La Cuestión Del Gobierno Representativo en El Distrito Federal Mexicano 13-33

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Ignacio Marvn LabordeLa cuestin del gobierno representativo en el Distrito Federal mexicano

Cuestiones Constitucionales, nm. 4, enero-junio, 2001, pp. 49-83,Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Mxico

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Cuestiones Constitucionales,ISSN (Versin impresa): [email protected] Nacional Autnoma de MxicoMxico

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LA CUESTIN DEL GOBIERNOREPRESENTATIVO EN EL DISTRITO

FEDERAL MEXICANO*

Ignacio MARVN LABORDE**RESUMEN: En el presente trabajo se estable-ce la evolucin poltico-jurdica que hantenido el Distrito Federal y sus municipios(a partir de 1928 delegaciones ) en lasConstituciones federales de Mxico. Se co-mentan, del mismo modo, las principalesdeficiencias y contradicciones que el marcoconstitucional vigente tiene respecto a laconsolidacin de un gobierno en el DistritoFederal, y finalmente se analizan culesson los problemas bsicos por resolver enel diseo del gobierno representativo delo que los habitantes del Distrito Federalconocemos como delegaciones, haciendodesde esta perspectiva un anlisis de lasiniciativas presentadas al respecto, as comode los problemas que resultan de la solucinadoptada en esta materia. El autor concluyeque debido a los desajustes creados, se tratade un tema que no est agotado y que porello requiere de una mayor discusin.

ABSTRACT: This work deals with thepolitical-juridical evolution in MexicosFederal Constitutions of the Federal Dis-trict and its municipalities (based on 1928delegations ). Another comment in thesame manner are the main deficiencies andcontradictions existing within the currentConstitutional framework with respect tothe consolidation of a Federal Districtgovernment. Finally, the basic problemswhich must be resolved in designingrepresentative governments of whatFederal District inhabitants know asdele-gations are discussed, from thisviewpoint, analyzing the initiativespresented in this connection, together withthe problems arising from the currentsolution. The author concludes that, in viewof the crea-ted maladjustment, this matterhas not yet been closed, and is thereforeone calling for further discussion.

I. INTRODUCCIN

Durante 1998 y 1999 se discuti una vez ms la organizacin constitu-cional de la forma de gobierno del Distrito Federal mexicano. Ello se

Nm. 4, enero-junio 2001

.* Agradezco la valiosa colaboracin de Rodrigo Elizarrars en la realizacin de este trabajo. ** .Profesor e investigador de la Divisin de Estudios Polticos del CIDE.

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debi, en parte, a la necesidad de resolver cuestiones que quedaron pen-dientes despus de la reforma poltica de 1996, como la Ley Electoraldel Distrito Federal, la Ley de Participacin Ciudadana y el diseo deintegracin, funcionamiento y facultades de los rganos de gobierno de lasdelegaciones polticas que se eligiran por voto directo en el ao 2000;pero tambin, el retorno a la misma discusin obedeci a los problemasque tiene la organizacin poltico-constitucional vigente.

En este trabajo resumir, primero, la evolucin poltico-jurdica quehan tenido el Distrito Federal (en lo sucesivo D. F.) y sus municipiosen las Constituciones federales de Mxico. En seguida comentar lasprincipales deficiencias que el marco constitucional vigente tiene conrespecto a la consolidacin de un gobierno representativo en el D. F.Y, finalmente, plantear los problemas bsicos que debieron tomarse encuenta en el diseo del gobierno representativo de las delegaciones y,desde esa perspectiva, analizar las iniciativas presentadas al respecto,as como los problemas que resultan de la solucin adoptada en estamateria.

En trminos generales, la situacin en la que se desarroll el procesode reforma 1998-1999 fue la siguiente. La reforma a la organizacindel gobierno de la ciudad de Mxico corresponde al Congreso de laUnin, sin ninguna intervencin de la Asamblea del D. F., dado questa slo tiene algunas funciones muy acotadas como rgano Le-gislativo local. Una reforma al Estatuto de Gobierno del Distrito Federalrequiere de la aprobacin de la mayora de las dos cmaras federales,y una reforma constitucional integral, que consolide la autonoma y res-ponsabilidad del gobierno del D. F., requerira de la aprobacin de lasdos terceras partes de ambas cmaras, as como de la aprobacin de lamayora de las legislaturas de los estados. Los partidos que s impulsaronla reforma integral a la organizacin del gobierno del D. F. el PRDy el PAN slo contaron con mayora en la Cmara de Diputados; porsu parte, el PRI, que tradicionalmente se ha opuesto a la consolidacinde la autonoma y responsabilidad del gobierno local de la ciudad deMxico, al contar con la mayora en el Senado, logr impedir una re-forma integral e impuso su particular concepcin sobre el gobiernorepresentativo de las delegaciones.

Como se puede ver en este trabajo, un gobierno propio tanto delDistrito Federal mexicano como de sus unidades territoriales es un

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problema polticamente ms sencillo y tcnicamente ms complejo delo que se plantea en el anacrnico debate sobre el D. F. que, hasta ahora,en Mxico se sigue dando en trminos de estado , municipio libre ,poderes y soberanas . En un Estado democrtico de derecho, lorealmente soberano es la Constitucin. Con base en ella se establecencompetencias y responsabilidades pblicas, los conflictos entre los dife-rentes rganos de gobierno se resuelven por va jurisdiccional no sedejan al criterio discrecional de la mayora y, sobre todo, los rganosde gobierno en el ejercicio de sus funciones efectivamente estn sujetosa la Constitucin, se trate de rganos del D. F., de sus demarcaciones,de los estados o los ayuntamientos o, por supuesto, del presidente de larepblica. Es decir, en un Estado democrtico de derecho no hay niproblema de incompatibilidad de soberanas ni existe, desde luego,un supremo Poder Ejecutivo constitucionalmente irresponsable. En ungobierno constitucional efectivo hay pluralidad institucional y definicio-nes claras que generan un marco de certidumbre sobre el lmite de au-tonomas, responsabilidades, pesos y contrapesos.

II. RESMEN DE LA EVOLUCIN JURDICO-POLTICA DEL DISTRITOFEDERAL Y DE SUS MUNICIPIOS EN LAS CONSTITUCIONES

FEDERALES DE MXICO

Ms que atender a dogmas o principios constitucionales supuestamenteimputables al federalismo, en la organizacin poltica de la ciudad deMxico se tiene la necesidad de resolver problemas especficos de ca-rcter poltico, financiero, administrativo o urbano. En el debate y lassoluciones adoptadas con respecto al gobierno de la ciudad de Mxicose pueden distinguir tres grandes etapas. La primera, de 1824 hasta laltima dcada del siglo XIX, en la cual el problema a resolver era la de-pendencia que los poderes federales tenan con respecto a los ingresosfiscales provenientes de la ciudad de Mxico; o el gobierno federal con-trolaba la ciudad de Mxico o pona en riesgo su fuente ms segura derecursos econmicos. Una segunda etapa existe de finales del siglo XIXhasta los aos setenta u ochenta del siglo XX, a lo largo de la cual elproblema de necesidad de recursos econmicos se invirti, ya que fuecreciente la dependencia de la ciudad con respecto a los recursos fiscalesdel gobierno federal; el crecimiento de la demanda de servicios e in-

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fraestructura absorbi muchos ms recursos fiscales de los que el go-bierno del D. F. y sus ayuntamientos podan captar. Y, por ltimo, laetapa actual, la cual se inicia a finales de la dcada de los aos sesenta,cuando la ciudad no slo se hace compleja, plural y se consolida comoun bastin de oposicin al rgimen prista, sino que tiene que enfrentarla necesidad de financiarse con sus propios recursos y aportar a la Fe-deracin ms de lo que de ella recibe; a partir de lo cual, comienza amodificarse la concepcin constitucional del D. F. que tradicionalmentese haba impuesto y comienza a abrirse paso a la redefinicin de lasrelaciones polticas de esta entidad federativa con el gobierno federal ya la construccin del gobierno representativo local.

A lo largo de estas tres etapas, en los momentos clave de la discusinsobre la organizacin poltica del D. F. mexicano, el debate se ha cen-trado en cuatro temas bsicos: la extensin territorial del D. F.; los de-rechos polticos locales de sus habitantes; la definicin de sus relacionespolticas con los rganos de gobierno de la Federacin, particularmentecon el Congreso y con el Ejecutivo, y por ltimo el carcter repre-sentativo y grado de autonoma, tanto del gobierno propio del D. F.como del de sus unidades territoriales.

En la Constitucin federal de 1824, se facult al Congreso para es-tablecer la sede de los poderes federales y para que ejerciera en ella lasatribuciones de Poder Legislativo local. El debate de entonces se centrfundamentalmente en cul deba ser el lugar sede de los poderes fede-rales? y en las conveniencias e inconveniencias de dar al pas una organi-zacin poltica federal. La forma de gobierno que deba tener la capitalde la Repblica se estableci por medio de un decreto del Congreso, pro-mulgado por el presidente, en el que se estipul que: la ciudad de Mxicosera el Distrito Federal; el gobierno econmico y poltico del Distritoquedara bajo jurisdiccin del gobierno general; ste designara ungobernador interino; en las elecciones de los ayuntamientos y puebloscomprendidos en el D. F. se aplicaran las leyes entonces vigentes, es decir,las disposiciones relativas a la formacin de ayuntamientos constitucio-nales de mayo y julio de 1812 y sus aclaraciones de marzo de 1821.Formalmente se mantena la eleccin de ayuntamientos en los pueblosincorporados al Distrito que tendra un radio de dos leguas a partirde la Plaza Mayor, y la designacin del gobernador era transitoria,en tanto se aprobaban las leyes respectivas al gobierno del Distrito.


En el Constituyente de 1856-1857 se volvi a discutir cul deberaser la sede de los poderes federales. Se estableci entonces al Estadodel Valle de Mxico como parte integrante de la Federacin, con unterritorio mayor que el actual, pero se condicion la existencia de esteestado al supuesto de que fueran trasladados a otro lugar los poderesfederales. En cuanto al gobierno del Distrito, se estableci que los ayun-tamientos existentes en su territorio, particularmente el de la ciudad deMxico, deberan integrarse por medio de eleccin popular. Lo que su-cedi en esta asamblea constituyente fue que, en el tema del gobiernodel Distrito, una escasa mayora ms moderada y conservadora se en-frent con los liberales puros, quienes, encabezados por Zarco, argu-mentaron que si la Constitucin estableca a cada nivel de gobierno surbita de competencia, no habra conflicto de soberanas y poderes alestablecer el gobierno representativo del Distrito y dar a sus habitanteslos derechos polticos que tenan los habitantes de los dems estados.Los moderados perdieron el debate, pero se aprobaron sus dictmenesen los que el gobierno representativo en el D. F. mexicano se limit denuevo a la eleccin popular de ayuntamientos y se condicion la exist-encia del Estado del Valle de Mxico. En esta decisin predominarontanto las concepciones constitucionales de soberanas y poderes so-beranos entonces en boga, como el temor que abrazaba a moderadosy conservadores a la posibilidad de que un liberal puro resultara electogobernador del Distrito. Para 1877, la divisin poltica del D. F. estabaorganizada en la municipalidad de Mxico y otras 20 municipalidadesintegradas en los Distritos polticos de Guadalupe Hidalgo, Tacubaya,Tllpam y Xochimilco.

En los ltimos aos del siglo XIX y los primeros del siglo XX, enel apogeo de la consigna poca poltica y mucha administracin , paramodernizar la ciudad y hacer frente a sus crecientes problemas urbanos,Porfirio Daz promovi una serie de reformas relativas al D. F. En 1898el Congreso sancion el convenio mediante el cual se establecieron loslmites y el territorio actual del D. F. Mediante una reforma constitu-cional en 1901, se suprimi la eleccin popular de los ayuntamientos yde las autoridades judiciales del D. F., y en 1903 se promulg la Ley deOrganizacin Poltica y Municipal del Distrito Federal, en la cual elCongreso determin que el orden administrativo, poltico y municipaldependera del presidente por conducto de la Secretara de Gobernacin.


Conforme a la ley de 1903, el Ejecutivo federal estara a cargo de laadministracin de las municipalidades del D. F. por medio del ConsejoSuperior de Gobierno del Distrito Federal, integrado por el gobernadordesignado del Distrito, el presidente del Consejo Superior de Salubridad,y un funcionario denominado director general de obras pblicas. Todosestos funcionarios seran nombrados y removidos libremente por el Eje-cutivo. La seguridad quedaba a cargo de una inspeccin general de po-lica, para todo el Distrito, y de las comisaras de cada uno de los ayun-tamientos. En 1900, la divisin poltica del Distrito Federal estabaconformada por la municipalidad de Mxico y las siguientes prefecturas:Guadalupe Hidalgo, Atzcapotzalco, Tacubaya, Coyoacn, Tllpam y Xo-chimilco, en las cuales se integraban 21 municipalidades; pero, en virtudde la ley de 1903, se reorganiz la geografa poltica del D. F. dividin-dose el territorio en 13 municipalidades: Mxico, Guadalupe Hidalgo,Atzcapotzalco, Tacuba, Tacubaya, Mixcoac, Cuajimalpa, San ngel, Co-yoacn, Tlalpan, Xochimilco, Milpa Alta e Iztapalapa.

La preocupacin fundamental de la ley de 1903 fue lograr una mayorcoordinacin urbana y de servicios pblicos en el D. F. Se establecique los ayuntamientos seran electos popularmente en eleccin indirectaen primer grado, conservaran sus funciones polticas y en lo concer-niente a la administracin municipal slo tendran voz consultiva yderecho de vigilancia, de iniciativa y de veto sobre proyectos y con-tratos. En las municipalidades forneas , es decir, las poblaciones queno estaban en la cabecera de cada uno de los trece ayuntamientos delDistrito, el presidente, por conducto del secretario de gobernacin nom-brara un jefe poltico , quien se hara cargo del gobierno y admi-nistracin de los diversos ramos del servicio pblico dentro de su cir-cunscripcin . Se elimin la personalidad jurdica de los ayuntamientosy se estableci que el gobierno federal se hara cargo de todos losbienes, derechos, acciones y obligaciones de los Municipios del Distritoy de todos los gastos que demande la administracin poltica y municipal,segn los presupuestos que apruebe el Congreso de la Unin . Los fe-rrocarriles, telgrafos y telfonos urbanos existentes en el D. F., y todolo concerniente a sus concesiones, operacin y obras de introduccin omejoramiento, pasaran a la jurisdiccin de la Secretara de Comunica-ciones y Obras Pblicas; el Consejo Superior de Gobierno y los ayun-tamientos del Distrito, en estas materias, se coordinaran con ella. Se


estableca tambin que cualquier persona poda reclamar ante el Consejode Gobierno o ante la Secretara de Gobernacin los actos, providenciasy acuerdos de los funcionarios o empleados encargados de los serviciospblicos en el D. F. Al mismo tiempo, el Congreso aprob una iniciativade ley, refrendada por Limantour, en la que se incorporaban a la haciendafederal los impuestos y rentas de los municipios del Distrito.

En el Constituyente de 1916-1917 ya no se discuti cul debera serla sede de los poderes federales. La discusin ms importante se centren el carcter electivo del ayuntamiento de la municipalidad de la ciudadde Mxico. Se estableci el D. F. como parte integrante de la Federacin,se sancionaron constitucionalmente sus lmites y no se modific la dis-posicin que marca que, en caso de traslado de la sede de los poderes,el territorio del Distrito se erigira en Estado del Valle de Mxico. Semantuvo, sin discusin alguna, la facultad del Congreso de legislar entodo lo relativo al D. F., pero se prescribi que deba hacerlo de acuerdocon las bases establecidas en la Constitucin: la eleccin popular de susayuntamientos, los que deberan contribuir tanto a sus gastos como alos comunes ; que los magistrados y jueces de primera instancia delD. F. seran nombrados por el Congreso erigido para el caso en ColegioElectoral, y debido al hiperpresidencialismo del Constituyente de 1916-1917 se estableci por primera vez en la historia a nivel constitucionalque el gobernador y procurador del D. F. seran designados y removidoslibremente por el presidente de la repblica.

A estas disposiciones constitucionales correspondi la Ley de Orga-nizacin del Distrito y Territorios Federales de abril de 1917, en la cualse enfatizaba la responsabilidad absoluta del presidente de la repblicacon respecto al gobierno general del D. F. y, al mismo tiempo, se nor-maba la integracin y el funcionamiento poltico-administrativo de losayuntamientos de eleccin popular directa, aprobados por el constitu-yente para el D. F. y los Territorios. Este primer ordenamiento posre-volucionario para el D. F. no fue expedido por el Congreso sino porVenustiano Carranza, todava en uso de los poderes legislativos que de-tentaba como primer jefe del Ejrcito constitucionalista , y fue la leyvigente hasta la desaparicin constitucional de los ayuntamientos y delas municipalidades del D. F. en 1928. Entre 1917 y 1928 el territoriodel D. F. estuvo dividido en los mismos 13 municipios que contemplla ley de 1903.


En la ley de 1917 destacaban puntos como los siguientes: la aproba-cin del presidente de la repblica de los nombramientos de los princi-pales funcionarios del gobierno del Distrito; la facultad del presidentede la repblica de aprobar todos los reglamentos de los servicios pblicosdel Distrito; y la intervencin del presidente en el caso de que un ayun-tamiento se resistiera a ser fusionado con otro cuando no pueda consus propios recursos subvenir a los gastos propios y a los comunes .Por lo que tocaba a seguridad, el mando supremo del gobernador abar-caba a la polica municipal de la ciudad es decir, de la municipa-lidad de Mxico y a una polica llamada de seguridad en todo elD. F.; en los dems ayuntamientos, la polica municipal dependa direc-tamente de ellos.

En cuanto a la integracin y organizacin de cada uno de los ayun-tamientos, cabe mencionar que eran renovados por mitades y sus inte-grantes podan ser reelectos; el ayuntamiento de la ciudad de Mxicose integraba por veinticinco miembros y los dems por quince; el pre-sidente municipal, era electo por mayora del ayuntamiento para un pe-riodo de un ao y no poda ser reelecto para el periodo inmediato. Porlo que toca a sus atribuciones, los ayuntamientos tendran amplias fa-cultades en los asuntos de su competencia , pero las restriccioneseran muy claras: su presupuesto deba ser enviado al gobierno del Distritopara que con las modificaciones que tuviera a bien hacerle el presidentede la Repblica se presentara al Congreso para su aprobacin; no po-dran contraer deudas, ni otorgar concesiones, ni celebrar contratos obli-gatorios por ms de dos aos , salvo autorizacin expresa del Congresode la Unin; las obras de beneficio general para el Distrito seran eje-cutadas y conservadas por el gobierno de ste, las que beneficiaban a unmunicipio por su respectivo ayuntamiento y las que beneficiaban a doso ms municipios se prescriba que se ejecutarn y conservarn porlas municipalidades interesadas.

Por razones tanto polticas como de coordinacin administrativa y dedesarrollo urbano, en abril de 1928 el ciudadano lvaro Obregn can-didato a la presidencia envi una iniciativa de reforma sobre el D. F.y solicit a la Comisin Permanente que para tal efecto fuera convocadoel Congreso a un periodo de sesiones extraordinarias. Con la sola opo-sicin de los diputados del Partido Laborista Mexicano, encabezados porVicente Lombardo Toledano, fue aprobada la iniciativa enviada por el


ciudadano Obregn. Con ello se modificaron sustancialmente las basesconstitucionales sobre las cuales el Congreso poda legislar en lo relativoal Distrito: se estableci que el gobierno del D. F. estara a cargo delpresidente de la repblica; se suprimi no slo la eleccin popular delos ayuntamientos sino su propia existencia y cualquier forma de go-bierno representativo en la sede de los poderes federales. En concordan-cia con las reformas sobre el nombramiento y remocin de los miembrosdel Poder Judicial, promovidas al mismo tiempo tambin por el ciuda-dano Obregn, se instituy que los magistrados del D. F. seran nom-brados por el presidente, con la aprobacin de la Cmara de Diputados,y que los jueces de primera instancia seran nombrados por el TribunalSuperior de Justicia del D. F.

El punto esencial de esta reforma fue la supresin de los ayuntamien-tos. No sali a la discusin ni el carcter del Congreso como Legislativolocal ni la facultad del presidente de designar al gobernador o al pro-curador del Distrito. La argumentacin del voto en contra de la apro-bacin de la iniciativa, planteada por Lombardo, consisti fundamental-mente en el reconocimiento de las necesidades urbanas que imponan lasupresin de las municipalidades, y se propona que ello se hiciera, peroestableciendo un solo ayuntamiento electo para todo el D. F. con el pro-psito de hacer compatibles las necesidades de coordinacin urbana conel carcter representativo del gobierno de esta entidad. En la Ley Or-gnica del Distrito y Territorios Federales del 31 de diciembre de 1928,el gobierno qued a cargo del presidente, quien lo ejercera por mediode un rgano administrativo denominado Departamento Central con ju-risdiccin en las antiguas municipalidades de Mxico, Tacubaya y Mix-coac, as como en las 13 delegaciones en las que fue dividido el territoriode la entidad: Guadalupe Hidalgo, Azcapotzalco, Ixtacalco, GeneralAnaya, Coyoacn, San ngel, Magdalena Contreras, Cuajimalpa, Tlal-pan, Iztapalapa, Xochimilco, Milpa Alta y Tlhuac. El presidente de larepblica tena la libertad de nombramiento y remocin del jefe del De-partamento del Distrito Federal, del procurador general del Distrito Fe-deral y, de acuerdo con el jefe del Departamento, nombraba a los prin-cipales funcionarios de la administracin central y a los delegadospolticos.

En el lapso de 1928-1993 ese fue el esquema bsico de gobierno yadministracin del D. F.: se trataba de un aparato administrativo carente


en absoluto de representacin y responsabilidad poltica; la responsabi-lidad de gobierno recaa exclusivamente en el jefe del Ejecutivo federal.El mayor cambio, dentro de este marco, tuvo lugar con la reforma cons-titucional de 1987, por medio de la cual se estableci la Asamblea deRepresentantes del Distrito Federal como rgano de representacin ciu-dadana , a la que se le confiri la facultad reglamentaria que corres-ponda al presidente, de dictar bandos y ordenanzas, as como todos losreglamentos relativos al D. F. Se le dio tambin a la Asamblea partici-pacin en los nombramientos de los magistrados del Tribunal Superiorde Justicia del Distrito Federal, y la facultad de iniciar leyes o decretosante el Congreso de la Unin nicamente en materias relativas al D. F.

En la reforma poltico-constitucional de 1993 se estableci que la ciu-dad de Mxico es el D. F., sede de los poderes y capital de los EstadosUnidos Mexicanos. Se sentaron adems las bases constitucionales parael establecimiento de un gobierno propio, representativo del D. F., conresponsabilidad y autonoma poltica definidas. Ello bajo un rgimen es-pecial de gobierno en el que se restituan parcialmente los derechos po-lticos locales a sus ciudadanos, dado que la eleccin del jefe de Gobiernoera indirecta; la Asamblea, si bien adquira la facultad de aprobar la leyde ingresos y el presupuesto de egresos del D. F., slo tendra las fa-cultades legislativas expresamente concedidas por el Congreso y, en lugarde Constitucin local, el Congreso expedira un Estatuto de Gobierno.Es decir, no se dio participacin directa a los ciudadanos del D. F. o asu rgano Legislativo en la reglamentacin de los derechos polticos lo-cales y en la regulacin de su gobierno local.

La orientacin general de la reforma de 1993 es fcil de plantear.Por una parte, la posicin que sostena el ncleo conservador de la ad-ministracin salinista era la de preservar en lo fundamental el estatusjurdico-poltico del D. F. establecido desde 1928, con algunos cambiosque respondieran al reclamo democrtico y, por la otra, los partidosopositores demandaban la instauracin del estado 32, en la cual se con-cretaba la exigencia de dar al D. F. el mayor grado de autonoma posibledentro de nuestro sistema constitucional. Entre estas posiciones irrecon-ciliables, en el proceso de negociacin de la reforma, se fue construyendoun camino que a la vez que creaba las bases constitucionales del gobiernopropio del D. F., estableca tambin mecanismos de coordinacin entreel gobierno federal y el gobierno local. El punto de partida para el diseo


institucional fue la oposicin determinante que el presidente Salinas pre-sent con respecto a la eleccin directa del jefe del Ejecutivo local. Apartir de ese dato duro se plante un sistema de eleccin indirecta yse establecieron cuestiones como la intervencin del presidente en elnombramiento del jefe de seguridad pblica y del procurador del D. F.;las facultades del Congreso de emitir el Estatuto; el sistema de facultadeslegislativas expresas y la atribucin del rgano Legislativo federal deaprobar los trminos de la deuda pblica de la administracin local. Enel marco de una representacin poltica construida indirectamente, en laque participaban el electorado, el Ejecutivo federal y la Asamblea, spoda ser funcional el establecimiento de este tipo de mecanismos decoordinacin con el gobierno federal y de lmites a la autonoma delgobierno local.

En lo que se refiere a la organizacin territorial del gobierno y laadministracin de la ciudad, en la reforma de 1993 se establecieron lasbases de integracin por medio de eleccin directa de un consejo deciudadanos en cada demarcacin territorial, para que con ello intervi-niera en la gestin, supervisin, evaluacin y, en su caso, consulta oaprobacin de programas de la administracin pblica de la ciudad encada una de las demarcaciones. A pesar de que los partidos polticosdemandaron exclusividad en la participacin electoral para integrar estosconsejos, se consider que el sistema de eleccin directa era suficienteventaja para que ellos predominaran en estos rganos de democraciarepresentativa y no se adopt la exclusividad que los partidos queran,con el objetivo de no coartar los derechos de asociacin y representacinpoltica de los ciudadanos y permitir el derecho de los electores de unademarcacin a asociarse y presentar sus propios candidatos. En relacincon la eleccin del futuro rgano de gobierno delegacional, una vez es-tablecido el carcter de rganos de representacin de estos consejos ydada la correspondencia que debe existir entre legitimidad y ejerciciode responsabilidad pblica autnoma, en 1993 se dej a la legislacinsecundaria, que posteriormente se elaborara, tanto el sistema de eleccindel rgano responsable del gobierno de las demarcaciones poltico-terri-toriales como el nivel de desconcentracin o de descentralizacin de laadministracin pblica de la ciudad.

Estos consejos delegacionales fueron concebidos en realidad como elgermen de los cabildos que ahora se proponen, sin embargo, al elaborarse


la Ley de Participacin Ciudadana se cometi el absurdo de tratar deconvertir estos rganos pblicos de representacin dada la formade integracin y las facultades que tenan establecidas en la Constitu-cin en instituciones de participacin , y en 1995, ante la certezade que el PRI sufrira importantes derrotas en la primera eleccin deestos consejos, se elimin formalmente la participacin de los partidospolticos, adems de que, a pesar de que sus integrantes recibiran unsueldo y tomaran decisiones pblicas, se estableci que no eran auto-ridades, lo cual pervirti an ms su naturaleza y explica la facilidadcon que fueron disueltos.

La reforma poltica de 1996 estableci la eleccin por voto universal,libre, directo y secreto del jefe de Gobierno y de los titulares de lasdemarcaciones territoriales. Con ello se resolvi la demanda de que eljefe del Ejecutivo en la ciudad y los rganos de gobierno de las demar-caciones fueran integrados con el mayor grado de representatividad. Sinembargo, volvi a predominar el presidencialismo anacrnico que tantohaba defendido en 1993 el ncleo duro de la administracin salinista,y se acentu una absurda concepcin de gobierno local del D. F. con-currente , en el que el gobierno local, al mismo tiempo, est a cargode los Poderes Federales y de los rganos Legislativo, Ejecutivoy Judicial locales. No se introdujeron los cambios en materia de auto-noma y responsabilidades que eran necesarios para dar al D. F. unaestructura coherente de gobierno, correctamente sustentada y no sujetaa maniobras, de acuerdo con el nuevo carcter representantivo de lasautoridades delegacionales.

Como puede observarse, en este resumen de la evolucin jurdico-poltica del D. F., las preocupaciones sobre cmo organizar el gobiernodel D. F. han sido constantes y las soluciones adoptadas han tenido va-riaciones en el tiempo. Con respecto a la extensin de su territorio sedebe destacar que nunca se pens en un rea reducida, ya que el radiode dos leguas estipulado en 1824 significa un dimetro de 20 kilmetrosy abarca una superficie de 380 kilmetros cuadrados; por otra parte, elproblema de los lmites con el Estado de Mxico se resolvi hasta 1898,y, desde hace dcadas, este asunto ha adquirido un nuevo carcter envirtud del crecimiento continuo de la ciudad sobre el territorio de losmunicipios conurbados del Estado de Mxico. En lo que se refiere a larelacin del D. F. con la Federacin y a los derechos polticos locales


de los habitantes del mismo, si bien desde 1857 se le reconoci a aqulel carcter de entidad integrante de la Federacin, por circunstanciaspolticas y econmicas se impidi la existencia de un gobierno repre-sentativo local; pero, una vez que se ha abierto el paso a la existenciade ste, es necesario consolidar su autogobierno como entidad federativasin menoscabo de que, por su carcter de ciudad capital, se establezcanalgunas disposiciones especiales. Y, por ltimo, en lo que se refiere ala organizacin del gobierno territorial, an cuando hubo ayuntamientosstos fueron organizados de manera que respondieran a las necesidadesde coordinacin urbana, por lo que se contemplaban disposiciones par-ticulares sobre financiamiento y realizacin de obras, patrimonio, segu-ridad, etctera, es decir, el problema no resida en los ayuntamientos ens mismos sino en cmo organizarlos.

III. CONSIDERACIONES SOBRE LAS CONDICIONESDE REFORMA POLTICA EN 1998-1999

En la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, as comoen el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y en la legislacin secun-daria, hay disposiciones que impiden la consolidacin del gobierno localrepresentativo con responsabilidad y autonoma claramente definida.

Entre estas disposiciones, destacan, en primer lugar, las muy comen-tadas contradicciones existentes entre la representatividad derivada de laeleccin directa del jefe de Gobierno que supondra el mayor grado deresponsabilidad autnoma y la ambigedad de responsabilidad com-partida con el Ejecutivo federal respecto a los nombramientos del procuradorde justicia y del jefe de polica; o la indefensin del jefe de Gobiernocon respecto a su posible remocin por el Senado, as como el ampliomargen de manipulacin poltica que puede darse a partir de las pres-cripciones constitucionales establecidas en materia de endeudamiento p-blico del gobierno del D. F. Pero tambin existen otros obstculos cons-titucionales a la consolidacin del gobierno representativo y al desarrollode las instituciones democrticas de gobierno en el D. F., por ejemplo, enlos lmites impuestos a la elaboracin de la ley electoral, dado que en laConstitucin se establecen cuestiones como la clusula de gobernabi-lidad, o la determinacin de que la administracin pblica del D. F. sercentralizada, que no pueden ser modificados por la Asamblea de acuerdo


con las necesidades de la entidad. Entre las limitaciones constitucionalesy estatutarias que ms afectan a la consolidacin del gobierno repre-sentativo en el Distrito Federal se encuentran las siguientes:

a) En la Constitucin, bajo el supuesto objetivo de evitar un conflictoentre rganos legislativos , y enfatizar el carcter de atribuciones legis-lativas otorgadas , se estableci que corresponde al Congreso de laUnin aprobar el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, y que lasfacultades legislativas de la Asamblea fueran explcitas. Con ello, el Con-greso de la Unin mantiene el carcter de rgano legislativo del D. F.que ha tenido desde 1824 y se estableci un sistema en el que, ademsde que ni los ciudadanos del D. F. ni su rgano legislativo intervienenen el establecimiento de sus derechos y reglas bsicas de su gobiernolocal, es un sistema ineficiente para hacer frente a las necesidades co-tidianas y cambiantes de la ciudad, ya que en trminos prcticos, estosignifica que para regular algn aspecto de su vida interna que no hayasido contemplado como una atribucin explcitamente otorgada a laAsamblea, la ciudad deber esperar a que el problema sea abordado yaprobado por la mayora del Congreso de la Unin.

b) Tambin, establecidos en la Constitucin, existen candados impor-tantes para elaborar la ley electoral: en las elecciones locales del D. F.slo podrn participar partidos polticos con registro nacional; la obli-gacin de que la Asamblea Legislativa del D. F. se integre segn losprincipios de mayora relativa y representacin proporcional medianteel sistema de listas votadas en una circunscripcin electoral, y sobretodo,la llamada clusula de gobernabilidad mediante la cual se puede darel caso de asignar el 51% de los asientos de la Asamblea a un partidoque slo haya obtenido el 30% de la votacin. En el Estatuto se repiteny acentan las restricciones para hacer posible una ley electoral msdemocrtica que responda a la realidad poltica de la ciudad: apegndoseal sistema mixto con dominante mayoritario , ideado en los aos se-tenta por Reyes Heroles para prolongar la vida del dominio prista, seestablece que la Asamblea deber ser integrada por cuarenta diputadosde mayora y veintisis de representacin proporcional; se repite la clu-sula de gobernabilidad y se estipula que en la asignacin de diputadosde representacin proporcional se seguir el orden que tuviesen los can-didatos en las listas correspondientes , es decir, que tienen que ser listascerradas, con lo que deliberadamente se favorece a las burocracias di-


rigentes de los partidos, en detrimento del peso de la decisin de loselectores en la eleccin de sus representantes.

c) Y, por lo que se refiere a la organizacin del gobierno de las de-legaciones polticas, en 1996 la reorganizacin de dicho gobierno fuepospuesta y qued un marco legal confuso, indefinido en aspectos im-portantes como, por ejemplo, las caractersticas esenciales del rgano,sera unimembre o colegiado? En la Constitucin, la fraccin II de labase tercera del artculo 122, seala que el Estatuto de Gobierno es-tablecer los rganos poltico-administrativos en cada una de las demar-caciones en que se divida el Distrito Federal ; en el tercer prrafo dela misma fraccin aade que los titulares (as, en plural) de esos r-ganos sern electos de manera universal, libre, secreta y directa, y enel artculo dcimo transitorio del decreto de reformas a la Constitucinde 1996 se establece que la eleccin directa de los titulares de los rganospoltico-administrativos entrar en vigor el 1o. de enero del ao 2000 .

En estricto sentido, el primer prrafo de la fraccin II de la basetercera del artculo 122 constitucional no impona ninguna condicionantesobre la definicin de la naturaleza jurdica de las demarcaciones ni delos rganos poltico-administrativos (desconcentrado o descentralizado;rgano de la administracin pblica u rgano de gobierno con compe-tencia territorial). El prrafo tercero de la misma fraccin, por su parte,tampoco impona condiciones en cuanto a la integracin de los rganospoltico-administrativos ni a su funcionamiento o competencias (rga-nos unimembres o colegiados; eleccin por listas y representacin propor-cional en una sola circunscripcin o eleccin unipersonal y por distritosuninominales). La redaccin en plural de lo referente a la eleccin de los titulares , dejaba margen a la interpretacin del precepto constitu-cional a lo que se dispusiera en el Estatuto de Gobierno y las leyes, eneste caso, la Ley Electoral y Ley de la Administracin Pblica del D. F.

Como puede observarse, la Constitucin daba un margen estrecho,pero margen al fin, para instituir rganos de gobierno en las delegacionesde carcter colegiado y con cierto grado de descentralizacin, pero estoera imposible sin una reforma al Estatuto de Gobierno del D. F., cuyasmodificaciones corresponden al Congreso de la Unin, en donde si bienuna coalicin opositora al PRI poda formar mayora en la Cmara deDiputados, el PRI, al conservar la mayora absoluta del Senado, tuvo lacapacidad de vetar cualquier proyecto con el que no estuviera de acuerdo.


IV. EL ASUNTO DEL DISEO INSTITUCIONAL DEL GOBIERNODE LAS DELEGACIONES

Ante la decisin de Zedillo y del PRI de frenar una reforma integral,el tema fundamental del proceso de reforma poltica 1998-1999 fue elde la definicin de las caractersticas jurdico-polticas de las demarca-ciones territoriales, as como el diseo de sus rganos de gobierno. Ello,no slo por la importancia poltica de regresar, despus de 71 aos desupresin del gobierno territorial representativo, a la eleccin de auto-ridades, sino porque del diseo institucional de estos rganos dependela consolidacin de las instituciones de gobierno democrtico en elD. F., la eficiencia de la administracin pblica y el funcionamientomismo de la ciudad.

Una vez establecido que el rgano responsable del gobierno delega-cional es electo, el problema por resolver es el siguiente: la eleccinpor voto universal y directo del electorado de la demarcacin significa,fundamentalmente, que el rgano electo tendr el grado mximo de re-presentacin y responsabilidad poltica ante esa comunidad, es decir, questa lo elige para que en su representacin cumpla con determinadasfunciones y sea responsable ante ella de este cumplimiento. Por ello, laeleccin del rgano debera suponer no slo la definicin clara de lasfunciones y recursos que caen bajo la responsabilidad del rgano electo,sino tambin los mecanismos institucionales para rendir cuentas a susrepresentados. Y, a partir de esta consecuencia elemental del acto deelegir, para que el rgano representativo establecido funcione y se re-duzcan las posibilidades de conflicto, en el contexto de la estructurainstitucional y de la realidad (poltica, urbana, social, etctera) en quese inscribe este rgano, se debe establecer la mxima autonoma posible.

La trascendencia de los cambios introducidos por el solo hecho de laeleccin supona la necesidad de tomar decisiones relativas al diseoinstitucional del rgano en torno a los siguientes puntos:

a) Reorganizacin de la divisin poltica del D. F. y denominacinde las demarcaciones.

b) Personalidad jurdica y patrimonio del nuevo rgano, competencias,descentralizacin, relaciones polticas, jurdicas, fiscales, financieras ypresupuestales entre los dos niveles de gobierno representativo que ope-rarn en la ciudad.


c) Mtodo de eleccin e integracin del rgano de gobierno, reglasde funcionamiento, duracin del mandato y mecanismos instituciona-les de sustitucin del rgano electo.

d) Definicin de instancias de coordinacin y solucin de conflictosentre los intereses de la ciudad como un todo, y los intereses de lascomunidades que se expresan a nivel de las demarcaciones.

Esta es la agenda fundamental por resolver en materia de la confor-macin de los rganos representativos de gobierno en las delegaciones.A continuacin expongo, tema por tema, la importancia de cada uno;los acuerdos y desacuerdos que sobre ellos se presentaron en el procesode consulta llevado a cabo durante 1998; la manera en que cada temafue planteado tanto en la iniciativa que al respecto aprobaron la mayo-ra de los miembros de la Asamblea Legislativa del D. F. y de la Cmarade Diputados, como en la iniciativa que el PRI present en el Senado;as como las reformas al Estatuto que finalmente aprob el Congresode la Unin.

1. Reorganizacin territorial y denominacin de las delegaciones

La reorganizacin poltico-administrativa del territorio del D. F. hasido una propuesta aceptada por todos, pero que nadie ha estado dis-puesto a impulsar. Autoridades, dirigentes de los partidos, legisladores,urbanistas y otros especialistas coinciden en que el modelo de organi-zacin de las delegaciones, as como el nmero de diecisis, hace tiempoque dejaron de ser funcionales para la administracin de la ciudad. Losustantivo de las decisiones en esta materia no radicara exclusivamenteen aprobar una nueva divisin territorial, sino en entrar a cuestiones quepoco se han discutido en pblico y poco se han estudiado tcnica yfinancieramente pero que son indispensables de resolver para abordareste asunto:

a) Cul es el nmero ideal de habitantes por delegacin para querealmente puedan ser representados y atendidos en este nivel de gobier-no?, cul es el mximo y el mnimo factible que puede proponerse enla ciudad de Mxico?

b) Cules de las actuales delegaciones deben ser divididas? y, dadoel caso, cmo se efectuar esta divisin territorial?

c) Cul sera el costo presupuestal de establecer cada nueva delegacin?


d) En cuanto a las relaciones laborales con los trabajadores del go-bierno de la ciudad: se crean nuevas plazas, hay presupuesto, se redis-tribuye el personal?

El instrumento para hacer los estudios que estas preguntas requiereny tomar las decisiones necesarias est en el Estatuto de Gobierno (ar-tculos 109-111) que establece la posible creacin de un comit que es-tudie la viabilidad de la reorganizacin, as como los objetivos y loscriterios que deben considerarse. Sin embargo, de nuevo, en la reforma1998-1999, el tema no fue puesto en la agenda y se perdi la oportunidadde emprender la reorganizacin territorial de la ciudad antes de que seeligiera a los rganos de gobierno de las delegaciones. Es previsible quea partir de que ya se tienen jefes delegacionales electos habr mayoresresistencias para modificar la divisin poltica de la ciudad, dado que,si bien se dara una distribucin de responsabilidades con mayores pro-babilidades de eficiencia, ello significara tambin una reduccin en pre-supuesto, recursos humanos y materiales para las delegaciones de mayortamao.

2. Personalidad jurdica, competencias y descentralizacin

Aunque desde hace tiempo hay coincidencias entre las tres fuerzaspolticas de mayor peso en la ciudad en cuanto a la revisin y redistri-bucin de competencias entre el gobierno central y las demarcacionesterritoriales, este es un tema central para el funcionamiento de la ciudadque no puede resolverse slo mediante lo que se les ocurra y acuerdenlos partidos. Las preguntas elementales, que no han sido planteadas yrespondidas, son:

a) Con base en qu estudios se va a decidir qu competencias yfacultades se descentralizan y cules conserva el gobierno central?

b) Con qu bases tcnicas e instrumentales se determinar el costoeconmico-financiero de la descentralizacin, su viabilidad y la creacinde las instancias necesarias de coordinacin entre el gobierno central ylas demarcaciones?

c) A partir de qu estudios se determina cules sern las atribucionesautnomas de las delegaciones? y, en su caso, si se financian conrecursos propios, es decir mediante un sistema de recaudacin a niveldelegacional o mediante asignaciones presupuestales aseguradas de an-temano a partir de la recaudacin exclusivamente central?


Todas son cuestiones que no pueden contestarse a priori, que requie-ren y pueden ser objeto de anlisis sistemticos de opciones los prosy contras de cada una. La descentralizacin y la redistribucin de com-petencias hacen indispensable realizar estudios tcnicos y polticos enlos que deben participar especialistas, servidores pblicos del gobiernode la ciudad, la secretara de finanzas, la oficiala mayor, la contraloray los delegados, entre otros, adems de los representantes populares ylos dirigentes de los partidos polticos. Estos estudios deben considerarcriterios de anlisis ms amplios que la revisin comparada de las com-petencias de estados y municipios, e incorporar variables como: nivelesde pobreza y rezago en las demarcaciones, infraestructura, dinmica decrecimiento, aportaciones u obstculos al desarrollo del conjunto de laciudad, eficiencia de la administracin de servicios pblicos, facultadesespeciales para problemas locales, etctera.

Lo mnimo sera analizar tcnica, administrativa, jurdica y polti-camente dos aspectos:

a) El proceso de planeacin-presupuestacin del D. F. y las relacionesentre el gobierno central y las delegaciones en materia financiera y pre-supuestal, con base en que el acto de elegir a la autoridad delegacionalobliga a modificar las condiciones actuales de dicho proceso, ya que loestablecido actualmente ser cada vez menos coherente con el diseoinstitucional del gobierno representativo de la ciudad.

b) Los trminos en que podra darse la descentralizacin que sig-nifica otorgar personalidad jurdica y patrimonio propio a las delegacio-nes o, en su defecto, en el marco de mantenerlos como rganos des-concentrados, precisar e incrementar las responsabilidades delegadas yredefinir las relaciones con el gobierno central, asumiendo el hecho deque en adelante forzosamente adquirir un carcter representativo.

En el caso de la descentralizacin se tendra que revisar en qu tr-minos se establece la personalidad jurdica y el patrimonio propio delas demarcaciones; es decir, bajo que restricciones se otorgarn a losgobiernos de las demarcaciones las facultades de traslado de dominio,enajenacin patrimonial o endeudamiento pblico. Y, en el caso de su-jetarse a un esquema desconcentrado, se tendra que garantizar la par-ticipacin del nuevo rgano representativo en estos atributos que corres-ponden a la administracin central.


El PAN y el PRD plantearon en la Mesa de la Reforma simplementeque las delegaciones pasaran a ser rganos descentralizados con perso-nalidad jurdica y patrimonio propios, similares pero no iguales a losmunicipios establecidos en el artculo 115 constitucional. Y, en lo quese refiere a facultades s tenan ciertas diferencias; mientras el PRD slopropuso una descentralizacin de funciones y recursos con facultades depresupuesto, seguridad, regularizacin territorial, vialidad y servicios ur-banos, el PAN propuso que los nuevos rganos tuvieran tambin facul-tades reglamentarias, derecho de iniciativa de ley ante la Asamblea,participacin en las reformas al Estatuto de Gobierno, as como la re-caudacin de impuestos, derechos y aprovechamientos que se fijaranpor medio de ley. En este nivel de discusin, el PRI se limit a sostenerque se mantuviera su carcter desconcentrado dependiente de la admi-nistracin central, con facultades delegadas en el marco del sistema usadohasta ahora (vase cuadro 1 en la siguiente pgina).

En la iniciativa aprobada en la Asamblea Legislativa y en la Cmarade Diputados, el PAN y el PRD propusieron la descentralizacin de lasfunciones que ahora son delegadas como gobierno, administracin, asun-tos jurdicos, proteccin civil, obras, servicios, actividades sociales, eco-nmicas y deportivas; darles facultades para adquirir y enajenar inmuebles,as como para solicitar al jefe de Gobierno que convoque a plebiscito.Y, en lo que toca a las relaciones con el gobierno central, se proponaque la ley fijara la participacin de los nuevos rganos en las atribucionesrealizadas conjuntamente con el gobierno central o con las demarcacio-nes vecinas.

En la iniciativa que el PRI present ante el Senado se mantena elcarcter desconcentrado y se estableca un sistema de funciones delega-das para la prestacin de los servicios pblicos de agua, drenaje, trans-porte y seguridad en el que estos rganos tendran facultades regla-mentarias, de administracin y adquisicin de patrimonio con lmitesestablecidos en el Estatuto y en las leyes correspondientes. Se proponatambin el establecimiento de un Consejo de Gobierno y Hacienda delD. F., presidido por el jefe de Gobierno e integrado por los titulares delos rganos desconcentrados de las delegaciones, el cual se contemplabacomo espacio de coordinacin, aunque slo poda ser convocado por eljefe de Gobierno y no se estableca la ms mnima regulacin de susfacultades ni de la periodicidad de sus sesiones.


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Tanto la iniciativa del PAN y PRD, como la del PRI, s tocaban elaspecto de la hacienda pblica de las delegaciones. Mientras en ladel PAN y PRD se reconoca que no podan aprobar sus propios pre-supuestos y se les daba capacidad de iniciativa ante la Asamblea en estamateria, el PRI propona mantener concentradas en el jefe de Gobiernolas facultades de proponer el presupuesto de las delegaciones y de in-formar sobre su ejercicio. En ambas iniciativas se sealaba que los nue-vos rganos administraran con autonoma sus presupuestos y en ningunade las propuestas se tocaba la posibilidad de que en su mbito pudieranrecaudar ingresos fiscales.

Finalmente, en las reformas al Estatuto, elaboradas por la Secretarade Gobernacin y aprobadas por el Congreso, el rgano electo de lasdelegaciones se estableci como un rgano desconcentrado, con facul-tades iguales a las que actualmente delega la administracin central (degobierno, administracin, jurdico, obras, etctera), subordinado al jefede Gobierno, para el cual se reservaron las responsabilidades de coor-dinacin, propuesta de presupuesto e informe de la cuenta pblica. Seestableci que las delegaciones tendrn autonoma en la administracindel presupuesto asignado, aunque debern notificar las transferenciasal jefe de Gobierno, y se intenta limitar la discrecionalidad del jefe deGobierno en materia de elaboracin y propuesta del presupuesto sea-lando que las asignaciones destinadas a las delegaciones debern consi-derar los criterios de poblacin, marginacin, infraestructura y equipa-miento urbano .

Sin embargo, su campo efectivo de accin se restringi an ms enla Ley Orgnica de la Administracin Pblica y en el Cdigo Financieroque reglamenta estas disposiciones del Estatuto de Gobierno del D. F.;por ejemplo, en materia de seguridad, la responsabilidad del jefe dele-gacional se restringe a coadyuvar, es decir, asistir al jefe de sector dela polica, opinar sobre el nombramiento de ste o poder presentar quejaspor escrito del comportamiento de los miembros de la polica. Y, en loque se refiere al presupuesto, el Cdigo Financiero otorga al secretariode Finanzas una enorme libertad, tanto en lo que se propone a la Asam-blea como en la asignacin final de lo aprobado. As, por una parte, laresponsabilidad efectiva no corresponde a su carcter representativo, puesmantienen formalmente una relacin de subordinacin con respecto aljefe de Gobierno, y, por otro lado, en la parte de las funciones guber-


namentales que s le corresponden, como licencias y autorizaciones, ca-recern de instituciones de contrapeso local, como podra ser el cabildo,y tienen un amplio margen discrecional para otorgarlos o negarlos, ascomo para aplicar sanciones por incumplimientos.

3. Mtodo de eleccin, funcionamiento, duracin del mandatoy sustitucin del rgano electo

Cmo integrar estos rganos de gobierno fue el otro gran desacuerdoque prevaleci en la pasada reforma al Estatuto de Gobierno del D. F.Mientras el PAN y el PRD pugnaron y propusieron instituirlos comorganos colegiados, el PRI sostuvo y obtuvo que se establecieran co-mo rganos unimembres a cargo de un titular personal. Veamos los fun-damentos y consecuencias de cada opcin.

El problema consiste en que la integracin de los rganos electos degobierno de las delegaciones debe responder simultneamente a diferen-tes problemas polticos. Tales problemas son: la necesidad de establecerrelaciones de cooperacin entre el Ejecutivo de la demarcacin y lasdiferentes fuerzas polticas y sociales de estas localidades; la necesidadde establecer mecanismos de cooperacin entre el gobierno central dela ciudad y los gobiernos territoriales; la pluralidad poltica existenteen la ciudad que se refleja en la ausencia, desde hace dcadas, de mayoraabsoluta y, por ltimo, la naturaleza voltil que ha caracterizado desdehace tiempo a las preferencias electorales en el D. F.

Para enfrentar al mismo tiempo este conjunto de problemas polticosse requiere lograr un equilibrio adecuado en la tensin que genera eldilema responsabilidad-representacin que enfrenta el diseo decualquier rgano de gobierno de esta naturaleza. Un rgano colegiadopuede sacrificar capacidad de decisin a favor de lograr mayor repre-sentatividad; por el contrario, un rgano unimembre hace recaer la res-ponsabilidad de las decisiones en una sola persona a costa de la repre-sentatividad; su titular puede decidir rpidamente pero sus decisionesquedan sujetas a su estilo personal , adems de que corren el riesgode ser bloqueadas de facto por quienes son afectados por ellas o no sesienten incluidos en las mismas.

En el D. F., el reto es disear un arreglo institucional en el que lospartidos con un mayor porcentaje de representacin no estn amenazadosde aniquilacin por parte de la mayora relativa que detente la respon-


sabilidad, por lo tanto, deben existir incentivos, tanto para que esta ma-yora los incorpore, al menos en los proyectos de largo plazo de la ciudad,como para que los perdedores tengan inters en cooperar con la gober-nabilidad de la ciudad y sus demarcaciones.

La eleccin directa del titular de un rgano unimembre excluye departicipar en los gobiernos locales a fuerzas sociales y polticas impor-tantes. Decidir que finalmente el rgano es unimembre y no dotarlode las estructuras de gobierno adecuadas a su representatividad y res-ponsabilidad, busca concentrar el poder de decisin, pero juega en contrade la consolidacin de la pluralidad, la cooperacin y la corresponsabi-lidad entre los partidos polticos y las organizaciones de la sociedad, esdecir, de la gobernabilidad democrtica.

Sin embargo, per se, un rgano colegiado no es la mejor opcin pararesolver estos retos; puede serlo, slo si se establece un diseo institu-cional adecuado, particularmente en lo que se refiere a su integracin yreglas de funcionamiento.

Para la integracin de estos rganos, son dos las principales opciones:si lo que se quiere es dar prioridad a la representacin de las coloniasy vecinos de la demarcacin, la opcin sera el sistema de mayora, enel que se dividira cada delegacin en tantos distritos electorales comomiembros integraran el rgano colegiado y, una vez integrado ste,sus miembros eligen a su titular. Si lo que se prefiere es buscar la re-presentacin de las organizaciones polticas y sociales que tienen pre-sencia en la demarcacin, la opcin sera un sistema proporcional, enel que la demarcacin constituira una nica circunscripcin electoral ylos ciudadanos eligieran por lista, abierta o cerrada. El candidato queencabeza la lista y que obtenga el mayor nmero de votos preside elrgano. Por medio de la lista cerrada se reforzara la exclusividad delos partidos y la seleccin de sus candidatos en manos de sus propiasburocracias; mientras que con la lista abierta se dara un mayor peso alos electores en la decisin acerca de quin los gobernar.

Con respecto al tamao del rgano colegiado de gobierno hay quedecidir si se privilegia el criterio de eficiencia de la administracin yde responsabilidades claramente definidas, o el de la mayor repre-sentatividad posible, considerando que hay una relacin directa entre ta-mao y eficiencia que debe buscar equilibrarse.


Y en lo que se refiere al funcionamiento de estos rganos, son im-portantes las siguientes consideraciones: para garantizar el carcter re-presentativo y el funcionamiento colegiado del rgano de gobierno de-bera integrarse una comisin ejecutiva de gobierno con una parte desus miembros. Ello sera la base para que funcionara la corresponsabi-lidad y tendra adems la ventaja de obligar a los partidos polticos apresentar en sus listas un nmero mnimo de personal poltico calificadotcnicamente. El modelo posible es el siguiente: se elige el consejo porplanillas y representacin proporcional pura; dado que en el nmero m-nimo de concejales, por ejemplo de 15, se requiere por lo menos el 6%de la votacin para tener derecho a ocupar un asiento, quien encabezala lista ms votada preside el consejo y tiene a su cargo la responsabilidadejecutiva y la administracin; el presidente o alcalde integra, con la apro-bacin del consejo, la comisin ejecutiva de gobierno en la que puededelegar facultades; dicha comisin se integra con el mximo de un terciode los miembros del consejo y es electa por el pleno del mismo.

Las ventajas de funcionamiento que tiene este modelo son importantesen una ciudad plural, en donde desde hace tiempo ninguna fuerza polticacuenta con mayora absoluta. Frente a la opcin de prefabricar mayoraspara asegurar la gobernabilidad lo que slo lleva al cuestionamientopermanente de las decisiones legtimas de la mayora, el modelo quese propone significa, simplemente, que en el caso de que el electoradode una demarcacin le otorgue la mayora absoluta a una lista de can-didatos al cabildo, esta mayora integre con libertad su equipo de go-bierno; pero, en el caso de que dicho electorado decida no otorgar ma-yora absoluta a ninguna de las listas, entonces, se respetar esa decisiny quien detente la mayora relativa est obligado a pactar con otra u otrasfuerzas el equipo y programa de trabajo para dar estabilidad a su gestin.

Como puede observarse, las opciones eran escoger entre un rgano co-legiado que sin diluir responsabilidades enfatizara el carcter representati-vo del gobierno delegacional o un rgano unimembre en el que se concen-traran todas las funciones y responsabilidades de ese nivel de gobierno.

En la iniciativa que aprob la Cmara de Diputados, el PAN y elPRD optaron por un rgano colegiado, integrado por un nmero de con-cejales no definido pero proporcional a la poblacin de cada delegacin,que fuera electo por un sistema de listas cerradas encabezadas por quiensera el presidente del Concejo o alcalde de la demarcacin. Si bien se


especificaba que el titular de la representacin y de las funciones admi-nistrativas y de gobierno era el Concejo, no se plante en esta iniciativade reformas al Estatuto el cmo se regulara el funcionamiento colegiadodel Concejo.

Por su parte, el PRI opt por el carcter unipersonal del cargo en lainiciativa que present en el Senado. Su objetivo fue concentrar todaslas funciones y responsabilidades en una persona, as como asegurar que las facultades de este servidor pblico electo deben encaminarse al ejer-cicio de funciones de la administracin pblica del Distrito Federal enun solo mbito territorial vinculadas con los propsitos fijados por laadministracin pblica centralizada .

El PRI no poda por s mismo aprobar una propuesta, pero la mayoraen el Senado le otorgaba el privilegio de que sin l nada se pudieraaprobar y logr imponer los elementos bsicos de su propuesta. En eldictamen de la reforma finalmente aprobada se reconoci que no habaacuerdo, que la disputa entre el PRI y los dems partidos en torno a lareforma institucional en el D. F. de nuevo quedaba inconclusa, y sedetermin que la titularidad unipersonal era la opcin ms factible paramantener la gobernabilidad de la ciudad y hacer posible de inmediatola eleccin .

Para mostrar las caractersticas de la competencia electoral, as comola volatilidad de las preferencias electorales en el D. F., analizaremos elcuadro 2 expuesto en la siguiente pgina.

Como se puede apreciar, lo primero que sobresale es la volatilidadque tienen las preferencias electorales en el D. F., ya que de una eleccina otra, en tres aos, se registraron cambios promedios de 10% para elPAN, 2% para el PRI y 10% para el PRD y, en algunas delegacionescomo Azcapotzalco, el cambio porcentual total fue hasta de 40 puntosde diferencia. El promedio de las diferencias obtenidas en los resultadoselectorales es de un 23.24% es decir, hay un cambio promedio en lasdelegaciones de 20 puntos porcentuales entre ambas elecciones.

Por otra parte, la tercera fuerza se mantiene con un promedio de vo-tacin del 21.8% para el PAN ms el PVEM en 1997, y de 25% parael PRI en el 2000; sin embargo, en el 2000, la Alianza por el Cambio(PAN y PVEM) asciende a un promedio de votacin en las delegacionesdel 32%, mientras que el PRI se mantiene con un 23%. Por su parte elPRD tiene en 1997 un promedio de 48% y en 2000 baja a un 38%.


Cuadro 2. Resultados electorales por delegacin(1997 y 2000)

ELECCIONES 19971 ELECCIONES 20002

DELEGACIN PAN/PVEM3

PRI PRD ALIANZAPOR EL

CAMBIO4

PRI ALIANZAPOR LA

CIUDAD5

LVARO OBREGN 25.1% 25.3% 45.2% 35.6% 24.3% 37.06%6

AZCAPOTZALCO 24.3% 26.4% 45.8% 43.28% 22.5% 28.55%

BENITO JUREZ 33.1% 23.8% 39.8% 43.31% 21.15% 33.05%6

COYOACN 24% 22.7% 49.9% 29.16% 23.7% 41.89% CUAJIMALPA DE MORELOS 22.2% 27.7% 46.7% 35.5% 26.5% 33.23%

CUAUHTMOC 23.2% 28% 45% 31.68% 23.4% 37.72% GUSTAVO A. MADERO 23.3% 25.7% 46.8% 34.05% 22.5% 37.04%

IZTACALCO 20.8% 25.5% 49.5% 30.9% 22.42% 39.08%

IZTAPALAPA 18.1% 26.5% 51.5% 26.17% 22.51% 44.66%

MAGDALENA CONTRERAS 21.8% 24.3% 48.9% 30.12% 25.79% 37.64%

MIGUEL HIDALGO 27.6% 29.8% 39.3% 40.7% 23.53% 29.89%

MILPA ALTA 11.5% 25.7% 59.5% 11.8% 29.66% 55.37%

TLHUAC 13.6% 25.2% 57.1% 25% 24.4% 42.41% TLALPAN 22.2% 22.5% 51.9% 33.5% 20.7% 39.29%

VENUSTIANO CARRANZA 21.5% 27.3% 47.1% 35.15% 24% 34.35%

XOCHIMILCO 16.8% 21.9% 57.8% 26.03% 19.47% 46.26%

1 Los porcentajes estn basados en la eleccin para jefe de Gobierno del D. F.por delegacin poltica.

2 Los resultados corresponden a la eleccin para jefe delegacional (IFE, 2000).3 Se incluy el porcentaje obtenido por el PVEM de manera independiente

en estas elecciones.4 Formada por el PAN y el PVEM.5 Est integrada por el PRD, PT, Convergencia, PCD, PSN, PAS y los votos

para candidato comn.6 En estas delegaciones se sum a la candidatura comn el Partido Democracia

Social.

Esto nos muestra las deficiencias de un arreglo electoral del tipo ga-nador se lleva todo , cuando una mayora de alrededor del 35% se con-vierte en gobernante y concentra todo el poder de decisin.

En este sentido debe destacarse que el partido triunfante en las dele-gaciones no obtuvo la mayora absoluta, salvo en los casos de MilpaAlta en ambas elecciones y en 1997, cuando no hubo eleccin de jefedelegacional, el PRD s obtuvo la mayora absoluta de los sufragios enMilpa Alta, Tlhuac, Tlalpan, Xochimilco e Iztapalapa. As, en las pri-meras elecciones de jefes delegacionales que tuvieron lugar el 2 de juliode 2000, en ocho de diecisis delegaciones quien obtuvo el triunfo estpor abajo del 40%; y, en otras siete, el candidato ganador oscila entreel 40% y el 46% de los sufragios. Sobresalen los casos de Cuajimalpadonde el PAN intentar gobernar con el 35% de la votacin y GustavoA. Madero en donde el PRD lo har con el 37%. Este ha sido desdehace tiempo el equilibrio que muestran las fuerzas polticas que predo-minan en la ciudad, sinceramente creo que la gobernabilidad del D. F.en lugar de intentar ignorar esta realidad, debe basarse en un sistemaelectoral y de gobierno que responda a esta complejidad.

El PRI, al negar la posibilidad de instituir los cabildos en las dele-gaciones, no slo obstruy el desarrollo institucional de la ciudad, sinoque adems tuvo un psimo clculo poltico al apostar para que el ga-nador, aunque fuera por una mayora relativa, se llevara todo el pastel .No debe olvidarse que la reforma al Estatuto se aprob en octubre de1999, cuando las encuestas de preferencia electoral mostraban al PRIen primer lugar. Sin embargo, las preferencias cambiaron y los resultadoselectorales colocaron al PRI en quince de las diecisis delegaciones entercer lugar y tuvo un segundo lugar en Milpa Alta, con lo cual perdicualquier tipo de oportunidad de acceder a un espacio de poder dentrodel D. F. (vase cuadro 3 en la pgina siguiente).

Por lo que respecta a la duracin del mandato, al discutirse la reformahaba la posibilidad de superar la concepcin del mandato municipal detres aos que prevalece a nivel nacional en la integracin de ayunta-mientos y pensar en dos opciones:


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a) Un mandato de tres aos pero con dos posibles innovaciones: abrirpaso a la posibilidad de una reeleccin inmediata; o, si no se queraromper con este tab, establecer la renovacin parcial del rgano, endonde el presidente del cabildo no podra ser quien automticamenteencabece la lista ms votada, sino quien el rgano colegiado eligierapor tres aos.

b) Un mandato de seis aos para dar mayor tiempo de gestin parala formulacin e instrumentacin de programas; y, en la medida en quese armonizan sus respectivos mandatos, se estimula la cooperacin entrelos titulares de las demarcaciones y el jefe de Gobierno de la ciudad,creando con ello mejores condiciones de gobernabilidad y de eficienciaadministrativa.

A pesar de que la duracin del mandato de los rganos de gobiernode las demarcaciones no est condicionado por la Constitucin y de quea nivel nacional existe la demanda de ampliar el periodo de los ayun-tamientos, los partidos coincidieron plenamente en que el mandato serestringiera a tres aos y no abrieron la discusin a otras opciones queseran ms convenientes para la estabilidad de la administracin pblicade la ciudad. Sin lugar a dudas, el sistema de no reeleccin inmediatay el mandato de tres aos slo favorece el poder de las burocracias delos partidos, ya que fortalece su capacidad de repartir posiciones y per-judica el funcionamiento de la administracin pblica y la gobernabilidaden la ciudad por dos razones bsicas: limita el periodo de gestin a niveldemarcaciones, por lo que prcticamente no pueden emprenderse pro-gramas de largo plazo, y, polticamente, sincroniza los cambios de opi-nin de la ciudadana que pueden manifestarse en las elecciones in-termedias de diputados locales concurrentes con las eleccionesfederales, lo que puede representar problemas para el jefe de Gobiernoen el caso de resultados muy plurales por demarcacin, sobre todo cuandoel horizonte y el poder se ven disminuidos en la segunda fase de sumandato.

Por ltimo, entre los elementos que deben definirse al disear un r-gano de gobierno, como el que he venido analizando, es el relativo asu sustitucin en caso de crisis. Es importante establecer claramente,desde el principio, bajo qu condiciones lo ms conveniente es la sus-titucin del rgano elegido. Esto debe ser una situacin de excepcinque slo puede suceder por causas pblicamente fundamentadas, me-


diante un proceso riguroso y claramente reglamentado en el que inter-venga la Asamblea Legislativa del D. F. y los afectados tengan derechode audiencia.

Con un mandato de tres aos para estos rganos, difcilmente puedeconsiderarse la realizacin de elecciones extraordinarias en caso de sus-pensin o desaparicin; al disolverse el rgano, la Asamblea Legislativadel D. F. y el jefe de Gobierno tendran que nombrar una comisinprovisional que termine el mandato. Con un mandato de seis aos, ssera necesario establecer un sistema en el que se convoque a eleccionesextraordinarias, salvo cuando la disolucin tenga lugar cuando falte me-nos de ao y medio para que concluya la gestin, en cuyo caso se pro-cedera al nombramiento de una comisin provisional. Y la renuncia delpresidente del rgano colegiado slo puede presentarse por causa gravey debe ser aceptada por la mayora calificada de dicho rgano, el cualelegir de entre sus miembros y por mayora absoluta al presidente sus-tituto.

Con la negativa para establecer los rganos colegiados en las dele-gaciones, estas opciones de control de la sustitucin en el propio mbitoen el que el rgano fue electo, quedaron cerradas. Se estableci un sis-tema en el que el jefe delegacional, electo universalmente por el elec-torado de la delegacin, slo puede ser removido a solicitud fundamen-tada del jefe de Gobierno o de un tercio de los diputados de la AsambleaLegislativa, y la remocin debe ser aprobada, despus de haber es-cuchado al acusado, por dos terceras partes de los diputados presentes.El sistema adoptado presenta dos problemas bsicos: por una parte nohay mecanismos formales directos o indirectos para la intervencinde los electores de la demarcacin en la posible sustitucin, lo cual abreel camino para que, en el caso de que un grupo de vecinos quiera im-pulsar la sustitucin de un jefe delegacional, el nico recurso a su alcancesea la presin por la va de los medios de comunicacin y la movilizacinen las calles; y, por la otra, si bien ser difcil lograr los dos tercios dediputados que se requieren para remover un jefe delegacional, la acusa-cin ser un recurso fcil y accesible para una minora que simplementequiera hostigar.


V. PERSPECTIVAS

El proceso permanente de reforma poltica del D. F., no obstanteel estancamiento que al respecto mostraron los partidos polticos en lospuntos crticos que aqu hemos revisado relacin entre la Federaciny el gobierno local, relaciones entre el gobierno local y los delegacionalese integracin de stos tuvo aspectos positivos que se deben destacar:

a) A pesar de que se sigue hablando del estado 32 y de la restauracindel municipio libre , si se revisan sus propuestas concretas, todos lospartidos reconocen el carcter especial de la ciudad de Mxico, as comola necesidad de un rgimen de gobierno y un entramado institucionaladecuado a las caractersticas polticas y de macro concentracin urbanade la ciudad de Mxico.

b) La discusin ya est en un terreno y bajo una agenda que le escomn a todas las fuerzas polticas, en un lenguaje que reconoce culesson los puntos finos de la reforma. Para las principales fuerzas pol-ticas, que de hecho y de derecho tienen el monopolio de las decisionesen esta materia, ha quedado claro que actualmente no proceden propues-tas como la de trasladar la sede de los poderes; o la de hacer un pequeodistrito federal en el territorio de lo que hoy es la ciudad de Mxico,etctera.

c) Aunque el PRI haya tenido xito en su rechazo a impulsar modi-ficaciones a la Constitucin y al Estatuto de Gobierno, los acuerdos pormedio de los cuales se lleg a la reforma del Estatuto en octubre de1999, tienen un carcter abiertamente provisional. Sujeto a la correlacinde fuerzas. Ni siquiera pueden considerarse como un paso en una tran-sicin , slo qued claro que el problema en todas sus dimensiones exis-te, que no se arregl porque el PRI no quiso llegar a un acuerdo, peroque tarde o temprano tiene que arreglarse el desajuste existente entrerepresentacin, responsabilidad y autonoma que caracteriza al marco po-ltico constitucional tanto en lo que se refiere a las relaciones entre laFederacin y el gobierno del D. F., como en lo que toca a las relacionesentre ste y los gobiernos delegacionales. Como qued claro en los dic-tmenes elaborados en ambas cmaras para sostener el proyecto de de-creto de la reforma al Estatuto de Gobierno de octubre de 1999 ... noes un asunto de agotada discusin... .


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Documents

La Cuestión Del Gobierno Representativo en El Distrito Federal Mexicano 13-33