LA PARTICIPACIÓN EN OPERACIONES DE PAZ DE LA ONU Y EL CONTROL CIVIL DE LAS FUERZAS ARMADAS: LOS CASOS DE ARGENTINA Y URUGUAY 1

A R T U R O S O T O M A Y O R

Y A ES COMÚN ACEPTAR QUE LA PARTICIPACIÓN e n operaciones de manten i ­m i e n t o de la paz (OP) de l a ONU tiene efectos positivos e n el c o n t r o l c iv i l de las fuerzas armadas, en especial en países contribuyentes de tropas que recientemente h a n e x p e r i m e n t a d o procesos de democratización. E n efec­to, la abundante l i teratura hasta a h o r a d i sponib le concluye que la part ic i ­pación en OP es umversa lmente benéf ica para las inst i tuciones mil i tares y para el c o n t r o l c iv i l . A u t o r e s tales c o m o Charles C . M o s k o s a r g u m e n t a n que las OP afectan a las organizaciones mili tares ya que los civiles están ín­t imamente involucrados e n las misiones de paz encabezadas p o r la ONU. Para Moskos , las propias fuerzas armadas se h a n vuelto más democráticas, l iberales y más susceptibles a aceptar e l c o n t r o l c i v i l , 2 a raíz de su part ic ipa­ción i n t e r n a c i o n a l . A s i m i s m o , M i c h a e l C . Desch y G a b r i e l M a r c e l l a en­cuentran que p a r a asegurar l a subordinación mi l i ta r a la a u t o r i d a d civi l e n per iodos de paz, los políticos civiles d e b e n motivar a sus fuerzas armadas a adoptar misiones externas, tales c o m o las O P . 3 C o m o dice Desch , "e l go-

1 El autor agradece los comentarios que le fueron hechos a este texto durante presenta­ciones previas, especialmente a: Chiyuki Aoi, Richard K. Betts, Jorge Chabat, Douglas Chal-mers, Cedric de Coning, Rut Diamint, Michael Doyle, Page V. Fortna, Matthew Kocher, Farid Kahhat, Kimberly Marten, Covadonga Meseguer, Susan Minushkin, Antonio Ortiz Mena, Ka-tia Papagianni, Lo re na Ruano, Juan Rial, Mónica Serrano y Alf red Stepan. Asimismo, agrade­ce el financiamiento concedido por el Columbia University Center for International Conílict Resolution, el Institute for the Study of World Politics y el Academic Council for the United Nations System, los cuales otorgaron fondos para realizar investigación de campo en Argenti­na y Uruguay en 2002 y 2003, respectivamente.

2 Charles Moskos, John Alien Williams y David R. Segal, "Armed Forces after the Cold War", en Charles C. Moskos, John Alien Williams y David R. Segal (eds.), The Poslmodern Mili-tary: Armed Forces after the Cold War, Nueva York, Oxford University Press, 2000, pp. 1-13.

3 Michael Desch, Civilian Control of the Military: The Changing Security Environment, Balti-

Foro Internacional 187, XLVII, 2007 (1), 117-139

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bierno argent ino , en u n intento p o r mantener a las fuerzas armadas enfo­cadas hac ia misiones de carácter externo, h a i n v o l u c r a d o a los mil i tares e n misiones de paz. Esta es u n a misión posguerra fría que es realista y benéfi­c a " . 4 D e igua l manera , D e b o r a h L . N o r d e n a f i rma que las transiciones po­líticas d e l autor i tar ismo a l a democrac ia i m p o n e n retos serios para las instituciones mil i tares. P o r esta razón la autora cons idera que la part ic ipa­ción en OP p u e d e tener consecuencias internas significativas. N o r d e n sos­tiene que "las OP p u e d e n r e d u c i r o aliviar tensiones al i n v o l u c r a r a las fuerzas armadas e n empresas valiosas y profes ionales" . 5

E n este ensayo se explorará l a relación existente entre participación e n OP y c o n t r o l c ivi l de las fuerzas armadas en el C o n o Sur. A través d e l análisis de casos se ident i f i ca u n e n i g m a empír ico y teórico impor tante : mientras la c reenc ia c o n v e n c i o n a l y los casos de estudio hasta a h o r a dispo­nibles sugieren que el i n v o l u c r a m i e n t o de las fuerzas armadas e n OP de la ONU son universalmente positivos para r e d u c i r la i n f l u e n c i a m i l i t a r e n paí­ses de reciente democratización, l a presente investigación plantea que las misiones de paz p r o d u c e n efectos variados. E l envío de tropas a misiones encabezadas p o r l a ONU p u e d e tener efectos positivos e n algunos lugares y n o en otros. ¿Por qué?

Para e x p l o r a r la relación existente entre participación en OP de la ONU y el c o n t r o l c iv i l de las fuerzas armadas, este ensayo evaluará los efectos d i ­versos de la participación e n cuatro indicadores de c o n t r o l c iv i l : e l sector mil i tar , el sector burocrát ico de l a política de defensa, e l profes ional ismo mi l i tar y la civilianización de las fuerzas armadas. Se usará e l método compa­rado de casos de estudio para expl icar la razón p o r l a cua l l a participación en OP genera efectos múltiples y e n ocasiones perversos. Se argumentará que factores internos (tales c o m o prerrogativas mil i tares y procesos de to­m a de decisión) y variables externas (la interacción social e n OP) p u e d e n i n c i d i r en l a relación entre participación e n misiones y c o n t r o l c iv i l .

Para este estudio se se lecc ionaron dos casos d e l C o n o Sur, A r g e n t i n a y U r u g u a y . A m b o s países poseen suficiente exper ienc ia c o n las OP y h a n des­plegado batal lones de infantería a misiones de la O N U . L a comparac ión entre estos países parece natura l , e n v i r t u d de que los dos per tenecen a l a m i s m a subregión la t inoamer icana , h a n e x p e r i m e n t a d o regímenes autori -

more, The Johns Hopkins University Press, 1999, p. 122; Gabriel Marcella, "Warriors in Pea­cetime: Future Missions of the Latin American Armed Forces", en Gabriel Marcella (ed.), Wa­rriors in Peacetime: The Military and Democracy in Latin America, Portland, Oregon, Frank Kass, 1994, pp. 1-21.

4 Ibid., p. 122. 5 Deborah L. Norden, "Keeping the Peace, Outside and In: Argentina's U N Missions",

International Peacekeeping, vol. 2, n u m . 3, otoño de 1995, pp. 330-349.

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tarios en la década de los setenta y ochenta , y además h a n transitado c o n relativo éxito hac ia l a democrac ia . N o obstante, sus s imil i tudes n o son tan intrigantes c o m o lo son sus diferencias. Los dos países pract ican políticas de seguridad y mil i tares divergentes, mismas que p e r m i t e n evaluar e i d e n ­tificar el impacto de las OP e n el c o n t r o l c ivi l sobre las fuerzas armadas.

Para desarrol lar e l a r g u m e n t o central de este ensayo se dividirá e l aná­lisis d e l m i s m o e n cuatro partes. L a p r i m e r a sección presentará u n a reseña de la exper ienc ia argent ina y uruguaya en OP. Las siguientes secciones analizarán c ó m o la participación en operaciones de paz h a afectado los i n ­dicadores de c o n t r o l c iv i l ident i f icados anter iormente : e l sector mi l i tar , las burocracias, la profesionalización y la civilianización mi l i ta r .

I. D E L P R E T O R I A N I S M O A L A P A R T I C I P A C I Ó N E N O P : L A S C O N T R I B U C I O N E S

ARGENTINAS Y URUGUAYAS A LAS MISIONES DE LA O N U

E n agosto de 1991, dos fragatas argentinas c o n 450 of ic iales navales zar­p a r o n d e l puer to de Be lgrano , r u m b o al G o l f o Pérsico para asistir a los Es­tados U n i d o s e n el b l o q u e o contra Iraq. E l b l o q u e o e n sí había sido sancionado p o r diversas resoluciones d e l Conse jo de S e g u r i d a d de la ONU (las 661, 665, 669 y 670). Después de l a exper ienc ia e n l a G u e r r a d e l G o l f o (que p o r lo demás n o es cons iderada c o m o u n a OP), l a A r g e n t i n a decidió ampl iar su c o m p r o m i s o c o n la ONU y desplegó u n batallón c o n más de m i l hombres a C r o a c i a , e n l a ant igua Yugoslavia, e n apoyo a l a misión de paz. Desde ese entonces, e l país h a par t i c ipado e n tres grandes envíos de t ropa a OP: C h i p r e , Iraq-Kuwait y Haití . D e h e c h o , A r g e n t i n a incrementó su par­ticipación en las OP notablemente y pasó de 30 soldados de paz e n 1989 al despliegue de más de 3 000 cascos azules e n 1995. Se trata de u n incre­m e n t o super ior a l 100% e n menos de seis años. Las contr ibuc iones argen­tinas a las mis iones de paz eventualmente se estabi l izaron y se m a n t i e n e n en u n nive l de 500 h o m b r e s p o r año. E n menos de u n a década, A r g e n t i n a envío más de 14 000 cascos azules a más de 13 O P . 6 E n total , casi 4 0 % de los oficiales d e l e jército poseen algún t ipo de e x p e r i e n c i a e n mater ia de misiones de paz e n los últimos 12 años. C o m o resultado de esta part ic ipa­ción i n t e r n a c i o n a l , la A r g e n t i n a se convirtió e n el p r i n c i p a l contr ibuyente l a t inoamer icano a las OP y e n e l p e r i o d o de 1992 a 1996 estuvo clasificada entre los c i n c o mayores part ic ipantes e n las misiones de l a O N U .

Esta part ic ipación e n las OP p u e d e parecer irrelevante si se considera

6 Véase Ejército Argentino, Soldados por la paz, Buenos Aires, Servicio Histórico del Ejér­cito Argentino, 1997.

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que la A r g e n t i n a estaba c u m p l i e n d o c o n u n c o m p r o m i s o previamente esta­blec ido en la Carta de la ONU, según la cual todos sus m i e m b r o s deben dar a la Organización la asistencia necesaria en c u a l q u i e r acc ión que e l la rea­lice y deben evitar dársela a cualquier Estado contra el cual las Naciones Unidas estén t o m a n d o medidas preventivas o coercitivas. N o obstante, lo notable de l caso argentino es que el despliegue de navios al G o l f o Pérsico tuvo lugar sólo algunos meses después de u n intento de golpe de Estado en 1990 contra el gobierno democrát icamente electo d e l presidente Carlos Saúl M e n e m . Paradójicamente, las fuerzas armadas, que en el pasado se ha­bían sublevado contra el régimen democrático argent ino, ahora estaban siendo enviadas al extranjero, a miles de kilómetros de distancia de Buenos Aires . D e hecho, en el p e r i o d o 1994-2000 la política argent ina en la ONU coincide c o n el esfuerzo gubernamenta l p o r re formar las fuerzas armadas e i m p o n e r u n auténtico c o n t r o l civi l sobre ellas. D e tal m o d o , la participación en OP ofreció u n a o p o r t u n i d a d valiosa de involucrar a las fuerzas armadas en u n proyecto de política exterior que incluía u n mayor a l ineamiento ex­plícito c o n Estados U n i d o s y u n a mayor cooperación c o n la ONU.

U r u g u a y , p o r otro lado , h a par t i c ipado c o n el envío de observadores de paz desde la década de los c incuenta , en mis iones tales c o m o las d e l Si-naí e India-Paquistán. 7 N o obstante, en 1992 U r u g u a y envío su p r i m e r ba­tallón de paz a A s i a c o m o parte de la misión de l a ONU e n C a m b o y a (UNTAC.) E n total, 1 330 soldados (aprox imadamente 5 .5% d e l total de las fuerzas armadas) f u e r o n desplegados en cuatro unidades mili tares a lo lar­go de otras tantas provincias camboyanas. Este despl iegue fue relevante p o r ser e l p r i m e r envío de tropas al exter ior c o n contingentes de las tres fuerzas (armada, e jército y fuerza aérea) y p o r q u e además representó u n cambio radica l en la misión ins t i tuc ional de los mil i tares que antaño solían preocuparse más p o r la política in te rna que p o r l a externa. E l envío de cascos azules uruguayos a la UNTAC sucede tan sólo seis años después d e l re torno de l a d e m o c r a c i a al U r u g u a y y después de casi 13 años de dic tadu­ra mi l i tar . L a j u n t a que encabezó el g o b i e r n o uruguayo de 1973 a 1985 quizá n o fue tan represiva c o m o el régimen de P i n o c h e t o la j u n t a mi l i tar argentina, a u n q u e los niveles de represión c o n t r a la g u e r r i l l a y los s indica­tos f u e r o n más altos en U r u g u a y que en c u a l q u i e r otro país de la reg ión . 8

' Ejército de la República Oriental del Uruguay, El Ejército Uruguayo en misiones de paz, Montevideo, Ejército de la República del Uruguay, 1999, pp. 20-38.

8 Vase Alfred Stepan, Relhinking Mili i a ry Polilics: Brazil and the Southern Cone, Princeton, Princeton University Press, 1985, p. 325. Véase también Carina Perelli, "The Legacies of Transitions to Democracy in Argentina and Uruguay", en Louis W. Goodman, johanna S.R. Mendelson y Juan Rial (eds.), The Mililary and Democracy: The Fulure oj' Civil-Military Relations in Latín America, Massachusetts, Lexington Books, 1991, pp. 39-54, y Alexandra Barahona de

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D e tal f o r m a , parecía irónico que las fuerzas armadas uruguayas fueran en­viadas al exter ior para apoyar procesos de resolución de conflictos de la ONU, c u a n d o algunos de sus m i e m b r o s aún estaban s iendo acusados p o r violaciones a los derechos humanos .

E n e l transcurso de u n a década (1992-2003) U r u g u a y se convirtió en el p r i n c i p a l contr ibuyente per cápita de las OP de la ONU. E l número de cascos azules enviados a misiones de las Nac iones U n i d o s se incrementó de 100 soldados en 1982 a 2 486 en 2004. E n 1982, U r u g u a y sólo part ic ipa­ba e n dos misiones de paz (India-Paquistan y l a F u e r z a M u l t i n a c i o n a l d e l S ina í ) ; p a r a 2003, estaba involucrado en más de 18 OP. A la fecha, más de 10 370 soldados h a n sido expuestos al menos a u n a misión de paz de la ONU. E n l a actual idad, más de 5 0 % de los oficiales d e l e jército y 4 0 % de los suboficiales t ienen a lguna exper ienc ia e n OP. D e igua l f o r m a , más de 10% de total de las fuerzas armadas se encuent ra desplegado en más de seis OP de la ONU, i n c l u y e n d o el K a s h m i r , C o n g o , G e o r g i a y Hait í . 9

E n v i r t u d d e l i n c r e m e n t o de la participación argent ina y uruguaya en las mis iones de paz de las Nac iones U n i d a s , ¿cuál h a sido el efecto en el c o n t r o l c iv i l sobre militares?, ¿los civiles h a n i n c r e m e n t a d o su i n f l u e n c i a en mater ia de política de defensa?, ¿los mil i tares aceptan y respetan la au­t o r i d a d civil?, ¿qué experiencias profesionales h a n a d q u i r i d o los cascos azules a raíz de su participación en las OP?

II. L A PARTICIPACIÓN EN LAS OP Y EL CONTROL CIVIL DE LOS MILITARES

U n a de las tantas formas de evaluar e l i m p a c t o de las OP e n el c o n t r o l c ivi l es e x a m i n a n d o el efecto que h a ten ido la participación e n ellas en el sec­tor mi l i ta r . ¿El envío masivo de tropas a mis iones de las Nac iones U n i d a s permite a los políticos m o n i t o r e a r más adecuadamente a los militares y sus actividades ( inc luyendo formación, despl iegue y presupuesto)?

Argentina y los efectos en el sector militar

E n la A r g e n t i n a los civiles p r e s i o n a r o n a las fuerzas armadas para i n t r o d u ­cir u n a serie de reformas internas después de su d e r r o t a en la G u e r r a de

Brito, Human Rights and Democratization in Latin America: Uruguay and Chile, Nueva York, Ox­ford University Press, 1997, pp. 38-66.

9 Entrevista personal con el general Héctor R. Islas, director general de la Escuela de Ar­mas y Servicios, y el coronel Pablo Pintos, director de la Escuela de Operaciones de Paz en la Escuela de Armas y Servicios, Ejército del Uruguay, Montevideo, 8 de agosto de 2003.

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las Malv inas . E n part icular y a part i r d e l año 1983 los civiles penal izan d u ­ramente a los mil i tares c o n recortes presupuéstales y c o n ju ic ios legales que m e r m a n la m o r a l y las capacidades de los u n i f o r m a d o s . Algunas de es­tas políticas generaron descontento y l l evaron a los mil i tares a rebelarse cont ra e l gob ierno democrát ico , c o n la ex igenc ia de cambios e n el c o m a n ­d o y l iderazgo mi l i tar , así c o m o de reformas e n la política exterior e i n c l u ­so el fin de los ju i c ios . E n t r e 1987 y 1991, l a A r g e n t i n a vivió tres revueltas y u n f a l l i d o golpe mi l i tar . Se puede a f i rmar que después de la derrota ante los ingleses y c o n el re torno de la d e m o c r a c i a , las fuerzas armadas estaban en m e d i o de u n a severa crisis de i d e n t i d a d que afectaba sus salarios y su vinculación c o n la sociedad c iv i l . E n concreto , los mil i tares n o tenían u n a misión compat ib le c o n el régimen democrát ico .

E n este contexto, los tomadores de decisiones r a z o n a r o n que el envío de tropas a misiones de paz de l a O N U obligaría a los mil i tares a p o n e r e n m a r c h a reformas estructurales y quizá enfocar ía su atención hacia misio­nes externas, lo que los distraería de los asuntos de política interna . E n otras palabras, la expectativa i n t e n c i o n a d a de los civiles era que, al i m p o ­ner u n a misión externa a las fuerzas armadas, éstas se despolitizarían y, así, permitir ían a la a u t o r i d a d civi l asumir sus responsabi l idades gubernamen­tales s in ningún t ipo de in jerencia mi l i ta r .

L a participación en O P tuvo consecuencias importantes en las relacio­nes cívico-militares. L a logística de dichas misiones fue c o o r d i n a d a p o r el M i n i s t e r i o de Defensa y e l Estado M a y o r C o n j u n t o . Esto facilitó m i n a r la i m ­por tanc ia t radic ional que antaño tenían los comandantes de las tres fuerzas armadas y la imposición de u n nuevo l iderazgo mil i tar . Debe considerarse que, durante las revueltas militares de 1987-1991, e l g r u p o más rebelde ha­bía sido el de los denominados "cara p in tada" , const i tuido sustancialmente p o r coroneles y mayores que se negaban a aceptar e l l iderazgo mil i tar desig­nado p o r los gobiernos civiles. L a participación e n O P permitió que progre­sivamente los cuadros medios (mayores y coroneles) aceptaran el l iderazgo mi l i tar a través de incentivos profesionales y monetarios .

P r i m e r o , las misiones de paz s i rv ieron c o m o u n ins t rumento para div i ­d i r y conquistar . E l proceso de rec lu tamiento p a r a las O P favoreció al cua­d r o que más había desafiado a l g o b i e r n o , es dec i r jóvenes oficiales y suboficiales d e l e jército (de d o n d e provenían la mayor parte de los "cara p i n t a d a " ) . P o r tanto, la participación e n mis iones internacionales permitió p u r g a r y d i v i d i r a las fuerzas al enviarse u n n ú m e r o considerable de solda­dos y oficiales lejos d e l país.

S e g u n d o , las O P proveyeron de u n a nueva misión externa que m o d i f i ­có la estructura y organización de los mil i tares . L a c o m p r a de equipo , e l rec lu tamiento de soldados, e l e n t r e n a m i e n t o y l a p r o p i a relación entre

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fuerzas tuvieron que adaptarse a las nuevas necesidades impuestas p o r l a O N U . C o n el t i empo, los militares pasaron de u n a institución pretor iana, enfocada en doctrinas de seguridad n a c i o n a l , a ser otra relativamente m o ­d e r n a , o c u p a d a en doctrinas de paz. E n otras palabras, e n e l caso argenti­n o , l a participación e n misiones de paz sirvió c o m o u n a estrategia de distracción p o r la cual se p u d o d i l u i r al sector m i l i t a r c o m o u n factor de polít ica in terna , cambiar e l pape l y l a or ientación de las fuerzas a r m a d a s . 1 0

Esto, s in embargo, n o habría sido posible s in l a d e b i l i d a d estructural que los p r o p i o s militares p a d e c i e r o n después d e l conf l i c to bél ico e n las M a l v i ­nas. L a derrota mi l i tar h izo a las fuerzas armadas argentinas menos re­nuentes a aceptar nuevas misiones.

L o s efectos de la participación e n las OP f u e r o n aún más evidentes en e l ámbito económico . Las retr ibuciones financieras de las misiones de paz o torgaron aumentos salariales a u n sector mi l i tar que estaba insatisfecho c o n los recortes presupuéstales. E n el sistema de la ONU, existen dos formas de despliegue, e n t ropa o a través de observadores militares. E n lo que a t ropa se refiere, la ONU otorga u n pago p r o m e d i o al país que contribuye equivalente a 1 000 dólares al mes p o r cada soldado u of ic ia l desplegado. Este d i n e r o , que fue pagado directamente a l gob ierno argentino, se utilizó para otorgar incentivos salariales a las tropas. P o r e jemplo, e l salario de u n casco azul argent ino c o n rango de sargento era de aprox imadamente 1 400 dólares al mes. E l salario n o r m a l de este m i s m o sargento e n la A r g e n t i n a era de 760 dólares al mes, antes de l a devaluación de 2001. C o m o puede observarse, la participación en OP ofrecía u n incent ivo salarial considerable para las tropas. P o r lo que a observadores militares se refiere, éstos son des­plegados indiv idua lmente y rec iben u n est ipendio o viáticos directamente de la p r o p i a Organización que puede variar de 85 a 120 dólares al día, de­p e n d i e n d o d e l sitio de la misión. U n of ic ia l argent ino desplegado c o m o ob-

1 0 La literatura disponible sobre la participación argentina en operaciones de paz es vas­ta. Véase por ejemplo Deborah L. Norden, "Keeping the Peace, Outside and In: Argentina's UN Missions", op. cit.; Antonio L. Pala, "Peacekeeping and Its Effects on Civil-Military Rela-tions", en Jorge I. Domínguez (ed.), International Security and Democracy: Latin America and the Caribbean in thePost-Cold WarEra, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1998, pp. 130-150; Antonio L. Pala, "The Increased Role of Latin American Armed Forces in UN Peacekeeping: Opportunities and Challenges", Airpoiuer Journal, edición especial, 1995, pp. 1-10; Andrés Fontana, "Seguridad internacional y transición democrática: la experiencia argentina, 1983-1999", documento de trabajo de la Facultad de Estudios para Graduados de la Universidad de Belgrano, Buenos Aires, mayo de 2001, pp. 1-34; Marcelo Fabián Saín, "Seguridad regio­nal, defensa nacional y relaciones cívico-militares en Argentina", en Francisco Rojas Aravena (ed.), Argentina, Brasil y Chile: integración y seguridad, Santiago, FLACSO, 1999, pp. 125-162; Ri­cardo E. Lagorio, "Institutionalization, Cooperative Security, and Peacekeeping Operations: The Argentine Experience", en Jorge I. Domínguez (ed.), International Security and Demo­cracy..., op. cit., pp. 121 -129.

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servador mil i tar a C h i p r e podía ganar hasta 3 200 dólares mensuales, más su salario n o r m a l . Para el año 2003, 6 3 % d e l personal de las fuerzas arma­das ganaba menos de 716 pesos argentinos mensualmente (unos 250 dóla­res) . P o r e l contrario, en u n a OP los soldados podían ganar cuando menos 1 000 dólares al mes. P o r tanto, n o fue sorprendente e l hecho de que el e jército recibiera u n número de solicitudes tres veces superior al de los puestos disponibles para u n eventual despliegue e n Afganistán de 600 h o m ­bres de infantería en ese m i s m o a ñ o . 1 1

E l incent ivo monetar io tuvo u n efecto impor tante p o r q u e acalló las críticas de los militares a los civiles p o r la ausencia de compensaciones eco­nómicas justas. Las OP p e r m i t i e r o n dar u n a salida parc ia l al p r o b l e m a fi­n a n c i e r o que enfrentaban los mil i tares al i n i c i o de la democratización. Se p u e d e inc luso argumentar que la participación e n misiones de la ONU sir­vió c o m o u n a especie de " t o m a y daca" , d o n d e se intercambió subordina­ción m i l i t a r p o r compensac ión salarial . L o s salarios compensatorios derivados de la participación e n misiones de paz eran compatibles c o n el c o n t r o l c iv i l , ya que las fuentes de d ichos recursos eran conocidas y apro­badas p o r autoridades civiles.

L a participación en OP también generó efectos positivos n o in tenc io­nados. P o r e jemplo, en 1982 e l R e i n o U n i d o i m p u s o u n embargo m i l i t a r c o n t r a l a A r g e n t i n a , c o n el cual se impedía cua lquier t ipo de exportación de l a OTAN hacia Buenos Aires . N o obstante, en v i r t u d de la contr ibución argent ina a las misiones de la O N U , la administración d e l presidente W i -l l i a m C l i n t o n otorgó al país e l estatus de "a l iado extra OTAN" que revertía el e m b a r g o británico. Esta m e d i d a h i z o posible que la A r g e n t i n a p u d i e r a c o m p r a r e q u i p o deprec iado de países m i e m b r o s de la a l ianza atlántica e inc luso que p u d i e r a tener c o n ésta ejercicios c o m u n e s . 1 2

A l g u n o s oficiales argentinos esperaban más asistencia estadounidense e i n c l u s o m i e m b r o s d e l g o b i e r n o de Car los Saúl M e n e m l legaron a ins i -

1 1 Véase Daniel Callo, "El 63% de los uniformados del Ejército cobra menos de $716", La Nación, 28 de octubre de 2002, sección política, p. 7; "La guerra contra el terrorismo; nuestro país integrará la fuerza de paz. La Argentina enviará 600 efectivos militares a Afganis­tán: la cancillería concretó ayer la oferta en Londres, donde se organiza la coalición", La Na­ción, 31 de enero de 2002, sección política, p. 09.

1 2 Véase "Lauding Its Peacekeeping, Clinton Offers Special Ally Status to Argentina", In­ternational Herald Tribune, 17 de octubre de 1997, p. 12. Véase también Carlos Escudé y An­drés Fontana, "Argentina's Security Policies: Their Rationale and Regional Context" en Jorge I. Domínguez (ed.), International Security andDemocracy..., op. cit., pp. 51-79; Rafael Grossa, Los límites del intervencionismo humanitario, Buenos Aires, Instituto del Servicio Exterior de la Na-ción/Nuevohacer/Grupo Editorial Latinoamericano, 2000; Marcelo Fabián Saín, "Seguridad regional, defensa nacional y relaciones cívico-militares en Argentina", en Francisco Rojas Ara-vena (ed.) Argentina, Brasil y Chile: integración y seguridad, op. cit.

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n u a r que la A r g e n t i n a buscaba ser m i e m b r o activo de la OTAN. Dichas ex­pectativas no se c u m p l i e r o n , p e r o la participación en OP sí modif icó los proveedores de armas. E n el pasado, A r g e n t i n a había d e p e n d i d o de la U n i ó n Soviética, así c o m o de algunos proveedores europeos y locales. Para 1995, e l p r i n c i p a l proveedor de e q u i p o m i l i t a r eran los Estados U n i d o s . P o r e jemplo , D e b o r a h N o r d e n e n c o n t r ó que, para c u m p l i r c o n los c o m ­promisos establecidos c o n la O N U , la a r m a d a argent ina había a d q u i r i d o de Estados U n i d o s barcos y 20 aviones M o h a w k , e n tanto que la fuerza aérea c o m p r ó 36 aviones S k y h a w k . 1 3

N o obstante, debe agregarse que la part icipación en OP también p r o ­vocó u n a serie de efectos perversos. P o r p r i n c i p i o , la polít ica de envío de tropas a misiones de la O N U fue sumamente costosa y e l Estado debió i n ­vert i r grandes cantidades de recursos p a r a m a n t e n e r a las tropas c o n t e n ­tas e n e l extranjero. E v e n t u a l m e n t e , los recursos que eran transferidos de N u e v a Y o r k a Buenos A i r e s g e n e r a r o n corrupción in terna . P o r e j emplo , en 1992 l a ONU pagó tres m i l l o n e s de dólares c o m o compensac ión p o r los cascos azules her idos y muer tos d u r a n t e su servicio en C r o a c i a . E l d i n e r o , s in e m b a r g o , j a m á s llegó a m a n o s de las víctimas o deudos . E l sargento Sergio B a l i a perdió ambas piernas al pisar u n a m i n a terrestre e n la ex Y u ­goslavia. E n este caso la O N U otorgó al g o b i e r n o argent ino u n a compensa­ción de 230 000 dólares, de los cuales e l sargento B a l i a sólo recibió 1 800; las autor idades civiles d e l M i n i s t e r i o de E c o n o m í a se q u e d a r o n c o n e l res­t o . 1 4 Paradój icamente , los presupuestos mil i tares se hac ían más transpa­rentes e n la A r g e n t i n a , e n v i r t u d de que los recursos eran autor izados y m o n i t o r e a d o s p o r civiles e n N u e v a Y o r k y B u e n o s A i r e s . N o obstante, existía p o c a rendic ión de cuentas de parte de los civiles p a r a asegurar que los recursos generados p o r l a part ic ipación e n OP l legaran a quienes co­rrespondía .

O t r o efecto n o deseado d e l envío de tropas argentinas a l a ONU fue el aplazamiento de u n a r e f o r m a p r o f u n d a d e l sector m i l i t a r e n mater ia de modernización de la f lota y despl iegue e n e l i n t e r i o r d e l país. Esta r e f o r m a n o p u d o ser real izada en v i r t u d de que lo mil i tares más capaces y br i l lantes eran enviados al exter ior p a r a c u m p l i r c o n los c o m p r o m i s o s a d q u i r i d o s c o n las Nac iones U n i d a s .

1 3 Deborah Norden, op. cit., pp. 345. 1 4 Véase "Indemnización a heridos y víctimas fatales: controversia por fondos para cas­

cos azules argentinos, la mayor parte no llegó a los destinatarios", La Nación, 12 de enero de 2003, sección política, p. 9.

126 A R T U R O S O T O M A Y O R FI XLVII-1

Uruguay y los efectos en el sector militar

D e m a n e r a análoga a los argentinos, los mil i tares uruguayos carecían de r e c o n o c i m i e n t o público al i n i c i o de l a redemocratización, así c o m o de u n a misión ins t i tuc ional . L a transición uruguaya a la democrac ia e n 1985 había dejado a las fuerzas armadas e n u n a posición defensiva, e n l a que te­nían que just i f icar c o n t i n u a m e n t e su existencia ante a u n a ciudadanía crí­t ica de su desempeño durante l a d ic tadura . Frente a la crisis e c o n ó m i c a exper imentada e n la década de los ochenta y a la falta de l e g i t i m i d a d i n ­terna, los asesores mil i tares c o n s i d e r a r o n que u n a participación e n O P po­dría ayudar a l levar l a carga e c o n ó m i c a provocada p o r los recortes de presupuesto. L a expectativa era que la O N U podría pagar salarios y que además se cubrirían los costos de depreciación d e l equipo al enviar lo al exter ior . D e tal f o r m a , los mil i tares aceptan la participación c o m o u n a s im­ple m e d i d a de sobrevivencia ins t i tuc iona l y u n a f o r m a de obtener recursos adicionales , sin que e l lo i m p l i q u e u n a r e f o r m a inst i tuc ional p r o f u n d a o u n c a m b i o de i m a g e n frente a l a soc iedad c ivi l .

E l i n v o l u c r a m i e n t o de las fuerzas armadas e n procesos de paz de la O N U modificó los presupuestos, l a estructura y hasta la organización de los mil i tares . P o r e jemplo , los salarios l l e g a r o n a triplicarse. U n teniente coro­n e l gana u n salario p r o m e d i o de 700 dólares al mes. E l m i s m o of i c ia l en misión de paz y c o m o observador m i l i t a r puede incrementar su salario has­ta 6 000 dólares al mes e n v i r t u d de los incentivos compensatorios que re­cibe d e l gob ierno uruguayo (50% de i n c r e m e n t o salarial mientras esté e n misión) y de los fondos adic ionales que aporta l a p r o p i a O N U . A s i m i s m o , u n subof ic ia l de l a m a r i n a gana a p r o x i m a d a m e n t e unos 100 dólares m e n ­suales, mientras que e n misión de paz puede l legar a ganar hasta 1 000 dó­lares mensuales. C ie r tamente , algunas de las expectativas económicas derivadas de la part ic ipación e n las O P j a m á s se c u m p l i e r o n p o r q u e el go­b i e r n o n o tuvo e n cuenta que los pagos de l a O N U suelen tardar meses y e n ocasiones años para hacerse efectivos. Mientras e l pago n o l lega a las arcas d e l g o b i e r n o , éste adquiere d e u d a , pues debe pagar salarios y la deprec ia ­c ión d e l e q u i p o .

N o obstante, a d i f e r e n c i a de l a argent ina , l a participación u r u g u a y a en mis iones de paz de las N a c i o n e s U n i d a s n o h a i n c r e m e n t a d o e l c o n t r o l c i ­v i l sobre las fuerzas armadas. Has ta 2003, c u a n d o se realizó e l estudio de caso uruguayo, los civiles n o poseían información suficiente sobre los cas­cos azules y desconocían cuál era e l gasto total que se había h e c h o al en­viar soldados al exter ior . P o r o t ra parte, U r u g u a y envía masivamente tropas a misiones de l a O N U e n África, d o n d e los niveles de V I H - s i d a suelen ser m u y altos. S i n e m b a r g o , l a a u t o r i d a d c iv i l , i n c l u y e n d o a senadores y d i -

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putados, desconoce cuál es l a tasa de contagio o infección de s ida entre la t ropa uruguaya. L o s mil i tares cons ideran que, a menos que la información sea explíc i tamente r e q u e r i d a p o r l a autor idad , n o existe l a obligación de repor tar la o hacer la pública.

A l g u n a s variaciones e n los efectos entre e l caso argent ino y uruguayo p u e d e n ser explicadas e n términos de las prerrogativas mil i tares y de la transición democrática. E n el U r u g u a y , aún existe u n m a r g e n acotado de prerrogativas y privi legios mil i tares . E n part icular , la coordinación d e l sec­tor de defensa, e l cual c o n t r o l a l a logística de las OP, está e n manos de of i ­ciales activos y ret irados. C o n excepción d e l minis t ro de Defensa y algunos de sus asesores, la to ta l idad d e l personal que trabaja para e l despacho es personal u n i f o r m a d o o re t i rado. E n última instancia, se ejerce u n c o n t r o l c iv i l débil . Esto se debe a l a naturaleza pactada de la transición democráti­ca uruguaya, en la cua l los mil i tares l o g r a r o n evitar que los civiles tuvieran mayor in jerencia e n el sector de defensa. A di ferenc ia de l a A r g e n t i n a , d o n d e los mil i tares f u e r o n derrotados, luego depuestos y forzados a p o n e r e n m a r c h a reformas, en U r u g u a y los mil i tares sólo c a p i t u l a r o n política­mente , pero j a m á s c e d i e r o n su autonomía ins t i tuc ional y de h e c h o res­g u a r d a r o n para sí n ichos de p o d e r .

Las diferencias entre los casos argent ino y uruguayo son evidentes c u a n d o se contrastan las políticas de educación y formación para las OP. T a n t o A r g e n t i n a c o m o e l U r u g u a y h a n establecido centros de entrena­m i e n t o para f o r m a r sus cuerpos de soldados de paz. E l establecimiento de dichos centros revela que los países se h a n ajustado lentamente a los requi ­sitos de las Nac iones U n i d a s e n mater ia de entrenamiento , educación e instrucción mi l i tar . T a n t o los soldados argentinos c o m o los uruguayos reci­b e n ent renamiento sobre m o n i t o r e o , observación y logística, así c o m o cur­sos de l engua inglesa y comunicac ión . N o obstante, la formación i m p a r t i d a e n esos centros h a ten ido efectos diversos en mater ia de c o n t r o l c iv i l .

P o r e jemplo, e n e l C e n t r o A r g e n t i n o de E n t r e n a m i e n t o C o n j u n t o para Operac iones de Paz se contrata a civiles para que par t i c ipen c o m o instruc­tores e inc luso se les rec luta para que a c u d a n c o m o estudiantes. Diplomáti­cos, políticos, psicólogos y académicos ofrecen diversos cursos que i n c l u y e n materias tales c o m o d e r e c h o in ternac iona l público, intervención h u m a n i ­taria, relaciones internacionales y ajuste psicológico durante y al final de l a misión. Se ofrece también u n curso in ternac iona l para periodistas cuyo ob­je t ivo es capacitar a los profesionales de los medios de comunicac ión para que desempeñen su trabajo e n zonas de conf l ic to y posconf l ic to . E n otras palabras, los mil i tares h a n i n v o l u c r a d o a l c o m p o n e n t e c ivi l e n su entrena­m i e n t o f o r m a l y p o r tanto h a h a b i d o u n a integración que n o solía existir antes de l a participación e n OP.

128 A R T U R O S O T O M A Y O R FI XLV1I-1

P o r e l contrar io , la Escuela de Operac iones de Paz M a y o r J u a n Sosa M a c h a d o de l U r u g u a y ( E O P E ) es m u c h o menos f o r m a l tanto e n cuanto a enfoque c o m o en c o n t e n i d o . E l currículo de la E O P E n o está establecido en manuales, existe p o c a retroal imentación y casi n o hay componentes ci­viles. F o r m a l m e n t e , la escuela ofrece entrenamiento con junto a las tres fuerzas armadas, pero e l centro es d i r i g i d o p o r e l e jército y hay pocas seña­les de integración c ivi l . Of ic ia les mil i tares activos i m p a r t e n la mayoría de los cursos, que i n c l u y e n las materias de derecho h u m a n i t a r i o y c ivi l . Rara vez se invita a civiles de otras organizaciones a par t ic ipar e n la instrucción de soldados de paz y ningún c ivi l puede part ic ipar en los cursos impart idos p o r la escuela, a menos que esté asociado a las fuerzas armadas. D e hecho , enfermeras y doctores son constantemente entrenados p a r a las O P , pero suelen pertenecer a los hospitales y centros de salud d i r ig idos p o r los pro­pios mili tares. P o r tanto, a pesar de que las misiones de la O N U t ienen u n c o m p o n e n t e c iv i l impor tante , la integración en la organización de los u n i ­formados n o se h a dado e n el caso uruguayo.

E n suma, e l estudio sugiere que la participación e n O P refuerza e l con­tro l civi l en algunos casos y que e n otros su efecto es ins igni f icante . Dife­rentes tipos de prerrogativas mil i tares negociadas durante l a transición democrát ica p u e d e n expl i car parte de la variación en el grado de c o n t r o l c ivi l . Entre mayores hayan s ido las reservas impuestas p o r las fuerzas arma­das durante la democratización, m e n o r será e l efecto que tenga la part ic i ­pación en O P . E l envío de tropas a las misiones de la O N U p u e d e mejorar el grado de c o n t r o l c ivi l e n países que poseen pocas reservas o c o n d i c i o n a l i -dades mil i tares. E n esas circunstancias, e l m a r c o polít ico y legal es menos constrictivo para los civiles y p o r tanto permite u n mayor grado de integra­ción civi l c u a n d o las tropas son enviadas al exter ior e n misión de paz. P o r el contrar io , e l efecto d e l c o n t r o l c iv i l a raíz de u n a participación en O P puede ser ins ignif icante o n u l o e n contextos d o n d e los mil i tares t ienen su­ficientes reservas y a u t o n o m í a ins t i tuc ional . E n estos casos l a autonomía mi l i ta r i m p i d e l a integración c ivi l e inc luso aisla a las fuerzas armadas de las dinámicas político-civiles.

III. L A P A R T I C I P A C I Ó N E N O P E R A C I O N E S D E P A Z Y L A I N T E R V E N C I Ó N

D E O T R A S A G E N C I A S C I V I L E S

L a idea de que la part icipación en O P genera efectos positivos e n cuanto al c o n t r o l c ivi l está basada e n e l supuesto de que las mis iones de l a O N U están encabezadas p o r oficiales civiles, nacionales e internacionales , especial­mente diplomáticos de las organizaciones internacionales y m i e m b r o s de l

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servicio exterior . L a evidencia d e l estudio de casos, s in embargo, sugiere que existe m u c h a variación en el grado de intervención p o r parte de los diplomáticos.

Intervención burocrática de los diplomáticos en la Argentina

E n la A r g e n t i n a es d o n d e la intervención de burócratas y m ie m br o s d e l servicio exter ior h a ten ido los mayores efectos positivos e n términos de contro l c iv i l . D e h e c h o , la mayoría de los expertos c o i n c i d e n en que los to­madores de decisiones argentinos u t i l i zaron estrategias en dos niveles en materia de OP. Es decir , el gob ierno fue i n f l u i d o p o r consideraciones de ti­po tanto i n t e r n o c o m o externo. E n el ámbito i n t e r n o , l a participación en misiones de paz fue parte de u n a estrategia política p a r a tratar el tema de la cuestión m i l i t a r e n m o m e n t o s de democratización. E n el in ternac ional , l a activa participación de la A r g e n t i n a en asuntos de l a ONU fue mot ivada p o r el deseo de su g o b i e r n o de alinearse más expl íc i tamente c o n los Esta­dos U n i d o s . 1 5 C o m o lo expl i ca Carlos Escudé, asesor de política exter ior de l presidente Car los Saúl M e n e m , "nosotros tocamos f o n d o en 1982 c o n el fiasco en las M a l v i n a s [ . . . ] Eramos de facto u n estado p a r i a en el escena­r io in te rnac iona l . E r a claro que para ingresar al c l u b de países m o d e r n o s teníamos que declarar a l a A r g e n t i n a c o m o u n m i e m b r o incuest ionable de Occ idente , el cual era conf iable , c o m p r o m e t i d o y predec ib le en su actua­ción i n t e r n a c i o n a l " . 1 6 P o r lo tanto, desplegar tropas e n las misiones de paz en el G o l f o Pérsico, l a ex Yugoslavia y Haití (todas éstas consideradas co­m o estratégicas para Estados U n i d o s ) era e l m e d i o idea l para mostrar el grado de c o m p r o m i s o i n t e r n a c i o n a l que la A r g e n t i n a había a d q u i r i d o c o n la ONU, E u r o p a y especialmente W a s h i n g t o n .

L a consecuenc ia direc ta de d i c h a política fue que la participación en OP se convirtió de h e c h o e n u n tema de política exter ior . E l presidente

1 5 Véase Deborah L. Norden, "The Transformación of the Argentine Security", en Ri­chard L. Millet y Michael Gold-Biss (eds.), Beyond Praetorianism: The Latin American Military in Transition, Miami, North-South Center Press, 1996, pp. 241-260; Joseph S. Tulchin, "Conti-nuity and Change in Axgentine Foreign Policy", en Joseph S. Tulchin y Allison M. Garland (eds.), Argentina: The Challenges of Modernization, Wilmington, Delaware, Scholarly, Inc., 1998, pp. 163-197; Jorge Bolívar, "La cuestión de la identidad en la nueva política exterior argenti­na", en Andrés Cisneros (comp.), Política exterior argentina, 1989-1999: historia de un éxito, Bue­nos Aires, Nuevohacer/Grupo Editorial Latinoamericano, 1998, pp. 213-236; Carlos Escudé y Andrés Fontana, "Argentina's Security Policies: Their Rationale and Regional Context", en Jorge I. Domínguez (ed.), International Security andDemocracy..., op cit.

1 6 Entrevista personal con Carlos Escudé, académico y asesor de política exterior del presidente Carlos Saúl Menem, Buenos Aires, 29 de enero de 2002.

130 A R T U R O S O T O M A Y O R FI XLVII-1

Carlos Saúl M e n e m transfirió capacidad de decisión a la cancillería argen­tina, al otorgarle u n mandato que superaba p o r m u c h o los atributos y f u n ­ciones que idealmente debió haber e jercido e l M i n i s t e r i o de Defensa. P o r e jemplo, los diplomáticos argentinos en N u e v a Y o r k y Buenos Aires esta­b l e c i e r o n los criterios de participación; de tal f o r m a , los políticos y n o los militares d e t e r m i n a r o n cuándo, cómo y bajo qué c o n d i c i o n e s part ic ipaba la A r g e n t i n a en las misiones de paz. Progresivamente , decisiones clave so­bre e l despliegue de tropas f u e r o n delegadas e n los embajadores a expen­sas de los propios mil i tares. Este proceso l i tera lmente transfirió recursos y poderes hac ia inst i tuciones dominadas p o r civiles, c o m o la cancillería, c o n lo cual se incrementó e l grado de contro l c ivi l que hasta entonces se ejercía sobre las fuerzas armadas. E n consecuencia , los mil i tares f u e r o n obligados a reportar y compart i r información sobre su personal c o n los miembros d e l servicio exter ior y en última instancia t e r m i n a r o n aceptando las decisiones pol í t i cas . 1 7 M e n e m , d e n t r o de esta política de transferencia de recursos y poderes, n o m b r ó a u n diplomático de carrera c o m o min is t ro de Defensa, Óscar C a m i l l i o n . Este últ imo había servido c o m o emba jador de la A r g e n ­t ina en Bras i l y además había sido jefe de l a misión de l a O N U en C h i p r e . Esta decisión política h i z o posible que u n n ú m e r o considerable de buró­cratas d e l servicio exter ior argent ino o c u p a r a puestos clave dentro de la cartera de defensa. E l l o n o sólo permitió u n mayor c o n t r o l c ivi l del aparato mil i tar , s ino que además facilitó la integración de l a polít ica exterior c o n la de defensa.

A s i m i s m o , otro efecto positivo de l envío de tropas de paz fue que sur­gió u n g r a n debate n a c i o n a l sobre política exter ior argent ina. Académicos y expertos c o m e n z a r o n a debatir temas de defensa c o m o parte de la políti­ca exterior . Esto provocó u n a expansión cualitativa de l a c o m u n i d a d de ex­pertos civiles c o n c o n o c i m i e n t o de temas de segur idad y defensa nac ional . Se puede a f i rmar que la política de OP ayudó a mejorar e l grado de contro l civi l , en v i r t u d de que u n n ú m e r o mayor de civiles n o asociados a los mil i ta­res se interesó e informó más sobre política m i l i t a r y de defensa. L a eviden­cia más sólida de que la participación en OP generó u n debate nac iona l entre expertos civiles es l a l i teratura sobre misiones de l a O N U publ i cada en la A r g e n t i n a durante este p e r i o d o . A l menos 34 títulos, i n c l u y e n d o l ibros, artículos y d o c u m e n t o s de trabajo sobre OP, f u e r o n p r o d u c i d o s p o r civiles entre los años 1992 y 2001. E n apariencia , esta l i teratura parece insignif i ­cante c o m p a r a d a c o n la cant idad de textos disponibles e n publ icaciones ta­les c o m o La Revista Militar. S in embargo, si se t o m a e n consideración que

1 7 Véase David Pion-Berlin, Through the Corridors of Power: Institutions and Civil-Military Re-lations in Argentina, Pennsylvania, The Pennsylvania State University Press, 1997.

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los temas de seguridad nac ional eran antes d o m i n a d o s exclusivamente p o r mil i tares , entonces la aparición de textos escritos p o r civiles sobre asuntos mil i tares es u n a tendencia positiva para e l me joramiento d e l contro l c ivi l . D e h e c h o , la A r g e n t i n a posee la producción académica más importante y n u m e r o s a en mater ia de OP en América L a t i n a . Igualmente significativo es el h e c h o de que expertos civiles h a n escrito artículos en revistas especiali­zadas mili tares, lo cual sugiere que h a h a b i d o u n mín imo de aceptación de sus perspectivas entre las instituciones castrenses. 1 8

L a A r g e n t i n a de este p e r i o d o se ajusta al m o d e l o de c o n t r o l civil subje­tivo establecido p o r Samuel H u n t i n g t o n , e n e l cual los civiles v io laron la autonomía profes ional de los mil i tares y los o b l i g a r o n a someterse a la vo­l u n t a d ideológica de la clase gobernante , lo que convirtió a las fuerzas ar­madas e n reflejo d e l Estado y les negó u n a esfera i n d e p e n d i e n t e . 1 9 Para H u n t i n g t o n , este m o d e l o i n t r o d u c e u n a serie de patologías, e n v i r t u d de que e l c o n t r o l c ivi l deter iora l a efect ividad m i l i t a r y eventualmente l leva al fracaso e n el c a m p o de batalla. N o obstante, para l a mayoría de los argen­tinos, e l c o n t r o l subjetivo de los mil i tares es m u c h o mejor que la ausencia total de mecanismos de c o n t r o l .

S i n embargo , debe reconocerse que los mecanismos ideales de c o n t r o l y rendic ión de cuentas n o f u e r o n reforzados. P o r e jemplo el m o n i t o r e o p a r l a m e n t a r i o y la rendición de cuentas de parte de los diplomáticos fue­r o n débiles. E n pocas ocasiones los diplomáticos y civiles encargados d e l M i n i s t e r i o de Defensa r i n d i e r o n cuentas de sus acciones o decisiones. L o s civiles tenían más c o n t r o l sobre las fuerzas armadas, pero las instituciones democrát icas durante la administración de M e n e m f u e r o n erosionadas, prec isamente p o r q u e las fallas de parte de las autoridades civiles j amás fue­r o n moni toreadas adecuadamente p o r e l C o n g r e s o .

Ausencia de intervención burocrática de diplomáticos en el Uruguay

U r u g u a y es u n caso opuesto al a rgent ino , e n e l sentido de que las burocra­cias civiles y diplomáticas h a n e jercido u n a m í n i m a i n f l u e n c i a e n el proce­so de t o m a de decisiones. P o r p r i n c i p i o , n o h a h a b i d o u n intento explícito p o r i n c o r p o r a r a los mil i tares en la estrategia de política exter ior urugua­ya. D e h e c h o , a d i ferenc ia de A r g e n t i n a y Bras i l , U r u g u a y j a m á s ha part ic i -

1 8 Para analizar la literatura sobre OP disponible en la Argentina véase Arturo C. Soto-mayor, The Peace Soldier from the South: From Praetorianism to Peacekeeping, tesis doctoral, Nueva York, Columbia University, 1994, pp. 129-131.

1 9 Samuel Huntington, The Soldier' and the State: The Theory and Polines of Civil-Military Re-lations, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1957, pp. 80-94.

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pado c o m o m i e m b r o n o p e r m a n e n t e d e l Conse jo de Segur idad. L a con­secuencia n o deseada de esta polít ica es que el M i n i s t e r i o de Relaciones Exter iores uruguayo n o p a r t i c i p a e n el proceso de t o m a de decisiones so­bre OP. In ternac ionalmente , los diplomáticos uruguayos n o t ienen voz en las decis iones clave sobre las mis iones de paz p o r q u e están fuera de los ór­ganos más importantes que d e t e r m i n a n las políticas de la ONU. Interna­mente , e l pape l secundar io que d e s e m p e ñ a n los m i e m b r o s de l servicio exter ior uruguayo faci l i ta que el M i n i s t e r i o de Defensa p u e d a i n f l u i r e n las políticas sobre OP. Las fuerzas armadas n o están obligadas a compar t i r , d i f u n d i r n i i n f o r m a r a las otras burocracias sobre el despl iegue de tropas y observadores; p o r tanto, los diplomáticos están exc luidos d e l proceso de t o m a de decisiones. E n otras palabras, n i n g u n a institución burocrát ica c i ­v i l p u e d e c o m p e t i r o injerirse e n las decis iones d e l M i n i s t e r i o de Defensa.

Parte d e l p r o b l e m a está re lac ionado c o n el h e c h o de que las c o m u n i ­dades de defensa civiles en e l U r u g u a y son relativamente pequeñas y n o m u y influyentes. Los civiles raramente discuten temas militares o asuntos v inculados c o n las OP. Este es u n hal lazgo sorprendente respecto de u n país que tiene casi u n soldado de paz p o r cada 280 habitantes. E n teoría, casi todo uruguayo conoce o h a estado en contacto c o n al menos u n casco azul . S i n embargo, en la práctica, existe p o c o c o n o c i m i e n t o sobre las m i ­siones de paz de la ONU.

E l efecto n o deseado de esta asimetría de c o n o c i m i e n t o , en d o n d e los mil i tares c o n o c e n más sobre asuntos de paz que sus contrapartes civiles, es que e l c o n t r o l c ivi l se eros iona c u a n d o los p r o p i o s civiles pecan de igno­rancia . P o r e jemplo, en e l U r u g u a y existen más de u n a centena de artícu­los sobre OP publ icados en revistas mil i tares . P o r el contrar io , sólo dos artículos f u e r o n encontrados e n revistas y otras publ icac iones escritos p o r académicos uruguayos, e n tanto que hasta a h o r a ningún l i b r o sobre OP h a sido p u b l i c a d o p o r a lguna e d i t o r i a l c iv i l d e l U r u g u a y . 2 0 E l desconoc imien­to o la falta de interés de parte de la soc iedad civi l d i f i cu l ta su c o n t r o l ple­n o sobre las fuerzas armadas, e n v i r t u d de que la asimetría de información p u e d e l levar a que los agentes mil i tares e n g a ñ e n u ocul ten información útil p a r a l a t o m a de decisiones p o r parte de ios civiles.

2 0 Las dos publicaciones en cuestión son: Selva López Chirico, "Forças Armadas e demo­cracia: um olhar para o passado recente a partir do final do século", en Maria Celina D'Arau-ju y Celso Castro (eds.), Democracia e Forças Armadas no Cono Sul, Río de Janeiro, Editora FGV, 2000, pp. 179-213; Julián González, "Fuerzas armadas en tiempos de escasez: el riesgo de la desnaturalización funcional", Observatorio Político, núm. 3, 2002, pp. 101-103. Para una lista completa de las publicaciones disponibles en Uruguay sobre la materia véase Arturo C. Soto-mayor, op. cit., pp. 175-206.

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Las diferencias entre perspectivas civiles y militares ya h a n tenido con­secuencias importantes . P o r e jemplo , la más reciente participación u r u ­guaya e n la misión de paz de la ONU en el C o n g o (MONUC), d o n d e más de 2 000 soldados de paz f u e r o n desplegados desde M o n t e v i d e o , motivó u n a controversia de política exter ior . E l p r o b l e m a surgió c u a n d o en mayo de 2003 e l Consejo de Segur idad modif icó e l mandato de MONUC bajo e l capí­tu lo 7 de la Carta de la ONU, y l a convirtió efectivamente en u n a operación de imposición de la paz, en la que los cascos azules están autorizados a ha­cer uso de la fuerza, en caso n e c e s a r i o . 2 1 Esta m e d i d a preocupó a los d i ­plomáticos uruguayos p o r q u e cons ideran que u n a intervención m i l i t a r bajo el capítulo 7 daña el p r i n c i p i o de i m p a r c i a l i d a d , neutra l idad y n o i n ­tervención en asuntos internos . L o s mil i tares , p o r el contrar io , d i f i e r e n de sus contrapartes diplomáticas, ya que p a r a ellos los beneficios económicos derivados de la participación e n MONUC son superiores a las eventuales i n ­consistencias políticas que conl leva la intervención mi l i tar . A l m o m e n t o de escribir este ensayo, los soldados de paz uruguayos seguían desplegados en e l C o n g o , lo cual revela que los mil i tares l o g r a r o n imponerse a las prefe­rencias y cuest ionamientos de los diplomáticos. Este e jemplo sugiere otra serie de preguntas. Si los civiles son contrar ios a la intervención en el C o n ­go, pero los militares son capaces de evadir sus cuest ionamientos, ¿enton­ces quién tiene el c o n t r o l de la polít ica de defensa y de OP? Si los mil i tares prevalecen la mayor parte d e l t i e m p o , ¿entonces qué puede esperarse c u a n d o surjan serias divergencias entre civiles y militares? E l caso u r u g u a ­yo i n d i c a que las fuerzas armadas p u e d e n i g n o r a r las preferencias civiles o i n f l u i r sobre los propios políticos, lo cual es u n i n d i c a d o r d e l débil c o n t r o l c ivi l que se ejerce en el U r u g u a y .

L a participación en OP p u e d e abr i r opor tunidades para mejorar el grado de c o n t r o l c ivi l o p a r a que las fuerzas armadas i n c r e m e n t e n su esfe­r a de autonomía ins t i tuc ional . L a variación, e n términos de c o n t r o l c iv i l , d e p e n d e en gran m e d i d a d e l grado de in jerenc ia burocrát ica que tengan otras instancias n o mil i tares e n e l proceso de t o m a de decisiones. L a evi­d e n c i a en los dos casos de estudio e n el sent ido de que e n algunos países las decisiones clave sobre las OP son delegadas e n los propios mil i tares s in que intervengan otras burocracias e inst i tuciones civiles, lo cual e ros iona e l c o n t r o l c iv i l .

2 1 Véase Felicity Barringer, "Security Council Votes to Dispatch Peacekeepers in Con­go", The New York Times, 30 de mayo de 2003. Foreign Desk, p. 3.

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IV. L A S O P E R A C I O N E S D E P A Z Y S U S E F E C T O S E N L O S S O L D A D O S

Involucrar a las fuerzas armadas e n misiones de paz también p u e d e i n f l u i r e n los militares c o m o personas. L o s soldados de paz p u e d e n desempeñar tres tipos de actividades c u a n d o son enviados al exterior : actividades de observación y m o n i t o r e o , labores mul t id imens iona les y misiones de i m p o ­sición de la paz. L a participación e n O P puede afectar a los mil i tares c o m o i n d i v i d u o s cuando desempeñan diversos tipos de tareas mil i tares y civiles, así c o m o cuando interactúan c o n diferentes tipos de actores, tanto civiles c o m o uni formados . P o r lo tanto, la interacción social en la misión p u e d e d i l u i r los intereses organizacionales de los militares y ejercer u n a i n f l u e n ­c ia importante en el c o n t r o l c iv i l , e n la m e d i d a e n que los soldados de paz se vuelven más profesionales y más procl ives a aceptar su subordinación al p o d e r c ivi l c o m o resultado de su participación en las O P .

Para efectos de este análisis, se def ine civilianización d e l so ldado c o m o la inclusión de funciones que n o son inherentemente mil i tares, p e r o que crean mayor flexibilidad y p e r m i t e n u n a mayor integración mi l i tar -c iv i l . L o s efectos de la civilianización o c u r r e n c u a n d o los militares desempeñan tareas civiles en la misión o c u a n d o , durante u n p e r i o d o de t i e m p o pro­l o n g a d o , e l of ic ia l se vuelve d e p e n d i e n t e de las infraestructuras civiles. L o s soldados de paz que h a n interactuado c o n componentes civiles e n la m i ­sión son más susceptibles de adoptar u n a visión d e l m u n d o más a m p l i a , c iertamente más civi l que la visión estrictamente mi l i tar de sus colegas. E n contraste, se def ine profesionalización d e l soldado c o m o el desarrol lo de conoc imientos p r o p i a m e n t e mil i tares , los cuales i n c l u y e n habi l idades , en­t renamiento , formación e información sobre la guerra y el mane jo de la v io lenc ia . E l profes ional i smo m i l i t a r sucede c u a n d o los soldados de paz es­tablecen contactos c o n las fuerzas de otros países y c o m o resultado de esa interacción ejecutan deberes mil i tares m u y especializados, c o m o podría ser i m p o n e r u n a z o n a s in vuelos o m o n i t o r e a r ejércitos. D e tal f o r m a , l a ta­rea de evaluar hipótesis sobre la interacción social en las O P i m p l i c a anal i ­zar c ó m o diferentes tipos de operac ión y de mandato p r o d u c e n diferentes tipos de efectos e n el grado de civilianización y profesionalización.

P r i m e r o , la evidencia sobre los efectos de civilianización de las O P es a m b i g u a . Las consecuencias de l a civilianización son más evidentes e n las l lamadas operaciones m u l t i d i m e n s i o n a l e s , e n las que los soldados de paz asisten a los civiles en procesos de reconstrucción nac iona l . P o r e jemplo , e n O P de la O N U e n América C e n t r a l , T í m o r d e l Este y M o z a m b i q u e , los soldados de paz sudamericanos tuvieron la o p o r t u n i d a d de entrenar a fuerzas policiacas, proveer segur idad al personal de la O N U y de las organi ­zaciones n o gubernamentales ( O N G ) , constru i r campamentos p a r a refugia-

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dos y asistir en los procesos electorales. L a cooperación entre civiles y sol­dados fue grande y m u y fluida. L a logística para estas misiones estuvo b i e n c o o r d i n a d a , los civiles c o o p e r a r o n y los soldados de paz se s u b o r d i n a r o n a las autoridades locales, nacionales e internacionales .

N o obstante, los soldados de paz argentinos n o estuvieron suficiente­mente expuestos a estas operaciones, ya que sólo 0.22% de ellos part ic iparon e n misiones clasificadas c o m o mult idimensionales . Aún más, u n número importante de soldados uruguayos (54.4%) participó en estas misiones, pe­ro e n condic iones e n las que el cese d e l fuego fue v io lado p o r u n a de las partes, c o m o en A n g o l a , Camboya , C o n g o , R u a n d a y Sierra L e o n a . E n estos casos, los cascos azules estuvieron involucrados en funciones policiacas y de seguridad interna , in tentando i m p o n e r el o r d e n público más que proveer asistencia para la reconstrucción nac ional . E n otros, c o m o los de A n g o l a , C a m b o y a y el C o n g o , los soldados de paz eran responsables de disuadir o contener a combatientes activos. Esta misión es problemática e n v i r t u d de que la contención de grupos armados se asemeja a l a vieja misión de segu­r i d a d nac ional , enfocada p r i m o r d i a l m e n t e en la contra insurgencia y la guerra contra guerri l las . P o r tanto, es cuestionable que los soldados estén adoptando posturas más civiles c u a n d o son enviados a misiones m u l t i d i ­mensionales en d o n d e el cese d e l fuego h a sido v io lado. L a evidencia pare­ce sugerir que algunos soldados de paz están desempeñando funciones de seguridad que los p r o p i o s civiles h a n intentado d i l u i r , r e formar o e l iminar . Consecuentemente , e l contacto c o n el desempeño de func iones civiles n o genera efectos de civilianización de m a n e r a automática, al menos n o en condic iones d o n d e el cese d e l fuego n o h a sido respetado.

A s i m i s m o , este estudio n o e n c o n t r ó evidencia sustantiva c o n respecto a los efectos de civilianización e n las misiones de m o n i t o r e o y observación. L a A r g e n t i n a tiene la e x p e r i e n c i a más vasta e n este t ipo de operaciones , c o n u n a participación de 35.6% (es decir , de todas las tropas enviadas a las OP, 35.6% fue a u n a misión de observación) , seguida d e l U r u g u a y , c o n 19.5%. Las entrevistas realizadas c o n soldados de paz sudamericanos que p a r t i c i p a r o n e n mis iones de la ONU e n C h i p r e , India-Paquistán, Irán-Iraq y el M e d i o O r i e n t e (Israel-Siria) n o i n d i c a r o n que los niveles de penetra­ción c iv i l hayan sido par t i cu larmente altos. Las tareas de observación i n ­c luyeron func iones mil i tares más que civiles, tales c o m o e l m o n i t o r e o de tropas y e l conteo de a r m a m e n t o , e n d o n d e la interacción social ocurrió esencialmente entre ejércitos de otras naciones y n o c o n civiles.

D e todas las operac iones examinadas para este proyecto , las de i m p o s i ­ción de la paz son las que t i enen los menores efectos e n la civilianización d e l so ldado. U r u g u a y está actualmente i n v o l u c r a d o e n su p r i m e r a expe­r i enc ia c o n operac iones de imposición de l a paz en el C o n g o y Haití ; p o r

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lo tanto, las consecuencias apenas se verán. E n la A r g e n t i n a , 61.59% de to­dos los cascos azules p a r t i c i p a r o n en al menos u n a operación de i m p o s i ­ción de la paz en E u r o p a , América L a t i n a y el M e d i o O r i e n t e ( inc luyendo la ex Yugoslavia, Haití e Iraq-Kuwait) . E n entrevistas personales c o n 13 co­mandantes de fuerza, los oficiales argentinos enfat izaron los beneficios m i ­litares que d i c h a participación tuvo para el soldado argent ino . Las tareas desempeñadas en este t ipo de misiones i n c l u y e r o n la el iminación de m i ­nas terrestres, l a disuasión de fuerzas serbias, el c o n t r o l de guarnic iones y la coordinación logística c o n otras fuerzas armadas ( inc luyendo las de la OTAN). E n estas OP, e l c o m p o n e n t e civi l fue c o o r d i n a d o p o r el personal de la ONU y las ONG, pero c o n p o c a interacción civi l -mil i tar . L o s cascos azules sí interactuaron c o n civiles, sobre todo en el envío de ayuda h u m a n i t a r i a y la provisión de seguridad para las ONG; n o obstante, para los oficiales la ex­per ienc ia más importante era la mi l i tar y la de seguridad. E n tales misiones el soldado de paz debe estar preparado para defenderse y usar la fuerza, para lo cual p o n e en práctica habi l idades que h a a d q u i r i d o c o m o parte de su entrenamiento mi l i tar y n o c o m o resultado de su interacción c o n civiles.

Existe m u c h a variación entre e l t ipo de operación y e l efecto e n la pro-fesionalización de los mil i tares . L o s cascos azules argentinos socia l izaron constantemente c o n fuerzas de l a OTAN en diversas operaciones de l a ONU en C h i p r e , C r o a c i a , Haití, Iraq-Kuwait y la ex Yugoslavia (Kosovo, Prevlaka y Es lovenia) . L o s reportes y experiencias sugieren que los soldados argenti­nos i n c r e m e n t a r o n ciertas habi l idades profesionales, sobre todo e n opera­ciones de imposición de l a p a z . 2 2

E l efecto e n la profesionalización d e l soldado parece estar asociado más c o n el actor c o n q u i e n se social iza que c o n el t ipo de operación. P o r e jemplo, e n C h i p r e , los soldados de paz argentinos in terac tuaron más c o n oficiales británicos. I rónicamente , diez años después d e l conf l i c to de las Malvinas , los rivales de antaño se e n c o n t r a r o n nuevamente en u n a isla ale­j a d a d e l Atlántico Sur. L a socialización entre tropas británicas y argentinas e n C h i p r e tuvo consecuencias culturales y profesionales importantes . P o r e jemplo, u n of ic ia l , veterano de las Malvinas , describió su e xpe r ie nc ia per­sonal c o n m i e m b r o s de la A r m a d a R e a l Británica en C h i p r e de la siguiente manera : ' Y o n u n c a cederé las Malvinas a los británicos, p e r o reconozco su profes ional i smo. E n t i e n d o p o r qué p e r d i m o s la g u e r r a . " 2 3 E l comentar io de este of ic ia l parece i n d i c a r que las lecciones aprendidas e n la misión son profesionales , personales y hasta culturales. C ier tamente , el o f i c ia l argenti-

2 2 Véase, por ejemplo, Ejército Argentino, Soldados argentinos por la paz, op. cit. 2 3 Entrevista personal con el teniente coronel Francisco Alejandro Ramírez, jefe del De­

partamento de Operaciones de Paz en Desarrollo, Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Ar­madas, Ministerio de Defensa, Buenos Aires, Argentina, 3 de febrero de 2002.

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no se identificó c o n las fuerzas de otro país, a pesar de que el colega era u n antiguo r ival ; en otras palabras, h u b o u n a identificación profes ional entre corporaciones mil i tares. S imultáneamente , los cascos azules argentinos es­taban s iendo reeducados al socializar c o n fuerzas que ya estaban bajo u n estricto c o n t r o l c iv i l . E l los p u d i e r o n observar e l c o m p o r t a m i e n t o institu­c ional y l a c o n d u c t a profes ional de oficiales que eran expertos en su área, compartían u n a u n i d a d orgánica y desempeñaban sus funciones c o n res­ponsab i l idad . L o s soldados argentinos observaron c ó m o los oficiales de la O T A N l levaban a cabo sus funciones , a u n cuando estuvieran e n desacuerdo c o n sus comandantes civiles. Cier tamente esta interacción c o n actores es­pecíficos en la misión tuvo su mayor impacto en la profesionalización d e l soldado argent ino , q u i e n asimiló nuevas normas y prácticas que incluían el respeto a l a autor idad civi l c o m o parte de su ejercicio profes ional .

Exper ienc ias análogas n o f u e r o n reportadas e n el caso d e l U r u g u a y , d o n d e los soldados de paz in terac tuaron y socia l izaron sobre todo c o n las fuerzas armadas de países menos desarrollados, en algunos de los cuales no existe e l c o n t r o l c iv i l . U r u g u a y h a enviado sus contingentes más n u m e ­rosos a misiones e n África y e l Car ibe - A n g o l a , C o n g o , M o z a m b i q u e y H a i ­tí. E n éstas, los cascos azules uruguayos se h a n m e z c l a d o c o n tropas de G h a n a , India , N e p a l , N i g e r i a , Malas ia y Paquistán. E n comparac ión c o n las fuerzas armadas de Sudamérica, los militares de estos países poseen menos recursos y suelen desplegar soldados en lugar de oficiales. Consecuente­mente, es i m p r o b a b l e que los soldados de paz en misiones e n África estén a d q u i r i e n d o o desarro l lando nuevas habi l idades y normas profesionales, a menos que inte rae túen c o n tropas de países industr ia l izados . Si b i e n es cierto que los franceses y británicos in terv ienen constantemente en el con­tinente afr icano, también lo es que n o lo hacen a través de l a O N U . Esto nos dice que la Organización d e p e n d e esencialmente de tropas d e l Tercer M u n d o para c u b r i r la d e m a n d a de operaciones e n África y en ocasiones suele o c u p a r fuerzas que son menos profesionales que las europeas o lati­noamericanas . P o r lo tanto, l a interacción c o n tropas d e l T e r c e r M u n d o puede n o acarrear los efectos deseados en términos de profesionalización y de ahí que el i m p a c t o de la participación e n O P sea dist into para U r u ­guay que para A r g e n t i n a .

C O N C L U S I O N E S

Los resultados empíricos de esta investigación son aún i n c o m p l e t o s , en vir­t u d de que se requiere levantar encuestas de opinión p a r a c o m p r o b a r de m a n e r a más r igurosa los efectos de la participación e n O P . Infe l izmente ,

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hasta a h o r a n o h a h a b i d o interés de parte de los gobiernos que contr ibu­yen c o n tropas n i de la O N U p o r conocer las o p i n i o n e s y preferencias de los soldados de paz a través de estudios en la mater ia . E n el C o n o Sur aún existe u n vacío in format ivo importante , ya que los datos sobre las expe­riencias de los mil i tares en las O P n o s iempre son revelados públicamente o nadie se h a molestado e n solicitarlos. Este estudio fue mot ivado e n parte p o r la i d e a de abr i r nuevas avenidas de investigación que p e r m i t a n evaluar de m a n e r a más crítica y r igurosa los efectos de l a internacionalización de las fuerzas armadas.

E l presente estudio provee u n a serie de contr ibuc iones empíricas y de políticas públicas. L a l i teratura hasta a h o r a existente en mater ia de O P re­conoce que los efectos generados p o r la participación en misiones de la O N U son positivos para las relaciones cívico-militares y para e l c o n t r o l c ivi l . Esta investigación, s in embargo, revela que diferentes tipos de part ic ipa­ción p u e d e n acarrear consecuencias diversas p a r a e l me joramiento de l c o n t r o l c iv i l en países e n vías de democratización. C u a n d o los militares resguardan prerrogativas inst i tucionales, c u a n d o enfrentan pocos constre­ñimientos de parte de las burocracias civiles y c u a n d o interactúan c o n las fuerzas armadas de países menos desarrol lados o c o n grupos beligerantes activos su participación e n O P puede tener efectos perversos.

L o s resultados de este proyecto también sugieren que, lejos de enfocar la a tenc ión e n los casos exitosos, u n diseño de investigación más r iguroso debe i n c l u i r casos de fracaso o críticos p a r a en tender me jor cómo y p o r qué existe variación e n los efectos de la participación e n misiones de paz. E n la m e d i d a e n que la variación entre casos p u e d a ser expl icada , es posi­ble también ident i f i car mecanismos causales y condic iones antecedentes para i n f e r i r e l grado de éxito o fracaso de u n f u t u r o envío de tropas.

Este proyecto es también u n p r i m e r intento p o r e luc idar de qué f o r m a la participación en O P de países e n transición democrát ica varía y es dife­rente de l a participación de estados c o n regímenes democráticos consol ida­dos, c o m o India , Canadá o Suecia. L a tendenc ia actual e n las Naciones U n i d a s es e n e l sentido de reclutar soldados de países d e l Tercer M u n d o , m u c h o s de los cuales están e x p e r i m e n t a n d o procesos de apertura política y democratización. Esto i m p l i c a que u n n ú m e r o considerable de países en­vían tropas c o n la intención de re formar a sus fuerzas armadas durante pe­r iodos de cambio político. L o s argumentos aquí expuestos ofrecen u n a serie de claves sobre el t ipo de resultados que p u e d e esperarse de la partici­pación de estados tales c o m o C h i l e , N i g e r i a , Serbia y Sudáfrica, que progre­sivamente h a n aumentado su cuota de tropas desde que se democrat izaron. E n v i r t u d de las hipótesis que aquí se h a n desarrol lado, puede esperarse que e l efecto e n el grado de c o n t r o l c ivi l será dist into para estos países por-

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que hay variaciones en el t ipo de prerrogativas, e n los procesos de toma de decisiones y en la socialización.

U n a de las prescr ipciones de política más evidentes que se derivan de este estudio es que, si b i e n las OP son importantes para socializar a los m i l i ­tares, tendrán p o c o éxito si la participación n o es acompañada de progra­mas que b u s q u e n i n f o r m a r y de ser posible f o r m a r expertos civiles en misiones de paz. L a participación e n las operaciones de la ONU n o puede ser u n a h e r r a m i e n t a efectiva para asistir l a consolidación democrática si los civiles dejan asuntos clave de defensa y de paz en manos de los solda­dos. P o r el lo es impor tante entrenar a civiles, f o r m a r a diplomáticos de ca­rrera e invo lucrar a la sociedad civi l e n los asuntos de defensa y de segur idad in ternac iona l . E l c o n o c i d o adagio d e l estadista francés George S. C l e m e n c e a u de que la guerra es m u y i m p o r t a n t e c o m o p a r a ser atendi­d a exclusivamente p o r los generales, es tan válido para l a guerra c o m o pa­ra la paz. Si b i e n D a g H a m m a r s k j o l d , quizá e l secretario genera l de la ONU más a d m i r a d o , tenía razón c u a n d o a f i rmaba que las mis iones de paz n o son mil i tares , pero sólo u n mi l i ta r las p u e d e l levar a cabo, lo cierto es que las OP son m u y importantes c o m o para ser manejadas exclusivamente p o r los u n i f o r m a d o s .