LA DEMOCRACIA ARGENTINA - CEDeT Rosariocedetrosario.unr.edu.ar/wp-content/uploads/2015/06/Cuadernos-Del-… · Presentación 5 Primera Sección: Aportes conceptuales para repensar

LA DEMOCRACIA ARGENTINAcomo escenario de disputa hegemónica

Oscar MadoeryErika BeckmannFranca Bonifazzi

Alejandro CastagnoDiego Copello

María Florencia Díaz RojoMarisol GonzálezHernán Letcher

Fabricio LojaMaría Belén Ordoñez

Julia Strada

libroTabordaIntrodSecc1:Maquetación 1 10/21/13 9:10 PM Página 1

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INDICEPresentación 5

Primera Sección: Aportes conceptuales para repensar la democracia argentina 15

Diez tesis para una lectura política de la democracia argentinaPor Oscar Madoery 17

Rol del estado en la consolidación de un proyecto nacional y popularPor Oscar Madoery y María Belén Ordoñez 55

Apuntes sobre la Democracia, la Política y el Estado en perspectiva Nacional – PopularPor Fabricio Loja 79

La noción de trabajo en dos proyectos políticos:el peronismo de 1943-1955 y el kirchnerismoPor Franca Bonifazzi 99

Segunda Sección: Miradas de coyuntura 125

La crisis “del campo”: pretensiones hegemónicas y disputas por el sentidoPor Diego Copello 127

La autonomía de la política económica como profundización democrática.La reconstitución del frente devaluacionista durante la postconvertibilidadPor Julia Strada y Hernán Letcher 149

Tercera Sección: Reflexiones en torno a las políticas públicas 183

Ciencia, Tecnología e Innovación en Argentina:agendas y políticas en los años democráticosPor Marisol González 185

Políticas Públicas destinadas al desempleo juvenil. Estudio de caso,Programa Jóvenes con más y mejor Trabajo en la ciudad de Rosario (2008-2013)Por Alejandro Castagno y María Florencia Díaz Rojo 213

Política Social, Seguridad Social y la nueva centralidad del Estado

Por Erika Beckmann 233


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PRESENTACION

Este libro reúne reflexiones desarrolladas en el marco del Centro deEstudios Desarrollo y Territorio (CEDeT) de la ciudad de Rosario.El CEDeT ha sido concebido como un espacio de producción y difusiónde nuevos conocimientos multidisciplinarios acerca del desarrollo –enespecial de su dimensión territorial– y de sus posibilidades y límites en elactual contexto latinoamericano. Fue pensado como un ámbito orientado aintegrar las distintas dimensiones –políticas, económicas, sociales, geográ-ficas y culturales– del desarrollo, articulando propuestas de investigación yformación; y recuperando las distintas corrientes de pensamiento críticolatinoamericano que intentaron pensar desde nuestra particular realidad, lasposibilidades de un desarrollo diferente al occidental, moderno-colonial.Fue creado en el ámbito de la Escuela de Política y Gobierno de laUniversidad Nacional de General San Martín (UNSAM) en el año 2003.Bajo su órbita funcionaron importantes iniciativas académicas, talescomo la Maestría en Desarrollo Local (dictada en conjunto con laUniversidad Autónoma de Madrid, de doble titulación), DiplomaturasUniversitarias en Desarrollo Local y diversas actividades de formación deagentes de desarrollo local, desarrolladas en conjunto con distintosgobiernos locales u organizaciones públicas. En el año 2009, se firmó unConvenio de Colaboración Académica por el cual la UNSAM y la UNRcomparten la gestión del CEDeT, atendiendo a que la UNR participó acti-vamente de la creación y dictado de la mencionada Maestría enDesarrollo Local, así como de numerosas actividades realizadas conjun-tamente desde la creación del Centro.A lo largo de su historia, el CEDeT ha organizado su trabajo en torno ados áreas principales: docencia e investigación (con tareas de formación einvestigación); y vinculación territorial y comunitaria, a través de tareas deconsultoría, asistencia técnica, difusión.

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Propiamente en el área de investigación, se han llevado a cabo lossiguientes proyectos y actividades:• Proyecto de investigación “Nuevos instrumentos de políticas de desarro-llo en el Gran Rosario. El desafío de crear una Agencia para elDesarrollo Regional”. Año 2003. Director: Oscar Madoery.• Proyecto de investigación “La formación de actores de desarrollo, desdela perspectiva endógena”. Año 2004. Director: Oscar Madoery.• Programa de Estudios Metropolitanos, dirigido por el Dr. Pedro Pírez,con proyectos sobre servicios públicos y configuración metropolitana enel Área Metropolitana de Buenos Aires.• Proyecto de investigación “Metodologías de intervención territorial parael desarrollo local en el Partido de San Martín (1999-2005)” a cargo delMg. Oscar Madoery, en el marco del Proyecto Prioritario de la Escuelade Política y Gobierno de la UNSAM “Política y gestión en elConurbano Bonaerense” dirigido por el Dr. Marcelo Cavarozzi.• Proyecto de investigación “Políticas, agenda y coaliciones en elMunicipio de San Martín: El caso de las gestiones Ivoskus (1999-2006).”, a cargo de la Lic. María Pía Vallarino, en el marco del proyec-to “Política y gestión en el Conurbano Bonaerense”.• Desarrollo de tesis de maestría y doctorado de becarios investigadores.• Presentaciones de paneles y ponencias en congresos y seminarios.Particularmente, el CEDeT Rosario participó en el XI CongresoNacional de Ciencia Política, organizado por la SAAP en Paraná, EntreRíos, con un panel propio denominado: “Democracia argentina comoescenario de disputa hegemónica”.Varios de los artículos que componen este volumen han sido elaboradosjustamente para este último Congreso, ámbito que nos sirvió casi de excu-sa para exponer nuestras inquietudes a la revisión y crítica de colegas ycompañeros. Pero recogen largos debates y reflexiones que hemos com-partido en el Centro y en las aulas.Las discusiones y los escritos en los que las hemos plasmado tienen, qui-zás, un origen y denominador común: el inconformismo y la búsqueda.Inconformismo frente a las interpretaciones y discursos hegemónicos en laCiencia Política actual, que reducen los intercambios y argumentos –y conellos, el campo de reflexión– a ciertos aspectos de la vida democrática,tales como los mecanismos de funcionamiento, la calidad institucional y

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los avatares de la representación y la legitimidad, entre otros que no pode-mos enumerar pero que responden a un mismo patrón. Y búsqueda deparadigmas alternativos, que nos permitieran enfocar otros procesos,hechos y condicionantes de nuestras democracias del sur, abrir otros inte-rrogantes y a la vez habilitar otras respuestas. Proponemos una línea deinvestigación que no reduce la democracia netamente a la dimensión ins-titucional y procedimental, sino que recupera la riqueza analítica que apor-tan los nuevos gobiernos de la región, la participación de actores no esta-tales y no electorales, los movimientos y organizaciones populares queponen a luz que los sentidos de la democracia están enmarcados por lasdisputas de poder de distintos proyectos políticos.A saber, el resurgimiento de tradiciones políticas como la nacional-popular-democrática busca construir una nueva hegemonía basada, prime-ro, en la ampliación de los derechos efectivos de las mayorías, y luego, enla definición de un renovado frente de disputa. En toda la transición demo-crática y fundamentalmente en la construcción de hegemonía popular, lacalle (la movilización social) se configura como un espacio político-democrático relevante, dónde los actores no sólo son movilizados por unaracionalidad de intereses sino también por un sistema de creencias plausi-ble de recuperar desde la matriz nacional-popular.En tal sentido, podemos inferir una tensión entre una democracia de pri-vilegios, donde los intereses de las mayorías se subordinan a los poderescorporativos, o una democracia de derechos, donde las necesidades delconjunto de la población –y especialmente de las mayorías populares– sonprioritarias. Parafraseando a Ricardo Forster, es el litigio por la igualdadlo que caracteriza hoy los procesos de transformación tanto en nuestropaís como en otros países latinoamericanos, y el sentido que asume ennuestros días la lucha por el contenido y los desafíos de la democracia.Como expresa Oscar Madoery, “La política siempre refiere a las prácti-

cas sociales orientadas a producir un orden social y lo político refiere a lascondiciones de posibilidad de ese orden, cómo se produce. Es tensión porel ensanchamiento de lo público y la conquista de derechos. Es lucha porel sentido. Por tanto, es cupular, pero también popular. Es deliberación,pero también confrontación. Es ruptura, pero también sutura. Es consensopero también conflicto. Es conflicto, pero también convivialidad. Es volun-tad de poder pero también voluntad de vivir. La política oligárquica tiende

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a restringir y legitimar un orden dado. La política democrática tiende ainterrogar el poder, entendiendo que solo es posible modificar lo dado si lapraxis de interrogación está en manos de sujetos populares.Y éste es precisamente el desafío mayor hacia el futuro, el de sostener y

profundizar desde la primacía política, un proceso abierto y contradicto-rio de corrimiento permanente de los límites de lo posible y lo deseable.”

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La presentación de los artículos que componen esta publicación ha sidoordenada en tres secciones, de acuerdo a los contenidos, temáticas o ejes dediscusión que cada uno de ellos plantea. A la primera la hemos denomina-do “Aportes conceptuales para repensar la democracia argentina”, ya queella reúne contribuciones en torno a la necesidad de enriquecer las herra-mientas conceptuales con las cuales abordamos desde las ciencias socialeslas reflexiones sobre las características de nuestras democracias, y la volun-tad de hacerlo desde una perspectiva situada en nuestro continente, críticaa las matrices de pensamiento desde las cuales se la ha abordado tradicio-nalmente, pero a la vez propositiva de nuevos lineamientos y perspectivas.El artículo de Oscar Madoery con que comienza, nos interroga acerca delos modos dominantes en que se fueron estructurando las reflexiones entorno a la democracia, al calor de la transición desde la dictadura militarpero con vistas recuperación institucional. Según el autor, en estas delibe-raciones se privilegiaron los enfoques institucionalistas en detrimento deaquellos que incorporan en el análisis la dinámica del régimen de acumu-lación instaurado, que siguió –y sigue– operando como un fuerte condi-cionamiento democrático.Sin embargo, este debate no se reduce al ámbito académico, sino quepuede ser traducido al sistema político, encarnado en “una disputa políti-ca entre proyectos opuestos de sociedad, que se diferencian en términosde patrones de acumulación, perfiles institucionales y modelos culturalespredominantes y por el rol que asumen los principales protagonistas delsistema social y político”. A partir de este posicionamiento, el autor nospropone reflexionar en torno a diez tesis políticas para el debate democrá-tico, que pretenden superar el estrecho enfoque institucional e iluminar losgrandes focos de tensión que atraviesan nuestra vida democrática, los sec-

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tores –pero también los proyectos– políticos en pugna, y el carácter siem-pre abierto, contingente, inestable, de tales disputas.El artículo de Oscar Madoery y Belén Ordóñez centra su reflexión en lasdiscusiones acerca del Estado, su diferente rol en las sociedades centralesy las periféricas, y su significación histórica en la consolidación de pro-yectos políticos concretos. A partir de una distinción clásica propuesta porAtilio Borón, proponen una interpretación del Estado como “productohistórico que expresa una relación social, una regulación pública y unarepresentación simbólica”.A continuación, sitúan las reflexiones en el contexto latinoamericano, enel cual la dinámica de mutua constitución y articulación del Estado y laSociedad Civil ha adquirido características peculiares; y analizan el rol delEstado a lo largo de treinta años de democracia argentina, tensionado entrela consolidación de un orden social de privilegios y excepciones, y laampliación de márgenes para construir una sociedad de igualdades.Luego, Fabricio Loja nos ofrece un ensayo que propone recuperar lastradiciones nacional populares en las reflexiones sobre la política, lademocracia y el Estado. Diferenciándose tanto de quienes encuentran unasustancia autoritaria en las tradiciones nacional populares (que, desde unaóptica procedimentalista, habría obturado la consolidación de dinámicas ymecanismos institucionales “auténticamente” democráticos), como dequienes buscan en tales tradiciones una “esencia nacional” y abonan a untradicionalismo conservador, el autor propone resignificar las tradicionespolíticas argentinas desde la matriz nacional popular, que concibe lademocracia “como un proceso de integración social mediante la conquis-ta, participación y ocupación de espacios de decisión, sobre los diversosrecursos de poder social.”Frente a la corriente liberal republicana que reduce la democracia al for-malismo procedimental y exige limitar el poder del Estado sobre la libreiniciativa individual, Fabricio expone otra tradición, que asume comoinescindibles la Democracia Social y la Soberanía Popular en la construc-ción del proyecto político nacional, y donde hay un fuerte peso del factorcultural en la estructuración del devenir político.Y cerramos la primer parte de esta publicación con el aporte de FrancaBonifazzi, quien reflexiona sobre uno de los ejes centrales del proyectopolítico en marcha, que es el lugar que ocupa la noción de trabajo como

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categoría política, comparando la experiencia actual con el gobierno pero-nista clásico (1943-1955). La autora intenta situar los estudios en torno altrabajo en el marco de la comprensión de los procesos políticos –con susmatices, desafíos y contradicciones– entendiendo que esta perspectivaaporta una riqueza analítica mayor a aquellas centradas sólo en el análisisde las dinámicas de relacionamiento del Estado con el movimiento obre-ro. Su hipótesis es que los dos períodos analizados “dan cuenta de unanueva perspectiva desde los gobiernos y el Estado hacia la constituciónde la forma del trabajo, del mundo del trabajo y de las organizaciones deltrabajo en el centro de la política argentina. A saber, se transfigura la pro-blematización sobre la cuestión social hacia el problema del trabajo comoun derecho a garantizar”.A diferencia de quienes lo conciben un recurso o factor de importanciafundamentalmente económica, la autora propone recuperar la dimensiónpolítica de la noción de trabajo, ya que ello permite vislumbrar las conse-cuencias del ciclo neoliberal y sus posibilidades de reversión a partir de larevalorización de la política y la democracia desde una perspectiva sustan-tiva, que pone en el centro de la atención los necesarios procesos deampliación de derechos.

La segunda sección la hemos titulado “Miradas de Coyuntura”. Allíencontrarán análisis que intentan arrojar luz sobre algunos acontecimien-tos de nuestra historia reciente, realizados desde esta perspectiva que pre-sentamos, y que es la que ha animado nuestro debate y nuestras reflexio-nes en los distintos ámbitos por los que transitamos.El primero de los artículos que componen esta parte, escrito por DiegoCopello, analiza el conflicto desatado en marzo de 2008, a raíz de la pro-puesta de cambio en el régimen de retenciones agropecuarias hacia un sis-tema de retenciones móviles plasmado en la Resolución del Ministerio deEconomía nº 125/2008. El anuncio de esta medida generó una enérgicareacción de las entidades patronales agropecuarias, reunidas en la “Mesade Enlace”, que incluyó lockout patronales, bloqueos de rutas, paraliza-ción de los transportes, con las lógicas consecuencias de desabastecimien-to y alza del precio de los productos alimenticios.Según nos apunta el autor, “la 125” se convirtió en el catalizador de unaprotesta agraria sin precedentes en el país, en torno a la cual distintos acto-

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res políticos y sociales (desde la ciudadanía hasta los partidos políticos ylos sectores del poder económico más concentrado) fueron tomando posi-ción, y que significó un duro golpe al gobierno que recién se iniciaba. Pero,lo más importante, es que las consecuencias de este conflicto, los actoresque contribuyó a aglutinar, y los “ánimos destituyentes” que instaurósiguen operando en estos días. Porque lo cierto es que el conflicto no se dio“sólo por la captación de una renta extraordinaria, de un excedente eco-nómico, sino que terminó disputándose la imposición de una hegemoníaque implicaba toda una concepción de la política y un proyecto de país”.Más cercano a estos días, el segundo de los artículos que componen estasección focaliza su atención en uno de los debates públicos insinuado yaen el anterior, pero desarrollado aquí en profundidad: el que opone a lossectores económicos concentrados vinculados al mercado externo, quebregan por la devaluación de la moneda nacional como estrategia de trans-ferencia de ingresos desde los sectores trabajadores y valorización finan-ciera del capital, frente a la estrategia gubernamental que propone medi-das heterodoxas alternativas a la devaluación drástica.Lejos de toda consideración simplista, Julia Strada y Hernán Lechter sitú-an las disputas económicas en el centro de los desafíos democráticos nacio-nales, ya que se vinculan con aquello que veíamos como la gran ausente delas discusiones en torno a las condiciones de posibilidad (de existencia ytambién de consolidación) de nuestras democracias; esto es, la definicióndel tipo de patrón de acumulación dominante, con la relevancia que tieneen cuanto a la generación de riquezas y distribución de excedentes.Desde esta perspectiva, se analizan diversas decisiones de política eco-nómica del primer mandato de Cristina Fernández, entendiéndolas comoformas de incremento de la autonomía relativa del Estado frente a las frac-ciones de clase dominante. Y para ello, se recurre también al estudio de lareconstitución del frente devaluacionista en dicho período, con semblan-zas a aquella alianza político-social constituida en 2002, que pugnó por ladevaluación como salida a la crisis para conformar un nuevo patrón deacumulación excluyente. Pero la razón –y la importancia– de este análisisradica en que el accionar de estos grupos concentrados lejos está de haber-se agotado, al contrario, hoy en día seguimos observando con claridad “eldeseo de subsumir el poder político a los intereses económicos, a partirde la tentación de devaluar como mecanismo para insertar “competitivi-

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dad” en las fracciones exportadoras y de mayor rentabilidad en el nuevoesquema macroeconómico”, lo que confronta con la voluntad del gobier-no de evitar lo que, de realizarse, supondría un duro golpe al bolsillo delos trabajadores.

Finalmente, en la tercera sección se analizan algunas políticas públicas,de las muchas que hemos visto implementarse en estos últimos diez añosy que merecerían ser también difundidas, analizadas, debatidas y enrique-cidas, no menos que aquellas que aquí hemos escogido considerar.Marisol González nos ofrece una exhaustiva revisión de las agendas deCiencia, Tecnología e Innovación (CTI) desde el retorno a la democracia,relevando las principales características de las políticas implementadas enel área. La autora estudia las políticas de CTI a partir de una concepcióndinámica, donde intervienen actores y agentes públicos –imbuidos de lógi-cas no sólo diferentes sino a veces contradictorias–, y actores extra-esta-tales pero con capacidad de incidencia en la conformación de las agendas,tales como movimientos sociales, organizaciones de la sociedad civil yorganismos internacionales. Y entiende que su evolución ha sido marcadatanto por las distintas circunstancias político-económicas que han signadolos gobiernos (de las cuales, la capacidad de financiamiento de tales polí-ticas no es un dato menor), como fundamentalmente por las concepcionespolítico-ideológicas de cada uno de ellos gobiernos, que hizo que durantelos años de hegemonía liberal este sector se viera relegado, favoreciendola iniciativa privada y contribuyendo a crear un mercado privado de cien-cia y tecnología. Desde 2003, por el contrario, se han registrado avancesimportantes en las políticas que buscan intervenir en el área de CTI, se hanrealizado ejercicios de prospectiva novedosos, se han elaborado planes demediano plazo que sirven de marco para las acciones específicas a serimplementadas y además, a partir del 2007, nuestro país posee unMinisterio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCyT), loque da cuenta de la importancia que el gobierno le asigna al área.Y desde un posicionamiento que refuerza la necesidad de situar los plan-teos y decisiones de política en el área de ciencia y técnica en el marco delos problemas y urgencias propios de nuestra realidad nacional y regional,Marisol nos alerta acerca de los riesgos de “importar” soluciones pensa-das para otros contextos, y nos invita también en este campo, a reinventar

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los marcos teóricos en función de los imperativos locales: “En ese senti-do –dice– formular teorías autóctonas, que pongan en evidencia las rela-ciones de poder y puedan situar los fenómenos actuales en perspectivahistórica es un esfuerzo que merece el compromiso intelectual y político.Es, en última instancia, una forma de contribuir a la permanente cons-trucción y consolidación democrática.”A continuación, María Florencia Díaz Rojo y Alejandro Castagno reali-zan un análisis de la implementación del Programa Jóvenes por Más yMejor Trabajo en la ciudad de Rosario. Reflexionando a partir de las par-ticularidades de la siempre difícil inserción de los jóvenes en el mundo deltrabajo, y de la complejidad aún mayor que esto asume cuando se trata depoblaciones que han sufrido privaciones y desafiliaciones de todo tipo,recorren las principales características de las políticas que se han imple-mentado desde la década del ’90, que es cuando esta problemática se con-figura como tal y se instala en la agenda pública.Sobre esta base, describen minuciosamente los componentes delPrograma Jóvenes con más y mejor Trabajo, programa desarrollado por elMinisterio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, y llevadoadelante en conjunto con Municipios, Comunas, Universidades yOrganizaciones de la Sociedad Civil a largo de todo el territorio Nacional.Y luego centralizan su atención en el caso de la ciudad de Rosario, inten-tando visualizar las peculiaridades que su implementación asumió aquí,sus problemas de aplicación, sus alcances, logros y limitaciones.Y por último, Erika Beckmann propone retomar los debates en torno aaquello que llamamos “la cuestión social”, su definición, su contenido, yla importancia que tiene esta disputa –siempre abierta– por su sentido enla estructuración de la Política Social. Para pensar este campo de las inter-venciones sociales del Estado, propone recuperar algunas de sus nocionesfundantes, como son las de trabajo, necesidades y derechos. Luego, sobreesta base, analiza las transformaciones que sufrieron las políticas socialesa partir de la hegemonía neoliberal, que quebraron la lógica y patronesbajo las cuales se habían desarrollado históricamente, y redundaron en unaremercantilización de las necesidades (y con ellas, de la vida) y una des-universalización en su cobertura.Este derrotero comienza a ser revertido a partir del año 2003, cuandoempiezan, paulatinamente, a recomponerse las capacidades e iniciativas

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sociales del Estado, inaugurando un nuevo período que pondrá énfasis enla necesidad de recomponer los mecanismos de protección social para lossectores más vulnerables, afectados no sólo por la pobreza sino tambiénpor la informalidad laboral. En este marco, la autora analiza dos de lasmedidas más importantes: la Asignación Universal por Hijo paraProtección Social y el Plan de Inclusión Previsional, que incorporaron a laSeguridad Social a vastos sectores de la población hasta el momentoexcluidos, justamente, por haber estado erigidos sus mecanismos sobreuna lógica contributiva, y atados a la formalización del trabajo. Sin embar-go, la incorporación de la universalidad –o su pretensión– convive con lalógica contributiva y la apelación al trabajo y sus derechos asociados, loque opera aún hoy –según la autora– como un fuerte condicionante de lafinanciación y cobertura de la protección social, o al menos un interrogan-te acerca de su futura evolución.

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Como hemos mencionado, el planteo de este libro es resultado de largasreflexiones que hemos desarrollado fundamentalmente en el CEDeT y enla Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de laUniversidad Nacional de Rosario, institución en la cual nos formamos ypor la cual –como estudiantes, graduados o docentes– transitamos cotidia-namente. A todos nuestros interlocutores, a nuestros compañeros y alum-nos, a nuestros docentes, con quienes hemos intercambiado puntos devista; y a todos aquellos que con sus comentarios, preguntas u observacio-nes nos ayudaron a profundizar la reflexión, mejorar nuestros escritos oahondar nuestras convicciones; a todos ellos y ellas, les queremos expre-sar nuestro más sincero agradecimiento.Y finalmente, queremos agradecer también a la Facultad y a laUniversidad, la posibilidad que nos brindaron de editar de esta publica-ción. Sin su apoyo “La Democracia Argentina como Escenario deDisputa Hegemónica” no hubiera sido posible.

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PRIMERA SECCION

Aportes conceptuales para repensarla democracia argentina


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Diez tesis para una lectura política de la democracia argentina

Oscar Madoery 1

IntroducciónAl inicio del ciclo democrático argentino en 1983, las Ciencias Socialesconcentraron su atención en la transición hacia sistemas institucionalesestables que pudieran reemplazar los regímenes dictatoriales del pasado.La calidad de las instituciones, el clientelismo, las ciudadanías pasivas ode baja intensidad fueron temas recurrentes al evaluar las condiciones deposibilidad de la democracia.Sin embargo, la focalización institucional pasó por alto la profundiza-ción de un régimen de acumulación concentrador y excluyente, durantelos años de la dictadura cívico-militar, que ha operado como un fuerte con-dicionamiento democrático. Ese sesgo ha estado presente en los treintaaños de nuestra renovada democracia. Y se traduce en una disputa políti-ca entre proyectos opuestos de sociedad, que se diferencian en términos depatrones de acumulación, perfiles institucionales y modelos culturalespredominantes y por el rol que asumen los principales protagonistas delsistema social y político.Proyectos que no están plenamente conformados, ni son siempre visi-bles, sino que expresan construcciones sociales que pueden avanzar nosólo por su fuerza interior, sino también en función de circunstancias decontexto. Que reflejan una tensión abierta entre una democracia de privi-

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1 Postdoctorado en Ciencia Política (UFRGS). Doctor en Ciencias Sociales (UBA). Master en Ciencias Sociales, Facultad

Latinoamericana en Ciencias Sociales (FLACSO). Docente titular de la cátedra “Espacio y Sociedad” y del Seminario “La Economía

Social en los Proyectos Políticos Latinoamericanos”, Facultad de Ciencia Política y RRII (UNR). Director de la Maestría en Desarrollo

Local de la UNSAM y del Centro de Estudios Desarrollo y Territorio (CEDeT, UNSAM-UNR). [email protected]


legios, donde los intereses de las mayorías se subordinan a los poderescorporativos, o una democracia de igualdades, donde los derechos y lasnecesidades del conjunto de la población y especialmente de las mayoríaspopulares son prioritarias. Para avanzar en esta línea argumental, se pro-ponen diez tesis políticas para el debate democrático, que abren caminosinterpretativos e invitan a la discusión.

Primera: la noción de orden político como pauta metodológicaLas sociedades conforman órdenes políticos, en una amalgama de aspec-tos económicos, culturales, institucionales, axiológicos, ambientales, etc.Las temporalidades largas van más allá de las coyunturas, y expresan unacombinación de variables y dimensiones que no presentan los mismos rit-mos y que provocan desenlaces diferentes, cambios en los contextos, cli-mas de época que marcan prioridades y tendencias.Algunas teorías enfatizan una dimensión de lo real como factor explicati-vo de las capacidades de desarrollo de una sociedad: o son las estructuraseconómicas, o las reglas institucionales o las pautas culturales las que pre-dominan. Cada uno de esos campos, define un nivel sobre el que se estruc-tura un orden político: un nivel estructural, que remite a las pautas de apro-piación/acumulación/distribución social; un nivel institucional que remitea las reglas de juego vigentes y el entorno institucional que regula lo social;y un nivel situacional que remite a las pautas de acción social predominan-tes en la sociedad. Todas estas categorías ostentan un fuerte potencial analí-tico, aunque pueden resultar insuficientes tomadas individualmente, porquereconocen un nivel de la organización social condicionando a otros, comoseñalan, entro otros, Alford y Friedland (1991) y Wallerstein (2003).Como aquí es entendido, el orden político pretende ser una categoríacomprehensiva, que atiende las variadas dimensiones de análisis en losque se expresa la realidad social en cada momento histórico y que condi-cionan el campo de lo posible. Sus pilares básicos tienen que ver con larespuesta a interrogantes sencillos y a la vez profundos: qué hace unasociedad para darse sustento y cómo reparte los frutos de ese esfuerzo;cómo se organiza para vivir colectivamente y para qué se organiza, cuál essu sustrato valórico. Por ejemplo, si un orden favorece laconcentración/centralización del capital en contra de la redistribución y la

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La democracia argentina como escenario de disputa hegemónica


inclusión social, si la acción pública se basa en negociaciones prebenda-rias y en intercambio de beneficios económicos y réditos políticos entregrupos (corporativos) y no en la representación y protagonismo de lasmayorías junto al respeto de las minorías; si los valores individualistas seimpone a los solidarios y el egoísmo triunfa sobre el compromiso y la soli-daridad, si el esquema de premios y castigos protege privilegios y generaexclusiones, entonces ese orden político inviabiliza el desarrollo entendi-do como bienestar del conjunto social.Una lectura de la democracia argentina en base a ese criterio, permi-te analizar ciclos largos y tiempos (etapas) marcados por alguna espe-cificidad. Por ejemplo, el ciclo neoliberal (1975-2001) comienza en1975 con medidas de ajuste y persecución política, abarca la dictaduracívico-militar y las primeras décadas de la transición democrática;contiene una etapa republicana (1983 - Circa, 1987), una etapa desre-guladora y socialmente desintegradora (1987-2000) y una etapa abis-mal (2000-2002). Más allá de momentos y fases en lo económico, y deun proceso inestable de reforzamiento institucional, hay una caracte-rística más permanente que es una matriz económica concentradora yrentista, de exclusión social creciente, y una matriz cultural signadapor descompromisos, egoísmos, censuras, de anulación de la actividadpolítica, de cooptación partidaria por parte de los sectores económicosconcentrados.Luego de una fase de transición 2002-2003 que implica la salida de laconvertibilidad, se inicia un ciclo nacional-popular y democrático (2003-2013), que tuvo una etapa de reparación (recuperación económica conempleo e inclusión, 2003-2008), un punto de inflexión en el año 2008 yun nuevo período signado por la tensión política creciente, donde la dis-puta por la consolidación/profundización de ese proyecto permaneceabierta. El nuevo tiempo representa el fin de la valorización financieracomo mecanismos prioritario de acumulación, la recuperación de centra-lidades estatales en el sistema institucional y regulatorio y de movilizaciónpolítica en alza. Aunque permanecen rasgos fuertes del ciclo anterior,como la alta concentración económica, los desequilibrios estructurales,ejemplos recreados de transformismo político, debilidades institucionales,fobias sociales, acciones destituyentes. Los párrafos siguientes profundi-zan los aspectos señalados.

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Aportes conceptuales para repensar la democracia argentina


Segunda: La ilusión de la democracia subordinando al capitalismoNo es posible analizar los primeros años de gobiernos democráticos sinconsiderar los condicionamientos corporativos, a partir de la conforma-ción de un nuevo patrón de acumulación de valorización financiera(Basualdo, 2011), que con desregulaciones, desindustrializaciones y pri-vatizaciones, y un protagonismo creciente del mercado como espacioordenador de las relaciones económicas fundamentales, se había iniciadoen años anteriores y se consolidará en las primeras dos décadas democrá-ticas, hasta estallar en la crisis de 2001.A partir del golpe de 1976, se producirán importantes cambios en nues-tro país, dentro de un marco de fuertes transformaciones en el escenariointernacional. Las nuevas condiciones de dominación imperantes se carac-terizaron por la represión generalizada, constante degradación del nivel devida popular, desindustrialización y achicamiento del mercado interno,que provocaron graves secuelas en los sectores subordinados, como mayormarginación social y desocupación.El nuevo patrón de acumulación modificó tanto las relaciones técnicascomo las relaciones sociales de producción vigentes. Ello implicó impor-tantes cambios en los sectores dominantes, con el advenimiento de unnuevo bloque social, compuesto por las fracciones más concentradas ydiversificadas de la burguesía local y extranjera. Ese bloque tenía origenen diferentes etapas históricas: durante la vigencia del modelo agroexpor-tador, durante la sustitución de importaciones, durante la segunda etapasustitutiva, o durante el ciclo neoliberal; y estaba compuesto por unadiversidad de sectores y procedencias: negocios agropecuarios, negociosindustriales, inmobiliarios, servicios financieros, capitales nacionales,capitales extranjeros, etc.Pero el dato más relevante es que había logrado diagramar una nuevarelación Estado-economía que vinculaba estrechamente el funcionamien-to estatal a sus propias necesidades y dinámicas, a través de diferentesesquemas de transferencias públicas: cesión y adjudicación de tierras,mecanismos de promoción industrial, privatizaciones, política de compraspúblicas, nacionalización de deudas privadas, etc. No obstante ello, sucomportamiento fue históricamente paradójico: proclamaban un discursomonetarista, antiestatista, al tiempo de expresar una modalidad de repro-ducción parasitaria del Estado, y una cultura demandante y especulativa,

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rentista y patrimonialista (Madoery, 1990).Tal fusión entre aparato estatal y monopolios económicos disolvió todasupuesta condición moderna de “autonomía relativa” del Estado respecto defracciones, grupos, clases y sectores que componen la sociedad. La delimi-tación y el reparto de los mercados entre los grupos, implicaba que organis-mos públicos y aparatos estatales especializados funcionasen como espaciosde realización y puja de intereses privados. El sector público operaba comoun enorme espacio de disputa y reparto de parcelas de poder, donde el triun-fo sectorial se consagra con el control de una porción del aparato estatal.El clima de época se completaba con un cuestionamiento ideológico a lalegitimidad y eficacia estatal, y la presentación del déficit público comomáximo responsable de los problemas que atravesaba la sociedad. Estaoleada neoliberal antiestatista, amplificada desde los medios de comuni-cación, logró penetrar en partidos políticos y en organizaciones sindicales,sintetizando un criterio predominante durante toda la transición democrá-tica: cualquier reforma tendiente a garantizar mayor eficiencia en la eco-nomía argentina, pasaba por la reducción del rol del Estado.El gobierno radical inicia su gestión en 1983, con ciertos límites de apre-ciación respecto del papel de los sectores más concentrados de la econo-mía, los medios de comunicación, las cúpulas empresariales, sindicales,clericales, militares, etc. Luego de la oscura noche militar, probablementeningún sector político contaba con un diagnóstico adecuado de la situa-ción real del Estado y la sociedad. La necesaria priorización en temas ins-titucionales, no resultaba suficiente para disciplinar a actores de poder sindisposición a aceptar reglas de juego no impuestas por ellos mismos.Sin embargo, la relación que se establece con el bloque de poder econó-mico/corporativo/comunicacional ofrece un cauce explicativo respecto delos condicionamientos de los gobiernos democráticos y de su disposicióna confrontar para establecer nuevas bases democráticas y sociales. Toda lagestión radical estuvo envuelta en una tensión: la disputa entre el “interésgeneral”, apriorísticamente situado en las instituciones de la república ylos intereses autoritarios que se expresaban en diferentes grupos y corpo-raciones. La gran tarea reparadora abriría el tránsito desde una Argentinacorporativa y autoritaria hacia otra democrática y pluralista. Pero en laArgentina post-dictadura, los intereses sectoriales no solo estaban situadosa nivel de corporaciones sectoriales, sino enquistados en un Estado coop-

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tado por las fracciones más concentradas del capital, por los llamadospoderes fácticos. Y ésta sigue siendo una de las principales tensiones de lademocracia argentina.La relación del gobierno radical con el “nuevo poder económico” tran-sitó por diferentes momentos: desde diciembre de 1983 hasta el PlanAustral (junio, 1985), hubo un período de autonomía declamada. La ges-tión económica de Bernardo Grinspun, intentó priorizar la distribución delingreso y endureció la posición argentina en relación a la deuda externa.Su intento de aumentar los salarios reales tuvo una inmediata respuesta deestos grupos a través de una escalada inflacionaria, favorecida por unaestructura monopólica en los principales mercados. El gobierno impulsónegociaciones patronales con cámaras empresarias (CAME, UIA), que nonecesariamente expresaban el sentir de estos grupos, y que no dieronmayores frutos.

Entre el Plan Austral y el Plan Primavera (setiembre de 1988), predomi-naron políticas acordadas. El gobierno viró su énfasis en la distribuciónhacia el problema de la acumulación de capitales. El nuevo equipo econó-mico diseñó un modelo de modernización económica que contemplaba aestos grupos como la fracción más dinámica de la burguesía. Así, preten-dió situar un espacio de negociación política con estos sectores (el GrupoMaría) y acordó una serie de políticas con los llamados Capitanes de laIndustria: Plan Houston, integración con Brasil, primeras privatizaciones,compras del estado.Comienza a plantearse la necesidad de una reforma del Estado, basadaen criterios de modernización, privatización y desregulación, abonando laidea de una “quiebra virtual del estado”, traducido en déficit público, exi-guas reservas en el Banco Central, virtual cesación de pagos ante organis-mos internacionales, dificultades de recaudación impositiva, etc. Pero estoera visto predominantemente como un problema contable, más que comoel emergente de un esquema de poder conformado a través de un conjun-to de ramificaciones radiales con eje en el aparato estatal. Ello quedó plas-mado en un proceso que no pretendió revertir esa situación de poder, sinoordenarla, legitimarla.De allí en adelante, hasta inicios del año 1989, se da un período de ten-

sión entre el gobierno y el bloque de poder que se traduce en el fracaso

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de todo intento por detener la inflación y la imposibilidad de sentar lasbases de un proceso de inversión y crecimiento económico. El gobiernoapuesta a la apertura económica como un intento de limitar la capacidadde esos grupos para la fijación de precios internos. Se adoptan de los cri-terios de “ajuste estructural” sugeridos por los organismos financierosinternacionales, en una fase ya de consagrado neoliberalismo, que generóun nuevo esquema de transferencias hacia los grupos económicos: capita-lización de la deuda, modificaciones en la política de Compre nacional,Ley de Promoción Industrial; impulso a las privatizaciones de ENTEL,Aerolíneas Argentinas, donde los acuerdos primarios fueron con capitalesextranjeros.La imposibilidad del gobierno de neutralizar el accionar de los sectoresmás concentrados, culminó en hiperinflación, estallidos sociales, saqueos,y adelantamiento del traspaso presidencial.

Tercera: La capitulación del Estado social y de la sociedad organizadaBasualdo (2011:71) ofrece una interpretación de la crisis hiperinflaciona-ria de 1989 que resulta muy clara para entender la disputa real de poder.El bloque que sustentaba la valorización financiera estaba integrado porlos grupos económicos locales (GE), los conglomerados de empresasextranjeras (EE) y los acreedores externos (AE). El problema que se pre-sentaba era que el orden emergente favorecía a GE y EE y relegaba a losAE. Estos últimos estaban postergados por las dificultades de pago de loscompromisos externos por parte del gobierno nacional, que en 1988 decla-ró la moratoria de la deuda. Una serie de cambios de contexto en el gobier-no de los Estados Unidos (el paso de Reagan a Bush) y en los principalesorganismos internacionales vinculados al tema de la deuda externa (BancoMundial y Fondo Monetario Internacional), permitieron orientar dosreclamos centrales: la normalización de los pagos y las reformas estructu-rales en los países deudores.Entre las distintas fracciones de capital de Argentina, gana consenso laidea de avanzar por los activos del Estado para establecer un nuevo equi-librio dentro del bloque de poder. Ello implicaba varias cosas: privatizarlas áreas y empresas controladas por el Estado; modificar drásticamente larelación capital-trabajo, ya no solo con disminuciones de salarios, sino

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con desocupación; y homogeneizar un sistema bipartidista que convalida-ra e instrumentara estas políticas; los dos partidos centrales que confor-man el sistema político se incorporan a la órbita de los sectores dominan-tes, descabezando, de esta manera, al resto de los sectores sociales (trans-formismo político) (Basualdo, 2011:73 y ss). La comunidad de negociosse amparaba en una mutua necesidad: los GE reconociendo la mayor capa-cidad económica y financiera de los agentes externos, y éstos reconocien-do el mayor conocimiento local y la alta capacidad de penetración en laspolíticas públicas por parte de los GE (Ibidem, pág. 83).Durante los años de Menem continuaron los tradicionales esquemas detransferencia hacia el capital concentrado y surgieron nuevas variantesligadas a los activos públicos. Y la convertibilidad monetaria supuso lanecesidad de obtener superávit presupuestario o de buscar fuentes alter-nativas de financiamiento, para hacer frente a los compromisos de ladeuda pública, aumentado aún más el endeudamiento. Estos factoresinfluyeron en el aumento de la tasa de interés, disminuyendo la competi-tividad de la actividad productiva. Lo mismo ocurrió con la política tribu-taria, que pasó a tener un comportamiento procíclico, ya que la estructu-ra tributaria se encontraba estrechamente ligada al nivel de actividad eco-nómica, por la importancia relativa del IVA. Esto ocurrió en el año 1995y desde el año 1998 hasta 2001.Por su parte, los flujos financieros ingresados (excepto los destinados aadquisición de empresas públicas privatizadas y mercados cautivos) secaracterizaron por su alta volatilidad (naturaleza cortoplacista), emigrandoante variaciones al alza de la tasa de interés internacional, como ocurrió en1994. Argentina no implementó instrumentos de monitoreo, control o rea-seguro sobre los movimientos de capitales internacionales, aumentando suvulnerabilidad ante presiones especulativas, y aumentado consecuentemen-te el “riesgo país” y la dependencia de los organismos financieros interna-cionales. El resultado fue la pérdida de capacidad autónoma para definirnuestras propias políticas financieras (Cafiero, 1995:120).Otro aspecto importante de la valorización financiera tuvo que ver conla resignación del ahorro interno. Como gran parte de la operatoria del sis-tema financiero en la Convertibilidad se encontraba desregulada, existíalibertad absoluta de cambiar pesos por monedas extranjeras y no existíaningún tipo de barrera al ingreso y salida de capitales. De este modo, la

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política financiera perdió autonomía, ya que una porción del ahorro de lasociedad se encontraba fuera del control de las autoridades. El ahorrointerno pasó a tener un comportamiento similar a los flujos financierosexternos, de naturaleza especulativa.A su vez, la cada vez más desigual distribución de los ingresos agravó eldéficit fiscal, por el lado de la baja recaudación impositiva, ya que los sec-tores de ingresos altos y concentrados presentaron capacidad de “eludir”la presión impositiva(a través de la utilización de regímenes especiales dedesgravación y, algunos sofisticados, de diferimiento impositivo quetuvieron permitido, ó vía la remisión de utilidades al exterior y eventual-mente su regreso al país por medio de aplicaciones financieras y bursáti-les exentas de impuestos), al tiempo que los sectores más castigados porla recesión/depresión reinante pagaron impuestos no eludibles, como elIVA o los aportes sociales.El déficit fiscal, a su vez, potenciaba la desigualdad de ingreso obligandoa ajustes permanentes que operaban sobre la economía interna en la formade reducción de salarios, menores jubilaciones. Se creó así un círculo vicio-so, con efecto “redistributivo concentrador adicional”, produciendo unapérdida de ingresos de la clase media y de los sectores bajos respecto delnivel superior de ingresos y de los bajos respecto a los sectores medios.Todos estos condicionantes se enmarcan en un contexto donde la depen-dencia financiera había tomado una relevancia significativa respecto de losdemás factores de crecimiento. Ante la crisis fiscal, Argentina respondiócon mecanismos de anulación de Estado, de pérdida de soberanías instru-mentales: la desregulación significó pérdida de capacidad de control desectores y empresas; las privatizaciones, pérdida de instrumentos de pro-ducción y circulación de bienes y servicios; con la política tributaria seperdió capacidad de intervención anti-cíclica en la economía; la políticafinanciera desregulada incentivó la fuga de capitales y la pérdida de auto-nomía financiera, la volatilidad de los depósitos y el riesgo país, la políti-ca previsional privatizada representó un fuerte desfinanciamiento delEstado y la política de endeudamiento discrecional, el abuso especulativode los sectores más concentrados de la economía.Las consecuencias fueron evidentes: ante el estrangulamiento de la capa-cidad de pago caímos en default, con la política de ajustes se favoreció larecesión, la política financiera descontrolada devino en el corralito; la

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estructura impositiva favoreció la concentración del capital. La devalua-ción - pesificación, mantuvo inicialmente el predominio de la lógica finan-ciera y la subordinación corporativa del Estado, ya que se trató de un cam-bio de precios relativos sin los reaseguros redistributivos, compensadores.Por lo tanto, aumentó la brecha social.El Estado argentino y sus instituciones dejaron de ser espacios de reali-zación social, porque carecían de cobertura y contención para amplios sec-tores de la sociedad que habían quedado fuera del alcance de la acciónpública, a merced de sus posibilidades. Pero como un rasgo endémico deun capitalismo tardío, periférico y rentista, seguían siendo espacios asig-nadores de recursos para los sectores más concentrados del capital, queobtenían sus ganancias extraordinarias de reglas de juego generadas ygarantizadas por la acción de los gobiernos. La rentabilidad de los gana-dores venía de la mano de valorización financiera o de mercados cautivos,no de la competencia en el mercado, mientras, la liturgia de la competiti-vidad operaba como dogma.El ciclo neoliberal también significó la consolidación de un modelohegemónico de transformismo político, traducido en cooptación del siste-ma político e institucional, el reemplazo del militante por el operador polí-tico, y la internalización de pautas individualistas en el conjunto social.

Cuarta: La crisis como modo de resolución de disputas socialesArgentina inicia el siglo XXI de un modo turbulento, con una crisis eco-nómica de una profundidad inédita en nuestra historia y una situaciónsocial desesperante. Institucionalmente, la democracia estaba sometida auna prueba de estabilidad y fortaleza. En la base de toda esa situación, loque estaba colapsando era un modelo de fundamentalismo especulativo ysociedad de exclusión. Un ciclo histórico que alteró el sentido mismo dela vida, reemplazó el valor del trabajo por la especulación, el valor de lasolidaridad, por el egoísmo y el descompromiso; el sentido de ascenso einclusión social, por la exclusión/marginación social creciente.La retirada de la presencia activa del Estado en la economía no habíagenerado homogeneidades sino, por el contrario, fuertes desequilibriossociales y territoriales. Se debilitó aquel rol fundacional de compensadorde asimetrías y progresivamente se debilitó su papel distribuidor que se

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había consolidado desde mediados del siglo XX. Los cambios en la estruc-tura productiva se tradujeron en una fuerte concentración y centralizaciónde actividades económicas y en la pérdida de peso relativo de aquellos sec-tores de empresas que, en principio, presentaban una fuerte vinculacióncon los territorios sub-nacionales donde desplegaban su actividad y gene-raban empleo, como las pymes de propiedad y gestión familiar, y lasempresas públicas nacionales. Las reformas estructurales de los añosnoventa provocaron un incremento de la desocupación abierta y la preca-riedad del empleo, así como un evidente aumento de dificultades distribu-tivas. Y al generalizarse políticas de desregulación y de flexibilizaciónlaboral, se produjo un notable incremento de la economía informal y de laeconomía de subsistencia en un contexto de marcada exclusión social yfalta de equidad. Entonces, el ciclo de valorización financiera (1976-2001)culmina con alto endeudamiento y fuga de capitales, una sociedad paupe-rizada y un sistema político cooptado y deshilachado.Es un período de aumento de la lucha social, de movilizaciones socialescrecientes, de los desocupados y marginados, de las organizaciones barria-les, de las agrupaciones políticas, de los afectados por el “corralito”; lacalle se erige en un espacio relevante de vitalidad democrática.Pero también es un tiempo de disputas entre fracciones del capital (losgrupos económicos nacionales, las empresas extranjeras y los organismosinternacionales), para definir un nuevo modelo de acumulación y unaforma hegemónica.Es decir que la crisis orgánica (2001) fue resistida fundamentalmentepor la movilización social y sostenida en un régimen político deshilacha-do. Pero también tiene que ser leído como un escenario de puja intra-hege-mónica en el bloque dominante, y pensar en aquellos aspectos de la crisisque han sido provocados para generar reacomodamientos económicos ycondicionamientos al sistema político, habida cuenta que el capitalismohistóricamente recurre a crisis como fin de un ciclo y modo de resoluciónde disputas sociales.Basualdo (2011:128) señala la diferencia entre ejercer el predominioeconómico (que implica mayor rentabilidad) y detentar hegemonía queobedece a un alto grado de concentración en empresas controladas y vin-culadas, al tiempo de representar el núcleo del trabajo formal y los sala-rios más elevados, más el hecho de tener incidencia política y control

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mediático. Si a partir de 1980 se había consolidado la valorización finan-ciera, un nuevo salto en la rentabilidad de grupos nacionales se había pro-ducido entre 1984 y 1988, que aún era menor que la de las empresas públi-cas, aunque mayor que la de las extranjeras que repatriaban ganancias. Portanto, los grupos económicos nacionales no ejercían aun el predominio enforma directa en el núcleo empresario; lo logran entre 1990 y 1995 (hege-monía política más predominio económico). Luego, durante el período1995-2000, se produce una meteórica caída de las ventas de los GE, queresignan liderazgo económico en manos de empresas extranjeras, por dis-minución de sus empresas vinculadas y controladas. Pero ello obedeció auna transferencia de activos para obtener renta financiera, con significati-vas ganancias patrimoniales y remisión al exterior y una mayor concentra-ción de sus empresas en actividades primarias. Tal “resignación” econó-mica no significó debilitamiento de su hegemonía política, por el contra-rio, los primeros gobiernos de la post convertibilidad representaron un rea-comodamiento de fuerzas políticas que garantizaran el predominio de losgrupos dominantes.Se inicia un nuevo ciclo en el que los ganadores del nuevo escenario eco-nómico y social (los grupos económicos nacionales), apoyan un tiempopolítico de reconstrucción de la trama institucional y de cierta reconstitu-ción del tejido social lascerado.

Este esquema transitó por el primer período post-convertibilidad yapoyó en inicio de lo que se consideraba un nuevo ciclo institucional,basado en una política económica de crecimiento con inclusión moderada.Tal esquema iba a tensionar paulatinamente con un nuevo espacio políti-co social que emergía de esas circunstancias, aunque aspiraba a correr lasfronteras del cambio social.

Quinta: El trabajo como centro de un nuevo proyectoDesde mediados de la década del cuarenta hasta mediados de los setentadel siglo pasado operó, con matices según períodos, un modelo de fuerteinclusión social a través de la promoción del crecimiento y el bienestarsocial. Aquel orden social utilizaba los pactos y acuerdos políticos entreactores corporativos y centralizados, como instrumento de regulación del

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conflicto; la distribución del ingreso y la política social expansiva comomedios de dignificación social; la acción del Estado como herramienta dedinamización económica; y la sustitución de importaciones como pauta deindustrialización. Un modelo de desarrollo construido sobre una particu-lar articulación de Estado protector, economía regulada y sociedad menosdesequilibrada.Predominaba una lógica productiva, existía (de hecho y, a veces, de mane-ra expresa) una alianza corporativa entre burguesía nacional y asalariados,debido a que el proceso de acumulación de capital estaba vinculado a laexpansión del mercado interno y convertía al salario en factor de demanda,al menos para los sectores de la entonces llamada “burguesía nacional”.El orden social emergente de la dictadura iniciada en 1976 limitó el accio-nar del Estado, que secuencialmente fue afectando las políticas redistributi-vas (salud, educación, asistencia social, promociones, subsidios), los nivelesde inversión pública, los activos estatales a partir de las privatizaciones, lossalarios públicos, culminando con la eliminación de la contención socialmás elemental. Ello profundizó paralelamente la crisis del Estado como ges-tor social y aumentaba la desconfianza ciudadana en la capacidad públicapara responder eficazmente a sus demandas. Con el nuevo mapa de poder serompía una alianza social y un determinado consenso económico. Se termi-naba un modelo en las relaciones estado/sociedad que supo estar en condi-ciones de garantizar certezas a la población: certeza del empleo, certeza dela protección social, certeza de la cobertura sindical. El nuevo orden socialse estructuró sobre la base de una subordinación de la política al poder eco-nómico concentrado y el rol protagónico del mercado impuso una compren-sión de los individuos en tanto consumidores desarticulados, volcados alámbito privado, antes que como ciudadanos.Esto es lo que intenta modificarse en 1983, con las consecuencias yaseñaladas y que se retoma veinte años después, representando el mayorcambio cualitativo de la nueva experiencia de gobierno. Se comienza atransitar el camino de una sociedad basada en el conocimiento y el traba-jo, por ende inclusiva, y formulada como alternativa civilizatoria a lasociedad del mercado (Godio, 2007).A partir de 2003, se inicia un nuevo ciclo que revierte la lógica del ajus-te estructural de la economía y la sociedad argentina. Las bases inicialesdel nuevo modelo estuvieron dadas por un tipo de cambio alto, la preemi-

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nencia de actividades basadas principalmente en la explotación de recur-sos naturales y en la exportación de productos primarios y manufacturasde origen agropecuario. Asimismo, se produce una fuerte recuperación dela actividad industrial que sustituye importaciones de la mano de la utili-zación de la capacidad instalada y, en menor medida, de nuevas inversio-nes. La evolución del empleo y de las remuneraciones indujo a una impor-tante reducción de los índices de pobreza e indigencia y la elasticidadempleo-producto promedio en estos años alcanzó niveles altos que no sehabían dado en otras fases expansivas (Kosacoff y otros, 2007). El cambiode ciclo permitió la re-dinamización de actividades productivas capitalintensivo y actividades mano de obra intensiva, aunque con dosis durade-ras de informalidad en el empleo generado y dificultades de empleabilidadde trabajadores que habían perdido capacidad profesional. Además, elproceso se fue dando con persistencia de bolsones de exclusión y brechasde bienestar entre diferentes sectores sociales.El renovado clima económico y social permitió una recuperación del valordel trabajo y una reducción de la incertidumbre que enfrentaban los emple-adores respecto del sostenimiento del proceso económico. También un inci-piente proceso de recuperación de la autoestima colectiva que resultaba unaplataforma adecuada para la reversión sustantiva de un ciclo histórico demás de dos décadas de decadencia económica, institucional y social.Uno de los mayores logros de la experiencia de gobierno iniciada en elaño 2003, es el claro rol asignado al trabajo en la estrategia país. Argentinainicia un proceso de mayor protección a los trabajadores, y el Estado vuel-ve a hacerse presente a través del reforzamiento de la legislación laboral yde implementación de políticas del mercado de trabajo. Se vuelve a vin-cular el trabajo con la producción, algo que el ciclo de fundamentalismodel capital había lesionado fuertemente.La experiencia del 2003 al 2009 muestra que las políticas activas deempleo presentaron secuencias acumulativas: así como en el año 2003, laprioridad fue atender los efectos más inmediatos de la crisis en un escena-rio de emergencia social, transfiriendo ingresos a desocupados, a partir delaño 2004 y fundamentalmente desde el año 2006, las políticas se enfoca-ron hacia la calificación y la calidad del empleo, en una estrategia enfoca-da en articular sectorial y territorialmente las políticas activas de empleo.En el período 2008-2009, la prioridad pasa a ser compensar efectos de la

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crisis internacional, por un lado y en generar oportunidades de inclusiónlaboral y social de los jóvenes, por el otro. De este modo, las políticas hanido mutando paulatinamente de un contenido asistencial-social a uno deinserción laboral y productiva, en una secuencia acumulativa que implicaque en cada etapa se asume un nuevo desafío, manteniendo las actuacio-nes que se venían desplegando. La estrategia ha sido de saltos cualitativosen los programas y no de cambios de rumbo; y ello es propio de una expe-riencia que se construye desde la misma práctica comprometida, en unproceso gradual de mejora y profundización de la política de empleo.En todo ese transitar hubo políticas generalistas, propias de un escena-rio de emergencia social, como fue el Plan Jefas y Jefes de HogarDesocupados. Luego, a medida que la situación económica y social delpaís iba mejorando, la estrategia se fue orientando a políticas de focaliza-ción, un cambio que empieza con el Seguro de Capacitación y Empleo yse consolida con el Programa Jóvenes. La praxis se fue construyendo conpermanentes incorporaciones de nuevos objetivos, sosteniendo una com-binación de dinamismo productivo + institucionalidad laboral + protec-ción social (Novick y otros, 2007), como los pilares que estructuran todala política del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social desde elaño 2003 a la fecha. Para ello se utilizaron políticas universales y especí-ficas, sectoriales y territoriales, pasivas y activas; en un tránsito de la con-tención a la capacitación de las personas, de la cantidad a la calidad delempleo, del acompañamiento al compromiso de sindicatos, empresas, uni-versidades y gobiernos municipales y provinciales.Las políticas implementadas presentan un alto valor situacional, en térmi-nos de su permanente correspondencia con la realidad económica y socialargentina. Ello permitió responder a las sucesivas coyunturas de emergenciasocial, expansión productiva y crisis global. La experiencia se destaca porlos diversos criterios de articulación de políticas utilizados: combinación deiniciativas pasivas y activas de empleo, de estrategias sectoriales y territoria-les, de programas universales y focales, de formación en competencias bási-cas y específicas; de coordinación con actores públicos y privados.De este modo, queda en claro la concepción predominante respecto delempleo y el trabajo: el empleo como un fenómeno social impulsor de cre-ación de riqueza en una sociedad, proveedor de ingresos para las personase instrumento de progreso social y no solo como una relación salarial

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(Méda, 2007); y el trabajo como un factor de inclusión, dador de identi-dad y de ciudadanía (Tomada, 2007).Pero el año 2008 representó un cambio de tendencia, debido al escena-rio de crisis internacional. Una serie de medidas contra-cíclicas impulsa-das por el gobierno argentino, permitieron atenuar esos efectos y coloca-ron el sistema económico en condiciones de rápida reacción ante cambiosde contexto. Pero el nuevo tiempo histórico va a exponer con claridad quelos desafíos pendientes no eran estrictamente de crecimiento económico,que es un requisito indispensable para el desarrollo aunque no suficiente,sino de una praxis política capaz de integrar lo económico, con lo social ylo laboral, para promover un esquema que permita el pleno despliegue delas capacidades de las personas y una posibilidad de vida buena para elconjunto de la población.

Sexta: El modo hegemónico oligárquico detrás de la economía neoliberalSi algo logró consagrar el fundamentalismo del capital reinante en las últi-mas décadas del siglo XX en nuestro país, fue la ideología del dominio delmercado mundial, que termina reduciendo la globalización a una dimen-sión unidimensional (la económica), que desvincula el espacio de la polí-tica y el espacio del mercado. La economía separada de los contextos polí-tico-institucionales y socio-culturales donde opera, como una variableindependiente y anterior al resto de las dimensiones sociales. Sobre esabase se han fundamentado históricamente tanto las creencias en recetaseconómicas universalmente válidas, como enfoques de derrame queentienden que lo importante es garantizar el funcionamiento económicomás allá de sus consecuencias sociales y laborales.La diferencia entre el inicio del período democrático y el comienzo delsiglo XXI, estuvo dada en que durante muchos años el campo popular semantuvo disgregado y no lograba consolidarse en el plano democrático,ya que las fuerzas políticas mayoritarias aparecían cooptadas por expre-siones neoliberales y/o conservadoras. Hoy, el escenario de lucha esdesde la movilización social, la decisión estatal y el acompañamiento depaíses vecinos. La innovación histórica que expresa el proyecto inaugu-rado en 2003 en el escenario político argentino, fue la de recuperar todala fuerza nacional-popular del peronismo con sus banderas de inclusión,

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autodeterminación, movilización social y manifestación callejera, altiempo de poner en vigencia banderas que también supo enarbolar elprogresismo más sincero, como los derechos humanos y el reconoci-miento de las diversidades.En ese camino, la política democrática fue adquiriendo una amplitud desentidos y de espacios a partir de múltiples expresiones: la sociedad civil, lasorganizaciones, la calle, convertidas en escenarios de pluralismo, de diver-sidad de voces, de emisión de significados. Lo político pasó claramente aexpresarse más allá del régimen de gobierno, en los sistemas de mediacio-nes entre sociedad civil y estado, en el conjunto de las relaciones sociales.Lechner (2002) solía hablar de la importancia de los estados de ánimocolectivos en los desafíos políticos que una sociedad se plantea. Si haycrecimiento, si hay trabajo, si hay expectativas, amplios sectores socialesse prestan a dar pasos ambiciosos, impensables en otra coyunturas.Pero en la arena política existe una dialéctica de lo plural y lo binario(Mocca, 2012), donde lo diverso sintetiza en tensiones centrales y lo polí-tico gana primacía. No se trata de reducir la complejidad de lo real a unalógica binaria, sino de establecer la forma predominante que adquiere lalucha inter-hegemónica. Los sectores populares, para poder avanzar en laconsolidación de sus derechos, suelen canalizar múltiples demandas entérminos de opuestos: Braden o Perón, oligarquía-pueblo, poder popular-poder corporativo. Fórmulas que expresan la contradicción fundamentalen ese momento histórico, que visibilizan y condensan la lucha política.En términos de Laclau (2013), es cuando el principio de autonomía de lasdemandas, se conjuga con el principio de hegemonía, de dirección cultu-ral de la sociedad y conducción política. Todo ello apoyado en una nuevabase material que permita una redistribución equitativa de los frutos delesfuerzo social. Esto es lo que está nuevamente en discusión en la demo-cracia argentina contemporánea.¿Está derrotado el proyecto neoliberal? Lejos de cualquier exitismo pro-vocado por un clima de época de resistencia social a esas ideas, cabe recor-dar que el neoliberalismo es mucho más que una receta económica, por loque no se agota con el fin de la valorización financiera. Es una concepcióndel mundo y de la vida que fomenta todas las variantes de acumulación pordesposesión (Harvey, 2004), y que profundiza la polarización social.Si bien su espacio social predominante es el mercado, su superación no

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se da sólo a través de programas económicos; ya que representa una ideo-logía de dominación (Hinkelammert y Mora, 2009), donde el conflictosocial sólo existe en la realidad como desviación, como anomalía atribui-ble a la falta de diálogo, a la intolerancia, al autoritarismo. Es la expresiónavanzada de un modo hegemónico oligárquico (Kempf, 2013), de anula-ción del juego político y de vaciamiento de sentido de la democracia,acotada solo al juego electoral, la alternancia de gobierno y el estado dederecho, que se traduce en cooptación del sistema político e institucional.Esto es lo que permanece como proyecto, como sentido social que penetradiferentes capas sociales, que se atrinchera en corporaciones económicas,periodísticas, judiciales, gremiales, académicas, religiosas, en organizacionesde la sociedad civil, en redes sociales y se multiplica en voces anónimas.

Séptima: Espacios políticos y proyectos en disputaEl proyecto oligárquico-liberal, expresa una matriz de pensa-miento/acción que considera incuestionable la primacía de la economíaglobal sobre las políticas territoriales. Desarrollarse es generar condicio-nes de progreso para que la población alcance un ideal deseado de socie-dad que no se cuestiona en sus fundamentos, que es tendencialmentehomogénea, que está basada en un modelo civilizatorio único, globaliza-do. Representa una noción mistificada del desarrollo: las sociedadesevolucionan en un proceso de remoción de obstáculos o de adquisiciónde atributos modernos, y el dilema es metodológico, de cómo recorrerese camino y no necesariamente político, de opciones diferentes o con-trarias de sociedad. Se piensa en función de procesos lógicos contempo-ráneos, para analizar la realidad latinoamericana en función de cercaníao desviaciones de esos procesos2.El cambio social se da predominantemente (aunque no exclusivamente)sobre la base de continuidades, de cambio pautado, de negociaciones yconsensos sociales, en una interpretación agregativa de la sociedad. Las

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2 Por ejemplo, esto ocurre con los sistemas económicos latinoamericanos, considerados como pre-capitalismo, semi-capitalismo ó

capitalismo periférico, ya que no logran ser de capitalismo pleno, entre otros factores, por contener estructuras productivas preca-

rias, o poco diversificadas o con déficit competitivos.


relaciones sociales son entendidas prioritariamente como diálogo o convi-vencia, aunque en un sentido de convergencia de intereses. El conflicto esuna anomalía social, no un modo inherente de relaciones sociales.El proyecto popular parte de una concepción de primacía política, des-cree de la línea de modernización y entiende que las razones de la diferen-ciación social son históricas e implican una relación de dominación ysometimiento de unos a otros. La sociedad está constituida sobre la basede relaciones desiguales de poder y la lucha política es por imponer uninterés particular sobre el conjunto social. La organización social es pre-dominantemente tensionada, porque los hombres son seres interesados yla evolución de las sociedades se da fundamentalmente sobre la base deconflictos, de rupturas, de triunfos y derrotas sociales.Piensa en términos de heterogeneidad estructural de las sociedades y enun sujeto fracturado (no pleno), que son los pueblos originarios, los “con-denados”, los movimientos sociales, los trabajadores, los “otros”. Y si sepostula la expansión de las subjetividades, de los niveles de concientiza-ción de personas y grupos, es porque pone en el centro del desarrollo a lossujetos, no a las estructuras. Piensa en términos de diversidad de mundos,de pluri-verso de identidades (locales, regionales, nacionales) con tempo-ralidades, subjetividades y producciones alternativas. Necesariamentecuestiona los pilares sobre los que se asienta el sistema global y el condi-cionamiento que provoca en las sociedades nacionales y locales.Por ende, el fortalecimiento democrático se produce desde la política,con la identificación de un renovado frente de disputa hegemónica: poderpopular o poder corporativo. Democracia popular o democracia de privi-legios como horizonte de sentido; la democracia es el escenario del litigioentre una sociedad de privilegios (por ende, para minorías) o una sociedadde derechos (de mayorías). En ello confronta con la sociedad corporativa,que es una herencia de la matriz neoliberal; y entiende que las corporacio-nes de privilegios no son sólo económicas, también sindicales, judiciales,comunicacionales, policiales, etc.A lo largo de 30 años de democracia, los dueños de medios de comuni-cación, los sectores oligárquicos, los grupos económicos concentrados,sectores de las fuerzas armadas y de seguridad, sectores de la cúpula ecle-siástica, algunos jueces y cierta oposición política, se han expresado pre-ferentemente en los recintos, en los espacios reservados. Por su parte, los

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organismos de derechos humanos, los movimientos sociales, las organiza-ciones obreras, las organizaciones juveniles, los gobiernos con fuerteapoyo popular, ciertos sectores del poder judicial, grupos minoritarios dela Iglesia, se han expresado preferentemente en las calles, en los espaciospúblicos. En la búsqueda por la construcción de hegemonía popular, losespacios abiertos se configuran como ámbitos democráticos relevantes.Pero el proyecto popular presenta límites y cuestiones pendientes. Sibien recupera la relación virtuosa entre trabajo, inclusión y educación, nologra perforar el núcleo duro de pobreza y marginación ni limitar la acu-mulación concentrada en la cúpula empresarial. Tampoco resuelve tenden-cias neo-extractivistas que se presentan en los proyectos de desarrollo deSudamérica, en lo que va del siglo XXI, por citar sólo unos ejemplos.En síntesis, hoy cotejan en el imaginario y la realidad nacional dos proyec-tos (con toda su carga de variaciones y contradicciones internas), apoyadosen sus respectivos bloques de poder que los sustentan. Son dos modosopuestos de significar la democracia, y como fue expresado en párrafosanteriores, no se trata de reducir complejidades a una opción binaria, sino deremarcar los rasgos predominantes que adquiere la disputa hegemónica.El modo oligárquico es de acumulación por desposesión, en su sentidomás integral adaptable a diferentes coyunturas. Esto incluye desde prácti-cas extractivistas, desplazamientos de poblaciones rurales, traspaso de acti-vos públicos a sectores corporativos, valorización financiera, trabajo preca-rio e informal, subsidios públicos, mercados protegidos de la competencia,circuitos ilegales, etc. Presenta un sesgo de instituciones cooptadas, a par-tir de procesos sedimentados de control de parcelas institucionales públi-cas; interpreta la democracia como funcionamiento formal y previsible delas formas republicanas; su matriz cultural es restauradora, individualista ydesintegradora de lazos sociales; y ofrece una concepción de la políticapermanentemente sospechada de corrupción y contaminación de lo social.El modo popular es de acumulación productivista, que refuerza el vín-culo entre producción y empleo, aunque presenta aún una fuerte apoyatu-ra en el expansionismo sojero y prácticas extractivas en minería y petró-leo. Enfatiza la reconstrucción institucional, recuperando roles del Estado,apoyando medidas de gobierno en leyes. Como expresa una concepcióndemocrática de litigio por ampliar los horizontes de igualdades sociales,suele provocar ciertos “temblores” en las pautas de funcionamiento repu-

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blicano. Adeuda mayor claridad en su apuesta a la articulación entre esca-las estatales: federal, provincial y local. Fomenta una cultura social inte-gradora, de compromiso con el “otro”. Su concepción de la política esconstructiva, de herramienta para la vida, de experiencia de concientiza-ción y horizonte de transformación liberacionista.

Octava: El rol del Estado en la consolidación de un proyecto hegemónico3

Todo proyecto hegemónico se plasma en el Estado, que condensa unamatriz de poder en un momento determinado, que cristaliza en reglas dejuego institucionales y que construye realidad a través de acciones degobierno en interacción (armónica o conflictiva) con la sociedad.El neoliberalismo nunca prescindió del Estado, sino que ha sido pilar ensu construcción hegemónica: como garante de privilegios y transferenciade recursos públicos a manos privadas. También es pilar en la construcciónde una hegemonía popular alternativa, como responsable de la ampliaciónde derechos, de la recuperación de soberanías instrumentales, de una mayorconexión entre sociedad política y sociedad civil, de fijar horizontes deexpectativas y otorgar sentido colectivo de construcción política.La idea de Estado integral, defendida en ámbitos académicos y políticos,rompe con la separación moderna Estado y sociedad, que es hija del con-trato social. Amplía lo público en su diversidad, promueve el paso de loestatal a lo público, y se expresa en numerosas prácticas transformadoras.Aunque requiere algunas precisiones que permitan ver lo estatal más alláde la escala central, es decir en toda su dimensión territorial: federal, pro-vincial y local. No hay desarrollo integral sin Estado sano y fuerte entodos sus niveles, para que puedan desempeñar completamente sus funcio-nes en relación a la sociedad y los territorios.Implica una nueva geografía de responsabilidades públicas, dondeel gobierno central asume nuevas y renovadas funciones, al tiempo quehabilita espacios de decisión y gestión a los ámbitos provinciales y loca-les. No se trata de una perspectiva de suma cero (sacarle a uno para darlea otro), ni de debilitamiento institucional, como lo reflejaron algunas

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3 Lo que sigue figura como consideraciones abiertas en el artículo de Ordoñez y Madoery de este libro.


experiencias del pasado, de desconcentración funcional orientadas porajustes fiscales; sino de suma positiva y fortalecimiento de lo públicopara ampliar el campo de posibilidades de acción.El gobierno central es fundamental para promover y estimular el equili-brio y la equidad en todo el territorio nacional, el funcionamiento de lossistemas productivos locales, la sustentabilidad social y ambiental, elimpulso a la innovación tecnológica, la especialización productiva ycomercial, la mejora en la diferenciación y calidad de la producción debienes y servicios, la organización institucional, la integración regional.También es el principal responsable de la solidaridad socio-territorial,con el impulso de políticas redistributivas de distinto signo.Por su parte, las ciudades, los territorios rurales y las micro-regionesprovinciales constituyen ámbitos donde se ejercitan con mayor vigor lasdemandas y presiones sociales, donde se manifiestan y difunden los fenó-menos de innovación inclusiva, las experiencias de organización y profun-dización democrática, de reafirmación cultural y lugares donde surgenesfuerzos singulares de gobernabilidad y reivindicación popular.A su vez, son espacios estratégicos para la articulación entre actoresdiversos que permite exponer tensiones, canalizar conflictos y estableceracuerdos que impulsen transformaciones institucionales. El renovadoenfoque territorial otorga a los actores territoriales el protagonismo dedinámicas endógenas articuladas con lo nacional y provincial, pero prota-gonizadas desde lo local.El mito neoliberal del desarrollo sin Estado y sin política es resistidopor prácticas organizativas, productivas, comunitarias, expresadas en pro-yectos territoriales de identificación y diferenciación. Desde presupues-tos participativos hasta experiencias de economía social y solidaria, desdeel fortalecimiento de cadenas productivas hasta la promoción de mediosinnovadores, desde la implementación de oficinas locales de empleohasta la creación de agencias de desarrollo regional, desde la resistenciaa prácticas extractivistas hasta la formulación de iniciativas ecológicas,desde la movilización ciudadana hasta la formación de agentes locales decambio. Todas ellas expresan sinergias públicas, privadas y comunitarias;acuerdos institucionales; lugares de protagonismo, territorios de cons-trucción de poder popular.Por tanto, resulta imperioso incorporar en la discusión del Estado

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ampliado temas clave como correspondencia fiscal, descentralización,regionalización y autonomía municipal. Será necesario reconocer que losprocesos de desarrollo en democracia dependerán crecientemente de laefectiva vigencia de estos principios. La ampliación y superación delmodelo tradicional de concepción de lo estatal y de gestión pública recla-ma además, efectivos y novedosos instrumentos legales, administrativos yfinancieros. Este proceso permitirá una mejor consolidación de otrosámbitos de interacción y de espacios políticos originales, con los quenecesariamente las políticas nacionales deberán articularse.Pensar en términos de Estado ampliado, es una manera distinta de hacerpolítica transformadora en Argentina, impulsada por fuertes liderazgospolíticos y definida a partir de una doble articulación (vertical y horizon-tal) que permita aumentar las capacidades organizativas, creativas,emprendedoras del pueblo; aprovechar las oportunidades del contexto;definir las estrategias territoriales y sectoriales; explicitar los conflictos ygestionarlos democráticamente. La Argentina está perfilando un nuevoproyecto de desarrollo, que revierte los pilares de la sociedad de mercadoy otorga primacía a lo público como valor y lo político como ámbito detransformación. La discusión de la matriz estatal-territorial de este proce-so, es parte de la agenda prioritaria de los tiempos por venir.

Novena: Interrogantes nacionales y popularesDiez años de una experiencia de base nacional, popular y democrática,genera una serie de interrogantes, dificultades de entendimiento que surgende lo infrecuente de este tipo de circunstancias, preguntas abiertas que mar-can la riqueza de un tiempo de ebullición. Disputas políticas encendidas sehan dado también en las experiencias del peronismo en el gobierno, tantodurante el primer peronismo y sobre todo, en los años setenta, aunque conalcances diferentes y a veces con temporalidades más urgentes.Una dificultad de entendimiento se produce cuando se priorizan miradas“esencialistas” respecto de un fenómeno político. En el seno del peronis-mo, eso se traduce en rigideces doctrinarias para algunos y desviacionesrespecto de la ortodoxia por el otro, donde cualquier modificación de susrasgos característicos implica su fin.Una línea de interpretación diferente surge de mirar los procesos sociales en

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sus dinámicas y contradicciones, en su componente relacional, de entender lapolítica no como dogma sino como sino como expresión contradictoria detensiones sociales, de intereses sociales en pugna y como construcción denuevos horizontes de posibilidad. No se trata de mirar los hechos para “des-cubrir” su cercanía o lejanía con un tipo ideal, con una forma esencial, sinode analizar procesos históricos desde sus rasgos centrales, pero también desdesus márgenes, sus zonas grises, sus paredes porosas, sus fronteras abiertas yen contacto con lo otro, lo diferente. Este parece ser un camino más recomen-dable para interpretar el actual momento histórico que atraviesa el país.En ese sentido, la pregunta sobre lo que representa el kirchnerismo esnecesaria. Algunas voces autorizadas ayudan a hacer un análisis políticosobre el alcance y el significado de esta experiencia de diez años.

Anomalía es la interpretación propuesta por Ricardo Forster4; paraexpresar que en los últimos años, la Argentina y Sudamérica entraron enuna espacialidad que las colocaba en un lugar diferente de lo que parecíaestar ocurriendo en gran parte del mundo, ya que giraron hacia posiciona-mientos muy diferentes de los que hoy todavía aparecen como los hege-mónicos en términos de la etapa actual del capitalismo, con el dominioexponencial del discurso, la ideología y la prácticas neoliberales.Otra idea es la de invención que propone José Pablo Feinmann, en rela-ción al comportamiento inicial de Néstor Kirchner5. Y otra variante másreciente, de lo nuevo, distinto e imprevisto la propone Jorge Alemán,como contingencia que brota de lo imposible6.

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4 Forster, Ricardo, La Anomalía Argentina, Aventuras y desventuras del tiempo kirchnerista. Editorial Sudamericana, 2010. También

en http://www.redaccionpopular.com/articulo/reportaje-ricardo-forster.

5“No soy yo, se dice. Soy un resultado. Llegué por Otro y gané por Otro. Llegué porque Otro me hizo llegar y gané porque Otro deci-

dió huir. Entonces en esta feroz encrucijada, el Flaco toma la decisión de su vida. Decide inventarse. Sabe, como el hombre sartre-

ano, que es nada. Pero sabe que esa nada le abre el infinito, la tarea vertiginosa de ser sus posibilidades, de elegirse, de darse el

ser. El Flaco, entonces, inventa al Flaco”. Un flaco como cualquier otro, Pagina 12, 31 de mayo de 2003.

6 “…el kirchnerismo es la Contingencia que brota del país Imposible de 2001. Es el suplemento Contingente que anuda los dere-

chos humanos, los movimientos sociales surgidos en 2001 y el peronismo... Precisamente porque el kirchnerismo lo anudó al pero-

nismo cuando el país se desintegraba es que el peronismo forma parte del kirchnerismo y no al revés... Es la contingencia que

asume al peronismo para volverlo otra cosa.”. Alemán, Jorge: Peronismo: kirchnerismo, en Pagina 12, 14 de enero de 2013. 7

Gonzalez, Horacio (2011): Kirchnerismo, una controversia cultural, Ediciones Colihue, p.113.


Para Horacio Gonzalez7 el kirchnerismo encarna corrientes que estaban“dormidas” y “en espera” en la historia. Una nueva matriz política quetiene más de rupturas que de continuidades anunciando una nueva con-fluencia de familias ideológicas argentinas: lo nacional popular con lasizquierdas. En sentido similar, Juan José Giani8 habla de las tradicionesque representa el kirchnerismo: la peronista (patria justa, libre y sobera-na), la liberal (derechos humanos), la setentista (Cámpora y la tendencia),la alfonsinista (enfrentar las corporaciones).Otro registro interpretativo, tal vez menos conocido, es el propuestopor Walter Mignolo, como desprendimiento político en la toma de deci-siones económicas9. Desprendimiento como rechazo a la asimilaciónque propone la globalización neoliberal y derecho a la diferencia(Mignolo, 2010), a la pluralidad de caminos, que proponen muchosgobiernos sudamericanos, y componentes de ese tipo se encuentran en laalquimia kirchnerista.Un eje siempre necesario de interpretación gira en torno al conceptode hegemonía, ya que re-introduce la conflictividad a la política yreplantea viejas disputas a lo largo de la historia argentina. Laclau10 sos-tiene que la función de los líderes populistas no consiste, simplemente,en representar intereses de los sectores populares sino en constituir esosmismos intereses. Los procesos de representación no son un segundomomento respecto a voluntades que los preceden, sino que las volunta-des mismas se constituyen a través de una acción al interior de los pro-cesos representativos. Y la representación como proceso constitutivo delo político, no tiene por qué ser representación parlamentaria, puedehaber representación a distintos niveles en los que se constituye elpoder social. La política consiste, justamente, en administrar esta ten-

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7 Gonzalez, Horacio (2011): Kirchnerismo, una controversia cultural, Ediciones Colihue, p.113.

8 Giani, Juan José (2012): Filosofías del kirchnerismo, Editorial Paso de los Libres, Rosario.

9 “La desoccidentalización, irreversible, describe distintas maneras de desprendimiento político en la toma de decisiones econó-

micas… los procesos de re-nacionalización, hoy, ya no están ligados a fundamentalismos ideológicos del estado, sino a los pro-

cesos irreversibles de desoccidentalizacion política en decisiones económicas. La desoccidentalización es irreversible: la renaciona-

lización de Repsol-YPF, April 17th, 2012, www.waltermignolo.com.

10 Ponencia en Tecnópolis, 2012.


sión potencial y tratar de crear formas articulatorias, formas hegemóni-cas, que vayan permitiendo sortear estos dos peligros. La hegemonía seconstruye sobre la base material, la conducción política y el consenti-miento cultural.Estas interpretaciones se complementan, no se excluyen, enriquecenel análisis. Pero si tomamos al kirchnerismo como un amplio espacio deidentificación socio-política, como un campo de lucha, retomandoimportantes tradiciones de pensamiento político, podríamos identificaren su seno un tronco común, pero también diferentes vertientes. Untronco común que muestra algunos rasgos nítidos y que se presumemayoritariamente aceptado por quienes convergen en ese espacio deidentificación.• La crítica al neoliberalismo como concepción filosófica, política y eco-nómica y la crítica a la contaminación que le provocó al movimientonacional y popular durante el transformismo político.• El rol director del Estado en la economía (negociación de la deuda,Banco Central, Nacionalización de AFJP); y su conexión y aperturahacia la sociedad civil.• La integración latinoamericana (Mercosur, Unasur, Celac), como aspira-ción de identidad histórica, como horizonte estratégico y como proyec-to de construcción de la Patria Grande.• La centralidad del trabajo y recuperación de un tipo de vínculo virtuosoentre inclusión, empleo y educación, que precisamente el neoliberalismohabía roto. Si algo ha caracterizado históricamente al peronismo es suapuesta a sociedades de trabajo.• El perfil distribucionista. Esto se logra a través de varias formas de dis-tribución, como argumentó Eric Calcagno11: la distribución de los ingre-sos (con políticas laborales, activas de empleo y sociales), la distribuciónde la palabra (Ley de medios, derechos humanos, identidades sexuales,colectivos migrantes, más débilmente con los pueblos originarios) y ladistribución del conocimiento (Programa conectar-igualdad, ProgramaRaíces, creación de nuevas universidades, etc.).

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11 Calcagno, Eric: Tres distribuciones estructurales, Publicado por Prensa del Diputado Eric Calcagno el día 10 de Diciembre, 2011.

http://e-calcagno.com.ar/tag/gobierno.


• La primacía de la política, algo propio de la estirpe peronista, como yalo señalaba Feinmann en los años setenta, que permita la construccióndemocrática de nueva hegemonía amparada en una base material12, enuna base institucional13, y en una base cultural14.Pero en torno a ese perfil de genéricos acuerdos, también existenmatices. Las diferentes coyunturas van generando desgranamientos ynuevas adhesiones. ¿El proyecto nacional, popular y democrático, essólo kirchnerista? Sólo desde una soberbia cupular podría sostenersesemejante juicio. El desafío es abrir caminos interpretativos y buscarfijar campos de identificación, que nunca son cerrados, siempre poro-sos, cambiantes.Por ejemplo, confrontar al neoliberalismo es una consigna de las izquier-das de la época. Sin embargo, hay distintas maneras de hacerlo y esosmodos de oposición remiten a miradas diferentes del tema y a racionali-dades que buscan expresarse al interior del movimiento. Si por neolibera-lismo se entiende la forma contemporánea que adopta el capitalismo glo-bal, de perfil financiero y tecnológico, y se supone su vigencia irrefutable,lo que queda para un país de la periferia del sistema es una combinaciónde aceptación y adaptación, de políticas de inversión, de seducción de losmercados con un componente redistributivo visible, de modo de marcardiferencias sutiles con la idea del derrame económico. Llamemos a esteprimer grupo neo-conservador.Si por neoliberalismo se entiende un sistema que se muestra desbocado,insaciable, anárquico, se trata de apostar a un “capitalismo en serio”, con fuer-tes pautas de crecimiento y con claros perfiles de inclusión social y distribu-ción de los bienes públicos. Es una postura crítica del capitalismo, pero comoúnico modo posible al que hay que combinarlo con una ética del bienestarpara que sea más justo. Llamemos a este segundo grupo neo-desarrollista.

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12 Ejemplos: apuesta a consolidar una burguesía nacional, asegurar superávit comercial y fiscal, renegociación de la deuda, nacio-

nalizaciones de AFJP; Aerolíneas Argentinas, YPF; infraestructuras integradoras; agregado de valor en origen, trabajo, inclusión,

asignaciones sociales.

13 Ejemplos: cambios en la Corte Suprema, Unasur, Carta orgánica del Banco Central, Ley de medios, Derechos humanos ampliados.

14 Ejemplos: políticas de memoria, verdad y justicia, movilización social, militancia juvenil, interpelación popular, festejos del

Bicentenario, Tecnópolis…


Si por neoliberalismo se entiende la demostración más palmaria de unsistema basado en la explotación social y natural, de un capitalismo quesólo puede funcionar sobre la base de desequilibrios y exclusiones, se tratade buscar “caminos otros”, otros modos de interpretar la vida, la sociedad,la naturaleza y de provocar acciones de desprendimiento de las lógicas sis-témicas dominantes. Llamemos a este tercer grupo neo-liberacionista15.Dentro de esos tres grupos posibles, muchas interpretaciones varían. Porejemplo, en la siempre presente polémica entre consolidar o profundizarla experiencia en marcha, el primero es partidario de consolidar lo logra-do, tendiendo puentes de diálogo con los sectores opositores en todas susvariantes. No abrir nuevos frentes de conflicto, criterio que muchas vecescomparte el segundo grupo. El tercer grupo, por su parte, es partidario deprofundizar para consolidar, entiende que las transformaciones se garanti-zan “yendo por más”.También las diferencias se notan en los niveles de aceptación a diferen-tes políticas públicas: por ejemplo, el juntar la vertiente nacional-popularcon la progresista, a la manera que lo impulsó en un primer momentoNéstor Kirchner, agrada a los neo-desarrollistas, a los neo-liberacionistasy desagrada a los neo-conservadores.La Patria Grande Latinoamericana embriaga a los neo-liberacionistas,entusiasma a los neo-desarrollistas e interroga a los neo-conservadores, yaque la idea integracionista es propia de la tradición nacionalista, pero enuna modalidad que no contempla perfiles como los de Chávez, Maduro,Morales o Correa.El desafío de la competitividad, resulta música para los oídos neo-des-arrollistas y neo-conservadores. La diferencia es que para unos se logra através de la expansión del mercado interno, de la articulación capital-tra-bajo, del mejoramiento de las condiciones sociales que se traducen enmayor consumo popular, en la reindustrialización creciente, en la integra-ción regional. Para otros, aliándonos con los núcleos de poder local y glo-bal, considerados los más dinámicos (“el desafío es atraer inversiones”,suena como un cántico ya gastado).Para el neo-liberacionismo, el concepto de competitividad molesta, con-

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15 Dejo a criterio del amable lector ponerle nombre y rostro a esas expresiones.


funde, porque es funcional a la acumulación capitalista y resulta difícil decompatibilizar con la inclusión social plena. Desde el punto de vista de lalucha por la igualdad, es necesario afectar intereses y derechos de privile-gio, profundizar la tensión entre intereses en pugna. La competitividad,por el contrario, supone convivencia entre partes diferenciadas. Esto últi-mo conlleva la apuesta a la consolidación de una burguesía nacional, viejaaspiración peronista, que agrada a los oídos neo-desarrollistas y provocadesconfianza en sectores neo-liberacionistas.“Yo no soy la presidenta de las corporaciones” dijo la presidenta CristinaFernández de Kirchner en la asunción de su segundo mandato presidencial.Así dicha, con esa contundencia, es una frase que se podría colgar en la sola-pa de todas las expresiones K, porque si algo caracteriza a los movimientospopulares es operar sobre la lógica de contradicciones que identifican aladversario, como vimos en párrafos anteriores. Es un camino eficaz en laconstrucción política. Pero si vamos más allá y entendemos por corporacio-nes no sólo las económicas y comunicacionales, sino también las gremiales,las judiciales, aparece nítidamente otro punto de fricción entre las tresexpresiones señaladas. Si algo es propio del sentir peronista es la idea dedisciplinar el capital, someterlo a la autoridad del Estado que es el principalresponsable del desarrollo nacional. Pero la idea de disciplinamiento querecaiga también sobre las representaciones sindicales, resulta más simpáticapara aquellos que entienden a este proceso como algo nuevo, fundacional,que para aquellos más afectos a mirar el momento actual como la continui-dad de una tradicional idea peronista en el gobierno.En síntesis, el campo nacional-popular es siempre una expresión políti-ca “en ebullición”, donde convergen diversos sectores internos, identifica-ciones múltiples, difusas, incluso contradictorias, que reconoce liderazgoshistóricos, que construye fuerza sobre la base de la identificación deladversario, pero que cabalga sobre las coyunturas de modo inquietante.

Décima: La lucha abierta por el sentido de la democraciaLas sociedades están atravesadas por tensiones, originadas en identidades,inserciones, intereses e interpretaciones diferentes. El espectro de relacio-nes sociales es muy amplio. Ello hace que coexistan armonías, discrepan-cias y conflictos; las sociedades no funcionan solamente sobre la base de

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consensos y el conflicto resulta constitutivo de las relaciones sociales.Hay política porque hay un otro y porque hay un otro hay conflicto. Deeste modo, la pregunta por el otro se convierte en la pregunta política fun-damental. “La Patria es el otro”16 se ha convertido en una frase de época.Y la fuerza democrática es nombrar ese otro con el que se convive, seacuerda o se disputa. De modo que el conflicto no se agota en el antago-nismo, sino que se extiende al reconocimiento del otro. Conflicto comodiversidad, como necesidad de convivir con lo distinto, como conviviali-dad, en términos de Iván Ilich17. Si lo que caracteriza lo humano son poli-fonías, identidades, territorialidades, lo político se traduce en voluntad devivir, nos dirá Dussel18.Se trata de colocar al otro en el lugar visible de las armonías, pero tam-bién de las tensiones políticas. La negación del otro es la negación mismade la política. Negar, ignorar, aniquilar son respuestas que salen de lo polí-tico y se ubican en terrenos violentos, egoístas, deshumanizantes. Ese otropuede ser amenaza, indiferencia, obstáculo, carga. Pero también ayuda,lazo, comunidad.La convivencia en pluralidad, si no es pensada desde la comprensión delconflicto, resulta una idea vacía, que presupone que todos gozan de igua-les derechos y posibilidades. Sólo desde esa crítica es posible romper conel pensamiento único y las prácticas homogeneizantes que postula elmodo hegemónico oligárquico que, por definición, es no democrático.Casi paradojalmente entonces, en el conflicto están las posibilidades depaz y democracia, no en el sentido de empate social, sino como disputapolítica dentro de reglas de convivencia. Siempre la resolución política delos conflictos, incluso de ese antagonismo, encuentra un cauce democráti-co. La democracia es la solución política (Mouffe, 2007), que busca cana-lizar disputas dentro de reglas de juego aceptadas y establecidas, aunqueproclives de ser modificadas en función de la resolución de esas tensiones.Pero un desafío siempre abierto es identificar raíces de los conflictos de

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16 Expresión de la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner, en Puerto Madryn en 2013.

17 Centro Intercultural de Documentación (CIDOC) México.

18 Si el conflicto es sólo antagonismo, lo que cuenta como esencialmente político es la voluntad de poder. Si el conflicto es asumir

la convivialidad, lo político es voluntad de vivir.


nuestra sociedad; por ejemplo, entre la negociación salarial en el marco deun Consejo del Salario mínimo, vital y móvil y el trabajo esclavo en talle-res clandestinos, existe una amplia gama de situaciones que demandansoluciones diferentes. La discrepancia en cuanto a puntos de vista o intere-ses sectoriales expone un tipo de conflicto cuya respuesta puede ser la deli-beración. Pero la explotación humana, la negación del otro en su humani-dad, en su capacidad de realización como sujeto de plenos derechos, expo-ne un tipo de antagonismo que sólo se resuelve en la disputa hegemónica.En este sentido, los movimientos nacional-populares son auténticamentedemocráticos, porque expresan una forma de lucha por la igualdad (Forster,2011) y un camino de construcción de hegemonías populares. Son las for-mas que eligen las mayorías populares para re-significar las institucionesdesde la movilización y el liderazgo. Cuando el pueblo cuestiona el ordensocial, es cuando la política transformadora aparece en toda su dimensión.La política siempre refiere a las prácticas sociales orientadas a producir unorden social y lo político refiere a las condiciones de posibilidad de eseorden. Es tensión por el ensanchamiento de lo público y la conquista dederechos. Es lucha por el sentido. Por tanto, es cupular, pero también popu-lar. Es deliberación, pero también confrontación. Es ruptura, pero tambiénsutura. Es consenso pero también conflicto. Es conflicto, pero también con-vivialidad. Es voluntad de poder pero también voluntad de vivir. La políticaoligárquica tiende a restringir y legitimar un orden dado. La política demo-crática tiende a interrogar el poder, entendiendo que solo es posible modifi-car lo dado si la praxis de interrogación está en manos de sujetos populares.A lo largo de 30 años de democracia una cuestión resulta clara: cuandolos gobiernos democráticos intentan negociar y disciplinar a las corpora-ciones económicas, para adecuarlos a determinadas reglas de juego queimplican restringirles algunos privilegios y/o inducirlos a mayores com-promisos, la respuesta siempre ha sido contundente y a través de accionesdesestabilizadoras, como la hiperinflación, devaluaciones forzadas, des-abastecimiento, lock out patronal, bombardeo mediático, etc.El actual momento histórico del país muestra con marcada evidenciaesta situación, que también se había manifestado en los primeros tiemposde la recuperación democrática. Por un lado un proyecto de sociedad deprivilegios caracterizado por el transformismo político, culturalmenteindividualista, corporativo, patrimonialista, rentista, de acumulación basa-

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da en garantías y seguridades para el capital. Por otro lado, un proyectonacional, popular y democrático en construcción, basado en la expansiónde derechos, la movilización social, que recupera lo mejor de las experien-cias populares del pasado, de cultura de la alegría y la celebración. Querecupera las históricas esferas prioritarias de inclusión: ingreso, trabajo yeducación, en un esfuerzo por consolidar una sociedad de igualdades.

Consideraciones finalesToda una búsqueda en la teoría política pasa por encontrar el fundamentode lo político, es decir, cómo se relacionan los hombres, si es sobre la basede racionalidades convergentes como propone la doctrina de los pactossociales, o sobre la base antagonismos exacerbados, como las teorías basa-das en la relación amigo-enemigo. La política es lucha de poder, “volun-tad de poder” que intenta ser encauzada en reglas de juego de convivenciademocrática. Digo intenta, ya que si bien los golpes cívico-militares hoyresultan más un recuerdo que una posibilidad, reaparecieron hace unosaños “ánimos destituyentes” (según la gráfica expresión de María PíaLópez) en sectores de poder concentrado.En algún momento el alfonsinismo, y luego el kirchnerismo junto a unconjunto de organizaciones sociales, le propusieron re-significaciones a lademocracia argentina: que deje de ser “excluyente” de amplias mayoríasa la efectiva vigencia de sus derechos ciudadanos; que deje de ser “obe-diente” ante las imposiciones de acreedores externos y los aprietes depoderes fácticos internos, que deje de ser “indiferente” ante las lacerantesnecesidades sociales, ante las violaciones de derechos, ante las diversida-des; y que deje de ser “aparente” en sus formas y recree un Estado com-prometido con la sociedad toda.Seguir profundizando ese camino implica afrontar desafíos: el escenariode recuperación con inclusión propio del período 2003-2007/08 fue másamigable, diríamos, más soportable para los sectores de privilegio, que elposterior escenario de expansión económica con igualdad de derechos, yaque este último obliga a combatir la economía de renta, a cuestionar lasapropiaciones mal habidas y articular las clases sociales laboriosas entorno a otro proyecto de sociedad.Las circunstancias históricas excepcionales como las que está atravesan-

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do nuestro país, requieren atención y una dosis mayor de compresión ycompromiso. Siempre existen fuerzas que atrasan, sectores que miran paraatrás, discursos que confunden. El enemigo (¡efectivamente, hay un ene-migo de la democracia!) necesita dividir el campo popular, porque lo queestá disputando no es solamente su interés material, sino la dirección polí-tico-cultural de la sociedad. Y la tragedia argentina nos demuestra que dis-putas al interior del bloque de poder de base popular en construcción,debilitaron en anteriores experiencias históricas las coaliciones gobernan-tes, abriendo paso a avanzadas antipopulares.Las hegemonías no son un punto de llegada inamovible, al estilo de untítulo deportivo que nadie nos podrá quitar, sino construcciones histórico-políticas que se sostienen con la profundización de sus aspectos constitu-tivos, en este caso, de su componente de representación de amplios intere-ses sociales, sectoriales y territoriales. Y éste es precisamente el desafíomayor hacia el futuro, el de sostener y profundizar desde la primacía polí-tica, un proceso abierto y contradictorio de corrimiento permanente de loslímites de lo posible y lo deseable.

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BIBLIOGRAFIA

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Rol del estado en la consolidaciónde un proyecto nacional y popular

Oscar Madoery 19

María Belén Ordoñez 20

“El mejor ejemplo de gobernanza no se saca de un libro, se saca deuna madre. O sea, ella siempre va a cuidar al más debilitado. Ellaadora a todos, ella ama a todos, pero aquel debilitado, no es el másbonito, no es el más inteligente, es el más necesitado. Y ese es el espí-ritu de madre. Yo te confieso que gobierno un país con espíritu demadre. Nosotros tenemos que cuidar a las personas más pobres. Unrico no necesita del Estado.”

Lula Da Silva, Ex Presidente de Brasil.

Serie Documental Presidentes de Latinoamérica. 2009

La discusión histórica y actual sobre el EstadoUn buen modo de iniciar el debate sobre el Estado es el propuesto porAtilio Borón, en un texto ya clásico (Borón, 2003); allí expresa la distin-ción entre el enfoque liberal y un enfoque marxista instrumentalista.

19 Postdoctorado en Ciencia Política (UFRGS). Doctor en Ciencias Sociales (UBA). Master en Ciencias Sociales, Facultad

Latinoamericana en Ciencias Sociales (FLACSO). Docente titular de la cátedra “Espacio y Sociedad” y del Seminario “La Economía

Social en los Proyectos Políticos Latinoamericanos”, Facultad de Ciencia Política y RRII (UNR). Director de la Maestría en Desarrollo

Local de la UNSAM y del Centro de Estudios Desarrollo y Territorio (CEDeT, UNSAM-UNR). [email protected].

20 Bachiller Universitario con Mención en Ciencia Política. Estudiante avanzada de la Lic. En Ciencia Política (UNR). Integrante del

CEDeT. [email protected].


En el enfoque liberal, el Estado es entendido como un mercado políti-co, neutral e imperturbable, reducido a un mero reflejo del mercado eco-nómico, con sus intercambios impersonales, competitivos y libres. Losgrupos y coaliciones compiten de acuerdo a determinadas reglas deljuego, que son sancionadas y garantizadas por el propio estado. Esanaturaleza “neutra”, meramente “técnica”, de las reglas del juego, impi-de que nadie acumule demasiado poder y perturbe el equilibrio generaldel sistema. Su papel es el de un árbitro imparcial que permanece aleja-do e indiferente ante la incesante puja de intereses sociales, supervisa lacompetencia entre diversas coaliciones, evita la concentración de poderen manos de algunos grupos particulares y reconcilia las aspiraciones enconflicto. Borón cita a Miliband cuando sostiene que es “un espejo quela propia sociedad se pone ante los ojos”. Es expresión de un ordensocial eminentemente consensual y representativo de la totalidad de laNación (Borón, 266 y ss).En el enfoque marxista el Estado es la expresión mediatizada de ladominación política en las sociedades clasistas. El “resumen oficial”de una sociedad de clases y, consecuentemente, no es neutral ante lasluchas y los antagonismos sociales producidos por sus desigualdadese inequidades estructurales. “El lugar en el cual sujetos formalmentelibres e iguales, pero profundamente desiguales, establecen relacio-nes políticas de superordinación y subordinación”. “Sin embargo, laefectivización del predominio político de la clase dominante en elcapitalismo requiere algo más: la intervención de un denso entrama-do de mediaciones –estructuras estatales, tradiciones políticas e ide-ologías, organizaciones y prácticas sociales de diverso tipo– sin lascuales la supremacía que la burguesía detenta en el plano económicono puede proyectarse al ámbito más global de la sociedad civil en suconjunto.” (op.cit. 269)Aclara Borón sobre las deformaciones del marxismo provocados poruna concepción instrumentalista del Estado: “si antes el espejo liberalproyectaba la cándida imagen de un mercado de hombres libres eiguales, en la vulgata economicista sólo refleja –de manera inmediatay mecánica– el predominio monolítico de la clase dominante” (op.cit.270). Lo concreto es que, en ambos casos, el Estado queda privado porcompleto de iniciativa autónoma.

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El rol del Estado NaciónEl análisis que realiza Borón, da pie a presentar otras posibilidades deinterpretación. El Estado Nación no es una entidad autónoma resistente alcambio, sino un producto histórico que expresa una relación social, unaregulación pública y una representación simbólica. Tres dimensiones queoperan en una relación de mutua influencia:• En primer lugar, la representación simbólica y colectiva de la sociedad,que fundamenta y define el interés general que persigue la autoridad,pero que está sustentada en la condensación de las relaciones de fuerzasociales en un momento determinado.• En segundo lugar, la forma de organización de la vida social por exce-lencia y, más particularmente, la fuente de regulación de la esfera públi-ca y el principal instrumento de delimitación o armonización de los inte-reses públicos y los intereses privados. El escenario institucional de lalucha por el poder social, el terreno en el cual se dirimen los conflictosentre distintos proyectos sociales, dice Borón, que definen un patrón deorganización económica y social.• En tercer lugar, la expresión orgánica de la comunidad nacional, el orga-nizador de las tareas públicas y formulador de las políticas públicasnecesarias para perseguir los intereses sociales universales.En otras palabras, el Estado como una combinación compleja de con-densación social, institución pública y representación nacional21.El Estado está en la organización de la base material e institucional de lasociedad. Por ejemplo, todas aquellas condiciones generales de produccióny reproducción de las que no se hace cargo el capital (tomado en forma

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21 Otra interpretación es la que ofrece Tomassini: El Estado Nación no es una entidad autónoma resistente al cambio, sino un pro-

ducto histórico. Las funciones de representación simbólica de la sociedad, organización institucional de la misma o intervención

regulatoria o dirigista de ella, forman parte de su naturaleza.“El concepto de Estado permite varias connotaciones: en primer lugar,

la representación colectiva de la sociedad (condensación de las relaciones de fuerza), representación que fundamenta y define el

interés general que persigue la autoridad (matriz social). Una segunda connotación concibe al Estado como la forma de organiza-

ción de la vida social por excelencia y, más particularmente, como la única fuente de regulación de la esfera pública y el principal

instrumento de delimitación o armonización de los intereses públicos y los intereses privados (matriz instrumental). Tercero, como

un actor social, el organizador de las tareas públicas y formulador de las políticas públicas necesarias para perseguir los intereses

sociales...” (matriz decisional). (Tomassini, 2001:21).


individual o sistémica), pero que son indispensables para que el proceso sedesenvuelva a nivel general, deben ser cubiertas por el Estado. Así, actúacreando la infraestructura de producción y comunicación, el equipamientode bienes y servicios varios, creando las precondiciones institucionales(ordenamiento jurídico, sistema monetario, delimitación de los mercados)y las condiciones sociales para la reproducción social como salud, educa-ción, seguridad social, etc. También en la creación y sostenimiento de labase simbólica y cultural, a través del sistema educativo, de la comunica-ción social, de la reproducción de las tradiciones, los saberes, etc.Pero en América Latina el Estado no sólo ha reflejado lo que ocurre anivel de una sociedad civil, sino que la ha articulado y consolidado. Hasido el espacio de realización social para grupos, clases, sectores, que pordebilidad constitutiva y heterogeneidad social, requirieron del soporteestatal –Estado como refugio social–. Esto fue así en nuestra historia (enla organización nacional, en la constitución del Estado social en el sigloXX y la sustitución de importaciones), pero lo fue también después, cuan-do se sostenía que el ciclo estatal de acción histórica estaba agotado.La matriz social condensa relaciones de fuerza, por lo que expresa situa-ciones de dominación muy claras, que suelen impedir a los propiosEstados representar el interés general. La cooptación que ejercen los sec-tores concentrados del capital, logra establecer baluartes, cotos de caza, enel andamiaje institucional de los Estados, que operan como frenos a losavances transformadores populares (como en la actualidad lo expresanalgunos espacios del poder judicial en Argentina).Tanto desde el economicismo que ve al Estado como un mero instrumentode dominación o un epifenómeno social, como desde el politicismo que pien-sa a la sociedad creada y determinada por éste, se anula la posibilidad de inte-grar el fenómeno estatal al movimiento de las fuerzas sociales y de entender-lo como producto y productor de la relación entre esas fuerzas. El Estado noes fuerte o débil en sí mismo, lo que posee o no fortaleza es aquél bloquesocial que resuelve favorablemente, en cada momento histórico, sus disputascon el resto de los sectores de la sociedad y que a partir del control del apa-rato estatal, logra articular un proyecto político determinado, cuya capacidadde acción estará condicionada por las relaciones de fuerza con los sectoresantagónicos y el grado de radicalidad de esa disputa (Madoery, 1990).Sin embargo, esa “determinación” del Estado a partir de relaciones

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sociales de poder no implica una actitud pasiva de aquél, sino que operatambién como un elemento constitutivo del campo social. El Estado estápresente en la constitución misma de las relaciones sociales coloniales ycapitalistas en América latina.Por ello, la ilusión formalista de que el acceso democrático al control delaparato institucional conforma, por sí solo, la posibilidad de transforma-ciones profundas en la condición económica, social, cultural e institucio-nal de nuestras sociedades, ha sido contrastada por la realidad. Ilustrativasal respeto, resultan ser las palabras del Presidente de Ecuador, RafaelCorrea, “no estamos viviendo una época de cambio, sino un verdaderocambio de época. Donde gobiernos progresistas, soberanos están arra-sando a lo largo y ancho de la región y pese a todos los obstáculos, atodas las trampas del poder, porque no crean que ganar una elección enAmérica Latina es llegar al poder, no, se obtiene un pedacito de poder, lospoderes fácticos, los omnímodos siguen intactos, poco a poco hay quealterar esa relación de fuerzas en función de las grandes mayorías.”22

En efecto, existe una recursividad entre niveles de lo estatal, donde uncambio de matriz social permite expresar una nueva matriz decisional quetiene que traducirse en profundas transformaciones democráticas en lamatriz instrumental, para convertir al Estado en herramienta de transfor-mación para las mayorías nacionales.

El Estado en sociedades centrales y periféricasRecordemos que el fundamento sobre el que se conforma la sociedad capi-talista es la independencia y equivalencia formal de todos los hombresportadores de “libre voluntad”. A diferencia de otro tipo de sociedades,donde las fuerzas económicas aparecen ligadas a elementos extraeconómi-cos (religiosos, familiares, etc.), el capitalismo es el primer modo de pro-ducción que basa su reproducción en la coacción económica. La relaciónde apropiación del excedente se funda no en obligaciones religiosas o jurí-dicas –nadie está obligado por ley a vender su fuerza de trabajo– sino enla necesidad de intercambio que tienen los hombres libres e iguales.

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22 Entrevista realizada por Daniel Filmus. Documental “Presidentes de Latinoamérica”. INCAA. 2010.


La falta de coacción para vender su fuerza de trabajo es condición nece-saria para la apariencia formal de igualdad entre las partes23. En esta sepa-ración del capitalista de los medios de coacción es donde se encuentra elorigen del estado capitalista, que se convierte en el espacio articulador dela reproducción social en su conjunto y en el garante de las relacionessociales de producción. Pero esa garantía no es externa ni a posteriori dedicha relación, sino que es parte intrínseca y constitutiva de la misma. ElEstado entonces es un aspecto, el específicamente político, de la domina-ción social, como sostenía O’Donnell.Que sea condensación de relaciones de fuerzas sociales, significa queopera como garante de las relaciones sociales y no de los sujetos socialesque mediante ellas se constituyen, según lo han explicado entre otros,Poulantzas, Buci-Gluckmann, Castells. Eso lo convierte en el respaldo delinterés histórico y político a largo plazo de una determinada relación hege-mónica o de dominación. Engels lo definía como el “capitalista colectivoideal”, que necesita mostrar cierta autonomía relativa respecto de las cla-ses sociales y de la sociedad en su conjunto. Pero sus decisiones no resul-tan nunca neutrales, sino que responden a una hegemonía determinada.Ese es el límite de su autonomía relativa.El Estado, entonces, se convierte en el organizador del consenso de lossectores sociales y en espacio de unificación de los grupos dominantes,constituye a las clases políticamente dominantes. Esto va más allá de laconcepción instrumental de su simple consideración como aparato dedominación y lo importante a definir es el tipo de disputa hegemónica quese presenta en una sociedad en un determinado momento histórico.Según Hirsch24, el estado capitalista efectúa tres tipos de regulacionessobre la economía:Las funciones que garantizan las relaciones de producción y las condi-ciones generales de producción interviniendo en diferentes momentos delciclo del capital: a través de la legislación monetaria regulando la oferta

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23 Aquí es menester mencionar que cierta tradición liberal, en lo que respecta a los alcances del Estado, entiende que la libertad

era conferida no a todos los ciudadanos, no a todas las personas miembros de una sociedad, sino que sólo eran libres los propie-

tarios, concluyendo que para ser libres no necesariamente debería existir la igualdad.

24 En Madoery, Oscar: Estado y Grupos económicos, pág. 23.


de dinero, el tipo de cambio, el nivel de consumo, etc. A través de la legis-lación laboral, con la cual se garantiza la reproducción de la fuerza de tra-bajo, las condiciones laborales y el precio del trabajo. La legislación civilque garantiza la propiedad privada, diferente tipo de controles (de medi-da, de calidad, etc.), la circulación de las mercancías. A través de esasmedidas actúa como capitalista colectivo ideal.Funciones que garantizan la redistribución administrativa del excedentesocial. Para ello el Estado realiza una captación coactiva de recursos delsistema económico, vía tasas, impuestos, seguros, redescuentos, derechosaduaneros, etc., y los redistribuye por medio de créditos, leyes de seguri-dad social, políticas de educación, salud, fomentos industriales, etc.Funciones que garantizan el continuo desarrollo y evolución de lasfuerzas productivas a través de la producción de ciencia y tecnología,otorgando becas de investigación, subsidios a empresas, priorizandodeterminados rubros, etc.Pero una diferencia sustantiva entre sociedades que lograron conformarun tejido social burgués y las periféricas debe ser tenida en cuenta, y es eltipo de separación entre lo privado y lo público, entre economía y políti-ca. Si eso se presenta, el Estado deviene en poder público impersonal,según la gráfica definición de Pasukanis25.En situación de un capitalismo desarrollado, se genera un conjunto deinstituciones, valores, normas, leyes que se configuran en lo queHabermas denomina “lo público”. Es la idea del Estado arrastrado por losocial, reflejo de una sociedad civil más estructurada. Sin embargo, en elcapitalismo dependiente, en sociedades coloniales dentro del sistemamundo moderno-colonial, tanto el nivel económico, como el institucionaly el cultural, están condicionados por el proceso de acumulación, de domi-nación y de civilización mundial. Esa sujeción externa, limita el poder ylas capacidades de las sociedades nacionales periféricas, y aumenta enconsecuencia la capacidad de los niveles político-institucionales.En América Latina y Argentina en particular, el capitalismo ha evolu-cionado desde sus orígenes sin contar con condiciones de auto-susten-tación, sometido a condicionamientos externos. Las sociedades locales

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25 Op.cit., pág.19.


se configuran con diferente grado de cohesión y estructuración. Ladebilidad constitutiva de diferentes sectores sociales, la supervivenciade sectores ligados a la conquista y colonización, las convivencia declases terratenientes y campesinas junto al surgimiento de nuevas cla-ses ligadas al capitalismo, la dominación y exterminio de pueblos ori-ginarios, la implantación violenta de nuevas razas a través de la escla-vitud, y la marcada heterogeneidad social surgida de procesos históri-cos de mestizaje y migración, provocaron una marcada heterogeneidadhistórico-estructural (Quijano, 2000).Una de las consecuencias de ese entrelazamiento y superposición de vie-jas y nuevas formas de organización de los diferentes grupos y clasessociales, es la generalizada recurrencia al Estado como espacio de realiza-ción social; el Estado como refugio social. No hay completa separaciónentre sociedad y Estado y la sociedad se conforma a partir de sus estruc-turaciones con el Estado.En las sociedades de capitalismo temprano la constitución de las clasessociales en actores colectivos obedecía a un progresivo desarrollo de lasluchas sociales. Lucha en el terreno de los intereses corporativos segúnGramsci, que luego se expresaban como luchas políticas.En cambio en nuestras sociedades, la penetración de las clases en eljuego político se produjo sin que se hayan constituido previamente los per-files propios de esa acción corporativa. Por lo tanto, la referencia a las cla-ses sociales no puede hacerse exclusivamente en base al enfoque estructu-ral del método clasista, sino que debe comprender una dimensión másdinámica, mas ideología, cultural y política, que estrictamente económicay social. Y la presencia del nivel político es determinante, al punto que seconvierte en el centro de la lucha social, en el centro real de las contradic-ciones de la estructura general26.El espacio político es el escenario dominante donde se lleva a cabo laconfrontación y el compromiso entre las fuerzas sociales en pugna, que asu vez acarrearán transformaciones en la estructura estatal.En otras palabras, las burguesías, las oligarquías, los terratenientes, lascorporaciones, necesitan del Estado para constituirse como bloques domi-

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26 Op.cit., pág. 21.


nantes/hegemónicos. No son tales sin la mano estatal, sin el control de laesfera política. Y para acceder a ese control recurrieron y recurren a todotipo de recursos: negación de derechos políticos, golpes militares, proce-sos destituyentes, cooptación y transformismo de fuerzas políticas, resis-tencia desde nichos judiciales, etc. Lo llamativo es que lo hacen enarbo-lando un discurso condenatorio del Estado y de lo público, sin cuyo con-trol no podría constituirse y sobrevivir. Para decirlo de modo directo: noha habido Estado ausente, ni siquiera durante el más crudo neoliberalis-mo, sino Estado cómplice. No hay realización de los grupos dominantespor fuera y en ausencia de estado, sino a partir de éste.Retomando la línea argumental, como sostenía Florestan Fernandez27, laclase social no se configura como una categoría perceptiva y cognitiva,que organiza la orientación del comportamiento colectivo. Y esto noscoloca ante una dificultad teórica y práctica evidente: una sociedad de cla-ses plenamente constituida puede absorber diferentes tipos de tensiones,preservando dentro de ciertos límites su estabilidad y capacidad de reno-vación. La existencia de una burguesía hegemónica y de un proletariadocomo clase confrontada dialécticamente impone ciertos límites a la luchade clases, cuyo traspaso pone en peligro la existencia misma de la clasedominante como tal. La burguesía necesita al proletariado porque de élextrae la plusvalía que lo erige como clase económicamente poderosa.Pero en sociedades donde las clases dominantes no produjeron la acu-mulación primitiva, ni la reproducción ampliada en base a la plusvalía,sino a partir de mecanismos de renta (del suelo, del extractivismo), eselímite infranqueable se desdibuja y la eliminación del enemigo pasa a seruna posibilidad de solución final del conflicto social. Es clara la distinciónentre ejército industrial de reserva y masa marginal que plantea Nun(1969), ya que esta última no representa plusvalía directa para el capital.En síntesis, esa modalidad estatista de reproducción de las sociedadeslatinoamericanas permitió que el estado vaya sustituyendo al mercadocomo espacio asignador de recursos, que los distintos sectores socialesconformen una cultura demandante, donde la posibilidad de subsistenciay realización pasaría a depender del control o influencia sobre alguna par-

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27 Op.cit., pág. 21.


cela de poder del aparato estatal (y esto, sosteniendo en simultáneo el dis-curso de la competitividad).De este modo, la figura de “guardián nocturno” del Estado, limitado alpapel de garante externo de las reglas generales del mercado, presupone eltipo ideal de un capitalismo competitivo auto-reproducido; el estadodependiente es su opuesto diametral. Y se resiente el principio formal deencarnación del interés general, justamente por el fenómeno de privatiza-ción de áreas estatales. Esto es lo que deben combatir los gobiernos nacio-nales y populares.

Estado y proyecto hegemónicoTodo proyecto hegemónico se plasma en el Estado, que condensa unamatriz de poder en un momento determinado, que cristaliza en reglas dejuego institucionales y que construye poder a través de acciones de gobier-no en interacción con la sociedad.Un concepto fundamental es re-creado en la actual experiencia latinoa-mericana, el Estado integral, que sintetiza un cúmulo de acciones diversas.La idea de Estado integral rompe con la separación moderna Estado-socie-dad, que es hija del contrato social. Amplía lo público en su diversidad,promueve el paso de lo estatal a lo público, y se expresa en numerosasprácticas contemporáneas28.Tal vez la mejor teorización de tema la encontremos en García Linera(2010). Toma de René Zavaleta Mercado el concepto de Estado aparente,ilusorio, que no logra condensar la totalidad de la sociedad, sino que sola-mente representa a un pedazo privilegiado de ella. Y tampoco logra arti-cular la territorialidad del Estado y solamente representa fragmentos ais-lados del territorio. Es un estado que provoca exclusiones, de clase, deraza, de lugares. Hechos que García Linera denomina fallas tectónicas delEstado. Luego hace una excelente distinción en el concepto de República,que es estado de derecho, pero también res-pública, como bien comunita-rio, como riquezas controladas y gestionadas por la comunidad. “La repú-

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28 A modo de ejemplo, pueden considerarse las tensiones por el Tipnis y la mina Colquiri en Bolivia o las misiones bolivaria-

nas en Venezuela.


blica integra a la sociedad civil en el Estado” (Op. cit, p.8)Es relevante la lógica que plantea entre demanda social-hecho político-fuerza estatal, como secuencia de construcción de un poder alternativo(op.cit.p.9). Es decir, hay una resolución hobbesiana de la lucha por elpoder que consolida estatalmente al nuevo bloque social dirigente nacio-nal-popular (op.cit.p.11). Ese tejido vivo de articulaciones políticas, desuma de fuerzas para lograr un bloque social con voluntad de soberaníapolítica-estatal, es lo que se llama hegemonía. Hegemonía como capaci-dad de liderar a otros sectores que no son iguales, de conducirlos, de reco-ger y apoyar sus demandas y sumarlas a las propias; como capacidad deseducir y convencer, de hacer acuerdos prácticos y materiales (op.cit.9).Y así concibe García Linera el concepto de Estado integral de Gramsci:“Decía Gramsci que el Estado integral es aquel en el que hay una corres-pondencia entre la sociedad civil, los ciudadanos, las regiones, los traba-jadores, las clases sociales y su representación política estatal. Es aquelaparato político gubernamental que une y sintetiza externamente a todoslos sectores y clases sociales, a los grupos nacionales, a las regiones y alas colectividades. Estado integral o pleno es aquel en el que hay un lide-razgo social, político, moral e intelectualmente activo, que permite crearel sentido de pertenencia y representación de todos en la estructura admi-nistrativa del Estado” (Op. cit. P.11).También entiende al Estado integral como desconcentración democráti-ca del poder y posicionamiento territorial en todo el país (op.cit.p.12).Como estructura económica fuerte y soberana, que aprovecha cada una denuestras capacidades y potencialidades como sociedad; que no ocupa todoel espectro económico, sino lidera la economía en los niveles estratégicosque generen excedente y pueda distribuirlo al resto de los sectores produc-tivos (op.cit. p. 12).Y este párrafo sintetiza la idea: “Entonces, de lo que se trata a futuro es

de sincerar Estado y sociedad civil, poner fin al colonialismo y al patri-monialismo, y garantizar la soberanía material del Estado” (op.cit. p. 13).Eso es lo que diferencia una dominación oligárquica de una hegemoníapopular; combatir patrimonialismo y colonialidad y construir soberanías.El autor nos invita a combatir los monopolios de riquezas, de decisiones,podríamos agregar de sentidos.Laclau (2012) también considera que es necesario pensar los procesos

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latinoamericanos actuales a la luz de las categorías de Estado integralgramscianas; ya no se trata de la extinción del Estado, como en Marx, perotampoco de transferir el momento de la universalidad al Estado comogénero (Hobbes), sino de un proceso que Gramsci llamó hegemonía a tra-vés de la cual se constituía lo que él llamaba un Estado integral.Necesitamos una sociedad civil más politizada, pero al mismo tiemponecesitamos tener un Estado mucho más sensible a las demandas de esasociedad. Eso es exactamente lo que Gramsci llamaba Estado integral.Una forma de Estado que tiene que ir constituyéndose a través de este con-junto de presiones, de crisis, de ruptura.

Argentina: ¿del Estado cómplice al Estado integral?A la luz del recorrido realizado en las páginas precedentes, se abre un inte-rrogante sobre el modo en que es posible pensar (nos) para poder dar res-puestas decisivas en el presente. En otras palabras, es el modo de asumir,con respecto al tiempo presente, una toma de posición diferenciadora,decisoria y decisiva, parafraseando a Derrida.De lo que se trata es de evitar afirmar que nada puede hacerse para esca-par de un sentido prefijado en algún lugar sino dar la disputa por el senti-do. Construir un análisis que intente ver detrás de la apariencia del orden,la multiplicidad; detrás de la pretensión de universalidad de los supuestos,las tensiones; detrás del supuesto racionalismo de los actores, sus pasio-nes, sus tácticas, estrategias; detrás de la ilusión de autonomía, los deter-minismos y las estructuras a menudo ocultas que dan cuenta de tal o cualinesperada regularidad; al fin de cuentas ponderar en una determinadacoyuntura el carácter relacional de los recursos.La Argentina comienza el siglo XXI de un modo turbulento, con una cri-sis económica de una profundidad inédita en nuestra historia y una situa-ción social desesperante. Institucionalmente, la democracia estaba some-tida a una prueba de estabilidad y fortaleza. En la base de toda esa situa-ción, lo que estaba colapsando era un modelo de fundamentalismo delcapital y sociedad de exclusión.Desde mediados de los años setenta –y profundizado en los años 90– sehabía configurado un orden social cuyo patrón de acumulación establecíala primacía de la lógica económico-financiera como eje ordenador de las

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relaciones económicas y una modalidad de acción política que reflejaba lapérdida del sentido ético y social de la vida pública. Las consecuenciaslaborales y sociales fueron tremendas: incremento de la desocupaciónabierta y la precariedad del empleo, inequidad distributiva, flexibilizaciónlaboral, ampliación de la economía informal y de subsistencia, marcadaexclusión social y aumento en el grado de heterogeneidad estructural de lasociedad. Ello transformó sustancialmente el papel de la producción y elempleo en la dinámica de la economía y en la estructuración de la socie-dad, así como el rol histórico del sector público como promotor del des-arrollo. (Madoery, 2010)En el plano económico, el ajuste estructural significó la adopción demecanismos de anulación de Estado y de pérdida de soberanías instrumen-tales: la desregulación representó una pérdida de capacidad de controlpúblico de sectores económicos y empresas; las privatizaciones, una pér-dida de instrumentos públicos de producción y circulación de bienes y ser-vicios; con la política tributaria se perdió capacidad de intervención anti-cíclica en la economía; la política financiera desregulada incentivó la fugade capitales, la volatilidad de los depósitos y el aumento del riesgo país;la política previsional privatizada representó un fuerte desfinanciamientodel sector público y la política de endeudamiento favoreció el enriqueci-miento de los grupos más concentrados de la economía.Asimismo, la retirada de la presencia activa del Estado en la economíageneró fuertes desequilibrios sociales y territoriales. Se debilitó aquel rolfundacional del estado-nación como compensador de asimetrías y progre-sivamente se debilitó su papel distribuidor que se había consolidado desdemediados del siglo XX. Los cambios en la estructura productiva se tradu-jeron en una fuerte concentración y centralización de actividades económi-cas y en la pérdida de peso relativo de aquellos sectores de empresas que,en principio, presentaban una fuerte vinculación con los territorios sub-nacionales donde desplegaban su actividad y generaban empleo, como laspymes de propiedad y gestión familiar, y las empresas públicas nacionales.Las consecuencias estuvieron a la vista a comienzos del siglo XXI: elestrangulamiento de la capacidad de pago devino en default; con la políti-ca de ajustes recurrentes se favoreció la recesión; la política financiera des-controlada devino en el “corralito”; la estructura impositiva operó a favorde la concentración del capital. La devaluación - pesificación significó,

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como shock inicial, un cambio de precios relativos sin los reaseguros redis-tributivos, compensadores que contribuyeron a aumentar la brecha social.También el período se caracterizó por la retirada del Estado-nación delos territorios interiores29, a través de las privatizaciones de empresaspúblicas y la eliminación de entes reguladores de actividades económicasregionales; la transferencia y desconcentración de actividades públicascentrales hacia las provincias y una “fuga” de empleo público del estadonacional hacia los estados provinciales; y la consolidación de uno de losíndices de correspondencia fiscal más bajos del mundo. De este modo, losescenarios territoriales emergentes a partir de los años noventa, se gesta-ron por el creciente protagonismo del capital privado en los procesos deacumulación, en detrimento del actor público y conformaron circuitosproductivos en los territorios locales cuya dinámica fundamental no nece-sariamente era generada internamente, sino proveniente de la dinámicageneral de funcionamiento del sistema económico-social, tanto a nivelnacional como internacional.El clima de época revirtió los fundamentos subjetivos de la acción colec-tiva, con la pérdida del sentido ético y social de la vida pública. El rol pro-tagónico del mercado impuso una consideración de los individuos comoconsumidores volcados al ámbito privado, antes que como ciudadanos ylos propios lazos de solidaridad social se debilitaron. La exclusión social,por su parte, produjo un cambio desde una sociedad cohesiva hacia unmodelo de fragmentación, aislamiento y pobreza. La creciente polariza-ción social fue forjando una sociedad mucho más segregada y desigual.La Argentina mostró en aquél período flaqueza de lo público comovalor; una importante crisis sociocultural y la desintegración de vínculosentre ciudadanía y derechos sociales, traducida en la debilidad de produ-cir acuerdos, normas colectivas que organicen el comportamiento y, par-

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29 A partir de aquí se produjo un doble proceso tan paradojal como relevante: por un lado la reestructuración institucional que

se caracteriza por la concentración de capacidades decisorias en la esfera central de gobierno, es decir la centralización de

resortes institucionales clave, en medio de un proceso de desconcentración hacia las provincias y municipios de funciones his-

tóricamente radicadas en el estado nacional. Pero por otro lado, un tiempo de reorientación de las demandas sociales hacia

las esferas locales de gobierno, de regionalización de procesos económicos, sociales e institucionales muy singulares, y de

territorialización de la política y del conflicto social.


ticularmente, que permitan la formación de organizaciones que promue-van intereses generales.Las consecuencias sociales y laborales de todo ese proceso fueron tre-mendas, con incidencia directa y negativa sobre el empleo y con fuertedeterioro incremento en el grado de heterogeneidad estructural de la socie-dad. Las reformas estructurales de los años noventa provocaron un incre-mento de la desocupación abierta y la precariedad del empleo, así comoun evidente aumento de dificultades distributivas. Y al generalizarse polí-ticas de desregulación y de flexibilización laboral, se produjo un notableincremento de la economía informal y de la economía de subsistencia enun contexto de marcada exclusión social y falta de equidad.Se había producido un cambio cualitativo en las formas de organizaciónsocial de la producción, donde el trabajo dejaba de ser funcional al procesode acumulación de capital, al menos en los segmentos más dinámicos de laeconomía. Y el estado argentino dejaba de ser el espacio de realizaciónsocial, al desvincularse de la responsabilidad directa por la cantidad y la cali-dad del empleo generado en el país, y al carecer de cobertura y contenciónpara amplios sectores de la sociedad que quedaban fuera de su alcance.Ello revertía los pilares del orden social que se había iniciado a media-dos de la década del cuarenta y que se había extendido hasta mediados delos años setenta, caracterizado por la industrialización interna y la sustitu-ción de importaciones, la integración de los sectores populares en el siste-ma político y la redistribución de ingresos. La acción estatal, por enton-ces, iba más allá de la corrección de las llamadas fallas de mercado y bus-caba la aceleración del proceso de crecimiento e industrialización. Paraello, el tema fundamental era superar la fragilidad externa de las economí-as (provocada por los ciclos de financiamiento, los cambios en los preciosde los productos exportables, la estructura rentística de tenencia de la tie-rra, las transferencias de utilidades al exterior, etc.).De este modo, el sector público era clave en la movilización del ahorro ycomo motor de la inversión, ya que tenía la necesidad de generar superávitpúblicos, a través de la captación de rentas monopólicas por parte de lasempresas públicas, la utilización del ahorro corriente derivado de la provi-sión de servicios públicos, los fondos de seguridad social y la captación delahorro externo (Carciofi, 1997). En aquél contexto, el empleo operaba comoun factor funcional al proceso de desarrollo, ya que garantizaba la mano de

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obra necesaria para la industrialización y el consumo que motorizaba lainversión y la producción. Además, representaba, junto con la educación, elprincipal mecanismo de ascenso social y de dignificación personal.Pero poco –o nada– de eso quedaba en pie al inicio del siglo XXI, ya queuna serie de cambios significativos se habían producido en las relacioneslaborales: una menor demanda de trabajo en las actividades formales, elcrecimiento del empleo no asalariado como proporción de la ocupacióntotal, el aumento del sector informal, del subempleo visible, del empleoasalariado no registrado y de la duración media del desempleo, así comouna elevada inestabilidad ocupacional30.La situación que se inicia con la devaluación en 2002 puso fin a un ciclode alrededor de 25 años (1976-2001) de fuerte preeminencia de políticasneoliberales orientadas a provocar un ajuste estructural profundo en laeconomía y la sociedad argentina. A partir de 2003, se inicia un nuevociclo que revierte la lógica del ajuste estructural de la economía y la socie-dad argentina. Las bases iniciales del nuevo modelo estuvieron dadas porun tipo de cambio alto, la preeminencia de actividades basadas principal-mente en la explotación de recursos naturales y en la exportación de pro-ductos primarios y manufacturas de origen agropecuario. Asimismo, seproduce una fuerte recuperación de la actividad industrial que sustituyeimportaciones de la mano de la utilización de la capacidad instalada y, enmenor medida, de nuevas inversiones.Las políticas que se comenzaron a implementar dieron lugar a un nuevorégimen de acumulación productiva con inclusión social, donde se desta-can la mayor importancia del mercado interno, la progresiva reindustriali-zación y mayores requerimientos unitarios de trabajo. Algunos de los pila-res del nuevo modelo de desarrollo han sido el sostenimiento de un tipo de

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30 También se redujeron las remuneraciones, la productividad del trabajo y se produjo una pérdida de capital humano específico,

en cuanto a calificaciones y competencias. Algunos indicadores cuantitativos eran elocuentes: entre 1991 y 2001 el empleo total

había crecido al 0,6% anual, un tercio del ritmo de aumento de la población activa, y la ocupación de tiempo completo había caído

un 9 % en esos 10 años (Beccaria, 2007). En el marco de los indicadores de "trabajo decente" (Empleo, Ingresos, Protección Social),

la situación empeoró a lo largo de la década. La salida de la convertibilidad elevó el índice de pobreza del 37,8% de las personas

(octubre de 2001) al 52,3% (mayo de 2002) y a mediados de 2002 el desempleo abierto había trepado al 21,5% y el subempleo

visible al 18,6%. En ese escenario, sólo el 44% de los trabajadores eran asalariados registrados (Beccaria, 2007).


cambio real competitivo; el sostenimiento del superávit fiscal, sin ajusterecesivo; la regulación de sectores clave de la economía, con retenciones,compensaciones y acuerdos de precios, el apoyo al desarrollo de la nego-ciación colectiva y el aumento del salario mínimo vital y móvil; la rena-cionalización del sistema previsional, aumento y mayor cobertura de lasjubilaciones y pensiones; el incremento del salario indirecto, universaliza-ción de las asignaciones familiares y multiplicación de programas de asis-tencia e inclusión social .El nuevo ciclo expansivo de la economía permitió una significativa recu-peración del empleo, con tasas elevadas de ocupación. La evolución delempleo y de las remuneraciones indujo a una importante reducción de losíndices de pobreza e indigencia y la elasticidad empleo-producto prome-dio en estos años alcanzó niveles altos que no se habían dado en otras fasesexpansivas (Kosacoff y otros, 2007). El cambio de ciclo permitió la re-dinamización de actividades productivas capital intensivo y actividadesmano de obra intensiva, aunque con dosis duraderas de informalidad en elempleo generado y dificultades de empleabilidad de trabajadores quehabían perdido capacidad profesional. Además, el proceso se fue dandocon persistencia de bolsones de exclusión y brechas de bienestar entrediferentes sectores sociales.Como el patrón de crecimiento sostenido iniciado en el año 2003 conti-nuó hasta principios del 2008, contribuyó de manera significativa a dismi-nuir el desempleo, alcanzando valores de un dígito. El crecimiento de laeconomía se mantuvo, en parte, gracias a la definición de un tipo de cam-bio competitivo que protegió la producción doméstica permitiendo el re-establecimiento de encadenamientos productivos y la recuperación de lacapacidad ociosa instalada, la que combinada con mayores inversionesposibilitaron la expansión del potencial productivo. Este esquema generólas condiciones propicias para que se acelere la creación de puestos de tra-bajo registrados, al tiempo que se redefinían las potestades reguladoras ypromotoras del Estado.El renovado clima económico, social e institucional permitió una paula-tina recuperación del valor del trabajo y una reducción de la incertidum-bre que enfrentaban los empleadores respecto del sostenimiento del pro-ceso económico. También un incipiente proceso de recuperación de laautoestima colectiva que resultaba una plataforma adecuada para la rever-

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sión sustantiva de un ciclo histórico de más de dos décadas de decadenciaeconómica, institucional y social.Pero en el año 2008 se produce un cambio de escenario, debido a la cri-sis que se inicia por el costado financiero pero que, mirada como tendenciade época abarca diversos campos de la realidad mundial: es también unacrisis energética y climática, por el creciente cuestionamiento a una matrizproductiva derrochadora de recursos no renovables y de alta polución; essocial y alimentaria, ya que prácticamente un tercio de la población mun-dial queda excluida de las contenciones humanas más elementales. Es deconfianza y gobernabilidad, porque cuestiona la sostenibilidad del modelode consumo imperante. También es tecnológica, ya que está enmarcada enel cambio de paradigma de la producción en masa a la producción flexible.Desde el punto de vista conceptual, la nueva coyuntura internacional sir-vió para poner en escena nuevamente aquella concepción según la cual elmercado mundial sustituye al quehacer político. Si algo ha consagrado elfundamentalismo del capital reinante en las últimas décadas, es la ideolo-gía del dominio del mercado mundial, que termina reduciendo la globali-zación a una dimensión unidimensional (la económica), y separa la eco-nomía de los contextos político-institucionales y socio-culturales dondeopera. Lo económico es interpretado como una variable independiente,prioritaria y anterior al resto de las dimensiones sociales. Sobre esa basese han fundamentado históricamente tanto las creencias en recetas econó-micas universalmente válidas, como enfoques de derrame que entiendenque lo importante es garantizar el funcionamiento económico más allá desus consecuencias sociales y laborales.En nuestro país, una serie de medidas contra-cíclicas permitieron ate-nuar los efectos nocivos y colocaron el sistema económico en condicionesde rápida reacción ante cambios de contexto. Uno de los mayores logrosestuvo reflejado en la combinación de crecimiento económico más Estadopresente, donde las políticas públicas han ido mutando paulatinamente deun contenido asistencial-social a uno de inserción productiva. La políticade expansión del mercado interno, de elevación del poder adquisitivo delconjunto de la población y particularmente de los sectores populares, elsuperávit cambiario y fiscal, la integración regional y la diversificación demercados de exportación, entre otros factores, generaron condiciones desolidez estructural ante eventuales temblores de mercado.

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Hoy, la Argentina se encuentra en un momento clave para la consolida-ción de un proyecto de desarrollo nacional inclusivo y sustentable. Y ladiscusión acerca del rol que debería ocupar el Estado en ese proceso, abreuna serie de debates teóricos, pero fundamentalmente políticos. Es nece-sario encauzar el debate sobre el Estado en el contexto situacional del país.La sociedad argentina presenta diversidad de actores en función de suinserción e interpretación de los procesos sociales. Diferentes visiones de laeconomía, de la sociedad, de las instituciones y del trabajo. A su vez, estosactores presentan diferente autonomía e incidencia sobre los procesos loca-les, según la posición que estos ocupen en el sistema de relaciones de lasociedad local. Por lo tanto, el diálogo social no representa un cauce natu-ral, mucho menos armonioso, sino que expresa un espacio de puja de inte-reses, a veces de confrontación abierta, que necesita ser canalizado a travésde instancias democráticas de expresión, participación y decisión. Cuantomás institucionalizado están esos espacios, mayor es la posibilidad de evitarel conflicto abierto y conducir la interacción social hacia objetivos comunes.Se configura así la necesidad de comprender que el Estado no es un enteseparado, ajeno de lo social y de las prácticas políticas que expresan losagentes sociales. No es posible pensar que toda demanda puede ser satis-fecha –canalizada– de manera no antagónica o administrativa y no revisteun carácter destructor aceptar que existe una multiplicidad de demandasparticulares que tienden a agruparse, y proclamar respuestas de lo públi-co. Esto nada tiene de contradictorio con las “normas básicas” de unademocracia; no afecta la libertad de expresión, no cercena libertades indi-viduales, no subvierte principios republicanos; no invalida la heterogenei-dad de visiones de cada uno de los habitantes de la Nación, con sus pro-yectos, intereses, convicciones, deseos plasmados en lo cotidiano, en dia-rios, relatos, discursos, pintadas, imágenes.31 Sí, marca una diferencia,supone la construcción de un corpus ideológico en torno a tensiones quese presentan en la coyuntura, y que constituyen lo estatal como caja deresonancia social. Como expresa Laclau, “la asimetría entre la comuni-

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31 Tal como afirma Edgardo Mocca: “Perfectamente se puede estar convencido de la justeza de un proyecto y de la legitimidad de

una lucha y mantenerse constantemente abierto a los matices, a las contradicciones, a las zonas grises. Seguramente no es fácil

pero parece el camino que vale la pena.”“Lo plural y lo binario”. Página 12. 2013.


dad como un todo y las voluntades particulares es la fuente de ese estimu-lante juego al que llamamos política, en el cual encontramos nuestroslímites peor también nuestras posibilidades. Muchas cosas importantesresultan de la imposibilidad de la universalidad última –entre otras, elsurgimiento del pueblo”. 32

Esto conecta con la reflexión que propone Mouffe, del desafío democrá-tico de convertir el antagonismo en agonismo, conduciendo el conflictodentro de los estrictos límites políticos. Lo político no supone la elimina-ción del otro, sino su reconocimiento como tal y su conversión en adver-sario dentro de reglas de juego institucionalizadas. Incluso se vincula conla propuesta de Estado integral (García Linera), con el desafío de conec-tar Estado y sociedad a través de múltiples mecanismos de participación ytransferencia de responsabilidades a los sectores populares organizados(las que alguna vez fueron denominadas organizaciones libres del pueblo).

Consideraciones abiertasTodo proyecto hegemónico se plasma en el Estado, que condensa unamatriz de poder en un momento determinado, que cristaliza en reglas dejuego institucionales y que construye realidad a través de acciones degobierno en interacción (armónica o conflictiva) con la sociedad.El neoliberalismo nunca prescindió del Estado, sino que ha sido pilar ensu construcción hegemónica: como garante de privilegios y transferenciade recursos públicos a manos privadas. También es pilar en la construcciónde una hegemonía popular alternativa, como responsable de la ampliaciónde derechos, de la recuperación de soberanías instrumentales, de una mayorconexión entre sociedad política y sociedad civil, de fijar horizontes deexpectativas y otorgar sentido colectivo de construcción política.La idea de Estado integral, defendida en ámbitos académicos y políticos,rompe con la separación moderna Estado y sociedad, que es hija del con-trato social. Amplía lo público en su diversidad, promueve el paso de loestatal a lo público, y se expresa en numerosas prácticas transformadoras.Aunque requiere algunas precisiones que permitan ver lo estatal más allá

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32 Laclau, Ernesto: “Populismo ¿qué hay en el nombre? Pág. 46.


de la escala central, es decir en toda su dimensión territorial: federal, pro-vincial y local. No hay desarrollo integral sin Estado sano y fuerte entodos sus niveles, para que puedan desempeñar completamente sus funcio-nes en relación a la sociedad y los territorios.Implica una nueva geografía de responsabilidades públicas, donde elgobierno central asume nuevas y renovadas funciones, al tiempo que habi-lita espacios de decisión y gestión a los ámbitos provinciales y locales. Nose trata de una perspectiva de suma cero (sacarle a uno para darle a otro),ni de debilitamiento institucional, como lo reflejaron algunas experienciasdel pasado, de desconcentración funcional orientadas por ajustes fiscales;sino de suma positiva y fortalecimiento de lo público para ampliar elcampo de posibilidades de acción.El gobierno central es fundamental para promover y estimular el equili-brio y la equidad en todo el territorio nacional, el funcionamiento de lossistemas productivos locales, la sustentabilidad social y ambiental, elimpulso a la innovación tecnológica, la especialización productiva ycomercial, la mejora en la diferenciación y calidad de la producción debienes y servicios, la organización institucional, la integración regional.También es el principal responsable de la solidaridad socio-territorial, conel impulso de políticas redistributivas de distinto signo.Por su parte, las ciudades, los territorios rurales y las micro-regionesprovinciales constituyen ámbitos donde se ejercitan con mayor vigor lasdemandas y presiones sociales, donde se manifiestan y difunden los fenó-menos de innovación inclusiva, las experiencias de organización y profun-dización democrática, de reafirmación cultural y donde surgen esfuerzossingulares de gobernabilidad y reivindicación popular. A su vez, son espa-cios estratégicos para la articulación entre actores diversos que permiteexponer tensiones, canalizar conflictos y establecer acuerdos que impul-sen transformaciones institucionales. El renovado enfoque territorial otor-ga a los actores territoriales el protagonismo de dinámicas endógenas arti-culadas con lo nacional y provincial, pero protagonizadas desde lo local.El mito neoliberal de del desarrollo sin Estado y sin política es resisti-do por prácticas organizativas, productivas, comunitarias, expresadas enproyectos territoriales de identificación y diferenciación. Desde presu-puestos participativos hasta experiencias de economía social y solidaria,desde el fortalecimiento de cadenas productivas hasta la promoción de

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medios innovadores, desde la implementación de oficinas locales deempleo hasta la creación de agencias de desarrollo regional, desde laresistencia a prácticas extractivistas hasta la formulación de iniciativasecológicas, desde la movilización ciudadana hasta la formación de agen-tes locales de cambio. Todas ellas expresan sinergias públicas, privadasy comunitarias; acuerdos institucionales; lugares de protagonismo, terri-torios de construcción de poder popular.Por tanto, resulta imperioso incorporar en la discusión del Estadoampliado temas clave como correspondencia fiscal, descentralización,regionalización y autonomía municipal. Será necesario reconocer que losprocesos de desarrollo en democracia dependerán crecientemente de laefectiva vigencia de estos principios. La ampliación y superación delmodelo tradicional de concepción de lo estatal y de gestión pública recla-ma además, efectivos y novedosos instrumentos legales, administrativos yfinancieros. Este proceso permitirá una mejor consolidación de otrosámbitos de interacción y de espacios políticos originales, con los quenecesariamente las políticas nacionales deberán articularse.Pensar en términos de Estado ampliado, es una manera distinta de hacerpolítica transformadora en Argentina, impulsada por fuertes liderazgospolíticos y definida a partir de una doble articulación (vertical y horizon-tal) que permita aumentar las capacidades organizativas, creativas,emprendedoras del pueblo; aprovechar las oportunidades del contexto;definir las estrategias territoriales y sectoriales; explicitar los conflictos ygestionarlos democráticamente. La Argentina está perfilando un nuevoproyecto de desarrollo, que revierte los pilares de la sociedad de mercadoy otorga primacía a lo público como valor y lo político como ámbito detransformación. La discusión de la matriz estatal-territorial de este proce-so, es parte de la agenda prioritaria de los tiempos por venir.

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Apuntes sobre la Democracia, la Políticay el Estado en perspectiva Nacional - Popular.

Fabricio Loja 33

“La tradición, que para muchos es una traba, ha sido un instru-mento venturoso para Jauretche. Le ha permitido realizar obraviva, obra que el tiempo cuidará de no preterir, obra que merece-rá –yo lo creo– la amistad de las guitarras y de los hombres”.

Jorge Luís Borges, 1934

El elogio que antecede estas líneas, pertenece al Borges que aún conser-vaba simpatías por las multitudes argentinas, y que en su prólogo al textode Arturo Jauretche, El Paso de Los Libres, señalaba un nudo problemáti-co aún no desatado en la rica historia de las polémicas argentinas; la rela-ción entre tradición y política.Este tema, el de la tradición, ha sido tratado durante muchos años porconocidos cientistas sociales, como parte de un debate, que en su posicióndominante, ha determinado que la influencia de la tradición nacionalpopular, es una de las facetas explicativas del autoritarismo reinante en lasdiversas fuerzas políticas de nuestro país.La tradición; traba para muchos que, ante la emergencia enAmérica Latina de nuevos movimientos sociales, hacen crítica desdeuna óptica formalista y procedimentalista a novedosas prácticasdemocráticas. Traba, para quienes tras una idea lineal de transición

33 Licenciado en Ciencia Política (UNR). Integrante del CEDeT. [email protected].


democrática muestran, a nuestro entender, notorios límites para enri-quecer teóricamente a estas praxis políticas en su dimensión sociocultural emancipadora.Sabemos que este paradigma, el de la transición, instalado con la reaper-tura democrática, dictaminó “el fin de los grandes relatos”, satanizando ensu conjunto aquellas prácticas y lecturas pregoneras de variadas formas detendencia igualitarista. Llegando incluso a endilgarle, a la óptica nacionalpopular, ser la conciencia de un sujeto político que generó, con su propioautoritarismo, a su propio represor.Alejados de toda concepción cercana al tradicionalismo, consideramosque la tradición, desde la matriz nacional popular, es un instrumento ven-turoso para concebir a la Democracia, como un proceso de integraciónsocial mediante la conquista, participación y ocupación de espacios dedecisión, sobre los diversos recursos de poder social.

Cuando el exceso de demandas pone en riesgo la República“Los argentinos tienen un enano fascista adentro”.Oriana Fallaci –periodista italiana– durante una entrevista de

Bernardo Neustadt, para el programa “Tiempo Nuevo”, 1983.

No es novedad, para quienes leen este apunte, que la intención a entrañarmodificaciones en las pautas culturales arraigadas en la viejas tradicionespopulares, tiene sin dudas pedigree en la dicotomía sarmientina entre civi-lización y barbarie.De este modo, retomando este postulado, la reapertura democrática tam-bién trajo consigo el intento por sepulturar a los movimientos de masas afuerza de escritos sobre la “Argentina Autoritaria”, y tratándolos despec-tivamente como tendencias simplemente plebiscitarias.Asimismo, las modernas ciencias sociales de corte alfonsinista, se nega-ron a reconocer en la tradición popular a sujetos políticos que enarbolaronen sus prácticas –estatales o resistentes–, acciones, si bien poco respetuo-sas de la institucionalidad republicana, sin duda cuestionadoras de la dis-tribución del poder fáctico.De esta manera, en esta nueva transición hacia la democracia, comen-zó a hablarse por entonces de una Segunda República, entendida ésta

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como un novedoso sistema de reglas y procedimientos, que giraban ensu sentido refundacional sobre un vacío histórico.Correlativamente, también se eludía la resistencia por parte de la líneanacional y popular a los más crueles autoritarismos cobijados por el dis-curso del salvataje institucional. Es que esta faceta republicana entendiósiempre la participación política en forma restringida, sea bajo gobiernosde facto o aquellos surgidos del fraude o la proscripción.Consideramos que esta falta de comprensión, ha sido consecuencia deuna manera de entender a la democracia desde una óptica liberal republi-cana, que no sólo exige limitar el poder del Estado sobre el individuo, sinoque achaca a la “cultura estatista dirigista” ser una permanente subverti-dora de la racionalidad económica y un peligroso fantasma a la idea deciudadanía vinculada al principio de propiedad.De esta manera, siguiendo a esta lectura de corte procedimentalista, nosorprende como que se desvanecieron otros factores de poder como elrol de las elites o grupos de presión, haciendo desaparecer las naturalestensiones vinculadas a la resolución de conflictos. Así, aquel comenta-rio: “Les hable con el corazón y me respondieron con el bolsillo”, fue laconclusión de esa “nueva democracia” vencida ante las corporacioneseconómicas.En contradicción con este pensamiento, la corriente de pensamientonacional popular, asume como inescindibles para dar respuesta a lasdemandas de las mayorías sociales el complemento entre DemocraciaSocial y Soberanía Popular; que solo pueden ser encaminadas a travésde un marco político y cultural sobre la idea de construir un proyectonacional, integrando nuevos planteos de igualdad social.Además, la línea histórica nacional popular al historizarse, asume quelos obstáculos para la efectivización de la soberanía popular y la demo-cracia social han provenido siempre de grupos dominantes contrarios ala movilidad política y social. Frases históricas como: “para terminarcon el peronismo hay que terminar con las chimeneas”, del AlmiranteIssac Rojas; o aquella de otro marino, Vázquez Rial, ante representantesde la CGT: “Sepan ustedes que la Revolución Libertadora se ha hechopara que el hijo del barrendero muera barrendero”, son una muestra deun pensamiento aún vigente en una cultura política contraria a nuevasformas de democracia social.

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El retorno empecinado de una línea histórica“¡No, no ha muerto!¡Vive aún! ¡El vendrá!”¡Cierto! Facundo no ha muerto;está vivo en las tradiciones populares,en la política y revoluciones argentinas”.Domingo F. Sarmiento. Facundo 1845.

Dando por tierra con aquellas posturas situacionistas propias de un pos-modernismo sin historia, el momento histórico que comenzamos a cami-nar desde 2001 nos llevó a redescubrir nuevamente ese carácter fundantedel Federalismo rioplatense, que se planteó la descentralización del podermodificando el estatus heredado del orden colonial.Así, la figura de José Artigas y su proyecto, al plantear el conflicto entrela plebe y la gente principal, no solo como una cuestión étnica, sino comomodos de acceder a una ciudadanía más integral, incluyo a indios, mesti-zos y negros, por medio del rescate de las Asambleas populares y losCabildos, que estaban asentados en la vieja tradición hispano criolla.Sin duda, de aquí parte el concepto de que las masas constituyen el pro-tagonismo central de la movilidad social. Porque las ideas económicas deArtigas estaban muy lejos del liberalismo económico a ultranza sostenidopor la élite de la ciudad de Buenos Aires. Artigas concebía a un Estadoregulador del comercio, protector de la industria doméstica, repartidor detierras, e instrumento popular para forjar la independencia y el progreso.“Es preciso borrar los excesos del despotismo. Todo hombre es igual apresencia de la ley. Sus virtudes o sus delitos lo hacen amigable u odioso.Olvidemos esta maldita costumbre, que los engrandecimientos nacen dela cuna”, sostenía el Protector de los Pueblos Libres.Hoy diríamos ciudadanía ampliada. Ciudadanía no basada en la propie-dad como en el caso del otro federal Manuel Dorrego y su defensa es posdel voto de los jornaleros y peones. Esta acción política, tampoco apelabaa una razón universal, sino a entender al pueblo como terreno primariopara la constitución de la objetividad social.Concepción sostenida posteriormente por el radicalismo, en la figura desu caudillo Hipólito Yrigoyen, el hombre del misterio según ManuelGálvez. Ese radicalismo en lucha por la ampliación del sufragio se trans-

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formó en una suerte de religión cívica al enunciar su fundador que: “Elradicalismo es un sentimiento y no un programa”.Esta forma de construcción que amalgamaba la tradición y el cambiofueron estigmatizados como la política criolla, por los partidos de concep-ción pretendidamente científicos. Es que en su rechazo al europeísmo, elradicalismo yrigoyenista promovió una irrupción plebeya, amparada enuna mirada de entender al Estado en su rol de árbitro tutelar. “La alparga-ta entró a la casa rosada”, fue uno de los pretendidos estigmas de las cla-ses apartadas por este nuevo poder político. La Causa contra el Régimen,fue una forma de hacer confluir la cuestión de la legitimidad como cues-tión nacional, politizando a la sociedad civil, y dimensionando la impor-tancia de la voluntad política en toda acción de cambio.Este Estado tutelar, más allá de connotadas represiones, buscó ser elárbitro del conflicto social. Claro que hoy día este radicalismo no estáemparentado a esta cosmovisión, sino más bien a las corrientes queintentaron vincular al radicalismo histórico con la socialdemocraciaeuropea en desmedro de su evidente tronco criollo federal, por lo que sudirigencia actual no puede seguir mostrando formas heterodoxas deconstrucción democrática.Será el peronismo, donde la clase trabajadora se integrará al sistemapolítico ante la crisis de legitimidad del sistema de partidos a mediadosdel siglo XX. Pero esta irrupción de las multitudes será ante todo laconformación de una nueva identidad cultural, con una concepción delser humano como ser situado y sujeto de derechos sociales en la pleni-tud de su realidad.Esta nueva forma de democracia social, modificará la estructura real delpoder, y estará motorizada por un sustrato heterogéneo por el afluente dediversas de tendencias, no sólo ideológicas sino étnicas como bien sosteníaRaúl Scalabrini Ortiz: “Era la muchedumbre más heteróclita que la imagi-nación pudiese concebir. Los rastros de sus orígenes se traslucían en susfisonomías. El descendiente de meridionales europeos, iba junto al rubio detrazos nórdicos y el trigueño de pelo duro en que la sangre de un indio leja-no sobrevivía aún… La multitud tiene un cuerpo y un ademan de siglos”.Sin desestimar la restricción a libertades individuales, que hoy podemosdecir menores, por lo acontecido con posterioridad, este nuevo modo dedemocracia social vinculó la soberanía popular a la soberanía nacional,

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donde la libertad estaba vinculada a la autonomía nacional en el marco delas relaciones internacionales.Pero el aspecto más dinámico de este modo de democracia social, fue elhecho de institucionalizar el conflicto buscando la conformación de unaComunidad Organizada como nuevo sistema de poder, donde lasOrganizaciones Libres del Pueblo, reconociendo los diversos interesessectoriales, pudieran modificar la estructura de poder real en la sociedadliberando las potencialidades latentes del pueblo.El pueblo como terreno primario de la objetividad social, donde locultural y el vínculo afectivo, mostraban un cuño comunitarista basadoen la concepción cristiana y asociativa del ser humano. Por eso, que lamovilización popular pueda volcar coyunturas políticas es una enseñan-za de ese momento, protagonizado por un sujeto que si bien giraba entorno a la masa trabajadora, estaba conformado por un conglomeradopoliclasista.El peronismo al politizar lo social en forma masiva, comenzó a cuestio-nar la propiedad, ya no vista como un derecho irrestricto sino en su fun-ción social. Ahí aparece otro concepto democrático fundante, el de laJusticia Social, como una virtud del Estado; Estado como garantía de laampliación de derechos.

El peronismo como una filosofía de la praxis“La política no se aprende, la política se comprende, y solamen-te comprendiéndola es como es posible realizarla. Porque la polí-tica es una sucesión de hechos concretos, en cada uno de los cua-les las circunstancias varían diametralmente, hay cosas que sonsemejantes y que pueden dar inspiración, pero igual no hay nada.De manera que la experiencia está en comprender la políticapara ser más sabio en todas las ocasiones”.J D. Perón.

En esta experiencia histórica, la aceptación de la naturaleza asociativa delser humano buscó liberar las potencialidades latentes del pueblo en su des-orden creativo y destacando el carácter único de los acontecimientos.Por esta razón quienes se niegan a aceptar que se puede “conducir el des-

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orden”, parten de un enfoque conservador de la gobernabilidad, donde laacción de las masas es vista como una amenaza y donde la participaciónpopular es un acecho permanente para la normalidad institucional, fomentan-do una suerte de democracia ingobernable.Para la doctrina Justicialista, entender al Estado no contra SociedadCivil, sino a lo público por sobre lo privado, es dimensionar al Estado yano como gendarme de los derechos individuales, sino como garante de losderechos sociales.El aporte del peronismo a la corriente de pensamiento nacional popular,es un modo de construir lo político articulando demandas por medio de laprimacía de la política. Por eso la temática especifica aquí expuesta, tratade encontrar algunas claves del porque pensamientos considerados comoirracionalistas, institucionalistas y sin rigurosidad científica, han tenidoefectos altamente movilizadores en cuanto a generar ideas fuerza, polémi-cas y fundamentalmente una cultura política con sus formas prácticas desituar la percepción de la misma.Por esto mismo, los principales autores de la corriente nacional popularsostienen que la auto denominada línea liberal republicana, al entender ala democracia asociada sólo a la idea de representación, impide pensarnuevas formas de institucionalidad más participativas, que favorezca rela-ciones horizontales y deliberativas.La línea nacional y popular entiende que la democracia no tiene nuncainterpretaciones lineales y uniformes, ni puede interpretarse por medio demanuales guía; pero sí afirma que la praxis política dentro de un marcodemocrático opera sobre una permanente lucha de intereses entre volunta-des opuestas y sobre un sistema de creencias, donde hay un fuerte peso delfactor cultural sobre lo político.De ahí, que en esta confrontación de intencionalidades, la democraciapopular se encuadre en la búsqueda del bienestar para las mayorías nacio-nales. Esta línea, la nacional popular, reconoce la existencia de un sistemadecisional condicionado por las corporaciones y al estado como reparador,regulador y promotor de políticas públicas.Por esta razón, es fundamental salir de la concepción procedimentalistaque juzga a la democracia solo desde el punto de vista institucional, des-conociendo los intereses reales que pujan por lograr beneficios concretos.Analizar la crisis de la democracia fijándonos solo en el respeto a la divi-

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sión de poderes y el abuso de decretos de necesidad y urgencia por partede cualquier poder ejecutivo, nos dará una mirada superflua y diminuta delcampo de tensión permanente que es la política.Ahora bien, para el peronismo, la política vista como lucha de intereses,puede entenderse únicamente si se conoce como se implementan no sólolas decisiones gubernamentales, sino cuáles son los intereses que defien-den los diferentes sectores pertenecientes a la sociedad civil. Solo así, sepuede interpretar la germinación de los conflictos tanto presentes comofuturos y observar aquello de que: “cuando las aguas comienzan a encres-parse, es que hay un tiburón que serpentea”.Además, las fuerzas sociales en marcos democráticos pocas veces semuestran de manera sincera y mostrando sus verdaderos intereses.Arturo Jauretche nos trae esta lección de obstrucción a una política degobierno: “Cuando usted quiera oponerse a un camino no se oponga:proponga otro trazado... De inmediato surgen los inocentes partidariosdel nuevo trazado que arman el barullo necesario para que lo proyec-tado en primer término no se haga. Consecuentemente tampoco se haceel nuevo, que los impugnadores proponen pues están en contra los par-tidarios de la antigua”.Por lo general, en un marco de confrontación política en democracia,para develar intereses inconfesables, cuando aparece o se muestra todoembarrado, sencillamente debemos ver a los favorecidos, entre quienes seocultan en las sombras, porque estos no suelen estar a simple vista. Comosostiene un viejo proverbio popular: “A veces hay que pegarle al pobrechancho para que aparezca el dueño”.Es decir que cuando un interés está amenazado, ninguna consideraciónde oportunidad o conveniencia puede detener a quien goza de privilegios,el cual acepta hasta la exposición social para sostener su situación, inclu-so pasando por sobre la legalidad democrática misma.La confrontación política, el fundador del peronismo la entendió como“batallas de opinión”, es decir como un sistema de creencias, dimensionandoel peso del factor cultural sobre el factor meramente económico, porque enpolítica no existe siempre una relación mecánica de adhesión de los sectorespopulares a una determinada línea de acción, así esta vaya en ese sentido.Porque la pertenencia al pueblo no es una cuestión de nivel de ingre-sos económicos; por ejemplo no todos los asalariados asumen su condi-

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ción de trabajadores, ni todos creen que la construcción colectiva sea laúnica herramienta para transformar relaciones laborales injustas. Parala cultura política peronista, la lucha en plano cultural se construyesumando voluntades, rompiendo el individualismo, muchas veces rei-nante en el espacio sea territorial, social, estudiantil o sindical, lo quese transforma en el desafío medular de la acción política para lograrmarcos de democracia participativa.Por tanto, lo cultural es en determinados momentos decisivo para com-prender la orientación de determinados sectores sociales, quienes carganen sus expresiones políticas con prejuicios, sentimientos y tradiciones quecondicionan su interpretación de la realidad.Por eso, en la actualidad, y retomando la última gran experiencia his-tórica popular, la práctica política en democracia puede ser solo unvalioso instrumento si permite plantear agendas y determinar los mar-cos de debate. Porque se entiende que en el plano cultural, la lucha porel sentido de las palabras y las cosas son prioritarias y constitutivas delser político.

El resurgir de la militancia en el nuevo milenio“Tenemos que volver a reconstruir el espacio de los militantes, delos cuadros, tenemos que volver a valorar la política. Queremostener compañeros y compañeras que piensen, que nos digan laverdad, que tengan capacidad transgresora, que nos ayuden aequivocarnos lo menos posible”.Néstor Carlos Kirchner

En el contexto político actual, un aspecto relevante que no podemos dejarde remarcar, es el replanteo permanente de las palabras y las cosas cuandose singularizan en políticas concretas. Sabemos que cuanto mayor es elnivel de abstracción de un concepto (justicia – libertad), lograr márgenes deacuerdo parece simple, pero cuando se especifica que se entiende por talesconceptos los intereses afloran provocando el conflicto. La lucha por la jus-ticia y la libertad, así como la búsqueda de la unidad en la diversidad, tam-bién han sido conceptos aclamados por sectores ubicados en polos opues-tos que se catalogan a sí mismos como republicanos o populares.

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En este sentido, en los últimos años ha vuelto a sobresalir la disputa his-tórica por el sentido de Patria. Mientras que para las elites ilustradas fuesiempre un conjunto de instituciones y símbolos, para el campo popular“la Patria son nuestras hermanas y hermanos de nación”. Para los prime-ros la patria es algo dado y estático, para la democracia social la Patria esel sujeto Pueblo, “el otro” en permanente construcción.No mucho se ha teorizado en teoría política sobre la praxis en sí, den-tro de un sistema democrático. Pero sí sabemos que existen modos depensar la realidad y sus condicionantes en que las doctrinas son vistascomo principios permanentes y las ideologías como los modos en quese ejecutan esos principios. Para comprender estas variadas formas depraxis política, ante todo se debe aceptar que en política se maniobra, yque ante esta realidad es prioritario diferenciar entre el realismo políti-co y el pragmatismo.Sostenía Arturo Jauretche, respecto del realismo político que: “Es fre-

cuente el error de oponer la política realista a la política idealista, comouna alternativa, y el error proviene de confundir al político practicón conel realista, lo que es un absurdo, ya que el realismo consiste en la correc-ta interpretación de la realidad y la realidad es un complejo que se com-pone de ideal y de cosas prácticas. Así, el político realista, es decir, sus-tancialmente el político, ni escapa al círculo de los hechos concretos porla tangente del sueño o de la imaginación, ni está tan atado al hecho con-creto que se deja correr por el círculo de lo cotidiano al margen del futu-ro y el pasado, diferenciándose bien del practicón que es un simple colec-tor de votos o fuerzas materiales....”.La concepción de democracia social, propia de la concepción nacionalpopular, entiende que la práctica política por una parte es: pasión más razón(es decir la mística sumada a la doctrina), por lo que se considera impor-tante interiorizar a los sujetos políticos que pretendan realizar transforma-ciones sociales concretas; y que la política en democracia está configurada,entre otros factores, por: la vocación de servicio y la voluntad de poder.Ya que si se tiene sólo vocación de servicio, se logrará conformar un vín-culo indestructible de afecto y solidaridad con el sujeto pueblo, pero pro-bablemente sólo logrará mejoras parciales, porque dependerá siempre delos recursos que disponen los que sólo tienen la voluntad de poder.La práctica política popular ha pivoteado sobre un equilibrio permanen-

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te entre todos estos factores. La militancia sólo de esta manera puedehacer que su trabajo solidario de alta conflictividad social, sea acompaña-do de una alta intensidad política, poniendo en jaque a los sectores depoder no afines a sus intereses.De esta vinculación permanente entre vocación de servicio y la voluntadde poder surge la dirigencia política y la emergencia de liderazgos. Lonacional y popular nunca renegó de la idea de liderazgo, que en los pro-yectos son imprescindibles, porque comprende que en todo caso las demo-cracias necesitan de resoluciones y la verdadera tarea de los espacios polí-ticos no es anular a quien las implementa, sino en cómo las decisiones setoman, es decir, cómo poner controles a esa autoridad delegada.Asimismo, también se destaca el hecho de que el dirigente popular nodebe ser ni el más ilustrado ni el más apasionado, sino que debe tener encuenta que el pueblo sigue a quienes se les parecen, y la representaciónpolítica es el emergente de la conciencia de sus representados.Un concepto no menor en la tradición nacional popular es la referenciaa los cuadros políticos. En este punto, la militancia política se eleva cuali-tativamente, mostrando capacidad organizativa y comprendiendo la nece-sidad de vislumbrar los focos de conflictos futuros. Porque el arte de com-prender la política en un sistema democrático consiste en prepararse paraconducir lo imprevisto y lo accidental también.

El conflicto y la eventualidad“No he visto a nadie hacer una tortilla sin romper algunos huevos”.Juan Domingo Perón

Otro aporte medular a esta temática, es la necesidad de dimensionar endemocracia los conflictos. Ya que si anteriormente definimos que para latradición popular, la política es comprendida como una práctica social quepivotea sobre conflictos de intencionalidades opuestas, debemos definir alo político como la dimensión social que toman los conflictos. Porque notodo conflicto es político, lo es siempre y cuando sea una síntesis de lasrelaciones de poder vinculada con lo público. Los conflictos privados osectoriales pasan a ser políticos cuando reflejan el realineamiento de lasdistintas instancias del poder social y las voluntades colectivas.

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De este modo, esta disputa por el sentido siempre fue para la corrientenacional popular una manera de generar una hegemonía cultural, queconstruya un sentido común que permitiera comprender que sólo el com-promiso colectivo genera mejoras sociales, y que el Pueblo en su diariotrajinar es el forjador de su propio destino.Debemos asumir además que en el ámbito privado no hay manera de eli-minar el conflicto entre los seres humanos –porque no hay lugar que seaabsolutamente neutral–, por tanto, dentro de un marco democrático, la únicamanera de manejar la tentación totalitaria es negar la razón ideológica quepretende revocar los conflictos. Hay lucha por espacios de poder porque hayconfrontación de intereses, y no existe sociedad sin confrontaciones.La virtud del que ejerce la praxis política en las más altas esferas direc-tivas sin duda, es conducir los conflictos por caminos lo más pacíficosposibles, aceptando la aparición del disenso como motor de cambios his-tóricos. De esta manera, esta corriente de pensamiento sostiene que es enlas confrontaciones políticas donde a menudo entran en juego diversosintereses, y la controversia de políticas incluye competencia y conflictoentre distintos intereses y agrupamientos.Por consiguiente, para ir desterrando la idea de crispación tan en bogapor estos días, debemos aceptar que el disenso y el conflicto han sido lacausa del cambio, para dar por tierra con la concepción conservadora queentiende que el conflicto no es inherente a las sociedades, que las socieda-des podrían vivir sin conflictos, y que cuando el conflicto aparece, debe-mos atribuirlo a la psicología de determinado personaje y no a algo queconstituye la naturaleza misma de todo orden.Porque si un fenómeno aparece y permanece inserto en un sistemasocial, es sin duda porque cumple una finalidad independientemente anuestro deseo. La aparición de los conflictos en un marco de convivenciademocrática, representa ideas ancladas y deseadas por sectores socialescon alguna cuota de representatividad.Por eso, es necesario recuperar dos conceptos inherentes al ser políticodemocrático. Uno, que los conflictos son inevitables e incluso, en ciertascircunstancias deseables. Y dos, que los órdenes sociales nunca son eter-nos. Disimular la conflictividad inherente a la vida social es ideología con-servadora pura, porque no habría vida individual o colectiva, ni historianacional o universal, si no se hubiesen producido conflictos.

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El Estado como una estructura de decisión“No olvidemos que aquello que no se legisla explícita o taxativa-mente a favor del débil, queda implícitamente legislado a favordel poderoso. No es el poderoso quien necesita amparo legal. Éltiene su ley en su propia fuerza”.Raúl Scalabrini Ortíz

Es en este punto, que la tradición nacional popular aporta mucho sobrecómo se dimensionan las tensiones sociales en lo político, aportando unsoporte realista y analizando las capacidades organizativas, la astucia parafomentar el disenso entre adversarios, la imprescindible necesidad de neu-tralizar la potencialidad de conflictos futuros; y el fortalecimiento delespacio propio mediante la fusión con fuerzas afines.Asimismo, historizar a lo político como una dimensión del conflicto y elconflicto como emergente de la lucha de intereses opuestos, nos permiteentender al orden jurídico como síntesis de relaciones de fuerza. Por esola Constitución Nacional de 1949 reflejó un momento histórico en que sepodía categorizar a la propiedad privada en función social y los recursosnaturales como bienes pertenecientes e indelegables de la Nación. Porconsiguiente, el derecho también es una distribución del poder, el derechocomo síntesis de las relaciones de fuerzas imperantes, asumiendo que lasinstituciones, en democracia, no son neutras y que las mismas son coloni-zadas por diversos grupos de interés.Resumiendo, debemos afirmar que el derecho social, en democracia, seconstituye en el espacio donde los distintos sectores disputan poder, y queese derecho adquirido se construye desde la dimensión colectiva del conflic-to social. Porque las leyes sancionadas no son herramientas abstractas, sinoque se aplican en una u otra dirección según la fuerza de los contendientes.Sabemos que miles de páginas se aglomeran en bibliotecas relacionadasa las ciencias sociales, que han dado una definición metódica, sesuda yhasta cuando no, pretendidamente científica sobre lo que es el Poder.Podemos sintetizar el concepto de Poder como: la capacidad de influirsobre la conducta de otros.Para el pensamiento nacional popular, en la figura de sus liderazgos his-tóricos, esa influencia sobre la voluntad de los demás puede realizarse pormedio de la persuasión (el ejemplo militante) o la coerción (una dictadu-

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ra militar). Por eso mismo el pensamiento democrático diferencia que:“obligar es mandar, y conducir es persuadir”.Asimismo es conocida la frase: “...si quieres probar el carácter de unapersona dale poder”; es decir, que si en el plano colectivo el poder, aglu-tina a diversos intereses en una síntesis, en el plano individual potenciavirtudes y defectos. También este concepto nos sirve para humanizar a ladirigencia política y saber que ella es producto del medio social que lacatapulta al espacio que ocupa.De este modo, conceptuando el poder y saliendo de una perspectiva mera-mente conceptual y caminando hacia una perspectiva aplicada, lo popularentiende a la lucha por el poder como la existencia o posibilidad de obten-ción por un actor social de recursos para persuadir su voluntad sobre otros.De igual manera, así como acepta que en el plano de las relaciones inter-nacionales la cuestión del poder se muestra mucho más cruda, ya que enesta dimensión el poder es la medida de todas las cosas, y por tanto losEstados para poder ser necesitan poder económico, cultural, militar etc…,en el plano de la política nacional, aporta al debate de que todos los acto-res tienen algún grado poder y por tanto todos desean legítimamente teneralgún tipo de acceso a las acciones resolutivas.Además, si el impulsor de toda acción política es la búsqueda por ocu-par espacios de poder, lo que distingue al campo popular es la forma en seconstruye, conquista y se llegan a tomar las decisiones de ese poder.En esta concepción aparece el Estado como estructura de decisión, fren-te a un paradigma vigente aún, el neoconservador cuya postura versa sobreel siguiente supuesto: “el Estado y la Política contra el individuo”, estelema se basa en un modelo en que la sociedad civil es el equivalente delmercado o de la sociedad burguesa.De esta manera, el eslogan de esta tendencia individualista es que: “sivos no te metés con la política la política se mete con vos”. Es decir lapolítica como algo ajeno y externo al ser humano. El pensamiento políti-co nacional popular asume que el ser humano es un animal político, portanto si le sacamos la política es sólo un animal.Asumiendo que todo lo que es de interés público es político, y lo quetoca el Estado es público, pero sabiendo que no toda política pública esestatal; resaltamos que la praxis política desde el Estado tiene una dimen-sión transaccional, porque la misma está condicionada por la relación de

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fuerza que se da entre quienes disputan recursos de poder en los másdiversos escenarios.La tradición nacional popular, sostiene a la acción estatal como produc-to esencialmente de decisiones muchas veces negociadas entre partes (porarreglo o conciliación de intereses), donde la consecución del interés sec-torial de cada uno busca realizar el fin colectivo que los vincula mediantela regulación estatal.Pero esta noción, nos lleva a aceptar que el Estado no debe ser neutro,porque el aparato estatal encarna la permeabilidad del interés público porsobre el interés privado; y que como los decisores y ejecutores públicos notienen todo el control sobre las variables que intervienen, las maniobraspolíticas sobre el conflicto tienden siempre a develar los intereses en juego.Más si tenemos en cuenta, que se entiende a las políticas estatalescomo un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determi-nada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestiónque concita la atención, interés o movilización de otros actores en lasociedad civil.Tampoco se considera que el Estado deba tener el monopolio de la deci-sión política, pero sí establecer a fondo la primacía del poder político sur-gido de la soberanía popular sobre los poderes fácticos, tema que siguesiendo un desafío que pendiente aún hoy para la democracia argentina.Recomponer la historia de los gobiernos populares nos puede aleccionaracerca de que en la acción de gobierno la autonomía del Estado se proyec-ta y concreta en la autonomía de las políticas públicas. Estas políticas sonlas que dan cuenta del sentido y contenido de la lucha de diversos secto-res en tensión por apropiarse del poder del Estado y del aparato estatal.De esta manera las políticas públicas especifican el proyecto de direc-ción del Estado y el proyecto de dirección ideológica, a través de los cua-les un gobernante busca imprimir una determinada dirección a las relacio-nes entre la sociedad y el Estado.Sobre todo porque la historia nos muestra ante todo dos facetas de lalucha por el poder. Primero, que se pueden producir graves crisis cuandose ceden porciones de poder real (recursos). Y segundo, al decir deMaquiavelo que: “…cuando no decide un Príncipe deciden los poderesocultos”. Es decir, cuando no gobierna el soberano emanado de la volun-tad popular imponen su fuerza los poderes fácticos.

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A modo de conclusiónRetomamos, que si para la tradición nacional popular: “la política es unasucesión de hechos concretos”; ser realista y estratégico en la prácticapolítica, significa responder a las demandas hechas en una situación deter-minada con todas sus inestabilidades, utilizando las habilidades ordinariassobre cierta clase de problema general, y sobre problemas específicos,únicos y contextualmente determinados.Afirmamos, que con la recuperación de la voluntad política, desde elcambio de paradigma operado post crisis de 2001, aparece el tema delEstado, con nuevas problemáticas, que vuelven a tomar una centralidadfrente a lo que antes se creía nada se podía hacer.Esta centralidad del Estado será nuevamente dimensionada desde lonacional popular, como núcleo problemático por excelencia para lograrnuevas instancias de igualdad social en una concepción que busca cons-truir una democracia diferente.Por lo expuesto, creemos que la tradición nacional, en su permanenteconstrucción de nuevas formas de democracia social, y desde su filosofíade vida simple, práctica y popular sigue siendo un elemento venturoso yun aporte permanente.Sostenía Arturo Jauretche que: “lo perfecto imposible, no debe despla-

zar a lo bueno realizable”. Una enseñanza que nos deja esta experienciade la historia de los avances sociales, es que éstos no se discuten: se con-quistan y se defienden sobre la base de organización, conduciendo la luchacon coherencia, inteligencia, astucia y asumiendo las fuerzas reales conlas que se cuentan en un tiempo y espacio determinado.Porque la historia por buscar mayores conquistas democráticas, muestraque en política no se avanza sólo cuando se desea un cambio, sino cuan-do se puede lograrlo, y ese poder lograr, depende de la fuerza que se acu-mula sumado voluntades en torno a defender un interés concreto.En el comienzo de este nuevo milenio, no es posible comenzar a transi-tar un camino de emancipación si de la misma no resultan complementa-rios los conceptos de Soberanía Popular y Autonomía Nacional. No esposible pensar nuevas formas de acceso a la ciudadanía sin tener presenteal Estado y su permanente transacción con aquellos poderes fácticos exis-tentes más allá de cualquier sistema político o marco institucional.Sobre todo, porque consideramos un desafío pendiente de las corrientes

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progresistas, teorizar sobre esta permanente construcción colectiva de sen-tido, donde la concepción de Democracia está nutrida de prácticas políti-cas que se ejercitan sobre una permanente lucha de intereses y un sistemade creencias, donde se percibe un fuerte peso de lo cultural sobre lo polí-tico con un sentido positivo de la historia y la tradición.

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La noción de trabajo en dos proyectos políticos:el peronismo de 1943-1955 y el kirchnerismo

Franca Bonifazzi 34

Introducción. El trabajo como categoría políticaEl siguiente escrito pretende reflexionar sobre la noción de trabajo, a par-tir de dos Proyectos Políticos: a) la experiencia del peronismo en el gobier-no durante 1943-1955 y b) el actual período de gobiernos kirchneristasinaugurada a partir del 2003. La lectura dominante en los estudios de laCiencia Política centraron las teorizaciones sobre el trabajo en el marco delas relaciones entre el Estado y el Movimiento Obrero. A diferencia de ésta,se busca aportar al campo disciplinar a partir de la riqueza analítica de losprocesos políticos. En tal sentido, la hipótesis central es: que ambos pro-yectos dan cuenta de una nueva perspectiva desde los gobiernos y el Estadohacia la constitución de la forma del trabajo, del mundo del trabajo y de lasorganizaciones del trabajo en el centro de la política argentina. A saber, setransfigura la problematización sobre la cuestión social hacia el problemadel trabajo como un derecho a garantizar.Una de las directrices que guiaron mi formación, fue la de considerarque un análisis político siempre es situado; es decir, se encuentra inmer-so en una temporalidad, trama de situaciones, configuraciones históricas,espacialidad, actores relevantes, correlación de fuerzas. Un análisis con-templa la singularidad de los procesos políticos. En palabras de Nohlen,cada Ciencia Política tiene características propias, influidas por el propiodesarrollo político del país; y cuyas reflexiones sobre la disciplina y como

34 Estudiante avanzada de la Lic. en Ciencia Política (UNR). Integrante del CEDeT. [email protected].


ésta se enseña tienen ese trasfondo histórico y contextual (Nohlen, 2007).Hablar de noción, concepto o categoría en términos situados, nos per-mite ubicar el aporte que las realidades operan sobre los andamiajes teó-ricos con los que reflexionamos los problemas políticos. Arturo Roigsostiene que las categorías son categorías sociales, “resúmenes de larealidad con los que construimos nuestro discurso y juegan, a pesar desu origen histórico, un papel a priori sobre el cual se organiza la expe-riencia” (Roig, 2008: 105). En consecuencia, ¿cabe a la Ciencia políticapreguntarse por el trabajo? , más bien, ¿por la categoría social del traba-jo? Si bien otras ciencias aportan a la reflexión sobre el trabajo, y nosvaldremos de cuantiosos escritos de las mismas, este escrito intenta dilu-cidar el interés político por la reflexión sobre el trabajo para un proyec-to político. En relación a éste último punto, cabe mencionar, que los pri-meros esbozos sobre la política y los problemas del pensamiento políti-co, en nuestro país, no vinieron precisamente de la mano de politólogos,sino de una “literatura de ideas”, como lo denominará Altamirano(Altamirano, 2005). Ensayos, conjunto de tipos textuales, desde procla-mas y manifiestos políticos hasta escritos de combate o de doctrina; tex-tos de una intervención directa en el conflicto político o social de sutiempo fueron el situs de la reflexión política; muchos de los cualesserán recuperados para ahondar en este escrito.Sobre el silencio a lo largo de mi transitar universitario, respecto al pen-samiento político situado, circunscripto a materias residuales pero sin sertransversal a los estudios políticos, es que se sitúa este escrito. En estesentido, abordaremos ambos procesos enmarcándolos en la vigencia deldebate sobre el trabajo como integrador social, y las posibilidades degarantir tal enunciado en la sociedad contemporánea. A partir del mismo,propondremos la noción de trabajo como una noción que debe formarparte de las reflexiones políticas y sociales; a diferencia de posturas quelo consideran solo un hecho, factor o variable económica. Recuperar ladimensión política de esta categoría, permite vislumbrar las consecuen-cias de los procesos neoliberales, que consagraron fuertes niveles de mar-ginalidad y exclusión social, los cuales han podido ser revertidos a partirde la revalorización de la política y de pensar la democracia de manerasustantiva, desde la perspectiva de ampliación de derechos, en éste casodel derecho al trabajo.

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De la cuestión social a la cuestión nacional. El trabajo como derechoCuantiosa bibliografía se puede hallar referida a la historia de trabajo, la cualen su mayoría, acompañada de la reflexión sobre la cuestión social, coinci-de en que él mismo es un interrogante de la modernidad (Neffa, 2003; Meda,2004). Si bien parece que existió desde siempre, hablar de y sobre el traba-jo apenas supera los 200 años en la larga vida de la humanidad.En sintonía con Carballeda, y desde una perspectiva situada, es insepa-rable en Latinoamérica la cuestión social de la “cuestión nacional”. Asaber, dicho autor sostiene que “en nuestro continente, la serie de circuns-tancias que construyen los escenarios de intervención, otorgan unadimensión singular y propia a la intervención social. Donde este hacerimplica la necesidad de estar situado en una serie de coordenadas histó-ricas y culturales para poder comprender y explicar la esencia de los pro-blemas sociales, la construcción de la demanda, el sentido de ésta, lo quese oculta detrás y lo que se naturaliza (…) la cuestión social surge comoproducto de diferentes tensiones. Una de ellas, es la propia dispersión deculturas y civilizaciones que origina la conquista, con la consecuenteresistencia a estos nuevos signos del poder. Como forma de respuesta aeste avasallamiento, el asedio cultural del colonizador, es respondidodesde la tenacidad del colonizado como forma de resistencia. Es allídonde se construyen nuevos signos de sociabilidad en la búsqueda dellazo social perdido o avasallado” (Carballeda, 2010: 5-6).No casualmente, en la textualidad de la nación Argentina, el derecho al

trabajo devino pivote de la constitución del lazo social en los proyectospolíticos que se pretende analizar: el peronismo del ‘43 al ‘55 y el kirchne-rismo desde el 2003. Remarcamos la categoría de Proyectos Políticos, yaque la misma implica la recuperación de la primacía de la política por sobreel “pensamiento modélico”, que pretende resumir todo, una idea abarcado-ra entendible para todos, con un sesgo proveniente de las matrices domi-nantes de la formación de los economistas; donde, ceteris paribus, la apli-cación de recetas y formulas claras y distintas daría solución a los proble-mas de la vida social y política. Por eso, sostiene Zaiat, “el modelo”,mediante iniciativas precisas e instrumentos determinados busca alcanzarel “equilibrio general” de la economía, lo que deriva en un estado de bonan-za y estabilidad, dónde no se debería hacer nada para alterarlo, dejando quefuncione en un círculo virtuoso. Dicha concepción, da cuenta de la coloni-

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zación del discurso económico en el espacio público, trasladando un con-cepto idílico de “equilibrio” que contrasta con una realidad cambiante,dónde existen relaciones de fuerzas, conflictos y dilemas propios de la polí-tica, que distorsionan la mentada armonía (Zaiat, Alfredo, 2010).En consecuencia, resaltamos la noción que incorpora a la economía comoalgo más complejo que un conjunto de variables matematizables, recono-ciendo el desequilibrio reinante, que obliga a trazar prioridades políticas,objetivos y metas para alcanzarlos. Citamos a colación a Claudia Bernazza,para quien “los grandes proyectos políticos, o proyectos de gobierno, pre-sentados en las naciones emergentes como proyectos nacionales, lograronmovilizar en las primaveras democráticas del continente discursos, recur-sos y voluntades, los que confrontaron con los proyectos que se proponíandesde embajadas imperiales o empresas multinacionales. Colaboró en estaoperación, seguramente, la riqueza etimológica de esta palabra. Proyectosignifica lanzar hacia adelante (pro: adelante; iectus: eyectar, lanzar). Es untérmino que se ocupa del presente, pero se ubica en el futuro. Es, claramen-te, una palabra dinámica, que no refiere a ninguna esencia. Es la celebra-ción de la existencia, porque las personas, a la manera de los dioses, ponentodo su empeño para crear un mundo a la altura de sus convicciones”(Bernazza, 2011). Se prefiere la utilización de éste concepto al de gobier-no, ya que permite una visión más amplia que integra a otros actores de lacomunidad política en los grandes objetivos que se conciertan.Volviendo de la digresión sobre la necesidad de pensar en términos deProyecto Político, y enmarcando éste escrito en un libro que considera ala democracia como una categoría en disputa, la cuestión del trabajo nodejó de ser uno de los frentes de batalla sobre los sentidos de la democra-cia en nuestro país. Desde principios del siglo XX, rastreando la Historiadel Ministerio de Trabajo, en el 1904 se envía el primer proyecto al con-greso con el objetivo de regular el trabajo obrero y sus relaciones con elcapital, proveniente de Joaquín V. González. En el mismo año, en tiemposde roquismo, también se encomendó a Bialet Massé llevar adelante unestudio sobre las condiciones del trabajo y de la población en general,poniendo en evidencia la pauperización extrema a la cual se encontrabansometidas las clases trabajadoras argentinas. Cabe destacar, que más alláde las críticas del Informe de Massé, en su “Situación de la clase obreraen Argentina”, la mirada que efectuaban los positivistas de la época des-

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estimaba a la clase trabajadora criolla y mestiza por considerarla ociosa ysin condiciones de participar en la construcción de un país capitalista(González, 2011a: 18). El gaucho no era el trabajador de la Europa quetanto añoraron Sarmiento y Alberdi para la construcción de la Argentinatriunfante, por tanto, más allá de las tibias propuestas como la ley la LeyN° 4.661 en 1905, la creación en 1907 del Departamento Nacional delTrabajo –a los fines de sistematizar estadística pertinente relativa almundo laboral–, y la ley 8.999 de Cantillo y Palacios que ampliaba lasfunciones del Departamento, incorporando el Consejo del Trabajo; reina-ba una concepción de leve incorporación y fuerte represión a los trabaja-dores35. Es justamente la denominación de “cuestión social”, aquella queanida en su interior una formulación de “contener la conflictividadsocial”; del qué hacer con lo social, como algo exógeno a la vida políticadel país. Más precisamente, si bien existieron relaciones entre el movi-miento obrero y el Estado, y se evidenciaron instancias de arbitraje; no fuehasta la llegada de Perón, en 1943, a la recientemente creada Secretaría deTrabajo y Previsión social, que el trabajo pasa de ser una cuestión a con-vertirse en el pilar de la democracia, con ampliación de derechos y noajena a los problemas de la vida nacional.

El litigio por la igualdad y la conformación del sujeto trabajadoresExiste una cuantiosa bibliografía que reflexiona sobre las relaciones entreel Estado y el Movimiento obrero en Argentina. Una de las lecturas inau-gurales respecto al peronismo la realizó Gino Germani, con una apuestaenmarcada en la corriente de la “Sociología científica”, y fuertementeestigmatizante de la adhesión de los trabajadores al peronismo (Germani,1962). Centrando su análisis en las bases sociales que acompañaron elproceso, dicha posición consideraba que gran parte de los trabajadoresrecientemente urbanizados, con escasa consciencia de clase, se encontra-ban en “estado de disponibilidad” para el proyecto “fascista” que signifi-caba el peronismo. Si bien tal hipótesis fue dada por tierra por el estudio

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35 En el siguiente apartado se menciona la Historia del Ministerio de Trabajo a partir de lo expuesto en la página oficial del mismo:

http://www.trabajo.gov.ar/historia/.


de Murmis y Portantiero, quienes a partir de un trabajo de rigurosidadcientífica, demostraron la existencia de una amplia adhesión de trabajado-res con larga trayectoria gremial al peronismo, la mirada de Germani dacuenta de una concepción de la Ciencia que desestima la experiencia local,en sintonía a la concepción de los positivistas de antaño. En contraposi-ción, lecturas revisionistas y de autores del pensamiento de la IzquierdaNacional, como ser el caso de Jorge Abelardo Ramos, invirtieron la hipó-tesis germaniana despreciativa de las bases sociales que adhirieron al pro-ceso político en curso, re mitificando y revalorizando a los migrantesinternos como sustrato de la vida nacional, expresión genuina de lo popu-lar y los intereses de la patria. Cabe destacar, por su parte, el ensayo deCarlos Astrada en su “Mito Gaucho”, que construye a partir del criollo, elgaucho, una interpretación del Ser Nacional, dónde rescata la gesta heroi-ca de éste durante las batallas de la independencia, trazando un puente conlos trabajadores del 17 de Octubre, donde el trabajo opera como constitu-tivo para el lazo comunitario y emancipador de las mayorías populares. Elpueblo se había materializado en Estado, un Estado que defendía al traba-jo y las grandes conquistas sociales en este sentido.No sólo fue planteada la interpretación del peronismo a partir del bina-rismo entre viejos y nuevos obreros. Otra de las claves interpretativas clá-sicas, provino de las relaciones de autonomía y heteronomía entre el movi-miento obrero y el Estado. Dicha reflexión también contó con cargaspeyorativas en sus ciernes respecto a la “cooptación” por parte del Estadode la clase trabajadora argentina. En este punto, nos interesa subrayar, ensintonía con Germán Pérez y Ana Natalucci, que la gramática política decorte movimientista, muy presente en América Latina y en el fenómenodel peronismo, “conciben a la historia en dos etapas: la de resistencia–de retroceso político y económico de los sectores populares– y la deofensiva”. En ésta última, en coyunturas favorables al campo popular, sealienta a la articulación e integración al Estado, las organizaciones se pien-san como puentes entre el pueblo y sus representantes, y se combina repre-sentación corporativa con apelación a un lenguaje de derechos, y movili-zación como condición de posibilidad para generar cambios en el ordensocial instituido. (Natalucci, Peréz, 2012: 21).Cabe destacar pues, que las inquietudes teóricas sobre autonomía-hete-ronomía del movimiento obrero al Estado se encuentran fuertemente

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ancladas en una posición del intelectual, de su autonomía, y no tanto enuna racionalidad política claramente movimientista. Por su parte, como lodestaca Piñero Iñiguez, la adhesión de los trabajadores al peronismo, seaespontánea u organizadamente, se debe a un acto de clara racionalidadpolítica colectiva, a saber, las conquistas sociales en materia laboral que–no exenta de construcciones míticas y místicas– perduró en el imagina-rio de las clases obreras por generaciones (Piñeiro Iníguez, 2010: 290).Caracterizándolo brevemente, la irrupción del peronismo implicó unaruptura política y cultural con la Argentina de años anteriores. El 4 dejunio de 1946, Juan Domingo Perón36 asumió como Presidente de laRepública Argentina, hasta el 16 de septiembre de 1955 que fue derroca-do por un golpe militar. Luego de sucesiones de gobiernos conservadores,preocupados por defender los intereses de la clase dominante, el peronis-mo como nuevo sujeto histórico, emergió con el objetivo de liquidar elEstado liberal, incorporar de forma democratizante a la clase trabajadora–momento en que, por primera vez, las masas se convirtieron en sujetoshistóricos y de derecho– e ingresaron masivamente las mujeres a la arenapolítica y social (Rosano, 2005: 1). En éste sentido, se erigía el Proyectode la “Nueva Argentina” que contraponía la democracia formal, dónde laúnica beneficiada había sido la oligarquía, con un gobierno de democraciareal en beneficio del pueblo.De esta manera, retomamos a Svampa, cuándo sostiene que “el discurso

de Perón presentará una nueva lectura de lo social (…) la transformaciónde las masas en pueblo”, “la culminación de una aspiración propia detoda democracia: la constitución de un pueblo soberano”. (Svampa, 2010:269, 278). Horacio González también señala, que a partir de la irrupcióndel peronismo, las cuestiones del trabajo, de organización sindical, de la

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36 Cabe aclarar que Perón fue miembro del gobierno de facto denominado GOU instaurado el 4 de junio de 1943. Allí, Perón se des-

empeñó en el Departamento Nacional de Trabajo, anticipando y realizando muchas de las medidas a favor de la clase trabajado-

ra. Luego se desempeñó como Vicepresidente y Ministro de Guerra del Régimen. A su vez, es necesario recordar un hito histórico

como el 17 de octubre, dónde contingentes enormes de trabajadores ocuparon la plaza de Mayo exigiendo la liberación de Perón,

preso en la Isla Martín García desde el 13 de octubre por el régimen militar. Éste acontecimiento de fuerte movilización popular

generó controversias históricas aún abiertas sobre su interpretación, por lo cual se lo considera un hito decisivo, y para los peronis-

tas, significa el nacimiento de la “Nueva Argentina”.


producción y de la vida serán asuntos de Estado (González, 2011).Nos encontramos pues, frente a una nueva vinculación del Estado respec-to a lo social, no se trata de si existían o no dichas relaciones precedente-mente, sino de un nuevo modo que constituye una nueva subjetividad –elpueblo-trabajador– y reordena las prioridades de Estado, dónde el trabajoes un derecho fundamental para la realización democrática y comunitaria.El trabajador es un sujeto de derechos, de derechos ciudadanos. A diferen-cia de la vertiente liberal, en que el trabajo es un generador de valor; o biende las ciertas corrientes marxistas, para las cuales, el trabajo es una mercan-cía; la novedad del derecho al trabajo, es dar cuenta de la subjetividad, de lano cosificación del hombre, del reconocimiento de un habla, una organiza-ción colectiva del trabajo, que protesta, que incide en la política. La amplia-ción y el reconocimiento del derecho al trabajo, dentro de la matriz del pero-nismo y el justicialismo, para la cual “no existe más que una clase de hom-bres: los que trabajan”, constituyó el valor más integrador de los preexisten-tes en el país, ya que un trabajador es considerado par de otro trabajador, ypotencialmente todas las personas podrían ser trabajadoras (Fontela, 2010:77). No solo se constituye una adhesión por conquista de derechos, sinotambién porque el valor de ese derecho genera la pertenencia comunitaria ydemocrática, la igualdad de todos los argentinos como trabajadores.Dentro de los emblemas de igualación social que permitió la conquistade derechos laborales se destaca el Estatuto del Peón Rural. El mismo,sancionado por decreto 28.169/ 44, posicionó en el mismo lugar a los tra-bajadores urbanos y rurales, generando un cambio distintivo, en uno de losnúcleos de poder oligárquico, con el objetivo de modificar las relacionessociales existentes. Siguiendo al análisis de Santiago Regolo, la extensiónde la legislación laboral y social urbana al ámbito rural, intentaba expre-sar un colectivo unificado, bajo la lógica de la figura del trabajador(Regolo, 2012: 194). Retomando las palabras de Perón, con la sanción delestatuto, “la Constitución del ‘53 abolió la esclavitud, pero lo hizo teóri-camente porque no es menor la esclavitud de un hombre que en el año ‘44trabajaba para ganar 12, 15 o 30 pesos por mes”. En consecuencia, “laampliación del concepto de ciudadanía a partir de su carácter social, yno comprendido meramente en su aspecto formal y jurídico, le permitió aPerón vincular su programa de políticas sociales con un nuevo sujetosocial” (Regolo, 2012: 204).

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En términos del propio Perón, de lo que se trata, es de “transformar lamasa inorgánica en pueblo organizado”, es decir, en sujetos conscientes desus derechos (Perón, 1974: 103). O en términos de Eva Perón, en su dis-curso del 17 de octubre de 1949, “no hay fuerza capaz de doblegar a unpueblo que tiene consciencia de sus derechos”.Rancière, en una de sus recientes escritos, pone en cuestión el presu-puesto de la tradición de izquierda, en la cual los intelectuales son quienesdeben aportar a los dominados las explicaciones de la dominación que lessomete. Más bien, en su análisis considera que lo que les faltaba a los pro-letarios, no era tanto el conocimiento de los mecanismos de explotaciónsino un pensamiento, una visión de ellos mismos como capaces de viviralgo diferente al destino de explotados y dominados; poner en cuestión elorden de discurso que le asignaba el orden social, subversión que implicael propio rechazo de la palabra supuestamente propia del modo de serobreros (Rancière, 2011). Es decir, vivenciar (habitar) otra habla, un hablapara este caso de fiesta, derroche, gasto, ajena a ellos mismos. Ex-propiara la oligarquía por un instante de la felicidad.La matriz del peronismo, no posee un enclave de revalorización deltrabajo en términos de subordinación, sacrificio, en una lógica de fascis-mo como numerosas lecturas intentaron vincular. Bien por el contrario,buscó permitir a través del mismo la realización del ciudadano en comu-nidad, el derecho a gozar de una vida digna, de realización comunitaria.Su gesto emancipador pudo llevarse adelante a partir de un Proyectodónde las relaciones entre el capital y el trabajo eran consideradas con-flictivas pero no necesariamente antagónicas. La transferencia de ingre-sos a partir de la legislación laboral, de los convenios colectivos de tra-bajo, marcó un hito de un modo de articulación del Estado, el empresa-riado y la organización colectiva del trabajo, que permitió modelizar elcaso argentino en el mundo.Como categoría social, para el peronismo la noción de trabajo hace refe-rencia a la constitución del colectivo de trabajadores, a una construccióndoctrinaria dónde el trabajo es un valor que iguala a todos los argentinos,a la vez que propicia dignificación y bienestar para él mismo, a una nuevamatriz de distribución de los bienes económicos y simbólicos de unacomunidad, y a su vez, materializa años de modificación en las relacionessociales a partir de la Constitución Nacional de 1949.

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En éste último punto, a partir de la reforma constitucional, en su artí-culo 37, “Derechos del Trabajador, de la familia, de la ancianidad y dela educación y la cultura”, se consagran en su primer apartado losDerechos del Trabajador. El primero de ellos, es el derecho a trabajar,como “medio indispensable para satisfacer necesidades espirituales ymateriales del individuo y la comunidad”, por lo cual se lo considera underecho a ser protegido por toda la sociedad. A sí mismo, se garantizanen los artículos siguientes los derechos a una retribución justa, a la capa-citación, a condiciones dignas de trabajo, a la preservación de la salud,al bienestar, a la seguridad social, a la protección de la familia, al mejo-ramiento económico, y a la defensa de los intereses profesionales37. Sinembargo, en dicha legislación, no se contemplaba el derecho a huelga,objeto de numerosas críticas, aunque fundamentado en que el trabajohabía adquirido su forma de redención, su forma reivindicativa básica,en tiempos de distribución de la renta nacional del “fifty-fifty”. Cabedestacar, como menciona Horacio González, que aquí se encontraba untalón de Aquiles, al considerar que se podía detener la historia en unmomento único de felicidad, la heráldica reivindicativa comenzó a atra-vesar conflictividades propias de las fuerzas sociales, como lo fue lahuelga de los Ferroviarios en 1951, y las sucesivas embestidas económi-cas que ponían en jaque la posibilidad de garantir los derechos conquis-tados (González, 2011a: 48).

El peronismo en contextoAl desarrollo del escrito, podemos hablar de un Estado peronista –diferen-ciado de aquel que legitimaba condiciones de trabajo inhumanas y prácti-cas políticas signadas por el fraude y la corrupción– que intentó una repa-ración social con aquellos sectores olvidados, articulándose con la clasetrabajadora, para garantizar sus conquistas sociales38.La ausencia de una burguesía nacional, con intereses diferenciados a la

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37 Ver Constitución Nacional de 1949 en Terroba, Luis Alberto (2010): “La Constitución Nacional de 1949. Una Causa Nacional”, Ed.

Fundación Ross, Rosario.

38 Las fronteras de lo político se redefinen, cambiando las relaciones de significación y representación social.


oligarquía agroexportadora, impulsó medidas desde el Estado, como lanacionalización del comercio exterior39, con el objetivo de transferir larenta agraria diferencial hacia la industria en un intento de modificacióndel esquema productivo del país. Dicha medida, se complementó con lanacionalización del Banco Central, dejando el control de la política deinversiones, la regulación de los intereses y la emisión de moneda enmanos estatales (Rosano, 2005: 2-3). A su vez, en un contexto de SegundaGuerra Mundial, con un bloqueo económico y armamentístico de EstadosUnidos, e Inglaterra como principal compradora de productos agropecua-rios y deudora, se tomó una de las medidas fundamentales para avanzarhacia un modelo de desarrollo independiente: la nacionalización de losferrocarriles a partir de la reconversión de la deuda británica (Romero,2001: 104). Junto a ésta medida, la nacionalización del transporte automo-tor, el impulso a la flota mercante, la soberanía sobre los puertos y laimplantación de un régimen estatal de reaseguros; permitían tener un con-trol estatal sobre la comunicación y el trasporte, así como del comercioexterior. Por su parte, el Estado también nacionaliza los servicios básicosde agua, luz, gas y teléfono (Galasso, 2003: 3-10).La redefinición de las relaciones sociales con la emergencia del peronis-mo obligó a darle legalidad a la legitimidad del proceso40. De esta manera,se llevó adelante un cambio en la legislación, la Constitución del ‘49, inclu-yendo los derechos del trabajador, la familia, la ancianidad, educación ycultura. Se realizó así una nueva redistribución de los recursos, a partir delas políticas de convenios colectivos de trabajo y la implementación de unanueva legislación laboral, se mejoró el acceso a la salud pública, la educa-ción, planes de viviendas, sistema jubilatorio y la seguridad social.Por su parte, la industrialización por sustitución de importaciones, progra-mada por el 1º Plan Quinquenal, se sostenía con la ampliación del mercadointerno a partir de políticas tendientes a mantener el pleno empleo, el aumen-

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39 El IAPI, Instituto Argentino de Promoción del Intercambio, funcionó bajo la órbita del Banco Central con el fin de centralizar el

comercio exterior y transferir renta a distintos sectores de la economía.

40 Esta redefinición no se trataba de un proceso feliz, sino de momentos de turbulencia social y fuerte enfrentamiento. La popula-

ridad del gobierno fue subestimada, fuertemente criticada por los sectores altos y medios del país, y en ese contexto surge el cali-

ficativo “gorila” para denominar a aquellos que estuvieran en contra del peronismo.


to de salarios, y en consecuencia, la creciente capacidad de compra de los tra-bajadores para aumentar la demanda agregada. Esta estrategia virtuosa tam-bién generaba una espiral inflacionaria que obligó a reorientaciones econó-micas a mediados de los años peronistas y con el 2º Plan Quinquenal.Las conquistas sociales eran sostenidas por la llamada columna vertebraldel movimiento. El entramado sindical comenzó a organizarse, por ramade la industria y con una con una Confederación única, lo que permitió unmayor poder de negociación frente a la patronal. El Modelo SindicalArgentino, perdura de derecho41 hasta nuestros días, donde el unicatocegetista vino para quedarse. Sin embargo, cabe comprender que el mismono se trata de un aparato del Estado o un factor de presión, sino de un fac-tor concurrente en los aparatos del Estado –organizaciones libres del pue-blo– detentores de poder real, en cuanto pueblo organizado, que junto algobierno y los factores del Estado, coordinaron una misión común en losaños peronistas (Vázquez, 2009). Otros autores, remarcan la laxa autono-mía del movimiento obrero en estos tiempos (Torre, 1983; Romero, 2001).A su vez, cabe enmarcar su accionar dentro de la llamada cooperación oarticulación de clases que pregonó el peronismo dónde los trabajadores ylos empresarios organizados, y con la mediación del Estado, acordabanmejoras salariales y sociales que, en última instancia, beneficiarían aambos, aunque por momentos, la sublevación de los cabecitas negrashacía temblar los augurios de conciliación de clases.Aquellos sectores populares, en situación precaria y sin posibilidad desindicalización, recibieron ayuda social de parte de la Fundación EvaPerón. Aquí, cabe aclarar un postulado fundamental sobre el que se erigíala ayuda social, Eva Perón no hablaba de beneficencia, sino pregonandouna revolución simbólica en los imaginarios de ayuda social. En este sen-tido, entendía que la misma no se trataba de una dádiva o limosna, sino deverdadera justicia social. Por ello, construyó policlínicos, hospitales detránsito, escuelas, hogares-escuelas, hogares de tránsito, hogares de ancia-nos, colonias de vacaciones, hoteles para obreros, Escuelas de

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41 Si bien de hecho existen no sólo la CTA como sector que reclama desde los años 90´la personería jurídica como Central de

Trabajadores alternativa –aunque mucho de sus sindicatos ya la obtuvieron, no así la central–, sino también la CGT Azul y Blanca,

una facción de la CGT que se manifiesta disidente de la conducción actual de la misma en manos de Hugo Moyano.


Enfermeras, la Ciudad Infantil, Campeonatos infantiles, la Ciudad estu-diantil, etc. (Vázquez, 2009).La soberanía política sobre los ejes y recursos claves del país, se poten-ció con un proyecto de Perón, uno de los primeros antecedentes de UNA-SUR, de integración política latinoamericana: el ABC. La integración conBrasil y Chile, permitía la formación de un Bloque de negociación inter-nacional que los potenciaba frente a los Estados Unidos.En fin, los años peronistas levantaban tres banderas: la soberanía políti-ca, la independencia económica y la justicia social; ecos que aún titubeanen el presente. Sin embargo, como esperanza de apuesta transformadora,se vio sitiada y truncada por una fuerte reacción, que comenzó con losbombardeos de la Plaza de Mayo el 16 de junio de 1955, y seguidamente,el golpe de estado denominado “Revolución libertadora” e inscripto enuna seguidilla de golpes de estado, proscripción de movimiento mayorita-rio de masas en Argentina a partir del decreto 4161 e iniciación de tiem-pos de violencia política.Cabe destacar, que la noción de trabajo originada en los años peronistas,no pudo ser rescindida tras años de dictadura y golpes de Estado. El cam-bio social, cultural y simbólico que generó, obligó a que luego de deslegi-timarse y derogarse la constitución social de 1949, se debiera incorporarel artículo 14 bis a la Constitución Nacional de 1853, el cual incorporabael derecho a huelga y versaba de la siguiente manera:“El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes,

las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas delabor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribuciónjusta; salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea;participación en las ganancias de las empresas, con control de la produc-ción y colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitra-rio; estabilidad del empleado público; organización sindical libre y demo-crática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial.Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de tra-bajo; recurrir a la conciliación y al arbitraje; el derecho de huelga. Losrepresentantes gremiales gozarán de las garantías necesarias para elcumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidadde su empleo. El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social,que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley esta-

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blecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidadesnacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, admi-nistradas por los interesados con participación del Estado, sin que puedaexistir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la pro-tección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compen-sación económica familiar y el acceso a una vivienda digna.”42

Las grandes transformaciones sociales llevadas adelante, se ubicaron enun contexto internacional funcional a una economía del pleno empleo, enel marco de los años dorados de la posguerra. Con la vuelta de Perón alpoder en el año ‘74, se reintentó un nuevo esquema de pacto social, que sibien garantizó desempleo cero, las relaciones de fuerza, la turbulencia polí-tica y la fuerte conflictividad social, no permitieron sostener más allá delde su breve mandato. Ya por aquellas épocas, Héctor Cámpora vislumbra-ba, que se invertía la ecuación de Presbich sobre el “deterioro de los térmi-nos de intercambio” para los países productores de materia prima, y frenteal alza de los precios de la commodities, por la década del 70, inicialmen-te del petróleo, proponía un esquema de modificación impositiva y rentaprogresiva a la actividad agropecuaria, acompañada con políticas de mejo-ras de productividad al sector, un desarrollismo de perfil distribucionista.El peronismo, un tanto reacio a la cuestión agraria, desestimó en aquélentonces dicha reflexión, que luego fue repensada por el kirchnerismo.Tal como sostiene Mariano Fontela, no fue hasta la década del ‘90, queperduró en el imaginario social y nacional la huella del trabajo digno, dela revolución peronista. En consecuencia, los años de neoliberalismo, nosólo consolidaron las diferencias sociales extremas, una extraordinariadesigualdad de ingresos, la exacerbación de una sociedad de privilegios,sino que se instalaron valores de idealización del éxito, el trabajo dejó deser un bien social y se convirtió en un problema individual, relegitimándo-se “la vieja moral burguesa por la cual se reprobaba que alguien renun-ciase a someterse a una actividad legal y remunerada así fuera pésima-mente remunerada y agraviara la propia dignidad” (Fontela, 2010:77).De esta manera, volvían a operar discursos, como antaño se adjudicaban alos mestizos y gauchos, de que se trataba de sectores ociosos, sin ánimo

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42 Artículo 14 bis en: http://es.wikipedia.org/wiki/Art%C3%ADculo_14_bis


de trabajar, esquivando la realidad de la destrucción de la sociedad sala-rial, el congelamiento de los salarios, la flexibilidad laboral y el desem-pleo de tasas mayores al 25%.

Kirchnerismo, emergencia de la novedadEn primera instancia, luego del retorno de la democracia, reconocemosque el peronismo, en una de sus expresiones, llegó a ser también liberal.Transfiguración acaecida en un Estado en manos del pueblo que devino unpueblo sin una mano del Estado, o más bien, un asegurador del orden y dela propiedad privada, antes que un defensor de la distribución del ingreso,de mejorar las condiciones materiales y simbólicas de las personas. De serun movimiento de masas, que pudo articular las demandas de los miles dehombres de aquel subsuelo de la patria sublevado para ser contenidas enel Estado, en su devenir, se convirtió también en un Estado peronista alque una (la) sociedad le pasó por al lado. En estas marcas históricas es quese inscribe entonces el fenómeno “kirchnerista”.Las condiciones históricas en las que surge el kirchnerismo, datan de lasconsecuencias devastadoras un período de liberalismo económico anti-estatalista, culminando con los sucesos del 19 de diciembre del 2001 vana marcar un hito en la historia argentina. Diferentes interpretaciones hansido atribuidas a este fenómeno, coincidiendo en que fue una crisis multi-facética. Considerada un momento de crisis institucional y el pesimismogeneralizado, se combinan una crisis del régimen de acumulación, produc-to de la aplicación salvaje del esquema neoliberal; una crisis del modo deregulación, producto de un Estado desertor en sus funciones sociales, peroactivo en defensa del gran capital financiero; una crisis de representación,producto de una burocracia político-parlamentaria que llega al cenit delrechazo y la desconfianza popular; una crisis del mundo del trabajo asala-riado, típica de occidente actual, pero que se expresa con inaudita cruel-dad en una Argentina donde, según criterios de la O.I.T, dos tercios de lapoblación activa no tiene trabajo genuino y el otro tercio padece de sobre-carga laboral o stress ocupacional. Por último, una crisis intelectual ymoral caracterizada por el escepticismo y los deseos de abandonar el paíspor parte de la juventud (Cieza, 2004). La escisión de la sociedad civil dela política, debido a la crisis de hegemonía de la clase dirigente, introdu-

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cía lo relevante de esta discusión: cómo iba a plantearse el nuevo modelode país, como se iba a restablecer la autoridad. Va a ser Néstor Kirchner43,quién elegido por el 22% del voto popular, debió enfrentarse a ese “infier-no del cual había que salir”, caracterización que él había atribuido al con-texto argentino en el momento de su asunción en el año 2003. Teniendoque poder hacer frente al “que se vayan todos”, el gobierno Kirchneristadebió incluir en sus discursos a las demandas de cambio, a una propuestaprogresista de reanudar la vida pública, enlazada a la restitución de lacohesión social de la mano del Estado.Una de la maneras de ampliación de la las fronteras políticas, era llegara los sectores medios a partir de la bandera de los Derechos Humanos, ini-ciando el juicio a las Fuerzas Armadas, destituyendo su cúpula y autopro-clamándose “hijo de las madres y Abuelas de Plaza de Mayo” (Galasso,2011: 142). La defensa de los derechos humanos como política de Estadoimplicó, a su vez, desde 2004 la conversión de la ESMA en espacio parala Memoria, definitivamente logrado en noviembre del 2007.Comenzó entonces, una baterías de medidas de intervención en la eco-nomía, donde las dificultades de existencia de una burguesía nacional, y lafuerte extranjerización del aparato productivo, o su consiguiente concen-tración en un puñado de familias desde la última dictadura militar, no lohacían una tarea nada fácil. Se intervino el PAMI; desde el Ministerio deDesarrollo Social se diagramaron y se implementaron como primerasmedidas, el Plan de Seguridad Alimentaria El hombre más urgente, el PlanNacional de Desarrollo local y Economía social Manos a la Obra, y el PlanNacional Familias; se llevó adelante el PROFE; se volvió a la negociacióncolectiva y los convenios colectivos de trabajo, se renovó la CorteSuprema de Justicia; y se llevó adelante el pago de la Deuda Externa ensimultaneidad al No al ALCA, inscribiéndose en la seguidilla de gobier-nos nacional-populares, reformistas o revolucionarios, como los de HugoChávez, Evo Morales, Fidel Castro.

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43 Néstor Kirchner fue elegido intendente de Río Gallegos en 1987, y en 1991 se convirtió en gobernador de su provincia debido al éxito

de su gestión municipal. Su candidatura recibió el apoyo de Eduardo Duhalde –presidente interino desde el renunciamiento del ex

Presidente De La Rúa– con el fin de derrotar a Carlos Menem (candidatura antes ofrecida a Carlos Reutemann quién renunció a acep-

tarla). Kirchner asumió el 25 de Mayo de 2003, luego que tras haber ingresado al ballotage, Carlos Menem renunciara a presentarse.


En relación a la conducción política, Cremonte sostiene una coinciden-cia entre el estilo de Néstor Kirchner y el de Perón: utilizar el desordenpara producir un orden más sólido. Logró utilizar el conflicto como fuen-te de una nueva articulación y orden, mostrándose como la única opción“razonable” frente a sus adversarios (Cremonte, 2007: 400-401). Una delas claves para consolidar su debilidad de inicio44 resultaron las eleccionesde 2005, dónde se impuso el kirchnerismo frente al duhaldismo45 en lasurnas. Dicha reacomodación de fuerzas, permitió una coyuntura en la cualel gobierno comenzó a consolidar su hegemonía dentro de las filas pero-nistas, a la vez, que se legitimó socialmente.La victoria en 2005, se proyectó al 2007 con una elección de CristinaFernández de Kirchner obteniendo el 46 % de los votos, frente al 19, 5%obtenidos por Elisa Carrió. La opción electoral continuó siendo la deapostar por la transversalidad estableciendo formulas con sectores pero-nistas y no peronistas –inherente a la cultura frentista del peronismo–con una fórmula de Concertación Plural llevando a Julio Cobos, diri-gente radical, de Vicepresidente.A meses de haber asumido su cargo como Presidenta de la Nación sedesató uno de los conflictos46 más críticos que azoto su gobierno: el“conflicto del campo”. El dilema del peronismo y la cuestión agraria noresulta una novedad histórica, pero en abril del 2008, con la resoluciónde retenciones móviles, se hizo carnadura en una de sus facetas más fus-tigadoras. De errores políticos, desconocimiento del universo de sujetosagrarios o inexperiencia de Lousteau, el problema derivo en un lock-outpatronal de casi cuatro meses, movilizaciones y cacerolazos a lo largo yancho del país, que implicaron una fuerte pérdida de hegemonía delkirchnerismo. El eco de la derrota político-cultural se manifestó en otracapitulación: el kirchnerismo perdió las elecciones de 2009 en la provin-cia de Buenos Aires llevando a Néstor Kirchner como candidato, y

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44 González caracteriza al kirchnerismo por su debilidad, la fragilidad que se halla inscripta en su conformación.

45 Fue decisiva la elección en Buenos Aires, dónde Cristina Fernández de Kirchner se enfrentó a Hilda “Chiche”Duhalde.

46 El gobierno de Néstor Kirchner debió cargar en sus hombros momentos críticos como la tragedia de Cromagñon, el caso Skanka,

el asesinato del docente Fuentealba, o la intervención del Indec, aunque ninguno cobro dimensiones tales que les hiciera perder

su caudal electoral.


comenzó su ciclo de gobierno siendo la primera mayoría en la cámaralegislativa47. Las figuras victoriosas de la oposición en el conflicto resul-taron ser nada más y nada menos, que el Vicepresidente Julio Cobos48,Carlos Reutemann y Francisco De Narváez, consolidándose a nivelnacional la organización del Peronismo Federal49, un aquelarre de diri-gentes de peso provinciano pertenecientes al peronismo, demostrando superformance en las elecciones de Santa Fe y Buenos Aires, dos de losdistritos electorales de mayor peso.Sin embargo, frente a la recaída se avizoró una gran avanzada. Ley deMedios, estatización de las AFJP, estatización de AerolíneasArgentinas, Asignación Universal por Hijo, Reforma Política, seríanalgunas de las medidas llevadas adelante en un lapso menor de un año.La negativa por parte del Congreso a la designación de Marcó del Pontpara presidir el Banco Central, luego del fracasado Fondo delBicentenario que permitiese asumir los pagos de la deuda, significónuevamente una embestida al gobierno en curso. Sin embargo, las difi-cultades de la oposición en presentar “argumentos contundentes” y“aglutinantes” frente a los discursos magistrales de cuño neo desarro-llista otorgados por la economista allá por febrero de 2010, dejaron enevidencia su incapacidad de conformar una estrategia opositora quepudiese hacer frente al kirchnerismo.Otro acontecimiento se va a manifestar como decisivo para dar lasseñas de una nueva rearticulación de la hegemonía kirchnerista: losfestejos del Bicentenario. Desbordadas las arterias de la ciudad deBuenos Aires, millones de personas se apropiaron de la calle para dis-

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47 El Frente Cívico y social realiza un muy buena performance en esas elecciones, a la vez, que Fernando “Pino” Solanas, con

Proyecto Sur obtiene el segundo puesto en CABA.

48 El conflicto fue muy singular porque el compañero de fórmula presidencial, a meses de asumir, se transforma en el paladín de

la oposición; sin renunciar a su cargo de pertenecer a la vicepresidencia del poder ejecutivo.

49 Si bien, luego de la intervención del PJ en el 2005, y la asunción de Kirchner como Presidente, se conforma el Peronismo

Disidente, son las elecciones de 2009, la excusa para agrupar a Alberto Rodriguez Saa, Carlos Reutemann, Ramon Puerta, Jorge

Busti, Felipe Sola, Juan Carlos Romero, Eduardo Mondino, Roberto Basualdo y el ex jefe de la SIDE Miguel Ángel Toma, entre otros.

A su vez, ésta estructura llevo adelante acuerdos frentistas con el PRO, como lo fue el caso de Provincia de Buenos Aires, generán-

dose la Alianza Unión-PRO-Federal.


frutar eso días jolgoriosos. Para sorpresa de los medios masivos decomunicación, la cobertura del evento resultaba innegable y necesaria,mostrando El Bicentenario como la apertura definitiva de una puertaque estaba entreabierta, que había un montón de ciudadanos que toda-vía no se animaba a cruzar, personas que aún no eran convocadas, queno se sentían participantes reales. Año de apertura y de pérdidas, yaque el 2010 culminó con la muerte de Néstor Kirchner, y con una fuer-te y masiva vuelta de los jóvenes a la política; y una adhesión durantelas elecciones de 2011 del 54% de los votos a la electa Pta. CristinaFernández de Kirchner.A diferencia de los años peronistas, el kirchnerismo, que trastocó loscimientos sociales, no identificó claramente al trabajo como un valor quefuera igualador social y de ciudadanía, ya que en términos fácticos, elescenario contextual no permitía garantir tal enunciado. Los primeros añosde Néstor, estuvieron signados por un período de recuperación económi-ca, refuncionalización de la industria nacional, estabilidad macroeconómi-ca, superávit fiscal y creación de empleo. En sus propias palabras, “losproblemas de la pobreza no se solucionan desde las políticas sociales sinodesde las políticas económicas”. El eje ya no se centra en un nuevo modode pensar lo social, sino en mantener un superávit fiscal que permita eldesendeudamiento y la distribución del ingreso.Cuando mencionamos la diferencia entre trabajo y empleo, en la actua-lidad se menciona a éste último como aquel que permite recibir unaremuneración a cambio de una actividad. Trabajar en la actualidad nonecesariamente equivale a retribución justa, o a retribución, existen “tra-bajos solidarios”, “trabajos ad honorem”, “trabajos no remunerados”. Ensuma, si bien el eje es la erradicación de la pobreza, las propuestas seenmarcan en políticas de “desarrollo con inclusión social”. En el marcode un contexto internacional crítico, dónde el trabajo fue cuestionadocomo un valor, incluso algunos llegaron a teorizar sobre su potencialextinción, con una Europa de desempleo por encima del 20% y un mode-lo de acumulación del capital mundial centrado en la valorización finan-ciera y no en la producción, el trabajo, como apuesta, posee los rasgoscon los que Horacio González califica al kirchnerismo: es producto deuna gran debilidad de inicio pero con una apuesta de gran voluntad polí-tica (González, 2011b).

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Entre la herencia y la novedad. Del trabajador al empleable.En primera instancia, como lo destacábamos en el apartado anterior, el ejedel debate sobre el trabajo en el kirchnerismo, se vincula a la creación depuestos de trabajo para reducir los índices de desempleo y pobreza. Casicomo una ecuación, la matriz keynesiana que da cuenta que los problemassociales se resuelven con la política económica, vislumbra un fuerte inten-to de recuperación económica y con una apuesta no tan clara de reconsti-tución identitaria de los sujetos trabajadores.En palabras del Ministro de Trabajo, Carlos Tomada, “la particular

experiencia social y política argentina, que emergió de una crisis termi-nal, causada por los efectos del <modelo neoliberal> (…) ha debido res-catar la economía argentina del fondo al que había llegado, recuperar lacapacidad del Estado de gobernar y reiniciar el proyecto de políticapública que ganará sus títulos democráticos y de justicia” (Tomada,Carlos, 2007: 73). En este sentido, el ministro arguye que el rol de su sec-tor ministerial se abocó a la promoción del trabajo, empleo y seguridadsocial a través de una batería de políticas públicas activas, que articuló laspolíticas macroeconómicas a las laborales y sociales.La primera tensión que enumeró Tomada se enmarca en: una herencia de

sociedad de trabajo, en el marco de una sociedad de mercado que preconi-za la economía global. En tal sentido, persiste a su criterio un dilema entrela integración social, que descansa en la práctica de los actores sociales ysus esperanzas de justicia, y una integración tecnocrática que se basa enlos equilibrios de mercado y de la economía. En consecuencia, optar por laprimera es un ejercicio de voluntad política decisiva, de seguir apostandoal trabajo como integrador, dador de ciudadanía y generador de identidad.La opción que alentó la comprensión sobre el trabajo, fue avanzar enpolíticas laborales inclusivas centradas en la recuperación del empleo, lamejora en la distribución del ingreso, el fortalecimiento de las institucio-nes del trabajo, la formación profesional y laboral de los trabajadores. Apartir de los mismos, se recuperó la negociación colectiva como instru-mento de redistribución del ingreso, y se estableció el salario mínimo vitaly móvil. Sin embargo, garantizar el derecho al trabajo permanece comomateria pendiente, un 40% de los trabajadores permanecen en condicionesde trabajo no registrado, subcontratado o precario, lo cual los inhabilita degozar de los beneficios distributivos de las medidas antes mencionadas. Se

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continuaron políticas de transferencias de ingreso como los seguros decapacitación y desempleo, distintos programas de empleo en articulacióncon el ministerio de Desarrollo Social de la Nación, se intensificó el con-trol y la inspección laboral, se motivó a la responsabilidad social empre-saria, se promovieron políticas de empleabilidad juvenil, se consolidó unsistema Nacional de Formación continua. Políticas activas que permitan alos trabajadores superar la brecha de formación de recursos humanos,potenciar su empleabilidad, y potenciar herramientas para el autoempleo.Los problemas de la pobreza no sólo se vieron resueltos con las políticaseconómicas, y el dato de la no disminución de la informalidad laboral llevoa la formulación de medidas de transferencias de ingresos más fuertescomo fue la Asignación Universal por Hijo, es decir la ampliación del dere-cho de las asignaciones familiares de los trabajadores registrados a los tra-bajadores informales con hijos. En suma, son de reciente sanción las leyescontra el trabajo infantil, de regulación del servicio doméstico y de los tra-bajadores rurales. Podríamos argüir, como lo realiza Mariano Fontela, quese desarrolló una política de dignificación del trabajo y se mantiene pen-diente una política similar que revalorice a los trabajadores, como idealigualitario de persona que potencialmente incluya a todos los argentinos(Fontela, 2010:80). Nos cabría preguntarnos, ¿es posible tal desafío?

Conclusiones. ¿El trabajo es todavía un valor?A partir de las reflexiones transcurridas en el siguiente escrito, en primerlugar, cabe destacar que tanto el peronismo entre 1943 y 1955, como elkirchnerismo del 2003 a la actualidad han otorgado un rol fundamental aldebate sobre el trabajo. Para ambos proyectos políticos, se trata de unaprioridad en sus agendas y sus políticas.En primera instancia, cabe destacar que la revalorización del trabajo rea-lizada con el peronismo opera como una novedad, como un nuevo modo delectura de lo social desde el Estado y el gobierno. A saber, para el peronis-mo la noción de trabajo hace referencia a la constitución del colectivo detrabajadores, a una construcción doctrinaria donde el trabajo es un valorque iguala a todos los argentinos, a la vez que propicia dignificación ybienestar para él mismo, a una nueva matriz de distribución de los bieneseconómicos y simbólicos de una comunidad, y a su vez materializa años de

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modificación en las relaciones sociales a partir de la Constitución Nacionalde 1949. Su contexto de emergencia, en una economía industrial y un capi-talismo de producción, llevó a que las pugnas por el Proyecto de país sedirimieran entre quienes querían perpetuar un modelo social excluyente,sin distribución de la renta diferencial de la tierra, y quienes se vieron, porprimera vez, siendo protagonistas de la democracia y de un modelo de país.Por su parte, la llegada del kirchnerismo al poder, se manifestó en uncontexto de debilidad política, de agotamiento de la expresión local delmodelo neoliberal, aunque en el marco de la globalización del patrón deacumulación de valorización financiera, que socava las bases de las eco-nomías de trabajo. La apuesta de los años kirchneristas, se emparentó conampliar la demanda agregada, aumentar los niveles de empleo, mejorar laempleabilidad de los trabajadores, pero tibiamente pudo avanzar en recu-perar el colectivo de los trabajadores, aún hoy fragmentado y con seriosdéficit de representación por sus delegados gremiales, que ha llevado a lapartición no sólo de la CGT sino también de la CTA. La fuerte transferen-cia de ingresos que garantizaba en años peronistas la negociación colecti-va, no puede ser ampliada a todos los trabajadores por el alto índice deinformalidad laboral, lo que ha obligado a otras medidas de apropiacióndel excedente económico, como la recuperación por parte del Estado delas AFJP, de YPF, entre otras, dando cuenta que en una economía globali-zada y de concentración financiera, la distribución no sólo se garantizacon hipótesis económicas heterodoxas sino con decisiones políticas queimplican avanzar en desmontar nudos concentrados de la economía.En función de lo expuesto, el desafío actual es: avanzar en las heteroge-neidades en el seno de la clase trabajadora (trabajo no registrado, terciari-zación, extranjerización de las relaciones laborales) para poder recuperarel ideal igualitario del trabajo y reconstituir una dinámica sindical quepermita defender adecuadamente los intereses de la clase trabajadora(AAVV: Derechos Humanos en Argentina, 2012).

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SEGUNDA SECCION

Miradas de coyuntura

libroTabordaSecc2:Maquetación 1 10/21/13 8:42 PM Página 125

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La crisis “del campo”:pretensiones hegemónicas y disputas por el sentido

Diego Copello 1

IntroducciónA pocos días de que la presidenta electa Cristina Fernández asumiera suprimer mandato, el entonces presidente Néstor Kirchner decidió elevar lasretenciones a las exportaciones agropecuarias en el marco de un inusitadoaumento de los precios internacionales de las materias primas (Clarín,2007). Cuatro meses después, en marzo de 2008, el gobierno decide ele-var nuevamente los derechos de exportación en un contexto de alta volati-lidad en las cotizaciones internacionales de los comodities y en donde losprecios de los granos llegaron a niveles records. Pero esta última modifi-cación no era solo de la alícuota, sino que implicaba un cambio de fondo;esta vez las retenciones serían móviles. Esto es, que la movilidad de la alí-cuota respondería a la evolución en la cotización internacional de los pro-ductos de exportación.El anuncio de esta medida, el 11 de marzo de 2008, desencadenó una cri-

sis de magnitud. Las cuatro principales entidades representativas de losintereses de los productores agrarios (principalmente productores de soja)decidieron actuar en conjunto desde una “Mesa de Enlace” de las cuatroentidades (que había sido constituida con anterioridad a marzo de 2008)para presionar al gobierno por medio de toda una serie de acciones direc-tas tales como “paros” o lockout patronales que incluyeron, además de la

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1 Estudiante avanzado de la Lic. en Ciencia Política (UNR). Ayudante alumno de la Cátedra de Espacio y Sociedad. Integrante del

CEDeT. diegoacopello @hotmail.com


no comercialización de su producción, acciones directas tales como blo-queos de rutas con su consecuente desabastecimiento y alza de precios dealimentos y paralización de los transportes bajo el pretexto de que la nuevamedida, conocida como la Resolución 125, era de carácter “fiscalista,recaudatoria y hasta autoritaria, que lo único que hace es agrandar la cajaque maneja discrecionalmente el gobierno nacional” (Página 12, 2008)La Resolución 125 del Ministerio de Economía de la Nación, se convir-

tió en el catalizador de una protesta agraria sin precedentes en el país.Desde el comienzo, los grandes medios de comunicación jugaron un papelclave en la nacionalización del conflicto, en expresar las demandas de laMesa de Enlace y en la instalación publica de una dirigencia rural hastaese entonces desconocida para la mayoría de la población.Lo que nos interesa de esta coyuntura crítica que se produjo entre marzo

y julio de 2008, pero que sus móviles perduraron en el tiempo, es poderrealizar un análisis político de aquella disputa que llevo a vastos sectoresde la sociedad a tomar una posición en dicho conflicto. Y que se dio nosólo por la captación de una renta extraordinaria, de un excedente econó-mico, sino que terminó disputándose la imposición de una hegemonía queimplicaba toda una concepción de la política y un proyecto de país.En primer lugar nos dedicaremos a pensar el término “campo” en lo que

respecta a como un sector en particular logro erigirse en representante delbien común y articular a su alrededor una serie de demandas que haránreferencia a un forma particular de entender la política y la sociedad argen-tina. La discusión en torno al sujeto la haremos desde Ernesto Laclau.En segundo lugar problematizaremos una determinada concepción de la

política y lo político expresado por los discursos que se pusieron en juegodurante aquel conflicto (aunque entendemos que antes y después de este,se hicieron escuchar esas interpretaciones). Este punto será pensado desdeChantal Mouffe.

“El Campo” como sujeto político: ¿de qué campo/s estamos hablando?Los sujetos agrarios que forman parte de la ruralidad en la Argentina sondiversos. La ruralidad es heterogénea en cuanto a las diferencias regiona-les y a los actores involucrados. Sin embargo, los medios de comunicaciónse refirieron a la compleja trama rural como “el campo”. Por medio de

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generalizaciones abstractas se intenta –con éxito– generalizar y simplifi-car realidades complejas. Lo mismo ocurre con “la gente”. Dávila yBarsky sostienen que “Una primera imagen que quedó instalada es quese trataba de una rebelión ‘del campo’. La expresión no sólo es de fácilidentificación popular sino que además recoge una dimensión históricaprofunda, socialmente instalada, que vincula a un pasado nada lejano degauchos, trabajadores criollos y chacareros inmigrantes que construyeronuna parte de la Argentina moderna”. (Barsky y Dávila, 2008).Sin embargo, ¿“qué campo” es el que reaccionó y protagonizó aquella dis-

puta? Para responder este interrogante, debemos primero detectar toda unatrama de intereses que se constituye con el nuevo paradigma rural. Es unsujeto complejizado como consecuencia de las transformaciones en el para-digma productivo que se vienen produciendo desde la década del 90 (aun-que sus orígenes se remontan a la revolución verde y al proceso de agricul-turización que la Pampa Húmeda vive desde los años ‘60 y ‘70). Estas trans-formaciones fueron creando una trama de intereses que, más allá del pro-ductor rural propiamente dicho, incluye a múltiples actores tales como con-tratistas (aquellos productores capitalizados que contratan sus servicios aterceros en el laboreo o quienes complementan su producción arrendandotierras de otros productores), pools de siembra (agentes productivos vincu-lados a inversiones financieras), grandes empresas agropecuarias (que com-pran o arriendan grandes extensiones, caso Los Grobo o El Tejar), rentistas(muchas veces pequeños y medianos propietarios que arriendas sus tierras apools o grandes empresas agropecuarias para que sean trabajadas por elloslimitándose a recibir una renta) y los productores tradicionales capitaliza-dos. El concepto “campo”, atravesó no sólo a los que viven o trabajan enzonas rurales, sino que incluyó a la gran mayoría de los que viven en lospueblos, ciudades medianas y pequeñas y zonas rurales vinculadas a la pro-ducción agropecuaria. A una verdadera trama social; transportistas, comer-ciantes, profesionales, obreros de industrias diversas vinculadas al agro, etc.Trama conformada en las últimas décadas de la mano del nuevo paradigmarural que solidifica intereses y reivindicaciones comunes al interior delmundo rural y urbano vinculado a aquél. La trama de intereses que define aeste sujeto complejo pudo verse en escena durante el “conflicto por la 125”en el que se movilizaron no sólo “los productores” en las rutas, sino tambiénsectores urbanos de pueblos y ciudades pequeñas y medianas que si bien no

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eran agentes productivos directos, sostenían que dependían del sector agro-pecuario indirectamente debido a que ese sector movilizaba la industria, elcomercio y los servicios de esas localidades.Estos son los actores que incluiremos para definir el sujeto agrario con el

cual trabajaremos. Obviamente no estamos incluyendo a las familias cam-pesinas, los productores de las economías regionales o a los trabajadoresrurales. Esta exclusión no es inocente, sino que responde a la necesidad dedefinir el sujeto agrario hegemónico, que fue el actor central de aquellasdisputas políticas - redistributivas. Decimos que este “campo hegemónico”o “sectores rurales hegemónicos”, lo son en términos materiales y simbóli-cos. En términos materiales, porque son aquellos sectores de la ruralidadque se benefician en explotar (directa o indirectamente) superficies de tie-rra mediana o grande con un determinado paquete tecnológico y produ-ciendo determinados cultivos altamente rentables en el mercado internacio-nal, siendo así los sectores que obtienen el mayor margen de rentabilidad.Y desde el punto de vista simbólico, es éste sector el que logro, más allá

de sus diferencias internas, nuclearse bajo el concepto hegemonizante de“el campo” y constituirse en representante del “bien común”, asociándosea “los intereses de la patria” no sólo vinculando la nacionalidad a lo ruralen términos de identificación cultural, sino y sobre todo, refiriéndose alsector como “el motor de la economía” capaz de determinar con sus nive-les de rentabilidad ciclos de prosperidad o crisis para la economía nacio-nal en su conjunto. El bloque de poder en cuestión presentó sus interesescomo el sentido común de la sociedad. Como comentó Rubén Dri poraquellos días, si el conflicto se expresa como la lucha “del campo”“¿quién puede oponerse? Todos defendemos el campo. El problema esque en esta lucha económica y profundamente política, astutamente se harecurrido a un símbolo –la patria– que, como todo símbolo, recubre lasfracturas, las contradicciones, los intereses contrapuestos. Al aceptar quela lucha es del campo, el Gobierno y, en general, la sociedad ha perdidouna batalla fundamental, la del lenguaje, que, como se sabe, cambia larealidad, por ser un componente esencial de la misma. (…) Si ahora alcampo se le agrega la escarapela y, además, se realiza el tractorazo el 25de mayo, se ha recurrido a tres símbolos fuertes mediante los cuales se halogrado unificar un polo de la lucha, el de los productores agrarios, conla totalidad de la sociedad, con la Argentina misma”(Página 12, 2008). La

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autoidentificación de estos sectores con la patria se materializó en el fla-mear de las banderas en sus actos y con mensajes de toda índole bajo lareferencia al país como autorepresentación “del campo”. También, la refe-rencia al “interior” como la más genuina expresión del país2. A esto sesuma la fuerte identificación del conflicto y los discursos movilizados poréste con ciertos principios, algunos con raíces históricas más hondas comoel de federalismo, con otros más propios de la coyuntura, como las deman-das de medios de comunicación y sectores de la oposición partidaria acer-ca de la “calidad institucional” y el “diálogo y el consenso” como valoresfundamentales en la acción de gobernar. Esto se verá reflejado, como vere-mos más adelante, en toda una visión de la política y de la sociedad argen-tina puesta en juego en los discursos movilizados por los sectores que“estaban del lado del campo”.Creemos interesante pensar nuestra idea de “campo hegemónico” y los

discursos puestos en juego en aquellos días desde los conceptos de hege-monía y significantes vacíos de Ernesto Laclau. En este autor, la idea dehegemonía se aplica a una cierta particularidad que en un determinadomomento, asume un rol de algo mucho más amplio de lo que esa particu-laridad originalmente representaba, un particular que en un cierto momen-to ha pasado a ser dominante. Esto bajo la idea de que la emergencia de louniversal se dará en el seno de lo particular, “ya que es sólo la negaciónde un contenido particular lo que transforma a ese contenido en el símbo-lo de una universalidad que lo trasciende”.La afirmación de un particularismo puro, independiente de todo conteni-

do y de toda apelación a una universalidad que lo trascienda, “es una opera-ción que se niega a sí misma”. En nuestro trabajo esto se verá reflejado entoda una visión de la política por parte de estos “agentes sociales concretos”.Apelar a ciertos principios generales es una ley de hierro para cualquier par-ticularismo que construya su propia identidad. Una identidad se reconoceráen un todo mayor que la contenga (dándole a ese espacio una significaciónparticular), negándose a sí misma como particularidad absoluta.Es aquí donde lo universal aparece como una plenitud ausente (“como

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2 De aquí que una de las banderas más levantadas fue la no coparticipación a las provincias de los ingresos tributarios provenien-

tes de las retenciones.


falta constitutiva que fuerza constantemente a lo particular a ser más queel mismo, a asumir un papel universal que sólo puede ser precario”). Yesto es posible en la medida en que pensemos este universal como signi-ficante vacío, o sea, como significante sin significado o sin significadopreciso o con un contenido propio. “Qué contenido particular va a signi-ficar a aquél es algo que no puede determinarse ni por un análisis de loparticular ni por un análisis de lo universal en cuanto tales. La relaciónentre los dos depende del contexto del antagonismo y es una operaciónantagónica”. No posee un significado sobredeterminado porque los enla-ces entre significante y significado son contingentes. Es aquí donde con-vergen demandas diferentes en un punto de anudamiento. Hegemonizarsignifica llenar ese vacío. Es aquí que surge el significante hegemónico.Las particularidades se irán integrando en una cadena de equivalenciasque es la que terminará constituyendo la identidad significándose a símisma como una totalidad. Las diferencias se irán anulando en cuantotales al momento de entrar en la cadena equivalencial. Esto se denominalógica equivalencial y se vincula con su opuesto, la lógica diferencial. Esaintegración tiene que darse desde algo “puramente negativo”. Cuando sehegemoniza, se marca una frontera de exclusión que es siempre antagóni-ca. Lo que está fuera de la frontera se reduce a simple negatividad. Eseafuera niega, pero en esa negación funda la identidad. Es una reafirmaciónque es siempre antagónica porque se reafirma a través de la confrontacióncon otros. Luego, varias particularidades (a través de una lógica equivalen-cial) conforman un nosotros en oposición a un ellos. El antagonismo esinherente a toda identidad. No es posible afirmar una identidad diferencialsin distinguirla de un contexto y en el proceso mismo de establecer la dis-tinción se está afirmando el contexto al mismo tiempo. La oposición, a losefectos de ser radical, tiene que poner en un mismo terreno tanto lo queafirma como lo que rechaza, de modo que el rechazo pasa a ser una formaespecial de afirmación.Aquí aparece un sector del campo que va articulando sobre sí, en base a

sus demandas corporativas, una serie de otras demandas, conformandouna cadena equivalencial. Este sector del campo se erige como el símbo-lo que cristaliza esas demandas, o sea, como el significante hegemónico(que como vimos debe representar algo que lo rebase como particulari-dad). Aparecen demandas tales como federalismo, calidad institucional,

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diálogo y consenso, proteger el interior productivo, etc. como significan-tes vacíos que son articulados por un bloque de poder que construye undiscurso en el cual la decisión del Estado Nacional de apropiarse de unafracción mayor de la renta agraria diferencial responde a la voracidad delgobierno por acumular poder, incrementar vorazmente los recursos de “lacaja” para doblegar a los gobernadores para que “respondan a la CasaRosada”, de “desalentar a los productores”, expoliar al interior “genuina-mente productivo”. Discursos que no eran vertidos solamente por la Mesade Enlace, sino también por vastos sectores medios y altos, por la oposi-ción política al gobierno nacional y por gran parte de los medios de comu-nicación. Ese discurso, aparece como un exterior constitutivo de la identi-dad de la relación hegemónica. Discurso que a su vez es producto de laarticulación de la idea de que “el campo” es el “motor de la economía”, laidentificación con la patria y la nacionalidad y representando aquellainterpretación de la política como una instancia de búsqueda de consensospor medio del diálogo. Así, los sectores del campo hegemónico vinculanuna determinada interpretación acerca del funcionamiento de las institu-ciones republicanas con sus reclamos sectoriales para defender su rentabi-lidad diferencial/excepcional. La articulación de ambos discursos permi-tió alcanzar apoyos más amplios que los meramente vinculados a la pro-ducción sojera dándole un sentido universal enlazando su identificacióncon la patria, su presentación como el motor de toda la economía nacionaly su reclamo de diálogo, consenso y calidad institucional. “Estar del ladodel campo”, implica defender la economía nacional y el desarrollo econó-mico, la república y sus instituciones y la patria toda.No hay ningún contenido particularista que esté a priori predetermina-

do para cumplir esta función de encarnación. Esto nunca puede ser deter-minado en una situación descontextualizada. Y la decisión es tomada eneste contexto, en esta singularidad. Las practicas política, dice Laclau, noexpresan la naturaleza de los agentes sino que, en cambio los constituyen.Los miembros de esta relación hegemónica, sobre todo por medio de los

medios comunicacionales, intentaran disputar el sentido/significado deestos términos desde lógicas diferentes. La calidad institucional será pre-sentada como diálogo con las patronales rurales con el objetivo de dejaratrás la Resolución 125. Y el federalismo será planteado como una defen-sa del “interior productivo” ante la expoliación del poder central. Aquí

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surgirá una noción de federalismo vinculada a los recursos fiscales queposeen las provincias, ya sea por una mayor coparticipación desde elgobierno nacional a los estados subnacionales, o porque los tributos seanrecaudados directamente por el estado provincial. Esta noción de “federa-lismo fiscal” podría ser discutida con concepciones del federalismo en lascuales el Estado Nacional despliega inversiones públicas (que por su mag-nitud ningún estado provincial está en condiciones de hacer) en las provin-cias (interconectado eléctrico, caminos, infraestructura social, riego artifi-cial, fomento al desarrollo de industrias, etc.) que equilibren al desestruc-turado territorio argentino. Una visión solidaria en la cual el Estado sehace de los recursos de la Nación para solidariamente distribuirlos entretodas las provincias con una visión solidaria, en la que las provincias másricas aportan al Tesoro Nacional para subsidiar a las más pobres. Lanoción de federalismo del “campo hegemónico” como la suma de las par-tes, en la que cada parte debía tener lo que le corresponde en función delo que aporta; y no una concepción “solidaria” como un todo indivisible(el Estado Nación con todo su territorio y toda su población) en donde elestado nacional debe actuar para equilibrar y reparar, en donde las provin-cias ricas deben ceder parte de sus recursos para subsidiar a las provinciasmás desfavorecidas. Sin embargo, lo que se impone es otra noción de fede-ralismo. Es la creencia de que un debilitamiento fiscal del Estado Nacióny un fortalecimiento de los recursos de las provincias más ricas (al mismotiempo principales productoras de granos) redundará en un mayor bienes-tar para el conjunto.Esto se vincula con otra idea fundamental de Laclau; la producción

social de significantes vacíos. Este existe como tal en cuanto la significa-ción está habitada por una imposibilidad estructural, o sea, un significadoque es inexistente en su concreción, en su materialidad. “Los límites de lasignificación solo pueden anunciarse a sí mismos como imposibilidad derealizar aquello que está en el interior de esos límites”. La pregunta cru-cial que ante este punto se hace el autor es ¿Qué es lo que determina, ental caso, que sea un significante y no otro el que asume, en diferentes cir-cunstancias, esa función significativa? ¿Qué es lo que determina que seauno y no otros la que encarna, en momentos históricos determinados, estafunción universal? Porque no toda posición en la sociedad es capaz detransformar sus contenidos en un punto nodal que pueda tornarse en un

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significante vacío. Esta relación por la que un contenido particular pasa aser el significante de la plenitud comunitaria ausente, es lo que el autorllama relación hegemónica. Y la presencia de significantes vacíos aparececomo la condición misma de la hegemonía. Desde esta lógica, el concep-to de hegemonía aparece como “la presentación de la particularidad deun grupo como la encarnación del significante vacío que hace referenciaal orden comunitario como ausencia, como objetivo no realizado”. Yhegemonizar algo significa llenar ese vacío. La hegemonía es siempreinestable y ambigua. Si una lucha en particular pasa a ser el significante,ella se convierte en la superficie de inscripción y el medio de expresión detodas las luchas que se identifiquen de manera contingente, de modo quela cadena de equivalencias que se unifica en torno a este significante tien-de a vaciarlo y a desdibujar su conexión con el contenido concreto (el sig-nificado) con el que estaba originalmente asociado.Solo ateniéndonos a este último punto podemos pensar aquel acto que

en enero de 2009 reunió a chacareros y obreros metalúrgicos de la Ciudadde Villa Constitución. En el acto se reclamó una nueva política para el sec-tor (agropecuario) con reducción de las retenciones y la apertura de lafábrica Paraná Metal sin reducción de sueldos ni despidos. Entre sus ora-dores principales estuvieron dirigentes de FAA, CTA, MIDJ, etc. (ElTribuno de Salta, 2009)Pero, ¿podemos pensar al campo hegemónico como un particularismo

puro homogéneo? Más allá de las diferencias entre las distintas organiza-ciones representativas de los productores en cuanto al papel que debe asu-mir el estado en la economía (FAA reclama una nueva ley de arrendamien-tos y una Junta Nacional de Granos, mientras que SRA y CRA se oponen,aunque todos están de acuerdo con la apertura de los mercados de exporta-ción) cada una representara a intereses de actores productivos que son dis-tintos, aunque en esa coyuntura –y en otras a lo largo de la historia– losintereses no fueron contradictorios. La demanda unificadora era primero lanecesidad de eliminar la Res. 125 y luego reducir y hasta eliminar las reten-ciones a las exportaciones del agro. Las diferencias en cuanto a qué papeldebe asumir el Estado en otras áreas se cancelan ante la amenaza que lessignifica un Estado que se apropia de partes mayores de la renta diferen-cial/excepcional del agro. El Estado aparece como “reducido a pura nega-tividad”, que cancela diferencias del lado interno de la frontera de exclu-

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sión. Un lado interno que, reiteramos, no dejó únicamente a estos sectoresde la ruralidad, sino que también sumó a medios de comunicación, secto-res de la oposición, otros representantes gremiales, sectores socialesamplios en las ciudades, etc. Pero es desde esas diferencias dentro de laMesa de Enlace que el gobierno intentó –sin éxito– apartar a los pequeñosy medianos productores agropecuarios de la relación hegemónica en la quese encontraban dentro de la Mesa de Enlace, por medio de medidas talescomo la creación de una Subsecretaría de Agricultura Familiar y DesarrolloRural, y la segmentación de las retenciones móviles.

Toda una visión de la políticaComo dijimos anteriormente, los actores agrarios que protagonizaron elconflicto se erigieron a sí mismos como representantes de intereses univer-sales bregando por la imposición de toda una concepción de la política y lopolítico, incluida la política económica y produciendo así rupturas y tensio-nes en el entramado político institucional. Se producirá una tensión entredos maneras de interpretar o mejor dicho presentar la política. Por un ladoaquella que la considera como una instancia inseparable del conflicto, másaun, se argumenta, cuando en pos de cumplir un programa electoral seafectan intereses de determinados sectores que se benefician de un statusquo dado. Esto producirá tensiones y resistencias, donde los sectores afec-tados intentaran movilizar sus recursos en pos de defender sus intereses. Ypor el otro, una concepción consensual en la que el gobierno deberá buscaracuerdos, conciliar intereses, pero que no considera o no reconoce que enúltima instancia los consensos son producto de inclusiones y exclusionesentre los temas a consensuar y los actores que participan. Consensos en losque deben estar ausentes los intereses particularistas/sectoriales, las luchasentre partidos y, en fin, las relaciones de fuerza entre los actores. Si esosconsensos no se logran, es por la mezquindad y por el autoritarismo dealgunos que se encierran en el día a día de enfrentamientos menores frentea la “búsqueda de soluciones a los problemas del país” y que se expresa en“crispación”, “soberbia”, “espíritu confrontativo”, “pretensiones hegemó-nicas”, etc. Para esta visión “despolitizada” de la política, el conflicto esvisto como un obstáculo para el desenvolvimiento “normal” de las institu-ciones. Y éstas, lejos de poder ser creadas/transformadas por la política,

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deben ser mantenidas inalterables, asociadas a una idea de “estabilidad”que terminara redundando en una economía “sana” y un país “serio”. Así,afirma Chantal Mouffe, “nuestros liberales se niegan a asumir sus opinio-nes políticas y pretenden estar hablando desde una posición imparcial. Eneste sentido se las ingenian para exponer sus visiones como la encarnaciónde la racionalidad (…) fundamentándolo en el carácter supuestamenteneutral de ésta”. (Mouffe, 1999)En el planteo de la política como instancia consensual, se encubre la idea

de que hay determinadas cuestiones que no podrán ser discutidas, en las quedebe haber un consenso “unánime”, que deben ser “políticas de estado” másallá de los gobiernos y sus programas. Y por lo tanto serán cuestiones quequedan clausuradas a una posible transformación. “Son ideas que no sonválidas en el mundo de hoy. Son, más bien, las de un anticuario de SanTelmo”, decía Joaquín Morales Solá sobre los argumentos con los cuales sejustificó la Resolución 125 (Diario La Nación, 2008). En este punto, se tomacomo ejemplo a seguir, el “modelo chileno” y lo que según algunas interpre-taciones es un modelo económico – social de “libre mercado” que, impuestopor la dictadura de Pinochet, ha continuado como “política de estado” duran-te los 20 años de gobierno de la Concertación y el de Sebastián Piñera.Es en este sentido, que nos interesa retomar aquellos autores que plante-

an a la política como una instancia inseparable de la capacidad de instituirformas nuevas, de crear, de transformar. Y que esto puede entrar en ten-sión con lo político, entendido como las instituciones “ya instituidas”3. Esen este punto que interpretaremos aquellos discursos desde Mouffe. Comoesta última, creemos que “el conflicto y la división son inherentes a lapolítica y de que no hay ningún lugar en el que se pueda alcanzar defini-tivamente una reconciliación en el sentido de una plena actualización dela unidad del pueblo”.

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3 Entendemos lo político y la política desde Castoriadis. Para este, lo político aparece como la dimensión del poder, como instan-

cias ya instituidas que “puede emitir exhortaciones sancionables”. Mientras que la política aparece como “la actividad colectiva,

reflexiva y lucida que surge a partir del momento en que se plantea la cuestión de validez de derecho de las instituciones y llega-

do al caso, aspira a transformarlas, es decir crear instituciones nuevas”. Para el autor, la verdadera actividad política es la que, par-

tiendo de la interrogación de la forma y el contenido de las instituciones, adopta como objetivo la puesta en marcha de institucio-

nes que considera mejores.


Coincidimos con la autora belga acerca de su concepción de lo políticoen términos de antagonismo y de la necesidad de que éste pueda pensar ydisputar alternativas al orden existente, o sea, con su concepto de demo-cracia radical y plural. Pero discutimos algunos aspectos de su concepciónde la política (en cuanto aparece definida como un concepto separado delo político) en cuanto espacio/ordenamiento simbólico común demolibe-ral, porque creemos que no se ajusta a la coyuntura analizada.Coincidimos con Mouffe cuando plantea la necesidad de pensar la políti-

ca renunciando a la idea de que se debe buscar un consenso político racio-nal, o sea, un consenso que no esté basado en ninguna forma de exclusión.Interpretar a las instituciones democráticas-liberales como resultado de una“racionalidad puramente deliberativa” es convertirlas en algo que no podráser transformado. Concebir lo político como un proceso racional de nego-ciación entre individuos es desconocer toda dimensión de poder y de anta-gonismo (dimensión de lo político), además de “negar el rol predominan-te de las pasiones como fuerzas que mueven la conducta humana”.Además, continúa la autora, en la praxis política no encontramos indivi-duos aislados, sino colectivos que, entre otras cosas, actúan como factoresde poder y cuya dinámica no puede limitarse a “cálculos individuales”.En esta concepción, todas las cuestiones controvertidas deben ser elimi-

nadas de la agenda para crear las condiciones de un consenso racional Ysin la posibilidad de pensar y materializar ideas alternativas a la “configu-ración existente” de las instituciones, entra en crisis la noción de la políti-ca como esa instancia instituyente de “formas nuevas” y con esto cual-quier forma de resistencia que cuestione e intente transformar las relacio-nes de poder dadas en una sociedad. Es así como, en una profunda críticaque Mouffe le hace a la “Tercera Vía” de los socialdemócratas europeosde los años 90, “el status quo queda naturalizado y transformado en elmodo en que deben quedar las cosas”4. En este punto se sacraliza el con-

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4 Dice Mouffe al respecto, que la Tercera Vía plantea una“política sin adversario que pretende que todos los intereses pueden recon-

ciliarse y que todo el mundo, suponiendo que se identifican con el proyecto, pueden formar parte del pueblo. Con el fin de justifi-

car la aceptación de la actual hegemonía neoliberal, la tercera vía pone en marcha un concepto de la política que ha evacuado la

dimensión del antagonismo y que postula la existencia de un interés general del pueblo”. En esta idea de “política ganadora”, que

va más allá del reconocimiento del adversario, se plantean “soluciones que supuestamente benefician a todo el mundo”. Al consi-


senso y se intenta borrar la distinción entre izquierda y derecha, planteán-dose una política de “centro”. Por eso la autora propone un concepto dedemocracia “radical y plural”. Radical, porque debe reconocer relacionesde poder que debe cuestionar e intentar modificar. Se plantea al antagonis-mo como imposible de eliminar y se protege a la democracia de todointento de cierre, mientras que el liberalismo rechaza la incertidumbre pro-pia de la democracia. Y es plural porque nadie puede atribuirse la repre-sentación de toda la sociedad. En esta democracia agonística o pluralismoagonístico, el pluralismo tampoco es infinito pues toda identidad está fun-dada en algún acto de exclusión que se genera a la hora de “construir” undemos. Es aquí donde se produce una distinción entre un nosotros y unellos para constituir identidades políticas colectivas. Y surge la idea del“exterior constitutivo” en el que éste es condición para el surgimiento deun nosotros. Pero no se trata de que este exterior sea un “opuesto consti-tutivo a un nosotros concreto” a la manera de la homogeneidad sustancialde Schmitt, sino “el símbolo de aquello que hace imposible cualquier nos-otros”. Y si las identidades colectivas sólo se establecen según el modo delnosotros/ellos, “siempre podrán ser transformadas en relaciones antagó-nicas. Por consiguiente el antagonismo nunca puede ser eliminado y cons-tituye una posibilidad siempre presente en la política”. Se plantea a lopolítico como la “dimensión del antagonismo que es inherente a las rela-ciones humanas, antagonismo que puede adoptar muchas formas y surgiren distintos tipos de relaciones sociales. Es aquí donde la política demo-crática instituye la idea de “pluralismo agonístico”, que si bien aleja laidea schmittiana de amigo/enemigo porque reconoce en el pluralismo unabase fundamental de la democracia, propone un agonismo entre adversa-rios que son personas que comparten un espacio simbólico común peroque no podrán llegar a un consenso porque “quieren organizar ese espa-cio simbólico común de forma diferente”. El pluralismo, como elemento

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derar la vida democrática como un dialogo, estor defensores del “centrismo” dan a entender que la sociedad ya no está estructu-

rada por la división social. La política operaria en un “terreno neutral” y por lo tanto “existirían soluciones que podrían satisfacer a

todos”. Los conflictos podrían ser armonizados mediante el “dialogo”. La democracia tal como la propone la autora, se plantea en

términos de creación de identidades colectivas en torno a posturas claramente diferenciadas, así como la posibilidad de elegir

entre auténticas alternativas. Aquí aparece la crucial –para la democracia– distinción entre izquierda y derecha. (Mouffe, 1996)


liberal de la democracia, trae aparejado de forma irresoluble elconflicto/antagonismo. Y esto no debe ser visto como perturbaciones quedeban ser eliminadas. La diferencia aparece como la condición para cons-truir una unidad y una totalidad, proporcionando sus límites. Así, la plu-ralidad se dará en la esfera pública y es en ésta donde el antagonismo esimposible de eliminar. Y negar este punto y buscar un consenso racionalconstituye una amenaza para una democracia que, lejos de ser un meromodus procedenti neutral a la hora de regular los conflictos, es entendidacomo régimen, como forma política de organización social. Y en estasociedad democrática, un “consenso racional” es imposible en la medidade que no podrá haber un consenso sin alguna forma de exclusión. Lo con-trario sólo puede ser posible en una sociedad donde la pluralidad haya des-aparecido o esté relegada. Los desacuerdos con los adversarios no podránresolverse mediante “deliberación y debate racional”, porque son diferen-cias de fondo acerca de qué significan y cómo se ponen en práctica losprincipios de la democracia liberal que constituyen el “espacio simbólicocomún” qué debe existir.Pero, retomando los sucesos de 2008, ¿podemos hablar, en términos de

Mouffe de un “espacio simbólico común” para organizar de manera dife-rente, de un acuerdo acerca de la democracia liberal? ¿Qué sucede cuan-do no se respetan ciertas reglas de juego que constituyen el contenido dela política en términos liberal democráticos? ¿Y si los adversarios –quepara ella no son enemigos, porque compartimos ese espacio simbólicocomún demoliberal– no respetan esos principios actuando por fuera deellos? ¿La autora piensa que una corporación representativa de interesessectoriales puede ser un adversario? Para el gobierno, “cumplir un pro-grama electoral” y “proteger la mesa de los argentinos”, significa que nodebe ceder a “presiones corporativas que pretendan un país para pocos”.Al mismo tiempo los sectores del campo hegemónico sostendrán que elgobierno debe “tener un acto de grandeza”, “dialogar” y no “imponer”,“negociar”, lo que implica ceder ante las presiones corporativas dandopor tierra con una herramienta de política económica como eran lasretenciones móviles que el gobierno consideraba necesaria para mante-ner el precio de los alimentos en niveles razonables. Es aquí donde lapolítica concreta cuestiona una parte de la teoría política de Mouffe. Eneste punto, retomamos a Roberto Esposito cuando plantea una “crecien-

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te separación” o incomprensión entre política y pensamiento, entre elfactum de la política y la teoría política. Esta última posee una incapaci-dad para pensar la política. Sólo da respuestas a las propias cuestionesque ella misma se formula sobre lo que le interesa: la realización de uno del orden, el mejor régimen, etc. Pretende crear las bases de la políti-ca de modo filosófico, como si “su misión fuese realizarse políticamen-te en la realidad, o que la realidad política soportase ser educada por lafilosofía”. Así, la filosofía política piensa a la política en términos derepresentación de un orden. El conflicto aparece en todo caso dentro delpresupuesto del orden posible, como “conflicto por el orden”. Según elautor, no existe teoría política que no reduzca el conflicto a su propioorden categorial, en la medida de que su objetivo es la búsqueda del“mejor régimen”. La representación filosófica niega el conflicto, porqueéste niega la representación en la medida en que no puede ser represen-tado por el “cuadro categorial de la filosofía”. Pero resulta que el con-flicto es la realidad de la política, su factum. Y es esto lo que no es pro-nunciable en su lenguaje conceptual que rechaza todo elemento antinó-mico, y esta antinomia rompe con el nomos universal del lenguaje. Lafilosofía política intenta “llevar los muchos al Uno, el conflicto al Orden,la realidad a la Idea”. Los conflictos, ese factum de la política, su aspec-to concreto, se da en un lugar y en un momento dado, o sea en un con-texto particular y son irrepresentables en una teoría universal. “Lo quees uno en la teoría, se manifiesta infinitamente múltiple en la realidad”.Retomando a nuestra autora, ésta desarrolla su teoría en Europa

Occidental a mediados de la década del 90, o sea, en un determinadoclima de época y situada en un territorio particular, con una estructurasocioeconómica especifica.La política aparece definida como “el conjunto de prácticas, discursos

e instituciones que tratan de establecer un cierto orden y organizan lacoexistencia humana en condiciones que son siempre potencialmente con-flictivas porque se ven afectadas por la dimensión de lo político”. Así,reconociendo la dimensión de lo político (el antagonismo), la política apa-rece como la instancia que domestica la hostilidad e intenta atenuar elantagonismo potencial en lo político, de “acorralar las fuerzas de destruc-ción y de establecer el orden”. Aquí aparece la idea de adversario reem-plazando a la de enemigo, el espacio simbólico demoliberal como ordena-

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dor del antagonismo y la conversión de éste en agonismo.Retomando los interrogantes anteriores, ¿qué sucede si en la forma de

organizar ese “espacio simbólico común” surgen diferencias tan profun-das como para que no surja un “común”? ¿O desde Mouffe podríamosinterpretar a la crisis de 2008 como una confrontación por organizar ese“espacio simbólico común”? La autora belga sostiene que se estableceránun conjunto de instituciones a través de las cuales la dominación y la vio-lencia puedan ser limitadas y enfrentadas ¿pero si los conflictos se presen-tan por fuera de esas instituciones? ¿Si lo político como dimensión delantagonismo entra en conflicto con la política entendida como ordena-miento demoliberal? ¿Si no se logra convertir a ese antagonismo potencialen agonismo? Esto último, más allá de que el conflicto se terminara resol-viendo en el parlamento Nacional por iniciativa del Poder Ejecutivo, acuatro meses de iniciada la disputa.En este punto, es interesante rescatar los argumentos de Sebastián

Etchemendy y Philip Kitzberger. Éstos sostienen que “durante estos díasfue casi un lugar común en el debate público el punto de vista liberalque se indigna con la actitud del Gobierno al permitir la acción demovimientos sociales encabezados por Luis D’Elía que desplazaron dela Plaza de Mayo a quienes manifestaban contra el Gobierno”, peroacto seguido afirman “Quienes dicen profesar una cultura liberal-demo-crática, sin embargo, deberían intentar no caer en el vicio históricodominante de gran parte de la tradición liberal argentina, esto es, lainconsistencia de sólo avalar un marco de reglas de juego político cuan-do éstas no afectan los propios intereses políticos o económicos”.(Etchemendy y Kitzberger, 2008). El lockout patronal es analizado comoun reflejo iliberal, una huelga patronal “antisistema”, contrario al ejerci-cio liberal – democrático de la política, que no paraliza sólo a un sectorproductivo determinado, sino que termina afectando al resto de la socie-dad, aquejando la conectividad y el abastecimiento, además de escrachara quienes no compartían su punto de vista. En este sentido, quienes con-sideran a la política como la “búsqueda de consensos” y se presentancomo defensores de la civilidad y la república, no han condenado conénfasis esas acciones directas, sino que han presentado al sector agrariohegemónico como víctima del autoritarismo gubernamental y comorepresentantes de “valores republicanos” como el diálogo y la búsqueda

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de consensos. Las acciones directas, afirman los autores, “no son partedel repertorio de las reglas de juego de una democracia liberal”5 queimplica manifestar públicamente el descontento, hacer huelgas sectoria-les, recurrir a la justicia o esperar el próximo turno electoral, “pero noadmite sabotear mediante mecanismos no institucionales una políticapública de un gobierno legítimo por errada que se la perciba”. Más aúncuando ese gobierno respeta instituciones tales como la libertad deexpresión, de manifestación, mantiene la división de poderes y se atienea los fallos de la Suprema Corte y las leyes del Congreso (como final-mente sucedió). Y donde el “diálogo” entendido como “el intercambiode múltiples pareceres sobre variados temas entre personas o también elespacio donde se manifiestan en ámbitos institucionales propuestasentre sectores con intereses diferentes” (Zaiat, 2008) se convierte en unlatiguillo que no refiere tampoco a la negociación entre partes, sino a lasumisión del Gobierno Nacional a los reclamos sectoriales, donde “sen-tarse a negociar” equivale a dejar sin efecto una decisión de política eco-nómica y donde el término negociación tiene como significado/sentidola subordinación, maquillada como tolerancia y razonabilidad. Los auto-res terminan con una interesante conclusión: “Es imprescindible que loshechos actuales no nos retrotraigan a la Argentina posterior a 1955 (...)Para no volver al pasado, sectores como la derecha económica, los pro-pietarios del campo y los intelectuales liberales, como todos los demásactores, deben ser consistentes en su apoyo a las reglas de juego de lademocracia política: no se puede ser liberal-democrático sólo cuandose gana”. (Etchemendy y Kitzberger, 2008)Para concluir este punto, es interesante reflexionar acerca de que cuan-

do hablamos de “toda una visión de la política” (con sus comentadas con-tradicciones) debemos también incluir toda una visón de la política econó-mica y la economía política, que hace, como ningún otro aspecto de lapolítica a un “proyecto de país”. La economía política/política económicaplantea disputas por el sentido en torno a alternativas opuestas acerca delos modelos de desarrollo a seguir, generando resistencias y conflictos dis-

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5 “Los legisladores que se pusieron al lado del campo van a poder pasear por sus pueblos tranquilamente. Los otros perdieron la

libertad”. Alfredo De Angeli, FAA, Entre Ríos.


tributivos por el excedente y por imponer un modelo de acumulación, que,sea cual fuese, tendrá ganadores y perdedores.6 De aquí la necesidad de noconsiderar a la economía como econometría.El bloque de poder conducido por los representantes del campo hegemó-

nico reclamó primero la eliminación de la Resolución 125. Una vez logra-do que el Senado de la Nación no aprobara el proyecto de ley que incluíala movilidad de las retenciones, instalaron la necesidad de bajarlas pordebajo del 35 % para la soja (llevarlas al 25%, hasta su eliminación pro-gresiva) y su eliminación para el maíz y el trigo. Esto fue acompañado apartir de fines de 2008 con el reclamo de devaluar la moneda nacional, loque sumado a la eliminación de retenciones incrementaría sustancialmen-te la rentabilidad del sector a través de una transferencia de ingresos desdeel mercado interno –vía salarios– a los sectores exportadores (la devalua-ción reduciría el salario real, lo que a su vez impactaría en el consumointerno y aumentaría los saldos exportables). Esto sería combinado con laapertura de los mercados externos en bienes sensibles como la carne vacu-na y el trigo, otro de los reclamos de aquellos días (y hasta el día de hoy).Uno de los debates que estuvieron ausentes en aquella disputa, es acer-

ca de la necesidad de las retenciones, de por qué éstas son importantes enun país como Argentina. Por un lado establecen tipos de cambio diferen-ciales que benefician a aquellos sectores que en nuestro país poseen unaproductividad menor al agro, pero son movilizadoras de riqueza agregan-do valor y generando empleo, como la industria. Sirven además para apro-piarse de las rentabilidades excepcionales, que en todo caso se gastaríanen bienes suntuarios importados, fuga de capitales, etc. Desacoplan losprecios internos de los externos. Y financian al sector público, fortalecien-do los ingresos fiscales, entre otros beneficios macroeconómicos. Su eli-minación o reducción impactaría en los recursos del Estado, empeoraría ladistribución del ingreso, se fomentaría una economía rentística con bajaagregación de valor, afectaría el salario real por el aumento de los bienes-salario y se terminaría con los tipos de cambio diferenciales (más bajo

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6 En este sentido, coincidimos con Carl Schmitt cuando en El Concepto de lo Político sostiene que “los conceptos, las expresiones y

los términos políticos, poseen un sentido polémico, tienen presente una conflictividad concreta (…) Términos como plan, estado,

clase, soberanía, etc. (…) son incomprensibles si no se sabe quién será atacado, negado y enfrentado a través de esos términos”.


para los sectores con ventajas comparativas estáticas como el agro y másalto para sectores menos competitivos a nivel internacional como la indus-tria) que son cruciales para países con estructuras productivas desequili-bradas como Argentina.La devaluación combinada con eliminación o reducción de retenciones

y apertura de los mercados de exportación aumentarían las exportacionesagropecuarias y la rentabilidad del campo hegemónico. Por aquellos días,los economistas liberales que hacían de sostén opinológico – ideológicoen “temas económicos” al bloque en cuestión sostenían la necesidad de“enfriar la economía” como mejor método para combatir la inflacióncuyas causas eran la “fiesta de consumo” generada por el “desborde”monetario, fiscal y salarial. Así, había que “bajar un cambio” y “sacar elpie del acelerador”. Esta política económica expansiva y su sostén teóricose vinculan con “populismo”. Enfriar la economía significaba reducir elgasto público para incrementar el superávit fiscal destinado a pagar deuday para hacer frente a la reducción de retenciones, eliminar o limitar lasparitarias, volver al “mercado internacional de capitales”, etc.Así explica Héctor Huergo7 la derrota electoral del FPV del 28 de junio

de 2009: “Sí, es el “soy power” (el poder de la soja). Es la respuesta de lasociedad ante el ataque absurdo que se intentó contra el nuevo maná quecayó sobre estas pampas” (…) “El resultado electoral es un triunfo con-tundente de la Argentina Verde y Competitiva. Ganó la soja. Ganó el mode-lo del eje Rosario-Córdoba, el nuevo centro de gravedad de la economíaargentina. La sociedad entiende que no se pueden atender las necesidadesde los sectores postergados, representados por el eje Matanza-Riachuelo,expoliando al interior genuinamente (sic) productivo. Como decíamos unasemana atrás, no es desnudando al santo del interior como se va a vestiral santo del conurbano. Hace falta otro modelo” (Clarín. 2008).

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7 Sugestivo era el título de aquel artículo publicado en el suplemento Clarín Rural a los pocos días del voto “no positivo”: “Ganó la

Argentina verde y competitiva”.


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BIBLIOGRAFIA

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• Clarín, Clarín Rural, Pág. 12, La Nación, El Tribuno y Critica de la Argentina.Años 2008 y 2009.


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La autonomía de la política económicacomo profundización democrática.

La reconstitución del frente devaluacionistadurante la postconvertibilidad 8

Julia Strada 9

Hernán Letcher 10

IntroducciónEl presente artículo recupera los debates relativos al concepto de democra-cia y sus alcances, que se han dado al interior de la tradición de la CienciaPolítica en las últimas décadas. En el marco de los procesos políticos detransición a la democracia, y posteriormente consolidación democrática enel continente latinoamericano y en Argentina en particular, se intentaráefectuar una lectura crítica respecto a la definición de democracia comosistema de reglas de juego. Este abordaje del concepto de democracia, quecobra fuerza en la década de los ochenta, ha permitido revalorizar el rol de

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8 Este artículo fue escrito en los meses de marzo y abril del 2013 y responde a una serie de reflexiones y discusiones de largo alien-

to sobre la estructura económica argentina, sus principales actores e intereses políticos, que tuvieron lugar tanto en la instancia

de la Maestría de Economía Política de FLACSO como en las reuniones de CEDET Rosario. El articulo ha sido presentado como

ponencia en el marco del XI Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la

Universidad Nacional de Entre Ríos, Paraná, 17 al 20 de julio de 2013.

9 Lic. en Ciencia Política (UNR). Estudiante de Maestría en Economía Política (FLACSO). Adscripta de la Cátedra de Espacio y

Sociedad (UNR). Integrante del CEDeT. [email protected].

10 Contador Público Nacional (UBA). Estudiante avanzado de Maestría en Economía Política con Mención en Economía Argentina

(FLACSO). Secretario de Actas de la Central de los Trabajadores Argentinos (CTA) y Secretario General de la organización política

Segundo Centenario. [email protected].


las instituciones y del régimen político así como insistir en la importanciadel respeto de los derechos civiles y políticos (añadiendo en el caso argen-tino la sanción a las violaciones de Derechos Humanos durante la últimadictadura cívico-militar) lo cual han significado pasos sustanciales en posde la recomposición institucional, en sus facetas parlamentaria, partidaria yelectoral, luego de la etapa sesgada por la proscripción, el autoritarismo yel terrorismo de Estado experimentada en nuestro país entre 1976 y 1983.No obstante, los actuales procesos políticos atravesados por el continen-

te, entre los que se encuentran los gobiernos democráticos electos popu-larmente por amplias mayorías, en la última década han permitido redi-mensionar los alcances del concepto de democracia. Han excedido losparámetros fijados por aquella “definición mínima” de democracia políti-ca, entendida como “piso mínimo” (Lesgart, 2002) de características ocomponentes indispensables de cualquier régimen político para distan-ciarse de la noción de autoritarismo11.Acotándonos a la temática del artículo, entendemos que la democracia no

sólo constituye un sistema de reglas de juego, sino que contiene una dimen-sión más profunda, agónica, vinculada a la potencialidad del cuestionamien-to hacia lo estatuido, o lo “dado”, en cada sociedad. Es esta potencialidad laque se ha reafirmado en la presente coyuntura argentina, mediada por el sur-gimiento de un gobierno democrático que ha instalado la discusión en tornoa las formas de apropiación de la renta vigentes durante los años de neoli-beralismo, o desde un enfoque más abarcador, durante la vigencia del patrónde valorización financiera 1976-2001 (Basualdo, 2006).Entendemos que la focalización institucional otorgada al concepto de

democracia pasó por alto que en el último cuarto de siglo XX en Argentina

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11 Nos referimos a la definición de poliarquía de Robert Dahl, quien consigna los siguientes atributos: “1) funcionarios electos; 2)

elecciones libres y limpias; 3) sufragio universal; 4) derecho a ser candidato; 5) libertad de expresión; 6) canales de información

alternativos. 7) libre asociación”. El politólogo argentino Guillermo O’Donnell incorpora en 1996 otros atributos que complemen-

tan dicha definición de poliarquía: “8) los funcionarios elegidos –y algunos designados, como los jueces de la corte suprema– no

deben ser destituidos arbitrariamente antes del fin de su mandato constitucional; 9) los funcionarios elegidos no deben ser some-

tidos a restricciones severas, vetos o exclusión de ciertas áreas por parte de actores no electos, especialmente las fuerzas armadas,

10) debe existir un territorio que defina indiscutiblemente a la población votante. En mi opinión esos diez atributos definen en su

conjunto la poliarquía” (O`Donnell, 1997:pp.1-2).


se profundizó un régimen de acumulación neoliberal con una fuerte matrizexcluyente con consecuencias sociales y políticas de trascendencia. Estasdécadas han incluido no sólo la última dictadura cívico-militar sino quetambién los años 80 y 90 han significado la continuación y profundiza-ción, particularmente durante el Consenso de Washington, del mismopatrón de acumulación.Estas continuidades no fueron tenidas en cuenta en los análisis institu-

cionalistas, efectuados desde el mainstream de la Ciencia Política, sobretransición democrática para la década de los 80 coincidente con la reaper-tura democrática y el gobierno de Alfonsín, ni en los análisis sobre conso-lidación democrática coincidentes con la década de los 90 y de implemen-tación de políticas neoliberales con desguace del Estado y preocupantesindicadores en materia social (Borón, 2003; Rinesi et al, 2007). En otraspalabras, entendemos que la continuidad de este patrón de acumulaciónexcluyente no ha sido considerada a la hora de abordar las condiciones deposibilidad de la democracia.En esta dirección, afirmamos que el sentido de la democracia está dado

por la disputa entre distintos proyectos políticos. Y esta conflictividadpolítica acentuada en los últimos 10 años, a lo largo del continente lati-noamericano y en Argentina en particular, ha significado una profundarevitalización democrática, que ha marcado un claro contraste con lasdécadas previas.Los pueblos latinoamericanos han otorgado mandato popular a una serie

gobiernos de nuevo tipo en la región que tomaron distancia de las políti-cas neoliberales adoptadas en décadas pasadas. En tal sentido, la cumbrede Mar del Plata celebrada en el año 2005 significó la derrota del ALCAen tanto proyecto de integración comercial impulsado por Estados Unidosy ha marcado un hito en la relación entre el continente latinoamericano yla potencia hegemónica, impulsora de las políticas de apertura comercialy desregulación financiera que se han ubicado en consonancia con lasrecomendaciones del Fondo Monetario Internacional.En el caso argentino, durante la implementación del patrón de valori-

zación financiera iniciado con el golpe del 24 de marzo 1976 y extendi-do hasta la crisis orgánica del 2001, se adoptaron medidas económicastendientes a la apertura económica, desregulación de los mercados(especialmente el sector financiero), ajuste estructural y reducción del

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gasto fiscal como mecanismos de “freno” a la inflación, y empobreci-miento de los sectores populares, que durante la dictadura cívico-militarse han combinado con estrategias de desindicalización de los trabajado-res y persecución, secuestro y tortura de obreros, militantes o personassospechadas de actividad política.El estallido de diciembre del 2001 no sólo ha significado una fuerte cri-

sis de representación en el sistema político a la par que ha reflejado laincapacidad de las estructuras partidarias y de la coalición de gobierno (LaAlianza) para garantizar la continuidad institucional, sino que también hasido la expresión de una profunda crisis en el patrón valorización financie-ra que ya no podía sostener la dinámica circular de endeudamiento y fugade capitales como mecanismo de acumulación (para pocos). La granmovilización social de los días 19 y 20 de diciembre de 2001, extendidaen el tiempo durante el año 2002, añadió el componente indispensablepara que la debacle económica se transformara en crisis orgánica del sis-tema político, económico y social en su conjunto.La salida económica de dicha crisis se ha traducido en la cesación de

pagos a los acreedores externos (default), lo que significó la concreción dela “alianza devaluacionista” (frente a la alternativa dolarizadora) eminente-mente sustentada por los grupos económicos locales en coalición con secto-res del Partido Justicialista y entidades sindicales. La adopción de la deva-luación drástica de un orden del 30% como política en el régimen cambia-rio, ha significado una de las mayores transferencias de ingreso de los tra-bajadores hacia las fracciones de clase dominante en la historia argentina.Es este componente económico-social el que debe destacarse para com-

prender las bases de sustentación del crecimiento en los años posterioresy el incremento del poder económico de los grupos concentrados queimpulsaron la devaluación, medida que ha explicado mayormente el granaumento de los niveles de rentabilidad de las fracciones exportadoras enla economía argentina.Si bien el patrón de acumulación vigente se sustenta en un “modelo

dólar alto” como mecanismo indispensable para proteger el desarrolloindustrial, lo cierto es que el kirchnerismo ha planteado un proyectoalternativo al esquema devaluacionista de primera hora.Fundamentalmente, se ha pugnado por la inserción de un nuevo actor enel patrón de acumulación, ausente durante la etapa de valorización finan-

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ciera: los trabajadores. Las políticas tendientes a la generación deempleo, incrementos salariales y regulación a través de derechos labora-les, estatización del sistema previsional y aumentos automáticos de lasjubilaciones, políticas de asignaciones universales, subsidios a los servi-cios, etc., han tenido por objetivo incluir a los trabajadores en la dispu-ta por el reparto de los excedentes económicos. En función de lo hastaaquí expuesto, y tomando como marco general el régimen democráticoargentino en el período que se inicia con la presidencia de NéstorKirchner en el año 2003, se colocará especial énfasis en los conflictospolítico-económicos desatados durante el primer mandato de CristinaFernández de Kirchner (2007-2011), procurando en la medida en que lainformación lo permita, extender las conclusiones para el año 2012.El artículo tiene por objetivo general la revalorización de la disputa eco-

nómica, vinculada a la definición del tipo de patrón de acumulación domi-nante (Basualdo, 2007) como conflictividad inherente al sistema democrá-tico argentino en la última década, que ha permitido la profundización delos alcances de la democracia.En tal sentido, se desprenden dos objetivos específicos. En primer lugar,

se describirán sintéticamente las transformaciones en la estructura econó-mica durante la postconvertibilidad que explican el incremento de la con-centración, centralización y orientación exportadora de grandes gruposeconómicos, al tiempo que se dará cuenta de determinadas decisiones depolítica económica adoptadas en el primer mandato de CFK (2007-2011)como formas de incremento de la autonomía relativa del Estado frente alas fracciones de clase dominante y sus intereses sectoriales.En segundo lugar, se analizará la reconstitución del frente devaluacionis-

ta en el período analizado, con semblanzas a aquella alianza político-social o alianza devaluacionista (Schorr y Ortiz, 2007) constituida en elaño 2002, que pugnó por la modificación del tipo de cambio como meca-nismo de salida de la crisis y de conformación de un nuevo patrón de acu-mulación excluyente.En síntesis, por un lado se procurará dar cuenta del incremento de los már-

genes de autonomía del Estado (frente a los grupos económicos locales yextranjeros) para fijar la política económica como mecanismo ineludible deprofundización del régimen democrático. Por otro, se señalarán las amena-zas que comporta la reconstitución de un frente devaluacionista, vinculado

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a los grupos más concentrados de la economía que a su vez han desarrolla-do mecanismos de desestabilización democrática, para hacer mella en lacreciente autonomía relativa del Estado frente al poder económico y, en defi-nitiva, para el sistema político fundado en un proceso democrático popular.

Notas conceptualesA los fines de explicitar las herramientas que constituyen nuestro marcoteórico, entendemos por patrón de acumulación a “la articulación de undeterminado funcionamiento de las variables económicas, vinculado auna definida estructura económica, una peculiar forma de Estado y lasluchas entre los bloques sociales existentes” (Basualdo, 2007:6). Dichaherramienta teórica nos permite diferenciar los distintos comportamientoseconómicos que se suceden en el tiempo.Cada patrón de acumulación es conducido por un bloque de poder especi-

fico que articula a las distintas fracciones de capital. Siguiendo a NicosPoulantzas (1973), entendemos por bloque de poder a “la unidad contradic-toria particular de las clases o fracciones de clase dominantes, en su rela-ción con una forma particular del Estado capitalista”. La noción de hege-monía se aplica a una clase o fracción al interior de dicho bloque de poder,y quien ejerce la hegemonía se constituye en el elemento dominante garan-te de la unidad del bloque de poder. Finalmente, la lucha de clases, la riva-lidad de intereses entre esas fuerzas sociales, está presente de manera cons-tante, conservando esos intereses su especificidad antagónica.Dentro del bloque de poder se producen pugnas entre sus integrantes,

que en el marco del Estado capitalista, se mantienen en un lugar secun-dario respecto a la conflictividad principal entre el capital y el conjuntode los asalariados. Esto se evidencia cuando la resolución de las pugnasentre fracciones de capital se canaliza avanzando sobre los derechosadquiridos de los asalariados.Asimismo, al interior del bloque de poder hay jerarquías, en la medida

en que algunas fracciones además de ejercer el predominio económico,ostentan la hegemonía política. Ambos atributos no necesariamente suelencoincidir en una misma fracción de capital.El Estado es un producto no-mecánico de las contradicciones de la

sociedad de la cual emerge para conducirla. El Estado es una instancia de

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articulación y denominación de la sociedad, que condensa y refleja susconflictos y contradicciones tanto a través de las variables tomas de posi-ción de sus instituciones, como de la relación de fuerzas existente en éstas(O’Donnell, 1978; Ozslak, 1980).El régimen o patrón de valorización financiera (1976-2001) cobra forma

en nuestro país a partir de que las fracciones de capital dominante comien-zan a contraer deuda externa, para luego realizar con esos recursos colo-caciones en activos financieros en el mercado interno (títulos, bonos,depósitos, etc.) con el propósito de valorizarlos debido a la existencia deun diferencial positivo entre la tasa de interés interna e internacional, yposteriormente fugarlos al exterior. Por tanto, una de las principales carac-terísticas de este régimen fue la íntima vinculación entre la fuga de capi-tales al exterior y el endeudamiento externo. Este no constituyó una formade financiamiento de la inversión o del capital de trabajo, sino antes biense erigió como instrumento para obtener una renta financiera, dado que latasa de interés interna era sistemáticamente superior al costo del endeuda-miento en el mercado internacional (Basualdo, 2007:5).Respecto a las transformaciones en la estructura económica, a partir de la

valorización financiera comienza a predominar la centralización del capitalsobre la concentración económica, que antes estaba presente pero no eracentral. La concentración económica se vinculó a lo largo de todo el sigloXX, hasta el último golpe militar, al control por parte de las firmas oligo-pólicas de los núcleos técnicos y económicos de los bloques sectoriales.El concepto de centralización del capital refiere a los procesos en los

cuales unos pocos capitalistas acrecientan el control de la propiedad de losmedios de producción con que cuenta una sociedad, mediante la expan-sión de su presencia en una o múltiples actividades económicas, basándo-se en la reasignación de capital existente (compras de empresas, fusiones,asociaciones, etc.). “La centralización de capital no se produce necesaria-mente en una rama de actividad sino prioritariamente a través del controlsobre diversas firmas que actúan en distintas actividades económicas”(Basualdo, 2007:14).Esta transformación es clave porque “modifica la unidad económica de

las fracciones de capital más poderosas de la economía, sean estos de ori-gen local o extranjero. En ellas, la empresa deja de serlo y queda subsu-mida a través de la propiedad en un ámbito más amplio, el grupo o con-

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glomerado económico, en el cual se define el comportamiento productivo,tecnológico, comercial y financiero de todas las firmas que lo integran”(Basualdo, 2007:14).A partir de la dictadura cívico-militar son estos conglomerados económi-

cos los que pasan a conducir el proceso de acumulación. La capacidad deestos grupos supera la de cualquier empresa como unidad económica, aun siesta es oligopólica. De aquí se extrae una conclusión clave: “mientras que lasempresas que no forman parte de un grupo o conglomerado (sean pequeñas,medianas o grandes firmas) por su inserción económica tienen como hori-zonte una determinada actividad o a lo sumo un bloque sectorial, los gruposo conglomerados tienen como referencia al conjunto de la economía local eincluso la economía internacional” (Basualdo, 2011:15, negrita nuestra).El autor avanza en distinciones específicas entre: CE (conglomerados

extranjeros) que son las transnacionales que controlan el capital de 6 omás subsidiarias locales y ET (empresas transnacionales) a las que con-trolan menos de 6 subsidiarias en el país. La burguesía nacional al igualque las empresas estatales pasan a denominarse empresas locales inde-pendientes (ELI). Pero con el patrón de acumulación financiera se recon-vierten en grupos económicos locales (GGEE), donde convergen con lafracción de la oligarquía agropecuaria que se diversificó hacia la indus-tria (oligarquía diversificada) e incluso algunos capitales de origenextranjero. Se entiende por GGEE a los propietarios de 6 o más firmas endistintas actividades económicas. Finalmente se encuentran las asociacio-nes, como sexto tipo de empresa.En función de estas consideraciones en torno a la alteración de la estruc-

tura económica a partir de la centralización del capital, es insuficienteinsistir en las clásicas diferenciaciones entre burguesía industrial, agrope-cuaria o financiera, porque las actividades de los grupos o conglomeradosaglutinan y fusionan diversos sectores de la economía. Por tanto, resultaútil tomar las 200, 100 o 50 empresas de mayor facturación desde 1976 aesta parte, fundamentalmente para aquellos análisis que procuran enfati-zar el comportamiento de la clases dominantes en función de compartirintereses comunes que apuntan, en su máxima expresión, a la definición yconducción del patrón de acumulación.A partir de estas notas conceptuales, nos proponemos reconstruir la pre-

sente disputa política y económica en la coyuntura argentina, en la cual

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intervienen de manera específica aquellos actores beneficiados durante lavigencia del patrón de valorización financiera, y particularmente vincula-dos a los procesos de concentración, centralización y entranjerización dela economía argentina.En función de este andamiaje conceptual, entendemos que la inherente

conflictividad que constituye todo orden democrático se encuentra fuerte-mente atravesada por las disputas político-económicas entre las fraccionesde clase dominante que conforman el bloque de poder y entre dicho blo-que y los sectores populares.Lejos de suscribir a la separación entre sociedad civil y Estado o entre la

esfera privada y la esfera pública (tributaria de la tradición liberal), soste-nemos la existencia de una compleja síntesis, que da origen a lo queGramsci denominó “Estado ampliado”, o García Linera “Estado Integral”.Es decir, las disputas por la constitución y consolidación de un patrón de

acumulación en un período determinado constituyen parte de los antago-nismos inherentes al régimen democrático, en la medida en que la cues-tión de la estructura económica condiciona fuertemente el alcance de losfines éticos, intereses y “contenidos” de toda democracia que aspire a sersustantiva (Borón, 2003).

La crisis del 2001 y la alianza devaluacionistaPara este trabajo recuperamos los análisis de Basualdo (2011), quien rea-liza una lectura de las conflictividades en la democracia desde el “retor-no” en 1983 a partir de los enfrentamientos al interior el bloque de poder.Establecemos como punto de partida el enfrentamiento en el año 2001

entre devaluacionistas y dolarizadores. Por varios motivos:• porque allí tiene lugar la crisis orgánica que da por tierra con el régimende convertibilidad iniciado en 1991;

• porque en ese contexto se construye la alianza devaluacionista queenfrenta a los grupos económicos locales, que son la llamada oligarquíadiversificada, con los acreedores externos y capitales extranjeros vincu-lados a las empresas de servicios públicos privatizadas;

• porque en ese armado político y económico se desarrolla un discursopro-devaluación con ribetes nacionalistas e industrializadores que servi-rá de referencia para pensar la actualidad.

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El objetivo específico del trabajo es, en este sentido, plantear la rearticu-lación, en la presente coyuntura, del frente devaluacionista, con similarescaracterísticas a aquellas adoptadas por los devaluacionistas en el 2001.La resolución de la crisis de 2001 significó el triunfo de la alianza deva-

luacionista en detrimento de la fracción del capital extranjero promotor dela dolarización. Esta alianza fue impulsada por la fracción de capital (losgrupos locales) que ya no ejercía el predominio económico, ya que habíasido desplazada por el capital extranjero a través de las privatizacionesdesde mediados de los noventa. Sin embargo, conservaba la hegemoníapolítica, fundamentalmente encarnada en la figura de Eduardo Duhalde encarácter de presidente provisional.Asimismo, aquellos que impulsaron la devaluación en el año 2002 logra-

ron consensuar con amplios sectores un discurso de protección de laindustria nacional y de protección del campo (teniendo en cuenta que todoproceso devaluatorio en general beneficia las rentabilidades relativas delcapital productivo –agrario a industrial– en perjuicio de las finanzas).Entre los principales actores de la alianza devaluacionista se encontraba elempresariado productivo (vinculado a la UIA y en particular al Grupo delos 8), entidades agropecuarias (tales como CRA), la Cámara Argentina dela Construcción, entidades sindicales (CGT moyanista) y representantesde la cúpula de la Iglesia.En el caso del FMI, en principio se ubicó en defensa de los dolarizado-

res que pugnaban por la continuidad de la Convertibilidad. No obstante,terminó apoyando la salida devaluacionista una vez que dicha propuestaalcanzó amplios consensos.Esta propuesta de salida a la crisis venia cobrando forma a partir de las

devaluaciones en el sudeste asiático en 1997 y en Brasil en 199912 y fun-damentalmente con la crisis argentina en 1998, que impacta fuertementeen los grupos locales vinculados a la actividad manufacturera.

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12 De acuerdo a Chesnais (2001), la liberalización y desregulación neoliberales han propiciado el auge de la valorización del capi-

tal en su forma financiera a nivel mundial. En un anticipo de lo que sería la crisis argentina del 2001, analiza las reiteradas crisis

sufridas en la periferia –con impacto en el centro– a partir de la aplicación de un “régimen de acumulación predominantemente

financiero”, cuyas terribles consecuencias los apologistas neoliberales se empeñaron en negar. Si en 1995 se experimenta la crisis

mexicana, recién contenida hacia 1997, en los años sucesivos tendrán lugar las crisis de Indonesia, Malasia y Filipinas, todas con


Entre el año 1998 y 2001 se produce, de manera paulatina, la crisis de la“comunidad de negocios” que había articulado la valorización financiera(o el modelo aperturista con hegemonía financiera) desde 1976. La desar-ticulación política de este bloque de poder se evidencia con fuerza duran-te el gobierno de De la Rua, quien buscó favorecer a los acreedores exter-nos y capitales extranjeros a través del acuerdo con el FMI. De maneraconcomitante, se comenzaba a delinear una coalición de intereses, en prin-cipio, liderada por los grupos locales y manifiestamente en contra de lafracción de capital extranjero.Este amplio frente devaluacionista sentenció el fin de la Convertibilidad

y el resultado de la contienda significó:• la megadevaluación (del orden del 30%), la cesación de pagos (default)y la pesificación asimétrica

• la desdolarización y desindexación de los servicios públicos afectandoduramente a las fracciones del capital “derrotado” que controlaban lasempresas de privatizadas casi en exclusividad desde 1995

• una serie de demandas en el CIADI enmarcadas en la firma de los TIBSdurante los 90 (Tratados Bilaterales de Promoción y Protección de lasInversiones Extranjeras)

• el impacto negativo en los sectores populares a través de la fuerte caídadel salario real

• el impresionante incremento de las rentabilidades de la cúpula empresa-ria mediante la reducción de los costos salariales y la inserción del“shock de competitividad” vía devaluación.A continuación presentamos los Gráficos 1 y 2, que dan cuenta del impac-

to negativo de la devaluación en los sectores populares. En el Grafico 1 seaprecia la fuerte caída del costo salarial, que se traduce en un incremento dela productividad laboral. En el Grafico 2 presentamos una serie históricasobre la evolución de los salarios reales entre 1940 y 2002, en la cual sepuede observar que las tres grandes caídas del salario real se corresponden

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idéntico“guión”: devaluación de la moneda local, caída del tipo de cambio, huida de los capitales y posteriormente traslado de los

efectos a la economía real, con derrumbe del crédito y de la producción. En todos los casos el FMI interviene recetando medidas

draconianas que sólo agravan la recesión: se trata de un nuevo modo de acumulación que supone la destrucción de millones de

empleos y de sistemas de producción enteros e incluye la “fragilidad sistémica” como rasgo esencial.


con el fin del peronismo y la aplicación de los planes de racionalización dela “Revolución Libertadora”, con la hiperinflación de 1989 durante el gobier-no de Alfonsín y con la crisis del año 2001 y posterior devaluación del peso.

La salida devaluacionista significó la victoria de los grupos económicoslocales tanto frente al capital extranjero que controlaba las empresas de ser-vicios públicos como a los acreedores externos perjudicados por el default.Si bien el sostenimiento del “modelo dólar alto” por parte del kirchne-

rismo y tanto la renegociación de la deuda externa en el año 2005 comoel pago al FMI han ubicado al gobierno nacional en un aparente únicocamino con los gropos locales promotores de una devaluación, no haydudas que “la alianza devaluacionista es la portadora del transformis-mo argentino” (Basualdo, 2011). Es decir, la expresión política queapunta a restaurar la subordinación histórica del poder político a lasdecisiones del poder económico concentrado.Paradójicamente, fue la fracción que perdió predominio en la estructura

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económica (los grupos económicos locales) aquella que consiguió cons-truir una propuesta más inclusiva a nivel político: la salida devaluacionista.La construcción de esta alianza se efectuó a partir de la instalación discursi-

va de una serie de reivindicaciones que interpelaron a la población: un discur-so nacionalista, con fuertes críticas al capital financiero en el momento en queel “corralito bancario” se constituyó en la medida que más había perjudicadoa la clase media y fundamentalmente un mensaje protector de la industria quepugnaba por la generación de empleo. Particularmente esta veta discursiva fuesostenida por Hugo Moyano, líder del MTA como nucleamiento disidente alinterior de la CGT en aquel entonces y por Eduardo Duhalde, representantedel peronismo ortodoxo y de los capitales locales más concentrados.Esto nos lleva a pensar a los conflictos en la democracia en términos de

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disputas por el ejercicio de la hegemonía (Gramsci), es decir, por la arti-culación de distintos proyectos políticos que signifiquen la dirección polí-tica y moral de las masas. Para este caso es claro que el control del apara-to del estado a partir del ejercicio de la hegemonía política no se corres-ponde estrictamente con el dominio económico, espacio ocupado por loscapitales extranjeros. No obstante, el proyecto que se pone en marcha,liderado por los grupos locales, enfrentará a los acreedores externos, final-mente desplazándolos del bloque de poder de la valorización financiera.“Reparar en estas cuestiones es de lo más relevante, ya que expresan el

carácter central que asumen las instancias ideológicas y políticas en el aná-lisis de un proceso económico, o más específicamente, porque indican que enlas coyunturas históricas en las que se disputa la hegemonía dentro del blo-que dominante, el poderío estructural de un actor no necesariamente deter-mina hacia donde se inclina el ‘fiel de la balanza’” (Schorr y Ortiz, 2007:11).

Transformaciones en la postconvertibilidadA partir de la crisis de 2001-2002 y por diversos factores, aumentan los már-genes de autonomía de la oligarquía diversificada local (Basualdo, 2011).Es clave el ascenso de China a nivel internacional en tanto se constituye en

un gigante demandante de commodities, lo cual eleva las cantidades y losprecios de los principales productos agropecuarios producidos por Argentina.De manera concomitante, consolida una alianza con las fracciones de capitalextranjero productivo, que ya era predominante en la economía argentina.Junto con una mayor demanda de los productos argentinos en el exterior, se

conjugan una serie de elementos que incrementan la competitividad de lasfracciones más concentradas del capital productivo local y extranjero: la men-cionada alteración del régimen cambiario, la creciente orientación exportado-ra –iniciada en los años 90– de las principales ramas industriales (las denomi-nadas ramas “ganadoras”

13de la postconvertibilidad), la reducción de los cos-

tos salariales, y el incremento de la inversión privada (con gran participación

162


13 Durante la etapa 2002-2007 los sectores que registran un mayor crecimiento fueron las industrias metálicas básicas, automo-

triz, equipos de transporte y maquinaria y equipo, los años más recientes ven incrementar el peso relativo de las ramas vinculadas

a la producción de alimentos, bebidas y tabaco, productos químicos y refinación de petróleo (Basualdo et al, 2012).


de la inversión extranjera directa) y la inversión pública.A continuación presentamos la Tabla 1 que refleja la evolución de los

precios mayoristas del sector industrial, según rama de actividad durantela postconvertibilidad.

En la primera etapa (2002-2007) crecen las ramas que más habían sidogolpeadas durante la convertibilidad. Pero esto no fue suficiente para alterarel perfil estructural del sector, marcado por una fuerte heterogeneidad14.

163


14 Recordemos que durante la convertibilidad la avalancha importadora produjo la destrucción de gran parte del tejido industrial.

No obstante, las ramas ganadoras en la industria fueron aquellas sustentadas en ventajas comparativas estáticas, o que adquirie-


A partir del 2007, bajo el influjo de la crisis internacional y cuandocomienzan a erosionarse los niveles de competitividad asentados en elnivel del tipo de cambio real, se produce una desaceleración del creci-miento fabril15. En esta segunda etapa los desempeños en las ramas pro-ductoras de bienes son heterogéneos, y se produce un vuelco hacia el pro-cesamiento de recursos naturales y el sector automotriz de armaduría.Hacia el año 2010, las dos terceras partes de la producción industrial pro-vinieron de las industrias alimenticia, química, de acero y aluminio, dederivados del petróleo y de la armaduría automotriz. Son todos rubroscapital-intensivos con débiles eslabonamientos internos, fuertemente con-centrados y dependientes de su inserción en el mercado mundial.A continuación se presenta la Tabla 2, la evolución del peso relativo de

las 50 firmas de mayores ventas del país en las ventas y exportaciones dela cúpula empresaria entre 2001 y 2010, lo cual da cuenta de la acentua-ción de la orientación exportadora en muchas de ellas.De acuerdo a la Tabla 2, se ha incrementado el peso en las exportacio-

nes y ventas de la cúpula de grandes firmas como Cargill, AGD, Bunge,Dreyfus, Molinos Rio de la Plata (vinculadas al sector primario, a las quese agregan Vicentín y Nidera); también de las petroleras Shell y PAE (PanAmerican Energy); de las automotrices Ford, Peugeot-Citröen y RenaultArgentina, y de la empresa siderúrgica Siderca, exportadora de tubos sincostura, del Grupo Techint.Por dicha orientación al mercado externo, los salarios de estos sectores

son concebidos como costos empresarios antes que como factores de lademanda. La concepción del salario como costo tiene una estrecha vincu-lación con las preferencias que estos actores mantienen respecto a la polí-tica de regulación del tipo de cambio. Los procesos de devaluación signi-fican, en cualquier país, una pérdida del poder adquisitivo de los trabaja-

164


ron peso institucional en base a vinculación con el poder de turno y los regímenes de promoción industrial. Se trata del sector

agroindustrial, del acero, aluminio, automotriz, del petróleo y minería (Schorr, 2013).

15 De manera concomitante, a partir del 2007 se verifica un sensible incremento de los precios locales que se acelera con el deve-

nir de los meses, reflejando un claro intento de los sectores más concentrados de la economía de evitar que los aumentos de sala-

rio real mermen los niveles de rentabilidad, teniendo en cuenta que hacia el año 2007 los salarios alcanzan el nivel del año 2001

(Santarcángelo y Perrone, 2011).


dores. Pero este perjuicio no es tal para aquellas ramas que logran conso-lidar una inserción internacional de su producción en mercados externos

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específicos. En estos casos y para estos actores, la capacidad de compra dela población local se vuelve irrelevante, o, en otras palabras, un simplecosto. Por el contrario, desde un esquema asentado en la pujanza del mer-cado interno y la necesidad de acrecentar el poder de compra local parasostener el proceso productivo, los salarios dejan de ser un costo paraconstituirse en un componente de la demanda, que es preciso proteger.La orientación hacia el mercado externo que ostentan en gran medida los

sectores concentrados de la economía, sumado a las diferencias cambiariasentre peso y dólar que suponen presiones inflacionarias para incrementar losprecios de los productos ofrecidos en el mercado local, tensionan fuerte-mente sobre las decisiones adoptadas respecto al tipo de cambio. La profun-dización de los niveles de devaluación del peso deja de ser una decisión téc-nica para constituirse en una cuestión de feroz disputa política, que signifi-ca, en el fondo, concebir al conjunto de la población argentina y sus remu-neraciones como costos de una economía eminentemente exportadora y enconstante expansión, o como componentes de una demanda agregada yparte de proyecto político en marcha, con miras a su inclusión.

La reconstitución del frente devaluacionistaSi la devaluación fue la contrapropuesta de los grupos económicos locales(GGEE) a la continuidad de la convertibilidad, y significó el desplaza-miento de los capitales extranjeros del bloque de poder; el planteo deva-luacionista que hoy cobra forma no tiene por finalidad el enfrentamientode una fracción de clase dominante sino el desplazamiento del conjunto delos trabajadores de la puja distributiva.El gobierno nacional ha planteado un proyecto alternativo respecto al

modelo surgido con la devaluación, el cual descansaba en la simple alte-ración del tipo de cambio. Principalmente, la reinstalación de las con-venciones colectivas de trabajo y del Salario Mínimo Vital y Móvil cons-tituyen recomposiciones fundamentales de los derechos laborales queinsertan la discusión sobre la distribución del ingreso en el esquemaplanteado en el 2002. Particularmente, el camino se bifurca hacia el año2008 a partir del conflicto con la oligarquía pampeana por la Resolución125, que significó abrir la discusión sobre las rentabilidades extraordi-narias, derivadas no sólo de las condiciones del suelo sino a partir de los

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beneficios que el nuevo régimen cambiario reportaba a la exportación.La fuerte resistencia de estos sectores a la posibilidad de distribuir parte

de sus excedentes sectoriales da cuenta de la acentuada disputa existentepor recuperar la hegemonía política, perdida bajo el kirchnerismo, y defi-nir un nuevo patrón de acumulación de capital que reconozca a esas frac-ciones como su núcleo central. Esta resistencia también se ha evidenciadoen las críticas a la Reforma de la Carta Orgánica del Banco Central enmarzo de 2012.La nueva Carta Orgánica incluye en su seno una serie de rupturas claves

con el modelo de banca central anterior16. Entre las atribuciones recupera-das se encuentra la posibilidad de orientar el crédito productivo y fomen-tar así el crecimiento del empleo; la fijación de las tasas de interés, redu-ciendo el spread o ganancia por intermediación de los bancos; la potencia-ción de la capacidad de financiamiento hacia el Tesoro Nacional; y lahabilitación del uso de reservas de ‘libre disponibilidad’ como medidaclave para garantizar el pago de los vencimientos de deuda, sin endeuda-miento externo o ajuste fiscal.A partir de la reforma del año 2012, el Banco Central de la República

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16 Como primer antecedente de la aplicación de políticas neoliberales que, entre otros impactos, implicaron la liberalización y libre

movilidad del capital financiero, se encuentra el impulso de la Ley de Entidades Financieras en 1977 por parte de Martínez de Hoz,

en su rol de Ministro de Economía durante la última dictadura cívico-militar. Dicha normativa le otorgaba libertad al Banco Central

para fijar la tasa de interés y aplicó una tabla de ajuste predeterminado del tipo de cambio que no era más que una vía libre al sec-

tor financiero para embarcarse en la especulación. En 1992, Domingo Cavallo reforma la Carta Orgánica del Banco Central y pro-

fundiza así el esquema de valorización financiera nacido bajo la última dictadura, reduciendo las funciones del Banco Central a la

preservación del valor de la moneda, para aquel entonces, sosteniendo el peso en paridad 1 a 1 con el dólar, y obligando a rema-

tar empresas públicas y contraer deuda externa para sostener el nivel de reservas necesario para el peso convertible.

Este esquema de funcionamiento comenzó a presentar contradicciones con las políticas macroeconómicas adoptadas desde el

2003 a esta parte, fundamentalmente a partir de la necesidad de conseguir fondos para el pago de los vencimientos de la deuda,

estando impedida la posibilidad de financiamiento voluntario externo a tasas bajas (en la medida en que ésta fue una de la “san-

ciones” de los mercados por la gran quita de deuda negociada por Argentina en el 2005). Con superávits fiscales cada vez meno-

res, y sin recurrir al ajuste fiscal, resultaba necesario utilizar las reservas del Banco Central para hacer frente a la deuda, como

forma, al mismo tiempo, de adquirir mayores niveles de independencia de la política económica respecto a los organismos inter-

nacionales de crédito. En esta dirección, uno de los puntapiés de la reforma tuvo que ver con la necesidad de destrabar las posibi-

lidades de financiamiento hacia el Tesoro.


Argentina no sólo se preocupa por regular la inflación y el valor de lamoneda, sino que en función de la ampliación de sus atribuciones, se vin-cula con las reales necesidades de nuestro país, con sus metas de desarro-llo y de inclusión social. El impulso de esta reforma constituye una claraavanzada en contra del sector financiero, que cobra real dimensión en uncontexto de crisis internacional que cristaliza la correlación de fuerzas aúnvigente (aunque en creciente cuestionamiento): las respuestas no han sidomás que ayudas y salvatajes, por parte de los países centrales, a los gran-des bancos e instituciones financieras.En definitiva, si en una primera etapa podíamos afirmar que el kirchne-

rismo se enfrentó con el capital extranjero y los organismos de crédito através de la renegociación de la deuda y pago al FMI (conflicto que se sos-tiene hasta la actualidad con los fondos buitres), hacia el año 2008 y conel avance sobre las rentabilidades de los grupos económicos locales vin-culados al agro, el gobierno nacional pasa a enfrentar, casi en bloque, a lasfracciones de clase dominante que sustentaron la valorización financiera.En este marco reaparece en la escena pública durante el segundo manda-

to de CFK y con fuerza durante el año 2012, la cuestión de la devaluación.La opción devaluatoria, bandera inclaudicable del sector agroexportador,

parece reunir nuevamente a un amplio abanico de actores políticos y eco-nómicos. Congrega, en principio, a sus inmediatos beneficiarios: la oligar-quía pampeana eminentemente exportadora, la cúpula industrial orientadaal mercado externo y el sector financiero que especula (compra dólares)en vistas a hacer la diferencia con un dólar más alto. Son sectores que,lejos de encontrarse afectados durante la postconvertibilidad, han obteni-do altas rentabilidades. A ellos se suman los apoyos del espectro políticoopositor y también sindical.Bajo los argumentos de compensar las distorsiones inflacionarias, dina-

mizar las exportaciones, proteger la demanda local y fortalecer el merca-do interno, se trata de un discurso que se viene instalando con fuerza.Para Biolcatti, ex presidente de la SRA, el dólar para la soja es consi-

derablemente más bajo que para el resto de la economía, producto delas retenciones.Asimismo, para Buzzi (FFA): “el dólar agropecuario es de 3,2 pesos”, ya

que “al dólar oficial se le saca el 35% de retenciones”.Desde el sector industrial, De Mendiguren (presidente UIA) sostiene que

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la inflación elimina los efectos positivos del dólar alto.En la misma dirección Ratazzi (Pte. FIAT Argentina) afirma que es

momento de discutir la cotización del dólar ya que afecta a la competiti-vidad de la industria argentina frente a México y Brasil.Paolo Rocca del Grupo Techint sostuvo en septiembre de 2012: “A partir

de 2008 el Gobierno perdió el rumbo. No se sabe para dónde va”. “LaArgentina tiene un gran potencial, pero está muy mal gestionada. A partirde 2008, la competitividad comenzó a caer”17. También cuestionó la políti-ca industrial, fundamentalmente la pérdida de competitividad de laArgentina frente a Brasil o México, los principales rivales sobre todo en elterreno de la inversión automotriz. “El costo de un obrero industrial en laArgentina es de 24 dólares por hora, contra 12 dólares en México y 9 dóla-res en Brasil. Eso sí, el operario argentino sigue siendo el más calificado”(ya que Techint tiene inversiones tanto en México como en Brasil).Moyano, paradójicamente en carácter de dirigente sindical, ha sostenido

que el dólar se encuentra atrasado y ello perjudica el nivel de actividadeconómica e impacta en el empleo. En este marco, le ha exigido al gobier-no nacional que aplique una devaluación del dólar, para apuntalar la com-petitividad de la industria y el crecimiento de la economía18. Esa aprecia-ción del peso implica para el dirigente sindical que “hoy fabricar acá no eslo mismo a lo que pasaba hace algún tiempo. Espero que no nos pase loque pasó cuando se mantenía el 1 a 1 y después explotó el mercado”, enreferencia a la paridad entre las monedas argentina y estadounidensedurante la vigencia del régimen de convertibilidad.Distintos economistas ortodoxos (Martín Redrado, Alfonso Prat Gay,

Miguel Bein, Miguel Ángel Broda, Federico Sturzenegger) entienden queel gobierno no se anima a devaluar para no reconocer el verdadero valordel dólar y desatar una ola inflacionaria. Critican la devaluación “a cuen-tagotas” y las medidas de “cepo” cambiario.Martín Redrado19 apodado “golden boy” en una época, fue presidente

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17 http://www.ieco.clarin.com/economia/Criticas-Paolo-Rocca-politica-industrial_0_768523217.html.

18 http://www.cronista.com/economiapolitica/Moyano-agita-fantasmas-y-pide-devaluar-para-que-no-pase-lo-mismo-que-

con-el-1-a-1-20120523-0075.html.

19 http://www.martinredrado.com


del Banco Central, cargo que abandonó en base a su resistencia a pagar ladeuda con reservas, apoyando como alternativa el endeudamiento externo.En junio de 2011 afirmó que “La Argentina camina hacia el fin de ciclo”

ya que “A la creciente erosión de los pilares del “modelo”, es decir, de lossuperávits gemelos, se ha sumado con mayor contundencia el atraso cam-biario y un esquema de financiamiento, que ya se está agotando”.Alfonso Prat Gay20, economista y referente de la Coalición Cívica sostu-

vo el octubre de 2011 que la solución era vender reservas o devaluar. “Hayque reconocer que el peso vale menos, en lugar de imponer el cepo aldólar”

21

. En junio de 2012, volvió a señalar: “Lo único barato que quedahoy es el tipo de cambio oficial, al cual deben exportar todos exportadores.Con ese tipo de cambio Argentina no puede crecer. El Gobierno, en vez deresolver el atraso cambiario con medidas sensatas, lo profundiza”.En marzo de 2013, sostuvo que el principal problema del país es la infla-

ción, y que la vía de escape a este problema ha sido el dólar paralelo. ParaPrat Gay “Mas del 60% de la población compra dólares en el mercadoparalelo. Tenemos una oportunidad inmensa, dada por el precio de lasoja”. Para el economista, el valor del dólar, que alcanzó 8,75 en marzo,no obstante no es el que recibe el sector agropecuario, cual vende al dólaroficial, restando las retenciones, pero paga los costos al dólar paralelo.Sturzenegger

22

, Presidente del Banco Ciudad y economista vinculado almacrismo, sostuvo que el peso se encuentra “terriblemente apreciado” yque “hay que generar rentabilidad para que las empresas exportadoraspuedan contratar personal. Finalmente, indicó que si ganara el PRO impul-saría una devaluación del 40%.En definitiva, de acuerdo al diagnóstico de la ortodoxia, la mayor

demanda de divisas (en las sucesivas corridas bancarias desde el año 2007)fue provocada por el “atraso cambiario”, producido por el incremento delos precios internos. Este diagnóstico, no obstante, es compartido pordeterminados sectores de la heterodoxia que observan una pérdida decompetitividad a partir de la alteración de la relación peso-dólar. Estos

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20 www.alfonsopratgay.com.

21 Idem.

22 http://www.infobae.com/notas/708729-El-PRO-admitio-que-devaluara-un-40-el-peso-en-caso-de- llegar-al-poder.html.


últimos resaltan el impacto negativo en las ramas productivas en la medi-da en que aumentan los costos laborales medidos en dólares (Zaiat, 2012).Por un lado, desde la ortodoxia económica la salida de este cuello de

botella tiene que ver con una fuerte devaluación, a los fines de recompo-ner el equilibrio y la competitividad. Por otro lado, desde la heterodoxiase han propuesto ajustes constantes a la relación peso-dólar, particular-mente incrementando la velocidad de dichos ajustes. Esta última fue laopción adoptada por el gobierno nacional, con Mercedes Marcó del Pontal frente del BCRA.Pero no sólo la disputa es discursiva, sino que preocupan una serie de

hechos que pretenden instalar nuevamente la opción por la devaluación.1. Durante el primer gobierno de CFK se registraron seis corridas ban-

carias que buscaron mermar el nivel de reservas del Banco Central ydebilitar la política económica. En 30 de los 48 meses de su mandato seregistraron fuertes ventas de dólares del Banco Central para enfrentar lascorridas y sólo en tres meses de ese período el saldo fue negativo en lacuenta formación de activos externos del sector privado, o sea que nohubo fuga (Zaiat, 2012).Todas las corridas pudieron ser soportadas por la previa acumulación de

reservas en el BCRA, y la última fue controlada recuperando los mecanis-mos de regulación de compra y venta de divisas (durante el segundo man-dato de CFK el ataque de este problema ha sido una medida prioritaria).La primera corrida fue en los meses previos a las elecciones presidencia-

les de 2007. De hecho, algunos analistas políticos han destacado la opor-tunidad del inicio de las corridas desestabilizadoras con las elecciones pri-marias y su agudización con las elecciones generales. Esta corrida ocurrió,de manera concomitante a al comienzo de la crisis financiera de EEUU.Luego ocurrieron dos durante el año siguiente. En marzo de 2008, a par-tir del conflicto con el agro y en septiembre a partir de la crisis en el sis-tema financiero con la quiebra de Lehman Brothers. Al mes siguiente, conla estatización de las AFJP tiene lugar la cuarta corrida especulativa, hastala derrota en la elecciones de 2009. En enero de 2010, la corrida coincidecon la crisis en el recambio de autoridades en el BCRA. La ultima (lasexta), coincide con las elecciones presidenciales de 2011.Desde 2007 hasta fines de 2011 el monto de la fuga ha sido de 79281millo-

nes de dólares, monto que casi duplica la cantidad de reservas que el BCRA

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tenia hacia fines de diciembre y representa en 18% de PBI de ese año.A pesar de este drenaje de divisas la economía no colapsó, pero si pro-

dujo una gran disminución de las reservas del BCRA. La fuga no se finan-ció con endeudamiento del Estado como en el patrón de valorizaciónfinanciera, sino que absorbió de gran parte del saldo positivo de la balan-za comercial. Se trata de los dólares producto del balance positivo delcomercio exterior, derivados de la gran productividad de las tierras de lapampa húmeda, la inversión tecnológica, el tipo de cambio alto y el incre-mento de los precios de los commodities agrarios.En el último año la merma en el nivel de divisas del Banco Central se ha

agudizado. A continuación presentamos el Grafico 3, que refleja la evolu-ción del nivel de reservas en dólares en el Banco Central de enero adiciembre de 2012.

2. También se repitieron, fundamentalmente desde principios de esteaño, las amenazas de parte de sectores del agro de paralizar la comercia-lización de granos en el mes de marzo o posiblemente en abril de 2013,

172



impidiendo el ingreso de divisas al país. El 19 de febrero de 2013 luegode una asamblea de productores en la Sociedad Rural de Pehuajó, Buzzisostuvo: “No vamos a vender soja desde marzo. Que se acumulen 100barcos en el puerto y vamos a ver cómo le va a la economía”

23

.Entre el pliego de reivindicaciones se encontraban la reducción de la

presión impositiva en la Nación y las provincias, la baja de las retencionesy la modificación del tipo de cambio, conjugados con una clara apuestapolítica por reeditar la movilización de los productores durante el año2008. El freno de la comercialización impediría el ingreso al país de unos26 mil millones de dólares, provocando dificultades en el sector externo yagudizando los problemas en el nivel de reservas del BCRA, mermados demanera constante por la especulación con el dólar.En el mismo encuentro, el presidente de CRA, advirtió que “al productor se

le hace difícil producir ante la baja rentabilidad dada también por un dólarretrasado, que es en el caso de la soja de $3,25; en el del maíz de $4 y de$4,50 para muchas de las economías regionales”, y señaló que la rebelión de2008 “evitó una transferencia de 2.822 millones de dólares al Estado”24.Estos reclamos contrastan con el incremento de la competitividad del

agro en los últimos años (CIFRA, 2008; Pauchagut, 201225).3. Por otro lado, la especulación con la suba del dólar ilegal o blue oficia

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23 http://www.lacapital.com.ar/campo/Buzzi-Que-se-acumulen-cien-barcos-en-el-puerto-20130219-

24 Idem.

25 Como afirma la Pauchagut: “El colapso del régimen de convertibilidad a finales del año 2001 condujo a una abrupta transfor-

mación de la estructura de precios relativos de la economía y a una revalorización de la producción agropecuaria en términos de

su participación en el PBI (en términos corrientes). El sector productor primario considerando la rama Agricultura, Ganadería, Caza

y Silvicultura) pasó a representar, en promedio, del 4,8% del PBI a precios corrientes para el período

1993/2001 al 8,7% para el período 2002/10”.

Asimismo, “las exportaciones de productos primarios, si bien registraron una evolución positiva durante el período de convertibi-

lidad (se duplicó su valor entre 1991 y 1998), tuvieron un explosivo crecimiento posterior a la devaluación del peso: en el año 2011,

las exportaciones en dólares fueron más de tres veces las correspondientes al año de mejor desempeño exportador de la conver-

tibilidad (U$S 6.604 millones para 1998). Adicionalmente, el promedio de exportaciones del sector primario para la etapa de pos-

convertibilidad fue de más del doble que para la etapa de convertibilidad de la moneda (U$S

10.805.000.000 vs. U$S 4.844.000.000,respectivamente)”.


de presión constante para que el dólar oficial “se adecue” a su verdaderovalor. Hacia mediados de marzo de este año el dólar ilegal llegó al pico de8,43 para acercarse a los 9 pesos hacia los meses de abril y mayo. De estemodo, consiguió marcar records sucesivos alterando as expectativas tantoinflacionarias como devaluatorias. A continuación mostramos la evolucióndel dólar blue desde septiembre de 2011 hasta junio de 2013. La elección deesa fecha como momento de inicio responde a que los incrementos másmarcados del dólar ilegal se sucedieron desde el mes de octubre de 2011,con el resultado electoral de las elecciones presidenciales. Es a partir deestas primeras subas del dólar paralelo y de los impactos de las corridas deldólar que el gobierno decide implementar la política de control de cambios.

En los últimos meses correspondientes al 2013, tan sólo observando lavariación del dólar paralelo entre el mes de enero de 2013 y el mes de abrilde 2013, se estima que quien apostó al dólar obtuvo prácticamente un 30%

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de rentabilidad. Cifra que lejos está de corresponderse con las rentabilida-des promedio obtenidas en cualquier rama de la economía.El objetivo de las operaciones tiene que ver con generar ruido cambia-

rio, ampliar la brecha entre el dólar oficial y el ilegal, y obligar al BancoCentral a acelerar el deslizamiento de la cotización oficial para mejorar losingresos de los agroexportadoras, y de los sectores especuladores queapuestan a hacer una diferencia con la modificación del precio del dólar.Se debe tener en cuenta que en el mismo periodo (sept 2011- jun 2013) eldólar oficial se incrementó a un ritmo menor, comenzando por un valorcercano a los 4 pesos y derivando en 5,6 para el mes de junio de 2013.

Alternativas a la propuesta devaluacionistaEn términos económicos, la discusión debe poder exceder la cuestión deltipo de cambio como única medida de impulso del crecimiento económi-co y del fortalecimiento de la competitividad, e incorporar nuevos elemen-tos para el fomento del desarrollo industrial y la reducción de la dependen-cia de las exportaciones agrarias. Las mismas, si bien no cuentan con pre-dominio en la estructura productiva (incluso su peso relativo se ha idoreduciendo producto del proceso de diversificación económica de los últi-mos años, se estima según datos del INDEC que hacia 2010 la producciónprimaria representaba sólo el 6,6 del PBI), sí mantienen centralidad eco-nómica. Esta deriva de la potencialidad o poder de veto que ostentan aque-llos sectores orientados al mercado externo, principales canales del ingre-so de divisas al país. El estrangulamiento externo vía déficit en la balanzade pagos, provocado por el faltante de divisas, se ha dado en la Argentinacon frecuencia y se ha caracterizado por frenar los mayores ciclos de acu-mulación económica (lo que muchos han denominado dinámica de stopand go de la economía argentina) y de avance popular.La devaluación que origina el modelo “dólar alto” es una variable econó-

mica que el gobierno nacional decidió sostener con el objetivo de garantizaruna estructura de precios relativos que favoreciera a las ramas productivas. Ydesde el año 2007 (y a diferencia de Brasil), Argentina no revaluó su mone-da sino que devaluó cerca de un 29% entre 2001 y 2010 (Schorr, 2012).Esto impactó en el incremento de los precios locales, y se vio agravado

a partir del conflicto por la Resolución 125 que impidió la aplicación de

175



retenciones móviles frente a la suba del precio internacional de los com-modities. Finalmente, el proceso inflacionario se conjugó con la puja dis-tributiva, derivada de la presencia de “inflación oligopólica” (Basualdo etal, 2012; CIFRA, 2013). Por ello, es claro que, si bien el gobierno nacio-nal procuró sostener la competitividad de la economía, esto se fue com-pensando con el incremento de los precios internos.Ahora bien, desde el punto de vista estrictamente cambiario, Argentina

mantiene mayores niveles de competitividad externa (aún mejores queBrasil) y hacia fines de 2010 el tipo de cambio multilateral era un 50%más competitivo que el último año de la Convertibilidad. A pesar de laapreciación de la moneda, Argentina mantuvo desde 2007 el superávitcomercial, aunque en descenso por la creciente fuga de capitales desdedicho año (Schorr, 2012).En síntesis, la recuperación de competitividad externa es un elemento

que sigue constituyendo la política macroeconómica del kirchnerismo y,de hecho, se ha continuado con el proceso devaluatorio de manera paula-tina. Sin embargo, “la competitividad de una economía requiere de aná-lisis más rigurosos que la simple cuenta de calcular el valor del dólarcomparado con la evolución de la inflación” (Zaiat, 2012: 104).Para propiciar el crecimiento económico y fundamentalmente la diversifica-

ción productiva y distribución del ingreso es indispensable adoptar una seriede medidas complementarias que apunten a la promoción industrial (Schorr,2013). En este marco, es preciso fomentar un perfil de especialización que nodescanse en sectores dependientes del nivel de tipo de cambio y de bajos sala-rios para su inserción internacional. Para ello juegan un rol clave la implemen-tación de tipos de cambio múltiples, el fomento de la inversión, tanto públicacomo privada, la introducción de innovación tecnológica comomecanismo deincremento de la competitividad, el fomento de áreas de ciencia y técnica quepermitan efectuar una verdadera transferencia tecnológica entre las inversio-nes extranjeras (IED) y las estructuras productivas locales, la inserción ennuevos mercados donde los productos argentinos ostenten mayor competiti-vidad, etc. En suma, en lugar de continuar con la explotación de las ventajascomparativas estáticas (vinculadas fundamentalmente a la fertilidad naturaldel agro argentino), es preciso estimular la constitución de ventajas compara-tivas dinámicas, que en un proceso de largo plazo signifiquen comenzar aalterar la asimetría entre centro y periferia aún vigente (Arceo; 2005).

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La política de tipo de cambio real alto estimula a todos por igual, otor-gando rentas a quienes no las precisan. Es el caso de empresas de capitalintensivo productoras de insumos (con altos niveles de productividad eincluso favorecimiento del precio internacional de sus productos) comoTechint o Aluar y también de algunos productores de commodities comola soja. En cambio, otras producciones intensivas en mano de obra conbaja productividad requieren de políticas de promoción específicas paraque existan tipos de cambio sectoriales.En el marco de las diversas corrientes económicas, persiste una fuerte

discusión en torno a las condiciones que permitieron el patrón de creci-miento en la postconvertibilidad y de allí deriva la necesidad de recrearlasen la actualidad. Para aquellos que entienden que el nivel de exportacio-nes ha sido el mayor componente de la demanda agregada, y que éstas sehan incrementado a partir de la alteración del tipo de cambio en 2002, esurgente garantizar una brusca devaluación que inserte competitividad a lasfracciones exportadoras y recomponga la senda del crecimiento a “tasaschinas”. Desde otra óptica, se realiza una lectura de los componentes delcrecimiento diferente a la que prioriza la arista exportadora, ya que entien-de que hubo un incremento del consumo privado, y que a la par el patrónde acumulación durante el kirchnerismo decidió priorizar la incorporaciónde los sectores populares en la puja por el excedente.A partir de estos elementos, una devaluación significaría abortar el arduo

proceso de diversificación productiva y propender, al igual que en el 2002,a una transferencia significativa de ingresos del trabajo hacia el capital.Con todavía peores consecuencias que en el 2002 (cuando la economía

se encontraba en una profunda recesión), una devaluación conllevaría aque las presiones inflacionarias sean mucho mayores. En definitiva, lossalarios, desde el punto de vista de su poder de compra, serían condena-dos a una nueva caída para garantizar la recuperación de las gananciasempresariales.

Reflexiones finalesLa producción teórica vinculada a los procesos de transición a la democra-cia en América Latina ha sido, sin dudas, fundamental para pensar lareconstitución de nuestros regímenes políticos luego del ciclo de golpes de

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Estado y dictaduras que asedió a la región. A su vez, y particularmente enArgentina, se ha efectuado una fuerte vinculación entre el proceso de tran-sición democrática y las reivindicaciones de los organismos de derechoshumanos, vinculadas al juzgamiento a los responsables de la violación dederechos durante la última dictadura.No obstante, entendemos junto con Rinesi que en estos trabajos se ha

encontrado ausente la pregunta por las condiciones de esa democracia, porel sustrato de aquel régimen político. Desde nuestra óptica, ha estadoausente la pregunta por el modo de acumulación.Efectivamente, con el retorno de la democracia la continuidad del patrón

de acumulación se ha dado en paralelo con la transformación del régimenpolítico. En palabras de Eduardo Basualdo, creemos indispensable pre-guntarnos: “¿cómo se conjugó el desarrollo del nuevo comportamientoeconómico social con un funcionamiento democrático [desde 1983] queno excluía a ninguna de las fracciones que conformaban los sectoresdominantes, y que, al mismo tiempo, no implicaba alianzas con ningunade las fracciones sociales que conformaban los sectores populares?”(Basualdo, 2011:42).Es esta la pregunta fundamental que debemos formular desde la

Ciencia Política.Con el retorno de la democracia se sostienen algunos elementos estruc-

turales de funcionamiento de la economía. Hasta los ‘90 había existidouna fuerte caída del salario real, y desde allí en adelante la desocupacióny la desindustrialización son los elementos que consolidan la concentra-ción del ingreso.Esto se agravó por el efecto disciplinador de las dos hiperinflaciones en

1989 y 1990. Este efecto se perpetuo mediante las reformas estructurales,que consolidaron el bloque de poder de la valorización financiera. En1989 se manifestó el enfrentamiento entre los acreedores externos y elcapital interno concentrado. No se trató de una puja distributiva sino deuna redefinición al interior del establishment económico, que permitieraconsolidar reformas estructurales que profundizaran la valorización finan-ciera (a través de la Ley de Reforma del Estado y la reforma de la CartaOrgánica del BCRA impulsada por Cavallo en 1992, en continuidad conla Ley de Entidades Financiera de Martínez de Hoz en 1977).“El avance de la concentración durante los gobiernos constitucionales

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estuvo estrechamente vinculado con el mantenimiento de la influencia,bajo otras formas, que habían adquirido durante la dictadura militar lossectores dominantes en general y el capital concentrado interno en parti-cular para definir el diseño de las políticas estatales” (Basualdo,2011:51). Pero, el hecho que origina el transformismo argentino es la con-formación de negocios comunes entre los sectores dominantes y el siste-ma político. A esta nueva funcionalidad se agregan los intelectuales orgá-nicos de los sectores dominantes.En definitiva, la cuestión de la transición a la democracia no se ha dado

por fuera de una serie de conflictos que, si bien marcaron redefinicionesal interior del bloque de poder, esencialmente han garantizado la continui-dad del modelo de valorización financiera instaurado en 1976.Como reedición de la práctica del transformismo, se expresa durante los

últimos años con claridad el deseo de subsumir el poder político a los inte-reses económicos, a partir de la tentación de devaluar como mecanismopara insertar “competitividad” en las fracciones exportadoras y de mayorrentabilidad en el nuevo esquema macroeconómico. Esto confronta con ladecisión del gobierno de discutir de ahora en más las rentabilidades secto-riales y de garantizar la competitividad por otras vías, evitando una brus-ca devaluación que impacte en el bolsillo de los trabajadores.Con similares características a la propuesta del 2001, queda nuevamen-

te soslayada la discusión por la distribución del ingreso y el costo de ladevaluación para las mayorías. Esa fue la variante que introdujo el kirch-nerismo, si bien montado sobre un tipo de dólar alto, pero proponiendoplasmar un proyecto de expansión económica alineado con las experien-cias populares del país y la región que tuvieron lugar durante el siglo XX.Esto ha implicado, de alguna manera, disciplinar a las fracciones de clasedominante y restaurar la primacía de lo político sobre lo económico.

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TERCERA SECCION

Reflexiones en torno a las políticas públicas


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Ciencia, Tecnología e Innovación en Argentina:agendas y políticas en los años democráticos

Marisol González 1

En este trabajo se revisan las agendas en Ciencia, Tecnología e Innovación(CTI) a lo largo de los últimos 30 años, relevando asimismo las principa-les características de las políticas implementadas en el área.La sucesión de ciclos de inestabilidad política y económica que marca-ron la historia de nuestro país en gran parte del siglo XX, especialmentela dictadura que se inició con el golpe del 24 de marzo de 1976, fueronfuertes obstáculos al desarrollo del sistema científico-tecnológico nacio-nal. En 1983, con el retorno de la democracia, hubo un primer intento dereconstrucción y recuperación de las capacidades científicas y tecnológi-cas, que encontró sus obstáculos en un contexto de importantes restriccio-nes económicas. En los albores de la década del 90´, el desembarco delneoliberalismo como visión hegemónica, y su correlato en el diseño depolíticas, tuvo impacto en la formulación de la agenda y en los cursos deacción implementados para el sector. Con la crisis del 2001 nuevamentelas posibilidades de expansión y desarrollo de las actividades científicas ytecnológicas se vieron fuertemente afectadas.Del 2003 a esta parte, se registró un avance importante en las políticasque buscan intervenir en el área de CTI. Se han realizado ejercicios deprospectiva novedosos, por la metodología utilizada y especialmente por

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1 Lic. en Ciencia Política (UNR). Estudiante de Maestría en Gestión de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (UNGS). Adscripta de

la cátedra Espacio y Sociedad. [email protected].


el alcance en términos de participación, que resultaron en la elaboraciónde Planes de mediano plazo que sirven de marco para las acciones especí-ficas a ser implementadas. Además, a partir del 2007, nuestro país poseeun Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCyT),lo que da cuenta de la importancia que el gobierno le asigna al área.Dos razones, entre muchas otras, ponen de relieve la importancia de laspolíticas de CTI: porque, junto con las políticas educativas, cumplen unrol fundamental en el desarrollo de los países, incluso en la reducción dela desigualdad social y en la mejora de la calidad de vida de sus poblacio-nes; pero también porque ocupan un lugar fundamental en la definicióndel perfil productivo que proyecta cada gobierno.El análisis estará presentado en tres pasos, que corresponden a períodos ycontextos en los cuales las políticas de CTI adquirieron matices distintos. Elfactor contextual cobra especial importancia en dos niveles. Por un lado,Amílcar Herrera (1973) recomienda atender la distinción entre las políticascientíficas explícitas y las políticas científicas implícitas. Las primeras pue-den fácilmente ser identificadas, pues conforman “la política oficial”. Sonlas que se expresan en las leyes, reglamentos, estatutos y planes o progra-mas de las agencias involucradas en la planificación de la ciencia y tecnolo-gía, en las declaraciones gubernamentales, etc. Las políticas de cienciaimplícitas, en cambio, traen algunas dificultades para su reconocimientodebido a que carecen de estructuración formal. A pesar de ello son impor-tantes porque expresan la demanda científica y tecnológica del “proyectonacional” vigente en cada país. Las políticas de ciencia y tecnología implí-citas, entonces, tienen un gran valor porque son las que responden a losobjetivos definidos por los sectores sociales que tienen, directa o indirecta-mente, el control económico y político del devenir de la comunidad.Por otro lado, el contexto se visibiliza en un segundo nivel, relativo allugar que ocupa nuestro país en el campo de fuerzas del tablero interna-cional. En ese sentido, y como señala Diego Hurtado, la debilidad y esca-sa incidencia de las actividades de investigación y desarrollo locales solopueden ser comprendidas si se incorporan al análisis “los “caracteresadquiridos” a lo largo de la historia, así como las tensiones y asimetríasque definen el lugar de los países periféricos o semiperiféricos en uncampo de fuerzas altamente estratificado que los relega a un papel subsi-diario en el sistema económico mundial” (2012 : 242). En otras palabras,

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es necesario incluir la dimensión histórica y relevar los roles que cumplenuestro país en el escenario internacional para poder entender las limita-ciones que enfrenta el desarrollo del sistema científico tecnológico.Antes de avanzar, conviene dar lugar a algunas apreciaciones generales.El objeto de este trabajo es estudiar las políticas de CTI. Ellas, al igual quelas políticas públicas en general, resultan de la interacción dinámica dediferentes actores. Estos actores portan diferentes racionalidades queentran en juego, muchas veces conflictivamente, creando tensiones. Entrelas lógicas que pueden detectarse en las políticas de CTI, cabe mencionar,de modo sintético y estilizado (Albornoz, 2001):• La lógica burocrática: encarnada principalmente en las diferentes depen-dencias que conforman el aparato estatal. Intenta administrar y organi-zar la ciencia para ponerla a disposición de la política.• La lógica académica: representada por la comunidad científica, buscaresguardar los valores y la autonomía de la ciencia respecto de otrosintereses y garantizar las condiciones para su reproducción social• La lógica económica: impulsada principalmente por empresarios, perotambién por los responsables de las políticas económicas. Buscan orien-tar el desarrollo tecnológico hacia innovaciones rentables.También infieren crecientemente en la formación de las políticas deCyT los movimientos sociales, como las agrupaciones ambientalistas,organizaciones en torno al padecimiento de una enfermedad o dolenciao los defensores de los Derechos Humanos, que plantean posturas afavor o en contra de determinadas aplicaciones científico-tecnológicas yque pueden por lo tanto generar consensos o resistencias que afecten eldesarrollo de determinada cuestión. También tienen gran injerencia en ladefinición de agendas políticas del sector los organismos internaciona-les, que representan una importante porción del financiamiento de lasactividades científicas y tecnológicas.

El Retorno de la DemocraciaLos primeros años de la vuelta a la democracia estuvieron signados poruna dramática paradoja: las intenciones de retornar a la vida institucionalse vieron vulneradas por dos acuciantes problemas: la crisis económica,heredada de la dictadura, y la resolución del tema de las violaciones a los

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derechos humanos cometidas durante el período militar.El área de Ciencia y Tecnología también padeció estos avatares. El pre-supuesto dedicado a ella prácticamente se congeló, implicando una pro-funda restricción no sólo para las políticas que habían logrado subsistir,sino también para la posibilidad de pensar en nuevos y ambiciososemprendimientos. Pero aunque la llegada de la democracia no pudieraactivar de forma incisiva el sector de Ciencia y Tecnología, al menosimplicó una ruptura importante respecto de las condiciones en las que sedesarrollaron las actividades científicas y tecnológicas durante la dictadu-ra. Los primeros cambios se dirigieron a desmontar el aparato de controly censura que no solo impidió en su momento el normal desarrollo delquehacer científico, sino que destruyó en gran parte el acervo de experien-cia adquirida, desarticulando los grupos de investigación vigentes y expul-sando a los investigadores de sus lugares de trabajo.2

En la década del 80´, comenzaban a vislumbrarse cambios en los modosde hacer ciencia y en las disciplinas de interés. Progresivamente, la cien-cia y la tecnología se fueron fusionando e implicando mutuamente, en unfenómeno que algunos analistas insisten en llamar Tecnociencia(Echeverría, 2004). Progresivamente, la producción de nuevos conoci-mientos es cada vez más dependiente de artefactos tecnológicos que per-mitan avanzar en la frontera científica, y surgen nuevos campos del cono-cimiento que, además, cobran importancia por su inclinación a desarrollostecnológicos que despiertan el interés del mercado.Manuel Sadosky, matemático vuelto del exilio y nombrado por elgobierno de Raúl Alfonsín al frente de la entonces Secretaría de Cienciay Tecnología, dependiente del Ministerio de Educación y Justicia, afir-maba en una entrevista: “La tarea que pudimos llevar adelante fue par-cial, pero de todos modos vimos que había dos temas para desarrollaren el país: por un lado la computación y, por el otro, la biología o bio-

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2 Ya en la dictadura encabezada por Onganía en 1966 las Universidades fueron un blanco principal de persecución ideológica. El

episodio conocido como "La noche de los bastones largos" fue el comienzo de una intervención del gobierno de facto que resultó

en la salida de importantes investigadores y científicos, en la destrucción de laboratorios y bibliotecas y en el desmantelamiento

de institutos de investigación, inclusive el Instituto de Cálculo de Ciencias Exactas, que operaba a“Clementina”, la primera compu-

tadora de América Latina.


tecnología.”3 Este testimonio da cuenta de una percepción de las tenden-cias internacionales y de una intención de poner en agenda estos temas.Otro de los principales desafíos de este período de transición, en conso-nancia con los cambios antes mencionados, fue volver a vincular el CONI-CET con las universidades y con el sector productivo. Para lo primero, seimplementaron concursos públicos para la entrega de subsidios a proyec-tos de investigación anuales y plurianuales, recuperando así la función depromoción que tuviera esta institución. Además, se entregaron incentivoseconómicos a los docentes investigadores con dedicación exclusiva en lasUniversidades. Para poner en diálogo la investigación con el sector pro-ductivo se inauguró dentro del CONICET el área de Transferencia deTecnología en 1984. Tres años más tarde, se reglamentó la actividad deconsultorías para que investigadores y técnicos pudieran asesorar a empre-sas en sus demandas particulares.La crisis hiperinflacionaria desatada en 1989 concluyó en la salida pre-matura de Alfonsín. Con ella mermaron la mayoría de los proyectos que,débilmente, habían logrado instalarse en la agenda de Ciencia yTecnología, agenda que cambiaría rotundamente en los años siguientes.

Un nuevo paradigmaA principios de la década del 90´, el neoliberalismo se instaló como visiónhegemónica en los países de la región, siguiendo una tendencia que seexpandía a nivel global. Ello se debe en gran medida a que los cambiosque acontecieron tenían su fundamento en el recetario que pregonabanvarios organismos internacionales y que se condensa en el “Consenso deWashington”. Entre las políticas que allí se proponían, figuraban la priva-tización de empresas estatales, la desregulación de los mercados, la elimi-nación de las barreras a las inversiones extranjeras directas, y la discipli-na presupuestaria, entre otras. La mayoría de los países de América Latinaimplementaron en mayor o menor grado y con más o menos urgencia estasmedidas. Las modalidades de relación entre Estado nacional, estados sub-nacionales, mercado y sociedad en general se reformularon a la sombra de

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3 Revista Todavía, N° 2 Septiembre de 2002.


esta concepción. En términos de Oszlak (1997), no hubo, sin embargo,variaciones en las premisas fundantes en las que se apoyan esos vínculos,ya que se mantienen las mismas reglas en las que se basa el sistema capi-talista como modo de organización social. Cambiaron los actores, susestrategias y los resultados del juego.En Argentina, por ejemplo, aun cuando el proceso había cobrado su pri-mer impulso con las medidas económicas de la dictadura militar y tuvo susaltibajos en la década siguiente, a partir de 1989 gran parte de las modifi-caciones se efectuaron bruscamente, en un corto período de tiempo. Es porello que varios analistas hablan de una reforma “quirúrgica”, ya que rápi-damente eliminó partes completas del organismo estatal, ya sea a través dela venta de empresas o de la transferencia de servicios a privados.Las transformaciones que comienzan a hacerse palpables en esta décadaestaban frecuentemente amparadas en un diagnóstico de “crisis estructu-ral”. Desde ese punto de partida se justificaba no sólo la rapidez en laimplementación de ciertas medidas, sino también su dramatismo. El dis-curso que se implantó en estos años tuvo como principal argumento la des-legitimación de lo público en cuanto tal, generando un verdadero cambiode valores, cultura y expectativas sobre la actividad del Estado, que cam-bió sus responsabilidades y asumió un rol diferente en el escenario de lasrelaciones sociales y económicas. Ya no se trataba de un Estado que seocupaba activamente de participar en la producción de bienes y servicios,pero tampoco –como a veces se suele afirmar– se trataba de un Estadocompletamente ausente. En cambio, el Estado asumió nuevas funciones decontrol y regulación de la iniciativa privada, ahora a cargo de varias acti-vidades antes cubiertas por el sector público.En lo que refiere al área de Ciencia y Tecnología, las reformas estructu-rales estuvieron acompañadas de un cambio de perspectiva. Cimoli y otros(2007) señalan que hubo un pasaje de un modelo de oferta hacia uno dedemanda. Así, el énfasis estaba puesto en las necesidades del mercado,convirtiéndose la demanda de tecnología por parte del sector privado en elcriterio central para la definición de políticas. Esto tuvo grandes implican-cias en el esquema institucional, llevando a una reconfiguración de losactores involucrados y sus relaciones. Así, las agencias dedicadas a captu-rar la demanda tecnológica del sector privado incrementaron su relevancia,y por ende, sus recursos; aparece un interés incipiente de conseguir mayor

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articulación y coordinación entre el sector público y privado, especialmen-te el vínculo universidad empresa y cambios en competencia y objetivos deagencias de ciencia y tecnología. A diferencia del período anterior, en lasinstituciones de ciencia y tecnología las prioridades pasaron de investiga-ción básica a la provisión y comercialización de servicios tecnológicos.Este cambio en la perspectiva de las políticas estuvo acompañado por la cre-ación de un nuevo andamiaje institucional que pudiera acoplarse a las trans-formaciones en curso. En Argentina, por ejemplo, algunos de estos cambiosse visibilizaron a partir de 1996, cuando fue creada la Agencia Nacional dePromoción Científica y Tecnológica (ANPCYT) y bajo su órbita se instituye-ron dos fondos: el FONCYT para financiar proyectos de investigación y elFONTAR para promover la innovación y modernización del sector producti-vo. La creación de la ANPCYT, cuya razón de ser era contar con una institu-ción exclusivamente dedicada a la promoción, y de esa forma, separar esa ins-tancia de la instancia de ejecución, generó intensos debates en la comunidadcientífica. Quizás el más candente era el relativo a los orígenes de los fondosque la ANPCYT administraba, dado que la mayoría de ellos provenía de orga-nismos internacionales de crédito. También se criticó la superposición deincumbencias entre esta nueva entidad y el CONICET (Hurtado, 2010).En sintonía con la marea privatizadora, las instituciones públicas comoel INTI, el INTA o el CONICET fueron objeto de debate. Todos ellossufrieron durante este período un drástico recorte presupuestario, y tam-bién una fuerte reducción de personal. El INTI, por ejemplo, estuvo alborde de la desaparición y tras largas discusiones en el Congreso se deci-dió su continuidad. Pero sus funciones se verían verdaderamente afecta-das, no solo por las condiciones de precarización recién nombradas, sinotambién por un contexto que mutaba: la industria nacional perdía pesorelativo en la economía y por lo tanto su demanda de CyT mermaba

4.

Algunos sectores que habían logrado consolidarse, como el relativo a laelectrónica o el metalmecánico se desvanecieron y la producción manu-facturera se orientó a la elaboración de bienes de menor valor agregado.

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4 La privatización de empresas estatales también contribuyó a la baja en la demanda de innovación tecnológica, ya que en su

mayoría, se hicieron cargo de esas actividades empresas extranjeras que incorporaron su propia tecnología, ya que no estaban

obligadas a proveerse en las empresas fabriles locales.


El sector agropecuario también padeció las consecuencias de la nuevadirección política y económica. En realidad, ya desde los 70´, la aplicacióntecnológica cobró un fuerte protagonismo, y se convirtió en una variablede peso fundamental en términos sociales5. Con este panorama, y con losproblemas que se añadieron a raíz del ajuste estructural, el INTA corrióserios peligros de acabar siendo un mero “verificador tecnológico” de lasmultinacionales dedicadas a proveer de semillas y otros productos comofertilizantes o herbicidas. En 1994 se eliminó el impuesto específico quesostenía económicamente las actividades de la institución, cuyo presu-puesto comenzó a depender del Tesoro Nacional. Los recortes financierosrepercutieron en una importante disminución de la planta de personal, ytambién la degradación de varios de los proyectos que se estaban llevandoa cabo, como el banco de semillas o las redes de cultivares.El CONICET sufrió en este período marchas y contramarchas. A princi-pios de la década, volvieron varios dirigentes que se habían hecho cargo dela gestión institucional durante la dictadura. Esto supuso cierto retroceso, enla medida en que se interrumpieron los juicios a las fundaciones que habíansacado provecho de los subsidios públicos durante el proceso, por un lado,y por otro se suspendieron los incentivos a investigadores que se desempe-ñaban en la Universidad. Pero durante la segunda mitad de la década, con laintervención del CONICET, se establecen nuevas reglas y se logra ciertatransparencia y democratización en el funcionamiento institucional.Todos los esfuerzos apuntaban a conformar y consolidar el SistemaNacional de Innovación6, aunque se vieron fuertemente limitados por elcontexto. La nueva postura económica aperturista coartó notablemente lacapacidad de desarrollar tecnología autóctona, dado que la competencia, adiferencia del modelo de sustitución de importaciones, estaba dada en unmarco global. Por otra parte, la radicación de grandes empresas, –desem-

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5 Muchos pequeños propietarios, por ejemplo, debieron endeudarse para introducir tecnología en su producción, y luego termina-

ron deshaciéndose de la tierra para cubrir esa deuda.

6 La utilización de esta terminología obedece a las nuevas modas impuestas por los organismos internacionales. El término inno-

vación es definido, según los manuales de la OCDE (2005), como "la introducción de un nuevo, o significativamentemejorado, pro-

ducto (bien o servicio), de un proceso, de un nuevo método de comercialización o de un nuevo método organizativo, en las prác-

ticas internas de la empresa, la organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores" p.56. Como puede apreciarse, el con-


barco en principio valorado positivamente, por los efectos que ello tendríaen la economía (especialmente en las localidades receptoras, donde gene-raría fuentes de trabajo)–, no redundó en beneficios para la promoción deCTI. Las multinacionales en general arribaban con “paquetes cerrados” detecnología, y por lo tanto los establecimientos que abrían no pasaban deser filiales, muchas veces solo dedicadas al ensamble de piezas importa-das y en menor medida a producción. (Schvarzer, 1996).La vida universitaria también se vio afectada por los cambios que sesucedían raíz de las reformas estatales. Acorde con el discurso reinante, laUniversidad como institución comenzó a ser juzgada según parámetros deeficiencia y de calidad. En 1993 se crea la Secretaría de PolíticasUniversitarias y en 1995 se sanciona una nueva Ley de EducaciónSuperior, diseñada en base a las recomendaciones de los organismos mul-tilaterales de crédito. Esta ley, aún vigente, introdujo modificaciones sus-tantivas respecto de conceptos de larga tradición como autonomía, finan-ciamiento o gobierno de las instituciones. Siguiendo la lógica del Estadoevaluador, se impone un nuevo tipo de control a través de organismoscomo la CONEAU o a través de programas que, otorgando incentivosespeciales, buscan direccionar las transformaciones.La expansión de los agentes privados en el ámbito de la educación supe-rior –que ya existían antes de este período pero que crecen notablemente–da cuenta de la cómoda instalación de una nueva mirada: la educación estambién concebida como un nicho de mercado, y como tal implica latransacción de un bien entre quienes lo ofertan y quienes lo demandan. Elpeligro de esta versión es que el conocimiento se mercantiliza, y por lotanto, solo puede ser adquirido por quienes tienen acceso a esa mercancía.Esto implica una fuerte restricción a la educación como derecho, comobien público. En cambio, se introduce una nueva mirada que considera a

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cepto de innovación involucra una novedad que debe ser aplicada al mercado. El concepto Sistema Nacional de Innovación apun-

ta, justamente, a incluir dentro del universo de análisis a las empresas como protagonistas del proceso de innovación, rastreando

las vinculaciones y los canales por donde fluye el conocimiento entre los diversos actores del sistema. Cabe destacar que el con-

cepto de SNI fue acuñado en los 80´ por Christopher Freeman y luego retomado por Lundvall para referirse a la descripción de casos

de países centrales. En ese sentido, es necesario advertir sobre las limitaciones y riesgos prescriptivos que puede tener la utiliza-

ción del concepto en realidad completamente distintas.


la educación como vía de formación para el trabajo, de calificación de lamano de obra, de elemento necesario para la productividad.Durante el período 1990-2000, entonces la agenda de Ciencia,Tecnología e Innovación sufrió transformaciones que, sin embargo, esta-ban restringidas por su propio contexto: por un lado, se suma la innova-ción como dimensión relevante. La nueva situación internacional implicamás que antes que el conocimiento se transforme en un activo para la pro-ducción. Por otro lado, el cambio en el abordaje y las políticas en sí mis-mas encontraron fuertes limitaciones presupuestarias. El proceso de aper-tura y liberalización, que en un principio garantizaría la salida a la crisis,potenció el espiral crítico en el que se vio inmersa la región, y el casoargentino ilustra dolorosamente esa situación. A modo de conclusión, ladesventurada sentencia del entonces Ministro de Economía DomingoCavallo muestra las debilitadas posibilidades de que las políticas de CTIprosperasen en ese contexto. En el marco de un posicionamiento públicode una científica social que advertía sobre los riesgos de las políticas eco-nómicas que se venían implementando, y de un reclamo de la comunidadcientífica por mejores condiciones para desarrollar su trabajo, el Ministroinvitó a los científicos, sin escrúpulos, a “que se vayan a lavar los platos”7..

Las políticas de CTI en los gobiernos de Néstor y Cristina KirchnerEl análisis de las políticas de CTI durante la última década puede conden-sarse en dos etapas. La primera, correspondiente a la presidencia deNéstor Kirchner, se caracteriza por primeros años de estabilización macro-económica que en el área redundó básicamente en la actualización salarialde los investigadores y la reapertura del ingreso a la carrera del investiga-dor en CONICET; y por el importante ejercicio de planificación llevado acabo en vistas de la formulación del Plan Bicentenario. La segunda etapa,que comienza en 2007 con la presidencia de Cristina Fernández, se carac-teriza por la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e InnovaciónProductiva y una mayor visibilidad del tema en la agenda de gobierno.a. Las Políticas de CTI durante el gobierno de Néstor Kirchner

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7“Lavar los platos”, Entrevista a Susana Torrado, Página 12, 26 de septiembre de 2009. Sin dudas, en el imperativo utilizado no sólo

hay un desdén por la cuestión científica, sino también, una burda alusión al género de la investigadora.


El 25 de mayo de 2003, asumió la presidencia de la Nación NéstorKirchner, luego de obtener un 22% de los votos y tras la renuncia de CarlosMenem a participar en el ballotage. Ese mismo día, el flamante presidentedio un discurso mayormente centrado en el lugar del Estado como agentereparador de las desigualdades sociales, y en la necesidad de forjar un capi-talismo nacional que contribuyera a restaurar la movilidad social.El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología quedó en manos deDaniel Filmus, quien días más tarde definió su gabinete. La Secretaría deCiencia y Tecnología (SeCyT) se mantuvo bajo la órbita de ese Ministerioy fue designado a su cabeza el Ing. Tulio Del Bono, ex rector de laUniversidad de San Juan. Consultado a pocas horas de asumir sobre lasprimeras medidas que implementaría, el secretario afirmó que el accionarse centraría en dos objetivos principales: “primero, fortalecer el sistema y,segundo, mejorar la pertinencia, es decir, la adecuación de la oferta cien-tífica a la demanda real del país. Queremos superar la histórica desinte-gración de las instituciones científicas locales. […] Por otro lado, en lanueva sociedad del conocimiento el factor más importante es el recursohumano, que nosotros trataremos de fortalecer, formar y capacitar.”8

Los primeros pasos en materia de Ciencia y Tecnología fueron algoinciertos. Se intentó en el corto plazo aliviar algunos problemas, como lasuba de la remuneración de los investigadores, la disposición de mayorespartidas presupuestarias para al área o el sostenimiento de los esfuerzos enla repatriación de profesionales. Más que soluciones meditadas, estas pri-meras medidas de contingencia fueron más bien una señal hacia el sector.En poco tiempo, sin embargo, se registró cierta hiperactividad por parte delos organismos gubernamentales del área y en breve comenzó a pensarseuna estrategia de mayor magnitud, que se condensó algunos años mástarde en un Plan de mediano plazo.Interesa realizar un análisis de cómo se formuló el Plan Estratégico“Bicentenario” pues éste representa, en términos de gestión, un esfuerzoinnovador en lo que hace a la planificación del área de Ciencia yTecnología en nuestro país. En realidad, con la recuperación económicaposterior a la crisis del 2001 se asiste a la recuperación de la iniciativa

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8 “El apoyo a la ciencia debe empezar a ser una política de Estado”, Diario La Nación, 5 de junio de 2003.


estatal. Ello se tradujo en la proliferación de documentos de planificacióna mediano y largo plazo desde diversos niveles ministeriales. En esemarco, el ejercicio de Planificación que derivó en el Plan Bicentenario fueuno de los primeros en realizarse. El área de CTI es un área sensible eneste aspecto: generalmente los cambios sólo son medibles en el mediano-largo plazo, dado que implican la formación de recursos humanos o lageneración de capacidades como proceso acumulativo en el tiempo.La indagación acerca de la metodología utilizada para arribar a la defi-nición de los problemas, como también acerca de los plazos estipulados ylos actores convocados nos dará algunas pistas del proceso de construc-ción de la agenda del sector. Básicamente, el proceso de diagnóstico y ela-boración de las estrategias, desde su comienzo hasta la presentación defi-nitiva del Plan puede desagregarse en 5 etapas: la construcción de escena-rios, la Consulta sobre Expectativas acerca de la Investigación Científica,Tecnológica y la Innovación en la Argentina, los paneles de Expertos, unaprimera síntesis plasmada en las “Bases para el Plan Estratégico”, y final-mente, la redacción del documento oficial.Las actividades para la formulación del Plan se extendieron a lo largo decasi dos años (2004-2006), y se llevaron a cabo bajo diferentes modalida-des. Los primeros pasos se dieron en febrero del 2004, cuando Argentina seincorporó formalmente como miembro afiliado en la red del ObservatorioCientífico Tecnológico de la Unión Europea, a través del ObservatorioNacional de Ciencia y Tecnología de la SeCyT. La acción inicial delObservatorio fue convocar a estudiosos de diferentes disciplinas a participaren la construcción de visiones y escenarios futuros, sobre los cuales despuéspoder escoger las orientaciones generales del Plan Estratégico. Este ejerci-cio de prospectiva tuvo como principal objetivo reconocer las restriccionesy oportunidades que se podían proyectar en el mediano y largo plazo, comovariables para luego considerar las opciones más adecuadas. Los ámbitossobre los cuales se ensayó una reflexión crítica fueron: escenarios macroe-conómicos, escenarios internacionales, escenarios de actividad y empleo,escenarios demográficos y escenarios ambientales. Como preludio a esasproyecciones, se debatió acerca de los consensos y disensos entre las visio-nes de desarrollo económico de largo plazo abordadas por diversas propues-tas teóricas. De esta forma, se reconocieron diversos desequilibrios internos(como la desigualdad en la distribución del ingreso, insuficiencia de los

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niveles de empleo y diferencias en el desarrollo regional) y externos (comola incapacidad de generar divisas para financiar crecimiento productivo o lasdificultades en el acceso a nuevas fuentes de financiamiento). Este primersondeo permitió encuadrar la cuestión de la Ciencia y la Tecnología en unmarco de mayor alcance, vinculado no solo a las proyecciones específicasdel área, sino también al producto de la interacción de otras variables, comolas económicas, demográficas, internacionales, etc.El segundo paso emprendido por el Observatorio fue elaborar e imple-mentar la primera Consulta sobre Expectativas acerca de la InvestigaciónCientífica, Tecnológica y la Innovación en la Argentina, con el fin de obte-ner un mapa de las opiniones y las perspectivas sobre el futuro en materiade Ciencia y Tecnología.La Consulta, realizada durante los meses de junio y julio de 2004, fuediseñada como un instrumento participativo para captar la opinión detodos los ciudadanos que así lo desearan, aunque se alentó especialmentea que la completaran ciertos actores relevantes para la cuestión científicay tecnológica, como investigadores, tecnólogos, empresarios, periodistas,dirigentes políticos, profesionales, expertos y líderes sociales. Se invitótambién a opinar en la consulta a los argentinos residentes en el exterior.El propósito general, según lo indica el documento de síntesis, fue “iden-

tificar un cuadro de opiniones de sectores, así como destinatarios directos,con incidencia en la toma de decisiones acerca de aspectos clave en cien-cia, tecnología e innovación, perfilando áreas de consenso, disenso y deincertidumbre frente a un horizonte a diez años” (Anexo II, Bases para unPlan Estratégico de Mediano Plazo en CTI, 2005: 13). Para ello, se impul-só la reflexión sobre una agenda de temas y problemas que la SeCyT, ensintonía con los objetivos del gobierno nacional, consideró relevantes parael futuro del país. Ello implicó una primera selección (bastante amplia) detemas sobre los cuáles se pidió a los encuestados que expresaran sus valo-raciones, expectativas, explicaciones e incluso propuestas.De esta primera experiencia participaron casi 4.000 personas, y del totalde respuestas procesadas, un 75% correspondían a investigadores o docen-tes universitarios. El segundo grupo en orden de magnitud estuvo confor-mado por empresarios, ejecutivos y profesionales que se desempeñan enempresas, pero éste apenas alcanzó el 8.9% de las respuestas considera-das. Esto demuestra una sobrerrepresentación, en el total de respuestas,

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del grupo “científico”. Por otro lado, casi un 60% de los participantes dela consulta estaban radicados en la provincia de Buenos Aires (incluyen-do Capital Federal), por lo cual también puede afirmarse que en términosgeográficos la opinión de esa provincia estaba amplificada9.En cuanto a la identificación de problemas, un gran porcentaje de losencuestados (90,3%) consideró que una de las razones más importantesque explicaba la baja innovación es la desconexión entre los centros deinvestigación y las empresas. Otras razones, como la debilidad de las polí-ticas estatales de estímulo a la innovación (88.1%), la dificultad en elacceso al financiamiento (87,8%) y la escasa cultura de innovación delempresariado (87.7%) también fueron elegidas como factores que impedí-an la innovación en el sector productivo.Debe recordarse que la consulta buscaba medir las percepciones sobredeterminados temas, y que los resultados provistos por la misma –segúnafirmaron sus organizadores–, más que hallazgos confirmados, se consti-tuyeron apenas como algunas conjeturas. Es decir, en tanto encuesta, arro-jaba datos superficiales sobre determinados problemas, que luego exigirí-an mayor análisis. De igual modo, sirvieron como un valioso insumo paraavanzar en la identificación de los problemas del sector, y, más aún, paraexplorar el imaginario social, el clima de ideas, el terreno fértil sobre elcual implantar medidas adecuadas a las expectativas de los actores involu-crados, contribuyendo así a la sustentabilidad de las mismas. En sintoníacon ello, es necesario reconocer las implicancias políticas de dichaencuesta. Junto a esta función técnica, debe considerarse también la utili-dad política. Un emprendimiento de tal masividad, al mismo tiempo quehace visible la intencionalidad de las autoridades de tratar el problema enprofundidad, demostrando una actitud proactiva frente a la situación, invo-lucra y sensibiliza a los actores afectados, creando un manto de legitimi-dad para las acciones futuras basado en esa participación.La tercera y última estrategia contemplada a los fines de construir laagenda de los problemas relativos a la CTI, fueron los paneles de exper-tos. El trabajo en esa modalidad comenzó en agosto del 2004 y tuvo como

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9 Esto no es casual: se corresponde con el mapa de distribución de los investigadores y empresas que demandan tecnología,

mayormente concentrados en esa área geográfica.


propósito proveer información calificada sobre las capacidades, los desafí-os y las estrategias percibidos como críticos para el logro de objetivos deinterés económico y social. Se pretendía también alentar a la puesta encomún de puntos de vista y de agendas de diferentes actores, como así laidentificación de problemas que requiriesen mayor estudio.Los paneles abordaron las siguientes temáticas: 1) Problemáticas socia-les: calidad de vida y trabajo y empleo; 2) Medio ambiente y recursosnaturales: medio ambiente, recursos mineros y recursos pesqueros; 3)Sectores industriales: agroalimentario, energía, transporte, turismo, indus-trias de alta tecnología, industrias de mediana intensidad tecnológica; 4)Tecnologías avanzadas: biotecnología, nanociencia y nanotecnología, tec-nologías de la información y la comunicación. Esta selección ya perfila lostemas que luego serían incluidos en el diseño del plan, y por lo tanto, losproblemas que serían atendidos por los organismos gubernamentales.Para junio de 2005 se presentaron las “Bases para un Plan estratégiconacional de mediano plazo en Ciencia, Tecnología e Innovación”, que sis-tematizaban todos los aportes de las etapas anteriores. Ese documento pre-sentaba una batería de acciones a un horizonte de 10 años y planteaba unaserie de metas cuantitativas, como el aumento de la inversión y de losrecursos humanos. Retomando el trabajo articulado en las “Bases..”, elPlan Estratégico Bicentenario de Ciencia, Tecnología e Innovación 2006-2010 presenta 4 objetivos estratégicos: 1) Orientación de la I+D hacia unmayor conocimiento de los problemas de la sociedad, la mejora de la cali-dad de vida y el desarrollo social; 2) Creación y aplicación de conocimien-to para la explotación responsable de los recursos naturales protegiendo elambiente; 3) Fortalecimiento de la innovación, la modernización y la vin-culación tecnológica en la producción industrial y agropecuaria y 4)Aumento de la base científica y de la capacidad tecnológicaEl Plan Bicentenario presenta un nutrido conjunto de políticas e instru-mentos para intervenir en los problemas identificados en la etapa de diag-nóstico. No se hará aquí una descripción minuciosa de cada una de esasestrategias. Por el contrario, se intentará caracterizarlas de un modo gene-ral, agrupándolas según el objetivo al que apunten.Según lo estipulado por el Plan, forman parte de los instrumentos delmismo, en primer lugar, los planes estratégicos que formule cada uno delos organismos de Ciencia y Tecnología (OCT´s). Por otro lado, se reco-

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nocen los Programas que administra la SeCyT, que pueden ser ordena-dos en dos grupos:1 Programas, acciones e instrumentos para la consolidación y ampliaciónde la base científica y tecnológica nacional: son todas las acciones queapuntan, principalmente, a promover y aportar a la calidad de las activi-dades científicas y tecnológicas.2 Programas, acciones e instrumentos para el aumento de la pertinencia dela actividad científica y tecnológica y el fortalecimiento del SistemaNacional de Innovación: a diferencia del grupo anterior, las acciones con-tenidas bajo este rubro buscan que los productos del sistema científicosean adecuados a las necesidades sociales. También procuran poner encontacto a la producción del conocimiento con el sector productivo, gene-rando una sinergia que permita un diálogo permanente entre ambas partes.La mayoría de las propuestas del Plan Bicentenario buscan intervenirde modo general tanto en la ampliación y consolidación de la base tec-nológica como sobre el aumento de la pertinencia de las mismas. Enotras palabras, las estrategias planteadas tienen un alcance amplio, sintomar en cuenta las diferencias por sector productivo o por rama delconocimiento, ya que buscan principalmente fortalecer las capacidadesnacionales en ciencia y tecnología a través de la articulación entre losdiferentes componentes del sistema público entre sí, (para evitar lasuperposición de esfuerzos y por lo tanto hacerlo más eficiente y eficaz)y promover la vinculación con la demanda, es decir, adecuar la produc-ción a las necesidades sociales latentes. Es por ello que pueden catalo-garse como políticas horizontales, es decir, como cursos de acción cuyoalcance es masivo y no diferencial, buscando atender a problemas comu-nes al conjunto de las actividades de Ciencia y Tecnología, que afectana una diversidad de sectores e instituciones trascendiendo sus particula-ridades. Esta lógica transversal obedece, según nuestro análisis, a dosrazones principales: la primera se apoya en la necesidad de dotar al sis-tema de los recursos básicos necesarios para revitalizar su funciona-miento, afectado en reiteradas ocasiones por contextos restrictivos. Lasegunda razón es que en la fijación de prioridades hubo una participa-ción mayoritaria de científicos e investigadores, interesados en fortale-cer y expandir sus condiciones y posibilidades.b. Las Políticas de CTI durante los gobiernos de Cristina Fernández

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Tras las elecciones del 28 de octubre del 2007, Cristina Fernández deKirchner se erigió como la nueva presidenta de la Nación, con un 45% delos votos. Este dato no es menor, dado que en cierta medida significabaque el gobierno anterior, del mismo signo político que la presidenta elec-ta, recibía la aprobación de casi la mitad de los electores.El cuadro general distaba de aquel que enmarcó la llegada de NéstorKirchner a la Casa Rosada. Los indicadores económicos y sociales medí-an variaciones positivas en diferentes aspectos: se registró un alza impor-tante en el empleo (aunque aún los índices de trabajo no registrado fueranconsiderables), una baja en los porcentajes de pobreza, e importantessuperávits fiscal y comercial, que otorgaban al Estado la posibilidad decontar con fondos para encarar sus tareas. La sostenida demanda interna-cional de commodities y el tipo de cambio competitivo explican, en granparte, esta bonanza económica.El área de Ciencia y Tecnología ocupó desde el principio un lugar pre-ponderante en el discurso de la presidenta electa. El hecho de que una delas primeras medidas de gobierno haya sido la creación de un Ministeriodedicado a la CTI también da cuenta de la importancia dada a ese sector.En su discurso de asunción del mando en el Congreso de la Nación, antela Asamblea Legislativa, la flamante presidenta enfatizó: “[…] Tampocoes casual la decisión de haber elevado a rango de ministerio a la investi-gación y la tecnología. Creo que allí está la clave o una de las claves paraque la competitividad no solamente sea por el tipo de cambio, sino tam-bién por la innovación y la investigación. Esto lleva tiempo, esfuerzo, per-severar en los objetivos.”Científicos e investigadores, consultados respecto de la noticia, valora-ron positivamente la designación del nuevo Ministro Lino Barañao al fren-te de esa cartera. Por empezar, Barañao podría entender el lenguaje de loscientíficos, dado que él mismo provenía de la comunidad científica, –debeaclararse que, más allá de su profesión como investigador en el campo dela Biología molecular, venía desempeñándose al frente de la ANPCyT, porlo cual también conocía los procedimientos del mundo político–.La creación del nuevo Ministerio implicó un reacomodamiento institu-cional. Por un lado, hubo que definir cómo estaría conformada la estruc-tura ministerial. Para ello se instituyeron dos secretarías: la Secretaría dePlaneamiento y Políticas en Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva,

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encargada de impulsar las políticas definidas por el Ministerio, identifi-cando las demandas y necesidades de la sociedad, diseñando los progra-mas e instrumentos para dar respuesta a problemas sectoriales y socialesy promoviendo el acercamiento de la ciencia, la tecnología y la innovacióna la sociedad. Esta secretaría, entonces, tiene como principal misión arti-cular el sistema científico con el productivo. La Secretaría de ArticulaciónCientífico Tecnológica, enfocada en la coordinación del propio sistema,tiene por finalidad optimizar el empleo de los recursos existentes paramejorar la eficacia entre los programas y proyectos de las instituciones.Por otro lado, hubo que decidir sobre los organismos preexistentes, y suvinculación con la nueva entidad. El GACTEC, el COFECyT y elCONICyT quedaron dentro de la organización del Ministerio. El CONI-CET y la ANPCyT, (junto con el Banco Nacional de datos genéticos, laFundación Manuel Sadosky y la Fundación Argentina deNanotecnología) fueron contemplados en el organigrama del nuevoMinisterio. El resto de los principales organismos, como el INTA, el INTIo la CNEA, en cambio, no quedaron bajo su jurisdicción, permaneciendoen los organigramas de otros Ministerios o dependencias estatales. Estopodría atentar contra uno de los principales objetivos estipulados, el rela-tivo a la mejor articulación del Sistema Nacional de Innovación. ElMinistro negó ese riesgo, afirmando que “Nuestra política es coordinar através del financiamiento de programas estratégicos, no necesitamoshacernos cargo de las instituciones, que son las que tienen sus misionesespecíficas. Muchas de ellas tienen actividades que no están estrictamen-te relacionadas con la ciencia y la tecnología, tienen una mística propiaque les ha permitido vivir durante mucho tiempo a pesar de la falta deapoyo”10. No queda claro, sin embargo, cómo el financiamiento en líneasestratégicas, por sí solo, generaría la coordinación de los diferentes orga-nismos, ni cómo se evitaría la superposición de esfuerzos y el consiguien-te desaprovechamiento de recursos. Y si bien el ConsejoInterinstitucional de Ciencia y Tecnología (CICyT), que debe cumplircon reuniones periódicas, es el espacio previsto para el consenso y la arti-culación de los organismos públicos que conforman el SNCTI, cierto es

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10“Hay que romper la disyuntiva biocombustible vs. alimentos”, Entrevista al Ministro Lino Barañao, Página 12, 23 de junio de 2008.


que compartir la cultura organizacional podría facilitar la tarea.Como se detalló en el capítulo anterior, el Plan Bicentenario daba cuen-ta del marco general para la implementación de acciones en Ciencia yTecnología hasta el año 2010. Por lo tanto, gran parte de la ejecución dedicho plan se concretó durante el gobierno de Cristina Fernández. La letradel texto aclara que el Plan no es un proceso acabado, y por lo tanto admi-te revisiones. Pero además de ello, al tiempo de ser aprobado, se planteóla siguiente problemática: las demandas sociales y económicas que fueronplasmadas en el Plan eran actuales al momento de ser definidas por losactores convocados. Sin embargo, como también se ha recalcado, losresultados de las políticas implementadas, específicamente en el área deCiencia y Tecnología, podrían recién producir algún impacto en el largoplazo, cuando posiblemente, las demandas sean otras. Por ello, en el año2007 se comenzó un nuevo ejercicio de prospectiva, con el afán de man-tener actualizada la visión sobre los escenarios futuros y poder realizar lasmodificaciones necesarias con vistas a cumplir los objetivos y metas plan-teados. También, ese nuevo ejercicio se empezó a realizar teniendo envista la necesidad de, a la vez de impulsar el Plan Bicentenario, empezara trazar el camino hacia un plan de mayor proyección temporal. Así, lostrabajos realizados en los últimos años alimentaron la elaboración del PlanArgentina Innovadora 2020, de reciente publicación.Por empezar, se reconoce en ese nuevo documento que los esfuerzos en lamateria han sido importantes, especialmente desde el 2005 en adelante, peroque los objetivos principales, estipulados en el Plan Bicentenario no han sidoalcanzados. La primera parte, dedicada a una revisión general de la dinámi-ca reciente del sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación, describe enforma sucinta las acciones previas en el marco de las últimas dos décadas.En términos generales, el nuevo Plan insiste con la necesidad de fortale-cer el sistema nacional de ciencia y tecnología. Pero también presenta algu-nas novedades distintivas. Las acciones trazadas en el Plan 2020 están ensintonía con tres tendencias que vienen modificando las modalidades y cri-terios de la intervención pública, a saber: el viraje gradual de políticas hori-zontales hacia políticas diferenciadas y focalizadas, el mayor énfasis otor-gado a una lógica más sistémica de impulso a la innovación y la crecienterelevancia asignada a la innovación en red, especialmente en el caso de lastecnologías de mayor complejidad. Podría decirse que la primera tendencia

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busca, sin dejar de atender la globalidad del sistema, identificar rasgos par-ticulares de los sectores para poder intervenir con mayor efectividad sobreesa demanda; la segunda intenta proveer un marco de regulación más ade-cuado para ofrecer mayor certidumbre y así incentivar al sector privado aemprender el camino de la innovación, la tercera, por último, reconoce quela innovación no es patrimonio solo de los científicos y viene a romper conla idea de que el nuevo conocimiento es de fácil apropiación por los agen-tes productivos. Por el contrario, esta última tendencia trae consigo lavisión de que la participación de una amplia gama de actores es imprescin-dible para la innovación, y por ello el trabajo en red es indispensable.El Plan Argentina Innovadora 2020 versa, entonces, sobre dos objetivosprincipales: fortalecer el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología eInnovación e impulsar la cultura emprendedora y de innovación. Estosobjetivos se mantienen del Plan anterior, y se supone que serán alcanza-dos a través de dos estrategias, que son, respectivamente: desarrollar ins-titucionalmente el SNCTI, para articular y coordinar actores y disponibi-lidad de recursos, y focalizar en el desarrollo y la reorientación deTecnologías de Propósito General para la expansión y mejoramiento de lasactividades de producción en núcleos socio-productivos de alto impactoeconómico y social y con fuerte énfasis en lo territorial.Para el abordaje del primer objetivo se mantiene la modalidad de interven-ción propuesta en el Plan anterior, de naturaleza horizontal. En lo que concier-ne al segundo objetivo, que busca promover la innovación, el nuevo Plan ofre-ce algunos instrumentos novedosos, que pretenden contribuir a la asimilaciónde un nuevo enfoque que postula la focalización y la diferenciación por sec-tor como principal fundamento. Esta nueva modalidad se traduce en diferen-tes esquemas que vienen a reforzar la lógica vertical de intervención. En lo quehace a la formación de recursos humanos, si bien se reconoce que se ha avan-zado incisivamente en consolidar la base científico tecnológica, (especialmen-te con la apertura de becas se han ampliado los planteles de investigadores,incorporando así nuevas generaciones), se plantea también la necesidad depasar de un desarrollo orientado aún en buena medida por las demandas inter-nas del propio sistema a un desarrollo selectivo, que responda a la fijación deprioridades según criterios de oportunidad y relevancia por disciplinas, temá-ticas, instituciones y/o ámbitos geográficos que se desee promover.Por último, en lo que hace a innovación y recursos humanos, se mencio-

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na el Programa G-TEC, puesto en marcha por el Ministerio a través de laANPCyT en el año 2008, cuyo principal objetivo es formar especialistascon competencias para funcionar como nexo entre la instancia de la gene-ración del conocimiento y la de su aplicación. Quienes participen de esteproyecto podrán instruirse como gerentes y vinculadores tecnológicos conperfiles profesionales para “traducir” a científicos y empresarios las nece-sidades y posibilidades que justifican un intercambio y trabajo conjunto, ala vez que erigirse ellos mismos como “puentes” entre ambas partes.También se diseñaron nuevos instrumentos cuyo fin es direccionar laaplicación de recursos para alentar la innovación a nivel sectorial. Losllamados “Fondos Sectoriales”11 (FONARSEC) están pensados paraintervenir en todo el entramado institucional que participa del procesode innovación desde la I+D hasta el acceso a los mercado de determina-da línea estratégica. Lejos del concepto tradicional del Fondo Sectorial12,que implica la generación de los fondos por el propio sector, el primerensayo contará con los recursos del Estado como punto de partida.Pueden presentar proyectos consorcios público-privados previamenteconstituidos. Lo que se busca con ello es otorgar el financiamiento parala solución de un problema acordado con anterioridad a la asignación delfondo. El Estado asume la etapa de mayor riesgo que es la etapa de des-arrollo y el sector empresarial asume la puesta en valor de ese conoci-miento hasta la llegada al mercado. Estos fondos ya tienen vigencia entres sectores: biotecnología, nanotecnología y TIC´s. Se suman así aotros fondos tradicionales, como el FONCyT o el FONTAR, que consti-tuyen la columna vertebral del sistema.La principal herramienta que propone el nuevo Plan y que mejor encar-

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11 Un primer antecedente de estos Fondos Sectoriales lo constituye el FONSOFT, creado en el 2004, a partir de la sanción de la Ley

de Promoción de la Industria del Software (Ley 25.922). El Fondo se sostiene desde el presupuesto nacional y financia diferentes

actividades a través de convocatorias de créditos y subsidios que son administrados por la Agencia.

12 El Ministro Barañao tomó como ejemplo el caso de Brasil en ese aspecto, que inició la política de fondos sectoriales junto con las

privatizaciones. Con la imposición de tasas específicas a las empresas privatizadas, se logró que contribuyeran a la conformación de

los Fondos por Sector. Barañao reconoció que eso “no es factible” en nuestro país, dado que sumar un impuesto repercutiría sensi-

blemente en las tarifas. Se espera que cuando los inversores puedan comprobar la utilidad de los Fondos Sectoriales, se vuelquen a

su sostenimiento. (SEMINARIO CyT ROSARIO, 15 de septiembre de 2011)


na la redefinición en términos de cómo operar sobre los problemas releva-dos es la denominada “Focalización en Núcleos Socio ProductivosEstratégicos”. Ella consiste, básicamente, en aplicar las denominadasTecnologías de Propósito General (TPG) a determinados sectores produc-tivos de bienes y servicios. Esos sectores, identificados como prioritariosen las etapas previas del Plan son: Agroindustria, Ambiente y desarrollosustentable, Desarrollo Social, Energía, Industria y Salud. De la articula-ción de las TPG (Biotecnología, Nanotecnología y TICs) y de los sectoresrecién mencionados surgen los denominados Núcleos Socio ProductivosEstratégicos (NSPE), que están anclados en entornos territoriales especí-ficos y que se presentan como oportunidades para la intervención. Solopor citar algunos ejemplos, en el sur de Santa Fe, se definió como NSPEel ítem “Maquinaria agrícola y procesadora de alimentos”, dentro del sec-tor Agroindustrial; en Córdoba, entre otros, el NSPE “Industria aeroespa-cial” corresponde al sector industrial; en la mayoría de las provincias queconforman el NOA se estableció, dentro del sector Energía, el NSPE“Aprovechamiento de la energía solar”.Lo destacable de los NSPE es que están fundados en un plano tridimen-sional: se combinan Tecnologías de Propósito General, Sectores de la pro-ducción y entornos territoriales. En total se definieron 35 NSPE (algunos serepiten en distintas regiones), que orientarán las políticas en CyT venideras.La Ciencia y la Tecnología tuvieron gran presencia durante todo elgobierno de Cristina Fernández de Kirchner, especialmente durante losdos últimos años. Además, fueron beneficiarias de otras políticas, como laLey de Servicios y Comunicación Audiovisual, ya que en ese marco seprevé que el Ministerio de Ciencia y Tecnología tenga su propia señal, oel Programa Conectar Igualdad, que está fundamentado en la necesidad degarantizar la alfabetización digital, como una estrategia para reducir ladesigualdad. Si bien estas políticas no emanaron de ninguno de los orga-nismos de CTI, ni estuvieron directamente enfocadas a promover la acti-vidad científico-tecnológica, puede avistarse claramente su conexión.La mención de la mega muestra Tecnópolis merece un párrafo especial.La feria de Ciencia, Tecnología y Arte estaba prevista como cierre de losfestejos del Bicentenario en Capital Federal, pero un desacuerdo con elgobierno de la Ciudad (más bien político antes que técnico), acerca delemplazamiento de la misma hizo que debiera postergarse, y fue inaugura-

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da en julio del 2011, en Villa Martelli, en un ex predio militar en el Partidode Vicente López, provincia de Buenos.Sin dudas, Tecnópolis ha sido una de las jugadas más ambiciosas delgobierno en relación a la CTI, especialmente por su magnitud. En líneacon los objetivos de establecer la divulgación de la actividad científicacomo uno de los principales ejes de la política del área, Tecnópolis ofrecede un modo innovador y atractivo un panorama de la Ciencia y laTecnología en nuestro país.Se ha intentado mostrar que el tratamiento que el gobierno de CFK hizode la cuestión general de Ciencia y Tecnología fue bastante más dinámicoque el del gobierno anterior. Esto podría adjudicarse, por un lado, a unacuestión de estilo. Como se aclaró más arriba, aún cuando el “procesokirchnerista” sea presentado como un continuum, tuvo sus matices en rela-ción al contexto, pero también en relación a las distintas gestiones. En esesentido, el gobierno de CFK otorgó mayor visibilidad a la cuestión, inclu-yendo asiduamente referencias a la importancia de las actividades cientí-fico-tecnológicas en los discursos oficiales.Sin embargo, puede afirmarse que los problemas identificados en elnuevo Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, pen-sado en un horizonte temporal al 2020, son los mismos que aquellos defi-nidos en el Plan Bicentenario. Se han redefinido, en cambio, las estrategiaspara su tratamiento, apostando por un tratamiento orientado a ciertos sec-tores en particular para apuntalar su participación en el esquema producti-vo. Se puede pensar también que la nueva modalidad de intervención exi-gió una mayor precisión en las decisiones, dado que la focalización de laspolíticas demanda definir no sólo el instrumental, sino también los destina-tarios (en este caso, por sector de actividad y delimitación territorial) entreun universo de posibles beneficiarios y la prioridad entre ellos.

Algunas apreciaciones finalesLos períodos abordados muestran, por un lado, cómo las agendas en cienciay tecnología (los problemas considerados y las opciones para su tratamiento)estuvieron muy ligadas a los contextos. La crisis económica y la vulnerabili-dad política de una democracia que daba sus primeros pasos afectaron nota-blemente la capacidad de poner en agenda temas vinculados a ciencia y tec-

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nología –temas que, por otra parte, suelen exigir bastante presupuesto para suviabilidad–. La década del 90´ llegó con un cambio de paradigma que se tra-dujo en un nuevo andamiaje institucional y en nuevos problemas de agenda,como la innovación productiva o los cambios en los roles de las institucionesya existentes, que lograron sobrevivir a la ola privatizadora. Una vez supera-da la crisis del 2001, los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner reintrodu-jeron el tema en la agenda, imprimiendo uno de los mayores impulsos al áreaen mucho tiempo. Asimismo, se han intentado delinear las características deambas gestiones buscando similitudes y diferencias. Se constató así que losdiseños de políticas para el área de ciencia y tecnología fueron disímiles, aúncuando los problemas reconocidos por cada uno de ellos hayan sido simila-res. Ese cambio en la modalidad de abordaje de la cuestión obedeció a unreconocimiento de la ineficacia de los intentos anteriores, a la vez que a uncambio en el contexto (que ofrecía menores restricciones) y a una decisiónpolítica de darle a la Ciencia y la Tecnología un lugar de gran visibilidadpública. En ese sentido, no puede pasar desapercibido que la CTI comenzó aocupar un lugar relevante en tanto argumento que contribuye a generar legi-timidad en torno a las acciones gubernamentales.Este trabajo pretende ser apenas una aproximación a las agendas y polí-ticas en el área de Ciencia, Tecnología e Innovación en los últimos 30años, período en el que, afortunadamente, la democracia ha podido conso-lidarse en nuestro país. La mirada histórica permite afirmar que la demo-cracia es una condición sine qua non para la ciencia y la tecnología enArgentina. De hecho, los regímenes militares han sido altamente infruc-tuosos para el desarrollo científico tecnológico. Las dictaduras, especial-mente la última, ha desintegrado la trama científico tecnológica. Ello esgrave en tanto y en cuanto las capacidades científico tecnológicas son acu-mulativas y requieren de cierta temporalidad para su desarrollo sostenido.La democracia, entonces, parece ser el mejor entorno para la producciónde nuevo conocimiento, ese que asume los riesgos y suele vencer lasbarreras más conservadoras13.Sin embargo, la democracia es un proceso que siempre permanece

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13 En libro “El avance de la insignificancia” Cornelius Castoriadis (1997) presenta el concepto de “clausura de significaciones” para

referir a aquellas sociedades heterónomas (que atribuyen la ley a un ente exterior) en las cuales “ninguna cuestión que pudiere


incompleto e, incluso, a diferencia de las conceptualizaciones más básicasque se conforman con plantear a la democracia como un estadio de llega-da, es necesario plantear la democracia como un proceso no lineal queregistra avances y retrocesos, corriendo permanentemente el riesgo deinversión (Tilly, 2010). Es por ello que es importante atender aquellosespacios en los que aún queda trabajo por hacer. Se señalarán solo algu-nos puntos que, a nuestro parecer, son todavía deudas pendientes.En primer lugar, los avances que se dieron en diversos aspectos del sis-tema científico y tecnológico no han podido revertir la fuerte tendencia decentralización territorial de las actividades científicas y tecnológicas en laregión centro del país. Diversos indicadores acerca de los montos de inver-sión, cantidad de investigadores y producción de publicaciones académi-cas se mantuvieron en los mismos registros durante los últimos años. Así,esas mediciones arrojan que más del 75% de cada uno de esos ítems estáconcentrado en la región pampeana. En realidad, y más allá de la informa-ción cuantitativa, esta tendencia obedece a lógicas que exceden el área deCTI. Siguiendo la advertencia de Herrera, los planes (políticas explícitas)recogen este problema como prioritario, pero una serie de políticas implí-citas (transporte, debilidad de algunas economías regionales, lógicas polí-ticas) impiden su cabal implementación.En relación a ello, otro de los puntos que exigen mayor esfuerzo es elrelativo a los aportes que la CTI puede hacer a la inclusión social. Estoestá estrechamente vinculado al punto anterior porque la ciencia y la tec-nología pueden contribuir a encontrar soluciones a problemas de índolelocal: si las regiones pudieran contar con capacidades en ciencia y tecno-logía, podrían tener sus propias agendas vinculadas a necesidades propias,como por ejemplo temas vinculados a la salud –enfermedades, condicio-nes sanitarias como potabilización del agua, manejo de cultivos, etc.– o alas estructuras productivas locales –agregación de valor, diversificación deactividades, etc.–. El MinCyT ha incorporado dentro de su panel de polí-

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plantearse en ese sistema carece de respuesta en ese mismo magma de significaciones” (p. 198). Según este planteo, las nuevas

preguntas solo pueden aparecer en entornos democráticos. Para Castoriadis, esas son las verdaderas sociedades democráticas: “la

creación democrática es la creación de una interrogación ilimitada en todos los dominios” (p. 244), entre los que se encuentra, sin

dudas, la propia ciencia.


ticas algunos instrumentos que apuntan a atender este déficit. El PROCO-DAS (Programa Consejo de la Demanda de Actores Sociales) o elPrograma Nacional de Tecnología e Innovación Social, pero son aún muyrecientes para evaluar su impacto.Finalmente, hay una deuda pendiente que atraviesa, invisiblemente, losproblemas aquí señalados. Se trata de la imposición/adopción de marcosteóricos ajenos que, lejos de ser neutros, prescriben una cosmovisión y unmodo de entender y hacer la política. Hurtado de Mendoza (2007) alertaque los marcos teóricos no son neutros: es necesario no perder de vista suorigen territorial: “La máquina académica anglosajona […], proponeconceptos, interpretaciones, valores que, por razones obvias, nunca tie-nen como centro de interés a los países periféricos. De esta manera, estosmarcos teóricos aplicados a los estudios sociales de la ciencia y la tecno-logía en América Latina suelen tomar la forma del bricolage: a través desu uso se les atribuye sentidos diferentes a aquellos para los cuales fue-ron concebidos” (2007: 78). En otras palabras, lo que está diciendoHurtado de Mendoza es que hay que ser cautelosos respecto de la adop-ción de marcos teóricos que fueron pensados para otros contextos quedifieren sustancialmente de los propios, y tras los cuales, además, subya-ce una intención política. El campo de la CTI es un terreno bastante pro-clive a la adopción de paradigmas que presumen ser “globales”. Sea porla alta participación de organismos internacionales en la temática –y laslíneas de financiamiento muchas veces exigen comulgar con ciertas visio-nes para su otorgamiento–, o por la naturalización de “un modo universal”de hacer ciencia, impermeable a fronteras e idiosincrasias, lo cierto es quelas reflexiones acerca de los efectos de esta problemática no abundan.Podría decirse que, en gran medida, muchos de los problemas que pade-ce América Latina y nuestro país en particular, se deben a una incongruen-cia epistemológica entre los problemas locales y los marcos teóricos desdelos que se los aborda. En ese sentido, formular teorías autóctonas, quepongan en evidencia las relaciones de poder y puedan situar los fenóme-nos actuales en perspectiva histórica es un esfuerzo que merece el compro-miso intelectual y político. Es, en última instancia, una forma de contri-buir a la permanente construcción y consolidación democrática.

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• “Hay que romper la disyuntiva biocombustible vs. alimentos”, Entrevista alMinistro Lino Barañao, Página 12, 23 de junio de 2008.


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Políticas Públicas destinadas al desempleo juvenil.Estudio de caso, Programa Jóvenes con más y mejor Trabajo

en la ciudad de Rosario (2008-2013)

Alejandro Castagno 14

María Florencia Díaz Rojo 15

IntroducciónUna de las problemáticas que se visualizan a nivel mundial, como resal-ta la Organización Internacional del Trabajo (OIT), es el desempleojuvenil y las dificultades que presenta el mercado para esta franja etaria.Cabe remarcar que este grupo social no es un bloque homogéneo. A suvez, se da por sentado que cada región, cómo cada país, cuenta con suspropias particularidades.Lo cierto es que nuestro país no escapa a este fenómeno, donde seobservan altos niveles de jóvenes que no trabajan. Si a ello se le sumanotras problemáticas como la deserción escolar, entre otras cuestiones, secomplejiza aún más la situación a la hora de elaborar o pensar PolíticasPúblicas que aborden e intenten resolver este complejo entramado.Partimos del supuesto de que en Argentina se inicia a partir de 2003 unciclo de crecimiento y desarrollo económico, donde se intenta incluir agrandes sectores sociales marginados del sistema, fomentando así la cre-ación de puestos de trabajo. Teniendo en cuenta además un contexto

1 Lic. en Ciencia Política (UNR). Adscripto de la cátedra Espacio y Sociedad (UNR). Integrante del CEDeT. [email protected]

2 Estudiante avanzada de la Lic. en Ciencia Política (UNR). Ayudante alumna de la cátedra Espacio y Sociedad (UNR). Integrante del

CEDeT. [email protected].


regional latinoamericano en la misma sintonía, donde se presenta unaoportunidad de desarrollo genuino para nuestros pueblos.Creemos que pese a esta reactivación económica, la generación de nue-vos puestos de trabajo y la implementación de diversas políticas públicaspara incrementar la oferta de trabajo, persiste un núcleo duro de desem-pleados, del cual los jóvenes son participes. Sobre todo, aquellos jóvenesque no cuentan con sus necesidades primarias satisfechas y que por lascondiciones estructurales que los atraviesan están a merced de un intensoproceso de desafiliación social y a un creciente deterioro de las principa-les instancias de contención y socialización (familia y escuela) que otor-gan sentido de pertenencia y continuidad a sus vidas.En este contexto, una de las políticas públicas que está pensada pararevertir esta situación que aqueja a un sector importante de los jóvenes denuestro país es el Programa Jóvenes con más y mejor Trabajo (PJMMT).Este es un programa que lo lleva adelante el Ministerio de Trabajo, Empleoy Seguridad Social de la Nación en conjunto con Municipios y algunasOrganizaciones de la Sociedad Civil a largo del territorio Nacional.En esta oportunidad trataremos de dar cuenta de la problemática yaseñalada a través del programa mencionado; su desarrollo; sus problemasde aplicación; sus alcances; sus logros y limitaciones, partiendo de laexperiencia particular de la ciudad de Rosario. Abriendo así al debate lacuestión de los jóvenes en vulnerabilidad social y su integración a la socie-dad a través del trabajo.

La relación de los jóvenes con el mercado de trabajoen Latinoamérica y ArgentinaEn la actualidad los jóvenes se encuentran ante diversos problemas a lahora de buscar un trabajo. Aquellos que se encuentran disponibles suelenser trabajos temporarios, u ofrecen bajos salarios, entre otras cuestionesque afectan las condiciones de empleabilidad.Como consecuencia de ello un sector de estos jóvenes transita un perio-do más prolongado en la educación, retrasando así también algunos aspec-tos de su vida, como la emancipación del ámbito familiar, la unión conyu-gal y la maternidad. Por otra parte, otro sector de estos, los más vulnera-bles, terminan abandonando la educación y comienzan a trabajar en el sec-

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tor informal ya que para el sector formal no califican.También se debe mencionar la realidad de los jóvenes que se encuentranapartados por una gran distancia social, que no estudian ni trabajan. Sepresenta así una juventud con diferentes realidades, trayectorias de vidaafectadas por sus condiciones de origen, entornos socio-económicos, etc.El fenómeno del desempleo juvenil es un hecho de la realidad que com-prende a todos los países de la región como así también a una situaciónglobal. Tal como detalla un informe de la OIT sobre las tendencias delempleo juvenil en el mundo, la probabilidad de estar desempleado es 3,5veces mayor para los jóvenes que para los adultos. Estas desigualdades enlas posibilidades de acceder al mundo del trabajo por parte de los jóvenesconllevan a que en la actualidad los jóvenes representen cerca de la mitaddel desempleo total.La situación de los jóvenes a nivel regional puede ser analizada a través delos datos que indican que un 13% de los jóvenes en América Latina está des-ocupado, porcentaje que alcanza el 17% si se toma a las mujeres jóvenes.Además la desocupación de los jóvenes duplica el promedio de la región yde cada cien nuevos empleos, ochenta y dos son en el sector informal.Por otra parte se puede mencionar que la tasa de desempleo juvenil essignificativamente superior en las mujeres que en los hombres. El porcen-taje de mujeres desempleadas (17%) es 6 puntos superior al de los hom-bres jóvenes (11%). La mayor tasa de desempleo femenino en los jóveneses un fenómeno que se da en todos los países, con excepción de Bolivia yEl Salvador (OIT, 2010).Otro hecho a tener en cuenta es que la incidencia del empleo informal seha incrementado durante la crisis que tuviera origen en los años 2008-2009. La juventud en América Latina continúa siendo le grupo poblacio-nal con mayor déficit de trabajo decente en sus distintas dimensiones.Destacándose allí la alta precariedad de la inserción laboral en términos deescasa protección social, limitados ingresos y salarios y, en general por lascondiciones de empleo que tienen la gran mayoría de los jóvenes.Podemos coincidir con Cappelletti y Byk (2008) en que los principalesproblemas identificados en la inserción laboral de los jóvenes en laArgentina sugieren estar asociados a cuatro cuestiones básicas:• permanencia de elevadas tasas de desocupación entre los jóvenes (aúnen etapas de crecimiento económico nacional).

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• débil incremento de la participación juvenil en el mercado del trabajo.• fenómeno de la precariedad laboral que afecta a la población joven.• cierta segmentación de los itinerarios laborales como consecuencia deambiente de origen y de un sistema de educación segmentado que con-diciona el tránsito de la escuela al mundo del trabajo.En relación con ello en el mercado de trabajo argentino como mencionaKaramaneff (2013) en el período de post convertibilidad se evidencia dosregímenes laborales: uno, con empleos en sectores dinámicos o modernosy con cierta estabilidad establecida en marcos normativos y proteccionessociales; y por otra parte, trabajos eventuales, empleos que operan en lainformalidad, sin seguridad social ni regulaciones, ocupando a la mayoríade los jóvenes que necesitan de un ingreso.A su vez las nuevas formas de empleo están mucho más orientadas haciaquienes ya disponen de una especialización. Ante esto, los jóvenes que noacceden deben extender el periodo de formación o se encuentran obliga-dos a abandonar la escuela e ingresar al mercado laboral informal.Nuevamente aquí aparece la existencia de diversas juventudes y que enca-ran diferentes problemas.Por otra parte como menciona Miranda (2008) las complicaciones en elempleo y la creciente desigualdad en la condición social de los jóvenes sonfenómenos que se desarrollaron en el contexto de las transformaciones socia-les y económicas del principio del siglo veintiuno. Tiempo atrás, en socieda-des con otra características del mercado laboral, y donde se podía hablar detérminos como “pleno empleo”, la juventud era acotada a un tiempo estipu-lado y delimitado, en las trayectorias existían menos desigualdades y seencontraban más estructuradas. Existía en primer lugar un tiempo para elestudio, luego el trabajo y finalmente la hora de constituir un grupo familiar.Por ello hoy en día la complejidad, tanto sea por heterogeneidad y exten-sión caracterizan las transiciones hacia la adultez. Su desarrollo es no-line-al y de superposición de etapas para los jóvenes.La realidad de los jóvenes argentinos indica que el incremento de emple-os en este segmento etario fue de ochocientos cuarenta y tres mil puestosde trabajo entre 2002 y 2010. Por lo tanto el valor del desempleo juvenildescendió de un 35,9 % en 2002 al 18,9% en 2010, valor que continuasiendo elevado. Sin embargo, durante los años 2006-2009 estos avances encuanto a calidad de empleo se habían revertido con una mayor informali-

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dad en la creación de empleos (Lukin, 2011).En la Argentina la población joven adquiere un rol importante, ya queson más de siete millones de personas que representan el 19,7% de lapoblación total. La situación de pobreza que afecta a un sector de los jóve-nes dificulta la adquisición de conocimientos formales y competenciasprácticas que condicionan la empleabilidad e inserción de estos en un mer-cado laboral cada vez más exigente.Por eso sin dudas el sector de los jóvenes que se presenta más vulnera-ble y demanda medidas urgentes para actuar sobre su realidad son aque-llos que no estudian, no trabajan, ni buscan empleo, o si lo buscan pero seencuentran con bajas calificaciones para acceder a un puesto del sectorformal y hasta del informal en ocasiones. Estos jóvenes no tienen un pro-yecto de vida, ni idea de un futuro, ya que consideran que no tienen adónde ir, que nacieron sin posibilidades antes de intentarlo.

Políticas de empleo para los jóvenesEn la década del noventa mientras se llevaba adelante una reforma delEstado, se inscribió una lógica de atención a los marginados a través deacciones compensatorias. Aparecieron medidas específicamente orienta-das a los jóvenes desempleados de bajo nivel de calificación. Como refie-re Jacinto (2008) muchas de estas medidas se basaron en la concepción dela baja empleabilidad de estos jóvenes estaba originada en su escaso capi-tal humano. El mismo autor señala que la concepción de baja empleabili-dad no aparece inocentemente justo en un momento de desempleo enaumento, pero atribuyendo al propio joven sus problemas para emplearse.Sobre el desempeño de estos programas Jacinto (2008) comenta: “Los

programas, destinados en particular a sectores de bajo nivel de califica-ción, se concentraron en gran medida en la capacitación laboral orienta-da al empleo formal o la inserción en el autoempleo o en emprendimien-tos productivos. Los dispositivos de inserción han tenido desarrollos ypermanencias diversos, muchas veces efímeros, dependiendo de losgobiernos de turno y la mayoría de las veces, de las fuentes de financia-miento externo proveniente de los bancos multilaterales.” (p125)Así para los años noventa se desarrollaron dos tipos de programas decapacitación laboral para jóvenes. Por un lado vinculados a políticas acti-

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vas de empleo, enfocados especialmente en la capacitación y la inserciónen el mercado formal de empleo y otro tipo de programas, considerados“sociales”, vinculados a programas de lucha contra la pobreza, para laspoblaciones en situación de vulnerabilidad social.En la actualidad las intervenciones con jóvenes afrontan no solo los proble-mas del mundo del trabajo sino que se le agregan fenómenos socio cultura-les complejos. Estos nuevos elementos van desde una mayor segregaciónurbana, la violencia, surgimiento de redes de delito vinculadas al narcotráfi-co que intentan captar a los jóvenes, entre otros. Frente a este panorama fuecambiando la relación con lo laboral, la llamada “cultura del trabajo”, en lacual la identidad laboral iba de la mano con la constitución de la identidadsocial de los individuos. Por lo cual, se comienza a plantear un cambio en losejes conceptuales a partir de los cuales se abordan los problemas de la inser-ción laboral de los jóvenes, sobre las necesidades en la formación laboralcomo también las de encarar las disposiciones del empleo (Jacinto, 2008).Por lo tanto, como podemos observar a partir de los primeros años de ladécada del 2000 varios gobiernos encaran políticas con objetivos redistri-butivos, con eje en una perspectiva de ampliación de los derechos socialesy ciudadanos. Jacinto (2008) menciona la importancia de la integración delas políticas universales y focalizadas en este nuevo contexto: “Estas pers-pectivas no implican sin embargo el abandono de las políticas focaliza-das, aunque el término en sí mismo se rechace por su asociación con laspolíticas neoliberales de los noventa. Se concibe que las políticas univer-sales precisan combinarse con otras dirigidas en especial a las poblacio-nes con menores oportunidades educativas y en el mercado de empleo.”Con respecto a la implementación de políticas de empleo en Argentina sefue adaptando la definición de las mismas ante los cambios de contexto delpaís. Como refiere Madoery (2011) para el año 2003 la prioridad pasabapor atender las consecuencias más inmediatas de la crisis en medio de unpanorama de emergencia social transfiriendo los ingresos a desocupados.A partir del año 2004, con la reducción en la tasa de desempleo, las políti-cas se enfocaron hacia la calificación y calidad del empleo, con una estrategiabasada en una articulación sectorial y territorial. Más tarde, a partir del año2006 se enfatizó en el ingreso a servicios de empleo mediante capacitación.Finalmente para el período 2008-2009, se priorizó compensar los efec-tos de la crisis internacional y crear oportunidades de inclusión laboral y

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social para los jóvenes. Por lo tanto, las políticas han ido adaptándose pro-gresivamente de una orientación asistencial social a una de inserción labo-ral y productiva (Madoery, 2011).

Por ello la política de empleo en Argentina con el transcurso de los añoscomenzó a dirigirse a los grupos de población más vulnerable en materiade empleo. Precisamente de esto surge el reconocimiento de que los jóve-nes forman parte de un grupo con dificultades para la inserción laboral decalidad. Por lo tanto en los últimos años en Argentina se puede compro-bar cómo el valor del trabajo ha ido recobrando fuerza y de la mano de unEstado activo y presente, con diferentes políticas activas en los territoriosdonde se busca incorporar de manera más específica a los jóvenes.

Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajoa. DescripciónSegún la Resolución del Ministerio de Trabajo, Empleo y SeguridadSocial de la Nación Nº 497 el Programa Jóvenes nace en el año 2008 conel objetivo de brindar a las personas que se encuentran entre los dieciocho

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a veinticuatro años de oportunidades de inclusión social y laboral. Estasiniciativas integradas, permitirán tanto construir un perfil profesionalcomo finalizar su escolaridad obligatoria. A estas se suman realizar expe-riencias de formación y prácticas calificantes en ambientes de trabajo einiciar una actividad productiva de manera independiente.El financiamiento del programa es ejecutado a partir de un préstamo delBanco Mundial, que tiene una duración de 5 años, por lo que su ejecuciónse estima hasta el año 2013 (Neffa, 2012).Entre las principales líneas de acción del programa se destacan:

• Programa de Orientación e inducción de los jóvenes al mundo del tra-bajo (POI): consiste en Talleres de Orientación e Inducción al Mundodel Trabajo. Durante el proceso de los mismos, los jóvenes contaran conel asesoramiento de un orientador o tutor. En los talleres se desarrollandiferentes temas complementarios como: I) análisis del contexto produc-tivo local y de las oportunidades de empleo o de trabajo que se presen-tan, II) construcción o actualización del proyecto formativo y ocupacio-nal (I y II constituyen el PFO-Proyecto Formativo ocupacional), III)derechos y deberes de los trabajadores (IV) condiciones de trabajo ysalud ocupacional y V) alfabetización digital.

La duración de los talleres es de un máximo de dos meses, y consiste enuna etapa previa y obligatoria para participar de las demás iniciativas delPrograma. La única excepción es la finalización de estudios primarios y/osecundarios que se puede hacer en simultáneo con la participación en lostalleres. Con el cumplimiento de la asistencia en los talleres se le conce-de a cada joven la suma de $450 por mes en un plazo máximo de 2 meses.

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• Cursos de formación profesional: en función de sus intereses y expecta-tivas los jóvenes participan de cursos de formación profesional de unaamplia oferta brindada por la Oficina de Empleo Municipal. El cumplircon la asistencia al curso habilita a los jóvenes a percibir una ayuda eco-nómica de $450 por mes por un plazo máximo de hasta 6 meses.

• Certificación de competencias laborales: una de las acciones mas intere-santes y novedosas consiste en posibilitar que jóvenes que han tenidoexperiencia laboral previa podrán ser evaluados y certificados en las com-petencias laborales que han desarrollado en el ejercicio de esa ocupación.

• Generación de emprendimientos independientes: esta opción es paraaquellos jóvenes que en su proyecto formativo y ocupacional se definanpor el desarrollo de un emprendimiento independiente o pequeña empre-sa, en forma individual o asociativa, son derivados a cursos de gestiónempresarial y son asistidos por consultores especializados en la elabora-ción de un Plan de Negocio. Una vez aprobado este, se les brinda asis-tencia legal, técnica y financiera para su implementación durante las pri-meras etapas del desarrollo del emprendimiento.

• Prácticas calificantes en ambientes de trabajo: los jóvenes pueden rea-lizar prácticas calificantes en ambientes de trabajo. Las prácticas sonofrecidas por empresas del sector público o privado, para lo cual recibi-rán asesoramiento por parte de las Oficinas de Empleo Municipales.

• Apoyo a la búsqueda de empleo: los beneficiarios reciben asistencia parala elaboración de estrategias adecuada para la búsqueda de empleo.Quienes cumplan con la asistencia a las actividades perciben una ayudaeconómica de $450 por mes por un plazo máximo de hasta 4 meses.

• Intermediación laboral: mediante las Oficinas Municipales de Empleo,los jóvenes incorporados al Programa serán informados sobre lasdemandas de trabajo formuladas por las empresas que sean compatiblescon sus perfiles profesionales.

• Apoyo a la inserción laboral: en esta acción el Ministerio de Trabajo,Empleo y Seguridad Social de la Nación promueve la contratación dejóvenes ofreciendo incentivos financieros a las micro, pequeñas ymedianas empresas que los incorporen durante un plazo máximo de seismeses. El joven que se inserte en una empresa en el marco del Programarecibe una ayuda económica mensual de $400 (valor con el que comen-zó el programa y se fue actualizando) debiendo el empleador abonar la

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diferencia para alcanzar el salario del puesto a ocupar establecido en elConvenio Colectivo de Trabajo aplicable a la actividad del sector.Una mención aparte merece la figura de las Tutorías. Cada joven queparticipa del Programa cuenta con la asistencia de un tutor personal,miembro del equipo técnico de la Oficina de Empleo Municipal, a cargode acompañarlo en la permanencia en el Programa.Otra cuestión a resaltar son las Instituciones intervinientes en elPrograma, la puesta en marcha del Programa requiere de la participacióny coordinación de acciones de un conjunto de actores e instituciones:Provincias, Municipios, Instituciones de Formación Profesional,Organizaciones empresariales, Organizaciones Sindicales yOrganizaciones de la sociedad civil. Ya que los cursos y capacitaciones ensu mayoría son proporcionadas por estos actores.Para el año 2011 el Plan Jóvenes se encontraba en 214 municipios dis-tribuidos en 23 jurisdicciones provinciales. La cantidad de jóvenes parti-cipantes del Programa ha ido incrementándose año a año, observándoseun aumento notable en los últimos años. Esto se evidencia ya que desdesus inicios en 2008 hasta 2011 el Programa ha sumado un total de 397.482jóvenes adheridos en todo el país.

b. Caso de Estudio: El Programa Jóvenes en RosarioEn la ciudad de Rosario, el Programa Jóvenes comienza a ser ejecutado apartir de la firma del Acta Compromiso entre el MTEySS y laMunicipalidad de Rosario el 9 de septiembre 2009.El Servicio Municipal de Empleo implementa el Programa Jóvenes demanera descentralizada, tomando como base de acción los seis CMD quese encuentran distribuidos en la ciudad. Al interior de cada CMD, seencuentra una oficina destinada al Programa Jóvenes con un equipo de tra-bajo conformado por un Orientador, dos Tutores y un Operador dePlataforma (Plataformista). Los equipos son coordinados por la Lic. MaríaFlor Abella.La función de los equipos de trabajo de los CMD es informar a los jóve-nes interesados en formar parte del programa, inscribirlos, convocarlospara la primera etapa obligatoria (POI- Proceso de orientación e inducciónal mundo del trabajo) y luego derivarlos a las diferentes prestaciones queofrece el programa.

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De la plataforma informática del MTESS, actualizada al 1 de noviembrede 2011, se desprende que en la Ciudad de Rosario el total de beneficia-rios del Programa Jóvenes son 6373 (Copello, 2012).Del total de beneficiarios del Programa Jóvenes en la Ciudad de Rosario,se observa una proporción mayor de mujeres (3563) por sobre los hom-bres (2810) (Copello, 2012).

Un aspecto importante del Plan Jóvenes a observar es que se determinan lasprincipales postulaciones labores de los beneficiarios del Programa en base alo que ellos manifiestan al momento de inscribirse, como también sobre lainformación recabada después de realizar el POI. Estos datos son de gran rele-vancia a la hora de llevarse a cabo un contacto con empresas interesadas enque los beneficiarios realicen las Acciones de Entrenamiento para el Trabajoe Instituciones para el dictado de los Cursos de Formación Profesional.De la información disponible se observa que casi la mitad de los benefi-ciarios del Programa Jóvenes se postula para desarrollar actividades labo-rales vinculadas al grupo “servicios varios”. En este grupo podemosencontrar postulaciones tales como niñera, ayudante de cocina, mozo, ser-vicio doméstico y peluquería. Recién en un séptimo lugar de postulacio-nes se presenta el grupo “de la producción artesanal, industrial y de repa-ración de bienes de consumo”. Esta se presenta como la más vinculada ala producción de bienes, y se registra el menor número de postulaciones,apenas 44 (1,04% del total) (Copello, 2012).

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Lo mismo ocurre a la hora de hablar de la formación de emprendimien-tos independientes, ya que la mayoría corresponde a los grupos ocupacio-nales de “servicios varios”, aventajando a los de “producción artesanal,industrial y reparación de bienes”, comercializaciòn” y “construcción” endonde se desenvuelven los emprendimientos. Se observa así que veintisie-te emprendimientos se relacionan con los servicios (servicios varios ycomercialización), mientras que doce estàn dentro de la producción debienes y la construcción (Copello, 2012).La misma situación se repite en los cursos de Formación profesionaldonde el 57 % de los jóvenes que los aprobaron lo hicieron en los grupos“servicios varios” y “producción”. Cabe mencionar que en su mayoría lostrabajos a los cuales acceden los jóvenes por parte de los entrenamientosson de baja calificación (Copello, 2012).Finalmente se debe hacer mención a la situaciòn de los jóvenes que for-man parte del entrenamiento privado que para el año 2011 fueron 98. Estacifra es muy baja, ya que representa solo 1,53% del total de los beneficia-rios que perciben el cobro (Copello,2012).

c. Problemas de aplicación, alcances y limitaciones del ProgramaDespués de cuatro años que lleva desarrollándose el Programa en el terri-torio se pueden rescatar algunas observaciones que vienen siendo aprecia-

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das por los mismos agentes o que se desprenden de los datos recabados.Por ejemplo, en el caso de los jóvenes que ingresan al PJMMT se obser-va que el perfil de muchos de los mismos no coincide necesariamente conaquel al cual apunta el programa. Esto se debe a que muchos de ellos estánterminando la escuela secundaria, les quedan dos o tres materias pendienteso en menor cantidad ya están inscriptos en algún terciario o por iniciar estu-dios universitarios. Entonces el perfil de los inscriptos no es necesariamen-te el de jóvenes en vulnerabilidad social; si bien el ministerio deja abierto elcriterio a las OE, se supone que un joven que está finalizando su trayectoescolar o inscripto para ampliar dicha trayectoria no es el perfil prioritario.A su vez aquellos jóvenes que cuentan con problemas de adiccionescuentan con mayores dificultades para sostener su permanencia en elPrograma, como tampoco se prevén estas cuestiones por parte del mismo.No solo no es incumbencia del Programa sino que no están, en su mayoría,previstas acciones y/o agentes preparados para abordar la cuestión. Siendoque esto forma parte de la realidad de los jóvenes y su comunidad se haceevidente la falta de equipos de personas formadas en estas temáticas paraabordar y acompañar a los jóvenes que atraviesan estas problemáticas.Otra limitación observada se ubica en la falta de sistematización de datosy cruce de estos sobre los jóvenes de Rosario beneficiarios del Programapor parte del Municipio y del Ministerio. La falta de información y datossiempre resulta un gran inconveniente a la hora de llevar a cabo una polí-tica o programa. A partir de la información relevada uno puede saber sobrela situación actual y corregir cuestiones de la implementación, para lamejora de la misma práctica.Por otra parte, una cuestión a rever es la imposibilidad de las madres quecobran una asignación universal por hijo (AUH) de percibir el beneficioque brinda el programa. Actualmente muchas jóvenes madres que sonbeneficiarios sus hijos de la AUH cursan los talleres pero sin percibir algu-na asignación, como si lo hacen el resto de los jóvenes. Si se entiende quela AUH es para el beneficio de los menores y el beneficio del PJMMT espara la joven que está inscripta en él, en este caso mujeres jóvenes (madres)que no han podido cumplir con la educación secundaria y a su vez no cuen-tan con un empleo registrado, no se ve allí una incompatibilidad. De lo con-trario se observa una diferencia injusta con respecto a las jóvenes que sonmadres y aquellos que son padres, además de las que son madres y de aque-

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llas que no lo son, por lo que debería ser sometido a revisión.Cabe también mencionar, que en la ciudad de Rosario el Municipio des-centralizó la implementación de esta Política Pública en los CentrosMunicipales de Distrito (CMD), conformando allí un equipo de trabajo(uno por cada CMD). Este equipo cuenta con dos Tutores, un Orientadory un Plataformista. Son estos los encargados de hacer el seguimiento decada joven que participa del PJMYMT, en su respectivo Distrito. Y si setiene en cuenta que por cada CMD, actualmente, se encuentran inscriptosdos mil jóvenes queda claro que la tarea de tutoría resulta escueta, ya queno se cuenta con los suficientes recursos humanos para realizar un segui-miento cabal a cada joven y su realidad particular.Finalmente se menciona la limitación del Programa al no disponer de sufi-cientes cupos en las escuelas para adultos –en el territorio local– para quelos jóvenes puedan finalizar sus estudios. Como así también se observa lafalta de cursos y capacitaciones que ofrece el Municipio de acuerdo al per-fil ocupacional que solicitan los jóvenes. Con ello, resulta que la mayoría delos jóvenes realizan las capacitaciones que están disponibles y no aquellasque quisieran realizar o que estuvieran vinculadas a su perfil laboral.

Consideraciones finalesSi partimos de la idea o supuesto de que la realidad, es decir, un contextosocial determinado, no es inamovible, definitiva y que por ende está suje-ta a corrimientos, a nuevos conflictos y actores que modifican su accionar,entonces las políticas públicas también deberían hacerlo para no quedardesfasadas y cumplir con sus objetivos.Por lo tanto debemos pensar que toda política pública al implementarseen un periodo de tiempo determinado debería estar sujeta a modificacio-nes impuestas por los cambios que suceden en ese contexto. Con ello sipensamos en el PJMMT, más allá de las modificaciones realizadas encuanto a la implementación, debería pensarse en ampliar el foco. Ya quelos jóvenes vulnerables a los que se pretenden incluir socialmente estáninmersos en contextos complejos y cambiantes donde las necesidades, enmuchos casos exceden al programa.Para lograr así la permanencia de los jóvenes y su efectiva inclusiónsocial se podrían empezar a atender, ya sea de formar paralela o conjunta-

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mente con otras dependencias, aquellas problemáticas que conforman larealidad de los mismos. Aquí nos referimos a las prácticas ilegales que sesuceden y se han ido institucionalizando en el territorio (redes de narco-tráfico), como también las dificultades que se dan por la falta de recursosmateriales y simbólicos que se le presentan a aquellos jóvenes que pade-cen violencia doméstica entre otras.Se podría también, intentar articular el Programa con otras áreas quetrabajen las diversas problemáticas que atraviesan a los jóvenes. Ya quetampoco se puede pretender que un Programa que tiene por objetivoslograr la inclusión educativa-laboral se ponga a resolver todo el contex-to, pero sí se podría empezar a dar curso a estas otras demandas. Estaconvocatoria de jóvenes se podría utilizar como plataforma o base paraatender las otras temáticas anteriormente mencionadas, las cuales con-forman la realidad de los mismos.A la expresión “para ganar plata hay que se narco” (escuchada envarios de los jóvenes que se acercan al Programa en la ciudad de Rosario)el Estado en todos sus niveles debe prestar no sólo atención sino pensarcómo revertir ese concepto instalado en mucho de los jóvenes como partede su realidad. Ya que la única salida para un joven marginado del siste-ma sea una actividad ilícita no es un problema particular, individual, sinomás bien es un problema que afecta a toda la sociedad, es decir sus con-secuencias nos impactan a todos, es un problema colectivo.Otra expresión muy instalada en los jóvenes es “yo quiero ser alguien

en la vida, para eso tengo que terminar la escuela secundaria”, de aquíse desprenden varias cuestiones que hacen a la autoestima de los jóvenesque no han cumplido con el ciclo educativo obligatorio. Pero más allá delos mandatos sociales, y las cuestiones subjetivas que hacen y conformana estos jóvenes, cabe remarcar que ello da cuenta de las características delmercado laboral actual. Donde se dificulta acceder a un trabajo en condi-ciones dignas para los jóvenes en general y aún más si estos no cuentancon el nivel secundario completo.También y pese a los años de flexibilización laboral y desestructura-ción productiva existe todavía en el imaginario colectivo la idea de queel trabajo digno posibilita no sólo la inclusión laboral sino el ascensosocial. Por todo ello es también responsabilidad del Estado garantizarlos canales y mecanismo necesarios para que estos jóvenes en vulnera-

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bilidad social puedan acceder a un trabajo digno.Finalmente creemos que la realidad demuestra que el PJMMT se vedebilitado en su efectividad al no poder contemplar las problemáticasantes mencionadas que atraviesan a los jóvenes en cuestión. Es decir, elPrograma en sí intenta resolver la desescolarización y la inserción laboral–lo cual ya implica un gran desafío– pero al no tener en cuenta las demássituaciones que atraviesan y forman parte de la cotidianeidad de los jóve-nes pierde sustento y capacidad de transformación de la realidad.Con esto último no se intenta desmerecer los esfuerzos y la política encuestión, que se reconoce como superadora a instancias anteriores, sino quese busca poder profundizar el análisis de la política pública y abarcar cues-tiones estructurales para la vida de los jóvenes. Por eso se hace necesarioque el Estado parta de reconocer los problemas que se presentan a lo largode la implementación de la política pública en los diferentes territorios.Conseguido esto se podrán elaborar mecanismos superadores que logrenmodificar las reales condiciones de vida de los jóvenes en vulnerabilidad.

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Política Social, Seguridad Social y la nuevacentralidad del Estado

Erika Beckmann 16

Política Social y Cuestión Social.Actualizando los términos de un viejo debateEstela Grassi afirma (Grassi, 2003) que la noción de cuestión social hacereferencia a una falla estructural del capitalismo moderno cuyo origen seremonta al siglo XIX, y que ha sido inicialmente identificada como paupe-rismo. A partir de esta época las intervenciones sociales comienzan a serpaulatinamente estatalizadas, dando lugar a la constitución de la cuestiónsocial en cuestión de Estado. Esta cuestión social moderna pone en eviden-cia, o más bien expresa, lo que Grassi llama la tensión constitutiva funda-mental de las sociedades capitalistas occidentales: la coexistencia de laigualdad formal y la autonomía jurídico política, con la desigualdad y laheteronomía socioeconómica, signada por la desposesión de los medios deproducción por parte de los trabajadores y su correlativa sumisión al capi-tal para la venta de su fuerza de trabajo. Es esta tensión fundante la que seexpresa de diversas formas y a través de diversos problemas sociales en dis-tintas épocas y coyunturas históricas. (Soldano y Andrenacci, 2006)A este respecto, es útil retomar la definición de Castel citada por lamisma Estela Grassi. Este autor define a la cuestión social como “una

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16 Licenciada en Ciencia Política (UNR). Estudiante de Maestría en Economía Social (UNGS). Adscripta de la Cátedra de Espacio y

Sociedad y del Seminario “La Economía Social en los Proyectos Políticos Latinoamericanos” (UNR). Integrante del CEDeT.

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aporía fundamental en la cual una sociedad experimenta el enigma de sucohesión y trata de conjurar el riesgo de su fractura… interroga, pone denuevo en cuestión su capacidad para existir como un conjunto vinculadopor relaciones de interdependencia”. Esta cuestión social no es evidenteen sí misma sino que, como se dijo más arriba, se particulariza en proble-mas sociales, problemas que son ellos mismos expresión del modo en quese interpreta, resuelve, ordena y canaliza la mencionada cuestión social.Es decir, no hay problemas (y por tanto tampoco respuestas ni solucio-nes) autoevidentes, sino que los mismos se encuentran inscriptos en unproceso de construcción social e histórico, fundamentalmente sujeto a lalucha hegemónica por la definición de las visiones y la imposición de lossentidos. Lo que los vuelve, por ende, históricamente variables e intrín-secamente inestables.En este proceso de producción y constante reconfiguración, el Estado esun actor central; y no sólo por su posición privilegiada en la producciónsimbólica, sino por su ineludible (en tanto Estado Capitalista) participaciónactiva en el proceso de acumulación –que politiza el conflicto económico–así como por la mencionada conversión de la cuestión social en cuestión deEstado –que politiza la esfera de la reproducción. Con ello se intenta decirque es el Estado quien asume una posición frente a cuáles necesidades sonreconocidas como legítimas (lo que las convierte en pasibles de socializa-ción en su satisfacción –lo que Esping Andersen denomina desmercantili-zación–, es decir, la comunidad como tal asumiendo la responsabilidad desu provisión, a través de los mecanismos redistributivos del Estado), asícomo en la reafirmación de las pautas básicas que orientan la reproducciónde la vida social. Por otro lado, en este proceso de socialización de la satis-facción de necesidades y normatización y normalización de las conductas,el Estado deviene también –y fundamentalmente– un agente activo en lareproducción de la vida y de la fuerza de trabajo: participa de forma privi-legiada “en la producción de los problemas sociales, en la delimitación desu propia responsabilidad, en la definición de los sujetos merecedores desus intervenciones y de las condiciones para dicho merecimiento (…) Ensentido estricto, corresponde referirse a la política social (en singular)como la forma política de la cuestión social.”Retomando y profundizando la definición de Castel enunciada más arriba,Andrenacci y Soldano (2006:46) definen la integración social como el “pro-

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ceso a través del cual las sociedades diseñan, ponen en acto y gestionan losproblemas de su cohesión y sus formas de pertenencia. Para Robert Castel,la integración social es un proceso de inscripción de los sujetos en la orga-nización social por el cual se obtiene no sólo ‘un lugar’ físico y simbólico,sino también el derecho a beneficiarse de los sistemas de protección quesalvaguardan el acceso y permanencia de los sujetos en ese lugar.” En esteproceso en el que se estructura la integración (pero coexiste indefectible-mente con la desintegración de sujetos o grupos –impugnando implícita oexplícitamente ese orden, y reactualizando la mencionada virtualidad deruptura–), la política social ocupa un lugar preponderante, estructurando susvías, canales y mecanismos. Es en este sentido que los autores proponen quela política social moderna se configura como un conjunto de grandes meca-nismos regulatorios de la integración (como las formas de organización deltrabajo, el sistema educativo o el de salud pública), como formas de sosténde los mecanismos más débiles o de previsión de los riesgos de la vida acti-va (como la seguridad social), o finalmente como restauraciones de vecto-res cuyas trayectorias se cortan (tal el caso de las intervenciones asistencia-les). Por ello, en otro texto Luciano Andrenacci y Fabián Repetto (2006)afirman que la política social es, en definitiva, “un conjunto de intervencio-nes de la sociedad sobre sí misma (con el Estado como agente institucionalcon mayor o menor importancia relativa según los casos), las cuales pau-tan los modos en que se produce el proceso de integración social”. Todoslos cuales se encuentran en función de las lecturas hegemónicas que asumela “cuestión social”, y, en definitiva de la fuerza relativa de los distintos suje-tos sociales y proyectos políticos en pugna.Este amplio campo de las políticas públicas incluyen –al decir deRosalía Cortés y Adriana Marshall– a todas aquellas intervenciones socia-les del Estado que “regulan las formas en que la población se reproducey socializa (sobrevive físicamente y se inserta en el mundo del trabajo yen los espacios socioculturales), y que, además, protegen a la poblaciónde situaciones que ponen en riesgo esos procesos o neutralizan los efec-tos “no deseados” de los mismos. Suelen entenderse así los ámbitos delempleo, la educación, la salud, los sistemas de seguridad social y la asis-tencia social (entendida esta última como conjunto de intervenciones enlas problemáticas que afectan a la población más vulnerable).”(Andrenacci y Repetto, 2006)

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Podemos así distinguir, siguiendo una tradición (y respetando un acuer-do) ya clásico en la literatura que estudia las políticas sociales, tres gran-des funciones o áreas de intervención dentro de lo que llamamos políticasocial, que no sólo delimitan campos problemáticos diferenciados, sinoque en su devenir histórico, han generado herramientas y mecanismos deacción identificables y diferenciables entre sí, aunque en la práctica searticulen y sus “efectos” sean productos de tal acción concurrente (lo queno equivale a coherente, ni mucho menos, exenta de contradicciones). Losautores ensayan la siguiente síntesis:

Estas intervenciones, en conjunto con otras directrices y políticas públi-cas, co-operan en el establecimiento de las condiciones reproducción ysocialización para los individuos y grupos que coexisten en el espacio deun Estado-nación. Al conjunto de condiciones mínimas y básicas los auto-res las llaman “umbral de ciudadanía”. Por sobre ese umbral, la políticasocial determina igualdades sociales mínimas y desigualdades socialesmáximas, que son las pautas esenciales de la ciudadanía moderna.

La Política Social y su definición como instancias de reproducción de la vidaClaudia Danani (2004), define a las políticas sociales como el conjuntode intervenciones sociales del Estado que regulan indirectamente lascondiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo –lo que la distinguede las políticas laborales, que regulan de forma directa aquellas condi-

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ciones– mediante la configuración y operatividad de formas particularesde distribución secundaria del ingreso –lo que permite, a su vez, estable-cer otra esfera de diferenciación, pero esta vez de las políticas económi-cas, ya que, junto a las laborales, se desenvuelven en la esfera de la dis-tribución primaria de los ingresos, derivada del proceso de producción–.Es en el cruce de estos cuatro mecanismos (cuya diferenciación es siem-pre relativa: regulación directa e indirecta, distribución primaria ysecundaria) que, al decir de la autora, “se expresan y se construyen losmodos de vida y las condiciones de reproducción de la vida de unasociedad” (en su doble referencia de vida social y vida de los sujetos),y es por este mismo proceso que cada sociedad define “los sujetos, obje-tos y medios legítimos de satisfacción de las necesidades”. Siguiendoeste razonamiento, podemos acordar con la autora en que toda políticasocial es portadora de un cierta definición de trabajo –en tanto mediolegítimo por excelencia en las sociedades capitalistas, tanto de integra-ción social como de forma de obtención de los ingresos– y de necesidadsocial –ya que sólo son reconocidas como tales aquellas posibles de sersatisfechas en las actuales condiciones de desarrollo de las capacidadesproductivas y culturales, que las comunidades reconocen como desea-bles y a las que, en virtud de ambas condiciones, los individuos puedenaspirar legítimamente– (Grassi, 1998).Las necesidades sociales, o más bien, su definición, participan del proce-so político cultural a través del cual las condiciones generales de la produc-ción y las del consumo se convierten en objeto de lucha social (es decir, sonconstantemente redefinidas de acuerdo a los procesos de nominación y pro-ducción de sentido, es decir, de construcción de hegemonía), por lo que dis-tintas concepciones –siempre transitorias– expresan cristalizaciones con-tingentes, más atadas a las distintas correlaciones de fuerza y resultadosprovisorios de tal lucha social por la imposición del sentido, y la amplia-ción o disminución del horizonte de derechos legítimamente reclamados.Es por ello que –pensando en el marco dado por las intervencionessociales del Estado–, toda concepción de necesidad funda la legitimidadde la política que la atiende, y a la inversa, toda definición de necesidadesda lugar a políticas determinadas acordes con ellas. De allí que, según sereconozca un piso más amplio o más restringido de necesidades legítimasse conferirán mayores o menores derechos a las personas a la satisfacción

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de tales necesidades como una obligación de la comunidad en la que ellasse insertan. Por ello, la categoría de derechos viene a completar las ante-riores en la definición del horizonte de la política social: necesidades, tra-bajo y derechos; o antes bien, las definiciones o atribuciones de sentidoque se hagan de cada uno de ellos, son a la vez tributarios de un proyectopolítico en el marco del cual cobran valor y significación, y productoresde centralidades y lineamientos para la política social.Es en esta misma línea que Estela Grassi afirma que las políticas socia-les expresan los principios y postulados que organizan la vida social res-pecto de la igualdad, cuestión íntimamente vinculada con la definición denecesidades: la pregunta por la igualdad equivale a interpelar a cada socie-dad y a cada proyecto político acerca de qué umbrales de desigualdad estádispuesto a tolerar, lo que también nos lleva, necesariamente y como con-tracara de la misma interpelación, a preguntar qué necesidades puedereconocer (como horizonte de deseabilidad social) y asegurar (como hori-zonte de bienes disponibles), si no desea verse amenazada en su integra-ción, o en su misma supervivencia. En este sentido, una concepción estre-cha de necesidades, puede no proponer más que un estándar mínimo desatisfacción (más ligado a la mera reproducción biológica que a la repro-ducción ampliada de la vida); mientras que una concepción más ambicio-sa llevaría a la posibilidad de reivindicar como derechos fundados ysocialmente legitimados una variedad mucho más amplia, como podría serel derecho a un ingreso mínimo garantizado, derechos sociales, culturales,ecológicos, económicos, de bienestar, etc. Liberadas las necesidades de surestricción biológica, se amplía la posibilidad de instaurar nuevas formasde reivindicación legítima, y mayores sistemas de protección y efectivarealización de derechos.Finalmente, agregamos unas breves líneas respecto de la noción de trabajo.Como afirmábamos más arriba, el trabajo ha sido tradicionalmente nosólo la vía de integración social preponderante en las sociedades capitalis-tas, sino un mecanismo de acceso fundamental a los derechos y beneficiossociales que han sido de una u otra forma asociados a él. Las formas enque se organizan, se disponen, se aplican y se usan las capacidades de laspersonas para producir bienes y servicios socialmente útiles nos hablan dela valoración que la sociedad otorga a los sujetos (Grassi, 2013), ya que laexistencia –o no– de protecciones asociadas al trabajo –y a su falta– inci-

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den decididamente en las condiciones de producción y reproducción de lafuerza de trabajo como tal. Las formas que asuma esta protección y lamanera en que se establece la “división” de las cargas sociales en estareproducción (es decir, cuánto corresponde a las familias y la comunidad,cuánto al Estado, y cuánto queda librado a la lógica del mercado) depen-de de las condiciones y regulaciones asociadas al empleo y de aquellaspromovidas para otras formas de inserción laboral (como el trabajo inde-pendiente y el autogestivo). Y esto es, entre otras cosas, una definiciónsocial colectiva, que supone también una gran cuota de decisión política.Por ello decíamos que trabajo y política social se encuentran en una rela-ción de mutua implicación, ya que diferentes formas de estructuración yreconocimiento del trabajo socialmente útil (que excede a aquello quesucede dentro del mercado de trabajo, y que nos lleva a considerar todasaquellas acciones y ocupaciones que intervienen en la reproducciónsocial) y del sujeto trabajador (asociativo, independiente, por cuenta pro-pia o empleado, formal o informal, ocupado o desocupado) configurandistintas opciones y modelos de política social. Y viceversa, ya que ella,en tanto contribuye a moldear las pautas de reproducción de la vida y lafuerza de trabajo, moldea también lo que es reconocido como trabajosocialmente útil, susceptible y merecedor por tanto de protección.

Reforma del Estado, transformación de la política socialAsí como decíamos que los orígenes de la cuestión social se remontan alsiglo XIX, es usual también encontrar referencias acerca del surgimientode una nueva cuestión social, hacia fines del siglo XX, en coincidenciacon la hegemonía mundial de las políticas neoliberales y la primacía delcapitalismo financiero, las desregulaciones operadas en los mercados y elconsiguiente deterioro de las condiciones sociales de vida de las pobla-ciones de numerosos países, incluso los más avanzados. Si la “vieja”cuestión social remitía al pauperismo, la explotación y las condiciones detrabajo en la sociedad industrial; la “nueva” cuestión social intentó expli-car la emergencia de la pobreza y la exclusión como fenómeno generadoa partir de la desarticulación del Estado de Bienestar, del desempleoestructural, de la precarización del trabajo y la concentración del ingreso(García Delgado, 2011).

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Como es sabido, este proceso no fue ajeno a la Argentina. El largo ciclode las políticas neoliberales conmovió profundamente, como no podía ser deotro modo, todo el entramado de la política social, trastocando las lógicas defuncionamiento instauradas a lo largo de las décadas anteriores. En efecto,durante la “década larga” de los ’90, el complejo institucional de la políticasocial fue afectado, siguiendo a Andrenacci y Repetto (2006), por tres gran-des procesos: privatización, focalización y descentralización. Estos procesosde reforma fueron construidos sobre un diagnóstico de base, en gran medi-da impuesto por organismos multilaterales, pero defendidos también por elnuevo “consenso neoliberal” entre actores políticos y sociales: este análisisseñalaba que las dificultades fiscales y el freno al desarrollo económico delos años ’80 se debían al excesivo protagonismo del Estado en la asignaciónde recursos económicos y sociales, y al agotamiento del modelo desarrollis-ta, que incluía una fuerte y amplia presencia estatal en la producción debienes y servicios y la prestación de servicios sociales.En consonancia con estas afirmaciones, se sostenía que la política socialde los modelos desarrollistas debía ser profundamente revisada, ya que losobjetivos anteriormente propuestos, como los de desarrollo con reducciónde las desigualdades o de democratización social, eran ahora inviables,inalcanzables. De ahora en más, el objeto de la política social pasaría a serel “combate a la pobreza”, para lo cual se valdría de un conjunto de accio-nes específicas, diseñadas con formas de focalización extrema bajo lalógica de proyectos, que debía amortiguar los impactos indeseados de lareconversión macroeconómica, garantizando una gobernabilidad entendi-da como ausencia de conflicto abierto.El resto del complejo de la política social debía ser también, en base aeste diagnóstico, profundamente reestructurado. Aquello que podía sereficientemente gestionado por actores privados debía ser transferido aéstos, sustituyendo servicios públicos por servicios privados con regula-ción estatal, mientras que otros servicios puntuales debían gestionarse demodo asociado con fuerzas civiles y gobiernos locales, con el propósito deaumentar su eficacia y transparencia. De esta manera, la política socialparticiparía de un modelo más eficiente de gestión de lo público, al mismotiempo que se concentraría en su aspecto más efectivamente “equitativo”.Cada uno de aquellos mecanismos clave tuvo definiciones y formaspropias de operación:

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La privatización (que estos autores llaman “desestatización”), consistióen la transferencia de aparatos institucionales completos y/o de aspectosespecíficos de su gestión y regulación del Estado hacia actores privados yasociativos, estrategia que afectó principalmente al sistema de segurossociales y a los servicios públicos, así como a la política asistencial a tra-vés de la delegación de su ejecución a organizaciones no gubernamentalesy comunitarias. En este sentido, son coincidentes las afirmaciones deSusana Belmartino (2005), quien sostiene que una de las mayores apues-tas en la política de reducción del Estado, fue la confianza en la eficienciadel sector privado para la gestión de los recursos, estrategia que atravesó,con diferencias de grado, a todos los campos de la política social.El caso más marcado de desestatización fue el del sistema de jubilacio-nes y pensiones, que culminó en la instauración de un sistema doble para-lelo: mitad público, con subsistencia de las cajas tradicionales bajo la órbi-ta de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES, quientomó a su cargo la administración y el control de la recaudación de todoslos aportes y las contribuciones calculados sobre la nómina salarial), ymitad privado, en fondos de capitalización individual, en lasAdministradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJPs), quienesrecibieron una transferencia masiva de beneficiarios, muchas veces opera-da, según Belmartino, sobre la desinformación de los trabajadores.Este sistema se demostró inviable en el mediano plazo, por varios moti-vos: el Estado retuvo las prestaciones mínimas para el sector de beneficia-rios que no había realizado aportes, pero recibía pensiones de tipo no con-tributivo y para aquellos que, habiendo realizado aportes, no alcanzaranlos mínimos establecidos; en segundo lugar, continuó subsidiando lasadministradoras privadas; y finalmente, la desocupación y la informalidadcomenzaron a golpear a sectores cada vez más grandes de la población, loque provocó una caída en la cobertura del sistema.Es interesante remarcar que los autores anteriormente citados, preveíanya, por las razones mencionadas, la inminencia de un cambio en la estruc-tura del sistema previsional, que, según sus especulaciones, podría tenerdos direcciones: la privatización definitiva del sistema, o bien su reestati-zación completa, opción encarada por el gobierno nacional en el año 2009.En cuanto a la descentralización, la definen como la transferencia deresponsabilidades a gobiernos subnacionales, la cual se argumentó públi-

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camente como una solución al excesivo centralismo característico delandamiaje de la política social desde el primer peronismo. Sin embargo,los autores reseñados coinciden en señalar que las razones de fondo seencuentran en la necesidad de aliviar la carga fiscal del gobierno central,ya que la descentralización operada no fue acompañada por una correlati-va asignación de recursos.Si bien este proceso también puede rastrearse en el campo de la políticaasistencial (en la ejecución provincial o local de programas sociales, porejemplo), el mayor impacto se registró en los sectores la política educativa–ya que se “provincializaron” la educación media y superior no universita-ria (la educación inicial y primaria ya había sido transferida en los años dela dictadura)–, así como los servicios de salud, en todos sus niveles. Cabedestacar que estas transferencias fueron acompañadas también por la imple-mentación de políticas compensatorias, tales como seguros de salud restrin-gidos, o planes de retención escolar, cuyo impacto fue muy poco relevante.Según Belmartino, a partir de la descentralización de la educación opera-da se agravaron 3 problemas: el deterioro de la calidad educativa, sobretodo por la menor asignación de recursos por parte de las provincias (sala-rios más bajos, falta de inversión en infraestructura, etc.); el incremento dela desigualdad en el acceso al conocimiento según el lugar de residencia(por la fragmentación entre jurisdicciones) y el nivel socioeconómico delos alumnos, y las dificultades para abordar las tareas impuestas por esteproceso. Respecto de la asignación de recursos, es interesante observar lainformación suministrada por Ernesto Isuani (2007): entre 1980 y 2004 –loque incluye el período de transferencias de la salud y la educación a las pro-vincias– se constata, paradójicamente, un leve incremento en el porcentajedel PBI asignado por el gobierno central al gasto social. Sin embargo, seevidencia asimismo un marcado aumento del gasto efectuado por los nive-les subnacionales, lo que sugiere que fueron las provincias –y en menormedida los municipios– quienes afrontaron el crecimiento de este gasto enel período, tanto en lo que refiere a la salud como a educación, lo que,dadas las complicaciones fiscales de muchas de ellas, vuelve más visible elriesgo de desfinanciamiento de ambos sistemas de prestaciones.Finalmente, Andrenacci y Repetto definen la focalización como la reo-rientación de los programas sociales hacia los sectores más pobres,mediante la creación o resistematización de muchas intervenciones a tra-

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vés de la lógica de programas y proyectos con estructuras de costos ymatrices tiempo-objetivo. Este modo de funcionamiento, implicó asimis-mo la selección de poblaciones, territorios o problemas específicos atransformar en objeto de intervención.Cabe reiterar que el impulso (y con él, el financiamiento) de muchos deestos programas y proyectos provino de los Organismos Multilaterales deCrédito, en conjunto con fondos nacionales y, en menor medida, formasde cofinanciamiento local. Como ya se ha mencionado, el objetivo queperseguían, según se sostenía públicamente, era que el gasto social fueramás “equitativo”, concentrando la inversión asistencial en la poblacióncon mayores carencias. Asimismo, se pretendía también morigerar losefectos “socialmente indeseados” de las políticas de ajuste y reconversióneconómica, los cuales según se suponía, serían sólo coyunturales.Un análisis similar realiza Susana Belmartino, quien afirma que los pro-cesos de reconversión económica y reforma del Estado determinaron nue-vas condiciones en el mercado de trabajo y alteraron profundamente laestructura de distribución del ingreso en un sentido marcadamente regre-sivo; y que fue por lo tanto la concentración del ingreso por un lado, y laexpansión de la pobreza por el otro, aunado a la crisis fiscal de losEstados, lo que llevó a la defensa de los mecanismos de focalización delgasto social. Sin embargo, sostiene, estas políticas y programas construi-dos bajo el paradigma asistencial focalizador, carecen de una evaluaciónde las necesidades que deben cubrir, así como de un diagnóstico real delas posibles vías de satisfacción, lo que lleva a que en general se imple-menten de manera coyuntural –y por ende intermitente y cambiante–,muchas veces signadas por las estrategias de movilización de los grupossubalternos, lo que sugiere una decisión estatal de control y apacigua-miento del conflicto social. Esta característica, aunque no se traduzcanunca en los objetivos explícitos de la política social, aparece tambiéncomo una constante del período.Más allá de estar agrupados, a partir de 1994, en la recientemente crea-da Secretaría de Desarrollo Social, estos programas se caracterizaron porla dispersión, la baja coordinación y una reducida afectación presupuesta-ria, que sólo se vio incrementada en el año 2002 a partir de la creación delPlan Jefes y Jefas de Hogar. Esto mismo es constatado por Isuani, quienobserva que el gasto asignado al sector asistencial de la política social

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nunca dejó de ser una fracción muy pequeña del gasto social, lo quedemuestra la incapacidad de la estrategia focalizadora para modificar elperfil del gasto social en su conjunto, al menos en el caso argentino.Finalmente, es necesario remarcar que estos procesos tuvieron comoescenario de fondo una mutación de las condiciones de funcionamiento delmercado de trabajo, signada por la llamada “flexibilización” laboral.Eufemismo que no significó otra cosa que una desregulación que eliminómuchas de las protecciones que durante el Estado de Bienestar habían esta-do asociadas al empleo. El consenso neoliberal postuló que el “exceso” decargas asociadas al empleo formal impedía el equilibrio en el mercado detrabajo a la par de hacer muy costosas las contrataciones, lo que imposibi-litaba que los empresarios contrataran mayor número de trabajadores. Conesta justificación –y adhiriendo a una visión ideológica que concibe al tra-bajo como una mercancía más, susceptible del mismo tratamiento que otrasmercancías utilizadas en los procesos productivos– se desmontaron protec-ciones y regulaciones que hicieron de la desocupación y la precarizaciónlaboral una realidad cada vez más extendida entre los sectores trabajadoresargentinos, y cuyas consecuencias no se han logrado revertir.Retomando el análisis de las transformaciones en la política social, y másallá de las reseñas realizadas para cada caso particular, las consecuenciasde la conjugación de aquellos tres procesos pueden sintetizarse, siguiendoa Andrenacci y Repetto, en torno a dos grandes ejes: la remercantilizaciónde las necesidades sociales, y la desuniversalización de la política social.Por remercantilización entienden “una (re)asimilación de los clivajes

de la integración social al lugar que ocupan los ciudadanos respecto delmercado.” Con esto se quiere expresar la desaparición o parcialización de“bienes y servicios sociales” provistos por el Estado y existentes con ante-rioridad, que aseguraban la desmercantilización –y por ende, la socializa-ción– de algunos costos de la supervivencia y reproducción de los indivi-duos. Anulados o disminuidos aquellos bienes sociales, buena parte de lasnecesidades de la población deben ser satisfechas en el mercado, lo que enel caso de los sectores más vulnerables se ha traducido en un marcadoempobrecimiento y empeoramiento de las condiciones de vida.La desuniversalización, por su parte, supuso una creciente desigualdadtanto geográfica como según nivel socioeconómico de las prestaciones, yuna fragmentación de los derechos sociales en titularidades coyunturales

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condicionadas al cumplimiento de ciertos requisitos. Fragmentación que,nuevamente, repercutió con particular dureza en los sectores de más bajosingresos y protección social, en quienes recayó todo el peso de la desapa-rición del “colchón” de bienes y servicios sociales provistos anteriormen-te por el Estado, profundizando, de manera concurrente con la remercan-tilización, el deterioro en sus condiciones de vida.

La política social en el período kirchneristaA partir de 2003, la economía argentina inició una fase de crecimientosostenido que obtuvo como principal resultado un cambio de tendencia encuanto al trabajo, el empleo, la pobreza y los principales indicadoressociales. En relación con las tasas de desocupación, en este periodocomienza una acelerada caía de la misma, disminuyendo la velocidad dereducción de dicha tasa hacia fines de 2008 (Panigo y Neffa; 2009). Porotro lado, durante el primer semestre de 2003, casi la mitad de la pobla-ción era considerada pobre (47,8%) mientras que la indigencia, es decir,la pobreza extrema, alcanzaba al 27,3 % de la población en el total urba-no cubierto por la EPH. Esta complicada situación socioeconómicacomenzó a revertirse también a partir del 2003.Este cambio de tendencia no obedece sólo a razones macroeconómicas(fundamentalmente, la recuperación de la competitividad de la economíaargentina a partir de la salida de la convertibilidad y la regulación de laentrada y salida de capitales) sino que estuvo acompañado de una progre-siva transformación de las políticas públicas que intentaron apuntalar esteproceso. Se recuperó la presencia y el rol activo del Estado en la regulaciónde la economía, así como se reconstruyeron algunas de sus capacidades deintervención en lo social, a través de diferentes estrategias. En el discursogubernamental, en reiteradas oportunidades se hizo referencia al “modelode desarrollo con inclusión social”, haciendo alusión tanto a la deliberadaintención de recuperar el trabajo y la producción (frente a la especulaciónfinanciera) como vía de inclusión, como al impulso dado a las políticassociales (sobre todo a aquellas orientadas a transferir ingresos a los secto-res más vulnerables, que no lograran insertarse en el mercado de trabajo olo hicieran de manera informal). Según Daniel García Delgado (2011), “elénfasis estuvo puesto en una orientación que reactivara la economía, el

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desendeudamiento, la generación de empleo, la reconstrucción de la pro-tección social y la vigencia de los derechos sociales (…) La fragmentaciónevidenciada podría resolverse vía el empleo, lo que requería políticassociales que vincularan lo productivo con lo social, significaran ingresosa las familias, y mejoraran sus condiciones de vida. Las modificaciones enel modelo de desarrollo –haciéndose más productivo y con más alto creci-miento– hicieron al sistema de protección social más sustentable y finan-ciable para poder ampliar las prestaciones sociales.”Este autor resume las características de la nueva etapa en cinco “pilares”que la sostienen e identifican:1 La reconstrucción del empleo, su formalización y las expectativas deinserción a través de subsidios dinámicos del mercado interno.2 La reinstitucionalización del mercado de trabajo y sus derechos socialesasociados.3 La importancia asignada al gasto social en la obra pública y la creaciónde infraestructura.4 La relevancia otorgada en el presupuesto público a los subsidios a cier-tos servicios y consumos esenciales (energía, transporte) que permitie-ron dinamizar el consumo y con él, el mercado interno.5 La política neouniversal de ingresos, que trae como innovación funda-mental la incorporación de lo no-contributivo al sistema de seguridadsocial.Este último pilar constituye, a mi juicio, la transformación más signifi-cativa y a la vez más emblemática de la política social en los gobiernosactuales. Sus componentes principales, la Inclusión Jubilatoria y laAsignación Universal por Hijo, atravesadas por lógicas de reparaciónsocial, de justicia distributiva y de solidaridad entre generaciones, marcanuna ruptura respecto no sólo de los parámetros de funcionamiento de lapolítica social neoliberal, focalizada y residual; sino también de las formasen que operaban estos dispositivos de protección social –las jubilacionesy las asignaciones familiares– durante los años de vigencia del Estado deBienestar, cuando ambos respondían a una lógica contributiva. Más aún,las poblaciones hacia las que cada uno de ellos se dirige –niñas y niños,adultas y adultos mayores– son las más vulnerables y necesitadas de pro-tección. Y son, al decir de Claudia Danani y Susana Hintze (2013), “lossectores de población de cara a los cuales las sociedades prueban su deci-

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sión y capacidad de protección; es decir, su capacidad de dar garantías auna vida socialmente deseable, tanto en los alcances materiales de lasatisfacción de necesidades como en el reconocimiento de la pertenenciaplena de sus miembros.”Esta ampliación de la cobertura de la seguridad social recorre un caminono exento de contradicciones, donde se eslabonan políticas y definiciones decaracterísticas encontradas. Por ejemplo, si observamos las políticas detransferencia condicionada de ingresos a las cuales la AUH reemplazó (elPrograma Familias y antes que él, el Programa Jefas y Jefes de HogarDesocupados), vemos que comienzan a superponerse las referencias al dere-cho universal a contar con un ingreso que permita hacer frente a los cuida-dos básicos de los niños y niñas, junto al reconocimiento de la falta de posi-bilidades de inserción laboral concreta de amplias franjas de la población,clásico vector de acceso a la protección social. Así, se enlazan referencias al“derecho al trabajo”, de larga presencia entre las reivindicaciones históricasde los sectores populares, con nuevos paradigmas que propugnan el derechoa un piso básico de ingresos como condición de ciudadanía.

La “pre-historia” de la AUH: Los programas que reemplazó…Con el gobierno de transición del Dr. Duhalde surgió el Programa Jefas yJefes de Hogar Desocupados (PJJH), que constituyó el mayor programa detransferencia de ingresos implementado hasta ese momento. Su objetivofue brindar un beneficio económico a jefes y jefas de hogar desempleadoscon hijos menores de 18 años, con el fin de brindar una “protección inte-gral de los hogares”, asegurando tanto la concurrencia escolar como elcontrol de la salud de los hijos a cargo. Las condiciones para acceder albeneficio fueron:• Ser jefes o jefas de hogar con hijos de hasta 18 años o discapacitadosde cualquier edad. También podrían recibir el beneficio los hogaresdonde la jefa, cónyuge o concubina del jefe de hogar se hallare enestado de gravidez, todos ellos desocupados y que residan en formapermanente en el país;• Asegurar la concurrencia escolar y el control de la salud de los hijosa cargo;• Fueron exceptuados del beneficio quienes –aún reuniendo los requisi-

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tos– percibieran otros beneficios de la seguridad social, pensiones nocontributivas o participaran en otros programas de empleo nacional, pro-vincial o municipal. En cambio, no fue impedimento la percepción porparte de algunos de los integrantes del grupo familiar de becas estudian-tiles o ayuda alimentaria.El beneficio se estipuló en una suma mensual de $150 no remunerativa,en forma directa e individual. El programa preveía que todo beneficiariodebía brindar una “contraprestación”, realizando actividades o proyectoscomunitarios, finalizando su escolarización formal o incorporándose a tra-bajar en instituciones públicas.La súbita masividad producto de la crisis social, económica y políticaque experimentó el país en aquel momento, introdujo serios problemas degestión tanto en la identificación de los beneficiarios como en la posibili-dad de organizar tareas de contraprestación. Más aún, a pesar de enunciar-se como un derecho universal, la inscripción que se realizó entre abril ymayo del 2002, no admitió nuevos ingresos a partir de esa fecha.A fines de 2004, se abrió la posibilidad de traspaso optativo de los miem-bros del programa con hijos de hasta 19 años de edad o discapacitados alPrograma Familias, que a diferencia del anterior, estaba a cargo delMinisterio de Desarrollo Social. Esta medida fue acompañada con unaumento del subsidio de $25, proporcional al número de hijos a cargo. Elobjetivo mentado del Programa Familias por la Inclusión fue “proteger eintegrar socialmente desde la salud, la educación y el desarrollo de capa-cidades para el ejercicio de los derechos básicos a las familias en situaciónde vulnerabilidad o riesgo social con menores de 19 años a cargo.” Laposibilidad del traspaso estuvo abierta para los beneficiarios del PJJH queno hubieran finalizado el secundario y tuvieran dos o más hijos menores acargo. En la práctica, la mayoría de quienes optaron por el traspaso fueronlas beneficiarias mujeres (lo cual fue alentado desde el propio Ministerioya que en la normativa se establecía que la titular del subsidio debía ser lamadre, a excepción de que en el hogar no hubiera una mujer), y se eliminóel requisito de la contraprestación laboral en favor de un mayor control delos requisitos de salud y escolarización de los niños y niñas, lo que, segúnalgunas voces críticas, reforzó el rol de la mujer como proveedora de loscuidados básicos al interior del hogar. Sin embargo, por otro lado, se pro-puso recomponer las redes de inserción institucional y comunitaria de las

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familias en situación de vulnerabilidad, entendiendo que la desafiliaciónsocial, la precariedad o la ausencia de espacios de socialización, tantocomo la falta de acceso a servicios universales como la salud y la educa-ción, inciden en la reproducción intergeneracional de la pobreza.Hacia el año 2007, el Programa llegaba a unas 700.000 familias ycomenzaba, gradualmente, a disminuir sus requisitos alejándose de condi-cionalidades impuestas por los organismos internacionales que contribu-yeron a financiarlo (Maier y Carballeda, 2012). Hasta que, en el 2009, elPrograma Familias es de hecho reemplazado por la Asignación Universalpor Hijo para Protección Social (AUH).

…y las distintas propuestas en pugnaPero las discusiones en torno a la posibilidad de asegurar un ingreso paralas familias en situación de pobreza, desempleo o vulnerabilidad socialdesde un paradigma diferente a los programas de transferencias condicio-nadas focalizados y residuales, típicos del ciclo neoliberal, tenían ya for-mas delineadas – en la academia y en la política– en Argentina desde, almenos, fines de los años ’90. Desde distintas vertientes de pensamiento,sectores intelectuales y referentes políticos venían proponiendo esquemasde renta básica unos, o de seguros de empleo y formación y universaliza-ción de las asignaciones familiares otros. (Hintze y Costa, 2011).Respecto de las propuestas de Renta Básica o Ingreso Ciudadano, setrata de una propuesta con amplia difusión –y discusión– en medios inte-lectuales europeos, y nos llegó fundamentalmente a Argentina a través delas publicaciones académicas del Centro Interdisciplinario para el Estudiode Políticas Públicas (CIEPP), uno de cuyos referentes más reconocidoses Rubén Lo Vuolo. Este autor lo definía como “un arreglo institucionalque garantiza cierta forma de ingreso para cuyo acceso no se requiereotra condición personal que la de ser ciudadano”. Por lo tanto, para per-cibir esta renta “no se requiere trabajar (como es el caso del salario), serdeclarado incapaz (jubilación por invalidez), haber contribuido con unaprima de seguro (jubilación ordinaria, obras sociales), demostrar que seestá desocupado (seguro de desempleo) o ser pobre (programas asisten-ciales focalizados)”. (citado por Hintze y Costa, 2011). Hacia fines de ladécada del ’90 tomó estado parlamentario –a partir de un proyecto del

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ARI– una primera iniciativa que recogía estas definiciones, proponiendocrear un fondo para el “Ingreso Ciudadano a la Niñez”, que fue vuelto apresentar casi bianualmente entre 1997 y 2003. Sin embargo, estas inicia-tivas nunca tuvieron curso positivo en años de ajuste fiscal cada vez máspronunciados, y siguió primando la lógica focalizada y asistencial en losprogramas de transferencia de ingresos.Siguiendo un camino diferente en cuanto a la articulación y presentaciónpública de las demandas y propuestas, fue importante también la experien-cia de las organizaciones que integraron el Frente Nacional de Lucha con-tra la Pobreza (FRENAPO) en el año 2001. Su estrategia de distribuciónde ingresos se sostenía en tres pilares: la creación de un Seguro de Empleoy Formación para los jefes y jefas de hogar desocupados, una asignaciónpor cada hijo menor de 18 años, y otra para cada mayor de 60 años que notuviera cobertura previsional. De esta manera pretendían “ubicar a todoslos hogares por encima de la línea de pobreza (…) La estrategia propues-ta de universalización de derechos (salud, educación, empleo y previsión)era entendida como la condición para restituir a la población su carácterde ciudadanos”. (citado por Hintze y Costa, 2011)Junto a muchas otras iniciativas de menor envergadura (nuevos proyec-tos de ley, otras proposiciones de ONGs o grupos de presión como laIglesia, etc.), el debate parecía articularse en torno a dos posturas: ingresociudadano vs. inclusión por el trabajo. Dicotomía que fue luego resuelta–no sin ambigüedades– por el decreto presidencial que crea la AUH, y querecoge la larga tradición justicialista que refuerza discursiva, simbólica ymaterialmente, el papel del trabajo en la inclusión social.Finalmente, otro antecedente interesante lo encontramos en un trabajopublicado en el año 2001, que sugiere también la posibilidad de reforzarel papel de las asignaciones familiares dentro del conjunto de instrumen-tos de política social de la Argentina. Nos referimos al trabajo “ElSistema de Asignaciones Familiares como herramienta central en la polí-tica social argentina” (Rofman, Grushka y Chébez, 2001), iniciativa quequizás en esa época tuviera muy poca trascendencia. Según estos autores,los objetivos que se han perseguido a través de la implantación del siste-ma de asignaciones familiares han sido múltiples, y han variado a lo largodel tiempo. Por un lado, las asignaciones han tenido como principal com-ponente el pago por hijos, lo que parece indicar que a lo que apuntan es

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a mejorar las condiciones de vida de los niños, a través de una mejora enel ingreso familiar. No obstante, otros componentes parecen tener otrosfines (no contradictorios con éste, sino apuntalando otros aspectos con-cretos del bienestar de los niños), tales como las asignaciones por esco-laridad y ayuda escolar anual, asignaciones por nacimiento, adopción,maternidad, discapacidad, etc.Sin embargo, desde sus inicios, este beneficio estuvo restringido a quie-nes poseen un empleo formal en relación de dependencia, lo que en uncontexto de alta desocupación, informalidad o precarización en el empleo,como sucede en Argentina, esto se convertía en una seria limitación. Aello se suma que desde 1996, su goce se restringió hasta cierto tope deingresos, techo que ha ido variando (exceptuando de esta restricción a lasasignaciones familiares por maternidad y por hijos con discapacidad), loque si bien introdujo un sesgo redistributivo importante –ya que son bene-ficiarios de las prestaciones los trabajadores de menores ingresos–, redujoaún más sus beneficiarios. En base a esto, es que los autores calcularonque, para 1999, entre desocupados, autónomos e informales, cerca de un60% de los hogares no tenía acceso a las asignaciones familiares, porcen-taje que aumenta hasta el 75% si se consideran sólo los hogares de losestratos de ingreso más bajos, lo que significa que el sistema sólo alcan-zaba a un 25% del sector más necesitado.

El camino elegido: la ampliación del acceso a las asignaciones familiaresAhora, pasemos a considerar la política que nos ocupa, la AsignaciónUniversal por Hijo para Protección Social, implantada por el gobiernonacional hacia octubre del año 2009. En líneas generales, el esquema orga-nizativo planteado por el decreto de creación de la AUH (1602/09) respon-de a los siguientes lineamientos: sus destinatarios son los niños menoresde 18 años, cuyos padres o tutores se encuentren desempleados, no perci-ban otro ingreso familiar, o bien se desempeñen en la economía informal(por lo que no se encuentran incluidos en el régimen de asignaciones fami-liares), y perciban ingresos al salario mínimo vital y móvil (requisito queresultó muy difícil de verificar en la práctica, por lo que sólo se procedióa exigir a los titulares de derecho una declaración jurada de situación ocu-pacional). A ellos, luego se agregaron los monotributistas sociales y el

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personal de servicio doméstico, ampliando el universo de perceptores dederecho. Su unidad de ejecución es la ANSES, por lo que los fondos pro-vienen de la misma fuente que los componentes contributivos de la segu-ridad social (es decir, contribuciones, aportes estatales y rendimientos delFondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado PrevisionalArgentino), y se utiliza el mismo sistema integrado de información, asícomo las unidades administrativas y el personal. Asimismo, se reconoceuna asignación superior para los hijos con discapacidad, la cual por lodemás no está sujeta a ningún tope de edad.Es interesante observar que los considerandos del decreto justifican laAUH desde diversos planos, no enteramente coincidentes entre sí (o másbien, que responden a inspiraciones o principios filosóficos diferentes):por un lado, se cita la Ley Integral de Protección a la Infancia, basada enun paradigma de derecho universal, y por otro se repite con insistencia elfundamental “combate a la pobreza”, pero mezclándolo con el derecho altrabajo. Allí se fundamenta la decisión oficial en que, a pesar de la mejo-ra de la situación económica y financiera lograda por las políticas delEstado, el descenso de la pobreza y el incremento de la ocupación, subsis-ten situaciones de exclusión que demandan medidas urgentes. En esa líneade razonamiento, según los mismos considerandos, la AUH “no implicanecesariamente el fin de la pobreza, pero inocultablemente ofrece una res-puesta reparadora a una población que ha sido castigada por políticaseconómicas de corte neoliberal”. Y a continuación vuelve a remarcarcomo “solución estructural de la pobreza” el crecimiento económico, laconstante creación de puestos de trabajo (en particular “trabajo decente”),y reitera que “la mejor política social de promoción y articulación deltejido social es el trabajo”.Más allá de esta tensión –que no es meramente enunciativa sino tambiéncultural y simbólica, ya que nos habla de los límites de lo que socialmen-te toleramos frente a la desigualdad de muchos habitantes de nuestro país,y de las vías que consideramos válidas para reducirla–, la AUH se convir-tió en uno de los programas de transferencia de ingresos más importantede América Latina. Gracias a esta iniciativa, se sumaron más de 3,5 millo-nes de niños, niñas y adolescentes al régimen de asignaciones familiares,con derecho a la prestación más alta del régimen (Calvi y Cimillo, 2013),a los cuales se sumaron en 2011, las mujeres embarazadas que no tenían

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cobertura social, cuando se crea la Asignación por Embarazo paraProtección Social. Estas estimaciones representan a más del 30% del seg-mento de población de 0 a 18 años, y con ello a la vez se calcula unacobertura que oscila entre el 80 y el 90% de niños, niñas y adolescentesalcanzados por la seguridad social (contributiva y no contributiva) o sussucedáneos (deducciones del Impuesto a las Ganancias por cargas familia-res) (Hintze y Danani, 2013). Por otro lado, esta ampliación del régimende asignaciones familiares tiene un sesgo redistribuidor claramente orien-tado en favor de las familias de menores ingresos (el 67% de los benefi-ciarios se encuentra en el 20% de hogares más pobres, según Calvi yCimillo, 2013) y con inserciones laborales más débiles e inestables. Desdedistintos medios periodísticos y académicos se ha señalado el impacto deesta medida en la reducción de la tasa de indigencia (no así en la tasa depobreza, respecto de la cual las interpretaciones son más encontradas), yalgunos incluso han señalado un ascenso en la matrícula escolar, sobretodo en la educación secundaria, gracias a su implementación (efecto que,de ser tal, se verificaría seguramente gracias a un haz más amplio de con-diciones, tales como la entrada en vigencia de la nueva Ley Nacional deEducación que establece metas de financiamiento y contribuye a crear másescuelas y más puestos docentes; el crecimiento sostenido que aumentólos ingresos en los hogares y permitió aliviar la carga de los trabajadoressecundarios, sobre todo jóvenes y mujeres, entre otras).Por otro lado, gracias a que se utilizan las estructuras burocráticas deuno de los entes estatales con mayor penetración nacional, que más se hainformatizado y modernizado, como la ANSES, se han eliminado lasmediaciones que anteriormente establecían muchas organizaciones socia-les y políticas, que si bien tenían la ventaja de ampliar la cobertura aún aterritorios donde la presencia estatal era escasa o difusa, daban lugar a laexistencia de prácticas distorsivas, como las presiones, el clientelismo, ladeducción de contribuciones y demás. La AUH, en cambio, tiene la ven-taja de la llegada directa, sin intermediarios, hasta las familias beneficia-rias, y casi no se han conocido denuncias por irregularidades.Como se ha señalado más arriba, la AUH introdujo la novedad de incor-porar a la seguridad social un componente no contributivo, incorporandoen ese acto a sectores no incluidos y –lo que también es muy importante–haciéndolo desde un lenguaje de derechos (Hintze y Danani, 2013). Lo

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que no es una cuestión menor.A la par de estos grandes logros, nos quedan también algunos sinsabores.Los límites a la cobertura, empujado también por las condicionalidades, sonuno de ellos. Como es sabido, la AUH se paga al adulto responsable porcada niño, niña o adolescente menor de 18 años o discapacitado sin límitede edad, hasta un límite de cinco. Las razones por las cuales se excluye a losniños de familias más numerosas no son claros (más allá de las inferenciasacerca de las restricciones fiscales que podamos hacer, ya que los motivosno han sido explicitados). A ellos se suman quienes han sido excluidos delbeneficio por falta de cumplimiento de la presentación anual de la libreta oformulario donde se constatan los controles de salud e inserción escolar,situación que empezó a verificarse en 2011 (requisito que, además, no obraen el componente contributivo de las asignaciones familiares, lo que consti-tuye también un sesgo discriminatorio respecto de los perceptores de laAUH). Ambas situaciones contradicen la pretensión de universalidad queesgrimen tanto la prestación como la normativa que la rige. La resolución deesta tensión no es sencilla, sobre todo en cuanto a la exigencia de acceso ala salud y la educación, que las sociedades también deberíamos estar en con-diciones de asegurar como una cuestión de derecho, y no de imposición. Eneste contexto, sería importante poder discutir cómo y en qué medida lastransferencias de ingresos contribuyen a mejorar el acceso a bienes y servi-cios públicos, y cómo éstos logran superar la dualidad y fragmentación fren-te a las poblaciones a las que se dirigen en que hoy se encuentran. Porquepara superar la postergación de los sectores más vulnerables necesitamosque puedan acceder a ellos, sí, pero necesitamos también que la oferta deservicios públicos sea adecuada y de calidad, que garantice la entrada y per-manencia en un sistema educativo de excelencia, y el cuidado de la salud sevea asegurado en un sistema de salud equitativo y satisfactorio.

De las moratorias al Plan de Inclusión PrevisionalEl segundo gran componente que identificamos en lo que García Delgadollamó la “política neouniversal de ingresos”, es la ampliación de la cober-tura previsional, que elevó la cantidad de adultos y adultas mayores quelograron acceder a jubilaciones y pensiones, y contar así con ingresos esta-bles y cobertura de salud en el otro extremo de la vida.

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Gabriel Calvi y Elsa Cimillo (2013) sostienen que a partir del año 2003,las demandas y necesidades de los adultos mayores fueron incorporados ala agenda gubernamental, a través de dos estrategias tendientes a mejorarsu calidad de vida: la recomposición de sus haberes y la ampliación de lacobertura. Respecto de la recomposición de los haberes, Beccaria yDanani (2011) señalan que, entre 2003 y 2009, el Poder Ejecutivo deter-minó aumentos del haber mínimo a través de diferentes vías, que incluíanincrementos de suma fija, proporcionales o combinados o bien subsidiosvarios. Proceso que se institucionaliza a fines de 2008, cuando se sancio-na la Ley de Movilidad Previsional, que establece incrementos para lasjubilaciones y pensiones dos veces al año (en marzo y en septiembre), deacuerdo al resultado de una ecuación que relaciona distintas variablesmacroeconómicas. Estas autoras señalan que este conjunto de medidas notuvieron incidencia alguna en la estructura institucional del sistema previ-sional, sí afectaron la capacidad protectoria de hecho gracias a la mejoracuantitativa de las prestaciones y compensaron parcialmente la pérdidasufrida en la crisis de 2001 y 2002.Respecto de la segunda estrategia, la ampliación de la cobertura previsio-nal, fue también un proceso eslabonado por distintas decisiones delEjecutivo y leyes sancionadas entre 2004 y 2008. Las mismas autorasexplican que el “Plan de Inclusión Previsional” fue el nombre con el que seconoció la combinación de las leyes Nº 25.994 (de “JubilaciónAnticipada”, sancionada en diciembre de 2004) y el decreto 1454/2005 (de“Moratoria Previsional”, emitido en noviembre de 2005), normativasmediante las cuales se promovió la incorporación al sistema previsional decantidades importantes de adultos y adultas mayores que, estando en edadde jubilarse, no habían podido acceder a este beneficio, en la mayoría delos casos por no contar con los aportes correspondientes. Si bien estas leyesno cambiaron la lógica institucional de fondo del sistema previsional –yaque los requisitos de acceso continúan siendo los mismos– sí hubo un rela-jamiento de los requisitos contributivos, que permitieron que más de dosmillones de personas pudieran acceder a una jubilación o pensión (Beccariay Danani, 2011). Como resultado de estas políticas, la cobertura previsio-nal de adultos de 65 años y más pasó del 70,5% en 2001, al 86,5% en 2010.Y si a ello se suman los beneficiarios de pensiones nacionales no contribu-tivas, la cobertura se eleva al 90,2% (según datos de Calvi y Cimillo, 2013).

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Este proceso de ampliación de derechos fue completado (pero, podría-mos pensar, no concluido) en el año 2008, cuando se crea el SistemaIntegrado Previsional Argentino (SIPA), se elimina el sistema de capitali-zación individual y con él, las entidades privadas que administraban lascuentas (las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones,AFJPs), y se reestatizan los fondos, que pasan a ser administrados porANSES. Obviamente, la importancia de esta decisión excede el marco dela cobertura previsional, ya que fue indispensable para que la otra granmedida que veíamos anteriormente, la AUH, pudiera tener lugar. Fue unode los hitos más importantes de los años del kirchnerismo, y que permitióponer en marcha un sistema de protección basado en la seguridad socialque quizás de otra manera no hubiera sido posible.Tan importante para la política social argentina es esta serie de transfor-maciones que las autoras no dudan de hablar de un “proceso de contra-reforma previsional”, que intentó desmontar los nudos principales del sis-tema instaurado durante los años de hegemonía neoliberal. Proceso que,además, tiene un carácter estratégico en la edificación del sistema de pro-tección social tanto en lo que hace al aumento de la poblaciónincluida/protegida, como en la sedimentación del lenguaje de derechos einclusión social al que hacíamos referencia más arriba, mediante el cual elactual gobierno intenta ampliar el horizonte de intervención estatal en laconstrucción de condiciones de vida más digna para los sectores más vul-nerables de la población, y a la vez, construir legitimidad política.Con todo, persiste un gran interrogante, que no ha sido respondido enestos años de recomposición de la protección social: ¿Cuál será el futurodel sistema previsional, si el acceso a los beneficios sigue atado a la lógi-ca contributiva? Como señalan las autoras, la moratoria previsional trajoa la escena pública (o mostró otra faceta de) el problema de la deficientecobertura del mercado de trabajo, asociada a los elevados índices deinformalidad y trabajo no registrado que tenemos en nuestro país. Y eneste sentido, la pregunta acerca del futuro tiene una doble cara: de quémanera se continuará incluyendo en adelante a aquellos adultos y adultasmayores en edad de jubilarse pero que no cuentan con aportes, cuando yaha cerrado la moratoria (y compensar los años de aportes no realizados esmuy oneroso para amplias franjas de la población); y cuál es la viabili-dad financiera a largo plazo de este sistema, si la informalidad y la des-

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protección laboral continúan siendo moneda corriente para nuestros tra-bajadores. En otras palabras, la tensión existente entre la necesidad deampliar progresivamente la cobertura y la lógica del sistema, atado a unmercado de trabajo que presenta problemas estructurales de protección,aún subsiste, irresuelta.

Reflexiones finalesUna visión de conjunto de las transformaciones reseñadas y su inserciónen procesos políticos más amplios nos arrojan un balance con aciertos ydesaciertos, logros e interrogantes. Si observamos la cantidad de personas“protegidas”, es decir, alcanzadas por estos nuevos mecanismos de inclu-sión en la seguridad social (sea jubilaciones, sea asignaciones), el balancees globalmente positivo; sin embargo, si atendemos los alcances de esaprotección, el resultado hasta el momento es desigual, y a veces insufi-ciente, como demuestra el exiguo monto de las jubilaciones mínimas–que, vale aclararlo, se recuperan y adquieren mayor poder adquisitivocon el paso de los años gracias a la Ley de Movilidad, que hasta elmomento ha otorgado aumentos que superan todos los índices inflaciona-rios–; las demoradas actualizaciones de las asignaciones; o las exclusionesno revisadas. Y el escenario de fondo, de una persistente inflación quesocava el poder adquisitivo de salarios, beneficios sociales y transferen-cias, no ayuda a consolidar esta política de transferencia de ingresos comoestrategia de reducción de la vulnerabilidad y la pobreza. Tampoco esclaro el balance respecto de la distribución de la riqueza, ya que acceso aingresos no supone automáticamente distribución más equitativa. Existenaún núcleos duros de pobreza e indigencia asociados a múltiples formasde desafiliación, por un lado; y por otro, aunque los sectores medios y tra-bajadores hayan mejorado su posición, la acumulación privada no crecióen menor medida. Obviamente, pensar en estos términos nos obligaría aincluir variables no consideradas en este análisis –entre ellos el sistema tri-butario y los principales componentes de la política macroeconómica–, loque no podría ni sabría desarrollar aquí. Sirva lo reseñado solamente paradejar planteado un interrogante de compleja resolución, y pasible de res-puestas encontradas en más de un sentido.Por otro lado, y asociado a lo anterior, son aún altos y persistentes los indi-

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cadores de precariedad e informalidad laboral. Este funcionamiento casiperverso del mercado de trabajo se asocia a que su dinámica ha sido profun-damente transformada durante las décadas del neoliberalismo, cuando sehan morigerado o revertido instrumentos legales de protección de los traba-jadores; y a la vez, lo que es quizás peor, se ha extendido un sentido comúnnaturalizador o legitimador de la informalidad, que ha calado en el discursoy el accionar de sectores propietarios, empresarios y de los propios trabaja-dores, que en muchos casos viven la desprotección como una condición deinserción laboral casi tan válida –o factible de que ocurra– como otras. Porello, en este marco, el desafío es doble: lograr elevar los niveles de formali-zación en el trabajo en el mediano plazo, que permitiría el acceso a losmecanismos de protección de la seguridad social a los trabajadores y susfamilias que hoy están desprotegidos, y a la vez –objetivo de largo plazo yseguramente más ambicioso– avanzar en el diseño de estructuras y disposi-tivos institucionales que aseguren la protección universal, con independen-cia de las formas de inserción o la relación de los sujetos con el mercado.Como contracara, los logros también son muchos, y relevantes. El mayoracceso a la protección es uno de ellos, material y palpable, que ha sidoexpuesto ya. Pero en el plano simbólico, se han dado discusiones que aúnno están ganadas, pero son alentadoras. En principio, se ha vuelto a repo-sicionar a la política como acción transformadora y al Estado como motorde estos cambios, y no en un sentido dirigido a la especulación o la ganan-cia individual como sucedió en los ’90, sino, al contrario, orientado arevertir las consecuencias del retiro del Estado en materia social, recupe-rando la política social como dispositivo de inclusión social e instrumen-to de mejora de las condiciones de vida de los sectores vulnerables. No esun dato secundario que estas medidas se hayan justificado aduciendo lanecesidad de revertir la pobreza generadas durante los años de hegemoníaliberal, y que se apele a la inclusión social como sentido último de lasacciones. Volver a hablar de inclusión en términos no estigmatizantesimplica rediscutir los niveles de desigualdad que socialmente estamos dis-puestos a tolerar y los mecanismos apropiados para lograr mayores nive-les de igualdad. Y desde esta perspectiva se vuelve más rica esta visión deconjunto de las medidas implementadas, no como instancias aisladas, sinocomo estrategia orientada a recuperar la acción del Estado –y la democra-cia, parafraseando a Ricardo Forster– como disputa por la igualdad.

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Y en segundo lugar, se recuperó también la noción del trabajo como ejeestructurador de las sociedades y pilar de la cohesión social, de larga rai-gambre en la tradición peronista. No podemos ignorar que hoy ya no sonhomologables la inclusión social y la inclusión por el trabajo, como algu-nos pretendían durante los años del capitalismo de pleno empleo; sinembargo, el derecho al trabajo subsiste como demanda popular y comoapelación pública, y desde este lugar se construyen subjetividades, y tam-bién políticas públicas. Considero acertados los planteos de AlejandraBeccaria y Claudia Danani (2011), quienes afirman que la actual expan-sión de la cobertura de los mecanismos de previsión social conserva lasinvocaciones al principio de los “derechos del trabajo”, pero reclamandoa la vez el reconocimiento de la universalidad. Pero podríamos agregarque no ya como principios filosóficos antagónicos en la construcciónmaterial y simbólica de la protección, sino antes bien, como necesaria arti-culación que libera a los “derechos del trabajo” de su restrictiva matrizcontributiva. En otras palabras, se están reconociendo los mismos dere-chos a formas diversas de inserción por el trabajo (o categorías diferen-tes de trabajadores: formales, informales, precarizados, amas de casa),ampliando en ese acto los contenidos de estas dos nociones que como veí-amos, son centrales para comprender la estructuración de la políticasocial. Allí, las autoras señalan: “la contra-reforma previsional que anali-zamos puede ser entendida como parte de un proceso mediante el cual seasoma una nueva matriz de intervención social del estado: una matrizcuya primera característica es que los beneficios son enunciados como[alguna forma de] materialización de derechos sociales, y no como deri-vación o premio de algún mérito o decisión individual (sea el éxito o lacompra de servicios). En segundo término, esa matriz de intervención sos-tiene como fundamento de esos derechos en primer lugar al trabajo, peroacto seguido reclama el reconocimiento de la universalidad (cual socie-dad del trabajo). Finalmente, esa matriz de intervención deposita en laseguridad social una serie de atributos y misiones que defiende como legí-timas competencias estatales: la protección, la redistribución, la solidari-dad y la inclusión social.”Esta nueva matriz de intervención identificada es observada también porotros autores, quienes proponen leerla en el marco de una batería de medi-das más amplia, que han actuado concurrentemente en el sentido de

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ampliación del acceso a derechos sociales. Maier y Carballeda (2012) noshablan de una “nueva centralidad del Estado” en la cual se inscribenmuchas medidas concretas: “la Ley de Salud Mental, el MatrimonioIgualitario, la Ley de Medios, un mayor porcentaje del PBI destinado a laeducación, las políticas sociales integrales que se apoyan en una nocióndinámica y sostenida de los Derechos Humanos, haciéndolos dialogarcon los derechos sociales. Estas cuestiones, sumadas a la tendencia a des-arrollar esquemas transversales de intervención desde lo público, mues-tran un sentido novedoso que puede reconocerse en estrategias anterioresa la Dictadura Militar, pero que no repiten mecánicamente los esquemasdel Estado Social desmantelado durante décadas, sino que parecieranadaptarse a nuevos contextos y situaciones.”Así, vemos lo que quizás pueda ser el indicio de una nueva concepciónpara las políticas sociales, donde se asegure un piso mínimo universal fun-dado en principios de integración social, el cual puede –y debería– com-binarse con políticas selectivas estratégicamente integradas. Porque losderechos no requieren ser meramente declamados ni son “puestos a dispo-sición” para ser utilizados o reivindicados, sino que requieren de unesfuerzo social para que sean, primero, reconocidos a todos los ciudada-nos, y luego, asegurados – en términos de acceso real y efectivo– tambiéna todos, sin distinción de pertenencia social ni inserción laboral. Y en esesentido, es imprescindible tanto apuntalar las capacidades estatales en lageneración, expansión y sostenimiento –material y simbólico– de las polí-ticas públicas que han ido construyendo estos procesos, como reclamarmayores niveles de discusión pública e institucionalización de tales polí-ticas, como componente necesario de la garantía de su perduración.

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