Instrumentos no tradicionales de politica ambiental para la contaminacion de aguas superficiales

8/9/2019 Instrumentos no tradicionales de politica ambiental para la contaminacion de aguas superficiales

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ECONOMIA Y MEDIO AMBIENTE EN PAISES EN DESARROLLO:INSTRUMENTOS NO TRADICIONALES DE POLITICA AMBIENTAL

PARA LA CONTAMINACION DE AGUAS SUPERFICIALES

Carlos Galpern

Departamento de Investigacin - Universidad de Belgrano. [ Zabala 1837, piso 12/ 1426 BuenosAires/ Argentina/ 788-5400 int. 2083/ Fax: 788-5400 int. 2533/

e-mail: [email protected]].

Publicado en Anales de la XXXIII Reunin de la Asociacin Argentina de Economa Poltica, Cd-rom, Noviembre 1998. Disponible en www.aaep.org.ar.


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PARA LA CONTAMINACION DE AGUAS SUPERFICIALES (*)

Carlos Galpern(**)

RESUMEN

En este documento se presentan y discuten instrumentos de poltica ambiental que se podranemplear para tratar la contaminacin de aguas superficiales, con especial referencia a los pasesen desarrollo. En primer lugar se presentan y comparan los instrumentos regulatorios y loseconmicos, con el complemento de nuevos mecanismos de "enforcement" e instrumentosdisuasivos. Luego se describen instrumentos econmicos relacionados con la contaminacin deaguas superficiales y se discuten algunas condiciones que hacen a la aplicabilidad de los mismos.A continuacin, se analizan conflictos en la implementacin de estas medidas en los pases endesarrollo. Por ltimo, en las conclusiones se plantea el cambio en la asignacin de derechos de

propiedad sobre los ros como una posible alternativa.

ABSTRACT

In this paper we present different alternative instruments applicable to water pollution in developingcountries. We start with a summary of the main regulatory and economic instruments,complemented with new enforcement mechanisms and dissuasion instruments, and discuss theirweaknesses and strengths. Afterwards, we describe economic instruments employed to deal withwater pollution, and examine conditions related to the applicability of such instruments. We thenanalyze policy implementation conflicts of developing countries, and we end with a conclusionwhere we propose the definition of private property rights as an alternative.

Campo temtico JEL: Q2

(*)Este es un trabajo realizado en el marco del proyecto Alternativas No Tradicionales para Promover el Progreso

Econmico en Armona con la Naturaleza llevado a cabo en el Departamento de Investigacin de la Universidad de

Belgrano. El proyecto cuenta como consejero externo a Graciela Chichilnisky (Columbia University) y como

coordinador general a Jorge Rabinovich (UB).(**)

Departamento de Investigacin - Universidad de Belgrano. [

Zabala 1837, piso 12/ 1426 Buenos Aires/ Argentina/ 788-5400 int. 2083/ Fax: 788-5400 int. 2533/ e-mail: [email protected]]. Agradezco los comentarios de Vctor Beker

y de Osvaldo Baccino a una versin previa y parcial del presente trabajo. Muchas de las ideas aqu desarrolladas deben su

origen a los debates que tuvieron lugar entre los integrantes del proyecto de Alternativas no tradicionales.... Por

supuesto, los errores son de mi exclusiva responsabilidad.


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PARA LA CONTAMINACION DE AGUAS SUPERFICIALES (*)

Carlos Galpern (**)

I. INTRODUCCION

Cualquiera sea el tipo de problema ambiental de que se trate, se puede convenir que el objetivo dela poltica ambiental es mejorar la calidad del medio ambiente, evitando que el mismo se degrade ypromoviendo una recuperacin de los recursos afectados. Para lo segundo, los gobiernos puedenactuar motu propio va gasto pblico en, por ejemplo, tareas de saneamiento de los recursoscontaminados. Pero para frenar la degradacin se debe apuntar a las actividades que generan losresiduos que son causa de las externalidades ambientales negativas.

El punto de vista econmico sobre los problemas de contaminacin no es nuevo: el tratamiento delas externalidades es de larga data. Sin embargo, el diseo de las polticas ambientales comenz atomar en cuenta sus recomendaciones hace no ms de un par de dcadas (Cropper and Oates,1992). El anlisis econmico plantea que la manera de lograr que los agentes econmicosmodifiquen su comportamiento es que tengan en cuenta las externalidades ambientales en la tomade decisiones. Mientras la informacin que brindan las ciencias exactas y naturales es esencialpara identificar la extensin y magnitud del problema, los interrogantes de poltica corresponden alas ciencias sociales, pues "slo pueden ser corregidos a travs de un cambio en elcomportamiento de las personas, alterando la demanda de servicios ambientales y cambiando ycontrolando su oferta" (Helm and Pearce, 1990, p.2). En este marco se ubica el debate sobre losinstrumentos de poltica ambiental.

Entre los instrumentos alternativos se encuentran las regulaciones directas, los instrumentoseconmicos, los instrumentos disuasivos y diferentes mecanismos de "enforcement". Estosinstrumentos fueron originalmente pensados para su aplicacin en los pases desarrollados. Sonaplicables en pases en desarrollo?

En primer lugar no hay que olvidar que las polticas ambientales en los pases en desarrollo (PED)se enfrentan con diversos problemas, como la debilidad institucional de los entes reguladores, elescaso presupuesto disponible para la poltica ambiental, la falta de informacin sobre la situacindel medio ambiente, la superposicin de instituciones y niveles de gobierno en relacin con unmismo recurso ambiental, normas obsoletas dados los cambios tecnolgicos ocurridos y el nuevocontexto de apertura econmica y desregulacin, una limitada participacin pblica en torno aestos problemas y un nivel de "enforcement" pobre e inadecuado (Eskeland and Jimenez, 1992;

Margulis, 1993; Bruce and Ellis, 1993). En lneas generales, la situacin argentina no difieresignificativamente de la recin descripta (World Bank, 1995).

El objetivo de este documento es presentar y discutir instrumentos de poltica ambiental que sepodran emplear para tratar la contaminacin de aguas superficiales, con especial referencia a lospases en desarrollo. Con este propsito, en primer lugar se presentan y comparan losinstrumentos regulatorios y los econmicos, con el complemento de nuevos mecanismos de"enforcement" e instrumentos disuasivos. Luego se describen instrumentos econmicosrelacionados con la contaminacin de aguas superficiales y se discuten algunas condiciones quehacen a la aplicabilidad de los mismos. A continuacin, se analizan los conflictos en laimplementacin de estas medidas, conflictos que son habituales en los pases en desarrollo. Porltimo, en las conclusiones se plantea el cambio en la asignacin de derechos de propiedad sobre

los ros como una posible alternativa.


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II. LOS INSTRUMENTOS DE POLITICA AMBIENTAL

Para solucionar el problema de la externalidades se han propuesto en la literatura terica una

variedad de alternativas que tienen en comn el objetivo de lograr la internalizacin de los efectosexternos. Sin embargo, en esta seccin se dejan de lado las alternativas tericas para repasarexclusivamente las principales soluciones que se han implementado, siendo los instrumentosregulatorios y los econmicos los ms comunes para tratar el problema de la contaminacin.

II.1. Instrumentos Regulatorios

Los instrumentos regulatorios son "medidas institucionales que apuntan directamente a influirsobre el desempeo ambiental mediante el establecimiento y el control de leyes y regulacionesque prescriben objetivos, estndares y tecnologas que deben ser cumplidos por las actividadescontaminantes" (OECD, 1993, p.3). Esto es, el contaminador puede elegir o cumplir la regulacin,o sufrir las penas multas, suspensiones, prisin por no hacerlo. Su eficacia depende de la

presencia de un ente regulador que controle y verifique el cumplimiento de la regulacin. Por estascaractersticas, han recibido la denominacin de "command and control measures" (medidas deorden y control). Aqu entran tres grupos de instrumentos: las normas, los permisos y licencias ylos controles sobre el uso de la tierra (Bernstein, 1992).

Su principal ventaja consiste en que son los instrumentos ms usados, por lo que cuentan con elrespaldo de la experiencia: como dice el dicho, "ms vale malo conocido que bueno por conocer".Tambin permiten regular con mayor precisin la cantidad a emitir, algo muy importante en casode daos que son muy peligrosos o irreversibles, donde un ajuste por precios puede llevar aproducir una cantidad mayor de contaminantes que la tolerada por el medio.

Las debilidades de este enfoque son: i) se enfrenta con los clsicos problemas de riesgo moral y

de seleccin adversa que surgen en presencia de asimetras en la informacini

; ii) como la normaes dictada por el gobierno, la fijacin del estndar y el desempeo del ente regulador estn sujetosa presiones polticas que no siempre aseguran su calidadii; iii) desde un punto de vista dinmico,las regulaciones proveen pocos incentivos para incorporar mejoras tecnolgicas porqueusualmente slo exigen que no se sobrepase cierto lmite; y iv) son costosas, tanto por losrecursos necesarios para su "enforcement" como porque no permiten que las empresas elijan laforma ms eficiente para resolver cierta situacin.

Estos instrumentos son los que ms se emplean en los pases en desarrollo, pero lentamente seestn buscando alternativas, en consonancia con el crecimiento de las dudas sobre su eficacia yeficiencia y a que las fuertes restricciones presupuestarias de los gobiernos los incentivan aencontrar mtodos que requieran menos fondos del erario pblico y que, llegado el caso, los

incrementen. Los instrumentos econmicos constituyen una alternativa.

II.2. Instrumentos Econmicos

Estos instrumentos "proveen seales de mercado en la forma de una modificacin de los preciosrelativos y/o de una transferencia financiera" (Barde, 1994, p.17), con la intencin de influir sobre elcomportamiento de los agentes econmicos al modificar los costos y beneficios asociados a lasalternativas que aqullos disponen. Su rasgo bsico es que dejan libertad de accin para elegircmo responder al estmulo econmico. Ejemplos de estos instrumentos son los impuestos, lossubsidios, los sistemas de depsito y reembolso y los permisos negociables de contaminacin. Deestos, a continuacin se describen en particular los impuestos y los permisos negociables por serlos ms utilizados para el cuidado de los ros.


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Los impuestos son pagos por realizar actividades que contaminaniii. Pueden interpretarse comoun precio por la contaminacin. Asumen diferentes formas. i) impuesto a la emisin; ii) cargos poruso; iii) impuestos a productos; y iv) cargos administrativos. Estos impuestos y tarifas pueden tenerdos objetivos no excluyentes entre s: a) ser un incentivo para influir sobre la asignacin de

recursos, y b) aumentar la recaudacin impositiva.

Por su parte, los sistemas de permisos negociables recrean mercados donde los agenteseconmicos pueden comprar o vender derechos a emitir contaminantes. El sistema presenta dosvariantes: i) el ente regulador fija la emisin mxima permitida de cierta sustancia y asigna a lasempresas por ejemplo, mediante un proceso de licitacin permisos individuales de emisin dedicho contaminante, de modo que una empresa podr generar una cierta cantidad de ese efluenteslo si dispone de la cantidad suficiente de permisos y, si emite menos efluentes, puede vender lospermisos no utilizados a las firmas que s los necesitan; ii) la agencia reguladora estipula laemisin mxima admitida por empresa y permite que las firmas que emitan menos generencrditos que pueden ser vendidos a terceras empresas. En la prctica, estos intercambios puedendarse dentro de una misma planta para compensar emisiones de diferentes fuentes, dentro de

una misma firma compensacin entre varias plantas o entre empresas.

Los instrumentos econmicos tienen varios puntos a favor: i) una mayor eficiencia esttica, ya quedado el impuesto o el permiso negociable, cada agente econmico puede disear la solucinmenos costosa de acuerdo a su estructura productiva v.g., en el caso de los impuestos a laemisin, unas empresas reducirn ms la emisin que otras segn sus respectivos costos decontrol de la contaminacin, mientras que en el caso de los permisos negociables, las empresasmenos eficientes pueden comprarles permisos a las ms eficientes; ii) proveen un incentivo parael desarrollo e incorporacin de cambios tecnolgicos en los productos y en los procesosproductivos (eficiencia dinmica), porque un incremento de la eficiencia reduce el costo de evitar lacontaminacin y disminuye el pago de los impuestos; iii) la agencia reguladora se enfrenta conmenores costos de informacin que la regulacin directa en lo que respecta a las caractersticas

de los contaminadoresiv

; iv) una poltica basada en estos instrumentos es menos vulnerable a lacaptura regulatoria, porque son ms transparentes (OECD, 1996); v) son ms flexibles que lasnormas, debido a que es ms fcil ajustar la tasa de un impuesto que el estndar de unaregulacin directa; y vi) salvo los subsidios, son una fuente de recursos, que pueden aplicarse alcuidado ambiental y a la investigacin y desarrollo de alternativas tecnolgicas.

Por otro lado, tienen algunos flancosdbiles: i) el clculo de la tasa impositiva correcta no es tansencillo; ii) los subsidios estn limitados por la restriccin presupuestaria de los gobiernos; iii) nofuncionan muy bien si los agentes no reaccionan de manera significativa ante estos incentivoseconmicos, como suele ser el caso de las empresas estatales; iv) ante efluentes y residuos muypeligrosos, da mayor certeza la implementacin de un control directo de la cantidad siempre ycuando exista un "enforcement" adecuado; v) proveen menos posibilidades de predecir la

cantidad de sustancias que se van a emitir o de residuos que se van a generar; y vi) suelen serresistidos porque en cierta medida otorgan a la empresa un derecho a elegir cunto contaminar.

Tal como lo afirman Pearce y Warford (1993), los gobiernos se han resistido a utilizar incentivosbasados en el mercado. Pero el clima en los pases desarrollados est cambiando, al igual que enlos pases en desarrollo. Esto se puede deber a dos motivos: primero, su aplicacin con relativoxito en otros pases facilita su imitacin; segundo, las bases que definen las polticas pblicas sefueron modificando, apuntando hacia una mayor desregulacin, la integracin de instrumentos dedistintas reas del gobierno que apuntan al mismo objetivo y un mayor nfasis en las polticaspreventivas (OECD, 1989 a).

A su vez, los instrumentos econmicos pueden ser tiles ante varios de los problemas que

presenta la poltica ambiental en los PED. Por ejemplo, i) en relacin al bajo presupuesto


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disponible, los impuestos pueden proveer de recursos si los mismos se asignan especficamente alrea ambiental; ii) respecto a la poca informacin con que cuentan los entes reguladores, estosinstrumentos suelen requerir menos informacin que las regulaciones directas hoy en vigencia; iii)al ser ms flexibles, facilitan la adopcin de nuevas tecnologas disponibles gracias a la apertura

econmica; iv) como la implementacin y el control de los impuestos se puede llevar a cabo atravs de organismos de administracin tributaria con mayor experiencia y capacidadadministrativa, disminuye la importancia de la debilidad institucional de la agencia ambiental.

Sin embargo, la eleccin entre instrumentos regulatorios y econmicos no es tan sencilla como unanlisis terico abstracto podra indicar. La decisin de los instrumentos de poltica ambiental autilizar se basa en otros criterios adems de la eficacia y la eficiencia, como ser la facilidad deimplementacin, capacidad de "enforcement", factibilidad administrativa, equidad, factibilidadpoltica y grado de aceptacin de la opinin pblica (OECD, 1991 a; Hahn and Stavins, 1992). Eldiseo de los mecanismos adecuados debe tener en cuenta todos estos factores y llegar muchasveces a soluciones de compromiso.

II.3. Enforcement: mecanismos alternativos e instrumentos disuasivos

Este es un punto importante para la poltica ambiental porque, no importa si el instrumentoutilizado es uno econmico o una regulacin directa, esta poltica se enfrenta con empresas queno siempre actan de buena fe o tienen pleno control sobre sus procesos productivos y su nivel dedescarga de efluentes. Por lo tanto, el gobierno debe, adems de determinar los parmetros delinstrumento elegido, disear mecanismos de control y fijar penalidades para el caso de que lasempresas evadan el cumplimiento de los instrumentos de poltica ambiental (Cropper and Oates,1992).

El enfoque econmico del "enforcement" plantea que una persona comete un delito si "la utilidadesperada para l excede la utilidad que podra obtener usando su tiempo y los otros recursos en

otras actividades" (Becker, 1968, p.176). Esto implica que una persona no cumplir una norma enfuncin de la probabilidad de ser condenado, de la pena a recibir y de otras variables como elbeneficio al seguir la norma en comparacin con el beneficio de no hacerlo y su voluntad de llevara cabo acciones opuestas a la ley. Si aumenta la pena y/o la probabilidad de ser condenado, lautilidad esperada por cometer el delito se reducir y as el nmero de los actos ilegales. Tambinsuceder esto si, como argumenta Becker (1968), se incrementa el grado de acatamiento a la leydebido a la educacin.

Un empresario decidir respetar la norma ambiental si el costo por hacerlo es inferior al valoresperado de no hacerlo. Entre los factores que hacen al cumplimiento, se encuentran: i) nivel de lapenalidad multa, cierre del establecimiento, prisin; ii) grado de aplicacin efectivo de la pena;iii) solidez y eficacia del sistema de auditora; iv) deterioro de la imagen corporativa por ser

descubierto "in fraganti"; v) variacin de las ventas por no respetar la norma; vi) actitud frente alriesgo de ser descubierto; vii) nivel de "conciencia ecolgica" del potencial emisor.

Es habitual resaltar las acciones estatales que actan sobre los tres primeros factores, aunque susuerte es bien diversa. En este marco, las alternativas no tradicionales apuntan al accionar delsector privado y a los restantes factores. Por ejemplo, la probabilidad de ser descubierto aumentacuando se permiten las acciones privadas, tanto judiciales como extrajudiciales, conocidas comomecanismos de "enforcement" privado (Tietenberg, 1996). Esto implica disear un marco legalpara que actores privados, sean individuos u organizaciones, puedan denunciar ante la agenciareguladora violaciones por parte de empresas, accionar contra la autoridad por no cumpliradecuadamente su funcin de control o demandar directamente a los contaminadores, aun cuandono sean damnificados directos de la contaminacin las tradicionales acciones por

responsabilidad civil.


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Las acciones privadas complementan la auditora estatal, aumentan la probabilidad de hallar a losinfractores y, de este modo, se incrementa el "costo de no cumplir" para las empresas. Otroatractivo de estos mecanismos es la naturaleza de la motivacin de las organizaciones que suelen

llevar a cabo estas medidas, que las hace ms resistentes ante la falta de recursos econmicossuficientes o menos pasibles de ser alcanzadas por cohechos o de ser capturadas por elcontaminador.

Pero un contrapeso es el costo de informacin que enfrentan estas acciones privadas: para iniciaruna demanda se debe contar con pruebas sobre la violacin de una norma, lo que requiere decierta capacidad tcnica y posibilidad prctica y legal de "monitoreo". La obligacin de hacerpblicos en tiempo y forma los informes sobre las emisiones de las empresas que preparan losentes reguladores o las propias firmas, reduce sustancialmente este costo de informacin.Superado este problema, otra limitacin no menos importante es la lentitud e ineficiencia delsistema judicial, que puede salvarse en parte mediante procedimientos alternativos comomediaciones y arbitrajes, mecanismos que se estn implementando en Amrica Latina.

Por su parte, los factores iv) y v) dependen fundamentalmente de las normas morales y socialesprevalecientes en los mercados donde los potenciales contaminadores desarrollan sus actividades.Si el hecho de contaminar es mal visto por los consumidores, las empresas se van a preocupar pormejorar su comportamiento ambiental, pues pueden perder ventas tanto en el mercado local comoen el externo. Ahora bien: las normas morales y sociales pueden modificarse con la educacin "latu sensu", que en el rea ambiental es realizada de manera descentralizada por, entre otros,las escuelas estatales y privadas, los medios de comunicacin y las organizaciones nogubernamentalesv.

Los instrumentos disuasivos guardan una relacin estrecha con este aspecto del mejoramientodel nivel de cumplimiento. Estos instrumentos buscan "internalizar la preocupacin y la

responsabilidad ambiental en el proceso de toma de decisiones de los individuos, presionndolosy/o persuadindolos directa o indirectamente" (OECD, 1993, p.3). En esta categora entraninstrumentos que pretenden lograr que los agentes econmicos decidan voluntariamente nocomportarse como "free riders (ver Galpern, 1995 b).

En primer lugar se encuentran los planes de educacin ambiental en las escuelas; laspropagandas y publicidades sobre la necesidad y los beneficios de cuidar el medio ambiente quehacen los gobiernos, las organizaciones ecologistas y las cmaras empresarias; y la continuadifusin de los casos donde no se respetaron las regulaciones ambientales. De este modo se estinfluyendo sobre las normas de uso social que la sociedad impone sobre sus miembros, perosujetas solamente a sancin social y las normas morales de los individuos que requierennecesariamente la adhesin de cada persona, para que los agentes econmicos busquen

autnomamente las alternativas que menos daan al entorno, sin fijarse en la existencia depenalidades por no respetar normas y regulaciones emanadas de la autoridad legal. Es una formade reducir los costos del control de las disposiciones legales, cuya importancia crece en aquellospases donde es pobre la capacidad de supervisin de los organismos gubernamentales decontrol.

Dentro de este grupo se podra incluir al selloverde, que para ser un instrumento de marketingexitoso precisa, necesariamente, de un consumidor convencido de que no debe adquirir bienesque afecten negativamente a la naturaleza, convencimiento que se va modelando a partir de lasnormas sociales o morales imperantes. Este instrumento va a crecer en importancia a medida quela generacin que hoy est recibiendo una mayor educacin ambiental comience a influir en lospatrones de demanda. En los PED esto puede provenir tanto de la demanda interna como de las

exigencias de los mercados de exportacin.


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Adems, el desarrollo de estas normas puede reducir el costo del "enforcement" al influir sobre losfactores vi) y vii). Por un lado modifican la actitud frente al riesgo de los potencialescontaminadoresvi; por el otro, inducen a que los potenciales emisores decidan de manera

autnoma no contaminarvii

. Esto tambin beneficia a los PED a travs del comportamiento quedeben seguir las sucursales de empresas extranjeras con casas matrices en pases desarrolladosdonde es importante la presin por seguir una gestin ambiental correcta.

La ventaja de estos mecanismos es que un "enforcement" ms efectivo facilita elegir elinstrumento de poltica en funcin de criterios de eficiencia y de equidad, disminuyendo laimportancia que se le asigna a la factibilidad del control. Son instrumentos con una granpotencialidad para colaborar en la solucin del problema de la contaminacin. Sin embargo laexperiencia indicara que no alcanzan por s solos, pero pueden actuar complementando a losinstrumentos regulatorios y econmicos que se adopten.

III. INSTRUMENTOS ECONOMICOS DE POLITICA AMBIENTAL RELACIONADOS CON LA

CONTAMINACION DE AGUAS SUPERFICIALES

Vistas las caractersticas generales de los instrumentos econmicos de poltica ambiental y susventajas en trminos de eficiencia, en esta seccin se analizan en particular aquellos relacionadoscon la contaminacin de aguas superficiales. Pero primero es conveniente una somera descripcinde algunos aspectos bsicos de la contaminacin de los recursos hdricos.

Los cursos de agua sirven para diferentes usos: consumo domstico, generacin de energa, usoindustrial, riego para el agro, pesca, recreacin, sumidero de residuos domiciliarios e industriales,etc. En este marco, la contaminacin del agua se puede definir como "la alteracin de lascaractersticas de un cuerpo de agua de manera que lo torne inapropiado para uno o ms de losusos especificados" (Palange and Zavala, 1987, p.2). Las principales fuentes son los sistemas

urbanos de disposicin de efluentes, las industrias que descargan directamente en los cursos deagua y las fuentes difusas ("non-point sources"viii), que incluyen al agro y a las zonas urbanizadasque, por carecer de cloacas, disponen sus residuos en los ros o en pozos mal aislados que va lacontaminacin de las aguas subterrneas impactan en las aguas superficiales.

Los cambios que generan las descargas de los efluentes, afectan los usos que del agua puedenhacer aquellos que se encuentran aguas abajo del punto de descarga. Por eso el objetivo centraldel control de esta contaminacin es reducir la concentracin de contaminantes a un nivel tal queno impida utilizar el agua a quienes se ubican aguas abajo. De all el establecimiento deestndares respecto de la calidad de las aguas y/o de los efluentes que se pueden emitir,estndares que varan con los usos deseados y las condiciones particulares del lugar (Palangeand Zavala, 1987).

La poltica de aguas, uno de cuyos objetivos es cuidar la calidad del recurso hdrico, es una de lasreas donde los instrumentos econmicos han jugado ltimamente un papel relativamenteimportante, en particular en los pases desarrollados (OECD, 1991 b). Por eso a continuacin sepresenta una evaluacin de casos donde se aplicaron estos instrumentos, para extraer de ellosalgunas lecciones. Los mecanismos analizados son los impuestos por contaminante emitido y losmercados de permisos de contaminacinix.

III.1. Impuesto por Contaminante Emitido

En general, las tasas por descarga de efluentes se aplican conjuntamente con las regulacionesdirectas, que fijan estndares sobre la cantidad y calidad de los efluentes y el medio receptor. El

propsito de esta medida no es unvoco: i) en Francia el objetivo es recaudar fondos para


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sostener al ente regulador y brindar ayuda financiera para construir sistemas de recoleccin ytratamiento y mejoras en instalaciones del sector privado; ii) en Alemania se combinan el propsitode actuar como incentivo porque la alcuota disminuye si el nivel de emisin coincide con elestndar federal o si an es menor y si se instalan equipos de tratamiento y adems se puede

compensar el impuesto a pagar con el costo de las inversiones para control de la contaminacincon el motivo recaudatorio cubrir costos de administracin del sistema y brindar asistenciafinanciera; iii) en Holanda tambin se verifican ambos propsitos: incentivo la tasa se reduce sise efecta pre-tratamiento y recaudatorio para financiar el funcionamiento del ente regulador,el tratamiento colectivo y el otorgamiento de subsidios.

La eficacia del instrumento depende mucho de la magnitud de la tasa y del propsito de lamedida. Por ejemplo en Francia, donde el objetivo es recaudatorio y donde, salvo los ltimos aos,el impacto no fue importante debido a que la alcuota era baja. En cambio en Alemania ha tenidocierta efectividad que no fue mayor porque, al haberse fijado una tasa inferior al costo detratamiento, en muchos hizo ms atractivo el pago en vez de encarar la reduccin sistemtica de lacontaminacin. Adems, como la tasa es similar para todo el pas, no refleja las diferencias

regionales en el grado de vulnerabilidad ecolgica. Por ltimo, al aplicarse conjuntamente con laregulacin directa, es difcil distinguir cunto de la efectividad se ha debido exclusivamente alimpuesto. Donde ha tenido una mayor efectividad es en Holanda, principalmente en materiasorgnicas. Aqu la tasa vara a nivel provincial para emisiones a ros provinciales, pero no pordiferencias en las condiciones ecolgicas sino porque cada ente regulador provincial debe igualarsu recaudacin con sus egresos, con lo que debe reducir la alcuota si presenta supervit.Tambin aqu aparece el problema de delimitar cunto de los efectos corresponden al impuesto ycunto a la mayor exigencia del permiso para descargar efluentes.

La evaluacin de los aspectos referidos a la eficiencia econmica para el caso de Alemania,muestra que a nivel esttico el impuesto habra llevado a una seleccin ms cuidadosa de lassoluciones a nivel de la firma, mientras que en el aspecto dinmico habra tenido influencia en el

progreso en tecnologa para agua, segn el desarrollo de este mercado. Sin embargo, al aplicarseconjuntamente con la regulacin directa, se limit la libertad de eleccin de los agenteseconmicos. Adems, la reduccin de la alcuota a medida que mejora el grado de cumplimientodel estndar, disminuye el incentivo a reducir an ms las descargas.

Por ltimo, el nivel de eficiencia administrativa en el caso del sistema francs es bueno, con unsistema simplificado, manejado por entes reguladores independientes las "agences financiresde bassin", con representacin de todas las partes involucradas. Similar es el caso holands,donde los costos administrativos no superan el 5% de los ingresos. Lo contrario ocurre en elsistema alemn, ya que para costos administrativos se destina ms de la mitad de lo recaudado.

III.2. Mercados de Permisos de Contaminacin

Como en los dos instrumentos anteriores, los permisos negociables de contaminacin se aplicancomo una solucin ms eficiente en un marco de medidas de regulacin directa, las cuales fijan loslmites a la emisin permitida por cada fuente. Aqu se van a presentar dos casos, uno queinvolucra solamente a fuentes puntuales y otro que busca el intercambio entre fuentes difusas ypuntuales.

El primer caso corresponde al establecido en 1981 en el ro Fox, en el estado de Wisconsin -EE.UU. Consiste en un sistema de permisos de descarga negociables para fuentes puntuales,permisos que se entregan cuando se emite menos del lmite establecido para cada fuente. Lastransacciones deben ser externas a las empresas, esto es, no se admiten intercambios entrediferentes fuentes de descarga que corresponden a la misma planta. La vigencia de cada permiso

es de 5 aos.


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El propsito de la medida es generar un incentivo para mejorar la calidad del curso de agua deuna manera ms eficiente. La base de medicin es la magnitud de contaminantes orgnicosemitidos en relacin a la capacidad de asimilacin del ro. Tiene como grupo objetivo a las

plantas municipales de tratamiento de efluentes y las papeleras de la regin.

La evaluacin ex post muestra que el mecanismo no ha resultado en un fluido proceso deintercambios entre empresas, debido a:

i) la falta de motivacin de las empresas por: a) el posible ingreso por venta de permisos era muypequeo comparado con la facturacin global de las empresas; b) las papeleras involucradas erancompetidoras, por lo que se guardaban los permisos para posibles expansiones futuras y para noayudar a la competencia.

ii) las restricciones impuestas al intercambio de permisos: a) las transacciones se permiten slo sila empresa desea expandirse o si es nueva, no si el objetivo es solamente ahorrar costos; b) una

vez adquirido un permiso, no se puede revender antes de transcurrido un ao; c) el permiso pierdevigencia cuando se cumplan los cinco aos desde la fecha de emisin, independientemente de lafecha de transaccin; d) el intercambio tiene lmites geogrficos para evitar la concentracin defuentes emisoras en ciertas reas; e) se requiere la aprobacin previa del ente de control, con laconsiguiente demora en la operacin.

El segundo caso es el aplicado para la laguna Dillon en Colorado - EE.UU., donde se buscadisminuir la cantidad de fsforo que recibe el agua. Las principales fuentes emisoras son lasplantas de tratamiento municipales fuentes puntuales y las actividades agrcolas y recreativas

fuentes difusas. El objetivo es reducir la descarga de fuentes difusas, que son ms difciles decontrolar. Para ello se estableci un sistema donde las fuentes puntuales pueden emitir msfsforo si a cambio reducen la descarga de las fuentes difusas en una proporcin de 2 a 1.

Una evaluacin ex ante indicaba que el costo marginal de reducir la emisin de las fuentesdifusas era alrededor de la cuarta parte del costo de disminuir la carga de fsforo en los efluentesde las plantas municipales. Sin embargo las transacciones han sido escasas porque: i) las plantasmunicipales redujeron mucho la descarga de fsforo mediante pequeos cambios tecnolgicos ymejoras en la operacin, y ii) como las fuentes dispersas no crecieron tanto como se estimaba enun principio, las fuentes puntuales no necesitaron disminuir an ms la emisin.

III.3. Aplicabilidad de los instrumentos econmicos

En base a las caractersticas del problema ambiental que se quiera solucionar, se van a elegir el olos instrumentos ms apropiados y se seleccionar la estrategia de implementacin que maximice

su factibilidad. El objetivo de este punto es resumir la informacin sobre las principalescircunstancias donde los instrumentos econmicos para aguas superficiales son ms aplicables yrecoger algunas lecciones de los casos vistos, en especial los impuestos por contaminante emitidoy los permisos negociables.

Antes de presentar estas condiciones especficas a cada instrumento, hay un criterio comn quetiene que ver con los atributos de la sustancia contaminante y del medio receptor: si lo importantees la magnitud de la emisin, el instrumento debe apuntar a sta; pero si no slo importa lamagnitud sino tambin el lugar en que se efecta, el instrumento debe controlar la concentracinen el medio receptor, esto es, el grado de contaminacin (Tietenberg, 1990).

Por ejemplo, si el receptor es un lago donde las sustancias contaminantes se dispersan de modo

uniforme, el impacto sobre la calidad del agua del lago no variar significativamente con la


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ubicacin del emisor y el impuesto o el permiso buscarn regular la magnitud de la emisin. Encambio, si el medio es un ro, el impacto depender de la localizacin de la emisin laconcentracin en el tramo inferior es funcin de las descargas en el tramo superior e inferior, y elimpuesto o el permiso se fijarn en la contaminacin generada. Sin embargo, podrn apuntar a la

cantidad emitida si se cuenta con una funcin de transformacin que relacione la magnitud yubicacin de la descarga con la calidad del medio receptor (ver Montgomery, 1972).

III.3.1. Impuesto por Contaminante Emitido

Entre las condiciones generales que tornan apto al impuesto para formar parte de la solucin dela contaminacin de aguas superficiales, hay tres principales:

i) los agentes econmicos emisores responden positivamente al impuesto

Se pueden indicar diferentes situaciones:

a) si el emisor es una empresa estatal donde el nivel de beneficios no importa, el impuestodifcilmente sea efectivo. Lo mismo si puede obviar el pago del impuesto valindose de sucondicin de empresa pblica;

b) las empresas deben tener dificultad para trasladar el impuesto al precio, sea por laelasticidad-precio del producto que elaboran o la presin competitiva que enfrentan en el mercadodestino de sus bienes;

c) las empresas tendern a responder mejor si se encuentran en un sector en crecimiento,donde cuentan con un nivel de ventas que les permite destinar parte de su ingreso al pago deltributo y tienen ms facilidades para acceder a financiamiento para modificar su procesoproductivo. Adems, como las industrias en crecimiento son polos de atraccin de capital, las

nuevas firmas se pueden instalar con equipos de mejor desempeo ambiental. En suma, hay unmayor potencial para la innovacin tecnolgica.

Puede ocurrir que en una cuenca haya empresas con diferente grado de respuesta, encuyo caso la efectividad del instrumento depender de la importancia relativa en la contaminacinde las firmas que s responden frente a las que no.

ii) los costos de reduccin de la emisin varan entre las empresas

El impuesto presenta mayor potencial en lo que respecta a la eficiencia si los costosmarginales de reduccin de la emisin difieren entre las firmas contaminadoras, de modo que cadauna elija la alternativa ms apropiada segn su estructura productiva, en vez de que todas tengan

que cumplir el mismo estndar.

iii) las fuentes emisoras son de fcil control

Esto implica que:

a) son preferibles en contextos de fuentes puntuales cuya cantidad y ubicacin no excedala capacidad de inspeccin de la agencia ambientalx,

b) en funcin del objetivo de eficiencia es tericamente deseable fijar la base imponible porempresa, pero puede ser muy costoso administrativamente. Por eso se puede establecer, como enel caso de Holanda, que los grandes emisores paguen segn su nivel real de descarga mientras

que los medianos y pequeos lo hagan en funcin de un coeficiente de descarga presunta


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promedio de la industria a la que pertenecen.

Si el control es difcil, el costo del "enforcement" crece y hace que disminuya su eficiencia,lo que torna atractiva la bsqueda de instrumentos sustitutos, como un impuesto al producto que

en su etapa de elaboracin genera la externalidad negativa, siempre que exista una relacinestable entre la descarga de efluentes y el nivel de produccin y que sea identificable el bien quecausa esa emisin.

Vale recordar que a igualdad en el costo del control, el impuesto guarda ventajas entrminos de eficiencia y flexibilidad sobre la regulacin directa tradicional. Por lo tanto, estacondicin apunta a buscar el tipo de impuesto ms eficiente. Las alternativas vistas para reducirlos costos de inspeccin son tiles para ambas categoras de instrumentos.

Por su parte, de la aplicacin del impuesto en los casos comentados ms arriba, se pueden extraeralgunas lecciones respecto a su eficacia, eficiencia econmica, eficiencia administrativa yaceptacin.

A) en relacin a su eficacia

i) es mayor cuanto ms alta es la alcuota del impuesto y cuando se practican reducciones en laalcuota a medida que crece el grado de cumplimiento de los estndares y se incorpora tecnologalimpia o "end-of-pipe". Sin embargo, esto ltimo reduce el incentivo para actuar sobre lasdescargas residuales;

ii) en general, este impuesto no ha eliminado el problema de la emisin porque no cubre todo elcosto de la contaminacin (internalizacin parcial);

iii) no siempre las tasas toman en cuenta la diferente importancia relativa de las emisiones segn

la regin donde se encuentra cada empresa. De ah que es conveniente la descentralizacin noslo en la fase de implementacin y control sino tambin en el clculo de la tasa ptima por regin;

iv) la eficacia es menor si la alcuota se fija en el grado de concentracin de los efluentes en vez dela cantidad de sustancias emitidas, porque incentiva a diluir las descargas. Esto se potencia si elconsumo de agua es subsidiado o no se paga por la cantidad consumida.

B) en relacin a su eficiencia econmica

i) los valores predeterminados por sector industrial disminuyen la eficiencia desde el punto de vistade las empresas, al tratar a todas por igual. Pero el tratamiento diferenciado segn el nivel de laemisin implica, en general, altos costos de "monitoreo".

C) en relacin a su eficiencia administrativa

i) los costos de administracin crecen si se cobra a todas las empresas en funcin de su emisinreal. Se presenta as un conflicto entre efectividad y eficiencia econmica, por un lado, y eficienciaadministrativa por el otro.

D) en relacin a su aceptacin

i) su aceptacin se debi a la importancia que adquiri el problema de contaminacin de aguas enEuropa;

ii) cuando el propsito era recaudar, se lo acept porque esos fondos estaban asignados


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especficamente al tratamiento colectivo de la contaminacin y a brindar subvenciones a laindustriaxi;

iii) no reemplazaron al esquema regulatorio sino actuaron como un complemento para mejorar su

"enforcement" y su eficiencia.

III.3.2. Mercados de Permisos de Contaminacin

Para el sistema de permisos negociables, de la literatura terica y emprica se pueden extraeralgunas condiciones generales que hacen al xito de su aplicacin.

i) los costos de reduccin de la emisin difieren entre las empresas

Los permisos negociables son particularmente adecuados si el costo de cumplir con elestndar no es uniforme para el conjunto de empresas involucradas. Cuanto mayor sea ladiferencia, mayor la ventaja de intercambiar permisos.

ii) situaciones donde no se puede incrementar el nivel global de emisiones

En situaciones donde el nivel global de emisiones de un rea ha llegado al lmite mximo,la regulacin directa suele no permitir la instalacin de ninguna nueva empresa ni la ampliacin delas existentes. En esto casos, los permisos negociables pueden facilitar el crecimiento de laproduccin industrial sin afectar el nivel global de emisiones.

iii) cantidad de fuentes suficientes que no sean competidoras en la misma industria

Para que se pueda desarrollar el mercado de permisos, se precisa que haya una cantidadsuficiente de fuentes para incrementar la probabilidad de que existan empresas que encuentren

ventajoso el intercambio. Por otro lado, si las fuentes son competidoras en la misma industria, lastransacciones se vern limitadas por el poco incentivo de una firma para colaborar con otra en labsqueda de soluciones de menor costo. En cambio, la existencia de relaciones de cooperacinefectivas o potencialesxii tiende a favorecer los intercambios. Sin embargo, no hay que perder devista que el objetivo primario no es que se realicen muchas transacciones, sino que se incentive labsqueda de soluciones ms eficientes para cumplir con el estndar (Tietenberg, 1990).

v) aplicable cuando el contaminante es un slo tipo de sustancia

El permiso marca la cantidad que se puede emitir de un slo tipo de sustancia. Parasituaciones donde se busca controlar la descarga de diferentes contaminantes, se requiere unpermiso por cada uno, salvo que se pueda establecer una relacin de sustitucin entre los

diferentes efluentes en funcin del impacto en el medio receptor v.g., sustancias que modificanla demanda qumica y bioqumica de oxgeno.

Por su parte, los casos vistos en materia de aguas como otros referidos a la contaminacin del airesugieren algunas lecciones para tener en cuenta al momento de disear este sistema.

i) los requisitos administrativos para el intercambio no deben constituirse en trabas para el mismo

La efectividad del instrumento depende mucho de estas reglas, porque cuanto mscomplejo sea el procedimiento para poder efectuar un intercambio, mayores sern los costos detransaccin, menor el beneficio de cada intercambio y, en consecuencia, menor el nmero de

transacciones. Como dice Hahn (1989), las reglas pueden hacer que la flexibilidad que brinda el


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sistema de permisos negociables sea ms imaginaria que real.

ii) que las empresas tengan conocimiento del funcionamiento del sistema y cuenten con unaestructura administrativa acorde

El xito del instrumento depende tambin de que las empresas conozcan cmo funciona elsistema. Adems, se requiere que las firmas puedan sostener una estructura administrativa acordey que sepan con cierto grado de detalle su costo de reduccin de las emisiones, para evaluar laconveniencia de un intercambio. Estas condiciones son ms difciles de alcanzar por las empresaspequeas que por las grandes.

iii) sirve tanto para reas donde slo hay fuentes puntuales como para zonas con fuentespuntuales y difusas

Si slo hay fuentes puntuales, el intercambio permite que algunas empresas puedanaumentar su produccin. Si se dan los dos tipos de fuentes, la puntuales pueden obtener derecho

a emitir ms si reducen la descarga de las difusas, por ejemplo, financiando un cambio en lasprcticas agrcolas o proveyendo de instalaciones para centralizar y tratar los efluentes.

iv) cuando se trata de sustancias que no se dispersan uniformemente, el xito del instrumentotambin depende de factores vinculados con los lmites geogrficos y estacionales de lastransacciones

En estos casos donde la importancia est en controlar la magnitud del impacto ms que elnivel de la emisin, el sistema debe atender a factores vinculados con la definicin de zonas quese pueden llamar reas de dispersin uniforme donde las emisiones de diferentes fuentesubicadas en la misma puedan sustituirse entre s sin afectar el grado de concentracin delcontaminante en el medio receptor:

a) cantidad de firmas en un rea de dispersin uniforme: si en un rea existen muchasfuentes emisoras, hay lugar para transacciones entre las empresas ubicadas en la zona sin que seincremente la concentracin de la sustancia contaminante. En cambio, la existencia de una solafuente no la habilita para comprar permisos, aunque s para venderlos.

b) fuentes ubicadas en diferentes reas de dispersin uniforme: la transaccin de permisosentre firmas ubicadas en distintas reas depende de que la concentracin no sobrepase el lmitepara cada zona. Por ejemplo, en el supuesto de un ro que se divide en dos reas, una empresalocalizada en el tramo inferior puede comprar un permiso a otra ubicada en el tramo superior si laconcentracin en el inferior no supera el lmite establecido. En este caso, el intercambio requierede una autorizacin previa sujeta a la prueba de un modelo de dispersin de contaminantes xiii. Esto

muestra que es menos complicado y costoso el intercambio entre firmas de la misma rea queentre empresas de reas distintas (Tietenberg, 1990).

c) lmites estacionales para el uso de los permisos: si el impacto de los contaminantessobre el medio vara segn la poca del ao en que se emiten, los intercambios tendrn quehacerse en el perodo en que el permiso es vlido o, si se hace entre licencias aptas paradiferentes perodos, fijarse la proporcin en que se pueden intercambiar sin que se supere el gradode contaminacin aceptado.

v) al estudiarse la asignacin inicial de los permisos, hay que atender a la oposicin de lasempresas afectadas y a la eficiencia del instrumento

Las licencias se pueden distribuir inicialmente mediante un sistema de remate o pueden ser


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generadas por las propias empresas ubicadas en la cuenca cuando reducen la emisin por debajodel estndar establecido. El segundo procedimiento conocido como grandfathering y que es elaplicado en los dos casos vistos disminuye la oposicin de las empresas preexistentes alpermiso pero coloca en desventaja a las nuevas que se quieren instalarxiv. Adems, si en la

distribucin inicial algunas firmas estn en condiciones de ejercer una influencia significativa en elmercado, la eficiencia del sistema de permisos puede disminuir pues la solucin que logra elmercado no es necesariamente la de menor costo. Sin embargo, algunos estudios muestran que,aunque esto reduce la eficiencia del sistema, es un problema menor en comparacin con losbeneficios estticos y dinmicos del instrumentoxv.

IV. ACERCA DE LA IMPLEMENTACION

Luego de la seleccin del instrumento de poltica ambiental ms apropiado al contexto en cuestin,el siguiente punto a considerar es el relativo a la implementacin, pues no importa cun buenahaya sido la eleccin ni el diseo, un proceso de implementacin defectuoso puede echar portierra todo el proyecto de emplear los instrumentos econmicos como herramientas de la poltica

ambiental.

Para la implementacin es til tener en cuenta varios aspectos (OECD, 1991 a): claridad deobjetivos, haber definido con precisin el campo de accin, simplicidad, buscar mejorar el grado deaceptacin y, por ltimo, evaluar el impacto econmico sobre las empresas y los hogares, lo querequiere comparar las ventajas de largo plazo en trminos de eficiencia econmica con losproblemas de corto plazo para afrontar el ajuste necesario, problemas que a veces llevan aincorporar medidas compensatorias.

Dada la importancia de la aceptabilidad y del impacto econmico, en esta seccin se profundizanestos dos elementos, prestando atencin a los diversos conflictos que pueden surgir: entre elgobierno y el sector privado objeto de los nuevos instrumentos; entre los sectores privados que se

perjudican y benefician; y dentro del propio gobierno, ya sea entre diferentes reas del mismonivel, entre distintos niveles y entre diferentes jurisdicciones.

IV.1. Conflictos entre el sector privado y el gobierno

La estrategia de implementacin debe ser concebida no slo como un medio para mejorar laefectividad de la poltica ambiental, sino tambin para cuidar que la introduccin del nuevoinstrumento tenga el menor impacto negativo sobre el desenvolvimiento de la actividad econmica,tanto por motivos de eficiencia como por razones de aceptabilidad. Por caso, el disear uninstrumento estable y predecible y anunciando su introduccin con cierta anticipacin, afectamenos la planificacin de las inversiones de las firmas y tiende a minimizar la oposicinempresaria y sindical a la implementacin del nuevo instrumento.

Con este objetivo en vista, a continuacin se presenta un modelo donde en primer lugar seplantean algunos problemas que puede acarrear la introduccin de un impuesto a la emisin decontaminantes, modelo que luego se lo va modificando para dar lugar a soluciones alternativas. Selo presenta para un impuesto por ser el instrumento ms aplicado en contaminacin de aguassuperficiales, aunque con ciertos ajustes puede ser adaptado para un sistema de permisosnegociables.

Este impuesto no est diseado para alcanzar un ptimo paretiano sino el mximo nivel aceptadode contaminacin; esto es, este impuesto es ms cercano a la propuesta de Baumol (1972) que ala aproximacin pigouvianaxvi.

Modelo I


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Se parte de un cuadro inicial donde una cuenca hdrica presenta un ro que se contamina por losefluentes industriales que recibe, problema que la poltica ambiental vigente no logra solucionar. Alprincipio se cuenta con slo dos actores: el gobierno (G), que como representante de la poblacin

busca una solucin al problema ambiental con la implantacin de un impuesto a la contaminacin,y los sectores econmicos que contaminan (A). La nica forma que tiene (A) de pagar menosimpuesto es disminuyendo la produccin para reducir la emisin de contaminantes. La visintradicional plantea el siguiente razonamiento: el impuesto "verde" incrementar los costos deproduccin, reducir la competitividad de los sectores afectados y, al verse menguada surentabilidad, disminuir la produccin y el empleo en estos sectores. Esto a su vez genera: a) laresistencia de las empresas; b) el fantasma del desempleo lleva a la oposicin de los sindicatos,que pueden aliarse con los sectores empresarios; y c) en un contexto donde el empleo es un temaprioritario en la agenda poltica, a la oposicin empresaria y sindical se puede sumar la de losvotantes. Estos tres factores pueden tornar polticamente inviable la implementacin del impuesto.

Modelo II

El modelo anterior se puede ampliar incorporando dos nuevos actores: los sectores econmicosque ofrecen productos y servicios ambientales (B)xvii y aquellos cuyos negocios se ven afectadosnegativamente por la actividad de las empresas que contaminan (C)xviii. Para el caso de unacuenca hdrica, el sector (A) se encontrara aguas arriba y el (C) aguas abajo. En esta nuevasituacin, las consecuencias sobre el sector (A) son las mismas: menor rentabilidad, menorproduccin y menor nivel de empleo. Pero si para pagar menos impuestos decide reducir laemisin de contaminantes, ahora puede demandar los bienes y servicios del sector (B), con lo cuallos costos de (A) no se incrementan por el monto de los impuestos sino por la adquisicin de estosequipos y serviciosxix. A su vez, la reduccin en la contaminacin disminuye las externalidadesnegativas que soporta el sector (C).

En este modelo el gobierno (G) se encuentra con un sector privado dividido entre los que seoponen al impuesto (A) y los que lo apoyan porque se benefician con su introduccin (B y C). Seest en presencia de un conflicto de intereses y el peso relativo de cada grupo es importante paraencarar su resolucin. Pero debe el gobierno intervenir de una manera especial? Hayargumentos a favor y en contra de intervenir para balancear, aunque sea en parte, una situacindonde aparecen ganadores y perdedores (OECD, 1996). A favor: i) los perdedores pueden teneruna capacidad de influencia tal que frenen la implementacin del impuesto; ii) si entre losperjudicados hay poblacin pobre o en situacin de vulnerabilidad social, los principios de equidadsocial presentes en las polticas pblicas llevan a intervenir. En contra: i) da la imagen de ungobierno sensible ante los reclamos de los grupos de presin; ii) la presencia de ganadores yperdedores es algo habitual en las medidas de poltica, por lo menos en el corto plazo: la solucinparetiana es la excepcin antes que la regla; iii) como la contaminacin es mal vista socialmente,

los que se perjudican no tendran derecho a recibir ayuda por daar el ambiente.

Sin embargo, como la presin poltica es una realidad en muchos pases, es conveniente que en laestrategia de implementacin del impuesto se contemplen medidas que balanceen la situacin.Estas medidas son de dos tipos: a) de mitigacin, si ajustan la estructura del tributo para que losimpactos negativos no ocurran o sean menores; o b) de compensacin, si consisten en ayudas alos sectores que se han perjudicado. La primera es tomada ex antemientras la segunda ex post.La compensacin aventaja a la mitigacin pues no tiende a reducir la efectividad del impuesto. Sise incluyen estas medidas, el modelo se modifica nuevamente, lo que lleva al modelo III.

Modelo III

En primer lugar, la introduccin del tributo no tiene por qu disminuir la competitividad relativa de


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(A), si en compensacin se reducen otros impuestosxx y se brinda asistencia tcnica y econmicapara disminuir las emisiones y as pagar menos. Esta asistencia puede consistir en asesoramientotcnico gratuito pero vinculado a la obligacin de implementar alguna de las soluciones sugeridas,y en subsidios del gobierno va redistribucin de la recaudacin de los impuestos y/o crditos

preferenciales. Como un elemento complementario, el anuncio anticipado y la implementacingradual permiten que las empresas planifiquen con tiempo sus inversiones y las modificaciones ensu estructura productiva, con el consiguiente menor costo de ajuste. Asimismo, cumple una funcinsimilar la combinacin de impuestos con acuerdos voluntarios de reduccin de la contaminacindonde las empresas ganan tiempo al comprometerse a efectuar cambios en su comportamientoambiental y el gobierno incrementa la probabilidad de xito de su poltica.

Por otro lado, los costos de control de la contaminacin se pueden compartir entre los quecontaminan (A), los que se benefician con su control (C) y el gobierno (G). Hay cuatro alternativas:i) el cargo slo lo pagan los emisores; ii) se cobra un impuesto a los que se benefician y lorecaudado se redistribuye entre los que reducen la contaminacin; iii) una combinacin de las dosanteriores: impuesto a emisores y a beneficiarios; iv) cualquiera de las tres anteriores con el

gobierno otorgando subvenciones a partir de fuentes de financiamiento.

Si para esto se sigue el criterio de Pigou donde el impuesto debe guardar relacin con el valorde la externalidad, se requiere un clculo del valor del dao (alternativa i), del valor que losbeneficiarios le asignan a la reduccin de la externalidad negativa (alternativa ii), o de ambos(alternativa iii). Pero el principal problema es la valoracin de la externalidad, es decir de la baseimponible. Para intentar salvar este inconveniente se han desarrollado diversas tcnicas devaloracin de costos y beneficios ambientales (ver OECD, 1989 b), aunque como no se trata deprecios que surgen del intercambio de bienes en un mercado, los clculos no dejan de serestimaciones y aproximaciones.

Comparacin y situacin final

El primer modelo muestra la visin tradicional del gobierno (G) enfrentado con los sectores quecontaminan (A), que incluyen a las empresas y a los sindicatos de las industrias relacionadas. Elsegundo modelo presenta al gobierno (G) frente a un sector privado dividido entre los que seperjudican con la nueva poltica ambiental (A) y lo que se benefician (B y C), donde stos setransforman en un contrapeso de los primeros. La resolucin de este conflicto de interesesdepende de la influencia de cada grupo. Por ltimo, el tercer modelo reduce el conflicto al disminuirla oposicin de (A), lo que aumenta el grado de aceptacin de los nuevos instrumentos de poltica.

Este ltimo modelo se puede ampliar de dos maneras. En primer lugar, la colaboracin de (B) y (C)con (A) se puede dar voluntariamente mediante negociaciones a la Coase cuando los quecontaminan tienen un poder similar al de veto, porque si los potenciales beneficiarios no consiguen

que los contaminadores actuales reduzcan su oposicin, los nuevos negocios no se desarrollarn.En segundo lugar, la relacin entre los platillos de la balanza se modifica si entran a jugarorganizaciones no gubernamentales ecologistas (ONG) que suman su presin para solucionar elproblema.

En resumen, el cuadro queda como sigue: el gobierno (G) busca solucionar el problema mediantecambios en la poltica ambiental impuestos o permisos negociables ms mejoras en el"enforcement", tal como se desarroll en puntos anteriores presionado por los votantes, lossectores econmicos que se benefician con la medida (B y C) y los grupos ecologistas (ONG). Encontra se ubican los actuales contaminadores (A), que presionan a (G) para, en principio, trabar lanueva poltica y, si no es posible, ajustarla para que el perjuicio sea el menor posible. Tambinentre (A), (B) y (C) se puede dar una negociacin para lograr un acuerdo de cooperacin que

beneficie a los tres. Entonces, la oposicin de (A) es factible de ser "vencida" por la presin de (B),


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(C) y (ONG) sobre (G) como a travs de acuerdos voluntarios de (A) con (B) y/o (C).

Si (G) es capaz de administrar adecuadamente estos conflictos, habr una mayor probabilidad deimplementar con xito la nueva poltica y luego de un perodo de transicin, la situacin final

quedar con: i) (A) contaminando menos; ii) (B) vendiendo servicios a (A); iii) (C) desarrollando susnegocios viejos o nuevos sin el perjuicio que (A) le ocasionaba; iv) (G) vigilando elcumplimiento de los nuevos instrumentos; v) las (ONG) vigilando el cumplimiento a travs de losmecanismos de "enforcement" privado, campaas pblicas, etc.

En un solucin socialmente ptima, los contaminantes deben internalizar en su totalidad lasexternalidades ambientales que generan. Pero conflictos de intereses, como los que se analizaronaqu, pueden impedir que se alcance este tipo de solucin. Por lo tanto, esto justifica exploraralternativas de implementacin, aun cuando impliquen un alejamiento del ptimo. Por supuesto, noes lo mejor desde un punto de vista terico, mas puede ser bastante apropiado en funcin de laefectividad de la poltica ambiental, porque "si permitimos que la bsqueda de la perfeccin nosparalice, tendremos an ms motivos para arrepentirnos" (Baumol, 1972, p. 320). Como dice el

conocido dicho, lo perfecto puede ser enemigo de lo bueno.

IV.2. Conflictos en el gobierno

En la descripcin de los tres modelos se consider al gobierno como un nico actor, cuando enrealidad es un agregado que tiene "vida interior", con divisiones que no siempre coinciden en susobjetivos y decisiones. Por ejemplo, el gobierno se divide en reas segn funciones y en nivelessegn el mbito geogrfico. Y estas divisiones pueden presentar diferencias relativas al diseo eimplementacin de la poltica ambiental, que suelen redundar en perjuicio del medio ambiente.Aqu se van a tratar tres tipos de conflictos muy comunes en pases en desarrollo: dentro de unmismo nivel de gobierno, entre distintos niveles y entre gobiernos de igual nivel.

IV.2.1. Conflictos dentro de un nivel de gobierno

El caso tpico es el conflicto entre el rea ambiental y el rea de hacienda. El objetivo deldepartamento ambiental es que se reduzca la contaminacin del curso de agua, por lo que buscaque el impuesto acte como un incentivo para las empresas y, si es efectivo, las emisionesdisminuirn y bajar la recaudacin del impuesto. Por otro lado, el objetivo del departamento dehacienda es recaudar y mantener un flujo de ingresos pblicos acorde con el presupuesto deerogaciones, con lo cual la baja en la recaudacin no es generalmente bienvenida. Entonces, alrea ambiental le conviene una alcuota alta mientras a hacienda le conviene una alcuota msbaja. En esta clase de conflictos en los pases en desarrollo, el departamento ambiental es el quegeneralmente tiene menos peso poltico.

Ahora bien, esta diferencia en la tasa del impuesto depende del horizonte del objetivo ambiental: sies de corto plazo, la tasa debe ser alta para que surta rpidamente el efecto deseado; en cambio,si es de largo plazo, una tasa ms baja puede ser efectiva si se atiende a los efectos dinmicos(OCDE, 1996).

Sin embargo, tambin son necesarias acciones cooperativas entre estas reas, con eldepartamento ambiental especializndose en el registro y control de las emisiones la baseimponible y el departamento de hacienda aprovechando sus ventajas en el cobro del tributo.Claro, si lo recaudado no tiene una asignacin especfica para la poltica ambiental y se destina altesoro general, el rea ambiental tendr menos incentivos para cooperar.

IV.2.2. Conflictos entre gobiernos de distinto nivel


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Los cursos de agua superficiales son considerados bienes pblicos, esto es, bienes que nopresentan rivalidad en el consumo ni exclusin para acceder a ellos. Este libre acceso no limita losusos que del mismo se quieren hacer, como consumo domstico, consumo industrial, recreacin y

sumidero de residuos domiciliarios e industriales. Pero estos usos no son independientes entre s,sino que pueden llegar a oponerse: un mayor uso como sumidero de residuos reduce el consumodomstico e industrial y el uso recreativo. Por este motivo es que se establece un orden deprioridades de los usos del ro y se fijan estndares y permisos para controlar la generacin deestas externalidades negativas.

La contaminacin se transforma en un problema cuando reduce los otros usos por debajo dellmite mnimo estipulado y/o cuando la protesta de los perjudicados es significativa para elgobierno. En estos casos, se toman medidas de poltica para corregir esta situacin donde elorden actual no coincide con el deseado. En primer lugar se fijan estndares sobre la calidad delro y las caractersticas de las sustancias que se pueden descargar. Luego se busca el mecanismoms adecuado para alcanzar ese estndar.

Los instrumentos de poltica ambiental se pueden dividir en regulatorios, econmicos y disuasivos.En este trabajo se plante que el empleo de los econmicos complementados por los disuasivosms nuevos mecanismos de enforcement puede mejorar la efectividad y eficiencia de la polticaambiental, incluso en los pases en desarrollo. De los instrumentos econmicos para aguassuperficiales se analizaron los ms utilizados, como los impuestos por contaminante emitido y lospermisos de contaminacin negociables, cuya grado de aplicabilidad vara segn lascircunstancias.

Al buscar el cambio en la intensidad de los usos actuales, la aplicacin de estos instrumentosimplica que algunos sectores pierdan y otros ganen. Si la capacidad de presin de los ganadoressupera la de los perdedores, aumentar la factibilidad poltica de su implementacin. Este conflicto

de intereses tambin se puede resolver ayudando a los que se perjudican con el cambio a travsde subsidios y asistencia tcnica, financiada con diversas fuentes.

A su vez, en la implementacin tambin importan los conflictos internos del actor social gobierno,sea dentro de un mismo nivel jurisdiccional, entre jurisdicciones de distinto nivel o entre

jurisdicciones de igual nivel. La atencin adecuada de los conflictos entre los diversos actoressociales privados y gubernamentales es indispensable para mejorar la probabilidad de xito de loscambios en la poltica ambiental.

De las alternativas no tradicionales para tratar este tipo de problemas no ha sido explorada lacorrespondiente a la redefinicin de los derechos de propiedad, por no ser el objetivo del trabajo.Sin embargo se puede, llegado a este punto, plantear una primera aproximacin a cmo la

reasignacin de los derechos de propiedad sobre el ro puede modificar las conclusiones de estetrabajo.

Hasta aqu se supuso que el dueo del ro es el Estado, el cual determina los usos del curso deagua y disea e implementa instrumentos para que los usos determinados se verifiquen en laprctica. Tal como se vi, aun cuando las alternativas a los instrumentos regulatorios presentanciertas ventajas que podran mejorar la situacin actual, no estn exentas de problemasrelacionados con el "enforcement" y la implementacin. Esto es, el actual dueo tiene muchasdificultades para lograr que se use el recurso de la manera que l quiere.

Qu pasara si el ro se "privatizara"? Esta transferencia de derechos de propiedad puede asumirdos formas: i) la entrega en concesin, donde el privado cuenta con el uso pero no con la

disposicin del ro, y con un Estado que puede fijar condiciones para la utilizacin del recurso; ii) la


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venta, con lo cual el nuevo dueo puede tambin disponer del ro sin ninguna restriccin, ms allde las genricas para cualquier tipo de bienxxii. Se analizar brevemente esta ltima alternativa,que es un caso polar respecto de la situacin actual.

En primer lugar, los usos del ro los establecera el dueo en funcin de las demandas querecibiera, de modo que los usos y su orden de prioridad surgiran del mercado de usos del ro. Enalgunos tramos prevalecera la utilizacin como sumidero, mientras que en otros tendran prioridadlos fines recreativos y de consumo industrial y domstico. Pero este orden provendr del pesorelativo de los diferentes demandantes que revelan sus preferencias en un mercado real y no dehiptesis sobre las necesidades de los usuarios.

En este caso el dueo tender a ofrecer aquella combinacin de usos que maximice susbeneficios. Claro, se enfrentar con demandas que son potencialmente incompatibles: porejemplo, la descarga de efluentes puede deteriorar la calidad del agua haciendo que stadisminuya por debajo del nivel aceptable para quienes quieren el agua para fines recreativos y deconsumo. Por eso, deber arbitrar mecanismos para que las emisiones de contaminantes cumplan

con ciertos estndares de calidad. Aqu puede negociar contratos con cada emisor en particular,vendindole permisos de descarga que luego se pueden revender respetando las limitacionestemporales y geogrficas acordes con la preservacin del recurso segn los objetivos de su dueo.

Qu suceder si una empresa descarga efluentes que deterioran el agua ms all de loconvenido? En esta caso cabran dos acciones litigiosas por no cumplir con los contratos: el dueodel ro demandara a la empresa y quienes aguas abajo acordaron utilizar un recurso de mejorcalidad, demandaran al oferente del recurso. Esto es, lo que pasa en cualquier mercado cuandouna de las partes no cumple lo convenido. Por otro lado, si el agua transportara contaminantes queocasionan daos en la salud y en las propiedades de las personas que viven en las orillas, stas lepodran iniciar al dueo demandas por daos y perjuiciosxxiii. En consecuencia, el propietario del rotendr diversos incentivos para mantener la calidad de su bien en el nivel ptimo, el cual surge de

la combinacin de los usos que se hagan del mismo y de los daos que el ro puede ocasionar aterceros.

Por lo tanto, la reasignacin de los derechos de propiedad sobre el ro hace que alguien asuma loscostos y los beneficios de su manejo y sea responsable por los problemas que ocasione,incentivndolo a cuidar el ro, lo que no ocurre ahora en que el Estado es el dueo. Respecto alproblema del free-rider, no hay que olvidar que el mismo depende del progreso tecnolgicoalcanzado: recursos que ahora son bienes privados porque se puede limitar el acceso, en unapoca se los consideraba pblicos pues no era tcnica ni econmicamente factible hacerlo v.g.,el ganado vacuno. En este sentido, la propiedad privada incentiva la bsqueda de mecanismospara mejorar el "enforcement" de los contratos. Adems conlleva otros dos beneficios: primero, losproblemas de implementacin de los instrumentos de poltica ambiental, debidos a los conflictos

entre los diferentes actores relacionados con el ro, se solucionan ahora a travs del mercado,mediante negociaciones entre las partes o a travs del sistema judicial; segundo, los conflictos anivel del actor gobierno pierden su relevancia, pues el gobierno interviene en este proceso slocomo oferente de un marco para resolver diferendos y proteger los derechos de propiedad.

En los pases en desarrollo esta alternativa suma otros puntos a favor: i) el Estado no suele contarcon fondos suficientes para cuidar los recursos naturales; ii) la venta y la entrega en concesin debienes del dominio pblico, genera recursos financieros a fiscos con fuertes restriccionespresupuestarias; iii) favorece la filantropa privada, donde organizaciones ecologistas nacionales oextranjeras pueden transformarse en dueos de estos bienes o participar en su cuidado mediantemecanismos financieros v.g., el caso de los canjes de deuda externa por conservacin de lanaturaleza; y iv) el progreso tcnico actual est reduciendo los costos para controlar el acceso a

los recursos naturales. Tambin hay varios puntos dbiles, como: i) el tema de la seguridad


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jurdica, presente en la posibilidad de expropiaciones y de regulaciones discrecionales que limitenel uso de la propiedad; y ii) un "enforcement" judicial dbil, aunque la mediacin y el arbitraje ynuevos mecanismos de "enforcement" pueden compensar esta deficiencia.

Si se estableciera un orden de las diferentes alternativas a la regulacin directa planteadas en eltrabajo de acuerdo a su factibilidad poltica, es muy probable que los instrumentos disuasivos y losnuevos mecanismos de "enforcement" se ubicaran en primer lugar, seguidos por los instrumentoseconmicos y, por ltimo, la reasignacin de derechos de propiedad. Pero la presin porimplementar soluciones efectivas y eficientes puede cambiar este orden. Una modificacin deenvergadura de los instrumentos de poltica y del sistema de derechos de propiedad tiene lugar silos beneficios para el que lo lleva a cabo superan los costos de hacerlo cumplir. La demanda socialpor solucionar estos problemas de contaminacin es un elemento central para el desbalance enfavor de los beneficios. Al decir de North y Thomas (1989, p.31), en ciertos momentos de lahistoria de las sociedades se generan circunstancias que requieren la implementacin de"instituciones y derechos de propiedad que aseguren que los factores de produccin recibandirectamente su adecuado valor econmico". El actual bien puede ser uno de esos momentos.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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(*)Este es un trabajo realizado en el marco del proyecto Alternativas No Tradicionales para Promover el Progreso

Econmico en Armona con la Naturaleza llevado a cabo en el Departamento de Investigacin de la Universidad de

Belgrano. El proyecto cuenta como consejero externo a Graciela Chichilnisky (Columbia University) y como

coordinador general a Jorge Rabinovich (UB).


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(**)Departamento de Investigacin - Universidad de Belgrano. [ Zabala 1837, piso 12/ 1426 Buenos Aires/ Argentina/

788-5400 int. 2083/ Fax: 788-5400 int. 2533/ e-mail: [email protected]]. Agradezco los comentarios de Vctor Beker

y de Osvaldo Baccino a una versin previa y parcial del presente trabajo. Muchas de las ideas aqu desarrolladas deben

su origen a los debates que tuvieron lugar entre los integrantes del proyecto de Alternativas no tradicionales.... Porsupuesto, los errores son de mi exclusiva responsabilidad.iEl riesgo moral se refiere a una situacin donde algunas variables endgenas nos son observadas por el regulador. Por

ejemplo, al ignorar el regulador el esfuerzo de que es capaz la empresa para disminuir sus emisiones de efluentes, no fija

un estndar tan estricto como pudiera. La seleccin adversa surge cuando el regulador cuenta con menos informacin

que la empresas respecto de variables exgenas, problema que se nota en las discusiones sobre la factibilidad tcnica y

econmica de implementar cierta tecnologa menos contaminante.ii

Es el conocido problema de la captura de la agencia reguladora, donde sus decisiones y hasta las reglas que la guan

los estndares pueden recibir la influencia de la industria regulada. Sin embargo, el cambio en variables exgenas a la

agencia y a su relacin con las industrias puede modificar la influencia relativa de los grupos de inters: un mayor grado

de preocupacin ambiental en la sociedad llevara a incrementar el peso relativo de la opinin pblica y ONG

ecologistas sobre las normas y el desempeo de la agencia (Laffont and Tirole, 1993).iii

Los impuestos que se han venido aplicando no se asemejan al impuesto "a la Pigou" porque no buscan el nivel de

produccin socialmente ptimo fijando una tasa igual al dao marginal, sino ms bien a la propuesta de Baumol

(1972), donde primero se fija el nivel de emisin y/o de calidad del ambiente deseado y luego se recurre al impuestopara alcanzar ese objetivo.iv

En el diseo, implementacin y control de los instrumentos econmicos lo importante es la reduccin de la

contaminacin (el qu) y no tanto las soluciones que adoptan las empresas (el cmo). En conjunto con la mayor

eficiencia esttica (punto i), este aspecto refleja la mayor capacidad del mercado en procesar la informacin dispersa y

proceder a una mejor asignacin de recursos.v

Respecto de la relacin entre el cambio en los valores morales y sociales y la reduccin en el costo del enforcement,

ver North (1984).vi

La variacin de la actitud frente al riesgo de ser descubierto y castigado tiende a influir sobre la magnitud de la sancin

y del sistema de auditora y control, que a su vez se relaciona de manera directa con la probabilidad de hallar infractores.

Por ejemplo, una actitud ms adversa al riesgo permitira un sistema de control menos costoso (ver Becker, 1968, y

Polinsky and Shavell, 1979).vii

La Agencia de Proteccin Ambiental de los Estados Unidos (USEPA) seala, como uno de los incentivos naturales al

cumplimiento de las normas ambientales, a los factores sociales y morales, "como el sentido fundamental de laresponsabilidad social en lo que respecta a obedecer las leyes, y la concepcin de que la proteccin del ambiente es un

deber cvico y personal. Ambos ejemplos reflejan los valores ampliamente sustentados hoy en da en los Estados

Unidos" (USEPA, 1990, p.24). En un sentido similar, Cropper y Oates (1992, p.697) afirman que "quizs el oprobio

pblico es un fuerza disciplinadora ms fuerte de lo que los economistas estn tpicamente inclinados a creer".viii

Las fuentes puntuales o "point sources", son aquellas que utilizan algn vehculo centralizado y fcilmente discernible

y localizable, como caos, conductos o canales, para descargar los efluentes al medio receptor. Las plantas industriales

son el principal ejemplo. Por el contrario, la fuentes difusas o "non-point sources" se definen por no presentar las

caractersticas de las puntuales.ix

Para este punto se ha empleado la informacin presentada en OECD (1989 a), Bernstein (1992) y OECD (1997).x

El control no tiene que efectuarse necesariamente al final del ducto que descarga los efluentes, siempre que la

tecnologa disponible permita determinar el origen de cierta sustancia que se encuentra en el curso de agua.xi

Segn Hahn (1989), las industrias quieren estar seguras de que sus aportes sean utilizados para atender problemas por

los que se las pueda hacer responsables. Es decir, buscan obtener algn beneficio.xiiPor ejemplo, entre empresas de un mismo sector industrial donde existen relaciones de proveedor y cliente, o entre

firmas de sectores distintos.xiii

Montgomery (1972) sostiene que en estos casos las licencias para emitir en diferentes lugares no son equivalentes;

por lo tanto, el derecho a descargar cierta sustancia en la zona A no autoriza a descargar la misma cantidad en la zona B.

Como solucin plantea una regla para el intercambio donde la firma ubicada en B debe adquirir tantos permisos a la

localizada en A de modo que la contaminacin generada en el medio sea la misma. Por eso considera superiores a las

licencias para contaminar en vez de las licencias para emitir.xiv

Esto ayuda a mantener el statu quo, pues las nuevas fuentes no votan mientras que las existentes s (Hahn, 1989).xv

Para un planteo terico donde se muestra que las diferentes asignaciones iniciales de permisos no slo hacen a la

equidad sino tambin a la eficiencia, ver Hahn (1984). Tietenberg (1990) es quien sostiene que es poca la relevancia

prctica del problema.xvi

Respecto de las limitaciones operativas del enfoque piguoviano, ver Baumol (1972).xvii

Este sector comprende a la empresas que proveen equipos para la mitigacin de la contaminacin y otros bienes y


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servicios tiles para la gestin ambiental y la proteccin del entorno. Para un tratamiento detallado de esta industria, ver

OECD (1992).xviii

Por caso, actividades recreativas clubes nuticos, recreos, parques de diversiones, sectores inmobiliarios y de la

construccin y empresas de potabilizacin de agua.xix Est dividida la opinin respecto de si la incorporacin de la gestin de los problemas ambientales lleva a un aumento

en los costos de produccin y a una menor competitividad o, por el contrario, mejora la eficiencia de las empresas. Anivel terico, la primera afirmacin es sostenida por Palmer, Oates and Portney (1995) mientras la segunda se encuentra

en Porter y

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Instrumentos no tradicionales de politica ambiental para la contaminacion de aguas superficiales