IPEA- Envelhecimento-Populaçao-Brasileira-1996-2011-td_1890

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I SSN 1415 - 4765

1890

ENVELHECIMENTO POPULACIONAL, PERDA DA CAPACIDADE LABORATIVA E POLTICAS PBLICAS BRASILEIRAS ENTRE 1992 e 2011

Ana Amlia CamaranoSolange KansoDaniele Fernandes

TEXTO PARA DISCUSSO

ENVELHECIMENTO POPULACIONAL, PERDA DA CAPACIDADE LABORATIVA E POLTICAS PBLICAS BRASILEIRAS ENTRE 1992 e 2011*

Ana Amlia Camarano**Solange Kanso***Daniele Fernandes***

R i o d e J a n e i r o , o u t u b r o d e 2 0 1 3

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* As autoras agradecem a leitura cuidadosa e os comentrios dela advindos de Marcelo Caetano e Marcelo Pessoa.

** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.

*** Bolsistas do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.

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Texto para Discusso

Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos

direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,

por sua relevncia, levam informaes para profissionais

especializados e estabelecem um espao para sugestes.

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013

Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990-

ISSN 1415-4765

1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

CDD 330.908

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e

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Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoriaURL: http://www.ipea.gov.br

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SUMRIO

SINOPSE

ABSTRACT

1 INTRODUO ..........................................................................................................7

2 POLTICAS DE REPOSIO DE RENDA: A LEGISLAO ...............................................8

3 POLTICAS DE REPOSIO DE RENDA: ALGUMAS CONTRADIES ........................12

4 REPOSIO DE RENDA OU REPRODUO DAS DESIGUALDADES? .........................19

5 COMENTRIOS FINAIS ...........................................................................................24

REFERNCIAS ...........................................................................................................27

BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR ...............................................................................29

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SINOPSENo Brasil, como na maioria dos pases do mundo, polticas de reposio de renda pela perda da capacidade laborativa so baseadas na invalidez constatada e na invalidez presumida pela idade avanada. O objetivo deste trabalho discutir as contradies das polticas que objetivam repor a renda da populao idosa. Reconhece-se o grande avano na expanso da cobertura da seguridade social como resultado da implementao das medidas estipuladas pela Constituio Federal de 1988. Estas permitiram a dissociao entre envelhecimento e pobreza. No entanto, a sua legislao aponta algumas contradies, como o descompasso entre as variaes na idade aposentadoria e o aumento da esperana de vida; a volta do aposentado para o mercado de trabalho sem nenhuma restrio, o que permitido pela legislao; as diferenas na legislao da aposentadoria para homens e mulheres; e o fato de o benefcio assistencial devido idade avanada no ser vitalcio.

Palavras-chave: envelhecimento populacional; perda de capacidade laborativa; aposentadoria; polticas pblicas.

ABSTRACTi

In Brazil, as in most countries, income replacement policies for the loss of labor capacity are based on observed disability and on presumed disability caused by advanced age. The objective of this paper is to discuss the contradictions of the policies target to compensate the elderly population for the loss of their labor capacity. We acknowledge the great progress in the widespread coverage of the social security as a result of the implementation of the measures set by the 1988 Constitution. These allowed the dissociation between aging and poverty. However, their legislation points out some contradictions as the mismatch between the changes in the retirement age and increasing life expectancy, the return of retired persons to the labor market without any restriction, which is allowed by law, differences in the retirement legislation for men and women and the fact that the assistance benefit due to old age is not a lifetime benefit as the other benefits are.

Keywords: population ageing; loss of labor capacity; public policies.

i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.

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Envelhecimento Populacional, Perda da Capacidade Laborativa e Polticas Pblicas Brasileiras entre 1992 e 2011

1 INTRODUO

Uma caracterstica comum na dinmica demogrfica da grande maioria dos pases do mundo o envelhecimento de suas populaes. No caso brasileiro, isto pode ser medido pela proporo de pessoas com 60 anos ou mais na contagem total da populao um aumento de 4% em 1940 para 11% em 2010. A expectativa de que este grupo, formado por 20,6 milhes de pessoas em 2010, venha a ser constitudo por 57 milhes em 2040 e fique responsvel por aproximadamente 28% da populao brasileira.1

Os dois fatores responsveis pelo envelhecimento populacional, reduo da fecundidade e da mortalidade, foram desejados pela sociedade, pois resultaram de polticas e de incentivos promovidos por ela e pelo Estado, ajudados pelo progresso tecnolgico e mdico. Entretanto, as consequncias tm sido vistas com preocupao, pois implicam mudanas no padro de transferncia de recursos pblicos e privados.

A preocupao, nesse caso, deve-se associao entre envelhecimento e dependncia. O declnio da fecundidade acarreta, a mdio e longo prazos, uma reduo da populao nas idades produtivas (trabalhadores, potenciais contribuintes e cuidadores). J a diminuio da mortalidade nas idades avanadas resulta em um aumento no nmero de anos vividos pelos idosos.

Assume-se que a dependncia de qualquer grupo populacional resultado da sua falta de capacidade de gerar renda (trabalhar) e de realizar as atividades da vida diria. Isto pode ser reduzido por polticas sociais, especialmente no que diz respeito gerao de renda. No entanto, o momento (idade) em que essa dependncia se inicia diferenciado por grupos sociais, raciais e por regies. Para a formulao de polticas pblicas, a demarcao de grupos populacionais muito importante. Por meio dela, possvel focalizar recursos e garantir direitos, o que requer algum grau de pragmatismo nos conceitos utilizados (Camarano e Medeiros, 1999).

No Brasil, como na maioria dos pases do mundo, polticas de reposio de renda pela perda da capacidade laborativa so baseadas na invalidez constatada e na invalidez presumida pela idade avanada. O objetivo deste trabalho discutir as contradies das

1. Ver Camarano e Kanso (2009).

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polticas voltadas para repor a renda da populao idosa. Reconhece-se o grande avano na expanso da cobertura da seguridade social como resultado da implementao das medidas estipuladas pela Constituio Federal de 1988 (CF/1988), que permitiram a dissociao entre envelhecimento e pobreza. No entanto, a legislao aponta algumas contradies, como o descompasso entre as variaes na idade aposentadoria e o aumento da esperana de vida; a volta do aposentado para o mercado de trabalho sem nenhuma restrio, o que permitido pela legislao; as diferenas na legislao da aposentadoria para homens e mulheres; e o fato de o benefcio assistencial devido idade avanada no ser vitalcio. Todos esses pontos sero discutidos ao longo do trabalho.

Ao todo, so cinco sees, sendo a primeira esta introduo. A segunda descreve, brevemente, a legislao brasileira sobre as polticas de reposio de renda, e a terceira aponta algumas contradies encontradas na legislao. A quarta seo discute os impactos da implementao dessas medidas nos nveis de desigualdade e na reduo da pobreza. A quinta, finalmente, faz uma sntese dos resultados e apresenta algumas sugestes para a formulao de polticas, considerando as vrias funes que o sistema de seguridade social vem desempenhando.

2 POLTICAS DE REPOSIO DE RENDA: A LEGISLAO

Mudanas demogrficas bem como a participao da populao no mercado de trabalho tm implicaes importantes nos mecanismos governamentais de proteo social. O ps-guerra considerado um marco importante no estabelecimento de responsabilidades por parte do Estado com questes ligadas pobreza, deficincia e senescncia. At ento, essas questes ficavam a cargo da famlia e/ou da comunidade. A partir da, a proviso de servios de sade e de benefcios monetrios de compensao pela perda da capacidade laborativa passou a fazer parte das polticas dos Estados modernos (Aysan e Beaujot, 2009). Como resultado, a populao idosa passou a desfrutar de uma melhor situao socioeconmica, independentemente da famlia, e envelhecimento e pobreza foram dissociados. Se, antes, as pessoas trabalhavam at o limite de suas condies de sade, at quando no fossem mais capazes, hoje saem do mercado de trabalho ainda em boas condies de sade e autonomia.

At finais do sculo XIX, medidas para a proteo dos idosos no diferiam muito das voltadas para as pessoas doentes; todas eram vistas como incapacitadas para o

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trabalho (Slater, 1930 apud Walker, 1991). Por esta razo, as polticas de seguridade social desempenharam um papel importante na determinao do incio da velhice at 1970 na Europa. Idade aposentadoria se tornou um importante divisor de guas entre populao idosa e no idosa (Walker, 1991). Isto levou a que a ltima fase da vida fosse construda em torno da aposentadoria, especialmente para homens. O grfico 1 mostra que as fases da vida para os homens brasileiros esto claramente delimitadas por etapas como escola, trabalho e aposentadoria, ou seja, pela sua vinculao com o mercado de trabalho.

GRFICO 1Brasil: proporo de indivduos do sexo masculino nos principais eventos ligados ao ciclo da vida (2010)(Em %)

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Censo Demogrfico de 2010.

Elaborao das autoras.

No Brasil, como na maioria dos pases, o critrio de elegibilidade para a aposentadoria a invalidez constatada e a invalidez presumida para o que se define uma idade. Neste ltimo caso, a idade avanada combinada com um tempo mnimo de contribuio exigido. No obstante as grandes diferenas sociais e regionais que marcam a sociedade brasileira, definida apenas uma idade para os vrios tipos de

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Frequncia escola Atividade econmica Aposentadoriaescolar

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aposentadoria, que vale para todo o territrio nacional. As diferenciaes estipuladas so por sexo e para algumas categorias ocupacionais, como professor. Alm desses dois sistemas, h outro, que funciona como um seguro, baseado apenas no tempo de contribuio, sem o requisito de uma idade mnima.2

O Estado brasileiro avanou muito na estratgia de assegurar uma renda mnima para a populao idosa. Os principais benefcios que estas pessoas tm direito so parte da poltica de seguridade social, estabelecida pela CF/1988, que introduziu um conceito mais inclusivo sobre a matria e aumentou a cobertura dos benefcios sociais na rea rural, por intermdio de mudanas nos critrios de elegibilidade. A unidade beneficiria mudou do domiclio para o indivduo. Foi estabelecido um salrio mnimo (SM) como piso para os benefcios sociais tanto na rea urbana quanto na rural.

Os benefcios sociais a que os idosos fazem jus esto inseridos em dois regimes contributivos, de carter obrigatrio, e em outro no contributivo (assistncia social). O primeiro dirigido a trabalhadores do setor privado, tanto urbanos quanto rurais Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) , e o segundo voltado para servidores pblicos Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS).3 Este ltimo, quando foi estabelecido, era parte de uma poltica voltada para a criao de uma carreira de Estado. Os benefcios de aposentadoria para os servidores pblicos eram no contributivos at 1993.

O acesso aos benefcios contributivos do RGPS pode se dar por tempo de contribuio ou por idade avanada. O primeiro requer 35 anos para homens e 30 para mulheres, e o outro, uma idade mnima de 65 anos para homens e 60 para mulheres. Este ltimo requer, tambm, 180 meses de contribuio para homens e mulheres. Para os servidores pblicos foi estabelecida, em 1998, uma idade mnima de 55 anos para mulheres e 60 para homens, com 30 e 35 anos de contribuio, para mulheres e homens, respectivamente. Antes desta data, no havia exigncia de idade mnima para a aposentadoria de servidor pblico.

2. Salienta-se aqui que o Brasil um dos poucos pases do mundo que adota tempo de contribuio sem o estabelecimento de uma idade mnima como critrio de elegibilidade para o benefcio previdencirio. Os demais pases so: Equador, Egito, Ir e Itlia. Ver SSA (2011, 2012a, 2013).

3. CF/1988, Artigo 201.

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Os benefcios para os trabalhadores rurais so teoricamente contributivos, mas, na prtica, seu financiamento baseado nas contribuies urbanas.4 As condies de elegibilidade so: ter 60 anos, no caso de homens, e 55 no de mulheres, acrescidos de 180 meses de atividade rural e o exerccio dessa atividade rural na data em que completou as condies de aposentadoria. Para aqueles maiores de 65 anos, homens e mulheres, que no cumpriram um histrico de contribuio e moram em domiclios cuja renda mensal per capita inferior a um quarto do SM, foi estabelecido um benefcio assistencial no contributivo. o Benefcio de Prestao Continuada (BPC). O seu valor de 1 SM. Curiosamente, este o nico benefcio que no vitalcio, pois se assume que a condio de pobreza conjuntural. A legislao requer uma avaliao das condies de elegibilidade a cada dois anos. Isto parece uma contradio, dada a idade mnima requerida, o que ser discutido posteriormente.

Outro esquema de proteo no caso da perda de renda pela falta de capacidade laborativa a aposentadoria por invalidez. Trabalhadores que contribuem para a seguridade social, pblica ou privada, so elegveis, tambm, para as aposentadorias por invalidez, o que pode gerar uma penso por morte no caso do bito do segurado. Estas podem ser resultado de doenas relacionadas ao trabalho ou de acidentes de uma forma geral. Esse entendimento resultou no estabelecimento de dois tipos de benefcios por invalidez: acidentrios e previdencirios. Os ltimos so concedidos independentemente da aferio de sua correlao com o exerccio do trabalho, e os acidentrios so comprovadamente decorrentes do seu exerccio.

A tabela 1 apresenta as idades mnimas requeridas por tipo de benefcio e sexo e as mudanas, neste indicador, ocorridas no perodo 1988-2011.5 Pode-se observar que, nos 23 anos analisados, enquanto a esperana de vida ao nascer aumentou 8,3 anos,6 a idade mnima requerida para o recebimento do benefcio da assistncia social experimentou uma reduo de cinco anos.7 Observa-se que, em todos os tipos de benefcios

4. De fato, uma pequena proporo de trabalhadores rurais contribui para a seguridade social, 17,0% em 2011. Alm disso, uma contribuio foi criada para os pequenos produtores, que incide sobre o valor da primeira venda da produo agrcola, 2,5%. O comprador responsvel por pag-la. Para mais detalhes, ver Beltro, Camarano e Mello (2004).

5. Os anos considerados foram apenas aqueles em que mudanas na legislao foram observadas.

6. Ver IBGE (2008, 2012).

7. A Lei no 9.720/1998 reduziu a idade mnima do benefcio assistencial de 70 anos para 67 anos em 1o de janeiro de 1998, e a Lei no 10.741, de 1o de outubro de 2003, reduziu para 65 anos.

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oferecidos, com exceo do BPC, a idade mnima para o requerimento do benefcio de homens cinco anos superior ao de mulheres.

TABELA 1 Idade mnima para requerimento do benefcio por espcie e sexo(Em R$ milhes correntes)

Homens Mulheres

1988 1999 2004 2011 1988 1999 2004 2011

Aposentadoria por tempo de contribuio Sem o estabelecimento de uma idade mnima

Aposentadoria por idade (urbano) 65 65 65 65 60 60 60 60

Aposentadoria por idade (rural) 60 60 60 60 55 55 55 55

BPC 70 671 653 65 70 671 653 65

Aposentadoria por invalidez Sem o estabelecimento de uma idade mnima

Aposentadoria por invalidez acidentria Sem o estabelecimento de uma idade mnima

Servidor pblico Sem idade mnima 602 60 60 Sem idade mnima 552 55 55

Elaborao das autoras

Notas: 1 Lei no 9.720/1998. 2 Emenda Constitucional (EC) no 20, de 15 de dezembro de 1998.3 Lei no 10.741/2003.

Ressalta-se que essa legislao permitiu o alcance da universalizao da seguridade social brasileira, com a incluso de grupos antes excludos, como as trabalhadoras rurais. Em 2011, 84,7% da populao de 65 anos ou mais recebia algum benefcio da seguridade social, a includas as penses por morte. Entretanto, as polticas de reposio de renda apresentam algumas contradies, que sero discutidas a seguir.

3 POLTICAS DE REPOSIO DE RENDA: ALGUMAS CONTRADIES

A hiptese bsica das polticas de reposio de renda o reconhecimento de que a idade avanada acarreta fragilidades fsicas, mentais e cognitivas, que afetam a capacidade de trabalhar. Acredita-se que essas perdas acontecem diferentemente entre os indivduos, pois so determinadas por condies genticas e trajetrias de vida. Como a maioria das legislaes internacionais, a brasileira se baseia em condies gerais para assegurar o benefcio, seja por idade, seja por tempo de contribuio. Isto se faz necessrio por razes operacionais, mas resulta em contradies. Conforme ser visto, os indivduos esto preenchendo os requisitos para a aposentadoria ainda muito jovens. Consequentemente, aposentam-se cedo e retornam ao mercado de trabalho, dado que a legislao assim o permite. Em contrapartida, a legislao exerce, tambm, o papel de

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expulso do mercado de trabalho, que o caso da aposentadoria compulsria para os servidores pblicos, que ocorre aos 70 anos.

A primeira contradio mencionada diz respeito ao aumento da esperana de vida ao nascer e o seu reduzido efeito na idade aposentadoria, o que j foi mostrado por Giambiagi e Tafner (2010). O grfico 2 apresenta as idades mdias ao incio do recebimento do benefcio previdencirio por tipo de benefcio, comparando-as esperana de vida ao nascer. Enquanto a expectativa de vida da populao masculina aumentou em 6,4 anos entre 1992 e 2011, os servidores pblicos aumentaram a sua idade mdia aposentadoria em quatro anos; e os trabalhadores do setor privado urbano que se aposentaram por tempo de contribuio, em um ano. Este aumento reflete o estabelecimento de uma idade mnima para os servidores pblicos e do fator previdencirio8 para os trabalhadores privados que optarem por se aposentar por tempo de contribuio, visando, com isso, incentivar o adiamento da aposentadoria.

8. EC no 20/1998.

GRFICO 2Brasil: expectativa de vida ao nascer e idade mdia ao incio do recebimento do benefcio da aposentadoria por tipo de benefcio homens

Fontes: Ministrio da Previdncia Social (MPAS), Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS)/INFOLOG e IBGE.


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Idade urbana Idade rural Benefcio assistencialTempo de contribuio Servidores pblicos Expectativa de vida ao nascerInvalidez previdenciria Invalidez acidentria

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J o benefcio de assistncia social comeou a ser pago seis anos mais cedo que em 1992, e o rural 0,4 ano. No primeiro caso, isto reflete as mudanas na legislao que reduziram a idade mnima em cinco anos. A despeito disso, os homens se aposentam, em mdia, trs anos depois da idade mnima requerida pela legislao, o que verdade, tambm, para quem recebe o benefcio assistencial. Isto sugere que existem outros fatores alm do tempo de contribuio que explicam essa diferena (Camarano, Kanso e Fernandes, 2012).

Com relao s aposentadorias por invalidez, observou-se, entre 1992 e 2011 (grfico 2), um aumento de 5,7 anos na idade em que os homens se aposentavam por invalidez acidentria e uma reduo de 0,3 na idade por invalidez previdenciria.

Como mostrado no grfico 3, essa mesma situao se aplica s mulheres, cuja expectativa de vida ao nascer aumentou em 6,3 anos e a idade ao recebimento do benefcio assistencial e da aposentadoria rural diminuiu em 6,0 e 3,2 anos, respectivamente. Tambm diminuiu, em 0,3 ano, a idade aposentadoria por invalidez previdenciria, como observado para os homens. J a idade em que as mulheres se aposentam por invalidez acidentria aumentou em 10,3 anos.9 No setor pblico, por sua vez, elas passaram a se aposentar quatro anos mais tarde. Tambm aumentou, em 0,8 ano, a idade em que as mulheres do setor privado urbano se aposentam, tanto por tempo de contribuio quanto por idade. Como os homens, as mulheres, tambm, se aposentavam mais tarde que a idade requerida. Neste caso, quatro anos mais tarde.

Vrios autores afirmam que o aumento da esperana de vida foi acompanhado por uma melhora nas condies de sade da populao brasileira. Queiroz (2012) mostrou que, em 2010, um indivduo de 74 anos experimentava o mesmo risco de mortalidade experimentado por um de 65 anos em 1960. Considerando taxas de mortalidade como uma proxy das condies de sade, para uma mesma taxa de mortalidade, as taxas de participao na atividade econmica eram mais altas no passado. Mostrou tambm que as condies de sade do grupo etrio 60-64 anos so muito similares s do grupo 55-59 anos, mas as taxas de participao so muito diferentes. Salienta-se, ainda, que as condies de sade variam muito entre grupos sociais. De qualquer forma, a sada precoce do mercado de trabalho no parece ser afetada apenas por condies de sade.

9. muito baixo o nmero de mulheres que recebem tal benefcio: 0,4% do total de beneficirias.

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Acredita-se que a capacidade laborativa no dependa apenas das condies de sade. Em uma sociedade em profundas transformaes tecnolgicas, incluso digital e capacitao continuada so requisitos importantes para um trabalhador se manter na atividade econmica. Camarano, Kanso e Fernandes (2012) mostraram que a idade sada do mercado de trabalho diminuiu em um ano para os homens brasileiros entre 1998 e 2008 e aumentou em 0,5 ano para as mulheres. Em 2008, os homens saam, em mdia, aos 63,2 anos e as mulheres aos 51,8. A diminuio da idade mdia se observa no s no Brasil mas em quase todos os pases que possuem um sistema de previdncia avanado. A vida ps-aposentadoria tornou-se um momento propcio para novas conquistas e para a busca de satisfao pessoal. a idade do preenchimento, tal como descrita por Laslett (1996).

A legislao, contudo, exerce tambm o papel de expulso do mercado de trabalho, que o caso da aposentadoria compulsria para os servidores pblicos. Isto ocorre aos 70 anos, tal como estipulado pela CF/1988. Como se mencionou

GRFICO 3Brasil: expectativa de vida ao nascer e idade mdia ao incio do recebimento do benefcio da aposentadoria por tipo de benefcio mulheres

Fontes: MPAS, AEPS/INFOLOG e IBGE.


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Idade urbana Idade ruralBenefcio assistencial Tempo de contribuioServidores pblicos Expectativa de vida ao nascerInvalidez previdenciria Invalidez acidentria

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anteriormente, desta data at 2011, a esperana de vida aumentou 8,3 anos, e a idade estipulada continuou a mesma.

As mulheres se aposentam mais cedo que os homens, a despeito de terem uma esperana de vida mais elevada, o que se considera como a segunda contradio. H de se reconhecer, porm, que as mulheres, embora vivam mais, passam por um perodo maior que os homens com fragilidades fsicas e mentais. A questo que se coloca dimensionar quanto tempo a mais elas passam em inatividade devido a questes de sade. Uma maneira considerar a esperana de vida saudvel. Esta foi estimada por Salomon et al. (2012) em 61,1 anos para homens e 66,6 para mulheres, ou seja, as mulheres vivem mais e mais saudveis que os homens.

A maior diferena entre homens e mulheres foi observada na aposentadoria urbana por idade, 4,2 anos, seguida daquela por idade rural.10 Isto s no se verifica para o benefcio assistencial, cujo incio do recebimento ocorre 0,3 ano mais tarde para elas. O resultado que as mulheres passam mais tempo do que os homens recebendo benefcios previdencirios, embora contribuam por menos tempo. O sistema vigente que estabelece prazos diferenciados de trabalho/contribuio para o recebimento do benefcio entre homens e mulheres tem como um dos objetivos compensar as ltimas pelo custo de oportunidade gerado pela maternidade, pela dupla jornada de trabalho, pelas desigualdades experimentadas no mercado de trabalho e a consequente menor capacidade contributiva. Wajmann, Marri e Turra (2008) mostraram que essa legislao diferenciada resulta em um volume considervel de transferncia de renda entre gneros, com perdas atuariais expressivas para os homens.

Esses fatores, aliados crescente participao feminina no mercado de trabalho, fecundidade mais baixa e a mudanas na famlia, esto requerendo repensar a legislao para fazer adaptaes frente nova realidade das famlias com mais de um provedor, das mulheres que mesmo casadas no tm filhos etc. (Camarano e Pasinato, 2007). O grfico 4 aponta para um aumento das mulheres que chegam aos 50 anos sem filhos, sejam casadas ou no.11 Este aumento foi proporcionalmente maior para as mulheres

10. A legislao estipula uma diferena de 5 anos na idade ao se aposentar entre homens e mulheres.

11. Para casadas, consideraram-se as atualmente casadas e as que foram alguma vez casadas (vivas, separadas e divorciadas). Assume-se que mulheres que no tiveram filhos aos 50 anos no mais o tero.

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alguma vez casadas. Mostra, tambm, uma reduo expressiva no nmero de filhos tidos. Pode-se ver que, em 1991, as mulheres que completaram 50 anos tiveram 4,8 filhos nascidos vivos. Em 2010, esta mdia caiu para 2,7.

A terceira contradio relacionada volta do aposentado ao mercado de trabalho sem nenhuma restrio, o que permitido pela legislao, exceto no caso das aposentadorias por invalidez.12 A tabela 2 apresenta uma estimativa do nmero lquido de anos que um aposentado pode esperar passar nas atividades econmicas aps o incio do recebimento do benefcio.13 Esta medida incorpora o efeito da mortalidade, mas considera as taxas de mortalidade da populao como um todo e no de cada subgrupo de beneficirios. Considera-se, portanto, que esta uma medida bruta. No entanto, acredita-se que os erros cometidos levam a uma subestimao do nmero

12. Uma anlise um pouco mais detalhada da volta do aposentado ao mercado de trabalho pode ser encontrada em Camarano, Kanso e Fernandes (2012).

13. Foi utilizada a metodologia de tbua de vida ativa. Para mais detalhes, ver Bush (1996).

GRFICO 4Brasil: nmero mdio de filhos e proporo de mulheres sem filhos na idade exata de 50 anos total e alguma vez casadas

Fonte: Censos Demogrficos de 1991 e 2010/IBGE.

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Mulheres totais Alguma vez casadas Nmero mdio de filhosTotal

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de anos trabalhados por aqueles que se aposentam por tempo de contribuio e uma superestimao do comparvel para aqueles que recebem o benefcio assistencial e/ou por idade. Acredita-se que os aposentados por tempo de contribuio vivam mais tempo que os demais devido s suas melhores condies socioeconmicas. Aqueles que no conseguiram preencher as condies requeridas para esse tipo de aposentadoria podem ter a sua sade mais afetada. Isto significa que as diferenas esto subestimadas.

TABELA 2 Brasil: idade mdia aposentadoria, nmero lquido de anos que um aposentado espera passar na atividade econmica depois de aposentado e esperana de vida quanto idade para a aposentadoria, por tipo de benefcio e sexo (2010)

Idade mdia Nmero lquido de anos Esperana de vida

Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres

Idade urbana 67,9 63,7 3,2 2,1 16,4 21,8

Idade rural 63,0 59,3 4,7 3,1 19,3 24,8

Beneficio assistencial 68,1 68,4 3,2 1,5 16,4 19,0

Tempo de contribuio 55,3 52,4 7,3 5,4 24,6 31,3

Invalidez previdenciria 51,6 52,3 27,5 31,3

Invalidez acidentria 50,0 50,2 28,3 33,0

Servidores pblicos 61,0 58,0 5,4 3,6 20,5 26,4

Fonte: MPAS. A EPS/INFOLOG. Elaborao das autoras.

Pode ser visto na tabela mencionada que os homens que recebem o benefcio por tempo de contribuio podem esperar passar, em mdia, mais 7,3 anos trabalhando; e as mulheres, 5,4 anos. Para os servidores pblicos, o tempo de trabalho ps-aposentadoria foi de 5,4 e 3,6 anos, para homens e mulheres, respectivamente. J aqueles homens que recebem o BPC continuam no mercado de trabalho por mais 3,2 anos; e as mulheres, por 1,5 ano. Ter experimentado uma situao de pobreza na sua trajetria de vida pode ter afetado as condies de sade desses ltimos beneficirios e ter resultado na perda ou diminuio de sua capacidade de trabalho mais cedo. De qualquer forma, pode-se dizer que os trabalhadores brasileiros comeam a receber o benefcio da seguridade social antes de perder a capacidade de trabalhar. Generalizando, pode-se dizer que ela ocorre a partir dos 65 anos, com exceo das aposentadorias por invalidez. Neste caso, esta perda est ocorrendo muito cedo, em torno dos 50 anos, tanto para homens quanto para mulheres.

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Alm das contradies mencionadas, so discutidos, na prxima seo, alguns efeitos no esperados da legislao vigente, como a reproduo das desigualdades de renda e a reduo da pobreza entre idosos.

4 REPOSIO DE RENDA OU REPRODUO DAS DESIGUALDADES?

Os grficos 5 e 6 mostram que os benefcios de maior valor so pagos aos servidores pblicos, mas estes so em menor nmero. So responsveis por 2,1% do total de beneficirios tanto homens quanto mulheres. O segundo benefcio em termos de valor o por tempo de contribuio, tambm para ambos os sexos. O primeiro quatro vezes mais elevado que o segundo no caso dos homens, e 4,7 vezes no caso das mulheres. Como visto anteriormente, o RPPS no estabelece um limite mximo para o valor dos benefcios, tal como o RGPS. A maior parte dos homens, aproximadamente um tero destes, recebia a aposentadoria por tempo de contribuio. Apenas 13,5% das mulheres beneficirias recebiam este benefcio. Entre elas predominavam as aposentadorias rurais, 38,3% das beneficirias, que, como o BPC, so os benefcios de menor valor. Apenas 2,6% dos homens e 10,9% das mulheres recebiam este benefcio. O grfico 5 mostra, tambm, que o valor pago aos homens aposentados pelo setor pblico, em 2011, era 10,9 vezes mais alto que o BPC e o benefcio da previdncia rural. J o valor da aposentadoria por tempo de contribuio 2,7 vezes mais elevado que o valor desses benefcios. Entre as mulheres, essas diferenas foram de 9,6 vezes e 2,0, no setor pblico e por tempo de contribuio, respectivamente.

Reforando essas diferenas, chama-se a ateno para o fato de que os benefcios de maior valor so pagos por mais tempo, exceto no caso das aposentadorias por invalidez. Por exemplo, em 2010, nas aposentadorias por tempo de contribuio, os homens se aposentavam aos 55,1 anos e as mulheres aos 52,7,14 e recebiam o benefcio por 24,6 e 31,3 anos, respectivamente (tabela 2).15 No setor pblico, os homens se

14. Neste caso foi considerado o ano de 2010, pois este o ltimo ano para o qual se tm estimativas para a esperana de vida por idades individuais.

15. A esperana de vida idade aposentadoria , tambm, uma medida bruta, pois est baseada na experincia de mortalidade de toda a populao, pois no foi possvel desagreg-la por tipo de beneficirio.

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GRFICO 5Brasil: valor mdio do benefcio da seguridade social pago e proporo de beneficirios por tipo homens (2011)

Fontes: MPAS, AEPS/INFOLOG; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG)/Secretaria de Recursos Humanos (SRH).

aposentavam aos 61,0 anos e as mulheres aos 58,0. Recebiam o benefcio por 20,5 e 26,4 anos, respectivamente. O benefcio de assistncia social e o rural so pagos por um tempo bem menor que os demais. J as aposentadorias por invalidez so pagas por um tempo ainda maior, 27,5 e 31,3, para homens e mulheres, respectivamente, no caso das aposentadorias por invalidez previdenciria. Estas cobrem uma proporo mais elevada de pessoas, 19,2% e 13,9% do total de beneficirios. Isto tem um impacto limitante na fora de trabalho e pressiona as finanas pblicas.

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Idade Rural Idade Urbana Tempo deContribuio

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Benefcio assistencial

rural urbanacontribuio pblicos

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Apesar de as mulheres receberem os benefcios por mais tempo do que os homens, estes so sistematicamente de menor valor. No caso do BPC e da aposentadoria rural, cujo valor 1 SM para ambos os sexos, a proporo de mulheres beneficirias muito mais alta que a de homens. Wajmann, Marri e Turra (2008) encontraram que, em 2005, os homens recebiam benefcios 1,48 vez mais elevado que as mulheres, como resultado do maior volume de aposentadorias por idade entre elas e dos menores valores pagos nos outros tipos de benefcios. No entanto, esses autores mostraram que a renda da previdncia contribuiu para a reduo da desigualdade entre homens e mulheres.

A tabela 3 apresenta os coeficientes de Gini para beneficirios e no beneficirios da seguridade social. Foi considerada a populao de 20 anos ou mais, desagregada por sexo. Considerando a populao como um todo, observa-se que a desigualdade menor entre os beneficirios do que entre os no beneficirios. Isto se verifica para as mulheres. O inverso se verifica para os homens. Ou seja, a concentrao maior entre os homens beneficirios que entre os demais.

GRFICO 6Brasil: valor mdio do benefcio da seguridade social pago e proporo de beneficirios por tipo mulheres (2011)

Fontes: MPAS, AEPS/INFOLOG; MPOG/SRH.

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Invalidezprevidenciria

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Benefcio assistencial

rural urbanacontribuio pblicos

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Sumarizando, parece que o sistema de seguridade social brasileiro tende a reforar as desigualdades sociais que os homens experimentaram ao longo de suas vidas e a reduzir as experimentadas pelas mulheres. O RGPS paga benefcios de valores mais baixos, mas cobre um nmero elevado de pessoas, enquanto o RPPS paga benefcios de valores mais altos a um nmero menor de pessoas. Ou seja, este sistema levemente regressivo, muito embora as contribuies previdencirias suavizem esse vis distributivo a favor dos mais ricos (Medeiros e Souza, 2012). A reforma constitucional de 2004, regulamentada em 2012, prev uma convergncia entre os dois regimes, mas o seu efeito s se far sentir nas prximas dcadas. Alm disso, como visto anteriormente, h, tambm, grandes diferenas no valor dos benefcios pagos entre os segurados pelo RGPS.

Afonso e Fernandes (2005), baseados no clculo das taxas internas de retorno proporcionadas pelas contribuies e benefcios, encontraram caractersticas distributivas no sistema previdencirio brasileiro que tm se mantido estveis nos ltimos anos. Considerando as cinco regies brasileiras, os autores observaram que as taxas de retorno dos indivduos com escolaridade mais baixa so superiores s dos demais nveis educacionais. H que se ressaltar tambm que o sistema de seguridade social brasileiro tem exercido um papel importante na reduo da pobreza entre os idosos e suas famlias.16

Em relao condio de pobreza, pode-se dizer que os idosos brasileiros esto em melhor situao que os no idosos. Em 2011, a proporo de idosos17 pobres foi de 4,8% e a de no idosos de 16,7%. A reduo da pobreza incidiu mais sobre as mulheres idosas do que entre os homens idosos. Por exemplo, 5% dos homens idosos eram pobres

16. Para isto, ver Barros, Mendona e Santos (1999), Beltro, Camarano e Mello (2004), Delgado e Cardoso Jnior (2004), Sabia (2004) e Dedeca et al. (2006).

17. Aqui considerada a populao de 65 anos ou mais. Por no idosos, considerou-se a populao de 20-64 anos.

TABELA 3Brasil: coeficiente de Gini para pessoas com 20 anos ou mais, segundo sexo e posse de benefcios (2011)

Homens Mulheres Total

Recebe algum benefcio 0,5131 0,4317 0,4780

No recebe nenhum benefcio 0,4906 0,5212 0,5122

Fonte: IBGE/Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2011.


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e a proporo comparvel de mulheres foi de 4,6%. Entre as no idosas, a proporo de pobres foi de 17,5%. Como resultado, a tradicional relao entre envelhecimento e pobreza deixa de existir para os idosos brasileiros. Neste caso, o BPC e a aposentadoria rural tm exercido um impacto muito importante.

Soares et al. (2006) trabalharam com uma metodologia destinada a identificar indiretamente a distribuio do BPC ao longo de estratos de renda em 2004. Concluram que o valor do benefcio suficiente para erradicar a pobreza entre a grande maioria dos beneficirios. Alm disso, observaram que esse benefcio bem focalizado, pois concedido predominantemente populao mais pobre (74% dos beneficirios abaixo da linha de pobreza). Mostraram, ainda, que 20% do valor total pago destinam-se s pessoas que se encontram no centsimo mais pobre da distribuio do rendimento familiar per capita.

Apesar do reconhecimento da boa focalizao do BPC e da sua importncia na reduo da pobreza entre idosos, frequentemente discutido na literatura que as melhores condies de vida da populao idosa tm gerado desigualdades entre os grupos sociais, o que pode resultar em conflitos intergeracionais.18 Isto explicado, em parte, pelo fato de que o valor do maior benefcio monetrio de assistncia social para no idosos (Bolsa Famlia) mais baixo que o BPC. Giambiagi e Tafner (2010) apresentam evidncias de que o sistema previdencirio brasileiro no foi desenhado para combater a pobreza e a misria, pelo fato de que a maioria dos pobres constituda por crianas. Isto se deve ao momento no ciclo de vida em que se encontram os pais das crianas, que so mais jovens, e tambm ao efeito das transferncias da seguridade social no combate pobreza entre os idosos.

De fato, o sistema previdencirio no desenhado para combater a pobreza, mas sim para repor a renda daqueles que perderam a capacidade laborativa. Ressalta-se, ento, que a natureza dos dois benefcios bastante diferente. A transferncia de renda para no idosos tem por objetivo tirar os indivduos de uma situao de pobreza extrema e dar a eles condio para entrar ou voltar ao mercado de trabalho. O seu valor no pode, portanto, ser muito alto para no desestimular a busca por trabalho, criando, assim, uma armadilha da pobreza. J o benefcio assistencial para idoso dirigido s

18. Ver, por exemplo, Camargo (2004), Turra e Queiroz (2009), Turra, Holz e Cotlear (2011) e Rocha (2008).

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pessoas muito pobres, com 65 anos ou mais, que, em sua maioria, j devem ter perdido a capacidade de trabalhar e de gerar sua prpria renda. Portanto, a fim de garantir a subsistncia bsica destes ltimos, o valor do benefcio foi estipulado em 1 SM.19

Mas a legislao que rege o benefcio de assistncia social apresenta, tambm, uma contradio. Entre todos os benefcios da seguridade social, o BPC o nico no vitalcio, dado que um benefcio assistencial relacionado a uma situao de indigncia. Desta forma, a condio de pobreza considerada conjuntural. No entanto, a perda de capacidade de trabalhar nessa idade irreversvel, por isso, esse benefcio foi includo no pacote de benefcios da seguridade social, como era o seu antecessor: a Renda Mensal Vitalcia (RMV).20 Com os dados do suplemento de sade da PNAD de 2008, pode-se estimar que aproximadamente um quarto dos idosos que recebem 1 SM tm dificuldades para as atividades bsicas da vida diria. Os dados da tabela 2 mostram que os homens passam, em mdia, 16,4 anos recebendo esse benefcio e as mulheres, 19,0 anos. Segundo dados do Ministrio da Previdncia Social (MPAS/DATAPREV),21 a principal razo da cessao do pagamento do benefcio o bito, cuja proporo de aproximadamente 4% do total de benefcios pagos. A cesso automtica pelo no cumprimento dos requisitos tem sido aproximadamente constante, em torno de 0,5%.

5 COMENTRIOS FINAIS

O objetivo do trabalho foi discutir as contradies das polticas brasileiras que tm como objetivo repor a renda pela perda da capacidade laborativa da populao idosa. Foram discutidos, tambm, os impactos da implantao dessas medidas nos nveis de desigualdade e na reduo da pobreza.

Reconhece-se o grande avano na expanso da cobertura da seguridade social como resultado da implementao das medidas estipuladas pela CF/1988, que

19. Alguns autores questionam a vinculao do piso do benefcio previdencirio e assistencial ao SM. Para eles, isso exerce uma presso sobre as contas pblicas e, alm disso, alegam que o SM j recuperou o seu poder de compra no passado e que o efeito do seu aumento na reduo da pobreza mnimo (Giambiagi e Tafner, 2010).

20. O BPC substituiu outro benefcio assistencial, o RMV, dirigido s pessoas de 70 anos consideradas indigentes.

21. Ver: .

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permitiram a dissociao entre envelhecimento e pobreza e resultaram na universalizao da seguridade social brasileira, com a incluso de grupos antes excludos como as trabalhadoras rurais. No entanto, a legislao aponta algumas contradies.

A primeira contradio mencionada diz respeito ao aumento da esperana de vida ao nascer e o seu reduzido efeito na idade aposentadoria, inclusive na idade aposentadoria compulsria. Apenas os servidores pblicos e os trabalhadores do setor privado urbano que se aposentaram por tempo de contribuio adiaram a idade em que se aposentam, como reflexo de mudanas na legislao. No caso do benefcio assistencial, os indivduos passaram a receb-lo mais cedo, tambm como consequncia de mudanas na legislao.

As mulheres se aposentam mais cedo que os homens, a despeito de terem uma esperana de vida mais elevada, inclusive uma esperana de vida saudvel, o que se considera como a segunda contradio. Como consequncia, elas passam mais tempo que os homens recebendo benefcios previdencirios, embora contribuam por menos tempo. Wajmann, Marri e Turra (2008) mostraram que isto resulta em uma transferncia de renda considervel entre gneros, com perdas atuariais expressivas para os homens. Isto, aliado a uma fecundidade mais baixa e a mudanas na famlia, demanda repensar as formas de contribuio por parte das mulheres (tempo e alquota), de modo que os tradicionais benefcios (duplo ou no) sejam mais adaptveis nova realidade das famlias e do papel social da mulher.

A aposentadoria no significa necessariamente sada do mercado de trabalho no Brasil, pois a legislao permite a volta do aposentado sem nenhuma restrio, com exceo dos aposentados por invalidez. Considera-se isto a terceira contradio. Ou seja, os trabalhadores brasileiros comeam a receber o benefcio da seguridade social antes de perderem a capacidade de trabalhar. So os aposentados por tempo de contribuio os que passam mais tempo trabalhando na condio de aposentados.

Mesmo assim, pode se falar em uma sada precoce do mercado de trabalho, o que contribui para a criao de uma dependncia social e pressiona as finanas pblicas. A preocupao com o envelhecimento ativo e a reduo, em futuro prximo, da oferta de fora de trabalho levam necessidade de se manter o trabalhador na ativa o maior nmero de anos possvel. Isto no significa apenas adiar a idade mnima

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aposentadoria, j considerado, de alguma forma, nas ltimas reformas. So necessrias medidas de sade ocupacional, promoo, preveno e reabilitao dos indivduos para reduzir a perda de capacidade laboral, diminuindo, assim, consequentemente, o fluxo de aposentadorias por invalidez e o absentesmo no trabalho. Tambm so importantes polticas para reduzir o preconceito contra o trabalho do idoso, polticas de capacitao para que possam acompanhar as mudanas tecnolgicas e de reinsero e/ou readaptao ao mercado, melhorando, com isso, a qualidade de vida destes indivduos.

A diminuio da idade mdia sada do mercado de trabalho no um fenmeno apenas brasileiro. Isto se observa em quase todos os pases que possuem um sistema de previdncia avanado. A vida ps-aposentadoria em boas condies de sade tornou-se um momento propcio para novas conquistas e para a busca de satisfao pessoal.

Os resultados do trabalho sugerem que o sistema de seguridade social brasileiro tende a reforar as desigualdades sociais que os homens experimentaram ao longo de suas vidas. As diferenas no so apenas entre os benefcios pagos aos aposentados do setor pblico e privado, mas tambm entre as vrias modalidades no valor do benefcio entre os segurados pelo RGPS. No entanto, reduzem as desigualdades das mulheres beneficirias.

H, tambm, que se considerar que o sistema de seguridade social brasileiro tem exercido um papel importante na reduo da pobreza entre os idosos e suas famlias. Neste caso, o BPC e a aposentadoria rural tm exercido um impacto muito importante. No entanto, a legislao no considera o BPC como vitalcio, contrariamente aos demais benefcios da seguridade social e ao seu antecessor, a RMV. Ele devido no apenas pobreza, que pode ser conjuntural, mas tambm idade avanada, que irreversvel.

Sumarizando, so grandes os avanos nas polticas brasileiras de reposio de renda pela perda da capacidade laborativa. A sua continuao depende do financiamento da seguridade social, que uma questo no equacionada. Por um lado, cresce a demanda por benefcios previdencirios; por outro, diminui a oferta de contribuintes. Do ponto de vista do financiamento, mais do que a populao em idade ativa (PIA), o que importa a populao que est realmente participando no mercado formal de trabalho. Esta depende da primeira e, tambm, da dinmica do mercado de trabalho e da economia.

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Algumas contradies foram levantadas neste trabalho, e a sua resoluo pode contribuir para a soluo da questo do financiamento. De qualquer forma, no parece existir uma soluo nica e sem custos para o financiamento da seguridade social. Alternativas devero ser buscadas levando em conta as prioridades da sociedade, ou seja, deve prevalecer uma deciso poltica. O que se espera, enfim, que a prioridade seja a garantia de uma proteo social adequada para a populao idosa, em que o equilbrio da equao fiscal da previdncia seja um meio necessrio para a garantia de sua sustentabilidade. Que os fins no sejam trocados pelos meios.

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POLTICAS DE APOIO INOVAO NO BRASIL: UMA ANLISE DE SUA EVOLUO RECENTE

Bruno Csar Arajo

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