KUNNAN PERUSOPETUKSEN JÄRJESTÄMISVELVOLLISUUDEN … · 2017-04-06 · KUNNAN PERUSOPETUKSEN JÄRJESTÄMISVELVOLLISUUDEN HENKILÖLLINEN ULOTTUVUUS Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden

KUNNAN PERUSOPETUKSEN

JÄRJESTÄMISVELVOLLISUUDEN HENKILÖLLINEN

ULOTTUVUUS

Itä-Suomen yliopisto

Oikeustieteiden laitos

Pro gradu -tutkielma

02.03.2017

Tekijä: Kirsi Lamberg 180757

Ohjaaja: Ulla Väätänen

II

TIIVISTELMÄ

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO

Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Kirsi Lamberg

Työn nimi

KUNNAN PERUSOPETUKSEN JÄRJESTÄMISVELVOLLISUUDEN

HENKILÖLLINEN ULOTTUVUUS

Pääaine

Oikeustiede

Työn laji

Pro gradu -tutkielma

(OTM)

Aika

02.03.2017

Sivuja

XV+67

Tiivistelmä

Vuoden 1995 perusoikeusuudistus uudisti kansallisen perusoikeussäännöstön

kokonaisuudessaan. Uudistuksessa täsmennettiin muun muassa perusoikeuksien

suhdetta ihmisoikeussopimuksiin, perusoikeuksien henkilöllistä ulottuvuutta sekä

yleisiä rajoittamisedellytyksiä.

Oikeus saada maksutonta perusopetusta on perus- ja ihmisoikeus, joka taataan

kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa sekä Suomen perustuslaissa (731/1999).

Suomessa oikeus saada maksutonta perusopetusta on perustuslain 16.1 §:n

mukaisesti jokaisen perusoikeus. Kuntien perusopetuksen

järjestämisvelvollisuudesta säädetään perusopetuslain (628/1998) 4.1 §:ssä, minkä

mukaan kunnan järjestämisvelvollisuus kattaa kunnan alueella asuvat,

oppivelvollisuusikäiset lapset. Perusopetuslain sanamuoto jättää kunnan

itsehallintoon perustuen tosiasiallisen mahdollisuuden rajoittaa perusoikeuksia.

Tutkimuksessa tarkastellaan perustuslain ja lain säännösten jännitteistä suhdetta,

jossa arvioidaan kunnallista itsehallintoa, perusoikeuksien henkilöllistä ulottuvuutta

sekä julkisen vallan velvollisuutta turvata perusoikeuksien tosiasiallinen

toteutuminen. Säännösten suhdetta arvioidaan lainopillisesti lain esitöiden,

oikeustapausten, viranomaisratkaisuiden ja oikeuskirjallisuuden näkökulmasta.

Tutkimuksen tutkimuskysymyksenä on selvittää onko kunnalla

järjestämisvelvollisuus järjestää perusopetusta myös muille kuin perusopetuslain 4

ja 25 §:ssä määritellyille oppilaille. Lisäksi arvioidaan millainen vaikutus yksilön

ominaisuuksilla, kuten iällä, asumisella ja oppivelvollisuuden alaisuudella on

perusoikeuden toteutumiseen.

Avainsanat

kunta, järjestämisvelvollisuus, perusoikeus, ihmisoikeus, perusopetus,

perusoikeuksien rajoittaminen, perustuslaki, normiristiriita

III

SISÄLLYS

LÄHTEET ............................................................................................................................ V

LYHENNELUETTELO ................................................................................................... XIV

1 JOHDANTO ....................................................................................................................... 1

1.1 Oppivelvollisuudesta perusoikeuteen .......................................................................... 1

1.2 Tutkimuskysymys ........................................................................................................ 3

1.3 Tutkimusmetodi ja keskeiset oikeuslähteet ................................................................. 6

2 OIKEUS PERUSOPETUKSEEN JA JULKINEN VALTA PERUSOIKEUKSIEN

TOTEUTTAJANA ................................................................................................................ 8

2.1 Perusoikeussuojan subjekti – yksilö ............................................................................ 8

2.2 Koulutukselliset oikeudet ihmisoikeussopimuksissa ................................................. 10

2.2.1 Ihmisoikeussopimukset perusoikeusuudistuksen lähtökohtana .......................... 10

2.2.2 Koulutukselliset oikeudet kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa ............... 14

2.3 Perustuslain takaamat koulutukselliset perusoikeudet ............................................... 18

2.4 Oppivelvollisuus ........................................................................................................ 21

2.5 Oikeus maksuttomaan perusopetukseen .................................................................... 25

2.6 Julkinen valta perus- ja ihmisoikeuksien toteuttajana ............................................... 28

2.6.1 Lailla säätämisen vaatimus.................................................................................. 28

2.6.2 Palveluiden rahoitusperiaate ............................................................................... 31

2.6.3 Kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuus ................................................. 32

2.7 Perusoikeuksien rajoittamisedellytykset .................................................................... 34

2.7.1 Perusoikeusrajoitusten sallittavuus ..................................................................... 34

2.7.2 Lakivaraukset ja perusoikeuksien yleiset rajoittamisedellytykset ...................... 35

2.7.3 Syrjimättömyyden ja yhdenvertaisuuden arviointi perusoikeuksien

rajoittamisessa .............................................................................................................. 37

3 ERITYISTILANTEET PERUSOPETUKSEN JÄRJESTÄMISESSÄ ............................ 40

3.1 Yleiset lähtökohdat .................................................................................................... 40

3.2 Erityisryhmät perusopetuksen järjestämisessä ........................................................... 41

3.2.1 Kansainvälistä suojelua hakevat lapset ............................................................... 41

3.2.2 Paperittomien lasten oikeus perusopetukseen ..................................................... 44

3.2.3 Sairaala- ja laitoshoidossa olevat sekä vammaiset oppilaat ................................ 45

IV

3.2.4 Oppivelvollisuusiän ylittäneet oppilaat ............................................................... 48

3.3Yksilön ominaisuuksien vaikutus perusoikeuksien saavutettavuuteen ...................... 49

3.3.1 Yleiset lähtökohdat .............................................................................................. 49

3.3.2 Yksilön ikä .......................................................................................................... 49

3.3.3 Kansalaisuus ........................................................................................................ 51

3.3.4 Asuminen ............................................................................................................ 53

3.4 Perusoikeuden ja järjestämisvelvollisuuden normiristiriidan ratkaisuvaihtoehtoja ... 55

4 JOHTOPÄÄTÖKSET ...................................................................................................... 61

4.1 Kunnan järjestämisvelvollisuuden laajuus suhteessa perusoikeuksien henkilölliseen

ulottuvuuteen ................................................................................................................... 61

4.1.1 Kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden henkilöllinen laajuus .......... 61

4.1.2 Yksilön ominaisuuksien vaikutus perusoikeuksien toteutumiseen ..................... 63

4.2 Lainsäädännön muutostarpeet .................................................................................... 64

V

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Aalto-Setälä, Merja – Arajärvi, Pentti: Opetuslainsäädännön käsikirja. Helsinki 2004.

Aarnio, Aulis:

- Mitä lainoppi on? Helsinki 1978.

- Oikeusvaltio – tuomarivaltio? Teoksessa Aarnio, Aulis – Uusitupa, Timo:

Oikeusvaltio. Helsinki 2002.

Arajärvi, Pentti:

- Article 26. Teoksessa Alfredsson, Gudmundur – Asbjørn, Eide (toim.): The

Universal Declaration of Human Rights. A Common Satndard of Achievement s.

551-574. Kluwer Law International 1999.

- Sivistykselliset oikeudet ja velvollisuudet. Joensuu 2006.

Besson, Samantha: The Principle of Non-Discrimination in the Convention on the Rights

of the Child. The International Journal of Children`s Rights 13/2005, s. 433-461.

[http://www.heinonline.org/] (21.12.2016)

Castren, Erik: Valtioiden velvollisuus vastottaa kansalaisiaan ja kansalaisuudettomia.

Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja 22/1942. Helsinki 1942.

Ervasti, Kaijus: Oikeuspoliittinen tutkimus ja oikeuspolitiikka. Oikeus 36/2007; 4: 382–

388. [www.edilex.fi] (1.2.2017)

Grande, Albert: Education as a Natural Right. St. John's Journal of Legal Commentary

21/2006), s. 53-72. [http://www.heinonline.org/] (21.12.2016)

Hakalehto-Wainio, Suvianna:

- Lasten oikeudet lasten oikeuksien sopimuksessa. Defensor Legis N:o 4/2011 s.

510-525. [www.edilex.fi] (21.12.2016)

- Oppilaan oikeudet opetustoimessa. Hämeenlinna. 2012.

Hakalehto-Wainio, Suvianna – Nieminen, Liisa: Lapsioikeus murroksessa. Viro 2013.

Hakapää, Kari: Uusi kansainvälinen oikeus. 3. uudistettu painos. Helsinki 2010.

VI

Hallberg, Pekka: Perusoikeusjärjestelmä. Teoksessa Hallberg, (toim.) Pekka –Karapuu,

Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo - Viljanen, Veli-

Pekka: Perusoikeudet. 2. uudistettu painos. Helsinki 2011.

Helle, Daniel – Kohonen, Maarit: Publicity for the universal declaration of human rights:

General assembly resolution 217D. Teoksessa Alfredsson, Gudmundur – Asbjørn,

Eide (toim.): The Universal Declaration of Human Rights. A Common Satndard of

Achievement s. 725-742. Kluwer Law International 1999.

Hannikainen, Lauri: Peremptory norms (jus cogens) in international law: historical

development, criteria, present status. Helsinki 1988.

Hautamäki, Veli-Pekka: Perusoikeudet ja lainvalmistelu. Lakimies 2/2014 s. 256–266.

[www.edilex.fi] (2.1.2017)

Heuru, Kauko:

- Kuntalaki käytännössä. Helsinki 2001.

- Kunta perusoikeuksien toteuttajana. Saarijärvi 2002.

Hirvonen, Ari: Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Yleisen oikeustieteen

julkaisuja 17. Helsinki 2011.

Hohfeld, Wesley Newcomb: Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial

Reasoning. Yale Law Journal, Vol. 26, Issue 8/1916-1917, s. 710-770.


Hughes, Andrew S.: Education Lost: The Homeless Children's Right to Education

(comments). Santa Clara Law Review, 30/1990, s. 829-864.


Janka, Toni: Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanottojen

oikeudellinen merkitys osana TSS-oikeuksien kansallista valvontaa. Tampere 2013.

Pro gradu- tutkielma.

Jyränki, Antero: Valta ja vapaus. Helsinki 2003.

Jyränki, Antero – Husa, Jaakko: Valtiosääntöoikeus. Hämeenlinna 2012.

Karapuu, Heikki: Perusoikeudet kansallisten normien hierarkiassa. Lakimies 6-7/1999, s.

867-877. [www.edilex.fi] (4.8.2016)

Kelsen, Hans: General Theory of Law and State. New Jersey 1999.

VII

Laakso Seppo: Oikeudellisesta sääntelystä ja päätöksenteosta. Helsinki 1990.

Lavapuro, Juha: Perustuslain 106 §:n ilmeisyysvaatimuksen vaikutuksista

oikeuskäytännössä. Lakimies 4/2008, s. 582-611. [www.edilex.fi] (4.8.2016)

Lindroos-Hovinheimo, Susanna: Miten lakia tulkitaan? – Erään oikeusteoreettisen

kysymyksen suomalaista historiaa. Lakimies 2/2011 s. 278–298. [www.edilex.fi]

(25.12.2016)

Matikainen, Tarja: Rahoitusperiaate kunnallisen itsehallinnon turvaajana. Tutkimus

rahoitusperiaatteen toteutumisesta. Helsinki 2014.

Mikkola, Matti: Social Human Rights of Europe. Porvoo 2010.

Monzie, Kathleen S.: Right to special education. 57/1996 Montana Law Review.

Mäkelä, Marianne:

- Yhdenvertainen oikeus sivistykseen julkisen vallan turvaamana perusoikeutena -

jännitteisiä onnistumisen mahdollisuuksia kunnallista itsehallintoa kunnioittaen.

Oikeus 2013 (42); 3: 324–334.

- Yhdenvertainen oikeus sivistykseen. Väitöstutkimus sivistyksellisen yhdenvertaisuuden

perusoikeuden sisällöstä erityisesti yhdenvertaisessa oikeudessa perusopetukseen, taiteen

perusopetukseen ja kuntien kulttuuripalveluihin. Tampere 2013.

- Yhdenvertaisuus sivistyksen portailla. Lakimies 5/2013 s. 917–923.

Neuvonen, Riku – Rautiainen, Pauli: Lakivaraukset Suomen perusoikeusjärjestelmässä.

Lakimies 2/2015 s. 222–248. [www.edilex.fi] (4.9.2016)

Nieminen, Liisa: Lapsuudesta vanhuuteen. Perus- ja ihmisoikeuksien merkitys eri

ikävaiheissa. Helsinki 2006.

Nowak, Manfred: The Right to Education. Teoksessa Asbjørn, Eide – Krause, Catarina –

Rosas, Allan: Economic, Social and Cultural Rights s. 245-272. Kluwer Law

International 2003.

Ojanen, Tuomas – Scheinin, Matti: Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto. Teoksessa

Perusoikeudet s. 227-280. 2. uudistettu painos. Helsinki 2011.

VIII

Opsahl, Torkel – Dimitrijevic, Vojin: Articles 29 and 30. Teoksessa Alfredsson, Gudmundur

– Asbjørn, Eide (toim.): The Universal Declaration of Human Rights. A Common

Satndard of Achievement s. 633-652. Kluwer Law International 1999.

Richter, Ingo: The Right to Education as a Constitutional Right. International Journal for

Education Law and Policy. Vol. 5/2009, s. 5-9. [http://www.heinonline.org/]

(21.12.2016)

Parker, Karen: Jus Cogens: Compelling the Law of Human Rights. Hastings International

and Comparative Law Review, Vol. 12/1989, s. 411-464.


Peltola, Ulla: Kunnan itsehallinto ja perusoikeudet. Lisensiaatintutkimus. Turku 2013.

Saraviita, Ilkka:

- Suomalainen perusoikeusjärjestelmä. Helsinki 2005.

- Perustuslaki. Helsinki 2011.

Scheinin, Martin:

- Ihmisoikeudet Suomen oikeudessa. Jyväskylä 1991.

- Incorporation and Implementation of Human Rights. Teoksessa Sheinin, Martin

toim. International Human rights Norms in the Nordic and Baltic Countries,

Kluwer 1996, s. 257-294.

Tala, Jyrki: Lainvalmistelu ja sääntelyn vaihtoehdot. Helsinki 2012. Edilex 8.1.2013.

[www.edilex.fi] (25.12.2016)

Tuori, Kaarlo:

- Perusoikeuksien toteuttamisvastuun jakautuminen – kuntien aseman jakautuminen.

Lakimies 5-6/1996 s. 845–861.

- Sivistykselliset oikeudet (PL 16 ja 23 §). Teoksessa Hallberg, (toim.) Pekka –

Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo - Viljanen,

Veli-Pekka: Perusoikeudet. Juva 1999.

- Oikeuden ratio ja voluntas. 2007. [https://verkkokirjahylly-almatalent-fi.]

(21.12.2016)

IX

- Sivistykselliset oikeudet (PL 16 ja 23 §). Teoksessa Hallberg, (toim.) Pekka –

Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo - Viljanen,

Veli-Pekka: Perusoikeudet. 2. uudistettu painos. Helsinki 2011.

- Asiantuntijalausunto Suomen Kuntaliitolle valtion ja kuntien vastuunjaosta

sosiaalisten perusoikeuksien toteuttamisessa. Helsinki 2001.

[http://www.kunnat.net/binary.asp] (1.10.2016)

Uoti, Kari: Euroopan ihmisoikeustuomioistuin – lainkäyttäjä oikeuden tekijänä. Helsinki

2004.

Valta, Juha: Ongelmaoppilaat Oulun kansankoulussa vuosina 1874-1974. Oulu 2002.

Viljanen, Veli- Pekka:

- Perusoikeusuudistus ja kansainväliset ihmisoikeussopimukset. Lakimies 5-6/1996

s. 788-815. [www.edilex.fi] (12.10.2016)

- Perusoikeuksien rajoitusedellytykset. Vantaa 2001.

- Perusoikeuksien soveltamisala. Teoksessa Hallberg, (toim.) Pekka –Karapuu,



- Perusoikeuksien rajoittaminen. Teoksessa Hallberg, (toim.) Pekka –Karapuu,



VIRALLISLÄHTEET

Hallituksen esitykset

HE 30/1982 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle Peruskoululaiksi ja lukiolaiksi sekä niihin

liittyväksi lainsäädännöksi.

HE 309/1993 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten

muuttamisesta.

HE 186/1994 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle eräiden opetustointa koskevien lakien

muuttamisesta.

HE 159/1996 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi peruskoululain ja

kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain muuttamisesta.

HE 86/1997 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi.

http://www.kunnat.net/binary.asp?path=1;29;60;498;21975;21988;36697;36698&field=FviileAttachment&version=2

X

HE 1/1998 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi (Uusi

nimike: Suomen perustuslaki, PeVM 10/1998 vp).

HE 91/1999 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle esiopetusta koskevaksi lainsäädännöksi.

HE 252/2006 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen

liittyviksi laeiksi.

HE 109/2009 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi perusopetuslain muuttamisesta.

HE 266/2010 vp: Hallituksen esitys laeiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta

ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta.

HE 66/2013 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi perusopetuslain, lukiolain,

ammatillisesta koulutuksesta annetun lain, ammatillisesta aikuiskoulutuksesta

annetun lain ja kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 41 ja 45 §:n

muuttamisesta.

HE 19/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen

liittyviksi laeiksi.

HE 135/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi perusopetuslain 26 a ja 35 §:n

muuttamisesta.

HE 284/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle vammaisten henkilöiden oikeuksista

tehdyn yleissopimuksen ja sen valinnaisen pöytäkirjan hyväksymisestä sekä laeiksi

yleissopimuksen ja sen valinnaisen pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien

määräysten voimaansaattamisesta ja eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain

muuttamisesta.

HE 343/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kunnan velvollisuudesta järjestää

eräitä terveydenhuollon palveluja eräille ulkomaalaisille ja laiksi rajat ylittävästä

terveydenhuollosta annetun lain muuttamisesta.

HE 96/2015 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kehitysvammaisten erityishuollosta

annetun lain muuttamisesta.

OKM/27/010/2014: Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle oppivelvollisuuslaiksi ja

eräiden siihen liittyvien lakien muuttamiseksi. Annettu lausunnolle 7.5.2014.

STM068:00/2015: Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle sote- ja

maakuntauudistukseksi. Annettu lausunnolle 31.8.2016.

Valiokuntien lausunnot ja mietinnöt

HaVM 38/2010 vp: Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 266/2010 vp)

laeiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta ja eräiden siihen liittyvien

lakien muuttamisesta.

PeVL 5/1978 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 95/1978

vp) eduskunnalle yksityisten valtionapulaitosten toimiehtosopimuslainsäädännöksi.

XI

PeVL 12/1982 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto Eduskunnalle hallituksen esityksestä

n:o 16 laiksi lasten päivähoidosta annetun lain muuttamisesta.


vp) eduskunnalle laiksi Ounasjoen erityissuojelusta.

PeVL 2/1990 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä n:o 11

ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ja

siihen liittyvien lisäpöytäkirjojen eräiden määräysten hyväksymisestä.

PeVL 3/1991 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä n:o 103 laiksi

terveyskeskusmaksukokeilusta.

PeVL 3/1997 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 263/1996

vp) yliopistolaiksi ja laiksi yliopistolain voimaanpanosta.


vp) laeiksi eräiden opetustointa koskevien lakien muuttamisesta.

PeVL 41/2002 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunta hallituksen esityksestä (HE 123/2002

vp) laeiksi verontilityslain 12 §:n ja tuloverolain 124 §:n muuttamisesta.


vp) valtion tuella rahoitettujen vuokra- ja osaomistusasuntojen asukasvalinnan

sekä omistusasuntolainojen tuen myöntämisen perusteita koskevaksi

lainsäädännöksi.


vp) laeiksi hedelmöityshoidoista ja isyyslain muuttamisesta.


vp) laiksi tartuntatautilain muuttamisesta.


vp) lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laiksi.


vp) laiksi Helsingin eurooppalaisesta koulusta.


vp) kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta ja eräiden siihen liittyvien lakien

muuttamisesta.


vp) laiksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta ja

eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

XII

PeVM 25/1994 vp: Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 25 hallituksen esityksestä (HE

309/1993 vp) perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta.

PeVM 10/1998 vp: Perustuslakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 1/1998

vp) uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi.

SiVM 3/1998 vp: Sivistysvaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 86/1997)

koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi.

KM 1992:3. Perusoikeuskomitean mietintö.

OIKEUSTAPAUKSET

Yleisten laillisuusvalvojien ratkaisut

AOA Dnro 3166/4/08 (3.12.2009): Yhdenvertaisuus ei toteutunut opetusjärjestelyissä.

EOA Dnro 1995/4/14 (21.12.2015): Kaupunki ylitti harkintavaltansa opetuspaikkaa

osoittaessaan.

EOA Dnro 4716/4/14 (30.12.2015): Koulu ei antanut valituskelpoisia päätöksiä oppilaan

opetuksen järjestämisestä toisin.

EOA Dnro 5002/2014 (3.12.2015): Oppivelvollisuusiän ylittäneen lapsen opetuksen

järjestäminen.

AOA 1420/2/2010 (30.12.2011): Eduskunnan AOA kiirehtii parannuksia ilman huoltajaa

Suomeen tulleiden lasten asemaan.

AOA 1633/4/14: Kunnassa asuvalla lapsella on oikeus perusopetukseen oleskeluoikeuden

rekisteröimättömyydestä huolimatta.

LAPS/200/2014: Lapsen koulunkäynnin turvaaminen sairaalakoulussa.

Hallinto-oikeus

Hämeenlinnan HaO 07.12.2011 t. 11/0883/3

Oulun HaO 04.11.2010 t. 10/0497/2

Turun HaO16.12.1999 t. 99/1088/2

Korkein hallinto-oikeus

KHO 2005:87

XIII

KHO 16.4.2013 t. 13/1297 (LRS)

KHO 5.9.2014 t. 2613 (LRS)

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin

D.H. ym. v. Tšekki (13.11.2007, hakemus 57325/00).

Ponomaryovi v. Bulgaria (21.6.2011, hakemus 2010) 878.

Lasten oikeuksien komitea

CRC/GC/2001/1: Yleiskommentti nro 1 (2001) 29 artiklan 1 kohta: Koulutuksen tavoitteet.

MUUT LÄHTEET

A/HRC/10/48: Annual Report of the the United Nation High Commioner for Human Rights

and Reports of the Oppife of the High Commissioner and the Secretary-General.

Oikeusministeriön ohjeita ja julkaisuja (18/2012): Kansallinen perus- ja

ihmisoikeustoimintaohjelma 2012–2013.

OKM/18/022/2013: Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunto.

XIV

LYHENNELUETTELO

AOA Eduskunnan apulaisoikeusasiamies

ATK KHO:n ennen 30.9.2002 julkaisema muu kuin

vuosikirjapäätös

EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin

ESP Euroopan sosiaalinen peruskirjan SopS 80/2002

HE hallituksen esitys

HaO hallinto-oikeus

EIS Euroopan ihmisoikeussopimuksessa SopS

63/1999

KotikuntaL kotikuntalaki 201/1994

KP-sopimus kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva

kansainvälinen yleissopimus ja siihen liittyvä

valinnainen pöytäkirja yksivalituksista Sops 7-

8/1976

KHO korkein hallinto-oikeus

KunL kuntalaki 410/2015

L laki

LM Lakimies. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen

aikakauskirja

LRS lyhyt ratkaisuseloste (KHO:n 30.9.2002 jälkeen

julkaisema muu kuin vuosikirjapäätös)

LOS Lasten oikeuksien sopimus SopS 6-7/1976

PeVL perustuslakivaliokunnan lausunto

PeVM perustuslakivaliokunnan mietintö

PL Suomen perustuslaki 731/1999

POL perusopetuslaki 628/1998

SiVM sivistysvaliokunnan mietintö

XV

SopS Suomen säädöskokoelman sopimussarja

TSS-sopimus taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä

oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus

Sops 6/1976

TSS-oikeudet taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet

vp valtiopäivät

YK Yhdistyneet kansakunnat

1

1 JOHDANTO

1.1 Oppivelvollisuudesta perusoikeuteen

Vuonna 1921 voimaan tullut laki oppivelvollisuudesta (oppivelvollisuuslaki, 101/1921)

teki kaikki 7-13-vuotiaat lapset oppivelvolliseksi. Uudistus oli merkittävä, koska

kansakoulusta tuli yleinen koko väestön pohjakoulutus. Muihin Pohjoismaihin verrattaessa

oppivelvollisuus toteutettiin Suomessa varsin myöhään. Oppivelvollisuuslaki velvoitti

kunnat ylläpitämään kouluja ja järjestämään perusopetusta, jolloin oppivelvollisuuslain 4

§:llä perusopetuksen järjestämisvelvollisuus siirrettiin asteittain kiertokouluista kunnille.

Oppivelvollisuus ei kuitenkaan koskettanut kaikkia, vaan oppivelvollisuuden

suorittamisesta voitiin vapauttaa muun muassa lapset, joilla katsottiin olevan heikko

terveys tai ruumiinvamma sekä Suomessa asuvat ulkomaalaiset lapset.1

Vuonna 1984 voimaan tullut peruskoululaki (476/1983) uudisti perusopetusta koskevan

lainsäädännön. Lain mukaan ketään lasta ei saanut vapauttaa perusopetuksen

suorittamisesta. Oppilas voitiin kuitenkin peruskoululain 33 §:n nojalla vapauttaa

oppivelvollisuuden suorittamisesta, esimerkiksi silloin, kun oppilaan kehitys tai toiminta

todettiin siinä määrin estyneeksi tai häiriintyneeksi, ettei hän todennäköisesti saavuttaisi

peruskoulun edellyttämää tieto- ja taitomäärää. Uudistuksen myötä oppivelvollisuus ulottui

myös Suomessa vakinaisesti asuviin lapsiin, joilla ei ollut Suomen kansalaisuutta. Tässä

yhteydessä on huomioitava, että vammaisten ja kehitysvammaisten lasten perusopetus

järjestettiin kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) mukaisesti ja sen

nojalla annettava perusopetus kuului sosiaalitoimen palveluiden piiriin.2

Vuonna 1995 voimaan tulleen perusoikeusuudistuksen myötä laajennettiin myös

koulutuksellisten perusoikeuksien laajuutta. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä

vahvistettiin julkisen vallan perusoikeuksien turvaamisvelvollisuutta.

Perusoikeusuudistuksessa omaksuttiin laaja perusoikeusnäkemys, jonka mukaisesti

valtiolla ja muilla julkisoikeudellisilla laitoksilla sekä julkista valtaa käyttävillä toimijoilla

1 Valta 2002, s. 108-115. 2 HE 159/1996 vp, s. 2.

2

on velvollisuus aktiivisesti toteuttaa perusoikeuksia. Perusoikeuksien tosiasiallinen

toteuttaminen eli peruspalveluiden järjestämisvastuu siirtyi pääasiallisesti kunnille.3

Perusoikeusuudistusta valmisteltaessa ei todennäköisesti ollut tarkkaan selvillä, mitä

muutoksia Suomen perustuslakia (PL, 731/1999) alemmanasteisiin säädöksiin tultaisiin

edellyttämään. Tästä kertoo muun muassa se, että muihin säädöksiin sisältyviä

muutosehdotuksia ei otettu uudistuksen yhteydessä käsiteltäväksi samanaikaisesti.

Hallituksen esitys perusoikeusuudistukseksi ei esimerkiksi sisältänyt listausta tai selvitystä

siitä, mitkä säännökset olisivat mahdollisesti ristiriidassa uuden PL:n kanssa.4 Lisäksi

lakiesityksestä puuttui kokonaan loppusäännös, joka kumoaisi sellaiset aikaisemmin

annetut PL:a alemmanasteiset säädökset, minkä katsottaisiin olevan ristiriidassa PL:n

kanssa.5 Lisäksi lähes samaan aikaan perusoikeusuudistuksen kanssa voimaan tullutta uutta

lainsäädäntöä valmisteltaessa ei välttämättä ole osattu arvioida esitettyjen säännöksien

perustuslainmukaisuutta. Perusoikeusuudistus toteutettiin jossain määrin arvioimatta

muutoksen taloudellisia vaikutuksia. Perusoikeuksien, erityisesti hyvinvointioikeuksien

toteutuminen on riippuvainen taloudellisista voimavaroista ja julkisen vallan aktiivisista

toimista tuottaa yksilölle tiettyjä palveluita. Hyvinvointioikeudet on pääasiassa kirjattu

yksilölle kuuluviksi oikeuksiksi, kuitenkin vain PL 16.1 §:n mukainen oikeus

maksuttomaan perusopetukseen ja 19.1 §:n mukainen oikeus välttämättömään

toimeentuloon ja huolenpitoon ovat perusoikeusuudistuksessa ymmärretty subjektiivisiksi

oikeuksiksi6. Subjektiivisen oikeuden toteuttamista yksilö voi vaatia toteutettavaksi

konkretisoivan lainsäädännön puitteissa suoraan tuomioistuimelta7.

Perusoikeuksien valmistelu ja voimaan tulo tapahtui aikana, jolloin esimerkiksi ihmisten

vapaa liikkuvuus ei ollut ilmiönä yhtä globaali kuin nykyisin. Jossain määrin

perusoikeuksien, varsinkin subjektiivisten oikeuksien tosiasiallinen toteutuminen voi

aiheuttaa ongelmia tilanteissa, joissa voimassa oleva perusoikeuksia konkretisoiva

erityislainsäädäntö ei huomioi yhteiskunnan muuttuvia tarpeita ja moninaisuutta.

3 Ks. esim. HE 309/1993 vp. 4 Jyränki 2003, s. 468-469. 5 HE 309/1993 vp. 6 Ks. esim. Jyränki 2003, s. 493; Arajärvi 2004, s. 24; Hallberg ym. 2011, s. 39-40. 7 Jyränki 2003, s. 492-493.

3

1.2 Tutkimuskysymys

PL:n 16.1 § takaa jokaiselle oikeuden perusopetukseen. PL:n lisäksi oikeus opetukseen ja

sivistykseen on taattu useissa ihmisoikeussopimuksissa. Perusopetuslain (POL, 628/1998)

4.1 §:n mukaisesti kunnalla on velvollisuus järjestää sen alueella asuville

oppivelvollisuusikäisille perusopetusta, sekä oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä

vuonna esiopetusta. Säännöksen mukaisesti kunnan velvollisuus järjestää perusopetusta on

sidottu yksilön oppivelvollisuuden alaisuuteen, ikään ja asuinkuntaan sekä Suomessa

vakinaisesti asumiseen. POL:n sanamuodon mukainen rajaus jättää perus- ja

ihmisoikeudellisesta ulottuvuudesta huolimatta kunnan perusopetuksen

järjestämisvelvollisuuden ulkopuolelle joitain aliedustettuja ryhmiä yksilön

ominaisuuksien perusteella. Ilmiötä tulee arvioida myös perusoikeuksien

rajoittamisedellytysten täyttymisen näkökulmasta.

POL:n ja PL:n väliseen normiristiriitaan ovat ottaneet kantaa muun muassa yleiset

laillisuusvalvojat sekä eduskunnan valiokunnat. Esimerkiksi perustuslakivaliokunta on

kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annetusta laissa (388/2015) ja eräiden siihen

liittyvien lakien muuttamisesta koskevassa lausunnossaan tuonut esille normiristiriidan,

jonka mukaan kunnalla ei ole lakisääteistä velvollisuutta järjestää perusopetusta

kansainvälistä suojelua hakeville oppivelvollisuusikäisille lapsille. Tämä on johtunut siitä,

että kansainvälistä suojelua hakeva lapsi ei ole POL:n 25 §:n mukaan oppivelvollinen,

koska hän ei ole Suomessa vakinaisesti asuva, vaikka tosiasiallisesti useat vailla kotikuntaa

olevat lapset osallistuvat perusopetukseen. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan

kunnalle ei synny samanlaista POL:n mukaista järjestämisvelvollisuutta kuin kunnassa

vakituisesti asuviin lapsiin.8 PL:n 22 § velvoittaa julkisen vallan turvaamaan

perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumisen. Julkisella vallalla tarkoitetaan

valtiovallan ohella myös kuntia. Eduskunnan oikeusasiamies on lausunnossaan katsonut,

että lapsille perus- ja ihmisoikeutena kuuluvan maksuttoman perusopetuksen järjestäminen

on POL:n myötä ja sitä edeltävällä lainsäädännöllä annettu kuntien tehtäväksi ja

velvollisuus järjestää opetusta on POL:n sanamuotoa laajempi ja kattaa myös sellaiset

oppilaat, joilla ei ole vakituista kotikuntaa.9

8 PeVL 59/2010 vp, s. 5; HE 266/2010 vp, s. 13 ja 33. 9 EOA: 142/2/10.

4

Eduskunnan oikeusasiamiehen ja perustuslakivaliokunnan lausunnoissaan nostama PL:n ja

POL:n välinen normiristiriita keskittyy voimakkaasti asuinkunnan merkitykseen

arvioitaessa kunnan velvollisuutta järjestää perusopetusta. Lisäksi POL 4.1 §:n mukaan

kunta on velvollinen järjestämään perusopetusta sen alueella asuville

oppivelvollisuusikäisille. POL 4 §:n sanamuodon mukaan mukaisesti oikeus saada opetusta

on sidottu oppilaan ikään. Tämä on aiheuttanut varsinkin sairaalaopetuksessa olevien

oppilaiden osalta sen, että oppilaan kotikunta on saattanut katsoa, että kunnalla ei ole

järjestämisvelvollisuutta tilanteissa, joissa sairaalahoidossa olevan lapsen perusopetuksen

suorittaminen on jäänyt kesken ja oppilas ylittää oppivelvollisuusiän10. PL:n mukainen

tulkinta siitä kenelle kunta on velvollinen järjestämään perusopetusta aiheuttaa muun

muassa sen, että esimerkiksi oppivelvollisuusiän ylittäneen oppilaan kotikunta tai sairaalan

sijaintikunta ei ole POL:n mukaan katsottu olevan velvollinen järjestämään maksutonta

perusopetusta11. Aihe on ajankohtainen myös Suomessa paperittomien oikeutta saada

terveydenhuoltoa koskevan keskustelun sekä ihmis- ja perusoikeuksien toteutumisen

johdosta12. Paperittomien, turvapaikkaa hakevien lasten ja tiettyjen muiden aliedustettujen

ryhmien osalta perusopetusta koskevien säännösten normiristiriita vaarantaa perus- ja

ihmisoikeuksien yhdenvertaisen toteutumisen.

Tässä tutkimuksessa tutkimuskysymyksenä tarkastelen ylläesitetyn normiristiriidan

näkökulmasta kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden laajuutta: 1. Onko

kunnalla velvollisuutta järjestää perusopetusta muille kuin POL:n 4 ja 25 §:ssä

määritellylle oppilaille? sekä 2. Mikä vaikutus yksilön ominaisuuksilla, kuten asumisella,

iällä ja oppivelvollisuuden alaisuudella on perusoikeuteen saada perusopetusta?

Nostan tässä tutkimuksessa tarkasteluun kolme henkilöryhmää, joissa kunnan velvollisuus

järjestää perusopetusta voidaan pitää jokseenkin epäselvänä johtuen POL:n ja PL:n

välisestä normiristiriidasta: 1. paperittomat ja/tai turvapaikkaa hakevat lapset sekä 2.

sairaala- ja laitoshoidossa olevat sekä vammaisten lapset ja 3. oppivelvollisuusiän

ylittäneet lapset.

10 LAPS/200/2014, s. 1. 11 LAPS/200/2014, s. 1. 12HE 343/2014 vp.

5

Tutkimuksen rakenne perustuu yllä mainittuihin tutkimuskysymyksiin. Tutkimuksen

luvussa kaksi tarkastellaan oikeutta saada perusopetusta perus- ja ihmisoikeuksien

näkökulmasta sekä arvioidaan julkisen vallan vastuuta perus- ja ihmisoikeuksien

toteuttamisessa. Luvussa kolme määritellään ne erityistilanteet ja erityisryhmät, joiden

oikeus perusopetukseen ei normiristiriidan vuoksi toteudu tai kunnan

järjestämisvelvollisuus on epäselvä laillisuusvalvojien ja tuomioistuinten ratkaisujen

näkökulmasta sekä arvioidaan yksilön iän, asumisen tai kansalaisuuden vaikutusta

perusoikeuksien toteutumiseen. Tutkimus rakentuu tarkasteluun, jossa pyritään

hahmottamaan koko se oikeudellisen sääntelykenttä, joka määrittelee oikeuden saada

perusopetusta perus- ja ihmisoikeutena. Tarkastelu käsittää perusoikeuksien oikeudelliseen

sääntelykenttään kuuluvat perusoikeuksien sääntö- ja periaateulottuvuuden sekä

perusoikeuksien torjunta- ja turvaamisoikeudelliset ulottuvuudet. Lisäksi arvioidaan

laintasoisen sääntelyn antamia mahdollisuuksia rajoittaa perusoikeuksia tutkimuksessa

esitetyissä erityistilanteissa. Tarkastelu on rajattu pääasiallisesti koskemaan alle 18-

vuotiaita, jonka vuoksi lapsen oikeuksien näkökulma tutkimuksessa erittäin vahva johtuen

opetukseen liittyvien peruspalveluiden järjestämiseen kytkeytyvistä ikärajoista.

Tutkimuksessa tarkastelua ei ole kuitenkaan tarpeen rajata jyrkästi esimerkiksi iän

perusteella johtuen esimerkiksi siitä, että PL:n 16.1 §:n sanamuoto edellyttää jokaisen

oikeutta perusopetukseen.

Suoraan kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden henkilöllistä ulottuvuutta

koskevia oikeustieteellisiä tutkimuksia ei juurikaan ole julkaistu, vaan henkilöllistä

ulottuvuutta käsittelevä tarkastelu on usein osa laajempaa tutkimuskysymystä. Kotimaisen

oikeustieteen kentässä suoranaisesti kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden

henkilöllistä ulottuvuutta käsitteleviä tutkimuksia ei juurikaan ole, vaan olemassa olevat

tutkimukset keskittyvät pääasiallisesti esimerkiksi kunnan rahoitusperiaatteen ja

itsehallinnon suhteen arvioimiseen13. Koulutusoikeudellisista väitöskirjoista aiheen

näkökulmasta tulee nostaa esiin Mäkelän väitöstutkimus, jossa tarkastelu keskittyy PL:n

yksilölle turvaaman yhdenvertaista oikeutta sivistykseen koskevan perusoikeuden sisällön

13 Ks. esim. Matikainen 2014. Väitöskirjatutkimus, jossa tutkittiin kunnan rahoitusperiaatteen toteutumista

terveyspalveluiden näkökulmasta.

6

selvittämiseen, esimerkiksi perusopetuksen, taiteen perusopetuksen ja kuntien

kulttuuritoiminnan näkökulmasta14.

1.3 Tutkimusmetodi ja keskeiset oikeuslähteet

Tutkimuksessa käytettävä metodi on oikeusdogmaattinen eli lainoppi. Lainopin tehtävänä

on määritellä voimassa olevien oikeudellisten säännösten, de lege lata tulkinta ja

systematisointi. Kun tietty aihealue pyritään järjestämään oikeussäännöin, se jäsennetään

tiettyjen nimikkeiden alle ja erotetaan selkein perustein toisistaan, toisin sanoen

systematisoidaan. Lainopin tulkintatehtävänä on pyrkiä määrittämään oikeusjärjestelmän

yksittäisten oikeussäännösten sisältöä. Aarnio esittää, että säännöksen sisältöä tulee pyrkiä

tulkitsemaan eri tavoilla, esimerkiksi kuvailemalla lakitekstiä tai tulkitsemaan säännöksen

sisältöä esimerkiksi viranomaisratkaisujen, esitöiden tai oikeuskirjallisuuden

näkökulmasta.15 Lainoppi järjestää uudelleen säännöksissä ilmaistua järjestelmää.

Lainopillisen tulkinnan tarkoituksena on selvittää voimassa olevien oikeussäännösten ja

muiden oikeuslähteiden sisältöä ja pyrkiä rakentamaan eri oikeuslähteiden pohjalta

argumentaatiota tukevia tulkintaperusteita, joiden pohjalta perustelen myös tässä

tutkimuksessa tulkintani16. Yksilön asema, oikeudet ja velvollisuudet ovat tietyissä

oikeussuhteissa olemista ja pääasiallisesti nämä suhteet ovat oikeudellisesti järjestettyjä17.

Tässä tutkimuksessa yksilön oikeussuhdetta tarkastellaan suhteessa kuntaan ja valtioon eli

julkiseen valtaan. Kyseessä on laissa säädelty julkisoikeudellinen suhde yksityisen ja

julkisoikeudellisten instituutioiden välillä.

Oikeustieteen kentässä tutkimus sijoittuu hallinto-oikeuden alaan. Tutkimuksessa voidaan

nähdä myös valtionsääntöoikeudellisia piirteitä PL:n tulkinnan ja systematisoinnin vuoksi.

Lisäksi tutkimus pyrkii tuottamaan uutta tietoa aihealueelta ja normiristiriidasta ja esittää

tulkinnankannanottoja, de lege ferenda-suosituksia ja sitä myöten lakimuutosesityksiä,

joten tutkimuksessa on myös oikeuspoliittisen tutkimuksen piirteitä.

14 Mäkelä 2013. 15 Aarnio 1978, s. 74-76, 16 Hirvonen 2011, s. 23–24, 100. 17 Aarnio 1978, s. 76.

7

Tutkimuksessa tarkastelen oikeutta saada perusopetusta perus- ja ihmisoikeussäännösten

näkökulmasta. Arvioinnissa keskitytään siihen missä määrin yksilön ikä, asuinkunta tai

oppivelvollisuuden alaisuus vaikuttavat perusoikeuksien toteutumiseen sekä arvioidaan

voiko mainittujen seikkojen perusteella rajoittaa hyväksyttävästi perusoikeuksia.

Tutkimuksessa selvitetään kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden henkilöllinen

ulottuvuus myös muille kuin kunnassa vakituisesti asuville oppivelvollisuusikäisille

kansainvälisten sopimusten, lainesitöiden, oikeuskäytännön, perusoikeusuudistukseen

liittyvien lausuntojen, viranomaisten tulkintakannanottojen sekä oikeuskirjallisuuden

valossa. Tutkimuksen aiheen ja lainopin vuoksi keskeisinä tarkastelun kohteina ovat

keskeinen oikeuslähteiden muodostama kokonaisuus, oikeuslähdeoppi. Tutkittavan aiheen

kannalta keskeisiä lähteitä ovat esimerkiksi voimassa oleva lainsäädäntö,

lainvalmisteluaineistot, kuten esimerkiksi hallituksen esitykset sekä eduskunnan

valiokuntien lausunnot ja mietinnöt. Skandinaavinen oikeuslähdeoppi korostaa

lainsäädäntöä tärkeimpänä ja keskeisimpänä oikeuslähteenä, jonka vuoksi myös

periaatenormit saavat institutionaalisen tukensa lainsäädännöstä18. Sen sijaan

tutkimusaineiston ulkopuolelle rajataan esimerkiksi ammattiliittojen lausunnot sekä

yksittäisten viranomais- ja järjestötoimijoiden lausunnot asiaan liittyen.

POL sisältää muutoksenhakusäännökset, minkä mukaan muutoksenhaun ensivaiheessa

toimivina viranomaisina toimivat aluehallintovirastot ja hallinto-oikeudet, joiden

ratkaisukäytäntö muodostaa aihetta koskevan oikeuskäytännön. Tässä tutkimuksessa

käsiteltävät kansalliset viranomaisratkaisut perustuvat vuoden 1995

perusoikeusuudistuksen jälkeiseen ratkaisukäytäntöön. Niissä tapauksissa, joissa

kansallista oikeuskäytäntöä ei ole muodostunut rinnastan yleisten laillisuusvalvojien

ratkaisut oikeuslähdeopillisesti tuomioistuinten oikeuskäytäntöön. Perusoikeuksien osalta

tarkastelen erityisesti vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen tahtotilaa perusoikeuksien

tosiasiallisesta toteuttamisesta.

18 Tuori 2007, s. 271.

8

2 OIKEUS PERUSOPETUKSEEN JA JULKINEN VALTA

PERUSOIKEUKSIEN TOTEUTTAJANA

2.1 Perusoikeussuojan subjekti – yksilö

Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen periaatteen mukaisesti perusoikeussuoja turvataan

jokaiselle luonnolliselle henkilölle. Perusoikeudet ovat PL:ssa turvattuja pääsääntöisesti

yksilölle kuuluvia oikeuksia. Perusoikeudet ovat yleisiä eli niiden katsotaan kuuluvan

kaikille yhdenvertaisesti.19 Jo ennen perusoikeusuudistusta perustuslakivaliokunta katsoi,

että perusoikeudet kuuluvat pääsääntöisesti luonnollisille henkilöille, mutta suoja saattoi

kuulua poikkeuksellisesti myös oikeushenkilöille silloin, kun oikeushenkilöiden oikeuksien

rajoittaminen olisi vaikuttanut myös luonnollisen henkilön oikeuksien kajoamiseen20.

Hallituksen esityksen mukaisesti uudistuksessa ehdotetut perusoikeudet on katsottu

yleisesti sen luonteisiksi, ettei oikeushenkilöiden jättäminen niitä koskevan suojan

ulkopuolelle olisi ollut perusoikeussäännöksen tarkoituksen toteutumisen kannalta

perusteltua. Sen sijaan valtio, kunnat sekä julkisoikeudelliset yhteisöt ja laitokset rajattiin

hallituksen esityksen mukaisesti perusoikeussuojan ulkopuolelle.21 Hallituksen esityksen

mukaan perusoikeudet ovat yksilöllinen kuuluvia, yleisiä oikeuksia22. Kuitenkin

hallituksen esitys jättää tulkinnanvaraiseksi kenellä kussakin tilanteessa on oikeus vaatia

perusoikeuksien toteuttamista. Pääsääntöisesti Saraviita katsoo perusoikeuksien koskevan

kaikkia Suomen oikeudenkäyttöpiirin alaisuudessa olevaa juridista ja fyysisistä henkilöä.

Sen sijaan perusoikeussuojan harmaalle alueelle voidaan tulkita jäävän useita muita

ryhmiä, kuten esimerkiksi alaikäiset lapset, vajaavaltaiset, turvapaikanhakijat, paperittomat

sekä ulkomailla oleskelevat suomalaiset.23

19 Viljanen 2011, s. 89. 20 Ks. esim. PeVL 5/1978 vp; PeVL 18/1982 vp. 21 HE 309/1993 vp, s. 22. 22 HE 309/1993 vp, s. 5 23 Saraviita 2011, s. 124-134.

9

Aikaisempi vuoden 1919 Suomen hallitusmuodon (94/1919) perusoikeusjärjestelmä

turvasi vain omien kansalaistensa perusoikeudet. Ulkomaalaisten osalta perusoikeuksia

turvasivat kansainväliset sopimukset sekä kansainväliseen oikeuteen sisältyneet

oikeussäännöt. Kansalaisuuden vaikutus ennen perusoikeusuudistusta ja toista

maailmansotaa nähtiin voimakkaasti olevan yhteydessä valtion velvollisuuteen huolehtia

vain oman maan kansalaisista. Esimerkiksi Castren tulkitsi ajalle ominaisena, että vastuu

muista kuin oman valtion kansalaisista ja kansalaisettomista kuului sille valtiolle, josta

yksilön katsottiin lähteneen24. Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen periaatteisiin kuului

perusoikeuksien henkilöllisen ulottuvuuden laajentaminen koskemaan kaikkia Suomen

oikeuspiirin alueella oleskelevia luonnollisia henkilöitä25.

Perusoikeusuudistuksen tavoitteena oli luopua eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta

perusoikeuksien kytkennästä kansalaisuuteen ja näin laajentaa koskemaan kaikkia Suomen

oikeudenkäyttöpiirissä olevia luonnollisia henkilöitä26. PL:n säännökset laadittiin

pääsääntöisesti jokaisen oikeuksiksi. Poikkeuksina voidaan pitää tiettyjä

kansalaisoikeuksia, kuten vaalioikeuksia. Lisäksi Suomen kansalaiset nauttivat pidemmälle

menevää maahan tuloon ja oleskeluun liittyvää suojaa kuin ulkomaalaiset. Esityksessä

nostettiin esille erityisesti tiettyjen sosiaali- ja terveyspalveluiden saamisen rajoittaminen

taloudellisten voimavarojen näkökulmasta. Muita kuin edellä mainittuja perusoikeuksia ei

sen sijaan ollut lain esitöiden mukaan perusteltua rajata kansalaisuuden perusteella.

Rajaamismahdollisuus koski oikeutta perustoimentulon turvaan, oikeutta sosiaali- ja

terveyspalveluihin sekä oikeutta asuntoon. Rajaamisperusteeksi ei kuitenkaan esitetty

kansallisuutta, vaan ratkaisevaksi katsottiin se, kuinka kiinteä yhteys yksilöllä on Suomeen

esimerkiksi asumisen ja työpaikan perusteella.27

Hallituksen esityksessä katsotaan, että perusoikeussuoja ei ole riippuvainen yksilön iästä

tai muusta yksilön ominaisuuteen vaikuttavasta seikasta. Tätä perustelee muun muassa PL

6 §:n yhdenvertaisuussäännös. Mahdolliset ikään ja vajaavaltaisuuteen liittyvät

perusoikeuksiin tehtävät rajoitukset tulee perustella perusoikeussuojan kannalta

24 Castren 1942, s. 129. 25 HE 309/1993 vp, s. 22. 26 KM 1992:3, s. 2. 27 HE 309/1993 vp, s. 23.

10

hyväksyttävällä tavalla, eikä esimerkiksi alaikäisten yksilöiden sulkemista

perusoikeussäännöksien soveltamisalan ulkopuolelle ole katsottu olevan sallittua

perusoikeusuudistuksen valmistelussakaan. Perusoikeusvaliokunnan näkemyksen

mukaisesti lapsien turvaton oikeusasema velvoittaa lainsäätäjän positiiviseen

erityiskohteluun lapsen perusoikeuksien toteuttamiseksi28. Muun muassa Viljanen katsoo,

että lapsen erityiseksi suojelemiseksi voidaan asettaa järjestysluonteisia ikärajoja29.

Yllämainitun mukaisesti perusoikeuksien suhteen kaikki henkilöryhmät on asetettu

yhdenvertaiseen asemaan. Perusoikeudet tulee pyrkiä kirjaamaan yksilön omiksi

oikeuksiksi. Grande muistuttaakin, että lapsen perusoikeudet, kuten esimerkiksi oikeus

koulutukseen ja opetukseen on tarkoitettu riippumattomaksi esimerkiksi lapsen

vanhemmista, eikä esimerkiksi lapsen vanhempien oikeudeksi esimerkiksi valita lapsen

koulutus30. Katsonkin, että perusoikeuden sanamuoto ja tulkinta tulee olla sellainen, että

myös lapsella on itsenään, itsenäisenä oikeudellisena subjektina oikeus perusoikeuteen,

eikä perusoikeuden toteutuminen ole tosiasiallisesti riippuvainen esimerkiksi lapsen

vanhemmista tai muista perusteista. Perusoikeuksia voidaan lähtökohtaisesti rajoittaa vain

lailla. Rajoitusedellytykset on mainittu usein perusoikeussäädöksessä, esimerkiksi

kvalifioidulla lakivarauksella, sääntelyvarauksella tai lakiviittauksella.31

Perustuslakivaliokunta on määritellyt perusoikeuksien rajoittamiselle yleiset

rajoittamiskriteerit, joita käsitellään tarkemmin tämän tutkimuksen luvussa 2.732.

2.2 Koulutukselliset oikeudet ihmisoikeussopimuksissa

2.2.1 Ihmisoikeussopimukset perusoikeusuudistuksen lähtökohtana

Luonnonoikeudessa oikeus koulutukseen ja opetukseen on ollut yksi keskeinen perusta

modernin oikeuden ihmisoikeuskäsityksen ja ihmisoikeussopimuksien muodostumiselle.

Luonnonoikeudella tarkoitetaan oikeutta, mikä on perustana ihmisen perustavanlaatuisille

oikeuksille, kuten esimerkiksi yksilön oikeus henkilökohtaiseen vapauteen ja

28 HE 309/1993 vp, s. 23-24. 29 Viljanen 2011, s. 101. 30 Richter 2009, s. 5-9. 31 Jyränki – Husa 2012, s. 404-405. 32 PeVM 25/1994 vp, s. 5.

11

koulutukseen. Richterin mukaan oikeus koulutukseen luonnonoikeutena on ollut perustana

ihmisen autonomialle sekä joidenkin ihmisryhmien yhdenvertaisuuden kehitykselle,

esimerkiksi orjien ja naisten aseman parantumiselle33. Yllä mainitun mukaisesti katsonkin,

että lainsäädäntö, mikä sisällöltään on ristiriidassa luonnonoikeusopin kanssa, voidaan

pitää tietyin varauksin itsessään pätemättömänä. Ajoittain ihmisoikeuksia on

kansainvälisessä oikeudessa tarkastelu suhteessa myös jus cogens- doktriiniin, jolloin on

jouduttu arvioimaan sitä onko ihmisoikeudet suhteessa valtioiden suvereniteettiin niin

sanottua pakottavaa oikeutta34. Kansainvälisesi tarkasteltuna voidaan sanoa, että

ihmisoikeuksien ja kansainvälisten säännöksien tunnustaminen on edennyt jossain määrin

rinnakkainen kansallisen perusoikeuskehityksen kanssa35. Luonnonoikeudellisen

näkemyksen väistyttyä perusoikeudet alettiin ymmärtää suhteessa valtioon, sen

kansalaisilleen myöntäminä oikeuksina36. Perusoikeuksien olemassaolon lisäksi vaadittiin

oikeuksien toteuttamiseksi konkretisoivaa lainsäädäntöä.

Ennen perusoikeusuudistusta perustuslakivaliokunta katsoi, että kansainvälisiä sopimuksia

ei voida pitää täydentävinä tai tulkintaperusteina kansallisille säännöksille. Näin

perustuslakivaliokunta erotti kansalliset perusoikeudet ja ihmisoikeussopimusten

säännökset toisistaan.37 Jossain määrin perustuslakivaliokunnan käsitys säännöksien

erillisyydestä murtui Suomen liityttyä Euroopan ihmisoikeussopimukseen (EIS, SopS

63/1999) vuonna 1990, jolloin perustuslakivaliokunta katsoi, että ihmisoikeudet voitiin

toissijaisesti ottaa huomioon arvioitaessa lakiesityksiä eri valiokuntien työssä38. Tulee

kuitenkin huomioida, että perustuslakivaliokunnalla tai millään kansallisella toimielimellä

ei katsottu olevan tulkinta-auktoriteettia suhteessa kansainvälisiin valvontaelimiin39.

Lopullisesti perus- ja ihmisoikeuksien erillisyys kumoutui perusoikeusuudistuksen

yhteydessä, jolloin tunnustettiin perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien tulkinnallisen

harmisoinnin vaatimus40. Viljanen katsoi perusoikeusuudistuksen tullessa voimaan, että

aiempi valtiosäännön 46 §:n mukainen perustuslakivaliokunnan rooli lakiesityksien

33 Grande 2006, s. 53-72. 34 Ks. esim. Parker 1989, s. 441-442. 35 Hannikainen 1988, s. 723-727. 36 Hakapää 2010, s. 166-167. 37 PeVL 12/1982 vp, s. 299-304. 38 Ks. esim. PeVL 2/1990 vp. Ks. myös Scheinin 1996, s. 259-269. 39 Scheinin 1991, s. 333. 40 HE 25/1994 vp, s. 5.

12

perustuslainmukaisuuden arvioinnissa suhteessa ihmisoikeussopimuksiin vahvisti

ihmisoikeuksien asemaa Suomessa.41 Tästä kertoo muun muassa se, että PL:in lisättiin

pykälä 74, minkä mukaisesti perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausunto sen

käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä esityksien

suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Ihmisoikeuksien valtiosääntöistymistä

tukee myös PL:n 22 §:n säännös, minkä mukaan julkisen vallalla on velvollisuus turvata

perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Jokaisen eduskunnan valiokunnan tulee

käsiteltävissä olevissa asioissa ottaa huomioon ihmisoikeusmääräykset, mitkä

viimekädessä ratkaistaan perustuslakivaliokunnan käsittelyssä42. Tämän perusteella

katsonkin olevan välttämätöntä, että koulutuksellisia perusoikeuksia tarkastellaan osana

kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia, koska perusoikeusuudistuksen yksi keskeinen

lähtökohta oli uudistaa kansalliset perusoikeudet ihmisoikeussopimuksissa vastaavalla

tavalla43.

Perus- ja ihmisoikeuksia käytetään usein toistensa synonyymeina, vaikka käytännössä

niissä on eroja useista yhteneväisyyksistään huolimatta. Katsonkin, että perus- ja

ihmisoikeuksien historiallisen kehityksen, eroavaisuuksien ja niiden vuorovaikutussuhteen

ymmärtäminen ovat edellytys sen ymmärtämiselle, mitä kansallisilla perusoikeuksilla

tarkoitetaan. Perusoikeuksiksi perinteisesti kutsutaan PL:ssä taattuja oikeuksia ja

ihmisoikeuksiksi kansainvälisissä sopimuksissa ja asiakirjoissa taattuja oikeuksia44. Oikeus

saada perusopetusta perustuu sekä kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin että PL:in.

Tämän vuoksi oikeutta perusopetukseen on perusteltua tarkastella perus- ja

ihmisoikeutena. Perusoikeudet vahvistetaan valtioiden kansallisessa valtiosäännössä ja

ihmisoikeudet kansainvälisissä sopimuksissa45. Vaikka normipohja on erilainen, ovat

perus- ja ihmisoikeudet vuorovaikutuksessa toisiinsa ja sisällöllisesti kyseessä voidaan

katsoa olevan samankaltaisista oikeuksista. Tätä perustelee muun muassa vaatimus

lainsäädännön perus- ja ihmisoikeusmyönteisestä tulkinnasta ristiriitatilanteissa46.

Hallbergin mukaan ihmisoikeudet määrittelevät perusoikeuksien kansainvälisen

41 Viljanen LM, 1996, s. 814. Tulee huomioida, että vastaava säännös sisältyy PL:n 74 §:än. 42 PeVM 25/1994 vp, s. 11. 43 KM 1992:3 vp, s. 88-96 ja 155-164. 44 KM 1992:3 vp, s. 1-2. 45 Hallberg 2011, s. 35. 46 HE 1/1998 vp, s. 162-163.

13

perusoikeuksien tason47. Suomessa perus- ja ihmisoikeuksien sisällöllisestä suhteesta on

vallalla dualistinen käsitys, jonka mukaisesti kansalliset ja kansainväliset

oikeusjärjestykset toimivat rinnakkain ja kansainvälisen oikeuden normit tulevat valtiossa

sovellettavaksi erityisellä voimaansaattamistoimella, kuten esimerkiksi kansallisen

säädöksen antamisella48.

Kansallisesta perusoikeudesta muodostuva yhdenvertainen oikeus sivistykseen sisältää

moninaisia ulottuvuuksia ja vuorovaikutussuhteita, joista osa näistä näyttäytyy

ensisijaisesti perusoikeuden sisäisinä, osa suhteessa muuhun sääntelykokonaisuuteen

vaikuttavana, kuten esimerkiksi muodollisen ja aineellisen yhdenvertaisuuden

ulottuvuuksina sekä perusoikeuden sääntö- ja periaateulottuvuuksina. Edelleen keskeiseen

merkitykseensä nousevat itse perusoikeus sekä perusoikeuden torjunta- ja

turvaamisoikeudelliset ulottuvuudet. Katson Mäkelän tapaan sääntelykokonaisuuteen

kuuluvan myös kansainväliset ihmisoikeussopimuksien määrittävät sivistykselliset

ihmisoikeudet.49 Yhdessä tämä sääntelykokonaisuus muodostaa yksilön sivistyksellisten

oikeuksien kokonaisuuden ja sisällön.

Suomi on ratifioinut useita luonteeltaan ihmisoikeussopimuksina pidettyjä kansainvälisiä

sopimuksia. Ihmisoikeussopimukset velvoittavat valtioita myös periaatteina, vaikka valtio

ei olisikaan sitoutunut noudattamaan ihmisoikeussopimuksia50. Tämän vuoksi tässä

tutkimuksessa tarkastellaan koulutuksellisia oikeuksia ihmisoikeussopimuksien

näkökulmasta riippumatta siitä onko valtio inkorporoinut kyseiset ihmisoikeussopimukset

kansalliseen lainsäädäntöönsä. Suomen kansallinen perusoikeusjärjestelmä ja PL ovat

sisällöllisesti yhteydessä kansainvälisissä sopimuksissa säädettyihin ihmisoikeuksiin ja

siten myös näiden tulkinnallinen harmonisointi on perusteltua. Pääsääntöisesti

kansainväliset ihmisoikeussopimukset määrittelevät yksilön oikeuksille kansainvälisesti

noudatettavan vähimmäistason. Kansallisella lainsäädännöllä voidaan kuitenkin aina

turvata vähimmäistasoa laajempi taso. Niin perusoikeuksien kuin ihmisoikeuksienkin

soveltamisen lähtökohtana on oikeuksien universaalisuus, jakamattomuus ja keskinäinen

riippuvuus sekä syrjimättömyys oikeuksien soveltamisessa51. Ihmisoikeuksien

47 Ks. esim. Hallberg 2011, s. 29-35. 48 Ks. esim. Jyränki 2003, s. 325-327; Jyränki – Husa 2012, s. 98–102. 49 Mäkelä Oikeus 2013, s. 324-425. 50 Arajärvi 2006, s. 81. 51 Oikeusministeriön ohjeita ja julkaisuja (18/2012), s. 10-11.

14

relevanttiutta nykypäivän oikeudellisessa sääntelykentässä tarkastelevat muun muassa

Helle ja Kohonen, joiden mukaan ihmisoikeuksien rooli on jossain määrin muuttunut siitä

ajattelusta, jossa ihmisoikeuksilla pyrittiin edistämään yksilöiden tietoisuutta

oikeuksistaan, suhteessa julkiseen valtaan. Sen sijaan ihmisoikeuksien voidaan nähdä

toimivan nykyisin myös preventiivisenä oikeusturvana sekä keinona pyrkiä mitätöimään

oikeuksien loukkauksien vaikutuksia tilanteissa, joissa ihmisoikeusloukkaukset eivät enää

ole vain julkisen vallan tekemiä loukkauksia, vaan esimerkiksi yksilöiden toisiinsa

kohdistamia loukkauksia, esimerkiksi erilaisissa kansainvälisissä kriiseissä.52

2.2.2 Koulutukselliset oikeudet kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa

Oikeudesta saada perusopetusta säädetään useissa kansainvälisissä

ihmisoikeussopimuksissa. Tässä tutkimuksessa koulutuksellisien oikeuksien tarkastelu

ihmisoikeussopimuksissa ja kansallisissa säädöksissä rajataan koskemaan oikeutta

perusopetukseen. Käsitteellisesti ihmisoikeussopimuksissa oikeus perusopetukseen

mainitaan sanamuodoltaan usein oikeutena koulutukseen, joka käsitteenä kattaa

perusopetusta laajemmin oikeuden koko koulutusjärjestelmän mukaiseen koulutukseen.

Vaikka tutkimuskysymystä ei ole rajattu koskemaan vain alle 18-vuotiaita lapsia, on lapsen

oikeuksien näkökulma tutkimuksessa erittäin vahva johtuen opetukseen liittyvien

peruspalveluiden järjestämiseen kytkeytyvistä ikärajoista.

Jo edellä mainittu EIS muodostui kansallisen perusoikeusuudistuksen osalta eräänlaiseksi

käännekohdaksi sopimusmääräyksien soveltamisessa. Perustuslakivaliokunta katsoo

sopimuksen olevan samassa asemassa kuin kansalliset lait, oman oikeusjärjestyksensä

osana, mikä velvoittaa tulkitsemaan kansallisia säädöksiä ihmisoikeusmyönteisellä

tavalla53. EIS:n 1. pöytäkirjan 2 artiklan mukaan keneltäkään ei saa kieltää oikeutta

koulutukseen. Säännös on kirjalliselta muodoltaan poikkeuksellinen verrattuna muihin

kansainvälisissä sopimuksissa määriteltyihin opetusta ja koulutusta koskeviin oikeuksiin,

missä oikeus opetukseen ilmaistaan yksilön oikeutena tai julkisen vallan velvollisuutena

turvata oikeuksien toteutuminen. Säännös varmistaa, että keneltäkään ei saa kieltää

oikeutta koulutukseen. EIT:n oikeuskäytännössä on otettu kantaa perusopetuksen

52 Helle – Kohonen 1999, s. 732-733. 53 PeVL 2/1990 vp, s. 3.

15

tosiasialliseen saavutettavuuteen ja maksuttomuuteen liittyen54. Katsonkin EIS:n artiklan

sanamuodon viittaavan vahvasti syrjimättömyyteen koulutuksen saavutettavuuden osalta.

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (LOS, SopS 59-60/1991) 2 artiklan

mukaisesti sopimusvaltiot takaavat sopimuksessa tunnustetut oikeudet kaikille valtion

lainkäyttövallan alaisille lapsille yhtäläisesti, ilman minkäänlaista erottelu, joka johtuu

esimerkiksi lapsen, hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajansa rotuun, ihonväriin,

sukupuoleen, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen,

etniseen tai sosiaaliseen alkuperään, varallisuuteen, vammaisuuteen, syntyperään tai

muuhun seikkaan. LOS:n 2 artiklan mukaan lapsia ei saa asettaa eriarvoiseen asemaan

minkään hänen tai hänen vanhempiensa/huoltajiensa ominaisuuden tai aseman perusteella.

28 artiklan mukaisesti jokaisella lapsella on yhtäläinen mahdollisuus saada opetusta.

Sopimuksen 4 artiklan mukaisesti sopimusvaltiot sitoutuvat ryhtymään tarpeellisiin

lainsäädännöllisiin, ja hallinnollisiin toimiin sopimuksessa tunnustettujen oikeuksien

toteuttamiseksi sekä 27 artiklan mukaisesti koulunkäynnin säännöllisyyden edistämiseksi

ja koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämiseksi. LOS 23 artiklassa turvataan erityisesti

vammaisen lapsen mahdollisuudet koulunkäyntiin. Artiklan mukaan vammaisen lapsen

tulee saada nauttia täysipainoisesta ja hyvästä elämästä oloissa, jotka takaavat ihmisarvon,

edistävät itseluottamusta ja helpottavat lapsen aktiivista osallistumista yhteisönsä

toimintaan. Sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan lapsen etu on otettava huomioon aina

ensisijaisena harkintaperusteena lasta koskevassa päätöksenteossa. Sopimuksen 23

artiklassa säädetään vammaisten lasten oikeudesta saada koulutusta ja osallistua

koulunkäyntiin sairaalahoidossa ja muun avun piirissä. LOS:n 28 artiklan mukaisesti

sopimusvaltiot tunnustavat jokaisen lapsen oikeuden saada opetusta toteuttaakseen tämän

oikeuden asteittain ja yhtäläisesti kaikille. Sopimuksen käytännön soveltamisessa tällä

tarkoitetaan muun muassa sitä, että sopimusvaltiot pyrkivät tekemään perusasteen

koulutuksen pakolliseksi ja maksuttomaksi kaikille. Katsonkin, että tunnustaminen vaatii

esimerkiksi säätämistä oikeudesta lailla. Vaikka PL ei sisällä yksittäisiä säännöksiä lasten

oikeuksista, on lasten oikeuksien katsottu lähtökohtaisesti läpileikkaavan pääsääntöisesti

kaikki PL:n 2 luvun perusoikeudet55. Kansallisia säädöksiä ja muita

54 Ponomaryovi v. Bulgaria (2011), jossa katsottiin tapauksen olosuhteissa syrjinnän kieltoa loukattiin

koulutuksen maksuttomuuteen osalta. 55 HE 309/1993 vp, s. 23.

16

ihmisoikeussopimuksia tulkittaessa on lapsen oikeuksien sopimusta pidetty avaimena

lapsen oikeuksien ymmärtämiseen, joita missään muualla lainsäädännössämme ei ole yhtä

kattavasti ja selkeästi ilmaistu56.

Uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirjan (ESP, SopS 80/2002) 17 artiklan 2 kohdan

mukaisesti sopimusvaltiot velvoitetaan järjestämään lapsille ja nuorille maksuton

perusopetus sekä rohkaisemaan lapsia käymään säännöllisesti koulua. Oikeus ilmaiseen

perusopetukseen liittyy 17 artiklan otsikon mukaisesti lasten ja nuorten oikeuteen saada

sosiaalista, oikeudellista ja taloudellista suojelua. Artiklassa 15 säädetään vammaisten

oikeudesta saada koulutusta. ESP velvoittaa sopimusvaltiot määrittelemään oikeuden

perusopetukseen lailla ja ryhtymään kaikkiin toimiin oikeuksien toteuttamiseksi. Mikkola

tuo esille, että oikeus ilmaiseen perusopetukseen on yleisesti tulkittu tarkoittavan yksilön

oikeutta perusopetukseen aina siihen asti kunnes tämä täyttää 18 vuotta ellei kansallisessa

lainsäädännössä täysi-ikäisyyttä saavuteta aikaisemmin. Onkin katsottu, että

sopimusvaltiolla ei kuitenkaan ole velvollisuutta tarjota perusopetusta yli mainittua

ikärajaa vanhemmille henkilöille.57 Katsonkin jossain määrin ESP:n velvoitteen jäävän

Suomen kansallisessa lainsäädännössä osittain toteutumatta, koska oppivelvollisuus ja sitä

kautta oikeus saada POL:n mukaista perusopetusta päättyy POL:n 25 §:n mukaisesti jo

ennen täysi-ikäisyyden saavuttamista58.

Suomi on sitoutunut kaikin soveltuvin lainsäädäntötoimenpitein ja keinoin täysimääräisesti

toteuttamaan Yhdistyneiden kansakuntien taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä

oikeuksia koskevaa sopimusta (TSS-sopimus, SopS 6/1976 sivistyksellisistä ja

koulutuksellisista oikeuksista), missä säädetään sivistyksellisistä oikeuksista. TSS-

sopimuksen 13 artiklan mukaisesti sopimusvaltiot tunnustavat jokaiselle oikeuden

opetuksen saamiseen. TSS-sopimuksen 13 artiklan mukaisesti määritellään yksilöitä

koskeviksi sivistyksellisiksi oikeuksiksi: ilmainen ja pakollinen alkuopetus, eri muodoissa

tapahtuvan maksuton opetus, minkä tulee olla mahdollista kaikille ja perusopetuksen

saavutettavuutta on tuettava niiden osalta, jotka eivät ole saaneet tai päättäneet

alkeisopetustaan. Kansalliset tuomioistuimet ja lainvalvontaelimet ovat suhtautuneet

varautuvasti Euroopan sosiaalisen peruskirjan ja TSS-oikeuksien suoraan soveltamiseen.

56 Hakalehto-Wainio DL 2011, s. 525. 57 Mikkola 2010 s. 614-615. 58 Ks. esim. HE 86/1997 vp, s. 63.

17

Suora soveltaminen on koskenut vain muutamia tarkkarajaisia määräyksiä. Yksittäisille

luonnollisille henkilöille TSS-sopimuksen valinnainen lisäpöytäkirja mahdollistaa

yksilövalitukset EIS:n tavoin, silloin kun kaikki kansalliset muutoksenhakukeinot on

käytetty.59 Tarkasteltaessa TSS-sopimuksen perusopetusta koskevaa artiklaa 13 voidaan

Nowakin tavoin huomata, että yhdenvertaisuus pyritään toteuttamaan tekemällä

perusopetus ilmaiseksi ja pakolliseksi kaikille. Oikeus saada opetusta on yksi harvoista

oikeuksista, jotka toteutetaan velvollisuuden kautta.60 Oikeuden suhdetta velvollisuuteen

käsitellään laajemmin tämän tutkimuksen luvussa 2.4.

Suomi on allekirjoittanut YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan

yleissopimuksen maaliskuussa 2007. Vaikka vammaisten oikeus saada perusopetusta

yllämainittujen sopimuksien nojalla läpileikkaa kaikkien tässä tutkimuksessa mainittujen

sopimusten periaatteissa itsessään on Suomi sitoutunut myös vammaisten henkilöiden

oikeuksia koskevaan sopimukseen61. Suomi ratifioi sopimuksen kesäkuussa 2016. YK:n

ihmisoikeusvaltuutetun mukaisesti 24 artiklan oikeudet tulee toteuttaa ilman oikeudellisia

ja lainsäädännöllisiä esteitä62. YK:n vammaissopimuksen 7 artiklan mukaan

sopimuspuolten on muun ohella toteutettava kaikki tarvittavat toimet varmistaakseen, että

vammaiset lapset voivat nauttia kaikista ihmisoikeuksista ja perusvapauksista

täysimääräisesti ja yhdenvertaisesti muiden lasten kanssa. Vammaissopimuksen 24

artiklassa sopimuspuolet tunnustavat vammaisten henkilöiden oikeuden koulutukseen ja

varmistavat ettei vammaisia henkilöitä suljeta yleisen koulutusjärjestelmän ulkopuolelle

vammaisuutensa perusteella niissä yhteisöissä, joissa he elävät. Sopimusvaltioiden tulee

varmistaa, että vammaisia henkilöitä varten tehdään heidän yksilöllisten tarpeiden

mukaiset kohtuulliset mukautukset ja vammaiset henkilöt saavat yleisessä

koulutusjärjestelmässä tuen, jota tarvitaan helpottamaan heidän tehokasta koulutustaan.63

Katsonkin, että esimerkiksi perusopetuksen osalta tämä on tarkoittanut vuonna 2011

59 Janka 2013, s. 89-95. 60 Nowak 2003, s. 253. 61 HE 284/2014 vp s, 64. 62 A/HRC/10/48. 63 HE 84/2014 vp; HE 96/2015 vp, jonka mukaan yleissopimuksen ja sen valinnaisen lisäpöytäkirjan

voimaanastumispäivä Suomessa on 10.6.2016.

18

voimaan tulleita POL:n uudistuksia, jossa oppimisen ja koulunkäyntiä koskevat säännökset

uudistettiin64.

Lisäksi tulee huomioida, että yllämainittujen sopimusten lisäksi myös muut kansainväliset

sopimukset sisältävät sivistyksellisten oikeuksien edistämis- ja toteuttamisvelvoitteita

tiettyjen aliedustettujen ryhmien osalta. Esimerkiksi poliittisia -ja kansalaisoikeuksia (KP-

sopimus, SopS 7–8/1976) 26 artiklan mukaan lain tulee kieltää kaikki syrjintä ja taata

kaikille henkilöille yhtäläinen ja tehokas suojelu syrjintää vastaa.

2.3 Perustuslain takaamat koulutukselliset perusoikeudet

Edellä luvussa 2.2 käsitellyt ihmisoikeudet ovat pääasiallisesti toisen maailmansodan

jälkeen muotoutuneita oikeuksia. Ihmisoikeudet ovat tuoneet yhden elementin lisää myös

siihen, mitkä seikat käsitämme oikeusvaltioksi. Ihmisoikeuksista juontuvat perusoikeudet

on pääasiallisesti kirjattu valtioiden perustuslakiin tai valtiosääntöön. Yhdysvalloissa

perusoikeudet kirjattiin perustuslakiin 1700-luvulla ja Ranskan vallankumouksessa 1780-

luvulla. Suomessa perusoikeudet kirjattiin PL:än vasta 1990-luvulla.65

Suomessa perusoikeuksien kirjaamista PL:in on edistänyt liittyminen Euroopan Unioniin.

Kaikki Euroopan Unioniin kuuluvat valtiot ovat Lissabonin sopimuksen kautta sitoutuneet

EIS:n tavoitteisiin. Osa jäsenvaltioista on voimaan saattanut sopimuksen joko tavallisen

lain tasoisella säädöksellä tai kansallisessa valtiosäännössä, perusoikeuksina. Perustuslain

tai hallintosäännön tasoisen sääntelyn on katsottu olevan tehokas silloin kun

perustuslaillinen sääntely takaa perusoikeuksia, jotka voivat olla ristiriidassa muiden

intressien kanssa, esimerkiksi lapsen vanhempien tai julkisen sektorin. Tällöin jo

lainsäädäntövaiheessa lainsäätäjä pyrkii löytämään sellaisia ratkaisuja, joissa ristiriitojen

olemassa oloa pyritään lieventämään ja oikeuksien tosiasiallinen saavutettavuus takaamaan

mahdollisimman tehokkaasti.66 Tarkastellessa oikeutta opetukseen ja koulutukseen

perusoikeutena pohjoismaalaisessa kontekstissa, on oikeus perusopetukseen turvattu

64 Ks. esim. HE 109/2009 vp. 65 Aarnio 2002, s. 5. 66 Richter 2009, s. 5 ja 7.

19

kaikissa Pohjoismaissa perustuslaissa, lukuun ottamatta Norjaa. Kaikissa Pohjoismaissa

oikeus ilmaiseen perusopetukseen toteutuu oppivelvollisuuden kautta. Suomessa ja

Ruotsissa valtiosääntö sisältää julkisen vallan velvollisuuden eli kuntien ja valtion

velvollisuuden järjestää opetusta ja koulutusta.67

Kansallisesti sivistyksellisiä oikeuksia koskevat keskeisimmät perusoikeudelliset

säännökset sisältyvät PL:n 16 §:än. Säännös on seuraava:

”Jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Oppivelvollisuudesta säädetään

lailla. Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään,

jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti

myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä.

Tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus on turvattu.”

Heuru jakaa perusoikeudet nelijakoiseksi luokitukseksi: 1. vapausoikeuksiin ja

oikeusturvaan 2. tasa-arvoisuusoikeuksiin 3. osallistumisoikeuksiin sekä 4. taloudellisiin,

sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin (ns. TSS-oikeudet)68. TSS-oikeuksien

sivistyksellisiin oikeuksiin katsotaan kuuluvan myös PL:n 16 §:n mukainen oikeus

maksuttomaan perusopetukseen ja muuhun koulutukseen kykyjensä ja erityisten

tarpeidensa mukaisesti, varattomuuden sitä estämättä. Näitä oikeuksia kutsutaan yleisesti

positiivisiksi vapaus- ja sivistysoikeuksiksi, joiden toteuttaminen edellyttää julkiselta

vallalta aktiivisia toimia69. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä PL:n mukainen jokaisen

oikeus maksuttomaan perusopetukseen turvattiin subjektiivisena oikeutena70.

Oikeus maksuttomaan perusopetukseen sisältyi myös aikaisemman hallitusmuodon 80.2

§:än. PL:n 16 § sisältää mahdollisuuden saada kykyjensä ja tarpeidensa mukaisesti

opetusta ja kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Oikeus kattaa opetuksen

esiopetuksesta aina ylimpään koulutukseen sekä aikuiskoulutukseen.71 Säännös ei

kuitenkaan edellytä, että subjektiivinen oikeus olisi tavallisessa lainsäädännössä ulotettava

67 Arajärvi 1999, s. 569-572. 68 Heuru 2002, s. 42-43. 69 Heuru 2002, s. 43. 70 HE 309/1993 vp, s. 19 ja 54. 71 Heuru 2002, s. 121-123.

20

muuhun kuin perusopetukseen. Myöskään Suomea sitovissa kansainvälisissä

ihmisoikeussopimuksissa ei ehdottomasti vaadita, että subjektiivinen oikeus opetukseen

olisi laajennettava koskemaan muuta kuin perusopetusta. Tulkitsenkin, että muun

koulutuksen kuin perusopetuksen osalta kysymys ei ole niin sanotusta subjektiivisesta

oikeudesta, vaan julkisyhteisön velvollisuudesta muokata lainsäädäntöä niin, ettei

esimerkiksi varattomuus estä saamasta perusopetuksen jälkeistä koulutusta ja kehittämästä

itseään.

Hallituksen esityksen mukaisesti PL:ssä turvataan subjektiivisena oikeutena jokaiselle

oikeus maksuttomaan perusopetukseen72. Arajärvi katsoo, että oikeutta perusopetukseen ei

ole PL:n säännöksessä rajattu iän, kansalaisuuden tai muun seikan suhteen73. Kyseinen

oikeus koskee tällöin jokaista Suomen lainkäyttöpiirissä olevaa henkilöä, esimerkiksi

aikuisia, vaikka aikuisia ei POL:n mukaisesti katsota oppivelvollisiksi. Oikeus opetukseen

subjektiivisena oikeutena takaa yleisesti koulunkäyntioikeuden. Katsonkin, että

subjektiivinen oikeus takaa sen, että opetukseen pääsemiselle ei saa asettaa muita kuin

yleisesti hyväksyttäviä esteitä ja ehtoja. Samaa tulkintaa kannattaa myös Saraviita, jonka

mukaan perusoikeus, jossa on tällainen ominaisuus, on erittäin tehokkaasti suojattu. Suoja

on kaksitasoinen. Ensinnäkin oikeussubjektilla on oikeuden saavuttamiseksi oikeus vaatia

viranomaiselta tai tuomioistuimelta vahvistuskanteen mukaisesti päätöstä, jolloin hänen

oikeusasemansa tulee yksityiskohtaisesti arvioiduksi. Toiseksi subjektiivisen oikeuden

PL:n säännös estää perusoikeuden rajoittamisen tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä.74

Subjektiivisen oikeuden tekee tehokkaaksi juuri henkilön suhde lakiin, idea siitä, että

oikeuteen perustuva vaatimus voidaan esittää suoraan tuomioistuimelle. Oikeuden

toteuttamiseksi voidaan antaa oikeudellinen toimeksianto.75

Säännöksen mukainen maksuton perusopetus kytkeytyy oppivelvollisuuteen, josta

säädetään edelleen lailla. Säännös ei estä laajentamasta tai supistamasta oppivelvollisuutta

nykyisin säädetystä. Oppivelvollisuudesta säädetään lakiviittauksin eli jos lakisisällön

ydinsisältöä muutetaan, muutetaan myös opetusta koskevan perusoikeuden laajuutta76.

Katson, että PL:n 16.1 §:n ensimmäinen ja toinen virke ovat tarkoitettu olemaan

72 HE 309/1993 vp, s. 19 ja 64. 73 Arajärvi 2004, s. 24. 74 Saraviita 2005, s. 146. 75 Uoti 2004, s. 69; Kelsen 1999, s. 78. 76 Tuori 1999, s. 516.

21

yhteydessä toisiinsa siten, että perusopetukseksi katsotaan se opetus, joka kuuluu

oppivelvollisuuteen. Näin ollen mikäli oppivelvollisuutta laajennetaan, laajenee myös

julkisen vallan velvollisuus tarjota maksutonta perusopetusta.77 Samaa tulkintaa edustaa

myös Tuorin näkemys, että oppivelvollisuutta koskevaa lakia muutettaessa, muuttuu myös

lakisisällön perusopetusta koskevan perusoikeuden laajuus78. Oppivelvollisuutta

laajantavassa hallituksen esityksen valmistelussa katsottiin, että kaikki oppivelvollisuuteen

kuuluva opetus on perusopetusta, mutta kaikki perusopetus ei ole oppivelvollisten opetusta.

Mikäli oppivelvollisuutta laajennettaisiin lukioon, ammatilliseen perusopetukseen tai mihin

tahansa opetukseen, muuntuu se aina POL:ssa tarkoitetuksi perusopetuksesi. Lainsäätäjä

kuitenkin katsoi, että POL ei voida antaa perustuslaillisesti sitovaa tulkintaa PL:n 16 §:n

oikeasta sisällöstä.79 Katsonkin, että jossain määrin lakiviittaus oppivelvollisuuteen, mistä

säädetään erikseen lailla, ei voi muodostaa perusoikeuden tyhjentävää ja sitovaa sisältöä.

Vaan lakia tulee aina tulkita yhdessä PL:n säännöksen ja tahdon kanssa.

Tarkasteltaessa sitä vastoin perusoikeuden rajaamista tai supistamista katson, että vaikka

PL:n 16.1 sisältyy lakiviittaus oppivelvollisuudesta säätämiseen lailla, ei säännökseen

kuitenkaan sisälly rajoituslauseketta tai varausta. Tämän perusteella tulkitsen, että PL:n

16.1 §:n mukaista oikeutta perusopetukseen voidaan rajata vain mikäli perusoikeuksien

yleiset rajoittamisedellytykset täyttyvät80. Tarkemmin oppivelvollisuutta ja subjektiivista

perusoikeutta koskevien säännöksien jännitteisestä suhdetta käsitellään luvussa 2.4.

2.4 Oppivelvollisuus

Yksilölle asetettuja velvollisuuksia sisältyy niin kansainvälisiin sopimuksiin kuin

kansallisiin valtiosääntöihin. Usein velvollisuudet asetetaan suhteessa toisiin yksilöihin tai

julkista valtaa kohtaan. Koska oikeuksien ja velvollisuuksien tasapainoa ei säädellä

riittävästi kansainvälisissä säädöksissä on sääntely velvoitteiden osalta siirtynyt

kansalliseen lainsäätelyyn. Erityisesti Pohjoismaissa yksilön velvollisuuksista säädetään

77 HE 309/1993 vp, s. 63-64; PeVL 20/2007 vp, s. 2. 78 Tuori 1999, s. 516; HE 309/1993 vp, s. 64. 79 HE-luonnos OKM/27/010/2014, s. 64-65. 80 Ks. esim. PeVL 26/2006 vp, jonka mukaisesti tartuntatautilakiin (583/1986) perustuva karanteenin

määrääminen merkitsee puuttumista PL 16 §:ään, mutta joka täyttää perusoikeuksien

rajoittamisedellytykset.

22

pääasiassa lailla.81 Katsonkin oppivelvollisuuden olevan yksilön velvollisuus suhteessa

julkiseen valtaan. Tästä mielestäni perustelee muun muassa se, että oppivelvollisuus

mainitaan kansallisessa valtiosäännössä, mutta erityislainsäädäntö määrittelee

oppivelvollisuuden. Koska velvollisuus on rajattu ikäsidonnaisesti, ovat velvoitetut lapsia.

Oppivelvollisuuteen liittyy poikkeuksellinen konteksti, jossa POL:n 26.2 § sisältää

velvollisuuden myös suhteessa kolmanteen, huoltajaan. POL:n 45 §:n mukaisesti huoltajan

on huolehdittava siitä, että oppivelvollisuus tulee suoritettua. Velvollisuuden

laiminlyönnistä huoltaja voidaan tuomita sakkoon.

Yllämainittu PL 16.1 § takaa jokaisella oikeuden maksuttomaan perusopetukseen. POL:ssa

säädellään tarkemmin oppivelvollisuudesta ja kunnan perusopetuksen

järjestämisvelvollisuudesta. POL:n 4.1 §:n mukaisesti kunnan velvollisuus järjestää

perusopetusta on sidottu yksilön oppivelvollisuuteen. Vuonna 1983 annettu peruskoululaki

(476/1983) uudisti perusopetusta koskevan lainsäädännön. Lain mukaan ketään lasta ei

saanut vapauttaa perusopetuksen suorittamisesta. Muutoksen myötä oppivelvollisuus koski

myös Suomessa asuvia lapsia, joilla ei ollut Suomen kansalaisuutta. POL:n tullessa

voimaan elokuussa 1997 peruskoululain muuttamisesta annetun lain myötä kunnat ovat

olleet velvollisia järjestämään perusopetusta myös vaikeimmin kehitysvammaisille lapsille.

Aikaisemmin vaikeasti kehitysvammaisten opetus järjestettiin erityishuoltona,

sosiaalihuollon palveluna kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaisesti.82

Oikeus saada jotain tiettyä perusoikeutta nivoutuu harvinaisesti yhteen yksilöä koskevan

velvollisuuden kanssa. Näin ollen PL:n mukainen oikeus saada perusopetusta toteutuu

tulkintani mukaan POL:n 25 §:n mukaisen oppivelvollisuuden kautta. Tulkintaa tukee

myös se, että oppivelvollisuutta lain esitöiden mukaisesti laajennettaessa laajenee myös

velvollisuus antaa maksutonta perusopetusta83. Arajärvi katsookin, että puututtaessa tai

rajoitettaessa yksilön itsemääräämisoikeutta esimerkiksi laajentamalla oppivelvollisuutta,

vaaditaan rajoittamisperusteiksi erityisiä, yleisesti hyväksyttyjä perusteita.

Itsemääräämisoikeus ja omatoimisuuden periaate voidaan nähdä ristiriitaisena

oppivelvollisuuden pakottavuuden näkökulmasta. Keskusteltaessa oppivelvollisuuden

81 Opsahl – Dimitrijevic 1999, s. 637 ja 642. 82 HE 86/1997 vp, s. 63. 83 HE 309/1993 vp, s. 64.

23

laajentamisesta tulee korostaa oppilaiden ja vanhempien itsemääräämis- ja

osallistumisoikeuksien edistämistä. Lapselle tulee olla mahdollisuus vaikuttaa itseään

koskeviin palveluihin, kuten esimerkiksi opetuksen laatuun sisältöön.84 Katson jo

aikaisemmin mainitun mukaisesti, että näin ollen PL:n 16.1 §:n ensimmäinen ja toinen

virke ovat siten yhteydessä toisiinsa, että perusopetusta on se opetus, mikä kuuluu

oppivelvollisuuteen85. Koska oikeus saada perusopetusta liittyy oppivelvollisuuteen, josta

säädetään lakiviittauksin, on Saraviidan ja Tuorin mukaan perusoikeudella siten sellainen

ydinsisältö, mitä ei voida muuttaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä86. Tulee kuitenkin

huomioida, että esimerkiksi aikaisemmassa lainvalmistelutyössä tulkintaa kvalifioidusta

lainsäätämisjärjestyksestä ei ole tunnistettu87.

POL 26.1 §:n mukaan oppivelvollisen on osallistuttava POL:n mukaisesti järjestettyyn

perusopetukseen tai saatava muulla tavoin perusopetuksen oppimäärää vastaavat tiedot ja

taidot. Oppivelvollisuus tarkoittaa siis velvollisuutta suorittaa POL:ssa ja perusopetuksen

opetussuunnitelman perusteissa määritelty perusopetuksen oppimäärä tai saavuttaa

vastaava tiedollinen ja taidollinen taso muulla tavoin. Pakollisen maksuttoman

oppivelvollisuuden periaatteen toteutumismuodot vaihtelevat valtioittain, kyse on

kuitenkin pakollisesta tietomäärästä, jonka opetuksen julkinen valta tarjoaa maksuttomana.

Periaate sisältää julkisen vallan velvollisuuden järjestää opetusta ja yksilön tosiasiallisen

mahdollisuuden osallistua opetukseen.88 Tämä tarkoittaa sitä, että oppivelvollisuus on

Suomessa säädetty velvollisuudeksi hankkia tietyn tasoinen osaaminen, ei velvollisuudeksi

osallistua julkisin varoin järjestettävään opetukseen. POL:n 26.1 §:n mukaan

oppivelvollisuus voidaan suorittaa osallistumalla perusopetukseen tai hankkimalla muulla

tavoin perusopetuksen oppimäärän mukaiset tiedot. Lain mahdollistama muu tapa

merkitsee sitä, että Suomessa ei ole koulunkäyntipakkoa vaan oppivelvollisuuden

suorittaminen muutoin on mahdollista. POL:n 26 §:än sisältää periaatteen, minkä mukaan

84 Arajärvi 2006, s. 68. 85 HE 309/1993 vp, s. 63-64; PeVL 20/2007 vp, s. 2. 86 Ks. esim. Tuori 1999, s.516; Saraviita 2011, s. 240. 87 Hallituksen esityksen luonnoksessa OKM/27/010/2014, s. 67-68 esitettiin oppivelvollisuuden

laajentamista tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, koska se katsottiin vastaavan perustuslain, sen

esitöiden ja perustuslakivaliokunnan aiemmin hyväksymiä edellytyksiä oppivelvollisuuden

pidentämiselle. Hallituksen esityksen mukaista muutosta ei kuitenkaan toteutettu. Hallitus päätti

28.9.2014 budjettineuvottelussaan, että oppivelvollisuuden ulottamista toiselle asteelle ei jatketa. 88 Arajärvi 2006, s. 67-68.

24

Suomessa ei ole pakkoa osallistua koulujärjestelmän piiriin kuuluvaan opetukseen.

Oppilaan huoltaja voi päättää opetuksen antamisesta kotona tai oppilaan osallistumisesta

muuhun kuin laissa tarkoitetun opetuksen järjestäjän järjestämään opetukseen.89 POL:n

26.3 §:n mukaisesti opetuksen järjestäjällä (kunnalla) on kuitenkin velvollisuus valvoa

oppivelvollisen oppivelvollisuuden suorittamista ja edistymistä.

POL:n 25 §:n oppivelvollisuus koskee vakinaisesti Suomessa asuvia lapsia. Hallituksen

esityksen mukaisesti oppivelvollisuus koskee kaikkia Suomessa vakinaisesti asuvia

oppivelvollisuusikäisiä, 7-16-vuotiaita lapsia. Oppivelvollisuus alkaa pääsääntöisesti sinä

vuonna kun lapsi täyttää seitsemän vuotta ja päättyy kun perusopetuksen oppimäärä on

suoritettu tai kun oppivelvollisuuden alkamisesta on kulunut kymmenen vuotta. Voimassa

olevan lain mukaisesti oppivelvollisuus voi päättyä kahdella tavalla. Joko oppilas saavuttaa

perusopetuksen oppimäärän mukaiset tiedot ja taidot eli saa perusopetuksen

päättötodistuksen tai oppivelvollisuus päättyy viimeistään sen lukuvuoden

kevätlukukauden lopussa kun oppilas täyttää 17 vuotta. Oppivelvollisuus ei siis pääty sinä

päivänä kun lapsi täyttää 17 vuotta.90

Arvioitaessa oppivelvollisuusikäisyyttä tulee huomioida, että oppivelvollisuuden

alkamiseen ja oppivelvollisuusikäisyyteen liittyy tietynlainen ”oppilaskohtaisuus”.

Oppivelvollisuus voi POL:n mukaisesti alkaa myös yllämainittua poikkeavasti. POL:n 25.2

§:n säädetään, että mikäli perusopetukselle säädettyjä tavoitteita ei lapsen sairauden tai

vammaisuuden vuoksi ole mahdollista saavuttaa yhdeksässä vuodessa alkaa

oppivelvollisuus vuotta aikaisemmin ja kestää 11 vuotta. Tällöin puhutaan niin sanotusta

pidennetystä oppivelvollisuudesta. Tällöin myös oikeus saada esiopetusta alkaa sinä

vuonna, jona lapsi täyttää viisi vuotta. Pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevien

lasten oppivelvollisuus alkaa 6-vuotiaana esiopetuksella, jolloin esiopetukseen

osallistuminen osa oppivelvollisuutta. Muilla oppilailla oppivelvollisuus alkaa

perusopetuksen ensimmäisellä vuosiluokalla 7-vuotiaana. Lapsen ollessa 5-vuotias huoltaja

saa valita osallistuuko lapsi esiopetukseen, jolloin 6-vuotiaana esiopetus on osa

oppivelvollisuuden suorittamista. Pidennetyn oppivelvollisuuden päätökset ovat

hallintopäätöksiä ja perustuvat tapauskohtaiseen harkintaan. Lisäksi POL sisältää

89 Ks. esim. HE 86/1997. 90 HE 86/1997 vp, s. 63.

25

säännöksen niin sanotusta poikkeavasta oppivelvollisuuden alkamisajankohdasta. POL 27

§:n mukaisesti opetuksen järjestäjä voi antaa lapselle luvan aloittaa perusopetuksen vuotta

säädettyä myöhemmin tai aikaisemmin esimerkiksi psykologisten ja tarvittaessa

lääketieteellisten selvitysten perusteella.

Arvioitaessa POL:n mukaista oppivelvollisuuden laajuutta tuleekin huomioida, että vuoden

2015 elokuun alusta lähtien esiopetus on ollut lapselle velvoittavaa, mutta ei osa

oppivelvollisuutta. POL:n 26 a §:n 1 momentin mukaisesti oppivelvollisuuden alkamista

edeltävänä vuotena lapsen on siis osallistuttava vuoden kestävään esiopetukseen tai

muuhun esiopetuksen tavoitteet saavuttavaan toimintaan. Hallituksen esityksessä

esiopetuksen ja oppivelvollisuuden suhteesta linjattiin, että esiopetus ei velvoittavuuden

myötä kuitenkaan ole osa oppivelvollisuuden suorittamista. Siten esimerkiksi samanlaista

asuinkunnan valvontavelvoitetta kuin perusopetuksessa ei uudistuksessa edellytetty

esiopetuksen osalta, jos lapsi ei osallistuisi POL:n mukaisesti järjestettyyn esiopetukseen.

Sen sijaan lapsen huoltajalle asetettiin velvollisuus huolehtia siitä, että lapsi osallistuu

esiopetukseen tai muuhun esiopetuksen tavoitteet saavuttavaan toimintaan.91 Katson

lainvalmistelussa tehtyä ratkaisua esiopetuksen POL:n säädöksen systematiikan kannalta

hankalana muun muassa siksi, että POL:n 25.2 §:n mukaisesti pidennetyn

oppivelvollisuuden piiriin kuuluvalla oppilaalla esiopetus katsotaan jo nykyäänkin osaksi

oppivelvollisuutta92. Esiopetuksen ulottaminen osaksi oppivelvollisuutta olisi ollut

yllämainitun mukaisesti perusteltua, jolloin esiopetus olisi osa jokaisen oppilaan

oppivelvollisuutta ja näin POL:n säädös olisi soveltamistavaltaan yhtenäinen kokonaisuus.

2.5 Oikeus maksuttomaan perusopetukseen

PL:n 16.1 perustaa jokaiselle oikeuden sekä perusopetukseen että opetuksen

maksuttomuuteen. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä maksuttomuudella tarkoitetaan sitä,

että opetusta on voitava saada ilman, että oppilaalle aiheutuu osallistumisesta kustannuksia.

91 HE 135/2014 vp, s. 11. 92 POL:n 25.2 §:n mukaisesti jos perusopetukselle säädettyjä tavoitteita ei lapsen vammaisuuden tai sairauden

vuoksi ole mahdollista saavuttaa yhdeksässä vuodessa, alkaa oppivelvollisuus vuotta säädettyä

aikaisemmin ja kestää 11 vuotta. Tällöin puhutaan ns. pidennetystä oppivelvollisuudesta. Tällöin myös

oikeus saada esiopetusta alkaa sinä vuonna, jona lapsi täyttää viisi vuotta. Pidennetyn oppivelvollisuuden

piirissä olevilla oppivelvollisuus alkaa 6-vuotiaana esiopetuksella

26

PL:n säännös ei estä laajentamasta tai supistamasta perusopetusjärjestelmää, kunhan

maksuttomuus opetukseen säilyy.93 Tulkitsenkin, että oikeus maksuttomaan

perusopetukseen ja oppivelvollisuuteen on katsottavan olevan siten yhteydessä, että

laajennettaessa perusopetusjärjestelmää tai oppivelvollisuutta laajenee myös oikeus

maksuttomaan perusopetukseen. Katson, että perusopetuksen maksuttomuus takaa

oikeuden tosiasiallisen toteutumisen. Tämän vuoksi maksuttomuutta tulee tarkastella osana

tämän perusoikeuden määrittelevää oikeudellista kenttää.

Maksuttomuuden tarkempi määrittely ei ole kuitenkaan ole täysin selvä, vaan

maksuttomuutta on jouduttu arvioimaan oikeuskäytännössä ja eduskunnan valiokuntien

lausuntokäytännössä useita kertoja. Opetuksen maksuttomuudesta säädellään tarkemmin

erityislainsäädännössä, POL:ssa. Perusoikeusuudistuksen mukaisesti maksuttomuus

ulottuu välttämättömiin opetusvälineisiin, mutta perustuslakivaliokunta katsoi

maksuttomuuteen kuuluvan myös tarpeelliset koulukuljetuksen ja riittävän ravinnon94.

POL:n 31.1 §:n mukaisesti maksuttomuuteen kuuluu myös oppimiseen liittyvä tuki.

Säännöksen mukaisesti vammaisella ja muulla POL:n 17 §:n mukaista erityistä tukea

tarvitsevalla oppilaalla on lisäksi oikeus saada maksutta opetukseen osallistumisen

edellyttämät tulkitsemis- ja avustajapalvelut opetuspalvelut sekä apuvälineet. Opetukseen

osallistumisen mahdollistavat tukipalvelut ovat osa lapsen subjektiivista oikeutta

esimerkiksi vammaisella oppilaalla95. Katson, että tukitoimet mahdollistavat tosiasiallisesti

opetukseen osallistumisen. Opetuksen järjestäjälle kuuluu opetukseen osallistumisen

edellyttämien tuki- ja avustajapalvelujen järjestäminen ja kustantaminen.

Oikeuskäytännössä perusoikeuden ulottuvuutta maksuttomuuden osalta on jouduttu

arvioimaan usein. Kunnan velvollisuus järjestää maksutonta perusopetusta koskee vain

kunnan osoittamassa koulupaikassa annettavaa opetusta, pääsääntöisesti oppilaalle

osoitetussa lähikoulussa annettavaa opetusta. Kunnalla ei ole laista kumpuavaa

velvollisuutta antaa maksuttomia oppimateriaaleja vapaehtoisesti kotiopetuksessa

93 HE 309/1993 vp, s. 63. 94 PeVM 25/1994 vp, s. 9. 95 EOA 4716/4/14, jossa kunta ei ollut järjestänyt lainmukaisesti oppilaan tarvitsemia tukitoimia, eikä

oppilaan huoltajilla ollut muutoksenhakukeinoja käytössään. Oppilas oli viranomaisen menettelyn

johdosta ollut kokonaan perusopetuksen ulkopuolella.

27

opetettaville oppilaille, vaan oppimateriaaleista voidaan näissä tilanteissa periä maksuja.96

Koulukuljetuksen osalta oikeuskäytännössä on katsottu, että POL:n 32.1 §:n mukaan

maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona on oppilaan kuljettamista tai saattamista varten

myönnettävä riittävä avustus. Periaate, jonka mukaan oppilaalle tai hänen huoltajalleen ei

saa aiheutua kuluja perusopetuksen osallistumisesta on tulkittu KHO:n päätöksessä siten,

että oppilaan kouluun kuljettamista varten maksettavaa matkalipun hinnan perusteella

laskettua avustusta ei pidetty POL:n mukaisena riittävänä korvauksena kuljettamisesta

aiheutuvista välttämättömistä ja välittömistä kustannuksista.97 Myöskään kuljetustarpeen

johtuminen vapaa-ajalla tapahtuneesta vahingosta ei ole peruste jättää järjestämättä

maksutonta koulukuljetusta perusopetuksessa olevalle oppilaalle98.

Yllä mainitun perusteella katsonkin, että oikeus maksuttomaan perusopetukseen ei saa

aiheuttaa oppilaalle kustannuksia. Perusoikeuksien tosiasiallinen toteutuminen edellyttää

julkisen vallan aktiivisia toimenpiteitä sellaisten tosiasiallisten edellytysten luomiseksi,

jotta perusoikeudet voivat toteutua. Turvaamiskeinoihin kuuluu myös perusoikeuden

käyttöä turvaavan ja täsmentävän lainsäädännön säätäminen.99 Oikeuskäytännön ja

valiokuntien lausuntokäytännön perusteella oikeudesta saada perusopetusta tai sen

tosiasiallisesti mahdollistavasta maksuttomuuden periaatteesta voidaan poiketa vain

perusoikeuksien rajoittamisedellytysten täyttyessä. Rajoituksien tulee perustua lakiin, olla

perusteeltaan hyväksyttäviä ja riittävän tarkkarajaisia100. Muita tehtäviä poikkeukset

oikeudesta saada maksutonta perusopetusta ei voida pitää hyväksyttävinä ja tällöin

julkisella vallalla voidaan nähdä olevan velvollisuus opetuksen järjestämiseen.

Perusoikeuksien rajoittamista tarkastellaan alaluvussa 2.7.

96 HaO 07.12.2011 11/0883/3; KHO 16.4.2013 t. 13/1297, joissa KHO pidättäytyi HaO:n ratkaisussa. POL:n

31.3 §:n 3 mukaan opetuksesta voidaan periä maksuja. Säännöksen ei katsottu rikkovan oikeutta

maksuttomaan perusopetukseen, kun lainkohdassa mainittuihin kouluihin (muu kuin lähikoulu)

hakeutuminen on oppilaalle vapaaehtoista ja oppivelvollisuusikäisellä säilyy oikeus päästä halutessaan

maksuttomaan opetukseen. Tapauksessa valittajat olivat valinneet lastensa koulunkäyntimuodoksi

kotikoulun, jonka vuoksi heille ei syntynyt lakiin perustuvaa oikeutta maksuttomiin oppimateriaaleihin. 97 KHO 5.9.2014 t. 2613. 98 HaO 04.11.2010 t. 10/0497/2. 99 HE 309/1993 vp, s. 75; PeVM 25/1994 vp, s. 6; PeVL 44/2014 vp, s. 3/II, jonka mukaan perustuslailliset

toimeksiannot tulee huomioon esimerkiksi budjettivaltaa käytettäessä. 100 PeVM 25/1994 vp, s. 4–5.

28

2.6 Julkinen valta perus- ja ihmisoikeuksien toteuttajana

2.6.1 Lailla säätämisen vaatimus

Perusoikeusuudistuksessa oikeus perusopetukseen turvattiin subjektiivisena oikeutena eli

välittömästi toteutettavana yksilöllisenä oikeutena101. Kuitenkin Tuorin mukaan PL:n ja

ihmisoikeussopimuksen säännökset opetuksesta sisältävät myös toimeksiantovaikutuksen,

joka vaatii julkiselta vallalta aktiivisia toimia. Tarkemmin toimeksiantovaikutus

määräytyy erityislainsäädännössä, POL:ssa.102

Tarkasteltaessa yksilön tosiasiallista oikeutta saada perusopetusta julkisen tahon

järjestämänä palveluna, muodostuu perusoikeuden toteutuminen kolmen keskeisen

perustuslainsäännöksen kokonaisuutena. PL:n 16.1 §:ssä säädetään yksilön oikeudesta

ilmaiseen perusopetukseen, PL 22 § asettaa julkiselle vallalle velvollisuuden

perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumisen turvaamiseen ja koska palvelujen

järjestämisvastuu on annettu kunnille, tulee huomioida säännös PL:n 121 § kunnallisesta

itsehallinnosta. Kunta nauttii itsehallintoa Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan

(SopS 65–66/91) sekä PL:n 121 §:n nojalla. Näin tarkasteltuna perusoikeutta turvaavia

elementtejä sisältyy kaikkiin mainittuihin säännöksiin, mutta myös torjuntaoikeudellinen

ulottuvuus (kunnallinen itsehallinto). Jännitettä näiden kolmen säännösten välisiin

suhteisiin aiheuttavat erilaiset lähtökohdat perusoikeuksien (PL 16 §), näiden oikeuksien

toteutumisen turvaamisen (PL 22 §) sekä kunnallisen itsehallinnon välillä (121 §)103. Tätä

jännitteistä suhdetta muun muassa Mäkelä kuvaa Hofeldin kategorioiden mukaisesti.

Käytännössä Hohfeldin kategoriat pyrkivät yksinkertaistamaan moniulotteisia ja runsaasti

säädöksissä sisältävässä tilanteissa oikeudellisia vastakohtia, kuten esimerkiksi etuus-

velvollisuus tai valta-kyvyttömyys koskevia tilanteita104. Mäkelä hyödyntää Hohfeldin

kategoriointia oikeus-velvollisuus–korrelaatiosuhteen arvioinnissa, sen suhteen miten

yksilön perusoikeuden suhdetta julkisen vallan velvollisuuteen turvata oikeus sivistykseen

tarkastellaan. Valta-vastuu -suhde ilmenee Mäkelän mukaan tilanteissa, joissa kunnilla on

itsehallintonsa nojalla tosiasiallinen harkintavalta sen suhteen, miten ne punnitsevat

kunnallista itsehallintoansa suhteessa yksilöiden perusoikeuteen ja niiden

101 HE 309/1993 vp, s. 35. 102 Tuori 2011, s. 606. 103 Ks. esim. Mäkelä Oikeus, 2013 s. 326-327; Mäkelä LM 2013, s. 918-919. 104 Hohfeld 1917, s. 710-711.

29

toteuttamiseen.105 Katsonkin, että POL antaa kunnallisen itsehallinnon nojalla tosiasiallisen

mahdollisuuden rajoittaa oikeutta saada perusopetusta tietyissä tässä tutkimuksessa

esitetyissä tapauksissa. Käytännössä näissä tilanteissa konkretisoiva erityislainsäädäntö

jättää harkintaa sen suhteen, kuinka perusoikeudet toteutetaan. Esimerkiksi kunnallisen

itsehallinnon turvaaminen on katsottu hyväksyttäväksi erotteluperusteeksi tehdä poikkeus

syrjintäkiellosta tietyissä tilanteissa106. Näitä erityistilanteita kuvataan tarkemmin tämän

tutkimuksen luvussa 3.

Yllä mainitun mukaisesti julkisten koulutuspalveluiden ensisijaisuus ja saatavuus

periaatteena toteutuu julkisen vallan järjestämänä ja tuottamana palveluna.

Ihmisoikeussopimukset sisältävät valtion vastuun koulutuspalveluiden järjestämisestä,

mutta ei välttämättä niiden tuottamisesta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on korostanut

julkisen vallan vastuuta tuottaa palveluita itse ja täydentää palveluita yksityisoikeudellisten

toimijoiden tuottamilla palveluilla, joilla pyritään koulutuksen puolueettomuuteen,

moniarvoisuuden ja yhdenvertaisuuden sekä yleiseen hyväksyttävyyden edistämiseen.107

PL:n 22 §:n mukaisesti julkisen vallan tulee turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien

toteutuminen. Tällä on tarkoitettu julkisen vallan kaikkea toimintaa: lainsäädäntöä, lain

soveltamista ja hallintoa108. Perusoikeusuudistuksen yhdeksi lähtökohdaksi asetettiin

yksilön ja julkisen vallan suhteen uudelleen määrittäminen ja yksilön oikeusturvan

parantaminen. Uudistuksella pyrittiin perusoikeuksien välittömään soveltamiseen

hallinnossa ja tuomioistuimissa. Tämän vuoksi perusoikeussäännöksien aktiivinen

tuottaminen ja soveltaminen koskevat myös kuntia, eikä pelkästään valtiota.109 Katsonkin,

että kuntien perusoikeuksien toteuttamisvelvollisuus voidaan nähdä syntyvän sellaisenaan

PL:sta, mutta kustannuksia vaativien laajojen tehtävien järjestämisvelvollisuus syntyy

vasta kun kunnan järjestämisvelvollisuudesta on säädetty lailla.

Vaatimus, jonka mukaan kuntien pakollisista tehtävistä on säädettävä lailla, kuuluu niihin

kunnallisen itsehallinnon hallitusmuotoon perustuviin perusperiaatteisiin, joita

valtiosäännön uudistuksella ei muutettu. Se, miten TSS-oikeuksia koskevien säännösten

oikeusvaikutukset jakautuvat valtion ja kuntien kesken, tulee määräytyä lainsäädännön

105 Mäkelä 2013, s. 59-60. 106 PeVL 9/2000 vp, s. 2; HE 19/2914 vp, s. 7. 107 Arajärvi 2006, s 67. 108 Heuru 2002, s. 153. 109 HE 309/1993 vp, s. 26.

30

nojalla. Tuori katsoo tämän koskevan myös subjektiivisia oikeuksia. Vaikka yksilöllä on

ilman täydentävää sääntelyä oikeus tiettyihin subjektiivisiin oikeuksiin, kuten

välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon sekä perusopetukseen, ei kunnalle

kuitenkaan katsota syntyvän velvollisuutta näiden perusoikeuksien toteuttamiseen ilman

täydentävää sääntelyä, vaan velvollisuudesta syntyy säätämällä siitä lailla.110 Lailla

säätämisen vaatimus perustuu PL:n 121.2 ja kuntalain (KunL, 410/2015) 7.1 §:n,

mukaisesti kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät ja järjestää sille

laissa erikseen säädetyt tehtävät. Se mitä PL 22 §:n julkisella vallalla kulloinkin

tarkoitetaan, ei lainesitöistä tyhjentävästi tule määritellyksi. PL:ssä tiettyjen oikeuksien

kohdalla täsmennetään erikseen lailla sitä tahoa, jota edistämisvelvollisuus koskee,

esimerkiksi lainsäätäjää tai kuntaa111.

Lain esitöissä mainitaan, että perusoikeussäännökset kohdistuvat julkiseen valtaan ja sen

käyttöön kokonaisuudessaan. Siten niiden katsotaan sitovan valtiota, kuntia ja muita

itsehallintoyhdyskuntia sekä välillisen julkisen hallinnon yksikköjä. Varsinainen tehtävien

jako esimerkiksi valtion ja kuntien välillä ei määräydy suoraan PL:sta, vaan

järjestämisvastuu ratkaistaan aina konkreettisemmin erityislainsäädännössä.112 Tätä

käsitystä tukee myös perustuslain 121.2 §, joka edellyttää, että kunnille annettavista uusista

tehtävistä ja velvoitteista säädettään lailla. Samaa käsitystä tukee Heurun tulkinta siitä,

että kunnalla on yleisen toimialansa puitteissa velvollisuus turvata perusoikeuksien

toteutuminen113. Vuoden 1948 kuntalaki (642/1948) sulki 4 §:n mukaisesti kunnan

toimialan ulkopuolelle tehtävät, jotka voimassa olevalla lailla tai asetuksella olivat säädetty

muulle kuin kunnalliselle viranomaisen vastuulle. Katsonkin, että vastuunjaon epäselvyys

osaltaan saattoi aiheuttaa vastuun päällekkäisyyttä. Vuoden 1995 kuntalain (365/1995) 2.1

§:n mukaan kunnan toimialaan kuului sen itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille

laissa säädetyt tehtävät. Uudessa vuonna 2015 voimaan tulleessa KunL:n 8 ja 9 §:ssä

määriteltiin ensimmäisen kerran palveluiden järjestämisvastuu ja tuottaminen. Kuitenkin

niin, että PL:n 124.1 §:n mukainen periaate sisällytettiin myös KunL:n 9.2 §:ään, jonka

110 Tuori LM 1996, s. 857-858. 111 Ks. esim. PL:n 10.3, 16.1 § ja 15.2 §, joissa perusoikeuden edistämisvelvollisuus koskee säännöksen

mukaan lainsäätäjä. Lainsäätäjä määrittelee tavallisella lailla sen kenellä on velvollisuus turvata

perusoikeuksien toteutuminen. 112 HE 309/1993 vp, s. 35-36. 113 Heuru 2002, s. 33-35.

31

mukaan julkisen hallintotehtävän kunta voi kuitenkin antaa muulle kuin viranomaiselle

vain silloin, jos siitä erikseen lailla säädetään. Tämä sama oikeusperiaate koskee

tulevaisuudessa myös maakuntia114.

2.6.2 Palveluiden rahoitusperiaate

Lailla säätämisen lisäksi perusoikeuksien toteuttamiseen kunnan tosiasiallisen

järjestämisvelvollisuuden kautta liittyy myös palveluiden rahoitusperiaate.

Rahoitusperiaatetta tarkasteltiin perusoikeusuudistuksen lainvalmistelun yhteydessä

vuonna 1993, jolloin todettiin, että kunnille perusoikeusuudistuksesta aiheutuvista uusista

tehtävistä ja velvoitteista on säädettävä lailla ja tehtäviä säädettäessä on myös

”huolehdittava siitä, että kunnilla on tosiasialliset edellytykset suoriutua tehtävistään”115.

Säännös ei kuitenkaan määrittele sitä, kuinka kustannustenjako valtion ja kuntien välillä

tulisi toteuttaa. Perustuslakivaliokunta vahvisti rahoitusperiaatteen, jonka mukaisesti valtio

ei voi vapautua jonkin perusoikeuden toteuttamisvastuusta pelkästään säätämällä sen lailla

kuntien tehtäväksi116. Rahoitusperiaatteesta ei kuitenkaan säädellä tarkemmin PL:ssä,

mutta kunnilla on tehtävien järjestämiseen oikeus saada rahoitusta kuntien peruspalveluista

annetun lain nojalla (1704/2009). Valtio ei myöskään voi vapautua sosiaali- ja

terveydenhuollossa tai opetus- ja sivistystoimen palveluiden turvaamisesta eli PL:n 22 §:n

mukaisesta valtion perusoikeuksien turvaamisvelvollisuudesta pelkän valtionosuuden

myöntämisellä117. Tätä on pidetty jokseenkin ristiriitaisena sen suhteen, että kunnan omaa

rahoitusosuutta kasvattavat, järjestämisvastuulla olevat tehtävät ovat ristiriidassa sen

taloudellisen itsenäisyyden kanssa, jolla pyritään takaamaan PL:n 121 §:n mukainen

tosiasiallinen kunnallinen itsehallinto. Yllä mainitun perustella katsonkin, että kunnan

perusoikeuksien tosiasiallinen toteuttaminen kuuluu kuntien lisäksi myös valtiolle, eikä

vastuu palveluiden järjestämisestä ole vain kuntien tehtävä vaan koko julkisen hallinnon.

Tämä korostuu varsinkin peruspalveluiden järjestämisen osalta.

114 STM068:00/2015: Lausunnoilla oleva lakiesitys maakuntalain 7 ja 8 §:t palveluiden järjestämisvastuusta

ja tuottamisesta. Tutkimuksen kirjoittamishetkellä keväällä 2017 lakiesitystä ei oltu vielä annettu

eduskuntakäsittelyyn. 115 HE 309/1993 vp, s. 26. 116 PeVM 25/1994 vp, s. 3. HE 309/1993 vp, s. 26; ks. myös PeVL 41/2002. 117 Ks. esim. Tuori 2001, 20-23; Matikainen 2014, s. 367-370.

32

Esimerkiksi perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään korostanut, että PL:n 16.2

§:n osalta turvaamisvelvollisuus kohdistuu valtion lisäksi myös kuntiin, koska: ”Yksilön

kannalta ei ole keskeistä, millaisen työn- ja kustannustenjaon mukaisesti perusoikeuksista

johtuvat julkisen vallan tehtävät on valtion ja kuntien välillä käytännössä järjestetty."118.

Kunnille kuuluvaa turvaamisvelvollisuutta täsmennettäessä on kuitenkin otettava

huomioon PL 121 §:ssä vahvistettu kunnan asukkaiden itsehallinto.119 Saraviita katsookin,

että vaikka TSS-oikeuksien suojan tason katsotaan olevan sidoksissa kansantalouden

kantokykyyn, ei voimassa olevaan lailla vahvistettuun subjektiiviseen perusoikeuden

tehoon taloudellinen tilanne saa vaikuttaa, vaan oikeudet tulee toteuttaa täysimääräisesti

yksilön niitä vaatiessa120. Perusoikeussäännöksessä tai lain esitöissä ei ole määritelty niitä

keinoja, joilla julkisen vallan tulee turvaamisvelvollisuutensa toteuttaa. Järjestämistapa jää

kunnan itsehallinnon nojalla harkittavaksi. Valittavat keinot saattavat vaihdella

huomattavasti riippuen kunnasta. Keskeisiin keinoihin kuuluvat esimerkiksi perusoikeuden

käyttöä täsmentävän erityislainsäädännön säätäminen sekä taloudellisten resurssien

kohdentaminen tehtävän järjestäjille121. Kunnan perusopetuksen järjestämisvastuusta ja

palvelun tuottamistavoista on säädetty POL 4:ssä.

2.6.3 Kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuus

POL:n 4.1 §:n mukaisesti kunta on velvollinen järjestämään sen alueella asuville

oppivelvollisuusikäisille perusopetusta sekä oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä

vuonna esiopetusta. Lisäksi kunta on velvollinen järjestämään oppivelvollisuuden

alkamisvuonna esiopetusta pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä oleville lapsille ja niille

lapsille, jotka aloittavat perusopetuksen vuotta säädettyä myöhemmin. Kunnan

järjestämään esi- ja perusopetukseen sekä opetuksen tukipalveluihin ovat POL:n 4 §:n

mukaisesti oikeutettu oppivelvolliset ja 46 §:n mukaisesti muut kuin oppivelvolliset.

Turvapaikanhakijoiden ja maahanmuuttajataustaisten oppilaiden osalta on tarkasteltava

myös valmistavaa perusopetusta. POL:n 5 §:n mukaan kunta voi järjestää muun muassa

perusopetukseen valmistavaa opetusta. Perusopetukseen valmistavalla opetuksella

118 PeVL 9/2000 vp, s. 2, jossa käsitellään koulutuspaikan vastaanottamista; ks. myös PeVL 14/2006 vp, s. 1-

2, jossa käsitellään vuokra- ja osaomistusasuntojen asukasvalintaa sekä omistusasuntolainojen tuen

myöntämisen perusteita koskevaa lainsäädäntöä perusoikeuksien näkökulmasta. 119 PeVL 9/2000 vp, s. 2; PeVM 25/1994 vp, s. 3/II; HE 309/1993 vp, s. 26. 120 Saraviita 2005, s. 146. 121 HE 309/1993 vp, s. 74-75.

33

tarkoitetaan niille maahanmuuttajille järjestettävää opetusta, jotka eivät vielä pysty

seuraamaan opetusta suomen kielellä. POL:n säännökset ovat jossain määrin ristiriidassa

PL:n kanssa, sillä POL:n 5 §:n mukaan kunta päättää itse perusopetuksen järjestämisestä

muille kuin oppivelvollisille ja tosiasiallisesti lainsäädäntä antaa mahdollisuuden

perusoikeuksien rajoittamiseen.

POL 4 §:n mukaisesti kunta voi järjestää POL:ssa tarkoitetut perusopetuspalvelut itse tai

yhdessä muiden kuntien kanssa taikka hankkia palvelut rekisteröidyltä säätiöltä tai

valtiolta. Kuntien välistä yhteistyötä varten voidaan perustaa kuntayhtymä. Kunta on

kuitenkin POL 4.1 §:n mukaisesti vastuusta siitä, että opetus järjestetään POL:n mukaisesti

vaikka kunta hankkisikin palvelut julkiselta tai yksityiseltä tuottajalta. Tässä tuleekin

huomioida se, että perusopetuksen järjestämiseen liittyy samalla tavalla järjestämis- ja

tuottamisvastuun erillisyys, kuten esimerkiksi KunL:ssa sekä tulevassa maakuntalaissa122.

POL:n 7.1 §:n mukaisesti yksityinen järjestäjä tarvitsee perusopetuksen järjestämiseen

valtioneuvoston myöntämän järjestämisluvan.

Aiemmin kunnan velvollisuus järjestää perusopetusta koski vain Suomen kansalaisia123.

POL 4 § velvoittaa kunnan järjestämään opetuksen sen alueella asuville

oppivelvollisuusikäisille. Kunnan alueella asuviin luetaan lisäksi nykyisen kuntien

valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 37-40 §:n perusteella muun muassa

lastensuojelulain (417/2007) nojalla sijoitetut lapset sekä POL 4 a §:n mukaisesti kunnan

alueella sijaitsevassa erikoissairaalassa olevat lapset riippumatta esimerkiksi näiden lasten

kotikuntalain mukaisesta kotikunnasta124.

122 STM068:00/2015: Lausunnoilla oleva lakiesitys maakuntalain 7 ja 8 §:t palveluiden järjestämisvastuusta

ja tuottamisesta. Tutkimuksen kirjoittamishetkellä keväällä 2017 lakiesitystä ei oltu vielä annettu

eduskuntakäsittelyyn. 123 HE 86/1997 vp, s. 63. 124 Ks. esim. HE 252/2006 vp, s. 129, jonka mukaisesti vastuu perusopetuksen järjestämisestä tilanteessa,

jossa lapsi on sijoitettu lastensuojelulain nojalla muuhun kuin kotikuntaansa vastaa lähtökohtaisesti lapsen

kotikunnan sijasta se kunta, jossa lapsi oleskelee pysyvästi, eli tässä yhteydessä sijoituskunta.

34

2.7 Perusoikeuksien rajoittamisedellytykset

2.7.1 Perusoikeusrajoitusten sallittavuus

Oikeutta saada maksutonta perusopetusta on käsitelty yllä ihmisoikeussopimuksissa,

kansallisessa valtiosäännössä sekä tavallisessa lainsäädännössä täsmentyvänä ihmis- ja

perusoikeutena, jonka toteuttamiseen julkisella vallalla on vastuu, joka täsmentyy POL:ssa

kunnan järjestämisvelvollisuutena. Arvioitaessa kunnan perusopetuksen

järjestämisvelvollisuutta suhteessa tässä tutkimuksessa käsiteltäviin erityistapauksiin,

joissa kunnan järjestämisvelvollisuus on todettu epäselväksi, tulee ymmärtää ne

oikeudelliset sääntelyn antamat mahdollisuudet perusoikeuden rajoittamiseen, jotta

voidaan arvioida täyttyvätkö hyväksyttävät rajoittamisedellytykset tutkimuksessa

esitetyissä erityistilanteissa vai onko kyseessä sellaisesta kunnan järjestämisvelvollisuuteen

kuuluvasta tehtävästä, jota yksilöllä on oikeus vaatia. Tämä on ratkaisevaa arvioitaessa

myös kunnan tosiasiallisen järjestämisvelvollisuuden laajuutta.

Esimerkiksi Uoti mainitsee, että kansallinen yleinen etu saattaa joissain tilanteissa

edellyttää yksilön oikeuksien rajoittamista yleisen edun perusteella. Oikeuden sisältöjen

määrittämisessä on kysymys oikeuksien intressien tasapainottamisesta eri intressien välillä.

Valtion velvollisuus on useiden intressien sopeuttamisesta perus- ja ihmisoikeuksien

kanssa, koska viimekädessä esimerkiksi ihmisoikeussopimusten velvoitteet toteuttaa valtio,

sopimusvaltion omassa oikeusjärjestyksessä.125 Kuten hallituksen esityksessä todetaan,

perusoikeudet eivät ainakaan yleisesti ole sillä tavalla ehdottomia, että niitä ei saisi

missään olosuhteissa ja missään laajuudessa rajoittaa126. Näin ei ole aina silloinkaan, kun

perusoikeussäännös ei sisällä mitään mainintaa rajoitusmahdollisuudesta. Perusoikeuden

rajoittaminen tarkoittaa perusoikeussäännöksen soveltamisalan piirissä olevan

perusoikeuden kaventamista julkisen vallan toimesta. Keskeistä on julkisen vallan

toimenpitein tapahtuva yksilön oikeusasemaan puuttuminen. Yksilö ei voi käyttää

perusoikeutta siltä osin, kun oikeutta on PL:n edellyttämässä menettelyssä rajoitettu.127

125 Uoti 2004, s. 418-419. 126 HE 309/1993 vp, s. 29. 127 Viljanen 2011, s. 141.

35

2.7.2 Lakivaraukset ja perusoikeuksien yleiset rajoittamisedellytykset

Perusoikeusuudistuksen jälkeen perusoikeuksien rajoittamiseksi esitetään pääsääntöisesti

kaksi menettelytapaa, lakivaraukset ja perusoikeuksien yleiset rajoittamisedellytykset.

Yksittäiset perusoikeuksien PL:n säännökset sisältävät usein lakiviittauksen, joka oikeuttaa

perusoikeuden rajoittamiseen tai perusoikeuden tarkemmasta sisällöstä säätämiseen lailla.

Näitä perusoikeussäännökseen sisältyviä lakiviittauksia perustuslakivaliokunta kutsuu

sääntelyvarauksiksi, joka jättävät lainsäätäjälle liikkumavaraa oikeuksien sääntelyssä.

Tämä liikkumavara on suurempi kuin ilman sääntelyvarausta ilmaistussa

perusoikeussäännöksissä. Perustuslakivaliokunta katsoo, että tällöin PL ilmaisee

pääsäännön, jota ei voida heikentää lailla. Sääntelyvaraus kuitenkin merkitsee sitä, että

lainsäätäjällä on velvollisuus antaa perusoikeutta täsmentäviä säännöksiä, joita ilman

perusoikeussäännön jäisi ilman sisältöä.128

Perustuslakivaliokunta on luonnehtinut lakivarausten oikeudellista merkitystä yleisellä

tasolla, jonka mukaan lakiviittauksella voi olla merkitystä neljässä suhteessa: 1 Asia

pidätetään lain alaan. Näin myös tosiasiallisesti rajoitetaan eduskunnan lainsäädäntävaltaa

siirtää sille kuuluvaa lainsäädäntövalta alemmalla säädöstasolla käytettäväksi sekä toisaalta

rajoitetaan alemmanasteisen norminantajan toimivaltaa antaa säännöksiä lakivarauksessa

tarkoitetuista asioista. 2 Lakiviittaus sisältää valtuutuksen säätää tavallisella lailla PL:ssa

tarkoitetusta pääsäännöstä joiltakin osin poikkeavia säännöksiä. 3 Lakiviittaus sisältää

lainsäätäjän toimivaltaa rajoittavia säännöksiä, esimerkiksi täsmentää sitä, millaisessa

tarkoituksessa tai millaisissa olosuhteissa perusoikeutta voidaan rajoittaa lailla ja 4

lakiviittaus sisältää toimeksiannon. Esimerkiksi jonkin asian yksityiskohtainen sisältö

määräytyy PL:n ja lain muodostaman kokonaisuutena, mitä ilman sääntely voisi jäädä

aukolliseksi.129 Tarkasteltaessa PL:n 16.1 §:ä voidaan huomata, että säännöksen mukainen

jokaisen oikeus saada perusopetusta sisältyy oppivelvollisuuteen, josta

perusoikeussäännöksen mukaan säädetään lailla. Neuvonen ja Rautiainen katsovat PL 16.1

§:n olevan hyvä esimerkki sääntelyvarausten ja lakiviittausten toimintamekanismista,

lakivarauksesta, jonka mukaan oppivelvollisuudesta on säädettävä lailla. Nykyisellään

oppivelvollisuuden sääntely tapahtuu POL:ssa, sillä perusoikeusuudistuksen yhteydessä

128 PeVM 25/1994 vp, s. 6. 129 PeVM 10/1998 vp, s. 10-12.

36

oppivelvollisuus ja maksuton perusopetus kytkettiin käsitteellisesti toisiinsa.130 Katsonkin,

että PL:n 16.1 §:n lakiviittaus ei sisällä varsinaista rajausta, vaan toimeksiannon, jossa

oikeuden sisältö määräytyy tarkemmin lailla. Tällöin oikeus saada maksutonta

perusopetusta määräytyy perusoikeussäännöksen ja tavallisen lain, tässä tapauksessa

POL:n muodostamana kokonaisuutena.

Tuleekin huomioida, että sääntelyvaraus ei ole tarpeen pelkästään perusoikeutta koskevan

sääntelyn pidättämiseksi lainsäätäjän toimivaltaan, koska lailla säätämisen vaatimus on osa

perusoikeusjärjestelmämme perusteita. Viljanen onkin katsonut, että tämän vuoksi kaikkiin

PL:n perusoikeussäännöksiin ei ole katsottu tarvittavan ylipäätään lakivarausta. Tämä ei

kuitenkaan ainakaan pääsäännön mukaan tarkoita sitä, ettei lainsäätäjä voisi

perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten täyttyessä tällaisissakin tapauksissa

tavallisella lailla säännellä tarkemmin perusoikeutta ja jossain määrin myös rajoittaa

sitä.131

Perusoikeusuudistuksen yhteydessä perustuslakivaliokunta katsoi, että

perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudesta ja perusoikeuksien luonteesta voidaan johtaa

joitakin yleisiä rajoittamista koskevia vaatimuksia, jotka eivät kuitenkaan tyhjentävästi

ratkaise rajoittamisedellytyksiä. Perustuslakivaliokunnalla on keskeinen asema rajoitusten

sallittavuuden arvioinnissa ja valiokunta on siksi kirjannut eduskunnan

perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistusta koskevaan mietintöönsä perusoikeuksien

yleisten rajoitusperusteiden luettelon vaatimuksista, joiden tulee toteutua samanaikaisesti

rajoitettaessa perusoikeuksia, yksittäistapauksissa:

1. Perusoikeuksien rajoitusten tulee perustua eduskunnan säätämään lakiin, joka

tarkoittaa kieltoa delegoida perusoikeuksien rajoittamista koskevaa toimivaltaa

lakia alemmalle säädöstasolle.

2. Rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määritettyjä.

Rajoitusten olennaisen sisällön tulee ilmetä laista. Katsonkin, että mikäli rajoitus ei

ole selkeä ei rajoitus ole hyväksytty.

130 Neuvonen – Rautiainen LM 2015, s. 239. 131 Viljanen 2001, s. 28-30.

37

3. Rajoitusperusteiden tulee olla hyväksyttäviä. Rajoittamisen tulee olla esimerkiksi

painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Mietintö ei kuitenkaan tarkemmin

määrittele, mitä voidaan pitää hyväksyttävinä perusteina.

4. Tavallisella lailla ei voida säätää perusoikeuden ytimeen ulottuvaa rajoitusta.

5. Rajoitusten on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Rajoitusten tulee olla

välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi.

6. Perusoikeuksia rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä.

7. Rajoitukset eivät saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten

ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.

Perustuslakivaliokunnan listauksesta on tullut perustuslakivaliokunnan keskeisimmät

kriteerit ja työkalu arvioida lakiesityksien perusoikeuksien rajoitusedellytyksiä. Siksi

perusoikeuksien rajaamista koskevia tilanteita tulee ensisijaisesti arvioida perusoikeuksien

rajoittamisedellytysten näkökulmasta.132

2.7.3 Syrjimättömyyden ja yhdenvertaisuuden arviointi perusoikeuksien rajoittamisessa

Koska perusopetukseen ja oikeuteen saada perusopetusta on liitetty syrjimättömyyden ja

yhdenvertaisuuden periaate katsonkin, että perusoikeuksien rajoittamisen yhteydessä tulee

huomioida myös yksilöiden välinen yhdenvertaisuus. PL:n 6 §:n mukainen yleinen

yhdenvertaisuusvaatimus kohdistuu myös lainsäätäjään133. Toisaalta perustuslakivaliokunta

on ajoittain katsonut ennen perusoikeusuudistusta ja sen jälkeen ettei yleisestä

yhdenvertaisuusperiaatteesta saa johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle, pyrittäessä

kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. Tosin valiokunta korostaa, että

erottelut eivät saa tällöinkään olla mielivaltaisia tai kohtuuttomia.134 Se mitä ”kulloisellakin

yhteiskuntakehityksen vaatimalla sääntelyllä” tarkoitetaan ei täysin käy ilmi

perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännöstä. Keskeisenä on pidetty sitä voidaanko

erottelua pitää perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä135. Lasten

perusoikeuksien rajaamisen osalta rajoitukset eivät saa koskaan olla laajempia, kuin mitä

132 PeVM 25/1994 vp, s. 4-5; Viljanen 2001, s. 7. 133 HE 309/1993 vp, s. 42/II. 134 Ks.esim. PeVL 3/1991 vp; PeVL 4/1991 vp. 135 PeVL 25/2006 vp, s. 2.

38

lasten suojelemiseksi voidaan edellyttää136. Tämän perusteella katsonkin, että arvioitaessa

perusoikeuksien rajoittamista tulee rajoituksen olla myös perusoikeusjärjestelmän,

esimerkiksi yhdenvertaisuuden kannalta hyväksyttävä. Esimerkiksi yleiset

laillisuusvalvojat ovat kiinnittäneet huomiota siihen, että vaikka perusopetusta koskeva

erityislainsäädäntö tosiasiallisesti antaa mahdollisuuden perusoikeuksien rajoittamiseen,

perusopetuksen käytännön järjestämistilanteisiin ei saa vaikuttaa esimerkiksi perhesuhteet

tai huoltajan kanssa tehtävän yhteistyön epäonnistuminen, vaan oppilaalla on oikeus saada

perusopetusta yhdenvertaisesti muiden kanssa137. Katsonkin, että oppilas voidaan asettaa

erilaiseen asemaan vain erityisestä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävissä

olevasta syystä, esimerkiksi POL:n 16-18 §:n nojalla, oppimisen tukemiseksi.

Perusoikeusuudistuksen yhteydessä mainitaan, että yksilöitä ei saa asettaa eriarvoiseen

asemaan henkilöön liittyvien syiden vuoksi, esimerkiksi yksilön perhesuhteiden

perusteella138.

Yhdenvertaisuutta ja syrjimättömyyttä perusopetuksessa on käsitelty erityisesti Euroopan

ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä, jossa romanilasten sijoittaminen

perusopetuksessa systemaattisesti erityisopetukseen katsottiin syrjiväksi.139 Lapsen

oikeuksien komitea onkin katsonut, ettei lapsen ihmisoikeuksia voida rajoittaa oppilaan

osallistuessa perusopetukseen, vaan opetuksen järjestäjillä on velvollisuus huolehtia

ihmisoikeuksien toteutumisesta140. Tämän perusteella katsonkin, että syrjimättömyyttä ja

yhdenvertaisuutta tulee arvioida ja huomioida myös lainsäätäjän toiminnassa, sekä jo

olemassa olevaa käytäntöä ja lainsäädäntöä uudistaessa.

Seuraavassa luvussa 3 tarkastellaan perusopetuksen järjestämiseen liittyviä

perusoikeuksien rajoittamiseen liittyviä erityistilanteita, joita arvioidaan suhteessa

lainsäätäjän tekemiin säädösratkaisuihin sekä lain soveltamiseen ja arvioidaan voidaanko

136 Ks. esim. PeVL 58/2006 vp, jossa perustuslakivaliokunta arvioi lasten perusoikeuksien rajaamisen

hyväksyttävyyteen lastensuojelulain kokonaisuudistuksessa. 137 AOA Dnro 3166/4/08 mukaan oppilaan opetus järjestettiin kurinpitotoimenpiteitä käyttäen, siirtämällä

oppilas kokonaan pois opetusryhmästä. Opetusjärjestelyille ei ollut ratkaisun mukaisesti oppilaasta

itsestään johtuvaa erityistä syytä. Sen sijaan omaksutun opetusjärjestelyn toteuttamiseen on vaikuttanut

mukaan perimmältään vat opettajan ja oppilaan vanhemman yhteistyön ongelmat. 138 HE 309/1993 vp, s. 44 139 D.H. ym. v. Tšekki, tuomio 13.11.2007, esim. kohdat 89–90. 140 CRC/GC/2001/1, kohta 8.

39

rajoituksia pitää perusoikeuksien yleisten rajoittamisedellytysten ja

yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisina.

40

3 ERITYISTILANTEET PERUSOPETUKSEN JÄRJESTÄMISESSÄ

3.1 Yleiset lähtökohdat

Tässä luvussa käsitellään perusoikeutta maksuttomaan perusopetukseen tapauksissa, joissa

kunnalla ei ole suoraan lakisääteistä velvollisuutta järjestää perusopetusta tai velvollisuus

perusopetuksen järjestämiseen on epäselvä. Normiristiriita johtuu yksilön ominaisuuksien

vaikutuksesta perusoikeuksien saavutettavuuteen, esimerkiksi yksilön asumisesta, iästä tai

oppivelvollisuuden alaisuudesta. Oikeuskirjallisuudessa ja -käytännössä voidaan tunnistaa

tiettyjä ryhmiä, jotka jonkin yllä mainitun ominaisuuden osalta poikkeavat muista.

Esimerkiksi Hakalehto-Wainio ja Besson nostavat erityiseen tarkasteluun muun muassa

pakolaislapset, vähemmistöihin kuuluvat lapset, lastensuojelun piiriin kuuluvat, vammaiset

sekä erilaisissa konflikteissa ja sodissa olevat lapset, joiden oikeuksien toteutuminen voi

vaatia erityisiä toimia141. Nostan oikeuskirjallisuuden ja -käytännön perusteella

tarkasteluun neljä normiristiriitatilannetta, joissa kunnan velvollisuus järjestää

perusopetusta on epäselvä johtuen POL:n ja PL:n välisestä normiristiriidasta. Tapauksien

arvioinnissa joudutaan arvioimaan onko perusoikeuksien rajaaminen tapauksissa

hyväksyttyä vai tulisiko tapauksessa ryhmä kuulua positiivisen erityiskohtelun alaan, jotta

oikeudet voivat tosiasiallisesti, yhdenvertaisesti toteutua. Ensimmäisessä ja toisessa

ryhmässä tarkastellaan kansainvälistä suojelua sekä paperittomien lasten oikeutta saada

perusopetusta. Ilmiö on osittain päällekkäinen johtuen muun muassa siitä yhteisestä

tekijästä, että tapauksissa oppilailla ei aina ole vakinaista kotikuntaa tai oleskelu kunnan

alueella ei ole vakinaista. Kolmas tarkasteltava ryhmä koostuu sairaalaopetuksesta ja

muuten terveydellisistä syistä oppivelvollisuuden suorittamisen ulkopuolelle jäävistä

ryhmistä. Neljänneksi tarkastellaan oppivelvollisuusiän ylittäneitä. Näiden ryhmien osalta

tarkastellaan viranomaisratkaisuja, joissa oikeus saada maksutonta perusopetusta ei ole

toteutunut tai oikeuden tosiasiallinen saavutettavuus on vaarantunut PL:n ja POL:n

normiristiriidan vuoksi. Jokaisen käsiteltävän yksilön ominaisuuden kohdalla arvioidaan,

voidaanko kyseistä ominaisuutta pitää perusoikeuksien rajoittamisen kannalta

hyväksyttävänä rajoittamisedellytyksenä esitetyissä tapauksissa.

141 Ks. Hakalehto-Wainio 2012, s. 69-70: Besson 2005, s. 433.

41

Kysymys siitä kenelle perusoikeudet kuuluvat on nostanut esiin perusoikeusuudistuksen

jälkeen yksittäisiä tapauksia, joissa on jouduttu arvioimaan onko yksilöllä oikeus

maksuttomaan perusopetukseen. Esimerkiksi oppivelvollisuusiän ylittänyt

erikoissairaalahoidossa olevan oppilaan kotikunta ei ole POL:n mukaan katsottu olevan

POL:n mukaan velvollinen järjestämään maksutonta perusopetusta oppilaalle142. Lisäksi

perustuslakivaliokunta on tulkinnut, että kunnalla ei ole velvollisuutta POL:n mukaisesti

järjestää opetusta kansainvälistä suojelua hakeville oppivelvollisuusikäisille eikä

paperittomille oppivelvollisuusikäisille lapsille143. Yllämainituissa tilanteissa kunnan

järjestämisvelvollisuus on sidottu yksilön ominaisuuksiin, esimerkiksi ikään,

oppivelvollisuuden alaisuuteen tai asumiseen.

3.2 Erityisryhmät perusopetuksen järjestämisessä

3.2.1 Kansainvälistä suojelua hakevat lapset

Kansainvälistä suojelua hakevalla tarkoitetaan ulkomaalaista, joka on hakenut

kansainvälistä suojelua ulkomaalaislain (301/2004, myöhemmin UlkL) 95 §:n mukaisesti.

Laki kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta (746/2011) tuli voimaan syykuussa

2011. Samalla kumoutui laki maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden

vastaanotosta (493/1999). Muutoksen myötä edeltävän lainsäädännön mukainen

turvapaikanhakija-termi korvattiin termillä kansainvälistä suojelua hakeva.

Valiokunnat ovat lausunnoissaan kiinnittäneet erityistä huomiota siihen kansainvälistä

suojelua hakevan vastaanotosta annetun lakiesityksen perusteluissa ilmaistuun seikkaan,

että kunnalla ei ole POL:n mukaista järjestämisvelvollisuutta järjestää perusopetusta

kansainvälistä suojelua hakeville oppivelvollisuusikäisille eikä paperittomille

oppivelvollisuusikäisille lapsille. Hallintovaliokunta on kiinnittänyt lausuntokäytännössään

huomiota siihen, että kansainvälistä suojelua hakeva lapsi ei ole POL:n mukaan

oppivelvollinen, koska häntä ei pidetä Suomessa vakinaisesti asuva. Hallintovaliokunta on

pitänyt tärkeänä, että kansainvälistä suojelua hakevien lasten oikeus maksuttomaan

142 LAPS/200/2014, s. 1. 143 PeVL 59/2010 vp; HaVM 38/2010 vp; HE 266/2010 vp, s. 13.

42

perusopetukseen turvattaisiin lailla.144. Epäselvän sääntelytilanteen vuoksi muun muassa

eduskunnan oikeusasiamies on ratkaisussaan esittänyt lainsäädännön muutosta, joka

turvaisi kansainvälistä suojelua hakevien lasten yhdenvertaisen oikeuden perusopetukseen.

Tapauksessa ilman huoltajaa tulleita, suojelua hakevia, ryhmäkotiin sijoitetuille ja

tukiasuntoihin majoitetuille lapsille ei oltu järjestetty POL:n 5 §:n mukaista

maahanmuuttajille tarkoitettua perusopetukseen valmistavaa opetusta.145

Kansainvälisesti tarkasteltuna useat maat tarjoavat perusopetusta peruskouluikäisille

turvapaikanhakijoille. Ranskassa yli 3-vuotiaat turvapaikanhakijalapset pääsevät

perusopetukseen ja 6-16-vuotiaille perusopetus on pakollista ja ilmaista. Saksassa joissakin

osavaltioissa alaikäisillä turvapaikanhakijoilla on oppivelvollisuus ja toisissa osavaltioissa

oppilailla on vapaehtoinen oikeus käydä koulua. Sveitsissä ja Britanniassa alle 16-

vuotiailla turvapaikanhakijoilla on samanlainen oikeus saada perusopetusta kuin maan

omilla kansalaisilla.146 Pohjoismaissa turvapaikkaa hakevilla perusopetusikäisillä lapsilla

on tunnustettu oikeus perusopetukseen samalla tavalla kuin sijaintimaan kansalaisilla147.

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että kansainvälistä suojelua hakeva lapsi ei ole POL:n

4 §:n mukaisesti oppivelvollinen, koska lapsi ei ole Suomessa vakinaisesti asuva, eikä

hänellä tällöin ole Suomessa vakituista kotikuntaa. Lausunnossa kiinnitetään erityistä

huomiota siihen seikkaan, että kunnalla ei ole velvollisuutta järjestää opetusta

kansainvälistä suojelua hakeville oppivelvollisuusikäisille ja paperittomille

oppivelvollisuusikäisille lapsille.148 Perustuslakivaliokunnan kannan mukaisesti kunnalla ei

ole lakisääteistä velvollisuutta järjestää lapselle perusopetusta, eikä perusopetukseen

valmistavaa opetusta tai valmistavaan opetukseen osallistuvalle tämän oman äidinkielen

opetusta, vaan nämä tehtävät ovat kunnan itsehallinnon nojalla itselleen ottamia tehtäviä,

jotka kuuluvat kunnan yleiseen toimialaan. Perusopetukseen tai perusopetukseen

valmistavaan opetukseen pääsy vaihteleekin jonkin verran riippuen paikkakunnasta, vaikka

valtio tukee taloudellisesti valmistavan opetuksen järjestämistä kunnissa, esimerkiksi

valtionosuuksin. Yksi syy tähän on muun muassa se, että tehtävä on kunnille vapaehtoinen.

144 PeVL 59/2010 vp, s. 4. 145 EOAM 1420/2/10 AOA. 146 HE 266/2010 vp, s. 27-29. 147 HE 266/2010 vp, s. 18-24. 148 PeVL 59/2010 vp, s. 4

43

Hallituksen esityksen mukaisesti oppivelvollisuusikäiset ovat kuitenkin valtaosaltaan

päässeet opetuksen piiriin vastaanottokeskuksessa olevan oleskelunsa ajaksi.149

Perustuslakivaliokunta huomauttaa kuitenkin, että PL:n 16.1 §:n mukaan jokaisella on

oikeus maksuttomaan perusopetukseen ja valiokunta katsoo sen kattavan myös

kansainvälistä suojelua hakevat lapset. Valiokunta on pitänyt tärkeänä, että kansainvälistä

suojelua hakevien lasten oikeus maksuttomaan perusopetukseen turvattaisiin

lainsäädännössä.150

Katsonkin, että kansainvälistä suojelua hakevien lasten osalta tietyissä tilanteissa

toteutumaton perusoikeus perusopetukseen voidaan katsoa olevan ristiriidassa

subjektiivisen oikeuden kanssa151. Ristiriita johtuu POL:n 4 §:n sanamuodosta. YK:n

LOS:n 28 artiklan mukaisesti jokaisella lapsella on oikeus saada opetusta. Eduskunnan

apulaisoikeusasiamiehen kannanoton mukaisesti kansainvälistä suojelua hakevien lasten

oikeutta perusopetukseen ei lainsäädännössä ole turvattu PL 80.1 §:n edellyttämällä

tavalla152. PL 80.1 §:n mukaisesti lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja

velvollisuuksien perusteista ja asioista, jotka PL:n mukaan kuuluvat lain alaan. PL 16.1 §:n

mukaan oikeudesta saada maksutonta perusopetusta säädetään lailla. Kuten yllä on

mainittu, POL:n sanamuodon mukaisesti perusopetusta tulee järjestää vain kunnan alueella

asuvalle oppivelvollisuusikäiselle.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on ohjeistanut kuntia turvapaikkaa hakevien lasten

oikeudesta saada perusopetusta ja kunnan järjestämisvelvollisuudesta153. Toistaiseksi

ohjeistus on ollut informaatio-ohjausta säännöksen soveltamisesta. Katsonkin, että POL:n

4 §:n sanamuodon ollessa sellainen, ettei muunlaisen kuin sanamuodon mukainen tulkinta

ole mahdollinen, ei oikeudesta ole säädetty PL 80.1 §:n edellyttämällä tavalla, lailla.

149 HE 266/2010 vp, s. 13. 150 PeVL 59/2010 vp, s. 4 151 HE 309/1993 vp, s. 64/I. 152 EOAM 1420/2/10 AOA. 153 OKM/18/022/2013.

44

3.2.2 Paperittomien lasten oikeus perusopetukseen

Paperittomien terveydenhuollosta annetun hallituksen esityksen mukaisesti sellaiset

henkilöt, jotka oleskelevat maassa ilman lupaa kutsutaan vakiintuneella nimikkeellä ”laiton

maahantulija” tai ”laittomasti maassa tavattu henkilö”. Muissa yhteyksissä kuin

lainsäädännössä käsiteltäviin henkilöihin viitataan usein termillä ”paperiton siirtolainen”.

Nämä ihmiset saattavat oleskella maassa pitkiä aikoja ja koska heillä ei ole oleskeluun

oikeuttavaa oleskelulupaa, heillä ei myöskään pääsääntöisesti oikeutta saada yhteiskunnan

järjestämiä palveluja tai näiden palveluiden saaminen on hankalaa.154 Useista määrittelyistä

johtuen sekä henkilöpapereiden puuttumisen vuoksi he ovat viranomaismielessä niin

sanottu näkymätön ihmisryhmä, jonka perus- ja ihmisoikeudet toteutuvat heikosti.

Katsonkin, että paperittomien lasten osalta oikeus saada opetusta on jossain määrin

ongelmallisempi kuin kansainvälistä suojelua hakevien lasten, koska usein paperittomien

tai laittomasti maassa tavattu henkilön henkilöllisyys tai sijainti ei ole viranomaisen

tiedossa. Lisäksi kansainvälistä suojelua hakevien lasten oleskelukunta tai kotikunta on

helpompi selvittää, koska lapset usein majoittuvat kansainvälistä suojelua hakevien

vastaanotosta annetussa laissa (746/2011) 16 §:n mukaisissa vastaanottokeskuksissa tai 17

§:n mukaisissa ryhmäkodeissa.

Tarkasteltaessa paperittomien ja kansainvälistä suojelua hakevien lasten oikeutta saada

perusopetusta tulee tässä yhteydessä tarkastella erityisesti valmistavaa perusopetusta.

POL:n säännös valmistavan koulutuksen järjestämisestä perustuu vuoden 1994

peruskoululakiin, jonka hallituksen esityksen tarkoituksena oli turvata kieli- ja

kulttuurivähemmistöjen koulutukselliset perusoikeudet. Samalla todettiin taloudellisiin

voimavaroihin vedoten, että valmistavaa opetusta annettaisiin edelleen vain

oppivelvollisuusikäisille pakolaisille ja turvapaikanhakijoille. Hallituksen esityksen

perusteella vaikuttaakin siltä, että tarkoituksena on ollut turvata erityisesti

oppivelvollisuusikäisten turvapaikanhakijalasten valmistava opetus.155 Myöhemmin

esiopetusta koskevan lainsäädäntöuudistuksen yhteydessä vuonna 1999 peruskoululain 4

§:än lisättiin lause, jonka mukaan kunta päättää itsenäisesti perusopetuksen antamisesta

muille kuin oppivelvollisille. Hallituksen esityksessä vedottiin tällöin siihen, että POL:a oli

154 HE 343/2014 vp, s. 3. 155 HE 186/1994 vp, s. 3.

45

jo tulkittu ehdotetulla tavalla. Perusteluissa ei otettu esille säännöksen vaikutusta

oppivelvollisuusiässä olevien turvapaikanhakijalasten tai paperittomien lasten oikeuteen

saada valmistavaa opetusta.156 Voimassa olevan POL:n 5 §:n sanamuodon mukaisesti

kunta voi päättämässään laajuudessaan järjestää perusopetuksen 7–9 vuosiluokkien

yhteydessä annettavaa valmistavaa perusopetusta. Täten yllä mainitun mukaisesti

tulkitsenkin, että perusopetuksen järjestäminen muille kuin oppivelvollisuusikäisille

kunnan alueella asuville lapsille on POL:n mukaisesti kunnalle vapaehtoinen tehtävä. Laki

ei suoraan velvoita järjestämään opetusta muille kuin kunnassa vakituisesti asuville,

oppivelvollisuusikäisille lapsille.

Katsonkin, että yllämainitun perusteella sivistyspalveluja koskeva sääntely saattaa joiltakin

osin antaa kunnalliseen itsehallintoon perustuen kunnille myös mahdollisuuden rajoittaa

perusoikeutta sivistyspalveluihin. Toisaalta yleisten laillisuusvalvojien ratkaisut

aiheuttavat sen, että kunnalla on tosiasiallinen velvollisuus järjestää perusopetusta myös

muille kuin kunnassa vakituisesti asuville, esimerkiksi paperittomille ja kansainvälistä

turvapaikkaa hakeville lapsille. Normiristiriita ja laillisuusvalvojien ratkaisut aiheuttavat

oikeustilan, jossa kunnilla katsotaan olevan tosiasiallisesti velvollisuus tehtävän

järjestämiseen, mutta josta ei ole säädetty lailla tai lain sanamuoto jättää

järjestämisvelvollisuuden ulkopuolelle tiettyjä aliedustettuja ryhmiä.

3.2.3 Sairaala- ja laitoshoidossa olevat sekä vammaiset oppilaat

POL:n 4 §:n mukaisesti kunta on velvollinen järjestämään perusopetusta kotikunnassa

vakinaisesti oleskelevien lisäksi myös sairaalaopetuksessa ja kodin ulkopuolelle

sijoitetuille sekä huostaan otetuille lapsille, jotka on sijoitettu tai sairaalahoidossa kunnan

alueella vaikka kunta ei olisi oppilaan kotikunta.157 Erikoissairaanhoidossa olevan oppilaan

opetus järjestetään ensisijaisesti oppilaan omassa POL:n 6 ja 28 §:n mukaisessa

lähikoulussa. POL:n 4.1 a §:n mukaisesti esi- tai perusopetuksessa olevalle oppilaalle

annetaan perusopetusta erikoissairaanhoidossa, mikäli oppilas tarvitsee sairaalahoitoa.

Sairaalan sijaintikunta on tällöin lain mukaan velvollinen järjestämään sairaalassa

potilaana olevalle oppilaalle perusopetusta. siinä määrin kuin se hänen terveytensä

156 HE 91/1999 vp. 157 HE 66/2013 vp, s. 23.

46

edellyttäen on mahdollista. Hoidosta vastaavan sairaalan sijaintikunta on velvollinen

järjestämään myös muulle erikoissairaanhoidossa olevalle oppivelvolliselle oppilaalle

POL:n mukaista opetusta. POL:n 4 §:n mukaisesti kunta on velvollinen järjestämään

perusopetusta kotikunnassa vakinaisesti oleskelevien lisäksi myös sairaalaopetuksessa ja

kodin ulkopuolelle sijoitetuille sekä huostaan otetuille lapsille, jotka on sijoitettu tai

sairaalahoidossa kunnan alueella vaikka kunta ei olisi oppilaan kotikunta.158 Lain esitöiden

mukaisesti oppilaan kotikunta olisi velvollinen suorittamaan kotikuntakorvauksen kunnan

peruspalveluista annetun lain mukaisesti, jos oppilaan esi- ja perusopetuksen järjestää muu

kuin oppilaan oma kotikunta159. Kotikuntakorvaus määräytyy kunnan peruspalveluista

annetun lain 38 §:n mukaisesti, mikä on oppilaan kotikunta sekä minkä ikäinen oppilas on

varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden lopussa. Kotikuntakorvaus koskee

kunnan peruspalveluista annetun lain 5:22:n mukaisesti vain 6-15-vuotiaita ja 16-vuotiaita

oppivelvollisuuttaan suorittavia. Pidennetyn ja vaikeasti vammaisten oppilaiden

perusopetuksen osalta opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää rahoituksen suoraan

koulutuksen järjestäjälle opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain (2009/1705) 14 §:n

mukaisesti.

Oikeus perusopetukseen on katsottu vaarantuvan esimerkiksi tapauksessa, joissa

oppivelvollisuusiän ylittänyt oppilas on sairaalaopetuksessa eikä oppilas ole suorittanut

perusopetuksen oppimäärää ylittäessään oppivelvollisuusiän. Tapauksessa sairaalan

sijaintikunta ei järjestänyt sairaalassa hoidossa olevalle oppilaalle perusopetusta, koska

kunta tulkitsi ettei sillä ollut POL:n perustuvaa velvollisuutta järjestää perusopetusta

oppivelvollisuusiän ylittäneelle oppilaalle. Lisäksi oppilaan kotikunta ei saanut oppilaan

perusopetuksen järjestämiseen lainmukaista valtionosuutta, eikä sairaalan sijaintikunta

kotikuntakorvausta.160 Vaikka kuntien perusoikeuksien toteuttamisvelvollisuus voidaan

katsoa syntyvän sellaisenaan PL:sta, niin kustannuksia vaativien laajojen tehtävien

järjestämisvelvollisuus syntyy vasta kun kunnan järjestämisvelvollisuudesta on säädetty

lailla. Lailla säätämisen vaatimus perustuu PL:n 121.2 §:ään ja KunL:n 7.1 §:än. Tehtävän

järjestämiseen sovelletaan myös rahoitusperiaatetta.

158 Ks. esim. HE 66/2013 vp. 159 HE 66/2013 vp, s. 1-2, 40-41. 160 LAPS/200/2014, s. 1; EOA 5002/2014.

47

Arvioitaessa erikoissairaanhoidossa olevan oppilaan oikeutta saada perusopetusta tulee

oikeutta perusopetukseen tarkastella myös vammaisten lasten opetuksen järjestämisen

näkökulmasta. Eduskunnan oikeusasiamies on useissa ratkaisuissaan kiinnittänyt huomiota

siihen, että vammainen lapsi on käytännössä jäänyt vaille perusopetusta koulupaikkaa

koskevan ratkaisun vuoksi. Ratkaisun mukaan kunnalla opetuksen järjestäjänä on

velvollisuus tulkita kaikkea sääntelyä perus- ja ihmisoikeusmyönteisesti, joka tarkoittaa

sitä, että kunnan on päätöksenteossaan ja hallintoimissaan valittava eri

ratkaisuvaihtoehdoista kussakin tapauksessa lapsen ja oppilaan ihmisoikeuksia ja etua

parhaiten toteuttava ratkaisu. Vammaisten ja sairaiden lasten osalta tulee huomioida myös

positiivinen erityiskohtelu, jolla tarkoitetaan tiettyyn ryhmään kuulumista, jossa

tosiasiallisen yhdenvertaisuuden toteutuminen vaatii henkilöiden asettamista

etuoikeutettuun asemaan161. Syrjintäkielto koskee tosiasiallisia toimenpiteitä, jotka myös

välillisesti saattavat johtaa syrjivään lopputulokseen, esimerkiksi hallintotoimia. Toiminnan

syrjivyyttä arvioidaan sen tosiasiallisten seurausten kannalta, esimerkiksi asettaa toiminta

jonkin yksilön tai ryhmän etuoikeutettuun asemaan, jos se asiallisesti merkitsee toisiin

kohdistuvaa syrjintää.162 Hyväksyttävä peruste syrjinnälle voi olla toisen yksilön

perusoikeuden turvaaminen esimerkiksi punnintatilanteessa163.

Kuitenkaan lapsen edun ja yhdenvertaisuuden edelle ei voida laittaa esimerkiksi

taloudellisia intressejä. Näiden tulkintaperiaatteiden merkitys korostuu erityisesti, kun kyse

on lapsesta, jolla on jokin vamma tai joka muuten on erityisen haavoittuvassa asemassa.164

Kuten kantelussakin on todettu, oppilaan koulunkäyntiä koskevan päätöksenteon tulee aina

perustua ensisijassa lapsen edun arviointiin, lasta koskevaan tietoon ja tapauskohtaisen

harkintaan. Kansainvälisestikin sairailla ja vammaisilla lapsilla on yhdenvertainen oikeus

saada opetusta ja koulutusta yhdenvertaisesti muiden tapaan. Jo 1950-luvulla

Yhdysvalloissa tuomioistuin vaati ennakkoratkaisussaan, että yhdenvertainen oikeus saada

opetusta vaatii toteutuakseen lainsäädännöllisten ja taloudellisten edellytysten 161 Ks. esim. Ojanen – Scheinin 2011, s. 252. 162 HE 19/2014 vp, s. 7; HE 309/1993 vp, s. 44. 163 PeVL 3/1997 vp, s. 3. 164 EOAM Dnro 1995/4/14 EOA, jonka mukaisesti kaupunki ylitti harkintavaltansa osoittaessaan vammaiselle

lapselle koulupaikkaa hallinto-oikeuden päätöksestä huolimatta. Tapauksessa hallinto-oikeus oli katsonut,

että lapsen oli välttämätöntä terveydellisistä syistä käydä koulua mahdollisimman lähellä kotia

koulumatkan aiheuttaman rasituksen välttämiseksi ja että koulumatka B:n kouluun oli liian pitkä ja

rasittava lapsen terveydentila huomioon ottaen. Muun ohella nämä seikat huomioon ottaen lapsen oikeus

saada opetusta ei ollut hallinto-oikeuden mukaan toteutunut.

48

olemassaoloa. Tapauksessa vammaisella lapsella oli lakisääteinen oikeus asianmukaiseen

koulutukseen, vaikka erityisopetuksen rahoitusjärjestelmä oli ristiriidassa oikeuden kanssa

saada opetusta ja koulutusta.165

3.2.4 Oppivelvollisuusiän ylittäneet oppilaat

Perusopetuslain 25.1 §:n mukaisesti oppivelvollisuus alkaa sinä vuonna, jona lapsi täyttää

seitsemän vuotta. Oppivelvollisuus päättyy, kun perusopetuksen oppimäärä on suoritettu

tai kun oppivelvollisuuden alkamisesta on kulunut 10 vuotta. Joissain tilanteissa oppilaan

oppivelvollisuus voi kestää 11 vuotta lapsen vammaisuuden tai sairauden vuoksi.

Oppivelvollisuus voi päättyä voimassa olevan lain mukaisesti kahdella tavalla, joko

oppilas saavuttaa perusopetuksen oppimäärän mukaiset tiedot ja taidot eli saa

perusopetuksen päättötodistuksen tai oppivelvollisuus päättyy, kun oppilas täyttää 17

vuotta.

Oppivelvollisuuden sitominen tiettyyn ikään aiheuttaa samanlaisen yllämainitun ongelman

kuin esimerkiksi laitos- ja sairaalahoidossa olevan oppilaan kohdalla. Oppilaan täyttäessä

17 vuotta, ei kunnalla ole lakiin perustuvaa velvollisuutta järjestää perusopetusta, vaan

oppivelvollisuus katsotaan päättyneen, siten myös kunnan velvollisuus järjestää

perusopetusta. Myöhemmin oppivelvollisuusiän ylittäneellä on mahdollisuus hakeutua

esimerkiksi aikuislukioon tai kansalaisopistoon suorittamaan perusopetuksen oppimäärä

POL:n 55 §:n mukaisesti. Tässä tulee kuitenkin huomioida, että oppivelvollisuuden

ylittäneellä henkilölle kunta ei ole POL:n mukaisesti velvollinen järjestämään opetusta.

POL:n ja PL:n välinen normiristiriita aiheuttaa yhdenvertaisuuden toteutumiseen liittyviä

ongelmia muun muassa silloin kun oppilas ei pysty suorittamaan oppivelvollisuuttaan

määrätyssä ajassa tai oppivelvollisuuden suorittaminen on keskeytynyt muusta syystä.

Tällöin POL:n 4.1 §:n mukainen oppivelvollisuusikäisyys sulkee PL:n 16.1 §:n mukaisen

jokaisen oikeuden saada perusopetusta.

165 Monzie Mont. L. Rev 1996, s. 174-175, joka esittelee aikansa merkittävän korkeimman oikeuden

ennakkoratkaisun Brown v. Board of Education vuodelta 1954, jonka ratkaisuna valtion tuli taata

vammaisella lapselle yhtäläiset lakisääteiset oikeudet saada opetusta ja koulutusta, joka tuli taata

tosiasiallisesti myös rahoitusjärjestelmässä.

49

3.3 Yksilön ominaisuuksien vaikutus perusoikeuksien saavutettavuuteen

3.3.1 Yleiset lähtökohdat

Yllä esitettyjen tapauksia tarkasteltaessa nouseekin kysymys kenellä on oikeus TSS-

oikeuksiin, toisin sanoen hyvinvointioikeuksiin, jotka on laissa usein annettu kuntien

lakisääteisiksi tehtäviksi. PL käyttää perusopetuksen osalta ilmaisua jokaisen oikeus, jota

perusoikeusuudistuksen yhteydessä korostetaan subjektiivisena oikeutena166. Kun kunta

järjestämisvelvollisuutensa myötä toteuttaa perusoikeuksia tuleekin arvioida, onko

kunnalla velvollisuus tuottaa palveluita jokaiselle vai vain rajatulle henkilöryhmälle, kuten

esimerkiksi kunnan jäsenille, kunnassa vakinaisesti oleskeleville ja kunnan asukkaille.

KunL:n 3 §:ssä määritellään kunnan asukkaaksi henkilön, jonka kotikuntalaissa (201/1994)

tarkoitettu kotikunta kyseinen kunta sekä kunnan jäseneksi sen, joka omistaa tai hallitsee

kiinteää omaisuutta kunnassa. Heuru katsoo, että pääsääntöisesti kunnan vastuulla olevien

perusoikeuksien toteutumista voi vaatia vain kunnan asukas.167 Tulkinta sopii huonosti

PL:n henkeen taata jokaiselle perusoikeuksien toteutuminen. Oikeuden saada

perusopetusta toteutumisen sitominen jossain tietyssä kunnassa asumiseen, ikään tai

kansalaisuuteen tekee asian ongelmalliseksi johtuen siitä, että oikeuksien käytännön

toteutustapa, de facto sulkee pois jokaisen oikeuden saada perusopetusta.

3.3.2 Yksilön ikä

Oikeus saada perusopetusta on POL:n mukaisesti sidottu yksilön oppivelvollisuusikään.

Perusoikeuden rajaaminen lailla tiettyyn ikään aiheuttaa epäselvyyttä sen suhteen, kuinka

laaja on velvollisuus järjestää perusopetusta. Vuonna 2015 eduskunnan oikeusasiamies

antoi ratkaisun kanteluun, missä kaupunki katsoi, ettei sillä ole POL:n mukaista

velvollisuutta järjestää perusopetusta oppivelvollisuusiän ylittäneelle lapselle. Lapsen

oppivelvollisuuden suorittaminen oli viivästynyt sairauden hoitamisen vuoksi. Oppilaan

kotikunta oli hylännyt maksusitoumuksen oppivelvollisuusiän ylittäneen lapsen opetuksen

järjestämiseksi. EOA katsoi kantelun johdosta annetussa päätöksessä, että kaupunki oli

menetellyt lainvastaisesti ja ylittänyt sille asiassa kuuluvan harkintavaltansa. Lapsella

166 HE 309/1993 vp, s. 19 ja 54. 167 Heuru 2002, s. 155-156.

50

katsottiin olevan perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta oikeus jatkaa perusopetusta

oppivelvollisuusiän ylittämisen jälkeen.168

PL:n 25 §:n mukaisesti oppivelvollisuusikä määritellään pääsääntöisesti siten, että

oppivelvollisuus alkaa sinä vuonna, jona lapsi täyttää seitsemän vuotta. Oppivelvollisuus

voi voimassa olevan lain mukaisesti päättyä kahdella tavalla. Joko oppilas suorittaa

perusopetuksen oppimäärän (yleensä noin 16-vuotiaana) tai oppivelvollisuus päättyy, kun

oppivelvollisuuden alkamisesta on kulunut 10 vuotta. Tällöin oppivelvollisuus päättyy

kevätlukukauden päättyessä, oppilaan täyttäessä 17 vuotta. POL:n 25.2 §.n mukaisesti jos

lapsen vamman tai sairauden vuoksi ei pysty saavuttamaan perusopetuksen tavoitteita

yhdeksässä vuodessa, alkaa oppivelvollisuus jo 6-vuotiaana ja kestää 11 vuotta. Tätä

kutsutaan niin sanotuksi pidennetyksi oppivelvollisuudeksi. Mainittu säännös ei kuitenkaan

säätele tilanteita, joissa oppilaan sairaus tai muu oppivelvollisuuden suorittamista hidastava

syy todetaan kesken oppivelvollisuuden.

PL:ssa yksilön ikään viitataan harvoissa kohdissa. Ikä nousee esille käytännössä vaali- ja

osallistumisoikeuksia koskevassa 14.1 §:ssä. Suomea sitovissa kansainvälisissä

sopimuksissa on asetettu alaikärajoja suojelemaan lapsia169. Sen sijaan yläikärajoja ei

perusoikeuksien osalta juurikaan ole PL:ssa säädetty, mutta yläikärajaa on käytetty

yksittäisissä tehtävissä, esimerkiksi tietyistä viroista eläköitymisen yhteydessä170.

Hallituksen esityksen mukaisesti alaikäisten sulkeminen kokonaan perusoikeussäännöksen

soveltamisalan ulkopuolelle ei ole sallittua171. Perusoikeudet kuuluvat lähtökohtaisesti

myös lapsille172.

PL:ssa 6.2 §:ssä kielletään asettamasta ketään iän perusteella ilman hyväksyttävää

perustetta eri asemaan. Hallituksen esityksen mukaisesti lapsia on PL:n mukaisesti

kohdeltava lähtökohtaisesti samalla tavalla kuin aikuisia, ellei heitä ole laissa asetettu

168 EOA Dnro 5002/4/14 AOA. 169 Tapauksessa KHO 2005:87 totesi, että Suomen lainsäädännön näkökulmasta selvästi lapsena solmittua

avioliitto ei katsoa olevan vaikutusta Suomessa, esimerkiksi myöntää oleskelulupaa Suomeen.

Korkeimman hallinto-oikeuden perusteluissa viitattiin mm. KP-sopimuksen 23(3) artiklaan sekä Naisten

oikeuksien sopimukseen 16(1) ja (2) artiklaan. 170 Nieminen, 2006 s. 256. 171 HE 309/1993 vp, s. 23-24. 172 HE 309/1993 vp, s. 44.

51

hyväksytysti eri asemaan. Yllämainitussa erityistapauksessa kotikunnalla tai sairaalan

sijaintikunnalla ei ole katsottu olevan velvollisuutta järjestää perusopetusta tilanteessa,

jossa oppilas on ylittänyt oppivelvollisuusiän. Tällöin peruste rajata oppilas

perusoikeuksien ulkopuolella on liittynyt oppilaan ikään. Esimerkiksi Mikkola huomauttaa,

että ihmisoikeussopimuksissa oikeus ilmaiseen perusopetukseen on yleisesti tulkittu

tarkoittavan yksilön oikeutta perusopetukseen aina siihen asti kunnes tämä täyttää 18

vuotta ellei kansallisessa lainsäädännössä täysi-ikäisyyttä saavuteta aikaisemmin173. Tämän

tulkinnan mukaisesti Suomessa oppivelvollisuusikäisyys jää alle ihmisoikeussopimuksissa

tulkitun tason. Oikeus saada maksutonta perusopetusta on sidoksissa kunnan

järjestämisvelvollisuuteen, joka päättyy viimeistään sen lukuvuoden kevätlukukauden

lopussa kun oppilas täyttää 17 vuotta. Oppivelvollisuus ei siis pääty sinä päivänä kun lapsi

täyttää 17 vuotta174.

PL:ssa oppilaan oikeutta osallistua opetukseen ei ole sidottu ikään. Sen sijaan POL:ssa

oppivelvollisuus ja siten myös oikeus saada kunnan järjestämisvelvollisuuden mukaista

perusopetusta on sidottu ikään. Perusoikeuksien rajaamiseksi iän perusteella voidaan rajata

vain sellaisia yleisesti hyväksyttyjä rajoituksia, jotka ovat erityisiä säännöksiä lapsen

oikeuksien suojelemiseksi175. Tämän perusteella POL:n mukainen oppivelvollisuusikään

perustuva rajaus saattaa yllä mainituissa tilanteissa jättää alle 18-vuotiaan lapsen sekä

vailla perusopetusta olevan aikuisen perusoikeuksien tosiasiallisen toteutumisen

ulkopuolelle. Katsonkin, että POL:n ei tältä osin voida katsoa toteuttavan PL:n mukaista

tahtoa perusopetuksen osalta jokaisen oikeutena.

3.3.3 Kansalaisuus

Yksilön oikeusasema määrittyy kansainvälisesti tarkasteltuna pitkälti kansalaisuuden

perusteella. Kansalaisuus sitoo yksilöä suhteessa kotivaltioonsa ja toisaalta antaa

mahdollisuuden turvautua kotivaltion apuun vieraan valtion aiheuttaman

oikeudenloukkauksen johdosta.176 Kansainlaisuuslaki (359/2003) määrittelee, kuinka

Suomen kansalaisuus saadaan. Oikeus kansalaisuuteen ihmisoikeutena määritellään muun

173 Mikkola 2010 s. 614-615. 174 HE 86/1997 vp, s. 63. 175 HE 309/1993 vp, s. 23-24. 176 Hakapää 2010, s. 237.

52

muassa KP-sopimuksessa, jonka 23 artiklan 3 kohdan mukaisesti jokaisella lapsella on

oikeus kansalaisuuteen. Lisäksi Euroopan neuvoston kansalaisuutta koskeva

yleissopimuksen (Sops 93-94/2008) 4 artiklan mukaan jokaisella on oikeus

kansalaisuuteen. Sopimus sisältää sopimusvaltioille velvoitteen 5 artiklan mukaisesti

syrjinnän kiellon, riippumatta siitä, ovatko yksilöt valtion kansalaisia syntymän perusteella,

vai ovatko he saaneet valtion kansalaisuuden myöhemmin.

Kuten yllä luvussa 2.2.1 on mainittu luonnonoikeudellisen näkökulman väistyttyä, on

perusoikeuksia pidetty enemmissä määrin valtion kansalaisilleen myöntäminä

oikeuksina177. Tämän periaatteen mukaan oikeus perusoikeuksiin on vain valtion

kansalaisilla. PL:a edeltävässä hallitusmuodossa perusoikeudet turvattiin vain Suomen

kansalaisille. Ulkomaalaisten osalta perusoikeuksia turvasivat erinäiset kansainväliset

sopimukset sekä kansainväliseen oikeuteen sisältyneet oikeussäännöt. Kansalaisuuden

vaikutus ennen perusoikeusuudistusta ja toista maailmansotaa oli voimakkaasti yhteydessä

valtion velvollisuuteen huolehtia vain oman maan kansalaisista. Toisen maailman sodan

jälkeen pakolaisten ja paperittomien asemaan herättiin laajemmin178. Suomalaisen

perusoikeusuudistuksen yhteydessä vuonna 1995 perusoikeuksien henkilöpiiriä

laajennettiin koskemaan myös ulkomaalaisia, jotka kuuluvat valtion oikeuspiiriin

riippumatta kansalaisuudesta. Säännökset on lähtökohtaisesti laadittu jokaisen oikeuksiksi.

Sen sijaan poikkeuksen tekevät vaalioikeudet ja oikeus oleskella vapaasti maassa, jotka

kuuluvat pääasiallisesti vain Suomen kansalaisille.179 Perusoikeusuudistuksen yhteydessä

nousikin kysymys eräiden sosiaalisten etujen henkilöllisen soveltamisalan rajaamisesta

esimerkiksi erityislainsäädännössä.180 Perusoikeuksien henkilöllisen soveltamisala nousee

esille arvioitaessa varsinkin taloudellisten voimavarojen asettamia reunaehtoja oikeuksien

toteuttamisessa. Tarkemmin lainesitöissä ei oteta kantaa siihen, kuinka muut kuin Suomen

kansalaiset tulisi rajata ja koskisiko rajaus pelkästään sosiaalisia etuuksia.

Kuten eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen (myöhemmin AOA) ratkaisusta käy ilmi,

oikeuteen saada perusopetusta ei voida asettaa ehdoksi oleskeluoikeutta tai muuta

rekisteröintiä. Yksilöllä on oikeus saada perusopetusta oleskeluoikeuden

177 Ks. esim. Hakapää 2010, s. 167. 178 Castren 1942, s. 47. 179 HE 309/1993 vp, s. 22. 180 HE 309/1993 vp, s. 2.

53

rekisteröimättömyydestä huolimatta. Tapauksessa lasten opetuksen järjestämisen

edellytykseksi oli asetettu todistus oleskeluoikeuden rekisteröinnistä. Ratkaisun mukaisesti

kunnan velvollisuus järjestää perusopetusta sen alueella asuville lapsille ei kuitenkaan ole

riippuvainen lasten oikeudellisesta asemasta tai siitä, onko heillä esimerkiksi oleskeluun

vaadittavia asiakirjoja. AOA korostaa ratkaisussaan, että kunnalla opetuksen järjestäjänä

on velvollisuus tulkita järjestämiseen liittyvää sääntelyä perus-ja ihmisoikeusmyönteisesti.

Kunnan tulee päätöksenteossaan valita eri ratkaisuvaihtoehdoista yksittäistapauksessa

lapsen ihmisoikeuksia parhaiten toteuttava ratkaisu. Tämä tulkintaperiaatteen on katsottu

korostuvan erityisesti niissä tilanteissa, kun kyse on maasta toiseen liikkuvista lapsista,

jotka usein ovat erityisen haavoittuvassa asemassa ja syrjinnälle alttiita.181

3.3.4 Asuminen

Kansalaisuutta vahvemmin peruspalveluiden saavutettavuuteen liittyy vielä vahvemmin

asumisen vaikutus. Useat perusoikeudet on siirretty palveluiden muodossa kuntien

järjestettäväksi, joka rajaa kuntien järjestämisvastuun vain kunnan alueella oleskeleville tai

vakinaisesti asuville yksilöille. Perusoikeuksien saatavuuden suhteen vaaditaan usein

vakinaista oleskelua tai asumista kunnassa. Esityksen mukaisesti tiettyjen sosiaalisten

etuuksien edellytykseksi voitaisiin laissa asettaa Suomessa asuminen tai työskentely. Näitä

vaatimuksia on painotettu esimerkiksi PL:n 19 §:n osalta, jossa säädetään muun muassa

oikeudesta toimeentuloon ja huolenpitoon182. Sen sijaan perusoikeusuudistuksen

hallituksen esitys ei rajaa oikeutta perusopetukseen iän, kansalaisuuden tai vakituisen

asumisen osalta.

PL:n sanamuodon mukaan oikeus saada maksutonta perusopetusta on, vaikka lapsi ei asu

pysyvästi kunnassa tai kunta ei ole hänen kotikuntansa. PL ei edellytä, että lapsen

asuminen kunnassa tulisi olla vakituista tai että kunnan tulisi olla kotikuntalain mukainen

kotikunta. Sen sijaan POL:ssa 4.1 §:n mukaan kunnan opetuksen järjestämisvelvollisuus

koskee vain kunnan alueella asuvia lapsia. Tulee kuitenkin huomioida, että lainsäädäntö

jättää kunnalle opetukseen ottamisen osalta harkintaa. POL:n 28.2 §:n nojalla kunnalla on

mahdollisuus päättää, että kunnan järjestämään perusopetukseen otetaan ensisijaisesti vain

181AOA Dnro 1633/4/14 AOA. 182 HE 309/1993 vp, 22–23.

54

kunnassa asuvia lapsia, joka tosiasiallisesti voi tapauskohtaisesti rajoittaa oikeutta saada

perusopetusta183. Onkin huomioitava, että perusoikeuksien tosiasialliseen rajoittamiseen ei

ole kiinnitetty huomiota lainvalmistelussa184. Tämä on huomioitu myös kansallisessa

oikeuskäytännössä ja viranomaisratkaisussa, että säännöksen yksittäiset soveltamistilanteet

eivät saa asettaa yksilöitä epätasa-arvoiseen asemaan tai syrjiä hakijoita.

Ratkaisussaan AOA on ottanut kantaa POL:n 4 §:n ja PL:n 16 §:n tulkinnasta

aiheutuneeseen ristiriitaan, AOA:n mukaan niin sanottujen paperittomien ja vailla

kotikuntaa olevien lasten oikeus saada perusopetusta vaarantuu. PL:n mukaan lapsella on

oikeus saada maksutonta perusopetusta, vaikka hän ei asu pysyvästi kunnassa tai kunta ei

ole hänen kotikuntansa185. Tulee kuitenkin huomioida, että jo yllä mainitun mukaisesti PL

ei edellytä, että lapsella olisi kotikunta tai kunnassa asuminen olisi pysyvää. Katsonkin,

että ratkaisuissa omaksuttu kanta tarkoittaa sitä, että kunnan järjestämisvastuu ei ole

määritelty PL 80.1 §:n mukaisesti laissa ja kunta ei saa tehtävänsä järjestämiseen tällöin

myöskään kuntien peruspalveluiden valtionosuutta, joka määräytyy kuntien

peruspalveluista annetun lain 4 §:n mukaisesti kunnan asukasmäärän sekä ikäluokan

pohjaisesti väestötietolain (661/2009) 18 §:n mukaisesti varainhoitovuotta edeltävää vuotta

edeltäneen vuoden lopun tilanteen mukaan. Tällöin peruspalveluiden valtionosuuden

saaminen edellyttää oleskelun rekisteröimistä. Tämä aiheuttaa ristiriidan tehtävän

järjestämisvelvollisuuden ja luvussa 2.6.2 esitetyn rahoitusperiaatteen välille. Myös

oikeuskäytännössä on jouduttu arvioimaan kunnan perusopetuksen

järjestämisvelvollisuutta suhteessa yksilön kotipaikkakuntaan. Tapauksessa oppilaat oli

asetettu eriarvoiseen asemaan asuinpaikan perusteella. HaO:n ratkaisun mukaisesti niin

sanottuun toissijaiseen eli muuhun lähikouluunsa hakeviin oppilaisiin on sovellettava

yhdenvertaisia valintaperusteita riippumatta siitä, onko kyse kunnassa asuvasta oppilaasta

vai toisen kunnan alueella asuvasta oppilaasta186.

Jossain määrin asumisen ja oleskelun vaikutukseen saada perusopetusta on otettu kantaa

opetusta koskevassa erityislainsäädännössä. POL sisältää säännökset, joissa oppilaalla on

183 Mäkelä 2013 s, 234. 184 Ks. esim. HE 86/1997 vp, s. 64; SiVM 3/1998 vp, s. 32. 185 EOAM Dnro 1420/2/10 AOA. 186Turun HaO16.12.1999 t. 99/1088/2.

55

oikeus saada opetusta, vaikka oleskelukunta ei olisi oppilaan kotikuntakuntalain mukainen

kotikunta. POL:n 4 a §:n mukaisesti sairaalan sijaintikunta on kuitenkin velvollinen

järjestämään sairaalassa potilaana olevalle oppilaalle opetusta riippumatta oppilaan

kotikunnasta. Vaikka velvollisuus järjestää opetusta lastensuojelulain 16 b §:n 1 momentin

nojalla kotikuntansa ulkopuolelle sijoitetulle oppilaalle ei käy ilmi suoraan POL:sta on

kunnalla katsottu olevan perusopetuksen järjestämisvelvollisuus lainesitöiden, yleisen

tulkinnan sekä kuntien peruspalveluiden rahoitusosuuslain 41 §:n mukaisesti, jonka

mukaan sairaalan sijaintikunta on velvollinen maksamaan kuntien tosiasiallisen

kotikuntakorvauksen sairaalan sijaintikunnalle187.

Oikeutta saada perusopetusta ja koulutusta on ilmiönä asumiseen perustuen tarkasteltu

kansainvälisesti. Usein myös kansainvälisesti tarkasteltuna oikeus osallistua opetukseen ja

julkisen sektorin velvollisuus järjestää opetusta on riippuvainen asumisesta ja erityisesti

asuinkunnasta- tai alueesta, jolla lapsi asuu. Lapsen ollessa vailla vakinaista asuinpaikkaa

oikeuteen saada perusopetusta ja sitä kautta järjestämisvelvollisuus liittyy kustannuksien

jakaantuminen.188 Julkinen rahoitusjärjestelmiä harvoin huomioi kodittomia. Esimerkiksi

Suomessa peruspalveluiden valtionosuus määräytyy kunnan peruspalveluiden

valtionosuuslain 22 §:n mukaisesti ja esi- ja perusopetukseen määräytyvä valtionosuus

määräytyy osittain asukasluvun perusteella. Tämä tarkoittaa sitä, että kunnan asukkaalla

tarkoitetaan henkilöä, jonka kotikunta kyseinen kunta on kotikuntalain mukaan.

Perusoikeuden tosiasiallisen saavutettavuuden kannalta vaaditaan pysyvää asumista tai

oleskelua kunnan alueella.

3.4 Perusoikeuden ja järjestämisvelvollisuuden normiristiriidan ratkaisuvaihtoehtoja

Yllä on esitetty kuinka perusoikeus saada maksutonta perusopetusta rajataan tiettyjen

henkilöryhmien ulkopuolelle johtuen PL:n alemmanasteisen säädöksen sanamuodosta ja

sen soveltamisesta. Oikeuden rajaaminen on yksittäisissä soveltamistapauksissa liittynyt

yksilön ominaisuuksiin, kuten ikään, kansalaisuuteen tai asumiseen. Tämä aiheuttaa

187 Ks. esim. HE 66/2013 vp, s. 23, jossa lainvalmistelija katsoo selventää olemassa olevaa säätelyä siitä, että

oikeus saada POL:ssa tarkoitettua perusopetusta kuuluu yhdenvertaisesti myös kodin ulkopuolelle

sijoitetuille ja huostaan otetuille lapsille. Lastensuojelulain perusteella sijoitettujen oppilaiden opetuksen

järjestäminen on kunnan järjestämisvastuulla olevista lakisääteisistä tehtävistä. 188 Hughes 1990, s. 830-831.

56

normiristiriidan PL:n ja lain välille. Normiristiriidan ratkaisemiseksi voidaan esittää tiettyjä

periaatteita, joilla normiristiriita voidaan pyrkiä ratkaisemaan. POL on tullut voimaan

tammikuussa 1999 eli perusoikeusuudistuksen jälkeen. Sen sijaan PL tuli voimaan

maaliskuussa 2000. POL on tullut voimaan ennen uuden hallitusmuodon instituutioiden

uusien tehtävien tiedossa oloa. Esimerkiksi PL:n 74 §:n mukaista perustuslainmukaisuuden

valvontaa ei vielä edellytetty ja nykyisen muotoiset perustuslakivaliokunnan tehtävät eivät

sisältyneet silloin voimassa olevaan hallitusmuotoon. Hallituksen esitys

perusoikeusuudistukseksi ei esimerkiksi sisältänyt laajaa listausta tai selvitystä siitä, mitkä

säännökset olisivat mahdollisesti ristiriidassa uusien perusoikeuksien kanssa189. Lisäksi

lähes samaan aikaan perusoikeusuudistuksen kanssa voimaan tullutta uutta lainsäädäntöä

valmisteltaessa ei välttämättä osattu huomioida perusoikeusuudistuksen vaikutuksia.

Katsonkin, että POL:a laadittaessa oppilasta ei välttämättä ymmärretty itsenäisenä perus- ja

ihmisoikeuksien haltijana.190

Esimerkiksi Opsahlin ja Dimitrijevicin mukaan jo pelkkä oikeuden yksilöiminen ja

määritteleminen rajoittaa sitä ja pyrkii osoittamaan sen, mikä ei kuulu oikeuden piriin191.

PL 16.1 §:n sanamuoto ei lähtökohtaisesti rajoita tai yksilöi oikeutta maksuttomaan

perusopetukseen, vaan oikeus taataan ”jokaisen oikeudeksi”. Katson, että säännöksen

sanamuoto ei lähtökohtaisesti sulje ketään perusoikeuden ulkopuolelle. Yllä esitettyjen

tapausten perusteella katsonkin, että POL:n 4.1 §:ssä mainittu kunnan velvollisuus järjestää

perusopetusta kunnan alueella asuville oppivelvollisuusikäisille on sananmuodoltaan

sellainen, että se ei tarjoa useita tulkintavaihtoehtoja, eikä siten mahdollista PL:n

tarkoituksen kanssa sopusoinnussa olevan tulkintavaihtoehdon löytämistä. Säännös on

sanamuodoltaan sama kuin kumotussa peruskoululaissa, jonka esitöissä todetaan, että

kunnan velvollisuus järjestämisvelvollisuus koskee kaikkia kunnassa vakituisesti asuvia

oppivelvollisuusikäisiä192. Lisäksi POL:n 4.1 §:n oppivelvollisuusikäisyys on

sanamuodoltaan sellainen, että se ei tarjoa juurikaan tulkintavaihtoehtoja, joka kuvaa

tutkimuksessa esitettyä normiristiriidan ilmeisyyttä. Lisäksi normiristiriita ei aiheuta vain

yksittäistapauksia, vaan useita erityistilanteita, joissa oikeus saada perusopetusta ei ole

189 Jyränki 2003, s. 468-469. 190 Hakalehto-Wainio 2012, s. 343. 191 Opsahl – Dimitrijevic 1999, s. 642-643. 192 HE 30/1982 vp. s. 18-19.

57

toteutunut. Lisäksi useiden valiokuntien lausunnot ovat puoltavat normiristiriidan ilmeistä

olemassaoloa193.

Normiristiriidalla tarkoitetaan tilannetta, jossa tapaukseen soveltuu useampia säännöksiä,

jotka ovat keskenään ristiriidassa. POL:n ja PL:n välisessä normiristiriidassa voidaan

katsoa olevan kyse loogisesta eli kontraäänisestä ristiriidasta, jolloin toinen normi pyrkii

määräämään toimittavaksi tietyllä tavalla ja samaan aikaan toisen normin kieltäessä tai

rajoittaessa tämän.194 Perusoikeusuudistuksen yhteydessä esitettiin normiristiriitojen

ratkaisuun useita vaihtoehtoja. Yllä esitetty PL:n ja perusopetuslain välinen normiristiriita

ja siitä aiheutuneet perusopetuksen järjestämisen erityistilanteen, joissa yksilöllä ei ole

katsottu olevan oikeutta perusopetukseen voidaan ratkaista perusoikeusmyönteisellä

tulkinnalla tai antamalla tuomioistuimille ja viranomaiselle toimivalta jättää PL:n 106-107

§:n nojalla soveltamatta PL:n kanssa ristiriidassa oleva normi mikäli lain säännöksen

soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa PL:n kanssa. Ristiriidan ratkaisu on riippuvainen

siitä, minkä tyyppisten normien kesken normikonflikti keskittyy. Vaikka PL

ylempitasoisena lakina katsotaan syrjäyttävän tavallisen lain, on POL kuitenkin säädetty

perusoikeusuudistuksen voimaantulon jälkeen, jolloin lex anterior – lex posterior- sääntöä

ei voida soveltaa ja sovellettavaksi tulee lex superior – lex inferior- sääntö.

Perusoikeusmyönteisestä tulkinnasta on lausuttu, että tuomioistuimen tulee valita

perusteltavista laintulkinnoista sellainen, joka parhaiten edistää perusoikeuksien

toteutumista. Hallituksen esityksen mukaisesti lain 106 § tulee sovellettavaksi vasta silloin,

jos PL:n ja lain välistä ristiriitaa ei ole poistettavissa perustuslainmukaisen tai

perusoikeusmyönteisen tulkinnan avulla195. Sen sijaan perustuslakivaliokunta on lausunut,

että PL:n ja lain välisen normiristiriidan ollessa ilmeinen, eikä siksi oikeudellisesti

tulkinnanvarainen, tulee PL:n etusija tulkintavaihtoehtona ottaa huomioon196. Lavapuro

katsoo ilmeisyyden olevan kyseessä silloin kun ristiriitaa ei voida poistaa

perusoikeusmyönteisellä tulkinnalla. Lisäksi Lavapuro painottaa, että etusijan

ilmeisyysvaatimus tukee lainsäätäjän normikontrollia197. Karapuu myös kritisoi

193 PeVL 59/2010 vp; HaVM 38/2010 vp. 194 Laakso 1990 s. 134-135. 195 HE 1/1998 vp, s. 162-163. 196 Ks. esim. PeVM 100/1998 vp. 197 Lavapuro, 2008. s. 589-591.

58

ilmeisyysvaatimuksen johtuvan muun muassa siitä, että perustuslainvalvonnassa on haluttu

painottaa lainsäätäjän valvontaa ja jättää tuomioistuimen harjoittama valvonta vain

yksittäistapausten tasolle, jonka mukaan ilmeisyysvaatimusta ei tule ymmärtää

kirjaimellisesti198

Yllämainitun mukaisesti PL 106 §:n soveltamiselta on yleisesti edellytetty sitä, että

kyseessä tulee olla konkreettinen yksittäistapaus, in concreto. Tällöin tuomioistuin ei puutu

perustuslainmukaisuuden arviointiin laajemmin kuin mitä yksittäistapauksen arvioinnissa

on tarpeen. Esitöissä on painotettu sitä, että 106 §:n soveltamisessa on kyse PL:n

tehokkaan toteutumisen turvaamisesta yksittäisessä ratkaisutilanteessa in casu.199

Katsonkin, että PL 106 §:n soveltamisedellytys yksittäisissä, konkreettisissa tapauksessa

tukee tulkintaa siitä, että etusijan antaminen PL:lle toimii yksityisen oikeusturvan

viimekätisenä varmistajana, koska ennakollinen perustuslainmukaisuuden valvonta ei

pysty kartoittamaan kaikkia konkreettisia soveltamistilanteita. Lavapuro on tarkastellut

tuomioistuinten ratkaisuja PL 106 §:n soveltamisesta ja toteaa, että oikeuskäytäntö

mukailee valtiosääntöoikeudellisten instituutioiden perinteistä toimivaltajakoa, joka on

aiheuttanut sen, että etusijasäännökselle asetettu tehtävä perusoikeusuudistuksen

tavoitteiden PL 22 §:än liittyvänä oikeusturvan toteuttamistehtävänä on jäänyt

toissijaiseksi200. PL 106 §:n soveltamisesta voidaan kuitenkin johtaa periaate, että PL on

osa sitä vertailua soveltamistilanteessa, missä osana on tavallisen lain säännös201.

Katsonkin, että kaikessa soveltamistilanteissa, joihin liittyy lain lisäksi PL:n säännös, tulee

soveltamistilannetta tarkastella kokonaisuutena, lain tasoista normia täydentävänä

säännöksenä.

Tuleekin huomioida, että säännöksen soveltamatta jättäminen ei kuitenkaan yksittäisissä

viranomaispäätöksissä ole mahdollista, vaan PL:n 106 §:n soveltaminen koskee

tuomioistuimia, eikä säännöksen soveltaminen ole kovin yleistä. Tällöin viranomaisen

tulee yksittäistapauksessa arvioida voidaanko ristiriita poistaa perusoikeusmyönteisellä lain

tulkinnalla. Perusoikeusmyönteinen tulkinta tarkoittaa sitä, että normiristiriitatilanteessa

198 Karapuu, 1999 s. 875. 199 PeVM 10/1998 vp, s. 31. 200 Lavapuro LM 2008, s. 582–611. 201 PeVM 10/1998 vp, s. 31.

59

tulee pyrkiä valitsemaan lain tulkintavaihtoehdoista sellainen, joka parhaiten edistää

perusoikeuksien tarkoituksen toteutumista ja joka poistaa PL:n kanssa ristiriidassa olevat

vaihtoehdot.202 Tätä ehdotettiin yhdeksi normiristiriitojen ratkaisuksi jo

perusoikeusuudistuksessa, joka ei voimaan tullessa kumonnut muita lakeja, eikä uudistusta

edeltäviä lakeja voitu jättää soveltamatta, vaan mahdolliset normiristiriidat tuli poistaa

perusoikeusmyönteisen laintulkinnan periaatteen mukaisesti203. Lähtökohtana on, että

perusoikeudet soveltuvat tuomioperusteiksi osana oikeusjärjestystä siten kuin tavallisten

lakienkin säännökset204.

Esimerkiksi Mäkelä katsoo, että POL:n sanamuoto aiheuttaa soveltamistilanteissa

perusoikeuksien tosiasiallista rajoittamista205. Katsonkin, että yksittäistilanteessa tulee

arvioida täyttääkö yksittäinen lain soveltamistilanne perusoikeuksien hyväksyttävät

rajoittamisedellytykset. Kuten edellä esitetyissä tapauksissa käy ilmi, täyttää POL:n

sanamuodon mukainen lain soveltamistilanne harvoin perusoikeusoikeuksin hyväksyttävät

rajoittamisedellytykset. Oikeus saada maksutonta perusopetusta on laaja oikeus, jota ei

voida juurikaan rajoittaa yksilön ominaisuuksista johtuen. Perusoikeuksien tosiasiallinen

toteutuminen edellyttää julkiselta vallalta aktiivisia toimia sellaisten edellytysten

luomiseksi, että perusoikeuksia voidaan tosiasiallisesti käyttää. Turvaamiskeinoihin kuuluu

esimerkiksi perusoikeuden käyttöä turvaavan ja täsmentävän lainsäädännön

aikaansaaminen206. Oikeuskäytännön ja valiokuntien lausuntokäytännön perusteella

oikeudesta saada perusopetusta voidaan poiketa vain perusoikeuksien

rajoittamisedellytysten täyttyessä. Rajoitusten tulee perustua lakiin, olla perusteeltaan

hyväksyttäviä ja riittävän tarkkarajaisia207. Muita tehtäviä poikkeuksia oikeudesta saada

maksutonta perusopetusta ei voida pitää hyväksyttävinä ja tällöin julkisella vallalla voidaan

nähdä olevan velvollisuus opetuksen järjestämiseen. Yllä esitetyissä tapauksissa

perusoikeuksien rajoittaminen ei täytä yleisiä rajoittamisedellytyksiä, vaan normiristiriita

202 HE 1/1998 vp, s. 162-163. 203 HE 1/1998 vp, s. 164; PeVM 25/1994 vp, s. 7. 204 Saraviita, 2005 s.311. 205 Mäkelä 2013 s, 234. 206 HE 309/1993 vp, s. 75; PeVM 25/1994 vp, s. 6; PeVL 44/2014 vp, s. 3/II, jonka mukaan perustuslailliset

toimeksiannot tulee huomioon esimerkiksi budjettivaltaa käytettäessä. 207 PeVM 25/1994 vp, s. 4–5.

60

syntyy lain sanamuodon mukaisesta rajauksesta, jonka tosiasiallinen soveltaminen

aiheuttaa perusoikeuksien rajoittamista.

Katson, että POL on yksi keskeisimmistä julkisoikeudellisista säädöksistä, jota sovelletaan

viranomaisten toimesta lukuisia kertoja yksilöiden perusoikeuksien toteuttamiseksi. Tällöin

esimerkiksi yllä mainituissa erityistilanteissa tulisi pyrkiä tulkitsemaan PL:n kanssa

ristiriidassa olevaa säännöstä perusoikeusmyönteisesti. Lindroos-Hovinheimon mukaisesti

katson, että laintulkinta on säännöksen sanamuodolle aina subjektiivisen merkityssisällön

antamista, jonka vuoksi objektiivinen laintulkinta on yksittäistapauksissa mahdotonta208.

Laintulkinta yksittäistapauksissa, ilman yksiselitteistä tulkintaohjetta saattaa aiheuttaa

erilaisia laintulkintavariaatioita ja asettaa oikeussubjektit eriarvoiseen asemaan. Tämän

perusteella tulkitsen, että POL:n sanamuoto on sellainen, ettei laintulkintaa lain

sanamuodon osalta voidaan harjoittaa yhdenvertaisesti.

208 Lindroos-Hovinheimon LM 2011, s. 297.

61

4 JOHTOPÄÄTÖKSET

4.1 Kunnan järjestämisvelvollisuuden laajuus suhteessa perusoikeuksien

henkilölliseen ulottuvuuteen

4.1.1 Kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden henkilöllinen laajuus

Arvioitaessa tämän tutkimuksen 1. tutkimuskysymystä kunnan järjestämisvelvollisuuden

henkilöllisestä ulottuvuudesta eli sitä onko kunnalla velvollisuutta järjestää perusopetusta

muille kuin POL:n 4 ja 25 §:ssä määritellylle oppilaille voidaan todeta, että käyty

keskustelu paperittomien ja turvapaikkaa hakevien yksilöiden oikeudesta saada

terveydenhoitoa209 tai perusopetusta aiheutuu PL:n ja lain välisestä normiristiriidasta sekä

siitä, että vanhentunut erityislainsäädäntö ei ole pystynyt huomioimaan yksilöiden

liikkuvuutta ja moninaisia elämäntilanteita. Lisäksi lain soveltamisesta on syntynyt

erinäisiä tilanteita, joissa voimassa oleva lainsäädäntö tosiasiallisesti ei mahdollista alle 18-

vuotiaan ilman perusopetuksen päättötodistusta jäävän oppilaan osallistumista

perusopetukseen. Esimerkiksi oppilaan ollessa sairaalaopetuksessa tai oppilaan muuten

terveydellisistä syistä jäädessä oppivelvollisuuden suorittamisen ulkopuolelle ja

ylittäessään oppivelvollisuusiän on syntynyt tilanteita, joissa kunnalla ei ole katsottu

olevan opetuksen järjestämiseen lain määrittämää velvollisuutta. Sairaalaopetuksen osalta

sairaalan sijaintikunnalla ei ole katsottu olevan velvollisuutta järjestää perusopetusta

sairaalaopetuksessa olevalle lapselle, kun lapsi on oppivelvollisuusiän ylittänyt210. Lisäksi

tässä tutkimuksessa luvussa kolme on esitetty tapauksia ja ratkaisuja, joissa oikeus saada

perusopetusta ei ole katsottu olevan riippuvainen esimerkiksi asumisesta tai

oleskeluoikeuden rekisteröimisestä.

Perusoikeutta saada maksutonta perusopetusta ei yllä tarkasteltujen tapausten valossa voida

yleisten perusoikeuksien rajoittamisehtojen näkökulmasta rajoittaa hyväksyttävästi. PL:n

16.1 §:n mukainen perusoikeus saada perusopetusta on laaja ja kunnalla on PL:n ja POL:n

välisestä normiristiriidasta huolimatta velvollisuus järjestää perusopetusta yleisten

209 Ks. esim. HE 343/2014 vp. 210 EOA:142/2/10.

62

laillisuusvalvojien ratkaisujen, oikeuskäytännön, eduskunnan valiokuntien tekemien

huomioiden ja tässä tutkimuksessa esitetyn tulkinnan mukaisesti. Tutkimuksessa tehdyn

tarkastelun osalta voidaan esittää seuraavat johtopäätökset kunnan maksuttoman

perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden henkilöllisestä ulottuvuudesta:

1. Kunnalla on velvollisuus järjestää maksutonta perusopetusta ja perusopetuksen

valmistavaa perusopetusta turvapaikkaa hakeville oppivelvollisuusikäisille

lapsille211.

2. Oikeus maksuttomaan perusopetukseen ei ole riippuvainen oleskeluoikeuden

rekisteröimättömyydestä tai sen olemassaolosta. Opetuksen järjestämisen

edellytykseksi ei voida asettaa todistusta oleskeluoikeuden rekisteröinnistä tai sitä

onko heillä oleskeluun vaadittavia asiakirjoja212.

3. Oikeus saada perusopetusta ei ole riippuvainen kansalaisuudesta213.

4. Yksilöllä on oikeus saada maksutonta perusopetusta, vaikka hän ei asu pysyvästi

kunnassa tai kunta ei ole kotikuntalain mukainen kotikunta214.

5. Oikeus saada perusopetusta on lastensuojelunalaisuudesta riippumatta215.

6. Oikeus saada perusopetusta on oppivelvollisuusiän ylittämisestä huolimatta.

Kunnalla on POL:n sanamuodosta huolimatta velvollisuus järjestää

perusopetusta216.

7. Kunnalla on velvollisuus opetuksen järjestäjänä tulkita sääntelyä perus- ja

ihmisoikeusmyönteisesti ja sen tulee päätöksenteossaan valittava eri

ratkaisuvaihtoehdoista kussakin yksittäistapauksessa oppilaan perus- ja

ihmisoikeuksia parhaiten toteuttava ratkaisu217.

211 AOA 1420/2/2010. 212 AOA Dnro 1633/4/14 AOA. 213 HE 309/1993 vp, s. 22. 214 HE 66/2013 vp, s. 23; PeVL 59/2010 vp, s. 4; EOAM 1420/2/10 AOA. 215 HE 252/2006 vp, s. 129; HE 66/2013 vp. 216 Mikkola 2010 s. 614-615; EOA Dnro 500/4/14/AOA. 217 AOA Dnro 1633/4/14 AOA; Ks. esim. Ojanen – Scheinin 2011, s. 252.

63

8. Perusoikeusvaliokunnan näkemyksen mukaisesti lapsen turvaton oikeusasema

velvoittaa lainsäätäjän positiiviseen erityiskohteluun lapsen perusoikeuksien

toteuttamiseksi218.

Yllä esitettyjen ratkaisujen ja tulkintojen valossa katsonkin, että kunnan perusopetuksen

järjestämisvelvollisuuden henkilöllinen ulottuvuus on laaja, eikä oikeutta voida

hyväksyttävällä tavalla rajoittaa POL:n sanamuodosta huolimatta.

4.1.2 Yksilön ominaisuuksien vaikutus perusoikeuksien toteutumiseen

Arvioitaessa tutkimuskysymystä 2 Mikä vaikutus yksilön ominaisuuksilla, kuten

asumisella, iällä ja oppivelvollisuuden alaisuudella on perusoikeuteen saada

perusopetusta? Voidaan tutkimuksessa esitettyjen seikkojen perusteella katsoa, että yksilön

ominaisuuksilla on POL:n sanamuodon mukaisesti tosiasiallista vaikutusta perusoikeuden

toteutumiseen ja laki antaa tosiasiallisen mahdollisuuden rajoittaa perusoikeutta. Yksilön

ominaisuuksilla on vaikutusta varsinkin lain soveltamistilanteissa, jolloin

yksittäistapauksissa yksilön ominaisuudet vaikuttavat siihen, kuinka viranomainen

tulkitsee perusoikeutta konkretisoivaa lainsäädäntöä. Kuitenkaan yksilön ominaisuuteen

liittyviä rajoituksia ei voida pitää hyväksyttävinä rajoittamisedellytyksinä.

Rajoittamisedellytysten tulee olla lakisääteisiä ja tarkkarajaisia ja lakia valmisteltaessa

tulee olla selvillä, että kyseessä on perusoikeuksien rajoittaminen. Tällainen

rajoittamisperuste ei esimerkiksi käy ilmi POL:n esitöistä, jonka vuoksi sitä ei voida pitää

tarkoituksenmukaisena rajoittamisena. PL:n mukaisesta rajoittamisesta ei kuitenkaan ole

kysymys, koska esimerkiksi perusoikeuksia rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä

oikeusturvajärjestelyistä ja rajoitukset ovat ristiriidassa Suomen kansainvälisten

ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa219. Kuten edellä mainittu oikeuskäytäntö ja

viranomaisratkaisut sekä lainesityöt osoittavat kunnan perusopetuksen

järjestämisvelvollisuus on laaja, koska perusoikeus turvataan subjektiivisena oikeutena220.

Katsonkin, että subjektiivinen oikeus takaa sen, että opetukseen pääsemiselle ei saa asettaa

muita kuin yleisesti hyväksyttäviä esteitä ja ehtoja. Samaa tulkintaa kannattaa myös

218 HE 309/1993 vp, s. 23-24. 219 PeVM 25/1994 vp, s. 4-5; Viljanen 2001, s. 7. 220 HE 309/1993 vp, s. 19 ja 54.

64

Saraviita, jonka mukaan perusoikeus, jossa on tällainen ominaisuus, on erittäin tehokkaasti

suojattu. Suoja sisältää oikeuden vaatia viranomaiselta tai tuomioistuimelta

vahvistuskanteen mukaisesti päätöstä, jolloin hänen oikeusasemansa tulee

yksityiskohtaisesti arvioiduksi. PL:n säännöstä ei myöskään saa rajoittaa tavallisessa

lainsäädäntöjärjestyksessä.221 Oikeutta perusopetukseen ei ole PL:n säännöksessä rajattu

iän, kansalaisuuden tai muun seikan suhteen222. Kyseinen oikeus koskee tällöin jokaista

Suomen lainkäyttöpiirissä olevaa henkilöä, esimerkiksi aikuisia, vaikka aikuisia ei POL:n

mukaisesti katsota oppivelvollisiksi. Oikeus opetukseen subjektiivisena oikeutena takaa

yleisesti koulunkäyntioikeuden. Tämän perusteella katsonkin, että perusoikeusuudistuksen

yhteydessä yksilön ominaisuuksille ei ole annettu juurikaan merkitystä perusoikeuksien

henkilöllistä ulottuvuutta arvioitaessa, vaan tavoitteena on ollut saattaa kaikki luonnolliset

henkilöt PL:n 6 §:n mukaisesti yhdenvertaiseen asemaan suhteessa perusoikeuksien

saavutettavuuteen. Viranomais- ja oikeusratkaisut ovat kuitenkin jälkikäteistä

oikeussuojaa. Katsonkin, että normiristiriidan tosiasiallinen poistaminen vaatisi

lakimuutosta ja lakimuutoksen perustuslainmukaisuuden ennakollista arviointia223.

4.2 Lainsäädännön muutostarpeet

Yllä esitetyillä johtopäätöksillä on pyrkimys vaikuttaa päätöksentekoon ja

lainvalmisteluun. Tällä tutkimuksella voidaan nähdä olevan myös oikeuspoliittisen

tutkimuksen piirteitä, jolla on Ervastin mukaan tavoite vaikuttaa oikeuspoliittiseen

päätöksentekoon, lainvalmisteluun, suunnitteluun, linjausten muotoiluihin ja

käytäntöihin224. Perustuslakivaliokunnan preventiivinen perustuslainmukaisuuden valvonta

ja kuntien tosiasiallisten mahdollisuuksien osalta mahdollisuus selviytyä lailla annetuista

tehtävistä on jossain määrin epäonnistunut225. Kunnan itsehallinnon ja perusoikeuksien

toteuttamisen välisestä kollisiotilanteesta Tuori on lausunut, että vapausoikeuksien ja

sivistyksellisien oikeuksien osalta oikeudet ovat toteutettavissa suoraan PL:n nojalla.

Muiden oikeuksien osalta PL:n lisäksi tarvitaan sääntelyä, joka konkretisoi, jotta niitä

voidaan kutsua subjektiivisiksi oikeuksiksi. Kollisiotilanne voidaan välttää muun muassa

221 Saraviita 2005, s. 146. 222 Arajärvi 2004, s. 24. 223PeVM 10/1998 vp, s. 23, jonka mukaan perustuslakivaliokunnan lausunnot perustuslaki- ja

ihmisoikeuskysymyksissä pidetään sitovina. 224 Ervasti Oikeus 2007, s. 382. 225 Peltola 2013 s. 270-272.

65

riittävän tarkalla sääntelyllä sekä rahoitusperiaatteen turvaamisella.226 Katsonkin, että yllä

esitetyn vuoksi sekä useiden laillisuusvalvojien ja valiokuntien tekemien huomioiden

perusteella, että perusoikeutta konkretisoivaan erityislainsäädäntö vaatii lakimuutoksia,

jotta viranomaishallinnolla on tosiasiallinen mahdollisuus, jatkossa turvataan jokaisen

oikeus saada maksutonta perusopetusta ja sitä toteuttava toimiva viranomaishallinto.

Aarnio katsoo, että subjektiivisten oikeuksien osalta yksilöllä on oikeus vaatia oikeuden

toteuttamista suoraan tuomioistuimelta aiheuttaa tuomioistuimen roolien kasvamista

tilanteissa, joissa joudutaan arvioimaan onko kyseessä PL:n edellyttämä subjektiivinen

oikeus vai määrärahasidonnainen etuus, jonka toteutuminen riippuu resursseista.

Lakisääteisyys edellyttää oikeudelliselta ratkaisuilta aina sitä, että PL:n alempiasteinen

säännös konkretisoi oikeuden ja subjektiivinen oikeus voidaan lopulta perustaa tähän

sääntelyyn.227 Katsonkin Aarnion mukaisesti, että tällainen perusoikeuden arviointi

tuomioistuimessa saattaa siirtää valtaa tuomioistuimille, joka ajan kuluessa saattaa muuttua

ongelmalliseksi sekä hämärtää julkisoikeudellisten yhteisöjen toimivallan rajoja. Tämän

vuoksi myös subjektiivisen oikeuden perustan tulee perustua yksiselitteiseen lakiin ja olla

riittävän tarkkaan määritelty.

Vuonna 1998 voimaan tullut POL ei tässä tutkimuksessa esitetyissä tapauksissa ole

pystynyt huomioimaan kaikkia olemassa olevia nykypäivän lukuisia soveltamistilanteita.

Lisäksi perusoikeusuudistusta valmisteltaessa ei voida katsoa olleen kovin tarkkaan

selvillä, mitä muutoksia PL alemmanasteisiin säädöksiin mahdollisesti edellytettäisiin.

Hallituksen esitys perusoikeusuudistukseksi ei esimerkiksi sisältänyt laajaa listausta tai

selvitystä siitä, mitkä säännökset olisivat mahdollisesti ristiriidassa228. Lisäksi lähes

samaan aikaan perusoikeusuudistuksen kanssa voimaan tullutta uutta lainsäädäntöä

valmisteltaessa ei välttämättä osattu huomioida perusoikeusuudistuksen vaikutuksia.

Esimerkiksi Hakalehto-Wainio katsoo, että POL:a laadittaessa oppilasta ei oltu totuttu

näkemään itsenäisenä perusoikeuksien haltijana. Lainsäätäjä ei ole vuosien aikana tehtyjen

226 Tuori LM 1996 s. 845-861. 227 Aarnio 2002, s. 10-11. 228 Jyränki 2003, s. 468-469.

66

muutosten osalta huomioinut oppilasta perus- ja ihmisoikeuksien haltijana, itsenäisenä

yksilönä.229

Koska POL:n ollessa erityislainsäädäntöä ja vaikuttavan voimakkaasti lasten ja aikuisten

oikeuksien toteutumiseen tulee lain muutostarpeet ottaa huomioon. Esitän, että POL:n 4.1

§:ä tulee muuttaa kunnan alueella asuvien osalta, siten että säännöksen sanamuoto kattaa

myös kunnan alueella vakinaisesti oleskelevat. Säännöksen oppivelvollisuusikäisyys

määritelmää suhteessa kunnan järjestämisvelvollisuuteen tulee myös arvioida ja ulottaa

oppivelvollisuus vähintään ihmisoikeussopimuksissa edellytetylle tasolle. Esimerkiksi

Mikkolan mukaan ihmisoikeussopimuksissa oikeus ilmaiseen perusopetukseen on yleisesti

tulkittu tarkoittavan yksilön oikeutta perusopetukseen aina siihen asti kunnes tämä täyttää

18 vuotta ellei kansallisessa lainsäädännössä täysi-ikäisyyttä saavuteta aikaisemmin.

Sopimusvaltiolla ei kuitenkaan ole katsottu olevan velvollisuutta tarjota perusopetusta yli

mainittua ikärajaa vanhemmille henkilöille.230 Suomessa oppivelvollisuus päättyy

kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksissa edellytettyä aikaisemmin, ennen täysi-ikäisyyden

saavuttamista. Tätä perustelee myös se, että POL:a edeltävässä peruskoululain 35.3 §:ssä

oppilaan oikeus käydä koulua (koulunkäyntioikeus) jatkui, kunnes oppilas oli suorittanut

peruskoulun oppimäärän tai sen vuoden heinäkuun loppuun, jona oppilas täytti 18 vuotta,

jollei lääninhallitus yksittäistapauksissa myöntänyt pidennystä. Oppivelvollisuudesta sen

sijaan säädettiin samoin kuin nykyään. Peruskoululaki jossain määrin eritteli

velvollisuuden ja oikeuden toisistaan selkeämmin kuin voimassa oleva POL. Tällöin myös

voimassa oleva POL:n 25 §:n määritelmä oppivelvollisuusikäisyydestä tulee muuttaa

vastaamaan kansainvälisissä sopimuksissa vaadittavaa tasoa. Oppivelvollisuuden

laajentamista arvioitaessa voidaan myös arvioida vaihtoehtoisesti ”koulunkäyntioikeuden”

laajentamista kaikkiin alle 18-vuotiaisiin. Yllä mainitun mukaisesti katsonkin, että

kunnalla ei voida katsoa olevan velvollisuutta järjestää perusopetusta tätä ikärajaa

vanhemmille henkilöille. Esitetyn kaltaiset muutokset poistaisivat PL:n ja POL:n välisen

normiristiriidan ja yksilön ominaisuuksien vaikutus perusoikeuden toteutumisen osalta

poistuisi alle 18-vuotiaiden yksilöiden osalta.

229 Hakalehto-Wainio 2012, s. 343. 230 Mikkola 2010 s. 614-615.

67

Ajan kulumisella voidaan olettaa olevan merkitystä arvioitaessa ennakkovalvonnan

riittävyyttä ja sitä myöten myös lainsäädännön muutostarpeiden arviointia. Vanhan

lainsäädännön kohdalla kasvaa aina mahdollisuus, että säätämisvaiheessa

perustuslainmukaiseksi tulkittu laki ei enää vastaa nykyisen PL:n tulkinnalle asetettuja

vaatimuksia231. Tätä perustelee muun muassa se, että POL:n mukainen ilmaisu asumisesta

ja oppivelvollisuusikäisyydestä on siirretty lähes sellaisenaan peruskoululaista POL:in.

POL:a on valmisteltu yhtä aikaa perusoikeusuudistuksen ja PL:n valmistelun aikaan.

Nykyinen POL:n tulkinta oikeudesta saada perusopetusta ei välttämättä PL:n voimaantulon

aikana ole aiheuttanut nykyisenkaltaista normiristiriitaa. Nykyinen lainsäädäntö ei

kuitenkaan palvele kaikkia erityistilanteita ja jättää POL:n 4 §:n sanamuodon osalta osan

henkilöistä säädöksen henkilöllisen ulottuvuuden ulkopuolelle ja näin myös tosiasiallisen

perusoikeuden toteutumisen ulkopuolelle. Tältä osin pelkkä informaatio-ohjausta ei voida

katsoa riittäväksi, vaan perusoikeuksien turvaaminen vaatii laintasoista sääntelyä PL 80 §:n

mukaisesti232. Lisäksi säännökset tulee jo lakiesityksessä olla riittävän tarkasti,

perustuslakivaliokunnan aikaisempi tulkintakäytäntö huomioiden kirjattu esityksen

suhdetta PL:a kuvaavaan jaksoon.233 Katsonkin Hautamäen tapaan, että lakiesityksen

tavoitteena tulee olla esitys, missä käsiteltävällä perusoikeudella on aito

perusoikeuskytkentä kyseessä olevaan lakiehdotukseen.

231 HE 1/1998 vp, s. 163. 232 Tala 2012, s. 30. 233 Hautamäki LM 2014, s. 266.

68

69

Documents

KUNNAN PERUSOPETUKSEN JÄRJESTÄMISVELVOLLISUUDEN … · 2017-04-06 · KUNNAN PERUSOPETUKSEN JÄRJESTÄMISVELVOLLISUUDEN HENKILÖLLINEN ULOTTUVUUS Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden