La Democracia Eficaz Democracia...La Democracia Eficaz Planeamiento estratégico para gobiernos y entidades públicas en países democráticos en desarrollo Volumen 2: Los componentes

La Democracia Eficaz

Planeamiento estratégico para gobiernos y entidades públicas en países democráticos en

desarrollo Volumen 2: Los componentes de la

estrategia de gobierno

Julio Sergio Ramírez Arango

Edición Electrónica, 2011

La Democracia Eficaz, Volumen 2 Julio Sergio Ramírez Arango www.julio-sergio.com

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Dedicación

Introducción

Capítulo 1 El valor público en gobiernos y entidades públicas en países democráticos en desarrollo. Capítulo 2 El apoyo político y el capital político en países democráticos en desarrollo. Modelo de análisis político a corto plazo.

Capítulo 3 La capacidad operativa en entidades públicas en países democráticos en desarrollo

Capítulo 4 El triángulo estratégico y las estrategias genéricas

Capítulo 5 Instructivo del plan estratégico

http://www.julio-sergio.com/


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Dedicación

Para Álvaro Uribe Vélez, compatriota insigne y líder público excepcional. Con profunda admiración y gratitud.



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Introducción Este es el segundo volumen de la serie sobre Democracia Eficaz. En el primer volumen se presentaron los elementos del modelo de estrategia gubernamental junto con una síntesis de la teoría democrática moderna dentro del contexto de países en desarrollo y una presentación de ética en la función pública. En este volumen se presentan y discuten en detalle los tres componentes de la estrategia de gobierno: el valor público, el apoyo político y la capacidad operativa. Para cada componente se hace una elaboración completa de las principales consideraciones pertinentes a cada uno de ellos, de manera que permitan al líder público disponer de los conceptos y guías esenciales para la formulación de la estrategia de la entidad pública que él dirige. Luego se hace la integración del triángulo estratégico y se identifican las principales estrategias genéricas para entidades públicas. El triángulo estratégico y las estrategias genéricas son aplicables a cualquier tipo de régimen político (democrático o no) y a cualquier nivel de desarrollo económico. Son de especial utilidad en países democráticos en desarrollo debido a tres consideraciones claves: la gran escasez de valor público en esos países con graves urgencias de creación de valor público para proteger el bienestar de sus habitantes, las fuertes deficiencias en institucionalización política democrática que crean severas dificultades para alcanzar niveles apropiados de apoyo político para la agenda gubernamental, y las fuertes limitaciones en capacidad operativa de las entidades públicas que restringen las posibilidades de crear valor público. Finalmente en el último capítulo se presenta un instructivo práctico para el planeamiento estratégico en una entidad pública, integrando los componentes del modelo dentro de una organización. Espero que este volumen sea una ayuda para todos los gobernantes democráticos del mundo en desarrollo, pues enfrentan tantos retos para lograr el bienestar de sus países, que toda ayuda debe ser bienvenida. En el último volumen de esta serie estaremos examinando el diseño y la ejecución de la estrategia para diferentes tipos de líderes de entidades públicas: el jefe de gobierno, el ministro de gabinete, el jefe ejecutivo de una empresa pública y el jefe ejecutivo de un gobierno regional o local. Julio Sergio Ramírez Arango INCAE Business School Alajuela, Costa Rica, Julio de 2008



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Capítulo 1 El valor público en países democráticos en desarrollo 1

Introducción Cuando un nuevo gobernante, un nuevo alcalde, o un nuevo dirigente de una entidad pública inicia su gestión, usualmente lo que piensa lograr (o debería pensar en el caso de una persona honesta) como resultado de su mandato es principalmente la producción de una cierta cantidad y calidad de valor público. Lo mismo, cuando un líder político compite por votos, sus ofertas y promesas de campaña se enfocan en la creación de valor público. Finalmente, cuando ese gobernante o líder público está elaborando su informe anual de gestión o su discurso de entrega del poder al final de su período, se refiere especialmente al valor público que ha creado durante su gestión. ¿Qué es entonces el valor público? Es el bienestar colectivo que crean diferentes actores sociales. Entre esos actores sociales, los llamados principalmente a la creación de valor público son el gobierno y las restantes entidades públicas. Ese valor no es apropiable por ninguna persona para su beneficio particular, sino que cubre amplios segmentos de la población, y a veces toda la población de un país. Mejor educación, mejor salud pública, mejor vivienda, mejores transporte y comunicaciones, mayor seguridad ciudadana, mayor crecimiento económico y mayor vigencia del estado de derecho son todas ilustraciones de valor público que hacen parte de la agenda de muchos gobiernos y entidades públicas. Debe notarse que en la práctica no hay consenso sobre qué es valor público, más allá de ciertas dimensiones fundamentales o de la atención de ciertas necesidades colectivas básicas, como orden público y seguridad ciudadana. Más aún la discrepancia real con frecuencia se refiere a la prioridad relativa de atender una o otra necesidad. ¿Qué es más importante, mejorar la infraestructura vial para atraer más turistas al país, o mejorar la educación de matemáticas en las escuelas públicas? No hay una respuesta final, pues la importancia depende de muchos factores. En este capítulo vamos a examinar una amplia gama de forma de definir valor público. El énfasis del análisis de valor público se hará desde la perspectiva de países democráticos en desarrollo. Esto implica que en la definición de valor público y de prioridades de valor público, el proceso democrático debe tener un papel central. Esto implica además que existen numerosísimas oportunidades para atender una enorme gama de necesidades de bienestar colectivo y que debe encontrarse la forma de priorizar entre las diferentes necesidades en un entorno democrático, participativo y eficaz.

1 El área de políticas públicas tiene como objetivo central el análisis de opciones para la creación de valor público. En este capítulo estaremos discutiendo la creación de valor público desde la perspectiva de la agenda gubernamental, o sea de las prioridades que el gobernante quiere establecer para las diferentes opciones de políticas públicas. No se examina el problema de cómo se formulan las políticas, ni tampoco el de quiénes deben formularlas. Desde el punto de vista estratégico del gobernante la pregunta de políticas públicas se visuliza como en qué forma puede el gobernante priorizar su agenda de creación de valor público, de manera tal que pueda mantener el apoyo político necesario para no enfrentar amenazas creíbles a su permanencia en el poder durante el período al que fue electo, y pueda llevar a cabo su agenda de valor público en el mayor grado posible.



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Las características del valor público en países democráticos en desarrollo En países democráticos en desarrollo, el valor público tiene algunas características importantes que deben ser tenidas en cuenta: Necesidades ilimitadas: En primer término, dadas las enormes necesidades no satisfechas de grandes

sectores de la población en esos países, las posibilidades para la creación de valor público son casi ilimitadas. Existen necesidades en casi todos los campos de la acción pública.

Recursos muy escasos: En segundo lugar, la disponibilidad de recursos para atender esas necesidades siempre es muy limitada. En muchos casos puede ser casi inexistente, lo que hace que el criterio de productividad o eficiencia en el uso de recursos sea un criterio clave de priorización.

Movilización de la comunidad: Para subsanar la escasez crónica de recursos es casi indispensable movilizar recursos de la comunidad. Sin la movilización ciudadana es prácticamente imposible alcanzar metas significativas. Esto es en sí mismo una ventaja, pues presiona a las entidades públicas a vincular a la ciudadanía en el desarrollo de su agenda, y por esta vía ayuda a profundizar la democracia.

Actores externos: Por las condiciones de escasez de recursos de los países en desarrollo, la creación de valor público por parte de gobiernos y entidades públicas requiere apoyo importante de actores externos. Esto a su vez implica ciertas negociaciones en la agenda de la entidad pública, para acomodar las preferencias de las instituciones de ayuda externa: esto puede ser positivo, cuando esas preferencias tienden a fortalecer la capacidad del país para perseguir su propio bienestar, pero también puede ser negativo, cuando se crean presiones para subordinar los intereses nacionales o locales a los intereses de los actores externos.

Comunicación y educación ciudadanas: la necesidad de movilizar a la comunidad para apalancar recursos requiere el desarrollo de medios para la comunicación y educación ciudadanas. En países en desarrollo los medios masivos de comunicación son claves para informar y educar a la ciudadanía, pero su disponibilidad, especialmente de medios impresos, es limitada. Adicionalmente es necesario enfrentar el hecho de que los niveles educativos de la población son relativamente bajos y que el esfuerzo de educación puede ser considerable y a veces requerir períodos prolongados antes de producir los resultados deseados en cuanto a obtener una participación ilustrada y activa de la población.

Liderazgo del cambio social: la creación de valor público, de manera tal que el bienestar de la población pueda crecer de manera sostenida dentro de un orden político democrático, requiere que quienes ejercen las posiciones de liderazgo en la sociedad tengan la capacidad para dirigir el cambio social. Esto implica llevar a cabo un proceso educativo cívico en el cual todos los participantes entiendan que se trata de llevar a cabo cambios adaptativos profundos, que requieren esfuerzo constante por varias décadas por parte de todos los sectores de la población con el fin de elevar de manera considerable el bienestar colectivo y eliminar la pobreza. 2

Las dimensiones del valor público Para fines de mejorar la visión estratégica de una entidad pública, es útil definir algunas dimensiones fundamentales de valor público, que a su vez tienden a crear áreas de competencia distintiva para las diferentes entidades.

2 El tema del liderazgo social y el de cambios adaptativos serán discutidos en detalle en el tercer volumen de esta serie.



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Esas dimensiones pueden establecerse a partir de una visión completa de lo que sería el desarrollo integral de un país. ¿Cuáles componentes de bienestar deben caracterizar un país plenamente desarrollado? Puede haber muchas respuestas, entre las cuales se propone la siguiente clasificación en cuatro dimensiones que se relacionan entre sí, pero que son claramente distintas, así como son diferentes las principales ramas de actividad económica, tales como agricultura, minería, manufactura, comercio, etc. Esas cuatro dimensiones son: 1. Bienestar humano, que es la razón de ser de toda actividad humana, especialmente la de un gobierno o

entidad pública. 2. Economía productiva, que es uno de los grandes habilitadores del bienestar humano, pero no el único.

Es el proveedor de los bienes y servicios materiales para sostener el bienestar humano. 3. Sostenibilidad ambiental, que es habilitador que permite hacer duradero el bienestar humano al

proteger el uso de los recursos del planeta. 4. Gobernabilidad y participación, que es el habilitador que provee el medio organizado para ordenar la

convivencia activa y pacífica, y por tanto próspera de las personas dentro del territorio. Es el que permite fijar las reglas del juego básicas para las otras tres dimensiones.

Estas cuatro dimensiones permiten crear la visión de desarrollo integral de un país: un país plenamente desarrollado es aquel en que la población tiene alta calidad de vida o de bienestar humano (que le permite a cada uno tener una vida que tenga significado y valor para él), en que esa calidad de vida es sostenida por una economía productiva y competitiva a nivel global, en el que los recursos naturales son utilizados de manera responsable y sostenible a largo plazo, y que cuenta con formas propias de gobierno que se sustentan en la participación libre, activa e ilustrada de la ciudadanía y en la solución pacífica y ordenada de los conflictos entre personas, organizaciones y sectores.



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El siguiente diagrama sintetiza las cuatro dimensiones fundamentales de valor público:

LAS DIMENSIONES FUNDAMENTALES DE VALOR PÚBLICO Una breve explicación de los conceptos que aparecen en el diagrama anterior: El bienestar humano se alcanza mediante el desarrollo social y ético y debe producir equidad, dignidad

e integración social, que son los que permiten que las personas puedan tener vidas significativas y valiosas para ellos y para quienes de ellos dependen en algún momento.

BIENESTAR HUMANO

Desarrollo social y ético Equidad, dignidad e integración social

SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL

Desarrollo ambiental

Armonía con la naturaleza

ECONOMÍA PRODUCTIVA

Desarrollo económico

Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas

GOBERNABILIDAD, SEGURIDAD, AUTONOMÍA Y PARTICIPACIÓN

Desarrollo político-cívico

Fortalecimiento de la democracia

La dimensión externa

Seguridad interna



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La economía productiva se alcanza mediante el desarrollo económico y debe producir oportunidades para el crecimiento económico, estabilidad y solvencia económicas para las personas y para la sociedad como un todo.

La sostenibilidad ambiental se alcanza mediante el desarrollo ambiental y debe producir armonía de

las actividades humanas con la naturaleza. La gobernabilidad y la participación se alcanzan mediante el desarrollo político y debe producir

ciudadanos organizados, comprometidos, educados y capaces de fortalecer y profundizar la democracia y de alcanzar niveles apropiados de autonomía ante actores externos y altos niveles de seguridad y convivencia ciudadanas.

Las cuatro dimensiones son todas esenciales Es importante notar que cada una de las cuatro dimensiones es esencial para llegar a ser un país plenamente desarrollado: Si no hay bienestar humano, el propósito de toda la acción de la sociedad es vano. Ese propósito es el bienestar de las personas, interpretado como la capacidad de cada uno para vivir una vida que para él tenga significado pleno; es la razón de ser de la vida en sociedad. Si no hay economía competitiva, la sociedad no contará con los medios materiales necesarios para sostener una vida digna y con significado para la población. Si no hay sostenibilidad ambiental, no habrá un futuro posible por la destrucción de los recursos del planeta. La vida será imposible a largo plazo. Si no hay gobernabilidad, quedarán solamente dos opciones para el manejo de conflictos en la sociedad: la imposición de un orden autoritario y férreo, que limita severamente el bienestar humano, o la lucha continua y a veces armada entre facciones enemigas, que deteriora severamente la calidad de vida de todos. Cada país en desarrollo enfrenta retos importantes en cada una de esas dimensiones, con pesos y niveles de gravedad y urgencia diferentes. Cada gobierno nacional debe establecer cuál será su aporte hacia un mayor nivel de desarrollo integral. Cada dirigente de una entidad pública debe determinar cuál será el papel específico de la entidad en la dimensión o dimensiones en las cuales esa entidad espera tener impacto. Es importante notar que las cuatro dimensiones son diferentes entre sí, pero no son independientes entre sí: son interdependientes. En los siguientes diagramas pueden verse las interdependencias principales. Se presentan dos diagramas equivalentes: los que contienen los vínculos de salida (efectos de cada dimensión en cada una de las otras tres) y los vínculos de entrada (impacto sobre cada dimensión de cada una de las otras tres). Luego aparece la misma información en forma de tabla.



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LOS PRINCIPALES VÍNCULOS DE SALIDA ENTRE LAS DIMENSIONES DE VALOR PÚBLICO

Reglas de juego estables que reflejan sentir colectivo s/ valor público

Alta legitimidad y eficacia de reglas

ambientales

BIENESTAR HUMANO

Ciudadanos con potencial, iniciativa y capacidad de organización

Mayor conciencia

sobre valor del medio ambiente

GOBERNA-BILIDAD Y PARTICI-PACIÓN

Decisiones colectivas más congruentes con bienestar de todos

Entorno natural

productivo y sostenible

ECONOMÍA PRODUCTI-

VA

Demandas viables para el uso de recursos naturales

Reducción de conflictos por escasez aguda de recursos

Población sana honesta y con alto potencial productivo

Entorno natural

propicio para el bienestar humano

SOSTENIBI-LIDAD AMBIEN-TAL

Medios materiales para sostener el bienestar

Discrepancias manejables sobre recursos naturales



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LOS PRINCIPALES VÍNCULOS DE ENTRADA ENTRE LAS DIMENSIONES DE VALOR PÚBLICO

Reglas de juego estables que reflejan sentir colectivo s/ valor público

Alta legitimidad y eficacia de reglas

ambientales

BIENESTAR HUMANO

Ciudadanos con potencial, iniciativa y capacidad de organización

Mayor conciencia

sobre valor del medio ambiente

GOBERNA-BILIDAD Y PARTICI-PACIÓN

Decisiones colectivas más congruentes con bienestar de todos

Entorno natural

productivo y sostenible

ECONOMÍA PRODUCTI-

VA

Demandas viables para el uso de recursos naturales

Reducción de conflictos por escasez aguda de recursos

Población sana honesta y con alto potencial productivo

Entorno natural

propicio para el bienestar humano

SOSTENIBI-LIDAD AMBIEN-TAL

Medios materiales para sostener el bienestar

Discrepancias manejables sobre recursos naturales



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El desarrollo desbalanceado ¿Qué pasaría si en tres de las cuatro dimensiones de valor público del país se lograse una buena ejecutoria, pero en la restante hubiese fallas severas? ¿Qué impacto tendría sobre las otras tres? Si hubiese fallas severas en bienestar humano

El propósito final del desarrollo es el bienestar de las personas. Si no se logra eso, ¿cuál sería el objetivo válido?

Fallas en bienestar humano pueden crear presiones fuertes para deterioro ambiental por sectores marginales,

No se dispondrá de una población sana, educada y honesta, y su potencial productivo será bajo. No habrá desarrollo político desde la base de la sociedad. No habrá suficientes ciudadanos con

conciencia cívica, potencial, iniciativa y capacidad de organización colectiva. Si hubiese fallas severas en sostenibilidad ambiental

Se podría en grave riesgo el bienestar de generaciones futuras. Las generaciones actuales estarían expuestas a daños severos en calidad de vida y en seguridad

ambiental. El crecimiento económico no sería sostenible a largo plazo. Se generarían conflictos políticos agudos al enfrentar crisis de escasez de recursos por deterioro

ambiental. Si hubiese fallas severas en la productividad de la economía

Las condiciones materiales de vida se deteriorarán en general, afectando en mayor grado a los sectores vulnerables.

No se dispone de los medios materiales para sostener el bienestar humano. Se generan muchas demandas de uso de recursos naturales que atentan contra la sostenibilidad del

medio ambiente natural. Se incrementan los conflictos sociales y políticos por el incremento de la escasez de recursos

materiales. Si hubiese fallas severas en la gobernabilidad y participación

El orden político democrático sería frágil y predominantemente formal, con poca participación eficaz de la ciudadanía. El nivel de conflicto y violencia sería alto y la predictibilidad de la evolución política sería muy baja.

Las decisiones colectivas, especialmente las gubernamentales serían poco congruentes con las preferencias y expectativas de bienestar de la población, especialmente las de los sectores vulnerables.

Las reglas que protegen el medio ambiente natural serían menos legítimas y podrían ser influidas excesivamente por sectores poderosos poco interesados en la protección ambiental.



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Las reglas del juego económico no serían estables ni equitativas y no reflejarían el sentir colectivo (ilustrado) del valor público.

¿Habrá algún orden de precedencia entre las cuatro dimensiones? Este sería un asunto de gran debate, acerca de cuál de las dimensiones podría percibirse como prerrequisito para las otras tres, lo que no significa que sea más importante, pues todas son de gran importancia. Probablemente la dimensión que tiene mayor incidencia sobre el resto es la de gobernabilidad, pues es la que define las reglas del juego en las otras tres. Si las reglas no están claras o no tienen valor para los actores sociales, resultará imposible la cooperación social necesaria para proteger el ambiente, lograr la competitividad o lograr el bienestar humano. Esto significa que la tarea de crear las instituciones necesarias para mantener un alto nivel de gobernabilidad es prioritaria siempre y si se dan fallos importantes en la gobernabilidad, se deteriorarán las otras dimensiones. Dimensiones funcionales y dimensión política. Hay tres dimensiones que pueden denominarse funcionales desde la perspectiva de valor público: bienestar humano, economía productiva y sostenibilidad ambiental. La otra dimensión, gobernabilidad y participación puede considerarse como la dimensión política, pues es la que define la capacidad autosostenida de gobierno pacífico y participativo, o sea la que define el capital político de la sociedad como un todo.3 Las capacidades especiales del estadista Dentro de este modelo de las dimensiones claves de valor público, un estadista se destacaría en primer lugar por su capacidad para el diagnóstico acerca de qué está pasando y qué podría pasar en cada dimensión y cuáles son las necesidades más intensas y las capacidades claves existentes. En segundo lugar por su capacidad de formulación de agenda para atender esas necesidades prioritarias dentro de las posibilidades existentes incluyendo acciones para ampliar las capacidades claves. En tercer lugar por su capacidad de comunicación eficaz del diagnóstico y la agenda a la población en general y a los actores políticos claves. En cuarto lugar por su capacidad para formar coaliciones viables y estables que puedan impulsar esa agenda. En quinto lugar por su tenacidad y valor para impulsar la ejecución de la agenda. Capacidad de diagnóstico de necesidades y capacidades Capacidad de formular agenda acorde al diagnóstico Capacidad de comunicación eficaz Capacidad de formar coaliciones capaces Capacidad para impulsar ejecución de agenda

El papel de las entidades públicas en cada dimensión

3 Ver la definición de capital político de la sociedad en el siguiente capítulo.



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Es importante notar que el peso del estado en cada una de las dimensiones de valor público puede variar considerablemente. En el caso de cada entidad pública debe definirse específicamente qué tipo de valor público está creando o debe crear la entidad. Antes de definir el caso de una entidad pública, puede ser útil entender el papel genérico de las entidades estatales en cada una de las dimensiones de valor público.

Dimensión Papeles principales de las entidades estatales

Otros actores sociales y sus papeles principales

El bienestar humano: Desarrollo social y ético. Equidad, dignidad e integración social. Las personas pueden tener vidas significativas y valiosas para ellos y para quienes dependen de ellos.

Procurar mantener niveles de equidad, igualdad e integración social. Políticas y acciones encaminadas a lograr una alta cobertura de servicios fundamentales en salud, educación, vivienda y seguridad social principalmente. Uso de recursos públicos para subsidiar costos de servicios a los sectores más pobres. Apoyo en desarrollo ético para la ciudadanía.

ONGs y otros actores de la sociedad civil ofrecen servicios fundamentales para complementar los programas de entes públicos. Empresas privadas proveen servicios para otros segmentos. Organizaciones religiosas y otros entes formativos impulsan el desarrollo ético. Las familias desempeñan papel clave en formación ética y en protección de sus miembros más vulnerables.

La gobernabilidad y la participación: se alcanzan mediante el desarrollo político y debe producir ciudadanos organizados, comprometidos, educados y capaces de fortalecer y profundizar la democracia y de alcanzar niveles apropiados de autonomía ante actores externos y altos niveles de seguridad y convivencia ciudadanas: Desarrollo político-cívico Fortalecimiento de la democracia Seguridad interna y externa

Las entidades públicas tienen el papel principal en esta dimensión. Están a cargo de la toma de decisiones en asuntos que inciden en todas las cuatro dimensiones, ejercicio de autoridad, vigencia del régimen de derecho y aplicación de la justicia. Fortalecer la educación cívica en democracia. Estimular y facilitar la participación ciudadana Mantener el orden público y la seguridad ciudadana y nacional.

Partidos políticos y entes de la sociedad civil: representación y articulación de intereses. Partidos políticos: competir por llegar al ejercicio del poder. ONG´s y otros entes de la sociedad civil: educación cívica y ciudadana

Dimensión Papeles principales de las

entidades estatales Otros actores sociales y sus

papeles principales La economía productiva se alcanza mediante el desarrollo económico y debe producir oportunidades para el crecimiento económico, estabilidad y solvencia

Proveer el marco legal y regulatorio que estimule el crecimiento de la productividad de la economía, el ahorro interno y la inversión productiva.

Las empresas privadas son los principales actores en esta dimensión. A cargo de la formación de capital, la inversión productiva y el manejo de las actividades



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económicas para las personas y para la sociedad como un todo.

Participar en algunas actividades productivas de índole monopólica o de gran escala en las cuales no existan alternativas de inversión privada apropiadas para proteger el bienestar nacional. Subsanar fallas de mercado y perfeccionar el funcionamiento del mercado. Protección del consumidor.

productivas del país. Los gremios y cámaras de la producción son interlocutores principales entre las empresas privadas y las entidades públicas en asuntos en los cuales estas últimas tienen poder decisorio que afecta las condiciones de la actividad económica. Las asociaciones de consumidores y ONG´s pueden participar en defensa de intereses de consumidores y comunidades.

La sostenibilidad ambiental se alcanza mediante el desarrollo ambiental y debe producir armonía de las actividades humanas con la naturaleza

Establecer el marco regulatorio para la protección ambiental y hacer cumplir las normas por parte de todos los actores sociales. Promover la educación ambiental. Promover la investigación ambiental y el estudio de los efectos de las actividades productivas y de consumo sobre el ambiente natural. Ampliar la capacidad del ambiente natural para sostener la vida y el desarrollo

ONG´s y otras entidades pueden complementar las actividades de las entidades estatales y aportar recursos para mejorar la protección ambiental y promover el desarrollo sostenible.

El valor público que crea un gobierno o una entidad pública. Cualquier entidad pública, sea un gobierno (nacional, regional, local), un ministerio o cualquier otro ente público existe principalmente para crear valor público. Cada entidad pública debe definir el valor público que va a crear y la cantidad de ese valor público que espera crear en un período de tiempo dado. En términos temporales puede hacer tres horizontes: corto (un año), mediano (el resto del período de gobierno cuando queda más de un año) y largo plazo (usualmente una década o más) Para definir ese valor público que va a crear y la cantidad que espera crear se puede partir de varios puntos de referencia, que tratan de definir lo que sería valor público en ese caso: El mandato legal que asigna los campos de acción de la entidad. La práctica institucional: lo que la entidad está haciendo en la actualidad.



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La demanda ciudadana: las necesidades y demandas de la población en el área del mandato legal de la entidad o lo que sectores ciudadanos esperan de la entidad.

El mandato electoral: La agenda desarrollada o propuesta por los líderes de la entidad, especialmente cuando estos líderes han llegado a la posición de liderazgo mediante procesos electorales en los cuales las agendas de los candidatos han sido propuestas y debatidas públicamente.

La forma en que se usan esos puntos de referencia para definir el valor público que va a crear la entidad pública y la cantidad de valor público que va a crear a corto, mediano y largo plazo es responsabilidad de quienes ejercen el liderazgo de la entidad. Es parte esencial de su gestión: la definición de la agenda de valor público de la entidad. Para la definición de valor público de la entidad, puede ser muy útil que el valor público que crea la entidad se ubique en las dimensiones de valor público: las tres dimensiones funcionales (bienestar humano, economía productiva y sostenibilidad ambiental) y la dimensión política (gobernabilidad y participación). Excepto en los casos de gobiernos que cubren múltiples dimensiones en un área geográfica específica (nacional, regional, local o municipal), la mayoría de las entidades públicas crean valor público principalmente en una de las dimensiones funcionales. Muchas entidades públicas tienen un campo especializado de responsabilidad (educación, salud, infraestructura, seguridad, etc.) que cae en una de tres dimensiones funcionales y para el ejercicio de esa responsabilidad ejercen autoridad en la dimensión política dentro de su campo de competencia. Por ejemplo, un Ministerio de Gobernación y Justicia ha definido su misión como:

Mejorar la coordinación y enlace interinstitucional para hacer más coherentes y eficaces las políticas del régimen interior del país para impulsar el desarrollo con equidad.

Esta definición de valor público del Ministerio está centrada principalmente en la dimensión política. Valor público especializado y valor público balanceado Desde el punto de vista del énfasis de la agenda de valor público, pueden distinguirse dos casos: el valor público especializado y el valor público balanceado.

Valor público especializado: es el tipo de valor público que se espera que cree una entidad pública que no es gobierno (nacional, regional, local o municipal). El valor público especializado indica que las oportunidades de creación de valor público para la entidad están principalmente en un campo de especialización profesional. Por ejemplo, salud, educación, seguridad, regulación económica, infraestructura de transporte, etc. Al mantener su agenda dentro de un campo de especialización, existen posibilidades reales de incrementar las capacidades claves para desempeñarse con éxito en ese campo.

Valor público balanceado: es el tipo de valor público que se espera que cree una entidad pública

que es gobierno: nacional, regional o local. La importancia del balance fue ilustrada en la sección anterior en que se ilustraron casos de desarrollo desbalanceado. Cada entidad que es gobierno en sí



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misma, está compuesta por un conjunto de entidades con responsabilidades especializadas. Por ejemplo, un gobierno nacional está compuesto a su vez por un conjunto de entidades con responsabilidades funcionales: salud, educación, empleo, seguridad social, relaciones exteriores, etc.

Una entidad pública que es gobierno, no debe tener una agenda de valor público especializado, ni tampoco una entidad pública que no es gobierno debe tener una agenda de valor público balanceado, sino más bien especializado. La importancia de indicadores de valor público Desde el punto de vista de la estrategia y especialmente del seguimiento y control de la ejecución de la estrategia, es importante contar con sistemas de medición que permitan establecer el grado de avance de la estrategia. En el caso de entidades públicas es importante entonces contar con sistemas de medición que permitan establecer el valor público que se ha creado en el campo de responsabilidad de la entidad. Hoy en día existen numerosos indicadores macro de valor público que pueden servir como guías para definir los indicadores específicos de valor público que una entidad haya creado o esté creando. En la mayoría de los casos, esos indicadores macro no son indicadores precisos del valor público que crea la entidad, pero pueden ser guías útiles para el diagnóstico de necesidades de la población en un campo específico. Uno de los avances más importantes de la última década en la dirección de organizaciones, tanto públicas como privadas, ha sido el desarrollo de indicadores cuantitativos, tanto de gestión como estratégicos. El impulso principal surgió a raíz del trabajo de Kaplan y Norton con el Balanced Scorecard que es una herramienta para determinar en una empresa si la empresa está implementando la estrategia y si la estrategia está teniendo los resultados esperados. Con los avances de tecnología de información ha sido posible desarrollar numerosos sistemas de seguimiento a la gestión en numerosas empresas y organizaciones de diversa índole. En el Apéndice A al final de este capítulo se presentan conjuntos de posibles indicadores de valor público en cada una de las cuatro dimensiones de valor público. Esos indicadores se presentan con el fin de ilustrar posibilidades para la el diagnóstico inicial y el seguimiento de la creación de valor público por parte de un gobierno nacional, un ministerio, una entidad pública, un gobierno regional, un gobierno municipal o cualquier otra entidad gubernamental involucrada en la creación de valor público. Los ejemplos que aparecen están generalmente referidos al ámbito nacional, pero pueden ser ajustados al entorno específico de la entidad. El valor público creado por una entidad pública Los indicadores genéricos de valor público que aparecen en el Apéndice A pueden servir de referencia y de guía para la definición de valor público y de indicadores del valor público creado por una entidad pública. Los indicadores específicos del valor público que crea una entidad pública deben elaborarse para la entidad de manera tal que reflejen el valor público que se espera crear. Estos indicadores específicos pueden utilizar los indicadores genéricos de valor público como punto de partida, pero deben ajustarse de la manera más precisa posible al valor público que espera crear la entidad.



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Los indicadores utilizados para medir el valor público creado por cada componente de agenda pueden desarrollarse específicamente para cada componente de agenda, utilizando la siguiente lógica: Definición de la misión o el valor público fundamental creado por una entidad pública.

Indicador o indicadores cuantitativos del valor público creado por la entidad

Áreas de valor público: Identificación de las áreas de creación de valor público en que puede separarse la misión. Cada área de valor público debe estar vinculada claramente a la misión de la entidad.

Indicador o indicadores cuantitativos del valor público creado en cada área de valor público

Componente de agenda: definir el valor público creado por un componente de la agenda de una entidad pública. Ese valor público debe estar vinculado a una o varias de las áreas de valor público definidas anteriormente

Indicador o indicadores cuantitativos del valor público creado por el componente de agenda de la entidad

Para ayudar a entender la forma en que se puede definir el valor público que crea una entidad, y la forma en que se puede definir el valor público que crea cada componente de agenda de la entidad y los indicadores de creación de valor público, podemos ver un caso práctico. Regresando al ejemplo del Ministerio de Gobernación y Justicia la misión ha sido definida como:

Mejorar la coordinación y enlace interinstitucional para hacer más coherentes y eficaces las políticas del régimen interior del país para impulsar el desarrollo con equidad.

Esta es la expresión del valor público que espera crear el Ministerio para el país. Puede notarse que es difícil medir la cantidad de creación de valor en términos de la misión del Ministerio y ello requiere entonces definir las “líneas de productos” o áreas de creación de valor público. Para poder tener un mejor entendimiento del valor público que el Ministerio espera crear, se deben identificar las diferentes formas en que el Ministerio puede crear valor público, o áreas de valor público. Se



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identificaron cinco áreas de valor público a través de las cuales el Ministerio llevaría a cabo la creación de valor público contenida en la misión. Esas cinco áreas de valor público se definieron como 1. Ordenamiento territorial 2. Desarrollo regional y local 3. Protección de la población en condiciones de vulnerabilidad por catástrofes naturales. 4. Enlace interinstitucional para hacer eficaces las políticas del régimen interior del país. 5. Fortalecimiento del estado de derecho en el régimen interior del país Es importante asegurarse que las áreas de valor público son integrantes válidos de la misión. En este ejemplo cuatro de las cinco áreas son claramente pertinentes a la misión del ministerio. La única que podría crear dudas sobre su pertinencia es la de protección de la población vulnerable a catástrofes naturales. La explicación de esa área de creación de valor dentro del ministerio podría ser la siguiente: cuando se dan catástrofes naturales, el régimen interior del país se ve severamente debilitado en las áreas afectadas por la catástrofe por las vicisitudes a las que queda expuesta la población en condiciones de vulnerabilidad residente en esas áreas. ¿Por qué es importante que las áreas de valor público sean integrantes válidos de la misión? Simplemente por que ese es el primer paso para mantener la coherencia de las actividades que llevará a cabo la entidad pública. Para evitar que se dedique a un conjunto disperso de actividades. Estas áreas representan algo similar a las líneas de productos de una empresa. Son las principales vías a través de las cuales el Ministerio lleva a cabo su misión. Estas áreas de valor público son más específicas que la misión del Ministerio y equivalen a las avenidas a través de las cuales el Ministerio espera lograr su misión. Cada área debe estar claramente conectada con la misión, de manera que al impulsar avances en un área se está impulsando el logro de la misión. De estas cinco áreas de valor público, una de ellas, el fortalecimiento del estado de derecho es un área en la cual otras entidades públicas, además del Ministerio, tienen impacto en la creación de valor público. En las otras cuatro áreas, la creación de valor es predominantemente llevada a cabo por el Ministerio a nivel nacional. Gráficamente la forma en que se desagregará la creación de valor del Ministerio será en la siguiente forma:

MISIÓN Mejorar la coordinación y enlace

interinstitucional para hacer más coherentes y eficaces las políticas del régimen interior del país para impulsar el desarrollo con equidad.

Protección de la

población vulnerable

Ordena-miento territorial

Enlace interinsti-tucional

Desarrollo regional y local

Fortaleci-miento estado de derecho



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Ahora puede definirse cada área de creación de valor público de manera tal que se pueda entender en forma más precisa en qué consiste el valor público creado en cada área. Ordenamiento territorial, consiste en establecer las guías y normas de uso del territorio nacional de manera tal que se pueda optimizar (o mejorar) el uso del territorio para el desarrollo sostenible del país. Desarrollo regional y local es promover el desarrollo regional y local descentralizado y participativo, consolidando la democracia y la gobernabilidad, mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestión de los gobiernos municipales e impulsando la descentralización de la administración pública, con una activa participación de todos los sectores de la sociedad. Protección de la población en condiciones de vulnerabilidad por desastres naturales consiste en llevar a cabo acciones preventivas en áreas del territorio de alta vulnerabilidad, incluyendo mejoras en infraestructura, traslado de población a áreas menos vulnerables y elaboración y ejecución de planes de emergencia ante desastres. Enlace interinstitucional consiste en mejorar la coordinación interinstitucional para hacer más eficaces las políticas del régimen interior del país. Fortalecimiento del estado de derecho consiste en fortalecer la vigencia y mejorar la calidad del ordenamiento legal en todo el territorio en las áreas de competencia del Ministerio. En este punto se tiene una mejor comprensión de lo que es el valor público que el ministerio espera crear. Luego se debe pasar a definir los componentes de la agenda. Unidades organizativas Luego de identificar las áreas de creación de valor público de una entidad pública compleja como un ministerio, el siguiente paso es dividir el análisis del valor público separando las principales unidades organizativas del ministerio, clasificándolas en dos tipos de unidades: Unidades de creación de valor: Aquellas que están a cargo de producir valor público Unidades de apoyo: aquellas que están a cargo de dar apoyo esencial a las unidades que crean valor

público. Cada unidad organizativa del ministerio debe tener una o dos de las siguientes justificaciones: crea valor público en una o varias áreas de creación de valor definidas para el ministerio, o produce apoyo esencial para otras unidades organizativas que crean valor público.



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Si una unidad organizativa no crea valor público en algún área vinculada con la misión de la entidad, o no produce apoyo esencial para alguna unidad creadora de valor público, la pregunta apropiada sería: ¿para qué existe? Componentes de la agenda estratégica El siguiente paso dentro de la definición de valor público de la estrategia del ministerio es identificar los componentes de agenda de la estrategia de cada unidad organizativa del ministerio. Un componente de agenda es un conjunto de actividades de la unidad organizativa. Es una agrupación de conveniencia para fines de análisis de la estrategia. Esa agrupación usualmente se hace alrededor de proyectos, programas o iniciativas que tienen cierta vinculación entre sí: están dentro de la misma área de valor público, comparten en grado sustancial recursos tales como personal, recursos financieros, o procesos internos especializados. En el ejemplo de la agenda estratégica del Ministerio de Gobernación y Justicia, un componente de agenda que llevaría a cabo la Dirección de Ordenamiento Territorial del Ministerio para el siguiente período del plan estratégico es la Formulación e implantación inicial del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial. Ese plan consiste en elaborar un instrumento concertado, orientador del uso y ocupación del territorio. Incluye referentes cartográficos del uso y ocupación del suelo, la política territorial, así como los

programas y proyectos sectoriales para su implementación. Incluye la creación de Comité Técnico Nacional de Ordenamiento Territorial y Consejo Nacional de

Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sostenible: Creación de instancias sectoriales, técnicas y sociopolíticas para el análisis y concertación de los escenarios probables de uso y ocupación del suelo. En ellas los agentes técnicos y sociales negocian acuerdos

Es un instrumento de planificación a nivel nacional, regional e instrumentos de orientación para el ordenamiento territorial bajo metodologías consensuadas.

¿Cuáles podrían ser los indicadores cuantitativos de valor público creado por el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial? Algunos indicadores podrían ser los siguientes: 1. Índice de participación: Grado de participación en la elaboración del plan por parte del conjunto de

entidades públicas y privadas cuya participación en el plan es esencial para la calidad del plan y para el apoyo a su aplicación. Ese conjunto de entidades es definido por un grupo técnico experto en ordenamiento territorial.

2. Cobertura territorial del plan. Grado en el cual el territorio nacional es incluido en el plan de ordenamiento territorial.

3. Calidad de la definición de usos del suelo. Evaluación de la calidad técnica de la definición de usos del suelo formalmente establecida luego del proceso de participación y concertación con las entidades previstas en el plan. Esta evaluación será efectuada por un conjunto de expertos.

4. Aplicación del plan. Consiste en medir en plazos futuros (un año, dos años, tres años, etc.) el grado en el cual el plan está siendo aplicado en el territorio cubierto por el plan luego de un año de haberse formulado y concertado.



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Los conceptos acerca de valor público han sido ilustrados definiendo en un ejemplo real: El valor público que crea una entidad Las áreas en que puede concretarse el valor público La forma en que ese valor público puede ser creado en las diferentes unidades organizativas de la

entidad a través de componentes de agenda que agrupan actividades, proyectos y programas que tengan algún

factor que los integre entre sí. Luego de discutir la creación de valor público en países democráticos en desarrollo pasaremos a examinar el apoyo político y el capital político en esos países



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APÉNDICE A Indicadores genéricos del valor público

Para poder determinar el grado en el cual se están logrando avances en desarrollo integral (creando valor público) a nivel nacional es importante pensar en indicadores cuantitativos que muestren avances en ese desarrollo. A continuación se presentan algunos indicadores comúnmente utilizados en la actualidad para medir el grado de desarrollo y bienestar en un país. Pueden servir de ilustración de lo que sería valor público creado por un gobierno nacional. Se presentan como ejemplos de posibles indicadores, dentro de una gama amplia de posibilidades. Indicadores del bienestar humano El bienestar humano puede ser definido en muy diversas formas. Podíamos pensar que consiste en que cada persona tenga una vida significativa y valiosa según su propia apreciación. Esto normalmente puede medirse por una gama amplia de indicadores cuantitativos, entre los cuales podemos indicar los siguientes: Indicadores generales Índice de desarrollo humano y sus componentes Incidencia de la pobreza Índice de desigualdad en distribución del ingreso (Gini) Tasa de desempleo

abierto Índice de desigualdad en distribución de la riqueza (Gini)

Tasa de subempleo visible

Incidencia de la pobreza extrema Indicadores de salud Tasa de mortalidad infantil Cobertura de vacunación en niños Tasa de mortalidad materna Población cubierta por seguro de salud Esperanza de vida al nacer Incidencia de enfermedades infecciosas Gasto público en salud Incidencia de enfermedades de pobres Indicadores de educación Tasa de alfabetismo adulto Tasa de escolaridad, educación media Gasto público en educación Tasa de deserción, educación media Tasa de escolaridad, educación primaria Tasa de escolaridad, educación superior Tasa de deserción, educación primaria Tasa de deserción, educación superior



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Indicadores de vivienda Viviendas con servicios básicos completos

Población servida con alcantarillado

Población en condiciones de hacinamiento

Gasto público en vivienda

Población con acceso a agua potable Población con acceso a electricidad Indicadores de seguridad social (por definir) (por definir) Indicadores de violencia y deterioro social Homicidios por cada 100.000 habitantes Tasas de criminalidad Población carcelaria detenida no condenada Tasas de violencia familiar Mortalidad por accidentes de tránsito Población carcelaria total Duración promedio de procesos penales Mortalidad de la población carcelaria Duración promedio de procesos civiles Tasas de divorcio Indicadores de consumo de drogas Tasas de suicidio Otros indicadores de bienestar humano Gasto público en asistencia social Índice de potenciación de género Índice de desarrollo relativo al género Índices de segregación étnico-racial ¿Indicador integrado de bienestar humano? ¿Cómo integrar el conjunto de indicadores de bienestar humano en uno o unos pocos indicadores para tener una visión más integrada del nivel de bienestar humano? ¿Será una sola forma de combinación para diferentes países, o formas de combinación propias para cada país? Indicadores de economía productiva La economía productiva se caracteriza por altos niveles de competitividad, especialmente en los sectores exportadores del país. Esa competitividad está sustentada, no en los bajos salarios que generan bajos ingresos, sino en alta productividad y eficiencia de la mano de obra que va a acompañada de altos salarios e ingresos y alta productividad de todos los insumos productivos. El bienestar económico de un país depende en alto grado de la excelencia competitiva de sus sectores económicos líderes. Una economía productiva es una economía competitiva internacionalmente. A continuación aparecen, para fines de ilustración, los indicadores de la competitividad de un país, tomados de los informes de



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competitividad desarrollados por el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible-CLACDS- de INCAE en Alajuela, Costa Rica.4 La competitividad de un país está compuesta por dos índices generales: El índice de competitividad del crecimiento y el índice de competitividad actual. El primero mide el potencial relativo de crecimiento de un país, mientras que el segundo mide el nivel actual de competitividad. A continuación aparece la desagregación de esos dos índices.

El Índice de competitividad del crecimiento Está compuesto por tres grupos de índices:

Ambiente Macroeconómico Instituciones Públicas Tecnología

Ambiente Macroeconómico Subíndice de Estabilidad Macroeconómica: Medida de la apreciación de agentes privados de la

economía sobre los prospectos macroeconómicos del país Rating crediticio del país

Gasto general del gobierno como porción del PIB

Instituciones públicas Subíndice de Leyes y Contratos: Medida del enforcement de las leyes y contratos en el país, con

relación a aspectos sobre la neutralidad en la procuraduría gubernamental, la independencia judicial, el respeto a los derechos de propiedad, y los costos del crimen organizado. Está compuesto por los siguientes indicadores:

Autonomía judicial Derechos de propiedad Favoritismo decisiones de Gobierno Crimen organizado

Subíndice de Corrupción: Analiza el grado de acciones de servidores públicos que buscan un beneficio

personal, con la persistencia de sobornos en tres áreas de servicios públicos: importaciones y

4 Este conjunto de indicadores no trata de definir cuáles deben ser los indicadores de valor público sobre la economía productiva, pero sí pueden tomarse como referencia o como punto de partida. Actualmente esta visión de competitividad está siendo muy influyente internacionalmente, pues es la desarrollada por el World Economic Forum, dentro de la visión de competitividad de Michael Porter de Harvard.



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exportaciones, recolección de impuestos, y conexiones con empresas de servicios públicos. Está compuesto por los siguientes indicadores:

Sobornos trámite comercio exterior Sobornos en Servicios públicos Sobornos en cobro de impuestos

Índice de tecnología Subíndice de Innovación: Analiza los niveles de sofisticación tecnológica en los países, considerando

factores como el capital humano y nivel de destrezas de los trabajadores, los incentivos de mercado para el desarrollo científico, y la interacción entre los sectores científicos y las empresas. Está compuesto por los siguientes indicadores:

Sofisticación tecnológica Innovación como base para competencia Gasto en I&D Colaboración Universidad/Industria Participación educación terciaria en 1998 Patentes (por millón habitantes)

Subíndice de Transferencia Tecnológica: Calcula el grado de absorción e implementación de

tecnologías desarrolladas en países industrializados por parte de economías menos avanzadas, a través de licencias y la inversión extranjera directa. Está compuesto por los siguientes indicadores:

Transferencia tecnológica como resultado de IED Licencias tecnología extranjera

Subíndice de Tecnologías de Información y Comunicaciones: Evalúa el grado de avance en la

infraestructura de telecomunicaciones, la informática, y las políticas públicas relacionadas con su apoyo. Está compuesto por los siguientes indicadores:

Acceso Internet en escuelas Competencia ISPs Prioridad Gobierno TICs Éxito promoción Gobierno de TICs Leyes uso de TICs Celulares (por 100 hab) Usuarios Internet (por 10,000 habitantes) Hosts de Internet (por 10,000 habitantes) Líneas tel. (por 100 hab) PCs (por 100 hab)

El índice de competitividad actual



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Está compuesto por dos grupos de índices:

Sofisticación de las Operaciones y Estrategia de las Empresas Calidad del Ambiente Microeconómico de Negocios

Sofisticación de las Operaciones y Estrategia de las Empresas Subíndice de Estrategia: indica el grado en que las empresas nacionales tienen capacidad para

desarrollar estrategias innovadoras para competir especialmente en el mercado externo. Está compuesto por los siguientes indicadores:

Naturaleza de ventaja competitiva Extensión de cadena de valor Capacidad de innovación Sofisticación proceso de producción

Subíndice de Mercadeo: indica en grado en el cual las prácticas competitivas de las empresas en el

mercado permiten crear capacidades para competir con éxito internacionalmente. Está compuesto por los siguientes indicadores:

Intensidad mercadeo Orientación al cliente Intensidad marcas Amplitud mercados internacionales Ventas regionales Control distribución internacional

Subíndice de Organización: indica el grado en el cual las empresas del país son dirigidas

profesionalmente y tienen gran capacidad para desarrollar y retener talento profesional. Está compuesto por los siguientes indicadores:

Gerencia profesional Uso de compensación por incentivos Entrenamiento del personal Delegación de autoridad

Subíndice de Tecnología: indica el grado en el cual el medio empresarial nacional tiene un alto nivel de

actualización tecnológica para mantenerse competitivo. Esté compuesto por los siguientes indicadores:

Capacidad para innovar Adopción de tecnología Gastos en investigación y desarrollo



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Calidad del Ambiente Microeconómico de Negocios La calidad del ambiente microeconómico de negocios de un país está determinada por cuatro grupos de variables:

Condiciones de factores Condiciones de demanda Contexto para la estrategia y rivalidad empresarial Industrias relacionadas y de apoyo

Condiciones de Factores. Se refiere al grado en el cual las empresas del país disponen de un conjunto

de recursos, instituciones y empresas que les permiten conseguir los factores de producción en condiciones internacionalmente competitivas. Esas condiciones de factores están agrupadas en cinco subíndices: de infraestructura física, de infraestructura administrativa, de disponibilidad de capital, de recursos humanos y de ciencia y tecnología. Cada uno de esos subíndices está compuesto en la siguiente forma:

Subíndice de Infraestructura Física

o Calidad general de infraestructura o Infraestructura Básica o Calidad caminos o Desarrollo ferroviario o Calidad puertos o Calidad infraestructura transporte aéreo o Avanzada o Calidad infraestructura de teléfonos y fax o Celulares (por 100hab) o Calidad de suplidoras de electricidad o Usuarios Internet (por 10,000 habitantes)

Subíndice de infraestructura administrativa

o Independencia judicial o Carga administrativa para nuevas empresas o Servicio policial o Eficacia marco legal o Peso regulación o Calidad empleados públicos (con relación a los del sector privado) o Días para resolver una disputa contractual o Peso de la burocracia

Subíndice de disponibilidad de capital

o Acceso préstamos



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o Sofisticación del mercado financiero o Acceso a mercados locales acciones o Disponibilidad de capital de riesgo

Subíndice de recursos humanos

o Calidad de escuelas públicas o Disponibilidad de científicos e ingenieros o Calidad de escuelas de negocios o Calidad de educación en matemática y ciencias o Participación educación secundaria o Flexibilidad en la determinación de salarios o Fuga de cerebros

Subíndice de ciencia y tecnología

o Calidad de instituciones de investigación o Colaboración entre universidad e industria o Patentes per cápita (por millón habitantes) o Propiedad intelectual

Condiciones de demanda. Se refiere al grado en el cual la demanda nacional para las empresas es un

impulsor de la competitividad, al ser una demanda exigente y actualizada, operando en un medio de regulación que estimula la competitividad sostenible del país. Está compuesta por los siguientes indicadores:

o Compradores sofisticados o Estándares estrictos de regulación o Regulaciones ambientales o Compras gobierno de productos tecnología o Leyes sobre uso de tecnología de información

Contexto para Estrategia y Rivalidad Empresarial. Trata acerca del grado en el cual la competencia

nacional es un estímulo hacia la competitividad, y en la cual pueden participar competidores externos exitosos internacionalmente, dentro de un sistema de incentivos que no distorsione la búsqueda de la competitividad y la eficiencia. Este contexto está integrado por dos grupos de indicadores: los que se refieren a la competencia local y los que tratan acerca de los incentivos.

Competencia local. Expresa en grado en el cual las empresas nacionales enfrentan un mercado

altamente competitivo. Está compuesto por los siguientes indicadores:

o Intensidad de la competencia local o Competidores locales o Apertura comercial (arancel promedio %) o Apertura no-arancelaria



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o Efectividad de la política antimonopolio o Descentralización de la actividad corporativa o Costos corrupción para otras firmas

Incentivos. Permite establecer el grado en el cual los sistemas de incentivos para las empresas en el

mercado nacional estimulan la competitividad de todos los participantes, sin favoritismo de ninguna índole. Está compuesto por los siguientes indicadores:

o Subsidios distorsionantes o Favoritismo en decisiones del gobierno o Cooperación en relaciones con trabajadores o Eficacia de juntas directivas

Industrias relacionadas y de apoyo. Examina el grado en el cual las empresas nacionales cuentan con

proveedores locales de alta calidad y existen clusters que permitan impulsar la competitividad internacional de empresas nacionales en sectores selectos. Se compone de dos grupos de indicadores: los relacionados con el desarrollo de clusters y los que se refieren a la disponibilidad local de empresas productoras de insumos claves para la producción

Grado de desarrollo de clusters. Permite determinar si se cuenta con clusters que apoyen la

competitividad de empresas en el mercado externo.

o Cantidad de proveedores locales o Calidad de proveedores locales o Desarrollo de clusters o Grado de colaboración en productos/procesos

Disponibilidad local. Se trata de identificar la disponibilidad de empresas nacionales que ofrezcan

insumos claves para la competencia internacional de sectores claves.

o De partes y componentes o De maquinaria proceso o De servicios especializados de investigación y entrenamiento

Como puede notarse en el conjunto de indicadores mencionados acerca de la economía competitiva, se dispone actualmente de una gran variedad de instrumentos de medición del grado en el cual la economía de un país puede considerarse competitiva, de las perspectivas de fortalecimiento de esa competitividad, y por tanto del grado en el cual la economía es productiva y de cuál será su evolución futura a partir de la situación actual y la evolución reciente. ¿Indicador integrado de economía productiva? ¿Cómo integrar el conjunto de indicadores de economía productiva en uno o unos pocos indicadores para tener una visión más integrada del nivel de productividad de la economía?



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Indicadores de sostenibilidad ambiental Recientemente se ha desarrollado el Índice de Sostenibilidad Ambiental por el Yale Center for Environmental Law and Policy, Yale University y el Center for International Earth Science Information Network, Columbia University con el apoyo del World Economic Forum, Ginebra, Suiza y del Joint Research Centre, European Commission, Ispra, Italia5 El Índice de Sostenibilidad Ambiental está compuesto por los siguientes cinco índices: Sistemas ambientales Un país será más sostenible ambientalmente en la medida en que sus sistemas ambientales vitales sean mantenidos a niveles saludables y en la medida en que esos niveles estén mejorando. Reducción del estrés ambiental Un país será más sostenible ambientalmente si los niveles de estrés antropogénicos son suficientemente bajos de manera que no engendren daño demostrable a sus sistemas ambientales. Reducción de la vulnerabilidad humana Un país será más sostenible ambientalmente en la medida en que la gente y los sistemas sociales no son vulnerables a los disturbios ambientales que afectan el bienestar básico humano: ser menos vulnerable es un signo de que la sociedad está en la ruta hacia una sostenibilidad mayor. Capacidad social e institucional Un país será más sostenible ambientalmente en la medida en que tenga instituciones y patrones sociales subyacentes de destrezas, actitudes y redes que promuevan repuestas eficaces a retos ambientales Alianzas globales Un país será más sostenible ambientalmente si coopera con otros países para atender problemas ambientales comunes y si reduce impactos transfronterizos hacia otros países a niveles en que no cause daños severos. Indicadores de gobernabilidad y participación

Indicadores de gobernabilidad

5 http://www.yale.edu/esi/ESI2005_Main_Report.pdf


http://www.yale.edu/esi/ESI2005_Main_Report.pdf


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Gobernabilidad puede definirse como el ejercicio de la autoridad a través de instituciones y tradiciones formales e informales para el bienestar colectivo. En la medida que ese ejercicio de la autoridad produzca el bienestar colectivo, diríamos que la gobernabilidad es alta. Gobernabilidad democrática sería entonces el ejercicio de la autoridad a través de instituciones y tradiciones formales e informales para el bienestar colectivo, dentro de un régimen democrático. Sin embargo, hay un creciente desencanto con la democracia en muchos países de América Latina, tal como ha sido evidenciado en múltiples encuestas, por ejemplo en las de Latinobarómetro.

La gobernabilidad se refiere a procesos decisorios en la sociedad que tratan específicamente acerca de:

1. Los procesos de selección, seguimiento y reemplazo de gobierno 2. La capacidad para formular y ejecutar políticas públicas sensatas y entregar servicios públicos 3. El respeto por parte de la ciudadanía y del estado hacia las instituciones que gobiernan sus

interacciones económicas y sociales

El nivel de gobernabilidad se refiere específicamente a la capacidad real del gobierno y de las instituciones del estado para gobernar al país. El nivel de gobernabilidad puede concebirse como la combinación los siguientes componentes claves: la legitimidad política, la legitimidad jurídica, la calidad y la ética. La legitimidad política se refiere al grado en el cual las personas afectadas por la decisión y quienes pueden incidir en la ejecución de la decisión estén dispuestas a apoyarla o al menos a respetarla. La legitimidad jurídica se refiere al grado en que el proceso por medio del cual se toman las decisiones está dentro del régimen de derecho. La calidad de las decisiones gubernamentales se refiere al grado en el cual esas decisiones logran sus objetivos en términos del bienestar colectivo. La ética se refiere al grado en el cual los intereses públicos prevalecen sobre los intereses privados de los tomadores de decisiones. La medición de la gobernabilidad Daniel Kaufmann y otros en el World Bank Institute6 han desarrollado una serie de seis grupos de indicadores para medir los componentes de la gobernabilidad. Esos seis grupos están relacionados con los componentes definidos antes, en la siguiente forma:

Componente Grupo de indicadores

Legitimidad

Política

Voz y rendición de cuentas Estabilidad política y ausencia de violencia.

Jurídica Estado de derecho Calidad Eficacia gubernamental

Calidad regulatoria Ética Control de la corrupción

6 “Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004”, que puede ser consultado en http:\\www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters4.html


http://www.worldbank.org/wbi/governance/%0bpubs/govmatters4.html

http://www.worldbank.org/wbi/governance/%0bpubs/govmatters4.html


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En forma abreviada cada grupo de indicadores está orientado a medir lo siguiente: Legitimidad política: grado en el cual las personas afectadas por la decisión y quienes pueden incidir en la ejecución de la decisión estén dispuestas a apoyarla o al menos a respetarla.

Indicadores de legitimidad política: 1. Voz y rendición de cuentas: participación política y libertades civiles 2. Estabilidad política y ausencia de violencia: percepción acerca de posibilidad de cambio no

programado de gobierno y violencia política Legitimidad jurídica: grado en que el proceso por medio del cual se toman las decisiones está dentro del régimen de derecho.

Indicadores de legitimidad jurídica: 3. Estado de derecho: calidad de cumplimiento de contratos, policía, calidad e independencia de las

cortes, incidencia de crimen Calidad de las decisiones gubernamentales: grado en el cual esas decisiones logran sus objetivos en términos del bienestar colectivo.

Indicadores de calidad: 4. Eficacia gubernamental: competencia de la burocracia y calidad de la prestación de servicios

públicos 5. Calidad regulatoria: calidad de las políticas públicas (excesiva regulación, predictibilidad).

Incidencia de políticas hostiles al mercado. Ética: grado en el cual los intereses públicos prevalecen sobre los intereses privados de los tomadores de decisiones.

Indicadores de ética: 6. Control de la corrupción. Abuso del poder público para beneficio privado. Percepciones sobre

niveles de corrupción La medición se hace cada dos años en 209 países, y para medir los seis indicadores se utilizan 352 variables que miden principalmente percepciones acerca de cada variable. Esa información es obtenida de 32 fuentes de datos separadas. 7 Mediciones recientes de los seis componentes de gobernabilidad

7 Para mayor información el lector interesado consultar el sitio web mencionado anteriormente



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A continuación aparecen los seis indicadores de gobernabilidad contenidos en el reporte de Mayo de 2004 para los seis países del Istmo Centroamericano, y para otros siete países que pueden servir de referencia: los países incluidos, en orden alfabético son: Chile, China, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Estados Unidos y Venezuela. Cada gráfico contiene la evaluación de cada país en cada indicador en el año 2004, según el percentil en que se ubicó entre 209 países en ese indicador. El margen de error está dado por la línea horizontal colocada hacia el final de la barra del indicador del país.

Legitimidad política Voz y rendición de cuentas Estabilidad política Se destacan en los dos cuadros la alta ubicación de Costa Rica y Chile, la posición relativamente destacada de Panamá y la muy deteriorada condición de Venezuela y Colombia. Nicaragua y El Salvador aparecen en posiciones intermedias, mientras que Honduras y Guatemala están en ubicaciones relativamente bajas, siendo más débil la ubicación de Guatemala. El caso de China Popular es interesante: muy mal en voz y rendición de cuentas y bastante mejor en estabilidad política.

Legitimidad jurídica: estado de derecho



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En vigencia del estado de derecho, Estados Unidos y Chile tienen niveles relativamente altos (arriba del percentil 80), mientras que Costa Rica está en el percentil 65 y Panamá ligeramente por encima del percentil 50. El resto de los países de la tabla está en posición media-baja (entre el percentil 25 y el percentil 50), excepto Guatemala y Venezuela que están en el último cuartil. En síntesis, en el conjunto de los tres indicadores de legitimidad (política y jurídica) Costa Rica es la más alta de la región, seguida de Panamá que está en nivel medio-alto. El Salvador está cerca del nivel medio, mientras que Honduras y Nicaragua están en un nivel medio-bajo (tercer cuartil) y Guatemala está predominantemente en el último cuartil.

Calidad

Eficacia gubernamental Calidad regulatoria En eficacia gubernamental, los resultados para la región son muy similares a los de vigencia del estado de derecho: Costa Rica y Panamá en el nivel medio-alto en el segundo cuartil (arriba del 50%), El Salvador, Honduras y Nicaragua en el nivel medio- bajo en el tercer cuartil y Guatemala en el último cuartil en el nivel bajo. En calidad reguladora los indicadores mejoran ligeramente y El Salvador pasa al nivel medio-alto

Ética: control de la corrupción



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De nuevo en los indicadores de control de la corrupción, Costa Rica aparece en nivel alto, arriba del 80%, seguido por Panamá que se ubica en el segundo cuartil. Los restantes países de la región están en el nivel medio-bajo en el tercer cuartil (25% a 50%) estando Guatemala muy cerca del último cuartil. Síntesis de indicadores de gobernabilidad A continuación se han seleccionado solamente los seis países de Centro América y se han sintetizado los indicadores según el país esté ubicado en el primer cuartil (arriba del 75%) como nivel alto, en el segundo cuartil (50% a 75%) como nivel medio-alto, en el tercer cuartil (25% a 50%) como nivel medio-bajo, y último cuartil (menor al 25%) como nivel bajo. En el conjunto de indicadores para cada país podemos notar que Costa Rica está a nivel alto en tres indicadores y a nivel medio-alto en los otros tres. Panamá es el que aparece a continuación, con un indicador a nivel alto y los otros cinco a nivel medio-alto. El Salvador aparece en tercer lugar, con un indicador a nivel medio-alto y los otros cinco a nivel medio-bajo. Después están Honduras y Nicaragua con los seis indicadores a nivel medio-bajo. En último lugar está Guatemala, con tres indicadores a nivel medio-bajo y tres indicadores a nivel bajo.

Costa Rica

Panamá Salvador Honduras Nicaragua Guatemala

LEGITIMIDAD POLÍTICA

Voz y rendición de cuentas

Alto Alto Medio-alto

Medio-bajo

Medio-bajo

Medio-bajo

Estabilidad política

Alto Medio-alto

Medio-bajo

Medio-bajo

Medio-bajo

Bajo

LEGITIMIDAD JURÍDICA

Estado de derecho

Medio-alto

Medio-alto

Medio-bajo

Medio-bajo

Medio-bajo

Bajo

CALIDAD Eficacia gubernamental

Medio-alto

Medio-alto

Medio-bajo

Medio-bajo

Medio-bajo

Bajo



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Calidad regulatoria

Medio-alto

Medio-alto

Medio-alto

Medio-bajo

Medio-bajo

Medio-bajo

ÉTICA Control de la corrupción

Alto Medio-alto

Medio-bajo

Medio-bajo

Medio-bajo

Medio-bajo



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San Ignacio8

Caso para discusión Situación actual En el municipio de San Ignacio, el nuevo alcalde examinaba la situación que enfrentaba con relación al manejo y control del mercado municipal. El mercado municipal estaba bajo el control del sindicato de comerciantes del mercado, que lo había venido usando para sus propios fines. La recaudación por concepto de tasas en el mercado era utilizada por el sindicato para financiar un equipo de fútbol y realizar fiestas para sus afiliados. Las tasas que se cobraban a los locatarios eran muy bajas y no permitirían cubrir el mantenimiento del mercado en buenas condiciones. Existía una mafia privada que controlaba la asignación de locales y puestos de venta en el mercado. Había “venta” ilegal de puestos en el mercado. Las condiciones de aseo y uso de espacios en el mercado eran muy deficientes. El mercado tenía 300 locales, que generaban un volumen de ventas del orden de US $1.5 millones mensuales. El total de ingresos por tasas era de US $1.000 mensuales que eran usados por el sindicato. El área del mercado era de aproximadamente 20,000 metros cuadrados. El alquiler mensual promedio eran $3 mientras que un local equivalente en las cercanías del mercado se alquilaba por $150 mensuales. Una de las principales promesas electorales del alcalde había sido normalizar el funcionamiento del mercado, pues las quejas de la ciudadanía eran numerosas: que era controlado por una mafia, que existía mucho desaseo e inseguridad para los compradores y que la asignación de puestos era muy arbitraria y corrupta. Identificación de causas posibles Entre los factores que habían llevado al municipio de San Ignacio a esta situación, se podían mencionar los siguientes: 1. El crecimiento del comercio informal urbano que era un serio problema en muchos municipios de la

zona, siendo causado por el reciente auge de la migración rural-urbana. Esta migración era producida en gran parte por deterioro de las condiciones de vida del campo y la reducción de las posibilidades de empleo rural.

2. La falta de una regulación efectiva del comercio informal por parte del gobierno municipal. Por más de

veinte años la administración municipal no había podido controlar efectivamente el comercio informal, ni siquiera en el mercado público, al punto que las administraciones anteriores había entregado voluntaria e informalmente el manejo del mercado al sindicato de locatarios. Existían dudas acerca de si

8 Este es un caso inspirado en algunos casos reales. Ha sido preparado por el autor del libro, profesor pleno de INCAE Business School



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una regulación más efectiva (asignación de puestos, zonificación, normas de higiene, registro de comerciantes informales, etc...) podría eliminar el problema en el mercado, especialmente debido a la presión causada por las condiciones macroeconómicas generales del país.

3. La excelente capacidad organizativa del sindicato y fuerte apoyo de los comerciantes a la gestión del

sindicato. 4. El interés de los comerciantes del mercado en mantener al sindicato pues la tasa que cobraba era muy

baja y no ponía ninguna traba a la acción de los comerciantes.

5. La falta de personal capacitado en el gobierno municipal para hacer el control y seguimiento del mercado.

6. El tráfico de influencias entre el sindicato y sectores políticos influyentes a nivel municipal y

departamental conectados con grupos de poder extramunicipales . Proceso decisorio El alcalde estaba al tanto que la decisión no era solamente suya pues requería la aprobación de una ordenanza por parte del Concejo Municipal. El procedimiento a seguir para la aprobación de un cambio en la reglamentación del mercado era el siguiente: 1. Elaboración del plan de recuperación del control del mercado por parte del Oficial Mayor Administrativo. 2. Presentación del plan al alcalde para su aprobación inicial. 3. Discusión del plan con el Presidente del Concejo para obtener su apoyo y el del grupo de concejales que

respaldaba al alcalde. 4. Presentación formal del proyecto de ordenanza al Concejo Municipal para su aprobación. 5. Luego de ser aprobada la ordenanza por el Concejo, presentación de la ordenanza de nuevas tasas

municipales Ministerio de Hacienda, entidad encargada de autorizar la aplicación de nuevas tasas. 6. Aprobación de las nuevas tasas por el Ministerio de Hacienda. 7. Ejecución de la ordenanza recuperando el control y fijando nuevas normas y tasas en el mercado. El alcalde pensaba que la solución del problema del mercado municipal le permitiría avanzar en varios frentes importantes de su plan de gobierno: 1. Elevar la eficiencia de los servicios municipales y la equidad y cobertura de los mismos. 2. Mejorar la infraestructura física del municipio 3. Hacer cumplir la ley y las ordenanzas municipales por parte de todos los sectores 4. Mantener la paz y el orden público en el municipio y velar por el incremento de la cohesión social en

todos los sectores. 5. Mantener e incrementar el apoyo político de los sectores que apoyaron la elección del actual gobierno

municipal y atraer el apoyo de sectores originalmente opositores. Los principales actores involucrados en el asunto eran: el alcalde, el oficial mayor, el presidente del Concejo, los demás concejales, el líder del sindicato, el grupo (o grupos) de comerciantes que tenía puestos en el



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mercado, y la Unidad de Tasas y Tarifas Públicas del Ministerio de Hacienda, el líder de la oposición política al alcalde, y la Cámara de Comercio de San Ignacio que aglutinaba a casi todos los comerciantes importantes y que eran uno de los sectores más críticos respecto al funcionamiento actual del mercado. Ubicación de los principales actores con relación a la solución del problema del mercado municipal La solución que pensaba impulsar el alcalde, consistía básicamente en lo siguiente:

Se dictará una ordenanza que modifique las normas de asignación de puestos y las normas de aseo en el mercado, que le retire al sindicato la función de manejar el mercado y que incremente las tasas del mercado a niveles que permitan cubrir su operación y mantenimiento. Además se apoyará la creación de una nueva asociación de vendedores del mercado que están opuestos a la acción del sindicato y se le dará reconocimiento oficial por parte de la alcaldía en pie de igualdad con el sindicato actual.

Los siguientes actores probablemente apoyarían esa solución: el Alcalde, el Oficial Mayor, el Presidente del Concejo, los seis concejales y partidos de la coalición de gobierno, los comerciantes del mercado opuestos al sindicato, la Cámara de Comercio, las Juntas de vecinos que apoyaban públicamente al alcalde (35), la emisora XYZ (la única emisora local) y la Fundación Europea para Desarrollo Municipal que había elaborado un diagnóstico sobre la situación interna del mercado. En una posición de simpatía con la solución pero no de apoyo abierto estaban: los comerciantes no organizados del mercado que eran relativamente neutrales con relación al sindicato, las Juntas de vecinos políticamente neutrales (12) y la Unidad de Tasas y Tarifas Públicas del Ministerio de Hacienda.

Seguramente se opondrían: los cinco concejales de la oposición, los partidos de oposición al alcalde (casi todos ligados al gobierno nacional), el sindicato actual, el Presidente del sindicato y las Juntas de vecinos opuestos al alcalde (31). Adicionalmente debido a que el alcalde era de un partido opositor al partido de gobierno a nivel nacional, era probable que el gobernador del departamento y algunos actores del gobierno a nivel nacional apoyasen la oposición al plan del alcalde.



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Principales recursos a disposición directa del alcalde y del sindicato (comparación) Un análisis efectuado por el alcalde y su equipo gerencial había tratado de identificar los recursos disponibles para la coalición que apoyaba al Alcalde y para el grupo opositor. Ese análisis lo sintetizaban en la siguiente tabla:

Recursos Alcalde y su equipo de gobierno Sindicato opositor Económicos: bienes y servicios

Alto. El municipio tiene una situación financiera sólida.

Bajo. El sindicato enfrenta severa escasez de recursos económicos.

Sociales: estatus

Medio. El alcalde y su equipo tienen un moderado nivel de prestigio entre los principales actores sociales.

Medio. El sindicato tiene un moderado nivel de prestigio entre los principales actore sociales.

Políticos: autoridad

Alta. El gobierno tiene la potestad formal para normar el funcionamiento del mercado, y cuenta con mayoría en el Concejo.

Nula. El sindicato no tiene ningún papel formal en el proceso decisorio que norma el funcionamiento del mercado.

Políticos: legitimidad

Alto. El alcalde y su equipo cuentan con fuerte respaldo de entes cívicos, económicos y políticos del municipio y de algunos otros actores externos al municipio.

Medio. El sindicato cuenta con algún respaldo de actores políticos que se oponen al gobierno, especialmente de actores externos al municipio.

Físicos: coerción

Medio. El alcalde puede solicitar y obtener apoyo de la policía para enfrentar acciones de la oposición que atenten contra el orden público y la seguridad ciudadana.

Bajo. El sindicato tiene un número pequeño de afiliados y no cuenta con otros medios de coerción física. No obtendría apoyo de la policía en contra del gobierno municipal.

De información

Altos. El alcalde y su equipo son profesionales competentes y expertos, y disponen de un eficaz sistema de información gerencial y ambiental.

Bajos. El sindicato no cuenta con suficiente talento profesional ni con redes de información ambiental confiables y actualizadas.

Ideológicos. Medios. La ideología expresada en los planes y acciones del gobierno cuenta con apoyo de un buen número de actores sociales importantes.

Medios. La ideología expresada por las posturas públicas del sindicato y sus acciones cuenta con apoyo de un buen número de actores sociales importantes.

Organizacionales

Medio. Aunque la cohesión en la cúpula del gobierno municipal es alta, hay dificultades para lograr el apoyo firme para la acción por parte del resto de la administración municipal.

Bajo. Hay poca cohesión en la cúpula sindical y muy débil capacidad organizativa para llevar a cabo acciones concretas.

Apoyo de otros sectores (según el mapa político de la solución ilustrada)

6 Concejales y los partidos de la coalición de gobierno

Comerciantes opuestos al sindicato 35 Juntas de vecinos que apoyan al

alcalde Emisora XYZ Fundación Europea para Desarrollo

Municipal

5 Concejales de oposición Partidos de oposición Sindicato actual Líder del sindicato Gobernación departamental Gobierno nacional 31 Juntas de vecinos que se oponen al

alcalde.



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Intereses de los actores en el asunto

Podrían identificarse los siguientes intereses en juego para el gobierno municipal y para el sindicato: Intereses del gobierno y (su importancia)

Intereses del sindicato y (su importancia)

Lograr una operación eficiente, limpia y equitativa del mercado. (alta)

Mantener el control del mercado, como una base de su poder político (alta)

Incrementar el apoyo ciudadano a la gestión del gobierno. (alta)

Estar en posibilidad de proveer favores a los afiliados mediante el otorgamiento de puestos en el mercado (alta)

Hacer cumplir las disposiciones legales y reafirmar su autoridad. (alta)

Obtener lucro privado mediante la venta de puestos en el mercado (alta)

Debilitar a la oposición política (media) Por la importancia percibida de los intereses en juego para ambas partes podría esperarse que tanto el gobierno como el sindicato apliquen los recursos disponibles para la defensa de esos intereses en este asunto. ¿Cuál debería ser la estrategia del alcalde de San Ignacio y cómo llevarla a cabo?

Análisis del caso San Ignacio

Primera parte: valor público El caso San Ignacio se analizará por partes al final de cada capítulo del libro. La primera parte del análisis consiste en identificar el valor público que está en juego en este caso, utilizando los conceptos de este capítulo. En términos de bienestar humano, los siguientes componentes de valor público estarán en juego en este caso:

El desarrollo ético de la comunidad en cuanto a la disposición ciudadana a participar con la municipalidad en la eliminación de la mafia que controlaba la asignación de puestos en el mercado municipal.

La equidad en el manejo de recursos públicos, evitando que el mercado de propiedad municipal (pública) siguiese siendo usado para beneficiar a un pequeño grupo de dirigentes comunales.

La integración social de la comunidad de San Ignacio que podría verse afectada por la forma en que la municipalidad tratase de recuperar el control del mercado.

En términos de la economía productiva los siguientes componentes de valor público están en juego en este caso:



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El desarrollo económico de la comunidad en la medida en que el nivel de actividad económica del mercado pueda incrementarse significativamente en el futuro. Esto parece posible si tenemos en cuenta que el área promedio de cada local del mercado es de 46 metros cuadrados 9 lo que permite inferir que hay posibilidades de rediseñar y redistribuir los locales y elevar el número de locales con un área promedio de 25 metros cuadrados. Además con un mejor manejo del mercado en cuanto a limpieza, seguridad y orden es posible incrementar al flujo de compradores en el mercado.

Nuevas oportunidades para el crecimiento económico de un número importante de familias que tendrían acceso a nuevos locales en el mercado mediante el incremento del número de locales. Con el nuevo tamaño promedio podría haber 560 locales, o sea un incremento de 260 locales.

Mayor estabilidad y solvencia económicas para las personas a partir de las nuevas oportunidades para 260 familias adicionales y del incremento de la actividad económica que favorecería también a los 300 ocupantes actuales y a quienes tengan actividades relacionadas con ellos.

Mayor valor del terreno del mercado y de áreas circundantes, lo que permitirá una base fiscal más sólida para el municipio y un incremento en el valor patrimonial de los propietarios de bienes raíces en las cercanías del mercado y en forma general en San Ignacio

En términos de la sostenibilidad ambiental los siguientes componentes de valor público están en juego:

La armonía de las actividades humanas con la naturaleza. Las condiciones de higiene del mercado que actualmente son muy deficientes. En la medida que esas condiciones se mejoren se incrementa la armonía de las actividades humanas con la naturaleza.

En términos de la gobernabilidad y la participación se encuentran los principales componentes de valor público en juego en este caso:

La vigencia de un régimen de derecho y la aplicación de las leyes. En este momento la operación del mercado público es ilegal y un grupo de actores privados están usufructuando una propiedad pública muy valiosa para el municipio.

La paz social y el orden público. Al tratar de recuperar el control del mercado para la municipalidad, existen riesgos significativos de que ocurran actos de violencia y pueda haber grave daño a las personas y a sus bienes. Dependiendo de la estrategia que se utilice para la recuperación del mercado, se podrá hacer o no grave daño a la paz social y al orden público en San Ignacio.

El desarrollo de consenso ciudadano y político acerca del plan de mejoramiento del mercado. En este momento es obvio que existe un conflicto potencial importante entre quienes respaldan al nuevo alcalde y quienes respaldan al sindicato que controla el mercado público. En la medida en que no se logre desarrollar algún consenso básico acerca de cómo mejorar el funcionamiento del mercado, las posibilidades de lograr esa mejora pueden ser muy limitadas, por la capacidad del sector perjudicado de bloquear y sabotear la ejecución del plan. No se requiere un consenso unánime, pero sí es importante asegurarse que los sectores perdedores en el proceso estarán anuentes a aceptar la decisión de los sectores mayoritarios y que los primeros pueden tener alguna compensación razonable por las pérdidas que puedan sufrir en sus intereses legítimos.

9 Son 20.000 metros cuadrados para 300 locales o sea 66.6 metros cuadrados brutos por local. Si se destina 30% para circulación a áreas de apoyo, quedan 0.7x66.6 = 46.6 metros cuadrados promedio por local



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La protección de los derechos de los ciudadanos. Muchos operadores del mercado probablemente tengan derechos adquiridos debido al usufructo que han mantenido por muchos años de los locales del municipio sin pagar a éste ningún alquiler por tal concepto.

La credibilidad ciudadana en la administración municipal. Habiendo sido la solución del problema del mercado público una oferta importante en la campaña electoral del nuevo alcalde, si no se llega a una solución satisfactoria de ese problema, la credibilidad y la legitimidad política del alcalde y de su administración se verán disminuidas y se debilitará el gobierno municipal y la credibilidad de las instituciones democráticas locales.

La seguridad ciudadana. De acuerdo al caso existen problemas de seguridad en el mercado público. Esta es parte importante de las demandas de la ciudadanía respecto a la normalización del mercado y tiene un impacto muy importante en el bienestar ciudadano.

Recursos para financiar en mejoramiento del mercado y de la municipalidad. Según los datos del caso, en este momento los locatarios del mercado pagan 2/3 del uno por mil de sus ventas como alquiler. Esto significa que hay un potencial importante de recaudación vía alquiler de los locales del mercado, que puede ayudar a financiar el mejoramiento del mercado y de la capacidad operativa de la municipalidad. Es importante elevar el nivel de capacidad operativa del municipio, pues a juzgar por la incapacidad que ha tenido a lo largo de muchos años para ejercer el control del mercado público, ese nivel debe ser muy bajo.

La credibilidad del municipio ante las autoridades nacionales. Debido a que las nuevas tasas del mercado deben ser aprobadas por la Unidad de Tasas y Tarifas Públicas del Ministerio de Hacienda, una gestión apropiada ante esa entidad incrementará la credibilidad del municipio ante autoridades nacionales relacionadas con la actividad municipal. Esto ayudará en el futuro a mejorar la capacidad operativa del municipio mediante el fortalecimiento de las relaciones de trabajo con las entidades nacionales pertinentes.

Establecer medios eficaces para movilizar la participación ciudadana. Este es un caso en el cual la ciudadanía puede tener interés especial en participar, pues es un asunto muy visible, muy crítico y que afecta el bienestar de una gran parte de la ciudadanía. Existen oportunidades y amenazas para la movilización de la participación ciudadana en el asunto, pues en la medida en que esa participación se incremente será necesario contar con medios capaces de conducir esa participación de manera que se dé un debate ilustrado y ordenado. Es muy fácil que un cabildo abierto sobre el plan de mejoramiento del mercado resulte en un evento desordenado e incluso violento. Sin embargo tampoco será sabio ni democrático restringir severamente la participación ciudadana. Se quiere lograr participación ilustrada y ordenada para asegurarse que el plan de mejoramiento del mercado es justo, tiene legitimidad y tiene el contenido técnico apropiado a las circunstancias del mercado, de la municipalidad y de la comunidad.



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Capítulo 2 El apoyo político y el capital político en países democráticos en desarrollo.

Introducción El apoyo político es uno de los dos habilitadores principales de la agenda de una entidad pública. Los habilitadores no son justificadores de la acción de la entidad, sino medios que habilitan a la entidad para hacer aquello que promueve el bienestar de la comunidad a la que debe servir. Esto es válido para cualquier entidad pública: el gobierno nacional, un ministerio, una alcaldía, una empresa pública. El apoyo político se definió en el capítulo 4 como el balance favorable entre apoyo y oposición a la entidad por parte de los actores que hacen parte de su ambiente autorizante y por parte de quienes tienen influencia sobre esos actores. En este capítulo vamos a examinar más a fondo el apoyo político y el capital político en gobiernos y entidades públicas en países democráticos en desarrollo. Características del apoyo político en países en desarrollo En países en desarrollo, el apoyo político tiende a ser relativamente escaso y muy volátil. Está muy expuesto al populismo y a la demagogia, especialmente en períodos electorales. Participan en él muchos aficionados provenientes de otros sectores (empresarial, universitario y laboral principalmente) y hay pocos profesionales de la gerencia pública. Los actores externos, por su papel en los recursos financieros, tienen una participación importante en el apoyo político, y en algunos casos su apoyo es indispensable. Todo esto ocurre en medio de una expansión importante del mercado de política pública que ha sido estimulado por el efecto combinado de varios fenómenos recientes: la democratización, la descentralización estatal, y el crecimiento de la cobertura de medios modernos de comunicación. Finalmente, hay una enorme crisis de innovación y creatividad: ante problemas muy complejos y diferentes a los que se dan en países desarrollados, se copian fórmulas que han tenido algún éxito en esos países, o se repite simple y superficialmente la heterodoxia universal. Escaso: la escasez del apoyo político en países en desarrollo se debe principalmente a que el mercado

político es incipiente. Los niveles de participación política (no solamente electoral) son relativamente bajos por la existencia de pocos medios para estimular y movilizar la participación ciudadana. Además los bajos niveles de educación y la baja penetración de los medios de comunicación, hacen más difícil lograr que amplios sectores de la población estén enterados de los asuntos públicos que los afectan. Adicionalmente, en la mayoría de los países democráticos en desarrollo, sus democracias son relativamente recientes y los regímenes autoritarios que las precedieron tendían a mantener aislada a la población y a mantener un férreo control del muy limitado mercado de política pública. Son mercados políticos con bajos niveles de oferta (en cuanto a existencia de autoridad eficaz de las instituciones del estado) y demanda de autoridad eficaz (en cuanto a la capacidad de los partidos políticos y de otras organizaciones sociales para articular y representar ante el estado intereses de grandes sectores sociales y al interés de los sectores sociales de participar activamente en asuntos públicos).



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En períodos de crisis la demanda tiende a crecer de manera estrepitosa pues grandes sectores sociales se involucran de manera directa en la acción política, pero esa demanda tiende a ser desordenada por las dificultades de los partidos y organizaciones para representar y articular intereses de miles de personas que antes no participaban en política y que súbitamente quieren participar. Sin embargo la expansión de la demanda no está acompañada de una expansión similar de la oferta, con lo cual se inicia un proceso de inflación política, conocido como inestabilidad y violencia.

Volátil: Además de escaso, el apoyo político tiende a ser muy volátil. Si examinamos los resultados de encuestas de opinión pública que miden el apoyo al gobierno en países latinoamericanos encontramos que el componente de apoyo político inicial derivado del apoyo popular declina rápidamente después de los primeros meses de gobierno, en casi todos los países. La regla pareciera ser que después de pocos meses de gobierno, el gobierno solo recibe el respaldo de una porción muy pequeña de la ciudadanía: su apoyo popular inicial se ha esfumado.

Populismo y demagogia: las barreras de entrada al mercado político en países democráticos en

desarrollo son usualmente bajas debido al bajo nivel de evolución del mercado político. Muchos participantes no son profesionales de la política pública y nuevos participantes con agendas creativas pueden capturar parte significativa del mercado político. El caso de Hugo Chávez en Venezuela es probablemente el mejor ejemplo de cómo un recién llegado a la política, con una agenda populista e imaginativa pudo derrotar y casi eliminar a dos partidos políticos que por cuatro décadas habían dominado la escena política venezolana. Otro ejemplo de menor magnitud es el de Lucio Gutiérrez en Ecuador. Otro ejemplo muy preocupante hacia mediados del año 2004 es el de Evo Morales en Bolivia. En los países en desarrollo usualmente existen grandes sectores sociales que no están movilizados en la política, pero que son políticamente movilizables detrás de agendas populistas que proponen reivindicaciones históricas muy atractivas para población que ha estado al margen de la política y también de la economía. Entonces debe entenderse que los mercados políticos de los países en desarrollo están expuestos a la entrada de nuevos participantes con banderas populistas que pueden atraer gran apoyo popular y electoral.

Muchos aficionados, pocos profesionales. El poco desarrollo del mercado político hace que un buen

número de participantes en la política, desde presidentes hasta miembros de concejos municipales, tengan muy poca experiencia y formación en asuntos públicos y en política. Esto significa que habrá muchos errores de juicio y no de intención en la conducción de gobiernos y entidades públicas por la falta de profesionales formados en la gerencia de entes públicos. La visión pre-electoral de muchos candidatos a cargos públicos tiende a ser ingenua y excesivamente optimista acerca del potencial de cambio en el sector público y en el país como un todo, y se plantean agendas de gobierno irrealizables, que generan enormes expectativas y al no ser logradas dilapidan gran cantidad de capital político del gobierno respectivo y de la sociedad como un todo. A continuación aparece la lista de presidentes latinoamericanos en Agosto de 2004 y la extensión de su trayectoria política en posiciones destacadas antes de llegar a la Presidencia.

La tabla 6.1 contiene 18 presidentes de países de América Latina en Noviembre de 2006. En ella aparecen tres gobernantes pueden considerarse que tenían trayectoria política extensa antes de llegar a la presidencia (15 o más años transcurridos desde cuando iniciaron actividad política destacada hasta llegar a la presidencia), siete gobernantes tenían moderada experiencia política (entre 10 y 13 años de



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carrera política destacada antes de asumir la presidencia), cuatro con alguna experiencia política destacada antes de asumir la presidencia (entre 5 y 7 años), dos gobernantes tenían muy poca experiencia política destacada (3 o 4 años) y dos tenían experiencia incipiente cuando llegaron a la presidencia (uno año antes de asumir la presidencia). Indudablemente la extensión de la experiencia relevante en el sector público no es la única credencial de importancia para ejercer la presidencia, ni tampoco garantiza que el presidente hará una buena labor: más aún, podría haber casos en que esa experiencia resultase un lastre para el un buen gobierno, si estuviese relacionada con prácticas políticas dañinas para el bienestar del país, que deberían ser erradicadas. Sin embargo, ¿cuántos de ustedes estarían dispuestos a proponer el nombramiento como jefe ejecutivo de una gran empresa con ventas de miles de millones de dólares y miles de empleados a una persona cuya experiencia profesional relevante fuese de un año, o de dos años o de cinco o siete años? ¿No estaría pensando en que la naturaleza de los problemas que debería enfrentar ese jefe ejecutivo requerirían que tuviese una experiencia mucho mayor? Si así fuese, ¿consideraría usted que el ejercicio de la presidencia de la república es menos compleja y menos difícil, que el ejercicio de la presidencia ejecutiva de una gran empresa? Probablemente no, pero la realidad muestra que 8/18 de los jefes ejecutivos democráticos de América Latina en ejercicio en Noviembre de 2006 tenían 7 o menos años de experiencia política relevante al iniciar su período presidencial y solamente 3 de ellos (una sexta parte) tenían 17 o más años de experiencia política relevante al asumir la presidencia. Por otra parte es necesario reconocer que el un régimen democrático puede ocurrir (y la tabla 6.1 lo ilustra) que el electorado elija a un candidato con poca experiencia política. Lo más preocupante es que con frecuencia es elegido precisamente por tener poca experiencia política, pues lo consideran una cara nueva y una persona limpia que no ha sido corrompida por sus vínculos con el poder.



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Tabla 6.1 Extensión de la experiencia política relevante de presidentes en América Latina en ejercicio en

Noviembre de 2006

PAÍS

PRESIDENTE

Actividad política destacada Se inicia desde el

año

Asume la presidencia

en el año

Años antes de asumir

la presidencia

Extensa experiencia política (más de 15 años antes de asumir la presidencia) Costa Rica Óscar Arias 1978 2006 28 Colombia Álvaro Uribe Vélez 1982 2002 20 Uruguay Tabaré Vásquez 1989 2006 17 Moderada experiencia política (entre 10 y 14 años antes de asumir la presidencia) Brasil Luiz Inacio da Silva 1989 2002 13 Guatemala Óscar Berger 1991 2004 13 Honduras Manuel Zelaya 1994 2006 12 Argentina Néstor Kitchner 1991 2003 12 Perú Allan García 1985 2006 11 R. Dominicana Leonel Fernández 1994 2004 10 Paraguay Nicanor Duarte 1993 2003 10 Alguna experiencia política (entre 5 y 7 años antes de asumir la presidencia) Nicaragua Enrique Bolaños 1995 2002 7 Chile Michelle Bachelett 2000 2006 6 México Vicente Fox 1995 2000 5 Panamá Martín Torrijos 1999 2004 5 Muy poca experiencia política (2 a 4 años antes de asumir la presidencia) Venezuela Hugo Chávez 1996 1999 3 Ecuador Alfredo Palacio 2000 2003 3 Experiencia política incipiente (un año antes de asumir la presidencia) Bolivia Evo Morales 2005 2006 1 El Salvador Antonio Saca 2003 2004 1 Papel de actores externos: el bajo nivel de desarrollo del mercado político del país y la fuerte

dependencia económica de casi todos los países en desarrollo hacen que los actores externos tengan un peso desproporcionado en la política nacional. Esto se da con mayor énfasis en los países pequeños como los de Centro América y en menor grado en países grandes como Brasil o México 10.

10 Hace unos años, este autor estaba entrevistando al Agregado Agrícola de la Embajada de Estados Unidos en un país centroamericano. Las respuestas que daba el entrevistado parecían provenir del Ministro de Agricultura, pues se refería



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Expansión del mercado de política pública: Esta expansión trae amenazas y oportunidades. El

incremento de la demanda por encima de la oferta crea presiones inflacionarias en el mercado político, que se manifiestan en creciente violencia política, como en los recientes casos de Venezuela, Ecuador y Bolivia, entre 2003 y 2004. Por otro lado, la modernización del estado, impulsada por crecientes niveles de educación y por el desarrollo económico y tecnológico, puede impulsar el fortalecimiento y la eficacia de la autoridad democrática en todas las entidades estatales. Si adicionalmente se crean medios más eficaces de ejercer la autoridad pública mediante la descentralización del estado y el fortalecimiento de los gobiernos locales, esa expansión del mercado de política pública puede tener un efecto notable en la consolidación y profundización de la democracia en los países en desarrollo.

Falta de una visión realmente novedosa en asuntos públicos: este es el papel de los líderes. Crear

nuevas propuestas, nuevas visiones de futuro ambiciosas y motivadoras, pero realizables. Desafortunadamente, los estadistas de alto calibre son una especie muy rara, y la mayoría de los participantes en el mercado político no tienen la capacidad de plantear visiones totalmente nuevas que permitan enfrentar y resolver problemas terriblemente agudos y viejos. Si a esto se añade la ya mencionada influencia de actores externos con agendas definidas y modelos probados (no siempre con éxito) en sus países, serán entonces muy pocas las posibilidades de desarrollo de visiones totalmente nuevas que permitan enfrentar problemas tan difíciles como la extrema pobreza ligada a la extrema desigualdad e incrustada por siglos en el continente latinoamericano.11

La eficacia y la productividad de la política Se puede definir como eficacia de la acción humana el grado en el cual dicha acción logra los objetivos que persigue. Se puede definir como productividad de la acción humana la relación existente entre los resultados logrados por dicha actividad y los recursos utilizados para llevarla a cabo. En actividades organizadas, el propósito del concepto de eficacia es el de determinar si se han logrado los objetivos establecidos originalmente y el propósito del concepto de productividad (o eficiencia) es poder determinar si se están usando los recursos en la mejor manera para producir los resultados. En la gestión gubernamental, la eficacia sería el grado en el cual se logra la llevar a cabo una iniciativa de gobierno (usualmente un componente de la agenda gubernamental, como por ejemplo la aprobación de un proyecto de ley por el Legislativo) dentro de un plazo de tiempo oportuno y con el menor número

literalmente a “Nuestra política…” al mencionar política agrícola interna de ese país. Al comentarle este autor al Agregado que más bien querría decir “La política de este gobierno…”, éste respondió abiertamente: “No, nuestra política, pues ellos saben (se refería al gobierno local) que si no hacen lo que les decimos no habrá ayuda económica, y ellos necesitan desesperadamente esa ayuda”. 11 Este es actualmente (en 2006) un problema universal y no solo de los países en desarrollo o de América Latina, aunque en países pobres el problema es más agudo. Faltan en todo el mundo, o en casi todo el mundo visiones nuevas que movilicen la voluntad y el intelecto colectivo a nuevas formas de organización política y social que superen ampliamente lo que hasta ahora se ha logrado con las formas actuales de organización política y social que fueron inventadas hace ya dos o tres siglos en sus aspectos fundamentales. Existen actualmente problemas muy severos, incluso en los países ricos, que no están siendo resueltos por los modelos existentes. Hay una crisis mundial de invención social y política, aunque algunos proclamaron hace algunos años “El Fin de la Historia”. Las respuestas del mundo, y de los actores y países poderosos a nivel mundial, a la caída del comunismo desde 1989 y de las torres gemelas doce años después, son clara evidencia de la falta de nuevos paradigmas sobre el orden político y social que deben darse las naciones y el mundo.



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posible de modificaciones a las partes sustanciales del mismo. En ese mismo ejemplo, la productividad de la gestión gubernamental se medirá por la relación entre la eficacia de la gestión y los recursos que fue necesario emplear para lograr la aprobación. Si la iniciativa de gobierno no se puede llevar a cabo (en el caso del proyecto de ley lograr su aprobación por el congreso) entonces la eficacia de la acción gubernamental ha sido nula y la productividad de la gestión ha sido nula también. ¿Porqué es importante el criterio de eficacia? Porque ayuda a orientar las actividades para el logro de los objetivos que esas actividades persiguen. Esto puede evitar caer en la tentación de producir resultados por el atractivo de los resultados en sí. ¿Porqué es importante el criterio de productividad? Porque dado que los recursos son escasos, es necesario velar por su mejor uso, según los objetivos que se quieren lograr. Si se tratase, por ejemplo, de la gestión legislativa de proyectos de ley, los recursos disponibles son siempre escasos: recursos técnicos calificados, recursos de información, apoyo de miembros del Congreso, tiempo disponible de funcionarios de alto nivel del Ejecutivo (incluídos el Presidente, los Ministros y otros altos funcionarios), etc. Puede hablarse tanto de la eficacia como de la productividad de la política. Como toda actividad humana, la política debe tener algún criterio de eficacia para establecer el grado de logro de los objetivos y algún criterio de productividad para determinar la eficiencia con que los recursos han sido utilizados en el esfuerzo de lograr los resultados. Estos dos criterios deben ayudar a orientar las acciones de la entidad que está involucrada en la política. ¿Cómo se miden los resultados? El valor de cualquier resultado de una acción depende de los objetivos de esa acción. Los resultados se miden en base al logro de los objetivos. ¿Cómo se miden los recursos? El valor de cualquier recurso de mide en base a: (1) su incidencia en la producción de resultados específicos ligados con los objetivos, y (2) su escasez relativa. ¿En qué consiste la orientación de las actividades de una entidad que está involucrada en la acción política? Consiste principalmente en escoger entre las diferentes opciones existentes en un momento dado para el uso de los recursos disponibles, tratando de lograr eficacia y productividad en el uso de esos recursos. ¿Eficacia o productividad? De la definición de eficacia y de productividad puede notarse que están interrelacionadas. Esta interrelación no implica que todas las acciones para impulsar una de las dos necesariamente impulsará a la otra. Por ejemplo, es posible lograr una alta eficacia en un componente de la agenda de gobierno con una baja productividad, si para lograr su ejecución llega a ser necesario aplicar una cantidad excesiva de recursos. En la misma forma, podría lograrse alta productividad con una eficacia muy limitada, en casos en los cuales los recursos disponibles fuesen muy pocos y, a pesar de ser aplicados con alta eficiencia, no lograsen los resultados de la más alta prioridad para el Ejecutivo.



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¿Qué debe enfatizarse: la eficacia o la productividad? Si se parte de un conjunto de recursos fijo para el gobierno o para la entidad a cargo de cierto componente de la agenda gubernamental, generalmente habría que enfatizar la eficacia, en cuanto a priorizar claramente los objetivos deseados y tratar de lograr los de mayor prioridad (prioridad de la agenda del Ejecutivo) y de razonable factibilidad de ejecución satisfactoria dentro de un período dado. Como segunda consideración se trataría de alcanzar la más alta productividad posible, sujeta a criterios de eficacia. Por ejemplo, si hubiese qué decidir entre la asignación de recursos para apoyo a dos componentes de la agenda gubernamental de similar prioridad para el ejecutivo, el criterio de productividad tendría peso importante. En ese caso se examinarían los siguientes factores que inciden en la productividad: (1) la posibilidad de lograr la ejecución oportuna de cada componente de agenda, y (2) la estimación de los recursos necesarios a ser aplicados para lograr la ejecución de cada componente.

Modelo de Análisis Político El análisis de apoyo político se sustenta en un modelo de análisis político que identifica a los actores involucrados en la política, los recursos de que disponen para la acción política, el capital político de cada actor, y finalmente el mapa político para el análisis de coyuntura. El mapa político es el instrumento para calibrar el apoyo político relacionado con cada componente de agenda para el gobierno o la entidad pública y para establecer de manera aproximada el capital político y el apoyo político del gobierno en un momento dado.12 Este modelo debe ayudar a los líderes de instituciones públicas a atender los retos de la eficacia y la productividad en el manejo de sus instituciones. La explicación del modelo de análisis político se hará desde la perspectiva de un gobierno nacional, especialmente desde la perspectiva del Presidente o Jefe de Gobierno. Sin embargo, los conceptos son aplicables al caso de otros líderes o gerentes públicos, como un Ministro, un Alcalde, o el Jefe Ejecutivo de una entidad pública o de una empresa pública. En todos los casos el problema de obtener el suficiente apoyo político para impulsar la agenda del Jefe Ejecutivo es similar, dentro del contexto relevante de la institución que dirige. No se explica cada posible caso en detalle. Además del caso del Presidente o Jefe de Gobierno, los casos posibles podrían ser Ministro de Gabinete de Gobierno Nacional, Jefe Ejecutivo de una Institución Gubernamental, Jefe Ejecutivo de una Empresa Pública, Gobernador de un Departamento o Provincia, o Alcalde. Dada la similaridad que tienen entre sí esos casos desde el punto de vista del apoyo político, poco aporte adicional se lograría con explicaciones específicas para cada caso y toda la explicación resultaría muy extensa, muy repetitiva y aburrida. Recursos y acción política Actores. Se parte del supuesto de que en la acción política existen diferentes actores involucrados. Tales actores pueden ser individuos o entidades que entran a la política con el propósito de avanzar ciertos intereses específicos.

12 Más adelante se hará la distinción entre capital político y apoyo político del gobierno.



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Estos intereses pueden ser de muy diversa índole, desde intereses ideológicos (relacionados con sus valores y creencias) hasta intereses puramente económicos (relacionados con la producción y distribución de bienes y servicios). Estos intereses no tienen que ser necesariamente egoístas, y muchos puedes relacionarse con lo que un actor específico sería lo apropiado en una buena sociedad. Para avanzar esos intereses los actores disponen de ciertos recursos que pueden utilizar para llevar a cabo la acción política. Los recursos pueden ser también de muy diversa índole. Hay muchos actores políticos individuales: el Presidente de la República, el líder del principal partido de oposición, el líder de un importante sector económico, el líder de una importante organización sindical, un líder religioso, el Presidente de un país vecino, etc. Hay también actores organizacionales: una empresa o grupo de empresas, un sindicato o confederación sindical, un partido político, el Gobierno de un país vecino, una institución financiera internacional, etc. Generalmente se incluyen tanto actores individuales como actores organizacionales en el análisis político de corto plazo. ¿Cuáles son los recursos que puede utilizar un actor para llevar a cabo la acción política? Los recursos son, en general, todos aquellos medios que pueden utilizarse para alcanzar ciertos resultados. En los asuntos que nos interesan aquí, los recursos pueden ser clasificados desde el punto de vista de su uso en la acción política en general y desde el punto de vista de los que normalmente están disponibles para una entidad que esté a cargo de un componente específico de la agenda del Ejecutivo, en la siguiente forma:

Tipo de recurso

En la acción política en general Disponibles para la entidad a cargo de un componente de agenda del Ejecutivo

Económicos Disponibilidad de bienes y servicios de un actor político.

Recursos presupuestarios para su funcionamiento, instalaciones, equipamiento, recursos de donación, que sean aplicables a las actividades de ese componente de agenda

Políticos: Autoridad: potestad formal para tomar decisiones que obligan a terceros en el ámbito de autoridad. Legitimidad: anuencia de los sujetos a la autoridad a obedecerla (legitimidad política, no jurídica)

La autoridad en ámbitos pertinentes al componente de agenda que le sea delegada formalmente a la entidad por la Presidencia de la República dentro del ordenamiento legal existente, y que sean de pertinencia para la ejecución del componente Legitimidad: anuencia de otros actores a seguir las instrucciones dadas por la entidad.

Sociales (son especializados según el asunto de que se trate)

Estatus: capacidad de influir sobre terceros derivada del prestigio que ese actor tiene ante esos terceros (en un asunto específico, pues el estatus tiene especialización por tipo de asunto)

Estatus en el área del componente de agenda: nivel de prestigio y credibilidad que la entidad ha alcanzado con ciertos actores claves para la ejecución del componente de agenda. Por ejemplo, si se tratase de un proyecto de ley, los presidentes de comités del Congreso relacionados con el proyecto de ley, los funcionarios claves en entidades del Ejecutivo relacionadas con el proyecto de ley, los líderes de entidades de la sociedad civil activos en asuntos que trata en proyecto de ley, etc



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Físicos Coerción y violencia institucionalizados o irregulares a disposición del actor político (ejército, policía, sistema judicial y carcelario, armamento y organización de fuerzas irregulares, etc.)

En aquellos casos en que la coerción es importante para la ejecución del componente de agenda, se incluiríabn los medios coercitivos legales de que dispone la entidad a cargo del componente.



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Tipo de recurso En la acción política en

general Disponibles para la entidad a cargo de un

componente de agenda del Ejecutivo De información Talento profesional, redes y

sistemas de información, medios de información, tecnología, conocimiento científico-técnico a disposición del actor político.

Talento profesional, redes y sistemas de información, medios de información, tecnología, conocimiento científico-técnico que estén disponibles directamente para la entidad, especialmente aquellos más pertinentes en los temas o asuntos relacionados con el componente de agenda.

De cohesión Existencia de medios organizados y estables para la acción concertada (en el caso de actores organizacionales o colectivos)

Nivel de cohesión interna y fortaleza de los valores, las normas y los procesos internos dentro de la entidad, especialmente los que más se relacionan con el componente de agenda..

Ideológicos Grado en el cual la cultura y los valores y normas de sectores sociales de importancia política coinciden o refuerzan los valores e intereses del actor político.

Grado en el cual la cultura y los valores y normas de sectores sociales importantes en los asuntos relacionados con el componente de agenda coinciden con el contenido y la orientación que la entidad está ejecutando en ese componente.

De apoyo (en un asunto determinado)

Recursos a disposición de otros actores sociales que apoyan al actor político (en un asunto determinado)

Recursos a disposición de otros actores sociales que apoyan a la entidad en la ejecución del componente de agenda. Sobre estos recursos se dispone de un grado menor de control que sobre los restantes recursos.

Los recursos económicos son útiles para la acción política debido a que permiten adquirir medios para llevar a cabo diferentes actividades y pueden ser intercambiables con otros recursos. Más aún, sin ellos no es posible el funcionamiento regularizado de ninguna entidad, pues son necesarios para sostener los gastos de operación de dicha entidad. Los recursos políticos, tanto la autoridad como la legitimidad, son de especial utilidad para los entes públicos. Por ejemplo, se requiere que la entidad pública obtenga de la Presidencia de la República la autoridad delegada para convocar a las instituciones participantes en la ejecución del componente con el fin de desarrollar la estrategia de acción y así maximizar las posibilidades de tener éxito en su tarea. La legitimidad del gobierno está relacionada con lo que en el modelo de estrategia se ha denominado apoyo político, pero no es lo mismo. El apoyo político es diferente a la legitimidad, pues el apoyo político se refiere al balance neto entre quienes apoyan una decisión del gobierno o una posición del gobierno en un asunto dado y quienes están opuestos al gobierno en ese asunto. Normalmente habrá más personas dispuestas a obedecer una decisión del gobierno (legitimidad) que a apoyarla, pues todo el que la apoya obviamente la obedecerá, mientras que puede haber algunos que estén en contra de la decisión del gobierno pero que aún así estén dispuestos a obedecerla. Adicionalmente se habla de la legitimidad de una decisión



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gubernamental, pero no se hablaría de la legitimidad de la posición del gobierno en un asunto, pues si el gobierno aún no ha tomado la decisión en ese asunto no se puede determinar cuál sería la legitimidad; o si el gobierno no cuenta con la autoridad necesaria para decidir sobre un asunto, no podría decidir sobre éste. Veamos algunas ilustraciones para aclarar la relación entre legitimidad y apoyo político: Apoyo político: Es la diferencia entre el apoyo y la oposición a la postura del gobierno en un asunto específico o a la gestión del gobierno en general: un primer ejemplo sería una reforma tributaria que ha propuesto el gobierno al congreso. El apoyo político sería la diferencia entre la importancia del apoyo de quienes están a favor del gobierno en esa reforma comparada con la importancia de la oposición de quienes están en contra de esa reforma. El apoyo y la oposición principales serían los de los miembros del Legislativo, pero otros actores podrían también influir en el balance. Un segundo ejemplo de apoyo político sería el nombramiento de un nuevo Ministro de Hacienda. El apoyo político sería la diferencia entre la importancia del apoyo de quienes están a favor del nombramiento comparado con la importancia de quienes están en contra de ese nombramiento. El apoyo y la oposición de mayor importancia serían los de los líderes políticos y económicos del país y las principales instituciones financieras internacionales y los gobiernos de países con los cuales existen relaciones financieras o comerciales importantes. Legitimidad: Es la disposición de quienes están sujetos a la autoridad del gobierno a acatarla. En el primer ejemplo, la reforma tributaria, el gobierno no tiene la potestad formal para decidir sobre la reforma tributaria, sino que es una decisión conjunta con el poder legislativo. Una vez aprobada la reforma por el legislativo, cuando el Presidente firme la ley y los decretos reglamentarios respectivos, la legitimidad política de esas decisiones será el grado en el cual las personas y entidades sujetas a la nueva legislación estarían dispuestas a acatarla. En el segundo ejemplo, la legitimidad del nombramiento del Ministro de Hacienda sería el grado en el cual las personas y entidades que estarían bajo la autoridad del Ministro (no solo en el Ministerio, sino en toda la sociedad) estarán dispuestas a aceptar ese nombramiento. Los recursos sociales (estatus, o prestigio) son usualmente especializados: un actor político puede tener un alto estatus en un campo específico (por ejemplo, el Banco Central en política monetaria) y un bajo estatus en otros campos (por ejemplo, el Banco Central en política de seguridad nacional). Para cualquier entidad pública a cargo de un componente de agenda de gobierno sería muy deseable que tuviese alto estatus y credibilidad en los asuntos claves relacionados con ese componente. Los recursos físicos son aquellos que se pueden utilizar para amenazar con el uso de la fuerza física y para hacer el uso de la fuerza física. Estos recursos juegan un papel central en la acción política pues representan los medios de último recurso a través de los cuales puede el Estado ejercer su autoridad.En una sociedad organizada, se espera que los recursos coercitivos organizados sean monopolio del Estado y estén sujetos a la ley de manera muy estricta. Son usualmente aplicados como última vía para lograr la vigencia de la ley en la sociedad moderna.



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Los recursos de información contemplan todo el conocimiento y tecnología que ha sido desarrollado por el hombre y que puede ser aplicado a la acción política. A medida que avanzan el conocimiento científico y la tecnología, la importancia relativa de los recursos de información crece. Para una entidad pública, esos recursos son frecuentemente los de mayor importancia pues son medios poderosos para llevar a cabo las acciones necesarias optimizando los otros recursos disponibles. Los recursos de cohesión se refieren al grado en el cual los individuos que hacen parte de un actor colectivo: (1) tienen una visión común, (2) sustentada por un conjunto de valores y principios comunes, (3) que produce una interacción sinérgica entre sus miembros que está ordenada según un conjunto de normas y procesos de alta aceptación, y (4) que produce una alta capacidad para la acción concertada hacia las metas de la colectividad (sea ésta organizada formalmente o no). Es un recurso debido a que las posibilidades reales de la aplicación de los restantes recursos de la entidad dependerán en alto grado del nivel de cohesión interna que exista: si la cohesión interna es muy baja, la capacidad de acción concertada para el logro de los objetivos es muy baja. Para una entidad pública a cargo de un componente de agenda de gobierno es clave no solo la cohesión interna, sino el grado en el cual ese componente es congruente y refuerza la misión y valores fundamentales de la entidad. Los recursos ideológicos tratan acerca del grado en el cual los valores y principios de un actor político coinciden o no con los valores y principios de sectores sociales de importancia política. En el caso de una entidad pública a cargo de un componente de agenda la disponibilidad de esos recursos dependerá en alto grado del contenido sustantivo del componente, y variará entre un caso y otro. Habrá muchos casos en los cuales los recursos ideológicos son de poca importancia al no estar en juego asuntos de valor o de principios para los principales sectores sociales. En otros casos, los recursos ideológicos pueden ser determinantes en las posibilidades de avanzar el componente de agenda. Los casos relacionados con derechos humanos fundamentales tienden a ser de este último grupo: planificación familiar, pena de muerte, libertades cívicas y políticas, etc. Los recursos de apoyo son simplemente los recursos que tienen bajo su control directo otros actores que apoyan a un actor político. Estos recursos se tienen de manera indirecta y por ello no se pueden consideras tan disponibles como los restantes recursos: están condicionados ser aplicados o no según la decisión de quienes están dando su apoyo. En el caso de una entidad a cargo de la gestión de un proyecto de ley, estos recursos son de gran importancia, especialmente el apoyo del Presidente de la República, del Ministro del ramo según se trate, de miembros claves dentro del partido de gobierno, y de otros actores políticos diversos (cámaras, gremios, organizaciones privadas, líderes de opinión, entidades externas, etc.). Es importante notar que cuando se dispone de apoyo considerable de actores políticos importantes, usualmente se siene un alto nivel de estatus en términos de prestigio y credibilidad. Debe notarse que debido a que los diferentes tipos de recursos son de dimensiones diferentes no es posible tener una dimensión común. Dependiendo de las circunstancias, ciertos recursos pueden ser más valiosos que otros. El capital político Si utilizáramos el concepto de capital político para la acción de un actor político en forma similar a la que se usa el concepto de capital económico para la acción de un actor económico, podría definirse capital político



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de un actor como el conjunto de recursos aplicables a la acción política y a disposición directa del actor. Ese conjunto estaría compuesto por muy diferentes tipos de recursos: económicos, políticos, sociales, físicos, de información, de cohesión, ideológicos y de apoyo (estos últimos solo indirectamente). Como se indicó anteriormente, una de las principales limitaciones para la democracia eficaz en países en desarrollo es la escasez generalizada de capital político. Casi todos los participantes cuentan con muy poco capital político en relación con las necesidades de capital político para llevar a cabo una agenda de gobierno significativa. Esto tiende a ser válido desde el Presidente de la República hasta el Alcalde de la población más pequeña. El capital político de una asociación de empresarios, por ejemplo, está compuesto por: (1) Económicos: los medios económicos de la asociación (no de los empresarios que la componen). (2) Políticos: los niveles de autoridad formal y de legitimidad de la asociación para representar en asuntos políticos a ciertos sectores empresariales. (3) Sociales: El nivel de prestigio o influencia de la asociación (en un asunto o varios asuntos públicos específicos en cada caso) ante otros actores participantes en un asunto político dado. (4) Físicos: El acceso directo que tenga a medios de coerción organizados (que en sociedades de profundos valores cívicos debe ser nulo). (5) De información: El talento organizado de que disponga la asociación dentro de su organización permanente, incluidos los profesionales y técnicos y los sistemas de información y análisis del entorno y las redes de información externa. (6) De cohesión: El grado en el cual existe un fuerte consenso interno acerca de la misión, estrategia, objetivos, metas, políticas y programas de la asociación. (7) Ideológicos: Grado en el cual los valores y normas sociales respaldan o no las principales posturas públicas de la asociación. (8) De apoyo: Los recursos de otros actores que apoyan a la asociación en un asunto dado y que esos actores estarían dispuestos a utilizar para dar ese apoyo. El capital político de un gobierno. Si definimos como gobierno al grupo central que toma las principales decisiones del Ejecutivo: El Jefe de gobierno o Presidente, su gabinete, y los líderes principales del partido o partidos que participan directamente en la coalición de gobierno, los que en total forman un grupo de menos de cien personas, probablemente entre 40 y 60 personas. En este sentido el capital político del gobierno está compuesto por todos los recursos disponibles para su utilización en la acción política y accesibles directamente por el grupo central, especialmente el Presidente, pero no exclusivamente él.



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Si examinamos por ejemplo, el capital político de un gobierno en un país latinoamericano encontraremos la siguiente descripción típica:

Tipo de recurso Disponibilidad (típica) para el gobierno Económicos Muy escasa. Alto endeudamiento. Alta evasión tributaria. Usualmente deficitario y

dependiente de recursos externos. Políticos: autoridad En teoría a veces es muy amplia la autoridad. Limitada por incapacidad de las

instituciones para hacer cumplir las leyes. Políticos: legitimidad Inicialmente puede estar a nivel medio. Poco tiempo después tiende a decaer y

tener muy poco apoyo popular. Sociales: estatus Se ha venido deteriorando considerablemente el prestigio y la credibilidad de los

gobiernos ante otros actores políticos Físicos: coerción legal Muy limitada capacidad para mantener la vigencia de la ley y para enfrentar a

numerosos grupos de crimen organizado De información: talento humano individual y organizado. Capacidad organizacional de las principales entidades del ejecutivo.

Entidades estatales burocratizadas, ineficientes e ineficaces. Gobernantes cada vez tienen más dificultad de atraer al gobierno a personas capaces y destacadas en sus profesiones. Entes dependientes del ejecutivo (y en la administración pública en general) tienen fuertes deficiencias en su capacidad para llevar a cabo sus funciones y alcanzar sus metas. Organizaciones y procesos administrativos públicos tienden a ser muy débiles e incompetentes.

De cohesión La mayoría de gobiernos se sustentan en partidos minoritarios o en coaliciones frágiles. Fuerte tendencia al multipartidismo.

Ideológicos La democracia como idea está perdiendo adeptos en América Latina. Hace falta renovación ideológica que atraiga el apoyo de grandes sectores sociales. Hay creciente desencanto social.

Capital político y apoyo político del gobierno: La diferencia entre capital político y apoyo político del gobierno consiste en que el capital político incluye todos los recursos disponibles para el gobierno para la acción política (económicos, políticos, sociales, de información, etc), mientras que el apoyo político del gobierno se establece usualmente en un asunto específico y se refiere al grado en el cual el apoyo a la posición del gobierno en un asunto supera la oposición al gobierno en ese asunto. También se puede hablar del apoyo político de gestión del gobierno, que sería el grado en el cual el apoyo a la gestión actual y a la gestión esperada del gobierno en el resto de su mandato supera a la oposición al gobierno. El capital político del estado. Si definimos el estado como el conjunto de instituciones públicas que ejercen la autoridad política dentro de un territorio (los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tanto a nivel



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nacional como regional y municipal), el capital político del estado estará dado por el conjunto de recursos disponibles para su utilización en la acción política y accesibles directamente por las instituciones estatales. En la práctica pocas veces es pertinente examinar el capital político del estado en su conjunto. Lo apropiado suele ser examinar el capital político de una entidad pública, como por ejemplo el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Educación, una Municipalidad, etc. El capital político del estado suele ser un limitante importante de la acción del gobierno, pues la mayoría de las acciones del gobierno se hacen a través de entidades estatales. Los estados y los entes estatales en países en desarrollo son típicamente débiles: tienen pocos recursos económicos, su autoridad formal puede ser amplia (la que está definida en las leyes), pero la capacidad para usarla es poca. Tienen poca legitimidad, especialmente en las últimas dos décadas debido a la tendencia a achicar el estado y a quitarle funciones. El estatus de las entidades estatales es cada vez más bajo y la opinión pública usualmente coloca a las entidades estatales en los niveles más bajos de credibilidad. El aparato coercitivo del que disponen-- que fue usado en el pasado en muchos países para reprimir a la oposición política-- tiene poca capacidad para controlar el crimen y para reducir el comportamiento antisocial; las cárceles no logran la recuperación de los presos sino más bien son focos de deterioro humano severo; el sistema judicial es poco eficaz y la administración de justicia es muy lenta y a veces corrupta. Los recursos de información y tecnología de las entidades estatales son muy limitados en cuanto a personal calificado, sistemas de información, procesos organizacionales administrativos y desarrollo organizacional. Finalmente, existe poca cohesión entre diferentes entidades estatales y es muy difícil lograr coordinación interinstitucional eficaz. El capital político del régimen político. Podemos definir régimen político, no como el gobierno o el estado, sino como el conjunto de reglas que rigen la competencia por el poder político (competencia por llegar a ser gobierno) y las principales atribuciones y limitaciones para el ejercicio de ese poder, o sea la forma de gobierno (la democracia, por ejemplo es una forma de gobierno, lo mismo que la dictadura militar es otra forma de gobierno, así como la dictadura pretoriana es otra forma de gobierno, etc). El capital político del régimen (o de la forma de gobierno) es el grado de apoyo que recibe de los sectores con capacidad de acción política en el país (lo que puede incluir actores extranjeros). Según las encuestas de Latinobarómetro, el apoyo popular al régimen democrático en los países de la región está declinando fuertemente en los últimos años. El capital político de la sociedad o del país o de la nación, no está dado por la suma del capital político de todos sus miembros, puesto que existen recursos que al estar a disposición de sectores que son adversarios, se anulan entre sí, parcial o totalmente. En este caso el capital político de la sociedad podría definirse como su capacidad para autogobierno pacífico y participativo. Va a depender no sólo del capital político del estado, del gobierno y de todos los demás actores sociales participantes en la acción política, sino también del grado de consenso existente entre ellos acerca de las reglas del juego fundamentales, de la forma en que esas reglas están siendo aplicadas y respetadas y de la forma en que se distribuyen las cargas y beneficios de las acciones individuales y colectivas entre los miembros de la sociedad. Un alto grado de conflicto entre



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actores sociales claves puede mermar severamente el capital político de la sociedad y llevarla a la bancarrota política: la guerra civil o altos niveles de violencia e inestabilidad políticas.13 Relación entre el capital político a diversos niveles Si el capital político de la sociedad es bajo, el capital político del régimen también es necesariamente bajo, pues el régimen es el que define las reglas de competencia política y de ejercicio del poder político. Un régimen democrático en un país con bajo capital político es inestable y tiende a ser violento, e incluso puede llegar a ser represivo. Si el capital político de la sociedad es bajo y por tanto el del régimen político también lo es, entonces ningún actor político dispone de la legitimidad necesaria para ejercer un gobierno democrático eficaz. La pobreza política se convierte en la regla: ningún actor político cuenta entonces con capital político suficiente para gobernar el país dentro de un régimen de libertades ciudadanas. El estado y el régimen de derecho se debilitan y la única acción política eficaz es la sustentada en recursos físicos, coercitivos: de represión gubernamental y de rebelión ciudadana. Todo esto puede terminar en el caos, la anarquía, la guerra civil o un régimen brutal y represivo que imponga el orden a la fuerza. El propósito de las acciones del gobierno Todo gobierno que quiera mantenerse eficaz durante el período de su gestión tiene como propósito (o debería tenerlo) utilizar su capital político (los recursos de toda índole aplicables a la acción política a su disposición a lo largo de su gestión) para avanzar al máximo su agenda o plan de gobierno, manteniendo niveles de apoyo político para su gestión que le den el margen de maniobra necesario para ejercer eficazmente la autoridad política de que dispone durante el período establecido, sin correr riesgos apreciables de tener que enfrentar oposición social masiva, rebelión interna de importancia, derrocamiento o renuncia forzada el gobernante o invasión externa. Es similar (aunque mucho más complejo) al caso de una empresa que busca lograr ciertas metas (su misión y objetivos estratégicos) utilizando los recursos que tiene a su disposición y manteniendo niveles adecuados de liquidez y riesgo financiero. Es obvio que la empresa debe tratar de lograr las metas claves, pero también es obvio que debe mantener la viabilidad financiera, todo el tiempo. La evolución del capital político y del apoyo político del gobierno Un gobierno empieza su gestión con cierto capital político y un cierto apoyo político, que dependen de: El aporte de recursos de los miembros de la coalición central. La forma en que el gobierno llegó al ejercicio del poder político. Los niveles de consenso y conflicto existentes en la sociedad. El capital político de la sociedad, del estado y del régimen.

13 Ese es el caso de Venezuela desde hace varios años. No existe el consenso fundamental sobre cuál debe ser el orden social y político del país. Hay dos campos, conformados por millones de personas cada uno, que están radicalmente opuestos entre sí y enfrentados por dos visiones fuertemente antagónicas.



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A medida que desarrolla su gestión, el capital político y el apoyo político del gobierno variarán continuamente, dependiendo de una gran variedad de factores, tales como: Las acciones que emprenda el gobierno. Las acciones de apoyo u oposición al gobierno efectuadas por otros actores políticos (tanto nacionales

como extranjeros) Los resultados logrados por el gobierno. Eventos fuera del control del gobierno, tales como el clima y su efecto sobre la producción y la

infraestructura física nacional, la evolución económica internacional, las acciones de países vecinos y de países poderosos, etc. Período de tiempo que aún falta para la finalización del período de gobierno. Cuando se acerca el final

del período se da una fuerte declinación del capital político del gobierno debido a que el plazo para ejercer la autoridad formal se hace cada vez menor y por tanto su capacidad real de acción se va reduciendo hasta agotarse totalmente al final del período. Puede darse o no una declinación del apoyo político del gobierno: hay casos de gobernantes que terminan su gestión con altos niveles de apoyo, mientras que hay otros casos en que lo único que los sostiene al final es el deseo de los actores políticos de mantener la vigencia del régimen político.

A lo largo de la gestión de gobierno, si la agenda del gobierno es ejecutada de manera tal que genera apoyo político adicional, parte de ese apoyo político genera a su vez capital político en diferentes tipos de recursos: mayor legitimidad, mayor autoridad, más recursos económicos, más recursos de información, etc. Por el contrario si la agenda es ejecutada de manera que genera apoyo político negativo, esto tenderá a mermar el capital político en diferentes tipos de recursos: menor legitimidad, menor autoridad, menos recursos económicos, menos recursos de información, etc. No solamente las acciones del gobierno pueden afectar su apoyo político y su capital político. Acciones de terceros y eventos aleatorios pueden impactar el apoyo político de la gestión gubernamental y el capital político del gobierno. Hay gobiernos que incrementan su capital político y su apoyo político a lo largo de su gestión y logran ser gobiernos ricos políticamente, lo que les permite una gran capacidad para avanzar su agenda. Otros malgastan ambos y llegan a estar al borde de la bancarrota, dedicándose solamente a tratar de mantenerse en el poder por el resto de su período sin avanzar agenda alguna: en casos extremos la bancarrota ocurre antes del final y no logran concluir su período. Los ejemplos son numerosos. El apoyo político de la gestión de gobierno en un período podría asemejarse a las utilidades de una empresa en un período, mientras que el capital político del gobierno en un momento dado podría asemejarse al patrimonio neto de la empresa en un momento dado. El símil es imperfecto pero puede ser útil. La mayor imperfección se debe a que las utilidades y el patrimonio se miden en una sola unidad (monetaria), mientras que el apoyo político y el capital político se miden en diferentes unidades: el primero es el saldo a favor entre apoyo y oposición a la gestión del gobierno, mientras que el segundo es el conjunto total de recursos de diversa índole a disposición del gobierno para la acción política Apoyo político y capital político del gobierno y programas de reforma



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Con frecuencia los gobernantes se ven ante la disyuntiva de (a) emprender o continuar acciones que consideran importantes para el avance de su agenda (o de lo que consideran que debe hacerse dadas las circunstancias del país) e incurrir en altos costos políticos, en términos de generar apoyo político negativo y enfrentar una reducción significativa de su capital político, o (b) no emprender o no continuar esas acciones con el fin de evitar el costo político y mantener su apoyo político y su capital político. Es el caso típico de muchas reformas importantes (económicas o de otra índole) en las cuales los costos para la sociedad están concentrados en el corto plazo y son muy visibles, mientras que los beneficios para la sociedad se darán a largo plazo, serán menos visibles y estarán sujetos a alta incertidumbre. Son casos tales como la reforma del estado orientada a hacerlo más eficaz, para las cuales la oposición activa de ciertos sectores claves puede ser muy intensa, el costo político muy alto, y por ello crear una verdadera amenaza para la estabilidad política del gobierno: Si el gobierno es políticamente pobre, sería poco sensato arriesgarlo todo para avanzar una reforma, pues las probabilidades de no lograr nada y de causar su propio colapso serían muy altas. Por otra parte, si el gobierno es políticamente rico podría estar en posibilidades de enfrentar una fuerte pérdida de su apoyo político y de su capital político e impulsar reformas impopulares a corto plazo y mantener aún suficiente capacidad para ejercer la autoridad con eficacia en el resto de su mandato. En el caso de gobiernos políticamente pobres que no llevan a cabo ciertas reformas de importancia que han sido sugeridas por entes externos, con frecuencia se aduce “falta de voluntad política del gobierno”, lo que da la idea falsa que sólo basta que el gobierno quiera (un acto de voluntad, simplemente) llevar a cabo las reformas, mientras que lo que en realidad está pasando es que el gobierno no tiene los recursos políticos ( el apoyo político y el capital político) para llevarlas a cabo, dado el costo político esperado de tratar de sacar adelante las reformas. Análisis político coyuntural usando el modelo de sectores Definición de sector (o actor). Para fines de análisis, el conjunto de participantes en la acción política en un asunto dado puede agruparse en sectores o actores políticos. Un sector o actor político14 es un individuo o un grupo de individuos o un conjunto de agrupaciones de individuos, organizados formalmente o no, que tiene las siguientes características: Dispone de recursos para la acción política. Tiene intereses en juego en la política, razón por la cual utiliza los recursos disponibles para defender de

la mejor manera posible esos intereses. Sus miembros tienden a coincidir en sus posturas políticas en los asuntos que afectan sus intereses

principales. Tiene capacidad concertada para la acción en defensa de los intereses.

Existen obvias simplificaciones en la agrupación por sectores, las cuales son indispensables para llevar a cabo el análisis de manera práctica. En la medida en que tales simplificaciones no deformen excesivamente la realidad (que es más compleja que lo que aparece en el análisis) la agrupación por sectores puede ser una vía útil para el análisis político de coyuntura, o de corto plazo.

14 En adelante se denominarán de manera indistinta, sector o actor, significando lo mismo



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El análisis político de corto plazo está orientado a determinar el balance de apoyo-oposición que en un momento dado enfrenta un gobierno para el avance de su gestión, o para llevar a cabo una acción específica y la composición de los sectores de apoyo y de oposición en cada caso. Ejemplos de sectores: partidos políticos o facciones de partidos políticos, cámaras empresariales, gremios profesionales, grupos de presión, sindicatos, grupos de opinión, ejércitos, grupos armados irregulares, medios de comunicación social, etc. Principales características de sectores Intereses: como se mencionó anteriormente son las razones por las cuales entran a la acción política. Recursos: son los medios a través de los cuales los sectores llevan a cabo acciones políticas. Ubicación: su postura ante el gobierno, que puede ser en general (la que llamaremos ubicación), o en un asunto dado como por ejemplo, un proyecto de ley (la que llamaremos postura)

Tipos de sectores Podemos identificar los siguientes tipos de sectores según su papel en la política: Partidos políticos: son todas aquellas agrupaciones, legalmente reconocidas o no, cuyo principal propósito en la acción política es llegar a gobernar. Grupos de presión: son todas aquellas agrupaciones, formales o informales, cuyo principal propósito en la acción política es influir en las decisiones gubernamentales. Sectores externos: son todas aquellas entidades externas al país (gobiernos de países poderosos, gobiernos de países limítrofes, entidades financieras internacionales, etc) que quieren influir en las decisiones gubernamentales y que con frecuencia cuentan con recursos que pueden ser de gran valor para el gobierno, para aliados al gobierno, o para la oposición política. Ubicación general de sectores respecto al gobierno La ubicación general se refiere al grado de apoyo u oposición que un sector dado tiene con relación al gobierno, en términos generales. Las ubicaciones pueden clasificarse en seis categorías desde el mayor apoyo a la mayor oposición: combinación central, inclinación ideológica, neutral, inclinación opositora, oposición legal, antisistema, como se explica en el siguiente cuadro.

UBICACIÓN DEL SECTOR

POSTURA DEL SECTOR RESPECTO AL GOBIERNO

Combinación central

Sectores que hacen parte integrante del gobierno. Tienen alta identificación con el gobierno. Sus líderes con frecuencia ocupan posiciones altas en el gobierno



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Inclinación ideológica

Sectores que con frecuencia coinciden con el gobierno, pero también tienen discrepancias. No se consideran parte del gobierno y pocas veces sus líderes ocupan posiciones altas en el gobierno

Neutral Sectores que se mantienen al margen de la acción política y no opinan en el debate de asuntos públicos, o que a veces están a favor del gobierno y a veces en contra, sin tener una posición definida.

Inclinación opositora

Sectores que generalmente discrepan del gobierno, aunque ocasionalmente podrían apoyarlo. Se mantienen distantes del gobierno y sus líderes no ocupan posiciones altas en el gobierno

Oposición legal Sectores que mantienen una posición opositora definida y han sido en el pasado reciente o esperan ser en el futuro próximo alternativas electorales al actual partido o coalición de gobierno. Manejan su oposición por cauces legales y no ponen en duda el derecho que tiene el gobierno a gobernar.

Antisistema Sectores que están totalmente en contra del gobierno y del régimen político. Normalmente sus acciones políticas están al margen de la ley y con frecuencia apelan a acciones violentas.

Los gobiernos políticamente ricos cuentan dentro de la combinación central con sectores que acumulan un gran capital político, y cuentan con un balance favorable entre el capital político agregado de los sectores de la combinación central y (en menor grado) de los sectores de inclinación ideológioca, por una parte, y por otra parte el capital político agregado de los sectores de oposición legal y antisistema y (en menor grado) de los sectores de inclinación opositora. La democratización del país tiene fuerte impacto en la estructura de sectores políticos, en la participación de sectores en acción política y en la competencia en el mercado de política pública. El mercado político se hace más complejo, surgen nuevas fuentes de oposición y apoyo, y las necesidades para el gobierno de desarrollar coaliciones políticamente fuertes son cada vez mayores si quiere hacer una gestión eficaz y sin amenazas serias contra su estabilidad. Luego de identificar los principales sectores y ubicarlos en su posición respecto al gobierno, conviene examinar la posición de cada uno de esos actores respecto a cada componente de agenda del gobierno y en otros asuntos de importancia en el debate público. Mapa político de un país Una primera forma de ubicar las fuentes de apoyo y de oposición a un gobierno es el mapa político del país. En ese mapa se ubican los principales sectores o actores políticos del país respecto a su posición hacia al gobierno y su postura respecto a la intervención del estado en la economía. La ubicación de cada actor o sector respecto al gobierno fue explicada anteriormente. La postura respecto a la intervención del estado en la economía es la clasificación usual: de derecha son aquellos que prefieren un mayor papel del mercado y de la propiedad privada en la asignación de recursos económicos, mientras que los sectores de izquierda serán aquellos que prefieren un mayor papel del estado en la economía. Así en el mapa político hay columnas similares a la derecha y a la izquierda de la columna de la combinación central. Por ejemplo, en la columna de oposición legal de la derecha estarían aquellos sectores o actores opuestos al gobierno que prefieren una economía coordinada por el mercado y un papel principal de la propiedad privada, mientras que en la columna de oposición legal de la izquierda estarían aquellos sectores opuestos al gobierno que prefieren una mayor intervención del estado en la economía y un papel principal de la propiedad estatal.



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El mapa se puede construir usando la siguiente tabla:



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Mapa político de: Fecha:

Sector Anti-sistema

Oposición legal



Combinación Central



Oposición legal

Anti-sistema

Sectores externos

Gobierno

Partidos políticos

Grupos de presión

Sectores neutrales

¿Qué obtenemos a partir del análisis del mapa político del país? En primer lugar, una evaluación del capital político del gobierno. Quiénes hacen parte de la combinación central y qué recursos políticos aportan al gobierno. En la medida en que los actores de la combinación central aporten recursos importantes para la acción del gobierno se incrementará la estabilidad del mismo y su capacidad de avanzar la agenda. Igualmente las preferencias e intereses de los miembros de la combinación central tendrán enorme influencia en el contenido y las prioridades de la agenda gubernamental. Además el mapa permite hacer un diagnóstico acerca de la estabilidad política a corto plazo. La capacidad del gobierno para mantenerse en el poder y el nivel de apoyo neto que tiene el gobierno en la fecha del mapa. Permite también identificar y evaluar las principales fuentes de apoyo y de oposición al gobierno, su ubicación respecto al gobierno y el posible impacto de las decisiones gubernamentales en la posición de cada actor importante. Dentro del nivel de apoyo del gobierno es importante identificar el apoyo político organizado estable, lo mismo que el nivel de oposición organizada estable. Además es posible evaluar la intensidad del apoyo y de la oposición al gobierno y el nivel de polarización política y la intensidad del conflicto político. También se pueden identificar y evaluar las principales fuentes de apoyo y de oposición no políticas (en los grupos de presión) y el papel, la importancia y la ubicación de los principales actores externos.



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A partir del mapa es posible separar los asuntos de debate interno y los de debate externo y las relaciones entre ellos. Finalmente el mapa permite establecer la capacidad actual del gobierno para avanzar su agenda con referencia a cada punto principal de agenda gubernamental, a la mezcla de asuntos de agenda que puede emprender el gobierno en algún momento y a la probable respuesta de los principales actores políticos ante las decisiones gubernamentales. Postura de sectores respecto a un componente de agenda del gobierno Además del mapa político del gobierno en su conjunto, que acabamos de presentar, es útil examinar más a fondo cada componente de agenda del gobierno desde el punto de vista de su factibilidad política y su relación con el apoyo neto al gobierno. Es importante que el lector pueda diferencias dos criterios distintos relacionados con la postura de un sector respecto al gobierno: La postura política, que se refiere a si ese sector apoya o se opone al gobierno, y como tal se ubica en una de las seis categorías explicadas anteriormente (desde combinación central hasta antisistema). La postura sustantiva, que se refiere a si ese sector está o no de acuerdo con el componente de agenda del gobierno, en la forma en que el gobierno lo está planteando o ejecutando. Según esa postura, el sector puede estar en una de tres categorías: POSTURA DESCRIPCIÓN Apoyo sustantivo Sector de acuerdo con el componente de agenda Neutralidad sustantiva

Sector indiferente ante el asunto

Oposición sustantiva Sector en desacuerdo con el componente de agenda Según estas clasificaciones, es posible que un sector apoye al gobierno y esté de acuerdo con el gobierno en un asunto específico: en ese caso hay apoyo político y apoyo sustantivo. También es posible que un sector apoye al gobierno, pero esté en desacuerdo con el gobierno en un asunto específico: en ese caso hay apoyo político y oposición sustantiva. Además puede ocurrir que el sector esté en oposición al gobierno y esté en desacuerdo con el gobierno en un asunto específico: en ese caso hay oposición política y oposición sustantiva. También puede darse que un sector esté en oposición al gobierno, pero esté de acuerdo con el gobierno en un asunto específico: en ese caso hay oposición política y apoyo sustantivo. Veamos en detalle las combinaciones posibles, utilizando todas las categorías mencionadas anteriormente.

Posibles combinaciones de postura respecto al gobierno y postura respecto a un componente de agenda del gobierno

Es importante entender que un sector puede apoyar al gobierno en términos generales (apoyo político) y estar en desacuerdo con un componente de agenda del gobierno (oposición sustantiva) o viceversa. Por esa



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razón es importante examinar las posibles combinaciones de apoyo y oposición, que aparecen en la siguiente tabla

POSTURA DEL SECTOR RESPECTO AL

GOBIERNO (postura política)

POSTURA DEL SECTOR RESPECTO COMPONENTE DE AGENDA DEL GOBIERNO(postura sustantiva)

De acuerdo Indiferentes En desacuerdo

Combinación central A. Sectores de apoyo político y

sustantivo

B. Sectores de apoyo político

C. Sectores de apoyo político y

oposición sustantiva


Neutral D. Sectores de apoyo sustantvo

E. Sectores totalmente neutrales

F. Sectores de oposición sustantiva

Inclinación opositora G. Sectores de oposición

política y apoyo sustantivo

H. Sectores de oposición política

J. Sectores de oposición política y

sustantiva Oposición legal Antisistema

Sectores que apoyarán al gobierno en el asunto: Grupo A, Grupo D Sectores en que la probabilidad de apoyo es menor, pero positiva: Grupo B Sectores que se opondrán al gobierno en el asunto: Grupo J, Grupo F Sectores en que la probabilidad de oposición es menor, pero positiva: Grupo H Sectores con posiciones en conflicto: Grupo G, Grupo C Sectores que probablemente no intervendrán en el asunto, excepto por motivos transaccionales: Grupo

E En forma agrupada, la tabla anterior nos da tres grandes sectores, así: A. Sectores de apoyo político y sustantivo

B. Sectores de apoyo político

C. Sectores de apoyo político y oposición sustantiva

D. Sectores de apoyo

sustantivo E. Sectores

totalmente neutrales

F. Sectores de oposición sustantiva

G. Sectores de

oposición política y apoyo sustantivo

H. Sectores de oposición política

J. Sectores de oposición política y sustantiva



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Los tres grupos de la esquina superior izquierda, serán las fuentes de apoyo. Los tres grupos de la esquina inferior derecha, serán las fuentes de oposición. Los tres grupos de la diagonal, serán grupos que podrían apoyar, oponerse, o permanecer neutrales. Entre más arriba y a la izquierda esté un sector, la probabilidad de apoyo será mayor. Entre más abajo y a la derecha esté un sector, la probabilidad de apoyo será menor. Si el sector está en una posición intermedia a lo largo de la diagonal que sube de izquierda a derecha, su postura final en un asunto específico puede ser apoyo, oposición o neutralidad, dependiendo de lo que hagan el gobierno y otros actores involucrados. Identificación de sectores de apoyo y de oposición a componente de agenda Según las combinaciones de apoyo y oposición, política y sustantiva, encontramos las siguientes agrupaciones: TIPO DE APOYO PAPEL DEL SECTOR Y POSIBLES CAMBIOS DE POSICIÓN Apoyo sustantivo y político

Principal fuente de apoyo a la posición del gobierno. Apoyo fuerte. Cambio muy improbable. Grupo A en la tabla anterior.

Apoyo principalmente sustantivo

Interesado en el contenido del componente y sensible a cambios en él. Con menor o ningún interés en apoyar al gobierno por razón de su relación con el gobierno. Grupo D en la tabla anterior

Apoyo principalmente político

Interesado en apoyar la posición del gobierno en el asunto como medio para apoyar al gobierno. Con menor interés en el contenido y poco sensible a cambios la posición del gobierno. Grupo B en la tabla anterior.

Apoyo sustantivo a pesar de oposición política

Muy interesado en el contenido y está de acuerdo con el gobierno en el asunto. Su apoyo puede debilitarse y perderse debido a presiones políticas, pues en general se opone al gobierno. Una parte del grupo G en la tabla anterior. La parte formada por aquellos actores en los que es más importante el asunto que la postura ante el gobierno.

Apoyo político a pesar de oposición sustantiva

En desacuerdo con el gobierno en el asunto. Muy interesado en apoyar al gobierno, pero su apoyo puede perderse debido a su oposición sustantiva. Hay posibilidades de fortalecimiento de su apoyo mediante cambios sustantivos favorables a su posición. Una parte del grupo C en la tabla anterior. La parte formada por aquellos actores en los que es más importante la postura ante el gobierno que el asunto.

Oposición política y sustantiva

La principal fuente de oposición al proyecto de ley. Oposición fuerte. Cambio muy improbable. Grupo J en la tabla.

Oposición principalmente sustantiva

Interesado en el contenido y sensible a cambios en él. Con poco o ningún interés en oponerse al gobierno. Apoyo podría lograrse con cambios en contenido del proyecto de ley que lo favorezcan. Grupo F.



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Oposición principalmente política

Interesado principalmente en oponerse al gobierno. Con menor interés en el contenido y poco sensible a cambios en la ley. Sensible a otros cambios en posición del gobierno. Grupo H



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TIPO DE APOYO PAPEL DEL SECTOR Y POSIBLES CAMBIOS DE POSICIÓN Oposición sustantiva a pesar de apoyo político

Muy interesado en el contenido, y su apoyo podría lograrse con modificaciones en el contenido. Una parte del grupo C en la tabla anterior. La parte formada por aquellos actores para los que es más importante el asunto que la postura ante el gobierno.

Oposición política a pesar de apoyo sustantivo

Muy interesado en oponerse al gobierno. Dependiendo de la intensidad de su oposición, podría obtenerse su apoyo mediante cambios sustantivos que le sean más favorables. Una parte del grupo G en la tabla anterior. La parte formada por aquellos actores en los que es más importante la postura ante el gobierno que el asunto.

Balance apoyo-oposición en un componente de agenda Se trata de comparar la importancia relativa (en términos de capital político e intensidad del apoyo o de la oposición) de sectores de apoyo comparada con importancia relativa de sectores de oposición. No existe un método cuantitativo para llevar a cabo esa comparación, la cual requiere un examen cuidadoso de los sectores involucrados, de los supuestos que se han hecho y de la evidencia factual que se ha utilizado como apoyo para el análisis. Mapa político del componente de agenda a. sectores de apoyo (en la tabla listar en la columna correspondiente los sectores que estarían en esa posición)

sustantivo y político

sustantivo político sustantivo (a pesar de oposición política)

político (a pesar de oposición

sustantiva) Sectores muy difíciles de perder y que dan el apoyo más intenso.

Sectores que podrían perderse si se hacen cambios sustantivos

Sectores cuyo apoyo puede mantenerse aún con cambios sustantivos

Sectores cuyo apoyo es incierto y que se podrían perder con cambios sustantivos

Sectores cuyo apoyo podría reforzarse con cambios sustantivos



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b. sectores de oposición (en la tabla listar en la columna correspondiente los sectores que estarían en esa posición)

sustantiva y política

sustantiva política sustantiva ( a pesar de apoyo

político)

política (a pesar de apoyo

sustantivo) Sectores muy difíciles de ganar y que presentan la oposición más intensa.

Sectores que podrían ganarse si se hacen cambios sustantivos

Sectores cuyo apoyo es difícil de lograr aún con cambios sustantivos

Sectores cuya oposición no es total y que se podrían ganar con cambios sustantivos

Sectores cuyo apoyo tal vez podría lograrse con cambios sustantivos importantes

Acciones para mejorar balance apoyo-oposición Examinar acciones orientadas principalmente a sectores de postura mezclada para estimar el efecto de diversas opciones en el incremento del apoyo de tales sectores: posibles cambios a la posición del gobierno, o ampliar su participación en la discusión del componente de agenda, o utilizar apoyo de terceros a la posición del gobierno en el componente de agenda, o apelar a la opinión pública, o proveer insumos técnicos adicionales, o hacer otras ofertas en otros componentes de agenda

Conjunto de mapas políticos Para el análisis completo del apoyo político, es importante elaborar el mapa político general en el que se ubican los principales actores políticos respecto al gobierno, y los mapas políticos para cada componente de agenda de gobierno. A partir de ese conjunto de mapas, es posible determinar cuál podría ser la combinación de componentes de agenda estratégica de gobierno que podría emprenderse sin comprometer en exceso su capital político y también puede establecerse la secuencia en la cual esos componentes pueden llevarse a cabo desde el punto de vista del capital político del gobierno. Conclusión Este modelo de análisis puede ser de utilidad práctica para muchos gerentes y líderes en entidades públicas que enfrentan retos para impulsar componentes de agenda del gobierno o cualquier iniciativa de importancia. Puede usarse en el análisis de un componente de agenda específico y para el análisis de la agenda completa de gestión de un jefe de gobierno o de una entidad pública.



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Segunda parte: Apoyo y oposición política

Vamos a aplicar el análisis político al caso San Ignacio del cual hicimos el análisis del valor público al final del capítulo anterior. La información que provee el caso solamente permite ubicar los diferentes actores según su posición de apoyo u oposición al gobierno municipal en el asunto del mercado. El análisis político se hará mediante la comparación de los recursos que tienen el alcalde y su equipo comparados con los recursos que tiene el sindicato opositor al plan del alcalde. Se parte de la información de la tabla que provee el caso, haciendo algunas reformas significativas a la evaluación de recursos según otra información factual del caso. Esa otra información genera discrepancias con la evaluación de recursos de las dos partes en conflicto hecha por el alcalde y su equipo.

Recursos Alcalde y su equipo de gobierno Sindicato opositor Económicos: bienes y servicios

Medio. El municipio tiene limitaciones de recursos y por esa razón en el pasado no pudo administrar el mercado

Alto. El sindicato dispone probablemente de importantes recursos económicos, como resultado de la diferencia entre la tasa oficial que cobra por cada puesto en el mercado ($3) y el valor de mercado del alquiler de cada puesto ($150). Esto deja un margen de “intermediación” de hasta $44.100 mensuales, de los cuales una parte importante podría estar a disposición de la directiva del sindicato.

Sociales: estatus

Medio. El alcalde y su equipo tienen un moderado nivel de prestigio entre los principales actores sociales.

Medio. El sindicato tiene un moderado nivel de prestigio entre los principales actores sociales.

Políticos: autoridad

Bajo. El gobierno tiene la potestad formal para normar el funcionamiento del mercado pero ha entregado esa autoridad al sindicato por muchos años.

Alto. El sindicato ha recibido del gobierno municipal por muchos años la autoridad para manejar el mercado.

Políticos: legitimidad

Medio. El alcalde y su equipo cuentan con un nivel incierto de disposición de los ocupantes del mercado a someterse a las decisiones del gobierno municipal

Medio. El sindicato cuenta con respaldo de un buen número de ocupantes del mercado municipal para mantener el control del mercado.

Físicos: coerción

Medio. El alcalde puede solicitar y obtener apoyo de la policía para enfrentar acciones de la oposición que atenten contra el orden público y la seguridad ciudadana.

Medio. El sindicato tiene un buen número de afiliados y éstos pueden ser medios de coerción física utilizables por el sindicato para resistir la decisión del gobierno municipal.

De Medio-Bajo. A pesar de que el alcalde y Alto. Aunque el sindicato no cuente con



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información su equipo puedan ser profesionales competentes y expertos, no disponen de un eficaz sistema de información gerencial y ambiental en el mercado municipal.

suficiente talento profesional sí tiene redes de información ambiental confiables y actualizadas en el mercado municipal por haber estado controlando el mercado por muchos años.

Ideológicos. Medio. La ideología expresada en los planes y acciones del gobierno cuenta con apoyo de un buen número de actores sociales importantes.

Medio. La ideología expresada por las posturas públicas del sindicato y sus acciones cuenta con apoyo de un buen número de actores sociales importantes.

Organizacionales

Medio. Aunque la cohesión en la cúpula del gobierno municipal es alta, hay dificultades para lograr el apoyo firme para la acción por parte del resto de la administración municipal. Además, el caso menciona deficiencias importantes en la capacidad organizativa del municipio, como una de las causas de haber entregado en el pasado la administración del mercado al sindicato

Medio-Alto. El sindicato ha demostrado tener capacidad organizativa para llevar a cabo acciones concretas, en especial en el control del mercado.


Alto: 6 Concejales y los partidos de la

coalición de gobierno Comerciantes opuestos al sindicato 35 Juntas de vecinos que apoyan al

alcalde Emisora XYZ Fundación Europea para Desarrollo

Municipal

Alto 5 Concejales de oposición Partidos de oposición Sindicato actual Líder del sindicato Gobernación departamental Gobierno nacional 31 Juntas de vecinos que se oponen al alcalde.

Puede notarse que la evaluación que aparece en la tabla anterior es muy diferente a la que hicieron el alcalde y su equipo y que menciona el caso. Esto probablemente se debe a la tendencia de muchos actores políticos a sobreestimar su poder real. A partir de la tabla anterior podemos hacer la siguiente síntesis:

Recursos Alcalde y su equipo de gobierno

Sindicato opositor

Económicos: bienes y servicios Medio. Alto. Sociales: estatus Medio Medio Políticos: autoridad Bajo Alto Políticos: legitimidad Medio Medio Físicos: coerción Medio Medio De información Medio-Bajo Alto Ideológicos. Medio Medio Organizacionales Medio Medio-Alto



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Alto Alto

Según esa tabla de síntesis, el sindicato opositor supera al alcalde y su equipo de gobierno en los siguientes recursos: económicos, autoridad política, información y organizacionales. El sindicato y el alcalde y su equipo están equiparados en los recursos: estatus, legitimidad política, coerción, ideológicos y apoyo de otros sectores. Según la tabla de síntesis, el sindicato opositor tiene más recursos aplicables a la lucha por mantener el control del mercado municipal que los que tienen el alcalde municipal y su equipo de gobierno para arrebatarle ese control en la actualidad. Como conclusión del análisis de recursos aplicables a la acción política se puede afirmar que en este momento el alcalde no cuenta con suficientes recursos para obligar al sindicato a entregar el control del mercado municipal a la alcaldía. Esto permite pronosticar que si el alcalde logra la aprobación de la ordenanza que es parte de su plan actual y que menciona el caso, no logrará hacerla efectiva y enfrentará una poderosa oposición por parte del sindicato y sus aliados, pudiendo llegar a acciones de fuerza física que pondrían en riesgo la paz social del municipio y podrían causar la bancarrota política del alcalde.



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Capítulo 3 La capacidad operativa en gobiernos democráticos en países en desarrollo15 Introducción La capacidad operativa del gobierno y de su entorno de cooperación es el medio a través del cual el gobierno espera llevar a cabo las actividades previstas en la agenda. Incluye usualmente a un conjunto de instituciones públicas y de actores sociales y externos cuya cooperación directa es esencial para ejecutar la agenda. Este es con frecuencia una de las mayores limitaciones para la gestión eficaz, y es muy difícil de superar a corto plazo, pues requiere inversiones sustanciales de recursos y de tiempo. Por ejemplo, en Costa Rica, durante la administración Rodríguez (1998-2002), se aprobó la legislación que permitía la construcción de obras públicas mediante contratos de concesión a empresas privadas. La principal motivación de esa legislación era la de atraer inversión privada para financiar la construcción de obras de infraestructura de gran urgencia para el desarrollo del país, pues el gobierno no contaba con los recursos necesarios para su financiamiento y la deuda pública estaba a niveles excesivamente altos. A pesar de tener disponible la legislación y los reglamentos respectivos, en los primeros dos o tres años después de aprobada la legislación no fue posible iniciar ninguna obra pública mediante contratos de concesión, debido a numerosas dificultades de índole administrativa que surgieron en varios intentos de contratos de concesión. A eso se refiere, en parte, la capacidad operativa del gobierno: a tener procedimientos probados, ágiles y eficaces para hacer las cosas. Cuando se trata de hacerlo por primera vez, especialmente en asuntos complejos como construcción de obra pública de gran magnitud, el proceso de aprendizaje organizacional puede ser muy lento y pueden surgir numerosos obstáculos a la ejecución de nuevos contratos, como en el ejemplo que acabamos de citar. El caso anterior ilustra el problema estratégico de querer llevar a cabo un componente de agenda para en el cual se va a crear valor público de gran importancia para el bienestar del país, además se cuenta con suficiente apoyo político para llevarlo a cabo, pero no se dispone de la capacidad operativa para hacerlo. El resultado final en ese caso es “mucha bulla y pocas nueces”, populismo retórico, se habla mucho y se hace poco, no se crea valor público, de debilita el apoyo político y se desperdician recursos escasos. El contexto de un país democrático en desarrollo Las limitaciones prácticas en la capacidad operativa de un gobierno o de una entidad pública en un país en desarrollo son muy numerosas por la escasez de los componentes de la capacidad operativa: recursos financieros, procesos internos (en calidad, costo, tiempo, participación y rendición de cuentas), personal capacitado, y sistemas de información y apoyo a la gestión.

15 Se usará la palabra gobierno en referencia a cualquier entidad gubernamental de la rama ejecutiva: puede ser el gobierno nacional, un ministerio, una alcaldía, un ente regulador, etc.



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Los recursos financieros disponibles para la entidad pública son muy limitados al tratarse de países pobres o de ingreso mediano, proviniendo muchos de ellos de la asistencia externa, lo que genera dependencia en la definición de agenda, pues debe estar sujeta a prioridades acordadas con las fuentes de asistencia. Los procesos internos tienden a tener deficiencias importantes en calidad, costo, tiempo, participación y rendición de cuentas. El personal capacitado es escaso y su remuneración con frecuencia no es competitiva con los salarios en el resto de la economía, por lo que las entidades públicas tienden a perder a sus mejores profesionales, con la excepción de aquellos, que tienen una fuerte vocación de servicio público. Los sistemas de información y apoyo a la gestión enfrentan cargas enormes por las numerosas rigideces, traslapes, inconsistencias y redundancias del ordenamiento jurídico de las entidades públicas que limita la capacidad de esos sistemas para apoyar la gestión y coordinar las acciones de diferentes entidades o de diferentes unidades operativas dentro de la misma entidad. Complicaciones adicionales en capacidad operativa surgen de la combinación de dos características de estos países: democráticos y en desarrollo. Al ser países en desarrollo, muchas de las instituciones públicas son relativamente débiles y poco desarrolladas, el servicio civil o carrera administrativa en el sector público es incipiente o está poco consolidada y los sistemas administrativos y de gestión tienen muchas deficiencias. Todo esto limita la oferta de autoridad eficaz que pueden proveer las entidades públicas. Al ser países democráticos, la autoridad formal para la toma de decisiones está dispersa entre diferentes instituciones, lo que reduce la cantidad de autoridad disponible para una entidad pública, pues está sujeta a una importante gama de controles externos a ella. Esto reduce la oferta de autoridad eficaz. Al ser países democráticos, en la medida en que se incremente la democratización del país, se ampliará el mercado de políticas públicas y por este medio habrá más vías para que diversos sectores ciudadanos presenten sus iniciativas y reclamos relacionados con las acciones de las entidades públicas: todo esto incrementa la demanda ciudadana por autoridad eficaz. Tenemos entonces tres fenómenos que agudizan las limitaciones de capacidad operativa de las entidades gubernamentales: al ser países en desarrollo, la oferta de autoridad eficaz es reducida por las limitaciones institucionales. Al ser democráticos, la oferta de autoridad eficaz es restringida por las garantías democráticas. Al estar democratizándose, la demanda por autoridad eficaz está creciendo. Esto eleva sustancialmente el valor (o precio de escasez relativa) de la capacidad operativa. Esto hace más crítica y apremiante la expansión a largo plazo de la capacidad operativa de las entidades públicas, para evitar el deterioro de la legitimidad de la democracia como forma de gobierno. Es interesante notar que la producción de autoridad eficaz en un país en desarrollo es mucho más viable si el régimen es autoritario que si el régimen es democrático. ¿Por qué? Al ser autoritario, el mercado de



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políticas públicas es severamente restringido y ello reduce la demanda ciudadana por autoridad eficaz. Al ser autoritario, la toma de decisiones está más concentrada y menos limitada por garantías ciudadanas.16

El problema técnico versus el problema adaptativo 17

Antes de entrar a examinar la capacidad operativa del gobierno y de su entorno de cooperación, es

conveniente examinar la naturaleza de los problemas que con frecuencia enfrenta una entidad pública. Es necesario distinguir entre problemas técnicos y problemas adaptativos, entre retos técnicos y retos

adaptativos, desde el punto de vista del liderazgo.

Si usted va al médico y él le diagnostica que usted tiene apendicitis y que se debe operar de inmediato, el médico, como líder que enfrenta un problema, ha identificado un problema técnico. Es un problema que él (o un cirujano) puede resolver sin requerir un cambio importante en el comportamiento del paciente, que

en este caso es usted. Probablemente el problema técnico se resolverá con una apendicetomía bien ejecutada y una recuperación relativamente fácil y corta. Asunto zanjado. Problema resuelto.

Cuando el médico tiene la solución para la atender la enfermedad del paciente y dicha solución consiste en tomar una serie de medicamentos o someterse a una intervención quirúrgica y para ello no se requiere cambio en el comportamiento del paciente, se puede afirmar que se enfrenta a un reto o problema técnico. Existe la respuesta para el problema y no requiere un cambio de importancia en los hábitos del paciente. Pero si usted va al médico y él le diagnostica (como me ocurrió a mí hace unos años) que usted tiene diabetes, el médico ha identificado un problema que él no puede resolver mediante una intervención quirúrgica, ni mediante una prescripción farmacológica. La parte más difícil del tratamiento de ese problema (que no tiene solución definitiva aún) no radica en algo que el médico pueda hacer, sino en que él logre que usted lleve a cabo cambios muy importantes (y difíciles para muchas personas) en sus hábitos de vida bajo la guía del médico: cambios profundos en su dieta alimenticia, en sus hábitos de bebida, en sus hábitos de ejercicio, en su ritmo de trabajo y descanso. En este caso el problema no es técnico, sino adaptativo, pues requiere cambios importantes en el comportamiento del paciente. El médico enfrenta el reto de motivar al paciente a hacer esos cambios durante el resto de su vida. Cuando una organización enfrenta tiempos difíciles significa que enfrenta problemas adaptativos (aunque también tenga problemas técnicos) para poder superar esos tiempos difíciles. Enfrenta el reto de hacer cambios radicales en muchos de los hábitos y prácticas organizacionales. Esto requiere modificaciones profundas en el comportamiento de muchas personas dentro de la organización. En esas circunstancias el

16 Este es uno de los talones de Aquiles de las democracias en procesos en desarrollo: su dificultad para proveer autoridad eficaz. Esto no implica que no puedan hacerlo, sino que es más difícil. El lector puede comparar tres casos: la ineficacia de Miguel Ángel Rodríguez (1998-2002) y Abel Pacheco (2002-2006) en Costa Rica y la eficacia del primer período de Álvaro Uribe en Colombia (2002-2006). Cuando la eficacia de un gobierno democrático es muy baja, empiezan a surgir demandas de gobierno eficaz, aunque no sea democrático. Eso es muy grave y está ocurriendo cada vez más en varios países de América Latina en la primera década del siglo XXI. 17 Los conceptos sobre la naturaleza del cambio son originales de Ronald A. Heifetz, Liderazgo sin Respuestas Fáciles, Barcelona: Editorial Paidós, 1997



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líder y todos los miembros de la organización enfrentan un reto adaptativo que no se resuelve con prescripciones que no impliquen cambios radicales en el comportamiento de muchos o de todos. Igualmente, cuando una sociedad enfrenta tiempos difíciles significa que enfrenta problemas adaptativos (aunque también tenga problemas técnicos) para poder superar esos tiempos difíciles. Enfrenta el reto de hacer cambios radicales en muchos de los hábitos y prácticas sociales. Esto requiere modificaciones profundas en el comportamiento de muchas personas y sectores dentro de la sociedad. En esas circunstancias el líder y todos los miembros de la sociedad enfrentan un reto adaptativo que no se resuelve con prescripciones que no impliquen cambios radicales en el comportamiento de muchos o de todos. Una de las tragedias contemporáneas es la tendencia global a considerar muchos problemas sociales importantes como problemas técnicos (que requerirían pocos cambios en nuestro comportamiento y la mayoría de esos cambios serían fáciles, como en el caso de la apendicitis) cuando en realidad son adaptativos (y requieren cambios profundos y dolorosos en nuestro comportamiento, como en el caso de la diabetes). Esa tendencia es reforzada desde abajo y desde arriba: desde abajo, la gente clama por que los líderes de la sociedad resuelvan el problema de la pobreza, de la drogadicción, de la violencia social, de la corrupción generalizada, etc. mediante respuestas técnicas. Desde arriba, los líderes ofrecen resolver esos problemas de manera casi indolora para poder mantener sus posiciones de liderazgo. No debería sorprender a nadie que problemas sociales severos como los mencionados arriba no se hayan resuelto, y en muchos casos sigan agravándose.18 A continuación aparece una tabla que ilustra de manera sintetizada (y obviamente muy superficial) las que podrían ser las soluciones técnicas y adaptativas a varios problemas de gran trascendencia que existen en la actualidad. Muchos de esos problemas son predominantemente adaptativos y las soluciones que se usan para ellos tienden a ser predominantemente técnicas. Sin un énfasis fuerte en los componentes adaptativos, esos problemas no se resolverán. El énfasis en la solución técnica tiende a dar la falsa sensación de que el problema se está atendiendo. Por esa vía se pierde el sentido de urgencia requerido para impulsar y mantener por períodos prolongados de tiempo la solución adaptativa 18 Vamos a citar como ejemplo dos problemas recientes de gran escala. En Abril de 2002 durante la severa crisis Argentina, la postura pública de los sectores sociales movilizados en protesta por la situación, concebía el problema como un problema técnico solamente (cambio de liderazgo) y no se presentaba ninguna postura pública significativa que considerasen el problema como adaptativo (cambios en patrones de vida, trabajo y consumo), además del problema técnico de cambio de liderazgo. La parte adaptativa del problema es muchísimo más difícil que la técnica, pues requiere cambios dolorosos en los hábitos de millones de personas. El caso colombiano es otro de esa índole: los candidatos a la presidencia para el período 2006-2010 ofrecían resolver el problema de la violencia y la guerra mediante soluciones técnicas y compitieron por votos por esa vía. El problema es adaptativo y requeriría cambios radicales enormes en el comportamiento de todos los colombianos.



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Problema Tipo de solución si el problema fuese técnico

Tipo de solución si el problema fuese adaptativo

Terrorismo internacional. Ataques

de Sept 11/01

Agresión preventiva a países que podrían estar involucrados o no. Incremento de controles

coercitivos.

Reducir las desigualdades internacionales extremas y las diferencias culturales.

Buscar vías para fortalecer entendimiento entre diferentes culturas y civilizaciones.

Corrupción Controles coercitivos Fortalecer la conciencia moral y moderar las tendencias hacia el materialismo hedonista.

Pobreza Subsidios para sustento Elevar productividad del pobre y crear sentido de urgencia y de solidaridad real hacia el pobre entre

clases medias y altas. Inseguridad ciudadana

Represión armada, controles coercitivos

Atacar las raíces de la violencia en casa caso. Mejorar la administración de justicia.

Pérdida de competitividad en una

empresa

Recortes de personal Movilizar la voluntad y el intelecto colectivos para elevar competitividad

Aborto por embarazos no deseados

Hacerlo legal o hacerlo ilegal. Difusión de métodos

anticonceptivos

Enfatizar en la educación en valores y familia, y ofrecer más servicios de adopción.

Propagación del SIDA Promover el uso del condón o de otras barreras físicas a la

propagación

Educación sexual que enfatice valores de fidelidad y castidad por encima de técnicas para maximizar la

recompensa sensual reduciendo el riesgo de contagio

Brecha de divisas Devaluación, obtener más crédito externo

Incrementar la productividad del sector exportador

Una característica importante de muchos problemas adaptativos es la dificultad del diagnóstico. Otra característica importante es la dificultad de encontrar soluciones.19 Son los casos más difíciles de problemas adaptativos. Aquellos en que no se llega a entender qué es lo que está pasando ni porqué. Son los casos en

19 Casos como el argentino en 2002 y el colombiano tienen estos agravantes especiales: el diagnóstico es difícil y complejo y muchas personas expertas en los campos pertinentes difieren genuinamente en su diagnóstico. Más aún, si se lograra un diagnóstico común, eso no implicaría que habría consenso en la forma en que debe ser resuelto el problema y muchas de las respuestas al problema tenderían a ser técnicas, mientras que ambos casos tienen características de retos adaptativos extraordinariamente difíciles.



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que el médico no logra encontrar las causas del deterioro de la salud del paciente. Son casos en que el primer reto es el de encontrar el diagnóstico. A veces no se encuentra y el paciente muere sin saber qué le pasaba. Otras veces se encuentra el diagnóstico pero el padecimiento resulta terminal y el problema cambia: ya no se trata de que el paciente recupere la salud, sino que tenga una muerte digna y que él y su familia estén preparados para el inevitable desenlace. Ese también es un problema adaptativo pues requiere cambios importantes y dolorosos en el comportamiento de todos los involucrados.20 Los cambios en la sociedad, los mercados, los clientes, la competencia, y la tecnología alrededor del globo están forzando a las sociedades y a las organizaciones a aclarar sus valores, a desarrollar nuevos enfoques, y a aprender nuevas formas de cooperación social y organizacional. Presentan retos adaptativos, no solamente técnicos. Una de las tareas más difíciles para los líderes en la tarea del cambio es movilizar a la gente en toda la sociedad o la organización a hacer trabajo adaptativo. El trabajo adaptativo se requiere cuando muchas de nuestras convicciones más profundas son cuestionadas, cuando los valores que le dieron el éxito a la organización o a la sociedad son menos relevantes, cuando emergen perspectivas legítimas pero opuestas entre sí. Los problemas adaptativos con frecuencia son problemas que no tienen respuestas fáciles. Movilizar a una organización compleja o a una sociedad a adaptar su comportamiento de manera que pueda salir adelante en un nuevo ambiente es crítico.. Realmente lograr que la gente haga trabajo adaptativo es la marca del liderazgo en un mundo complejo, confuso y cambiante. Pero, para la mayoría de los líderes de alto nivel proveer liderazgo a la organización, y no solamente conocimiento experto autoritario es muy difícil. ¿Por qué? Por dos razones: Primera: con el fin de hacer que ocurra el cambio, los ejecutivos tienen que romper un viejo patrón de comportamiento propio: proveer liderazgo en forma de soluciones. Esta tendencia es natural debido a que muchos líderes alcanzaron sus posiciones de autoridad debido a su competencia en tomar responsabilidad para resolver problemas. Pero cuando una sociedad o una organización enfrentan retos adaptativos, el centro de responsabilidad para resolver problemas debe trasladarse hacia los sectores sociales o hacia el personal de la organización. Las soluciones a los problemas adaptativos no están en la cúpula de la sociedad o de la organización, sino en la inteligencia colectiva de la sociedad o de la organización a todos los niveles, que deben utilizarse entre sí como recursos, cruzando fronteras internas, y así aprendiendo su manera de encontrar soluciones.

20 No siempre el líder enfrenta un reto insuperable ante crisis profundas que requieren cambios profundos en la sociedad. Cuando a principios de la segunda guerra mundial Churchill le vaticinó al pueblo británico “sangre, sudor y lágrimas” le estaba indicando que el problema no era técnico sino adaptativo, le entendieron y estuvieron dispuestos a cambiar. Era un caso en que la otra alternativa era aún más terrible: la derrota ante Alemania.



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Segunda: el trabajo adaptativo es tensionante para la gente que tiene que enfrentarlo. Tienen que asumir nuevos papeles, nuevos valores, nuevas relaciones, nuevo comportamiento y nuevos enfoques en su conducta. Muchas personas tienen posturas ambivalentes acerca de los esfuerzos y sacrificios que se requieren de ellos. Con frecuencia quieren que los líderes de alto nivel les resuelvan sus problemas y, cuando eso no ocurre la opción más fácil es establecer un pacto por la mediocridad entre el liderazgo y el resto de la sociedad o de la organización.21 Pero estas expectativas tienen que ser olvidadas. En lugar de llenar las expectativas de que los líderes deben proveer respuestas, los líderes tienen que tener la capacidad de hacer las preguntas difíciles. En lugar de proteger a su gente contra amenazas externas, los líderes deben permitir que ellos sientan el impacto de la realidad para estimularlos a enfrentarla. En lugar de orientar a la gente en sus papeles actuales, los líderes deben cuestionar esos papeles de manera que se puedan desarrollar nuevas relaciones. En lugar de esconder el conflicto, los líderes deben destacar los temas concretos. En lugar de mantener las normas, los líderes deben retar “la forma en que hacemos las cosas aquí” y ayudar a otros a distinguir entre valores inmutables y prácticas históricas que deben eliminarse. Ilustraciones de problemas técnicos y problemas adaptativos a nivel de un país. Cuando la Presidenta Violeta Barrios de Chamorro abolió el servicio militar patriótico (SMP) en Nicaragua, lo hizo en su discurso de toma de posesión en febrero de 1990. Al anunciar que el SMP estaba abolido, éste quedó instantáneamente abolido y en adelante sólo hacía falta asegurarse que la información sobre la decisión presidencial llegase a todos los confines del país, lo cual no era muy difícil dada la cobertura de medios de comunicación masiva que tuvo en el país la toma de posesión de doña Violeta, y la importancia que el asunto tenía para grandes sectores de la población nicaragüense. Cuando el Presidente Enrique Bolaños de Nicaragua lanzó su lucha contra la corrupción, lo hizo en su discurso de toma de posesión el 10 de enero de 2002. Al anunciar que la lucha contra la corrupción se iniciaba, la corrupción no fue abolida ni eliminada en ese momento como sí había sucedido doce años antes con el SMP. Más bien, podría esperarse un proceso largo y complejo para reducir significativamente los niveles de corrupción que el Presidente Bolaños quería atacar.

¿Por qué esa diferencia? ¿Por qué en el primer caso bastó la decisión presidencial y la difusión de ella para eliminar el SMP, mientras que en el segundo caso la decisión presidencial de iniciar la lucha contra la corrupción no la eliminaba? Simplemente por que en el caso del SMP, su abolición requería solamente la decisión presidencial y la difusión de esa decisión a nivel nacional. En este cambio solamente había un actor autónomo involucrado (la Presidenta Barrios de Chamorro tenía autoridad jerárquica sobre todos los entes participantes en el SMP y su abolición) y ese cambio no requería modificaciones importantes no deseadas en la conducta de un gran número de personas. Este es el tipo de componentes “técnicos” de la agenda gubernamental. Un componente “técnico” es aquel en que el líder o tomador de decisiones puede implantar directamente su decisión, con muy poca

21 Esta es una tentación especialmente peligrosa en instituciones o empresas públicas, o en empresas monopólicas que no enfrentan la competencia en el mercado. Cuando existe competencia, los pactos por la mediocridad duran poco: o se acaban esos pactos o sucumbe la empresa.



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participación de otras personas o entidades y con muy poca posibilidad de resistencia por parte de quienes puedan estar opuestos a la decisión. Por el contrario, en el caso de eliminar la corrupción22, es indudable que eso no se puede lograr a nivel nacional en ninguna parte del mundo sin la participación activa y decidida de muchísimas personas e instituciones a lo largo de muchos meses o años. Este es un componente de agenda gubernamental muy difícil de ejecutar, pues requiere numerosos cambios en la conducta de muchas personas y enfrenta oposición desde muchos flancos. Ese es un componente “adaptativo”: es aquel en que el líder o tomador de decisiones no puede implantar directamente su decisión y para lograr llevar a cabo el cambio requerirá la colaboración de muchas personas e instituciones durante mucho tiempo.

Entonces, al establecer la capacidad operativa que se requiere para un componente de agenda gubernamental es necesario tener en cuenta el “contenido adaptativo” de ese componente. Los problemas “técnicos” no son necesariamente fáciles de resolver, pero su solución depende casi exclusivamente de la decisión del tomador de decisiones habilitado para ello, o de un grupo pequeño de personas en la cúpula del gobierno o de una organización. Por el contrario, los problemas “adaptativos”, requieren cambios profundos en la conducta de muchas personas y sólo se pueden resolver mediante la movilización del intelecto colectivo y de la voluntad colectiva para ser resueltos, si acaso llegan a tener solución. Un ejemplo de problema adaptativo muy difícil: la erradicación de la pobreza. Obviamente muchos problemas tienen componentes adaptativos y componentes técnicos.

Con mucha frecuencia los gobernantes fallan al diagnosticar un problema adaptativo como si fuese un problema técnico y emprenden agendas de reforma sustentados en esas premisas. Por ejemplo, en muchos casos se hace el esfuerzo por obtener la promulgación de la ley (componente principalmente técnico) pero no se cuenta con los medios para implantar esa ley (componente principalmente adaptativo). La emisión de la ley, sin su implantación, no crea valor público. Un ejemplo clásico es una reforma tributaria, orientada a reducir la evasión fiscal, a incrementar los ingresos tributarios y la equidad tributaria. Aunque no es fácil formular y promulgar la ley, la parte más difícil es su ejecución: ese es el componente predominantemente adaptativo. La existencia de numerosas leyes que no se cumplen es un claro testimonio de este fenómeno.

Elementos de la capacidad operativa La capacidad operativa contiene cuatro elementos principales: recursos financieros, procesos internos, capacidades del personal y sistemas de información y apoyo a la gestión. Como se indicó anteriormente, en cada uno de los cuatro elementos tienden a existir restricciones importantes que limitan la ejecución de la agenda de gobierno, aunque cuente con suficiente valor público y capital político. Además estas limitaciones son más severas en los países en desarrollo. La capacidad operativa se define para un período de tiempo que debe coincidir con el período del plan estratégico. Usualmente ese período es un año, aunque puede haber períodos más cortos o más largos, dependiendo del horizonte de análisis.

22 Para fines prácticos en el terreno de lo posible, podría entenderse “eliminar” como “reducir sustancialmente”.



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Las restricciones de la capacidad operativa ponen límites reales a las posibilidades de ejecución de la agenda de una entidad pública. Con frecuencia existen componentes de agenda para un gobierno o para una entidad pública que pueden generar enorme valor público y que cuentan con considerable apoyo político, pero que enfrentan graves limitaciones de capacidad operativa. Esto significa que esos componentes no podrán ejecutarse o no se ejecutarán apropiadamente, causando pérdidas de valor público, de apoyo político y probablemente desperdicio de recursos escasos, pues esos componentes tienden a quedar a mitad de camino en su ejecución. Recursos financieros Los recursos financieros son uno de los elementos de la capacidad operativa. Los recursos financieros ponen límites estrictos a lo que un gobierno o una entidad pública pueden llevar a cabo en un período de tiempo dado, pero no determinan necesariamente cuáles componentes de agenda puede llevar a cabo y cuáles no. Los recursos financieros ponen límites a cuánto puede gastar el gobierno o la entidad pública, pero no necesariamente a en qué puede gastarlo. Cuando el presupuesto de la entidad ha sido aprobado, sí tienden a limitar cuánto y en qué, dependiendo de la flexibilidad con la cual la entidad puede mover recursos entre programas diferentes. El análisis de recursos financieros se hace para el período de tiempo del plan estratégico. Usualmente se hace para un año, aunque puede hacerse para períodos más cortos o más largos, dependiendo del horizonte de planeamiento. El análisis de recursos financieros puede hacerse en conjunto para toda la entidad pública, o sea para todos los componentes de agenda de la entidad, el cual tiene en ese caso como límite superior el presupuesto de la entidad en el período de planeamiento. Alternativamente puede hacerse para cada componente de agenda por separado, haciendo previamente una asignación inicial de recursos financieros para cada componente, de manera que el total de recursos requeridos esté dentro de los límites del presupuesto. Otra opción sería hacerlo de abajo hacia arriba: para cada componente de agenda se determina el monto de recursos financieros que se requerirían para llevarlo a cabo y luego se examina si el conjunto de componentes de agenda de la entidad pública es factible y se hacen recortes o eliminaciones de componentes de agenda de menor prioridad para estar dentro de los límites presupuestales. Cualquiera de estas formas de análisis requiere que el presupuesto de la entidad esté definido por rubros presupuestales que coincidan con los componentes de agenda, pues de lo contrario no es factible hacer el análisis estratégico, ni establecer el grado en el cual se cuenta con los medios financieros para llevar a cabo un componente de agenda. Si el presupuesto está elaborado en otra forma, digamos por áreas funcionales y no por programas o proyectos, no es viable establecer la factibilidad presupuestaria de los componentes de agenda que deben estar definidos como programas o proyectos. A veces es posible profundizar un poco más en el análisis de los recursos financieros, para tener una mejor evaluación de la disponibilidad de recursos. Este análisis puede hacerse de manera más práctica para cada componente de agenda que para la entidad pública como un todo. Consiste en examinar tres variables asociadas a los recursos disponibles para un componente de agenda.



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1. La fuente: pueden provenir del tesoro público (presupuesto), pueden provenir a veces de ingresos propios (que podrían estar o no en el presupuesto), pueden ser parte de préstamos de terceros (que podrían estar o no en el presupuesto), y finalmente pueden provenir de donaciones de terceros (que podrían estar o no en el presupuesto).

2. Autonomía: para cada fuente de recursos es importante establecer si para obtener acceso a esos

recursos se requiere autorización externa a la entidad o si no se requiere autorización externa a la entidad. Igualmente puede examinarse la flexibilidad con la cual pueden usarse los recursos asignados.

3. Confirmación. Nivel de confirmación de disponibilidad: recursos confirmados, y recursos solicitados no

confirmados Del análisis de esas variables se debe poder concluir el grado en el cual se dispone de suficientes recursos financieros para ejecutar el componente de agenda, las limitaciones que existen para el uso de esos recursos y el grado de certeza que existe acerca de esa disponibilidad. Procesos internos Un proceso es cualquier tarea o conjunto de tareas que llena los siguientes requisitos: Es recurrente. Afecta algún aspecto de las capacidades organizacionales. Puede hacerse en formas diferentes y tener diferente contribución a la organización en términos de

costo, valor, servicio o calidad. Involucra coordinación.

En el apéndice al final del capítulo aparecen ilustraciones de procesos. Procesos internos claves Los procesos internos claves de un componente de agenda son aquellos procesos que deben ser ejecutados con excelencia para que el componente de agenda logre crear el valor público que se espera que produzca. Esto significa que esos procesos tienen gran incidencia en la creación de valor público. La identificación precisa de cuáles son los procesos internos claves debe estar a cargo de personas conocedoras a fondo de la entidad, del componente de agenda y del entorno en el cual se llevará a cabo ese componente. Las variaciones en procesos entre diferentes entidades públicas son muchas y no es práctico proponer clasificación o tipología de procesos internos. En la práctica, se espera que para cada componente de agenda puedan ser identificados entre cinco y siete procesos internos claves en la mayoría de los casos. Esto seguramente requerirá alguna agrupación de procesos más elementales en conjuntos de procesos. Esto no debe incluir todos los procesos sino solamente aquellos que son esenciales para el éxito en la creación de valor público del componente de agenda.



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Evaluación de procesos internos claves Hay cinco parámetros genéricos que pueden usarse para establecer si un proceso interno clave tiene el nivel de excelencia necesario para apoyar adecuadamente la creación de valor de un componente de agenda. Esos parámetros son: calidad, costo, tiempo, participación y rendición de cuentas. Calidad. La calidad del proceso puede definirse como el grado en el cual el proceso se lleva a cabo sin

fallas. La definición precisa en cada caso dependerá del proceso en sí mismo. Por ejemplo, la calidad de un proceso de contratación de servicios de consultoría puede definirse como el grado en el cual ese proceso:

o Permite obtener servicios de consultoría idóneos o Se ajusta a los requisitos legales pertinentes o Se lleva a cabo sin reprocesos o errores en el manejo de la información

Costo. El costo del proceso se define como el costo total de llevar a cabo las tareas previstas en él. Para

obtener esa información se requiere que la entidad tenga un sistema de costeo por actividades (o costeo ABC). Si no se dispone de ese sistema de costeo, es muy incierta la medición de costos de procesos. En el ejemplo del proceso de contratación de servicios de consultoría, el costo será el costo total de ese proceso y la calificación de ese costo puede hacerse según las posibles desviaciones del costo respecto a dos estándares:

o El costo establecido en el presupuesto o El menor costo al cual sería viable llevar a cabo el proceso. Este menor costo podría surgir de

estudiar las mejores prácticas en la entidad pública y en otras entidades en la ejecución de procesos similares o iguales.

Tiempo. Hay dos tipos de medidas de tiempo: duración y oportunidad. Duración es la cantidad de

tiempo requerida para llevar a cabo el proceso. Oportunidad es la diferencia entre las fechas originalmente previstas de inicio y finalización del proceso y las fechas en que en la realidad se ejecutó. En el ejemplo del proceso de contratación de servicios de consultoría, el tiempo de duración podría haber sido estimado en dos meses y la ejecución del proceso haber sido programada para los meses de julio y agosto. Si la ejecución real tardó un mes y medio, pero se inició a fines de agosto y terminó a principios de octubre, entonces en términos de tiempo se logró una mejora importante en duración, pero se llevó a cabo con un atraso de más de un mes. Más aún, podría haber ocurrido que debido al atraso en el inicio del proceso se puso presión adicional para recortar el tiempo de ejecución, lo que a su vez pudo haber incrementado el costo y/o deteriorado la calidad.

Participación. Se refiere al grado en el cual durante el proceso se obtiene la participación interna y

externa que se considera apropiada para darle la legitimidad necesaria. Participación interna se refiere a participantes dentro de la entidad pública. Participación externa se refiere a participantes que no hacen parte de la entidad pública: pueden ser de otras entidades públicas, de organizaciones comunitarias, políticas, gremiales, empresariales, educativas, donantes y otras fuentes de fondos, etc. En el ejemplo de la contratación de servicios de consultoría, probablemente se debe requerir la participación interna de unidades de adquisiciones, contabilidad, y de especialistas en los temas de la consultoría. Además puede requerir la participación externa de uno o varios entes públicos en las etapas de adjudicación de la



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licitación pública (si la hubiere) y de uno o varios entes que representen a sectores u organizaciones sociales pertinentes. Es importante notar que a medida que se incrementa la participación de actores autónomos en la ejecución de un proceso, las dificultades de ejecución tienden a incrementarse más que proporcionalmente con el número de participantes.

Rendición de cuentas. Al tratarse de una entidad pública, la rendición de cuentas acerca de la ejecución

de cada componente de agenda es esencial para la excelencia en la creación de valor público. A partir del ordenamiento institucional deben establecerse los requisitos de rendición de cuentas de cada componente de agenda y dentro del componente de agenda deben identificarse los requisitos de rendición de cuentas de cada proceso interno.

Además de los cinco parámetros genéricos, en muchos casos es posible que existan otros parámetros que sean pertinentes para evaluar la excelencia de un proceso interno. Esto dependerá de cada caso específico. Un proceso interno excelente es aquel que satisface plenamente los estándares establecidos para ese proceso en términos de los parámetros genéricos de calidad, tiempo, costo, participación y rendición de cuentas, y en términos de otros parámetros específicos que fuesen pertinentes. Si el proceso interno no es excelente, el reto es determinar las acciones y recursos necesarios para que alcance la excelencia, pues de lo contrario la creación de valor público podrá ser afectada negativamente. Evaluación de otros procesos internos Los criterios de evaluación de otros procesos internos son similares a los de los procesos internos claves. La diferencia desde el punto de vista estratégico consiste en que, aunque sería deseable que todos los procesos internos fuesen excelentes, en la práctica eso es muy difícil de lograr. Si no existen recursos para lograr la excelencia en todos los procesos internos, debe dársele prioridad a los procesos internos claves, de manera tal que estos últimos alcancen la excelencia, y los demás estén por lo menos a niveles satisfactorios. Las inversiones y esfuerzos de mejoramiento deben orientarse primero a los procesos internos claves. Procesos internos exclusivamente normativos Un tipo especial de proceso interno que puede darse en entidades públicas es el que podríamos denominar exclusivamente normativo. Este es un proceso que no crea valor público, ni apoya a ningún otro proceso o componente de agenda que cree valor público, ni tampoco existe por razones de rendición de cuentas, sino que se lleva a cabo para cumplir alguna norma administrativa y/o alguna estipulación legal. Desde el punto de vista estratégico este tipo de proceso no tiene ninguna justificación, pues no crea valor público, ni apoya la creación de valor público, ni es requerido para la rendición de cuentas. Es un proceso que se lleva a cabo solamente por que hay alguna norma o ley que requiere que se haga. ¿Qué debe hacerse respecto a ese tipo de procesos? Obviamente son candidatos a ser eliminados para liberar recursos que podrían usarse en algo útil. Esto requerirá a veces solamente una decisión administrativa dentro de las potestades de la entidad pública, otras veces requerirá decisión administrativa de autoridades superiores a la entidad pública, otras veces requerirá alguna reforma legal por vía legislativa. En el primer caso la solución sería relativamente sencilla,



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en el segundo caso es un poco más difícil, y en el último caso requerirá examinar qué tan factible sería lograr la reforma legal y qué recursos habría que dedicar para obtener ese resultado. Capacidades del personal A veces las capacidades de personal están muy atadas a los recursos financieros y el análisis de capacidades de personal puede tener cierta redundancia con el de los recursos financieros. Sin embargo es útil hacer el análisis separado de esas capacidades, pues con frecuencia puede no haber limitaciones de recursos financieros pero sí de personal con las calificaciones requeridas para la ejecución del componente de agenda. El proceso de diagnóstico de capacidades del personal es bastante previsible: personas conocedoras de cada componente de agenda establecen las calidades y cantidades de personal requerido para llevar a cabo con éxito el componente de agenda. Luego se agregan todas las necesidades de personal (muchas veces en días-personas o meses-personas en cada categoría profesional) de todos los componentes de agenda de la unidad organizativa y se comparan esas necesidades con las disponibilidades reales de la unidad organizativa. A partir de ello se determinan las brechas existentes entre necesidades y capacidades al nivel de cada unidad organizativa. Luego se integra todo el análisis de capacidades de personal para la entidad pública como un todo y se establecen los posibles cambios en asignación de personal a las distintas unidades organizativas y las acciones que podrían emprenderse para llenar las brechas que existiesen a nivel de la entidad pública. Esas acciones pueden incluir, por ejemplo: contrataciones, traslados de o a otras entidades públicas, liquidaciones de personal23, y programas de entrenamiento. Sistemas de información y apoyo a la gestión Los sistemas de información y apoyo a la gestión equivalen al sistema nervioso que comunica a todos los integrantes de una entidad pública entre sí y con los actores externos vinculados a la entidad. Son medios esenciales para la dirección de la entidad. En la actualidad, con el notable desarrollo de la tecnología de la información, se cuenta con medios tecnológicos que permiten el seguimiento riguroso de las operaciones de la organización en tiempo real. Los sistemas de información y apoyo a la gestión deben permitirle a cada unidad organizativa y a cada funcionario de una entidad pública responder periódicamente a preguntas sobre la demanda para los sistemas de información como las siguientes:

1. Expectativas: ¿Tengo un conocimiento claro de las tareas que debo desempeñar (o que deben desempeñar las personas o unidades a mi cargo) y de las metas que debo lograr?

2. Reglas: ¿Tengo un conocimiento actualizado de las normas y regulaciones pertinentes? 3. Resultados: ¿Tengo un conocimiento actualizado de los resultados obtenidos hasta ahora en las

tareas a mi cargo, o a cargo de las personas o unidades que dirijo y de os factores que han incidido en esos resultados?

4. Alineamiento: ¿Tengo información que me permita desempeñar las responsabilidades a mi cargo de manera tal que impulsen el éxito de la organización?

23 Para las cuales existen generalmente muchas restricciones.



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5. Coordinación: ¿Entiendo cuáles son las principales necesidades de coordinación de mis actividades con las de otras personas o unidades de la organización?

6. Toma de decisiones: ¿Tengo la información apropiada para la toma de decisiones en los asuntos que debo decidir?

Algunas características importantes de los sistemas de información y apoyo a la gestión son las siguientes: Costo: tanto el costo de adquisición, como el de operación, mantenimiento y actualización. Cobertura: el grado en el cual la información sobre las actividades del componente de agenda están

incorporados dentro de sistemas de información automatizados. Oportunidad: la prontitud con la cual la información puede ser obtenida del sistema por las personas

que requieren la información. Confiabilidad: el margen de error en la información. Contenido: el nivel de detalle y especificidad de la información. Expansibilidad: el grado en el cual un sistema de información puede crecer sin requerir modificaciones

radicales. Potencial de desarrollo: el grado en el cual es posible mejorar el sistema en forma gradual, sin

discontinuidades importantes. Compatibilidad: el grado en el cual puede ser conectado un sistema de información con otro sistema

de información sin requerir desarrollos adicionales complejos y costosos y sin crear problemas de confiabilidad.

Una forma de evaluar los sistemas de información y apoyo a la gestión que utiliza una entidad pública (o un componente de agenda, dependiendo de cuál es el punto de vista pertinente y práctico) consiste en:

Primero: identificar las necesidades de los sistemas de información derivadas de las preguntas sobre la demanda como las seis preguntas mencionadas arriba.

Segundo: establecer el grado en el cual esas preguntas están siendo atendidas o estarán siendo atendidas, tratando de identificar las principales brechas de los sistemas de información.

Tercero: evaluar el costo y la calidad de los sistemas examinando características de esos sistemas e identificar oportunidades para mejoramiento de costo y calidad.

A partir del análisis anterior puede establecerse si se cuenta con los sistemas de información y apoyo a la gestión necesarios para llevar a cabo con éxito cada componente de agenda de una entidad pública, y en conjunto para llevar a cabo la agenda estratégica de la entidad. Adicionalmente se pueden identificar las acciones necesarias para cerrar las principales brechas entre las demandas sobre los sistemas y sus capacidades.

La dificultad del cambio ¿Qué pasa cuando la capacidad operativa de una entidad pública es muy alta, pero la agenda estratégica es muy ambiciosa? Que la agenda sea muy ambiciosa significa que tiene una o varias de las siguientes características:



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1. Contiene cambios adaptativos de gran magnitud. 2. Enfrenta actitudes y percepciones hostiles por parte de sectores importantes involucrados en esa

agenda estratégica. 3. Involucra un gran número de actores e instituciones que deben cooperar en la ejecución de la agenda. 4. Tiene que llevarse a cabo en un entorno legal-administrativo-regulatorio rígido, complejo y

contradictorio. La capacidad operativa enfrenta cuatro características que están ligadas a cada componente de agenda y que en conjunto definen la dificultad del cambio:

1. La naturaleza de los cambios que implica la ejecución del componente de agenda (si son cambios técnicos o si son adaptativos).

2. Las actitudes, percepciones y motivaciones de los involucrados respecto a esos cambios. 3. El número de actores autónomos involucrados en la ejecución. 4. El entorno legal-administrativo-regulatorio en el que debe ejecutarse el componente.

1. La naturaleza del cambio La dificultad del cambio depende de la naturaleza del cambio: el cambio adaptativo es mucho más complejo de ejecutar con éxito que el cambio técnico, pues el primero no puede ser ejecutado por el líder o los líderes, sino que debe ser ejecutado por las personas que esos líderes dirigen o deben dirigir. En el cambio técnico el líder puede implantar la solución, en el cambio adaptativo, no. En problemas técnicos, el líder tiene la capacidad para hacer el diagnóstico e implantar la solución. En problemas adaptativos, el líder podría tener o no la capacidad para hacer el diagnóstico, pero en todo caso no puede implantar la solución: debe movilizar a quienes está dirigiendo para que la implanten. 2. Las actitudes, percepciones y motivaciones de los involucrados La dificultad del cambio depende del grado en el cual el cambio es respaldado o entra en conflicto con las actitudes, percepciones y motivaciones de los involucrados. Mucho se habla de la resistencia al cambio. En sentido estricto, no existe resistencia al cambio. La gente no se resiste al cambio, aunque mucho se habla de ello, no es cierto. Veamos por qué. Suponga usted que su jefe lo llama a su oficina para informarle que debido a su excelente ejecutoria usted va a recibir un alza de salario del 25% a partir de la fecha. Supongamos además que usted no esperaba algo así, que nadie le mencionó antes nada acerca de esto ni le consultaron sobre esa decisión. Obviamente se trata de un cambio, de un cambio importante y, más aún, de un cambio inesperado. ¿Se resistiría usted a ese cambio? Le diría usted al jefe:

-Lo siento señor Gerente, pero no puedo aceptar ese cambio de condiciones de trabajo, pues no he sido consultado. ¡Usted está cambiando unilateralmente las condiciones de trabajo yo no estoy dispuesto a aceptarlo!



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Seguramente usted no se opondría a ese cambio, a pesar de ser un cambio unilateral acerca del cual nadie le ha consultado previamente a usted. Podría haber casos en los cuales usted podría oponerse al alza ofrecida: cuando estuviese esperando un alza mayor, o cuando sospechase que habría intenciones no muy claras y probablemente no muy honestas del jefe para ofrecerle esa alza. En estos dos últimos casos usted se opondría no por al cambio ni por no haber sido consultado, sino por percibir que el impacto neto de ese cambio implicaría una probable pérdida para usted, después de todo. Más adelante explicaremos en detalle este fenómeno. Seguramente el lector habrá oído hablar con tanta frecuencia de la "resistencia al cambio" que estará sorprendido por la afirmación de que no existe tal cosa. Se dirá para sí mismo: -Si la resistencia al cambio no existe, entonces ¿por qué la gente se resiste al cambio? ¿Por qué cambiar las cosas será tan difícil? ¿Por qué los procesos de cambio fracasan? ¿Por qué será tan difícil lograr éxito en la gestión del cambio? De nuevo quiero insistir: la resistencia al cambio no existe. La gente no se resiste al cambio en sí mismo. La gente se resiste a algo que con frecuencia está asociado con procesos de cambio, pero que no tiene que estarlo necesariamente. La confusión está en asignarle al cambio características que no son parte esencial del cambio, aunque parecen ser parte del cambio debido a que lo acompañan con mucha frecuencia. ¿A qué se resiste entonces la gente, cuando enfrenta un proceso de cambio? En primer lugar, la gente no siempre se resiste cuando enfrenta un proceso de cambio. La gente se resiste a veces cuando enfrenta un proceso de cambio, a veces la gente es relativamente indiferente respecto a un proceso de cambio, y otras veces la gente apoya un proceso de cambio. Lo anterior parece sugerir que la postura de la gente hacia un proceso de cambio depende de si percibe ese proceso de cambio como: Desfavorable Relativamente neutro Favorable

Desfavorable, relativamente neutro, favorable, ¿con respecto a qué? Respecto a los intereses que la persona percibe que estarían en juego en el proceso de cambio. Si la persona percibe que sus intereses (no solo los individuales o egoístas, sino también los de su grupo, organización, o sus intereses ideológicos que se desprenden de los principios fundamentales y valores que definen lo que las personas piensan que es correcto) están siendo afectados negativamente, o que a raíz del cambio existiría una probabilidad mayor de que fuesen afectados negativamente, entonces tenderán a oponerse al cambio. Si el impacto es positivo sobre sus intereses, tenderán a estar a favor del cambio. Si el impacto es neutro probablemente serán indiferentes hacia el cambio.

En síntesis, si la persona se percibe como un probable perdedor debido al cambio, tenderá a estar en contra del cambio. Si se percibe como un probable ganador, tenderá a estar a favor. Si se percibe como poco afectado por el cambio tenderá a ser neutral.

Existen entonces tres factores que inciden en la postura de la persona hacia un cambio específico:



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Sus percepciones y actitudes acerca del contenido del cambio, que pueden ser diferentes al contenido del cambio (diferencia entre percepción y realidad).24 Esto es particularmente importante cuando la persona tiene un sesgo favorable o desfavorable hacia la fuente del cambio. Si el sesgo es favorable se incrementan las posibilidades de una percepción positiva del cambio. Si el sesgo es desfavorable, se incrementan las posibilidades de una percepción negativa. El sesgo estará relacionado con la credibilidad de la fuente del cambio.25

Sus estimaciones de la probabilidad de que se den ciertas consecuencias a raíz del cambio. Estas estimaciones son subjetivas y pueden estar influenciadas por muchos factores, entre ellos el sesgo de la persona hacia la fuente del cambio. Si el sesgo es favorable, la persona tenderá a sobrestimar los resultados positivos y a subestimar los resultados negativos, y viceversa si el sesgo es desfavorable.

Su valoración de esas probables consecuencias, como favorables, neutras o desfavorables para sus intereses. Si favorece a algunos de sus intereses y desfavorece a otros, entonces hará una estimación del efecto neto teniendo en cuenta la importancia de cada interés, y la probabilidad y el tamaño del impacto del cambio sobre cada interés.

Debe enfatizarse que la postura hacia el cambio depende de la evaluación individual que la persona haga de las probables consecuencias del cambio, y que esas consecuencias se basan en percepciones que tienen las personas acerca de cuál es el contenido del cambio. Esas percepciones pueden estar cercanas a la realidad o alejadas de la realidad, lo mismo que su estimación de probabilidades y del efecto neto de impactos favorables y desfavorables. Un diagrama simplificado de causa-efecto podría ser el que aparece en la siguiente página26 A continuación del diagrama presentaremos algunas ilustraciones de casos específicos de reacción a procesos de cambio. Resistencia debido a que no participó en la decisión sobre el cambio. Con frecuencia se aduce que la gente se opone a cambios cuando no ha sido tenida en cuenta en la decisión acerca del cambio. Es cierto que esto ocurre con mucha frecuencia, pero nuevamente la oposición no surge por la no participación en sí, sino por la estimación de que ha habido una pérdida para los intereses de la persona cuando no ha sido tenida en cuenta en la decisión sobre el cambio.27 La pérdida en este caso puede ser en términos de

24 Con frecuencia existen diferencias entre lo que la mente percibe y la realidad. En general la mente no detecta la realidad exactamente como es, sino que la percibe a través de los sentidos y la interpreta según un conjunto de modelos que se han ido creando en la mente por experiencias anteriores. Ver por ejemplo la explicación del funcionamiento de la mente en Edward De Bono, “El Pensamiento Lateral” (Paidós: Buenos Aires, 1990). 25 En este tema es muy oportuno examinar los conceptos y hallazgos de Jay Conger en su trabajo sobre el arte de persuadir, en el cual define dos fuentes de credibilidad claves para todo aquel que quiere persuadir a otros: conocimiento experto y relaciones. El artículo de Conger es: “The Necessary Art of Persuation” Jay A. Conger, Harvard Business Review, May-June, 1998, pp.85-95. Este artículo está basado en el libro “Winning ‘Em Over: A New Model for Managing in the Age of Persuasion" (Simon & Schuster, 1998) 26 Indudablemente este modelo está sustentado en supuestos muy comunes de racionalidad y manejo de información en la mente. Más adelante se flexibilizan algunos supuestos de este modelo. 27 Esto puede confirmarse en parte por generalizada tendencia a la no oposición de casi todas las personas a no haber sido tenida en cuenta en cambios en los cuales no tiene intereses en juego



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menor influencia percibida, reducción de autoestima o de poder, futura marginación en decisiones de mayor importancia, menor acceso al proceso decisorio en el futuro, exposición a decisiones arbitrarias en el futuro, mayor riesgo a errores en decisiones futuras por no estar incluido en el proceso.

POSTURA HACIA EL CAMBIO: DIAGRAMA DE CAUSA-EFECTO

Contenido del cambio propuesto

Comunicación del cambio

Sesgo hacia la fuente del cambio

Percepción sobre el contenido del cambio

Estimación de consecuencias del cambio

Estimación de probabilidad de cada consecuencia

Valoración de las consecuencias probables

Valoración del efecto neto del cambio



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En cualquiera de estos casos la oposición surge de una estimación de pérdida probable desde el punto de vista de los intereses de la persona. En este caso también la oposición se debe esencialmente a la expectativa de pérdida neta futura a consecuencia del cambio. Resistencia hacia mayor incertidumbre acerca del resultado final Suponga el lector que su jefe lo llama y le dice:

-Hemos encontrado que la empresa tiene meses buenos y meses malos y quisiéramos ajustar los costos al resultado de cada mes. Además hemos notado que la mitad de los meses son buenos y la mitad de los meses son malos. Quiero proponerle lo siguiente: en los meses buenos usted recibirá un salario del doble de su salario actual, y en los meses malos usted no recibirá nada, de manera que en promedio usted seguirá recibiendo el mismo salario.

¿Estaría usted de acuerdo con este cambio?

Si es como la mayoría de las personas usted tendría aversión al riesgo en montos de dinero que fuesen del orden de su salario. Probablemente diría que no, pues aunque el valor esperado del salario futuro es igual al monto actual, el nivel de incertidumbre sobre el monto salarial es mucho mayor. Es por la misma razón por la cual usted no estaría dispuesto a jugarse cada mes su salario al “doble o nada”. 28

En este caso su percepción sobre las consecuencias del cambio le indica que habría un mayor nivel de incertidumbre sobre el resultado, aunque el valor esperado (en el sentido estadístico, y no en lo que recibirá cada mes) fuese el mismo. Ese resultado representa para usted una expectativa de pérdida comparado con mantener un salario seguro. Al valorar usted la consecuencia como pérdida, su postura ante ese cambio sería de oposición. ¿Postura hacia el cambio evaluada respecto al presente o respecto al futuro? Se afirma también que la gente se opondrá a todo aquello que implique pérdida en el futuro con relación a lo que tiene en el presente. Esto no es cierto. La gente se opondrá a todo aquello que implique pérdida en el futuro con relación a lo que espera lograr en el futuro y no con relación a lo que tiene en el presente.

28 Este comportamiento es denominado "aversión al riesgo" y es muy común en decisiones bajo riesgo.

Postura hacia el cambio: apoyo, neutral, oposición



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El error en este caso surge de confundir lo que la gente espera en el futuro con la forma en que la gente usualmente fija sus expectativas hacia el futuro: partiendo del presente. No es lo mismo oponerse a un cambio que representa en el futuro una pérdida al compararlo con el presente, que oponerse a un cambio que representa en el futuro una pérdida al compararlo con lo que espera lograr en el futuro. Si la expectativa hacia el futuro es de mejoramiento, todo cambio que reduzca ese nivel esperado de mejoramiento se percibirá como una pérdida. El mantenimiento del nivel actual se percibirá en ese caso como pérdida. Si la expectativa hacia el futuro es de deterioro, todo cambio que mejore ese nivel esperado se percibirá como ganancia. El mantenimiento del nivel actual se percibirá en ese caso como ganancia.



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3. El número de actores autónomos La dificultad del cambio depende del número de actores autónomos involucrados en la ejecución del cambio. Digamos que el gobierno nacional decidiese, por alguna razón, cambiar el sentido de circulación del tráfico vehicular: en lugar de avanzar por el carril derecho, se avanzará por el carril izquierdo (como ocurre en Inglaterra). ¿Qué tan complejo es ese cambio? Lograrlo con éxito para un solo conductor y un vehículo no es nada difícil ni lo será para un pequeño número de conductores y vehículos en un área pequeña. Lograrlo con éxito para cientos de miles de conductores y vehículos o para millones de conductores y vehículos en un territorio extenso, es seguramente muy difícil y en la práctica podría ser imposible sin causar un enorme descalabro en el tráfico vehicular por un período significativo de tiempo: se requerirá llevar a cabo una campaña masiva de información a toda la población (y no solo a los conductores) acerca del cambio, habrá un período de tiempo en el cual se estarán haciendo los cambios en las vías, los flujos de tránsito, las señalizaciones, etc. ¿Por qué sería tan difícil hacer ese cambio, que en cada caso individual sería relativamente simple? Por el gran número de participantes autónomos que tiene que hacer el cambio coordinadamente para que el cambio pueda ejecutarse con éxito. Probablemente ningún gobierno trataría de hacer un cambio similar, pues las probabilidades de fracaso serían altísimas. 4. El marco legal-administrativo-regulatorio (LAR)29 La dificultad del cambio depende de los niveles de rigidez, obsolescencia, confusión y contradicción existentes en el marco legal-administrativo-regulatorio en que debe llevarse a cabo el componente de agenda. Toda entidad pública opera dentro de un LAR que define en mayor o menor grado lo que la entidad puede hacer y lo que no puede hacer y la forma en que puede hacerlo y la forma en que no puede hacerlo. Algunas de las áreas de actividad de una entidad pueden estar más restringidas que otras por ese marco. La entidad no puede modificar ese LAR autónomamente, aunque sí puede llevar a cabo acciones con el entorno autorizante o regulatorio que modifiquen algunos aspectos del marco. Esas acciones para modificar el LAR pueden ser extensas y complejas, en los casos en que requiera modificación de alguna ley, o pueden ser más accesibles, si dependen de decisión ejecutiva del nivel inmediatamente superior a la entidad.

Nivel de rigidez del LAR: por ejemplo, las disposiciones presupuestarias tienden a ser muy rígidas y a crear dificultades considerables para mover recursos de una partida presupuestaria a otra.

Nivel de obsolescencia del LAR: por ejemplo, hay muchas disposiciones que exigen que los registros y

documentos legales deban llevarse por escrito y que los registros y documentos electrónicos no son aceptables, cuando en la práctica, estos últimos podrían tener mayores niveles de seguridad e

29 Por razones de brevedad usaremos la sigla LAR para referirnos al marco legal-administrativo-regulatorio. Legal se refiere específicamente a lo que es definido por ley. Administrativo es lo definido por autoridad administrativa superior a la entidad o por normas administrativas establecidas para la entidad. Regulatorio se refiere a normas definidas por entes regulatorios externos a la entidad y con potestad para regularla, por ejemplo, la Contraloría General.



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integridad que los documentos escritos, además de ser mucho más ágiles para su elaboración, más accesibles y menos costosos.

Niveles de confusión y contradicción existentes en el LAR. Es paradigmático en el sector público el

problema de las contradicciones entre diferentes disposiciones LAR y las confusiones burocráticas acerca de cuál de varias normas administrativas sería aplicable en un caso específico. Hay actualmente esfuerzos enormes para lograr mayor coherencia en el ordenamiento legal en varios países, lo que reduciría los niveles de contradicción existentes en el marco legal.

Evaluación de la capacidad operativa

La capacidad operativa, como se indicó anteriormente, cubre cuatro asuntos: 1. Disponibilidad de recursos financieros 2. Existencia y calidad de procesos internos claves. 3. Capacidades del personal 4. Capacidades de los sistemas de información y apoyo a la gestión Además de esos cuatro asuntos, la capacidad operativa es afectada en la práctica por la dificultad del cambio, que está conformada por:

Naturaleza del cambio: contenido adaptativo de los cambios requeridos por el componente de agenda,

Actitudes percepciones y motivaciones de los involucrados hacia el componente de la agenda Número de actores autónomos involucrados. La rigidez y confusión del LAR en el que debe ejecutarse el componente.

Con todas esas variables la tarea de evaluar la capacidad operativa de un gobierno y su entorno de cooperación puede ser extenuante y poco práctica para fines de definir la estrategia del gobierno. Una forma práctica para definir la capacidad operativa que tienen el gobierno y su entorno de cooperación y que estaría disponible para un componente de agenda (o que se podría asignar a ese componente) es calificarla como (A) alta, (B) media o (C) baja de acuerdo a lo siguiente:



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Capacidad operativa alta (A), la cual estaría caracterizada por ejemplo, por:

La oferta de capacidad Asunto Nivel

Disponibilidad de recursos financieros

Suficientes recursos para llevar a cabo el componente con éxito

Evaluación de procesos internos claves.

Procesos internos claves son excelentes en cuanto a calidad, tiempo, costo, participación y rendición de cuentas para llevar a cabo el componente con éxito

Evaluación de otros procesos internos

Otros procesos internos son satisfactorios en cuanto a calidad, tiempo, costo, participación y rendición de cuentas para llevar a cabo el componente con éxito

Capacidades del personal El personal disponible que puede asignarse al componente es totalmente apropiado en calidad y cantidad para llevar a cabo el componente con éxito

Capacidades de sistemas de información y apoyo a la gestión

Hay excelentes capacidades en los sistemas de información y apoyo a la gestión para llevar a cabo el componente con éxito. La demanda de capacidad

Asunto Nivel Dificultad del cambio La dificultad del cambio no excede la capacidad operativa (dada por

los componentes anteriores) para ejecutar el componente con éxito Hay un cierto traslape entre el conjunto de los primeros cuatro componentes de capacidad operativa (que podría definirse como la oferta de capacidad operativa) y el último criterio, la dificultad del cambio (que podría definirse como la demanda de capacidad operativa). Sin embargo es conveniente examinar ambas perspectivas aunque se traslapen un poco entre sí: la capacidad disponible y los requisitos creados por la dificultad. Esto es necesario para asegurarse que la oferta de capacidad operativa es congruente con la demanda de capacidad operativa derivada de la dificultad del cambio. Ese cambio es el que espera lograr el componente de agenda para llegar a tener éxito.



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Capacidad operativa media (B), estaría caracterizada por ejemplo, por:


Disponibilidad de recursos financieros Recursos casi completos Evaluación de procesos internos claves. Procesos internos claves son aceptables en cuanto a calidad,

tiempo, costo, participación y rendición de cuentas para llevar a cabo el componente con éxito

Evaluación de otros procesos internos Otros procesos internos son aceptables en cuanto a calidad, tiempo, costo, participación y rendición de cuentas para llevar a cabo el componente con éxito

Capacidades del personal El personal disponible que puede asignarse al componente es casi suficiente en calidad y cantidad para llevar a cabo el componente con éxito


Hay capacidades moderadas en los sistemas de información y apoyo a la gestión para llevar a cabo el componente con éxito.

La demanda de capacidad Asunto Nivel

Dificultad del cambio La dificultad del cambio podría exceder ligeramente la capacidad operativa (dada por los componentes anteriores) para ejecutar el componente con éxito

Capacidad operativa baja (C), estaría caracterizada por ejemplo, por al menos uno de los asuntos con la siguiente calificación:


Disponibilidad de recursos financieros Recursos muy insuficientes Evaluación de procesos internos claves. Procesos internos claves son deficientes en cuanto a calidad,

tiempo, costo, participación y rendición de cuentas para llevar a cabo el componente con éxito

Evaluación de otros procesos internos Otros procesos internos son deficientes en cuanto a calidad, tiempo, costo, participación y rendición de cuentas para llevar a cabo el componente con éxito

Capacidades del personal El personal disponible que puede asignarse al componente es muy suficiente en calidad y cantidad para llevar a cabo el componente con éxito


Faltan capacidades importantes en los sistemas de información y apoyo a la gestión para llevar a cabo el componente con éxito.



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La demanda de capacidad

Asunto Nivel Dificultad del cambio La dificultad del cambio excederá ampliamente la capacidad operativa

(dada por los componentes anteriores) para ejecutar el componente con éxito

El Cuadro de Mando Integral o Balanced Scorecard El seguimiento de la ejecución de la estrategia de una organización es una de las tareas claves de los sistemas de apoyo a la gestión. En la década pasada fue desarrollado el Balanced Scorecard (traducido como Cuadro de Mando Integral) como un medio para apoyar la gestión estratégica de las empresas. Ha sido una herramienta de gran utilidad para la gestión estratégica en muchas organizaciones en el mundo, y originalmente se aplicó a empresas privadas. Hoy en día se tiene una gran variedad de enfoques del modelo, adaptados a diferentes tipos de organizaciones. En el tercer volumen de esta serie sobre estrategia gubernamental en países democráticos en desarrollo estaremos presentando en detalle una versión del Cuadro de Mando Integral para entidades públicas.30 30El tercer volumen de la serie se denominará: “La Democracia Eficaz. Estrategia para gobiernos y entidades públicas en países democráticos en desarrollo. Volumen III. El Diseño y la ejecución de la Estrategia de Gobierno” Este volumen será publicado en el segundo semestre de 2008.



102


Tercera parte: capacidad operativa La información que provee el caso San Ignacio sobre la capacidad operativa del gobierno municipal para manejar el mercado público es relativamente escasa, pero aún así para fines del análisis de la estrategia que debe llevar a cabo el alcalde para mejorar el funcionamiento del mercado municipal es suficiente. Veamos brevemente los componentes de la capacidad operativa en este caso:


Disponibilidad de recursos financieros

Parece que el municipio no tendría recursos financieros suficientes para manejar el mercado, o debería abandonar otras tareas importantes.

Evaluación de procesos internos claves.

En este momento en la municipalidad los procesos internos claves para manejar el mercado son inexistentes pues el municipio no está manejando el mercado y no lo ha hecho por años. Probablemente algunos procesos internos existentes en la municipalidad podrían utilizarse parcialmente para manejar el mercado, pero esto implicaría probablemente abandonar otras actividades de la municipalidad.

Capacidades del personal

No hay ninguna evidencia en el caso que indique que existe personal disponible que pueda asignarse al manejo del mercado municipal. Probablemente podría haber posibilidad de utilizar personas que están haciendo otras tareas, pero esto implicaría abandonar esas otras tareas.


No parecen existir capacidades apropiadas en los sistemas de información y apoyo a la gestión para llevar a cabo con éxito el manejo del mercado.


Dificultad del cambio Este es un caso que implica cambios adaptativos importantes, especialmente en la conducta, valores y expectativas de los dirigentes del sindicato y de los comerciantes que están utilizando actualmente los puestos del mercado. Esto significa que la dificultad del cambio es muy alta.

Lo anterior permite concluir que en la actualidad el gobierno municipal no tiene la capacidad operativa requerida para manejar el mercado municipal con éxito y que los requisitos del éxito son particularmente altos, pues hay retos adaptativos de gran magnitud.



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Apéndice Ilustración de procesos internos en una organización

Servicio al

usuario Manejo de inventario

Despachos Licitaciones y contrataciones

Relaciones públicas

Evaluación de desempeño

Diseño organizacional

Recompensas a equipos

Seguridad interna

Presupuestación

Cumplimiento

de regulaciones

Comunicaciones internas

Contratación de personal

Relaciones con proveedores

Entrenamiento

Gobierno interno

Relaciones con entorno autorizante

Control de calidad Procesos legales

Subcontratación

de terceros Planeamiento

de información Gerencia de proyectos

Compras Manejo de efectivo

Gestión del cambio

Cabildeo Registro de personal

Desarrollo de gerentes

Manejo de registros

Comunicación

con la comunidad

Políticas salariales

Control de costos

Contratación de software especializado

Negociaciones

laborales Contabilidad Centro de

datos Negociaciones con

proveedores Control

financiero

Desarrollo de nuevos

proyectos

Sucesión gerencial

Ingeniería de

productos

Aprendizaje Investigación de mercados



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Capítulo 4 El triángulo estratégico y estrategias genéricas

Introducción La ejecución de la agenda de gobierno requiere considerar los tres componentes del triángulo estratégico: el valor público, el apoyo político y la capacidad operativa ajustada del gobierno31. Ese es el tema de este capítulo, que completa modelo conceptual sobre planeamiento estratégico de entidades públicas. En los tres capítulos anteriores se han presentado los tres componentes del triángulo estratégico: valor público, apoyo político y capacidad operativa. Este capítulo integra esos tres componentes Gráficamente el análisis estratégico de la agenda de gobierno puede verse así:

Valor público

Apoyo político Capacidad operativa Si la agenda que el gobierno quiere impulsar tiene en su conjunto deficiencias notables en uno de los tres criterios, es poco probable que produzca un gobierno exitoso. Los tres extremos serían los siguientes.

31 Capacidad operativa ajustada es la capacidad operativa que resulta teniendo en cuenta la dificultad de ejecución de cada componente de agenda. En adelante se denominará capacidad operativa.



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Valor

público Apoyo

político Capacidad operativa

Resultado

Adecuado Adecuado Insuficiente Populismo retórico y frustración Adecuado Insuficiente Adecuado Gobierno débil, inestable Insuficiente Adecuado Adecuado Gobierno eficaz y dañino Cuando se tiene valor público y apoyo político pero se carece de capacidad operativa, la gestión de gobierno se caracterizará por populismo retórico y frustración. Todos estamos de acuerdo (o una mayoría suficiente) en lo que se quiere lograr, pero no tenemos los medios para lograrlo. El valor público y el apoyo político sin capacidad operativa solo producen planes pero no resultados. De ello surge la frustración y el deterioro de la gestión gubernamental, por improductiva. Cuando se tiene valor público y capacidad operativa, pero se carece de apoyo político, la gestión de gobierno será débil e inestable por falta de capital político. El ejemplo de la lucha para juzgar al ex-presidente Alemán en Nicaragua durante la administración de Enrique Bolaños es una ilustración de ese caso. Aunque el gobierno del Presidente logró llevar al ex-presidente Alemán a la justicia el costo político de ese punto de agenda fue exorbitante para el gobierno y lo llevó a la casi bancarrota política y anuló su capacidad de agenda por el resto del período. El gobierno de Bolaños fue muy ineficaz, en gran parte por la pérdida de apoyo político organizado a raíz de la decisión de acusar y procesas a Arnoldo Alemán.32 Cuando se tiene apoyo político y capacidad operativa, pero se carece de valor público, se puede tener un gobierno eficaz, en cuanto a que produce resultados, pero dañino, en cuanto a que los resultados no crean valor público y no benefician a la sociedad como un todo sino a pequeños grupos aliados a quienes ejercen el poder. Los casos extremos son los de las dictaduras corruptas y abusivas, como las del General Manuel Antonio Noriega en Panamá, o de Papá Doc en Haití. ¿Qué parte de la agenda impulsar y cuándo? Cada componente de la agenda de gobierno puede revisarse desde el punto de vista estratégico para tratar de establecer cuáles serían las combinaciones más atractivas (valor público) y factibles (apoyo político y capacidad operativa.). Cada componente de la agenda debe examinarse utilizando esos tres criterios: valor público, apoyo político y capacidad operativa.

32 Esto no quiere decir que Alemán no debería ser procesado, pero que para hacerlo era necesario esperar una oportunidad en la cual Alemán hubiese perdido el control del Partido Liberal Constitucionalista. Esto tal vez lo podría haber logrado el Presidente Bolaños luego de dos o tres años de astutas maniobras en el seno del Partido, aprovechando de manera legítima los recursos de la Presidencia. Eso no ocurrió.



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Cuarta parte: el triángulo estratégico En el caso de San Ignacio, ya hemos elaborado los componentes del triángulo estratégico en los capítulos anteriores. Las tablas a continuación presentan la síntesis de esos componentes. Valor público Bienestar humano,

El desarrollo ético de la comunidad. La equidad en el manejo de recursos públicos. La integración social de la comunidad.

Economía productiva

El desarrollo económico de la comunidad. Nuevas oportunidades para el crecimiento económico. Mayor estabilidad y solvencia económicas. Mayor valor del terreno del mercado y de áreas circundantes.

Sostenibilidad ambiental

La armonía de las actividades humanas con la naturaleza. Gobernabilidad y la participación

La vigencia de un régimen de derecho y la aplicación de las leyes. La paz social y el orden público. El desarrollo de consenso ciudadano y político acerca del plan de mejoramiento del

mercado. La protección de los derechos de los ciudadanos. La credibilidad ciudadana en la administración municipal. La seguridad ciudadana. Recursos para financiar en mejoramiento del mercado y de la municipalidad. La credibilidad del municipio ante las autoridades nacionales. Establecer medios eficaces para movilizar la participación ciudadana.

De esta tabla podemos concluir que el valor público que está en juego en el mejoramiento del funcionamiento del mercado municipal es considerable y el resultado de la acción gubernamental en este campo tendrá alta influencia en la calidad de la gestión de gobierno y en el bienestar de la población.



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Apoyo político

Recursos Alcalde y su equipo de gobierno

Sindicato opositor

Económicos: bienes y servicios Medio. Alto. Sociales: estatus Medio Medio Políticos: autoridad Bajo Alto Políticos: legitimidad Medio Medio Físicos: coerción Medio Medio De información Medio-Bajo Alto Ideológicos. Medio Medio Organizacionales Medio Medio-Alto Apoyo de otros sectores (según el mapa político de la solución ilustrada)

Alto Alto

De esta tabla podemos concluir que la opción de confrontar al sindicato para quitarle el control del mercado municipal por la vía de una ordenanza tiene pocas posibilidades de éxito, pues el Alcalde no cuenta con suficiente capital o apoyo político para enfrentar con éxito la oposición que podría presentar el sindicato a esa ordenanza. Capacidad operativa


Disponibilidad de recursos financieros Insuficientes recursos financieros. Evaluación de procesos internos claves. Inexistentes procesos internos claves Capacidades del personal No dispone del personal requerido. Capacidades de sistemas de información y apoyo a la gestión

No parecen existir esas capacidades


Dificultad del cambio La dificultad del cambio es muy alta. En la actualidad el gobierno municipal no tiene la capacidad operativa requerida para manejar el mercado municipal con éxito y los requisitos del éxito son particularmente altos, pues hay retos adaptativos de gran magnitud. En conjunto tenemos lo siguiente: Valor público Es muy alto y puede tener gran incidencia en bienestar ciudadano y en

éxito de la gestión municipal Apoyo político No tiene suficiente apoyo para sacar al sindicato del mercado mediante

una ordenanza Capacidad operativa No tiene capacidad operativa para manejar el mercado municipal



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¿Cuál debe ser la estrategia del Alcalde para mejorar el funcionamiento del mercado municipal? En este caso la estrategia de confrontación por la vía legal mediante la ordenanza que el Alcalde planea presentar al Concejo Municipal no parece apropiada, pues aunque es probable que el Alcalde logre la aprobación de la ordenanza (tiene 6 votos de 11), es muy improbable que pueda hacerla valer ante la oposición del Sindicato. Más aún, si lograse sacar al Sindicato del mercado, la municipalidad no cuenta con la capacidad operativa necesaria para manejarlo con éxito. En cierto sentido, lo peor para el municipio sería que el Sindicato les entregase el manejo del mercado para crearles dificultades insuperables en la gestión del mercado y arruinar políticamente al Alcalde por incompetente. ¿Entonces qué hacer? La estrategia de mejoramiento del mercado debe hacerse a largo plazo, en la medida en que el Municipio vaya adquiriendo capacidad operativa para atender ciertas funciones claves en el mercado y a la vez vaya adquiriendo más apoyo político e información clave de los actuales ocupantes del mercado municipal. Por ejemplo, puede empezar asumiendo las tareas de seguridad y limpieza y mejoramiento inicial de la infraestructura del mercado. Al principio el gobierno municipal debe hacerlo sin hacer ningún cargo por ello y tan pronto las mejoras sean evidentes puede empezar a cargar una tasa a los ocupantes de los puestos en el mercado que le permitan cubrir esos costos. A medida que el mercado va mejorando y que el municipio va asumiendo más y más tareas dentro del mercado, la capacidad operativa del municipio y el apoyo político a la gestión municipal en el mercado irán creciendo. Al mismo tiempo el municipio debe promover la institucionalización del Sindicato como un ente democrático que representa a todos los locatarios del mercado y que tiene alto nivel de transparencia y eficiencia en su operación en el mercado. Eventualmente luego de varios años, el municipio podría estar preparado para tomar el control del mercado o para negociar los términos bajo los cuales el Sindicato estará a cargo de la administración, con altos requisitos de higiene, seguridad, calidad de infraestructura, transparencia y rendición de cuentas. Al final se habrá podido mejorar sustancialmente el funcionamiento del mercado, incrementando la capacidad operativa del municipio para gestionar el mercado o para asegurarse que los mismos locatarios lo hagan bajo la supervisión municipal. Habrá logrado un incremento sustancial del capital político de San Ignacio para operar y dirigir el mercado municipal con altos niveles de gestión autónoma, pacífica y participativa y por lo tanto próspera y estable.



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Estrategias Genéricas

Estrategias genéricas en entidades públicas: seis opciones genéricas Las estrategias genéricas pueden ubicarse en un diagrama de dos dimensiones El diagrama presenta cuatro estrategias genéricas: ESTRATEGIA DE VALOR PÚBLICO: que es la estrategia genérica más común y enfatiza el incremento de la excelencia operativa para entregar más o mejor valor público dentro de la gama actual de creación de valor y con la capacidad operativa existente. ESTRATEGIA DE FORTALECIMIENTO: es la estrategia en que se enfatiza el incremento de la capacidad operativa para poder entregar en el futuro mayores cantidades de valor público dentro de la gama actual de valor público producido. No implica que en esa estrategia no se cree valor público, pues siempre es necesario crearlo, sino que una cantidad importante de recursos y actividades se destinan a incrementar la capacidad operativa para crear más valor público del mismo tipo en el futuro. ESTRATEGIA DE CAMBIO: cuando se decide incorporar nuevos componentes de valor público y posiblemente reducir o eliminar componentes existentes. Es como si se diese un cambio en la línea de

MAYOR

Incremento de capacidad y tamaño

IGUAL

ACUALES NUEVAS

Tareas de valor que lleva a cabo

FORTALECIMIENTO Incrementar capacidad operativa para hacer

mejor las tareas actuales

VALOR PÚBLICO Enfatizar la excelencia operativa para entregar

valor público

FORTALECIMIENTO Y CAMBIO:

Crear valor público e incrementar capacidad

operativa

CAMBIO

Creación de nuevo valor público



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productos de una empresa, incorporando productos nuevos y reduciendo o eliminando productos existentes. ESTRATEGIA DE FORTALECIMIENTO Y CAMBIO: es la estrategia que quiere lograr a la vez mayor capacidad operativa y nuevos componentes de valor público. Combina las dos estrategias genéricas anteriores y obviamente tiene requisitos mucho más exigentes para el éxito. Además de las cuatro estrategias del diagrama, hay otras dos estrategias genéricas: ESTRATEGIA DE APOYO POLÍTICO: es una estrategia no incluida en el diagrama y cuyo énfasis es el incremento de apoyo político. No implica que no se cree valor público, sino que se prioriza la creación de apoyo político. En algunas ocasiones este tipo de estrategia incluye la destrucción de valor público y en esos casos es indudablemente dañina para la comunidad y no debería ocurrir. ESTRATEGIA MÍNIMA: es la estrategia que a veces siguen gobiernos o entidades públicas y cuyo propósito es simplemente mantenerse en el poder durante el período previsto de gestión. Es la opción del líder débil e incompetente que quiere evitar problemas y no “hacer olas”. Es la estrategia cero. Es la versión de mantener (o a veces reducir) tareas y capacidades actuales sin incrementar la eficacia operativa, evitando problemas políticos.33 Es una estrategia desaconsejable siempre. El valor público, la misión y la estrategia La estrategia de la entidad debe estar orientada a lograr el mayor impacto en la misión de la entidad durante el período. La misión de la entidad es la que define la razón de ser de la entidad y el tipo de valor público que la entidad debe crear. El punto de partida es la definición de la misión de la entidad en términos del valor público que debe crear para la sociedad. Esa definición debe ser congruente con el mandato legal de la entidad y con el papel que le corresponde a la entidad dentro del conjunto de entidades públicas que hacen parte del gobierno. La definición del valor público que espera crear la entidad para la sociedad en el período para el cual se está definiendo la estrategia debe ser suficientemente clara para permitir establecer qué tipo de proyectos o actividades serían apropiados para la entidad y qué tipo de proyectos o actividades no serían apropiados. Esto permite darle a la estrategia suficiente enfoque para mejorar las posibilidades de lograr el éxito y para orientar a la entidad a fortalecer las capacidades claves para potenciar la creación de más valor público en el futuro dentro de la misión. La estrategia de la entidad debe estar subordinada a la misión y ésta última debe estar expresada en términos muy claros de creación de valor público. Estrategia de valor público

33 Desafortunadamente fue la estrategia del gobierno de Abel Pacheco en Costa Rica la mayor parte de su período, 2002-2006.



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Es la estrategia genérica más común para entidades públicas y se espera que sea la que predomine a lo largo de un período de gobierno. En este tipo de estrategia las actividades de la entidad se orientan a la creación de valor público, tratando de hacer el mayor uso posible de la capacidad operativa impulsando la excelencia operativa y manteniendo suficiente apoyo político para garantizar la viabilidad de la agenda. La agenda de valor público es predominante en este caso, aunque también puede haber componentes importantes de agenda de fortalecimiento, componentes de agenda de apoyo político, componentes de agenda de mantenimiento de servicios y componentes de agenda de reducción de servicios. Los principales requisitos para el éxito de la estrategia de valor público son los siguientes:

1. La priorización de los componentes de agenda debe estar fuertemente influenciada por la importancia relativa para la entidad del valor público que cada componente genera. Esa importancia relativa debe estar dada por las prioridades principales de la estrategia de la entidad a largo plazo.

2. Los componentes deben secuenciarse de manera que se mantenga suficiente apoyo político para la agenda a todo lo largo del período. Esto implica asegurarse que los componentes de agenda que son consumidores de capital político se lleven a cabo cuando las condiciones de capital político otorguen un margen amplio de apoyo y las posibilidades de oposición exitosa sean mínimas.

3. El uso de la capacidad operativa debe ser tal que haya una alta tasa de uso de capacidades y que la aplicación de las capacidades, especialmente en los procesos internos críticos, el personal y los sistemas de información y apoyo a la gestión, se haga de tal manera que permita incrementar la capacidad.

4. El uso de la capacidad operativa debe hacerse de manera que se logre la excelencia operativa. Es probable que las condiciones anteriores requieran hacer ajuste en algunos componentes de agenda. Por ejemplo, en la escala, cobertura y alcance de algunos componentes, para mantener las prioridades de valor público y al mismo tiempo proteger el capital político y hacer uso apropiado de las capacidades claves, fortaleciendo esas capacidades. Estrategia de fortalecimiento Está orientada a fortalecer o crear capacidades claves para la creación de valor público por parte de la entidad. Es muy típica en el primer año de gestión gubernamental, pues con frecuencia la agenda de un nuevo gobierno incluye componentes que requieren nuevas capacidades o incremento de las existentes. Este tipo de estrategias está asociada a los cuatro componentes de la capacidad operativa: recursos financieros, procesos internos críticos, capacidades del personal y sistemas de información y apoyo a la gestión. La estrategia de fortalecimiento no implica que no se cree valor público, sino que las prioridades estarán en la creación de capacidades claves y que se tratará de crear el valor público que sea necesario para las actividades esenciales de la entidad. Algunas actividades de creación de valor público podrán ser escogidas en esta estrategia por ayudar a fortalecer capacidades claves de la entidad al ejecutar esas actividades de creación de valor público. Los principales requisitos para el éxito de la estrategia de fortalecimiento son los siguientes:



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1. La priorización de los componentes de la agenda debe estar fuertemente influenciada por la importancia relativa de las capacidades claves que se van a fortalecer. Esa importancia relativa depende de la relación de cada capacidad con la creación de valor público. La importancia también depende de la sinergia de cada capacidad con el resto de capacidades claves de la entidad, de manera que en conjunto conformen un grupo compacto de capacidades de alto potencial que se apoyan entre sí. Por ejemplo, cuando se incrementan al mismo tiempo la capacidad de contratación de terceros para llevar a cabo ciertas funciones y la capacidad para hacer seguimiento de esos contratos: son capacidades distintas, pero tienen fuerte sinergia entre ellas, por ejemplo, comparten una cantidad substancial de información. Más aún, el éxito depende de poder ejecutar ambas tareas con éxito: contratación y seguimiento de contratos.

2. La estrategia de fortalecimiento debe hacer fuerte énfasis en el incremento de la excelencia operativa, más que en la expansión de la capacidad derivada de un mayor tamaño. El fortalecimiento que se logra del mayor tamaño tiene severas limitaciones, siendo la mayor de ellas el riesgo del deterioro de la productividad.

3. Deben enfocarse las actividades de fortalecimiento de manera tal que produzcan valor público en el mayor grado posible y que en ningún caso destruyan valor público.

4. Con frecuencia las actividades de fortalecimiento son consumidoras de capital político, pues utilizan recursos escasos y producen poco o muy poco valor público de manera inmediata. Es esencial entonces vigilar que el consumo de capital político no exceda la disponibilidad. En algunas ocasiones será necesario reducir o postergar actividades de fortalecimiento debido al alto costo político que pueden tener. Muchas agendas de reforma del estado caen en ese grupo: son consumidores netos de capital político y pueden causar el debilitamiento de la entidad y mermar fuertemente el apoyo a la agenda de la entidad, causando un deterioro en su ejecutoria.



113

Estrategia de cambio Esta estrategia puede tener dos versiones: cambio radical y cambio parcial. Es de cambio radical cuando se redefine la misión y el valor público que debe crear la entidad, y por tanto aparecerán muchos componentes nuevos y desaparecerán muchos componentes actuales. Equivale al caso de cambio de negocio de una empresa. La estrategia de cambio parcial es aquella que mantiene la misión de la entidad, pero modifica los componentes de creación de valor público conectados con esa misión, creando algunos y eliminando otros. La estrategia de cambio radical puede darse cuando se inicia un nuevo gobierno que tiene prioridades y valores muy diferentes al anterior y por tanto redefine en qué consiste la misión y el valor público que se debe crear. Los principales requisitos para el éxito de la estrategia de cambio radical son los siguientes:

1. Que la nueva misión y valor público representen necesidades mayores y más relevantes que la anterior misión y valor público. Esto significa que la anterior misión y valor público no estaban ajustadas a las necesidades prioritarias de la comunidad y que por tanto deberían ser redefinidas.

2. Que la nueva misión y valor público sean congruentes y ojalá tengan sinergia con la orientación estratégica del gobierno del cual la entidad es parte integrante.

3. Que la nueva misión y valor público estén claramente definidas, de manera que se entienda la diferencia con el enfoque anterior y el contenido y propósito de la nueva visión.

4. Que exista suficiente apoyo político dentro y fuera de la entidad para el cambio, de manera que se pueda vencer la resistencia de quienes quieran mantener el modelo anterior.

5. Que las capacidades claves requeridas para el éxito de la nueva estrategia sean las mismas que las requeridas para la estrategia anterior (muy improbable) o que sea factible a corto plazo disponer de las nuevas capacidades.

6. Que las nuevas capacidades tengan un período suficientemente prolongado de vida útil que permita justificar la inversión de recursos en su creación.

7. Que las capacidades anteriores que ya no sean aplicables puedan tener un uso alternativo y no representen una pérdida total por obsolescencia o inutilidad

Los principales requisitos para el éxito de la estrategia de cambio parcial son los siguientes:

1. Los nuevos componentes de valor público deben estar claramente orientados a la misión de la entidad.

2. Los nuevos componentes de valor público deben ser congruentes con los componentes actuales y crear sinergia con ellos.

3. Las capacidades existentes deben permitir la creación de los nuevos componentes de valor público con alto nivel de excelencia operativa.

4. Los componentes de valor público eliminados deben ser claramente de menor prioridad que los nuevos componentes desde el punto de vista de la misión.

5. El efecto neto del cambio de componentes de valor público debe tener un efecto en capital político que no ponga en riesgo la viabilidad política de la agenda en su conjunto.

Estrategia de fortalecimiento y cambio



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Esta es la estrategia más exigente y riesgosa desde el punto de vista de las competencias claves de la entidad, pues combina los efectos de la estrategia de fortalecimiento y la estrategia de cambio. Esta estrategia es poco común por los requisitos que tiene para el éxito, que son los siguientes:

1. Deben existir oportunidades inmediatas para incrementar la capacidad operativa que permitan utilizar ese incremento en la creación de nuevo valor público, protegiendo el valor público existente. Esto significa que hay una nueva disponibilidad de recursos claves en escala significativa y que hay necesidades nuevas de valor público que no existían antes y que son congruentes con la misión de la entidad. Esto es poco usual.

2. El nuevo valor público debe ser congruente con la misión y con el valor público que la entidad ha estado creando.

3. La capacidad operativa puede incrementarse manteniendo o mejorando la excelencia operativa. 4. El apoyo político para llevar a cabo esta estrategia debe ser muy favorable, pues de no serlo crearía

enormes riesgos en la ejecución de la estrategia, al estar entrando la entidad en nuevas actividades claves y en nuevos componentes de valor público.

5. La opción de crecimiento y cambio debe ser claramente superior a otras variantes, tales como crecimiento primero y cambio después o viceversa. Estas otras variantes pueden ser mucho menos riesgosas para la entidad en cuanto a los riesgos de ejecución de la estrategia.

Estrategia de apoyo político Es una estrategia que puede ser necesaria cuando la entidad está enfrentando una severa reducción de su capital político que amenaza con la estabilidad de la gestión de la entidad y con la capacidad de la entidad para impulsar su agenda. Está orientada específicamente a crear apoyo político y/o a reducir la oposición política por parte de ciertos actores claves del entorno autorizante o de sectores de alta influencia sobre ese entorno. Tiende a ocurrir después de que ocurran graves fracasos de la entidad en la ejecución de la agenda, o cuando el gobierno del cual depende la entidad está enfrentando una crisis política muy severa y requiere incrementos considerables de apoyo político. Los requisitos para el éxito de esta estrategia son los siguientes:

1. Los componentes de la agenda no deben destruir valor público, en ningún caso, pues esto iría contra la misión de la entidad. Es deseable que creen valor público.

2. Los componentes de agenda no deben destruir capacidad operativa clave para el desempeño futuro de la entidad.

3. La ganancia esperada de capital político debe ser notable y debe ocurrir dentro del plazo requerido por las circunstancias. A veces el plazo es muy corto (días o semanas) y otras veces puede ser mayor (uno o dos años como máximo).

4. No debe haber ninguna deficiencia en capacidad operativa para la ejecución de la agenda. Esto es esencial, pues al estar en condición política muy vulnerable, la entidad está expuesta a severos ataques por sus opositores si ocurren fallas en la ejecución de la agenda por incapacidad operativa



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Estrategia mínima No hacer nada o hacer lo mínimo posible con el fin de permanecer en el cargo y evitar problemas, difícilmente se podría llamar estrategia. Sin embargo, ocurre con cierta frecuencia, lo que es desafortunado por que implica la destrucción de valor público y la pérdida de capacidad operativa. A veces esta estrategia evita la bancarrota política, o sea la finalización anticipada del mandato, a cambio de la irrelevancia y la inacción. Solamente se ejecutan los componentes inerciales de la estrategia34, minimizando la entrega de valor público. No hay condiciones para el éxito de esta estrategia, pues en sí misma es un fracaso total. ¿Cómo seleccionar la estrategia genérica apropiada para la entidad? En primer término, la estrategia genérica usual debe ser la estrategia de valor público y por ello lo primero que debe examinar la alta dirección es la posibilidad de enfocarse en crear mayor cantidad de valor público en los componentes de valor público que ha estado creando, elevando al máximo la excelencia operativa y logrando el incremento de capacidades claves mediante el uso de esas mismas capacidades claves. Por ejemplo, los procesos internos críticos pueden mejorarse a medida que esos mismos procesos son utilizados en actividades que creen valor público. Esto también puede ocurrir con las capacidades del personal y con los sistemas de información y apoyo a la gestión. Para no utilizar la estrategia de valor público, sino alguna otra de las alternativas genéricas, el siguiente proceso debe seguirse:

1. ¿Tenemos una crisis severa de capital político que esté afectando nuestra capacidad de impulsar la agenda y de proteger la estabilidad del mandato? Si así fuese, debe examinarse la posibilidad de enfatizar la creación de capital político protegiendo la creación de valor y el uso de la capacidad operativa. En estas circunstancias tendría sentido la estrategia de apoyo político.

2. ¿Existe una demanda insatisfecha en los componentes de valor público que crea la entidad y hay posibilidades reales a corto plazo para incrementar la capacidad operativa de manera significativa y permanente? En este caso la estrategia genérica de fortalecimiento puede ser la mejor respuesta.

3. ¿Se han dado cambios en el entorno que hacen que la demanda por ciertos componentes de valor público se haya reducido o haya perdido prioridad relativa, mientras que han surgido otras necesidades prioritarias desde el punto de vista de la misión de la entidad que requieren nuevos componentes de valor público que la entidad está en condiciones de ofrecer a corto plazo? En este caso probablemente la estrategia genérica de cambio sería apropiada.

4. ¿Se han dado cambios importantes en la demanda de valor público en el campo de misión de la entidad y existen oportunidades a corto plazo para incrementar la capacidad operativa de la entidad para atender la demanda actual y la nueva demanda? En este caso la estrategia genérica de fortalecimiento y cambio será la mejor opción.

Posibles ciclos estratégicos en períodos de gobierno

34 Ver la definición de la agenda inercial de la estrategia de gobierno en el primer volumen de esta serie, capítulo 14.



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A lo largo de un período de gobierno con alguna frecuencia tiende a ocurrir el siguiente ciclo estratégico:

Primer año: Estrategia de fortalecimiento, orientada a desarrollar capacidades para entrega futura de mayor valor público. Los riesgos en este caso son exagerar la inversión en nuevas capacidades, desarrollar capacidades de poca importancia para la entrega de valor público, invertir recursos sin un desarrollo apropiado de capacidades, extender excesivamente el período para desarrollar capacidades y reducir el período para crear valor, o invertir en capacidades que tenderán a ser poco duraderas (especialmente en capacidades del personal cuando no hay un sistema sólido de servicio civil que proteja la carrera administrativa en el sector público).

Resto del período hasta antes del último año: Estrategia de valor público.

Último año: Estrategia de apoyo político, orientada a impactar el resultado electoral. Los riesgos en

este caso son descuidar la creación de valor público hasta el punto de destruir valor público y descuidar la protección de las capacidades claves y perder capacidades esenciales, especialmente en capacidades de personal.

Este ciclo estratégico tiene cierta lógica, es muy común, pero no necesariamente debe ocurrir en todas las entidades, ni necesariamente se ejecuta con éxito.



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Capítulo 5 Instructivo para formulación de estrategia gubernamental

Introducción En este capítulo se presenta un instructivo práctico para la formulación de la estrategia de una entidad pública. El propósito es ofrecer una guía que sea útil para quienes deseen aplicar el modelo de estrategias gubernamental presentado en este volumen y en el anterior volumen de esta serie de tres sobre democracia eficaz. El instructivo contiene algunos ejemplos breves derivados de experiencias prácticas del autor en procesos de planeamiento estratégico en entidades públicas. Los ejemplos son necesariamente breves pues tienen fines didácticos solamente y por ello es importante mantener las explicaciones dentro de límites razonables de extensión. I. La misión de la entidad. Todo proceso de planeamiento estratégico debe partir de la definición o confirmación de la misión de la organización. Para definir la misión de la organización es importante utilizar dos fuentes: la primera es el mandato legal que debe aparecer en la ley constitutiva de la entidad. La segunda es el entendimiento de la razón de ser de la entidad en la actualidad. A partir de esas dos fuentes es necesario lograr una definición que sea congruente con el mandato y que refleje en el mayor grado posible lo que la alta dirección de la entidad considera como la razón de ser o propósito fundamental de la entidad en la actualidad y en el futuro predecible. Por ejemplo en el caso de un ministerio de gobernación en un país latinoamericano, la definición de misión es la siguiente:

Mejorar la coordinación y el enlace interinstitucional para hacer más coherentes y eficaces las políticas del régimen interior del país para impulsar el desarrollo sostenible con equidad.

Los requisitos exigidos en este caso para la definición de misión, además de la congruencia con el mandato legal, son los siguientes:

Recoge el consenso acerca de cuál es el propósito central o la razón de ser del Ministerio, Significa un aporte sustancial al beneficio del país Es suficientemente valiosa para atraer y retener a los recursos humanos del Ministerio, especialmente

a los más valiosos Permite diferenciar claramente la misión del ministerio de la misión de otras entidades públicas Tiene carácter duradero, que va más allá del actual período de gobierno.



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II. Las dimensiones de valor público La definición de misión permite entender el propósito fundamental de la entidad. A partir de ello deben definirse las dimensiones principales de creación de valor público en las cuales la entidad está involucrada. Equivale a lo que sería en una empresa privada las principales líneas de productos de la empresa. Cada dimensión de valor público debe llenar los siguientes requisitos: 1. Debe ser congruente con la misión de la entidad. Esto significa que el valor público que se quiere crear

pertenece lógicamente a la misión de la entidad. La idea es asegurarse que la entidad no se dedica a hacer cosas que no estén relacionadas con la misión.

2. Debe estar definida de manera que se pueda entender en qué consiste el valor público que se está creando, sin ambigüedad alguna.

3. Debe representar un conjunto importante de actividades de la entidad. Esto tiene el propósito de identificar las dimensiones importantes de bienestar colectivo en las cuales la entidad está trabajando.

4. Deben formar un todo coherente y con un alto grado de sinergia entre sí, sin traslapes ni contradicciones entre diferentes dimensiones.

5. En su conjunto deben cubrir razonablemente la misión de la entidad, sin dejar desatendida un área importante dentro de la misión.

En el caso ilustrativo del ministerio cuya misión es:

Mejorar la coordinación y el enlace interinstitucional para hacer más coherentes y eficaces las políticas del régimen interior del país para impulsar el desarrollo sostenible con equidad.

Las dimensiones de valor público identificadas son las siguientes:

El ordenamiento del uso del territorio. La promoción del desarrollo regional y local descentralizado y participativo. La protección de los ciudadanos El reforzamiento del estado de derecho. El enlace interinstitucional (per se)



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En forma de diagrama, el ejemplo sería así:

MISIÓN A B C

DIMENSIONES DE VALOR D E PÚBLICO III. La visión para cada dimensión al finalizar el período de gobierno. Esta definición debe indicar cuál será la condición en que se espera que se encontrará el país a final del período de gobierno en los asuntos esenciales que componen cada dimensión de valor público. Esto significa que, en el ejemplo del Ministerio, en la dimensión de valor definida como “ordenamiento territorial” se debe especificar cuánto valor público se creará en términos de lo que se definió como mayor ordenamiento del uso del territorio. En algunos casos especificará alguna mejora relacionada con las condiciones actuales, en otros casos se referirá a metas que se espera lograr hacia el final del período, en otros casos a ambos. El contenido de esa visión debe ser definido por personas conocedoras del tema.

Una visión de futuro debe:

Contener la especificación de la condición futura que se espera lograr, con la mayor cuantificación posible.

Presentar un panorama atractivo para el país visto desde las condiciones actuales. Estar compuesta por metas ambiciosas, pero factibles.

MISIÓN MEJORAR LA COORDINACIÓN Y ENLACE INTERINSTITUCIONAL PARA HACER MÁS

COHERENTES Y EFICACES LAS POLÍTICAS DEL RÉGIMEN INTERIOR DEL PAÍS.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL

DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL

PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN

ENLACE INTERINSTITUCIONA

L

FORTALECIMIENTO DEL ESTADO DE DERECHO



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Ser suficientemente retadora para impulsar a los miembros de la institución a dar su mejor esfuerzo para lograrla.

No estar totalmente garantizada, ni estar totalmente dependiente del azar. Un nivel aceptable de probabilidades de lograr la visión es del orden de 70%.

IV. Los componentes de valor de cada dimensión de valor. Usualmente es necesario desagregar la dimensión de valor público en varios componentes más específicos, que sean más mensurables y concretos.

La definición revisada y ajustada de los componentes de valor de cada dimensión de valor debe permitir cerciorarse que cada componente llena los siguientes requisitos:

está bien definido se entiende de qué se trata, pertenece a la dimensión de valor especificada, no existen traslapes ni repeticiones entre componentes ni entre dimensiones, y no ha quedado ninguna dimensión de valor que no haya sido completamente desagregada en

sus componentes principales.

Esos componentes de valor pueden ser definidos en términos generales, como por ejemplo “elevar la equidad en los actos de la administración pública”, y “promover la convivencia social”, que en el ejemplo del Ministerio se identificaron como componentes de la dimensión de “Fortalecimiento del estado de derecho”. También pueden ser definidos en términos de un programa o un conjunto de actividades más específico, como por ejemplo “la formulación, consenso y divulgación de un Plan Nacional de Desarrollo Territorial”, que se definió como componente de la dimensión de “Ordenamiento Territorial” La forma en que sea definido un componente de valor (general o específica) dependerá de si existe o no algún conjunto de actividades específico a realizar en el futuro que coincida totalmente con ese componente de valor (como en el ejemplo acerca del Plan Nacional de Desarrollo Territorial).

V. La formalización de las unidades organizativas de la entidad

Luego de haber determinado: la misión de la entidad, las dimensiones de valor público a través de las cuales la entidad estará logrando su misión, la visión futura de cada dimensión de calor público al final del período de gobierno, y los componentes de valor de cada dimensión, deben identificarse las unidades organizativas que estarán creando valor público hacia el exterior de la entidad. Cada unidad organizativa de la entidad debe definir de manera precisa en cuál dimensión o en cuales dimensiones espera crear valor público.



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En el ejemplo del Ministerio, las siguientes fueron las unidades organizativas identificadas como creadoras de valor hacia el exterior de la organización:

1. Dirección General de Fortalecimiento local 2. Dirección General de Ordenamiento Territorial 3. Dirección de Catastro Nacional y Registros 4. Dirección General de Organización y Participación Ciudadana 5. Dirección General de Población y Política Migratoria 6. Departamento Administrativo de Inquilinato 7. Unidad Técnica de Descentralización 8. Secretaría General

VI. El valor público creado por cada unidad organizativa Identificar entre las dimensiones de valor público que crea la entidad, la dimensión de valor en la cual cada unidad organizativa tiene impacto directo en la creación de valor. Aunque puede darse que una unidad organizativa esté impactando varias vías de creación de valor, esa unidad deberá identificar la principal dimensión en que crea valor público. 35 Esa dimensión en que crea valor debe ser una de las dimensiones que han sido definidas para la entidad, con el fin de hacer coherente la creación de valor público por parte de la entidad.

Creación de valor se refiere a hacer algo que beneficia a terceros que son externos a la entidad. Una unidad organizativa puede también llevar a cabo actividades que desarrollan capacidades internas en la entidad que le permitan después crear valor para terceros. Este tipo de actividades no crea valor en sí, sino capacidad para crear valor después. Ese tipo de actividades no es rigurosamente creación de valor sino creación o refuerzo de capacidades internas (aunque es útil crear capacidades, sólo tiene impacto en el valor público si luego esas capacidades se usan para crear valor público para terceros).

Por ejemplo, una actividad de capacitación puede ser creación de valor o creación de capacidades internas, dependiendo de quién es el beneficiario de la capacitación. Por ejemplo, capacitar en finanzas municipales a un grupo de funcionarios del Ministerio de Gobernación para que puedan mejorar sus servicios en fortalecimiento municipal, sería creación de capacidades internas. Esa misma capacitación para funcionarios municipales sería creación de valor por parte del Ministerio.

En condiciones ideales cada unidad organizativa tendría una dimensión de valor en la cual concentra su creación de valor. En los casos en que haya más de una dimensión de valor, deberá identificarse cuál de esas dimensiones es más prioritaria, pero deben tenerse en cuenta todas las dimensiones en que la unidad organizativa creará valor.

35 De esta regla se exceptúan las unidades de apoyo, las cuales por su naturaleza no crean valor directamente hacia el exterior de la institución, sino más bien le ayudan a las otras unidades a crear valor hacia el exterior. Las unidades de apoyo identificarán en qué forma participan en la creación de valor y esto puede impactar a varios componentes de creación de valor en varias unidades operativas.



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Si alguna unidad organizativa identifica una dimensión nueva de creación de valor que no ha sido definida previamente para toda la entidad, será necesario revisar primero si es una dimensión nueva y diferente a las que han sido definidas. Si lo es, se debe examinar si al incluir esa dimensión se mejora la creación de valor por parte de la entidad. Ese examen puede hacerse utilizando los criterios contenidos en el numeral II atrás. Si después de ese examen se considera apropiado incluir formalmente esa área como una dimensión de creación de valor de la entidad, será necesario definir la visión y los componentes de esa dimensión (numerales III y IV arriba) para asegurarse que se tiene un conjunto coherente de criterios de creación de valor.

VII. Listado de actividades, iniciativas, programas y proyectos Para cada unidad organizativa hacer la lista de todas las actividades, iniciativas y programas que espera llevar a cabo durante el horizonte estratégico, que es el período que cubre el plan estratégico36. Cada año se presenta por separado, pero cuando haya una actividad que se extiende más allá del año inmediato, debe indicarse el calendario anual de ejecución. Debe separar tres tipos de actividades:

actividades que crean valor directamente, actividades que crean capacidades internas para la creación futura de valor, actividades de apoyo esencial para otras actividades, (esas otras actividades deben ser identificadas)

Cada uno de los programas contenidos en el conjunto de actividades, iniciativas y proyectos:

Debe representar una agrupación razonable de actividades, pues no tiene sentido hacer una lista de una gran cantidad de actividades puntuales.

Deben ser agrupaciones de actividades que puedan reflejarse en categorías presupuestarias con el fin de

compatibilizar el análisis estratégico con el presupuesto.37 Deben ser agrupaciones de actividades relacionadas claramente con un propósito, que puede ser

creación de valor, creación de capacidad interna, o apoyo esencial. VIII: Para cada actividad propuesta para el primer año del horizonte estratégico en cada unidad organizativa, identificar lo siguiente:

36 Ese horizonte puede ser un año, varios años o el resto del período de gobierno. La decisión acerca del horizonte estratégico la debe tomar la alta dirección de la entidad según los propósitos del plan y la disponibilidad de información. 37 Es posible que sea difícil reflejar la totalidad de los costos de los recursos asignados a un programa, especialmente cuando hay recursos (por ejemplo “overhead” administrativo) que se comparten entre varios programas. Se debe tratar de lograr la mayor relación posible entre programas y categorías presupuestarias. Una aproximación posible es hacer la relación con categorías presupuestarias en los rubros de costos directos y variables de cada programa y tomar el resto del costo (reflejado en “overhead” e indirectos) como actividades de apoyo y hacerles consideración separada de las actividades de creación de valor



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8.1. CLASIFICACIÓN DEL TIPO DE ACTIVIDAD:

o De creación de valor o De creación de capacidad interna o De apoyo esencial

8.2. ACTIVIDAD, DESCRIPCIÓN, RESPONSABLE Y DURACIÓN:

o Nombre oficial del programa (o actividad o iniciativa) que se está llevando a cabo o que se espera

llevar a cabo en el resto de este año. o Breve descripción del programa o Responsable de la actividad o Duración en meses y la fecha aproximada de finalización (si no finaliza este año indicar la

duración en meses este año y cuándo finalizaría).

8.3. VÍNCULOS ANTERIORES Y VÍNCULOS POSTERIORES

o Lista de actividades que son prerrequisitos para este programa. o Lista de actividades para las cuales este programa es prerrequisito.

8.4. COPRODUCCIÓN INTERNA38

o Cuando el programa es llevado a cabo con la participación de otras unidades organizativas de la

entidad, se debe identificar cuáles son esas unidades y qué papel desempeñan en el programa.

8.5. COPRODUCCIÓN EXTERNA

o Cuando el programa es llevado a cabo con la participación de otras entidades externas a la entidad, se debe identificar cuáles son esas entidades y qué papel desempeñan en el programa.

8.6. PROPUESTA DE VALOR

o La explicación que le daría a los beneficiarios de ese programa o al público en general acerca de

lo que el programa va a dar como beneficio.

8.7. VALOR PÚBLICO (solamente para las actividades orientadas a crear valor público para terceros)

38 No debe confundirse con actividades de apoyo. Apoyo es algo que requiero que otro haga para mí que me permita hacer bien lo que tengo que hacer: Por ejemplo, disponer del apoyo del departamento de Recursos Humanos para la selección y contratación de personal. Coproducción es cuando yo hago algo y otro u otros hacen algo más para en conjunto producir un resultado común para todos. Por ejemplo, en una orquesta todos los músicos son parte de la coproducción de la orquesta. Ninguno de ellos es de apoyo. Todos participan directamente en producir el resultado común. Igual con los jugadores de un equipo de fútbol.



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o Indicar cuál es el componente o componentes de valor público (entre todos los componentes de valor público definidos anteriormente en la dimensión de valor público o dimensiones de valor público definidas para la unidad organizativa en el paso VI) que es creado por ese programa.

o Se debe definir además cuánto valor público (meta del primer año) se espera lograr en términos

de los indicadores de valor público que se mencionan más adelante.

o Explicar en qué forma ese valor público que se va a crear en el primer año representa una mejora respecto a la situación actual.

8.8. BENEFICIARIOS. (solamente para las actividades orientadas a crear valor público para terceros)

o Identificar quiénes serían los beneficiarios del valor público que crea ese programa.

8.9. INDICADORES DE VALOR PÚBLICO. (solamente para las actividades orientadas a crear valor público para terceros)

o Definir qué indicadores (ojalá cuantitativos) permitirían determinar durante la ejecución del

programa y al finalizar éste si se está produciendo el valor público y cuánto de ese valor público se está produciendo.

8.10. CAPACIDAD INTERNA (solamente para las actividades orientadas a incrementar la capacidad interna)

o Indicar cuál o cuáles capacidades internas claves de la unidad organizativa o de otras unidades

dentro de la entidad son creadas o mejoradas por el programa.

o Definir cuál sería la meta cuantitativa en la creación o mejoramiento de cada capacidad clave para fines del primer año.

o Explicar en qué forma esa meta representa una mejora respecto a la situación actual.

8.11. APOYO ESENCIAL (solamente para las actividades orientadas a proveer apoyo esencial)

o Definir en qué consiste el beneficio que ese apoyo brinda a otras actividades dentro de la unidad

organizativa o dentro del ministerio.

o Definir cuál sería la meta cuantitativa en la actividad de apoyo para el primer año.

8.12. APOYO POLÍTICO. (usualmente solo para las actividades orientadas a crear valor público para terceros)



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o Actores que apoyarán ese programa e importancia relativa del apoyo de cada uno de esos actores. Esa importancia relativa depende de la influencia que cada actor tiene en la asignación de recursos para el programa y en la ejecución de las actividades del programa.

o Actores que se opondrán a ese programa e importancia relativa de la oposición de cada uno de

esos actores. Esa importancia relativa depende de la influencia que cada actor tiene en la asignación de recursos para el programa y en la ejecución de las actividades del programa.

o Si existe coproducción interna o externa importante (ver 8.4 y 8.5 arriba) es indispensable

examinar la posición que tendrán los coproductores. En ese caso puede existir apoyo, oposición, o poco interés. El caso de poco interés por parte de un coproductor interno o externo es tan adverso para el valor político o más adverso aún que la oposición.

o Balance de apoyo-oposición. A partir de los tres puntos anteriores elaborar una conclusión acerca

del valor político del programa.

8.13. INDICADORES DE APOYO POLÍTICO (usualmente solo para las actividades orientadas a crear valor público para terceros)

o Definir qué indicadores (ojalá cuantitativos) permitirían determinar durante la ejecución del

programa y al finalizar éste qué nivel de apoyo y qué nivel de oposición se está dando.

o En el caso de coproducción se requieren también indicadores de poco interés por parte de coproductores internos o externos.

8.14. REQUISITOS FINANCIEROS Definir los siguientes montos para el primer año:

o Monto total de recursos financieros requeridos para llevar a cabo el programa durante el primer año.

o Recursos financieros confirmados

Monto de recursos financieros confirmados de fuentes presupuestarias para el programa. Monto de recursos financieros confirmados de fuentes de cooperación externa. Monto de recursos financieros confirmados de fuentes de ingresos propias y otras fuentes

(identificar cuáles). Monto total de recursos financieros confirmados.

o Recursos financieros por conseguir:

Diferencia entre monto total de recursos financieros requeridos y de recursos financieros

confirmados.



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o Recursos financieros solicitados no confirmados:

Monto de recursos financieros solicitados de fuentes presupuestarias para el programa, aún no confirmados39.

Monto de recursos financieros confirmados de fuentes de cooperación externa, aún no confirmados.40

Monto de recursos financieros de fuentes de ingresos propias no confirmados41 y de otras fuentes.

Monto total de recursos financieros no confirmados.

o Saldo de recursos necesarios sin fuente de financiamiento identificada:

Diferencia entre el monto total de recursos financieros requeridos y la suma de recursos financieros confirmados más recursos financieros solicitados no confirmados.

8.15. PROCESOS INTERNOS CLAVES

o Identificar cuáles procesos internos deben ser ejecutados con excelencia para que el programa

logre sus metas de valor público.

o Diagnóstico actual. Para cada proceso interno clave describir brevemente la condición actual en que se encuentra.

8.16. INDICADORES DE PROCESOS INTERNOS

o Se deben identificar indicadores cuantitativos (o si no fuese posible hacerlo entonces indicadores

cualitativos) de calidad del proceso, tiempo (duración) y oportunidad (a tiempo o con atraso) en que se lleva a cabo el proceso, y costo del proceso. Esos indicadores deben permitir establecer en qué condición se encuentra cada proceso clave en cualquier momento.

o Identificar metas a ser alcanzadas al final del año en cada criterio cuantitativo o cualitativo.

8.17. PROCESOS DE COPRODUCCIÓN CLAVES

o Identificar cuáles procesos de coproducción deben ser ejecutados con excelencia por entidades

externas para que el programa logre sus metas de valor público.

o Diagnóstico actual. Para cada proceso clave describir brevemente la condición actual en que se encuentra.

8.18. INDICADORES DE PROCESOS DE COPRODUCCIÓN CLAVES

39 Obviamente se refiere a solicitudes pendientes de recursos que aún no han sido rechazadas. 40 Idem. 41 Ibidem.



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o Se deben identificar indicadores cuantitativos (o si no fuese posible hacerlo entonces indicadores cualitativos) de calidad del proceso, tiempo (duración) y oportunidad (a tiempo o con atraso) en que se lleva a cabo el proceso, y costo del proceso. Esos indicadores deben permitir establecer en qué condición se encuentra cada proceso clave en cualquier momento.

o Identificar metas a ser alcanzadas al final del año en cada criterio cuantitativo o cualitativo.



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8.19. CAPACIDADES DEL PERSONAL.

o Para cada programa definir cuáles capacidades del personal del programa son críticas para llevarlo a cabo. (pueden haber varias capacidades críticas que deban ser identificadas).

o Definir la cantidad de personas (o personas –año) con cada tipo de capacidad crítica que se

requiere para lograr las metas del programa en el primer año.

o Calcular el porcentaje de personal con cada tipo de capacidad crítica con que cuenta el programa actualmente respecto al que es necesario para lograr las metas previstas en el programa para el primer año.

8.20. INDICADORES DE CAPACIDAD DE PERSONAL.

o Identificar cómo se medirían cada una de las capacidades críticas del personal para saber si se

dispone de ellas.

8.21. CAPACIDADES DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN.

o Definir en la forma que indique el centro de informática o la unidad especializada en este asunto qué necesidades específicas de sistemas de información se requieren para llevar a cabo el programa en el primer año y qué porción de esas necesidades se tiene.

8.22. INDICADORES DE CAPACIDAD DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN.

o Identificar con la ayuda del centro de informática o la unidad especializada en este asunto cómo

se medirán las capacidades de los sistemas de información para saber si se dispone de ellas.

IX. Para cada programa propuesto para los demás años del horizonte estratégico

o Hacer un trabajo similar al que se ha hecho para el primer año, siguiendo cada uno de los puntos indicados en el paso #8, desde 8.1 hasta 8.22

X. Síntesis de programas para la priorización de la agenda, en cada unidad organizativa Para cada programa de cada unidad organizativa se debe sintetizar la siguiente información, separadamente para cada año del horizonte estratégico.



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SÍNTESIS DE CADA PROGRAMA PARA PRIORIZACIÓN DE AGENDA DE LA UNIDAD OPERATIVA (AÑO ________)

(Nombre del programa)

Consideraciones favorables

Consideraciones desfavorables

Conclusiones

Acerca del valor público

Acerca del apoyo político

Acerca de los recursos financieros

Acerca de los procesos internos claves

Acerca de la coproducción

Acerca de vínculos anteriores y posteriores

Acerca de las capacidades del personal

Acerca de los sistemas de información

Para cada año cada unidad operativa debe priorizar los programas que espera llevar a cabo, se acuerdo con sus propios criterios y teniendo en cuenta que:

Debe tratar de maximizar el valor público que va a crear de manera tal que al hacerlo:

o pueda mantener un apoyo político favorable y

o sea factible de realizar dentro de las posibilidades operativas dadas por:

la disponibilidad de recursos financieros confirmados y los que espera conseguir las condiciones existentes y futuras de procesos internos claves y de coproducción



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los requisitos dados por programas que representan vínculos esenciales (anteriores y posteriores)

la disponibilidad actual y futura de personal con las capacidades críticas el apoyo de los sistemas de información

Cada unidad operativa debe priorizar su propuesta de programas en tres grupos:

Grupo A: Programas esenciales sin los cuales la unidad operativa consideraría su gestión como un fracaso.

Grupo B: Programas que a pesar de no ser esenciales tienen buen potencial de creación de valor

público sin requerimientos muy altos de capacidad operativa, o programas con alto potencial de expandir la capacidad operativa, especialmente la financiera.

Grupo C: el resto de los programas.

La priorización tendrá efecto considerable en la asignación de fondos para la realización de cada programa. Podrá haber ajustes en la escala de algunos programas para hacerlos más viables operativamente, cuando sea posible reducir la escala y el monto de recursos necesarios sin que eso produzca una reducción desfavorable desproporcionada del valor público o del valor político del programa o de algún otro programa de alta prioridad vinculado estrechamente a éste. XI. La agenda estratégica: la agenda a nivel de la entidad

Luego de terminar toda la tarea de definir y priorizar todas las actividades previstas para cada unidad organizativa, se pasa a definir la agenda estratégica para la entidad. Esa tarea es esencial y se debe llevar a cabo con la participación de todos los jefes de unidades organizacionales y la alta dirección de la entidad. La priorización de la agenda para la entidad debe permitir definir:

La agenda de valor público La agenda de apoyo político La agenda de fortalecimiento estratégico La agenda de mantenimiento La agenda de reducción.

Al finalizar la priorización de la agenda dentro de cada grupo (utilizando agrupaciones de prioridades tales como A, B y C, o combinaciones de prioridades como se ha ilustrado en el primer volumen de esta serie en el capítulo 13) se determinarán los componentes de agenda que llevará a cabo cada unidad organizativa. En esta etapa hay ajustes y negociaciones internas y externas hasta lograr la mejor agenda posible según las prioridades de valor público, las consideraciones de apoyo político y las capacidades operativas



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existentes y desarrollables. Es posible que al integrar todas las actividades de todas las unidades operativas, sea necesario reformar un buen número de ellas: reducirlas, ampliarlas, adelantarlas, posponerlas, o eliminarlas. Al final se espera contar con una agenda estratégica que llene los siguientes requisitos para el horizonte estratégico: 1. Cree la mayor cantidad posible de valor público dentro de la misión de la entidad y dentro de las

prioridades de la entidad y del gobierno del que hace parte. 2. Aproveche al máximo la capacidad operativa existente al inicio del horizonte estratégico operando

con un alto nivel de excelencia operativa y genere la mayor cantidad posible de capacidad adicional a través de la ejecución de la agenda y de la atracción e inversión de recursos para incremento de las capacidades claves.

3. Le permita a la entidad mantener un apoyo político suficiente para avanzar su agenda y evitar obstáculos políticos insuperables a su gestión durante el horizonte estratégico.

4. Cuente con el respaldo y el compromiso del personal de la entidad, el cual está familiarizado con la agenda y ha participado activamente en su formulación.

Si se logra lo anterior, se ha logrado el propósito central de la formulación de la estrategia de la entidad y se cuenta con un plan estratégico de alta calidad.


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La Democracia Eficaz Democracia...La Democracia Eficaz Planeamiento estratégico para gobiernos y entidades públicas en países democráticos en desarrollo Volumen 2: Los componentes