INTRODUCCIóN A TEODOSIO LARES

Por Jesús CASTAÑÓN

Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM

. .. el Derecho Administra tiva considerado como ciencia es de un origen moderno. En todas épocas, y en donde quiera que haya habido un Gobierno ha habido instituciones administrativas. No puede con­cebirse Gobierno sin administración ni ésta sin reglas destinadas a di­rigirse a los funcionarios en los diversos ramos administrativos. En todos tiempos y por los diversos gobiernos de las naciones se habrían [onna­do reglamentos, expidiéndose órdenes, librándose circulares sobre los diversos objetos de la administración pública, el conjunto de estas órdenes habría formado las instituciones administrativas de los diversos pueblos; mas el derecho administrativo no era aún constituido.

Estas ideas están contenidas en la primera lección -introducción­del conjunto de ellas dadas en el Ateneo Mexicano por el señor Teo­dosio Lares en el año de 1851 y que el propio Ateneo recogiera en su órgano del mismo nombre y que posteriormente se publicaran en forma de libro. 1

Esta obra es casi con seguridad la primera que sobre esta materia se escribiera en nuestro país. Debe considerarse su importancia, visto que un año después se dio la primera "Ley para el arreglo de lo con­tencioso administrativo", que si bien sólo tuvo unos <:uantos años de vigencia, también fue la primera vez que se intentó en nuestra Repú­blica estructurar la administración pública.

La organización administrativa del México independiente tiene como ley fundamental el Acta de Independencia expedida el 28 de septiembre de 1821 por la Soberana Junta Provisional Gubernativa del lmperio; 2 con base en la cual se da el Decreto de 5 de octubre de 1821, de Habilitación y Confirmación de todas las autoridades para la legitimidad de sus funciones que a la letra dice:

1 LARF.S, Tcodosio. Lecciones de Derecho administrativo, Imprenta de Ignado Cum­plido, México, 1852.

2 DUBLAN: Ma.lI~cl y LO~AN~, José María. Legislaci6n rr:exirana (1 colecci6n comPle­ta, de las du,poslClones lc¡.uslatlvas desde la Inde!)endeTlCla de la República. Edición OEdal, t. 1, Imprenta del Comercio, a cargo de Dublán y Lozano e lEjos, México 1875, pp. 550 Y 551. '

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.. . la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio. etcétera

... ha tenido a bien habilitar y confirmar a todas las autoridades, con calidad de por ahora, y con arreglo al Plan de Iguala y Tratados de la Villa de Córdoba, para la legitimidad del ejercicio de sus funciones respectivas. 3

Diversos autores han puntualizado que una de la primeras rémoras de la nueva administración pública fue no solamente el respetar la deuda pública del virreynato sino que la agravó con nuevas obliga~ ciones, . entre las principales: asignación de $ 120,000.00 anuales al "serenísimo" don Agustín de Iturbide, el sueldo de los individuos de la regencia de $ 10,000.00 para los propietarios y $ 8,000.00 a los secreta· rios, pensión a la viuda de O'Donojú por $ 12,000.00 anuales y después de todo esto aparece el Decreto número 255 4 del Imperio que estruc­tura los órganos de gobierno del mismo.

En este ordenamiento se fijan cuatro ministerios: del Despacho Uni­versal; otro de Relaciones Exteriores e Interiores; uno de Justicia y Negocios Eclesiásticos; uno más de Hacienda Pública y finalmente el :de Guerra con el encargo de lo perteneciente a marina. En el mismo artículo se fijó el número y designación de oficiales y sus sueldos respectivos y en los demás -artículos 2Q, 39, 4Q, 5Q, 69 Y 79- las fundones y obligaciones de cada uno de los integrantes de esos mi­nisterios; en lo que podríamos llamar 90. se fijaron los ramos que 'Correspondían a cada una de esas secretarías o ministerios.

Dicho decreto está datado de 8 de noviembre de 1821. La disposición anterior se complementa con el Decreto 256 de 14

de noviembre en el que se enumeran las prerrogativas, honores y fa­cultades del serenísimo don Agustín de Iturbide. Entre esta última fecha y el 24 de julio de 1822 se dictan un gran número de disposiciones legislativas que si bien pueden considerarse importantes son muy pocas las que se refieren a la estructuración básica de la administración pú­blica, principalmente van resolviendo los problemas gubernamentales inmediatos que se van presentando.

El Decreto de 26 de febrero de 1822 declaró instalado el Congreso y asimismo también declaró: a) que en él residía la soberanía nacional; b) que ~ adoptaba como forma de gobierno la monarquía moderada constitucional con la denominación de Imperio Mexicano; c) que el Congreso llamaría al trono, "conforme a la voluntad general", del Impe­rio a las personas designadas en el Tratado de Córdoba; d) reconoce la división de poderes reservándose el legislativo, delegando el ejecutivo en la regencia, y depositando el judicial en la organización existente; e)

30p. cit .• pp. 547 ss. 40p. cit .. p. 554.

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lNTRODUCCI6N A TEODOSIO LARES 5!l

declara ]a igualdad de derechos civiles de todos los habitantes del Imperio. 5

Complementando las disposiciones anteriores se expidió el Decreto de 26 de febrero del mismo año de 1822 en el que se confirma interinaM

mente a todas las autoridades -civiles y militares-, así como tribu· na les y justicias. o

En el mes de mayo, el día 19 de 1822, Iturbide es proclamado empe­rador por el Congreso; con dicha proclamación se da oOtro paso en el camino de la consecución efectiva de la Independcnci,l, pues significa una ruptura, aunque no desconocimiento de los Tratados de Córdoba.

Debe hacerse notar que entre los hombres distinguidos de esa época se cuenta, por sus conocimientos y dotes personales, Tadeo Ortiz, que fue quien mejor apreció los problemas que enfrentaba México; en su obra Resumen de la estadística del Imperio AIexicano 7 que dedicara a don Agustín de Iturbide como emperador, presenta un verdadero plan de gobierno, desde la estructuración ue un sistema fiscal adecuado, hasta la planificación de la ciudad de México de acuerdo con las ideas que el creyó pertinentes; por lo que se refiere al problema agrícola nacional cuyo núcleo estaba representado por la alta concentración de la tierra en pocas manos, propone una redistribución de ellas de acuerdo con las ideas predominantes de Gaspar de JoveIlanos.

La inestabilidad de lo que con toda propiedad el maestro Reyes Reroles ha denominado, la sociedad fluctuante, produce la pugna entre Iturbide y el Congreso, que si bien superficialmente aparece como una pugna por facultades y atribuciones, en el fondo es ideológica y conduce necesariamente a la derrota del emperador, a t.ravés del triun­fo del Plan de Casa :Mata encabezado por Santa Anna, lo que a su vez produce la proclamación de la República; como consecuencia de lo anterior, se reúne nuevamente el Congreso, que había sido disuelto por Iturbide, se declara la cesación del poder ejecutivo para a continua­ción designar un nuevo poder compuesto por tres miembros: Nicolás Bravo, Guadalupe Victoria y Pedro Celestino Negrete: 8 se decreta la nulidad de la coronación de Agustín de Iturbide (Decreto de 8 de abril de 1823) y ahora se consigue la total independencia política al expedir el Congreso de la Ley de 8 de abril por el cual se declara que:

... jam;í.s hubo derecho para sujetar a la nación mexicana a ninguna ley ni tratado, sino por sí misma ° por sus representantes nombrados, según el derecho público de las naciones libres.

5 op. cit., p. 596. 60p. cit., p. 598. 70RTlZ J., Tadeo. Resumen de la estadistica del Imperio Mexicano, México, 1822. 8 DUBL,\N y LOZANO, p. G33.

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Como consecuencia se desconoce el Plan de Iguala. los Tratados de Córdoba y el Decreto de 24 de febrero de 1822 que determinó la for­ma monárquica constitucional de gobierno. 9

De ahí en adelante se realizan los esfuerzos para constituir a México como un país totalmente independiente. pero la falta de la experiencia, que no de conocimientos políticos, produce en la legislación fenó­menos, que vistos desde nuestro tiempo. como un tanto cuanto incom­prensibles, como por ejemplo el Decreto de mayo 24 de 1823, por el cual el Congreso Constituyente ordena que con arreglo al artículo 27 de la Constitución se pidan a los secretarios del ministerio 105 presu­puestos de gastos para ser sometidos a la consideración del Congreso. F.n el mismo documento se ordena también se les pida a los cuatro secretarios ceSantes del despacho que con base en el artículo 131, facultad 16, rindan las cuentas del ramo que fue de su cargo. 10 Surge de inme~ (liato la pregunta: ¿a cuál Constitución se refieren los constituyentes? La única a la que lógicamente se podían referir es a la Española de 1812; he aquí como por un lado se rompe todo nexo con la metrópoli y. por otro. nada menos que el Congreso Constituyente invoca un orde~ namiento que no tenía ninguna razón de vigencia en nuestro territorio para normar determinados actos de la administración pública.

El Congreso legisla sobre diversas materias y. colegimos que, según se van presentando los problemas concretos: se decreta el reglamento del Congreso; se concretan empréstitos; se fija el sueldo del jefe polí­tico de la ciudad de México; se declara benemérito a Nicolás Bravo; se vota por ]a República Federal; se organiza el establecimiento de una planta del Tribunal Supremo de Justicia; se establece un impues­to al que puede calificarse de un lejano antecedente de nuestro impuesto sobre la renta; se suprimen " ... los socuchos estrechísimos de las pri~ siones"; etcétera 11 Este alud legislativo culmina con nuestra Acta Constitutiva y con la Constitución Federal de 1824, que serán la base sobre la que se estructure nuestro nuevo régimen político que romperá en definitiva con la estructura virreynaI en lo político.

La Constitución de 1824, que se pronuncia por el federalismo dedica su título 4Q a estructurar el poder ejecutivo de la nación; la sección 6ª del mencionado título a su vez regimenta el despacho de los nego­cios del gobierno; el artículo 117 de esa sección prescribe que para el despacho de los negocios del gobierno habrá el número de secretarías que establezca el Congreso General por una ley, esta ley no se llegó a expedir y se siguieron despachando los asuntos con las cuatro 'secre­tarías de Estado a que hemos hecho referencia.

tl op. cit .• p. 634. lOOp. cit. 11 Decreto número 342. de 27 de junio de 1823. por el cual se establece una con­

tribución directa de lo que gane cada individuo en tres días al año. Ver DUBLÁN y LOZANO, op. cit .• p. 657.

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El 16 de noviembre de 1824 se expide un decreto para el arreglo de la administración de la Hacienda Pública; esta ley sí es una reforma subs­tancial de esta parte de la administración; se hacen desaparecer las direcciones y contadurías generales ue las aduanas, pólvora, lotería, montepíos de ministros y oficinas, tesorería general de la lotería y el tribunal de cuentas; se atribuyen al ministro de Hacienda -artículo 29

_ el manejo de todas las rentas de la Federación así como la vigi­lancia e inspección sobre las casas de moneda de acuerdo con la carta constitucional; se reglamenta la intervención que el Estado debe tener en aquellas instituciones; se crea el Departamento de Cuenta y Razón que viene a sustituir a las contadurías generales; se determina a cargo de qué dependencia queda la formulación de los presupuestos y de la cuenta general, así como de la inven,ión de los presupuestos y de la cuen­ta general, así como de la inversión de los productos de las rentas; se estructuran: la Tesorería General -artículos 16 a 28-; los mame píos de ministros y oficinas -artículos 29 a 33-; la comisaría central de guerra y marina; se regimentan las salinas; las funciones de los visi­tadores y finalmente se estructura la contaduría mayor de hacienda, cuyo reglamento se expide el 11 de mayo de 1826.

Con éstas y otras diversas disposiciones se va estructurando la ahora sí ya auténtica administración pública mexicana.

Claro es que no existía una idea precisa sobre la teoría y práctica de la administración, pues si bien España contaba con una experiencia secular poco se había lucubrado sobre ella y en Francia esta teoría, sistematización y fijación de principios de acuerdo con las ideas libera­les, apenas empezaba a desarrollarse lo que no quiere decir que no hubiere autores que no 10 hubiesen hecho como cuyos nombres constan en las notas de este libro y que empezaban a ser conocidos en México.

La eHructura económica heredada de la Colonia y que no era fácil sustituir hacía casi imposible la reorganización de la administración, toda vez que la base de é~ta es un sistema fiscal adecuado que permita al Estado allegarse los medios para cumplir con las funciones que le son propias como la prestación de los diversos servicios públicos que permitan el desenvolvimiento de una sociedad.

Quienes detentaban la riqueza en todas sus formas, obstaculizaban todo intento de reforma. Esto ha sido ya debidamente cstUtli,ldo y ex­puesto por di~tingllidos historiadores e investigadores; la lucha entre federalistas y centralistas, entre el partido del progreso y el partido del retroceso de que hablaba Mora, no permitía realizar lo que ya hemos hablado; cada golpe de Estado, cada cambio de gobierno neceo sariamente implicaba reformas en la administración que nunca llegaban a consolidarse.

Todas estas ideas fueron expuestas con claridad y preci.'lión en la Memoria que sobre el Estado de la Hacienda Nacional de la República

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Mexicana presentó a las Cámaras don Luis de la Rosa; en 1845, siendo ministro de hacienda dice el señor de la Rosa:

... No se si pueda decirse con propiedad que haya un sistema de hacienda en México, e ignoro si se pueden fijar con seguridad las bases sobre que tal sistema se halle establecido. Al ver que casi todo lo que es, o puede ser una riqueza, se halla gravado con impuestos; y que, no obstante, las contribuciones no rindan sino un producto muy pequefío comparado con el valor de la riqueza pública, se creería que el sistema de hacienda adoptado en nuestro país, consistía únicamente en aumentar los ingresos del erario, más bien multiplicando las con­tribuciones que haciendo rendir a cada una de ellas todo el producto que daría bajo una administración bien sistemada. Sin duda que ha habido en nuestro país hombres dotados de todos los talentos e instruc­ción necesarias para sistemar la hacienda; pero dos grandes obstáculos se han opuesto a los esfuerzos con que esos hombres han procurado dirigir y regularizar la hacienda pública; la anarquía. que tan frecuen­temente ha destrozado a nuestro país. y la confusión de ideas en materia de economía política, que ha dividido también a los hombres en sectas y partidos, ha desorganizado constantemente las rentas públicas, y han hecho de la hacienda un caos en cuya confusión ya no se puede seguir más que este principio: conservar y no destruir ya lo que ahora existe; conservar y mejorar hasta donde sea posible las rentas actualmente establecidas; conservar esos elementos. hacerlos cada día más producti­vos, y esperar que en circunstancias más favorables y propicias, el talen­to recoja esas mismos elementos ahora dispersos, para coordinarlos y formar de ellos el sistema de hacienda más adecuado a las necesidades del país y a su civilización, el más benéfico a todas las clases del Estado. Tales son los principios que yo me propuse seguir al tomar a mi cargo el ministerio. No tendré la gloria de haber realizado bellas teorías; pero tampoco sufriré la pena y el remordimiento de haber destruido, por un espíritu indiscreto de innovación y de reforma, los escasos recursos del erario.

No creo que pueda establecerse jamás un sistema de hacienda, ni que sea posible nivelar los ingresos y egresos del erario, en un país en que cada jefe de partido, al proclamar una nueva revolución, puede apoderarse del tesoro público como de una presa, y distribuirlo entre sus partidarios, como si fuese su herencia o patrimonio. Al llegar a su desenlace cada guerra civil. la nación ha pagado los caudales que prodigaron los sublevados para atacar al gobierno, y los que prodigó el gobierno para sostener su poder; la misma guerra de independencia, tan justa y tan gloriosa como fue, dejó a la nación el gravamen de pagar las deudas que contrajo al gobierno colonial para sostener su dominación, y las que contrajeron los jefes del pueblo para conquis­tar la Independencia. Cada guerra civil ha dejado también al país un nuevo gravamen de empleos. de premios y recompensas, que han aumentado excesivamente los gastos del erario. En cada guerra civil,

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los jefes de ella han impuesto nuevas contribuciones o han abolido las que ya se habían establecido; han variado los métodos de administra­ción; han dispen ... ado el pago de algunos impuestos, o han extorsionado a los ciudadanos con embargos y expropiaciones de todo género que los han empobrecido. En cada guerra civil un cierto número de empleados que tenían a su cargo las rentas públicas, han tomado parte en las revoluciones, o las han promovido o las han costeado tal vez con los mismos caudales de la nación, únicamente para dilapidar los fondos del erario, o por cubrir las dilapidaciones de que se habían hecho re:'!ponsables. Muchas veces los poderosos contrabandistas han suscitado una revolución, han devastado y ensangrentado al país con una nueva guerra civil, únicamente por ganar un tanto por ciento más en sus mercancías. Durante las discusiones apasionadas que preceden siempre en nuestro país a una guerra civil, la imprenta ha combatido como ruinosas todas las contribuciones establecidas para desacreditarlas y privar así de recursos al gobierno, que sin ella no puede sostenerse. Así es como se ha perdido en nuestra hacienda, por resultado de la guerra civil, todo sistema, toela regularidad administrativa; así es como se ha hecho olvidar a los ciudadanos el deber de contribuir para los gastos públicos, y se han infundido a las cIases más numerosas de socie­dad y disfrutar de todos los beneficios de la civilización sin contribuir para los gastos que toelo gobierno, que toda administración hacen necesarios.

y continúa más adelante diciendo:

. '. Un economista dice a la República: la renta del tabaco no puede subsistir por que es un monopolio; otro dice después; deben cesar las alcabalas, porque son una traba a la circulación interior de las riquezas; otro pretende que se suprima el derecho de consumo, porque el pueblo consumidor se perjudica; otro, que se reduzcan al mínimum posible los derechos de importación porque entorpecen al comercio exterior y encarecen las mercancías; otro combate las contribuciones directas, por­que aún no está el país bastante civilizado para establecerlas, porque aún no tenemos una estadística perfecta. Se quisiera que se suprimieran los derechos impuestos al oro y plata en pasta, porque son casi el único producto valiow de nuestro país, y no se debe estorbar a la exporta­ción de esa riqueza ... y el mal no ha consistido en que todas estas opiniones se han discutido por medio de la imprenta, sino en que los legisladores alternativamente las han adoptado y sancionado como leyes, y a poco las han desechado y abolido para formar nuevos siste­mas, tal vez apoyados también en ilusiones. Concluye diciendo: ... Tiempo es ya de que se piense en dar estabilidad al. sistema tributa­rio de la nación, y que gradualmente se vaya corrigiendo y perfeccio­nando, sin destruir sus bases, hasta que la experiencia acredite que este sistema puede ser sustituido por otro más benéfico. No tanto se necesita de nuevas leyes para el arreglo de la hacienda, como de medidas enér-

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gicas que hagan observar las que actualmente están establecidas. La inestabilidad y la inobservancia de esas leyes son, en mi concepto, las causas que han conducido a la Hacienda al estado de atraso en que ahora se halla. 12

La conciencia del hecho y las causas que lo producían eran conocidas. discutidas y trataron de resolverlas en su oportunidad los hombres de todos los partidos: Lorenzo de Zavala, quien admiraba profundamente la organización política y administrativa de los Estados Unidos; don Lucas Alamán, quien admiraba a su vez a Inglaterra, con sus métodos. Los liberales, con visión más amplia del problema. naturalmente se fija· ban y asimilaban las ideas francesas o las de los liberales españoles; pero en 10 que se refiere a los problemas de los que ahora denominamos de la administración o derecho público administrativo, los modelos más importantes fueron la legislación y la teoría francesa, algunos de cuyos lineamientos expone don Teodosio Lares (según las nolas bio-biblio­gráficas que aparecen al final de este trabajo).

Como consecuencia de la aplicación de las medidas aconsejadas por el señor don Luis de la Rosa en la memoria que ya citamos, 13 el 27 de julio de 1845 se dio una ley por la cual se autorizó al gobierno para formar un nuevo arancel dando las bases a que debería sujetarse. 14

Como los acontecimientos que tenían lugar en el norte de la Repú~ blica agudizaron la situación económica imponiendo la necesidad de agenciarse fondos para la inminente lucha que avecinaba se autorizó al gobierno para contratar un empréstito hasta por 15 millones de pesos; esta medida era a la que recurrían todos los gobiernos para tratar de equilibrar el presupuesto nacional en virtud de que por la estructura econ6mica heredada de la Colonia se encontraba en la imposibilidad de allegárselos por otros medios.

Tomando en cuenta la situación política internacional creada por el Estado de Texas entre México y los Estados Unidos fue imposible tocar otros ramos de la administración pública que no fueron los de, repe­timos, allegarse medios para reorganizar el ejército y tener los medios económicos suficientes para pretender someter a los colonos de aquel lejano territorio.

Una vez más, ante la inminencia del peligro y por las maniobras de determinados grupos sociales vuelven como presidente interino de la República don Antonio López de Santa Anna y éste hábilmente lleva como su vicepresidente a don Valentín Gómez Farías quien realiza todo lo necesario para mantener incólume la integridad del territorio y la

12 Memoria que sobre el estado de la Hacienda Nacional de la República Mexicana presentó a las Camaras el Minislro del Ramo en julio de 1845, Imprenta de Ignacio Cumplido, México, 1446, pp. 2 Y ss.

13 Ver op. cit. 14 DUBLÁN y LoZANO, t. V, p. 33.

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soberanía nacionales. Se reúne el propio Congreso Constituyente que designó a Santa Anna como Jefe Ejecutivo. Declara vigente la Constitu~ ción de 1824 y don Antonio López de Santa Anna dejando al {rente del Ejecutivo a don Valentín Gómez Farías sale a realizar la defensa de Texas; lo que sucedió de ahí en adelante en bien conocido: don Valen­tin, pretende obligar al clero a que contribuya a la defensa del territorio enajenando parte de sus bienes, lo que produce la famosa "Revolución de los Polkos" y finalmente la separación de Gómez Farías de la vice­presidencia en la que Jo sustituye don Pedro María Anaya, hasta en tanto regresa Santa Anna.

La intervención norteamericana, la pérdida de más de una tercera parte del territorio, la firma de los tratados de paz y las consecuencias económicas y políticas de todo lo anterior, es fácil suponer que, impedi. rían pese a que se quería, reorganizar la administración pública cosa que se intentó a fondo primero en el gobierno de l\1ariano Arista y des· pués en el último de Santa Anna.

En el año de 1851, el 8 de enero, la Cámara de Diputados del Con­greso General declaró presidente constitucional de la República a don Mariano Arista quien había triunfado pese a la oposición que le hicie· ron los miembros del partido radical liberal. Don Mariano Arista y quienes le rodeaban -los liberales moderados- con buenas intenciones pretendieron llevar a cabo una reforma administrativa. El 14 de enero, se expidió el Reglamento para el Despacho de la Presidencia, ministerios y demás oficinas; en este ordenamiento se hizo la distribución de las actividades del presidente de las oficinas que de él dependían directa· mente; se dieron reglas para el orden de las audiencias tanto del primer magistrado como de los ministros; asimismo, se dieron reglas para el orden que deberían observar en los presupuestos cada ministro; estos presupuestos deberían ser mensuales y quedarían sujetos a la vigilancia de la Tesorería y del ministro de Hacienda. Pocos días después se expi­dió el reglamento sobre los presupuestos de los ministerios. En esta ley se fijó una mayor rigidez para el manejo de las partidas y de quienes intervinieran en ellas, también se regimentó estrictamente el manejo de fondos del ministerio de Guerra y de los elementos de éste que in­tervinieran en su manejo desde los empleados inferiores, subcomisarios, comisarios, intendentes, etcétera, hasta los generales. En fin con estas normas se pretendió establecer un orden administrativo que no existía.

Continuando con la idea de la reforma, el 28 de febrero del propio año, se establecían 15 distritos de hacienda para la contabilidad civil que vienen a sustituir a las jurisdicciones de las comisarías. EllO de abril se establece la Junta Consultiva de Hacienda, la que se integraría con representantes del gobierno, de la industria agrícola, de la Junta de Fomento Mercantil, de la Junta de Fomento Administrativo, de Minería y Fomento de la Industria Fabril. teniendo como presidente al ministro

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del ramo. Su fin fue asesorar en los negocios que por su importancia lo requirieran al ministerio del ramo; estas funciones están precisamente fijadas en el Decreto de 24 de junio de 1851."

El 27 de mayo de 1852, se expide en Reglamento de la Secretaría de Hacienda e inmediatamente se expide otro Reglamento para el arreglo del crédito público.

El 25 de junio se da el Reglamento de todo el ministerio de Hacienda en el que se norman las funciones y actividades de todo el personal desde el ministro hasta el último ujier.

El 26 se decreta el Reglamento y Planta de la Tesorería General, se prosigue con el Reglamento para la concesión de privilegios exclu· sivos, esto es, se empieza a legislar sobre el ahora llamado derecho marcario. El 24 de agosto del propio año, se da el Reglamento Interior de la Junta de Crédito Público. El 15 de septiembre se fija la planta de los empleados de la secretaría.

En esta misma época también se reglamenta la planta de los ministerios de Relaciones y de Justicia.

A principios del año de 1853, por razones políticas, que no es el caso puntualizar en este trabajo, renuncia a la presidencia de la República don Mariano Arista y se llama a ocupar el puesto interi­namente a don Juan B. CebaIlos quien posteriormente es substituido por don Manuel María Lombardini por el desconocimiento que del anterior hicieran algunos militares. Por cierto hay que hacer notar que en la junta que tuvieron los militares con don Juan B. Ceballos y Lomhardini (sometido a votación) quien substituiría a aquél en la presidencia de la República, Lombardini dio su voto en favor de don Teodosio Lares. 16 Lo anterior nos hace ver que el señor Lares no era ajeno a las maniobras de los grupos conservadores que harían regresar al poder a Santa Anna.

El interinato de Lombardini duró unos cuantos meses, en ese lapso la principal reforma fue el restablecimiento de los fueros militares y restructuración de la educación primaria poniéndola prácticamente bajo la dirección de la iglesia católica.

En abril de 1853, Santa Anna regresa a hacerse cargo del poder y expide las bases (provisionales) para la administración de la República hasta tanto se promulgue la nueva Constitución. De acuerdo con estas bases se crean cinco ministerios para el despacho de los negocios y que fueron: de Relaciones Exteriores; Relaciones Interiores, Justicia, Negocios Eclesiásticos e Instrucción Pública; de Fomento, Colonización, Industria y Comercio; de Guerra y Marina: y, de Hacienda.

Se hizo una redistribución de los negocios de acuerdo con esta nueva estructura administrativa. En la sección segunda de estas bases

15 DUBLÁN y LOZANO. t. VI, pp. 100 Y ss. 16 DUBLÁN y LOZANO. t. VI, p. 314.

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se dieron los lineamientos para la creación de un Consejo de Estado que constaría de cinco secciones correspondientes cada una de ellas a cada secretaría debiendo funcionar como consejeros de las mismas y debiendo funcionar en pleno sólo cuando la gravedad o importancia de los negocios públicos lo requirieran; este consejo constaría de 21 miembros.

En la sección tercera se declaró que para poder reorganizar la administración pública entrarían en receso todas las legislaturas o autoridades que desempeñaran función legislativa en 105- Estados y Territorios; se ordenaba se fonnara y publicara un reglamento con hase en el cual los gobernadores deberían ejercer sus funciones hasta la promulgación de la nueva carta constitucional.

Estas bases las formularon don Antonio López de Santa Anna, en su carácter de presidente, y sus ministros Lucas Alamán, Teoclosio Lares, José María Tornel y Antonio A. Haro y Tamariz.

A los ministros Alamán y Lares no les escapaba la verdadera situación del país pero la concepción filosófico-política de sus postu­lados les impedía ver las verdaderas vías de solución; sin embargo, introdujeron reformas fundamentales en la organización de la admi­nistración pública del país.

Desde luego era preciso reorganizar la Hacienda Pública en función de un gobierno centralista y de acuerdo con las bases a que hemos aludido; se procedía a la centralización de las rentas --Decreto de 14 de mayo- para proseguir con la expedición de lo que debe considerarse como el primer Código Administrativo de nuestro país: la Ley y Reglamento para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo, cuyo autor es, sin lugar a duda alguna, Teodosio Lares, a quien deben atribuirse todas las demás reformas que iremos citando, puesto que todas ellas forman un sistema político y administrativo coherente.

Para estructurar los órganos superiores del nuevo gobierno centralista, por Decreto de 26 de abril de 1853 se ordenó la formación del Consejo de Estado, el 7 de junio se reglamentó el propio Consejo y el 29 se dio el fuero de los individuos que lo componían dándose reglas para su tratamiento; uniforme y sueldos el 4 de julio; el día 8 del propio mes y año, se dio el Reglamento para el propio cuerpo en funciones de gran jurado; y, finalmente el 5 de agosto se dio el Decreto para el arreglo de la secretaría del propio Consejo. En mayo del propio año como parte básica de la reforma, se decretó el establecimiento de la secretaría de Estado y de Gobernación a la que se le fijaron las atribuciones del gobierno anterior.

Se establecieron los ramos que forman la Hacienda Pública -mayo 29-; se reformó el Arancel de Aduanas I\tlarÍtimas y Fronterizas -ju~ nio 1 '-; se dio una Ley Penal para los Empleados de Hacienda -junio 28-; se delimitó la jurisdicción del Tribunal de Cuentas

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-noviembre 27-; se reglamentó la Dirección General de! Impuesto -diciembre 7-; finalmente se dio el nuevo Reglamento de la secretaría de Hacienda y culminó toda esta reforma con el Decreto de ] 7 de enero del año siguiente en el que se dieron las bases para el arreglo de la propia Hacienda.

Por otra parte, en función de las ideas económicas que profesaban Alamán y Lares, se introdujeron otras reformas que, de acuerdo con ese punto de vista, deberían reavivar el comercio y la industria; fue ésa la principal inspiración para expedir la Ley de Bancarrotas y el Código de Comercio, así como crear los cuerpos para fomentar la indus­tria. Las fuentes doctrinarias y legislativas de esta reforma (?) están perfectamente delimitadas con las citas, en los escritos de Lares.

En brevísimas líneas hemos pretendido dar una idea de los aconte­cimientos políticos, lógico trasfondo político sobre el que se fue estruc­turando la administración pública respondiendo a los principios por los que propugnaban cada uno de los grupos políticos que llegaban al poder. ya sea por la ficción de un proceso electoral o bien por el consabido golpe de Estado. Consecuente con lo anterior los personaies que participaban en estos acontecimientos, si bien en alguna medida influían en ellos, estos personajes eran a su vez representativos de intereses económicos y sociales en pugna: los intereses de un mundo que por necesidad histórica desaparecía frente a los intereses de un mundo que también lógicamente nació de las ruinas del anterior; esto había sido precisado con claridad y exactitud por don José María Luis Mora. Lares pertenecía por nacimiento y educación, hasta donde sabemos, al primero de los grupos mencionados.

Es sorprendente ver e! desconocimiento que existe de la vida pública y privada de este personaje. Los escritores liberales, se ocupan de él sólo para demostrarle por su actividad en el último gobierno santanista, y luego en el grupo de mexicanos que provocaron, alentaron, propi­ciaron y participaron activamente en la intervención extranjera.

Se sabe que fue natural de Asiento, Aguascalientes, nacido en el año de 1797 (esta fecha es incierta); que pasó a vivir en la ciudad de México donde hizo sus estudios de abogado en e! Colegio de San Ildefonso. Se ignora cuándo y cómo inició sus actividades políticas y cuándo en la administración pública y cómo se desenvolvió en ambas carreras; si militó en las filas liberales moderadas o siempre perteneció al partido conservador.

En el año de 1851 fue senador y de los más distinguidos, con un prestigio bien ganado como jurisperito y letrado, el pertenecer al Liceo Mexicano lo demuestra, además el hecho de que Marcos de Esparza, ministro de Justicia, se dirigiere a él por encargo del presidente para formar un proyecto de Ley de Bancarrotas, comisión a la cual

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INTRODUCCI6N A TEODOSIO LARES 521

dio exacto cumplimiento fonnulando la que fue la primera ley de la materia, casi simultáneamente pronunció sus lecciones ele Derecho administrativo en el Ateneo 1\fexicano; asociación cultural a la que pertenecieran los más destacados pensadores de l'vIéxico de mediados del siglo XIX.

Como sus distinguidos contemporáneos de lides políticas Alam,ín, Zavala, lVI ora, Fray Servando, etcétera, seguramente su grado ele abogado lo obtuvo por la época de los Tratados de Córdoba y según puede colegirse O adivinarse de la brevísima nota necrológica que le dedicó Le lmil D'Union, profesó alguna cátedra, se ignora cuál: desempeñó la abogacía brillantemente, fue un literato distinguido, los escasos escritos que de él se conocen lo prueban y en cuanto a probidad se le atribuyen a toda prueba. Lo anterior está en contraposición con 10 que aparece publicado en el Libro secreto de Afaximiliano en el cual se le dedican uos notas que dicen:

Lares, Teodosio. (l\finistro de Justicia): Instrumento de monseñor Labastida del partido clerical, ha sido ministro de Justicia bajo Santa Anna, y en esta época jugó un odioso papel en la historia de un americano llamado Delgado cuya mujer codiciaba Santa Anna, abogado distinguido pero de una moralidad poco reconocida. Lares, Teodosio. l\!linistro de Justicia en tiempo de Santa Anna y l\1iramón, así como también Bonilla y otros, en estas ültimas aclmjni~traciones; se hilO pagar el sueldo de i\·finistro después de la caída de Santa Anna, como si huhiese e~tado en posesión de este empleo durante toda b presidencia de eomanfart. 17

Para nosotros, la existencia o no, de estas cualidades, en momento alguno está rcfíicla con su posición polític<l, pues debe juzg;'trsele en la perspectiva de su tiempo y diremos las especiales condiciones de él.

El conocimiento de este primer tralado mexicano de Derecho admi~ nistrativo tiene importancia histórica en el desenvolvimiento de nueHras instituciones políticas y administrativas.

Existen otros muchos trabajos sobre las materias hecllOs por nuestros hombres públicos de ese vital siglo XIX mexicano, pero dichos trahajos se encuentran casi todos dispersos en las publicaciones periódicas tIc la época, en dos de ellas principalmente: El lvIonitor Republicano y El

17 Libro secreto de Maximiliano, Cuadernos del Instituto de JEstoria, Serie Docu­mental, núm. 1, Prólogo de José Ma, Luján, Universidad Nacional Autónoma de Mé­xico, México, 1963, pp. 59 Y ss.

(Este libro apareció por primera vez en las librerías de México en el año de 1867 con el título de Los traidores pintados por sí mismos. Libro secreto de Maximiliano en el que aparece la idea que tenía de sus servidores, publicado con la certificación del C. Oficial Mayor del Ministerio de Relaciones Exteriores y Gobernación. En la edición que hizo el Instituto de Historia se utilizó un manuscrito en francés prove­niente del archivo del general Díaz así como la edición que mencionamos arriba y la posterior que hiciera don Angel Polo en 1900.)

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Siglo XIX; en el primero de ellos, puede encontrarse el pensamiento de los liberales moderados y en el segundo el de los radicales aunque no lo son todos, pues recuérdese que en este último fueron editorialistas entre otros don José María Iglesias, don Luis de la Rosa, Payno, y de los últimos, y casi por 20 años Francisco Zarco. Con respecto a este último cabe aclarar y afirmar una vez más, que el pensamiento de Zarco, fuera de lo que se refiere a la Intervención Francesa, ha sido poco estudiado; en sus cotidianos editoriales abordó con certera objetividad casi todos los problemas económicos, sociales y políticos del México de su tiempo; por lo que se refiere al tema que nos ocupa, D sea la administración pública, podemos señalar los siguientes: crédito público; 18 Las prohibiciones, la industria fabril y los industriales; ,. Las secretarías de Estado; 20 Distribución de los negocios entre los ministerios; 21 El ministerio de Fomento; 22 La reforma administrativa; 23

Los presupuestos; 24 Consejo de Estado; 25 Juntas consultivas; 26 Nece­sidad de un programa en el ministerio; 21 y otros también sobre el tema que escribiera en la época de la República Restaurada.

Repetimos. el conocimiento del desenvolvimiento de nuestras insti­tuciones políticas y administrativas nos permiten tener una idea precisa de cómo se han ido estructurando y adecuándose, independientemente de los defectos de que puede acusárseles o de las luchas políticas que las han modificado nos permitirá la plena aprensión de las actuales y la mejor proyección de las futuras.

18 El Siglo XIX. 12 de febrero de 1853. 19 El Siglo XIX. 23. 25. 27 Y 28 de febrero y 2 de marzo de 1853. 20 Ibid .• 5 de febrero de 1853. 21lbid., 27 de mayo de 1853. 22lbid., 3 de mayo de 1853. 23lbid., II de enero de 1856. 24lbid., 29 de enero de 1856 y 3. 7. 9 Y 11 de febrero de 1856. 25lbid., 29 de octubre de 1855. 26Ibid., 22 de octubre de 1855. 27 lbid., 14 de noviembre de 1855.

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