Instituto Nacional de Ecología Investigación Ambiental · Grupo Funcional Desarrollo Económico 1 Instituto Nacional de Ecología . Investigación Ambiental . Auditoría de Desempeño:

Grupo Funcional Desarrollo Económico

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Instituto Nacional de Ecología

Investigación Ambiental

Auditoría de Desempeño: 11-0-16D00-07-0379

DE-119

Criterios de Selección

Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017.

Objetivo

Fiscalizar la generación de información científica y técnica en materia ambiental, para verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas.

Alcance

Los alcances de la auditoría fueron determinados por el contenido temático de la revisión, en los que se analizaron los aspectos de eficiencia, eficacia, economía y competencia de los actores.

Para la eficacia, se verificó la contribución de la investigación científica y técnica generada por el INE en el diseño y la implementación de la política ambiental y su utilidad para las instancias participantes.

Para el análisis de la eficiencia, se evaluó el cumplimiento de las normas de control interno; se revisó la integración de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) de los Programas Presupuestarios E009 “Investigación científica y tecnológica”, P005 “Programa Especial de Cambio Climático”, y U026 “Programa de Investigación Científica y Tecnológica Ambiental”; se determinó la capacidad operativa del Instituto Nacional de Ecología (INE) para la generación de investigación científica y técnica en materia ambiental. Se constató la implementación de los criterios del INE para realizar las investigaciones, así como los sistemas que utiliza para generar información científica y técnica; los mecanismos para el intercambio de conocimiento científico y técnico y el cumplimiento de los programas de difusión de los materiales editoriales producidos.

Para la economía, se determinaron los recursos ejercidos por el INE en la generación de información científica y técnica en materia ambiental y su participación en el Fondo Sectorial de Investigación Ambiental.

Para la competencia de los actores, se verificó que el personal del INE, responsable de elaborar la investigación científica y técnica, estuviera capacitado y profesionalizado para el cumplimiento de sus funciones.

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

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Antecedentes

La generación de marcos conceptuales y metodológicos orientados hacia la sustentabilidad ambiental, implican una tarea urgente para lograr la integración de políticas ambientales y económicas, el fortalecimiento de los cuadros gubernamentales, el desarrollo del uso, manejo y conservación de los recursos naturales, compatibles con el desarrollo sustentable, y la adecuada atención a los problemas de contaminación, incluyendo, al mismo tiempo, las demandas de la población por una mejor calidad de vida. 1/

Asimismo, se menciona que durante muchos años, en México se favoreció la investigación ambiental básica con mecanismos que orientaron la actividad científica y académica para privilegiar cierto tipo de resultados, en especial la publicación de artículos arbitrados en publicaciones internacionales de alto nivel. Estos mecanismos ayudaron a consolidar algunos grupos de investigación y orientaron la actividad de los participantes, priorizando las múltiples actividades que conforman el ejercicio de un académico de alto nivel. 2/

La evidente complejidad de la problemática ambiental hace imprescindible que sea el conocimiento científico y los análisis objetivos lo que guíen la política en la materia en los asuntos estratégicos o controversiales. Alejada de los intereses de grupo o de las posturas políticas o ideológicas, la toma de decisiones basada en el conocimiento científico es la mejor herramienta que puede garantizar que el interés público estará siempre por encima de cualquier otra pretensión. 3/

La investigación científica del medio ambiente tiene su punto de partida durante la década de los setenta, en donde adquiere una fuerte relevancia el tema de la contaminación ambiental, y en términos generales, la protección del medio ambiente, lo que dio origen a importantes cambios institucionales.

La Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental (LFPCCA), expedida en 1971,4/ se orientó a criterios de salud con algunos elementos para el control de emisiones y la autoridad era la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA). En 1972, se crea la Subsecretaría de Mejoramiento del Ambiente en el marco de dicha secretaría, que era responsable de la generación de conocimiento sobre el efecto de la contaminación sobre la salud, seguridad e higiene, así como de la relación del ambiente con las condiciones insalubres desde un enfoque relacionado con la ingeniería sanitaria.

Las acciones de prevención y control de la contaminación del agua correspondían entonces a la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH), mediante la Dirección General de Usos del

1/ INE-SEMARNAT, La investigación ambiental para la toma de decisiones. Instituto Nacional de Ecología 2001-

2006, Instituto Nacional de Ecología, México D.F., 2006, p. 11.

2/ Idem., p. 284.

3/ Idem., p. 302.

4/ Diario Oficial, 23 de marzo de 1971, cabe aclarar que el fundamento constitucional de este ordenamiento apareció en la reforma del 6 de julio en la adición a la fracción XVI del artículo 73 que incluiría dentro de las facultades del Consejo de Salubridad General el dictar las medidas para prevenir y combatir la contaminación ambiental.


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Agua y Prevención de la Contaminación. En la prevención y control de la contaminación de los suelos, la responsabilidad correspondió a la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG), y la aprobación de la utilización del suelo para fines urbanos, industriales, agropecuarios, recreativos y otros, era competencia de la SSA. A su vez, la prevención y el control de la contaminación por actividades industriales o comerciales, estaba bajo la responsabilidad de la Secretaría de Industria y Comercio (SIC).

De conformidad con el artículo 6 de la referida ley, la SAG, la SRH, la SIC y la SSA deberían “estudiar, planificar, evaluar y calificar todos los proyectos o trabajos relacionados con desarrollo urbano, parques nacionales, áreas industriales y de trabajo y zonificación en general para prevenir los problemas inherentes a la contaminación ambiental”.

Con la reestructuración de la administración pública federal que se llevó a cabo en enero de 1977, la SAG y la SRH se fusionaron para dar origen a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), donde se creó la Subdirección de Impacto Ambiental, dependiente de la Dirección de Usos del Agua.

El 29 de diciembre de 1982, 5/ ante la creciente problemática en materia ecológica y a fin de combatirla integralmente, el Ejecutivo Federal modificó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para que la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), mediante la Subsecretaría de Ecología, definiera e implementara el primer Programa Nacional de Ecología, el cual representó el primer esfuerzo por elaborar un diagnóstico de la situación ambiental con medidas correctivas y preventivas. 6/

En 1988, con la publicación de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), se promovió la descentralización de funciones en materia de emisión de normas técnicas de ordenamiento ecológico del territorio de acuerdo con la política ambiental, a la que deberían sujetarse los proyectos de las obras sobre el desarrollo urbano, parques nacionales, zonas de reserva y refugios de fauna silvestre y de especies migratorias, refugios pesqueros, áreas industriales y de trabajo y zonificación; el impulso de la creación de leyes estatales de ecología, y el surgimiento de órganos estatales en las estructuras de los gobiernos de cada entidad, para la atención de los aspectos ecológicos de jurisdicción local.

En 1992, la SEDUE se transformó en la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) 7/ encargada de conducir y evaluar la política general del desarrollo, así como de articular sus objetivos, estrategias, programas y políticas con el medio ambiente; ejecutar las acciones que aseguran la conservación y restauración de los ecosistemas. Por ello, dentro de su estructura, la SEDESOL instituyó el Instituto Nacional de Ecología (INE) como órgano desconcentrado encargado de conducir la política ecológica del país, con énfasis en el

5/ Diario Oficial, 11 de enero de 1982 se publicó la Ley General de Protección al Ambiente (LFPA) que abrogó a la Ley

Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental (LFPCCA), en esta nueva Ley se incorporó los términos de impacto ambiental y manifestación del impacto ambiental.

6/ Diario Oficial, 22 de diciembre de 1982.

7/ Diario Oficial, 25 de mayo de 1992.


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carácter normativo de su acción. Para su operación, el 17 de julio de 1992 se publicó el acuerdo que regula la organización y funcionamiento interno del INE y de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente.

En 1994, se publicaron nuevas reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para constituir a la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP),8/ con las facultades que le confiere el artículo 32 Bis, quedando adscrito como uno de sus órganos desconcentrados, el INE. 9/

En el artículo 2 del Reglamento Interior de la SEMARNAP,10/ se otorgaron al INE las atribuciones de formular y conducir la política ecológica nacional y de protección del medio ambiente, asumiendo desarrollo sustentable como un nuevo criterio general orientador de sus políticas, con dimensiones tanto urbanas como rurales.

El 30 de noviembre de 2000 se modificó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para sustituir a la SEMARNAP por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), la cual cambió la estructura orgánica del INE, convirtiéndose de un órgano operativo y de gestión a un instituto de investigación científica encargado de generar información científica y técnica sobre problemas ambientales y la capacitación de recursos humanos, para informar a la sociedad, apoyar la toma de decisiones, impulsar la protección ambiental, promover el uso sustentable de los recursos naturales, y apoyar a la SEMARNAT en el cumplimiento de sus objetivos.

Resultados

1. Planeación y programación

Planeación de mediano plazo en la generación de investigación científica y técnica en materia ambiental

El INE careció de una agenda sobre la investigación científica y técnica en materia ambiental, que permitiera avanzar en el conocimiento sobre aspectos ambientales prioritarios para apoyar la toma de decisiones del Estado mexicano en esta materia.

Véase acción(es): 11-0-16D00-07-0379-07-001

8/ Diario Oficial, 28 de diciembre de 1994.

9/ El informe Brundtland es el resultado del análisis que entre 1983 y 1987 por encargo del Secretario General de las Naciones Unidas, realizó la señora Gro Harlem Brundtland, en ese entonces primera ministra de Suecia. El análisis se centró en los contrastes de las condiciones de vida de gran parte de la población entre los países pobres y los ricos. Las principales sugerencias versaron en que la mayoría de las poblaciones alcancen un nivel de bienestar económico digno, por lo que se propone el desarrollo sustentable.

10/ Diario Oficial, 8 de julio de 1996.


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2. Análisis de la Matriz de Indicadores para Resultados 2011 de los programas presupuestarios a cargo del INE

En 2011, el INE elaboró la Matriz de Indicadores para Resultados de los Programas Presupuestarios E009 “Investigación científica y tecnológica”, P005 “Programa Especial de Cambio Climático”, y U026 “Programa de Investigación Científica y Tecnológica Ambiental”.

Con el análisis de la lógica vertical, que se realizó a los tres programas presupuestarios operados por el INE, se detectó que en el caso de las MIR de los programas presupuestarios E009 “Investigación Científica y Tecnológica” y P005 “Programa Especial de Cambio Climático”, no existió una relación causa efecto entre los objetivos definidos en los cuatro niveles de Fin, Propósito, Componente y Actividad; y en la MIR del programa presupuestario U026 “Programa de Investigación Científica y Tecnológica Ambiental” el objetivo definido en el nivel Actividad permitió su relación causa efecto con el objetivo definido en el nivel Componente, pero no con los objetivos de los niveles de Propósito y Fin.

En la alineación horizontal, se verificó que los indicadores establecidos en la MIR de los tres programas presupuestarios, presentaron inconsistencias en su definición, método de cálculo, su dimensión y tipo conforme a lo siguiente: la definición de 6 indicadores, 2 del programa presupuestario E009 “Investigación Científica y Tecnológica” y 4 del programa presupuestario P005 “Programa Especial de Cambio Climático”, resultó inadecuada, ya que no permiten evaluar el cumplimiento de los objetivos definidos en los niveles de Propósito y Actividad (programas presupuestarios E009 y P005), así como los de Fin y Componente (programa presupuestario P005), debido a que sólo hacen referencia a un dato absoluto sin contar con un parámetro respecto de lo que el programa prevé atender.

En cuanto a la dimensión de los 13 indicadores, en 61.5% (8) de los casos su determinación resultó incorrecta, ya que no correspondió al nivel para el cual se estableció, puesto que existieron indicadores de eficiencia en los niveles de Fin y Propósito, en lugar de indicadores de eficacia, y los indicadores establecidos en los niveles de Componente y Actividad fueron definidos de eficacia en lugar de eficiencia.

Respecto de los criterios de selección ninguno de los 13 indicadores cumplió con los seis criterios establecidos: Claro, relevante, económico, monitoreable, adecuado y aporte marginal.

Véase acción(es): 11-0-16D00-07-0379-07-002

3. Análisis de Control interno

En 2011, el INE presentó debilidades en la aplicación de las cinco Normas de Control Interno, de las que destacan las siguientes:

A) Norma Primera “Ambiente de Control”

No se contó con controles para el cumplimiento del Código de Ética y Conducta y no se realizó capacitación y sensibilización de la cultura del autocontrol y la administración de los riesgos; carencia de manuales de procedimientos para algunos de los procesos, y no se actualizaron los perfiles de puestos.


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B) Norma Tercera “Actividades de Control Interno”

No se implantaron controles para el cumplimiento de los términos de referencia de las investigaciones contratadas y para la observancia del método científico en las investigaciones; los instrumentos para verificar el cumplimiento de metas no detallan todas las actividades; no se contó con la documentación soporte de recursos humanos anterior al mes de agosto de 2011, y no se tuvo evidencia de los mecanismos para la clasificación, organización y resguardo de la documentación de las operaciones relevantes del INE.

Norma Cuarta “Información y Comunicación”

No se presentó evidencia de mecanismos que aseguraran que la información programático-presupuestal fuera oportuna, suficiente y confiable y que cumpliera con las disposiciones legales, y se careció de mecanismos para el registro, análisis y atención de quejas y denuncias.

D) Norma Quinta “Supervisión y Mejora Continua”

No se realizaron acciones de supervisión permanente a nivel institucional para la mejora continua con motivo de la instrumentación del Programa de Trabajo de Control Interno.

Véase acción(es): 11-0-16D00-07-0379-07-003

4. Análisis del Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero

Con la revisión de la base de datos y el acceso al sistema del “Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero”, que el Gobierno Mexicano comprometió en el contexto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, se constató que para su registro y actualización el INE utilizó un programa de cálculo en formato Excel que señala la metodología del Panel Intergubernamental del Cambio Climático, por lo que al 2011, se careció de un sistema de información con banco de datos que asegurara su explotación, consulta y análisis, ya que la utilización de hojas en formato Excel para el manejo de la información no facilitó la captura de datos y procesamiento de la información.

Al respecto, el INE informó que está en proceso el desarrollo de un software, que dará las herramientas y ventajas que el inventario necesita para solventar todas las carencias de no contar con un sistema informático específico para la captura de datos y la elaboración de inventarios nacionales de manera actualizada y periódica respecto de las emisiones antropógenas por las fuentes y de la absorción por los sumideros de todos los gases de efecto invernadero.

Véase acción(es): 11-0-16D00-07-0379-07-004

5. Análisis de los sistemas de la calidad del aire

En 2011, para medir la calidad del aire, el INE operó dos sistemas:

Uno, Histórico de la Calidad del Aire, que constituye el acervo de los datos de contaminantes criterio de 15 localidades del país, del cual se verificó que su funcionamiento


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es mediante una plataforma o manejador que no es la más adecuada para este tipo de sistemas, ya que su diseño es para uso en sistemas con alta disponibilidad y un gran número de usuarios, dos características que no posee la base datos históricos de calidad del aire; presenta escasa información soporte para su operación; la base de datos resulta incompatible con otro manejador de base de datos, lo que limita la explotación, análisis y comprensión de los datos, y el sistema presenta una carencia de datos de casi el 40%, al registrar un elevado número de datos inválidos e inexistentes .

El segundo sistema lo constituye la base de datos que contiene la información diaria del Sistema Nacional de Información de la Calidad del Aire (SINAICA), en el que se verificó que carece de información soporte para operar los procesos que contiene, lo que dificulta la migración y actualización de la información.

Por tanto, a pesar de que las bases de datos del Sistema Nacional de Información de la Calidad del Aire e Histórico de la Calidad del Aire utilizan la misma información fuente y tienen un fin común orientado al almacenamiento y procesamiento de la información relativa a los contaminantes del aire, se verificó que se encuentran en formatos diferentes e incompatibles y que la información es actualizada y mantenida por unidades administrativas diferentes, lo que implica duplicidad en las actividades de validación para alimentar ambos sistemas.

Véase acción(es): 11-0-16D00-07-0379-07-005

6. Generación de información científica y técnica

Generación de investigación científica y técnica por tema ambiental

El INE elaboró 61 investigaciones científicas y técnicas en materia ambiental, de las cuales, 15 fueron investigaciones relevantes y 46 estudios técnicos, meta que se rebasó en 52.5%, respecto de las 40 programadas en la Matriz de Indicadores para Resultados del Programa Presupuestario E009 “Investigación científica y tecnológica”.

Para el periodo 2007-2012, los productos crecieron en promedio anual 6.7% al pasar de 47 en 2007 a 61 en 2011. En ese periodo, el INE desarrolló 285 investigaciones científicas y técnicas, de las cuales, el 20.4% (58) fueron investigaciones relevantes y 79.6% (227) estudios técnicos, las que se vincularon con 8 de los 10 temas ambientales definidos en el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012 y en el Programa Institucional 2008-2012 del Instituto Nacional de Ecología, ya que ninguna de ellas se vinculó con los temas de agua y suelos.

En relación con la falta de investigaciones científicas y técnicas en materia de agua y suelos, el INE acreditó que entre 2007 y 2011 efectuó 28 investigaciones y estudios relevantes alineadas a estos temas, (12 en el tema de agua y 16 a suelos) las cuales, para efectos de la auditoría, clasificó erróneamente en otros temas al no disponer de sistemas de registro para el control y seguimiento de los productos que elabora.

Con base en el registro de las nóminas del personal investigador del INE del periodo 2007-2011, la ASF determinó que en 2011 el INE contó con 201 investigadores, lo que significó que por cada investigación se emplearon tres investigadores, que en comparación con 2007,


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significó una mayor eficiencia, ya que para ese año por cada investigación se destinaron cuatro investigadores.

Véase acción(es): 11-0-16D00-07-0379-07-006

7. Criterios para la generación de información científica y técnica

En 2011, las áreas del INE responsables de generar información científica y técnica carecieron de protocolos para elaborar las investigaciones relevantes y los estudios técnicos con base en estándares de investigación científica que den sustento a los datos y criterios presentados en los documentos.

Véase acción(es): 11-0-16D00-07-0379-07-007

8. Utilidad de la investigación científica y técnica en la toma de decisiones

En 2011, el INE estableció mecanismos sobre la utilidad del 90.5% (258) de las 285 investigaciones relevantes y estudios técnicos que elaboró durante el periodo 2007-2011, lo cual le permitió identificar que fueron utilizadas en la toma de decisiones por las instancias federales, estatales y municipales.

De las 258 investigaciones y estudios utilizados, el 20.5% fue para promover la creación de metodologías y tecnologías sobre política ambiental; el 15.5% para elaborar, modificar o dar seguimiento a programas, planes y la estrategia nacional de cambio climático; el 14.7% para efectuar acciones de monitoreo sobre la contaminación del aire de los ecosistemas; el 14.0% para realizar las evaluaciones de política ambiental, y el 10.5% para modificar y expedir Normas Oficiales Mexicanas.

9. Difusión del conocimiento científico y técnico

En 2011, el INE no elaboró el programa editorial anual para evaluar el desempeño del cumplimiento de sus actividades y metas; y careció de lineamientos y políticas editoriales para la edición y producción de los diversos materiales de difusión que genera.

En ese año, el instituto publicó 17 (70.8%) títulos de los 24 programados, que sumados a los publicados en el periodo 2008-2010 fueron 591 libros, los que difundió en su portal de internet, de los que, al 31 de diciembre de 2011, se habían realizado 272,030 descargas en formato pdf, que representaron el 80.0% de la meta prevista por el INE de lograr 340,000 descargas en el periodo 2008-2012.

Se verificó que las publicaciones que fueron difundidas por el INE se alienaron con ocho temas, que representan el 80.0% de las materias que analiza el instituto.

Véase acción(es): 11-0-16D00-07-0379-07-008 11-0-16D00-07-0379-07-009

10. Intercambio de información científica y técnica en materia ambiental

En 2011, el INE no estableció metas sobre la formación de redes de investigadores para dar cumplimiento a su programa institucional 2008-2012. Se verificó que de las cuatro redes de


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investigadores previstas para 2012, el INE reportó la conformación de dos en los temas de calidad del aire y conservación de la biodiversidad, con lo cual registró un avance del 50.0% en la meta para 2012.

Durante el periodo 2007-2012, el INE integró un directorio con las 45 redes de investigadores, las cuales se vincularon con 4 (40.0%) de los 10 temas que atiende el instituto, conforme a las prioridades sectoriales.

El INE no acreditó que las redes de investigación fungieran como instrumento de vinculación con diferentes instituciones para el intercambio de conocimiento científico y técnico en materia ambiental.


11. Competencia del personal

Servicio Profesional de Carrera

En 2011, la plantilla de personal del INE se ubicó en 365 servidores públicos, de los que 43.3% (158) estaban adscritos al Sistema de Profesionalización de Carrera; y de éstos, 124 fueron los responsables de generar información científica y técnica en materia ambiental.

Se constató que la estructura del INE atendió los 10 temas en materia ambiental, ya que sus áreas dedicadas a la investigación científica y técnica están organizadas para atenderlas.

Asimismo, se verificó que en 2011, de los 365 servidores públicos con los que el INE contó, 158 (43.3%) estaban adscritos al Sistema de Profesionalización de Carrera; de éstos, 124 servidores públicos fueron responsables de generar información científica y técnica; de los cuales, el 18.5% (23) contaban con el grado de doctor; el 30.6 % (38) tenían el grado de maestría; 44.4% (55) tenían el grado de licenciatura, el 5.6% (7) fue pasante y el 0.9% (1) correspondió a bachillerato. La experiencia medida en antigüedad dentro de la institución arroja que el 82.3% (102) se ubicó entre 1 a 15 años; 4.0% (5) de 16 a 20 años, y 13.7% (17) menos de un año.

12. Programa de Capacitación de investigadores

Se verificó que, en 2011, la Dirección de Recursos Materiales y Servicios realizó el diagnóstico de necesidades de capacitación, que el INE consideró como Programa Anual de Capacitación 2011, por lo que no cumplió con las características establecidas en la normativa de ser el instrumento que determine los cursos de capacitación del personal de las áreas; el carácter obligatorio u optativo de las actividades de capacitación; además de que esté autorizado por la Unidad Ejecutiva de Administración y Asuntos Jurídicos.


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En 2011, el INE cumplió en 80.6% (83) la meta de cursos de capacitación y en 86.5% (122) la de servidores públicos capacitados; pero no dispuso de registros y controles respecto del número de investigadores capacitados y los cursos de capacitación destinados a ellos, que permitiera evaluar si estas acciones contribuyen a la formación de cuadros técnicos para un mayor conocimiento y gestión de la normativa ambiental.


13. Formación de investigadores de alto nivel de especialización técnica

En 2011, el INE no instrumentó el programa de becas permanente que se propuso en el Programa Institucional 2008-2012, para promover la capacitación de alto nivel de especialización y el otorgamiento de becas en la formación académica del personal del INE y de otras instituciones que participan en los temas ambientales.

Durante el periodo 2007-2011, el INE autorizó 23 becas a igual número de investigadores de las que 69.6% (16) corresponde al esquema Chevening, con una aportación del INE de 4,250.0 miles de pesos, y 30.4% (7) bajo el esquema FLACSO, que representó una erogación de 365.0 miles de pesos. Asimismo, se verificó que para el otorgamiento de este tipo de becas, el INE no dispuso de lineamientos para seleccionar y autorizar a los candidatos.


14. Costo de la generación de información científica y técnica

Costo de la investigación científica y técnica en materia ambiental

En 2011, el INE erogó 244,579.2 miles de pesos que, en comparación con el presupuesto aprobado, fue menor en 15.7% (45,710.3 miles de pesos) y representó el 100.0% del presupuesto modificado.

En términos de tendencia, el gasto ejercido por el INE, en el periodo 2007-2011, disminuyó 0.5%, en promedio anual, al pasar de 249,850.9 miles de pesos en 2007, en términos reales, a 244,579.2 miles de pesos en 2011.

Con el análisis del comportamiento de las investigaciones relevantes y estudios técnicos en materia ambiental, asociados con el número de investigadores y el presupuesto ejercido anual en el periodo 2007 a 2011, se verificó que en esos años, el número de investigaciones relevantes y estudios técnicos creció 6.7%, junto con la productividad que se incrementó, ya que en 2007 se emplearon 4 investigadores por estudio y para 2011 se utilizaron 3; mientras que el gasto ejercido en la generación de las investigaciones relevantes y estudios técnicos decreció en 0.5% en promedio anual.


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15. Participación del Fondo Sectorial de Investigación Ambiental en la generación de investigación ambiental

En un comparativo de las investigaciones científicas y técnicas elaboradas por el INE en relación con las apoyadas por el Fondo Sectorial de Investigación Ambiental (FSIA), considerando el ejercicio fiscal de 201011/, se determinó que el INE realizó 63 investigaciones y estudios técnicos, en las que erogó 285,817.8 miles de pesos, lo que significó, un gasto promedio de 4,536.8 miles de pesos por investigación; por el contrario, mediante el FSIA para 2010 se apoyaron 59 proyectos, 6.8% menos que el INE, con un costo estimado de 1,186.3 miles de pesos por proyecto, 282.4% (3,350.5 miles de pesos) más que el gasto del INE.

Acciones

Recomendaciones al Desempeño

11-0-16D00-07-0379-07-001.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, por conducto de su Junta de Gobierno, elabore un plan estratégico de mediano plazo que contenga las políticas y las líneas de acción que orientarán sus actividades para el desarrollo de las investigaciones científicas y técnicas en los temas prioritarios que defina en materia ambiental. [Resultado 1]

11-0-16D00-07-0379-07-002.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático revise y modifique los indicadores y objetivos que incluya en la Matriz de Indicadores para Resultados de los programas presupuestarios a su cargo, a efecto de que su definición y contenido cumpla con la Metodología de Marco Lógico y las disposiciones emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. [Resultado 2]

11-0-16D00-07-0379-07-003.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático defina e implemente un programa de trabajo en el que establezca las acciones que desarrollará para dar cumplimiento a las normas de control interno. [Resultado 3]

11-0-16D00-07-0379-07-004.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático evalúe la automatización y optimización de los procesos del Inventario Nacional de Emisiones de Gases Efecto Invernadero, la integridad de la información, y la rapidez del procesamiento de la misma, a fin de lograr la eficiencia, seguridad, confiabilidad y oportunidad en el manejo de la información. [Resultado 4]

11-0-16D00-07-0379-07-005.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático evalúe la funcionalidad de los sistemas de la calidad del aire, y en su caso, determine la viabilidad de su integración en un misma plataforma que permita el procesamiento y la validación de los datos recibidos, así como el almacenamiento de los datos históricos, a

11/ El análisis se efectuó sobre 2010, ya que corresponde al ejercicio en que se emitió la convocatoria y se aprobaron

las últimas investigaciones del FSIA.


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efecto de garantizar la explotación, consulta y análisis de la información en forma ágil y oportuna. [Resultado 5]

11-0-16D00-07-0379-07-006.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático diseñe e implemente un registro de las investigaciones relevantes y los estudios técnicos que elabora, en el que se especifique el tema o materia investigada; la fecha de inicio y término; el título de la investigación; los recursos asignados y ejercidos; la fuente de financiamiento y demás aspectos que permitan al instituto su seguimiento y evaluación. [Resultado 6]

11-0-16D00-07-0379-07-007.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático defina, autorice y difunda protocolos de investigación para el desarrollo de las investigaciones relevantes y los estudios técnicos, acordes con los estándares de la investigación científica. [Resultado 7]

11-0-16D00-07-0379-07-008.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático elabore e instrumente su programa editorial que contenga objetivos, indicadores y metas anuales de las publicaciones que genera, clasificadas por materia ambiental. [Resultado 9]

11-0-16D00-07-0379-07-009.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático defina los lineamientos y las políticas editoriales que instrumentará para autorizar la edición y producción de los materiales que genera. [Resultado 9]

11-0-16D00-07-0379-07-010.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático implemente metas anuales respecto de la integración de las redes de investigadores en materia ambiental. [Resultado 10]

11-0-16D00-07-0379-07-011.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático instrumente mecanismos de control respecto de las acciones que realiza con las redes de investigadores para asegurar el intercambio de información en materia ambiental. [Resultado 10]

11-0-16D00-07-0379-07-012.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático elabore, autorice e implemente un programa de capacitación anual que especifique los cursos de actualización y especialización que requieran los investigadores para la atención de sus necesidades de profesionalización, así como el carácter obligatorio u optativo de las actividades de capacitación. [Resultado 12]

11-0-16D00-07-0379-07-013.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático defina y establezca mecanismos de control y supervisión para que se dispongan de los registros y controles respecto del número de investigadores capacitados y los cursos de capacitación destinados a ellos, a fin de dar seguimiento y evaluación a las acciones del programa anual de capacitación. [Resultado 12]

11-0-16D00-07-0379-07-014.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático elabore y autorice los lineamientos para seleccionar y aprobar a los candidatos de las becas de alto nivel de especialización para el personal del INE y de otras instituciones que participan en los temas ambientales. [Resultado 13]


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11-0-16D00-07-0379-07-015.- Para que el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático instrumente el programa de becas permanente con objeto de promover la capacitación de alto nivel de especialización para la formación académica del personal del INE y de otras instituciones que participan en los temas ambientales. [Resultado 13]

Consecuencias Sociales

Las investigaciones relevantes y los estudios técnicos que elaboró el INE en el periodo 2007-2012 se orientaron a atender el 80.0% de los temas ambientales, que fueron utilizados por las instancias ambientales de los tres niveles de gobierno e instituciones académicas, utilizados para establecer programas, planes y disposiciones diversas, pero se careció de una agenda de investigación que garantizara la atención de las prioridades ambientales; así como de protocolos para el desarrollo de las investigaciones que las sustentaran con base en los cánones de la investigación científica generalmente aceptados.

Resumen de Observaciones y Acciones

Se determinó(aron) 11 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 15 Recomendación(es) al Desempeño.

Dictamen: con salvedad

La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas.

La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, el desempeño del Instituto Nacional de Ecología cumplió con sus objetivos de generar y difundir información científica y técnica sobre los temas ambientales para apoyar la toma de decisiones, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe y que se refieren principalmente a:

El INE careció de una agenda sobre la investigación científica y técnica en materia ambiental para atender las prioridades y problemática en la materia; no presentó una planeación de mediano plazo para realizar las investigaciones, y no estableció programas anuales de trabajo para cumplir los objetivos y metas establecidos en su Programa Institucional 2008-2012.

Las áreas del INE responsables de generar información científica y técnica no contaron con protocolos para elaborar las investigaciones relevantes y los estudios técnicos con base en estándares de investigación científica.


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Apéndices

Procedimientos de Auditoría Aplicados

1. Verificar las investigaciones científicas y técnicas desarrolladas por el INE y su congruencia con los temas de la Agenda Nacional Ambiental.

2. Determinar la capacidad operativa del INE por tema de la agenda nacional de prioridades y las investigaciones generadas por el INE.

3. Identificar los indicadores relacionados con la generación de información científica y técnica contenidos en la Matriz de indicadores para Resultados de los programas presupuestarios a cargo del INE, para verificar su congruencia con los objetivos nacionales, sectoriales e institucionales en materia de investigación ambiental (lógica vertical).

4. Analizar los indicadores definidos y aplicados por el INE en términos de su definición y método de cálculo (lógica vertical).

5. Verificar documentalmente y con la aplicación del cuestionario a los niveles estratégico, directivo y operativo, el cumplimiento de cada una de las cinco normas de control interno.

6. Constatar la operación de los sistemas de información, por parte del INE, para generar información en materia de la calidad del aire y de emisiones de gases de efecto invernadero.

7. Revisar que los sistemas Nacionales de Información de la Calidad del Aire y del Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero, estén integrados conforme a su diseño y que contengan información actualizada.

8. Revisar que la capacidad de los sistemas Nacionales de Información de la Calidad del Aire y del Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero soporten la información contenida para el adecuado uso y explotación.

9. Revisar la agenda nacional de prioridades que el INE elaboró sobre los temas ambientales prioritarios y su vinculación con las investigaciones científicas y técnicas generadas por el instituto.

10. Constatar las investigaciones científicas y técnicas realizadas por el INE, por tema en el periodo 2007-2012.

11. Identificar la metodología y los procedimientos establecidos por el INE para generar investigación científica y técnica.

12. Revisar una muestra de las investigaciones generadas por el INE en 2011, para verificar el cumplimiento de la metodología utilizada en su elaboración.


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13. Determinar el número de investigaciones científicas y técnicas que utilizaron las diversas instancias del sector ambiental y de recursos naturales, por ámbito: federal, estatal y municipal.

14. Verificar la generación de productos de utilidad conforme a su diseño para apoyar la toma de decisiones del instituto y los demás interesados.

15. Identificar los canales de comunicación y las herramientas utilizados en 2011 por el INE para la difusión de la generación de información y del conocimiento científico, en relación con los empleados en 2007.

16. Determinar la tendencia del número de las descargas de libros en formato pdf, mediante la página web del INE.

17. Identificar las redes de investigadores en el ámbito nacional para el intercambio de conocimiento científico y técnico en materia ambiental.

18. Verificar que el INE y las redes de investigadores hubieran impulsado el intercambio de conocimiento científico y técnico en materia ambiental.

19. Analizar la tendencia del comportamiento entre las redes de investigadores y el intercambio del conocimiento científico y técnico en materia ambiental, en el periodo 2007-2011.

20. Constatar los cursos impartidos por el INE, conforme a su programa de capacitación, para los servidores públicos responsables de generar información científica y técnica.

21. Identificar los servidores públicos del INE que pertenecen al Sistema de Profesionalización de Carrera que realizan acciones de investigación científica y técnica, su perfil profesional, experiencia y capacitación.

22. Identificar las solicitudes de becas de alto nivel de especialización recibidas y las otorgadas por el INE, en el periodo 2007-2011.

23. Verificar el cumplimiento de los criterios establecidos por el INE de los investigadores que recibieron becas para lograr su alto nivel de especialización.

24. Analizar la tendencia de las solicitudes de becas de alto nivel de especialización de investigadores recibidas y otorgadas por el INE en el periodo 2007-2011.

25. Identificar a los investigadores beneficiados por becas en el periodo 2007-2011 y de éstos los que alcanzaron su alto nivel de especialización a 2011.

26. Constatar los recursos destinados por el INE para la generación de información científica y técnica, en el periodo 2007-2012.

27. Determinar la tendencia del número de investigaciones científicas y técnicas realizadas por el INE en el periodo 2007-2011, así como de los recursos ejercidos para este efecto.


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28. Identificar los recursos asignados a la investigación científica y técnica otorgados mediante el Fondo Sectorial de Investigación Ambiental.

Áreas Revisadas

Las direcciones generales de Investigación de Ordenamiento Ecológico y Conservación de los Ecosistemas; de Investigación sobre la Contaminación Urbana y Regional; de Investigación en Política y Economía Ambiental, y del Centro Nacional de Investigación y Capacitación Ambiental, así como la Unidad Ejecutiva de Administración y Asuntos Jurídicos.

Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas

Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:

1. Ley de Planeación: Art 27 de la Ley de Planeación;

2. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012, Objetivo 8.1; Reglamento Interior de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, artículo 110, fracción XLIII; artículo 113, fracción XV y articulo115, fracción XIII.Criterios para la elaboración y revisión de la Matriz de Indicadores para Resultados de programas presupuestarios incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2011, Numerales 7, 8, 15, 17 y 20; ; Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, artículo tercero, numeral 14, fracción I, norma Primera, nivel II.1, incisos d), y e), nivel II.2, incisos b) y e); y nivel II.3, inciso b); norma Tercera, nivel II.2, incisos c) y d), y nivel II.3, incisos c) y d); norma Cuarta, nivel II.2, incisos b), c) y e), y norma Quinta, nivel II.1, incisos a) y c); Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, artículo 4 Compromisos; Manual de Organización del Instito Nacional de Ecología, atribuciones de la Unidad Ejecutiva de Administración y Asuntos Jurídicos, numeral VIII sobre la Descripción de las Áreas, Apartado Presidencia, Apartado Dirección de Publicaciones, párrafo tercero; Apartado Dirección de Vinculación de la Información, párrafo segundo. Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, artículo 54, párrafo primero;

Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones

Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes:

Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.


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Comentarios de la Entidad Fiscalizada

Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.

Con motivo de la reunión de resultados finales y observaciones preliminares, mediante oficio núm. DOOP.P110/101 del 21 de octubre de 2012, la entidad fiscalizada remitió la información y comentarios siguientes:


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Documents

Instituto Nacional de Ecología Investigación Ambiental · Grupo Funcional Desarrollo Económico 1 Instituto Nacional de Ecología . Investigación Ambiental . Auditoría de Desempeño: