LA ADMINISTRACIN LOCAL EN MXICO

NflINSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C. Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca. Colonia Palo Alto, 0510Cuajimalpa,D.F. Derechos reservados conforme a la ley Primera edicin julio de 1997 Impreso y Hecho en Mxico ISBN-968-6403-56-6

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PUBLICA, A. C. Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

CONSEJODIRECTIVO Adolfo Lugo Verduzco Presidente Jos Natividad Gonzlez Paras Guillermo Haro Blchez Vicepresidentes Luis F. Aguilar Villanueva Carlos Almada Lpez Sergio Garca Ramrez Arturo Nez Jimnez Pedro Zorrilla Martnez Carlos Jarque Uribe Fernando Solana Morales Jorge Tamayo Lpez-Portillo Norma Samaniego de Villarreal Consejeros Guillermo Barnes Garca Tesorero Nstor Fernndez Vertti Secretario Ejecutivo

COORDINACIONES Estados y Municipios Ma. del Pilar Conzuelo Ferreyra Desarrollo y Formacin Permanente Elena Jeannetti Dvila Investigacin, Documentacin y Difusin Anbal Uribe Vildoso Consultora Ricardo Rivera Rosas Administracin y Finanzas Vicente Hernndez Verduzco

Comit Editorial Ma. del Pilar Conzuelo Ferreyra; Yolanda de los Reyes; Jos Chanes Nieto; Nstor Fernndez Vertti; Anbal Uribe Vildoso; Carmelina Borja de Perea.

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PUBLICA, A. C.

MIEMBROS FUNDADORES

Antonio Carrillo Flores Gilberto Loyo Rafael Mancera Ortiz Ricardo Torres Gaytn Ral Salinas Lozano Enrique Caamao Daniel Escalante Ral Ortiz Mena Rafael UrrutiaMilln Jos Attolini Alfredo Navarrete Francisco Apodaca Alvaro Rodrguez Reyes

Mario Cordera Pastor Gabino Fraga Magaa Jorge Gaxiola Jos Iturriaga Antonio Martnez Bez Lorenzo Mayoral Pardo Alfonso Noriega Manuel Palavicini Jess Rodrguez y Rodrguez Andrs Serra Rojas Catalina Sierra Casass Gustavo R. Velasco

CONSEJO DE HONOR Gustavo Martnez Cabanas Andrs Caso Lombardo Luis Garca Crdenas Ignacio Pichardo Pagaza Ral Salinas Lozano

PRESIDENTES DE LOS INSTITUTOS ESTATALES DE ADMINISTRACIN PUBLICA

AGUASCALIENTES LIC. JOS ROMO SAUCEDO BAJA CALIFORNIA LIC. GUADALUPE GUTIRREZ FREGOZO BAJA CALIFORNIA SUR LIC. JOS FRANCISCO MERCADO ROMERO CAMPECHE LIC. VCTOR MANUEL MNDEZ LANZ COAHUILA C.P. JUAN ANTONIO CEDILLO ROS COLIMA LIC. RAL JUREZ ALBARRAN CHIAPAS LIC. JUAN CARLOS GMEZ ARANDA CHIHUAHUA LIC. NORMA LETICIA OROZCO OROZCO DURANGO LIC. EDUARDO CAMPOS RODRGUEZ GUANAJUATO LIC. JOS LUIS ROMERO HICKS HIDALGO LIC. ANDRS MANNING NOVALES JALISCO LIC. ARTURO FRANCO LOZANO ESTADO DE MXICO DR. GUILLERMO HARO BELCHEZ MORELOS LIC. ARIEL LPEZ RIVERA

NAYARIT LIC. SALVADOR IIGUEZ CASTILLO NUEVO LEN DR. FERNANDO VZQUEZ ALANIS OAXACA LIC. FELIPE ZARDAIN BORBOLLA PUEBLA LIC. CHARBEL JORGE ESTEFAN CHIDIAC QUERETARO LIC. JOS RODOLFO A. VEGA HERNNDEZ SAN LUIS POTOS DR. JOS MEJIA LIRA SINALOA LIC. JUAN LUIS TORRES VEGA SONORA DRA. MARA INS ARAGN SALCIDO TABASCO LIC. BALDEMAR HERNNDEZ MRQUEZ TAMAULIPAS LIC. ELSEO CASTILLO TEJEDA TLAXCALA C.P. SCAR FLORES JIMNEZ VERACRUZ LIC. MANUEL DE LEN MAZA YUCATN LIC. RAL VELA SOSA ZACATECAS LIC. ANA MARA ROMO FONSECA

ndice

Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacan Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla

11 83151 241 337 387 461 545 639 705

uerreroCaractersticas socioeconmicas Organizacin de la administracin pblica Sistemas administrativos para la gestin pblica Profesionalizacion de los servidores pblicos Relaciones intergubernamentales Experiencias de modernizacin administrativa 15 25 37 47 59 69

ESTADO DE ESTADO DE UCHOACAN DE OCAHPO ESTADO DE RELOS

ESTADO DE PUEBLA

GUERRERO

Preliminar' onocer los procesos y las caractersticas de la administracin pblica estatal es una de las preocupaciones crecientes de los estudiosos y servidores de la administracin pblica. Es por ello que un trabajo de investigacin como el presente es valorado muy positivamente. Se debe reconocer que el presente trabajo de alcance nacional inici gracias al inters del Instituto Nacional de Administracin Pblica por contar con un documento correspondiente a las administraciones pblicas de las entidades federativas, hasta ahora poco estudiadas; por ello, en una reunin nacional de institutos de administracin pblica se propuso llevar a cabo una investigacin sobre las propias administraciones pblicas estatales. Todos los institutos avalaron la propuesta y se sumaron a un proyecto que signific mltiples reunionesjocales, regionales y de integracin nacional; una serie de trabajos de investigacin, anlisis, redaccin, discusin,y otros ms de los que dan cuenta las siguientes pginas impresas. El Instituto de Administracin Pblica del Estado de Guerrero puso gran entusiasmo y dedicacin al estudio y ello facilit contar con un documento que permite conocer los principales aspectos de la administracin pblica del estado. Debe asimismosealarse que gracias al apoyo del gobierno del estado, presidido por el licenciado ngel Aguirre Rivero, fue posible llevar a cabo esta investigacin, en la que tambin tuvo participacin decidida el profesor Ral Salgado Leyva, Contralor General de Gobierno y del profesor Ruffo Alejandro Montiel, servidor pblico adscrito a la Contralora por su valioso apoyo para la integracin del trabajo que aqu se presenta. A lo largo del estudio realizado se hizo evidente la dificultad de analizar y resumir gran parte de los procesos y situaciones que guarda la administracin pblica estatal, sin embargo, estimamos que este documento permite un conocimiento muy claro, aunque de manera general, de la administracin pblica del estado de Guerrero. Esperamos que el presente documento contribuya al conocimiento de la administracin pblica estatal e invite a seguir estudiando y realizando investigaciones de un fenmeno que requiere ser ampliamente estudiado. Instituto de Administracin Pblica de Guerrero

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CAPITULO ICARACTERSTICAS SOCIOECONMICAS

GUERRERO

ESTRUCTURA Y DINMICA POBLACIONAL1/a poblacin se encuentra ubicada en 6,008 localidades, de las cuales el 85.6 por ciento cuenta con menos de 500 habitantes, entre las que se localizan 3,420 con menos de 100. En cambio, 19 poblados tienen ms de 10 mil habitantes, destacando como sus principales ciudades la capital Chilpancingo de los Bravo, Iguala de la Independencia, Ixtapa-Zihuatanejo, Taxco de Alarcn, Ciudad Altamirano y Acapulco. Su poblacin de 2,620,637 habitantes ha venido creciendo a una tasa anual del 2.2% (porcentaje similar al promedio nacional), siendo el 48.9 % hombres y el 51.1 mujeres. La poblacin indgena es de aproximadamente 300 mil habitantes, que representa el 11.4 % del total estatal y el 5.6 del porcentaje indgena nacional. Se estima que, en 1996, la poblacin tuvo un ascenso que alcanza los 2,966,501 habitantes. La poblacin del estado es predominantemente joven, como se aprecia en el siguiente cuadro.POBLAaONESTATALPORGRUPOSDEEDAD Grupo de edad

L

Total

1 a 14 aos 15 a 64 aos 65 aos y ms No especificado Total Dinmica poblacional

1'119,169 1'363,615 106,772 31,081 2'620,637

% 42.7 52.0 4.1 1.2 100.0

Guerrero se considera de dbil expulsin y atraccin poblacional. Ocupa el octavo lugar nacional en emigrantes, principalmente hacia el estado de Morelos, el Distrito Federal y los Estados Unidos; los inmigrantes, que provienen en su mayora de Oaxaca, Michoacn, Morelos y el estado de Mxico, sumaron aproximadamente 179 mil en la estadstica registrada en el ao de 1992. La dinmica de crecimiento poblacional es irregular. Se tienen municipios con altas tasas anuales como Jos Azueta con el 9.65%, Tlacoapa 5.3 %, Acapulco de Jurez 3.8 % y Chilpancingo de los Bravo 3.4 %; y otros que reflejan tasas negativas como Arcelia con el -1.9%, Cuetzala del Progreso -1.3%, Ixcateopan de Cuauhtmoc -1.3 % y Canuto A. Neri con-1.1 %.1 Las cifras y datos corresponden al XI Censo General de Poblacin y Vivienda del Instituto Nacional de Estadsticas, Geografa e Informtica (INEGI) a excepcin de los casos en los que se citan otras fuentes, aos o periodos especficos.

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La Administracin Local en Mxico

Los decesos disminuyeron de 1985 a 1992, al pasar de 10,481 a 9,622. En todo este perodo se observa un mayor deceso de varones, ya que en 1985 las cifras fueron de 6,226 hombres por 4,255 mujeres, en tanto que en 1992 murieron 6,042 y 3,580, respectivamente. La poblacin econmicamente activa, que se conforma con las personas de 12 aos y ms en condiciones de trabajar, en 1990 fue de 1,694,344, de las cuales estaban ocupadas 611,755, con un promedio de 3.3 habitantes por cada trabajador.P.E.A. Poblacin ocupada por actividad productiva Ii

P.E.A. Poblacin ocupada por nivel de ingreso121 3

17%

Actividad Terciaria Secundaria O Primaria O No especificada

- %

4.S%

I

Salarios mnimos Menos de uno

De 1 a2DDe 2 a 5 36.2% 38% D M s de 5

36%

43%

Fuente: INEGI.

Fuente: INEGI.

GRADO DE SATISFACCIN DE NECESIDADES BSICASGuerrero se encuentra entre las entidades ms pobres del pas, ocupando el tercer lugar de marginacin. Su nivel de desarrollo en 1990 fue del 2.9, muy lejano del promedio nacional del 5.3, segn la escala del 1 al 7 definida por el INEGI. 43 municipios se encuentran en el nivel uno, el de ms bajo desarrollo o alta pobreza, 10 municipios en el nivel dos, 16 en el 3-5 considerado de medio bienestar, cuatro en el 5-6 y slo Acapulco, Chilpancingo e Iguala en el nivel 6-7, sin llegar a este ltimo.

ViviendaUno de los aspectos ms importantes que reflejan la calidad de vida es la vivienda. En 1990 el nmero de habitaciones particulares registradas fue de 501,725, con un promedio de 5.1 habitantes por cada una, de las cuales el 22.4 por ciento son de un solo cuarto, el 37.9 % de dos y slo el 39.70 % cuenta con 3 habitaciones o ms. Las viviendas con piso de tierra representan el 46.9 % y con cemento o firme el 45.9 %. En las paredes predomina el tabique, ladrillo, block, piedra o cemento con el 38 %, seguido del adobe con el 34.8 %. Respecto a los techos, aunque los materiales ligeros van siendo sustituidos por otros de mayor duracin y mejor calidad, slo el 24.2 % de viviendas tienen loza de concreto, el 34.8 % son de teja y el resto tienen lmina de asbesto o cartn, palma y otros elementos de uso perecedero. 18

GUERRERO

En cuanto al nmero de viviendas que disponen de servicios, de 1970 a 1990 el suministro de energa elctrica pas de 36.9% a 78.4, el agua entubada elev su cobertura del 38.3 al 56.9% y el servicio del drenaje, del 21.8 al 37.6% Las demandas de estos servicios han sido resueltas anualmente en 2.0, 0.9 y 0.7 por ciento, respectivamente.

SaludDe los 569,387 casos de enfermedad registrados en 1995, las de mayor incidencia fueron las de tipo respiratorio con el 48.8 %, infecciones intestinales 15.7 %, amibiasis 9.7 % y parsitos intestinales 6.9 %. Se contaba con 712 establecimientos de salud federales y estatales, 6.7 % ms que en 1994, de ellos 690 eran de primer nivel, con una existencia total de 1,300 camas para atencin mdica. El organismo estatal responsable de los servicios de salud cubre una poblacin de 1.9 millones de habitantes; sin embargo, existen localidades desprotegidas debido, particularmente, a la atomizacin poblacional. Los recursos humanos se integraban por 6,907 elementos (uno por cada 379 habitantes): 1,612 mdicos generales, 4,588 paramdicos y 707 especialistas. El sistema estatal de salud otorg 1,487,000 consultas durante 1995.

EducacinFundamental para el progreso en todos los rdenes es la educacin; en Guerrero falta mucho por hacer al respecto. En 1995, 27 de cada 100 habitantes de 15 aos o ms no saban leer ni escribir; sin embargo, anualmente el analfabetismo se ha reducido en 2.6%, aunque sin alcanzar todava el promedio nacional de alfabetismo que es del 83 %. Durante el ciclo escolar 1994-1995 se imparti educacin a 1,098,251 alumnos (5.8 % ms que en el ao lectivo anterior), atendidos por 64,688 maestros, tanto en la modalidad escolarizada como en la no escolarizada. Los servicios de educacin escolarizada atendieron a 926,703 estudiantes en 8,731 escuelas con 46,898 maestros. En 2,910 jardines de nios se capt al 80% de la demanda de educacin preescolar, al registrarse una matrcula de 134,608 infantes. Respecto a la educacin primaria, se pudo atender al 85% de una demanda de 547,474 alumnos, los cuales asistieron a 4,698 centros escolares. En la entidad se cuenta con 22 escuelas normales, siete institutos tecnolgicos de educacin superior, tres universidades privadas, un Colegio Superior Agropecuario, un Instituto de Administracin Pblica y el Instituto Latinoamericano de Comunicacin Educativa. La Universidad Autnoma de Guerrero ofrece 31 licenciaturas a 20,058 alumnos distribuidos en 20 escuelas. En el nivel de posgrado se atendi a 285 alumnos en diez maestras, cuatro especialidades y dos doctorados.

ComunicacionesEn infraestructura y servicios, Guerrero cuenta con una red carretera de 8,146.6 km; de stos, 2,333.9 corresponden a vas troncales o primarias, 754.6 son carreteras federales 19

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secundarias y 5,58.1 son carreteras revestidas secundarias. La longitud de la red ferroviaria es de 93.6 km. El estado cuenta con dos aeropuertos (Acapulco y Zihuatanejo) y ocho aerdromos (Arcelia, Cuajinicuilapa, Chilpancingo, Iguala, Petatln, Santa Brbara, Taxco y la Unin). El volumen de carga martima que se movi en 1995 fue de 42,653 toneladas, 16.6% menos que en 1994. Guerrero cuenta con 729 oficinas postales, 63 telegrficas (ocho COTEL) y nueve radiotelegrficas y radiofnicas. De las 6,008 localidades, slo 1,013 cuentan con servicio telefnico. Existen 5,663 aparatos pblicos y 136,514 lneas en servicio.

PARTICIPACIN DEL ESTADO EN LAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS AgriculturaLas tierras ejidales suman 45,672.07 km2, significando el 71.8 % de la superficie de la entidad. Los 1,223 ejidos y comunidades agrarias existentes contaban para laborar con 349 tractores y 911 animales de trabajo, 29 no empleaban ninguna de las dos tecnologas. Este tipo de tenencia de la tierra determina el rea en que la banca comercial no opera crditos a plazos mayores de un ao, por no recibir en garanta inmuebles o terrenos ubicados en esa superficie, lo cual hace difcil el desarrollo de proyectos a largo plazo para microindustrias, comercios y otras actividades econmicas. En la actividad agrcola se tienen registradas 218,795 unidades de produccin rural con una extensin de 1,631,701.1 hectreas, de las cuales 1,096,850.8 son de labor, 435,856.8 de pastos naturales, agostadero o enmontadas, 91,363.7 de bosque o selva y 7,629.8 sin vegetacin. De las tierras de labor, el 85.6 % son de temporal, el 11.0 % de riego y temporal y el 3.4 % de riego. Del total de la superficie cultivable, 158,642 hectreas se trabajan con sistemas mecanizados. En 1995 se fertilizaron 391,140 hectreas, 31.5 % menos que en 1994. Por su parte, el gobierno del estado implementa diversas acciones de apoyo a productores agrcolas, mediante recursos directos y transferidos de la federacin: otorga los beneficios delPROCAMPO, distribuye fertilizante a precios accesibles y pago en cosechas, abre caminos de acceso a las tierras cultivadas, dot de 300 tractores para administracin de los ayuntamientos e interviene para mejorar las condiciones de comercializacin.

GanaderaSe destina a la ganadera una superficie de 2,95,348 hectreas, de las que el 89.2 % se encuentra con pastos de especies nativas, el 9.2 % con pastos inducidos y el 1.6% con cultivos forrajeros. En la actualidad, el rengln ms importante es la produccin bovina, con 1,326,435 cabezas en 1995. El ganado lechero ocupa el 2.4 % con raza pardo suizo y holstein con ceb.

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GUERRERO

La ganadera es de reducida productividad y explotacin no intensiva. Las razas son de baja calidad gentica e insuficiente produccin lechera. No existen curtiduras industriales. De 1992 a 1995 se observan incrementos del 1.5 % en la produccin ganadera, 9.3 en porcinos, 4.2 % en ovinos, 4.4 % de caprinos y 13.4 % en aves. Con el propsito de promover a este sector, el gobierno ha impulsado con resultados muy positivos, la aplicacin de diversos programas; entre los que destacan: distribucin de vaquillas, cambio de toro por toro, cercos perimetrales, paquetes de aves, siembra de praderas, etc.

PescaEl potencial se refleja en sus 485 kilmetros de litoral, ros, presas y lagunas. Los recursos pesqueros se componen por ms de 78 variedades. La produccin en 1995 alcanz 27, 477 toneladas, 9.4 % menos que en 1994. Se cuenta con dos centros acucolas que producen cras de carpa y tilapia (2.5 millones) y 3.1 millones de post-larvas de langostino, carpa y trucha. La flota pesquera la conforman 3,124 embarcaciones: 480 con motor fuera de borda, 2,630 lanchas, 13 embarcaciones camaroneras y una tiburonera. El gobierno del estado ha contribuido a gestionar crditos refaccionarios para organizaciones pesqueras, mediante la incorporacin de diversas acciones, programas y recursos convenidos o mediante inversin estatal directa.

SilviculturaEl 70.7 % de la superficie del estado se considera superficie forestal, de la cual 1.45 millones de hectreas estn arboladas. El rea de bosque comercial est cuantificada en 300 mil hectreas, con un volumen anual aprovechable de 1.5 millones de metros cbicos rollo. La principal zona arbolada se encuentra en la Costa Grande, rica en ocote, encino y pino con 610 mil hectreas, representando el 42%. Los principales productos maderables que se aprovechan son: pino, encino y oyamel; de recoleccin: resina, barbasco y lea. El sector forestal muestra una baja competitividad y puede observarse su atraso tecnolgico en la explotacin e industrializacin, pues no se tienen plantas de desflemado, aglomerados y triplay. El volumen de la produccin forestal maderable en 1994 fue de 204,993.1 m3, con un valor de 58.1 millones de pesos, el 13.6% del volumen aprovechable; en 1995 disminuy a 167,180 m3.

MineraSe tiene un rea minera en explotacin de 200 kilmetros de ancho que abarca desde Cocula en la Regin Norte hasta la Unin, en la Costa Grande. En 1993 se registraron 44 unidades de produccin minera con 1,389 trabajadores; cuatro unidades explotan minerales metlicos y el resto, no metlicos. De los primeros destacan plata, oro, zinc y cobre; en no metlicos, mrmol y calizas. Esta actividad proporciona empleo a 596 personas, aproximadamente. 21

La Administracin Local en Mxico

La produccin minera redujo su volumen de extraccin entre un -3.9 para el zinc a un -25.9 % para el oro, el ao de 1995 respecto de 1994. En los no metlicos vari de 0.3 % para la arcilla puzolana a -5.3 % para la dolomita. Los bajos precios internacionales y la contraccin de la economa determinaron esta disminucin.

ArtesanasEsta actividad es fuente de ingreso para alrededor de 200 mil personas que trabajan en condiciones precarias y de donde obtienen recursos adicionales para el beneficio de sus familias. En los talleres-escuela produjeron y vendieron 60,690 piezas en 1995.

IndustriaEl desarrollo industrial no ha tenido dinamismo. En 1993 se censaron 8,416 establecimientos, con 26,490 personas ocupadas, siendo el 98 % microindustrias con menos de 15 trabajadores y el resto pequeos, medianos y grandes establecimientos. Del anlisis anterior se deriva que el desarrollo industrial es escaso y en l coexisten el sector formal y el informal conformado por talleres artesanales a nivel familiar. El Instituto para el Desarrollo de las Empresas del Sector Social proporciona asesora para la constitucin legal de las organizaciones productivas, elabora estudios tcnico-econmicos que permiten soportar solicitudes de apoyos financieros del fideicomiso estatal Fondo Guerrero, que otorga crditos a microindustriales y apoya en los trmites para obtener capital del Fondo Nacional de Empresas en Solidaridad.

ServiciosEn 1993, los servicios tursticos ocuparon a 39,23 7 personas. La oferta de hospedaje la integran ms de 557 establecimientos con aproximadamente 24 mil habitaciones, correspondiendo el 73 % ciento al puerto de Acapulco, el 13.2 a Zihuatanejo, el 5.2 a Taxco y el resto a otras localidades. Se tienen 247 establecimientos con categora turstica, de los que el 27 % se consideran hoteles de lujo (cuatro estrellas en adelante). La afluencia turstica ha tenido altibajos; en 1995 fue de 5,630,450 de las cuales el 24.4 % fueron extranjeras. La ocupacin hotelera fue de 47.3 %, -2.3 % respecto de 1994. La estada promedio fue en 1995 de 2.8 das y en 1994 de 3.3 das; y el nmero de empleos generados en 1995 represent el 74.7% en relacin con 1992. En la actividad comercial, en 1993 se censaron 34,454 establecimientos comerciales, con 70,239 personas ocupadas; se tenan 1,202 comercios al por mayor, es decir, el 96.6 % son microcomerciantes con un promedio de dos personas empleadas. A excepcin de algunas tiendas del ISSSTE distribuidas en el estado, solamente Acapulco cuenta con establecimientos de autoservicio y departamentales. La intervencin del estado en la economa permite la formacin de capital en aquellos ncleos de poblacin incapaces de generarlo, suple deficiencias, reduce la concentracin de la riqueza

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y desigualdad y fortalece la economa estatal y nacional; para que su insercin en la economa mundial se d en un plano de cooperacin y complementacin, propicia que la economa est al servicio del hombre y no el hombre sometido a la fuerza irracional del mercado.

DEMANDAS SOCIALESEl cmulo de necesidades de la poblacin se traduce en demandas sociales, las cuales son captadas a travs de las giras del gobernador, de los buzones de quejas y denuncias, en la Secretara Privada del Gobernador y, a partir del mes de septiembre de 1996, por medio del Buzn del C. Gobernador que aparece en los peridicos locales de Chilpancingo y Acapulco. De 1993 a 1996 se recibieron poco ms de 26,500 demandas populares. Las solicitudes ms reiteradas corresponden, fundamentalmente, a vivienda, centros de salud, escuelas, despensas alimenticias, agua potable y energa elctrica; pasan a un segundo plano fertilizantes, construccin de iglesias, becas, caminos, pavimentacin de calles, empleo y ganado. Las demandas recibidas se atienden de acuerdo con los recursos disponibles y en el siguiente orden de prioridades: agua potable, drenaje, letrinas, escuelas, centros de salud, electrificacin, caminos y proyectos productivos.

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CAPITULO IIORGANIZACIN DLA ADMINISTRACIN PUBLICA

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FORMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVALCtualmente, en el aparato gubernamental del estado se conjugan cinco tipos de organizacin administrativa que se han venido readecuando conforme a las condiciones presentes y tomando en cuenta experiencias anteriores, clasificndose en: sectores central y paraestatal, organismos pblicos de participacin social, establecimientos pblicos de bienestar social y tribunales administrativos, todos ellos definidos con base en sus caractersticas y mbitos de competencia y regulados, claramente, por la Constitucin Poltica del Estado de Guerrero, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Guerrero, la Ley de Entidades Paraestatales del Estado y la Ley que instituye los Organismos Pblicos de Participacin Social y fija las bases para su regulacin, as como por diversas disposiciones y reglamentaciones jurdicas que norman su funcionamiento y operacin. Despus de las diversas reformas aplicadas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal a partir de su entrada en vigor, el 21 de abril de 1987, actualmente el organigrama oficial del Poder ejecutivo se estructura conforme a los trminos del anexo II-1.

Sector centralEl sector central de la administracin estatal se integra por la gubernatura, las oficinas del C. gobernador, 15 dependencias que tienen el carcter de secretaras de despacho y que dependen directamente del ejecutivo del estado y un rgano administrativo desconcentrado del ejecutivo estatal. Estas instancias constituyen la columna vertebral de la administracin y soportan el peso en la conduccin de la gestin pblica estatal regulando su funcionamiento, fundamentalmente, por medio de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Guerrero. Su distribucin es como sigue:' Gubernatura Secretara Particular. Coordinacin de Asesores. Representacin del Gobierno del Estado en el D. F. Coordinacin de Apoyo Logstico. Direccin General de Comunicacin Social.Estructura actual, conforme al decreto nmero tres, por el que se reforman, adicionan y rerogan diversas disposiciones de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal, publicado en el peridico oficial del Gobierno del Estado de Guerrero no. 103, del da 17 de diciembre de 1996.1

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La Administracin Local en Mxico

Oficinas del gobernador Secretara Privada. Secretara Adjunta.

Secretaras de despacho Secretara General de Gobierno. Secretara de Planeacin y Presupuesto. Secretara de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas. Secretara de Finanzas y Administracin. Secretara de Desarrollo Social. Secretara de Educacin-Guerrero. Secretara de Desarrollo Econmico y Trabajo. Secretara de Fomento Turstico. Secretara de Desarrollo Rural. Secretara de la Mujer. Secretara de la Juventud. Contralora General del Estado. Procuradura General de Justicia. Procuradura Social del Campesino y Asuntos Indgenas. Coordinacin General de Fortalecimiento Municipal. rganos administrativos desconcentrados Los rganos administrativos desconcentrados son agentes de la administracin interior, a los que se transfiere una competencia exclusiva y un poder de trmite o decisin otorgado por los rganos superiores, con autonoma tcnica mas no econmica, los cuales se rigen por una ley, acuerdo o decreto del ejecutivo estatal o por el rgimen general de una secretara de despacho situndose, por lo tanto, dentro de la administracin central, ya que es este sector el que se reserva amplias facultades de mando, decisin, vigilancia y competencia, pues estn subordinadas jerrquicamente a l. La figura jurdica de rgano administrativo desconcentrado con dependencia directa del ejecutivo estatal, orienta sus funciones a la atencin especial de sectores poblacionales, regiones o actividades prioritarias en la entidad, a travs de los cuales se busca una mayor eficacia y eficiencia. Se encuentra dentro de estos organismos el Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Guerrero (COPLADEG), cuyo sustento normativo y operacional radica en la Ley de Planeacin del Estado de Guerrero. En cambio rganos jerrquicamente subordinados a las dependencias centrales, no tienen personalidad jurdica ni patrimonio propios y su diseo estructural obedece a una variedad de formas que facilitan el cumplimiento de su funcin vital. Algunas veces constituyen comisiones 28

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y otras encarnan a oficinas, servicios o centros, pero con la caracterstica de poseer una gran elasticidad organizativa. Dentro de estos rganos se encuentran los 16 que enseguida e la se citan:DependenciasSecretarla de Desarrollo Social Secretarla de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas Secretarla de Fomento Turstico

Organismos Administrativos DesconcentradosInstituto Guerrerense de la Cultura. Unidad de Archivo y Documentacin. Comisin Tcnica de Transporte y Vialidad Procuradura de Proteccin Ecolgica. Centro de Convenciones de Taxco Comisin Tcnica de Tiempo Compartido. Procuradura del Turista LOCATEL. Comisin Estatal de Seguridad Pblica y Trnsito 5 Delegaciones Generales de Gobierno. Centro de Capacitacin de la Mujer Centro Guerrerense de Ciencias Penales

Secretarla General de Gobierno Secretara de la Mujer Procuradura General de Justicia Fuente: Contralora General del Estado de Guerrero.

Sector paraestatalDentro de la administracin pblica estatal destacan, por su versatilidad, variedad y flexibilidad, las entidades paraestatales, mismas que adems de estar reglamentadas por el instrumento jurdico que particularmente las sustentan, norman su funcionamiento por lo previsto en el artculo 37 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Guerrero y por la Ley de Entidades Paraestatales del Estado que tiene por objeto regular la creacin, modificacin, fusin, funcionamiento y extincin de las entidades que conforman este sector. Los organismos pblicos descentralizados, conceptuados como personas morales, fueron creados por ley o decreto del ejecutivo, cualquiera que sea la forma o estructura que adopten. Estn dotados de personalidad jurdica, patrimonio propio y autonoma tcnica y orgnica, teniendo por objeto la prestacin de un servicio pblico o social, la explotacin de bienes o recursos propiedad del Estado, la investigacin cientfica o tecnolgica y la asistencia y seguridad social. Se les ha catalogado por la doctrina administrativa como instituciones perifricas autoadministradas o entidades paraestales. En el estado, este sector se conforma actualmente por 17 organismos pblicos descentralizados.

Organismos pblicos de participacin socialEn la entidad, una de las modalidades derivadas de la organizacin para la produccin se refieren a la existencia de los organismos pblicos de participacin social, definidos como personas morales de economa mixta, con personalidad jurdica y patrimonio propios, creados mediante decreto por el poder ejecutivo y en cuya administracin y patrimonio participan el 29

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gobierno del estado, personas morales y organizaciones legalmente constituidas y reconocidas por las leyes normativas en la materia, a travs de la emisin de certificados patrimoniales. La reglamentacin y funcionamiento de estos organismos se derivan de lo dispuesto en el artculo 25 de la Constitucin Federal de la Repblica, en su parte relativa al sector social de la economa, por lo establecido en la Ley que instituye los Organismos Pblicos de Participacin Social y fija las bases para su regulacin, promulgada en el estado, y supletoriamente por la Ley que crea el Instituto para el Desarrollo de las Empresas del Sector Social, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Guerrero, las leyes aplicables a las entidades paraestatales, las leyes de orden comn y por los usos y principios generales del derecho. En el estado, existen actualmente dos organismos de esta naturaleza.

Establecimientos pblicos de bienestar socialEl proyecto de integracin de la sociedad guerrerense a la administracin estatal no se restringe a los organismos pblicos de participacin social, pues existen otros mecanismos de colaboracin como son los establecimientos pblicos de bienestar social, los cuales son una modalidad en la administracin pblica del estado. Estos organismos cuentan con personalidad jurdica y patrimonio propios, mismos que independientemente de la forma jurdica que adopten, no tienen el carcter de entidad paraestatal, siempre y cuando sus funciones se orienten hacia la educacin, cultura, recreacin, salud, atencin a la juventud, deporte o cualquier otro servicio pblico de naturaleza anloga, de conformidad con los convenios que se celebren con el gobierno federal, teniendo como caracterstica la participacin social a travs de cooperaciones econmicas o materiales y contando, asimismo, con subsidios o transferencias del gobierno del estado y de los ayuntamientos. En la entidad, operan 11 establecimientos de este tipo.

Tribunales administrativosLa colaboracin organizada de la ciudadana se realiza mediante este tipo de organismos que sirven de va para absorver las demandas ciudadanas, motivadas por deficiencias en la prestacin de los servicios pblicos o por violacin de los derechos civiles, siendo stos los canales para la expresin de sus exigencias e inconformidades o para demandar el resarcimiento de sus derechos. Destacan en esta lnea: El Tribunal de lo Contencioso Administrativo. El Tribunal de Conciliacin y Arbitraje. La Comisin de Defensa de los Derechos Humanos del Estado. Las Juntas Locales de Conciliacin y Arbitraje (rganos jurisdiccionales sustentados por la Ley Federal del Trabajo).

COORDINACIN INTEREVSTITUCIONALUno de los mecanismos claves que deben considerarse en una organizacin administrativa, en donde se entrelazan y actan un sinnmero de organismos, es la coordinacin

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interinstitucional, siendo ste el factor que otorga coherencia y unidad a las actividades y acciones emprendidas por las reas involucradas, de conformidad con criterios de poltica y estrategia que, para el efecto, se definen en los instrumentos normativos que orientan el desarrollo econmico y social de la entidad. La coordinacin institucional se establece tanto al interior de las dependencias que conforman la administracin pblica estatal, como mediante la relacin con las dependencias del gobierno federal y los gobiernos municipales, a travs de la instrumentacin de distintas vas.

Los gabinetes de la administracin pblicaEn el artculo 8 de la Ley Orgnica Estatal' se establece que el gobernador podr conformar agrupaciones de dependencias centralizadas, de orden funcional, que aseguren la coordinacin entre las mismas para el mejor despacho de los asuntos pblicos. A las tareas de coordinacin y comunicacin que conforme a sus funciones desarrolla la Secretara General de Gobierno, se agreg la integracin de cuerpos intersecretariales especializados denominados gabinetes, con base en el Acuerdo que Establece los Gabinetes de la Administracin Pblica, que adems de fungir como mecanismos de coordinacin, procuran un mejor seguimiento de los programas y acciones de las dependencias centralizadas y de las entidades paraestatales. Los gabinetes mencionados son invariablemente presididos por el ejecutivo estatal, quien invita a las sesiones a los titulares de las entidades paraestatales de la administracin pblica estatal, as como a los titulares de las delegaciones federales, cuando por la naturaleza de sus funciones o los asuntos que hayan de tratarse lo ameriten.

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Trmino utilizado para abreviar la denominacin oficial de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Guerrero.

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GABINETES DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA ESTATAL No.l

GabineteDesarrollo Econmico

Dependencia CoordinadoraSecretara de Desarrollo Econmico y Trabajo

Secretaras IntegrantesPlaneacin y Presupuesto Finanzas y Administracin Desarrollo Rural Desarrollo Urbano y Obras Pblicas Desarrollo Econmico y Trabajo Planeacin y Presupuesto Finanzas y Administracin Desarrollo Urbano y Obras Pblicas Educacin De la Mujer Desarrollo Social Planeacin y presupuesto Finanzas y Administracin Contralora General del Estado Planeacin y Presupuesto Finanzas y Administracin Desarrollo Urbano y Obras PblicasFnmenrn Tnrfstir.n

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Desarrollo Social

Secretara de Desarrollo Social

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Desarrollo Administrativo Turismo

Contralorfa General del Estado

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Secretaria de Fomento Turstico

Fuente: Contralora General dei Estado de Guerrero.

Coordinacin con el sector paraestatalEn este mismo sentido, el artculo 38 de la mencionada Ley Orgnica Estatal, faculta al gobernador para determinar agrupamientos de entidades de la administracin pblica paraestatal, publicndose para ello el Acuerdo que Agrupa por Sectores a las Entidades Paraestatales, a efecto de que sus relaciones con el ejecutivo estatal se realicen a travs de la dependencia que, en cada caso, designe como coordinadora del sector.

Convenio de Desarrollo SocialEn el mismo artculo 8 de la Ley Orgnica Estatal se seala que el gobernador del estado designar a las dependencias del ejecutivo estatal que debern coordinarse en el ejercicio de sus atribuciones, tanto con las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, como con las administraciones municipales. Las relaciones entre la federacin y el estado de Guerrero son de mxima prioridad, habida cuenta de la multitud de dependencias e instituciones que la primera hace presentes en la entidad por medio de delegaciones y representaciones, lo que es de suyo complejo, ms an, cuando se consideran los organismos pertenecientes a la administracin pblica estatal. Para el efecto, existe un acuerdo que define las relaciones de comunicacin y coordinacin entre las secretaras del gobierno del estado y las delegaciones y representaciones federales. Este acuerdo significa una especie de potestad del gobierno del estado de Guerrero para tener la iniciativa de indicar, a los delegados y representantes federales, cules son las ^B^HHJi^BHBBMBv 32

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instituciones locales de conexin en provecho de la eficiencia de ambos gobiernos, a la vez que se evita el'enmaraamiento, la duplicidad y la dilacin producida por la falta de una colaboracin adecuada. Los vnculos entre los gobiernos federal y estatal estn fincados en el Convenio de Desarrollo Social, suscrito anualmente, que tiene por objeto establecer las bases y mecanismos de coordinacin de acciones y de aplicacin de recursos entre los dos rdenes de gobierno, con la finalidad de promover el desarrollo de la entidad y estimular la participacin del gobierno municipal y de los beneficiarios de los programas y proyectos financiados con recursos transferidos. Para efectuar la coordinacin, las dependencias federales entran en comunicacin con los subcomits sectoriales y, ms particularmente, con el COPLADEG, que es el organismo que cumple las funciones de enlace, entre las dependencias y las demandas sociales, para la planeacin y programacin de acciones en la entidad. La coordinacin referida se funda en cinco criterios bsicos: Incorporacin de las dependencias y entidades del gobierno federal y las del gobierno del estado. Opinin de las secretaras de estado sobre los programas, decisiones, acciones y presupuestos federales en Guerrero. Adecuacin de los planes y programas federales a los del estado. Obtencin de informacin de las dependencias federales para hacer un seguimiento de los planes y programas, principalmente por medio del COPLADEG. Proposicin a las instituciones administrativas federales de las reglas y mtodos para las reuniones, seguimiento y apoyo mutuos. Existen, adems de los mencionados, otros organismos que cumplen funciones de coordinacin en diferentes sectores o actividades como: La Comisin de Vigilancia de Tiempo Compartido y El Consejo de Cultura y Convenciones del Estado de Guerrero

rganos consultivos de participacin ciudadanaEn el artculo 9 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal, se prev que el gobernador del estado contar con un consejo tcnico consultivo, el cual estar integrado por guerrerenses que hayan destacado en los distintos campos de la ciencia, el arte y la tcnica, y por personalidades que hayan contribuido al desarrollo econmico y social de la entidad. En la misma Ley Orgnica Estatal, en su artculo 6, se seala que el gobernador podr formar comisiones ciudadanas de inters pblico, las cuales sern cuerpos temporales no gubernamentales, a efecto de que libremente le presenten opiniones y recomendaciones sobre asuntos de orden general, susceptibles de contribuir al mejoramiento de la administracin pblica o al desarrollo del estado.

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Este tipo de organizaciones ciudadanas participan en la configuracin y ejecucin de polticas de gobierno, a travs de consejos tcnicos, juntas de gobierno, consejos de administracin, comisiones y similares, donde se configuran las polticas y se incorpora la participacin civil. El fundamento de esta participacin lo constituye la Ley que Establece las Bases para el Fomento de la Participacin de la Comunidad, cuyo propsito es promover la participacin de la comunidad en el desarrollo social y econmico del estado, en la ejecucin de obras y en la prestacin de servicios pblicos, estableciendo para el efecto los lineamientos y mecanismos adecuados. Esta participacin podr ser individual o colectiva y en todo momento ser libre, gratuita y complementaria de las distintas formas de representacin poltica y vecinal que definen la Constitucin de la Repblica, la Constitucin del Estado y las leyes y ordenanzas municipales que rigen los procesos electorales, los partidos y asociaciones y la participacin de los vecinos. Las reas de participacin ciudadana definidas por la citada ley, son: desarrollo y asistencia, justicia y seguridad pblica, servicios pblicos, apoyo a la vida municipal y desarrollo rural. Como ejemplos de rganos consultivos de participacin ciudadana se tienen: Consejo Mixto de Fomento Turstico, Comisiones mixtas para la Gestin de Servicios Pblicos, Fondo Mixto de Promocin Turstica, Consejo Estatal de Poblacin, Comisin Estatal de Lmites, Consejo Estatal de Seguridad Pblica, Consejo Estatal Agropecuario, Consejo de la Funcin Jurdica del Poder Ejecutivo, Consejo Estatal Para el Desarrollo Econmico, Consejo Estatal de Premios Civiles, Consejo Consultivo de Transporte y Vialidad de la Ciudad y Puerto de Acapulco y Comisin Intersecretarial de la Obra Pblica.

Contralora SocialCon el propsito de vigilar el correcto manejo de los recursos y el buen desarrollo de los programas de gobierno, en los ltimos aos se ha venido impulsando la contralora social, entendida como la participacin activa y organizada de la sociedad que se constituye en comits comunitarios para la ejecucin, coordinadamente con los gobiernos estatal y municipal, de diversas obras y acciones de beneficio colectivo. A los miembros de estos organismos los capacita el rgano estatal de control, a travs del programa de contralora social; destacndose como referencia que tan slo en 1996 se integraron 7,980 comits, de los cuales el 92% recibi los elementos bsicos para estar en condiciones de vigilar el manejo honesto, transparente y eficaz de los recursos pblicos.

DESBVCORPORACION DE ENTIDADES PUBLICASReferente a las polticas de desincorporacin de entidades pblicas, el ejecutivo estatal define, en el artculo 39 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Guerrero, la facultad que tiene el gobernador para solicitar al Congreso la creacin de organismos34

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descentralizados, la fusin o liquidacin de empresas de participacin estatal o disponer la constitucin y liquidacin de fideicomisos pblicos para la atencin de objetivos que expresamente les encomiende. Con el propsito de mantener actualizada la administracin estatal y propiciar su racionalidad y eficiencia, recientemente se han realizado las siguientes readecuaciones: Se extinguieron la Comisin de Vivienda Popular y de Regulacin de la Tierra Urbana de Acapulco, el Consejo para el Fomento de las Inversiones en el Estado de Guerrero y el Instituto de Educacin Bsica y Normal; Se desincorpor Servicios Estatales de Educacin Pblica en el Estado y entr en proceso de liquidacin, Industrias Forestales de Guerrero. Por otra parte, se concesion el Instituto Coordinador de Centros y Programas de Convivencia Infantil de Acapulco; Se encuentran en proceso de fusin Promotora Turstica de Acapulco con FIDEACA, y en proceso de extincin el Instituto Social de Fomento Agropecuario.

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ORGANISMOS PBLICOS DESCENTRALIZADOS, DE PATICIPACION SOCIAL Y ESTABLECIMIENTOS PBLICOS DE BIENESTAR SOCIALENTIDAD Y ORGANISMO Comisin de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de GueiTeo (CAPAEG) Colegio de Bachilleres (COBACH) Consejo Estatal de Caf (CECAFE) Centro Internacional de Acapulco (CA) Fideicomiso Baha de Zihuatanejo (FIBAZ1) Fideicomiso de la Ciudad Industrial del Valle de Iguala (CTVI) Instituto para el Desarrollo de las Empresas del Sector Social (INDESS) Instituto Social de Fomento Agropecuario (ISFOM) Instituto de Seguridad Social de los Servidores Pblicos del Estado de Guerrero (ISSSPEG) Inst. de Vivienda y Suelo Urbano de Guerrero (INVISUR) Maquinaria para Obras Populares (MAQUINOP) Promotora Tutstica de Guerrero (PROTUR) Radio y Televisin de Guerrero (RTG) Servicios Estatales de Salud (SES) Fideicomiso Acapulco (FIDEACA) Comisin de Caminos y Puentes de Cuotas del Estado de Genero (COCAPUG) Comisin de Caminos y Puentes de Cuota del Estado de Guerrero (DIF-GRO) Distribuidora de Insumos Campesinos Beneficiadora de las Frutas Ctricas y Tropicales de Gro. Centro de Cancerologa del Estado de Guerrero Col. de Est. Cientficos y Tecnolgicos de Edo. de Gro. Instituto Tecnolgico Superior de la Montaa Instituto Tecnolgico Superior de la Costa Chica Museo de Arte Virreinal Parque Papagayo Centro de Oftalmologa Gimnasio de Ciudad Renacimiento de Acapulco Unidad Deportiva de Arcelia Unidad Deportiva de Cd. Altamirano Unidad Deportiva de Tierra Colorada "La Pinta" OPD, Ley ( P.O.No. 70) OPD, Ley .No. 107 -Ley (P.O.No. 11) OPPD, Decreto ( P.O.No. 92) OPPD, Ley ( P.O.No. 47) EPBS, Decreto (P.O.No.78) EPBS, Decreto (P.O.No.76) EPBS, Decreto (P.O.No.76) EPBS, Decreto (P.O.No. 18) EPBS, Decreto (P.O.No.4) EPBS, Decreto (P.O.No. 9) EPBS, Decreto (P.O.No. 23) EPBS, Decreto (P.O.No. 45) EPBS, Decreto (P.O.No. 45) EPBS, Decreto (P.O.No. 45) EPBS, Decreto (P.O.No. 45) -Marzo 9 de 1977 -Octubre 22 de 1987 -Junio 10 de 1988 -Septiembre 19 de 1989 -Septiembre 6 de 1991 -Septiembre 6 de 1991 -Marzo lo de 1981 -Enero 14 de 1992 -Enero 15 de 1993 -Marzo 22 de 1994 -Junio 6 de 1995 -Junio 6 de 1995 -Junio 6 de 1995 -Junio 6 de 1995 -Agosto 16 de 1991 OPD, Ley (P.O.No. 105) OPD, Ley ( P.O.No. 47) OPD, Ley ( P.O.No. 67) OPD, Ley ( P.O.No. 70) OPD, Ley ( P.O.No. 96) OPD, Decreto No. 8( P.O.No.26) OPD, Convenio de Cesin de Derechos -Diciembre 20 de 1988 -Junio 6 de 1984 -Agosto 15 de 1989 -Agosto 17 de 1987 -Noviembre 14 de 1989 -Marzo 31 de 1987 -Febrero 15 de 1995 NATURALEZA JURDICA OPD. Ley No. 27 -Ley (Peridico Oficial No. 96) OPD, Decreto No. 490 (P.0.74) OPD, Decreto No. 47 (P:O: No. 25 Alcance 1) OPD, Decreto (D.O) OPD, Decreto (D.O) OPD, Convenio OPD, Ley (P.O.No. 36) OPD, Ley (P.O.No. 42) FECHA DE CREACIN -Junio 3 de 1981 -Junio 2 de 1989 -Septiembre 16 de 1983 -Marzo 24 de 1994 -Septiembre 9 de 1987 Abril 29 de 1992 -Noviembre 16 de 1982 -Abril 29 de 1987 -Marzo 24 de 1989

CAPITULO IIISISTEMAS ADMINISTRATIVOS PARA LA GESTIN PUBLICA

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ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS SISTEMAS GLOBALES DE GESTINactualmente, en la entidad se identifican varias tareas de gobierno, cuyo tratamiento se orienta a travs de la accin conjunta y coordinada de dos o ms dependenciaso entidades de la administracin pblica estatal, algunas veces porque la corresponsabilidad resulta obligada, dada la caracterstica o alcance del trmite o servicio, y otras por considerar que esta prctica redita mayores niveles de eficiencia en la atencin ciudadana. Como experiencia exitosa, enseguida se menciona un esfuerzo compartido con el gobierno federal y de importante enlace con diversos ayuntamientos. Con la instrumentacin de la Ley de Fomento Econmico del Estado de Guerrero, Nm. 311, publicada en el Peridico Oficial el 26 de noviembre de 1996, se da origen al Consejo Estatal de Fomento Econmico, como rgano tcnico y de asesora del ejecutivo del estado, el que tiene la tarea permanente de promover el desarrollo econmico en Guerrero y aplicar las disposiciones de esa ley, mediante la creacin de sistemas globales de gestin. La ventanilla nica de gestin empresarial, implementada en el estado, es un buen ejemplo de la simplificacin administrativa y del funcionamiento de los sistemas globales de gestin. Inici su funcionamiento en marzo de 1992, con el objetivo de constituir a las microempresas en sociedades y realizar todos los trmites de registro en las diferentes instituciones gubernamentales. Las dependencias que se coordinan para el funcionamiento de estas ventanillas son la Secretara de Desarrollo Econmico y Trabajo y la Delegacin de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial. Actualmente, merced al convenio firmado entre la Secretara de Desarrollo Econmico y Trabajo con el ayuntamiento de Jos Azueta, en marzo de 1996 se instal otra ventanilla, cuyo personal fue capacitado por servidores pblicos de la ventanilla de Chilpancingo. Desde su creacin han apoyado satisfactoriamente en sus trmites a 475 microempresas, correspondientes al ramo de servicios. Se tiene programado instalar otras instancias de esta naturaleza en las principales ciudades del estado, a corto plazo en Acapulco y Taxco de Alarcn.

PLANEACION-PROGRAMACION-PRESUPUESTACIONLa Ley de Planeacin del Estado de Guerrero provee de las normas y principios bsicos conforme a los cuales se encauzar la planeacin estatal del desarrollo y en funcin de sta, las actividades en materia de planeacin de la administracin pblica estatal y municipal. La ley de referencia define a la planeacin estatal del desarrollo, como la "ordenacin racional y sistemtica de acciones que tienen como propsito la transformacin de la realidad econmica 39

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y social del estado de Guerrero, para mejorar los niveles de vida y de bienestar social, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la Constitucin General de Repblica, la Ley del Estado y esta ley, establecen".' El instrumento normativo fundamental para el desarrollo del estado, derivado de la Ley de Planeacin mencionada, es actualmente el Plan Trienal de Desarrollo 1996-1999, en el que se precisan los objetivos y lneas estratgicas de accin para el estado. Los objetivos propuestos en el plan y la estrategia general para su consecucin se transcriben a continuacin: Dar plena vigencia al estado de derecho, para que armnicamente y con un alto sentido de responsabilidad social, los guerrerenses puedan sentar las bases para generar un mejor nivel de desarrollo para la sociedad en su conjunto. Promover la participacin de la poblacin organizada, en la vida poltica, social, econmica y cultural del estado. Asegurar a la poblacin mnimos de bienestar mediante una poltica social integral que combata las desigualdades. Promover el aprovechamiento racional de los recursos del estado mediante un desarrollo econmico que privilegie el equilibrio sectorial. Abatir la desigualdad entre regiones, acelerando el desarrollo de las de menor crecimiento y manteniendo la dinmica de las de mayor capacidad productiva. Para el logro de los objetivos planteados, se establece como estrategia general ampliar los causes democrticos para una mayor participacin de los ciudadanos guerrerenses en las decisiones y tareas que, bajo un marco de corresponsabilidad entre gobierno y sociedad, conduzcan al pueblo de Guerrero a mejores perspectivas de desarrollo.2 Con los lineamientos generales del plan, las dependencias estatales, dentro de sus respectivas competencias, podrn proponer y desarrollar programas y acciones especficas que hagan viable la consecucin de los objetivos sealados. La dependencia normativa de las tareas de planeacin en la entidad es la Secretara de Planeacin y Presupuesto y el rgano operativo lo constituye el COPLADEG, ente desconcentrado del Ejecutivo estatal. El proceso de programacin y presupuestacin tiene dos vertientes: el correspondiente a las dependencias federales y estatales y el relativo a los municipios. El proceso se inicia con un comunicado del COPLADEG a los distintos subcomits sectoriales: turismo, salud y asistencia social, educacin, desarrollo urbano, vivienda y ecologa,2

'Ley de Planeacin del Estado de Guerrero. Plan Trienal de Desarrollo 1996-1999

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comunicaciones y transportes, comercio y abasto, e industria; para que las distintas dependencias que los conforman presenten sus proyectos, en un perodo que comienza en septiembre y tiene como fecha lmite el mes de noviembre. Las distintas dependencias entregan sus programas de inversin, los cuales se analizan y depuran en funcin a prioridades y presupuesto, teniendo como primera base el monto de recursos entregado el ao anterior. En una siguiente etapa, la Secretara de Planeacin y Presupuesto recibe las propuestas para su anlisis, a fin de integrar la propuesta definitiva de obras que ser entregada a la Delegacin Estatal de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL); esta dependencia, al recibirlas, revisa y corrige, y en el trmino de un mes comunica qu obras se autorizaron, estando implcito que los recursos estn a disposicin en una institucin bancaria local. El COPLADEG comunica a las distintas dependencias la aprobacin y la necesidad de elaborar el proyecto ejecutivo de cada obra, para ser enviados a SEDESOL; se elabora la Cuenta por Liquidar Certificada (CLC) y se enva al COPLADEG, para firma de las dependencias y envo posterior a la SEDESOL, para su autorizacin. El COPLADEG la ingresa al banco y entrega un contrarecibo a la dependencia para que haga efectivo el recurso; finalmente la SEDESOL informa a la Contralora General del Estado para el seguimiento correspondiente. El techo financiero para cada estado se publica en el Diario Oficial de la Federacin durante el mes de diciembre. Para 1997, al estado de Guerrero correspondi por monto el 6o. lugar en el cual la mayor proporcin corresponde a recursos destinados a los ayuntamientos. En relacin con los recursos que reciben los ayuntamientos, el primer paso es la formacin del Consejo de Desarrollo Municipal, integrado por el presidente municipal y representantes de los diversos sectores y localidades del municipio. En el seno de este Consejo se plantean y jerarquizan necesidades para elaborar un listado de obras, que tiene como base el techo financiero del ao anterior sobre lo cual se puede esperar un incremento. Previamente, en el mes de noviembre, la delegacin estatal de la SEDESOL solicita a sus oficinas centrales hasta un 50 por ciento del presupuesto ejercido el ao anterior para responder a las necesidades inmediatas de los municipios. El Congreso del estado aprueba y publica los ndices de marginalidad y poblacin para cada municipio, los cuales al ser multiplicados por la cantidad total asignada a los mismos, permitir fijar los respectivos techos financieros. Despus de la publicacin de las cifras asignadas, que se prev se realice en los meses de febrero o marzo, los ayuntamientos tienen 45 das para entregar sus propuestas y expedientes tcnicos al COPLADEG, para autorizacin de obras mayores de 100 mil pesos, ya que las de menor monto se aprueban directamente por el Consejo de Desarrollo Municipal. El COPLADEG elabora la CLC que firma el presidente municipal, la ingresa al banco y entrega un contrarrecibo al presidente para la liberacin y ejercicio de los recursos, los cuales reciben un seguimiento por parte de la SEDESOL y la Contralora General del Estado, as como del Congreso local.

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La Secretara de Planeacin y Presupuesto, cuenta con ms de seis sistemas de cmputo para llevar a cabo sus actividades, la delegacin de la SEDESOL cuenta con el Sistema nico de Registro Contable y Estadstico (SURCE). Se debe destacar que en el proceso de planeacin existen comisiones integradas a los subcomits sectoriales del COPLADEG. A nivel federal, la autorizacin de recursos se sujeta al dictamen de congruencia y autorizacin que sobre la transferencia de recursos emite la Secretara de Desarrollo Social y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

SISTEMAS DE ADMINISTRACIN DE RECURSOSEn el desempeo de las funciones del gobierno, es de gran importancia la correcta administracin de los recursos. Respecto a los recursos humanos, el personal es contratado por cada dependencia, de acuerdo a sus necesidades, plazas disponibles y criterios del Programa de Austeridad y Racionalizacin del Gasto Pblico. Se imparten cursos de capacitacin en ortografa, taquigrafa y computacin destinados a secretarias y personal administrativo; adems de proporcionar facilidades a los trabajadores que deseen continuar sus estudios, a travs de los sistemas de educacin formal. As mismo se ofrecen diplomados a los funcionarios de mandos medios y superiores, los cuales son proporcionados en coordinacin con instituciones de alto nivel acadmico. En la Direccin General de Trabajo y Previsin Social, dependiente de la Secretara de Desarrollo Econmico y Trabajo, existe una bolsa laboral que fue creada en 1987, logrndose en 1995 colocar a mil 333 de los 4 mil 762 solicitantes, cifra que representa el 28 por ciento. Por otro lado, la Secretara de Finanzas y Administracin es la dependencia encargada de adquirir los recursos materiales que para su funcionamiento requiere la administracin estatal. Las distintas entidades pblicas hacen llegar sus necesidades de materiales cada mes, en formatos que se turnan a la Subsecretara de Administracin y de sta a la Direccin General de Adquisiciones, quien elabora las cotizaciones y realiza las compras correspondientes. Para obtener los materiales en las mejores condiciones del mercado, se cuenta con un Comit de Adquisiciones que tiene un Consejo Tcnico integrado por la Secretara de Finanzas y Administracin, la Contralora General y la Secretara de Planeacin y Presupuesto, que opera de acuerdo con la Ley de Administracin de Recursos Materiales. Despus de determinado monto, el requerimiento debe concursarse para su adquisicin; por debajo del monto establecido, se realizan adjudicaciones directas, slo obteniendo de tres a cuatro cotizaciones. Los materiales adquiridos se concentran en el Departamento de Adquisiciones, Suministro y Proveedura, rea que programa su entrega a las distintas dependencias. En la actualidad, los procesos de administracin de recursos reciben un apoyo importante de la informtica, as no slo se est en la posibilidad de cumplir con las necesidades de las dependencias de manera expedita, sino optimizando los recursos que impactan directa o indirectamente el nivel de vida de los guerrerenses. La Secretara de Finanzas y Administracin,

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a travs de la Direccin General de Informtica, es la dependencia que marca los estndares y polticas a seguir en el desarrollo de los sistemas informticos, apoya a las dependencias del gobierno del estado en el desempeo y aplicacin de sistemas de informacin, en donde se utilizan equipo de cmputo y software; que en conjunto integran modelos para el anlisis, la planeacin, el control y la toma de decisiones. Los sistemas automatizados que se utilizan estn orientados al control presupuestal y contable de los recursos econmicos del estado. Los principales sistemas informticos utilizados por las dependencias gubernamentales son: Sistema Integral de Administracin Financiera, que permite la captura y procesamiento de la informacin correspondiente a ingresos, egresos, pasivos, presupuestos, contabilidad y cuenta pblica. Sistema de Administracin Tributario, que se utiliza en las administraciones fiscales de la Secretara de Finanzas y Administracin. Sistema de Catastro y Regularizacin de la Tenencia de la Tierra, que permite el procesamiento de la informacin correspondiente a la regularizacin de la tenencia de la tierra y es utilizado por el Registro Pblico de la Propiedad. Sistema Integral de Tesorera, que permite el procesamiento de la informacin correspondiente a la emisin de cheques, conciliaciones bancarias y disponibilidad financiera, utilizado por la Direccin General de Tesorera de la Secretara de Finanzas y Administracin. Sistema para conformar el padrn de corporaciones policiacas y seguridad pblica, que recaba informacin policiaca, como son huellas dactilares, antecedentes penales que se envan a Seguridad Pblica Nacional. Este sistema sirve de apoyo a la Coordinacin de Seguridad Pblica. Sistema de Inversin Estatal Directa y Programa "Superacin de la Pobreza", que sirve de apoyo a la Secretara de Planeacin y Presupuesto y en l se captura informacin acerca de los recursos financieros otorgados a los municipios. Sistema de Conciliaciones Bancarias, que utiliza la Secretara de Educacin-Guerrero para el control y captura de la informacin de cheques cobrados por maestros. Sistemas de Disponibilidad Financiera, que es utilizado por la Secretara de EducacinGuerrero. Sistema de Nmina utilizado por las Secretaras de Finanzas y Administracin y la Secretara de Educacin-Guerrero, para el control del personal que labora en el Gobierno del Estado. Se tienen diversos sistemas de apoyo a los principales ayuntamientos, con los cuales se captura informacin acerca de la recaudacin de impuestos, cobro del impuesto predial, catastro, registro civil y registro pblico de la propiedad. Referente a los recursos financieros, la Secretara de Finanzas y Administracin concentra los recursos correspondientes al estado y los distribuye a las dependencias estatales y ayuntamientos, conforme al presupuesto anual de egresos. En 1995, los ingresos propios sumaron 239.4 millones de pesos, las participaciones federales 1,094.5 millones ingresos extraordinarios y financiamiento 2,257.4 y 601.6 millones fueron43

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aportaciones del sector paraestatal. En este sentido, se debe destacar que los ingresos totales en 1995 fueron de 4,192.9 millones de pesos, 18.6% ms que en 1994, en tanto que los ingresos propios aumentaron en un 32.5%. El total de egresos fue de 4,132.6 millones de pesos, distribuidos en la siguiente forma: Sector central y paraestatal 2,819.5; Fomento econmico: 453.4; Municipios 271.5; Administracin de justicia 125.3; Desarrollo urbano 255.6; Funciones legislativas, adminstracin central y control 207.3 millones. La inversin pblica estatal en 1995 fue de 2,101.1 millones de pesos, de la cual 410.3 millones fueron de inversin estatal directa, 259.6 millones de recursos a entidades paraestatales, 559.6 millones del programa normal federal y 871.6 millones del Convenio de Desarrollo Social. Estos ltimos recursos permitieron realizar 6,358 obras y 3,345 acciones, adems de la habilitacin de 171,104 hectreas que beneficiaron a 82,236 productores, a travs de los Programas de Fondos de Apoyo a la Produccin y Distribucin de Fertilizante. En 1996, los recursos transferidos al estado fueron de 987.5 millones de pesos, con los que se programaron para su ejecucin 8,732 obras y acciones. Los recursos que integran este monto provinieron de: aportacin federal 75.7%, del estado 11.4, de beneficiarios 12.8 y va crdito 0.05%. Estos recursos se asignaron en un 55% para el Fondo de Desarrollo Social Municipal, 11 % al Fondo de Prioridades Estatales y 34% para el Fondo de la Promocin del Empleo y la Educacin. Para el ao de 1996, la LIV Legislatura del H. Congreso del estado de Guerrero aprob la Ley de Egresos en la que se consideran las erogaciones previstas en el presupuesto de egresos para las unidades del sector central, paraestatal y dems asignaciones, importando la cantidad de 2,2.7 millones de pesos, y se distribuyen de la forma siguiente:Sector central 1,612.9 millones de pesos, que representa el 80.5% y el sector paraestatal 389,848.6 pesos, el 19.5%. En 1996, la federacin ministr al gobierno del estado un presupuesto de 1,907.6 millones de pesos, destinado al impulso y desarrollo de la educacin bsica y normal, media y superior. Los recursos del Fondo de Desarrollo Municipal, donde aporta la Federacin y el Estado, se distribuyen entre los municipios, conforme a la frmula que se publica en el Peridico Oficial.

CONTROL Y EVALUACIN DE LA GESTIN PUBLICALa funcin de control es objeto de un marcado inters para la sociedad. En su discusin nacional se busca difundir sus alcances y futuro inmediato. Por su naturaleza y por la gran cantidad de recursos financieros que se manejan, la sociedad y el mismo gobierno plantean el control como un medio de evitar la venalidad y la corrupcin.

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Las acciones de control se dan al interior de nuestra entidad, a travs de la participacin directa de la Contralora General por las atribuciones que el artculo 31 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Guerrero le otorgan, y por las facultades que le concede la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo de la Federacin (SECODAM), conforme a los trminos del Acuerdo de Coordinacin suscrito entre los ejecutivos federal y del estado, denominado Fortalecimiento y Operacin del Sistema Estatal de Control y Evaluacin Gubernamental. Una de las tareas fundamentales de la Contralora General es la prctica de auditoras administrativas y fsico-financieras a los 76 ayuntamientos que conforman la entidad, con respecto a las diferentes obras y acciones que se realizan mediante el uso de los recursos transferidos de la federacin al estado y de ste a los municipios, va Convenio de Desarrollo Social y, en particular, los relativos al Ramo XXVI. Como resultado de la verificacin fsico-financiera al ejercicio 1995, el rgano Estatal de Control evalu 4 mil 504 obras de 7 mil 43 autorizadas, con un importe total de 556.8 millones de pesos, de los que se revisaron 498.6 correspondiendo al 90 por ciento de la inversin. Para 1996, el gobierno federal y estatal programaron para su ejecucin la cantidad de 8,418 obras, hacindose una revisin a la totalidad. A nivel municipal se tienen dos instrumentos para programar y vigilar la obra municipal: el Fondo de Desarrollo Social Municipal, a travs del cual el Gobierno de la Repblica destina recursos a los estados y municipios, cuya administracin lleva a cabo el Ayuntamiento y la sociedad; y el Consejo de Desarrollo Municipal que cuenta con un vocal de Control y Vigilancia. Cuando una comunidad realiza una o ms obras, se lleva a cabo el convenio de concertacin entre el comit comunitario, que se forma por cada obra, y el presidente municipal. En estos convenios se establece la obra que se va a realizar, el monto de los recursos aprobados, la estructura financiera y quien y bajo qu condiciones la realizar. Lo anterior es producto del Programa de Contralora Social, puesto en marcha por la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo y la Contralora del Estado, en coordinacin con los Ayuntamientos y la Delegacin Estatal de la SEDESOL. Para reforzar la funcin de control, se edit un cuaderno de apoyo al Vocal de Control y Vigilancia y al Comit Comunitario, encaminado a procurar una mejor organizacin de sus actividades. En el documento se encuentran formatos sencillos de: actas de asamblea, programa de trabajo, control de entradas y salidas, facturas, recibos de aportacin, cotizaciones y de quejas y denuncias. En este ltimo caso se envan las quejas y denuncias al ayuntamiento, a la Contralora General del Estado o a la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo de la federacin. En virtud al artculo 141 de la Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Guerrero, la Contadura Mayor de Glosa es el rgano tcnico dependiente del Congreso del estado, entre45

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cuyas funciones est la de auxiliar a dicho cuerpo en la inspeccin, control y evaluacin de los ayuntamientos en materia de presupuestacin, ingresos, financiamiento, inversin, deuda, patrimonio, fondos y valores y, en general, sobre el ejercicio del gasto pblico.

IDENTIFICACIN DE LA PROBLEMTICA DE LA GESTIN PUBLICALas demandas sociales son captadas a travs de las siguientes vas: En las giras del gobernador. Buzones de quejas y denuncias, que se colocan en lugares visibles de oficinas y edificios pblicos. Directamente en la secretara particular del gobernador. A travs del Buzn del C. Gobernador, que a partir de septiembre de 1996 comenz a publicarse en los diarios locales de Chilpancingo y Acapulco.

INGRESOS Y EGRESOS BRUTOS OE LOS ESTADOSCONCEPTOGUERRERO INGRESOS IMPUESTOS PARTICIPACIONES FEDERALES DERECHOS PRODUCTOS APROVECHAMIENTOS DEUDA PUBLICA POR CUENTA DE TERCEROS DISPONIBILIDADES EGRESOS GASTOS ADMINISTRATIVOS OBRAS PUBLICAS Y FOMENTO TRANSFERENCIAS DEUDA PUBLICA DISPONIBILIDADES POR CUENTA DE TERCEROS 601 974 22 836 344 850 11 965 21 211 47 313 59 663 94 134 601 974 194 420 198 382 131 965 826144 44 511 485 715 25 527 47 455 37 578 146 165 39 189 826 144 306 010 242 657 182 027 71 793 23 655 1 900 855 67 120 605 252 32 174 73 246 514 940 545 502 62 618 1 900 855 378 706 259 978 1 008 749 217 094 36 326

MILES DE NUEVOS PESOS

1990

1991

1992

1993

1994

2 490 042 71 214 751 806 30 101 51 695 120 856 1 391 621 72 746 2 490 042 547 265 110514 1 616 064 181 245 2 139 32 812

2 881 997 74 257 991 273 29 131 24 011 1 669 767 12 733 80 822 2 881 997 591 957 292 302 1 852 990 105 855 38 891

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CAPITULO IVPROFESIONALIZACION DLOS SERVIDORES PBLICOS

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EL RGIMEN JURDICO DEL PERSONAL/a administracin pblica en nuestro pas mantiene una responsabilidad con la sociedad mexicana en todos los aspectos de su desarrollo, que bien puede calificarse de amplia y compleja. Por ello, en Guerrero, como en todo Mxico, ha sido preocupacin de los gobiernos definir diversas polticas encaminadas a modernizar su estructura y funcionamiento. En el marco de modernizacin debemos destacar al propio servidor pblico, como el agente central de la reforma administrativa; tal y como lo ha reconocido el vigente Plan Nacional de Desarrollo resaltando que "en los recursos humanos con que cuenta el Gobierno reside el mayor potencial para promover el cambio estructural y orientar eficazmente sus sentidos".1 En Guerrero, los programas de modernizacin administrativa orientados a los servidores pblicos, poco a poco modifican su perfil que tiende hacia la profesionalizacin, la perfeccin laboral de su organizacin y hacia un mejor desempeo dentro de un servicio civil de carrera, como lo seala la investigacin del doctor Ornar Guerrero Orozco.2 Conforme a su Constitucin Poltica, el estado de Guerrero es libre y soberano en su rgimen interior y, consecuentemente, podrn darse las leyes necesarias para su organizacin y desarrollo, sin contravenir desde luego, lo estipulado en la Constitucin federal. En este sentido, se determin como atribucin del Congreso local expedir las leyes que rijan las relaciones laborales del estado, los municipios y los organismos paraestatales, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias.

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Legislacin laboralEn la entidad, las relaciones laborales entre el gobierno y los servidores pblicos estn fundadas en la Ley de Trabajo de los Servidores Pblicos del Estado de Guerrero, nmero 248, publicada en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado, nmero 2, de fecha 6 de enero de 1989, que al derogar la Ley Nmero 51 del Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, de los Municipios y los Organismos Pblicos Coordinados y Descentralizados, moderniz y actualiz la legislacin del trabajo de los servidores pblicos del estado para reacondicionarla y dar una mejor respuesta a las necesidades de ndole burocrtico en la entidad, como resultado de la transformacin de las condiciones sociales en nuestro pas y en Guerrero. La ley referida est conformada por once ttulos. El primero de ellos con un captulo nico que establece las disposiciones generales, definiendo la normatividad en las relaciones de trabajo de los servidores de base, confianza y supernumerarios de la administracin pblicaPoder Ejecutivo Federal; Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, Talleres Grficos de Mxico, p.63. Guerrero Orozco, Ornar; La Administacin Pblica en el Estado de Guerrero; Mxico; IAP- Gro; 1991, p.233.2 1

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centralizada y paraestatal, del poder legislativo y del poder judicial; considerndose como trabajador al servicio del estado a toda persona que preste sus servicios intelectuales, fsicos, o de ambos gneros, mediante designacin legal en virtud de nombramiento o por figurar en las listas de raya o nmina de pago de los trabajadores temporales (art. 3). Otras disposiciones generales que contempla la ley, en este mismo ttulo, son: la irrenunciabilidad de los derechos laborales, la supletoriedad, en su orden, de la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado "B" del Artculo 123 Constitucional de la Ley Federal del Trabajo, de los principios generales del derecho, de la costumbre y del uso; y la capacidad legal de los menores de 16 aos para prestar sus servicios, percibir el salario correspondiente y ejercitar las acciones derivadas de la ley (artculos 8, 9 y 11). El ttulo segundo est dedicado a los derechos y obligaciones de los trabajadores y consta de seis captulos: el primero sobre generalidades, el segundo sobre la jornada de trabajo y das de descanso, el tercero sobre los salarios y prestaciones, el cuarto especficamente sobre los derechos y obligaciones de los trabajadores, el quinto y el sexto sobre la suspensin y terminacin de los efectos del nombramiento. El ttulo tercero, consta de tres captulos: el primero referido a los derechos de preferencia, antigedad y ascenso, el segundo a la comisin mixta de escalafn y el tercero al funcionamiento de dicha comisin. Aqu se establece que en cada entidad pblica funcionar una comisin mixta de escalafn integrada con igual nmero de representantes del titular y del sindicato, de acuerdo con las necesidades de la misma unidad administrativa. La comisin mixta, teniendo en cuenta los factores escalafonarios emitir opinin sin ms trmite en los casos en que se le someta un nombramiento. El funcionamiento de dichas comisiones queda sujeto a lo que disponga el reglamento de escalafn que al efecto se expida en cada entidad pblica. Recibido el aviso, la comisin convocar a un concurso para la presentacin de las pruebas que correspondern a los factores escalafonarios; el trabajador que hubiese obtenido la calificacin ms alta, en los trminos del reglamento, ser quien ocupe la vacante. Los ttulos cuarto, quinto y sexto, contienen un slo captulo, en el que se norman los riesgos profesionales, la organizacin colectiva de los trabajadores y las condiciones generales de trabajo, respectivamente, en homologacin a los criterios que, al respecto, seala la Ley Federal del Trabajo. El ttulo sptimo, consta de dos captulos, ambos sobre las huelgas y su procedimiento. El ttulo octavo, contiene un slo captulo sobre la prescripcin de las acciones de trabajo, cuyos efectos vencen ,con determinadas excepciones, en el trmino de un ao. El ttulo noveno est dedicado al Tribunal de Conciliacin y Arbitraje, consta de cuatro captulos: el primero y segundo se refieren a su integracin y competencia, el tercero reguJa el procedimiento laboral y el cuarto especifica los medios de apremio y la ejecucin de los laudos.

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El ttulo dcimo, en un captulo nico, regula lo relacionado con los conflictos entre el poder judicial y sus trabajadores. Finalmente, el ttulo dcimo primero, en un slo captulo, establece las sanciones que se aplicarn a las infracciones a la ley que no tengan determinada una sancin especfica, as como a las desobediencias de las resoluciones del Tribunal de Conciliacin y Arbitraje. Cabe destacar que el procedimiento laboral en el estado de Guerrero no requiere forma o solemnidad especial alguna; las promociones, por lo tanto, pueden ser escritas u orales por comparecencia.

Otras disposiciones normativasEl Programa de Modernizacin Administrativa que se ha tratado de consolidar en los tres ltimos gobiernos del estado, se complement con un vigoroso Programa de Modernizacin Legislativa, del cual forma parte un paquete de leyes que bien podramos denominar las leyes para los servidores pblicos, con la conciencia del viejo apotegma de que si la realidad no se transforma con la mera puesta en vigor de la ley, los cambios de la sociedad no se consolidan sino son sostenidos por la ley misma. El rgimen jurdico de los servidores pblicos se conforma con las siguientes disposiciones normativas: Ley de Seguridad Social de los Servidores Pblicos del Estado de Guerrero de diciembre de 1988; Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Guerrero de febrero de 1984; Ley que Establece el Sistema Estatal de Ascensos, Estmulos y Recompensas para Agentes del Ministerio Pblico, Peritos, Agentes de la Polica Judicial y Preventiva, Custodios y Defensores de Oficio, de noviembre de 1988; Ley de la Caja de Previsin de los Agentes del Ministerio Pblico, Peritos, Agentes de la Polica Judicial, Agentes de la Polica Preventiva, Custodios y Defensores de Oficio, de diciembre de 1988. La ley de Seguridad Social de los Servidores Pblicos del Estado de Guerrero, sustituy la del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Guerrero, sus Municipios y Organismos Pblicos Descentralizados. Sus principales innovaciones consisten en la actualizacin de los seguros y prestaciones en un marco de modernizacin de la seguridad y justicia social. La ley define con precisin los sistemas financieros aplicables a cada tipo de prestacin, el de primas escalonadas para financiar las pensiones y jubilaciones, as como el d reparto anual para el otorgamiento de crditos y el fnanciamiento de los gastos de administracin y ampliacin del Instituto. Estos sistemas financieros permiten apoyar un conjunto o paquete de prestaciones, con un mayor impacto en el bienestar social de los derechohabientes. En el caso de las jubilaciones y pensiones, el sistema de primas escalonadas prev la constitucin e inversin de reservas actuariales que permiten un mejoramiento gradual de 51

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estas prestaciones, de tal suerte que en el corto plazo se satisfaga el reclamo de aquellos guerrerenses que dieron sus mejores aos al servicio pblico y que venan recibiendo pensiones sumamente precarias, al hacerlas ms justas y prever en favor de las mujeres la posibilidad de que se jubilen a los 25 aos de servicio, en vez de a los 30 que prevea la ley anterior. Otros cambios de la mayor trascendencia por virtud de la nueva ley, son los siguientes: Para calcular el monto de las cantidades que correspondan por jubilacin o por causas de muerte, vejez e invalidez, el sueldo regulador es equivalente al ltimo sueldo percibido. La percepcin comenzar a partir del da siguiente a aqul en que el servidor pblico hubiere percibido el ltimo sueldo por haber causado baja al renunciar para jubilarse, y el monto de la percepcin por jubilacin en ningn caso ser inferior al salario mnimo vigente. En cuanto a crditos, se adicionaron a los de corto plazo e hipotecarios, los prstamos de mediano plazo, y se obliga a destinar dichos crditos a fines que signifiquen un mayor bienestar familiar como lo es la adquisicin de mobiliario y tiles escolares, entre otros artculos. Se incorpor tambin, por primera vez, el seguro de riesgos de trabajo, sin incrementar la prima global del 12%, con lo que se favorece a los servidores pblicos. Se incorporaron seguros facultativos o voluntarios de vida y daos de amplio alcance social y accesible, an para los servidores pblicos de ms modestos ingresos. En el caso de los seguros de vida, se contempla la constitucin de fondos de ahorro en favor de los servidores pblicos que decidan tomarlos, con pago de intereses equivalentes a las inversiones a plazo fijo. La nueva Ley de Seguridad Social de los Servidores Pblicos del Estado de Guerrero favorece a los servidores pblicos derechohabientes con el propsito de elevar el bienestar social de ellos y sus familias, lo cual es posible al aplicar medidas estrictas de austeridad del gasto corriente y en el crecimiento burocrtico. Respecto a la ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Guerrero, Nm. 674, Jos Luis Vzquez Alfaro apunta en su investigacin denominada Responsabilidad Poltica de los Servidores Pblicos, a nivel federal: "el actual rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos a nivel federal fue configurado a partir de la reforma constitucional y legal realizada a finales de 1982, como respuesta al clamor que exista en la sociedad mexicana sobre la necesidad de controlar la conducta de los servidores pblicos y de combatir la corrupcin".'3 Ahora bien, se observa que los regmenes estatales de responsabilidades se han conformado siguiendo prcticamente a la normatividad federal; tal es el caso del estado de Guerrero. Dice el Doctor Omar Guerrero Orozco, en su obra ya citada, "que los servidores pblicos se desempean en el seno de un rgimen administrativo ante el cual tienen deberes formales",43

Vzquez Alfaro, Jos Luis y otros; Cdigo Etico de Conducta de los Servidores Pblicos; Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, serie G: Estudios Doctrinales, nmero 165; Mxico; 1994, p. 63. 4 Guerrero Oroxco; Op. Cit., p. 243.

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motivo por el que para asegurar su cumplimiento se tuvo la necesidad de expedir la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Guerrero; en esencia, dicha ley regula los deberes y las sanciones administrativas, en caso de incumplimiento, as como los procedimientos para aplicarlas. La ley que ahora se comenta consta de cinco ttulos; el primero de ellos con un captulo nico que establece las disposiciones generales. El ttulo segundo est dedicado al "Procedimiento ante el Congreso del estado en materia de juicio poltico y declaracin de procedencia", consta de cuatro captulos, el primero sobre "Sujetos, causas de juicio poltico y sanciones", el segundo sobre el "Procedimiento en el juicio poltico", el tercero sobre el "Procedimiento penal para la declaratoria de procedencia", y el cuarto sobre disposiciones comunes a los captulos anteriores. El ttulo tercero est destinado precisamente a las "Responsabilidades administrativas", y consta de tres captulos, el primero referido a los "Sujetos y obligaciones del servicio pblico", el segundo sobre las "Sanciones administrativas y procedimientos para aplicarlas", el tercero sobre los "Recursos". El ttulo cuarto contiene un slo captulo sobre el "Registro patrimonial de los servidores pblicos". Finalmente, el ttulo quinto trata lo relacionado con las "Responsabilidades de los ex-servidores pblicos". Como el tema lo exige, cabe destacar que son sujetos de esta ley los servidores pblicos mencionados en el artculo 110 de la Constitucin Poltica del estado y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos econmicos del estado y de los municipios. La Ley que establece el Sistema Estatal de Ascensos, Estmulos y Recompensas para Agentes del Ministerio Pblico, Peritos, Policas Judicial y Preventiva, Custodios y Defensores de Oficio, fue creada para atender los vacos existentes en materia laboral por lo que toca al personal sustantivo de prevencin y persecucin del delito, de procuracin de justicia y defensora de oficio para procurar la capacidad, la honradez y la disponibilidad en el trabajo, fue que el gobierno de la entidad cre la Ley que establece el Sistema Estatal de Ascensos, Estmulos y Recompensas para los servidores pblicos del Programa Estatal de Procuracin de Justicia y Seguridad Pblica ya mencionados. Los ascensos ahora se encuentran regulados por la ley que nos ocupa, como un mecanismo para acceder a puestos superiores en la medida en que se satisfagan elementos como la capacidad profesional, la antigedad en el servicio, la buena conducta, los mritos y la salud del servidor pblico de que se trate. Todos los ascensos han de llevarse a cabo mediante concurso de seleccin.

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Por lo que hace a las condecoraciones, menciones honorficas y distinciones, stas pueden otorgarse a los servidores pblicos o corporaciones policiacas que se distingan por su herosmo, capacidad profesional y prestacin de servicios ininterrumpidos, para estimular al personal a que trabaje con entrega en la delicada labor que es la seguridad pblica. Se reconocen tambin los actos de herosmo as como el celo, esmero y dedicacin en el cumplimiento del servicio. Adicionalmente a los estmulos, se prev el otorgamiento de cantidades en numerario que van de quince hasta noventa das de salario. Igualmente, se contempla en qu casos se pierde el derecho para obtener estos estmulos. Quienes se distinguen por su puntualidad, asistencia y dedicacin al trabajo, as como aquellos servidores pblicos que habiendo llegado al lmite mximo en su escalafn, cumplan tres aos de antigedad y muestren plena aptitud profesional, podrn ser acreedores de recompensas que van de treinta das de salario y hasta sobresueldo de un cien por ciento. La Ley de la Caja de Previsin de los Agentes del Ministerio Pblico, Peritos, Agentes de la Polica Judicial, Agentes de la Polica Preventiva, Custodios y Defensores de Oficios del Estado de Guerrero, se aprob como parte de los programas de Justicia y Seguridad Pblica. Se dise el mecanismo transformado en la Ley de Caja de Previsin, promovida por el ejecutivo estatal, que ofrece prestaciones y servicios a aquellos trabajadores encargados de velar por la seguridad de la comunidad y la procuracin de justicia. Con la creacin de la Caja de Previsin, el gobierno se solidariz con los servidores pblicos que se encargan de la procuracin de justicia y la seguridad pblica, al brindarles el servicio indispensable de la seguridad social, de tal suerte que los agentes del ministerio pblico, peritos, agentes de la Polica Judicial, agentes de la Polica Preventiva, custodios y defensores de oficio del estado de Guerrero, tienen derecho a un seguro de vida, el pago de gastos funerarios en caso de fallecimiento de los trabajadores o algunos de sus derechohabientes, pensin por jubilacin, invalidez y casos de muerte, gastos por servicios mdicos extraordinarios, becas para sus hijos, prstamos hipotecarios y de corto y mediano plazo e indemnizacin global.5 Como informacin complementaria se refieren otros ordenamientos que rigen la relacin de trabajo de los servidores pblicos del estado de Guerrero: No existe contrato colectivo de trabajo, rigindose las relaciones laborales por lo que disponen la Ley de Trabajo de los Servidores Pblicos del Estado de Guerrero, el Reglamento de Escalafn para los Trabajadores de Base, el Tabulador para la Calificacin Escalafonaria y el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabaje. Conforme a la ley que norma las relaciones de trabajo entre el gobierno y sus trabajadores, los servidores pblicos tienen derecho a organizarse colectivamente para el estudio y mejoramiento, as como para la defensa de sus intereses, en un Sindicato nico de Servidores Pblicos del Estado de Guerrero (SUSPEG), revestido de autonoma frente al poder pblico y de toda entidad social o privada (artculo 68).5

Cartas Guerrerenses a los Servidores Pblicos; Gobierno del Estado de Guerrero pp. 45-51.

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Los rganos representativos del SUSPEG son, en su orden jerrquico: El Congreso General Permanente, el Comit Central Ejecutivo, las Comisiones Centrales y los Comits Seccionales. Desde luego, el sindicato cuenta con su declaracin de principios, programa de accin y, propiamente, con el Estatuto Interno que lo rige. La asociacin de trabajadores actualmente esta organizada en treinta y seis secciones que comprenden a cada una de las reas administrativas del gobierno del estado.

ASPECTOS CUANTITATIVOSLa Ley de Trabajo de los Servidores Pblicos del Estado de Guerrero, determin que la clasificacin ms precisa de los servidores pblicos de los poderes del estado se efectuar conforme a lo sealado en el catlogo general de puestos, especificando que los trabajadores de las entidades paraestatales se clasificaran conforme a los propios catlogos que establezcan dentro de su rgimen interno, siguiendo desde luego los lineamientos que al respecto emita el ejecutivo estatal. Aqu, cabe destacar que el legislador determin que en la formacin, aplicacin y actualizacin de los catlogos de puestos se escuchar la opinin de la representacin sindical respectiva (artculo 15). De esta importante disposicin jurdica es de donde el gobierno del estado toma los elementos para aplicar la poltica de administracin de personal, cuyo punto central es el catlogo general de puestos, documento ste que hace las veces de una carta descriptiva de los empleos de base de la administracin pblica centralizada del estado. Por fuera de los cuadros de mando, el personal se compone fundamentalmente por siete puestos, cada uno de ellos con tres niveles y un nmero variable de plazas: jefe de oficina, analista, secretaria, auxiliar administrativo, tcnico administrativo, auxiliar de intendencia, operador o chofer; destacando que los titulares de unidad, jefe de proyecto, jefe de departamento, subdirectores, directores de rea, directores generales, subsecretarios, subprocuradores, procurador, secretario y asesor, son empleados de confianza en trminos de lo que dispone el artculo 7 de la Ley de Trabajo de los Servidores Pblicos del Estado de Guerrero. En la administracin pblica del estado de Guerrero existe una plantilla de personal que hace un total de 26,908 plazas, de las cuales el rgano hacendario estatal slo paga 19,150, el resto se cubre con recursos de la federacin como es el caso de trabajadores en los Servicios Estatales de Salud, el Exlnstituto de Educacin Bsica y Normal y otros. De las 19,150 plazas con cargo al presupuesto de egresos del gobierno estatal, 156 corresponden al poder legislativo, 820 al judicial y 18,174 al ejecutivo (15 mil 184 del sector central y 2,990 del paraestatal). Por cuanto a su categora contractual, el poder legislativo cuenta con 17 trabajadores de base, 68 de confianza y 71 supernumerarios; el poder legislativo 90 de base, 338 de confianza

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Datos comparativos del personalMiles 18500

Tipo de personal

1992