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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
Facultad de Derecho
Investigación Dirigida
LA COMPETENCIA DISCIPLINARIA EN LA PO LICIA NACIONAL
Alumno: Manuel Armando Díaz Palacios
Director: Dr. Gustavo Quintero Navas
Bogotá Diciembre de 2005
2
INDICE
INDICE ..................................................................................................................................1
INTRODUCCION..................................................................................................................4
GENERALIDADES DE LA POLICIA NACIONAL............................................................6
REGIMEN DISCIPLINARIO................................................................................................8
NORMAS DISCIPLINARIAS APLICABLES......................................................................8
EVOLUCION NORMATIVA DE LA FUNCION DISCIPLINARIA POLICIA.................9
VIGENCIA DE LOS DECRETOS 2584 DE 1993, 575 DE 1995, Y 1798 DE 2000..........11
FALTAS DISCIPLINARIAS...............................................................................................12
CLASES DE FALTAS.....................................................................................................13
CLASIFICACION Y DESCRIPCION DE LAS FALTAS..............................................14
TIPOS DE SANCIONES.....................................................................................................17
OFICINAS DE CONTROL INTERNO...............................................................................18
COMPETENCIA DISCIPLINARIA....................................................................................21
ATRIBUCIONES DEL MANDO........................................................................................22
AUTORIDAD DE CON ATRIBUCIONES DISCIPLINARIA..........................................23
POLICIA NACIONAL ESTRUCTURA COMPETENCIA DISCIPLINARIA..................25
EL COMISIONADO PARA LA POLICIA.........................................................................28
PODER PREFERENTE DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION.........31
SUJETOS DISCIPLINABLES.............................................................................................32
RANGOS POLICIA NACIONAL (Decreto 1791 de 2000)...........................................33
COMPETENCIA A PREVENCION....................................................................................35
CONFLITO DE COMPETENCIAS.....................................................................................36
3
PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO................................................................................36
CONCLUSIONES................................................................................................................37
BIBLIOGRAFIA..................................................................................................................40
4
INTRODUCCION
Con la expedición de la ley 200 de 1995 se buscó unificar la legislación en materia
disciplinaria, pues hasta entonces se encontraba de manera dispersa. De esta forma se inicia
una etapa nueva en el derecho que se podría denominar derecho disciplinario.
Posteriormente, el legislador expide la ley 734 de 2002, la cual modifica la anterior norma.
Esta nueva ley conocida como el Código Único Disciplinario, lográndose así mayor
cobertura toda vez que se hace también sujetos disciplinables a los particulares por parte del
Estado1.
La función de control disciplinario del Estado es consustancial a la responsabilidad de los
servidores públicos y particulares disciplinables. Es por tal razón que al ostentar dicha
calidad, el ordenamiento jurídico, base del Estado social y democrático de derecho, impone
el deber genérico de cumplir con honestidad, diligencia, transparencia, eficacia, igualdad e
imparcialidad el servicio público encomendad; obligación que se toma mayor tratándose de
servidores tales como los miembros de la Policía Nacional, en gran parte a la misión
constitucionalmente encomendada.
Ahora bien, para hacer efectiva la acción disciplinaria, se establece quien debe ejercerla,
esto es lo que se denomina la Competencia, que se materializa en nuestro país en dos
modalidades. El control disciplinario externo ejercido por la Procuraduría General de la
1 Ejemplo de ello es lo relacionado con la responsabilidad de los contratistas contemplada en los artículos 26 y siguientes del CDU
5
Nación, las Personerías distritales y municipales, en el orden territorial, y el control
disciplinario interno desarrollado por la propia entidad, a través de las oficinas o unidades
de control interno disciplinario, este último mecanismo desarrollado por la Policía
Nacional.
La competencia para adelantar la respectiva investigación, se constituye como una garantía
a favor del investigado, quien demanda idoneidad, objetividad e imparcialidad del
investigador.
La Policía Nacional, organizó las oficinas de control interno, con base en la ley 734 de
2002, del más lato nivel cuya estructura jerárquica permite preservar la garantía de la doble
instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que
se adelanten contra sus miembros.
El presente trabajo efectúa una revisión en materia de la competencia que en materia
disciplinaria se desarrolla en la Policía Nacional, que si bien por tratarse de una entidad del
Estado, debería ceñirse a la normatividad general en materia disciplinaria, no menos cierto
es que por desarrollar funciones de seguridad, sus procedimientos en esta materia tienen un
tratamiento legal especial.
6
GENERALIDADES DE LA PO LICIA NACIONAL
La Constitución Política Colombiana, establece en su artículo 217 la integración de la
fuerza pública, en forma exclusiva, por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional;
seguidamente en el articulo 218, da la naturaleza jurídica de la institución de la siguiente
manera “La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a
cargo de la nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derecho y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes
de Colombia convivan en paz”.2 Por ello, si bien es cierto forma parte de las fuerzas
armadas de la nación, esta institución tiene un tratamiento diferente, pues sus funciones se
constituyen de manera primordial en la seguridad y no en la defensa, como sucede en con
las Fuerzas Militares.
Lo anterior se puede confirmar al revisar la misión, que legalmente se encuentra establecida
para la Policía Nacional: Nuestra Misión es contribuir a la satisfacción de las necesidades
de seguridad y tranquilidad pública, mediante un efectivo servicio fundamentado en la
prevención, investigación y control de delitos y contravenciones, generando una cultura de
solidaridad que permita a los habitantes de Colombia convivir en paz.3
Esta Institución forma parte del Ministerio de Defensa Nacional, y su estructura, en la
actualidad, se encuentra reglada en el decreto 049 de 2003. en el mismo se establece que
estará a su mando un Director General, del cual dependen la Subdirección General,
2 Constitución Política de Colombia art. 218 3 Decreto 2158 de 1997 art. 2
7
integrada por once (11) Direcciones, así mismo se encuentra también, la Inspección
General, la Secretaría General, la Oficina de Gestión institucional y la Oficina de
Telemática, tal como se puede apreciar en el siguiente organigrama4
ESTRUCTURA ESTRUCTURA ORGANIZACIONALORGANIZACIONAL
DIRECCIÓN GENERAL
InspecciónGeneral
MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL
SUBDIRECCIÓN GENERAL
Oficina de Gestión Institucional
Oficina de Telemática
Secretaria General
Dirección Servicios
EspecializadosDirecciónOperativa
Di rección An ti secuestro y
Extorsión
Dirección Central de
InteligenciaDirección
Antinarcóticos
Dirección Bienestar
Social
Dirección Administrativay Financiera
Dirección de Sanidad
DirecciónRecursos Humanos
Di r. Escue la Nacional de Poli cia “Gene ral
Santander”
Direc.CentralPolicía Judicial
La Constitución de 1991 subrayó la distinción clara entre la Policía Nacional y las Fuerzas
Militares, al definirla como un cuerpo armado permanente de carácter civil, subordinado al
Presidente de la República. Por delegación legal, el Presidente ejerce su mando sobre la
policía a través del Ministro de Defensa Nacional.
Actualmente la dirección y el mando que le compete al despacho del ministro de la Defensa
se ejerce de manera fragmentada o por temas específicos propios de la política de seguridad
nacional que involucran el accionar de la policía. Esto se debe principalmente a que dicho
despacho no cuenta con herramientas adecuadas y suficientes para ejercer sus funciones
frente a la policía de manera orgánica e institucional.
4 Ministerio de Defensa Nacional. Decreto 049 de 2003
8
En esta medida se encuentra que, por una parte, el Consejo Superior de Policía y Seguridad
Ciudadana, máximo ente asesor del gobierno en la materia, sólo se ha reunido en tres
ocasiones desde su creación en 1993 mediante la Ley 62, y por ende no cumple su misión.
Esto quizás se deba a su conformación y en particular al hecho de que sea un consejo de
nivel presidencial.
REGIMEN DISCIPLINARIO
Por tratarse de una Institución perteneciente a las Fuerzas Armadas, y pese a que sus
miembros son servidores públicos, las actuaciones de los mismos, en materia disciplinaria,
re rigen por lo contenido en el Decreto 1798 de 2000, en el cual se establecen las faltas y su
correspondiente sanción, en materia sustancial, en tanto que la parte procedimental se rige
por lo establecido en la ley 734 de 2002.
Este decreto es aplicable a todos los miembros de la Policía Nacional, ya se trate de
oficiales, suboficiales miembros del nivel ejecutivo, se exceptúan los auxiliares bachilleres,
que se rigen por las normas referentes al servicio militar obligatorio.5
NORMAS DISCIPLINARIAS APLICABLES
Ley 734 de 2002
Decreto 1798 Septiembre 14 De 2000 Por El Cual Se Modifican Las Normas De Disciplina
Y Ética Para La Policía Nacional" 5 Art. 20 Decreto 1798 de 2000
9
Decreto 2584 Diciembre 22 De 1993 Por El Cual Se Modifica El Reglamento De
Disciplina Para La Policía Nacional.
Decreto 575 Abril 4 De 1995 Por El Cual Se Modifica Parcialmente El Decreto 2584 Del
22 De Diciembre De 1993, Reglamento De Disciplina Para La Policía Nacional.
EVOLUCION NORMATIVA DE LA FUNCION DISCIPLINARIA POLICIA
En cuanto a la evolución histórica del proceso disciplinario en la Policía Nacional es
importante resaltar, que en materia sustantiva se encuentra vigente el decreto 1798 de
20006, el cual modificó los decretos 2584 de 1993 y 575 de 1995, sin embargo, con la
declaratoria de inexequibilidad del libro segundo del mismo, quedaron en la parte de la
competencia estos últimos decretos en plena vigencia7.
Ahora bien, en lo referente a las faltas y sanciones establecidas en el decreto 1798 de 2000,
no cabe duda que se amplia su categorización, y que con la entrada en vigencia de este
decreto, el Estado pretendió dar respuesta a la exigencia internacional en materia de
preservación, divulgación y protección de los Derechos humanos, pues tal como se puede
observar en el artículo 37 ibidem, se prioriza como falta gravísima la violación al Derecho
6Este Decreto fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-923 de 2001, en relación el cargo analizado en la misma; el artículo 1º al 46 fue decl arado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-712 de 2001. Este Decreto fue demandado ante la Corte Constitucional y está pendiente de sentencia. R-5957 de agosto 16 de 2005. 7 Es importante resaltar que si bien es cierto, que estos decretos en la actualidad guían la acción disciplinari a en la Policía Nacional, no menos cierto es que existen otras que determinan pautas para hacerla efectiva, tales como: Ley 62 de 1993, ley 180 de 1995, decreto 1588 de 1994
10
internacional humanitario y demás tratados internacionales que nuestro estado ratifique en
esa materia.
Es importante observar, como la normatividad, en materia disciplinaria, se ajusta a la
guarda de los derechos humanos, pues la Policía Nacional, como parte integrante del
Estado, y como uno de sus principales representantes, y por sus funciones, debe mantener
una imagen de garante en la promoción, divulgación y protección de los Derechos
Humanos.
Bajo esta normatividad, la facultad disciplinaria ha quedado en cabeza de los comandantes
de departamento y directores de direcciones especializadas. El Director General es la única
segunda instancia. Estas competencias se ejercen a través de Grupos de Control
Disciplinario interno en cada unidad.
Hasta 1993 la Inspección General era la máxima instancia disciplinaria de la Policía
Nacional. Con la Ley 62 que creó la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía
como máxima instancia disciplinaria, la Inspección General fue suprimida. Reinstaurada en
1995, la Inspección quedó con funciones extremadamente limitadas.
Se trata de una unidad asesora de la Dirección General que no ejecuta la función
disciplinaria sino que la coordina. Esta función de coordinación consiste en: “direccionar
11
mediante el control y verificación de los procesos disciplinarios, en cumplimiento de las
normas legales vigentes; e instruir aquellas investigaciones que por su trascendencia,
impedimentos o recusaciones, los comandantes requieran”. De hecho su papel se
circunscribe a realizar un seguimiento estadístico de los procesos disciplinarios y, en
algunos casos, de asesoría a los comandantes que tienen función disciplinaria.
Adicionalmente, la Inspección General es juez de primera instancia de la Justicia Penal
Militar para la Dirección General y segunda instancia para subtenientes, tenientes y
capitanes.
El equipo humano de la Inspección General es insuficiente, concentrado y centralizado en
la capital, sin real capacidad para cumplir funciones diferentes a las ya señaladas.
VIGENCIA DE LOS DECRETOS 2584 DE 1993, 575 DE 1995, Y 1798 DE 2000
El régimen disciplinario de la Policía Nacional, se encuentra establecido en diferentes
normas, las unas de carácter sustantivos y las otras de carácter procesal. Así por ejemplo, en
el decreto 1798 de 2000, se encuentra establecido, quines sin sujetos de la acción
disciplinaria, el catálogo de faltas y sus correspondientes sanciones, la graduación de las
12
mismas, esto hasta el artículo 46 ibidem, lo cual se traduce en el libro primero. En cuanto
tiene que ver con la parte procedimiental, esto es atribuciones, principios rectores del
procedimiento, la acción disciplinaria, fallos notificaciones, recursos, nulidades y
procedimiento, se encuentra regulado en el decreto 2584 de 19938.
De otra parte el decreto 575 de 19959, establece quienes son competentes, y para que tipos
de faltas tienen competencia, los diferentes sujetos disciplinadores en la institución, como
por ejemplo quien es el funcionario investigador, a quines se aplican las normas
disciplinarias, que pese a estar contempladas en el decreto 2584 de 1993, lo modifican y
dan mayores pautas para la aplicación de la acción disciplinaria en estos temas10
FALTAS DISCIPLINARIAS
Se define como falta: “aquella conducta activa o pasiva que transgredí o viola una norma
jurídica” 11 . Para efectos del presente se trata de normas de carácter disciplinario, lo que
implica que al producirse esta situación, se corre el riesgo de incumplir con alguno de los
fines del Estado.
El CDU, establece en su artículo 23 “constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar
a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las 8 Es de anotar que esta parte se encont raba establ ecida en los artículos 47 y siguientes del decreto 1798 de 2000, libro segundo, sin embargo, esta parte fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 712 del 5 de julio de 2001, y por lo tanto deja aplicable lo pertinente 9 Este decreto modificó en algunos apart es del procedimiento al decreto 2584 de 1993 10 Este decreto volvió a la vida jurídica, por efecto de la declaratoria de inexequibilidad de la part e pertinente del decreto 1798 de 2000 11 Higuita Rivera Lina. Nuevo Régimen Disciplinario del Servidor Público. 1ª Edición. Diké. Bogotá, 2002
13
conductas o comportamientos previstos en éste código que conlleve incumplimiento de
deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación
del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses,
sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad
contempladas…” de tal manera que se establece al servidor público la observancia de todos
y dada uno de los postulados disciplinarios, y además se exige el conocimiento y
cumplimiento de sus funciones.
De igual forma, se debe contemplar una serie de condiciones para que efectivamente se
logre saber, si se está frente a una falta disciplinaria, o no, y así aplicar lo pertinente, de esta
forma, se requiere que dicha acción tenga las características e tipicidad, antijuricidad y
culpabilidad, es decir la causalidad por sí sola no basta para la imputación del resultado.
CLASES DE FALTAS
La ley disciplinaria establece tres tipos de faltas a saber:
- Faltas Gravísimas, que puede ser dolosa o culposa. Se incurre en ella por
ignorancia, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio
cumplimiento.
- Faltas Graves, que puede ser dolosa o culposa. Se incurre en ella por inobservancia
del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones
(Ley 374 / 02)
14
- Faltas Leves, que puede ser dolosa o culposa. Queda a criterio del servidor
calificarlas como leve según los criterios que para ello establece la ley
Esta clasificación de las faltas es asumida tal cual por el Decreto 1798 de 2000, o régimen
disciplinario de la Policía Nacional, en los artículos 36 a 40, donde se establece cuales son
las faltas gravísimas, graves, leves y otras faltas.
CLASIFICACION Y DESCRIPCION DE LAS FALTAS
La determinación del carácter de la falta disciplinaria es fundamental toda vez que influye
entre otros en los siguientes aspectos dentro del trámite del proceso disciplinario: señala el
procedimiento a seguir, determina el principio supralegal de la doble instancia y la calidad
en cuanto a medios de impugnación. Por último nos muestra, cuando de trata de faltas
leves, un proceso que ha de seguirse por la vía especial o verbal, así como cuando el sujeto
disciplinable es sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos o
instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta.
Ahora bien, para la Procuraduría General de la Nación, a diferencia del Derecho penal, en
el Derecho disciplinario, las conductas constitutivas de faltas disciplinarias, se encuadran
en la forma de tipos abiertos, en donde es falta disciplinaria , la inclusión en cualquiera de
las conductas o comportamientos previstos en el Código Disciplinario Único, que conlleve
incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones,
prohibiciones y violaciones del régimen de inhabilidades, incompatibilidades,
15
impedimentos y conflicto de intereses, sin que se pueda aplicar cualquiera de la causales de
exclusión de responsabilidad legalmente establecidas12.
Tal como lo establece la norma disciplinaria, la falta es la consecuencia de la acción u
omisión en el cumplimiento de los deberes y funciones por parte de quien efectúa una
función pública, para el caso de los miembros de la Policía Nacional, estas se encuentran
establecidas en el Decreto 1798 de 2000 de la siguiente manera13
FALTA
Gravísimas Graves Leves
Art. 37 Dec. 1798 de 2000 Art. 38 Dec. 1798 de 2000 Art. 39 Dec. 1798 de 2000
OTRAS FALTAS. Además de las definidas como gravísimas, graves y leves, el artículo 40
del decreto1798 establece que constituyen falta disciplinaria la violación al régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, las prohibiciones, el abuso de los derechos o el
incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política, los tratados
públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las leyes y en los diferentes actos
administrativos.
La calificación de la falta será determinada por el funcionario que adelante la respectiva
investigación
12 Para una amplia ilustración al respecto de las causales de exoneración disciplinaria ver artículo 28 ley 734 de 2002 13 Es de anotar que tal como lo establece el artículo 43 de la ley disciplinari a, los criterios para det erminar la gravedad o levedad de la falta se tiene en cuenta: a) grado de culpabilidad, b)naturaleza de la esencia del servicio, c)grado de perturbación del servicio, d)jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución, e) trascendencia social de la falta o el perjuicio causado, f) modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, g) motivos determinantes del comportamiento, i) la falta se realice con intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos. (Art. 43, Ley 734/02)
16
Entre los procesos formales vigentes, que ascienden a 15.147 investigaciones, el 22%
corresponde a casos que tienen que ver con corrupción o que involucran alguna infracción
penal o violación a los Derechos Humanos. Se destacan las lesiones personales, la
concusión y el cohecho, el hurto, el favorecimiento de fuga, el homicidio, el peculado, la
extorsión, las amenazas y las infracciones a la Ley 30 (Estatuto de Estupefacientes).
El mayor número de investigaciones vigentes (20% de los procesos formales y 25% de los
preliminares) corresponde “a quejas o informes justificados por parte de los ciudadanos,
superiores, subalternos o compañeros por comportamiento negligente o arbitrario dentro o
fuera del servicio”. Estos casos incluyen desde reportes de los superiores sobre ausentismo
o utilización indebida del arma de dotación, hasta quejas ciudadanas por conducta indebida
(v.g. estar en estado de embriaguez en sitio público) o por algún tipo de maltrato verbal o
físico. En este sentido, bajo esta categoría se clasifican un sinnúmero de conductas pese a
estar tipificadas en las normas disciplinarias vigentes. Esto sin duda dificulta el debido
análisis acerca del tipo de faltas que comenten los miembros de la institución y su
correspondiente priorización.
Otro aspecto que también dificulta la comprensión acerca de los problemas disciplinarios
que afectan a la institución es el importante número de procesos para los cuales no se ha
establecido el tipo de falta, a la espera de las respectivas diligencias que permitan cumplir
con este requisito. Es así como el 4% de procesos formales y el 13% de preliminares se
encuentran en esta situación.
17
.
TIPOS DE SANCIONES
La sanción es la consecuencia de la falta disciplinaria en que incurre el servidor público.
Las sanciones son severas, pero se garantiza su adecuada aplicación, partiendo del principio
de proporcionalidad, en este aspecto se debe tener en cuenta la clase de falta (gravísima,
grave o leve) y el elemento subjetivo de su realización (dolo o culpa).
En tal sentido el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional contempla dos tipos de
sanciones así:
- Sanciones principales, entre las cuales se encuentran la destitución, la suspensión, la
multa, la amonestación escrita.14
- Sanciones accesorias: las cuales consisten en establecer inhabilidad para el
ejercicio de funciones públicas por un término entre uno (1) y cinco (5) años15.
Preocupa también la baja capacidad para resolver el gran número de procesos formales
vigentes. Así, durante 2003 se tomaron apenas 3.641 decisiones frente a más de 15 mil
procesos. Sorprende particularmente la gran proporción de casos archivados (65%) como
indicio fuerte de que al sistema ingresan un exceso de casos sin justificación suficiente, los 14 Art. 41 Decreto 1798 de 2000 15 Ibidem. Art. 42
18
cuales quizás podrían haber sido evacuados en preliminares. En la gráfica se aprecian las
demás decisiones adoptadas en 2003 frente a procesos formales, entre las que se destacan
las multas (18%), las absoluciones (6%) y, finalmente, el hecho de que escasas 18
investigaciones prescribieron.
OFICINAS DE CONTROL INTERNO
El CDU, establece que, sin prejuicio del poder preferente ejercido por la PGN, corresponde
a las oficinas de control interno, conocer los asuntos disciplinarios contra los servidores de
sus dependencias. En este sentido la Policía Nacional ha organizado en todas sus
dependencias, desde la Dirección General, pasando por ls Direcciones, hasta llegar a los
19
Departamentos y Comandos Metropolitanos, Oficinas de Asuntos Jurídicos y
Disciplinarios, encargadas de efectuar todos los procedimientos necesarios para
materializar la acción disciplinaria.
Las oficinas se rigen por el CDU, en su parte procedimental y en la parte sustancial por el
Decreto 1798 de 200016. La estructura de las mismas depende del grado de complejidad de
la respectiva Dirección o Comando, cada una cuenta con personal uniformado y no
uniformado que en la mayoría de los casos tiene algunos estudios en derecho o ya cuentan
con el titulo de abogados 17, el encargado de su coordinación es un profesional del derecho
que en algunas ocasiones es un uniformado, que es el responsable se revisar las
sustanciación y diligenciamiento de los respectivos expedientes, los cuales pasan para la
firma del respectivo oficial, pues tal como lo veremos más adelante, el competente para
realizar la acción disciplinaria es el comandante respectivo de la Dirección o Departamento.
Es de anotar que las investigaciones que se desarrollan en estas dependencias gozan de un
importante grado de credibilidad al interior de la Procuraduría General de la Nación, tal
como lo manifiesta el Procurador Delegado para la Policía Nacional Dr. Fernando Brito:
“eso indica que es la propia entidad la que tiene que tener bien organizadas sus oficinas de
Control Interno, o sea al interior tiene que tener bien determinados los factores de
competencia, tiene que tener organizado el sistema para que funcione (en el caso, voy a
16 Entrevista realizada al Subdirector de la DIJIN, Mayo 24 de 2005 17 Un ejemplo de ello es la Oficina de Control Interno de la DIJIN, en donde la Coordinación esta a cargo de una ofici al de grado Mayo, con titulo de abogado, con la colaboración de un Intendente y un Patrullero, los cuales están adelantando estudios de derecho. Entrevista realizada al Subdirector de la DIJIN, Mayo 24 de 2005
20
hablar de la Policía Nacional), entonces ellos lo que tienen que tener es bien organizado el
sistema para poder revisar y resolver sus propias irregularidades”18
Ahora bien, la creación de las Oficinas de control interno obedece al criterio que ellas
contribuyen al adecuado ejercicio de las funciones del Estado, en concordancia con lo
constitucionalmente establecido, esto es que el control interno garantiza la buena marcha de
la Administración en beneficio del interés de la comunidad.
De acuerdo con los registros que lleva la Inspección General de los procesos disciplinarios
vigentes, entre formales y preliminares, existe una alta congestión en el sistema de control
disciplinario interno. Actualmente se presentan más de 17.000 procesos vigentes entre
preliminares y formales, correspondientes a cerca de 60 tipos de conductas. Se encuentran
allí desde faltas propias del ámbito correccional (vg. eludir la prestación del servicio, fallas
de presentación y similares), hasta acciones que suponen una infracción tanto disciplinaria
como penal.
18 Entrevista Dr. Fernando Brito
21
COMPETENCIA DISCIPLINARIA
Entendiendo en termino de Couture la competencia como: “La competencia es una medida
de jurisdicción, pero no todos tienen competencia para conocer en un determinado asunto.
Un juez competente es, al mismo tiempo, juez con jurisdicción, pero u juez incompetente es
un juez con jurisdicción y sin competencia. La competencia es el fragmento de jurisdicción
atribuida a un juez”19 Para nuestro caso no se trata de un juez, sino del funcionario con
atribuciones para disciplinar a sus subalternos.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con la competencia en materia disciplinaria en la
Policía Nacional, tiene en cuenta lo referente a la calidad del sujeto disciplinable, la
naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y la
conexidad, tal como lo establece el artículo 74 de CDU.
En materia de competencias para disciplinar, en los decretos 2584 de 1993 y 575 de 1995,
se denomina a la competencia atribución para disciplinar de la siguiente manera:”Llamese
atribución disciplinaria la facultad que tienen los miembros de la Policía Nacional, que
ejercen mando o autoridad, respecto de los subalternos, para conceder estímulos y aplicar
correctivos. Las atribuciones disciplinarias no son inherentes al grado sino al cargo que se
desempeñe.”20
19 Couture Eduardo. Fundamentos del Derecho Procesal Civil.Editorial B de F. Uruguay. 2002 20 Art. 44 a 51 Decreto 2584 de 1993 y 575 de 1995
22
Recuérdase que la competencia del operador disciplinario para adelantar la investigación,
constituye a su turno garantía a favor del investigado, quien debe exigir idoneidad e
imparcialidad de parte de su investigador.
De igual forma, la Policía Nacional conserva los factores que determinan la competencia,
los cuales se enmarcan en la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el
territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad21.
ATRIBUCIONES DEL MANDO
Atribuciones de dependencias del Ministerio de Defensa Nacional
Instructivo 075 DIPON Las actuaciones disciplinarias adelantadas al personal no
uniformado de la Policía Nacional las adelanta la Oficina de Control Interno Disciplinario
del Ministerio de Defensa Nacional.
Las atribuciones y facultades disciplinarias se ejercerán por el Presidente de la República,
el Ministro de Defensa Nacional y los oficiales de las Fuerzas Militares en servicio activo y
los suboficiales en los términos previstos en el Decreto 575 de 1995
21 Art. 74 ley 734 de 2002
23
AUTORIDAD DE CON ATRIBUCIONES DISCIPLINARIA
El Art. 5 del decreto 575 de 1995 estable que son Autoridades con atribuciones
disciplinarias el Presidente de la República, el Ministro de Defensa Nacional, El Director
General de la Policía, El Subdirector General, El Inspector General, Directores
Especializados, Comandantes de Departamento, Director de Centro de Estudios Superiores,
Directores de Escuela de Formación y Especialización, Subcomandantes de Departamento,
Subdirectores de Escuela de Formación y Especialización, Subdirector del Centro de
Estudios Superiores y Directores de Centro de Instrucción, Jefes de División y de Unidad,
Comandates Operativos y de Distrito, Comandantes de Zona, escuadrón, estación, y
Compañía, Subdirectores de las Direcciones especializadas, Jefe de la Central de
Inteligencia, y Director del Centro de Reclusión.
La capacidad de corregir es inherente a la relación entre un superior y sus subalternos. Por
esa razón, además del código disciplinario existe un código de conducta que rige las
actividades de los miembros de la institución. Sin embargo, es claro que el ejercicio de la
función correccional se ha venido perdiendo, absorbida por la función disciplinaria.
Personal con mando prefiere “delegar hacia arriba” la solución de conflictos con sus
subalternos al solicitar al comando competente la apertura de una investigación
disciplinaria en vez de asumir la responsabilidad de tomar decisiones de tipo correctivo.
Esta tendencia se refleja sin lugar a dudas en el número de procesos disciplinarios
actualmente vigentes en la institución. Este problema también tiene que ver con el propio
código que no diferencia lo disciplinario de lo correccional.
24
La facultad discrecional, otorgada al Ministro de Defensa y al Director de la Policía para
retirar de manera expedita a aquellos funcionarios de quienes se tuviera serios indicios
sobre su vinculación en prácticas irregulares, se utilizó por primera vez en 1993, año en el
cual se aplicó solamente para retirar a agentes. Desde entonces se ha efectuado el retiro de
casi 12 mil efectivos de la policía mediante esta facultad. De éstos, 3.215 (el 27%) han
interpuesto acciones judiciales en contra de la decisión institucional, de los cuales 71 han
sido reintegrado al servicio.
A partir de 1995 se dispuso la aplicación de la medida discrecional a personal de todas las
jerarquías, como mecanismo central de la política de depuración interna adoptada como
bandera del cambio institucional propiciado por la Dirección General de la Policía. Es
precisamente a partir del año 1995 y hasta 1997 cuando más se utilizó esta medida. En este
período se retiró por esta vía en promedio anual a más del 3% del total de efectivos de la
policía y parte sustancial de estos retiros recayeron sobre oficiales y suboficiales.
Lo anterior se puede observar en el siguiente cuadro:
25
POLICIA NACIONAL ESTRUCTURA COMPETENCIA DISCIPLINARIA
Decreto 575 de 1995
Autoridad con Competencia
Disciplinaria
Función Disciplinaria Sujeto Disciplinable
Ministro de Defensa - Recurso de apelación y
grado de consulta en
suspensión, destitución en
fallos de 1ª Instancia
Director General
- Todos los miembros
Director General de la
Policía
- Única instancia de las
faltas, amonestación escrita
o multa.
- Primera instancia de las
faltas con sanción de
suspensión o destitución.
- Recursos de apelación y
consulta en suspensión o
destitución
- Subdirector General y el
Inspector General
- Subdirector General y el
Inspector General
- Todos los miembros
Subdirector General - Única instancia, cuando el
superior carezca de
atribución disciplinaria en
- Personal de su despacho,
Directores Especializados,
Personal Dirección General
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amonestación escrita o
multa.
- Primera instancia cuando
sanción sea suspensión o
sanción.
- Primera o única instancia
cuyo juzgamiento no esté
atribuido a otra autoridad.
en Bogotá.
- Personal de su despacho,
Directores Especializados,
Personal Dirección General
en Bogotá.
- Todo el personal.
Inspector General,
Directores Especializados,
Jefes de oficina que
dependan de la Dirección
General, Secretario Privado,
y Directores adscritos o
vinculados al Min. Defensa
- Única instancia con
sanción de amonestación
escrita o multa.
- Primera instancia con
sanción de suspensión o
destitución
- Personal bajo su mando.
- Personal bajo su mando.
Comandantes de
Departamento, Director de
Centro de estudios
Superiores y Directores de
Escuela de Formación y
Especialización.
- Única instancia en
amonestación escrita o
multa.
- Primera instancia con
sanción de suspensión o
destitución.
- Personal bajo su mando.
- Personal bajo su mando.
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Subcomandantes de
Departamento,
Subdirectores de Escuela de
Formación y
Especialización, Subdirector
del Centro de Estudios
Superiores de Policía
Directores de Centro de
Instrucción
- Única instancia cuando
sanción sea amonestación
escrita o multa.
- Personal de la plana mayor
del Departamento de Policía
o de la Escuela.
Jefes de División y Unidad - Única instancia cuando
sanción sea amonestación
escrita o multa.
- Personal bajo su mando.
Comandantes Operativos y
Comandantes de Distrito
- Única instancia cuando
sanción sea amonestación
escrita o multa.
- Personal bajo su mando.
Comandantes de zona,
escuadrón estación y
compañía.
- Única instancia cuando
sanción sea amonestación
escrita o multa.
- Personal bajo su mando.
Subdirectores de las
Direcciones Especializadas,
Jefe de la Central de
inteligencia y Director de
Centro de Reclusión.
- Única instancia cuando
sanción sea amonestación
escrita o multa.
- Personal bajo su mando.
28
EL COMISIONADO PARA LA PO LICIA
La figura del Comisionado Nacional para la Policía se creó como un mecanismo de control
civil externo en la Ley 62 de 1993, producto del proceso de reforma institucional impulsado
en aquel año después de un intenso debate público acerca de la institución y de su papel en
la sociedad colombiana. Hay que anotar que en aquel momento una preocupación central
del gobierno nacional y de la ciudadanía en general frente al tema de policía, era la
necesidad de acentuar el carácter civil del cuerpo, es decir profundizar su separación del
estamento militar. Dentro de este contexto uno de los aspectos fundamentales era
precisamente la creación de mecanismos que permitieran un mayor control civil del
ejercicio policial e incentivaran la participación ciudadana en asuntos de policía.
En la mencionada Ley se prevé la creación del Comisionado y la supresión de la Inspección
General de la estructura orgánica de la policía. Hasta ese momento la Inspección
precisamente era la máxima instancia interna en materia disciplinaria y además atendía,
entre otros, los asuntos de justicia penal militar y de control interno administrativo. La
oficina del Comisionado según lo dispone la Ley 62 en su Título IV, está a cargo de un
civil y su función central es, por un lado, la vigilancia del régimen disciplinario y como tal
ser la “máxima instancia de vigilancia y control disciplinarios internos” y, por el otro, servir
de puente entre la institución y el público mediante la recepción, el trámite, el análisis y la
evaluación de las quejas ciudadanas contra la policía, con lo cual podría establecer patrones
de problemas y proponer políticas preventivas. Adicionalmente, mediante la Ley 124 de
29
1994 se le entregó al Comisionado la facultad disciplinaria en casos específicos
relacionados con abusos o excesos cometidos por la policía contra menores de edad.
Según lo establece la Ley 62 la oficina del Comisionado es autónoma en materia
administrativa y presupuestal. Sin embargo, esta autonomía se desdibuja a partir de 1999
mediante una serie decretos (el 1932 de 1999 y el 1512 de 2000) en los cuales se adscribe la
oficina del Comisionado al despacho del Ministro de Defensa y se establece una nueva
organización para dicha oficina, todo ello, según lo manifiesta el actual Comisionado, de
manera inconsulta con su dependencia.
Esta figura, tal como lo permitían prever las experiencias internacionales que la inspiraron
(particularmente los casos en Estados Unidos, Canadá, Gran Bretaña y Australia), no fue
bien recibida por parte de la policía. Además, la falta de claridad de la Ley 62 en cuanto a
sus funciones y el montaje algo improvisado de la oficina, condujo a que se desdibujara su
finalidad preventiva. A la vez, ello generó confusión respecto de sus capacidades y las de
otros órganos de control del Estado y, en consecuencia, múltiples desacuerdos entre la
policía y el Comisionado respecto del ejercicio de sus funciones, particularmente en
materia de vigilancia disciplinaria.
Otra falla importante en cuanto al origen del Comisionado, fue el que la Ley 62 no hubiese
previsto un mecanismo interno de control en la Policía. Por el contrario, según se
mencionó, se eliminó la Inspección General en lugar de adecuarla al nuevo esquema de
controles que se estaba implantando. En los países donde se han desarrollado oficinas de
esta índole, la tendencia ha sido la de complementar, más no suplantar, los esfuerzos de
autorregulación de la Policía, mediante la asignación de ciertas responsabilidades a cuerpos
30
no uniformados en el manejo de quejas ciudadanas y de deficiencias disciplinarias.
También vale mencionar que en esos países, no existen entidades de control externo como
el caso de la Procuraduría en Colombia.
Un aspecto de la mayor importancia que impidió realizar la adecuación funcional que se
requería de la oficina del Comisionado y su efectiva consolidación como ente de control
externo, fue que en 1994, a un año de su creación, cambió el gobierno y por ende la oficina
perdió su respaldo político. La resistencia de la policía, que se había dado desde un
principio, cristalizó en el Decreto 1670 de 1997, mediante el cual el Gobierno Nacional
suprimió la figura del Comisionado, bajo el entendido que ejercía funciones y materias
paralelas a otros organismos estatales y las cumplía ineficientemente. No obstante, la Corte
Constitucional mediante sentencia C-140 de 1998 declaró inexequible el mencionado
decreto, con lo cual se restituye la figura con sus funciones antes enunciadas.
Desde su creación la oficina del Comisionado no ha ejercido a cabalidad las funciones
establecidas por la Ley 62 especialmente en lo que tiene que ver con la vigilancia del
régimen disciplinario y con la definición de políticas preventivas. Ello en gran medida
debido a la falta de una política comprensiva en materia de controles internos y externos a
la policía que clarifique el papel del Comisionado y le dé un norte a su labor y también,
dada la incomprensión por parte del mando institucional frente a la utilidad de este tipo de
figura para generar confianza con la ciudadanía.
31
PODER PREFERENTE DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION
Es aquella facultad especial de la que legalmente goza la PGN, como máximo órgano en
materia disciplinaria en nuestra nación, en el artículo 3 de la ley 734 de 2002 se establece
así: “La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder
disciplinario en cuyo desarrollo, sin necesidad de motivación alguna, podrá iniciar
cualquier investigación de competencia de los órganos de control disciplinario interno de
las entidades públicas”. Bajo este principio, las actuaciones disciplinarias adelantadas por
las oficinas de Control Interno de la Policía, tienen el deber de informar el inicio de las
actuaciones, para que si la PGN considera pertinente, asuma la investigación.
Sin embargo, este poder es ejercido de manera extraordinaria, pues tal como lo manifiesta
el Procurador Delegado para la Policía Nacional Dr. Fernando Brito: “El tema disciplinario
le corresponde a la respectiva entidad. Ese es como el principio del que yo parto para
todos los preceptos y digamos que de alguna manera eso se ha ido consolidando en la
Procuraduría,…. Nosotros tenemos unas competencias, digamos que eso me da pie para
señalar, a mi juicio el tema de competencias no genera para nosotros dificultades, porque
es un tema de rangos, entonces todos los que sean unos que se conocen como Oficiales, son
de nuestra competencia hasta un nivel, o sea nosotros examinamos todo lo que tiene que
ver con Mayores, Tenientes Coroneles y Coroneles, y esa competencia digamos no tiene
problema porque es denominativa y es muy clara. Entonces siempre que aparezca
involucrado un oficial de ese nivel, esa competencia es nuestra exclusivamente”22.
22 Entrevista realizada al Dr. Fernando Brito, Procurador Delegado para la Policía Nacional, Marzo 7 de 2005
32
De igual forma se puede observar que de acuerdo con las estadísticas registradas en la
DIJIN, esta facultad de la PGN, en los últimos cinco (5) años sólo se ha ejercido en un (1)
caso.23
Es de anotar que la Procuraduría General de la nación asume el poder preferente de manera
extraordinaria, pues esta facultad potestativa que le asiste al Organismo de Control de
avocar una investigación disciplinaria o abstenerse de hacerlo, posibilidad que no es
producto de razones subjetivas o caprichosas, sino que obedece a claros criterios de
trascendencia y necesidad previamente establecidos por el señor Procurador General24.
SUJETOS DISCIPLINABLES
Tal como se destacó anteriormente, los sujetos disciplinables en la Policía Nacional
pertenecen a los miembros uniformados de la institución, a los cuales se les aplican los
procedimientos establecidos en la ley 734 de 2002. Es importante aclarar que dicho
procedimiento se efectúa en las Oficinas de Control Interno Disciplinario, que adoptó la
institución con base en la mencionada ley. De otro lado, los oficiales Generales al igual que
los oficiales Superiores, son disciplinados por poder preferente por la Procuraduría General
de la Nación.
23 Ibidem, Entrevista DIJIN 24 Para una amplia ilustración sobre este tema ver Resolución 346 del 3 de Octubre de 2002
33
Es importante observar como pese a ser una norma de carácter especial, los destinatarios de
la ley disciplinaria serán todos los miembros uniformados de la institución, pues los
mismos son servidores públicos25.
A continuación observemos, de acuerdo a la normatividad vigente, cual es la estructura de
los rangos en la Policía Nacional:
RANGOS POLICIA NACIONAL PARA LA APLICACIÓN DEL PROCESO
DISCIPLINARIO (Decreto 1791 de 2000)
1. Oficiales
1.1 Oficiales Generales.
- General
- Mayor General.
- Brigadier General.
1.2 Oficiales Superiores
- Coronel.
- Teniente Coronel.
- Mayor.
25 Es importante hacer una claridad, pues se podrí a prestar para confusión el hecho que el artículo 123 de la Constitución política establece: “son servidores públicos. Los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios…” en esta parte es claro que los miembros de la Policía Nacional son trabajadores del Estado, pues su condición de ser un cuerpo civil armado así lo garantiza.
34
1.3 Oficiales Subalternos.
- Capitán.
- Teniente.
- Subteniente
2. Nivel Ejecutivo
- Comisario.
- Subcomisario.
- Intendente Jefe
- Intendente.
- Subintendente.
- Patrullero.
3. Suboficiales
- Sargento Mayor.
- Sargento Primero.
- Sargento Viceprimero.
- Sargento Segundo.
- Cabo Primero.
- Agentes.
- Agentes del Cuerpo Profesional.
- Agentes del Cuerpo Profesional especial.
4. Otros.
35
- Estudiantes.
- Auxiliares Bachilleres.
Ahora bien, en cuanto tiene que ver con el personal que se encuentre en comisión el
artículo 47 del decreto 2584 de 1993 establece: “El personal de cualquier especialidad que
se encuentre en comisión en una unidad policial o adscrita a la misma, quedará sometido a
la atribución disciplinaria del comandanta de policía del lugar en donde se cometió el
hecho; en este caso, cuando el superior imponga un correctivo, dará cuenta al comandante
o jefe del afectado, para su registro en el folio de vida.”
COMPETENCIA A PREVENCION
Denominado por la normatividad que rige la materia disciplinaria en la policía cono
atribución a prevención, se encuentra establecida en el artículo Art. 48 del decreto 2584 de
1993 el cual expresa: “Cuando un miembro de la institución una falta en jurisdicción de
una unidad policial distinta a la que pertenece, el comandante del departamento donde se
cometió la falta asumirá la investigación disciplinaria”.
36
CONFLITO DE COMPETENCIAS
Se presenta básicamente cuando no existe claridad sobre el sujeto disciplinador, o cuando la
competencia para iniciar, desarrollar o fallar26 una acción disciplinaria, no es clara, el
artículo 49 ibidem efectúa la siguiente precisión: “Cuando se presente concurrencia de
atribuciones disciplinarias entre falladores, por haberse cometido la falta por personal
perteneciente a diferentes unidades u organismos policiales, será competente para
investigar y sancionar el superior con atribuciones disciplinarias comunes a todos ellos.
Parágrafo. Cuando existan dudas sobre la autoridad que deba asumir la investigación
disciplinaria, el Director General de la Policía Nacional la designará”
PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
El procedimiento disciplinario corresponde a todas aquellas al desarrollo de todas aquellas
etapas que una vez efectuadas se puede observar si realmente existe o no posibilidad de
sancionar disciplinariamente al funcionario, en nuestro caso al miembro uniformado de la
Policía Nacional.
Dicho procedimiento se encuentra establecido en la ley 734 de 2002, especialmente en el
libro IV, 66 y siguientes. Entre los cuales se puede encontrar, la actuación procesal, el
procedimiento ordinario y los procedimientos especiales.
26 Nos referimos aquí a las diferentes posibilidades del fallo disciplinario, esto es archivo, terminación del proceso o sanción, en sus varias posibilidades
37
CONCLUSIONES
PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
SITUACION
La función disciplinaria en la actualidad se desarrolla, en la parte sustantiva, a partir de lo
consagrado en el Decreto 1798 de 2000, y en la parte procedimental en lo establecido en la
ley 734 de 2002
PROPUESTA
Si bien es cierto, que se trata de una Institución perteneciente a las Fuerzas Armadas
colombianas, lo cual presumiría un régimen especial, se considera que se debe continuar
desarrollando el proceso disciplinario tal como en la actualidad se está haciendo.
OFICINAS DE CONTROL INTERNO
SITUACION
En las diferentes dependencias de la Institución existen Oficinas de Control interno
disciplinario, encargadas de desarrollar el proceso disciplinario, las cuales se encuentran
38
integradas en su mayoría por personal uniformado, con algún grado de instrucción en
derecho o en el mejor de los casos abogados.
PROPUESTA
Se dote a las Oficinas de Control interno disciplinario de las herramientas técnicas y del
personal capacitado suficiente, para poder desarrollar de manera más efectiva su labor.
COMPETENCIA DISCIPLINARIA
SITUACION
La competencia disciplinaria se encuentra en su totalidad en el Director General de la
Institución, en el Inspector General y en los Comandantes de Departamento, quienes deben
fallar de acuerdo a la conducta del disciplinado.
PROPUESTA
Que se den atribuciones especiales al Inspector General, en materia disciplinaria, de tal
forma que se descongestiones el despacho del Director General, así mismo se den
atribuciones disciplinarias especiales a los Comandantes de estación para descongestionar
el despacho de los comandantes de departamento.
39
PODER PREFERENTE
SITUACION
El Poder Preferente ejercido por la PGN, a nivel Regional, Provincial y Distrital, en estos
momentos antes de ser ejercido debe ser consultado y aprobado en el Despacho del Vice
Procurador General, quien decide si se ejerce esta atribución o no, de acuerdo a criterios
establecidos.
PROPUESTA
Para descongestionar los Despachos de la Institución Policial, y hacer mucho más efectivo
el ejercicio del poder preferente de la PGN, se hace necesario eliminar el procedimiento de
consulta y aprobación por parte del Despacho del Vice Procurador, sobre la utilización del
poder preferente ejercido por la PGN, de tal forma que a nivel territorial las Procuradurías
desarrollen esta labor de manera efectiva.
40
BIBLIOGRAFIA
Mendoza Vergara Luis Eduardo. Régimen Jurídico de las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional. Editorial Leyer. Bogotá. Enero de 2005
Forero Salcedo José Rory. Manual de Derecho Disciplinario. Análisis normativo,
jurisprudencial y doctrinal de la ley 734 de 2002 CDU. Ediciones Jurídicas. Grupo
Ecomedios. Bogotá. Marzo de 2003
Forero Salcedo José Rory. Principios y garantías constitucionales en el ámbito
disciplinario de los servidores públicos y particulares disciplinables. Ediciones
Nueva Jurídica. Bogotá. 2003
Ley 200 de 1995
Ley 734 de 2002
Sentencia C-244 de 1996
Sentencia C-280 de 1996
Sentencia C-948 de 2002
Sentencia C-712 de 2001
Sentencia C-923 de 2001
Resolución 346 del 3 de Octubre de 2002
Decreto 2158 de 1997
Decreto 1798 de 2000
Ministerio de Defensa Nacional. Decreto 049 de 2003
