origen una finalidadde mejorar las rentas de los agricultores de zonas di-fíciles y compensarlos por los hándicaps naturales.Posteriormente se reconvirtieron a ayudas cuya fina-lidad era la de fijar la población en dichos territo-


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rios, para evitar el deterioro del paisaje y de los re-cursos naturales que provocaba el abandono de laactividad agraria.

– Ayudas para fomentar la extensificación productiva.Estas ayudas tenían inicialmente como objetivo redu-cir la producción, independientemente del métodoseguido para lograrlo. Posteriormente se reconvirtióa una medida con carácter ambiental ya que se esta-bleció que la reducción de la producción debía al-canzarse a través de una disminución en la utiliza-ción de inputs químicos.

– Ayudas para retirar tierras de la producción agraria.Inicialmente el único objetivo de esta medida era ladisminución de la producción. Posteriormente se in-trodujeron cambios al objeto de que la retirada detierras cumpliera también una finalidad medioam-biental, estableciendo una serie de exigencias encuanto al mantenimiento de las tierras retiradas.

Sin embargo, este modo de proceder llevó a una políticaagroambiental fragmentada en la que por un lado existía uninstrumento de aplicación territorial –las ayudas en las zonassensibles– y por otro un variado conjunto de reglamentos agra-rios en los que se hacía algún tipo de mención al tema medio-ambiental. De este modo no puede concluirse que en el perío-do 1986-92 existiese una política agroambiental coherente.

La mayor sensibilidad hacia los problemas ambientalesprovocados por una agricultura sometida a un proceso dualde intensificación-abandono manifestada en la segunda mitadde la década de los años ochenta suscitó un amplio debate,tanto en círculos políticos como académicos, sobre los instru-mentos más adecuados para integrar los objetivos medioam-bientales en la PAC. Uno de los elementos mas controvertidosdentro de este amplio debate fue la conveniencia o no de apli-car el principio «quién contamina paga» a la agricultura. Loseconomistas medioambientales y los grupos ecologistas consi-deraban que el establecimiento de impuestos a las actividadesagrarias que contaminan o deterioran el medio ambiente y lanaturaleza debía ser uno de los instrumentos clave para inte-grar los objetivos medioambientales en la política agraria co-munitaria. Pero las dificultades para establecer un sistema efi-


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ciente de impuestos en una actividad que genera una conta-minación difusa, la crisis de rentabilidad de un sector someti-do a un fuerte proceso de liberalización internacional y la pre-sión de los grupos de interés agrarios han inclinado la balanzaen sentido contrario. Sin embargo, a pesar de que la aplica-ción a nivel comunitario del principio «quién contaminapaga» a la actividad agraria parece estar descartada por el mo-mento, el debate en torno a qué instrumentos serían más ade-cuados para integrar los objetivos medioambientales en laPAC sigue vigente. Aunque de sumo interés y actualidad, noprofundizaremos en este debate porque ello implicaría nopoder abodar el análisis de la aplicación de los programasagroambientales aprobados en virtud del R. 2078/92, que esel objetivo de este trabajo.

El artículo contiene cinco secciones con los siguientes con-tenidos: en su segunda sección analizaremos los problemas deaplicación de la actual política agroambiental comunitariadesde una perspectiva económica; en la tercera sección se pre-sentan y discuten posibles soluciones a los problemas comen-tados en la anterior sección; en la cuarta se presentan los re-sultados de la aplicación de alguna de estas soluciones al casode la medida horizontal sobre cereales extensivos (aplicaciónen España del Reglamento 2078); y para terminar, en la quin-ta y última sección, formulamos las conclusiones más relevan-tes y sugerimos las líneas de trabajo que, a nuestro juicio, po-drían ofrecer respuestas a las preguntas que todavía siguen sinresolverse.

2. PROBLEMAS PLANTEADOS EN LA APLICACIÓNDEL REGLAMENTO CEE 2078/92 DE AYUDASAGROAMBIENTALES

La literatura sobre política ambiental muestra que existeun buen número de instrumentos económicos para induciren la conducta de los agentes económicos que afecta al medioambiente los cambios necesarios para que mejore la calidadambiental. El rango de instrumentos engloba desde medidasque establecen obligaciones y prohibiciones sobre cómo y quéproducir, hasta el establecimiento de mercados o subastas depermisos para contaminar, pasando por toda una gama de im-


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puestos, ecotasas y subvenciones. En el sector agrario, un sec-tor muy intervenido, parece un sinsentido aplicar instrumen-tos económicos de política ambiental que, de una manera uotra, no estén vínculados a las políticas agrarias, ya sean demercado, estructurales o de sostenimiento de rentas. Este ob-jetivo de integración entre la política agraria y la política am-biental hace que el conjunto de instrumentos económicos sereduzca a dos tipos generales, de los que hay naturalmentemuchas variantes: incentivos económicos sobre acciones vo-luntarias (incentives schemes) y ayudas condicionadas (cross-com-pliance). Ambos tipos de instrumentos tienen virtudes y des-ventajas, siendo cada uno más apropiado para algunos progra-mas ambientales que para otros (ver entre otros: Crabtree yChalmers, 1994; Baldock y Mitchell, 1995; Sumpsi et al., 1997;Batie y Sappington, 1986; Ervin et. al., 1991, Richard y Trom-metter, 1994). Baste decir aquí que la política de conservaciónde suelos de EE.UU. se ha desarrollado mediante el sistemade ayudas condicionadas con compensaciones calculadas através de subastas en las que los agricultores ofertan la ejecu-ción de sus planes de conservación de suelos y la administra-ción adjudica las ayudas a los más eficientes (Wu y Babcock,1996).

Sin embargo, la UE ha elegido la otra vía. Efectivamente,la política agroambiental comunitaria ha optado inequívoca-mente por la utilización de incentivos con carácter voluntario.Así en 1992 y dentro de las medidas de acompañamiento de lareforma de la PAC el Consejo de Ministros aprobó el Regla-mento 2078/92 de ayudas ambientales. Mediante este regla-mento, la CEE imprimió un fuerte impulso a la política deayudas agroambientales iniciada en 1985, haciéndola más co-herente, dotándola de un importante presupuesto víaFEOGA-G en lugar de vía FEOGA-O, y asumiendo un elevadonivel de cofinanciación que alcanza el 75 por ciento en las re-giones atrasadas (objetivo 1).

En la actualidad, todos los países miembros están aplican-do el citado Reglamento a través de los correspondientes pro-gramas agroambientales. La experiencia adquirida en la apli-cación de dichos programas permite identificar desde la pers-pectiva económica una serie de problemas que pueden supo-ner importantes limitaciones al desarrollo futuro de este tipode ayudas agroambientales. Entre los principales problemas


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destacaremos los siguientes: determinación de la cuantía de laayuda, elevados costes administrativas de seguimiento y con-trol, riesgo de distorsión de la libre competencia (dumping am-biental), y financiación de las ayudas.

2.1. Determinación de la cuantía de la ayuda

Los problemas que se presentan en la determinación de lacuantía de la ayuda son distintos en función del tipo de pro-grama agroambiental. En este sentido deben distinguirse dostipos de programas: por un lado aquéllos en los que se conce-de una ayuda a los agricultores que cambien sus prácticas osistemas agrarios al objeto de reducir o eliminar el impactoambiental negativo, y por otro aquéllos en los que se concedeuna ayuda a los agricultores que mantengan prácticas agrariasque producen beneficios ambientales (Sumpsi y Varela, 1995).

Analizaremos por separado los problemas que plantea elcálculo de la ayuda en estos dos tipos de programas agroam-bientales.

a) Ayudas para el cambio de las prácticas agrarias:Para ilustrar el problema de la determinación de laayuda en este tipo de programas seguiremos el gráfico 1.Las curvas BMg y CMgA representan el beneficio margi-nal y el coste marginal ambiental con las prácticas agra-rias actuales y BMg’ y CMgA’ son las curvas correspon-dientes a las prácticas agrarias que se pretende introdu-cir. Según se aprecia en el gráfico, las prácticas agrariasactuales producen mayores beneficios para los agriculto-res, pero ocasionan daños superiores al medio ambien-te. En la situación actual el óptimo social se alcanzaríapara la producción Qs, pero el agricultor intentará pro-ducir Qp que corresponde al óptimo privado. En cambio con las nuevas prácticas agrarias respetuosascon el medio ambiente, el óptimo social y privado coin-ciden y corresponde a la producción Q’. El agricultorque voluntariamente introduzca las prácticas agrariasrespetuosas con el medio ambiente es compensado porsu pérdida de beneficios. La cuantía unitaria de la com-pensación (ayuda agroambiental) es Q’B, mientras quela cuantía de la compensación total estaría representa-


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da por el área comprendida entre los dos ejes de coor-denadas y las curvas BMg y BMg’. La ayuda agroam-biental hace cambiar el nivel de producción de Qp aQ’, pero Q’ no tiene porqué coincidir con Qs.La ganancia neta de la sociedad derivada de este pro-grama agroambiental estaría representada por el áreaHH’BQp que resulta de la diferencia entre el áreaHH’Q’Qp (ganancias debidas a la eliminación o reduc-ción de externalidades ambientales negativas) y el áreaBQpQ’ (pérdidas debidas a la reducción de beneficios).Para calcular correctamente la ayuda se necesita cono-cer las curvas BMg y BMg’. La primera (beneficios conlas prácticas agrarias actuales) es fácilmente estimable,pero la segunda (beneficios con las prácticas agrariasrespetuosas con el medio ambiente) es más difícil yaque precisa un considerable soporte de investigación.Además la posición de estas curvas no es la misma entodas las zonas (difencias de suelos, clima, etc.), ni paratodas las explotaciones agrarias (economías de escala,


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Gráfico 1FALTA TITULO!!!!FALTA TITULO!!!!

Producciónagraria

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diferencias de calidad de la gestión, etc). Incluso pue-den darse diferencias de una campaña a otra en la re-ducción de la renta de los agricultores provocada por elcambio de prácticas agrarias, lo cual dificulta el cálculode una ayuda que se paga durante cinco años, que es elperíodo de duración de los compromisos suscritos porel agricultor. La práctica habitual es calcular un valormedio de la ayuda, pero este valor medio puede restaréxito al programa, especialmente si se aplica en un ám-bito territorial donde exista una gran heterogeneidadde recursos naturales y de tipos de explotación.El problema del cálculo de la ayuda es crucial ya que elagricultor no suele tener una elevada conciencia am-biental, de modo que una de las razones fundamentalespara decidir entrar o no en un programa agroambien-tal es económica. Así si la ayuda es insuficiente para lamayoría de agricultores, el fracaso del programa estágarantizado. En efecto, en ciertos programas agroam-bientales con escaso índice de acogida más del 70 porciento de agricultores no se han acogido por considerarque la ayuda era insuficiente (PROYMASA, 1996). Enalgunos programas agroambientales se ha observado in-cluso que en las primeras campañas de aplicación(1993-94 y 1994-95) los agricultores entraban en el pro-grama porque las ayudas agroambientales les resulta-ban interesantes ante las malas expectativas de cosechacomo consecuencia de la sequía, mientras que la entra-da de agricultores al programa se ha frenado en 1995-96 como consecuencia de las buenas expectativas de co-secha derivadas de las condiciones climatológicas. Ade-más algunos agricultores que habían entrado en ante-riores campañas, se han planteado abandonar el pro-grama, para lo cual deben calcular si las penalizacionespor abandonar el programa antes de los cinco años sonsuperiores o no al incremento de renta derivado de lamayor producción obtenida al no tener que cumplir lascondiciones restrictivas del programa agroambiental(para mayor detalle, véase el trabajo de Oñate y Álvarezen este mismo número monográfico).Las dificultades para conocer las curvas de CMgA yCMgA’ son todavía mayores ya que en muchos casos no


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es posible extrapolar la estimación de estas funcionesde una zona a otra, siendo imperativo estudiarlas deforma específica para cada zona y tipo de agricultura.Además, la valoración de los costes ambientales (exter-nalidades negativas) es de gran complejidad (valora-ción de bienes y servicios sin mercado). Justamente losmétodos de la ciencia económica para valorar los costesambientales (externalidades negativas) en la agricultu-ra constituye el objeto de algunos de los artículos deeste número monográfico.

b) Ayudas para el mantenimiento de prácticas agrarias:En este caso el tema todavía es más complejo ya que elagricultor no debe realizar ningún cambio en sus prác-ticas agrarias ni se le imponen restricciones, de modoque no se puede calcular la ayuda en función de la pér-dida de renta del agricultor ya que ésta no se produce.Se trata pues de prácticas agrarias que producen benefi-cios ambientales (externalidades positivas). En estecaso el método correcto para determinar la cuantía dela ayuda sería valorando los beneficios ambientales pro-ducidos por la actividad agraria de que se trate; no obs-tante, este criterio podría determinar un nivel de ayu-das insuficiente para persuadir a los agricultores de quemantegan su actividad, en cuyo caso un estricto análisisde bienestar del programa llevaría a la conclusión deque lo mejor sería no intervenir y dejar que ese bienpúblico fuera desapareciéndose. En caso contrario, laayuda tendría el significado de pago por la provisiónprivada de bienes y servicios públicos (bienes y serviciosmedioambientales).En esta clase de programas agroambientales habría quevalorar para cada zona y tipo de explotación agraria losbeneficios ambientales (externalidades positivas) delsistema agrario en cuestión, lo que de nuevo nos remiteal problema de valorar bienes o servicios que no tienenmercado y a los métodos que ya se han abordado en va-rios de los artículos que componen este número mono-gráfico.La gran complejidad que supone determinar el valorde la ayuda (pago por la provisión privada de bienes yservicios medioambientales) es una de las razones por


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las que este tipo de programas (mantenimiento deprácticas agrarias) es más difícil de aplicar que los pro-gramas de ayudas para que los agricultores modifiquensus prácticas agrarias. Por otro lado, existen tambiénciertas reticencias a la puesta en práctica de este tipo deprogramas agroambientales, ya que implican la conce-sión de ayudas a los agricultores sin que éstos tenganque cambiar nada (ayudas para seguir haciendo lo queel agricultor ya hacía). Más adelante cuando analice-mos el problema de la distorsión de la libre competen-cia, retomaremos esta cuestión.La conclusión de este apartado es que el principal pro-blema para determinar correctamente el valor de laayuda en cada programa agroambiental es que se preci-sa disponer de abundante información y de una ex-haustiva investigación y experimentación agroambien-tal de la que en la mayoría de los casos la Administra-ción carece, especialmente en lo que se refiere a losefectos de las prácticas agrarias actuales sobre el medioambiente (curva CMgA) y al impacto de las nuevasprácticas agrarias sobre las rentas de los agricultores y elmedio ambiente (curvas BMg’ y CMgA’).

2.2. Elevados costes administrativos de seguimientoy control

La aplicación de los programas agroambientales del Regla-mento 2078/92 implican importantes costes de seguimiento ycontrol que son soportados por la Administración. El diseñode los programas comporta llevar a cabo un buen número detareas, tales como la identificación del problema ambiental, ladefinición de los objetivos del programa y de su ámbito terri-torial de aplicación, el cálculo de la ayuda, el establecimientode las condiciones ambientales que el agricultor deberá cum-plir, la transmisión de información a los agricultores de untipo de medidas que no siempre les resulta fácil comprender,la negociación y firma de los contratos de cinco años con losagricultores, el seguimiento, la inspección y el control delcumplimiento de las cláusulas medioambientales a las que losagricultores se han comprometido, y la evaluación de los re-


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sultados del programa. Qué duda cabe que la realización detodas estas fases exige un importante esfuerzo presupuestariopor parte de la Administración.

Existen ya diversos estudios sobre la magnitud de los cos-tes de los programas agroambientales, destacando el realiza-do por Whitby (1994) para alguna ESA (Environmental Sen-sitive Areas) de Inglaterra. Según el mencionado estudio loscostes del diseño, ejecución y seguimiento de los programaspueden llegar a representar casi el 30 por ciento del costetotal de los mismos, siendo el 70 por ciento restante el quecorresponde a a las ayudas concedidas (Whitby et al., 1996).Otros estudios llegan a porcentajes menores, entre el 5 y el10 por ciento.

Los elevados costes en que ha de incurrir la Administra-ción para aplicar estos programas se añaden a la dificultadque ésta tiene para disponer de la suficiente información y delos técnicos cualificados para diseñar, supervisar y evaluar losprogramas agroambientales. Ambos aspectos están influyen-do, junto con la falta de sensibilidad medioambiental de losagricultores, en el escaso éxito de los programas agroambien-tales en algunos países miembros de la UE.

2.3. Riesgo de distorsión de los mercados

En una situación de creciente liberalización de los merca-dos agrarios, uno de los problemas a los que se enfrenta laaplicación de políticas agroambientales basadas en la conce-sión de ayudas (Reglamento CEE 2078/92) es que los gobier-nos de los Estados miembros sucumban a la tentación de utili-zar dicho Reglamento para paliar los problemas económicos ysociales de amplias zonas rurales o de sectores agrarios en de-clive.

La utilización abusiva de este tipo de ayudas agroambienta-les como instrumento de política social y de rentas en elmedio rural implicaría una incorrecta interpretación y aplica-ción del mencionado Reglamento y conllevaría un elevadoriesgo de fracaso de la política agroambiental. Riesgo motiva-do por el hecho de que algunos Estados miembros podríandenunciar ciertos programas agroambientales por atentarcontra los artículos del Tratado que se refieren a la defensa de


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la libre concurrencia, o incluso riesgo de que dichas ayudassean denunciadas en la próxima ronda de negociaciones de laOrganización Mundial del Comercio.

En efecto ¿quién puede garantizar que detrás de las ayudasal mantenimiento de los pastos en Francia, bajo la justifica-ción de la defensa de la flora, el paisaje y los ecosistemas, nose esconda una subvención al litro de leche (algunos cálculosapuntan a 4 ptas./litro) que provocaría una clara distorsiónde la libre concurrencia? ¿O que detrás de la ayuda al mante-nimiento de los viñedos del Rhin, ayuda planteada para laconservación de un paisaje y tradición singular, no se encubrauna subvención al litro de vino del Rhin? ¿O que detrás de laayuda al barbecho tradicional español, justificada por el man-tenimiento de un sistema extensivo beneficioso para el medioambiente, no se pretenda otorgar una subvención al kilo decereal?

En definitiva, existe el riesgo de que se diseñen programasagroambientales pensando más en una política de ayuda a lasrentas agrarias, que en un auténtico instrumento de conserva-cion del medio ambiente y de la naturaleza. Es decir, que sebusquen pretextos medioambientales de todo tipo para justifi-car la concesión de ayudas a las rentas de unos agricultorescuyas expectativas económicas son muy negativas, especial-mente en las zonas de agricultura marginal. En el límite, siem-pre se puede encontrar un biótopo, un ecosistema, un parajenatural de gran belleza, una especie en peligro de extinción,etc., que justifique la concesión de ayudas agroambientales.

Sin embargo, al analizar el problema del dumping ambien-tal debemos distinguir de nuevo los dos tipos de programas deayudas considerados (ayudas para cambiar las prácticas agra-rias y ayudas para mantenerlas). En los primeros no se mani-fiesta tan acusadamente el problema de dumping ambientalya que la ayuda se concede como compensación por la pérdi-da de renta originada por la introducción de las nuevas prácti-cas agrarias. Pero si el cálculo se hace atendiendo exclusiva-mente a los costes contables que ocasiona al agricultor alterarsu práctica agraria, éste no tendría incentivo suficiente paraincorporarse al programa. Por ello, suele calcularse una com-pensación ligeramente superior a la pérdida de renta estima-da, entrando en la frontera difusa de lo que es, o no es, distor-sión de la competencia.


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En los segundos, consistentes en ayudas por hacer loque ya se venía haciendo (mantenimiento de prácticasagrarias) el pago no compensa una pérdida de renta sinoque se añade a la renta del agricultor (pago por la provi-sión privada de bienes y servicios medioambientales públi-cos), por lo que si el programa no está justificado medio-ambientalmente puede provocar distorsiones en los merca-dos agrarios.

El análisis anterior lleva implícito una importante para-doja en el sentido de que las ayudas menos distorsionado-ras del mercado (cambio de técnicas agrarias) son lasmenos acordes con los fundamentos de la teoría económi-ca y el principio «quién contamina paga», mientras que locontrario ocurre con las ayudas al mantenimiento de técni-cas agrarias (Sumpsi y Varela 1995). En efecto, las activida-des agrarias que provocan externalidades ambientales ne-gativas no deberían ser objeto de ayudas para cambiar lastécnicas y reducir o eliminar los daños ambientales, sinoque deberían ser objeto de restricciones legales o de im-puestos. En cambio las ayudas al mantenimiento de ciertossistemas agrarios sí deben ser objeto de ayudas ambientalesya que se está pagando por las externalidades positivas am-bientales producidas por dichos sistemas agrarios (benefi-cios ambientales).

La consideración de que el principio «quién contaminapaga» también debería aplicarse a la agricultura y que portanto no debería concederse ayudas a aquellas actividades oprácticas agrarias que producen externalidades ambientalesnegativas es cada vez más aceptada. En este sentido, la líneadivisoria que separa las externalidades positivas de las negati-vas, aspecto fundamental de la política agroambiental, depen-derá de la definición precisa de los derechos de propiedad,definición que podría realizarse mediante el establecimientode estándares medioambientales mínimos para la actividadagraria (Códigos de buenas prácticas agrarias). Si se procedie-ra de este modo, todo agricultor estaría obligado a cumplir,sin pago alguno, los estándares mínimos establecidos por losCódigos de buenas prácticas agrarias, mientras que toda exi-gencia medioambiental que superase estos mínimos deberíaser de cumplimiento voluntario y acompañada del correspon-diente pago al agricultor.


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2.4. Financiación de las ayudas

Las restricciones presupuestarias, derivadas de la aplica-ción de los planes de convergencia y de la imperiosa necesi-dad de reducir el déficit público, junto con el todavía inci-piente nivel de conciencia ambiental, hacen que los recursospresupuestarios destinados por algunos países miembros a co-financiar la política agroambiental hayan sido escasos hasta lafecha. De hecho, una de las razones por las que España hagastado sólo una proporción pequeña del presupuesto asigna-do por la Comisión para la aplicación en nuestro país de losprogramas agroambientales en el período 1993-97, es la lenti-tud de la Administración en poner en marcha dichos progra-mas, y una parte de esta lentitud se ha debido, sin duda, a lafalta de las correspondientes partidas presupuestarias en lasdistintas administraciones implicadas.

Por ello, si las políticas agroambientales (basadas en laconcesión de ayudas) se quieren aplicar en el futuro con cier-ta amplitud, los recursos públicos podrían ser claramente in-suficientes y representar un importante freno al desarrollo deeste tipo de medidas. De ahí la importancia de analizar las po-sibilidades de desarrollar otro tipo de esquemas de financia-ción, lo que será objeto de comentario más adelante.

3. ESTRATEGIAS PARA MEJORAR LA APLICACIÓNDE LOS PROGRAMAS DE AYUDAS AGROAMBIENTALES

Las dificultades planteadas en la aplicación de la políticaagroambiental han sido reconocidas y estudiadas en la litera-tura más reciente dedicada a estas cuestiones. En este epígrafese recogen algunas de las propuestas que contribuyen enmayor medida a resolver los retos planteados en la aplicaciónde estos programas. Siguiendo el esquema de presentacióndesarrollado en la sección anterior, centramos en primerlugar la discusión en la determinación de la cuantía de laayuda, seguidamente presentamos algunas alternativas posi-bles para reducir los costes de seguimiento y control de losprogramas, en tercer lugar presentamos algunas soluciones alos problemas derivados de las posibles distorsiones de merca-do y, por último, se detallan vías alternativas o complementa-rias de financiación de las ayudas agroambientales.


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3.1. Criterios para fijar la cuantía de las ayudasagroambientales

Hasta la fecha la cuantía de las ayudas se ha determinadoen función de las estimaciones de los costes medios origina-dos por alterar las prácticas agrarias para ajustarlas a los re-querimientos ambientales de cada programa. Sin embargo, laactividad agraria tiene dos particularidades que hacen queesta vía de cálculo esté sujeta a importantes errores. La prime-ra es que la mano de obra fija de la explotación suele ser fami-liar y, por tanto, su coste es fundamentalmente un coste deoportunidad individual que apenas tiene relación con los sala-rios de mercado del sector agrario u otros sectores. La segun-da es que una parte importante de los costes de las explotacio-nes agrarias se originan por el empleo o la tenencia de capitalfijo, que es difícilmente atribuible a la parte de la explotaciónque sea susceptible de acogerse a un programa ambiental.

Todo ello nos lleva a la conclusión de que el sector públicoencuentra mermada su capacidad para calcular las ayudas delos programas en función de los costes totales necesarios paraasumir las exigencias de cada programa. Latacz-Lohmann(1996) refiere tres mecanismos posibles para fijar la cuantíade las ayudas: ayudas fijas, calculadas por el sector público enfunción de los costes medios de explotaciones tipo representa-tivas; subastas de muy diversa naturaleza, en cuya aplicaciónlos agricultores revelan sus costes de oportunidad reales y elsector público adjudica las ayudas a los agricultores que haganmejores ofertas; y negociaciones entre agricultores y las autori-dades competentes.

El procedimiento más comúnmente empleado, y tal vez elmás simple e inexacto, es el de las ayudas fijadas unilateral-mente por la administración. A pesar de su simpleza adminis-trativa, este procedimiento se enfrenta a varias dificultades.En primer lugar, al fijarse un «precio» inicial, es difícil preverel número de agricultores que se acogerán al programa, almenos durante sus primeros años. Esta incertidumbre originadesajustes presupuestarios tanto si el número de agricultoresque se acogen difiere por defecto o por exceso de las previsio-nes de la administración. En segundo lugar, la corrección enperíodos sucesivos de los errores cometidos en períodos ante-riores en el cálculo de las ayudas generará desconfianza en


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años sucesivos si el programa se modifica corrigiendo a la bajalas ayudas o agravios en aquellos agricultores que se hubieranacogido en convocatorias con poco éxito, y en vista de lo cualel sector público elevara las ayudas para atraer a un mayor nú-mero de agricultores.

Distintos procedimientos de subastas han sido ya emplea-dos para asignar ayudas en distintos programas con fines am-bientales. El US Conservation Reserve Program asigna las ayudasa aquellos agricultores que ofertan el cumplimiento de lascondiciones del programa a coste menor (Parks y Schorr,1997). Si el número de agricultores que pueden acogerse a losprogramas es elevado sus ofertas revelarán su coste de oportu-nidad real y el resultado de la subasta tendrá las propiedadesdel equilibrio Nash. Las subastas tienen el inconveniente deque generan costes de transacción, y se complican intensa-mente al intentar acomodar programas con distintos nivelesde exigencias agroambientales. El procedimiento operativopara ponerlas en marcha incluiría la oferta pública de las con-diciones del contrato debidamente detalladas, un plazo en elque los agricultores ofertarían la cuantía de la ayuda por enci-ma de la cual estarían dispuestos a cumplir con las exigenciasambientales y un sistema de adjudicación que permita deter-minar objetivamente los adjudicatarios. De todos los tipos desubastas que existen, Latazc-Lohman (1996) consideran queel sistema de mejor-precio con sobre cerrado se ajusta más alas características de los programas agroambientales. Además,estos mismos autores sugieren que el criterio de adjudicaciónsea tan amplio como sea posible, permitiendo por ejemplo ad-judicar los contratos a aquellos agricultores que ofrezcan unmayor beneficio ambiental por peseta gastada en la ayuda. Sinembargo, las adjudicaciones basadas en estos ratios requierenque la administración tenga un conocimiento profundo sobrela relación que liga el cambio en las prácticas agrarias y los be-neficios ambientales que genera.

Finalmente, la cuantía de las ayudas puede determinarse através de procesos de negociación entre la administración ylos representantes de los agricultores afectados por el progra-ma ambiental. El principal escollo de esta vía es el incentivoque tienen ambas partes para no revelar los beneficios y costesreales del programa; la administración tratará de ocultar la va-loración real que hace del fin ambiental perseguido y los agri-


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cultores sesgarán al alza el coste real que para ellos representacumplir con la parte del contrato que les corresponda. Fraser(1995) demuestra que a pesar de que los agricultores proba-blemente capturen rentas de información, los acuerdos con-templados en el Reino Unido para proteger Lugares con Inte-rés Científico Especial (SSSI) generan situaciones pareto su-periores a otras formas de protección de la naturaleza. Hayque concluir que en supuestos específicos, tales como protec-ción de zonas que afecta a un grupo concreto de agricultores,la vía de la negociación otorga un grado de flexibilidad sufi-ciente para que las negociaciones consigan los fines ambienta-les deseados a costes razonables. Sin embargo, los costes denegociación pueden ser a veces excesivos, reduciendo así elinterés de esta vía.

3.2. Mecanismos para reducir el coste de seguimientoy control de los programas agroambientales

Si, como hemos visto, el proceso de fijación de la cuantíade las ayudas económicas en los programas agroambientalesse enfrenta a importantes dificultades, no lo es menos el dise-ño de los contratos para garantizar cotas razonables de cum-plimiento de los requerimientos ambientales sin disparar loscostes de control e inspección de la administración. La teoríabásica sobre contratos en contexto de incertidumbre y de ob-servación imperfecta de las acciones del agente está bien do-cumentada en los textos modernos de teoría económica (verpor ejemplo, Mas-Colell et al., 1995). Los contratos ofertadospor los programas agroambientales de carácter voluntario noestán exentos de las dificultades que generan conductas con-dicionadas por información oculta y por azar moral. Pero ade-más de las dificultades inherentes a la supervisión y al diseñode los contratos, está el hecho de que el sector público ha deofertar un tipo de contrato que será aplicable para un conjun-to de agricultores de mayor o menor heterogeneidad.

La teoría económica ha aportado algunos resultados sobrelas características que han de cumplir los contratos para redu-cir los efectos de información oculta y azar moral. La adminis-tración, que adopta el papel de principal siguiendo la termino-logía acuñada, buscará minimizar el coste total del programa,


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que resulta de sumar dos conceptos y restar un tercero. Así ensu función de costes figurarán con signo positivo los costes deseguimiento y control del programa y la suma de los pagos enconcepto de las ayudas concedidas, y con signo negativo la re-caudación que se obtenga a través de las sanciones impuestasa los agricultores que incumplan las condiciones del contrato.Tres son, por tanto, sus variables endógenas: cuantía de laayuda por unidad de superficie, o cabeza de ganado en sucaso, porcentaje de agricultores a inspeccionar y cuantía de lasanción económica. La administración determinará el valorde estas variables de forma que se minimice su función de cos-tes y se cumplan tres restricciones:

a) Se acogen al programa el número mínimo de agriculto-res tal que la superficie o la cabaña ganadera acogidagarantiza que el objetivo ambiental se satisfaga.

b) La renta de cada agricultor que se acoja al programa, ycontribuya a satisfacer la condición a), ha de ser supe-rior a la que obtiene no acogiéndose al programa. Estacondición se denomina restricción de racionalidad indivi-dual.

c) La renta esperada de todo agricultor que se acoja alprograma y cumpla con las condiciones del contrato hade ser superior al equivalente cierto de la renta que ob-tenga acogiéndose al programa sin cumplir con las con-diciones. Esta condición se denomina restricción de com-patibilidad de incentivos.

Opcionalmente, podríamos contemplar una cuarta restric-ción en virtud de la cual la administración no pudiera incurriren un coste superior a una cantidad exógenamente estableci-da. Sin embargo, en la aplicación real de estos programas eltope presupuestario se impone de manera indirecta al dimen-sionar el área o región de aplicación y evaluar, aunque sea deforma muy aproximada, el coste en que los agricultores hande incurrir para conseguir los fines ambientales perseguidos.

La satisfacción de las condiciones b y c son críticas a lahora de enjuiciar la adecuación de un tipo de contrato a loperseguido por un programa ambiental determinado. Cuantomayor sea el ámbito geográfico del programa más heterogé-neo será el conjunto de agricultores que engloba y, conse-cuentemente, mayor dispersión tendrán los costes de oportu-


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nidad reales de los agricultores para adoptar las acciones agro-ambientales que se contemplen en el programa. Sobre la difi-cultad del cálculo de la ayuda ya hemos comentado algo en lasección anterior. Resta únicamente reiterar que la satisfacciónde la restricción de racionalidad individual en el número ne-cesario de agricultores llevará necesariamente consigo que al-gunos de ellos, los más eficientes de entre los que se acojan,recibirán sobreprimas mientras que otros habrán decididoacogerse inducidos por mejoras de renta marginales, lo cualcuando menos es una fuente de inequidad si no de ineficien-cia también.

La condición c, restricción de compatibilidad de incenti-vos, integra las tres variables endógenas de la administración,probabilidad de inspección y cuantías de la ayuda y de la san-ción, y un parámetro básico de la conducta económica decada agricultor, como es el coeficiente de aversión al riesgoque convierte el «premio» de la lotería de ser o no ser sancio-nado cuando decide no cumplir con lo establecido en el con-trato en su equivalente cierto. Sumpsi et al. (1997) demues-tran que, para una cuantía de sanción dada, cuanto más aver-sos al riesgo son los agricultores menor es el porcentaje de ins-pección que ha de realizar la administración. No obstante,dado que al igual que con los costes, los agricultores se sitúanen un continuo de coeficientes de aversión al riesgo más omenos disperso, la administración puede reducir sus costes deinspección aumentando la cuantía de las sanciones. En la sec-ción siguiente de este artículo se pone de relieve la significati-va diferencia en costes de inspección que existe entre el pro-grama español de ayudas a los sistemas extensivos cerealistastal y como se ha desarrollado actualmente, mediante mecanis-mos de incentivo puro, y el que podría aplicarse mediante in-centivos con penalización.

Otra vía para reducir los costes de segumiento y control esla de introducir cambios institucionales. En este sentido la ca-nalización de las ayudas agroambientales a través de asociacio-nes de agricultores en lugar de hacerlo individualmente per-mitiría conceder una ayuda global que sería distribuida por laasociación a sus agricultores socios, asumiendo además dichaasociación parte de las tareas de seguimiento y control, lo cualabarataría sensiblemente los costes administrativos de aplica-ción del programa agroambiental.


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3.3. Criterios para reducir el riesgo de distorsiónde los mercados agrarios derivado de la aplicaciónde programas agroambientales

En general, los programas agroambientales de carácterobligatorio generarán más distorsiones en los mercados agra-rios cuanto más amplio sea su ámbito geográfico de actua-ción. Si al carácter prescriptivo de un programa le añadimosla concesión de ayudas compensatorias calculadas en funciónde los costes medios de los agricultores de la zona afectada nosólo habremos distorsionado la estructura de costes de estosfrente a otros agricultores de otras zonas, sino que en la pro-pia zona se habrá subvencionado indirectamente a algunosagricultores a la vez que se habrá penalizado a otros.

Coincidimos aquí con la opinión de Josling y Tangerman(1996) de no desdeñar los efectos distorsionadores de lasayudas a la renta desligadas de la producción. Aunque estasayudas no plantean incentivos a la producción con igualfuerza que las ayudas vía precios, las decisiones de los agri-cultores en cuanto a entrar o salir del sector sí están fuerte-mente condicionadas por el régimen de ayudas a la superfi-cie. Por la misma razón, es innegable que las ayudas com-pensatorias de los programas ambientales también tendránefectos sobre las decisiones productivas y estratégicas de losagricultores.

Desde un punto de vista global, que los agricultores de unazona deban hacer frente a una parte de los costes sociales queimputan con su actividad al resto de la sociedad no hace sinocontribuir a que los productos generados en la actividad inter-nalicen los costes globales, no sólo los privados. Sin embargo,cada país, inclusive cada región, tiene un cierto grado de auto-nomía para determinar el nivel de exigencia ambiental queha de garantizar la actividad agraria, y que unos países seanmás exigentes que otros genera de forma inevitable que las es-tructuras de costes se alteren perjudicando a los agricultoresde países o regiones más exigentes o en ecosistemas más vul-nerables. Los problemas de distorsión de la libre competenciapodrían eliminarse o por lo menos atenuarse si la definición yaplicación de este tipo de políticas (ayudas agroambientales)se realizase atendiendo a una serie de criterios que expone-mos a continuación:


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– Definición precisa de los derechos de propiedad me-diante el establecimiento de estándares medioambienta-les mínimos (Códigos de buenas prácticas agrarias).Ello permitiría separar claramente las externalidadesnegativas (internalizadas mediante normas legales), delas externalidades positivas (internalizadas medianteayudas).

– Establecer con el máximo rigor las bases científicas delelemento medioambiental que justifica la ayuda, tantoen el caso de deterioros ambientales que se desea elimi-nar o reducir como en el de beneficios ambientales quese desea mantener. Cuando no esté claro el valor am-biental que se desea preservar, no debería aprobarse elcorrespondiente programa agroambiental.

– Evitar la aplicación discriminatoria entre unos países yotros. En este sentido es fundamental la elaboración dereglamentos marco que aún permitiendo un grado deautonomía importante para los países miembros, si-guiendo el principio de subsidiariedad, eviten la aplica-ción de programas de ayudas agroambientales que dis-torsionen la libre competencia.

– Fijar correctamente la ayuda, de modo que no supongauna sobrecompensación para el agricultor.

– Cuando la internalización pueda conseguirse a través delmercado (diferenciación del producto como en el casode los productos de la agricultura biológica o de los pro-ductos con etiqueta ecológica, etc.), o mediante la nego-ciación entre los que producen la externalidad ambien-tal positiva (negativa) y los que la disfrutan (sufren), de-bería renunciarse a la concesión de ayudas agroambien-tales financiadas exclusivamente con cargo a los presu-puestos públicos.

– En los casos en que se concedan ayudas agroambientalespara cambiar las prácticas agrarias, algunas de éstas de-berían ser incompatibles con las ayudas de la PAC.

– Los programas que se basan en la concesión de ayudasagroambientales para el mantenimiento de prácticasagrarias (pago por la provisión de bienes y servicios am-bientales) deberían concentrarse prioritariamente enáreas donde la producción agraria fuese irrelevante


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(áreas marginales), al objeto de evitar los problemas quela producción conjunta de alimentos y medio ambientepuede plantear (subvenciones cruzadas). En estas zonasmarginales, las ayudas agroambientales correctamenteaplicadas podrían jugar el papel de motor del desarrollorural, papel que en otras zonas mejor dotadas juega laproducción agraria.

3.4. Alternativas para superar los problemaspresupuestarios de los países miembrosen la aplicación de programas de ayudasagroambientales

Las principales alternativas para superar los problemaspresupuestarios de los países miembros, problemas que estánprovocando una lenta puesta en marcha de los programasagroambientales en aplicación del Reglamento 2078/92, sondos: por un lado una mayor contribución financiera de losFondos europeos, y por otro la financiación privada.

a) Mayor contribución financiera de la UE.Esta opción puede constituir una de las soluciones, ypodría justificarse en base a los elevados costes de segui-miento y control de las administraciones de los paísesmiembros y a la necesidad de que la UE contribuya nosólo al coste presupuestario de las ayudas, sino tambiéna los gastos administrativos de aplicación de estos pro-gramas (Whitby et al. 1996). Esta vía permitiría que lacofinanciación de Bruselas se incrementara desde el ac-tual 75 por ciento (en regiones del objetivo 1) hasta el80-90 por ciento, dependiendo de las regiones o países.Sin embargo, es muy poco probable que las ayudasagroambientales sean financiadas íntegramente por losfondos europeos como sucede con las ayudas a la pro-ducción o a la regulación de los mercados agrarios, demodo que esta vía puede paliar el problema pero no re-solverlo por completo.

b) Financiación privada.La vía de financiación privada de mayor credibilidad esel mercado. La cuestión es hasta qué punto los consu-midores estarán dispuestos a pagar un sobreprecio por


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un producto que haya sido producido en una explota-ción que utiliza pocos inputs químicos, que tiene unprograma de protección del paisaje y de la fauna y quegarantiza altos niveles de bienestar a sus animales. Paraque este tipo de agricultura menos intensiva se adoptea una escala significativa, sería necesario que el sobre-precio fuese lo suficientemente pequeño para que pu-diera ser comprado por muchos consumidores, peroque a su vez fuese lo suficientemente elevado para quepermitiera la rentabilidad de las explotaciones menosintensivas.Uno de los primeros ejemplos de este tipo de comercia-lización fue el «Label Rouge» introducido en Franciaen los años 70. Más del 25 por ciento de la carne depollo vendida en ese país en la actualidad lleva ese dis-tintivo, que significa que el producto ha sido obtenidoen granjas menos intensivas, con un determinado tipode alimentación, cebado más despacio con mejor sabory calidad de la carne. Su coste de producción es mayorque el de la producción intensiva, pero los consumido-res pagan un precio más alto por la mejor calidad delproducto.Más recientemente ha sido introducido en Alemania ellabel «Terra Nova» y en el Reino Unido el «Conserva-tion Grade». Ambos sistemas establecen detalladas es-pecificaciones técnicas para la producción de cereales,frutas y hortalizas que no están comprendidos en elLabel Rouge, aunque el «Conservation Grade» tambiénincluye una amplia gama de producciones animales.Estos sistemas de producción obtienen alimentos queestán a medio camino entre los productos biológicos ylos productos convencionales.La ventaja de este tipo de etiquetado es que el sobre-precio es mucho menor que el que necesita la agricul-tura biológica, un sistema productivo más estricto. Deese modo, el consumo de productos biológicos está máslimitado que el de productos «mid-tech», cuyo consu-mo todavía es pequeño, pero puede llegar a ser impor-tante.La segunda vía para conseguir financiación privadasería el pago de las externalidades positivas por parte


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de los que se benefician de ellas. Aunque en la mayoríade las veces las externalidades positivas son bienes pú-blicos, es decir, que el disfrute por un individuo de laexternalidad no excluye ni impide el disfrute de losdemás, sucede en algunos casos que sólo aquellos queresiden en la zona o que realizan un cierto esfuerzo(viaje) pueden disfrutar de las externalidades positivas.El caso más claro es el de la belleza natural de un paisa-je (valor escénico) o de un tipo especial de ecosistema(valor de singularidad). En estos casos, los beneficiosde la externalidad positiva aportada por la agriculturarecaen en los visitantes y en las empresas de servicios dela zona o de fuera, que se desarrollan al calor de ese tu-rismo de naturaleza.Por tanto, cuando pueda identificarse el colectivo debeneficiarios de una externalidad positiva, debería serposible que éstos financiaran, por lo menos parcialmen-te, el pago de los servicios ambientales y de conserva-ción de la naturaleza prestados por los agricultores dela zona. Aunque la aplicación práctica de esta vía de fi-nanciación puede parecer difícil, ya que requiere la va-loración de la externalidad positiva y entablar negocia-ciones entre los que producen las externalidades positi-vas y los que benefician de ellas, existen ya ciertas expe-riencias con éxito en algunos países como Alemania yAustria.La identificación de los beneficiarios es más fácil cuan-do hay visitantes, que son los que de alguna manera dis-frutan de las externalidades positivas. Los pagos pue-den realizarse por los visitantes directamente, o por lasempresas de servicios que se benefician de la presenciade los visitantes (bares, hoteles, restaurantes, etc.). Elcaso más sencillo del pago directo por los visitantes esel pago de una entrada por visitar un parque nacional oparque natural, como sucede por ejemplo en Alemania,generando unos ingresos que se destinan parcialmentea financiar ayudas a los agricultores que contribuyen asu mantenimiento o equilibrio ecológico.Un ejemplo de pago de externalidades positivas a travésde empresas de servicios es el del Tirol (Austria). Endicha región, las actividades de esquí requieren la ges-


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tión de las tierras ya que en algunos valles el abandonode los prados causó considerables daños por erosión.Para prevenir daños mayores y mantener las praderasen un estado adecuado para los deportes de invierno,las autoridades locales pagan a los agricultores por sugestión y mantenimiento de las praderas en las zonasde práctica de esquí. Dichos pagos son financiados enparte mediante fondos públicos y en una parte conside-rable por las compañías de telesillas, remontes, etc., ypor las escuelas de esquí. En las zonas del Tirol dondeel turismo fundamental es el de verano, son las agen-cias de viaje y asociaciones turísticas, las que contribu-yen a financiar las ayudas que se conceden a los agricul-tores por mantener el paisaje y la naturaleza (Puwein,1991).En este tipo de áreas de montaña de gran belleza estéti-ca y fuerte atracción turística, la producción de paisajey naturaleza (externalidad positiva) que realizan losagricultores puede ser más importante incluso que laproducción de carne y leche (producción tradicional),que se convertiría casi en un subproducto. Solo la reva-lorización de estas producciones tradicionales a travésdel mercado (producción ecológica, label de calidad,etc.) puede conferirle el carácter de bien principal parael agricultor.La tercera vía consistiría en la obtención de recursos através de aportaciones de empresas privadas o de parti-culares. De este modo dichas empresas o particularespodrían comprometerse con la conservación de un de-terminado espacio natural, de una especie en peligrode extinción, de un ecosistema singular, etc. En el casode las empresas, la contrapartida a su aportación seríala publicidad de su contribución a la conservación delmedio ambiente, concesión de algún tipo de distintivoa la empresa o sus productos (etiqueta verde), partici-pación en la gestión del espacio natural, licencia parainstalar en el parque natural alguna empresa de servi-cios compatible con el medio ambiente, etc. Tambiénpodrían reforzarse estas compensaciones mediantealgún tipo de desgravación fiscal, elaborando una Leyde mecenazgo medio ambiental, o introduciendo más a


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fondo los temas medioambientales en la Ley generalsobre mecenazgo. En el caso de los particulares, el in-centivo más claro, a parte de la motivación ideológica,sería la desgravación fiscal del IRPF de las aportacionescon fines ambientales, aspecto éste que también podríarecogerse en la mencionada Ley de mecenazgo medioambiental.La cuarta vía está relacionada con la implantación demedidas duras en determinados casos de grave conta-minación. Por ejemplo, establecimiento de tasas a in-dustrias agrarias contaminantes (contaminación pun-tual) o multas a aquellas actividades agrarias que no res-peten ciertas normas o restricciones legales relaciona-das con los vertidos (ganadería industrial). Estos recur-sos podrían destinarse a financiar programas medioam-bientales, investigaciones, proyectos piloto, etc.

4. UN CASO ILUSTRATIVO: EL PROGRAMA ESPAÑOLDE AYUDAS A LOS SISTEMAS EXTENSIVOS CEREALISTAS

Dentro de las medidas horizontales que contempla el pro-grama español de aplicación del Reglamento CEE 2078/92destaca por su importancia, tanto de la superficie potencial-mente afectada (2,5 millones de hectáreas) como por el presu-puesto previsto para su aplicación (56.000 millones de pese-tas), el programa de ayudas a los sistemas extensivos en tierrascerealistas. El programa consiste en pagar una ayuda a aquellosagricultores que voluntariamente introduzcan una serie decondiciones ambientales en la superficie que dentro de estesistema productivo se destina al barbecho tradicional, o dichode otro modo más gráfico, a aquellos agricultores que volunta-riamente conviertan su barbecho tradicional (barbecho blan-co) en un barbecho medioambiental (barbecho verde).

Las condiciones ambientales que se introducen en el bar-becho tradicional abarcan un período de cinco años y consis-ten en la prohibición de quemar rastrojos, disminución deluso de fertilizantes y herbicidas, calendario de labores, y cargaganadera máxima.

El programa de extensificación de tierras cerealistas tieneun gran interés para el agricultor ya que en cualquier caso


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éste está obligado a dejar un determinado porcentaje (varia-ble en cada comarca) de superficie de barbecho tradicional,que viene estipulado en una Orden Ministerial que se publicacada año, pero dicha superficie de barbecho tardicional nopuede computarse como superficie retirada y no recibe, portanto, las ayudas a la superficie retirada establecidas en laOCM de los cereales (reforma de la PAC de 1992).

Este programa, como se establece en el R. 2078 se ha imple-mentado a través de un sistema de incentivos puros, de formaque se ofrece una ayuda calculada en función del coste medioadicional que supone cumplir con las exigencias. El incumpli-miento de las exigencias del programa por parte de aquellosagricultores que se hayan acogido se sanciona con la anulacióndel pago correspondiente a la ayuda específica del programa.Sin embargo, el hecho de que la ayuda se haya fijado en tornoa las 5.500 ptas./ha y que, por norma general, los agricultoresasuman unos costes normales de barbecho de 2.500-3.000ptas./ha hace que la estructura de este contrato adolezca deun serio problema de incentivo al incumplimiento. Ello es de-bido a que el riesgo para un agricultor de acogerse al progra-ma y hacer un barbecho convencional, vulnerando algunas otodas las exigencias ambientales del programa, se deriva deque una posible inspección ocasione la revocación de la conce-sión de las 5.500 ptas./ha de ayuda.

En Sumpsi et al. (1997) se propuso el sistema de incentivoscon penalización como alternativa al sistema de incentivospuros. La diferencia entre ambos es que los incentivos con pe-nalización contemplan una sanción por incumplimiento sus-tancialmente mayor que el sistema de incentivos puros. Deesta forma, el sistema de incentivos con penalización contem-pla la revocación de todas las ayudas, es decir no sólo las delprograma agroambiental sino también los pagos compensato-rios de cereales y cultivos oleaginosos, para aquellos agriculto-res que habiéndose acogido al programa agroambiental con-travengan de forma manifiesta las condiciones ambientalesdel programa.

Al objeto de poner de manifiesto la enorme disparidad encostes de seguimiento y control que tiene el programa agro-ambiental de ayudas a los sistemas extensivos cerealistas segúnse aplique mediante un sistema de incentivos puros o un siste-ma de incentivos con penalización, Sumpsi et al. (1997) reali-


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zaron una aplicación de la teoría de contratos asumiento unúnico tipo de agricultor averso al riesgo, cuyos resultados eco-nómicos e índices de regionalización se corresponden con losparámetros que aparecen en el cuadro 1.

Como se indicó en el epígrafe 3.2., una vez que se fija lacuantía de la sanción y la estructura de incentivos de un con-trato es posible determinar la probabilidad óptima de inspec-ciones que minimiza el coste total de seguimiento de cual-quier programa, en función del nivel de aversión al riesgo delagricultor. El gráfico 2 recoge las parejas de puntos coeficien-te de aversión al riesgo y probabilidad de inspección que mi-nimizan el coste de inspección/monitoreo del programa deextensificación de cereales aplicado mediante el sistema ac-tual, incentivos puros, y el sistema alternativo propuesto, in-centivos con penalización. El gráfico 3 representa el coste deseguimiento de cada sistema en función de distintos nivelesde aversión al riesgo.

Ambas figuras respaldan con robustez empírica dos con-clusiones relvantes. En primer lugar, ponen de manifiesto quela estructura del contrato actualmente empleado para aplicarel programa de ayudas a los sistemas extensivos cerealistasexige unos porcentajes de inspección muy por encima de lacapacidad de la administración y también de la tasa actual-mente empleada, que es del 5 por ciento. En segundo lugar,al ligar la percepción de las ayudas a la hectárea de cultivos


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Cuadro 1

DATOS HIPOTÉTICOS DE UN AGRICULTOR TIPOQUE PUEDE ACOGERSE AL PROGRAMA DE BARBECHO VERDE

Coste de seguimiento e inspección (1) 523 ptas./haAyuda a la ha. acogida

5.500 ptas./haal programa (2)

Retirada obligatoria de tierras10%

Tierra cultivada en 61%(Ref. PAC) campaña

Índice de barbecho blanco 33%Ayudas compensatorias

17.000 ptas./hade cereales

Ayudas por la superficie retirada 22.000 ptas./haCostes de barbecho

2.500 ptas./haconvencional (2)

Márgenes netos en la tierra cultivada 10.000 ptas./haPorcentaje actual de

5%explotaciones inspeccionadas (1)

(1) Según datos del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.(2) Obtenidos del MAPA, Reglamento CEE 2.078/92, I Medidas Horizontales, sept. 1994.


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Gráfico 2Curvas de probabilidad óptima de inspección

para distintos niveles de aversión al riesgo

Probabilidad óptima de inspección (% de explotaciones)

Coe

fici

ente

s de

ave

rsió

n a

l rie

sgo

Incentivo con penalización Incentivo puro

20

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

1% 6% 7%5%4%3%2%

Gráfico 3Costes de seguimiento: Sistemas de incentivos con penalización

frente a incentivos puros

Coeficiente de aversión al riesgo

Cos

te (

mill

ones

de

ptas

.)

Incentivo con penalización Incentivo puro

700

0

100

200

300

400

500

600

0,01 2,6 3,02,21,81,20,6 2,4 2,82,01,61,00,4 1,40,80,2

herbáceos al cumplimiento de los requisitos del programa porparte de los agricultores que voluntariamente se acojan al pro-grama se consigue elevar el riesgo del fraude y, en consecuen-cia, disminuir sustancialmente los costes de seguimiento ycontrol del programa. Con ello, además, se consigue que elprograma genere unos resultados más acordes con la consecu-ción de los fines ambientales que se espera de su aplicación.

5. CONCLUSIONES

La política agroambiental de la UE descansa en la conce-sión de ayudas a aquellos agricultores que voluntariamentesuscriban un contrato con la Administración por el que secomprometen por un período determinado a cumplir conuna serie de requisitos medioambientales. Por tanto, la UniónEuropea ha optado decididamente por utilizar como instru-mento económico básico un sistema voluntario de incentivosen lugar de un sistema obligatorio de penalizaciones.

La expresión más clara de esta opción de política agroam-biental adoptada por la UE es el Reglamento CEE 2078/92 deayudas agroambientales, una de las tres medidas de acompa-ñamiento aprobadas en el paquete de la reforma de la PAC de1992. La experiencia alcanzada en la aplicación de este regla-mento por parte de los países miembros es muy variada ya quela intensidad de aplicación y el tipo de programas agro-am-bientales está siendo muy distinta de unos países a otros y, porotro lado, el tiempo transcurrido desde su puesta en marcha,en general, es escaso. Pero a pesar de ello, ya se pueden obser-var, desde la perspectiva económica, una serie de problemascomunes a la mayoría de programas agroambientales. Se tratade problemas desconocidos hasta hace poco, y más complejosque los problemas planteados por la aplicación de las políticasagrarias clásicas basadas en la concesión de ayudas directas ala producción, o en la garantía de los precios de los productosagrarios.

Algunos de estos problemas pueden provocar el bloqueode ciertos programas de ayudas agroambientales, como porejemplo el dumping ambiental, dumping que puede ser denun-ciado tanto por países miembros de la UE (distorsión de losmercados agrarios europeos), como por terceros países com-


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petidores de la UE (distorsión de los mercados agrarios inter-nacionales). Otros problemas como el de los elevados costesadministratrivos de diseño, seguimiento y control de los pro-gramas de ayudas agroambientales, o la cofinanciación nacio-nal de los mismos, pueden ocasionar ritmos muy lentos deaplicación.

Justamente, la puesta a punto de nuevos esquemas de dise-ño y funcionamiento de programas agroambientales, algunosde los cuales se han presentado en este trabajo, permitiríansuperar o por lo menos mitigar los problemas detectados. Lautilización de estos nuevos esquemas contribuiría sin duda aléxito y continuidad de la política agroambiental comunitaria,así como a su legitimidad –la falta de legitimidad es precisa-mente uno de los problemas más serios de la actual PAC–tanto a nivel comunitario como a nivel internacional, especial-mente de cara a la futura Ronda de negociaciones de la OMC.

La literatura y experiencia sobre estos nuevos mecanismoses todavía incipiente pero está cobrando un interés crecientetanto en Europa como en EE.UU., país que tiene una buenaexperiencia en estos programas (para Europa, algunas refe-rencias básicas son: Hanley, 1991; Scheele, 1996; van der Weij-den y Timmerman, 1994; Whitby, 1994 y 1996; Sumpsi 1996).Se ha profundizado ya en algunos de los problemas quehemos presentado en este artículo, tales como el diseño de loscontratos y los problemas de información asimétrica (Wu yBabcock, 1996; Richard y Trommetter, 1994; Sumpsi et al,1997), las dificultades de las negociaciones (Fraser, 1995), lossistemas de ayudas condicionadas (Batie y Sappington, 1986;Hoag y Holloway, 1991; Parks y Schorr, 1997), los mecanismosy las dificultades de las subastas (Latacz-Lohrnan, 1996; Ba-neth, 1994). Aunque se trata de un campo en pleno procesode crecimiento y expansión, ya se pueden ir extrayendo con-clusiones sobre qué tipos de instrumentos económicos seadaptan mejor a cada tipo de programa agroambiental y quédificultades explican que algunos programas tengan una res-puesta tan exigua por parte de los agricultores.

El avance en esta línea de trabajo e investigación represen-ta uno de los grandes retos para la Administración agraria ypara los economistas agrarios de este final de siglo. En efecto,una de las ideas clave que presidirá la PAC del siglo XXI es lareconversión paulatina de las actuales ayudas directas a la


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producción, incluidas las ayudas desligadas de la producción(ayuda a la hectárea y a la cabeza de ganado de la reforma de1992, o incluso ayuda al árbol como se plantea en la actual pro-puesta de reforma de la OCM del aceite de oliva), hacia ayudasagroambientales y al desarrollo rural. Pero precisamente el de-sarrollo de la política de ayudas agroambientales requerirá másinvestigación sobre las posibles soluciones a los complejos pro-blemas que la aplicación de este tipo de ayudas comporta. ❒

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RESUMEN

La política agroambiental de la UE:Un análisis desde la perspectiva económica

La reforma de la PAC de 1992 y la aprobación del Regla-mento CEE 2078/92 han abierto nuevas vías, que no han sidodel todo explotadas, para incorporar objetivos ambientales enlas políticas de rentas de la agricultura comunitaria. A pesarde que muchos de los programas de ayudas agroambientaleshan sido aprobados muy recientemente, ya es posible identifi-


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car un buen número de graves dificultades que gravitan sobresu diseño y su aplicación. El objetivo de este trabajo es descri-bir estas dificultades, analizar sus causas y discutir posibles me-canismos y medidas que contribuyan a mitigarlas para mejorarla eficacia de los programas agroambientales. Presta especialatención a problemas tales como la determinación de la cuan-tía de la ayuda, la búsqueda de estrategias para mitigar posi-bles distorsiones de los mercados agrarios, el diseño de losmecanismos de control y seguimiento de mayor eficacia admi-nistrativa y menor coste, y la obtención de vías adecuadas definanciación. Tras analizar y presentar posibles medidas ten-dentes a solventar o atenuar estos problemas concretos, el tra-bajo incorpora un ejemplo ilustrativo que pone de manifiestoimportantes diferencias entre el sistema escogido para aplicarel programa de ayudas a los sistemas extensivos cerealistas es-pañol y uno alternativo que proponen los autores. El trabajofinaliza con unas conclusiones y sugiere áreas concretas de es-tudio que podrían contribuir a ampliar el conocimiento sobrela aplicación de la política agroambiental.

PALABRAS CLAVE: Política agroambiental, análisis de po-líticas.

RÉSUMÉ

La politique agri-environnementale de l’Union Europeen-ne: Une analyse de la perspective economique

La reforme de la PAC de 1992 et l’approuvement du Rè-glement CEE 2078/92 ont permit des nouvelles voies, lesque-lles n’ont pas totalement été exploitées, afin d’incorporer desobjectifs ambients dans les politique des rentes de l’agricultu-re communautaire. Malgré beaucoup de programmes d’aideagri-environnemental on été approuvés très récemment, c’estdéjà possible d’identifier un bon nombre de grandes difficul-tées qui s’appuient sur sa conception et son application. L’ob-jectif de ce travail est de décrire ces difficultés, analyser sescauses et discuter des possibles mécanismes et mesures quicontribuent à les mitiger pour améliorer l’efficacité des pro-grammes agri-environnementals. Il prête une attention spécia-le aux problèmes comme la détermination de la quantité de


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l’aide, la recherche des stratégies pour enrayer des possiblesdistorsions des marchés agraires, la conception des mécanis-mes de contrôle et le suivi d’une meilleure efficacité adminis-trative et une baisse des coûts, et l’obtention de formes adé-quates de financement. Après avoir analyser et présenter desmesures possibles cherchant à ressoudre ou à disminuer cesproblèmes concrèts, le travail inclu un exemple illustratif quimet en evidence des importantes différences entre le systèmechoisi pour appliquer le programme d’aides aux systèmes ex-tensifs céréalièrs espagnol et un autre comme alternative pro-posés par les auteurs. Le travail termine en concluant et ensuggèrant des aires concrètes d’étude qui pourrait contribuerà agrandir la connaissance sur l’application de la politiqueagri-environnementale.

MOTS CLÉF: Politique agri-environnementale, analyse despolitiques.

SUMMARY

EU agroenvironmental policy:An economic approach to analysis

The 1992 CAP reform and approval of Regulation2078/92/EEC have opened up new avenues, yet to be fully ex-ploited, for bringing environmental objectives into EU far-ming income policies. Although many of the agroenviron-mental aid programmes have been approved only very re-cently, it is already possible to identify a series of serious diffi-culties concerning their design and implementation. Thispaper seeks to describe these difficulties, analyse their causesand discuss possible mechanisms and measures that wouldcontribute to relieving the problems and improve the effecti-veness of agroenvironmental programmes. It focuses espe-cially on problems such as determining the amount of aids,seeking out strategies for alleviating potential distortions ofagricultural markets, designing more effective administrativeand low-cost control and monitoring mechanisms and findingadequate sources of funding. After analysing and presentingpossible measures for solving or relieving these specific pro-blems, the paper includes an illustrative example that reveals


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significant differences between the system chosen to imple-ment the aid programme to Spanish extensive cereal farmingsystems and an alternative scheme proposed by the authors.The paper ends with conclusions and suggests specific areasfor study that could contribute to broadening knowledge onthe implementation of the agroenvironmental policy.

KEYWORDS: Agroenvironmental policy, policy analysis.


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La política agroambiental de la UE: Un análisis desde la … · 2004. 3. 4. · La política agroambiental de la UE: Un análisis desde la perspectiva económica (*) Departamento