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Diritti umani e gestione dell’ordine pubblico: l’esperienza nelle democrazie mature

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LA DEMOCRAZIA E LA RETE DEL TRAPEZISTA

#lecture 1 XXIX ANOMAC congress 26 | 02 | 2012 Oaxaca (Mexico)

#lectures raccoglie articoli, conferenze e pubblicazioni sull’Europa, sulla politica estera e internazionale.Printed in Rome 2012

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Diritti umani e gestione dell’ordine pubblico: l’esperienza nelle democrazie mature

LA DEMOCRAZIA E LA RETE DEL TRAPEZISTA

#lecture 1 XXIX ANOMAC congress 26 | 02 | 2012 Oaxaca (Mexico)

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Nel breve spazio di una relazione a un seminario Emilio Ciarlo risponde in modo convincente ad alcune delle domande più importanti di chi è impegnato sul difficile, controverso, impopolare terreno dei diritti umani.Il primo punto che Ciarlo chiarisce è che di diritti umani si può cominciare a parlare solo a partire dal momento in cui si riconosce l’esistenza di un limite che nessuno Stato, per nessuna ragione, per quanto fondata, può oltrepassare.Questo limite è costituito semplicemente dalla dignità della persona. Per quanto la libertà sia un bene prezioso non esiste legge o costituzione che non preveda che – per certe ragioni e con certe garanzie – della libertà si possa essere privati. Della dignità no: nessuna legge e nessuna Costituzione può prevedere che un individuo possa essere privato della sua dignità. Addirittura gli stessi paesi e le stesse Costituzioni che con la pena di morte consentono di togliere la vita devono dire di farlo senza violare e rispettando la dignità di quelle donne e di quegli uomini. E’ un’ipocrisia? Forse, ma che si spiega con l’esistenza di un principio assoluto al quale tutti sono in qualche modo costretti a piegarsi. E’ molto importante quando si parla di diritti umani

Presidente della Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani

PREFAZIONE Sen. Pietro Marcenaro

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stare all’essenziale, preservarne il carattere di diritti minimi, quasi elementari, perché è su questa essenzialità che si fonda e è sostenibile il loro essere diritti universali. Difendere questa essenzialità, resistere alla tendenza a far diventare tutto diritti umani, è la condizione per difendere la loro universalità che altrimenti non riuscirebbe a reggere il confronto con le tante ragioni del relativismo culturale.La dignità di ogni persona umana – questo limite che deve essere considerato ed effettivamente reso invalicabile – va affermata contemporaneamente attraverso lo Stato e contro lo Stato.A questo concorrono le Costituzioni nazionali e la rete delle Dichiarazioni, delle Convenzioni e dei Trattati internazionali, e delle istituzioni che da esse originano, che i governi sottoscrivono e i Parlamenti approvano all’atto della ratifica.Qui è il fondamento di quella straordinaria istituzione internazionale rappresentata dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo alla quale ogni cittadino dei 47 paesi del Consiglio d’Europa può ricorrere contro il suo stesso Stato.Il quadro che Emilio Ciarlo rappresenta mette in discussione lo stereotipo corrente e ricorrente, in particolare nella sinistra italiana, per il quale

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a fronte della globalizzazione dell’economia ci sarebbe nel mondo un vuoto di politica, di istituzioni, di democrazia.“Eppur si muove” verrebbe invece da dire! Lentezze, contraddizioni, contrasti e conflitti non hanno impedito la formazione nel giro di pochi decenni di una realtà completamente nuova e che sarebbe stata non molto tempo fa semplicemente impensabile. Gli esempi di superamento del principio plurisecolare della sovranità nazionale sono ormai molto numerosi. E quelle stesse istituzioni, come ad esempio le Nazioni Unite, che guardate da una parte appaiono come archeologica sopravvivenza di un lontano dopoguerra, guardate da un’altra parte mostrano un’altra e completamente diversa fisionomia.Basti pensare al ruolo che giocano, per limitarci a due soli casi, l’UNHCR nella gestione del grande tema dell’asilo e della protezione umanitaria o il Consiglio dei Diritti Umani di Ginevra attraverso lo scrutinio e il monitoraggio previsto dalla Universal Periodic Review.Si configura ormai un vero e proprio sistema internazionale di protezione dei diritti umani con il quale tutti gli Stati – ivi comprese le peggiori dittature – non possono non fare i conti.

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Non so se negare questa realtà che si presenta indubbiamente nello scenario internazionale come uno dei fenomeni più significativi sia più frutto di un pregiudizio ideologico o di pigrizia intellettualeE’ comunque una realtà che dimostra che il lavoro e l’impegno che tanti hanno dispiegato in questi anni ha dato buoni frutti e costruito le condizioni perché l’intelligenza critica, lungi dall’acquietarsi, possa agire positivamente per affrontare le troppe contraddizioni e i tanti limiti che l’azione internazionale per la protezione e lo sviluppo dei diritti umani presenta.Distinguere e riconoscere, come fa il lavoro di Emilio Ciarlo, questo spostamento positivo e le nuove possibilità che esso apre, è una condizione per rendere più consapevole, più forte e più efficace l’azione.

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Grazie dell’invito a partecipare al vostro congresso, il cui tema affronta una questione così importante e “rivoluzionaria” come quella dei diritti umani.

Vi devo ringraziare anche di aver scelto un italiano per portare un contributo alle vostre riflessioni. Il cittadino di un Paese che sappiamo straordinario per molti aspetti , comprese le sue straordinarie contraddizioni. Penso al fatto che da una parte l’Italia è il Paese di Cesare Beccaria, giurista che già nel XVIII secolo argomentava nelle sue opere l’avversione alla pena di morte e alla tortura, dall’altra è il Paese che, ancora oggi, la Corte europea dei diritti dell’uomo continua a condannare per violazioni, anche gravi, dei diritti umani.1

Lo dico per ridimensionare, da subito, ogni atteggiamento di superiorità che dovesse involontariamente trasparire dalle mie parole.Mi ha colpito, infatti, nella vostra bella e cortese lettera di invito quell’accenno alla democrazia messicana come “giovane ma in transizione”, ambiziosamente desiderosa di fare passi in avanti per rafforzarsi e interessata, per questa ragione, a

1 Nel 2010 le condanne riportate dall’Italia sono state 95, la maggior parte delle quali seriali in materia di ragione-vole durata del processo (44) e di determinazione dell’equo indennizzo ai sensi dell’art. 41 della Convenzione (34). Quaderno n.7 dell’Avvo-catura della Camera dei Deputati – Osservatorio sentenze Corte europea diritti dell’uomo.

E LA RETE DEL TRAPEZISTA LA DEMOCRAZIA

Emilio Ciarlo

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confrontarsi con le democrazie più “esperte”.Per la verità, vedremo che tutte le democrazie europee e occidentali, anche quando ambiscono a porsi come modelli da imitare, quando assumono un atteggiamento pedagogico nei confronti delle democrazie più giovani, sanno bene che, poste di fronte allo specchio, scoprono rughe e imperfezioni sul loro stesso volto. Il loro essere democrazie avanzate, infatti, non indica l’assenza di lacune e difetti ma solo la capacità di mantenere un atteggiamento autocritico e di conservare la spinta a migliorarsi, agendo secondo il principio che Aldo Moro, statista italiano ucciso dalle Brigate Rosse negli anni del “terrorismo politico”, chiamava “di non appagamento”.

I diritti umani e la loro difesa, in particolare, sono da considerare più di ogni altra cosa un confine mobile, una sfida continua e non una conquista raggiunta una volta per tutte.Provocatoriamente, si potrebbe sostenere che i diritti umani e la necessità di agire nel loro rispetto rappresentano un paradosso o uno “scomodo problema” per la democrazia.Nei nostri sistemi politici e giuridici le garanzie

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e le tutele dei diritti dell’uomo costituiscono i pilastri dell’ordinamento democratico e proprio per questo, nel caso di violazioni, diventano la leva per mettere in crisi la verità e la coerenza di quello stesso sistema, l’occasione per interrogarsi sulla sua piena legittimità. La forza dei diritti umani non esita a mettere a nudo le inefficienze e le lacune delle democrazie, nobilmente e pervicacemente contestando la presunzione degli Stati che dovessero cedere alla tentazione di abusare della forza, rivolgendola arbitrariamente o in modo sproporzionato contro gli uomini e le donne i cui diritti gli Stati dovrebbero tutelare.

Qualche tempo fa è scomparso il professor Antonio Cassese, uno dei più autorevoli studiosi di questi temi, giudice dei Tribunali internazionali in Libano ed ex Jugoslavia, presidente della commissione internazionale sui crimini in Darfur. Alle sue parole e al suo insegnamento possiamo riandare come punto di riferimento essenziale per la nostra discussione.Scrive, dunque, Cassese: “quasi ogni giorno i quotidiani riferiscono di discriminazioni, massacri, torture, sparizioni violente di oppositori politici. Gli abomini e la sopraffazione

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non sono certo nuovi nella storia ma ora hanno trovato un nuovo “criterio di classificazione”: violazione di questo o quel diritto umano “.2

Quella dei diritti umani, dice questo autorevole giurista, è una “galassia” ideologico-normativa in rapida espansione e con una meta precisa: accrescere la salvaguardia della dignità della persona.

Proprio per non perdersi in una “galassia” così vasta voglio circoscrivere il tema di questo intervento. Abbandono, pertanto, il braccio per così dire “politico-internazionale” della “galassia”, quello in cui incontreremmo la dimensione propriamente sovranazionale dei diritti umani, la loro affermazione universale e i meccanismi posti a tutela del loro rispetto. Così come tralascio il tema della funzione politica e geopolitica che la “dottrina dei diritti umani”, per alcuni, ha assunto in alcuni recenti tornanti della storia, in particolare attraverso l’affermazione di norme come la “responsability to protect”, che finirebbero per scardinare, in modo positivo a mio modo di vedere, il tradizionale sistema degli

2 A. Cassese “I diritti umani oggi”, Bari, pg. 3

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Stati nazionali a sovranità intangibile, nato secoli fa con il trattato di Westfalia. Questioni rilevantissime che hanno creato un importante dibattito circa l’effettiva universalità dei diritti dell’uomo – si pensi al tema della natura cristiano/occidentale della Dichiarazione del 1948 – così come sulla dialettica tra democrazia formale e democrazia sostanziale - aspetti vivi negli anni della contrapposizione tra democrazie liberaldemocratiche e democrazie socialiste - nonchè sulla potenziale strumentalizzazione della difesa dei diritti umani a servizio di un temuto “imperialismo delle democrazie”. Sono temi che ritroviamo nelle discussioni attorno agli interventi internazionali dall’Iraq alla Libia e oggi ritornano in alcune analisi sulle Primavere arabe e sulla Siria. Temi affascinanti ma che scelgo di lasciare da parte per dirigermi verso un’altra zona della medesima “galassia”. Quella che può fornire un terreno di confronto utile e interessante nel rapporto tra i nostri due Paesi e nell’esperienza dei nostri Parlamenti.

Mi voglio concentrare, infatti, sul rapporto tra democrazie e diritti dell’uomo nel difficile

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esercizio della forza interna, nell’espletamento di quella funzione centrale degli Stati rappresentata dal mantenimento dell’ordine pubblico, della pace sociale, della difesa dei propri cittadini dalla violenza privata. In particolare quando quest’ultima assume le forme più pericolose per la saldezza dello stato diritto: quelle del terrorismo e della grande criminalità organizzata.So di dirlo in un Paese in cui il contrasto al narcotraffico assume i contorni di una vera e propria guerra, con 50.000 morti in sei anni, quotidiani episodi gravissimi di violenza, esercito e polizia nelle strade, il pericolo di un abbassamento delle libertà civili e di forme di intervento da parte dello Stato che rischiano di perdere il necessario equilibrio tra diritto e uso democratico della forza. Il tutto in una democrazia giovane, in cui forme di alternanza al potere si stanno sperimentando in questi in questi anni, in particolare in questa regione, e che giustamente cerca di difendere se stessa dall’assalto dell’illegalità. Sappiamo che l’ordine pubblico non è semplicemente una questione di amministrazione e di governo. È una vera cartina

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di tornasole del rapporto tra Stato e cittadino, dell’equilibrio tra “potere” e “diritti”. Riflettere su questo rapporto significa fare la storia della “democrazia reale” di un paese, della capacità o meno di perseguire la pace sociale e non solo la “quiete” dell’ordine costituito, come dicono, in una bella e recente pubblicazione, Dalla Porta e Reiter. 3

“Nei regimi autoritari l’unico criterio per la valutazione dei corpi di sicurezza interna è la loro efficacia; nei sistemi democratici, invece, il principale indicatore del successo democratico non solo dell’istituzione della polizia, ma di tutto lo stato è la capacità di conciliare il rispetto delle libertà e dei diritti individuali con la protezione della sicurezza e dell’ordine pubblico”. 4

Nella storia italiana sono diversi gli avvenimenti, le fasi storiche che hanno posto la nostra democrazia di fronte alla necessità di trovare questo difficile equilibrio tra i due termini.Mi riferisco al contrasto al terrorismo negli anni ‘70 e ‘80, alla lotta contro la grande criminalità organizzata, nel corso della quale si è fatto ricorso anche all’invio dell’esercito in alcune delle regioni del Sud Italia, alle questioni più

3-4 Della Porta, Reiter “Polizia e protesta”, Bologna, 2009

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recenti di gestione complessa di grandi eventi internazionali e delle contestazioni violente che essi comportavano, in particolare il G8 di Genova, infine alle forme di prevenzione e contrasto al terrorismo internazionale. Per quanto possa essere paradossale, alcuni riflessi di questo discorso si possono trovare perfino nella discussione sugli strumenti legislativi e operativi messi in campo per contrastare il fenomeno della violenza nelle manifestazioni sportive.

Cercherò di affrontare, innanzitutto, il tema del rispetto dei diritti umani nelle situazioni estreme di utilizzo della forza da parte dello Stato, quelle volte a contrastare le forme di violenza privata più crudeli. Mi soffermerò, poi, sullo strumento per eccellenza dell’esercizio della forza legittima dello Stato, vale a dire quello della Polizia e delle Forze dell’Ordine. Infine vedremo quale sia in Italia ed in Europa la trama di norme, convenzioni e condizionamenti positivi che hanno consentito al nostro Paese di passare oltre le prove cui è stato ed è ancora sottoposto. La prima delle questioni riguarda l’indispensabile necessità per le democrazie di mantenere, anche

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quando ricorrono alla forza, una differenza etica con la barbarie criminale e terrorista. In questo senso, è fondamentale riconoscere l’esistenza di un nucleo inderogabile e irrinunciabile di diritti umani da garantire a qualsiasi criminale, anche al più efferato e crudele terrorista, anche al prezzo di una minore efficacia nell’uso stesso della forza. 5

Lo Stato di diritto non si può permettere di scendere al livello dei terroristi. Tutti devono percepire la differenza tra chi calpesta la vita umana e chi invece rispetta i diritti della persona, seguendo la lezione di Kant e ricordando un antico commento rabbinico al Levitico 27,5, citato proprio da Cassese, “anche quando un giusto perseguita un malvagio, Dio è dalla parte del perseguitato”. Si tratta di un principio indiscusso e sancito in tutte le tradizioni giuridiche. E’ per questa convinzione che anche nei casi in cui i trattati internazionali prevedono eccezionali circostanze di emergenza in cui sono possibili deroghe al rispetto di alcuni diritti, viene sempre fatta salva la garanzia di un nucleo essenziale di norme. Si tratta di quelle relative alla proporzionalità nell’uso della forza al

5 Si veda la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sul caso Mc Cann vs Regno Unitohttp://www.unifi.it/offertaformativa/allegati/uploaded_files/2009/200011/B009869/McCann_rela-zione.pdf

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momento dell’arresto, di quelle relative al giusto processo, infine delle previsioni che proibiscono una detenzione fatta in forme degradanti o che preveda trattamenti disumani e forme di tortura.Sono principi scritti nella Convenzione europea del 1950, come nel Patto dell’Onu sui diritti civili e politici del 1966 e soprattutto nella Convenzione americana sui diritti umani del 1969. In tutti questi Trattati si prevedono eccezionali deroghe al rispetto integrale di alcune norme in casi di emergenza: il caso di “guerra o di altro pericolo pubblico che minaccia la vita della nazione” (art. 15 della Convenzione europea); quello di un “pericolo pubblico eccezionale, che minacci l’esistenza della nazione e venga proclamato con atto ufficiale” (la più esigente formulazione dell’art. 4 del Patto sui diritti civili e politici); ancora una “guerra, pericolo pubblico o una situazione che minacci l’indipendenza o la sicurezza dello Stato” (art. 27 della Convenzione americana).

In nessuna circostanza, tuttavia, si è autorizzati a ledere il nucleo centrale di cui abbiamo detto. Anzi, le misure eccezionali impiegate devono comunque essere proporzionate alla situazione

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cui si intende reagire, non possono essere incompatibili con altri obblighi derivanti da norme di diritto internazionale e la decisione di avvalersi di una deroga deve perifno essere comunicata, nel caso della Convenzione europea, agli altri Stati contraenti. Avendo in mente questo principio, appare veramente inaccettabile quanto successo nella prigione di Abu Ghraib in Iraq o nella base di Guantanamo, in nome della ricerca di colpevoli o di altre informazioni che avveniva senza alcuna remora nei confronti dei diritti dei prigionieri. Quegli avvenimenti ci fanno capire quanto sia difficile per tutte le democrazie rispettare gli alti standard di civiltà che giustamente ci si è dati. Nel contempo, quella stessa esperienza insegna quanto sia oggi illusorio per gli Stati pensare di sfuggire al controllo democratico della azioni, al vaglio della pubblica opinione, al giudizio del popolo, ai rimorsi della stessa democrazia, la cui forza è proprio quella di mettersi in discussione, portare alla luce gli errori e dibatterli pubblicamente per porvi rimedio.

Le vicende terribili relative ai trattamenti disumani nelle due prigioni americane hanno

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dato luogo a dibattiti, riflessioni sull’ipocrisia della democrazia, sulla violenza e sulla ingiustizia di un sistema giudiziario, quello americano, che consente di lasciare i detenuti in un limbo giuridico e “fisico”, come nel caso di Guantanamo, proprio allo scopo di sfuggire all’applicazione delle norme internazionali a tutela dei loro diritti. Dibattiti e critiche che hanno lasciato il segno e fatto maurare una nuova consapevolezza nelle democrazie occidentali i cui frutti, lentamente, verranno a maturazione.

Veniamo, poi, al secondo aspetto di cui voglio trattare: la declinazione quotidiana, la forma concreta nella quale si traduce quella ricerca di equilibrio tra “potere” e “diritti” di cui parliamo. Mi riferisco al delicatissimo tema delle Forze dell’ordine, delle Forze di polizia, la cui organizzazione, il cui addestramento, il cui utilizzo, la cui “cultura” rappresenta uno dei campi decisivi in cui si gioca e si vince la partita dei diritti umani. Ad essere importanti, infatti, non sono solo le leggi e le convinzioni, le norme interne o i trattati internazionali. A contare sono gli uomini che in mezzo alla strada ricevono ordini, contrastano il

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crimine, compiono scelte difficili. Dietro di loro e dietro le istituzioni che essi rappresentano, ci sono le idee e la cultura che li anima.In questo senso, due sono le visioni che si contrappongono: da una parte quella del “community policing”, della “Polizia di comunità”, di tradizione anglosassone e dall’altra l’impostazione della “Polizia del re”, di origine francese. Nel primo caso la Polizia si modella sul presupposto che “la sovranità sta in basso”, e il suo servizio consiste nel garantire primariamente i diritti del popolo. Nel secondo “la sovranità sta in alto” e la Polizia è essenzialmente lo strumento di un potere che svolge un ruolo di repressione, controllo o mediazione secondo gli orientamenti di chi lo detiene.

Non si tratta di una concettualizzazione fine a se stessa. Le conseguenze di queste due impostazioni si riflettono, infatti, nel diverso tipo di formazione del personale, nella questione della democratizzazione e della smilitarizzazione dei corpi di polizia, sulla scelta del loro armamento, degli strumenti che gli vengono forniti, sulla definizione dei Codici di condotta nel gestire le

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situazioni di ordine pubblico, sull’”assetto nelle piazze” che le Forze dell’Ordine assumono e sulle modalità di arresto e di detenzione che seguono.

In generale in Europa si può parlare, a partire soprattutto dagli anni Ottanta, di un crescente interesse verso modelli sia preventivi (local intelligence policing) sia comunitari (community policing), caratterizzati da attenzione ai rapporti con la comunità locale e ricerca di cooperazione e consenso. Cambiamenti accompagnati da mutamenti organizzativi quali l’aumento di differenziazione tra sezioni (con il moltiplicarsi di strutture, almeno in parte, indipendenti l’una dall’altra), la specializzazione, la professionalizzazione (con forte enfasi sulla formazione e una sorta di «sapere tecnologico»).6 In Italia abbiamo attraversato questo dibattito, vivendo stagioni di durissimo confronto nelle piazze, specie negli anni Settanta, quando la richiesta di ordine e sicurezza portò all’approvazione di leggi fortemente repressive come la nota Legge Reale (l. 52/1975) che, appellandosi a un vero e proprio stato di emergenza, aumentava i poteri e le prerogative delle forze dell’ordine, consentendo ad esempio

6 Della porta, op. cit., pg 21

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alla polizia di fermare anche fuori flagranza un sospetto e accentuava i casi di non punibilità per gli agenti che facevano uso di armi.

Nel decennio successivo, abbiamo assistito a piccoli passi in avanti, culminati nell’unica vera riforma del 1981 (L. 121/1981), che ha cercato di muoversi nel senso appunto della “community policing” (smilitarizzazione, istituzione di organi consultivi per il trattamento del personale e la formazione, specializzazione e professionalizzazione, attenzione alle relazioni con i cittadini) e alla quale, in effetti, è seguito un periodo di vera e propria “de-escalation” nella gestione dell’ordine pubblico, in cui sono state attuate strategie di dialogo e di corresponsabilizzazione.

Una fase, tuttavia, che oggi pare terminata di fronte a una nuova aggressività dell’azione di protesta sociale e politica, come testimonia la terribile vicenda del G8 a Genova nel 2001, una vera e propria guerriglia urbana costata un morto, decine e decine di feriti, maltrattamenti da parte delle forze dell’ordine nei confronti di ragazzi innocenti, incriminazioni dei vertici della

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Polizia, 44 condanne in secondo grado per “gravi violazioni dei diritti umani” e processi ancora in corso.Sono episodi che la dicono lunga su quanto sia sempre aperta, in tutte le democrazie, la battaglia sui diritti umani.Il tema della formazione adeguata e della condotta “sul campo” delle Forze dell’Ordine” assume aspetti ancora più peculiari quando si decide di fa ricorso all’esercito in operazioni mirate a riacquisire il controllo del territorio, a contrastare con particolare decisione la criminalità organizzata – come nel caso italiano la Mafia e la ‘ndrangheta nel Sud (“Vespri siciliani”) - e da ultimo per far fronte all’emergenza terrorismo (“Strade sicure”). Si tratta di scelte che il Parlamento italiano ha sempre giudicato con molta prudenza e con qualche diffidenza, preoccupato della impreparazione “culturale” delle Forze armate, nate e addestrate con un’altra missione e un altro ruolo, ad affrontare situazioni di ordine pubblico oltre che alle connesse problematiche giuridiche.

Il Parlamento ha sempre lavorato in questi casi per rafforzare le tutele dei cittadini, limitando

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il ruolo dei militari alla vigilanza passiva, allo stazionamento e lasciando alle Forze dell’ordine i compiti operativi di intervento, arresto e fermo dei sospetti. E’ significativo e testimonia, nonostante tutto, del buono stato di salute della democrazia il fatto che in quelle circostanze le stesse Forze dell’Ordine e perfino alcuni esponenti delle Forze Armate hanno manifestato le loro perplessità ad un utilizzo improprio di reparti militari, privi della formazione adatta a svolgere quei ruoli.

Solo di sfuggita, a questo punto, si può accennare all’argomento, per così dire contiguo, dell’utilizzo di militari con funzione di scorta sul naviglio italiano nelle zone colpite dalla pirateria internazionale, scelta che anch’essa solleva problemi giuridici e operativi non indifferenti: dalle regole di ingaggio alla catena di comando tra autorità civili di bordo e autorità militari, dalle norme internazionali sulle immunità dei soldati alla stessa sorte dei pirati eventualmente catturati, ancora lasciati in un’incertezza giuridica dovuta all’insufficiente regolamentazione internazionale delle fattispecie che finisce per avere, tra le prime conseguenze,

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le violazione dei diritti dell’uomo e della dignità delle persone.

Tornando alla questione delle riforme delle forze di polizia e della diffusione di una cultura “democratica” dell’ordine pubblico non si può non citare, tra le esperienze di riferimento significative, il lavoro svolto dell’OSCE (Organizzazione per la cooperazione e la sicurezza europea), nell’ambito delle missioni di stabilizzazione e “state building” in cui è impegnata e che si traduce in un’azione di formazione delle polizie locali, di scrittura di codici di condotta e diffusione di buone pratiche cui contribuiscono tecnici e giuristi di grande valore. 7

Così come è da citare il ruolo del Consiglio d’Europa sulle questioni dei diritti umani e della “rule of law”, in generale, e in particolare sulla prevenzione della tortura e dei trattamenti degradanti attraverso il CPT (Comitato per la prevenzione della tortura), organo che ha libero accesso a tutti i luoghi di detenzione siti negli stati membri e che pubblica dettagliati standard e criteri relativi alle condizione di detenzione

7 http://www.osce.org/what/policing

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e ai diritti di quanto sono sottoposti a fermo e imprigionati. 8

Quest’ultimo riferimento mi serve per arrivare al terzo ed ultimo aspetto di quella dialettica tra potere e diritti, tra uso democratico della forza e dignità delle persone che ho scelto come oggetto di riflessione.

Si tratta, per concludere, di vedere quali strumenti hanno gli Stati, i Governi e le democrazie per vincere la sfida dei diritti umani.Cosa ha aiutato, ad esempio, la democrazia italiana ad attraversare queste difficili fasi? In che modo il paradosso dei diritti umani, quel paradosso di cui parlavo inizialmente, quella denuncia contro le insufficienze della democrazia, può diventare motore di sviluppo e di rafforzamento della democrazia stessa?Sicuramente le grandi dichiarazioni sui diritti umani, i Trattati e i Patti internazionali, con la loro natura vincolante hanno rappresentato una sorta di rete di salvataggio per lo stato di diritto, simile a quella che i trapezisti tendono nel circo per evitare di cadere a terra quando sbagliano anche un piccolo gesto nei loro

8 http://www.coe.int/lportal/en/web/coe-por-tal/what-we-do/human-rights/prevention-of-torture

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volteggi. Capita che anche la vita democratica dei popoli si avviti in momenti difficili, in volute complicate, in periodi travagliati in cui si possono compiere errori. E’ proprio allora che la rete di norme, dichiarazioni, documenti, così come le istituzioni di vigilanza e monitoraggio, nazionali e internazionali, intrecciandosi con la forza dell’opinione pubblica e dell’informazione libera, diviene come la rete dei trapezisti che salva, arrestando la caduta. Anzi rilancia più in alto, riuscendo a rimettere in piedi chi riesce a raccogliere la sfida.

Nel caso italiano, una rete di sicurezza, particolarmente salda, è costruita attorno a quattro nodi importanti: la nostra Costituzione, la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e il sistema delle Nazioni Unite, la Convenzione europea dei diritti dell’uomo del ‘49 cui è legata la Corte di Strasburgo, infine l’Unione europea.Il sistema delle Nazioni Unite, per quanto esposto a molte critiche per l’eccessiva politicizzazione degli organi e il conseguente pericolo di strumentalizzazione delle questioni di volta in volta affrontate, rimane un riferimento importante.

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Prendiamo ad esempio la “revisione periodica universale”, cui sono sottoposti a turno i membri di fronte al Consiglio diritti umani, e che per l’Italia si è svolta nel 2010. Non si tratta del giudizio di un tribunale ma di uno strumento politico che spinge gli Stati a fare passi in avanti nella tutela dei diritti umani. La procedura nei confronti dell’Italia ha portato alla verbalizzazione da parte del Segretariato del Consiglio di 92 raccomandazioni, di cui 78 sono state “accettate” dal Governo. Le osservazioni spaziano dal trattamento dei migranti a quello delle minoranze Rom, dall’amministrazione della giustizia alle questioni di genere e al contrasto al razzismo.

Di particolare rilievo la contestazione relativa all’assenza nel codice penale italiano, a distanza di oltre 20 anni dalla ratifica della Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura, di uno specifico reato di tortura, con la conseguenza che gli atti di tortura e i maltrattamenti commessi dai pubblici ufficiali nell’esercizio delle proprie funzioni vengono ancora perseguiti attraverso figure penali minori (lesioni, abuso d’ufficio, falso ecc.), puniti con pene non adeguatamente

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severe e soggette a prescrizioni più brevi. Altra raccomandazione riguarda la mancanza in Italia di un’istituzione indipendente per il monitoraggio sui diritti umani e di un organismo indipendente di denuncia degli abusi della polizia. Tuttora non disponiamo neanche di regole per l’identificazione degli agenti delle forze dell’ordine durante le operazioni di ordine pubblico.

Un secondo nodo della rete è costituito dal sistema europeo dei diritti dell’uomo. Ne segnalo gli aspetti più innovativi e convincenti, consapevole che si tratta di un vasto e complesso corpus di norme, dotato di una forte coerenza interna e di una certa complementarietà dei diversi strumenti di tutela, articolato nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo, nella Carta di Nizza, oggi incorporata nei Trattati UE, e nelle stesse norme dei Trattati fondativi.

Un primo aspetto riguarda la progressiva permeabilità e apertura degli ordinamenti nazionali, attraverso l’opera dei giudici europei, alle decisioni dei tribunali e delle Corti internazionali, le cui sentenze e i cui principi

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di diritto vengono quasi direttamente applicate nei propri ordinamenti riconoscendogli rango sovraordinato. Nel 2010 la Corte Costituzionale italiana ha ribadito più volte la incostituzionalità di alcune leggi taliane per contrasto con la CEDU (sentenze n.ro 83, 187 e 196 del 2010) ma anche la giurisdizione ordinaria ha dato diretta esecuzione al diritto della Convenzione (Cass. n.ro 902/2010, 1300/2010, 23761/2010).

Il secondo aspetto è rappresentato dalla straordinaria forza della Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo, per molti versi una istituzione esemplare. Innanzitutto per la sua natura giurisdizionale, non politica o di controllo preventivo, che gli consente di accertare i fatti, interpretare il diritto e soprattutto emettere pronunce giuridicamente vincolanti. Poi per la possibilità, prevista nel Trattato istitutivo, che a farvi ricorso siano direttamente le vittime delle presunte violazioni, senza la mediazione degli Stati. Una novità rivoluzionaria che consente all’individuo di chiamare uno Stato, anche il proprio, di fronte a un Tribunale internazionale per contestargli di aver violato un proprio diritto fondamentale e dando così, a chi non

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è soggetto internazionale, il potere di stare in giudizio contro uno Stato, senza passare per la “protezione” diplomatica nazionale, soggetta alla volontà politica dello Stato stesso. Una conquista raggiunta grazie a un certo gradualismo del meccanismo di adesione che, pur consentendo da subito la ratifica, prevedeva che gli Stati potessero limitarsi ad accettare solo un po’ alla volta alcune “clausole facoltative” (l’Italia ad esempio pur ratificando nel 1950 accettò il ricorso individuale e la competenza della Corte solo nel 1973), così che solo nei tardi anni ‘90, con il Protocollo 11, furono tolti una serie di schermi e garanzie politiche e procedurali a tutela delle sovranità nazionali. Fatemi ricordare che i Parlamenti hanno certamente un ruolo essenziale nello stendere questa rete di sicurezza e nel promuovere e rafforzare la cultura istituzionale dei diritti umani.Rappresentano il popolo, sono l’istituzione centrale e caratteristica delle democrazie, in essi si devono elaborare le sintesi legislative positive per raggiungere quell’instabile e progressivo equilibrio tra potere e diritti.

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Non è un caso se oggi i Comitati dei diritti umani di Camera e Senato, attraverso le loro audizioni, le loro indagini, le loro relazioni sono tra i punti di riferimento del dibattito pubblico sui diritti umani. Non è una caso se in gran parte da loro sta arrivando la spinta a istituire quell’Authority indipendete sui diritti umani, secondo i “Principi di Parigi” che ancora manca in Italia,9 non è infine un caso che il Parlamento italiano ha approvato o ha all’ordine del giorno provvedimenti importanti, dalla riforma del diritto d’asilo alla ratifica di alcune Convenzioni internazionali su questi temi, alle proposte per l’inserimento del reato di tortura nel codice penale. 10

Spero che la nostra esperienza rappresenti uno sprone per tutti voi, per gli uomini e le donne che nei vostri Parlamenti lavorano, a mettersi a servizio della costruzione di forti reti di sicurezza a tutela dei diritti dell’uomo e della stessa democrazia. Per quanto sia difficile la situazione nel proprio Paese, per quanto sembrino eccezionali le circostanze in cui si vive, per quanto appaiano crudeli e meritevoli di un pugno di ferro indiscriminato le forze criminali che si stanno

9 E’ in discussione alla Camera dei Deputati il ddl 4534, già approvato dal Senato della Repub-blica, nel momento in cui scrivo

10 In particolare sono stati depositati, tra Ca-mera e Senato, 11 disegni di legge sul tema tortura

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combattendo, io sono certo che l’unica risposta è la democrazia. Conosco la situazione del vostro Paese, il numero altissimo di vittime che la guerra alla criminalità organizzata vi costa ogni giorno. Eppure alla democrazia dobbiamo dar fiducia, ai cittadini dobbiamo dare il potere, alla forza della civiltà dobbiamo credere. Questa via è sempre stata quella giusta.

I diritti umani sono, in qualche modo, la democrazia che si guarda allo specchio. Sono l’immagine perfetta alla quale si tende e insieme mostrano le rughe e le imperfezioni della realtà che ogni giorno vediamo, specchiandoci.Sono il motore della democrazia e del suo sviluppo, sono in fondo come i piccoli bastoncini che formano il suo vero DNA perché rispondono profondamente a ciò per il quale la democrazia è stata costruita: le persone, la promozione della loro vitalità, la difesa della loro dignità.La responsabilità che queste non siano solo parole, ricordate, è nelle vostre mani.

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“La gestione dell’ordine pubblico tocca il fondamentale rapporto tra potere e diritti. Quando questo rapporto attraversa passaggi storici complessi il sistema dei diritti umani protegge la democrazia da cadute rovinose, proprio come la rete salva il trapezista dai propri errori.”

avvocato, dirige il Dipartimento Internazionale del gruppo PD alla Camera dei Deputati, collabora con diverse organizzazioni internazionali nel campo dei diritti umani, della democrazia e dell’osservazione elettorale.emiliociarlo.it - @satricum