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Estudios sobre el clientelismo en el sistema político en Colombia

La contribución de Francisco Leal Buitrago


Para citar este libro: http://dx.doi.org/10.7440/2018.37


Obra de Francisco Leal BuitragoTomo iii

Estudios sobre el clientelismo en el sistema político

en ColombiaLa contribución de Francisco Leal Buitrago

Angelika RettbergLaura Wills-Otero

Miguel García Sánchez(edición académica y compilación)

Universidad de los AndesUniversidad Nacional de Colombia


Leal Buitrago, Francisco, 1937- La obra de Francisco Leal Buitrago. -- Bogotá: Universidad de los Andes, Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de Ciencia Política, Ediciones Uniandes, 2016-Tomo III; 326 páginas; 17 × 24 cm.

Contenido parcial: tomo III. Estudios sobre el clientelismo en el sistema político en Colombia: la contribución de Francisco Leal Buitrago / Angelika Rettberg, Laura Wills-Otero y Miguel García Sánchez (edición académica y compilación).

isbn 978-958-774-663-1

1. Leal Buitrago, Francisco, 1937 -- Colecciones de escritos 2. Colombia – Política y gobierno I. Wills-Otero, Laura II. Rettberg Beil, Angelika III. Universidad de los Andes (Colombia). Facultad de Ciencias Sociales. Departamento de Ciencia Política IV. Estudios sobre el clientelismo en el sistema político en Colombia: la contribución de Francisco Leal Buitrago V. Tít.

CDD 320.9861 SBUA

Primera edición: abril del 2018

© Francisco Leal Buitrago© Angelika Rettberg Beil, Laura Wills-Otero y Miguel García Sánchez (edición académica y compilación)© Universidad de los Andes, Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de Ciencia Política© Universidad Nacional de Colombia, Vicerrectoría de investigación, Editorial Universidad Nacional de Colombia

Ediciones UniandesCalle 19 n.° 3-10, oficina 1401 Bogotá, D. C., ColombiaTeléfono: 3394949, ext. 2133http://ediciones.uniandes.edu.cohttp://[email protected]

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Editorial Universidad Nacional de Colombia Avenida El Dorado n.° 44A-40Hemeroteca Nacional Universitaria,Primer piso, ala orientalBogotá, D. C., Colombia

isbn Obra: 978-958-774-453-8isbn Obra e-book: 978-958-774-456-9isbn Tomo iii: 978-958-774-663-1isbn Tomo iii e-book: 978-958-774-664-8 doi: http://dx.doi.org/10.30778/2018.37

Corrección de estilo: Julio OrozcoDiagramación interior: Andrea RincónDiseño de cubierta: Esteban ZuluagaDiagramación de cubierta: Lorena Morales

Impresión: DGP Editores S. A. S.Calle 63 Bis n.° 70-49Teléfono: 4307050Bogotá, D. C., Colombia

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vii

Contenido

Prólogo · xiAngelika Rettberg y Laura Wills-Otero

Introducción · xvMiguel García SánchezReferencias · xxi

clientelismo: el sistema político y su expresión regional · 1Francisco Leal BuitragoAndrés Dávila Ladrón de Guevara

Prólogo · 3Alfredo Molano

Introducción · 7Clientelismo, nación, región y crisis política · 7

Capítulo primero El sistema político del clientelismo · 17Introducción · 17Una concepción de clientelismo · 19El bipartidismo y el contexto de cambio del Frente Nacional · 25Adecuación del sistema político al nuevo régimen · 32Variaciones del régimen frente al sistema político · 47Dimensión política del sistema · 52

Capítulo segundo Sociedad, municipio y clientelismo · 61Situación geográfica y administrativa de Rionegro · 64Contexto socioeconómico del municipio · 70


viii Estudios sobre el clientelismo en el sistema político en Colombia

La tenencia de la tierra en Rionegro · 72La zona alta · 72La zona baja · 76

Economía municipal y sectores sociales · 77Gremios e instituciones en la actividad económica · 81Organización político-administrativa · 84

Capítulo tres Proceso político en Rionegro (1970-1988) · 91Control del liberalismo en Rionegro y aparición de

un nuevo líder político (1970-1972) · 93División del liberalismo y consolidación del nuevo

líder (1972-1978) · 101Proyección del líder político a nivel regional (1978-1984) · 106Inserción del líder en el faccionalismo regional (1984-1988) · 112Las elecciones de 1986 y 1988 · 119

Ambiente preelectoral · 120Las elecciones · 123Resultados y reacciones · 125

Perspectivas · 127

Capítulo cuatro Acción comunal y clientelismo · 131La acción comunal y el sistema político · 132Situación de la acción comunal en Rionegro · 140

La Junta Central de Acción Comunal de Rionegro · 144Tutela institucional de la acción comunal · 147Actividad de las juntas · 150Participación de la comunidad · 160

Capítulo cinco Legitimación del poder local · 169La coyuntura electoral de 1970 y la filiación política

municipal · 170Las listas electorales y el ascenso del bipartidismo regional · 176Las corporaciones públicas en el departamento de

Santander · 185Las corporaciones públicas en el municipio de Rionegro · 194Las elecciones presidenciales · 202Los recursos fiscales del clientelismo · 213


ixContenido

Conclusiones Clientelismo, participación ciudadana y constituyente · 225

Bibliografía · 237

Artículos · 245

Estructura y coyuntura de la crisis política · 247El Estado y el sistema político · 248La crisis se desarrolla a través de los gobiernos · 255El conflicto en el último año de gobierno · 261Bibliografía · 266

Estabilidad macroeconómica e institucional y violencia crónica · 267El Frente Nacional y sus implicaciones (1958-1974) · 267La crisis del régimen político · 277Por el filo del caos (1978-1990) · 279Hacia un sistema político alternativo (1990-1995) · 286Bibliografía · 293

Publicaciones de Francisco Leal Buitrago · 297



xi

Prólogo

Angelika Rettberg y Laura Wills-Otero

Con esta recopilación, el Departamento de Ciencia Política y la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes rendimos un sentido y respetuoso homenaje a Francisco Leal Buitrago. En esta obra se recogen sus principales contribuciones a campos como los estudios legislativos, el Estado, la seguridad nacional y el clientelismo. Los propósitos de la recopilación son celebrar el aporte de quien ha sido un artífice fundamental del desarrollo de las ciencias sociales en Colombia y poner al alcance de las nuevas generaciones de estudiantes y académicos el conocimiento pionero producido por Leal.

Cuando ingresó a la Escuela Militar de Cadetes, en 1955, a los dieciocho años, Pacho no imaginó cuánto lo iba a marcar esa experiencia. Ser oficial de ingenieros en la Comisión Geodésica, cuya misión fue producir las bases para perfeccionar la cartografía del territorio colombiano, fue una experiencia for-madora para el joven Leal. Recorrió regiones desconocidas para él, como el Urabá y parte de la costa Pacífica, y vivió de cerca algunas de las experiencias desgarradoras propias del periodo conocido como la Violencia. Esos años lo llenaron de interrogantes.

No sorprende, por consiguiente, que tras su experiencia en la Fuerza Pública, concluida en 1962, ingresara al programa de Sociología de la Universidad Nacio-nal, del cual se graduó en 1967. En ese programa, en compañía de grandes aca-démicos como Orlando Fals Borda, Leal desarrolló algunas de las principales bases e inquietudes que marcarían su futura producción intelectual sobre las especificidades y los vacíos del régimen colombiano. Más relevante para su consolidación como investigador, quizás, fue su decisión de embarcarse en un doctorado en la Universidad de Wisconsin (Madison), en 1971, con el apoyo del Land Tenure Center. Leal se convirtió así en miembro de un pequeño grupo de académicos colombianos que contribuyó a la tímida pero progresiva profe-sionalización de las ciencias sociales en Colombia.


xii Estudios sobre el clientelismo en el sistema político en Colombia

Los temas que ha tratado Leal (la preocupación por el Estado y el régimen, la seguridad y las sucesivas crisis) son fieles reflejos de las épocas que ha vivido el país. Leal elevó los estándares con los que los académicos indagaban, califi-cando el debate público y confrontando las afirmaciones ligeras. No en vano sus publicaciones aún hoy forman parte del canon de la ciencia política colombiana y latinoamericana, como lo muestra la presencia de sus lecturas en los cursos de fundamentación de pregrado y posgrado, en las decenas de programas univer-sitarios que hoy se dedican al estudio de la política en Colombia.

Además de su contribución al conocimiento de la realidad política colom-biana, Leal ha tenido una particular capacidad y visión estratégica para la cons-trucción institucional. Fue contratado por Gary Hoskin para el recién fundado Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, en 1968, y fue una de las personas que ayudó a construir ese departamento pionero en Colombia. Allí, creó la Maestría en Ciencia Política entre 1974 y 1975. Luego, pasó a la Universidad Nacional de Colombia, donde, en 1986, fundó el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (Iepri). Al año siguiente, fundó la revista Análisis Político, que, junto con Colombia Internacional del Departa-mento de Ciencia Política, es hoy una de las revistas mejor indexadas del país. Tras su regreso a la Universidad de los Andes, lideró la integración en la naciente Facultad de Ciencias Sociales de cinco departamentos (Antropología, Ciencia Política, Historia, Lenguajes y Estudios Culturales y Psicología), que hasta el momento operaban de manera autónoma y poco coordinada. También anexó el Centro de Estudios Internacionales (cei), hasta entonces independiente, al Departamento de Ciencia Política y fundó la Revista de Estudios Sociales, hoy parte de los más destacados índices de producción. A todas luces, el caso de Leal es el de un gran académico con un agudo olfato para la gestión y las oportuni-dades académicas.

Tanto es así que incluso después de su jubilación, en el 2005, cuando, en sus propias palabras, abandonó la lucha “de clases” que le imponían sus compro-misos docentes, Leal ha continuado con una activa participación en el mundo académico y como intelectual público. Es invitado frecuentemente a foros, congresos nacionales e internacionales y eventos políticos, en los que, con su acostumbrada franqueza y vigor, expresa opiniones que reflejan su profundo conocimiento de la realidad nacional.

En sus andares, Francisco Leal Buitrago ha contado con la compañía de su esposa por casi cincuenta años, Magdalena León, ella misma una académica consumada que ha marcado los estudios de género. Tienen dos hijas, Claudia María y Marta Viviana, a quienes Leal ha transmitido sus inquietudes intelec-tuales, y dos nietos, Siena y Niko, que han logrado sacar al Leal abuelo.

Entre una vastísima colección de libros, capítulos, artículos y ponencias de su autoría, en esta obra destacamos, en nuestra opinión, sus contribuciones


xiiiPrólogo

académicas más influyentes: Estudio del comportamiento legislativo en Colombia. Análisis histórico del desarrollo político nacional 1930-1970 (1973), Estado y política en Colombia (1989), Clientelismo. El sistema político y su expresión regional (1990), El oficio de la guerra. La seguridad nacional en Colombia (1994) y La inseguridad de la seguridad. Colombia 1958-2005 (2006). Los temas de cada uno de estos libros generaron reflexiones posteriores del autor, consignadas en artículos y capítulos que podríamos llamar de seguimiento y que permiten ver la continuidad, la profundización y la transformación de su pensamiento. Incluimos una selección de esas publicaciones posteriores, con el propósito de mostrar lo que consideramos un reflejo más completo de cada uno de los hilos conductores que atraviesan la obra de Francisco Leal Buitrago, quien, como es propio del mundo académico, continuó las pesquisas en torno a sus inquietu-des. Finalmente, los volúmenes que componen esta obra están precedidos por una introducción elaborada por colegas de las ciencias sociales en Colombia, que ubican la obra de Francisco Leal Buitrago en su contexto histórico y en la literatura académica y discuten los aspectos y las contribuciones más destacados. El broche de oro de estos volúmenes lo constituye una remembranza o autobio-grafía que será publicada por primera vez.

Francisco Leal Buitrago ha dejado una huella indeleble en las ciencias socia-les colombianas. Esta obra es un tributo, hecho con gran cariño, a ese legado.



xv

Introducción

Miguel García Sánchez*

La aparición, en 1990, del libro Clientelismo, el sistema político y su expresión regional, de Francisco Leal y Andrés Dávila, marcó un antes y un después en el análisis del clientelismo en Colombia. Hasta la publicación de este libro, la lite-ratura nacional sobre el tema se había enfocado principalmente en la descripción del fenómeno, así como en el estudio de sus causas históricas y económicas. El trabajo de Leal y Dávila fue más allá de las aproximaciones tradicionales y pro-puso una innovación teórica al postular una visión “sistémica” del fenómeno, a través del análisis detallado de la red clientelar del político santandereano Tibe-rio Villareal. Además, este trabajo fue particularmente novedoso en su enfoque analítico al destacar aspectos centrales para entender la política colombiana contemporánea. Entre ellos pueden mencionarse las relaciones entre los nive-les local, regional y nacional en el funcionamiento de lo político y de las redes clientelares; el proceso de transformación de los partidos políticos; y el vínculo entre política electoral, ilegalidad y violencia. Este último elemento fue desta-cado por los autores mucho antes de que se convirtiera en un lugar común en el análisis político colombiano.

Con motivo de la reedición de Clientelismo, el sistema político y su expresión regional, esta introducción tiene el propósito de hacer un breve análisis de las principales virtudes de la obra de Leal y Dávila, y poner en perspectiva este libro a la luz de los estudios que lo precedieron y de los trabajos que se escribieron después de su publicación. Con esto, quiero destacar la tremenda relevancia de este trabajo y la vigencia que sigue teniendo para los estudiosos de la política colombiana.

* Doctor en Ciencia Política de la Universidad de Pittsburgh. Actualmente, profesor asociado del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes.


xvi Estudios sobre el clientelismo en el sistema político en Colombia

* * *

Antes de este libro, las ciencias sociales colombianas estudiaron las relacio-nes entre patrones políticos y sus clientelas, tratando de entender sus causas y su persistencia. Desde un punto de vista histórico, varios académicos propusieron una conexión entre las relaciones clientelares contemporáneas y las relaciones sociales, económicas y políticas que se articularon en el contexto del federalismo del siglo xix1. Así, las causas de la relación patrón-cliente, per-sistentes en el siglo xx, tendrían sus antecedentes en la estructura social de la hacienda y en un proceso de construcción nacional en el que los gamonales locales y regionales jugaron un papel central2. Otros trabajos asociaron este fenómeno con factores estructurales entre los cuales se destacan: la pobreza, la exclusión social y la poca capacidad del Estado para satisfacer las demandas de los ciudadanos3. Desde esta perspectiva, el clientelismo se definió como “un sistema primitivo y deformado de seguridad social”, que “se alimenta del atraso, del desempleo, pobreza e insatisfacción de las necesidades básicas de la mayoría de la población”4.

Ante la persistencia del fenómeno, algunos académicos buscaron entender por qué, a pesar de las transformaciones económicas y políticas de la sociedad colombiana, el clientelismo se negaba a desaparecer. La respuesta a este inte-rrogante apuntó a destacar las funciones desempeñadas por este fenómeno dentro del sistema político colombiano. Por ejemplo, Schmidt sostuvo que las relaciones patrón-cliente no sólo conectaban a los ciudadanos, sino que eran el mecanismo a través del cual las comunidades locales lograban vincularse con la política nacional5.

Con estos antecedentes analíticos como telón de fondo, Leal y Dávila amplia-ron los horizontes del estudio del clientelismo en Colombia. En línea con la preocupación por la persistencia del fenómeno, aparece la propuesta central de Clientelismo, el sistema político y su expresión regional. En un contexto de transformaciones del Estado y la sociedad, y de importantes cambios en el régimen, el sistema político entregó a los partidos el monopolio de la relación

1 Fernán González, “Clientelismo y administración pública”, Enfoques colombianos, n.º 14, 1980.2 Malcolm Deas, “Algunas notas sobre el caciquismo en Colombia”, Revista de Occidente, n.º xliii, 1973; González, “Clientelismo y administración pública”.3 Eduardo Díaz Uribe, El clientelismo en Colombia. Un estudio exploratorio, Bogotá, El Áncora Editores, 1986; Néstor Miranda, Clientelismo y dominio de clase, Bogotá, Cinep, 1977; González, “Clientelismo y administración pública”.4 González, “Clientelismo y administración pública”.5 Steffen Walter Schmidt, Political Clientelism in Colombia, Doctoral Dissertation, Columbia University, 1973.


xviiIntroducción

entre el ciudadano y el Estado, y estos a su vez echaron mano del viejo recurso del clientelismo para darle forma a esta intermediación. Así, aparece lo que Leal y Dávila llaman el “sistema político del clientelismo”. Esto es, una situación en la que la oferta de favores políticos —que le permiten al ciudadano tener acceso a bienes y servicios estatales—, a cambio de apoyo político-electoral, se convierte, para la segunda mitad del siglo xx, en el principal soporte del funcionamiento del sistema político. En palabras de Leal y Dávila, “el clientelismo comanda al conjunto de relaciones sociales que definen la forma real como opera la política (sistema), a partir de las normas establecidas para el efecto por el Esta- do (régimen)”.

Guiados por esta visión del fenómeno, los autores dejan claro que la persis-tencia del clientelismo en Colombia tiene un origen fundamentalmente político, que se relaciona con la utilidad de este tipo de intermediación para sostener una dominación política, en un contexto de debilidad o ausencia estatal. Esta visión política no quiere decir que esta obra desconozca que algunas de las condicio-nes de marginación social que posibilitaron al patronazgo aún persisten en la sociedad colombiana.

Por otro lado, al ver las relaciones patrón cliente como elemento constitutivo del sistema político, no circunscriben la intermediación clientelar únicamente al momento electoral, sino que la definen como un rasgo central del día a día del ejercicio político en Colombia. Con esto, integran el análisis del fenómeno dentro de un conjunto social que induce y posibilita su ocurrencia. Estas dos conclusiones no han dejado de tener vigencia en Colombia, incluso después de las trasformaciones institucionales de las últimas décadas.

* * *Al dar cuenta del “sistema político del clientelismo”, Leal y Dávila nos ofrecen un análisis detallado del funcionamiento, durante los años ochenta, de la red política de Tiberio Villareal, gamonal del municipio de Rionegro en el depar-tamento Santander. Este análisis, más allá de su riqueza descriptiva, le ofrece al lector una visión sobre aspectos centrales para entender la política colombiana contemporánea. En este punto quisiera destacar los que más llaman mi atención.

El primero de ellos es la relación entre los niveles local, regional y nacional. Mucho antes del boom de lo que hoy conocemos como política subnacional, Leal y Dávila se aproximaron al funcionamiento de la política desde lo local y mos-traron cómo este espacio se articula con los niveles departamental y nacional para mantener una suerte de hegemonía política local. El poder que desarrolló Villareal en Rionegro, y posteriormente en el departamento de Santander, no solamente fue el producto de su capacidad de poner en jaque a las antiguas élites políticas que dominaban su municipalidad, sino también de su habilidad para coordinar la relación de su localidad con las instancias regionales y nacionales


xviii Estudios sobre el clientelismo en el sistema político en Colombia

del Estado, a través de la ubicación de miembros de su red política en cargos burocráticos. A través del caso de una red clientelar que sustituye localmente las funciones de unas instituciones estatales que han sido “incapaces de ordenar y controlar adecuadamente un territorio y una población”, Leal y Dávila dan cuenta de lo que Gibson ha denominado “control de límites”6.

Un segundo aspecto sobre el cual esta obra resulta muy ilustrativa de fe- nómenos que han caracterizado el devenir de la política colombiana de las últi-mas décadas tiene que ver con las transformaciones de los partidos políticos, particularmente del Liberal, y el surgimiento de lo que Leal y Dávila llaman el “líder moderno”. Clientelismo, el sistema político y su expresión regional fue escrito en un momento en el que las estructuras partidistas colombianas sufrían grandes cambios, producto del fin del Frente Nacional. Estas transfor-maciones están capturadas en la figura de Villareal, un modelo paradigmático de los liderazgos políticos que surgieron en Colombia desde los años setenta: hombres y mujeres de origen popular, desligados del sistema productivo, que le deben poco a las élites tradicionales, pero que tampoco suponen representar a “su clase”, adscritos a un partido tradicional, pragmáticos y tremendamente ambiciosos de poder y estatus. Igualmente, este líder moderno da cuenta del aumento de la competencia política que se dio a partir de los años ochenta, de las divisiones internas que enfrentaron los partidos tradicionales, de la decisión del nivel regional y nacional de estas colectividades de aceptar y convivir con estos nuevos liderazgos, y de la desnacionalización de los partidos políticos colombianos. Todo este proceso de desarticulación de los partidos tradicionales y de aparición de nuevos líderes políticos, como lo muestran Leal y Dávila, no vino acompañado de una transformación en el modelo de representación de intereses políticos. En palabras de Hirschman, estas nuevas figuras no dieron más “voz” a los sectores populares.

Otro aspecto de la política colombiana contemporánea que aparece, de manera visionaria, en este trabajo es el vínculo entre política, ilegalidad y vio-lencia. Dada la mayor competencia dentro y entre partidos que se da a nivel local con las reformas de descentralización, el análisis del caso de Villareal muestra que las amenazas y la intimidación surgen como un recurso para sacar de com-petencia a viejos políticos e impedir la consolidación de nuevos competidores. La lucha entre el nuevo gamonal y los viejos líderes locales articuló el clientelismo con la amenaza. Las acciones del nuevo líder en contra de los representantes de los nuevos partidos, particularmente de la naciente Unión Patriótica, fueron más allá de la intimidación y se complementaron con la estigmatización de

6 Edward L. Gibson, “Control de límites: Autoritarismo subnacional en países democráticos”, Desarrollo Económico, vol. 47, n.º 186, 2007.


xixIntroducción

estos como guerrilleros, el uso de la violencia letal y la asociación con las emer-gentes estructuras paramilitares y de narcotraficantes que se extendían desde la región del Magdalena Medio. Como lo señalaron Leal y Dávila, “el sectarismo clientelista se mostraba en toda su dimensión. Ante la amenaza a sus espacios, la respuesta era antidemocrática”.

A los aspectos que ya se discutieron de Clientelismo, el sistema político y su expresión regional se suman otros, muy interesantes, que simplemente enume-raré. El primero es la rigurosa reconstrucción de la geografía y la economía de Rionegro. Esto le da al lector una clarísima ubicación del “terreno” que será objeto de análisis, cuando la extensión de este municipio era aproximadamente el doble de la actual, pues iba hasta el río Magdalena. Un segundo aspecto es la interesante descripción y análisis de las elecciones locales y de las estrategias políticas de Villareal. Aquí se obtiene una clara visión de cómo el gamonal “cuida” a sus seguidores y derrota a sus contrincantes. Este aspecto está basado en un cuidadoso y ejemplar trabajo de campo, que los autores desarrollaron durante las temporadas electorales. En tercer lugar, el trabajo hace una deta-llada reconstrucción de la articulación de las candidaturas políticas dentro del departamento y de los resultados electorales para las diversas elecciones que tuvieron lugar durante el período estudiado.

* * *Poco después de su publicación, la obra de Leal y Dávila ya era una referencia obligada para los estudiosos de la política colombiana y del clientelismo en particular. Quienes se formaron como politólogos a partir de los años noventa han leído varios de sus capítulos, quienes nos hemos aproximado al estudio del clientelismo hemos visto este trabajo como un referente teórico y metodológico y una inspiración para el nuestro. En efecto, algunas de las rutas de análisis que fueron abiertas por esta obra han motivado a los estudiosos del clientelismo de las últimas décadas. Una de ellas es el vínculo entre cambios en el régimen, particularmente los que impulsó la Constitución de 1991 y la naturaleza de las relaciones clientelares. Leal y Dávila dan cuenta de una de esas transformaciones cuando muestran que tras el fin del Frente Nacional se pasa de un clientelismo “tradicional” o patronazgo, que dependía del estatus y poder económico de las élites tradicionales, a un tipo de relación que algunos han llamado “moderna” por su dependencia de los recursos estatales y su articulación alrededor de éli-tes emergentes y burócratas locales, a medida que las fuentes tradicionales de poder se erosionaron.

Tras este cambio, otros autores propusieron que la mayor competitividad del sistema político, que caracterizó a la política en los años noventa, habría estimulado una nueva transformación del clientelismo. Esta vez, las relaciones patrón cliente fueron calificadas como “de mercado” debido a la multiplicación


xx Estudios sobre el clientelismo en el sistema político en Colombia

de los intermediarios políticos, el continuo debilitamiento de los partidos, la inestabilidad de los vínculos entre políticos y ciudadanos y una menor asime-tría en la relación entre patrones y clientes7. Herederos de la tradición analítica abierta por la obra de Leal y Dávila, estos trabajos enfatizaron nuevamente que la persistencia del fenómeno clientelar obedecía a factores políticos relaciona-dos con la funcionalidad del fenómeno y a la forma como muchos ciudadanos y políticos descifran el funcionamiento de la política electoral8.

En los últimos años el estudio del clientelismo en Colombia ha empezado a crecer nuevamente. Se destacan estudios sobre redes clientelares regionales9, que le deben a Clientelismo, el sistema político y su expresión regional la visión sistémica del fenómeno y el énfasis en la reconstrucción del funcionamiento de las redes políticas locales. Otros autores han profundizado en lo que Leal y Dávila llamaron “las respuestas antidemocráticas y violentas” ante la com-petencia política. En efecto, varios trabajos han dado cuenta de cómo las redes clientelares han hecho pactos con actores armados ilegales, particularmente con el paramilitarismo, para financiar campañas, apropiarse de recursos públi-cos y reducir a sus competidores10. Finalmente, un estudio reciente mostró que las redes clientelares contemporáneas se han ido desvinculando de las estruc-turas partidistas, cuyo debilitamiento ya se presagiaba en el estudio de Leal y Dávila, dándole una nueva dimensión al fenómeno. Muchos políticos pierden el control de sus clientelas, las cuales hoy tienen unos intermediarios, no par-tidistas, que las representan ante los partidos políticos y negocian con éstos en los momentos electorales11.

7 Andrés Dávila Ladrón de Guevara, “Clientelismo, intermediación y representación política en Colombia: ¿Qué ha pasado en los noventa?”, Estudios Políticos, n.º 15, 1999; Miguel García Sánchez, ¿Ciudadanía avergonzada? Democracia local y construcción de ciudadanía en Bogotá, Bogotá, Universidad de los Andes - Iepri, 2003; Francisco Gutiérrez, La ciudad representada, Bogotá, Tercer Mundo Editores - Iepri, 1998.8 García Sánchez, ¿Ciudadanía avergonzada?...9 Gloria Isabel Ocampo, Poderes regionales, clientelismo y Estado. Etnografías del poder y la política en Córdoba, Bogotá, Cinep, 2014.10 Luis Jorge Garay, Eduardo Salcedo e Isaac de León, “Redes de poder en Casanare y la costa atlántica”, en C. López (ed.) Y refundaron la patria… De cómo mafiosos y políticos reconfiguraron el Estado colombiano, Bogotá, Debate, 2010; Ocampo, op.cit.; Andrés Peñate, “El sendero estratégico del eln: del idealismo guevarista al clientelismo armado”, en Malcolm Deas y María Victoria Llorente (ed.), Reconocer la guerra para construir la paz, Bogotá, Cerec - Norma - Ediciones Uniandes, 1999; León Valencia, “Los caminos de la alianza entre los paramilitares y los políticos”, en M. Romero (ed.), Parapolítica. La ruta de la expansión paramilitar y los acuerdos políticos, Bogotá, Corporación Nuevo Arco Iris, 2007.11 Alisha Holland y Brian Palmer-Rubin, “Beyond The Machine: Clientelist Brokers and Interest Organizations in Latin America”, Comparative Political Studies, vol. 48, n.º 9,2015.


xxiIntroducción

En síntesis, Clientelismo, el sistema político y su expresión regional es una de las piedras angulares de los estudios sobre las relaciones patrón cliente en Colombia y un clásico de la ciencia política nacional. Hoy, casi treinta años después de su publicación, este trabajo sigue ayudándonos a entender el día a día de la política colombiana y el papel que juega la intermediación clientelar en el acceso de los ciudadanos a bienes y servicios estatales. Aunque el clien-telismo se ha transformado adaptándose a nuevos contextos sociales, políticos e institucionales, la visión de este fenómeno como un componente central del funcionamiento del sistema político sigue vigente y merece ser revisitada y tenida en cuenta por las nuevas generaciones de estudiosos de la política colombiana.

Bogotá, julio del 2017

Referencias

Archer, Ronald P., The Transition from Traditional to Broker Clientelism on Colom-bia: Political Stability and Social Unrest. The Kellogg Institute, University of Notre Dame, Working Paper n.º 140, 1990.

Dávila Ladrón de Guevara, Andrés, “Clientelismo, intermediación y representación política en Colombia: ¿Qué ha pasado en los noventa?”, Estudios Políticos, n.º 15, 1999.

Deas, Malcolm, “Algunas notas sobre el caciquismo en Colombia”, Revista de Occi-dente, n.º xliii, 1973.

Díaz Uribe, Eduardo, El clientelismo en Colombia. Un estudio exploratorio, Bogotá, El Áncora Editores, 1986.

Garay, Luis Jorge, , Salcedo, Eduardo y De León, Isaac, “Redes de poder en Casanare y la costa atlántica”, en C. López (ed.) Y refundaron la patria… De cómo mafiosos y políticos reconfiguraron el Estado colombiano, Bogotá, Debate, 2010.

García Sánchez, Miguel, ¿Ciudadanía avergonzada? Democracia local y construcción de ciudadanía en Bogotá, Bogotá, Universidad de los Andes - Iepri, 2003.

Gibson, Edward L., “Control de límites: Autoritarismo subnacional en países demo-cráticos”, Desarrollo Económico, vol. 47, n.º 186, 2007.

González, Fernán, “Clientelismo y administración pública”, Enfoques colombianos, n.º 14, 1980.

Gutiérrez, Francisco, La ciudad representada, Bogotá, Tercer Mundo Editores - Iepri, 1998.

Holland, Alisha y Palmer-Rubin, Brian, “Beyond The Machine: Clientelist Brokers and Interest Organizations in Latin America”, Comparative Political Studies, vol. 48, n.º 9, 2015.

Miranda, Néstor, Clientelismo y dominio de clase, Bogotá, Cinep, 1977.Ocampo, Gloria Isabel, Poderes regionales, clientelismo y Estado. Etnografías del poder

y la política en Córdoba, Bogotá, Cinep, 2014.


xxii Estudios sobre el clientelismo en el sistema político en Colombia

Peñate, Andrés, “El sendero estratégico del eln: del idealismo guevarista al cliente-lismo armado” en Malcolm Deas y María Victoria Llorente (ed.), Reconocer la guerra para construir la paz, Bogotá, Cerec - Norma - Ediciones Uniandes, 1999.

Schmidt, Steffen Walter, Political Clientelism in Colombia, Doctoral Dissertation, Co-lumbia University, 1973.

Valencia, León, “Los caminos de la alianza entre los paramilitares y los políticos”, en M. Romero (ed.), Parapolítica. La ruta de la expansión paramilitar y los acuerdos políticos, Bogotá, Corporación Nuevo Arco Iris, 2007.


clientelismo: el sistema político y su expresión regional

Francisco Leal BuitragoAndrés Dávila Ladrón de Guevara



3

Prólogo

Alfredo Molano

En mi vida intelectual algunos libros han sido llaves que me han abierto puertas. El dieciocho brumario de Luis Bonaparte, de Carlos Marx, Sobre héroes y tumbas, de Sábato y El coronel no tiene quien le escriba, de Gabriel García Márquez, han tenido la virtud de iluminar aspectos que antes me eran veda-dos, así los creyera explicados. El mismo efecto ha producido en mí el libro de Francisco Leal y Andrés Dávila.

Mi concepción del país político no volverá a ser la misma después de leer esta obra, porque sus autores han armado ante mis ojos un rompecabezas que andaba “manga por hombro”, a pesar de que diariamente me tropezara con una o muchas de sus piezas.

Más que un discurso teórico bien hilado, este libro es una historia viva de la crisis que los colombianos venimos protagonizando hace medio siglo y que hoy parece haber llegado a un punto crucial. De la noche a la mañana —porque el libro se lee de un jalón— la irritación que me causaba el clientelismo se trans-formó en un camino que me permitió ir al fondo del orden social que nos rige. Ellos descubren que el clientelismo no es un mero vicio de los políticos, sino el nervio real del Estado, y como tal, el factor determinante de dos fenómenos simultáneos: la estabilidad y la inestabilidad del sistema.

La fortaleza de un Estado depende de su capacidad de interponerse entre actores sociales opuestos a favor del interés colectivo, y en esa medida los antago-nismos tienden a fortificarlos. Pero en Colombia, esa fuente de vigor es asfixiada y en cierto modo suplantada por el clientelismo. El resultado es el aplazamiento y la profundización de la crisis, porque las instituciones estatales son incapaces de absorber las contradicciones sociales y económicas. Su función es velarlas a cambio de mantener la apariencia democrática. El clientelismo debilita al Estado porque lo sustituye, haciéndolo su rehén. De alguna manera todos los colombia-nos vivimos “boleteados” por esta modalidad y lo resentimos.


4 Estudios sobre el clientelismo en el sistema político en Colombia

Luego de una lúcida y sencilla conceptualización del clientelismo como “la apropiación privada de recursos oficiales con fines políticos”, los autores nos introducen en la mecánica del bipartidismo, para mostrarnos que la crisis de este conduce al fortalecimiento de aquel, sin que los graves problemas sociales y económicos que afectan a la mayoría hayan sido resueltos por esa evolución. Los políticos nacionales, los llamados jefes naturales, se agotaron en ese proceso dando paso al surgimiento de políticos profesionales o caudillos regionales.

La política se tornó, entonces, más fría y más pragmática; la desideologiza-ción se impuso, y con ella se generalizó “el cruel pago al contado” de los favores, los puestos y los votos. El Estado fue despresado, literalmente, por los intereses regionales, locales y privados. La inmoralidad y la corrupción adquirieron carta de ciudadanía.

El clientelismo tiene, sin embargo, su talón de Aquiles, pues en la medida en que el presupuesto oficial es limitado, lo es también la función estabilizadora que le brinda el régimen. El ponqué no alcanza para todos, y los que no entran a la fiesta tocan cada vez más fuerte la puerta, así salga de vez en cuando un portero a gol-pearlos. Es este uno de los aspectos que el trabajo de Leal y Dávila muestra con toda claridad: el clientelismo y la violencia son hermanos gemelos. El sistema tiene una capacidad infinita para satanizar a quienes no logran colocarse al festín, para luego, con todo cinismo, aplastarlos con las armas oficiales, reconocidas o no como tales.

El gamonalismo es, por definición, una fuerza que a la vez que aglutina una gran porción del país, margina a otra y la condena al silencio, a la impotencia o a la violencia. Transforma al Estado en el instrumento de este divorcio y sabotea o absorbe los intentos de reconciliación con la sociedad civil. Toda fuente de conflicto social se convierte en una oportunidad para “reproducirse ampliado”, como dirían los autores.

Pero aunque el clientelismo se nutra fundamentalmente de los dineros oficia-les, medra también de los privados. Los empresarios pueden y suelen comprar funcionarios. Una secretaria, un juez, un gerente, un alto oficial de las Fuerzas Armadas, no importa el rango, cada cual tiene su precio. Si bien estas prácticas corrientes que todos conocemos y de alguna manera hemos usado no son el clientelismo propiamente, este fenómeno las hace posibles, las utiliza a su favor. Son ellas las que han hecho del narcotráfico un problema de enorme incidencia en el orden político. El clientelismo ha usado el poder del narcotráfico porque los dineros del Estado resultan insuficientes. La mafia de la droga trueca sus favores por un reconocimiento de hecho y apuntala por esa vía al régimen.

La investigación de Leal y Dávila bien pudiera haber terminado en este punto y sus lectores, habituales o no, habríamos quedado plenamente satisfe-chos. Pero sigue.

La segunda parte es un análisis descriptivo y subyugante del clientelismo en el municipio de Rionegro, Santander. Una especie de biografía sociopolítica


5Prólogo

de uno de los personajes más característicos del fenómeno que estudian: don Tiberio Villarreal. Siguiéndole los pasos van reconstruyendo la vida política municipal. Don Tiberio, un rebuscador que vendía morcillas y que comenzó su vida política como mensajero de la Alcaldía, se encuentra hoy en el curubito de su fama. Es representante a la Cámara y sus colegas opinan que es el único auténtico “constituyente primario”. En el transcurso de dos décadas ha tejido con paciencia y audacia todos los hilos de la red que mueven las palancas de la maquinaria política, no solo de Rionegro sino de buena parte de Santander. Es excitante la lectura de estos capítulos. Uno olvida que está leyendo un texto y se siente trasladado a un pueblo donde ve desfilar toda la vida política municipal: las triquiñuelas, los enlaces, los engaños, las trincas.

Nada le es ajeno a este personaje y nada queda por fuera del alcance de los investigadores. Una verdadera radiografía del país. Un logro de la ciencia política acostumbrada a los grandes análisis.

La sabia combinación de planos, el nacional y el local, es también otro valioso aporte. Porque la distancia entre los dos enfoques ha sido nociva para la com-prensión de nuestra realidad. Si uno analiza fenómenos como la guerrilla o el clientelismo en el plano nacional, llega a la equívoca conclusión de que ambos están derrotados, que han agotado sus formas y su función histórica, que no tie-nen horizonte y, por tanto, el futuro está despejado. Pero cuando uno aborda los problemas desde una perspectiva local, las cosas no son tan claras. En algunas regiones la guerrilla es reconocida como un resorte básico del orden social; en otras, como el puntal de una auténtica oposición. En estas zonas, pocas o muchas, la guerrilla, a ojos de sus simpatizantes, nada tiene que ver con la “hecatombe del comunismo”, y ni siquiera con la toma del poder; ella cristaliza el descontento de quienes no logran ser —salvo en forma represiva— objeto de atención del Estado.

Otro tanto sucede con el clientelismo. La gente lo apoya porque lo usufructúa, porque de un gamonal depende un puente, así la democracia se venga abajo. Don Tiberio, en sudadera y tenis, repartiendo votos en Rionegro, es más importante que los artículos de Plinio Apuleyo Mendoza sobre el pasado y el futuro del país. Los intelectuales somos dados a confundir deseos y realidades; el pueblo no. Vive al día. Por eso, recuperar el plano local para el análisis y relacionarlo con el nacional, no es fácil pero es urgente. Sin articularlos, como logran hacerlo Leal y Dávila, todo estudio social queda trunco.

Es paradójico que un fenómeno tan evidente y relativamente antiguo en la política colombiana no hubiera sido tratado antes con el rigor que merece, si se exceptúa el trabajo de Eduardo Díaz. Con estos nuevos aportes, las bases que-dan puestas. Son una invitación para seguir diseccionando el monstruo que nos corroe y paraliza.

Septiembre de 1990



7

Introducción

Clientelismo, nación, región y crisis política

El aspecto contractual de las relaciones sociales es un componente básico de cualquier sociedad. Se refiere a la reciprocidad que debe haber entre dos actores con distinto estatus, generalmente sobre la base de mutuos servicios. A nivel formal, hace parte de los procesos de institucionalización y se encuentra pre-sente en las relaciones de poder. Todos los sistemas políticos lo experimentan y pueden servirse de él de diferente manera. Cuando adquiere cierta importancia por fuera de las instituciones establecidas, le da contenido a la denominación de clientelismo. Como tal, también hace parte de los sistemas políticos y su impor-tancia depende, en buena medida y en sentido inverso, de la eficiencia de las instituciones que componen los regímenes políticos. De esta manera, de menor a mayor importancia, el clientelismo puede ser uno entre muchos factores en la política, tener un peso importante en el sistema de poder o servir de base para articular las relaciones que ordenan el funcionamiento de la política.

En los sistemas políticos que ha experimentado la sociedad colombiana a lo largo de su historia, las relaciones de clientela han sido uno de los componentes principales. La deficiente institucionalidad del Estado ha permitido que estas relaciones hayan operado de manera destacada todo el tiempo. El sistema bipar-tidista, vigente desde mediados del siglo xix, ha sido la base para que el clien-telismo haya permanecido en el primer plano de la vida nacional. Sin embargo, durante la mayor parte del tiempo, su importancia no fue más allá de lo que una sociedad atrasada podía esperar. Un ambiente de atraso posibilita mayor arraigo del clientelismo, pero no necesariamente gran preeminencia. El país mantuvo su condición agraria, sin mayor desarrollo industrial y comercial, hasta comienzos de la década de los años cuarenta.

Durante casi cinco décadas, la sociedad colombiana ha experimentado gran-des cambios estructurales, cuya velocidad y profundidad difícilmente pueden


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