DISPENSA LA POLITICA REGIONALE EUROPEA1

Sommario

I. Introduzione

II. Alcune date fondamentali

III. Perché?

IV. Come?

V. Quali tappe?

VI. Per fare cosa?

VII. Quali risultati?

VIII. E domani?

1 Dispensa elaborata sulla base delle informazioni e dei dati ufficiali forniti dall’Unione Europea con riferimento alla tematica della politica regionale europea (http://europa.eu.int/comm/regional_policy/index_it.htm)

I. Introduzione

La politica regionale si ispira ad un principio di solidarietà. In quest’ottica, oltre

un terzo del bilancio dell’Unione europea è destinato a ridurre le disparità di

sviluppo fra le regioni e i divari economici fra i cittadini. Attraverso questa politica

l’Unione intende contribuire a riassorbire il ritardo delle regioni più svantaggiate,

nonché a favorire la riconversione delle zone industriali in crisi, la diversificazione

economica delle campagne penalizzate dal declino delle attività agricole e la

riqualificazione dei quartieri cittadini in stato di abbandono e degrado. Tali

interventi mirano principalmente a creare occupazione. In sintesi, si tratta di

rafforzare la «coesione» economica, sociale e territoriale dell’Unione.

II. Alcune date fondamentali

1957

Gli Stati firmatari del trattato di Roma fanno riferimento, nel preambolo,

all’esigenza «di rafforzare l’unità delle loro economie e di garantirne lo sviluppo

armonioso riducendo il divario fra le diverse regioni e il ritardo di quelle più

svantaggiate».

1958

Vengono istituiti due fondi settoriali: il Fondo sociale europeo (FSE) e il Fondo

europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG).

1975

Nasce il Fondo europeo per lo sviluppo regionale (FESR), con lo scopo di

ridistribuire alle regioni povere una parte dei contributi degli Stati membri.

1986

L’Atto Unico europeo getta le basi di un’effettiva politica di coesione destinata a

controbilanciare i vincoli del mercato unico nei paesi del sud dell’Europa e nelle

altre regioni meno prospere.

1989-1993

Il Consiglio europeo di Bruxelles (febbraio 1988) modifica il meccanismo dei fondi

di solidarietà, denominati «fondi strutturali», dotandoli di un bilancio di 68

miliardi di ECU (prezzi del 1997).

1992

Nel trattato che istituisce l’Unione europea, entrato in vigore nel 1993, la coesione

figura tra gli obiettivi fondamentali dell’UE, accanto all’Unione economica e

monetaria e al mercato unico. Viene creato il Fondo di coesione a sostegno dei

progetti per l’ambiente e i trasporti negli Stati membri più poveri.

1994-1999

Il Consiglio europeo di Edimburgo (dicembre 1992) decide di destinare alla

politica di coesione circa 200 miliardi di ECU (prezzi del 1997), ossia un terzo del

bilancio comunitario. I fondi strutturali sono integrati da un nuovo Strumento

finanziario di orientamento della pesca (SFOP). Il Consiglio europeo di Berlino

(marzo 1999) riforma i fondi strutturali e modifica in parte il meccanismo di

funzionamento del Fondo di coesione. Questi fondi fruiranno di oltre 30 miliardi

di euro l’anno, per un totale di 213 miliardi di euro, nell’arco di sette anni (2000-

2006). Lo Strumento per le politiche strutturali di pre-adesione (ISPA) e il

Programma speciale di adesione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale (Sapard)

completano il programma Phare, operativo dal 1989, per lo sviluppo economico e

sociale e la tutela dell’ambiente nei paesi candidati dell’Europa centrale e

orientale.

2000-2001

Il Consiglio europeo di Lisbona (marzo 2000) adotta una strategia focalizzata

sull’occupazione che mira a fare dell’Unione «l’economia basata sulla conoscenza

più competitiva e dinamica al mondo entro il 2010». Il Consiglio di Göteborg

(giugno 2001) integra questa strategia articolandola con lo sviluppo sostenibile.

2002

In occasione del Consiglio europeo di Copenaghen (dicembre 2002) viene

raggiunto un accordo sulle condizioni di adesione di dieci nuovi Stati membri

dell’Unione.

2004

Il 18 febbraio, la Commissione europea presenta le sue proposte di riforma della

politica di coesione per il periodo 2007-2013: « Un nuovo partenariato per la

coesione: convergenza, competitività, cooperazione». Il 1o maggio entrano a far

parte dell’Unione europea la Repubblica ceca, Cipro, l’Estonia, la Lettonia, la

Lituania, Malta, la Polonia, la Repubblica Slovacca, la Slovenia e l’Ungheria.

III. Perché?

L’Unione europea è una delle aree economiche più ricche del mondo. Dal 1°

maggio 2004, data di ingresso di dieci nuovi paesi, essa può vantare un mercato

interno e un potenziale umano di oltre 450 milioni di cittadini. Tuttavia, il suo

dinamismo è frenato complessivamente dall’esistenza di disparità economiche e

sociali sia fra gli Stati membri, sia fra le regioni. L’Europa a Venticinque, con le

sue 254 regioni, registra disparità due volte maggiori rispetto all’Europa dei

Quindici.

Disparità L’obiettivo n. 1 dei fondi strutturali (recupero economico delle regioni più

svantaggiate) riguarda la quasi totalità dei territori dei nuovi Stati, nonché il 98 %

circa della popolazione, due terzi della quale vivono in regioni con un PIL pro

capite inferiore al 50 % della media dei Venticinque. Dal punto di vista

occupazionale, i tassi di disoccupazione (dati del 2002) variano notevolmente

all’interno dei Venticinque: 2 % nel Tirolo (Austria), 3,3 % a Cipro, 29 % nell’isola

francese della Riunione, 26,3 % nella regione di Lubsko (Polonia). Escludendo le

zone più svantaggiate, molte regioni e città si trovano in una situazione

intermedia, con zone caratterizzate da gravi difficoltà a livello economico e sociale.

In sintesi, di fronte alle sfi de della globalizzazione, gli europei non possiedono le

stesse opportunità, poiché queste dipendono dal luogo in cui essi vivono: regioni

ricche o in ritardo di sviluppo, zone dinamiche o in crisi, centri urbani o

campagne, zone periferiche e isolate o poli economici centrali dell’Unione.

Solidarietà

L’occupazione, la formazione, la competitività delle imprese o gli investimenti in

infrastrutture, società dell’informazione, ricerca e qualità ambientale sono di

competenza delle autorità e degli attori economici dei singoli Stati membri e

regioni. Ma non solo.

Il principio di solidarietà europea fi gura già nel preambolo del trattato

sull’Unione europea. Quest’ultimo precisa che l’azione della Comunità è mirata a

rafforzare la coesione economica e sociale e, in particolare, a ridurre i divari

esistenti fra i livelli di sviluppo delle diverse regioni. Per tale motivo, gli Stati

membri sono attori di una politica regionale europea cofinanziata da fondi

europei, ossia i fondi strutturali e il Fondo di coesione, che danno concretezza

alla solidarietà comunitaria.

IV. Come?

Oltre un terzo del bilancio dell’Unione è destinato allo sviluppo regionale e alla

coesione economica e sociale e viene erogato nell’ambito di vari fondi europei.

Le risorse disponibili

Nel periodo 2000-2006 l’Unione dei Quindici fruirà di una dotazione complessiva

di 213 miliardi di euro a titolo degli strumenti strutturali. Inoltre, nel quadro

dell’adeguamento delle prospettive finanziarie dell’Unione europea, a questo

importo si aggiungeranno un contributo di 22 miliardi di euro previsto nell’ambito

degli aiuti di pre-adesione, nonché 22 miliardi di euro a carico degli interventi

strutturali a favore dei nuovi Stati membri per il periodo 2004-2006. Questa

dotazione complessiva di circa 257 miliardi di euro rappresenta

approssimativamente il 37 % del bilancio comunitario previsto sino al 2006. La

maggior parte di queste risorse viene concessa nel quadro dei programmi

pluriennali di sviluppo, gestiti congiuntamente dai servizi della Commissione,

dagli Stati membri e dalle regioni. Gli aiuti europei non sostituiscono quelli

nazionali ma li integrano.

I fondi strutturali

Esistono quattro fondi strutturali, ciascuno dei quali incentrato su uno specifico

settore di intervento. Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) finanzia le

infrastrutture, gli investimenti produttivi che creano occupazione, i progetti di

sviluppo locale e gli interventi a favore delle piccole e medie imprese. Il Fondo

sociale europeo (FSE) favorisce l’inserimento professionale dei disoccupati e delle

categorie svantaggiate, in particolare sostenendo azioni di formazione e sistemi di

sostegno all’assunzione. Lo Strumento fi nanziario di orientamento della pesca

(SFOP) ha come obiettivo l’ammodernamento degli impianti del settore. La sezione

orientamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG-

orientamento) finanzia misure di sviluppo in ambito rurale e fornisce aiuti agli

agricoltori, soprattutto nelle regioni arretrate. Accanto ai fondi strutturali esistono

altri Strumenti finanziari, tra cui il Fondo di coesione.

Gli obiettivi prioritari

Per potenziare l’impatto e ottimizzare i risultati, nel periodo 2000-2006 il 94 % dei

fondi strutturali sarà concentrato su tre obiettivi:

obiettivo n. 1: promuovere il recupero delle regioni arretrate;

obiettivo n. 2: sostenere la riconversione economica e sociale delle zone che

presentano difficoltà strutturali, siano esse industriali, rurali, urbane o

dipendenti dal settore della pesca;

obiettivo n. 3: ammodernare i sistemi di formazione e promuovere l’occupazione.

Questo obiettivo interessa l’intero territorio dell’Unione europea, ad eccezione

delle regioni che rientrano nell’obiettivo n. 1, nelle quali questo tipo di misure è

già contemplato nei programmi di recupero territoriale.

Le iniziative comunitarie e le azioni innovative

L’Unione europea ha predisposto quattro iniziative comunitarie al fine di

individuare soluzioni a problemi comuni riscontrabili in molti o in tutti gli Stati

membri e le regioni dell’Unione. Interreg III sostiene la cooperazione

transfrontaliera, interregionale e transnazionale; URBAN II promuove strategie

innovative nelle città e nei quartieri urbani; Leader + finanzia azioni di sviluppo

rurale; EQUAL mira a combattere la discriminazione sul mercato del lavoro. Le

iniziative comunitarie assorbono il 5,35 % della dotazione complessiva dei fondi

strutturali. È inoltre previsto un finanziamento destinato ai programmi di azioni

innovative, veri e propri laboratori di idee per le regioni svantaggiate.

Il Fondo di coesione

Il Fondo di coesione è un fondo speciale destinato ad aiutare gli Stati membri

meno ricchi: i dieci nuovi Stati membri, nonché la Grecia, il Portogallo, la Spagna

e, fi no alla fi ne del 2003, l’Irlanda. Sono ammissibili al Fondo i paesi con un

prodotto nazionale lordo (PNL) inferiore al 90 % della media dell’Unione. Il Fondo

di coesione interviene sull’intero territorio nazionale non già per cofinanziare

programmi, ma grandi progetti nei settori dell’ambiente e delle reti transeuropee

di trasporto, onde evitare che il costo di tali opere sia di intralcio agli sforzi

finanziari compiuti da questi paesi per soddisfare i requisiti dell’unione

economica e monetaria. Il Fondo di coesione aiuta inoltre i paesi beneficiari ad

adeguarsi alla normativa europea in questi settori. Per il periodo 2004-2006, un

terzo della dotazione del Fondo di coesione è riservato ai nuovi Stati membri.

Gli aiuti di pre-adesione

Per la prima volta nella storia del suo progressivo processo di allargamento,

l’Unione europea ha previsto aiuti di pre-adesione per i dieci paesi dell’Europa

centrale e orientale (PECO), otto dei quali sono diventati membri nel 2004

(Repubblica ceca, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Slovacca,

Slovenia e Ungheria). Oggi, questi aiuti continuano ad essere attuati in Bulgaria e

Romania.

Il bilancio dei fondi strutturali e le regole fondamentali

1. Il bilancio dei fondi strutturali e le regole fondamentali per il loro impiego

vengono decisi dal Consiglio europeo, ossia da tutti gli Stati membri dell’Unione,

in base a una proposta della Commissione concertata con il Parlamento europeo.

I fondi strutturali sono ripartiti per paese e per obiettivo prioritario. Le zone che

possono beneficiarne vengono stabilite, d’intesa con i vari paesi, dalla

Commissione che propone orientamenti tematici comuni.

2. A seguito di tali decisioni, ogni Stato o regione elabora e sintetizza in un piano

le proprie proposte a favore di zone in difficoltà o di ceti deboli, tenendo conto

degli orientamenti tematici della Commissione. All’elaborazione di questo piano

partecipano le parti economiche e sociali, nonché altri enti riconosciuti.

3. Una volta definiti, i piani vengono presentati alla Commissione europea.

4. Ogni Stato ne discute quindi i contenuti con quest’ultima, definendo l’entità

delle risorse nazionali e comunitarie da destinare alla loro realizzazione.

5. Quando le parti hanno raggiunto un accordo complessivo, la Commissione

adotta i piani e i conseguenti programmi, versando agli Stati un anticipo per

consentire l’avvio dei programmi.

6. I dettagli dei programmi (denominati «complementi di programmazione») sono

decisi in modo autonomo dalle autorità nazionali o regionali. Questi documenti

non vengono negoziati con la Commissione, che ne viene comunque informata.

Essi consentono alle rispettive autorità di dare avvio

ai progetti in base a modalità proprie (bandi di gara per la presentazione di

progetti, la costruzione di infrastrutture ecc.). A questo punto inizia la fase

operativa.

7. L’autorità preposta alla gestione di un programma seleziona i progetti più

consoni in funzione delle finalità di quest’ultimo e informa i candidati della

propria scelta.

8. Le organizzazioni prescelte possono allora avviare il progetto, che deve essere

obbligatoriamente ultimato entro il termine definito nel programma, poiché la

cadenza degli aiuti europei è fissata sin dall’inizio.

9. Le autorità di gestione, assistite dal comitato di sorveglianza, nell’ambito del

quale sono rappresentati i vari partner (operatori economici, sociali e ambientali),

seguono regolarmente lo stato di avanzamento dei programmi. Le stesse autorità

ne informano la Commissione europea, fornendo la prova (attraverso la

certificazione delle spese) che il denaro è stato utilizzato nel migliore dei modi.

La Commissione verifica i sistemi di controllo messi in atto e versa man mano i

contributi previsti. Essa analizza l’andamento degli indicatori di sorveglianza e gli

studi di valutazione e promuove scambi tematici, comunicando inoltre alle

autorità responsabili dei programmi le nuove priorità comunitarie che possono

avere un’incidenza sullo sviluppo regionale.

I progetti del Fondo di coesione e dell’ISPA

Diversamente dai fondi strutturali, il Fondo di coesione e l’ISPA non partecipano

al fi nanziamento di programmi, bensì al fi nanziamento di progetti, o fasi di

progetti, ben definiti sin dall’inizio, che gli Stati presentano alla Commissione

affidandone poi la gestione alle autorità nazionali competenti, sotto la

supervisione di un comitato di sorveglianza.

V. Per fare cosa?

Ma in concreto, come vengono utilizzate le risorse che l’Unione europea e gli Stati

membri destinano allo sviluppo delle regioni? È possibile delineare un quadro

generale facendo riferimento al documento con cui la Commissione ha presentato

i propri orientamenti tematici comuni per il periodo 2000-2006. Alla luce di tali

linee guida, e di concerto con la Commissione, le autorità nazionali e regionali

definiscono le proprie priorità, selezionando una serie di progetti concreti. Questi

ultimi sono estremamente eterogenei e variano in funzione delle condizioni

economiche, sociali e territoriali di ogni regione, le quali determinano le forme di

intervento dei fondi strutturali. Gli orientamenti della Commissione sono

strutturati in base ai tre assi di intervento illustrati qui di seguito.

Accrescere la competitività regionale

L’intervento dei fondi strutturali tende ad accrescere la competitività delle regioni

fornendo un sostegno alle imprese affinché sviluppino le loro attività, creino

occupazione e incrementino la produttività.

Aumentare e migliorare l’occupazione

La creazione di posti di lavoro è diventata la principale preoccupazione dal punto

di vista sociale. Per tale motivo l’Unione europea ha predisposto una strategia

europea per l’occupazione, al fine di condurre in questo ambito un’azione

concertata su tutto il territorio europeo.

Sviluppare in modo equilibrato le zone urbane e rurali

Garantire la complementarità e l’equilibrio fra zone urbane e rurali, tenendo

conto delle problematiche specifiche di queste diverse realtà, è uno dei requisiti

principali per la coesione del territorio europeo.

VI. Quali risultati?

Le recenti relazioni sulla coesione economica e sociale dell’Europa dei Quindici e

vari studi condotti sull’argomento hanno confermato una notevole riduzione dei

divari fra le regioni e, in misura maggiore, fra gli Stati membri. Le analisi hanno

inoltre dimostrato come questa evoluzione sia stata ampiamente favorita da due

principali fattori: il processo di integrazione economica europea e l’azione dei

fondi strutturali e del Fondo di coesione

VII. E domani?

Nel periodo di programmazione 2007-2013, la politica regionale e di coesione

dell’Unione europea dovrà affrontare quattro sfide.

1. Necessità di una maggiore coesione nell’Unione allargata L’allargamento dell’Unione a 25 Stati membri, e successivamente a 27 o più

paesi, rappresenta una sfi da senza precedenti per la competitività e la coesione

interna dell’Unione. L’allargamento comporterà un ampliamento del divario nello

sviluppo economico, uno spostamento geografico del problema delle disparità

verso est e una situazione occupazionale più difficile: le disparità

socioeconomiche raddoppieranno e il PIL medio dell’Unione diminuirà del 12,5 %.

2. Rafforzamento delle priorità dell’Unione

Nel tentativo di migliorare i risultati economici dell’Unione, i Capi di Stato e di

governo dell’UE, riunitisi a Lisbona nel marzo 2000, hanno delineato una

strategia destinata a fare dell’Europa l’economia basata sulla conoscenza più

competitiva e dinamica del mondo entro il 2010. Il Consiglio di Nizza del dicembre

2000 ha tradotto gli obiettivi di Lisbona sulla riduzione della povertà in una

strategia di inclusione sociale coordinata a livello comunitario. Al Consiglio di

Göteborg del giugno 2001, la strategia di Lisbona è stata ampliata, dando nuovo

impulso alla protezione dell’ambiente e alla realizzazione di un modello di

sviluppo più sostenibile.

3. Migliore qualità per promuovere uno sviluppo più equilibrato e sostenibile

Il rafforzamento della competitività regionale attraverso un investimento mirato in

tutta l’Unione e l’offerta di opportunità economiche per aiutare le persone a

realizzare le loro capacità saranno quindi il puntello della crescita potenziale

dell’economia dell’Unione nel suo complesso a beneficio di tutti.

4. Un nuovo partenariato per la coesione

La riforma della politica di coesione dovrebbe anche rappresentare un’opportunità

per migliorare l’efficienza, la trasparenza e la responsabilità politica. Ciò richiede,

innanzi tutto e più che mai, la definizione di un approccio strategico che individui

le priorità della politica di coesione, assicuri il coordinamento con il sistema di

governo economico e sociale e preveda una revisione periodica e trasparente dei

progressi compiuti. Il corollario è rappresentato dalla necessità di rafforzare le

capacità istituzionali a tutti i livelli di governo nell’intera Unione, sulla base dei

principali punti di forza della politica di coesione.

Le priorità per il futuro: convergenza, competitività, cooperazione

Il 18 febbraio 2004, la Commissione europea ha adottato la terza relazione sulla

coesione economica e sociale intitolata «Un nuovo partenariato per la coesione

nell’Unione allargata: convergenza, competitività, cooperazione», nella quale

descrive la propria visione della politica di coesione per il periodo 2007-2013. In

base alla proposta di bilancio presentata dalla Commissione il 10 febbraio 2004,

oltre 336 miliardi di euro saranno destinati alla politica di coesione per il nuovo

periodo di programmazione, con le seguenti priorità:

• Convergenza: sostenere la crescita e la creazione di posti di lavoro negli

Stati membri e nelle regioni meno sviluppate

• Competitività regionale e occupazione: anticipare e stimolare il

cambiamento

• Cooperazione territoriale europea: promuovere uno sviluppo armonico ed

equilibrato del territorio dell’Unione