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Kooperation und Fusion im Public Management:Wissenschaftliche Erkenntnisse und praktische
Erfolgsfaktoren
Vortrag im Rahmen der Tagung
Kooperation und Fusion im Sozialbereich – die Zukunft planen und sichern!
der Berner Fachhochschule Soziale ArbeitBern, 27. Mai 2013
Univ. Prof. Dr. Ralph Grossmann
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DIE GESELLSCHAFTLICHE AUSGANGSSITUATION
Die Fähigkeit zur Kooperation wird ein entscheidender Erfolgsfaktor für Organisationen in diesem Jahrhundert sein.
Die Fähigkeit Fusionen so zu organisieren, dass sie nicht allzuviel destruktives Potenzial freisetzen, wird für die Qualität der Arbeit und der Arbeitsbedingungen in vielen Organisationen eine große Rolle spielen.
Je bewusster, offener und kundiger man auf diese Problematik herangeht, desto eher sind die produktiven Dimensionen zu lukrieren.
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Die wachsende Zahl der Kooperationen und Fusionen reflektiert die Realität, das wir in einer Welt von Organisationen leben und die Dynamik zur Ausdifferenzierung von spezialisierten Organisationen ungebremst wirksam ist und bleiben wird.
Diese Dynamik speziell auch im Bereich der öffentlichen Leistungen hat die Leistungsfähigkeit der Gesellschaft zur Problemlösung erhöht, andererseits auch neue Probleme kreiert. Es ist ein wachsender Bedarf an Koordination und Integration in der Gesellschaft zu bearbeiten.
Die Ausdifferenzierung hat bei den öffentlichen Leistungen zu einem größeren Angebot geführt:
zu mehr massgeschneiderten, klientennahen Lösungen,
zu einem Anwachsen und mehr Einfluss des sogenannten dritten Sektors, der zivilgesellschaftlichen Organisationen.
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Andererseits zu mehr Eigenverantwortung und Eigenleistung,
einer Diffusion der Verantwortung des Staates und Einsparungen,
Doppelgleisigkeiten,
deutlich mehr Konkurrenz unter den Anbietern.
Der Druck zu mehr Kooperation und zu Fusion ist die Antwort darauf.
Die Spannung zwischen Ausdifferenzierung, Spezialisierung und Integration wird die Situation auch in Zukunft stark bestimmen.
Das Zusammenwirken und Zusammenführen von Organisationen mit unterschiedlicher Tradition, rechtlicher Verfassung, organisatorischer Struktur, professionellen Kulturen wird die Regel sein.
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Das gilt auch für die innere Strukturierung der Organisationen.
Ein zentrales Thema der Organisationsentwicklung und des Managements der letzten Jahrzehnte war, relativ selbständige, eigenverantwortliche und unternehmerisch agierende Geschäftsfelder auszubilden und gleichzeitig ihre Rückbindung an die Gesamtorganisation zu gewährleisten.
Von der Hierarchie zum Netzwerk ist das Motto dieser Veränderung auf der Innenseite der Organisation.
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HIERARCHIE UND KOOPERATION
Das radikal andere an der Kooperation sind die horizontalen Beziehungen. Die selbständigen Systeme und ihre Teile sind nicht durch Über‐ und Unterordnung miteinander verknüpft.
Das braucht
auf der Personenebene ganz andere mentale Modelle und
auf der Organisationsebene andere Formen des Entscheidens, Führens und Managements
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Meine These
Fusionen werden häufig mit der mehr oder minder bewussten Hoffnung verbunden, selbständige Teile wieder unter eine Hierarchie zu bringen: „Den Wildwuchs“, die mühsame Koordination von Vielfalt zu beenden durch Unterordnung unter eine Hierarchie;
Oder mit der Hoffnung Fusion erfolgreich zu beenden, in dem möglichst rasch klar gestellt wird, wer der dominante und wer der abhängige Teil ist, wer daher das sagen hat.
Die Erfahrung mit dem Scheitern von Fusionen zeigt allerdings, dass man sich die Auseinandersetzung mit der Spannung zwischen Hierarchie und Kooperation nicht ersparen kann.
Wir brauchen Hierarchie und Kooperation und
die persönliche Fähigkeit in beiden Mustern zu agieren.
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Der Erfolg eines Zusammenschlusses von Organisationen ist wesentlich davon abhängig, wie es gelingt, mit dieser Differenz von Hierarchie und Kooperation umzugehen.
Die Kooperation zwischen Organisationen hat auch mit dem ständigen Wechsel zu tun zwischen hierarchischer Beziehung innerhalb der beteiligten Partnerorganisationen und der horizontalen Beziehung innerhalb des Kooperationssystems.
Die Themen Fusion und Kooperation gehören daher auch zusammen
die Kooperation als alternative Lösung zur Fusion,
die Kooperation als Vorbereitung der Fusion,
die Kooperation als Modell der sogenannten „Post‐Merger Integration“.
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KOOPERATION ALS VORBEREITUNG VON FUSION
Bei Fusionen ist eine Tendenz zu beobachten, sie als Überraschungs‐Coup zu inszenieren, die Beteiligten möglichst lange im Unklaren zu lassen und vor vollendete Tatsachen zu stellen. Fusion als List.
Vielleicht verständlich, wenn es darum geht, sich Aktienmehrheiten zu sichern.
Sobald die Übernahme Faktum ist spricht alles dafür einen transparenten Prozess zu starten.
Auch im öffentlichen Bereich wird viel mit Geheimhaltung operiert.
Es kann nicht jede Vorüberlegung gleich publiziert werden; aber sobald die Entscheidung gefallen ist, spricht alles dafür, einen transparenten und kooperativen Prozess der Vorbereitung der Fusion zu starten. Stephan Jansen betont daher die Bedeutung der Pre‐Merger Integration gegenüber der überschätzten Post‐Merger Integration (Huber, Jansen, Plamper 2004)
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TYPEN VON FUSION
Fusion als Merger und Akquisition (also durch Kauf ‐ kommt im öffentlichen Bereich kaum vor)
Fusion von Außen
Initiiert durch den gemeinsamen Träger oder Financier, z.B. eine Holding entscheidet sich zwei oder mehrere Häuser zusammen zu schließen oder macht die Finanzierung und Weiterführung von einem „freiwilligen“ Zusammenschluss von Einrichtungen abhängig.
Fusion von Innen
Zwei oder mehrere selbständige Organisationen entscheiden sich zur Fusion oder zur Kooperation mit dem möglichen Endziel von Fusion.
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Bei der Fusion von Außen, die durch politische Instanzen oder administrative Träger betrieben wird, ist eine widersprüchliche Haltung der Akteure zu beobachten.
Die Hypothese dazu:
Die Politik fürchtet die negativen Konnotationen von Fusionen (Stellenabbau, Verschlechterung des Angebots, Schließen von Einrichtungen, ...) und erwartet Widerstand.
Diese defensive Zugangsweise und die Tabuisierung der Fusion mobilisiert das Widerstandspotenzial, das man vermeiden möchte.
Fusion bleibt emotional nur negativ besetzt. Das wiederum wirkt sich erschwerend auf den Fusionsprozess aus.
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RASCHE ENTSCHEIDUNG ÜBER DIE FÜHRUNG
Wenn der Fusionsprozess negativ besetzt ist wird es schwer, eine kooperative Form des Zusammenschlusses zu organisieren.
Je schneller Klarheit über die Tatsache und die Rahmenbedingungen der Fusion geschaffen ist, um so eher kann mit einer kooperativen Umsetzung begonnen werden.
Bei der Fusion von Außen ist rasch über die zentrale Führung der neuen Organisation zu entscheiden und die ist vom Träger zu treffen. (Es spricht viel dafür, neue Leute mit der Gesamtführung zu beauftragen.)
Wenn diese Entscheidung getroffen ist, kann die neue Leitung mit der Gestaltung des Vorbereitungsprozesses zur Fusion beginnen.
Nach dem hierarchischen Eingriff kann die neue Führung auf Kooperation umstellen, also eine Fusion von Außen gewissermaßen zu einer Fusion von Innen machen.
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Die Fusion von Innen muss zwei Paradoxien bewältigen.
Die Beziehung zwischen Organisationen aufzubauen, die das Ende und die Auflösung der beteiligten Organisationen selbst herbeiführt.
Die Entscheidung zur Fusion steht nicht als dogmatische Vorgabe am Anfang des Prozesses, sondern ist selbst ein Resultat eines Kooperationsprozesses. Es ist aber notwendig, sehr ernsthaft zu kooperieren, sonst wird dieses Resultat nicht eintreten. Es ist die Kooperation mit der Möglichkeit der Fusion entschlossen zu betreiben und trotzdem das Ergebnis offen zu halten.
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ERFOLGSKRITERIEN DER KOOPERATIONDAS GROSSMANN/LOBNIG‐MODELL
1. Kooperation ist als eigenständiges soziales System zu organisieren.
Soziale Systeme entstehen und gewinnen Identität durch Grenzziehung zwischen sich und der Umwelt.
Grenzziehung und Identitätsbildung sind Kernaufgaben beim Aufbau einer Kooperation.
Sozial‐organisatorische Seite: Welche Teile einer Organisation sind Bestandteil der Kooperation und was bleibt auch außerhalb.
Inhaltliche Seite: Was sind Ziele, Gegenstände, Produkte der Kooperation.
Kulturelle Seite: Nach welchen Spielregeln funktioniert die Kooperation (im Unterschied zur Heimatorganisation.
Das Kooperationssystem entsteht im Prozess
Kooperation braucht Organisation, hat aber zunächst keine.
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Wenn die Kooperation zu sehr nach den Prinzipien und Erfahrungen der Partner gestaltet wird, gibt es Konflikte. Es geht um den gemeinsamen Aufbau von etwas Neuem.
Das gilt auch für die Fusion. Fusionen sind dann eher erfolgreich, wenn sie mit einer Transformation des bestehenden einhergehen. Also wenn gemeinsam neue Leistungen kreiert werden. Wenn die Organisation und Kultur der bestehenden Organisation verändert wird.
Wichtig ist dabei besonders die Veränderung des Führungssystems und von wichtigen Leistungsprozessen.
Auch die Fusion braucht rasch Klarheit über die Grenzen und die Identität der neuen Organisation.
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Erfolgreiche Kooperation braucht Vernetzung auf drei Ebenen
der Ebene der Leistungsprozesse
der Ebene der Koordination des Managements
der Ebene der Steuerung und Entscheidung.
Alle drei Ebenen sind rasch ins Spiel zu bringen.
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2. Ein kooperatives Steuerungssystem einrichten Ein gemeinsam kreiertes Steuerungssystem
definiert Ziele und entwickelt Spielregeln für Entscheidungen und Prozesse,
es formuliert die Strategie,
es bearbeitet Konflikte und Krisen,
es organisiert eine gemeinsame Außenpolitik,
es hält Verbindung zu Entscheidungsgremien der Partnerorganisationen.
Entscheidend ist, ob es gelingt einen Unterschied zur herkömmlichen Kultur der Leitung zu setzen und auf horizontale Beziehungen umzustellen.
Die Leistungsfähigkeit entsteht durch offene und vertrauensvolle Kommunikation unter gleichrangigen.
Die präferierte Entscheidungsform ist der Konsens.
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Die Arbeit der Steuergruppe hat hohe symbolische und kulturbildende Wirkung für die Kooperation.
In dieses System muss investiert werden.
Kooperation wird wesentlich über Spielregeln zusammen gehalten.
Spielregeln über Anwesenheit
Spielregeln für Entscheidungen
Spielregeln für Kommunikation nach Außen
Oft braucht es einen organisatorischen Vorlauf, um zur richtigen Zusammensetzung des Steuergremiums zu kommen.
Für Fusion entscheidend ist, dass rasch eine neue Führung etabliert wird und die Führung wirklich neu zusammengesetzt ist.
Hohe Bedeutung organisationsübergreifender Führungsteams.
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3. Den Business Case erarbeiten Kooperationen werden über den Nutzen zusammengehalten, den sie für die
Beteiligten stiften.
Bindungskraft entsteht durch attraktive Zielsetzungen und Tätigkeiten.
Der Nutzen wird in der Heimatorganisation lukriert.
Zum Wesen der Kooperation gehört auch den Nutzen für andere zu betreiben.
Viele Netzwerke und Kooperationen sind mit erstaunlich unklaren Zielsetzungen unterwegs. Das betrifft auch die Partnerwahl: Hat der andere etwas, was ich nicht habe?
Die Erarbeitung des Business Cases ist nicht ein einmaliger Akt am Anfang des Prozesses. „Funktionale Unklarheit“ zu Beginn schafft einen Rahmen, der weitere Entwicklung erlaubt. Kooperation lebt auch davon, dass etwas Neues entsteht, das man zu Beginn noch nicht kennt.
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Ein zentraler Punkt in diesem Prozess ist die Bearbeitung der Gleichzeitigkeit von Kooperation und Konkurrenz.
Aus den Fusionen im Profit‐Bereich wird berichtet, dass sehr oft die Partnerwahl nicht sorgfältig betrieben wird (bezogen auf die Wirtschaftlichkeit und den Cultural Fit).
Für den Erfolg der Fusion wichtig gemeinsam etwas Neues zu kreieren.
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4. Die Leistungen und Leistungsprozesse der Kooperationspartner in den Fokus rücken.
Es geht um den Nutzen und der Nutzen wird in den konkreten Leistungsprozessen erzeugt. Es ist daher entscheidend möglichst rasch gemeinsam etwas zu produzieren.
Ergebnisse und Produkte erzeugen den Sinn einer Kooperation und wirken als verstärkende Rückkopplungsschleifen.
Kooperation lebt vom Engagement der Beteiligten. Kooperation gewinnt daher, wenn sie attraktive Tätigkeiten, neue Arbeitserfahrungen, persönliche Entwicklungschancen bereit stellt.
In aller Regel tun sich die Personen auf der operativen Ebene (wenn ihre Arbeitsplätze nicht gefährdet sind) leichter mit der Kooperation als die Führungskräfte.
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Wenn Fusionen über Kooperationen vorbereitet werden, dann liegt in diesen konkreten Arbeitserfahrungen und Arbeitsergebnissen die überzeugende Kraft für die Fusion. (vgl. die Fallbeispiele Unia, Jona und Rapperswil)
Vitalisierung der Kooperation auf Leistungsebene und Steuerungsebene, auch auf der Ebene der Entscheider können neue und spaßmachende Arbeitserfahrungen ermöglicht werden.
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5. Übergreifende Teamarbeit betreiben
Teams sind das Bauprinzip von Kooperation. Das ergibt sich schon aus ihrer Anlage als horizontales Beziehungsnetz (Teams als Fraktal der Kooperation).
In Teams kann der Spirit of Collaboration entstehen und glaubwürdig werden.
Teamarbeit ermöglicht jene verdichteten Interaktionen, die es braucht, um Sinn zu erfahren und einen Bezug zum gesamten Vorhaben der Kooperation/Fusion herzustellen. Und das ist ein Schlüssel zum Erfolg von Kooperation und Fusion, dieses Bauprinzip in möglichst vielen Funktionen des neuen Systems einzubauen: Steuerungs‐ und Managementteams, Projektteams, Teams in Leistungsprozessen, Designteams für Events, Entwicklungsteams.
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6. Die Kooperation managen – Den Server im Netz betreiben Die Organisation der Kooperation ist am Weg zu bauen. Sie ist durch
kontinuierliches Organisieren herzustellen.
Die Kooperation braucht spezielle Kommunikationsleistungen.
Es ist Kommunikation zu betreiben ohne auf die internen Routinen der Organisationen zurückgreifen zu können. Es sind die Interessen der Partner zu berücksichtigen.
Es ist ein kooperatives Vorgehen auch in der Art des Organisierens zu realisieren und Vertrauen aufzubauen und Misstrauen hintanzustellen. Das ist eine sehr aufwendige und anspruchsvolle Organisationsleistung.
Dazu braucht es einen Server, ein Managementteam für Koordination, operative Steuerung, umsetzungsorientierte Unterstützung.
Diese Instanz braucht einen Allparteilichen. Am besten ist die Leistung auch durch ein organisationsübergreifendes Team zu bewerkstelligen.
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7. Interne Voraussetzungen für Kooperation schaffen
Kooperation beginnt auf der Innenseite der Systeme, bei Personen und Organisationen.
Kooperationsfähigkeit ist eine wichtige systemische Leistung. Es braucht das aktive kooperationsfördernde Engagement von wichtigen
Akteuren.
Es braucht spezialisierte Rollen, z.B. für die Vertretung von Organisationen in Netzwerken und Kooperationen.
Es braucht Handlungsspielraum für diese Repräsentanten und gleichzeitig starke Rückbindung an die Leitung der beteiligten Organisationen.
Es braucht Irritierbarkeit gegenüber Einflüssen aus der Kooperation und die Fähigkeit Irritationen auch auszuhalten.
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Echte Kooperation wirkt immer auf die beteiligten Organisationen zurück.
Kooperation braucht Verankerung in der Strategie der Organisation.
8. Vertrauen als Basis von Kooperation
Vertrauen reduziert Unsicherheit und Komplexität, absorbiert Risiko, befreit von Starrheit, fördert Kreativität.
Vertrauen ist das Ergebnis von vertrauenstiftenden Handlungen.
Vertrauen ereignet sich bei Verzicht auf einseitige Interessens‐durchsetzung und durch die Erfahrung von Verlässlichkeit im Engagement.
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Vertrauen entsteht im Aushandeln von Spielregeln und durch ihre Einhaltung.
Vertrauen braucht Einigung über Kernfragen, wie den Umgang mit Ressourcen, Investitionen, Gewinn, die Außendarstellung.
Vertrauensaufbau braucht einen geschützten Rahmen und Investition in die Beziehung.
9. Auf Personen kommt es an, aber gelingende Kooperation ist auch eine organisatorische Leistung.
Es braucht die Unterstützung von Keyplayern.
Es braucht offene und kooperationsbereite Leute.
Es braucht aber auch eine Reihe von organisatorischen Vorkehrungen.
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10. Organisationsberatung gezielt nutzen
Kooperation braucht den allparteilichen Dritten, vor allem beim Aufbau des Kooperationssystems und in schwierigen Phasen.
Das Neue, die Kooperation, braucht einen Anwalt, der nur den Interessen des Neuen verpflichtet ist.
Kooperationssysteme müssen voraus gedacht und gleichzeitig mit den Beteiligten abgestimmt werden.
Die Steuerungs‐ und Serverteams brauchen allparteiliche Strukturierung und Moderation sowie Expertise in der geeigneten Systembildung.
Kooperationen brauchen regelmäßige Selbstbeobachtung, Auswertung und Nachjustierung.
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11. Die spezielle Rolle der Politik in Kooperationen
Kooperationen und Netzwerke im Bereich der Public Goods sind ohne Einbindung der öffentlichen Verwaltung und von politischen Entscheidungsträgern nicht denkbar: als Auftraggeber, Mitentscheider, Fachkräfte in der Kooperation, Legitimationsinstanz.
Kooperative Lösungen sind für die Politik attraktiv, weil sie wirksam werden können in Bereichen, die schwer durch gesetzliche Regelungen zu gestalten sind oder außerhalb des eigenen Kompetenzbereichs liegen. Andererseits liegt das Muster der Kooperation quer zur Logik von Politik. Gewählt werden oder nicht, der Wechsel von Regierung und Opposition sind die Leitdifferenzen von Politik.
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Politik lebt von einer klaren Erfolgszuschreibung und der Abgrenzung von den politischen Konkurrenten. Und bedingt durch den Zwang zur Wiederwahl nach relativ kurzen Amtsperioden muss das Handeln auf kurzfristige Erfolgs‐ und Nutzenkalküle ausgerichtet werden. An den Mühen der Zusammenarbeit in einer großen Koalition kann der Unterschied zwischen Kompromiss und gelungener Kooperation abgelesen werden.
Politik hat eine Rolle als Initiator und Förderer von Kooperation und als Partner in Kooperationen. Als Initiator und Förderer kann die Politik die Rahmenbedingungen für Kooperation gestalten.
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Die Bindung von Fördermitteln an Kooperationen, z.B. wenn nur konsortial angelegte Projekte gefördert werden.
Vergabe von Leistungen an Verbünde. Beauftragung von Projekten zur Koordinierung von Netzwerken und
zum Management von Kooperationen. Finanzierung von Beratungsleistungen für den Aufbau und die
begleitende Unterstützung von Kooperationen. Qualifizierung von Personen in Netzwerken und
Leistungsverbünden. Finanzierung und Veranstaltung von kooperationsfördernden
Aktivitäten, wie Konferenzen und Plattformen. Politische Initiativen zur kooperativen Bearbeitung von
Problemstellungen. Beauftragung der Verwaltung in diese Richtung.
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Politik hat eine neue Rolle als Ermöglicher von Kooperation Aufgrund der widersprüchlichen Logik von Politik und
Kooperation spricht viel dafür die Politik außerhalb des Kooperationssystem zu positionieren, Vertreter der Verwaltung aber durchaus als Kooperationspartner innerhalb des Kooperationssystems.
In Betreiben von Fusionen haben Politik und Verwaltung die wichtige Aufgabe den Rahmen für eine kooperative Vorbereitung und Durchführung zu setzen.
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RALPH GROSSMANN
Ordentlicher Professor für Organisationsentwicklung an der Fakultät für Interdisziplinäre Forschung und Fortbildung der Alpen‐Adria‐Universität Klagenfurt‐IFF
Leiter des Instituts Organisationsentwicklung und Gruppendynamik (IFF‐OEGD)
Organisationsberater
Mitbegründer und Lehrberater der Österreichischen Gesellschaft für Gruppendynamik und Organisationsberatung.
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Masterstudium Organisationsentwicklung und Gruppendynamik
Doktoratsstudium Organisationsentwicklung „Dr.OE“
Postgraduales Masterprogramm: Organisationsentwicklung
Inhouse‐Programme
Forschung und Beratung von Veränderungsprozessen in und zwischen Organisationen, die öffentliche Leistungen erbringen.
Internationale Konferenzen
PROGRAMM DES INSTITUTS
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KONTAKT
1070 Wien, Schottenfeldgasse 29
Tel.: 0043 1 522 40 00 206
Fax: 043 1 522 40 00 277
Email: ralph.grossmann@uni‐klu.ac.at
www.iff.ac.at/oe
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