Tematsko izvješće Jačanje administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori: napredak je postignut, ali potrebno je postići bolje rezultate u brojnim ključnim područjima

HR 2016. BR. 20

EUROPSKIREVIZORSKISUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspxInternetske stranice: eca.europa.euTwitter: @EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print ISBN 978-92-872-5606-5 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/412354 QJ-AB-16-021-HR-CPDF ISBN 978-92-872-5659-1 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/24351 QJ-AB-16-021-HR-NEPUB ISBN 978-92-872-5633-1 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/852172 QJ-AB-16-021-HR-E

© Europska unija, 2016.Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Jačanje administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori: napredak je postignut, ali potrebno je postići bolje rezultate u brojnim ključnim područjima

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Tematsko izvješće

HR 2016. BR. 20

02Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora-čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje-će razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Karel Pinxten, a specijalizirano je za rashodovna područja vanjskog djelovanja. Reviziju je predvodio član Suda Hans Gustaf Wessberg, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Peter Eklund, ataše u uredu Emmanuel-Douglas Hellinakis, voditeljica radnog zadatka Torielle Perreur-Lloyd te revizorice Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante i Aurelia Petliza.

Slijeva nadesno: A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

03Sadržaj

Odlomak

Kratice i pokrate

I. – X. Sažetak

1. – 10. Uvod

1. – 3. Put Crne Gore prema integraciji u Europsku uniju

4. – 10. Pretpristupna pomoć EU-a

11. – 15. Opseg revizije i revizijski pristup

16. – 40. Opažanja

16. – 20. Dio I. – Projekti obuhvaćeni revizijom bili su usmjereni na potrebe u pogledu administrativnih kapaciteta i u većini su slučajeva bili dobro koordinirani s ostalim projektima u okviru programa IPA i s intervencijama donatora

17. Projektima se nastojalo pronaći rješenja za potrebe u pogledu jačanja kapaciteta

18. – 20. Koordinacija među projektima i njihova koordinacija s drugim intervencijama uglavnom je bila dobra

21. – 28. Dio II. – Neprimjerenom uporabom ostvarenja smanjena je djelotvornost nekih projekata obuhvaćenih revizijom

22. – 24. Projektima su uglavnom postignuta ostvarenja, no korisnici ih nisu uvijek iskoristili ili crnogorske vlasti nisu poduzele odgovarajuće daljnje korake

25. – 28. Nije postojalo dovoljno informacija koje bi pokazale napredak u jačanju administrativnih kapaciteta tijekom vremena

29. – 40. Dio III. – Komisija je dobro iskoristila nefinancijska sredstva za potporu postupku reforme, ali važna pitanja i dalje su neriješena

31. – 33. Mehanizmi za politički dijalog uspostavljeni na temelju sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju dobro funkcioniraju

34. – 37. Postojale su nejasnoće u pogledu uporabe alata za poticanje reformi uspostavljenih u okviru procesa pristupnih pregovora

38. – 40. Potencijal za uporabu decentraliziranog upravljanja u svrhu jačanja administrativnih kapaciteta još nije u potpunosti iskorišten

04Sadržaj

41. – 47. Zaključci i preporuke

Prilog I. – Ključni datumi u odnosima između EU-a i Crne Gore

Prilog II. – Projekti obuhvaćeni revizijom

Odgovori Komisije

05Kratice i pokrate

ASK: Agencija za sprječavanje korupcije

DRI: Državna revizorska institucija

ECAA: Europski zajednički zračni prostor

EPA: Agencija za zaštitu okoliša

IPA: Instrument pretpristupne pomoći

IRM: Informatički alat za upravljanje rizikom za integritet

KSSI: Komisija za sprječavanje sukoba interesa

OCD: Organizacije civilnog društva

SP: Stabilizacija i pridruživanje

SSP: Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju

06Sažetak

IOd proglašenja neovisnosti 2006. godine Crna Gora napreduje na putu prema integraciji u EU. 2010. godine postala je zemlja kandidatkinja za pristupanje EU-u, a u lipnju 2012. Vijeće je usvojilo pregovarački okvir, nakon čega su započeli pristupni pregovori. Do kraja 2015. godine od 35 pregovaračkih poglavlja otvoreno je njih 22, od kojih su dva privremeno zatvorena.

IIKomisija je Crnoj Gori pomogla u uspostavi institucija i jačanju administrativnih kapaciteta s ciljem potpore tranziciji te zemlje u demokratsku i gospodarski razvijenu državu. Pretpristupna pomoć EU-a pruža se u financijskom obliku, u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA), te u nefinancijskom obliku, u obliku mehanizama za politički dijalog.

IIITijekom razdoblja 2007. – 2013. Crnoj Gori pružena je financijsku pomoć EU-a u vrijednosti od 235,7 milijuna eura kako bi se zemlja pripremila za pristupanje. 76 % tog iznosa iskorišteno je za ugovore potpisane do kraja 2015. godine. Za razdoblje 2014. – 2020. okvirni iznos financijskih sredstava dodijeljenih u okviru programa IPA za Crnu Goru bio je 270,5 milijuna eura. Država također ima pristup programima i projektima koji se financiraju u okviru programa s višestrukim korisnicima, koji obuhvaćaju čitavu regiju zapadnog Balkana i Tursku.

IVSud je obavio reviziju 19 projekata u trima glavnim sektorima pomoći u okviru programa IPA I u razdoblju 2007. – 2013.: reforma javne uprave (13 projekata), promet (3 projekta) te okoliš (3 projekta). Od toga je 15 projekata financirano sredstvima dodijeljenima Crnoj Gori, a preostala četiri financirana su regionalnom dodjelom sredstava. Osim toga, pregledali smo mehanizme za politički dijalog koji su uspostavljeni u okviru sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i procesa pristupnih pregovora.

VCilj revizije bio je procijeniti je li pretpristupna financijska i nefinancijska pomoć EU-a u razdoblju 2007. – 2013. djelo-tvorno doprinijela jačanju administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori. Zaključili smo da je, unatoč sporom napretku primijećenom u nekoliko ključnih područja, pretpristupna pomoć EU-a pomogla jačanju administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori. Međutim, ustanovili smo da je u 12 od 19 projekata financiranih u okviru programa IPA nad kojima smo obavili reviziju djelotvornost potpore smanjena zbog činjenice da crnogorske vlasti nisu u potpunosti iskoristile neka od ostvarenja koja su postignuta u pogledu jačanja kapaciteta ili nisu poduzele odgovarajuće daljnje korake. U većini projekata nad kojima smo obavili reviziju nisu utvrđeni jasni uvjeti kojima bi se omogućilo da nacionalne vlasti poduzmu odgovarajuće daljnje korake ili iskoriste ulaganja u okviru programa IPA.

VIProjektima nad kojima je obavljena revizija u pravilu su postignuta planirana ostvarenja koja su se odnosila na bitne potrebe u pogledu kapaciteta, kao što su uspješna potpora zakonodavnim izmjenama i uspostavljanju institucija te održavanje tečajeva za osposobljavanje. Projekti su većinom bili dobro koordinirani te je njima uzet u obzir rad koji su obavili drugi donatori. Međutim, utvrdili smo da su postojali slučajevi u kojima je došlo do preklapanja ili u kojima se mogla poboljšati razmjena informacija između projekata programa IPA koji su se provodili isključivo u Crnoj Gori i regionalnih projekata (s višestrukim korisnicima) koji su se provodili u nekoliko pretpristupnih zemalja.

Sažetak 07

VIIIako Komisija prati napredak Crne Gore u jačanju administrativnih kapaciteta, utvrdili smo da se radilo o kvalita-tivnoj procjeni i da su ispitani različiti dijelovi javne uprave. Time je otežana usporedba mjere u kojoj je došlo do poboljšanja tijekom vremena. Komisija je 2015. godine pokrenula postupak objavljivanja novih podataka, ali bilo je prerano za njihovu procjenu.

VIIIMehanizmi za politički dijalog dobro su funkcionirali, ali u bitnim područjima reforme javne uprave, okoliša i borbe protiv korupcije, rezultati se postižu tek sporo. Utvrdili smo da je do ograničenog napretka u ključnim područjima često dolazilo jer su nacionalne vlasti bile u nedovoljnoj mjeri posvećene provedbi reformi unatoč pretpristupnoj pomoći EU-a. Komisija raspolaže alatima za poticanje reformi, uključujući odredbu o „općoj ravnoteži”. Nije uvijek jasno hoće li se i na koji način upotrebljavati navedeni alat ili kako će se upućivati na njega ako se novim zakonima i institucijama koje EU podupire ne postignu rezultati u ključnim područjima kao što je borba protiv korupcije.

IXKomisija je u okviru decentraliziranog upravljanja crnogorskim vlastima povjerila 12 % sredstava programa IPA I. Utvrdili smo da decentralizirani način upravljanja sredstvima EU-a predstavlja potencijalno koristan alat za jačanje administrativnih kapaciteta prijenosom znanja, što nije iskorišteno u okviru programa IPA I.

XIznijeli smo niz preporuka u svrhu jačanja administrativnih kapaciteta.

08Uvod

1 U vrijeme revizije zapadni Balkan sastojao se od sljedećih šest zemalja: Albanija, Bosna i Hercegovina, bivša jugoslavenska republika Makedonija, Kosovo*, Crna Gora i Srbija.

* Ovim se nazivom ne dovode u pitanje stajališta o statusu te je on u skladu s Rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a 1244 i mišljenjem Međunarodnog suda o proglašenju neovisnosti Kosova.

2 Ibid.

3 Popis stanovništva iz 2011. Vidjeti „Crna Gora u brojkama” zavoda za statistiku Crne Gore, 2013.

4 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju stupio je na snagu 2010. godine.

5 Poglavlje 25. o znanosti i istraživanju, koje je također privremeno zatvoreno.

6 Svako poglavlje odnosi se na određeno područje politike u okviru zakonodavstva EU-a.

Put Crne Gore prema integraciji u Europsku uniju

01 Crna Gora mala je i planinska zemlja na zapadnom Balkanu1. Na jugozapadu ima izlaz na Jadransko more, dok na zapadu graniči s Hrvatskom, na sjeverozapadu s Bosnom i Hercegovinom, na sjeveroistoku sa Srbijom, na istoku s Kosovom*2 te na jugoistoku s Albanijom. Glavni i najveći grad je Podgorica. Ukupan broj stanovnika je 625 266, u sljedećem sastavu prema etničkim skupinama: Crnogorci (44,98 %), Srbi (28,73 %), Bošnjaci (8,65 %), Albanci (4,91 %) te ostali (12,72 %)3.

02 Od proglašenja neovisnosti 2006. godine Crna Gora napreduje na putu prema integraciji u EU. 2007. godine Crna Gora s EU-om je potpisala sporazum o stabi-lizaciji i pridruživanju4, a Vijeće joj je 2010. godine odobrilo status zemlje kandi-datkinje za članstvo u EU-u. Vijeće je u lipnju 2012. usvojilo pregovarački okvir i započeli su pristupni pregovori. Iste godine otvoreno je prvo pregovaračko poglavlje5. Do kraja 2015. godine od 35 poglavlja6 otvoreno je njih 22, od kojih su dva privremeno zatvorena. Vidjeti prilog I. za kronološki prikaz integracije Crne Gore u EU.

03 Unatoč navodima o izbornoj prijevari i činjenici da su neke oporbene stranke odbile sudjelovati u radu parlamenta, Crna Gora ostala je stabilna u godinama nakon početka pristupnih pregovora. Kao i ostatak regije zapadnog Balkana, Crna Gora suočena je s hitnom potrebom za reformom, primjerice u područjima javne uprave i borbe protiv korupcije, ali ipak se smatra da je trenutačno vodeća zemlja u pristupnom procesu.

09Uvod

7 Program IPA I uspostavljen je Uredbom Vijeća (EZ) br. 1085/2006 od 17. srpnja 2006. o uspostavljanju Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) (SL L 210, 31.7.2006., str. 82.) i Uredbom Komisije (EZ) br. 718/2007 od 12. lipnja 2007. o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) br. 1085/2006 o uspostavljanju Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) (SL L 170, 29.6.2007., str. 1.).

8 U okviru programa IPA I u razdoblju 2007. – 2013. ukupno je dodijeljen iznos od 10 milijardi eura.

9 Kriterije iz Kopenhagena, koje je Europsko vijeće utvrdilo u lipnju 1993., čine:

(a) politički kriteriji: stabilnost institucija koje jamče demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava te poštovanje i zaštitu manjina;

(b) gospodarski kriteriji: postojanje funkcionalnog tržišnog gospodarstva, kao i sposobnost nošenja s pritiskom konkurencije i tržišnih sila u EU-u;

(c) sposobnost preuzimanja obveza članstva, uključujući poštovanje ciljeva političke, gospodarske i monetarne unije.

Pretpristupna pomoć EU-a

04 Crna Gora od 2007. godine prima financijsku pomoć EU-a u okviru Instrumenata pretpristupne pomoći7. U nastavku se prikazuje raspodjela iznosa od 235,7 miliju-na eura sredstava dodijeljenih u okviru programa IPA I u razdoblju 2007. – 2013.8 po različitim sektorima u kojima je pružena potpora:

05 Financijska sredstva EU-a u okviru programa IPA pružena su Crnoj Gori s ciljem podupiranja njezine tranzicije u demokratsku i gospodarski stabilnu državu na putu prema integraciji u EU. Komisija je financijska sredstva iz programa IPA isko-ristila kako bi Crnoj Gori pomogla u uspostavi institucija i jačanju administrativnih kapaciteta, kao i u poticanju gospodarskog i društvenog razvoja u okviru nastoja-nja te zemlje da ispuni kriterije iz Kopenhagena9. Do kraja 2015. godine sklopljeni su ugovori za 76 % sredstava iz programa IPA, od čega je isplaćeno 87 %.

Tabl

ica 

1. Pomoć Crnoj Gori u okviru programa IPA u razdoblju 2007. – 2013. (u milijunima eura)

Sektor Ukupan iznos dodijeljenih sredstava po sektorima Postotak

Reforma javne uprave 45,6 19 %

Okoliš i klimatske promjene 35,3 15 %

Prekogranična suradnja 30,3 13 %

Promet 30,0 13 %

Pravosuđe i unutarnji poslovi 25,5 11 %

Ad hoc mjere 25,0 11 %

Poljoprivreda i ruralni razvoj 22,5 9 %

Društveni razvoj 21,5 9 %

UKUPNO 2007. – 2013. 235,7 100 %

Izvor: Europska komisija.

10Uvod

10 Proračunska potpora uključuje izravne financijske prijenose u državnu blagajnu partnerske zemlje, a uvjetovana je kriterijima prihvatljivosti (dobro definirana strategija, stabilan makroekonomski okvir, dobro upravljanje javnim financijama ili vjerodostojan program za njegovo poboljšanje te transparentnost i nadzor nad proračunom) te političkim dijalogom, procjenom uspješnosti i jačanjem kapaciteta.

06 Program IPA II nastavlja se na program IPA I te je njime utvrđen novi okvir za pretpristupnu pomoć za razdoblje 2014. – 2020., za koju je izdvojen okvirni iznos od 270,5 milijuna eura. Projekti programa IPA II usmjereni su na struktur-ne reforme u sektorima koji obuhvaćaju ključna područja utvrđena strategijom proširenja EU-a, poput demokracije i upravljanja, vladavine prava, održivog rasta i konkurentnosti.

07 Pretpristupna pomoć EU-a pruža se i na regionalnoj razini u obliku projekata s višestrukim korisnicima (višedržavni projekti) i programa koji obuhvaćaju cijelu regiju zapadnog Balkana i Tursku. Iznos regionalnih dodjela sredstava bio je 1,357 milijardi eura za program IPA I te 2,959 milijardi eura za program IPA II.

08 Pretpristupna pomoć EU-a temelji se na strateškim dokumentima poput spora-zuma o stabilizaciji i pridruživanju, dokumenta o godišnjoj strategiji proširenja te godišnjih izvješća o napretku koje je Komisija usvojila za predmetnu zemlju. Ti su dokumenti do 2013. godine bili sadržani u višegodišnjim indikativnim planskim dokumentima, a sada čine dio okvirnih strateških dokumenata. Komisija godišnje ili višegodišnje programe usvaja nakon savjetovanja sa zemljama korisnicama i drugim dionicima.

09 Komisija projekte EU-a u Crnoj Gori većinom provodi izravno u okviru centralizira-nog načina upravljanja. Na kraju programa IPA I upravljanje programima razvoja ljudskih resursa i regionalnog razvoja decentralizirano je i povjereno nacionalnim vlastima, ali Komisija je i dalje odgovorna za ta sredstva i obavlja provjere tran-sakcija. U okviru programa IPA II Komisija se i dalje koristi spojem centraliziranog i decentraliziranog načina upravljanja pod nazivom „izravno i neizravno upravlja-nje”, a nadopunjuju ga ostali načini provedbe, primjerice sektorska proračunska potpora10.

10 Komisija se koristi paketom proširenja i godišnjim izvješćima o napretku kako bi procijenila napredak Crne Gore tijekom proteklih 12 mjeseci. Paket proširenja uključuje godišnji strateški dokument u kojem su se do 2014. godine iznosila ne-davna postignuća i glavni izazovi za predstojećih 12 mjeseci, uključujući posebne zaključke i preporuke. 2015. godine strateški dokument uključivao je dugoročniji pregled izazova, čime je pokriven preostali mandat trenutačne Komisije.

11Opseg revizije i revizijski pristup

11 Cilj revizije bio je procijeniti je li pretpristupna pomoć EU-a tijekom razdoblja 2007. – 2013. djelotvorno doprinijela jačanju administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori. Revizijom je obuhvaćena financijska (projekti financirani u sklopu progra-ma IPA) i nefinancijska pomoć (mehanizmi za politički dijalog između EU-a i Crne Gore).

12 Revizija je bila usmjerena na tri glavna pitanja:

(a) Jesu li projektima obuhvaćenima revizijom pronađena prikladna rješenja u pogledu potrebe za jačanjem administrativnih kapaciteta?

Kako bismo odgovorili na to pitanje, ispitali smo jesu li projekti obuhvaćeni revizijom osmišljeni na način da se njima pronalaze rješenja za potrebe u po-gledu administrativnih kapaciteta koje su Komisija i nacionalne vlasti ocijenile važnima te jesu li projekti bili dobro koordinirani s ostalim projektima progra-ma IPA i s intervencijama drugih donatora.

(b) Jesu li projektima obuhvaćenima revizijom ostvareni rezultati u pogledu jača-nja administrativnih kapaciteta?

Kako bismo odgovorili na to pitanje, ispitali smo jesu li projektima obuhvaće-nima revizijom postignuta očekivana ostvarenja povezana s jačanjem kapa-citeta te jesu li nacionalne vlasti iskoristile ta ostvarenja i poduzele odgova-rajuće daljnje korake. U slučajevima u kojima ostvarenja nisu iskorištena ili nisu poduzeti odgovarajući daljnji koraci ispitali smo i glavne razloge za to. Također smo ispitali procjenu djelotvornosti potpore EU-a za poboljšanje administrativnih kapaciteta koju je obavljala Komisija.

(c) Je li Komisija djelotvorno upotrijebila nefinancijsku pomoć u svrhu povećanja administrativnih kapaciteta?

Kako bismo odgovorili na to pitanje, ispitali smo način na koji je Komisija upotrebljavala mehanizme za politički dijalog utvrđene u sporazumu o sta-bilizaciji i pridruživanju i tijekom pristupnih pregovora. Također smo ispitali način na koji je Komisija koristila financijske poticaje koji su joj bili dostupni kako bi se postigla aktivna posvećenost nacionalnih vlasti postupku reforme. Konačno, ispitali smo je li Komisija iskoristila potencijal za prijenos kapaciteta poticanjem širenja dobre prakse utvrđene u okviru decentraliziranog načina upravljanja sredstvima iz programa IPA.

12Opseg revizije i revizijski pristup

11 Ispitali smo projekte u okviru programa IPA I jer se u vrijeme revizije još nisu provodili projekti u okviru programa IPA II.

12 Zemlje koje ispunjavaju uvjete za sudjelovanje u programu IPA uključuju zemlje zapadnog Balkana i Tursku. Ti programi i projekti također se nazivaju „regionalnima” ili „višedržavnima”. Ukupan iznos sredstava dodijeljenih u okviru programa IPA I za programe i projekte s višestrukim korisnicima bio je 1137 milijuna eura.

13 Usredotočili smo se na tri sektora koja su bitna za integraciju Crne Gore u EU: reformu javne uprave, promet i okoliš. Za te je sektore izdvojeno 47 % ukupnih sredstava dodijeljenih Crnoj Gori u okviru programa IPA I11, kao što je prikazano u tablici 1. Također smo ispitali projekte usmjerene na jačanje kapaciteta u po-dručju javne uprave koji su financirani u okviru regionalne dodjele sredstava pro-grama IPA (s višestrukim korisnicima), a kojima se također pruža pomoć drugim zemljama koje ispunjavaju uvjete za pomoć u okviru programa IPA12. Budući da se u svim navedenim područjima potpore pomoć pruža i u okviru programa IPA II (2014. – 2020.), Komisija može uzeti u obzir opažanja i preporuke iz ovog izvješća u provedbi programa IPA II te u pripremi srednjoročnog izvješća programa IPA II, planiranog za 2017. godinu.

14 Ispitivanje smo proveli na uzorku od 19 projekata. U sektoru reforme javne upra-ve odabrali smo 13 projekata u kojima je naglasak stavljen na nabavu, borbu pro-tiv korupcije, unutarnju kontrolu, vanjsku reviziju, lokalnu samoupravu i regional-nu školu za javnu upravu. U sektoru prometa odabrali smo tri projekta usmjerena na civilno zrakoplovstvo, upravu za željeznice i izgradnju cesta. U sektoru okoliša odabrali smo tri projekta u kojima je naglasak stavljen na središnju upravu, komunalne usluge i gospodarenje otpadom. 15 projekata iz uzorka financirano je sredstvima dodijeljenima Crnoj Gori, a preostala četiri regionalnim dodjelama sredstava. Vidjeti prilog II. za detalje o odabranim projektima.

15 Revizija je uključivala analizu dokumenata i razgovore s predstavnicima Komisije i nacionalnih vlasti. Također smo razgovarali s drugim dionicima, kao što su or-ganizacije civilnog društva te donatorske organizacije. Koristili smo se dokazima iz dokumenata o projektima i programima, evaluacijama i procjenama programa IPA I i predmetne zemlje, godišnjim izvješćima Komisije o napretku te odlukama proračunskog tijela.

13Opažanja

Dio I. – Projekti obuhvaćeni revizijom bili su usmjereni na potrebe u pogledu administrativnih kapaciteta i u većini su slučajeva bili dobro koordinirani s drugim projektima programa IPA te s intervencijama donatora

16 Radi djelotvornog doprinosa jačanju administrativnih kapaciteta crnogorske javne uprave, projekti programa IPA trebali bi biti usmjereni na glavne potrebe u pogledu kapaciteta koje su utvrdile Komisija i Crna Gora. Poželjna je dobra koordinacija među projektima u okviru programa IPA, kao i njihova dobra koor-dinacija s potporom koju pružaju drugi donatori kako bi se, primjerice, izbjegla preklapanja. Novi projekti programa IPA trebali bi se nadograđivati na rezultate koji su postignuti ranijim mjerama koje je financirao EU.

Projektima se nastojalo pronaći rješenja za potrebe u pogledu jačanja kapaciteta

17 Ispitali smo višegodišnji indikativni financijski okvir i višegodišnji indikativni planski dokument Komisije u kojima su utvrđena glavna područja potpore i ciljevi EU-a, ugovore o financiranju odabranih projekata u kojima su opisani njihovi po-sebni ciljevi te nacionalne strateške dokumente. U svim se navedenim dokumen-tima isticala potreba za jačanjem administrativnih kapaciteta. Procijenili smo jesu li projekti obuhvaćeni revizijom bili usmjereni na pronalaženje rješenja za jednu ili više potreba u pogledu kapaciteta navedenih u tim dokumentima. Utvrdili smo da je svih 19 projekata osmišljeno s ciljem ispunjavanja potreba u pogledu admi-nistrativnih kapaciteta. U tablici 2. prikazan je pregled ciljeva u vezi s jačanjem kapaciteta u projektima obuhvaćenima revizijom.

14Opažanja

Tabl

ica 

2. Način na koji su projekti obuhvaćeni revizijom osmišljeni s ciljem uklanjanja nedostataka u administrativnim kapacitetima

Područje Projekti Ciljevi jačanja kapaciteta

Nabava 1, 2, 3 ο poboljšanje zakonskih akata i kapaciteta javnih naručitelja jačanjem kapaciteta tijela za javnu nabavu ο održavanje tečaja za osposobljavanje i organiziranje programa certifikacije

Korupcija 4, 5 ο jačanje kapaciteta u institucijama zaduženima za sprječavanje korupcije ο izgradnja kapaciteta na lokalnoj razini za borbu protiv korupcije, uključujući organizacije civilnog društva

Unutarnja kontrola 6, 7 ο uvođenje javne unutarnje financijske kontrole ο priprema za planirano buduće upravljanje sredstvima EU-a na razini nacionalnih vlasti

Vanjska kontrola 8, 9 ο poboljšanje sposobnosti državne revizijske institucije za planiranje revizija i razvoj revizijske metodologije ο razvoj kontrole kvalitete revizije

Lokalna samouprava 10, 11 ο razvoj programa za osposobljavanje i pružanje usluga mentoriranja ο izrada strateških planova za općine

Regionalna škola za javnu upravu 12, 13 ο potpora izgradnji kapaciteta javne uprave u regiji zapadnog Balkana

Promet 14, 15, 16

ο razvoj kapaciteta za poboljšanje zakonodavstva u području cestovnog i željezničkog prometa te civilnog zra-koplovstva, za uspostavljanje javno-privatnih partnerstava te financiranje koncesija prometne infrastrukture

ο jačanje kapaciteta za upravljanje ulaganjima koja se provode u okviru međunarodnih instrumenata za financiranje

ο razvoj tehničkih i upravljačkih vještina na lokalnoj razini

Okoliš 17, 18, 19 ο osmišljavanje strategija za razvoj, usklađivanje i provedbu zakonskih akata ο razvoj kapaciteta za provedbu projekata na svim razinama

Izvor: pripremio Sud, na temelju podataka Europske komisije.

15Opažanja

13 Mnogi su donatori smanjili ili povukli svoju potporu zbog dostupnosti pretpristupne pomoći EU-a u okviru programa IPA i početka pregovora o pristupanju EU-u.

Koordinacija među projektima i njihova koordinacija s drugim intervencijama uglavnom je bila dobra

18 Ispitali smo jesu li projekti dobro koordinirani s drugim mjerama koje su financi-rali EU i drugi donatori u zemlji. Utvrdili smo da su projekti uglavnom bili dobro koordinirani s drugim projektima u okviru programa IPA, primjerice nadograd-njom na rezultate prethodnih projekata programa IPA u istom području. Iako se od početka programa IPA I 2007. godine13 broj drugih donatora u Crnoj Gori znatno smanjio, utvrdili smo da se rad koji su obavili ti donatori uzimao u obzir pri provedbi projekata programa IPA (vidjeti okvir 1. za primjere).

Okv

ir 1

. Primjeri dobre koordinacije

Projektima br. 6 i 7 pomoglo se uspostaviti upravljačke i kontrolne sustave posebno namijenjene planiranom budućem decentraliziranom upravljanju sredstvima EU-a u Crnoj Gori i proširiti primjenu unutarnje financijske kontrole u javnom sektoru na cjelokupnu javnu upravu.

Radi postizanja prvog cilja projekt br. 6 nadogradio se na projekte financirane sredstvima EU-a prije početka programa IPA. Tijekom provedbe projekta br. 6 Komisija je od izvođača radova zatražila da prilagodi ostva-renja kako bi ona bila u skladu s radovima koje usporedno provode službe Komisije, i to s ciljem provjere usklađenosti struktura koje su nacionalne vlasti uspostavile radi pripreme za decentralizirano upravljanje. Zatim je projektom br. 7 pružena dodatna potpora i osposobljavanje kako bi se crnogorsko osoblje pripremilo za rukovođenje strukturama decentraliziranog upravljanja.

Radi postizanja drugog cilja, dva su projekta prvenstveno bila usmjerena na središnju javnu upravu, a zatim na upravu na lokalnoj razini. Projekt br. 6 posebice je bio usmjeren na uvođenje unutarnje kontrole u središnja državna ministarstva, uključujući uspostavljanje unutarnje revizije sa sveobuhvatnim revizijskim planovima te njihovo umrežavanje. Projekt br. 7 započeo je nekoliko mjeseci nakon završetka projekta br. 6 i bio je usredo-točen na nezadovoljavajuću upravljačku praksu utvrđenu tijekom prvog projekta.

Svrha projekata br. 8 i 9 bila je ojačati Državnu revizorsku instituciju Crne Gore. Nastavljajući se na projekt koji su prethodno financirali njemački donatori, projekt br. 8 obuhvaćao je planove, smjernice i radionice za revizore. Na primjer, ojačani su kapaciteti u području revizija uspješnosti, koje su za Državnu revizorsku instituciju predstavljale novu vrstu revizijskog rada. Projekt programa IPA tijekom provedbe bio je koordiniran s radom na jačanju kapaciteta revizija uspješnosti koje su obavljali njemački i švedski donatori. Projekt br. 9 bio je twinning projekt na čelu s litavskom državnom revizijskom institucijom. Iako su između projekata pro-tekle dvije godine, oni su bili dobro koordinirani s potporom pruženom u okviru projekta br. 8, a u Državnoj revizorskoj instituciji Crne Gore uspostavljena je kvaliteta kontrole jačanjem tehničkih kapaciteta i pripremom smjernica.

16Opažanja

19 Međutim, utvrdili smo da koordinacija između projekata programa IPA koji su se odvijali samo u Crnoj Gori i projekata s višestrukim korisnicima u nekoliko pretpri-stupnih zemalja nije uvijek bila dobra (vidjeti primjere u okviru 2.).

Okv

ir 2

. Primjeri nezadovoljavajuće koordinacije među projektima programa IPA

Projekti br. 1, 2 i 3 – proveli smo reviziju svih projekata programa IPA I14 za potporu javnoj nabavi u Crnoj Gori. Potpora u okviru prvog projekta bila je dostupna samo u Crnoj Gori, dok je potpora iz drugih dvaju pro-jekata bila dostupna višestrukim korisnicima u drugim pretpristupnim zemljama. Iako je projektom br. 1 u Cr-noj Gori uspješno uspostavljen sustav javne nabave, utvrdili smo da ostvarenja u pogledu jačanja kapaciteta postignuta u okviru ostalih triju projekata nisu dobro koordinirana. Projekti su doprinijeli razvoju kapaciteta za poboljšanje zakonskih akata o javnoj nabavi pružanjem pomoći pri izradi nacrta novih zakona. Projektima je također povećana uspješnost ugovornih tijela, i to provedbom programa za osposobljavanje i certificira-nje službenika zaduženih za javnu nabavu. Projekti s višestrukim korisnicima (br. 2 i 3) provedeni su nakon projekta br. 1, ali nisu se djelotvorno nastavili na tečajeve iz projekta br. 1 provedbom dodatnih i konkretnijih programa za osposobljavanje. Umjesto toga, sadržaj tečajeva u nekim je slučajevima bio vrlo blizak ili čak pot-puno isti: u sva tri projekta ponuđeni su tečajevi o temeljnim postupcima javne nabave, projekti br. 1 i 2 bili su usmjereni na provedbu Direktive o komunalnim uslugama15, a projekti br. 2 i 3 bili su usmjereni na sustav pravnih lijekova16. Osim toga, sudionici tečajeva često su bili isti pojedinci, primjerice programi za osposoblja-vanje voditelja provodili su se u okviru programa br. 1 i 3.

Projekti br. 12 i 13 – regionalna škola za javnu upravu osnovana je s ciljem pružanja pomoći u jačanju admi-nistrativnih kapaciteta i poticanja regionalne suradnje u javnim upravama zemalja zapadnog Balkana. Regio-nalna škola za javnu upravu uglavnom se financira projektima programa IPA s višestrukim korisnicima, a svaka od šest zemalja sudionica, uključujući Crnu Goru, godišnje doprinosi iznosom od 150 000 eura. Ustanovili smo da aktivnosti osposobljavanja regionalne škole nisu bile dovoljno dobro koordinirane s drugim programima za osposobljavanje provedenima u okviru projekata programa IPA u Crnoj Gori. Na primjer, programi za osposo-bljavanje regionalne škole uglavnom su bili usmjereni na potrebe mlađeg osoblja, koje su već bile ispunjene u okviru drugih inicijativa za jačanje kapaciteta. Osim toga, javni službenici bili su nedovoljno obaviješteni o programima za osposobljavanje. Slijedom toga, vlasti Crne Gore nisu u dovoljnoj mjeri iskoristile tečajeve za osposobljavanje regionalne škole za javnu upravu.

14 Ne uključuje ugovore o razmjeni informacija o tehničkoj pomoći.

15 Direktiva 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL L 134, 30.4.2004., str. 1.).

16 Direktive EU-a o pravnim lijekovima su: Direktiva Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. (SL L 395, 30.12.1989., str. 33.), Direktiva Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. (SL L 76, 23.3.1992., str. 14.) i Direktiva 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. (SL L 335, 20.12.2007., str. 31.). Pravni lijekovi sudski su postupci koji gospodarskim subjektima uključenima u postupke sklapanja ugovora omogućuju osporavanje odluke o dodjeli ugovora.

17Opažanja

20 Komisija od 2014. godine potvrdila potrebu za boljom koordinacijom između državnih i regionalnih instrumenata (s višestrukim korisnicima) i prilagodila svoje postupke. Komisija je, primjerice, poticala regionalnu školu da se savjetu-je s državnim koordinatorima programa IPA i da u skladu s tim prilagodi svoja ostvarenja. Nadalje, Komisija je 2015. godine u sklopu Glavne uprave za susjedsku politiku i pregovore o proširenju osnovala tematski stručni centar za sektor refor-me javne uprave s ciljem upravljanja nizom programa s višestrukim (regionalnim) korisnicima u području reforme javne uprave, uključujući ugovore s regionalnom školom. Jedan je od ciljeva ovog centra zajamčiti koordinaciju regionalne i držav-ne pomoći u okviru programa IPA. Međutim, bilo je prerano kako bismo provje-rili jesu li te razvojne promjene dovele do potrebnih poboljšanja u koordinaciji državne i regionalne pomoći programa IPA.

Dio II. – Neprimjerenom uporabom ostvarenja smanjena je djelotvornost nekih projekata obuhvaćenih revizijom

21 Kako bi se djelotvorno doprinijelo jačanju administrativnih kapaciteta crnogorske javne uprave, projektima programa IPA trebala bi se postići očekivana ostvarenja u pogledu jačanja kapaciteta. Kada se navedena ostvarenja postignu, tijela na koja su usmjereni projekti (korisnici) trebala bi iskoristiti ta ostvarenja, a nacional-ne vlasti trebale bi poduzeti daljnje korake kako bi rezultati projekata bili održivi i kako bi se postigao njihov puni učinak. Kako bi se pokazalo što je postignuto sredstvima EU-a, potrebno je da Komisija jasno izvješćuje o postignutom napret-ku, uključujući i mjeru u kojoj su poboljšani administrativni kapaciteti u državi.

Projektima su uglavnom postignuta ostvarenja, no korisnici ih nisu uvijek iskoristili ili crnogorske vlasti nisu poduzele odgovarajuće daljnje korake

22 Ispitali smo srednjoročna i završna izvješća projekata obuhvaćenih revizijom, kao i izvješća Komisije o praćenju i evaluaciji te zapisnike sa sastanaka odbora za praćenje, a obavili smo i razgovore s korisnicima. Utvrdili smo da su projektima uglavnom postignuta planirana ostvarenja. Neka ostvarenja odnosila su se na ciljeve u vezi s jačanjem kapaciteta, a neka su osmišljena kako bi se njima postigli drugi ciljevi, primjerice izgradile ceste. Usredotočili smo se na ostvarenja pove-zana s jačanjem kapaciteta. U 12 od 19 projekata obuhvaćenih revizijom utvrdili smo da korisnici nisu u potpunosti iskoristili jedno ili više ostvarenja postignutih u pogledu jačanja kapaciteta ili nacionalne vlasti nisu poduzele odgovarajuće daljnje korake da se postignuti rezultati održe.

18Opažanja

23 U slučajevima u kojima korisnici nisu iskoristili ta ostvarenja, ukupna djelotvor-nost projekata povezanih s jačanjem administrativnih kapaciteta smanjena je jer u nekim slučajevima nisu realizirana poboljšanja do kojih je moglo doći zahva-ljujući tim projektima. Ostvarenja često nisu bila iskorištena zbog ograničenja povezanih s proračunom ili ljudskim resursima.

Vidjeti okvir 3. za primjere ostvarenja postignutih projektima koje korisnici nisu u potpunosti iskoristili.

Okv

ir 3

. Primjeri ostvarenja projekata koje korisnici nisu u potpunosti iskoristili

Pri osmišljavanju projekta br. 4 naglasak je stavljen na sprječavanje korupcije, a bio je usmjeren na dva glav-na tijela koja su se bavila tim područjem u tom razdoblju: Upravu za antikorupcijsku inicijativu i Komisiju za sprječavanje sukoba interesa. Korisnici nisu u potpunosti iskoristili dva planirana ostvarenja.

ο Komisija za sprječavanje sukoba interesa nije iskoristila automatizirani sustav razmjene podataka za izjave o imovnom stanju koji je pripremljen u okviru projekta. Iako Komisija za sprječavanje sukoba interesa nije raspolagala prikladnim resursima za ažuriranje evidencije koja se vodi ručno, ipak su se odlučili nastaviti njome koristiti.

ο U sklopu projekta pripremljen je informatički alat za upravljanje rizikom za integritet kako bi Uprava za anti-korupcijsku inicijativu mogla nadgledati provedbu planova integriteta koji su pripremljeni s ciljem smanje-nja rizika od korupcije koji je utvrđen u javnoj upravi. Iako su 72 od postojeće 102 institucije u zemlji izradile planove integriteta, samo njih četiri koristile su se navedenim informatičkim alatom u vrijeme obavljanja revizije. Do takve situacije došlo je djelomice zbog nedovoljnog broja osoblja, a djelomice jer Crna Gora nije nabavila dostatna sredstva za nastavak razvoja i uvođenja alata (Crna Gora oslonila se na iznos od mogućih 400 000 eura, koji je prema akcijskom planu za poglavlje 23. očekivan od drugih donatora. Kada se taj plan nije ostvario, država nije bila u mogućnosti pružiti potrebna sredstva iz vlastitih resursa).

Tijekom provedbe projekta br. 4 nacionalne vlasti odlučile su udružiti Upravu za antikorupcijsku inicijativu i Ko-misiju za sprječavanje sukoba interesa u novu Agenciju za sprječavanje korupcije. Do obavljanja naše revizije nije bilo jasno hoće li se Agencija za sprječavanje korupcije koristiti nekim informatičkim rješenjem razvijenim u okvi-ru projekta programa IPA za Upravu za antikorupcijsku inicijativu i Komisiju za sprječavanje sukoba interesa.

U okviru projekta br. 14 iznesene su tehničke specifikacije za angažiranje vanjskih pružatelja usluga u svrhu pripreme baze podataka za upravljanje cestovnom infrastrukturom u Crnoj Gori. U vrijeme obavljanja revi-zije, četiri godine nakon pripreme baze podataka, nacionalne vlasti nisu se njome koristile. Istim projektom programa IPA doprinijelo se jačanju kapaciteta u crnogorskoj javnoj upravi kako bi se omogućila provedba infrastrukturnih projekata. Međutim, u nekim slučajevima očekivane koristi u pogledu jačanja kapaciteta nisu ostvarene zbog velike fluktuacije osoblja. U vrijeme obavljanja revizije šest od osam osoba obučenih u tvrtki za željezničku infrastrukturu već je napustilo posao, većinom jer su imali ugovore na određeno vrijeme.

Projektom br. 19 doprinijelo se jačanju kapaciteta u gospodarenju otpadom na lokalnoj razini. Tijekom pro-vedbe projekta izmijenjena su ostvarenja koja su planirana na početku. Međutim, tijekom obavljanja revizije utvrdili smo da se ne iskorištavaju ni sva izmijenjena ostvarenja, djelomice zbog nedostatka osoblja i financij-skih sredstava. Reciklažno dvorište financirano u sklopu projekta i dovršeno 2013., primjerice, još nije zapo-čelo s poslovanjem, djelomice zbog nedostatka osoblja koje bi njime upravljalo. Osim toga, oprema kupljena u sklopu projekta nije se održavala zbog proračunskih ograničenja u općini. Druge stavke kupljene u sklopu projekta, primjerice kante za recikliranje, nisu se uopće upotrebljavale.

19Opažanja

24 U slučajevima u kojima nacionalne vlasti nisu poduzele daljnje korake nakon ostvarenja projekta, to je obično dovodilo do smanjenja željenih učinaka. U ne-kim slučajevima nacionalne vlasti nisu usvojile potrebne zakonske akte, što je značilo da ostvarenja nisu bila u potpunosti djelotvorna. U drugim slučajevima institucijama koje su uspostavljene nije odobrena neovisnost ili tijela koja su trebala izvršiti usvojene zakonske akte nisu imala ovlasti za to. Nacionalne vlasti ponekad nisu pružile potrebna dodatna ljudska ili financijska sredstva kako bi se nakon ostvarenja projekata programa IPA poduzeli odgovarajući daljnji koraci. Vidjeti okvir 4. za primjere ostvarenja projekata nakon kojih nacionalne vlasti nisu poduzele odgovarajuće daljnje korake.

Okv

ir 4

. Primjeri ostvarenja projekata nakon kojih nacionalne vlasti nisu poduzele odgovarajuće daljnje korake

Svrha projekta br. 5 bila je ojačati ulogu lokalne uprave i organizacija civilnog društva koje se bave borbom protiv korupcije na lokalnoj razini te podići razinu svijesti građana o važnosti djelotvornih mjera protiv korup-cije. Projektom su postignuta planirana ostvarenja u pogledu jačanja kapaciteta (studije, rasprave u stručnim skupinama, preporuke o politikama). U okviru projekta pokrenut je proces savjetovanja s ciljem osnivanja višesektorskog savjetodavnog vijeća za borbu protiv korupcije, no u ministarstvu unutarnjih poslova, čija je glavna zadaća podnošenje izvješća o provedbi lokalnih planova za borbu protiv korupcije, donesena je odluka o nesudjelovanju u tom procesu savjetovanja. Zbog toga je Vijeće oslabjelo i njegovi se članovi nisu sastajali nakon završetka projekta.

Projektom br. 14 ostvaren je uspješan doprinos usklađivanju zakona o zračnom prometu s ciljem pripreme za provedbu prve faze sporazuma o uspostavi Europskog zajedničkog zračnog prostora (ECAA). Međutim, u vri-jeme obavljanja revizije, tri i pol godine nakon pripreme podzakonskih akata koji su izrađeni u okviru projekta s ciljem pružanja pomoći državi da se propisi usklade sa zahtjevima sporazuma o Europskom zajedničkom zračnom prostoru, nacionalne vlasti još uvijek nisu usvojile mnoge od tih akata17.

U okviru projekta br. 15 2013. godine osmišljen je poslovni plan s ciljem poboljšanja učinkovitosti Uprave za že-ljeznice. Međutim, u vrijeme obavljanja revizije nacionalne vlasti nisu provele taj poslovni plan zbog financijskih ograničenja koja su dovela do odgode zapošljavanja potrebnog dodatnog osoblja (u Upravi je popunjeno sedam od dostupnih 17 radnih mjesta). Osim toga, Uprava od nacionalnih vlasti nije dobila odobrenje za financijsku neo-visnost od ministarstva prometa, koje je bilo potrebno kako bi se njezini poslovi obavljali na predviđeni način.

U okviru projekta br. 17 u svrhu jačanja kapaciteta Agenciji za zaštitu okoliša dodijeljeno je 180 000 eura za prikupljanje, potvrđivanje i objavljivanje podataka o okolišu. S tim ciljem u okviru projekta utrošena je jed-na godina za razvijanje sustava za prikupljanje, potvrđivanje i objavljivanje podataka o okolišu i pripremu povezanih tečajeva za osposobljavanje. Iako je taj posao dovršen 2012. godine, u vrijeme revizije razvijeni sustav još uvijek nije bio u uporabi i nije bilo značajnog povećanja u pogledu kapaciteta agencije ni u kvaliteti njezinih izvješća. Nakon što su postignuta ostvarenja projekta, nacionalne vlasti nisu poduzele daljnje korake dostatnom dodjelom financijskih i ljudskih resursa.

Projektom br. 18 nacionalnim vlastima pružena je pomoć u pripremi 29 akata sekundarnog zakonodavstva u području komunalnih usluga i gospodarenja otpadom. Iako su nacrti zakona bili pripremljeni prije završetka projekta u kolovozu 2013. godine, u vrijeme obavljanja revizije nacionalne su vlasti usvojile i objavile samo polovicu tih akata, čime je smanjen učinak projekata u okviru programa IPA.

17 Projekt je završen u listopadu 2011., a revizija je provedena u svibnju 2015. godine.

20Opažanja

Nije postojalo dovoljno informacija koje bi pokazale napredak u jačanju administrativnih kapaciteta tijekom vremena

25 Ispitali smo dostupne informacije kako bismo izmjerili poboljšanja u pogledu ad-ministrativnih kapaciteta Crne Gore tijekom revidiranog razdoblja. Pregledali smo dokumente u okviru „paketa proširenja” koje Komisija usvaja svake godine. Oni uključuju dokument o strategiji proširenja u kojem se iznosi plan za daljnje kora-ke u budućnosti i procjenjuje napredak svake zemlje kandidatkinje i potencijalne kandidatkinje. Također uključuju godišnja izvješća o napretku u kojima se navodi više pojedinosti o napretku koji su pojedinačne zemlje ostvarile u razdoblju od jedne godine. Osim toga, razmotrili smo napredak o kojem su izvijestili odbor za praćenje i sektorski odbori osnovani u sklopu sporazuma o stabilizaciji i pri-druživanju te prvo utvrđivanje polazne razine u provedbi reforme javne uprave provedeno 2015. godine.

26 Iako se u godišnjim izvješćima Komisije iznosi opći napredak u ispunjavanju kri-terija iz Kopenhagena i u njima se procjenjuje trenutačno stanje za svako pojedi-no pregovaračko poglavlje, ustanovili smo da ona ne uključuju procjenu razine napretka u pogledu jačanja kapaciteta koji je Crna Gora postigla tijekom duljeg vremenskog okvira. Osim toga, izvješća nisu osmišljena kako bi se njima uzimali u obzir rezultati pojedinačnih projekata. Na temelju pregledanih izvješća pokušali smo prikazati sliku napretka u pogledu jačanja administrativnih kapaciteta za ključna područja reforme tijekom razdoblja 2011. – 2014. (vidjeti tablicu 3.).

27 Ukupna procjena koju smo obavili na temelju godišnjih izvješća Komisije o na-pretku pokazuje spor napredak u pogledu jačanja kapaciteta. Međutim, usta-novili smo da u različitim izvješćima nisu uvijek procijenjeni isti dijelovi javne uprave te da je kvalitativna priroda ove procjene značila da kriteriji za procjenu administrativnog kapaciteta kao „nezadovoljavajućeg” ili „povećanog” nisu jasno definirani. Time je otežana usporedba mjere u kojoj je došlo do poboljšanja tije-kom vremena.

21Opažanja Ta

blic

a 3. Pregled procjena administrativnih kapaciteta u godišnjim izvješćima Komisije

o napretku (2011. – 2014.) u područjima obuhvaćenima revizijom

Poglavlje1 Područja politike 2011. 2012. 2013. 2014.

5 Javna nabava

Uprava za javnu nabavu, administrativna služba nadležna za javnu nabavu

Komisija za kontrolu postupaka javne nabave

Inspekcijske službe

Koncesije

14 Prometna politika Tijelo za istraživanje nezgoda

22 Regionalna politika i koordinaci-ja strukturnih instrumenata

Institucionalni okvir

Financijsko upravljanje, kontrola i revizija

23 Pravosuđe i temeljna prava

Politika borbe protiv korupcije

Komisija za sprječavanje sukoba interesa

Koordinacija borbe protiv korupcije

27 Okoliš i klimatske promjene

Horizontalna pitanja

Kvaliteta zraka

Gospodarenje otpadom

Administrativni kapacitet još uvijek je nezadovoljavajuć ili ograničen i potrebna su znatna ili hitna poboljšanja

Zabilježeno je povećanje administrativnog kapaciteta, ali potrebna su daljnja poboljšanja.

Zabilježeno je povećanje administrativnog kapaciteta i nema potrebe za daljnjim poboljšanjima.

1 Izvješća se objavljuju prema pregovaračkim poglavljima iako neka od njih još nisu otvorena.

Izvor: Sud na temelju izvješća Europske komisije o napretku.

22Opažanja

18 Od 2015. nadalje izvješća o napretku nazivaju se „izvješća za pojedine zemlje”.

19 Novi način predstavljanja podataka primjenjuje se na sve države kandidatkinje i potencijalne države kandidatkinje i obuhvaća područja djelovanja pravosuđa, korupcije, organiziranog kriminala, slobode izražavanja, gospodarskih kriterija, reforme javne uprave, javne nabave, statistike i financijske kontrole.

20 Vidjeti Prilog 2. Strategije o proširenju EU-a (COM(2015) 611 final od 10. studenoga 2015.).

21 U prvom preispitivanju, obavljenom 2015., ispitani su problemi povezani s kapacitetom i strukturom, pravna pitanja, pitanja u vezi s postupcima, kao i druga pitanja. Pri tome su korištena načela javne uprave usuglašena na razini svih zemalja kandidatkinja za pristupanje, na temelju kojih je izrađeno detaljno završno izvješće koje sadrži analizu uspješnosti Crne Gore u području reforme javne uprave, kao i detaljne preporuke s redoslijedom provedbe (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm).

28 Komisija je prepoznala važnost kvalitetnih podataka za kontinuirano mjerenje napretka u provedbi reforme pa se u godišnjim izvješćima o napretku za 2015. godinu18 za devet područja na pokusnoj osnovi koristila novom metodologijom izvješćivanja19. Za ta su područja izvješćem osim napretka postignutog u prethod-nih 12 mjeseci obuhvaćene i podrobnije informacije o trenutačnom stanju. Uskla-đena su mjerila za procjenu te se povećala usporedivost izvješća među različitim zemljama i u različitim vremenskim razdobljima. Time će se u budućnosti olakšati sagledavanje ostvarenog napretka u njegovu kontekstu te okvirno utvrditi pita-nja na koja se treba usredotočiti sljedeće godine20. U vrijeme obavljanja revizije navedeni postupci Komisije još nisu prošireni na druga područja, poput sektora prometa i okoliša. Komisija je 2015. godine također pokrenula preispitivanje početnih vrijednosti u provedbi reforme, što će omogućiti kvantitativno i uspore-divo izvješćivanje o napretku21.

Dio III. – Komisija je dobro iskoristila nefinancijska sredstva za potporu postupku reforme, ali važna pitanja i dalje su neriješena

29 Kako bi se djelotvorno doprinijelo jačanju administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori, Komisija bi trebala djelotvorno iskoristiti nefinancijska sredstva za potporu postupku reforme. Kako bi se nacionalne vlasti aktivno posvetile provedbi refor-mi, trebali bi se uspostaviti mehanizmi za politički dijalog i dijalog o politikama koji dobro funkcioniraju te bi trebalo izričito i sustavno upotrebljavati poticaje dostupne Komisiji u sklopu tog dijaloga. Kada je to moguće, Komisija bi trebala iskoristiti potencijal za prijenos znanja, primjerice stjecanjem znanja od uprave i provedbom projekata programa IPA.

30 Ispitali smo glavne strukture za politički dijalog između Komisije i Crne Gore us-postavljene u okviru sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i procesa pristupnih pregovora, uključujući novi pristup pregovorima koji se primjenjuje u Crnoj Gori. Provjerili smo alate za poticaj reformi, uključujući odredbu o „općoj ravnoteži”. Ispitali smo je li Komisija djelotvorno iskoristila te alate za poticanje poboljša-nja u pogledu administrativnih kapaciteta. Također smo provjerili mjeru u kojoj Komisija iskorištava potencijal za širenje dobre prakse u okviru decentraliziranog upravljanja sredstvima iz programa IPA.

23Opažanja

22 Poglavlje 5. o javnoj nabavi i poglavlje 32. o financijskoj kontroli (izvješće za Crnu Goru za 2015.)

23 Ibid., str. 6.

Mehanizmi sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju za politički dijalog dobro funkcioniraju

31 Nakon što je Crna Gora 2006. godine postala neovisna država, između vlade Crne Gore i institucija EU-a uspostavljen je politički dijalog na razini ministara. Spora-zumom o stabilizaciji i pridruživanju koji je potpisan 2007. postavljeni su temelji za politički dijalog na različitim razinama: Vijeće za stabilizaciju i pridruživanje, Odbor za stabilizaciju i pridruživanje, sedam pododbora za stabilizaciju i pridru-živanje te, od 2014., posebna skupina za reformu javne uprave. Komisija i crno-gorske vlasti od 2007. godine redovno se sastaju u sklopu tih mehanizama kako bi, između ostaloga, raspravili o potrebi za postizanjem napretka u vezi provedbe reformi i nedostatnim administrativnim kapacitetima u zemlji. Sektorski podod-bori prvenstveno su usmjereni na usklađivanje s pravnom stečevinom i sredstva kojima se to može postići. Na godišnjim sastancima Vijeća i Odbora za stabilizaci-ju i pridruživanje raspravlja se o ostvarenjima pododbora.

32 Komisija je dobro iskoristila mehanizme za politički dijalog s crnogorskim vla-stima, primjerice za poticanje izmjena zakonodavstva u brojnim područjima i za potporu osnivanju institucija potrebnih za unapređenje procesa reforme. Zahva-ljujući tom dijalogu, stavljen je naglasak na bitna područja u kojima rezultati nisu postignuti ili se postižu sporo. U godišnjem izvješću o napretku za 2015. godinu, Komisija je, primjerice, istaknula da je „unaprjeđenje unutarnje revizije na razini ugovornih tijela i dalje ključno za poboljšanje praćenja i provjere provedbe ugo-vora” te da „služba za unutarnju reviziju i dalje predstavlja problem”22. U istom je izvješću zaključeno da je „Crna Gora u ranoj fazi pripreme za, među ostalim, pro-mjene okoliša i klimatske promjene. Usklađivanje s pravnom stečevinom i jačanje administrativnih kapaciteta Crnoj Gori i dalje predstavljaju znatan izazov”23. Anali-zu Komisije potvrdila su opažanja proizašla iz naše revizije navedena u odlomci-ma 16. i 24.

24Opažanja

24 U ožujku 2016. 74 % Crnogoraca izjavilo je da bi na referendumu glasovali za pridruživanje EU-u (http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25 Okvirni sporazum između vlade Crne Gore i Europske komisije o pravilima za provedbu financijske pomoći EU-a Crnoj Gori u okviru programa IPA II. Zahtjevi za izvješćivanje za nacionalne vlasti (članak 58.) i uloga odbora za praćenje programa IPA (članci 52. – 54.) uključuju obvezu „povećanja sveukupne učinkovitosti, djelotvornosti, učinka i održivosti”. Nadalje, u članku 55. iznesene su posebne obveze u pogledu evaluacije pomoći pružene u okviru program IPA II, uključujući one povezane s postizanjem dugoročnih ciljeva i učinka pomoći.

26 Poglavlja 23. (Pravosuđe i temeljna prava) i 24. (Pravda i unutarnji poslovi).

27 Ministarski sastanak povodom otvaranja međuvladine konferencije o pristupanju Crne Gore Europskoj uniji (Bruxelles, 29. lipnja 2012.) AD 23/12: „ako bi napredak na tim poglavljima značajno zaostajao u odnosu na opći napredak u pregovorima, i nakon što bi se iscrpile sve ostale dostupne mjere, Komisija će na vlastitu inicijativu ili na zahtjev jedne trećine država članica predložiti obustavu svojih preporuka za otvaranje i/ili zatvaranje drugih pregovaračkih poglavlja i prilagoditi povezane pripreme radnje, po potrebi, dok se taj nesrazmjer ne ispravi”, str. 11.

33 U Crnoj Gori od priznavanja neovisnosti postoji velik zamah prema integraciji u EU, a vidljiv je na temelju kontinuiranog napretka u pristupnom procesu i tre-nutačnoj visokoj razini potpore stanovništva članstvu u EU-u24. Time je Komisiji pružen velik potencijal za poticanje zemlje na jačanje administrativnih kapaciteta. Međutim, utvrdili smo da nacionalne vlasti ponekad nisu bile aktivno posvećene postupku reforme i nisu uvijek iskoristile mjere za koje je pružena potpora u okvi-ru IPA I ili poduzele odgovarajuće daljnje korake kako bi se osiguralo ostvarivanje rezultata (vidjeti odlomke 23. i 24.). Ustanovili smo da u većini projekata obuhva-ćenih revizijom nije naveden jasan preduvjet kako bi nacionalne vlasti iskoristile ulaganja u okviru programa IPA. Važnost održivosti i učinak rezultata odražava se u okvirnom ugovoru s Crnom Gorom za program IPA II25.

Postojale su nejasnoće u pogledu uporabe alata za poticanje reformi uspostavljenih u okviru procesa pristupnih pregovora

34 Pristupni proces i, konkretnije, pristupni pregovori koji su otvoreni između EU-a i Crne Gore 2012. godine EU-u su pružili nove alate za potporu pravnoj, admini-strativnoj i gospodarskoj reformi. Primjer toga čine mogućnosti koje se pružaju u okviru dijaloga povezanog s 35 pregovaračkih poglavlja, koja obuhvaćaju sve dijelove pravne stečevine EU-a. Određivanjem referentnih vrijednosti za otvara-nje i zatvaranje pregovaračkih poglavlja, te, prema potrebi, srednjoročnih refe-rentnih vrijednosti (koje se odnose samo na poglavlja o vladavini prava), Crnoj Gori pruženi su alati za poticanje postupaka usklađivanja.

35 U okviru pregovaračkog okvira dogovorenog 2012. u EU-u je uveden „novi pri-stup” prema kojem su dva poglavlja povezana s vladavinom prava26 utvrđena kao ključna za proces proširenja. Ta su dva poglavlja otvorena rano tijekom pristu-pnog procesa kako bi Crna Gora imala dovoljno vremena za donošenje potrebnih zakona, osnivanje institucija i prikupljanje podataka o provedbi prije zatvaranja pregovora. Prema novom pristupu napredak u pregovorima oko „tehničkih” poglavlja poput onih o prometu i okolišu bio bi moguć jedino ako zemlja nastavi napredovati u području vladavine prava. Tako osmišljen alat za poticaj napret-ka naziva se odredba o „općoj ravnoteži”27. Crna Gora prva je država na koju se u pregovorima za članstvo primjenjuje taj „novi pristup”.

25Opažanja

28 Izvješće o napretku za 2014., str. 1.

29 Dokument o strategiji proširenja za 2014. i 2015., str. 19. i str. 21.

30 engl. Inter-Governmental Conference (IGC).

31 Izvješće o napretku za 2015. U istom izvješću istaknuto je da: „Rezultati postupaka istrage, kaznenog progona i pravomoćnih presuda u slučajevima korupcije postižu se samo u slučajevima kada se radi o korupciji na nižoj i srednjoj razini. Za velik broj istraga povezanih s navodnim prekršajima u vezi s korupcijom nikada se ne podignu optužnice. Do sada nisu donesene pravomoćne presude za slučajeve korupcije na visokoj razini.” i „Financijske istrage još se uvijek ne upotrebljavaju sustavno u slučajevima povezanima s korupcijom. Zapljena imovine nije naređena ni u jednom slučaju korupcije” te „što se tiče izvršenja zakona, institucijski i operativni kapaciteti tužitelja, sudaca i policijskih službenika u borbi protiv korupcije nisu dostatni”, str. 14.

36 Odredba o općoj ravnoteži prvi je put spomenuta u izvješću Komisije o napret-ku za 2014.28 te u dokumentu o strategiji proširenja za 2014. i 2015.29 u kojem se navodi da: „Komisija podsjeća na postojanje odredbe o ‘općoj ravnoteži’ okvira za pregovore. Napredak ostvaren u dosezanju srednjoročnih referentnih vrijednosti za poglavlje o vladavini prava i u rješavanju prethodno navedenih nedostataka, dokazan konkretnim rezultatima, utjecat će na opću brzinu napretka pristupnih pregovora, uključujući planove budućih međuvladinih konferencija30”. Crnogor-ske vlasti odgovorile su na upućivanje na tu odredbu te su usvojeni novi zakoni kako bi se uklonili neki od nedostataka koje je utvrdila Komisija. Komisija i države članice ocijenile su mjere koje je Crna Gora poduzela dostatnima za nastavak otvaranja novih pregovaračkih poglavlja.

37 Upućivanjem na odredbu o općoj ravnoteži u 2014. godini pokazalo se da se navedeni alat može uspješno primjenjivati. Međutim, unatoč ulaganju Komisije u to područje i koracima koje su poduzele nacionalne vlasti, 2015. godine bilo je malo konkretnih rezultata u pogledu provedbe zakona usmjerenih na borbu protiv korupcije. Osvrnuvši se na općenito spor napredak u borbi protiv korupci-je, Komisija je u izvješću za 2015. istaknula da bi „institucije trebale primjenjivati aktivniji pristup u ispunjavanju svojeg mandata. Vođenje evidencije o djelotvor-nim istragama, kaznenom progonu i pravomoćnim presudama u slučajevima korupcije, posebno za slučajeve na visokoj razini, u Crnoj Gori i dalje se provodi tek u ograničenoj mjeri”31. Iako je u ovom području napredak u provedbi reformi i dalje ograničen, nije spomenuta odredba o općoj ravnoteži. Vijeće i Komisija nisu jasno utvrdili okolnosti u kojima bi se odredba trebala primijeniti ili u kojima bi se trebalo pozivati na nju. Na primjer, nije jasno bi li se na odredbu trebalo po-zvati 2016. godine, ako novi zakoni i institucije usmjereni na borbu protiv korup-cije, kao što je Agencija za sprječavanje korupcije (vidjeti primjer u okviru 3.), ne budu djelovali prema planu i ako se njima ne postignu konkretni rezultati.

26Opažanja

32 Vidjeti odlomke 54. i 55. tematskog izvješća Europskog revizorskog suda br. 11/2016 „Jačanje administrativnih kapaciteta u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji: ograničen napredak u zahtjevnim okolnostima” (http://eca.europa.eu).

Potencijal za uporabu decentraliziranog upravljanja u svrhu jačanja administrativnih kapaciteta još nije u potpunosti iskorišten

38 Komisija je provedbu najvećeg dijela programa IPA I i sklapanje ugovora za Crnu Goru obavila centralizirano. U okviru financijskih propisa i propisa o progra-mu IPA zemljama kandidatkinjama za proširenje dodijeljena su pretpristupna sredstva kako bi se one pripremile za buduće upravljanje strukturnim i poljopri-vrednim fondovima EU-a. U skladu s uredbama, tijekom 2012. i 2013. Crna Gora zatražila je od Komisije decentralizirano upravljanje sredstvima programa IPA I te su s tim ciljem osmišljene potrebne operativne strukture. Nakon što je provjerila jesu li ispunjeni uvjeti za decentralizirano upravljanje, Komisija je Crnoj Gori dodi-jelila odgovornost upravljanja udjelom od 12 % ukupnih sredstava koja su zemlji dodijeljena u okviru programa IPA I. Ta su sredstva uključivala iznos od 22,7 mili-juna eura koji je pokrivao projekte povezane s prometom i okolišem te iznos od 5,6 milijuna eura za projekte povezane sa zapošljavanjem i socijalnim uključiva-njem. Zahtjev Crne Gore za decentralizirano upravljanje sredstvima programa IPA II odnosi se na veći udio sredstava.

39 Osim što takav način upravljanja povećava odgovornost za projekte koje financi-ra EU, također može značajno doprinijeti jačanju kapaciteta u okviru operativnih struktura. Razlog tome leži u činjenici da Komisija na početku procesa decentrali-ziranog upravljanja provodi detaljne i stroge provjere rada operativnih struktura u svim fazama sklapanja ugovora za pojedinačne projekte i njihove provedbe. Širenjem dobre prakse u upravljanju svim projektima obuhvaćenima strukturama programa IPA na ostatak crnogorske javne uprave unutar istog područja može se pružiti potencijalno djelotvorno sredstvo za jačanje administrativnih kapaciteta.

40 Međutim, jačanje administrativnih kapaciteta nije bio jedan od ciljeva istaknutih prilikom usvajanja propisa koje se odnose na decentralizirano upravljanje. To znači da Komisija nije poticala nacionalne vlasti da razmotre na koji bi se način mogla aktivno razvijati dobra praksa u okviru struktura uspostavljenih za decen-tralizirano upravljanje te kako bi ih se zatim moglo iskoristiti za jačanje kapaciteta u ostatku javne uprave. Također smo, kao i u drugim pretpristupnim zemljama32, utvrdili rizik da bi operativne strukture programa IPA mogle postati organizacije koje djeluju usporedno s ostatkom javne uprave.

27Zaključci i preporuke

41 Cilj revizije bio je procijeniti je li pretpristupna financijska i nefinancijska pomoć EU-a u razdoblju 2007. – 2013. djelotvorno doprinijela jačanju administrativnih ka-paciteta u Crnoj Gori. Zaključili smo da je, unatoč sporom napretku primijećenom u nekoliko ključnih područja, pretpristupna pomoć EU-a pomogla jačanju admini-strativnih kapaciteta u Crnoj Gori. Međutim, ustanovili smo da je u 12 od 19 pro-jekata financiranih u okviru programa IPA nad kojima smo obavili reviziju djelo-tvornost potpore smanjena zbog činjenice da crnogorske vlasti nisu u potpunosti iskoristile neka od ostvarenja koja su postignuta u pogledu jačanja kapaciteta ili nisu poduzele odgovarajuće daljnje korake. U odlomcima 42. – 47. iznosimo pet preporuka koje Komisija može uzeti u obzir pri provedbi programa IPA II. Komisija te preporuke može uzeti u obzir i u kontekstu srednjoročnog pregleda provedbe programa IPA II 2017. godine.

42 Utvrdili smo da su projekti obuhvaćeni revizijom bili usmjereni na rješavanje bit-nih potreba u pogledu jačanja kapaciteta, primjerice uspješnim pružanjem pot-pore izmjenama zakonskih akata, uspostavi institucija te održavanjem tečajeva za osposobljavanje. Projekti obuhvaćeni revizijom većinom su bili dobro koordinira-ni te je njima uzet u obzir rad koji su obavili drugi donatori. Međutim, utvrdili smo da su postojali slučajevi u kojima je došlo do preklapanja ili u kojima se mogla po-boljšati razmjena informacija između projekata programa IPA koji su se provodili isključivo u Crnoj Gori i regionalnih projekata (s višestrukim korisnicima) koji su se provodili u nekoliko pretpristupnih zemalja (vidjeti odlomke 17. – 20.).

1. preporuka – Bolja koordinacija mjera za jačanje kapaciteta

Komisija bi trebala zajamčiti da mjere za jačanje kapaciteta financirane na držav-noj i regionalnoj razini budu usmjerene na prioritetne potrebe, da se pri njihovoj provedbi u potpunosti uzmu u obzir drugi dovršeni, trenutačni i planirani oblici pružanja potpore te da se potencijalne sudionike o njima obavijesti na prikladan način. U okviru programa IPA II Komisija bi trebala pomnije pratiti relevantnost mjera za jačanje kapaciteta te poboljšati koordinaciju nacionalnih i regionalnih mjera.

28Zaključci i preporuke

43 Projektima obuhvaćenima revizijom većinom su postignuta očekivana ostvarenja u pogledu jačanja kapaciteta. Međutim, u nekim slučajevima korisnici nisu u pot-punosti iskoristili ta ostvarenja ili nacionalne vlasti nisu poduzele odgovarajuće daljnje korake kako bi se zajamčila održivost rezultata. Stoga je ukupna djelotvor-nost projekata obuhvaćenih revizijom u pogledu jačanja administrativnih kapa-citeta bila smanjena jer u nekim slučajevima nisu realizirana poboljšanja do kojih je moglo doći zahvaljujući tim projektima. Razlozi zbog kojih projekti u okviru programa IPA nisu iskorišteni ili nisu poduzeti odgovarajući daljnji koraci mogu se pripisati tome da nacionalne vlasti nisu zajamčile raspoloživost dostatnog broja članova osoblja, nisu usvojile zakonske akte potrebne kako bi se zajamčilo iskori-štavanje ostvarenja te nisu odobrile potrebnu neovisnost osnovanim institucija-ma (vidjeti odlomke 21. – 24.).

44 Ukupno gledajući, utvrdili smo da je do ograničenog napretka u jačanju admini-strativnih kapaciteta u ključnim područjima često dolazilo zbog toga što naci-onalne vlasti nisu bile dovoljno posvećene procesu reforme. U većini projekata nad kojima smo obavili reviziju nisu utvrđeni jasni uvjeti kojima bi se omogućilo da nacionalne vlasti poduzmu odgovarajuće daljnje korake ili iskoriste ulaganja u okviru programa IPA (vidjeti odlomke 31. – 33.).

2. preporuka – Povećanje posvećenosti iskorištavanju ostvarenja i poduzimanje daljnjih koraka u pogledu postignutih rezultata

Komisija bi pri osmišljavanju programa pretpristupne pomoći u okviru programa IPA II od nacionalnih vlasti trebala zahtijevati aktivnu posvećenost iskorištavanju ostvarenja postignutih u okviru projekata IPA te poduzimanje odgovarajućih daljnjih koraka u pogledu rezultata kako bi oni bili održivi. Tijekom provedbe projekata financiranih u okviru programa IPA II Komisija bi trebala pomno pratiti napredak nacionalnih vlasti u ispunjavanju obveza koje su preuzele u tom pogle-du kako bi se korektivne mjere mogle provesti prije završetka projekata. Komisija bi pri odlučivanju o tome u koja će se područja ulagati buduća pretpristupna pomoć trebala uzeti u obzir jesu li te obveze ispunjene.

29Zaključci i preporuke

45 Iako Komisija prati napredak u jačanju administrativnih kapaciteta, ustanovili smo da nije bilo dovoljno usporedivih informacija o razini napretka koji je zemlja postigla tijekom vremena (vidjeti odlomke 25. – 28.).

3. preporuka – Osmišljavanje boljih alata za mjerenje razine napretka u pogledu poboljšanja administrativnih kapaciteta

Komisija bi trebala:

(i) izradu izvješća za 2016. godinu temeljiti na novom načinom predstavljanja podataka iz izvješća o napretku za 2015. i preispitivanju početno utvrđenih polaznih razina u provedbi reforme javne uprave iz 2015.;

(ii) ispitati mogu li se te inicijative proširiti na druga relevantna područja, poput prometa i okoliša.

46 Mehanizmi za politički dijalog dobro su funkcionirali, iako su se u bitnim područ-jima reforme javne uprave, borbe protiv korupcije i okoliša rezultati postizali tek sporo. Komisija raspolaže alatima za poticanje reformi, ali nije uvijek jasno hoće li se i na koji način upotrebljavati navedeni alat ili kako će se upućivati na njega ako se novim zakonima i institucijama koje EU podupire ne postignu rezultati u ključ-nim područjima kao što je borba protiv korupcije (vidjeti odlomke 34. – 37.).

4. preporuka – Cjelovito iskorištavanje alata za poticanje napretka u provedbi reformi

Kako bi potaknula postizanje rezultata u provedbi reformi, Komisija bi trebala:

(i) u potpunosti iskoristiti alate za poticanje napretka u provedbi reformi koji su joj na raspolaganju u okviru pristupnih pregovora; i

(ii) na transparentan način objasniti kako treba upotrebljavati „odredbu o općoj ravnoteži” ili upućivati na nju.

30Zaključci i preporuke

47 Komisija je Crnoj Gori povjerila decentralizirano upravljanje udjelom od 12 % sredstava u okviru programa IPA I. Utvrdili smo da decentralizirani način uprav-ljanja sredstvima EU-a predstavlja potencijalno koristan alat za jačanje admini-strativnih kapaciteta prijenosom znanja, što nije iskorišteno u okviru programa IPA I (vidjeti odlomke 38. – 40.).

5. preporuka – Uporaba decentraliziranog upravljanja za širenje dobre administrativne prakse

Nakon utvrđivanja dobre prakse u okviru operativnih struktura uspostavljenih za decentralizirano upravljanje, Komisija bi trebala poticati nacionalna tijela da ta-kvu praksu primjenjuju i na ostale dijelove uprave kako bi se, primjerice, potaknu-lo delegiranje donošenja odluka na prikladnu razinu ili jačanje sustava unutarnje kontrole.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Karel PINXTEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 12. srpnja 2016.

Za Europski revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA predsjednik

31Prilozi

Ključni datumi u odnosima EU-a i Crne Gore

1999. • 26. svibnja – Proces stabilizacije i pridruživanja za zemlje jugoistočne Europe

2000. • 24. siječnja – Vijeće usvaja direktive o pregovorima za sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP)

2003. • 21. lipnja – Na sastanku na vrhu zemalja EU-a i zapadnog Balkana u Solunu EU ponovno naglašava svoju podršku europskoj perspektivi zemalja zapadnog Balkana.

2006. • 3. srpnja – Skupština Crne Gore proglasila je neovisnost nakon referenduma održanog 21. svibnja.

2007.

• 22. siječnja – Vijeće usvaja europsko partnerstvo za Crnu Goru.

• 15. listopada – U Luksemburgu potpisan sporazum o stabilizaciji i pridruživanju.

• 28. prosinca – Potpisan privremeni sporazum o trgovini i trgovinskim pitanjima.

2008.• 1. siječnja – Stupaju na snagu privremeni sporazum i sporazumi o olakšavanju viznog sustava i ponovnom prihvatu.

• 15. prosinca – Crna Gora podnosi zahtjev za članstvo u EU-u.

2009. • 19. prosinca – Odobrava se putovanje u schengensko područje bez vize.

2010.

• 1. travnja – Stupa na snagu sporazum o stabilizaciji i pridruživanju.

• 9. studenog – Komisija iznosi preporuku o odobravanju statusa države kandidatkinje Crnoj Gori.

• 17. prosinca – Na temelju preporuke Komisije Vijeće Crnoj Gori odobrava status zemlje kandidatkinje.

2011.• 12. listopada – Komisija preporučuje otvaranje pristupnih pregovora.

• 9. prosinca – Vijeće pokreće pristupni proces s Crnom Gorom.

2012.

• 26. lipnja – Vijeće prihvaća procjenu Komisije i otvara pristupne pregovore.

• 29. srpnja – Počinju pristupni pregovori te se na sastanku Konferencije o pristupanju usvaja pregovarački okvir.

• 18. prosinca – Otvara se i privremeno zatvara prvo pregovaračko poglavlje 25. – Znanost i istraživanje.

2013.

• 15. travnja – Otvara se i privremeno zatvara prvo pregovaračko poglavlje 26. – Obrazovanje i kultura.

• 27. lipnja – Dovršeni su sastanci u svrhu analitičkog pregleda.

• 18. prosinca – Otvaraju se pregovori za poglavlje 5. – Javna nabava, poglavlje 6. – Prava trgovačkih društava, poglavlje 20. – Poduzetnič-ka i industrijska politika, poglavlje 23. – Pravosuđe i temeljna prava te poglavlje 24. – Sloboda i sigurnost.

2014.

• 31. ožujka – Otvara se poglavlje 7. – Prava intelektualnog vlasništva i poglavlje 10. – Informacijsko društvo i mediji.

• 7. svibnja – Dovršen je proces analitičkog pregleda (posljednje izvješće o analitičkom pregledu koje je predstavljeno Vijeću).

• 24. lipnja – Otvaraju se pregovori o poglavlju 4. – Slobodno kretanje kapitala, poglavlju 31. – Vanjska, sigurnosna i obrambena politika te poglavlju 32. – Financijska kontrola.

• 16. prosinca – Otvaraju se pregovori o poglavlju 18. – Statistika, poglavlju 28. – Zaštita potrošača i zdravlja, poglavlju 29. – Carinska unija te poglavlju 33. – Financijske i proračunske odredbe.

2015.

• 30. ožujka – Otvaraju se pregovori o poglavlju 16. – Oporezivanje te poglavlju 30. – Vanjski odnosi.

• 22. lipnja – Otvaraju se pregovori o poglavlju 9. – Financijske usluge te poglavlju 21. – Transeuropska mreža.

• 21. prosinca – Otvaraju se pregovori o poglavlju 14. – Prometna politika te poglavlju 15. – Energetika.

Izvor: Europska komisija.

Prilo

g I.

32Prilozi

Projekti nad kojima je obavljena revizija

Br. Naziv projekta Ugovor br. Ugovoreni iznos(u eurima)

Nabava

1. Daljini razvoj i jačanje sustava javne nabave u Crnoj Gori (Further development and strengthening of the Public Procurement System in Montenegro) 205-748 1 080 017

2. Potpora poboljšavanju uprave i upravljanja (Support for Improvement in Governance and Management, SIGMA)253-091296-874319-423

10 000 0002 458 0359 834 337

3. Osposobljavanje u području javne nabave za zemlje zapadnog Balkana i Tursku (Training in Public Procurement in the Western Balkans and Turkey) 248-580 3 962 000

Korupcija

4. Potpora provedbi strategije i akcijskog plana za borbu protiv korupcije (Support to the implementation of the anti-corruption strategy and action plan) 297-271 643 419

5. Korupcija u lokalnoj upravi – nulta tolerancija! (Corruption in local government – zero tolerance!) 306-428 211 454Unutarnja kontrola

6. Jačanje upravljačkih i kontrolnih sustava za financijsku pomoć EU-a Crnoj Gori (Strengthening the Management and Control Systems for EU Financial Assistance in Montenegro) 252-719 2 000 000

7. Jačanje postupaka upravljanja fondovima EU-a i općih upravnih postupaka (Strengthening the Management of EU funds and General Administrative Procedures) 327-819 1 261 500

Vanjska revizija8. Jačanje Državne revizorske institucije (DRI) Crne Gore (Strengthening State Audit Institution (SAI) Montenegro) 234-548 837 384

9. Kontrola kvalitete revizije u Državnoj revizorskoj instituciji Crne Gore (Audit Quality control in the SAI of Montenegro) 338-180 236 138

Inicijativa za jačanje kapaciteta10. Tehnička pomoć reformi lokalnih tijela samouprave (Technical assistance to Local Self Government reform) 229-836 638 950

11.Jačanje kapaciteta i potpora lokalnim tijelima samouprave u izvršavanju bespovratnih sredstava na općinskoj razini (Capacity building and support to local self-government for implementation of municipal development grants)

282-481 1 065 900

Regionalna škola za javnu upravu

12. Upravljanje regionalnom školom za javnu upravu i organiziranje njenih aktivnosti (Running of ReSPA and organisation of ReSPA activities) 256-128 2 400 000

13. Upravljanje regionalnom školom za javnu upravu i organiziranje njenih aktivnosti (Running of ReSPA and organisation of ReSPA activities) 331-241 3 500 000

Promet14. Tehnička pomoć sektoru prometa (Technical assistance to the Transport Sector) 233-959 1 160 668

15. Tehnička pomoć institucijskom razvoju Uprave za željeznice Crne Gore (Technical assistance for Institutional Development of the Railways Directorate in Montenegro) 289-223 139 684

16. Obnova dijela ceste Crkvičko Polje-Nikovići (Reconstruction of part of road Crkvicko Polje-Nikovici) 256-594 789 807Okoliš

17. Potpora upravljanju okolišem (Support to Environmental Management) 258-795 912 465

18. Sastavljanje pravnih dokumenata na području komunalnih usluga i gospodarenja otpadom (Drafting legal documents in the Field of Communal Services and Waste Management) 290-255 155 055

19. Poboljšanje gospodarenja otpadom u Danilovgradu (Improvement of waste management in Danilovgrad) 256-597 983 193

Izvor: Europska komisija.

Prilo

g II.

33Odgovori Komisije

Sažetak

VIIIKomisija ističe da se političkim dijalogom mogu samo potaknuti reforme, ali su za provedbu procesa reformi nad-ležna nacionalna tijela.

Komisija dodatno naglašava važnost pretpostavljanja kvalitete brzini u procesu reformi.

Stajalište je Komisije da je primjena odredbe o „općoj ravnoteži” dostatno definirana u pregovaračkom okviru.

Upotreba alata za upravljanje procesom pristupanja, uključujući odredbu o „općoj ravnoteži”, temelji se na opsežnoj procjeni postojećih nedostataka i razini napretka koji je zemlja ostvarila u odnosu na očekivanja.

Opažanja

Okvir  2. – Primjeri slabe koordinacije između projekata programa IPAProjekti 1., 2. i 3.Komisija ističe da su, uzimajući u obzir malu veličinu crnogorske uprave i ranu fazu uspostave sustava javne nabave u Crnoj Gori, određena komplementarna preklapanja između različitih tečajeva bila neizbježna.

Projekti  12. i 13.Komisija ističe da se u drugom dijelu razdoblja revizije Regionalna škola za javnu upravu (ReSPA) uspjela iz organiza-cije za osposobljavanje preusmjeriti u regionalno središte koje pridonosi političkom dijalogu usporednim studijama i regionalnim istraživanjima, recenzijama stručnjaka, ljetnim školama, predavanjima, programima mobilnosti i stu-dijskim posjetima, tematskim mrežama itd. U tom je kontekstu Crna Gora imala koristi i od interakcije predstavnika vlada na različitim događanjima koje je organizirala ReSPA i od provedenih komparativnih studija.

Ta je organizacija 2013. preuzela strateški pristup visoke razine koji je usmjeren samo na više dužnosnike i donosite-lje odluka.

Okvir 3. – Primjeri ostvarenja projekata koje korisnici nisu u potpunosti iskoristiliProjekt 4.Komisija napominje da je Antikorupcijska agencija (ACA) osnovana 1. siječnja 2016. Agencija se trenutačno kori-sti platformom Integrity Risk Manager kao modelom za razvoj nove verzije informatičkog sustava jer svi moduli informatičkog sustava ACA-e, uključujući modul za planove za očuvanje integriteta, moraju biti razvijeni u skladu s jedinstvenim standardima.

Odgovori Komisije 34

Projekt 19.Komisija ističe da na zalihi postoji određeni broj kanti za recikliranje za potencijalne zamjene kanti koje su u upo-trebi jer zaliha nekorištenih kanti mora postojati.

Okvir 4. – Primjeri ostvarenja projekata nakon kojih nacionalne vlasti nisu poduzele odgovarajuće daljnje korakeProjektom 14. ostvaren je uspješan doprinosKomisija naglašava i da je važno napomenuti da su kašnjenja u provedbi sporazuma o Europskom zajedničkom zrač-nom prostoru (ECAA) posljedica i njegove odgođene ratifikacije u pojedinim državama članicama EU-a (potpisan je 2006. i još nije stupio na snagu). Općenito, Komisija je vrlo pozitivno ocijenila razinu pripremljenosti Crne Gore u tom području. Zaključak posljednjeg posjeta u cilju ocjene ECAA-a u listopadu 2015. bio je da Crna Gora ispunjava zahtjeve faze I. Sporazuma ECAA.

28Komisija ističe da će promet i okoliš biti obuhvaćeni novom metodologijom izvješćivanja od 2016.

37Stajalište je Komisije da je primjena odredbe o „općoj ravnoteži” dostatno definirana u pregovaračkom okviru.

Primjena odredbe o „općoj ravnoteži” temelji se na opsežnoj procjeni postojećih nedostataka i razini napretka koji je zemlja ostvarila u odnosu na očekivanja. U slučaju odredbe o „općoj ravnoteži” razmotreni su specifični problemi koji su se pojavili 2014. nakon što je Komisija podsjetila crnogorske vlasti na postojanje te odredbe.

Zaključci i preporuke

1. preporuka – Bolja koordinacija postupaka jačanja kapacitetaKomisija prihvaća 1. preporuku.

2. preporuka – Poboljšanje posvećenosti korištenju ostvarenja i praćenje rezultataKomisija prihvaća 2. preporuku.

45U izvješćima se uvijek odražavao napredak ostvaren na godišnjoj osnovi. Okupljanje nekoliko uzastopnih izvješća omogućilo je usporedbe tijekom dužih vremenskih razdoblja. Uvođenje nove metodologije izvješćivanja 2015. i snažnija usredotočenost na spremnost, uz napredak tijekom protekle godine, učinit će usporedbe u obuhvaćenim područjima tijekom dužih razdoblja još lakšima.

Odgovori Komisije 35

3. preporuka – Razvijanje boljih alata za mjerenje napretka u pogledu poboljšanja administrativnih kapacitetaKomisija prihvaća 3. preporuku.

Komisija će u 2016. nastaviti svoju novu metodologiju izvješćivanja i proširiti je na dodatna područja. To će omogu-ćiti bolju usporedivost među državama i, s vremenom, u obuhvaćenim područjima. Promet i okoliš bit će obuhva-ćeni novom metodologijom od 2016.

Ocjena koja se daje prema novoj metodologiji, iako uzima u obzir i kvantitativne elemente, prvenstveno ostaje kva-litativna. Potrebno je omogućiti realnu sliku svih elemenata bitnih za ocjenu stanja u određenom području.

46Komisija ističe da politički dijalog može samo potaknuti reforme, ali su za provedbu procesa reformi nadležna nacio-nalna tijela.

Komisija dodatno naglašava važnost pretpostavljanja kvalitete brzini u procesu reformi.

Stajalište Komisije je da je primjena odredbe o „općoj ravnoteži” dostatno definirana u pregovaračkom okviru.

Upotreba alata za upravljanje procesom pristupanja, uključujući odredbu o „općoj ravnoteži”, temelji se na opsežnoj procjeni postojećih nedostataka i razini napretka koji je zemlja ostvarila u odnosu na očekivanja.

4. preporuka – Bolje iskorištavanje alata za napredak u pogledu reformiKomisija djelomično prihvaća 4. preporuku.

(i) Komisija se slaže sa Sudom da je korištenje svih političkih alata koji su joj na raspolaganju bitno za proces pristu-panja. Komisija smatra da se to već događa, ali je jednako predana vjerodostojnosti procesa te kvalitetu reformi pretpostavlja brzini. U tom je kontekstu važno naglasiti da je upravo brzina reformi pod kontrolom crnogorskih vlasti.

(ii) Komisija smatra da je transparentna u upućivanju na odredbu o „općoj ravnoteži” ili u primjeni odredbe.

U pregovaračkom okviru, kojim se uređuje nešto što je međuvladin proces, vrlo su jasno utvrđeni uvjeti (vidjeti niže) u kojima se smije primijeniti odredba o „općoj ravnoteži”. Važno je naglasiti da o primjeni odredbe o „općoj ravnoteži” odlučuju države članice na temelju prijedloga Komisije. U pregovaračkom okviru napominje se i to da će se odredba o „općoj ravnoteži” primijeniti nakon što se iscrpe sve druge raspoložive mjere. Stoga Komisija ne može prihvatiti taj dio preporuke.

Odgovori Komisije 36

U relevantnom dijelu teksta pregovaračkog okvira napominje se: „U napretku pregovora kroz poglavlja potrebno je osigurati opću ravnotežu. Uzimajući u obzir povezanost poglavlja „Pravosuđe i temeljna prava” i „Pravda, sloboda i sigurnost” te vrijednosti na kojima se Unija temelji, kao i njihovu važnost za provedbu pravne stečevine u svim područjima, u slučaju znatnog zaostajanja napretka u tim poglavljima u odnosu na ukupni napredak u pregovo-rima i nakon što iscrpi sve druge raspoložive mjere, Komisija će na vlastitu inicijativu ili na zahtjev jedne trećine država članica predložiti uskraćivanje svoje preporuke za otvaranje i/ili zatvaranje drugih pregovaračkih poglavlja i prilagoditi povezane pripremne radnje, prema potrebi, dok se ta neravnoteža ne počne rješavati. Vijeće će kvali-ficiranom većinom donijeti odluku o takvom prijedlogu i uvjetima za ukidanje mjera. Države članice će na među-vladinoj konferenciji djelovati u skladu s odlukom Vijeća, ne dovodeći u pitanje opći zahtjev za jednoglasnost na Međuvladinoj konferenciji”.

5. preporuka – Uporaba decentraliziranog upravljanja za širenje dobre administrativne prakseKomisija prihvaća 5. preporuku.

Besplatne publikacije:

• jedan primjerak: u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

• više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi: u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm), pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm), kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm) ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Događaj Datum

Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 27.1.2015

Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija) 23.5.2016

Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 12.7.2016

Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima 28.7.2016

U ovom je izvješću Sud ispitao je li potporom Komisije Crnoj Gori ostvaren djelotvoran doprinos jačanju administrativnih kapaciteta te države kako bi se ona pripremila za članstvo u EU-u. Zaključak je Suda da je, unatoč sporom napretku primijećenom u nekoliko ključnih područja, pretpristupna pomoć EU-a pomogla jačanju administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom (2007. – 2013.). Iako je financijska i nefinancijska pomoć bila usmjerena na rješavanje bitnih potreba u pogledu jačanja kapaciteta, Sud ističe da su postojali slučajevi u kojima nacionalna tijela nisu bila u dovoljnoj mjeri posvećena provedbi reformi, zbog čega ostvarenja nisu iskorištena te planirani učinci nisu postignuti. Sud iznosi preporuke koje bi Komisija mogla iskoristiti za usmjerenost na poboljšanje rezultata.

EUROPSKIREVIZORSKISUD