Última modificación 31/12/2008 12:57

Lección 1. El proceso de integración europea

1. Antecedentes

2. El proceso de construcción de la Unión Europea

2.1. Introducción

2.2. Las ampliaciones

2.3. El desarrollo político y las reformas de los Tratados

2.4. El mercado interior

2.5. La Unión Económica y Monetaria

2.6. Las políticas comunes

2.7. El espacio de seguridad interior

2.8. La política exterior y de defensa

3. El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para

Europa

3.1. La Convención sobre el Futuro de Europa

3.2 Las Conferencias Intergubernamentales

3.3 El fracaso de la ratificación: hacia el Tratado de Lisboa

Tras la catástrofe absoluta que supone la Segunda Guerra Mundial,

juristas, economistas y políticos emprenden de inmediato la tarea de

proyectar las condiciones necesarias para una paz estable entre los

pueblos europeos. Desde entonces, este proyecto ha sobrepasado

cualesquiera previsiones iniciales, y el grado de integración alcanzado ha

transformado sustancialmente el carácter de las originarias

Comunidades Europeas. Al principio, éstas se configuraron como una

alianza de conveniencia para unos objetivos económicos muy concretos,

a los que se ligaba la esperanza de una solidaridad de intereses que

hiciera imposible la guerra; pero los muy ambiciosos fines últimos

quedaban indefinidamente diferidos en el tiempo. Sin embargo, los

Estados miembros han ido cediendo competencias a las instituciones

comunes de modo progresivo, hasta el extremo de que, aunque hoy en

día la Unión Europea no es un Estado, “sí ejerce poderes soberanos

como los que tradicionalmente sólo ostentaban los Estados” (D.

Grimm). Las tareas del Estado constitucional se reducen cada vez más

“a la emisión de regulaciones de transformación, ejecución y desarrollo,

mientras que las directrices son prefijadas y determinadas por el

Derecho Comunitario” (K. Hesse).

La integración europea resulta, así, un proceso histórico. Naturalmente,

ello supone una sucesión cronológica de hechos relevantes; pero sólo se

comprende la Historia cuando se trasciende la mera acumulación de

fechas ligadas a acontecimientos concretos y se logra atribuir un

sentido a su curso temporal. Ello, en cualquier caso, no resulta fácil: el

camino de la integración europea nunca ha resultado lineal, ni siquiera

se tiene claro su destino. El sentido de la integración europea se ha ido

configurando de manera colectiva y, machadianamente, al andar.

1. Antecedentes

Los proyectos y procesos de unificación de Europa son desde antiguo

elemento constitutivo no sólo de la historia de las ideas políticas, sino

también de la propia historia política europea. Aunque, como es natural,

no siempre se haya tenido conciencia del eventual alcance histórico que

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posteriormente iba a atribuirse a ciertos logros políticos, jurídicos y

económicos concretos.

Así, algunos antecedentes pueden rastrearse partiendo del imperio

carolingio (800), cuya idea fundacional se prolonga, a través del Sacro

Imperio Romano Germánico, durante más de siete siglos, al menos

hasta la abdicación de Carlos V (1556). Desde entonces, la paz entre los

Estados y la defensa frente a las amenazas exteriores constituyen un

aliento permanente, con formulaciones que sin embargo difieren de

modo sustancial. La idea mecánica del equilibrio, por ejemplo,

determina los Tratados de Westfalia (1648); a partir de la segunda

mitad del siglo XIX los acuerdos entre los Estados están ligados más

bien al desarrollo económico y al incremento del tráfico mercantil. Pero

igualmente deben citarse, como hitos relevantes en la cadena de ideas

federalistas que han estimulado la construcción europea, los proyectos

de paz perpetua del Abad de Saint-Pierre (1713) y de Kant (1795).

1 “La perspectiva de unos Estados Unidos de Europa, según la fórmula

de Victor Hugo, correspondía a un ideal humanista y pacifista que fue

brutalmente desmentido por los trágicos conflictos que destrozaron al

continente durante la primera mitad del siglo XX. La tragedia que

supuso la Primera Guerra Mundial revitaliza el proyecto de la unificación

política; pero el Tratado de Versalles y la Sociedad de Naciones en

absoluto suponían una base firme para tal proyecto, que fracasa con la

crisis económica, social y política que asola Europa en los años treinta.

El nuevo desastre bélico constituye un acicate para reconsiderar las

estrategias de aseguramiento de la paz en el viejo continente. Fue

preciso esperar las reflexiones surgidas de los movimientos de

resistencia al totalitarismo, durante la segunda guerra mundial, para

ver aparecer el concepto de una organización del continente capaz de

superar los antagonismos nacionales.

“Altiero Spinelli, federalista italiano, y Jean Monnet, inspirador del plan

Schuman, por el que se creaba la primera Comunidad Europea del

Carbón y del Acero (CECA) en 1950, dieron origen a las dos principales

corrientes de pensamiento que dieron cuerpo al proceso de integración

comunitaria: el proyecto federalista, basado en el diálogo y en una

relación de complementariedad entre los poderes locales, regionales,

nacionales y europeos, y el proyecto funcionalista, basado en la

progresiva delegación de parcelas de soberanía desde el ámbito nacional

al ámbito comunitario. Ambas tesis confluyen hoy en la convicción de

que, junto a los poderes nacionales y regionales, debe existir un poder

europeo asentado en unas instituciones democráticas e independientes,

capaces de regir aquellos sectores en los que la acción común resulta

más eficaz que la de los Estados por separado: el mercado interior, la

moneda, la cohesión económica y social, la política de empleo, la

política exterior y de defensa y la creación de un espacio de libertad y

de seguridad. A la postre, la Unión Europea se ha terminado gestando

cuando Monnet, sin duda dotado de una gran visión federalista, propuso

como método de integración precisamente la construcción progresiva de

solidaridades de hecho”.

2 “En su conjunto, los esfuerzos de integración europeos de la

posguerra componen un cuadro confuso, formado por numerosas

organizaciones complicadas y escasamente transparentes. Así coexisten,

sin relación jurídica entre ellas, la OCDE (Organización de Cooperación y

Desarrollo Económicos), la UEO (Unión Europea Occidental), la OTAN

(Organización del Tratado del Atlántico Norte), el Consejo de Europa y

la Unión Europea; esta última, basada a su vez en la Comunidad

Europea del Carbón y del Acero, la Comunidad Europea de la Energía

Atómica y la Comunidad Europea (...) Esta diversidad de organizaciones

europeas solamente adquiere forma si se consideran los objetivos

concretos subyacentes, que se clasifican en tres grandes grupos:

Organizaciones (película flash)

“Primer grupo: las organizaciones euroatlánticas

“Las organizaciones euroatlánticas surgieron de la alianza entre

los Estados Unidos de América y Europa tras la Segunda GuerraMundial. Así, no es casualidad que la primera organizacióneuropea de la posguerra, la OECE (Organización Europea deCooperación Económica), fundada en el año 1948, se remonte auna iniciativa de los Estados Unidos. Su Ministro de AsuntosExteriores de la época, George Marshall, llamó en 1947 a losEstados de Europa a unificar sus esfuerzos de reconstruccióneconómica. Para ello prometió el apoyo de EE.UU., que seconcretó en el Plan Marshall y constituyó el fundamento de larápida reconstrucción de Europa Occidental. El principal objetivode la OECE consistió primero en la liberalización del comerciointerestatal. Como objetivo complementario, en 1960, año delingreso de EE.UU. y Canadá, se estableció el fomento de laeconomía del Tercer Mundo a través de la ayuda al desarrollo.La OECE se convirtió entonces en la OCDE (Organización deCooperación y Desarrollo Económico). “Tras la OECE, ya en 1949, se creó la OTAN, un pacto militarcon Estados Unidos y Canadá. Para reforzar la cooperación enmateria de política de seguridad entre los Estados europeos, en1954 se fundó la Unión Europea Occidental (UEO), surgida a raízde la adhesión de la República Federal de Alemania e Italia alPacto de Bruselas entre el Reino Unido y Francia (1947), Bélgica,Luxemburgo y Holanda (1948). La UEO supone para los Estadosque la componen una plataforma de estrecha cooperación enmateria de seguridad y defensa. Sobre esta base, por una partese fortalece el peso político de Europa dentro de la AlianzaAtlántica y, por otra, se crea una identidad europea en la políticade seguridad y defensa.

“Segundo grupo: Consejo de Europa y OSCE

“El segundo grupo de organizaciones europeas se caracteriza porel hecho de que su estructura permite la cooperación entre elmayor número posible de Estados. Para ello se acordó que estasorganizaciones no fueran más allá de la tradicional cooperacióninterestatal. “A este grupo pertenece el Consejo de Europa, la organizaciónpolítica fundada el 5 de mayo de 1949. En el Estatuto delConsejo de Europa no se menciona la intención de formar unafederación o unión, ni se prevé la transferencia o fusión departes de la soberanía nacional. En todas las cuestionesfundamentales, el Consejo de Europa adopta sus decisiones conarreglo al principio de la unanimidad. Según dicho principio, cadaEstado puede vetar la adopción de resoluciones. De esta forma,el Consejo de Europa es, por su propia estructura, un órgano decooperación internacional. En el marco del Consejo de Europa sehan adoptado numerosos convenios en materia de economía,cultura, política social y derecho. “El más importante y también más conocido es el ConvenioEuropeo para la Protección de los Derechos Humanos y lasLibertades Fundamentales, del 4 de noviembre de 1950 (CEDH,Convenio Europeo de Derechos Humanos). Con este Convenio nosólo se estableció un criterio mínimo, de gran importanciapráctica, para la protección de los derechos humanos en losEstados signatarios, sino también un sistema de protecciónjurídica a cuyo amparo se pueden condenar las violaciones delos derechos humanos cometidos en los Estados miembros através de los órganos establecidos por el Convenio deEstrasburgo: la Comisión Europea de Derechos Humanos y elTribunal Europeo de Derechos Humanos. “A este grupo pertenece igualmente la Organización deSeguridad y Cooperación en Europa (OSCE), fundada en 1994 yprecedida de la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación enEuropa. La OSCE persigue los principios y objetivos establecidosen el Acta de Helsinki de 1975 y en la Carta de París de 1990,que incluyen, aparte del fomento de medidas que generenconfianza entre los Estados europeos, la creación de una red deseguridad que permita la resolución de conflictos por mediospacíficos. Como han demostrado las experiencias de los últimosaños, en este ámbito aún queda mucho por hacer en Europa.

“Tercer grupo: la Unión Europea

“El tercer grupo de organizaciones europeas está formado por laUnión Europea, constituida a su vez a partir de la Comunidad

Europea del Carbón y del Acero, la Comunidad Europea de laEnergía Atómica y, especialmente, de la Comunidad EconómicaEuropea, hoy Comunidad Europea (CE). Su novedad respecto alas relaciones interestatales tradicionales radica en que losEstados miembros renuncian a parte de su soberanía en favor deuna Comunidad a la que han dotado de competencias propias,independientes de los Estados miembros. En el ejercicio de suscompetencias, la Comunidad está facultada para adoptar actosde soberanía que, por sus efectos, son equivalentes a losestatales. “La primera piedra para la realización de la Comunidad Europeala puso el ministro francés de Asuntos Exteriores, RobertSchuman, con ocasión de su Declaración de 9 de mayo de 1950,en la que expuso el plan que había elaborado junto con JeanMonnet, destinado a la unificación de la industria europea delcarbón y del acero. La partición de Alemania reflejaba la divisiónde Europa en dos bloques, liderados por los Estados Unidos ypor la Unión Soviética y enfrentados en la denominada guerrafría. Jean Monnet pretendía estabilizar la República FederalAlemana vinculándola al desarrollo de Francia, evitando así lastensiones en el seno del bloque occidental. Siendo las industriasdel carbón y del acero que se concentran a lo largo de lafrontera de ambos países fundamentales no sólo para suseconomías, sino también en sus respectivas opcionesestratégicas, su sometimiento a una administraciónsupranacional permitiría sentar las bases de una cooperaciónmás intensa, como “primera etapa de una federación” quedesterrara la amenaza de la guerra. Con ello se introducía, almismo tiempo, una iniciativa histórica en favor de una “Europaorganizada y viva”, “indispensable para la civilización” y sin lacual “la paz en el mundo no puede ser salvaguardada”. “El Plan Schuman se hizo realidad con la conclusión del Tratadoconstitutivo de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero(CECA), de 18 de abril de 1951 (Tratado de París), y su entradaen vigor el 23 de julio de 1952, con seis Estados fundadores(Bélgica, República Federal de Alemania, Francia, Italia,Luxemburgo y Holanda). Jean Monnet fue el primer Presidentede la Alta Autoridad establecida por el mismo. Unos años mástarde, los mismos países creaban, mediante los Tratados deRoma, de 25 de marzo de 1957, la Comunidad EconómicaEuropea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica(CEEA o Euratom), que iniciaron sus actividades con la entradaen vigor de los Tratados el 1 de enero de 1958”.

2. El proceso de construcción de la Unión Europea: profundización yampliación

Una exposición exclusivamente cronológica, que atienda

simultáneamente a los diferentes elementos que convergen en los más

de cincuenta años transcurridos desde la creación de la primera

Comunidad, permite apreciar sincronías y desfases en la integración

europea; pero obliga a atender simultáneamente a múltiples procesos

de distinta naturaleza: económica, social, política, institucional ... Para

facilitar un acercamiento más sistemático, este epígrafe partirá de una

primera visión general, ciertamente muy elemental, para abordar a

continuación, por separado, algunos desarrollos parciales especialmente

significativos (las ampliaciones, las reformas institucionales, el mercado

interior, la Unión Económica y Monetaria, las políticas comunes ...), de

modo que quepa profundizar en el desenvolvimiento de cada uno y en

el sentido que le corresponde.

2.1. Introducción

3 “Limitada en su primera realización a la apertura del mercado

común del carbón y del acero entre los seis Estados fundadores

(Bélgica, República Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y

Holanda), la Comunidad ha sido ante todo una empresa de paz, puesto

que consiguió asociar en un conjunto institucional regido por el principio

de igualdad a los vencedores y a los vencidos de la última guerra

intraeuropea. A partir de 1957, después de que el proyecto de ejército

europeo chocara en 1954 con la negativa de ratificación de la Asamblea

Nacional francesa, los seis Estados miembros decidieron construir una

comunidad económica sobre la base de la libre circulación de las

mercancías, los servicios y los trabajadores. Los derechos de aduana e

industriales quedaron totalmente eliminados el 1 de julio de 1968, y las

políticas comunes, principalmente la política agrícola y la política

comercial, se crearon durante esa década.

“El éxito de los Seis decidió al Reino Unido, Dinamarca e Irlanda a

unirse a ellos, tras unas difíciles negociaciones en las que la Francia del

general De Gaulle opuso su veto en dos ocasiones, en 1963 y en 1967.

La primera ampliación, que hizo que la Comunidad pasara de seis a

nueve miembros en 1973, se efectuó al mismo tiempo que

profundizaba en sus tareas a través de la puesta en práctica de nuevas

políticas (social, regional y de medio ambiente).

“Desde comienzos de la década de los setenta se impuso la necesidad

de la convergencia de las economías y de la unión monetaria, cuando la

suspensión de la convertibilidad del dólar en oro daba paso a una era

de gran inestabilidad monetaria mundial, agravada por las

consecuencias de las crisis petrolíferas de 1973 y 1979. La creación en

1979 del sistema monetario europeo contribuyó a estabilizar las

relaciones de cambio y a inspirar a los Estados miembros una política

de rigor que les permitiera mantener entre sí los vínculos de solidaridad

y la disciplina de un espacio económico abierto.

“El europesimismo reinante al inicio de los años ochenta, alimentado

tanto por los efectos de la crisis económica mundial como por la difícil

discusión interna sobre el reparto de las cargas financieras, dio paso, a

partir de 1985, a una nueva esperanza de relanzamiento de la dinámica

europea. Sobre la base de un Libro blanco, presentado en 1985 por la

Comisión presidida por Jacques Delors, la Comunidad decide completar

la construcción del gran mercado interior para el 1 de enero de 1993.

Esta fecha movilizadora y las disposiciones legislativas que hicieron

posible la concreción de un objetivo tan ambicioso quedaron

consagradas en el Acta Única Europea, firmada en febrero de 1986 y

que entró en vigor el 1 de julio de 1987.

“Entretanto, las adhesiones de Grecia, España y Portugal en 1981 y

1986 reforzaron el flanco sur de la Comunidad, haciendo al mismo

tiempo más necesaria la puesta en práctica de unos programas

estructurales destinados a reducir las disparidades de desarrollo

económico entre los Doce. Paralelamente, la Comunidad se afirma en el

plano internacional, al reforzar los vínculos contractuales establecidos

con los países del sur del Mediterráneo y con los de África, el Caribe y el

Pacífico, asociados gracias a los sucesivos Convenios de Lomé

(1975/1989: Lomé I, II, III y IV) y al Acuerdo de Cotonú, firmado en

junio de 2000.

“La caída del muro de Berlín, a la que siguió la reunificación alemana el

3 de octubre de 1990, y la democratización de los países de Europa

central y oriental liberados de la tutela de la Unión Soviética, también

enfrentada a su propia disolución en diciembre de 1991, han

transformado profundamente la estructura política del continente. Y el

acuerdo firmado en Marraquech el 14 de abril de 1994 entre todos los

miembros del GATT ha hecho entrar al comercio mundial en una nueva

fase de desarrollo.

“Los Estados miembros inician un proceso de profundización de su unión

mediante la negociación de un nuevo Tratado cuyas líneas directrices

fueron fijadas por el Consejo Europeo de Mastrique los días 9 y 10 de

diciembre de 1991. El Tratado de la Unión Europea, que entró en vigor

el 1 de noviembre de 1993, fija a los Estados miembros un programa

ambicioso: Unión monetaria de aquí a 1999, nuevas políticas comunes,

ciudadanía europea, política exterior y de seguridad común, y seguridad

interior. Una cláusula de revisión fijada en el Tratado de Mastrique

condujo a los Estados miembros a negociar un nuevo Tratado, firmado

en Amsterdam el 2 de octubre de 1997, que modifica y refuerza las

políticas y los medios de la Unión, en particular en los ámbitos de la

cooperación judicial, de la libre circulación de personas, de la Política

Exterior y de la salud pública; al Parlamento Europeo, expresión

democrática directa de la Unión, se le asignan nuevas competencias que

confirman su función de colegislador. La Comisión Europea, presidida

por Jacques Santer, presentó en julio de 1997 su Agenda 2000, sobre

cuya base los Gobiernos se comprometieron a realizar una amplia

revisión de las políticas estructurales y de la política agrícola común.

“El 1 de enero de 1995 se incorporaron tres nuevos países a la Unión

Europea. Austria, Finlandia y Suecia. El Consejo Europeo de

Luxemburgo de 13 de diciembre de 1997 decidió iniciar negociaciones

de adhesión a partir de la primavera de 1998 con diez países de Europa

Central y Oriental y con Chipre”. De acuerdo con ello, el 1 de Mayo de

2004 ingresan en la Unión diez nuevos Estados, quedando diferida hasta

el 1 de Enero de 2007 la adhesión de Rumanía y Bulgaria. Una vez

formulada la correspondiente recomendación por parte de la Comisión,

también han comenzado, no sin reservas y dificultades, las

negociaciones para la eventual adhesión de Turquía.

Entretanto, la integración económica da nuevos pasos, en particular

mediante la firma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1997) y con la

introducción de una moneda única, el euro, que circula en desde el 1 de

enero de 2002. Desde el punto de vista político, y conforme a las

propias previsiones del Tratado de Amsterdam, se concluye en Niza

(2001) un nuevo Tratado que aborda las exigencias de reforma

institucional derivadas de la ampliación de las tareas de la Unión y del

número de Estados miembros.

Pero el propio Tratado de Niza, unánimemente reputado como

insuficiente para dar respuesta a tales desafíos, abre la expectativa de

una nueva reforma, que se plasma en la Convención sobre el Futuro de

Europa abierta el 28 de febrero de 2002 y en el nuevo Tratado por el

que se establece una Constitución para Europa, adoptado en junio del

año 2004. El fracaso de su proceso de ratificación, tras haber sido

rechazado el Tratado en los referenda celebrados en Francia y Holanda

el 29 de Mayo y el 1 de Junio de 2005, obligó a reducir sustancialmente

las aspiraciones de reforma: frente al ambicioso proyecto de

constitucionalización de la Unión Europea, el Tratado de Lisboa adoptado

a finales de 2007, aún en proceso de ratificación, se limita a las

reformas institucionales imprescindibles para evitar que la progresiva

extensión territorial de la Unión desemboque en su parálisis, a causa de

unas reglas pensadas para una fase anterior y una organización más

reducida.

2.2. Las ampliaciones

Los Estados miembros de la Unión Europea son, en primer lugar, los

seis fundadores de las Comunidades; a saber, Alemania (ampliada con

el territorio de la antigua República Democrática Alemana a raíz de la

reunificación de los dos Estados alemanes el 3 de octubre de 1990),

Francia, Italia, Bélgica, Luxemburgo y Holanda. A partir de ese núcleo,

las sucesivas ampliaciones han tenido un relieve político y económico

muy diverso, en función de la identidad de los Estados que se

incorporaban y del propio estadio de desarrollo de la integración

europea.

Durante los años sesenta, el general De Gaulle, presidente francés, vetó

por dos veces la incorporación del Reino Unido a las Comunidades,

entendiendo que ello podría afectar a sus equilibrios internos y, en

particular, a la posición de Francia y a su autonomía respecto de los

Estados Unidos en política internacional 4 . Tras el relevo en la

Presidencia francesa, el 1 de enero de 1973 se adhirieron el Reino

Unido, Irlanda y Dinamarca 5 . En Noruega, el referéndum de octubre

de 1972 impidió que su adhesión, igualmente prevista, se llevara a

cabo.

En 1976 y 1977 Grecia, Portugal y España solicitaron la adhesión a las

Comunidades. Esta denominada ampliación hacia el sur, ligada a la

desaparición de los regímenes dictatoriales en los tres países, concluyó

con la adhesión de Portugal y España el 1 de enero de 1986, mientras

que Grecia ya era miembro de las Comunidades desde el 1 de enero de

1981. Estas ampliaciones, que coinciden con una significativa

aceleración de los procesos de integración económica, recuperan para

Europa la centralidad del Mediterráneo y, en cierto modo, incorporan

cierta tensión entre esta región y un norte económica y socialmente

más desarrollado.

El polo opuesto es reforzado casi una década después, en la siguiente

ampliación, con la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia el 1 de enero

de 1995, que ya tienen como interlocutor a la Unión Europea: el

Tratado de Mastrique, que da origen a esta nueva organización, había

entrado en vigor el 1 de noviembre de 1993. La adhesión de Noruega

fracasó de nuevo en el referéndum celebrado en ese país.

Entre 1987 (Turquía) y 1998 (Malta) se presentaron muy numerosas

solicitudes de adhesión, procedentes mayoritariamente del centro y del

este de Europa; pues, liberados de la tutela política más o menos directa

de la Unión Soviética y desmembrada ésta incluso, muchos Estados

buscan en la Unión Europea estabilidad y prosperidad no sólo en el

ámbito económico, sino también en el político. Desde tales perspectivas,

tal ampliación parece interesar igualmente a la Unión y, por diversas

razones culturales, históricas y económicas, muy especialmente a

Alemania. El correspondiente proceso ha culminado ya para diez de

estos países, que se adhieren a partir del 1 de mayo de 2004; las

poblaciones de Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Hungría, Chequia,

Eslovaquia, Eslovenia, Chipre 6 y Malta participan ya en las elecciones

al Parlamento Europeo de junio de 2004. La incorporación de Rumanía y

Bulgaria, que firmaron el Tratado de Adhesión en abril de 2005, se

produce el 1 de Enero de 2007.

Debe destacarse que estas últimas son ampliaciones muy significativas,

en realidad sin precedentes, tanto en población como en número de

Estados: Los gobiernos y los ciudadanos de estos países determinan

desde un principio, con pleno derecho, el desarrollo de la Unión quizá sin

estar imbuidos del espíritu integrador que progresivamente se ha

asentado entre sus miembros tradicionales. Por ello suponen igualmente

dificultades añadidas para la formación de voluntad común en Europa.

El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa,

enfrentado a este reto, ofrecía una respuesta muy limitadamente

satisfactoria.

En la actualidad, existen tres Estados candidatos a la entrada en la

Unión Europea: Croacia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia y

Turquía. Como Estados potencialmente candidatos se consideran

Albania, Bosnia-Herzegovina, Montenegro y Serbia, incluyendo de

momento Kosovo, todos ellos situados en la península de los Balcanes.

El Consejo Europeo en Helsinki en 1999 decidió que “Turquía es un

Estado candidato llamado a ingresar en la Unión atendiendo a los

mismos criterios que se aplican a los demás Estados candidatos”. Esos

criterios generales exigidos para la adhesión incluían unas instituciones

democráticas estables, el respeto a las minorías, la existencia de una

economía de mercado capaz de hacer frente a la presión de la

competencia en el interior de la Unión, y la capacidad de cumplir los

objetivos de la unión política, económica y monetaria. La decisión de

abrir las negociaciones, sin embargo, no necesariamente había de

limitarse a constatar el cumplimiento de tales condiciones, sino que

podía tomarse a partir de una prognosis favorable, y considerarse como

un estímulo a su cumplimiento. Siguiendo así la recomendación

formulada por la Comisión en octubre del año 2004, el Consejo Europeo

definió en diciembre de 2004, tras intensos debates, las condiciones

para la apertura de negociaciones orientadas a una eventual

incorporación; desde Turquía se consideraron tan exigentes que

afectaban al principio de igualdad con los otros candidatos previamente

establecido. Pero, finalmente, las negociaciones se han abierto en la

madrugada del 3 de octubre de 2005, después de que el Consejo

adoptara, de nuevo con tensiones que se mantuvieron hasta el último

momento, el preceptivo acuerdo sobre los principios que deben regir las

negociaciones. En cualquier caso, el proceso de negociación será largo;

no se prevé que la adhesión pueda tener lugar antes de 2014. El

Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores del día 11 de diciembre de

2006, a propuesta del colegio de comisarios, ha suspendido de forma

temporal la apertura de negociaciones de adhesión sobre ocho de un

total de treinta y cinco capítulos a causa del incumplimiento por parte

de Turquía de las obligaciones establecidas en el Protocolo de Ankara

referidas a la apertura de sus puertos y aeropuertos a las naves y

aeronaves chipriotas. Las negociaciones se mantienen en la actualidad

en tres capítulos: empresas e industria, control financiero y

estadísticas.

No es difícil pronosticar, a la vista de estos antecedentes, que la

adhesión de Turquía resultará especialmente complicada, y no sólo por

las reservas que puedan plantearse desde países, como Alemania o

Austria, en los que los inmigrantes turcos son frecuentemente

percibidos como una minoría muy significativa y difícil de integrar. Lo

cierto es que una población ya hoy muy numerosa con alta tasa de

crecimiento convertirá a Turquía, quizá ya en el momento mismo de la

adhesión, en el país más poblado de la Unión, dotado de una tradición

cultural y política significativamente distinta de la que atesoran el resto

de los Estados miembros (por lo demás no poco diversos entre sí). Pero,

sobre todo, su situación geoestratégica, especialmente complicada,

pondrá en primer plano conflictos y tensiones que la Unión Europea

hasta el presente se ha permitido eludir.

La fecha de apertura de negociaciones con Croacia, también un país

candidato a la adhesión, estaba fijada para el mes de marzo de 2005,

pero fue aplazada hasta que se acreditara que el país prestaba la

debida colaboración al Tribunal Penal Internacional que persigue los

crímenes de guerra y contra la humanidad que se cometieron en las

guerras surgidas del desmembramiento de la antigua Yugoslavia. El

Consejo Europeo de 17 y 18 de junio de 2004 decidió, siguiendo las

recomendaciones de la Comisión, garantizar su status de estado

candidato y el 3 de octubre de 2005 se abrieron formalmente las

negociaciones. En febrero de 2006 el Consejo firmó un nuevo acuerdo

de asociación con Croacia a la vista de los progresos realizados por el

país candidato. La Antigua República Yugoslava de Macedonia ha

presentado igualmente su candidatura a la adhesión en 2004, y la

Comisión se ha pronunciado favorablemente en Noviembre de 2005

sobre un eventual inicio de las negociaciones. La Antigua República

Yugoslava de Macedonia tiene pues el estatuto de país candidato desde

diciembre de 2005. El menor peso económico y político de ambos

Estados, Croacia y Macedonia, permite suponer que una decisión sobre

su integración pudiera resultar a la postre menos problemática que la de

Turquía.

La Unión Europea, en virtud de tres Decisiones del Consejo de fecha 30

de enero de 2006, ha establecido los principios, las prioridades y las

condiciones de asociación con Bosnia-Herzegovina, Albania y Serbia; ha

realizado lo propio en su Decisión de 22 de enero de 2007 sobre

Montenegro. Se considera indispensable reforzar las instituciones de

estos países: las reformas deberían orientarse hacia los sectores

político, judicial y económico, la lucha contra la corrupción y la

delincuencia organizada. Serbia se enfrenta a los más difíciles retos,

entre los que figura el estatuto de Kosovo. Las negociaciones con Serbia

se interrumpieron el 3 de mayo de 2006 a la vista de la falta de

colaboración del gobierno serbio con el Tribunal Penal Internacional para

la Antigua Yugoslavia; pero de las elecciones parlamentarias de febrero

de 2007 surgió un nuevo gobierno proclive a colaborar con este

Tribunal.

En el Comunicado de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de

8 de noviembre de 2006 se fijaba la “Estrategia de ampliación y

principales retos 2006-2007”. En ella se afirmaba que las ampliaciones

contribuyen a la creación de un espacio de paz y de estabilidad en el

que se comparten valores comunes y se fomenta la prosperidad y la

competitividad, relanzando la economía para poder hacer frente a la

globalización. Además, se fijó el denominado marco de la ayuda

financiera para los países candidatos y para los potenciales candidatos.

El nuevo instrumento financiero, aprobado por el Reglamento nº

1085/2006, se ha denominado Instrumento de Ayuda a la Preadhesión

(IPA) y está previsto para el período 2007-2013. La ayuda se facilita en

el marco de las asociaciones europeas de países potencialmente

candidatos y de las asociaciones de los países candidatos. Quiere ser un

instrumento flexible que preste una ayuda económica en función de los

avances realizados por los países beneficiarios y de las necesidades

constatadas en las evaluaciones y los documentos de estrategia anuales

de la Comisión. Tiene por objeto principal apoyar el refuerzo de las

instituciones y del Estado de Derecho, los derechos humanos, incluidas

las libertades fundamentales, los derechos de las minorías, la igualdad

de sexos y la no discriminación, las reformas tanto administrativas

como económicas, el desarrollo económico y social, la reconciliación y la

reconstrucción, y la cooperación regional y transfronteriza 7 .

2.3. El desarrollo político y las reformas de los Tratados

a) Como hemos dicho, el 9 de mayo de 1950 Robert Schuman, ministro

francés de Asuntos Exteriores, propone poner en común los recursos de

carbón y de acero de Francia y de la República Federal de Alemania

mediante una organización abierta a los demás países de Europa. El 18

de abril de 1951 se firma en París el Tratado constitutivo de la

Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), que entró en vigor

al año siguiente 8 . Con el Tratado se pone en pie una Alta Autoridad,

una Asamblea, un Consejo de Ministros y un Tribunal de Justicia, que

servirán como modelo institucional a las sucesivas comunidades.

El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Defensa (CED),

firmado también en París el 27 de mayo de 1952, fracasa al ser

rechazado en 1954 por la Asamblea Nacional francesa. Ello determina la

orientación exclusivamente económica de la integración en esa primera

fase.

Así, en junio de 1955 los ministros de Asuntos Exteriores de los seis

miembros de la CECA deciden ampliar la integración europea a toda la

economía; el 25 de marzo de 1957 se firman en Roma de los Tratados

constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la

Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM),

específicamente orientada a la promoción del uso pacífico de la energía

nuclear. Dichos Tratados entran en vigor el 1 de enero de 1958.

En 1965 se firma el Tratado de fusión de los ejecutivos de las tres

Comunidades, por el que se constituyen un Consejo y una Comisión

únicos (entró en vigor el l de julio de 1967). La Asamblea parlamentaria

y el Tribunal de Justicia, así como los comités económicos y sociales,

estaban unificados ab origine. Con este Tratado de fusión se puede

considerar cerrada, desde el punto de vista de los acuerdos formales,

esta primera fase de la integración.

En ella compiten más o menos abiertamente los dos proyectos en

presencia, el que aspira a una federación europea y el que desea

reducir Europa a un régimen de cooperación intergubernamental. Estos

primeros años de las Comunidades pueden ser resumidos, en efecto,

invocando por un lado el nombre del primer presidente de la Comisión,

Walter Halstein, un convencido europeísta, así como las sentencias del

Tribunal de Justicia van Gend & Loos (1963) y Costa/ENEL (1964), que

afirman el efecto directo y la primacía del Derecho comunitario y, de ese

modo, consolidan la posición autónoma de las Comunidades frente a los

Estados miembros: porque su Derecho va a ser aplicado directamente a

los ciudadanos incluso con preferencia sobre las normas contrarias que

pudieran existir en un Estado miembro o que sean adoptadas por éste.

Pero igualmente deben señalarse las reticencias hacia el desarrollo

comunitario; por ejemplo, el bloqueo de Francia en 1965, mediante la

política de silla vacía, que impide el paso a una fase definitiva en la que

la adopción de decisiones en el Consejo se debería producir por

mayoría, y ya no por unanimidad. En enero de 1966, el denominado

“compromiso de Luxemburgo” asegura el mantenimiento de la regla de

la unanimidad (y por tanto del derecho de veto) cuando estén en juego

intereses vitales o muy importantes de los Estados, que éstos definen

con libertad.

b) A partir de ese momento (y especialmente desde la Cumbre de La

Haya de 1969), los avances se producirán mediante pequeños pasos

aceptables por todos.

Así, el 1 de julio de 1968 se eliminan, con un año y medio de antelación

respecto de la fecha inicialmente prevista, los últimos derechos de

aduana intracomunitarios para los productos industriales, y se crea el

arancel aduanero común. En diciembre del año siguiente los jefes de

Estado o de Gobierno deciden pasar de la fase transitoria a la fase

definitiva de la Comunidad, adoptando los reglamentos agrícolas

definitivos y estableciendo el principio de que la CEE debe disponer de

recursos financieros propios.

El Tratado firmado en Luxemburgo el 22 de abril de 1970 amplía

igualmente los poderes de control del Parlamento Europeo. A finales de

1974, los jefes de Estado o de Gobierno de los (entonces ya) nueve

Estados miembros institucionalizan las cumbres celebradas desde finales

de los años sesenta, y deciden reunirse regularmente en Consejo

Europeo tres veces por año. También proponen la elección del

Parlamento Europeo por sufragio universal (se vota por primera vez en

1979); en 1975 se incrementan los poderes presupuestarios del

Parlamento Europeo y se crea un Tribunal de Cuentas europeo (el

correspondiente Tratado entra en vigor el 1 de junio de 1977).

c) Tras una década de propuestas fallidas, en 1985 se acuerda revisar el

Tratado de Roma y relanzar la integración europea mediante la

redacción de un Acta Única Europea. Con ella se abre una nueva etapa,

jalonada por sucesivas reformas de los Tratados con objetivos cada vez

más ambiciosos, que se traducen en nuevas atribuciones de

competencia a las instituciones comunitarias y, en medida

significativamente menor, en la adaptación estructural de éstas a los

nuevos retos.

El Acta Única, el primero de esta nueva serie de Tratados, es firmada el

28 de Febrero del año 1986 y entra en vigor el 1 de julio de 1987. Tal

Tratado articula los fundacionales y sus reformas sucesivas en un único

texto, que reconoce formalmente la figura del Consejo Europeo,

institucionaliza la cooperación política europea, incrementa los poderes

del Parlamento y crea el Tribunal de Primera Instancia. El Acta Única

Europea se vincula especialmente, en cualquier caso, con el logro del

mercado interior, al que más adelante nos referiremos.

d) La caída del muro de Berlín el 9 de noviembre de 1989 da lugar no

sólo a la descomposición definitiva de la hegemonía soviética en el Este

de Europa o, afectando ya directamente al ámbito territorial de las

Comunidades, a la reunificación alemana que culmina el 3 de octubre

del año siguiente. También acelera los procesos políticos de integración

europea.

En diciembre del año 1990 se abren las conferencias

intergubernamentales sobre la Unión Económica y Monetaria y sobre la

Unión Política. El 7 de febrero de 1992 se firma el Tratado de la Unión

Europea en Mastrique (tras el Consejo Europeo celebrado allí en

Diciembre). Rechazado en el referéndum celebrado en Dinamarca (junio

de 1992), los acuerdos del Consejo Europeo de Edimburgo permiten que

antes de un año un nuevo referéndum tenga un resultado favorable

(mayo de 1993). El 1 de noviembre de 1993 entra así en vigor el

Tratado de Mastrique.

Este Tratado contiene, aparte de una larga serie de modificaciones de

los Tratados CEE y CEEA, el acta fundacional de la Unión Europea. Ésta

no sustituye a las Comunidades Europeas, sino que las sitúa bajo un

mismo techo (las disposiciones comunes del Tratado) junto con las

nuevas “políticas y formas de cooperación” (art. 47 del TUE). Así surgen

los tres pilares sobre los que reposa la Unión Europea: las Comunidades

Europeas (primer pilar), la colaboración en el ámbito de la política

exterior y de seguridad (segundo pilar) y la cooperación en asuntos de

justicia e interior (tercer pilar). Estos dos últimos pilares permanecen,

sin embargo, en régimen de cooperación intergubernamental.

El primer pilar está formado por las tres Comunidades Europeas, que

subsisten como tales; los actos jurídicos adoptados por cada una de las

instituciones lo siguen siendo de la Comunidad correspondiente. La más

significativa de las Comunidades pierde con este Tratado el adjetivo de

Económica y se convierta simplemente en la Comunidad Europea;

algunos órganos cambian también de nombre: el Consejo de las

Comunidades Europeas se denomina desde el 8 de noviembre de 1993

Consejo de la Unión Europea; la Comisión de las Comunidades Europeas

se ha convertido en Comisión Europea. En el ámbito de la Comunidad

Europea, las modificaciones más importantes introducidas por el Tratado

de Mastrique son el reconocimiento de la ciudadanía europea, el

reforzamiento de los poderes del Parlamento mediante el procedimiento

de codecisión, la creación del Comité de las Regiones y, muy

especialmente, la unión económica y monetaria. Pero el Tratado de

Mastrique queda identificado especialmente con la determinación de una

serie de criterios de política económica y monetaria vinculantes para los

Estados miembros que desearan acceder a una moneda única. El

contenido de tales criterios, fuertemente discutido por razones

económicas, sociales y políticas, determinará en adelante, en buena

medida, el desarrollo y los conflictos políticos, sociales y económicos en

los Estados y en la Unión.

e) La UE dio un nuevo paso con el Tratado de Amsterdam, firmado en

esa ciudad el 2 de octubre de 1997, que entró en vigor el 1 de mayo de

1999 tras la conclusión del procedimiento de ratificación en los Estados

miembros. A partir de él se prevé un control sobre el respeto de los

Estados miembros a los principios fundamentales de la Unión, y se

producen avances en materia de derechos sociales y políticas europeas,

en términos que parecían compensar el unilateralismo economicista de

Mastrique.

El Tratado de Amsterdam también procura una nada banal simplificación

formal, mediante la nueva numeración de los Tratados. Pueden

destacarse asimismo diversos avances institucionales: por ejemplo, el

establecimiento de un alto representante de la política exterior y de

seguridad común (Mister PESC), o el reforzamiento del Parlamento

Europeo, no sólo insertándolo en el procedimiento de reforma de los

Tratados, sino también ampliando sus competencias y el ámbito de los

procedimientos de codecisión.

En este mismo ámbito debe destacarse la conexión institucional que el

Tratado establece entre los tres pilares, en particular aproximando el

funcionamiento del tercero (los asuntos de seguridad, justicia e interior)

a los mecanismos comunitarios. Con ello, al lado del espacio

fundamentalmente económico de las viejas Comunidades se establece

un nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia, mientras que el

tercer pilar queda reducido a la cooperación policial y judicial.

Igualmente supone una aportación del Tratado de Amsterdam en este

terreno la disposición sobre flexibilidad y cooperación reforzada:

aquellos Estados miembros que tengan intención de intensificar la

cooperación podrán hacerlo dentro del respeto de determinadas

condiciones (ciertamente bastante restrictivas), utilizando al efecto los

órganos, procedimientos y mecanismos contemplados en los Tratados

comunitarios. De esta manera se abre una vía hacia una Europa de

varias velocidades, capaz de superar los bloqueos a los que siempre

parecen dispuestos algunos Estados.

f) Con todo, el Tratado de Amsterdam no aborda otras cuestiones

fundamentales para el eficaz funcionamiento de la Unión: la composición

de la Comisión, que, con sus miembros propuestos por los diferentes

Estados, carece de la flexibilidad necesaria para constituirse en órgano

colegiado con autonomía para dirigir la política de la Unión; la

ponderación de los votos en el Consejo, que sigue privilegiando la

formación de minorías capaces de impedir la adopción de decisiones y,

de este modo, dificulta la acción precisamente ante los retos más

complicados; finalmente, los riesgos de bloqueo institucional, no sólo

por las dificultades para alcanzar acuerdos en el Consejo, sino también

porque incluso éstos, en su compleja relación con las facultades

concedidas a la Comisión y el Parlamento, corren riesgo de parálisis.

Todo ello se defiere a un nuevo Tratado, llamado de Niza y firmado el

26 de febrero de 2001, pero que no entró en vigor hasta el 1 de febrero

de 2003. En este caso el retraso se debió al resultado negativo de un

primer referéndum en Irlanda; ciertos cambios políticos internos y

determinadas concesiones de la Unión permitieron obtener la ulterior

ratificación.

El Tratado de Niza, entre otras reformas, establece una regulación más

detallada (simplificando las condiciones de acceso) de la cooperación

reforzada para los tres pilares, y también reforma profundamente el

sistema judicial. En cualquier caso, resulta sustancialmente fallido: no

acierta a dar respuesta a la necesidad objetiva de configurar un sistema

institucional operativo para una Unión dotada de un arsenal de

competencias de alcance más que considerable y con ya quince Estados

miembros, que además tenía en perspectiva una nueva e importante

ampliación. Se producen ciertas reformas en la Comisión, se amplían de

nuevo los poderes del Parlamento, se sustituye en unos cuantos

supuestos la unanimidad en el Consejo por mayorías cualificadas, se

modifica la ponderación de los votos entre los Estados representados en

el Consejo; pero todo ello en absoluto logra eliminar los riesgos de veto

y de bloqueo en un sistema de adopción de decisiones de complejidad

casi inextricable. Lo deja en evidencia el hecho de que el propio Tratado

de Niza reconozca la necesidad de abordar, en una nueva Conferencia

Intergubernamental, nuevas reformas. El Tratado por el que se

establece una Constitución para Europa, al que se dedica el tercer

epígrafe de esta lección, supone una fallida respuesta a tal reto; en su

estela se coloca el Tratado de Lisboa, al que también nos referiremos en

dicho epígrafe.

Entretanto, el Consejo Europeo de Colonia había acordado en 1999 un

procedimiento novedoso para redactar una Carta de Derechos

Fundamentales; ésta fue formalmente proclamada, sin carácter

normativo, con ocasión del Consejo Europeo de Niza de Diciembre del

año 2000.

2.4. El mercado interior

a) 9 “El art. 2 del Tratado constitutivo de la CEE establece como

objetivo ‘promover, mediante el establecimiento de un mercado común

y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados

miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el

conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una

estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y unas

relaciones más estrechas entre los Estados que la integran’.

“Los derechos internos de aduana y los contingentes fueron ya

suprimidos en julio de 1968, dieciocho meses antes de lo previsto. Pero

algunos Estados miembros, especialmente afectados por la crisis

económica a que dieron lugar las dos crisis del petróleo de 1973 y de

1980, recurrieron a medidas de protección para preservar su mercado

del aumento de la competencia mundial.

“Al publicar su Libro blanco en 1985, la Comisión, presidida por Jaques

Delors, le dio un vuelco a la situación. Con la firma en febrero de 1986

del Acta Única Europea se establecen las etapas y el calendario de unas

270 medidas necesarias para la realización del mercado interior.

“El trabajo realizado afecta principalmente a los siguientes sectores:

La apertura de los contratos públicos.

La supresión de las disparidades fiscales.

La liberalización de los mercados de capitales y de los serviciosfinancieros.

El mutuo reconocimiento de textos y certificados nacionales y,en general, el reconocimiento del principio de equivalencia de lasnormas nacionales.

La supresión de los obstáculos técnicos (libre ejercicio de lasactividades profesionales y equivalencia de las formaciones) yfísicos (controles en las fronteras) a la libre circulación de laspersonas.

La armonización del Derecho de sociedades y la aproximación delas legislaciones en materia de propiedad intelectual e industrial(marcas y patentes).

La liberalización de los servicios (telecomunicaciones, energía,etc.).

“El mercado único representa una creación continua. Con esta

perspectiva la Comisión lanzó su nuevo plan de acción para el mercado

único en la cumbre de Amsterdam (junio 1997). El programa cubre el

ámbito fiscal, la política de la competencia, etc. También la moneda

única surge con el fin de suprimir las barreras no arancelarias a la libre

circulación de bienes, capitales, servicios y personas y completar la

realización del mercado único”.

b) El mercado único ha conducido especialmente a una activa política

de competencia gestionada directamente por la Comisión Europea.

Ésta sanciona la colusión entre empresas destinada a fijar los precios o

a repartirse los mercados (aunque puede permitir por ejemplo la

cooperación entre empresas pequeñas para favorecer su

competitividad), así como los abusos de posición dominante; controla

las concentraciones de empresas que tienen alcance supranacional y

cierta envergadura; impide la constitución de monopolios (salvo que se

trate de servicios públicos que puedan considerarse anejos a un derecho

fundamental, como el servicio de correos en zonas rurales) y controla la

actividad de los existentes; supervisa toda forma de ayuda de los

Estados miembros a las empresas, incluidas por ejemplo, las

desgravaciones fiscales, para que no altere la libre competencia

(aunque, por ejemplo, puede autorizar una ayuda temporal para que

una empresa en dificultades pueda mejorar su competitividad cuando

ello concuerda con el interés de la Unión Europea en su conjunto; así

pueden permitirse ayudas para investigación y desarrollo, el desarrollo

regional o las pequeñas y medianas empresas).

c) El mercado único se asienta sobre las denominadas libertades

comunitarias: la libre circulación de bienes, capitales, servicios y

personas. Estas libertades, calificadas como fundamentales, se refieren

a actividades de alcance económico con al menos algún elemento

transnacional, que traspasa las fronteras de los Estados; y las medidas

prohibidas son las que afectan directa o indirectamente sea a la

transferencia de mercancías, servicios o capitales, sea a la circulación y

contratación de trabajadores y al libre establecimiento de profesionales.

Tales libertades, pues, se concretan en la prohibición de adoptar

cualesquiera medidas que perjudiquen el tráfico económico en un

mercado interior que ha de funcionar en régimen de libre competencia.

Están concebidas a partir del principio de igualdad y no discriminación,

de modo que se refieren en particular a las medidas establecidas

mediante referencias expresas u ocultas a la nacionalidad o al lugar de

establecimiento de las empresas, las mercancías o las personas.

Igualmente quedan prohibidas las medidas que, sin ser discriminatorias,

resultan objetivamente contrarias a la libertad del mercado interior a

causa de la diversidad de regulaciones existentes en los diversos

Estados.

Tales restricciones del mercado interior, establecidas por los Estados,

eventualmente por la propia Comunidad o, en su caso, por los

particulares, pueden sin embargo resultar justificadas, de acuerdo con

los Tratados, en garantía de bienes jurídicos relevantes (desde la

seguridad, el orden público o la salud a la garantía de los servicios

públicos o, más ampliamente, de los intereses generales). Pero la

restricción se somete en tal caso a un control de proporcionalidad

formalmente similar al que se utiliza para valorar las limitaciones de los

derechos fundamentales: a) el fin perseguido por la medida ha de ser

legítimo conforme al Derecho comunitario: b) la medida ha de resultar

necesaria para lograr tal fin; y finalmente c) deben ponderarse el

alcance de la restricción de la libertad y el objetivo que se logra

mediante ella para evitar que logros menores supongan sacrificios

desproporcionados de las libertades comunitarias garantizadas.

Por último, debe señalarse que el ámbito de aplicación de estas

libertades es general: resulta indiferente que la materia a la que pueda

referirse el tráfico económico haya sido transferida a la Comunidad o

no. Cualquier ámbito material en el que se pueda hablar de bienes o

mercancías, capitales, servicios o trabajadores, aunque sea las políticas

cultural o social reservadas a la competencia de los Estados, queda

sometido a la fuerza configuradora de las libertades fundamentales.

2.5. La Unión Económica y Monetaria

En el Consejo Europeo de Bremen (1978) se decidió crear un sistema

monetario europeo (SME), que entró en vigor en 1979. El ecu,

elemento central del mismo, constituía una cesta compuesta por las

monedas de los Estados miembros: cada moneda tenía un tipo de

cambio central con respecto al ecu, y los tipos de cambio centrales

servían para determinar una red de tipos de cambio bilaterales. Sin

embargo, el modelo tuvo una eficacia muy limitada: varios Estados

miembros no se adhirieron al SME, la falta de convergencia de las

políticas presupuestarias creó tensiones, algunas devaluaciones

competitivas amenazaron la unidad del mercado interior, los trastornos

en los mercados internacionales de divisas obligaron a flexibilizar los

márgenes de fluctuación de las monedas dentro del SME.

En junio de 1988, el Consejo Europeo confirmó el objetivo de lograr

progresivamente una unión económica y monetaria y constituyó un

Comité, presidido por el entonces presidente de la Comisión Europea

Jacques Delors, para que elaboraran programa que permitiese avanzar

hacia dicha unión. El Informe Delors propuso que la unión económica y

monetaria se alcanzase en tres fases.

Primera fase

El Consejo Europeo decidió que la primera fase de la unión económica y

monetaria comenzaría el 1 de julio de 1990, fecha en que quedaban

suprimidas las restricciones a la circulación de capitales entre los

Estados miembros.

Dado que para la realización de las fases segunda y tercera resultaba

necesario revisar el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, se

convocó una Conferencia Intergubernamental sobre la Unión Económica

y Monetaria, que tuvo lugar en 1991, en paralelo a la Conferencia

Intergubernamental sobre la unión política. Las negociaciones

concluyeron con la adopción, en diciembre de 1991, del Tratado de la

Unión Europea, firmado en Mastrique en 1992.

En el Tratado de Mastrique quedaron fijados los criterios de paso a la

tercera etapa (criterios de Mastrique), que por su naturaleza

condicionaban el conjunto de las políticas comunitarias y nacionales con

trascendencia económica:

Estabilidad de precios: la tasa de inflación no podrá exceder enmás de un 1,5% la media de las tasas de los tres Estados quetuvieran una inflación más baja.

Tipos de interés: los tipos de interés a largo plazo no podíanvariar en más de un 2% de la media de los tipos de los tresEstados que los tuvieran más bajos.

Déficit: el déficit presupuestario nacional debería ser similar oinferior al 3% del PNB.

Deuda: la deuda pública sólo podría exceder del 60% del PNBcuando tendiera a bajar a dicho nivel.

Estabilidad de los tipos de cambio: la moneda nacional no podía

haber sido devaluada durante los dos años anteriores y deberíapermanecer dentro de un estrecho margen de fluctuación.

La introducción de una moneda única pretende facilitar el intercambio

de bienes y servicios, consolidando así el mercado único: disminuye el

coste del comercio transfronterizo y aumenta la competencia, lo que

teóricamente supondría una disminución de los precios. Los Estados

adoptarían la moneda única cuanto sus resultados económicos lo

permitieran, o cuando adoptaran la correspondiente decisión política.

Porque, en virtud de unos protocolos anejos al Tratado, el Reino Unido y

Dinamarca se reservaban el derecho a no pasar a la tercera etapa,

incluso si cumplieran con los criterios establecidos (cláusula de opting

out).

Segunda fase

La creación del Instituto Monetario Europeo (IME) el 1 de enero de 1994

señaló el comienzo de la segunda fase de la UEM 10 .

En 1997 el Consejo Europeo adoptó el Pacto de Estabilidad y

Crecimiento, cuya finalidad es garantizar la disciplina presupuestaria

mediante una vigilancia multilateral y la prohibición de déficits públicos

excesivos.

El desarrollo ulterior de la UEM ha estado marcado por las tensiones en

torno a la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Es cierto

que su contenido puede resultar discutible, pero entretanto no se

modifique (y no han faltado sugerencias al respecto) la Comisión ha

procurado exigir su cumplimiento. Los Estados y el propio Consejo, sin

embargo, han preferido mantener los criterios contenidos en él para

destacar la voluntad política de preservar la estabilidad económica y

monetaria, pero transigir con los casos de incumplimiento por parte de

los Estados sin poner en marcha los mecanismos sancionadores

previstos. No obstante, el Tribunal de Justicia (13 de julio de 2004), a

instancias de la Comisión, ha llegado a anular la decisión del Consejo

que, sin habilitación específica para ello, suspendía la vía sancionadora

por déficit público excesivo abierta por la Comisión contra Francia y

Alemania. Tal resolución ha llevado a la Comisión y al Consejo a

plantearse la necesidad de precisar el citado Pacto y mejorar sus

procedimientos de aplicación. La Comisión adopta en septiembre de

2004 una Comunicación sobre el reforzamiento de la gobernanza

económica y sobre la clarificación de la aplicación del pacto; en el

Consejo, los Ministros de Hacienda alcanzan en marzo de 2005 un

Acuerdo político para una mejor gestión del Pacto, que se traduce en

sendos Reglamentos adoptados en julio de 2005.

En mayo de 1998, el Consejo decidió que once Estados miembros

(Bélgica, Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo,

Holanda, Austria, Portugal y Finlandia) cumplían las condiciones

necesarias para la adopción de la moneda única el 1 de enero de 1999.

Dichos países participarían, por tanto, en la tercera fase de la UEM. Al

mismo tiempo, se acordaron los tipos de conversión irrevocable del euro

con las monedas nacionales existentes.

Tercera fase

El 1 de enero de 1999 daba comienzo la fase tercera y última fase de la

UEM con la fijación de los tipos de cambio y el inicio de la ejecución de

la política monetaria única bajo la responsabilidad del Banco Central

Europeo. El número de Estados miembros participantes aumentó a doce

el 1 de enero de 2001, con la incorporación de Grecia a la tercera fase

de la UEM. El 1 de enero de 2002 entraba efectivamente en circulación

la nueva moneda, el euro. El 1 de enero de 2007 se incorporó a la zona

euro Eslovenia. Chipre y Malta hicieron lo propio el 1 de enero de 2008.

2.6. Las políticas comunes

a) Con la atención a la agricultura, el Tratado de Roma compensaba a

Francia, país con una potente economía agraria, respecto de la ventaja

que en principio obtendría la industrializada Alemania gracias a la

libertad de circulación de mercancías. El Tratado de Roma establecía

como objetivos para la Política Agraria Común, que entró en vigor en

1962, garantizar un nivel de vida digno para la población agrícola,

estabilizar los mercados, garantizar unos precios razonables para los

consumidores y modernizar las estructuras agrícolas.

La política agrícola común (PAC) comenzó subvencionando la

producción de productos alimenticios básicos para garantizar la

autosuficiencia. Pero el crecimiento de producción supera ampliamente

el incremento del consumo, y el mantenimiento de las ayudas a la

producción genera así tales costes a cargo del presupuesto comunitario

que compromete el desarrollo de las otras políticas comunitarias.

Además, el éxodo rural y la modernización del trabajo en el campo han

reducido la población agrícola. El objetivo esencial de las reformas

abordadas desde 1992 consiste en separar las ayudas del volumen de

producción, a fin de conseguir una mayor correspondencia entre la

producción y la demanda; las reformas también están diseñadas para

permitir que la UE cumpla las normas de la Organización Mundial del

Comercio en materia de comercio mundial justo de productos agrícolas.

Por otra parte, el desarrollo rural se ha convertido oficialmente en el

segundo pilar de la política agrícola de la UE, junto a la agricultura; se

procura mantener la vitalidad de las economías rurales, pero también la

seguridad y la calidad de los alimentos, así como preservar la

biodiversidad y los paisajes tradicionales.

La última reforma, en junio de 2003, supuso un profundo cambio para

la PAC. Supone, entre otras cosas, un pago único por explotación para

los agricultores de la UE, independiente de la producción («disociación»

de la ayuda); la subordinación de este pago al respeto de normas

medioambientales, de seguridad alimentaria, de sanidad animal y

vegetal y de bienestar de los animales («ecocondicionalidad»); una

política reforzada de desarrollo rural, merced a una reducción de los

pagos directos a las grandes explotaciones para financiar la nueva

política en la materia («modulación»); y un mecanismo de disciplina

financiera para limitar los gastos en concepto de sostenimiento del

mercado y de ayudas directas entre 2007 y 2013. Bajo esos criterios ya

han sido reformados varios sectores (tabaco, lúpulo, algodón, aceite de

oliva, azúcar frutas y hortalizas; está igualmente en marcha la reforma

del sector vitivinícola). Con todo ello, la PAC, que absorbió el 68% del

presupuesto de la UE en 1988, constituye ya poco más del 40%.

La política pesquera común (PPC), aunque prevista a partir de 1957 por

el Tratado de Roma, sólo en 1983 pasó a ser una política común de

pleno derecho. Comparte objetivos con la política agrícola común:

aumentar la productividad, estabilizar los mercados, garantizar la

seguridad de los suministros y asegurar precios razonables al

consumidor. A través de las reformas sucesivas, los objetivos iniciales

de la PPC se completaron para incluir también la explotación duradera

de los recursos, la protección del medio ambiente, la garantía de un

elevado nivel de protección de la salud humana y, en particular, la

protección de los recursos pesqueros y del medio marino, un objetivo

clave ante el reto que constituye la disminución de los recursos.

También comprende una política estructural destinada a ayudar a los

sectores de la pesca y la acuicultura en el proceso de adaptación de sus

equipamientos y sus organizaciones a las exigencias impuestas por los

escasos recursos y por el mercado.

b) Las competencias que permiten atender a la cohesión económica y

social permanecen fundamentalmente en manos de los Estados, pero

los progresos en la integración de los mercados y la unidad monetaria

privan a los mismos de importantes instrumentos necesarios para

desarrollar tal tarea. El objetivo de la cohesión territorial y social sólo

se puede mantener mediante el desarrollo de políticas comunitarias, que

se concretan a través de la política regional de la Unión Europea,

actualmente la segunda partida presupuestaria más importante de la

Unión: un 35 % del total.

Al efecto existen dos fondos estructurales (al margen de los

específicamente dedicados a la política agrícola y a la política

pesquera): el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), que desde

1975 concede ayudas para la construcción de infraestructuras y la

realización de inversiones productivas capaces de generar empleo, sobre

todo en beneficio de las empresas; y el Fondo Social Europeo (FSE),

instaurado en 1958, que financia principalmente actividades de

formación para favorecer la inserción profesional de los desempleados y

de los sectores más desfavorecidos de la población. A ellos se suma en

1993 el Fondo de Cohesión, para financiar infraestructuras de transporte

y medio ambiente en los Estados miembros que tenían en aquella

época un PIB inferior al 90% de la media de la Unión. El apoyo de los

Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión se realiza en forma de

cofinanciación.

En el ámbito europeo, la cohesión económica y social tiene sus orígenes

en el Tratado de Roma (1957), cuyo preámbulo hace referencia a la

reducción de las diferencias entre los niveles de desarrollo de las

regiones. En 1986, el Acta Única Europea introdujo, además de la

realización del mercado único, el objetivo de la cohesión económica y

social. Finalmente, el Tratado de Maastricht (1992) incorporó esa

política al TCE.

En la práctica, durante los años setenta se emprendieron diversas

acciones comunitarias con el fin de coordinar y completar desde el

punto de vista económico los instrumentos nacionales. Más adelante

estas medidas se revelaron insuficientes en un contexto comunitario en

el que, en contraste con las previsiones realizadas, la creación del

mercado interior no había hecho desaparecer las diferencias entre

regiones. Con la ampliación hacia el sur, entraron en la Comunidad

muchas regiones que estaban situadas claramente por debajo de su

nivel medio de desarrollo. Por ello, en 1988 se duplican los fondos

financieros asignados a los gastos estructurales, que se distribuyen a

través de los fondos existentes, reformados al efecto. En 1993 se creó

el Fondo de Cohesión, que en aquel momento beneficia a Grecia,

España, Portugal e Irlanda; este último Estado se ha desarrollado hasta

el extremo de no ser beneficiario de la ayuda desde 2004.

La ampliación de la Unión a veinticinco Estados miembros en mayo de

2004, y después a veintisiete en enero de 2007, altera

considerablemente la situación. La Unión había desarrollado

anteriormente programas financieros específicos para ayudar a los

nuevos Estados miembros a superar su desfase. Pero, con la integración

efectiva, el PIB per cápita de la Unión Europea disminuye más de un 10

% y las diferencias regionales se duplican. Puesto que alrededor del 60

% de las regiones menos desarrolladas se sitúan ahora en los doce

Estados miembros que ingresaron en la Unión a partir de 2004, el

centro de gravedad de la política regional se desplaza hacia el Este,

aunque seguirá respaldando transitoriamente a las regiones que no

hayan completado aún su proceso de convergencia real; asimismo, las

intervenciones estructurales continúan siendo necesarias en aquellas

zonas geográficas que se enfrentan a dificultades estructurales

específicas (zonas industriales en proceso de reconversión, zonas

urbanas, rurales o dependientes de la pesca, zonas con serias

desventajas naturales o demográficas).

Los fondos estructurales y el fondo de cohesión se desarrollarán entre

2007 y 2013 en el marco de tres nuevos objetivos:

el objetivo «Convergencia» trata de acelerar la convergencia delas regiones y los Estados miembros menos desarrolladosmejorando las condiciones que favorezcan el crecimiento y elempleo; el FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión financian esteobjetivo, que representa un 81,5 % del total de los recursosasignados al efecto;

el objetivo «Competitividad regional y empleo» persigue laanticipación a los cambios económicos y sociales, la promociónde la innovación, el espíritu empresarial, la protección delmedioambiente y el desarrollo de mercados laborales quefomentan la integración de las regiones no incluidas en elobjetivo «Convergencia»; el FEDER y el FSE financian este

objetivo, que representa el 16% del total de los recursosasignados;

el objetivo «Cooperación territorial europea» refuerza lacooperación transfronteriza, transnacional e interregional en losámbitos del desarrollo urbano, rural y costero, del desarrollo delas relaciones económicas y de la integración en redes de laspequeñas y medianas empresas (PYME); el FEDER financia esteobjetivo, que representa el 2,5 % del total de los recursosasignados.

Por lo demás, la UE aporta ayuda financiera con fines específicos a los

países candidatos y a los candidatos potenciales. El nuevo Instrumento

de Preadhesión entró en vigor el 1 de enero de 2007 y agrupa todas las

ayudas de preadhesión en un único instrumento más específico.

c) La ayuda financiera no es el único instrumento de política social. El

espacio social, dotado de una plataforma de derechos mínimos, está

constituido tanto por normas que se contemplan en el Tratado (por

ejemplo, la igual remuneración de hombre y mujeres por un trabajo

igual) como por las directivas relacionadas con la protección de los

trabajadores. En diciembre de 1991 se adopta en Mastrique un

protocolo de aplicación de la Carta Europea de Derechos Sociales

Fundamentales, aprobada en 1989, que contemplaba para los

trabajadores en toda la Comunidad los derechos de libre circulación,

igualdad de trato a hombres y mujeres, asociación y negociación

colectiva, información, consulta y participación en la empresa,

remuneración justa, así como la mejora de las condiciones de trabajo, la

protección social, la formación profesional, la protección de la salud y la

seguridad en el trabajo, la protección de los niños, de las personas

mayores y de los minusválidos, etc. Tras un cambio de posición del

nuevo Gobierno laborista británico, se decidió en Amsterdam, en junio

de 1997, que este protocolo social se integraría en el cuerpo del

Tratado y sería aplicable a los todos los Estados miembros. Los

negociadores del Tratado de Amsterdam introdujeron también un nuevo

capítulo sobre el empleo, que lo convierte en una prioridad de la política

económica de la Unión. Por último, y como estudiaremos en su

momento, la carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

incluye los derechos sociales en una sección propia bajo la rúbrica

“Solidaridad”.

En el Consejo Europeo de noviembre de 1997, los Quince definieron una

estrategia común destinada a reforzar la política social de los Estados

miembros. Tras la Agenda Social propuesta por la Comisión para el

periodo 2000-2006, una nueva Agenda Social que comprende el período

2006-2010 formula como objetivo principal lograr «una Europa social

en la economía mundial: empleos y nuevas oportunidades para todos»,

y persigue la promoción de la cohesión social como elemento del

crecimiento económico. Sus acciones se articulan en torno al empleo y

a la igualdad de oportunidades y la inclusión social. En esta nueva

Agenda, la Comisión prevé varias iniciativas sobre la evolución del

Derecho del trabajo, la seguridad y la higiene en el trabajo y la

responsabilidad social de las empresas, así como instrumentos para

formalizar el desarrollo y los resultados de la negociación colectiva

transnacional. En la Unión existe, por lo demás, una denominada

Estrategia Europea de Empleo (EEE), que se concibe como el

instrumento principal de orientación y coordinación de las prioridades de

la política de empleo que los Estados miembros suscriben a nivel

europeo.

d) Las políticas comunitarias complementarias del mercado único,

desarrolladas tanto mediante instrumentos coercitivos como con

recursos financieros de fomento y estímulo, se ampliaron

progresivamente a otros sectores: la protección del medio ambiente, la

salud, los derechos del consumidor, la competencia y la seguridad en

los transportes, la educación (programa Erasmus, por ejemplo), el

acceso a la cultura, etc. Un papel especialmente relevante corresponde

actualmente a la protección del medio ambiente: el programa de acción

que abarca el período comprendido entre 2001 y 2010 hace hincapié en

la necesidad de mitigar y frenar el cambio climático y el calentamiento

global, proteger los hábitats naturales y la fauna y flora silvestres,

atajar los problemas relacionados con el medio ambiente y la salud y

preservar los recursos naturales y gestionar los residuos de una manera

eficiente.

Porque, en efecto, la dimensión de determinados problemas hace que

éstos, como el del medio ambiente, no conozcan fronteras, y, exijan por

lo tanto soluciones concertadas que, en la mayoría de los casos,

encuentran en el marco comunitario el nivel de eficacia y los medios

financieros adecuados. Sólo como ejemplo: ya en 1958 el Euratom tenía

como objeto la explotación en común de la energía atómica para uso

civil; entretanto, la creciente aceleración de la innovación tecnológica y

científica ha estimulado una intervención comunitaria, complementaria

de las políticas nacionales, que favorece los proyectos de investigación

que agrupan a centros de distintos Estados miembros tanto en la

investigación fundamental como en las industrias estratégicas

(electrónica o informática, por ejemplo). Y, de acuerdo con las

propuestas presentadas por la Comisión en su Libro Blanco

“Crecimiento, competitividad, empleo”, el Consejo Europeo elaboró en

1994 una lista de once grandes proyectos en el sector de los

transportes, especialmente la construcción de trenes de alta velocidad,

que permitiesen enlazar las metrópolis de varios Estados miembros. A

estas obras generadoras de empleo se añaden otros proyectos

destinados simultáneamente a favorecer el relanzamiento del

crecimiento económico y la creación de empleo y generar

infraestructuras en el ámbito de la información (“autopistas de la

información”) y de la energía.

En el ámbito de las relaciones exteriores, la UE financia el desarrollo

económico en muchos países del mundo, presta ayuda humanitaria, ...

Un presupuesto separado administrado por la Comisión Europea facilita

fondos a los países de África, el Caribe y el Pacífico; se trata de fondos

adicionales proporcionados por los Estados miembros específicamente

con este fin y canalizados a través del Fondo Europeo de Desarrollo

(FED).

e) En los primeros tiempos de la construcción europea, el presupuesto

de las Comunidades Europeas dependía de las contribuciones de los

Estados miembros, que disponían así de un medio de control sobre las

políticas de las Comunidades. A raíz de una decisión de 21 de abril de

1970, las contribuciones de los Estados miembros se sustituyeron por

los llamados “recursos propios”: ingresos a los que la Comunidad tiene

derecho sin que las autoridades nacionales deban aprobarlos, y que por

tanto los Estados miembros se ven obligados a poner a disposición de la

Comunidad. Gracias a esta financiación del presupuesto comunitario

mediante los denominados recursos propios ha sido posible conseguir la

autonomía financiera de la UE.

Actualmente, el conjunto de los recursos propios no puede sobrepasar el

1,24 % del total de la renta nacional bruta (RNB) de los Estados

miembros, lo que sin duda señala un límite efectivo a las políticas

comunitarias que se acaban de esbozar. El sistema de recursos propios

comprende cuatro tipos de ingresos: los derechos de aduana percibidos

sobre las importaciones de productos agrícolas procedentes de terceros

países y ciertos derechos sobre el azúcar (aproximadamente 1% de los

ingresos; otros derechos de aduana que proceden de la aplicación del

arancel aduanero común y se cobran en las fronteras exteriores con

ocasión de las importaciones de los terceros países (un 10% de los

ingresos totales); el recurso basado en el impuesto sobre el valor

añadido (IVA), que no se aplicó hasta 1980, y que procede de la

aplicación de un porcentaje uniforme a la base IVA de cada Estado

miembro (dicho porcentaje se fijó en 2004 en el 0,50%, y aporta un

14% a los ingresos de la Unión); y el recurso basado en la renta

nacional bruta (RNB) (el «cuarto recurso»), introducido en 1988, que se

basa en la aplicación de un porcentaje uniforme a la suma de las RNB

de todos los Estados miembros en el marco del procedimiento

presupuestario; este cuarto recurso supone ahora el 75% de los

ingresos de la UE.

El esfuerzo financiero, por lo demás, se subordina a la estricta disciplina

presupuestaria impuesta en la Unión Económica y Monetaria tanto a los

Estados como a la propia Unión. La resistencia de los Estados a

incrementar su contribución financiera al presupuesto de la Unión

Europea es cubierta con la retórica sobre la burocracia de Bruselas,

cuando lo cierto es que solamente una pequeña parte del presupuesto

se utiliza para cubrir los costes administrativos de la UE (en 2004

aproximadamente un 6% del total).

2.7. El espacio de seguridad interior

El mercado único presupone una genérica libre circulación económica,

que se desglosa en las cuatro libertades de circulación fundamentales:

de trabajadores, de servicios, de mercancías y de capitales. Se atribuye

un cierto contenido político a la primera cuando el Tratado de Mastrique

la denomina libre circulación de personas y la considera un derecho

básico de la ciudadanía europea. Los gobiernos, en cualquier caso, han

limitado tal libertad con medidas que pretenden garantizar la seguridad

pública en el espacio comunitario y la protección en las fronteras

exteriores.; porque la eliminación de los controles en las frontera

interiores es también una cuestión de confianza entre los Estados

miembros: exige que cada uno de ellos esté equipado para vigilar las

fronteras exteriores en nombre de todos los demás y para expedir

visados válidos para el conjunto.

En junio de 1984 el Consejo Europeo ya había adoptado el principio de

la supresión de los trámites de aduana y de policía para las personas

que circulen dentro de la Comunidad; un mes después, el acuerdo

firmado entre Alemania y Francia inicia dicha vía. En junio de 1985

Bélgica, Alemania, Francia, Luxemburgo y Holanda firman el acuerdo de

Schengen, que prevé la supresión progresiva de los controles en las

fronteras comunes, estableciendo un régimen de libre circulación para

todas las personas, sean ciudadanos de los Estados signatarios, de los

demás Estados de la Comunidad o de países terceros. Desde su entrada

en vigor, en 1995, ello ha permitido suprimir las fronteras interiores

entre los Estados signatarios y crear una única frontera exterior donde

se efectúan los controles de entrada en el espacio Schengen con arreglo

a procedimientos idénticos.

El alcance territorial de este espacio Schengen se ha ampliado

progresivamente. En noviembre de 1990 Italia se había unido a los

cinco Estados antes mencionados, haciendo coincidir así este grupo con

el de los fundadores de las Comunidades; un año después se agregan

España y Portugal, y a finales de 1992 lo hace Grecia; más tarde se irán

incorporando Austria, Finlandia y Suecia. El 21 de diciembre de 2007

Estonia, la República Checa, Lituania, Hungría, Letonia, Malta, Polonia,

Eslovaquia y Eslovenia entraron a formar parte del espacio Schengen. El

Instrumento financiero Schengen, dotado con casi 1.000 millones de

euros, ha permitido a los nuevos Estados miembros superar, entre

otros, el reto de establecer controles fronterizos eficaces y fialbes para

los demás Estados de la Unión, y les ha permitido así convertirse en

miembros de pleno derecho del espacio Schengen.

Irlanda, Reino Unido y Dinamarca están sujetos a reglas especiales en

la materia; Chipre ha dilatado su entrada en Schengen y Bulgaria y

Rumanía están preparando ya su incorporación. Dos países ajenos a la

Unión (Islandia y Noruega) tienen un régimen específico que los asocia

a este régimen, y la efectiva adhesión de Suiza al espacio Schengen,

tras el referendum.celebrado en junio de 2005, está prevista para el 1

de noviembre de 2008.

El Convenio de Schengen prevé también normas comunes en la lucha

contra el terrorismo, contra los tráficos ilícitos y contra el crimen

organizado, y organiza la cooperación entre los sistemas judiciales, las

policías y los servicios administrativos. Entretanto, el Tratado de

Mastrique incluye en su Título VI, como tercer pilar de la Unión

Europea, la cooperación en los ámbitos de Justicia e Interior, que cubre

en su momento inicial

la armonización en el ámbito del derecho de asilo,

la instauración en la Unión de normas relativas a la inmigración,

la cooperación policial destinada a luchar eficazmente contra lacriminalidad transfronteriza, por ejemplo el terrorismo, la tratade seres humanos, los delitos contra los niños, el tráfico dedrogas, el tráfico de armas, la corrupción y el fraude,

la elaboración de acuerdos de cooperación en los ámbitos delDerecho Civil y del Derecho Penal. La cooperación judicial enmateria penal supone tomar medidas para facilitar la ayudamutua entre las autoridades nacionales, la extradición entre losEstados miembros, el reconocimiento mutuo de las decisiones yla ejecución de sentencias, así como para reforzar la lucha contrael blanqueo de capitales.

El Tratado de Amsterdam integra los Acuerdos de Schengen en el

acervo comunitario, como un supuesto específico de cooperación

reforzada. Con este Tratado, el control de las fronteras exteriores e

interiores, los visados, el asilo, la inmigración, la cooperación judicial en

materia civil y las demás políticas vinculadas a la libre circulación de

personas, tras un periodo transitorio, deberían transferirse al régimen

comunitario. Pero el propio Consejo Europeo de Laeken reconoció que,

por lo que se refiere a los temas de asilo e inmigración, “los avances se

han alcanzado menos rápidamente y han resultado menos sustanciales

de lo previsto”.

Tras el Tratado de Ámsterdam quedan en el tercer pilar, pues, la

cooperación policial y judicial en materia penal, que se desarrolla, en

principio, a través de la cooperación interestatal, al margen del

procedimiento comunitario de toma de decisiones. Ello explica el

diferente ritmo de los avances: se van añadiendo medidas sin disponer

de un esquema global. De todos modos, las agencias creadas por la

Unión en el marco del tercer pilar (Europol y la Red Judicial Europea

entran en funcionamiento en 1998, Eurojust se crea en 2002)

contribuyen también a los intercambios de información, la investigación

en común y la coordinación de las autoridades estatales competentes.

Los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y

Washington, del 11 de marzo de 2004 en Madrid y del 7 de julio de

2005 en Londres han acelerado y ampliado las medidas a escala

europea como, por ejemplo, la orden de detención europea (en vigor

desde 1 de enero de 2004) y la decisión marco relativa a la lucha contra

el terrorismo (junio de 2002).

2.8. La política exterior y de defensa

Tras el fallido intento (1952-1954) de crear una Comunidad Europea de

Defensa de estructura institucional en cierto modo similar a la de la

CECA, Alemania Federal e Italia se unieron a la Unión Europea

Occidental (UEO), creada en 1948 por Bélgica, Francia, Luxemburgo,

Holanda y el Reino Unido sobre la base de un tratado militar de

asistencia mutua y de consulta política. Pero la alianza militar más

importante estaba constituía por la OTAN, que unía a países de Europa

occidental con los Estados Unidos y Canadá.

La Cooperación Política Europea en materia de política exterior fue

puesta en pie por los Estados miembros de las Comunidades en 1970

de manera pragmática. Esencialmente orientada a la consulta mutua y

a la coordinación intergubernamental en cuestiones importantes de

política exterior (las cuestiones de seguridad se limitaban a sus

aspectos políticos y económicos), fue obra del Consejo Europeo y de los

Ministros de Asuntos Exteriores, que adoptan decisiones sólo por

unanimidad; las instituciones comunitarias, tales como el Parlamento o

la Comisión, son asociadas a ellas sólo de un modo secundario y, de

hecho, hasta el Acta Única (1986) esta Cooperación ni siquiera se toma

en consideración en los Tratados.

Después de 1989, la disolución del Pacto de Varsovia, la reunificación

alemana y la dislocación de la Unión Soviética, unidas al resurgir de

tensiones nacionalistas que han llegado hasta la guerra civil y la

desmembración de Yugoslavia, hacen que los conflictos de política

exterior, que se han aproximado a las fronteras de la Unión y se han

complicado sobremanera, se consideren un tema de primera

importancia para la propia construcción europea. Los Estados miembros

procuran entonces dar un salto cualitativo en la cooperación política.

El Tratado de la Unión Europea instaura una unión política que tiene

como segundo pilar una política exterior y de seguridad común (PESC).

Sus objetivos son la defensa de los valores comunes, de los intereses

fundamentales y de la independencia de la Unión; el fortalecimiento de

la seguridad de la Unión y de sus Estados miembros en todas sus

formas; el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad

internacional; el fomento de la cooperación internacional; el desarrollo y

la coordinación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el

respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

La PESC engloba así todos los ámbitos de la política exterior, incluida la

seguridad. Pero en estas materias los Estados miembros velan

particularmente por conservar su soberanía, y resulta difícil definir

intereses comunes 11 . Por ello, las disposiciones que regulan la PESC

no afectan en ninguna medida al “carácter específico de la política de

seguridad y de defensa de algunos Estados miembros”, y las decisiones

en materia de PESC siguen adoptándose en el marco de la cooperación

interestatal. No obstante, se ha ido desarrollando nuevos instrumentos,

institucionales y operativos, que ha encontrado su reflejo en el Tratado

de Amsterdam.

En lo sucesivo, la función de impulso y de orientación corresponde al

Consejo Europeo. El Secretario General del Consejo ejerce la nueva

función de Alto Representante de la PESC y asiste al Consejo

participando en la formulación, la elaboración y la aplicación de las

decisiones políticas. El Consejo podrá además, si lo considera necesario,

nombrar a un representante especial, a quien se confiere un mandato

en relación con cuestiones políticas específicas.

También se crea una “Unidad de planificación de políticas y de alerta

rápida” en el Consejo, con la misión de observar y analizar la evolución

de la PESC, realizar evaluaciones y dar rápidamente la alerta en cuanto

a hechos que pudieran tener repercusiones importantes en la PESC.

Para aportar control político y directrices estratégicas en momentos de

crisis, el Consejo Europeo (Niza, diciembre del 2000) decidió crear

nuevas estructuras políticas y militares permanentes en el Consejo: el

Comité Político y de Seguridad, el Comité Militar de la Unión Europea, y

el Personal militar de la Unión Europea, integrado por expertos militares

destinados en la Secretaría del Consejo por los Estados miembros.

La política exterior y de seguridad podrá desembocar, a largo plazo, en

una defensa común. El Tratado de Amsterdam, al pedir a la Unión

Europea Occidental “que elabore y ponga en práctica las decisiones y

acciones de la Unión que tengan repercusiones en el ámbito de la

defensa”, establece un puente que vincula a la Unión con la única

organización europea competente en materia de defensa.

El Consejo Europeo de Helsinki (diciembre de 1999) decidió que la UE

crearía una “fuerza de reacción rápida” de hasta 60.000 hombres, que

podría ser desplegada en el plazo de 60 días y permanecer desplegada

por lo menos un año; en cualquier caso, no se trata de un “ejército

europeo”, ya que los militares seguirán siendo miembros de sus fuerzas

armadas nacionales, bajo mandato nacional, y su papel se limitará a

realizar las denominadas “misiones de Petersberg”, definidas por la UEO

en junio de 1992: misiones humanitarias y de rescate, misiones de

mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de

combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de pacificación.

Todo ello, sin embargo, no altera el equilibrio entre los Estados que

consideran necesaria la afirmación de una identidad europea en materia

de defensa y aquellos otros que no quieren diluir los vínculos de

solidaridad establecidos en el marco de la alianza atlántica. De hecho, la

decisión del Consejo del Atlántico Norte reunido en Berlín el 3 de junio

de 1996 de poner a disposición de los europeos determinados

instrumentos de la OTAN para acciones militares que sólo impliquen a

los europeos abre otra vía a la afirmación de una identidad europea de

defensa: la construcción progresiva del “pilar europeo” de la Alianza

Atlántica.

3. El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución paraEuropa

La integración europea es un proceso sin precedentes, que, como se ve

cada vez con mayor claridad, bien puede dar lugar a una nueva forma

política en el viejo continente. A fin de racionalizarlo jurídicamente, la

Unión Europea convocó en el Consejo Europeo de Laeken un proceso de

reforma de los Tratados; el documento resultante adoptó la

denominación de “Proyecto de Tratado por el que se establece una

Constitución para Europa”.

3.1. La Convención sobre el Futuro de Europa

Cuando el Consejo Europeo de Laeken abrió un nuevo proceso de

reforma de los Tratados, lo más novedoso no era el objetivo

fundamental, básicamente aclarar la regulación existente, sino el

procedimiento para llevarlo a cabo. Los sucesivos Tratados que han

implicado avances en el proceso de integración europea se han

elaborado en las denominadas Conferencias Intergubernamentales,

caracterizadas por el trabajo secreto y las negociaciones diplomáticas.

Ahora, siguiendo el modelo de la Convención que elaboró la Carta de

Derechos Fundamentales, a la que nos referiremos en la lección

correspondiente, se institucionalizó de nuevo un foro público europeo

caracterizado por la participación democrática y la publicidad en sus

actuaciones. Y esta nueva Convención asumió, desde sus primeros

trabajos, una cierta autonomía respecto del Consejo Europeo de

Laeken 12 .

La Convención sobre el Futuro de Europa quedaba compuesta por ciento

cinco miembros: dos representantes de la Comisión, quince en nombre

de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, treinta

en representación de los parlamentos nacionales, dieciséis por el

Parlamento Europeo y, como significativa novedad, treinta y nueve

representantes (un representante de cada Gobierno y dos del

correspondiente Parlamento) de los Estados entonces candidatos a la

adhesión 13 , 14 .

El desequilibrio numérico entre representantes de los intereses

nacionales (de jefes de Estado y de Gobierno y de los parlamentos

nacionales) y del “interés europeo” (del Parlamento Europeo y de la

Comisión) ya se podía percibir en la Convención anterior. Por lo demás,

que sólo haya dos representantes por cada parlamento nacional hace

que coincidan, por lo común, con los representantes de los dos partidos

mayoritarios; bien puede obedecer a razones funcionales, pero no por

ello deja de afectar a la pluralidad ideológica.

Los trabajos de la Convención los dirigió una Mesa (denominada

Praesidium) formada por 12 miembros; el Presidente, Valery Giscard d

´Estaign, fue designado por el Consejo Europeo, no por la propia

Convención. Las deliberaciones de la Convención 15 fueron públicas, y

a través de internet no sólo se pudo acceder gratuitamente a todas las

actas y contribuciones escritas, sino que fue posible participar

activamente en los debates.

En las Conclusiones del Consejo Europeo de Laeken se preveía que la

Convención adoptara sus decisiones por consenso. Pero consenso no es

unanimidad: exige que todos los asuntos cuenten con el apoyo más

amplio posible de los participantes en el proceso, sin fijar un porcentaje

mínimo. Como a la hora de elaborar la Constitución española, se trataba

de evitar unos acuerdos de marcada orientación ideológica o de partido.

Este consenso se forma en torno a textos articulados que presenta la

Mesa de la Convención, que igualmente determina cuándo se ha

alcanzado el necesario nivel de acuerdo y elabora las propuestas

resultantes.

La Convención, abierta el 28 de febrero de 2002, desarrolla su trabajo

en tres fases. La primera viene determinada por debates generales

celebrados en una serie de sesiones plenarias 16 ; con ellas se

pretende tomar conciencia de la situación actual y de las tareas a

realizar. En esa fase resulta muy importante la confección por la Mesa

de la Convención de una serie de documentos de reflexión para preparar

las diferentes sesiones.

Ya en esta primera etapa (mayo de 2002) el Pleno acuerda la formación

de grupos de trabajo que traten cuestiones específicas. El desarrollo de

sus actividades y la exposición de sus conclusiones ocupa la segunda

fase del proceso. Los grupos están presididos por algún miembro del

Mesa de la Convención, y los debates desarrollados suelen venir

también habitualmente precedidos de audiencias a expertos (juristas,

políticos o economistas). Entre septiembre de 2002 y en febrero de

2003 se exponen en el pleno de la Convención las conclusiones de estos

grupos.

Simultáneamente, Valery Giscard d´Estaing elabora un Anteproyecto de

Tratado Constitucional, más bien el esbozo de un guión. Tomándolo

como base, junto con las conclusiones de los diferentes grupos de

trabajo, la Mesa de la Convención va elaborando proyectos de artículos

que presenta a la Convención para su debate. El desarrollo de estos

debates, precedidos de las correspondientes enmiendas presentadas por

los miembros de la Convención, constituye la tercera fase del proceso.

Se extiende desde la sesión celebrada en febrero de 2003 hasta la que

tiene lugar el 10 de julio de 2003, día en que cierra sus puertas la

Convención. En esta última fase sería ingenuo minusvalorar el peso que

correspondió a los representantes de los Jefes de Estado o de gobierno

de los Estados miembros, que pretendieron convertir la Convención en

mera reunión preparatoria para una singular Conferencia

Intergubernamental.

3.2. Las Conferencias Intergubernamentales

a) La Conferencia Intergubernamental bajo presidencia italiana

La segunda fase del proceso abierto en Laeken consistía en una nueva

Conferencia Intergubernamental, sometida a una lógica propia que ya

resulta conocida de antemano; su simple existencia ponía de manifiesto

los límites de la fórmula innovadora que suponía la Convención.

Ahora bien, lo cierto es que si bien la Conferencia Intergubernamental

se desarrolló, como es habitual, bajo la dirección de los Jefes de Estado

o de Gobierno de los Estados miembros, asistidos por los Ministros de

Asuntos Exteriores, no fue sin embargo una Conferencia al uso. Sus

trabajos estaban determinados por el Proyecto de Constitución

presentado por la Convención. Los dictámenes que emiten la Comisión

y el Parlamento Europeo coinciden en que el texto adoptado por ésta,

pese a resultar mejorable, es fruto de un delicado consenso, y como tal

debe ser tenido en cuenta por la Conferencia Intergubernamental. Así

se reconoce también inicialmente en el Consejo Europeo de Roma: el

Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para

Europa es un excelente punto de partida para iniciar los debates. En

tales términos es adoptado por consenso, y sólo en puntos muy

concretos, si bien muy significativos, se exteriorizan discrepancias.

Las discusiones de la Conferencia Intergubernamental se articulan en

torno a tres cuestiones: la distribución de votos en el Consejo, la

composición de la Comisión (que la propia Comisión considera

complicada, confusa e inoperativa) y la inserción en el Preámbulo de la

Constitución de una referencia a la herencia cultural de raíz cristiana,

que crearía particulares problemas a la tradición laica francesa. El

primero de estos problemas resulta, en realidad, decisivo. Cuestionada

la legitimidad de la Convención para proponer un nuevo régimen al

respecto, porque ciertamente no recibió mandato alguno para tratar la

cuestión, tal argumento sirve como refugio formalmente inexpugnable

para quienes, especialmente los representantes de España y Polonia, se

muestran insatisfechos por la concreta solución adoptada en el Tratado:

para tales Estados implica una pérdida de poder en relación con el

acuerdo adoptado en Niza.

A estas discrepancias se añade, por lo demás, la fractura producida en

la Unión Europea con motivo de la intervención militar en Irak. Resulta

significativo a este respecto que, junto con la escueta nota que da

cuenta del fracaso de la Conferencia Intergubernamental a la hora de

adoptar el texto aprobado por la Convención, el único documento que

se aprueba en la Conferencia sea la Estrategia Europea de Seguridad.

En sus primeras líneas se subraya el papel desempeñado por los

Estados Unidos en la integración y seguridad europeas, en particular

por medio de la OTAN, en términos que contrastan con las

formulaciones iniciales vertidas en la Convención, orientadas hacia una

mayor autonomía de la Unión Europea en esta materia; cuando la

Estrategia Europea de Seguridad plantea la responsabilidad que

corresponde a Europa en el mantenimiento de la seguridad mundial,

insiste en su actuación conjunta con Estados Unidos.

Esta situación impidió que el proyecto fuera adoptado, en los términos

que expresa el escueto comunicado fechado el 12 de diciembre de 2003,

que requiere a la presidencia irlandesa para que realice las consultas

pertinentes a los Estados miembros; porque en la Conferencia

Intergubernamental, al contrario de lo que ocurre en la Convención, ya

no se aplica el principio del consenso, que siempre tiene como válvula

de escape la regla de las mayorías. Las decisiones ahora sólo se pueden

adoptar por unanimidad, y cualquiera de sus miembros dispone de

derecho de veto.

b) La Conferencia Intergubernamental bajo presidencia

irlandesa

No obstante, el resultado electoral del 14 de marzo del año 2004 en

España 17 y la estrategia de la nueva presidencia irlandesa

permitieron abrir una nueva etapa. En la cumbre de Bruselas de marzo

de 2004, la presidencia irlandesa, que ya había logrado algún avance en

las semanas anteriores, considera que existe una sólida sensación

compartida de la conveniencia de celebrar las negociaciones lo antes

posible.

Las cuestiones más difíciles de resolver, en su opinión, seguían siendo

el tamaño y la composición de la Comisión y, en particular, la definición

y el ámbito de votación por mayoría cualificada; también señala que

debe resolverse el umbral mínimo de escaños al Parlamento Europeo. A

estas cuestiones se añadían la reapertura del procedimiento de adopción

de decisiones en ciertos ámbitos exigida por Gran Bretaña, así como la

inserción de una referencia en el Preámbulo de la Constitución a la

tradición cristiana.

El proceso en adelante se caracterizó sin embargo por el secreto propio

de las negociaciones entre Gobiernos. Esto contrasta con las sesiones

abiertas que durante año y medio mantuvo la Convención e incluso con

las sesiones de la anterior Conferencia Intergubernamental, en la que, al

menos, se hacía pública la postura de los Estados miembros en ciertas

materias.

El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para

Europa fue finalmente adoptado el 18 de junio de 2004.

Una síntesis de las principales innovaciones que aporta, en el marco de

las propuestas de la Convención y respecto del Derecho europeo

preexistente, sería aquí impertinente: en cada lección se harán las

oportunas referencias, con un detalle que ahora, cuando los alumnos

aún carecen de un conocimiento más preciso de la situación de partida

en cada materia, no sería posible. Baste subrayar que, aunque se pone

fin a la estructura en “pilares”, el objetivo inicial de simplificación se

logra sólo parcialmente. La solución finalmente adoptada en los

aspectos institucionales pretende contentar a todas las partes, aunque

el confuso resultado queda en evidencia simplemente considerando las

dificultades que existen para comprender el contenido de los acuerdos.

Que la católica Irlanda renunciara a la mención de la tradición cristiana

fue, en fin, decisivo para que las reservas francesas al respecto

consiguieran imponerse sin mayores dificultades.

3.3. El fracaso de la ratificación: hacia el Tratado de Lisboa.

a) El texto debería ser ratificado, así pues, por todos los Estados

miembros conforme a sus respectivas reglas constitucionales, tal y

como dispone el vigente art. 48 TCE; sólo entraría en vigor un año

después de la última ratificación nacional.

El procedimiento de ratificación provocó en la Convención y fuera de

ella una viva polémica. De un lado, y a la vista de la experiencia de la

propia Unión, se propuso sustituir la exigencia de aprobación de todos

los Estados por una mayoría cualificada de los mismos; la propuesta,

discutida en el seno de la Convención, no fue finalmente adoptada. En

cualquier caso, como medida de presión para los reticentes, la

Declaración al Acta Final de firma del Tratado dispone que “si,

transcurrido un plazo de dos años desde la firma del Tratado por el que

se establece la Constitución, las cuatro quintas partes de los Estados

miembros lo hubieran ratificado y uno o varios Estados miembros

hubieran experimentado dificultades para proceder a dicha ratificación,

el Consejo tomará conocimiento de la cuestión”.

De otra parte, algunas propuestas habían planteado la necesidad de que

los ciudadanos participaran de forma directa en el proceso de

ratificación del Tratado, sea mediante la celebración de un referéndum

europeo, sea obligando a celebrar referenda en cada uno de los Estados

miembros. Dado que ello podría comportar dificultades –en realidad

más políticas que jurídicas-- para ciertos Estados, se renunció a la

regulación de cualquier aspecto que pudiera evocar un acto

constituyente de alcance europeo y se acordó dejar a cada Estado

miembro libertad para escoger el procedimiento que, dentro del respeto

a sus reglas constitucionales, estimara más conveniente.

La ratificación fue culminada en dieciocho de los veintisiete Estados

Miembros. En España, como destacaron el dictamen del Consejo de

Estado de 21 de octubre de 2004 y la Declaración del Tribunal

Constitucional 1/2004, de 13 de Diciembre 18 , la vía adecuada al

efecto era la ley orgánica prevista en el artículo 93 de la Constitución.

La ratificación, pues, fue autorizada por la Ley Orgánica 1/2005, de 20

de mayo.

Es cierto que el Gobierno había decidido celebrar un referendum acerca

de tal ratificación; pero la Constitución española no prevé referendum

alguno para la ratificación de tratados internacionales. El Gobierno, por

tanto, convocó para el 20 de febrero de 2005 no un referendum para la

ratificación del Tratado, sino un referendum consultivo conforme a lo

previsto en el art. 92 de la Constitución, que permite someter a

consulta popular cuestiones políticas de especial transcendencia. La

decisión última sobre tales asuntos sigue correspondiendo a los órganos

constitucionales legitimados al efecto; de manera que a este referendum

le corresponde un valor político indudable, pero carece de efectos

jurídicos directos. Dicho en otros términos: el referendum sobre el

Tratado constitucional puede haber mostrado el acuerdo de los

ciudadanos, pero el proceso de ratificación fue llevado a cabo a

continuación por los procedimientos ordinarios, sin que dicho

referendum se deba considerar inserto en el mismo.

El referendum celebrado, en definitiva, no sustituye la decisión del

Gobierno y de las Cortes Generales, ni siquiera la complementa en

términos que tengan un relieve efectivo. Tampoco dota al Tratado

ratificado de un valor jurídico adicional, por ejemplo de un valor cuasi-

constitucional en España: el Tratado seguiría siendo en España un

simple tratado, aunque contuviera la denominada Constitución para

Europa y su ratificación hubiera sido precedida de un referendum. El

referendum español, por último, no supone un acto de ratificación de la

Constitución para Europa en cuanto tal Constitución europea. Una

Constitución europea sólo podría ratificarla en referendum el pueblo

europeo, nunca el pueblo de uno u otro Estado. Los referenda que se

celebren en algunos de esos Estados en ningún caso avalan el texto

como norma constitucional de origen popular, y menos aún cuando,

como en el caso de España, tales referenda son puramente consultivos,

y ni siquiera se insertan formalmente en el proceso de ratificación del

Tratado.

Las reformas de la Constitución española, sin embargo, sí llevan

aparejado un referendum (facultativo o preceptivo, según se realicen

por la vía del artículo 167 o del artículo 168 de la Constitución)

orientado a la ratificación del nuevo texto de la Constitución. Estos

referenda de reforma constitucional sí tienen efectos jurídicos directos:

ratifican o rechazan, con efecto vinculante, la reforma adoptada por las

Cortes Generales, determinando, mediante el respaldo del pueblo

español, en el que reside la soberanía nacional, la cualidad

constitucional de la norma resultante de tal procedimiento.

De los procesos de ratificación seguidos en otros Estados interesa

destacar sobre todo lo ocurrido en Francia y Holanda. En sendos

referenda (29 de mayo de 2005 en Francia y 1 de junio del mismo año

en Holanda), los ciudadanos de estos países rechazaron tal ratificación.

Ambos son Estados fundadores de las Comunidades; el peso económico

y político de Francia en la Unión descartaba la posibilidad de recurrir a

cualquier estrategia que pretenda aislarla, y la tradición democrática

francesa también hacía inimaginable una estratagema que pretenda

subvertir los resultados de la consulta popular. Por ello, el Consejo

Europeo de junio de 2005 consideró que la fecha inicialmente prevista

para examinar el estado de las ratificaciones ya no era realista, y que

se hacía precisa la apertura de un período de reflexión.

Diversos países en los que estaba prevista una ratificación mediante

referendum (Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Portugal, Polonia,

Chequia, Estonia) lo suspendieron o aplazaron a la luz de estos

acontecimientos, esperando al menos un cambio en la situación política

francesa; no tendría mucho sentido que los respectivos Gobiernos

presentaran ante sus votantes un Tratado que seguramente no bia a

entrar en vigor. El Tratado ha sido ratificado fundamentalmente por los

Estados que han decidido realizar el trámite por vía exclusivamente

parlamentaria, sin acudir a un referéndum. España es así el único

Estado, junto con Luxemburgo (10 de julio de 2005), en el que ha

prosperado un referendum sobre la ratificación del Tratado.

b) La Presidencia alemana del Consejo, correspondiente al primer

semestre de 2007, asumió como uno de sus objetivos revitalizar el

mencionado proceso de reflexión, en la esperanza de encontrar algún

acuerdo que permitiera al menos poner en marcha las reformas

institucionales más importantes. Así, con ocasión del quincuagésimo

aniversario de la firma de los Tratados de Roma, se realiza el 25 de

marzo de 2007 una Declaración en Berlín en la que el Presidente del

Parlamento Europeo, la Presidenta del Consejo de la Unión Europea y el

Presidente de la Comisión proclaman que con “la unificación europea se

ha hecho realidad un sueño de generaciones anteriores. Nuestra historia

nos reclama que preservemos esta ventura para las generaciones

venideras. Para ello debemos seguir adaptando la estructura política de

Europa a la evolución de los tiempos. Henos aquí, por tanto, cincuenta

años después de la firma de los Tratados de Roma, unidos en el

empeño de dotar a la Unión Europea de fundamentos comunes

renovados de aquí a las elecciones al Parlamento Europeo de 2009”.

Para articular este compromiso, el Consejo Europeo de junio de 2007

acuerda convocar una Conferencia Intergubernamental en virtud del

artículo 48 TUE, con el objetivo de lograr un nuevo Tratado que pueda

aprobarse definitivamente antes de la mencionada fecha de 2009. La

Conferencia Intergubernamental está formada por los Jefes de Estado y

de Gobierno, asistidos por los Ministros de Asuntos Generales y de

Asuntos Exteriores. La Comisión también está representada, así como el

Parlamento Europeo, este último por dos miembros. La secretaría del

Consejo provee el soporte de intendencia de la Conferencia.

Lo más novedoso de la Conferencia es el nivel tan elevado de

determinación de los contenidos que supuestamente tiene que debatir.

En el Anexo a las Conclusiones de la Presidencia titulado Mandato a la

Conferencia Intergubernamental, el Consejo de Bruselas de junio de

2007 especifica hasta el detalle lo que deberá ser el contenido del nuevo

Tratado; los trabajos de la Conferencia Intergubernamental quedan

reducidos a una tarea casi burocrática.

Se quiere dejar claro, por ejemplo que

el Tratado de reforma contendrá dos cláusulas substantivas quemodificarán, respectivamente, el Tratado de la Unión Europea(TUE) y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE).El TUE conservará su denominación actual, mientras que el TCEpasará a llamarse Tratado sobre el funcionamiento de la Unión(en adelante TFUE)

No se utilizará el término “Constitución”, y el “Ministro deAsuntos Exteriores de la Unión” que contemplaba el Tratadoconstitucional pasará a denominarse Alto Representante de laUnión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

Se abandonan las denominaciones de “ley” y “ley marco” queproponía el Tratado Constitucional para referrise al reglamento yla directiva.

Se permite que algunos Estados miembros puedan acogerse auna serie de excepciones con respecto a la aplicación de ciertasdisposiciones de los Tratados.

Se explica, en fin, el contenido de los Títulos que debencomponer los dos Tratados hasta un nivel de detalle ciertamentesorprendente.

De las explicaciones del Consejo se deduce la intención de prescindir de

los aspectos más novedosos del Tratado constitucional. Algo que

lamentó, entre otros, el Parlamento Europeo en su resolución de 11 de

julio de 2007, donde hace notar su descontento porque dicho mandato

“suponga el abandono de algunos elementos importantes acordados en

la CIG de 2004, tales como el concepto de Tratado Constitucional, los

símbolos de la Unión, una denominación comprensible de los actos de la

Unión, una declaración inequívoca de la primacía del Derecho de la

Unión y la definición de la Unión Europea como una unión de ciudadanos

y de Estados”. Expresa su preocupación por el hecho de que el mandao

permita que algunos Estados miembros puedan acogerse a un creciente

número de excepciones con respecto a la aplicación de disposiciones

importantes de los tratados. La Comisión Europea, por su parte, emite

un Dictamen sobre la convocatoria de la CIG más condescendiente en el

que refleja los aspectos más positivos del mandato del Consejo; merced

al mismo, se refuerza en opinión de la Comisión la infraestructura

democrática de Europa, así como la eficacia de las instituciones.

La Conferencia Intergubernamental alcanza un acuerdo el 18 de octubre

de 2007; el Tratado de Lisboa, que así se denomina el nuevo Tratado,

se firma el 13 de diciembre. Un día antes, el 12 de diciembre, se

proclamó solemnemente la Carta de los Derechos Fundamentales de la

Unión Europea.

El Consejo Europeo de Bruselas de 14 de diciembre de 2007, por

último, se congratula de la firma del Tratado de Lisboa, al tiempo que

crea un Grupo de Reflexión sobre el horizonte 2020-2030 e invita al

Grupo a determinar las cuestiones y las evoluciones fundamentales a los

que tendrá que responder probablemente la Unión y a analizar de qué

modo se les puede hacer frente. El Grupo, presidido por el expresidente

del gobierno español Felipe González, estará compuesto por un máximo

de nueve miembros.

El Tratado de Lisboa tendrá que ser ratificado por todos los Estados

miembros para que pueda entrar en vigor; el objetivo es que esto

último se produzca el 1 de enero de 2009. A cada Estado le

corresponde decidir, con arreglo a su marco constitucional, si la

ratificación se hace por referéndum o por votación parlamentaria. A la

luz de la experiencia, los Estados se decantan por su ratificación

parlamentaria, salvo que exigencias constitucionales propias impongan

acudir a un referéndum, como ocurre en Irlanda. Pero justamente el

pueblo irlandés rechaza el Tratado el día 12 de junio de 2008, y ello

genera una incertidumbre que aún no se ha solventado. En el Consejo

Europeo de diciembre de 2008, Irlanda acordó celebrar una segunda

votación en el año siguiente, después de que se ofrecieran garantías de

que sus propias decisiones en ciertas cuestiones de relevancia

constitucional serían respetadas (política fiscal, neutralidad militar,

aborto) y, especialmente, después de que el Consejo accediera a

garantizar que, con la entrada en vigor del Tratado, siga habiendo un

comisario de cada uno de los países miembros de la UE

[1] Los dos párrafos siguientes, entrecomillados, proceden de

Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa..

[2] Los largos fragmentos entrecomillados que siguen hasta el final

de este epígrafe constituyen un extracto, parcialmente reordenado, de

las correspondientes explicaciones de K.D. Borchardt, El ABC del

Derecho comunitario.

[3] De nuevo extractamos y reordenamos a Pascal Fontaine, 10

lecciones sobre Europa, a quien sigue esta introducción hasta donde

temporalmente resulta posible.

[4]Lo cierto es que la actitud del Reino Unido hacia el proceso de

integración europea, decisiva una vez ha ingresado en las

Comunidades y en la Unión, no ha desmentido plenamente las

reservas de De Gaulle: las reticencias británicas hacia la integración

política europea, en parte como reflejo y servidumbre de su relación

privilegiada con los Estados Unidos, y la búsqueda de regímenes

excepcionales en diversos ámbitos, han dificultado significativamente

ciertos progresos.

[5] Pese a que la población de Groenlandia, que sigue siendo

territorio de la corona danesa, se pronunció contra la permanencia de

esta isla en la CE en un referéndum celebrado en febrero de 1982,

dando lugar a la correspondiente reforma de los Tratados en 1984.

[6]La adhesión no comprende la parte de la isla bajo hegemonía

turco-chipriota. Estaba previsto que la integración, negociada y

lograda por la zona greco-chipriota, se extendiera a todo el territorio;

pero, al efecto, era preciso que ambas zonas aprobaran el nuevo

régimen reunificado de la isla, diseñado bajo los auspicios de la ONU

y apoyado por la Unión Europea. Sin embargo, sometido a sendos

referenda independientes poco antes de la ampliación, fue rechazado

en zona la greco-chipriota, cuya incorporación ya estaba garantizada,

y que podía así bloquear la integración plena de la isla en la Unión.

[7] La ayuda puede adoptar las siguientes formas: inversiones,

contratos públicos o subvenciones; cooperación administrativa, con

envío de expertos de los Estados miembros; acción de la Comunidad

en interés del país beneficiario; medidas de apoyo al proceso de

aplicación y gestión de los programas; apoyo presupuestario

(concedido de manera excepcional y controlada)

[8] Dado que su duración estaba prevista para un periodo de

cincuenta años, ya expiró el 23 de julio del año 2002.

[9] De nuevo durante algunos párrafos reproducimos a Pascal

Fontaine, 10 lecciones sobre Europa, parcialmente extractado y

reordenado, con los retoques en el texto imprescindibles al efecto.

[10] Las dos funciones principales del IME eran, de un lado,

fortalecer la cooperación entre los bancos centrales y la coordinación

de las políticas monetarias; de otro, realizar los trabajos preparatorios

necesarios para la tercera fase, en la que estaban previstas la

constitución del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), una

sola política monetaria y una moneda única.

[11]Por ejemplo, Francia y el Reino Unido son miembros

permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y

disponen de armas nucleares; y no todos los Estados miembros de la

UE forman parte de las alianzas defensivas (OTAN y UEO).

[12] Lo prueba la elaboración de un cuestionario y de unas líneas

de reflexión propias. Su “Proyecto de Tratado” incluye por ejemplo

aspectos no previstos inicialmente como objeto de la reforma; por

ejemplo, una ponderación de votos en el Consejo que se aparta de la

decidida en el Consejo Europeo de Niza.

[13] Éstos, presentes en las mismas condiciones que los Estados

miembros a la hora de participar en las deliberaciones, no pueden

impedir sin embargo el consenso que pudiera alcanzarse entre ellos.

[14] También es nuevo que se incluyan, en calidad de

observadores, el Comité de las Regiones, representado por seis

miembros, tres representantes del Comité Económico y Social, y tres

representantes de los interlocutores sociales europeos; también el

Defensor del Pueblo europeo. No está representado el Tribunal de

Justicia, aunque tanto su Presidente como el del Tribunal de Cuentas

podían tomar la palabra ante la Convención por invitación de la Mesa

de la Convención.

[15] El Pleno de la Convención se reúne una vez al mes, la Mesa de

la Convención al menos el doble. Las reuniones de la Convención,

presididas por el Presidente o, en su caso, por uno de los

Vicepresidentes, se celebran en la sede del Parlamento Europeo, y se

desarrollan en las once lenguas de la Unión Europea.

[16] Se dedican a analizar la distribución de competencias (abril de

2002), los instrumentos jurídicos (mayo de 2002), la posición de los

parlamentos nacionales (junio de 2002) y la simplificación de los

instrumentos y los procedimientos (septiembre de 2002).

[17] La decisión del nuevo gobierno español de negociar el reparto

de poder a partir del configurado por la Convención sobre el Futuro de

Europa, y no del establecido en Niza, deja aislada la posición de

Polonia y allana definitivamente el camino para reabrir el debate

constitucional.

[18] Los tres votos particulares que acompañan a la Declaración

estiman que, por ser el Tratado contrario a la Constitución, es precisa

la reforma previa de ésta; pero tampoco en esta interpretación sería

tal reforma constitucional la que ejecutaría por sí la ratificación del

Tratato, sino que abriría la posibilidad de que el Tratado se ratificara

por la vía que resultara oportuna; en su caso, la de un reformado art.

93.

Contacto

Última modificación 31/12/2008 12:57

Lección 2. La Unión Europea

1. La naturaleza de la Unión y su personalidad jurídica

A) Naturaleza jurídica

1.1. El sentido de la pregunta acerca de la naturaleza jurídica

1.2. Las peculiaridades de la Comunidad y de la Unión

1.3. Las categorías tradicionales

1.4. La Unión como “Comunidad de Derecho”

1.5. De la “Comunidad de Derecho” a la “Unión constitucional”

B) Personalidad jurídica

2. Los principios y objetivos de la Unión Europea

2.1. Los principios de la Unión Europea

2.2. Los objetivos de la Unión Europea

3. La estructura de la Unión Europea

3.1. Los tres pilares

3.2. Las cooperaciones reforzadas

3.3. La estructura de la Unión en el nuevo Tratado de Lisboa

Las dificultades se multiplican cuando se pretende reducir un proceso,

como el de integración europea, a las categorías estáticas usuales en el

pensamiento jurídico. Aún más cuando se tiene en cuenta la compleja

estructura organizativa que ha ido acumulando la Unión Europea;

porque la integración de las instituciones contempladas por las tres

Comunidades iniciales no supuso la fusión de tales Comunidades, y a

ellas se añadió con el Tratado de Mastrique la Unión; ésta se organiza

en tres pilares, uno de los cuales está formado por las antiguas

Comunidades (ocasionalmente denominadas en singular), y queda

abierta a las asimetrías derivadas de las diversas cooperaciones

reforzadas (con realizaciones tan significativas como el espacio

Schengen o la eurozona).

Así, quienes subrayan los elementos federales de la Unión Europea no

pueden ignorar el carácter atípico de tal federalismo. Tampoco cuantos

insisten en considerar a los Estados miembros como “señores de los

Tratados” y a la Unión Europea como mera organización internacional

pueden prescindir de las peculiaridades de la misma, especialmente

expresadas mediante la eficacia de sus normas. Por ello la Unión

Europea se ha calificado como “Comunidad de Derecho” (W. Hallstein);

pero quizá haya transcendido ya ese genérico nivel para convertirse en

una verdadera Unión o Liga constitucional (Verfassungsverbund --I.

Pernice). Justamente por ello, la Unión define su identidad no sólo a

través de sus propios principios y objetivos, sino especialmente

mediante el recurso a las tradiciones constitucionales comunes a los

Estados miembros y a la garantía europea de la pluralidad.

1. La naturaleza de la Unión y su personalidad jurídica

A) Naturaleza jurídica1.1. El sentido de la pregunta acerca de la naturaleza jurídica

Las clásicas consideraciones sobre naturaleza jurídica pretenden

someter un fenómeno histórico específico a categorías típicas más o

menos consolidadas en la tradición del pensamiento jurídico. Con ello se

procura hacer justicia a la tendencia sistematizadora que se atribuye a

la ciencia, también a la jurídica, reduciendo las dificultades de

comprensión que presenta lo particular. Así, la categorización prescinde

siempre de ciertos elementos singularizadores de los fenómenos, en un

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proceder selectivo que, en parte, resulta orientado por la propia

tradición dogmática que ha elaborado las categorías clásicas; de este

modo se guarda el nuevo vino histórico en los viejos odres dogmáticos,

conforme a la tendencia a la continuidad del pensamiento jurídico. El

recurso a las categorías generales, bien perfiladas por la dogmática,

permite igualmente consolidar, conforme a la lógica propia del tipo al

que pertenecen, el régimen jurídico de instituciones y fenómenos cuya

regulación expresa siempre resulta fragmentaria.

En cualquier caso, hay que reconocer que, ante un fenómeno realmente

novedoso, la pregunta convencional por su naturaleza jurídica puede

resultar tan ardua de responder como improductiva. Son, más bien, las

propias categorías tradicionales las que son puestas en cuestión y

quedan necesitadas de una nueva formulación, en el marco de un

sistema teórico también renovado en sus principios teóricos y

dogmáticos. Es preciso cobrar conciencia ello al abordar la naturaleza

jurídica de la Unión Europea, como forma provisional de un proceso de

integración política dotado de perfiles inéditos.

Las categorías que se utilizan en nuestro caso tienen igualmente una

proyección política más o menos precisa, y como tales operan en el

debate público sobre el proceso de configuración de Europa. La

preferencia por una u otra supone atribuir un sentido (por ejemplo, más

o menos federalizante) a tal proceso, algo que cobra relevancia

creciente a medida que, especialmente a partir del Tratado de

Mastrique, la construcción pragmática de eficaces solidaridades de hecho

ha terminado desembocando en la necesidad de proyectos más

generales y comprensivos. Tanto la propuesta de una Federación

Europea formulada por el anterior Ministro alemán de Asuntos Exteriores

Joschka Fischer (13 de mayo del 2000) como la determinación de

elaborar una Constitución para Europa se oponen, en tal sentido, a los

proyectos que pretenden conservar el peso preponderante de los

acuerdos intergubernamentales y que mantienen el fundamento de la

Unión en el marco de Tratados internacionales suscritos por los Estados

miembros.

1.2. Las peculiaridades de la Comunidad y de la Unión

Resulta necesario comenzar destacando las peculiaridades de la

Comunidad Europea y de la Unión Europea, para luego poder plantearse

su eventual entronque en las categorías tradicionales. En tal sentido

pueden resultar fructíferos los breves análisis que, en extracto, se

reproducen a continuación, tomados de K.D. Borchardt, El ABC del

Derecho comunitario, y que complementamos por lo que se refiere a la

Unión Europea:

“a) La naturaleza jurídica de la Comunidad Europea

“La naturaleza jurídica de la CE se desprende de dos sentencias

fundamentales del Tribunal de Justicia de la CE de los años 1963 y

1964.

En su sentencia en el asunto Van Gend & Loos 1 expone: El objetivo

TCEE, que es el de establecer un mercado común cuyo funcionamiento

afecta directamente a los justiciables de la Comunidad, implica que

dicho Tratado constituye algo más que un Acuerdo, que sólo crea

obligaciones recíprocas entre los Estados contratantes [...] esta

concepción está confirmada en el Preámbulo del Tratado, que, además

de a los Gobiernos, se refiere a los pueblos, y lo hace, de forma más

concreta, mediante la creación de órganos en los que se

institucionalizan poderes soberanos cuyo ejercicio afecta tanto a los

Estados miembros como a sus ciudadanos [...] por esas razones, ha de

llegarse a la conclusión de que la Comunidad constituye un nuevo

ordenamiento jurídico de Derecho internacional, a favor del cual los

Estados miembros han limitado su soberanía, si bien en un ámbito

restringido, y cuyos sujetos son, no sólo los Estados miembros, sino

también sus nacionales [...].

“Un año más tarde, el asunto Costa/ENEL 2 dio ocasión al TJCE para

profundizar su análisis: A diferencia de los Tratados internacionales

ordinarios, el Tratado de la CEE creó un ordenamiento jurídico propio

integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros [...] y que

vincula a sus órganos jurisdiccionales. Al instituir una comunidad de

duración indefinida, dotada de instituciones propias, de personalidad, de

capacidad jurídica, de capacidad de representación internacional, y más

en particular, de poderes reales derivados de una limitación de

competencia o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la

Comunidad, éstos han limitado su soberanía y han creado así un cuerpo

normativo aplicable a sus nacionales y a sí mismos. De todo ello se

desprende que al Derecho creado por el Tratado, nacido de una fuente

autónoma, no se puede oponer, en razón de su específica naturaleza

original una norma interna, cualquiera que sea ésta, ante los órganos

jurisdiccionales, sin que al mismo tiempo aquél pierda su carácter

comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurídica misma de la

Comunidad [...] la transferencia realizada por los Estados, de su

ordenamiento jurídico interno en favor del comunitario, de los derechos

y obligaciones correspondientes a las disposiciones del Tratado, entraña

por tanto una limitación definitiva de su soberanía, contra la que no

puede prevalecer un acto unilateral ulterior incompatible con el

concepto de Comunidad.

“En vista de estas dos sentencias fundamentales del TJCE, adoptadas en

los primeros años de funcionamiento de las Comunidades, cabe

destacar los siguientes elementos que constituyen en conjunto los

rasgos característicos de la naturaleza jurídica de la CE:

la estructura institucional que garantiza que la formación de lavoluntad en la UE también recibe la influencia del interés generaleuropeo, es decir, de los intereses comunitarios que se recogenen los objetivos europeos;

la transferencia de competencias a las instituciones comunitariasva más allá que en el caso de las demás organizacionesinternacionales y se extiende a ámbitos normalmente reservadosa los Estados;el establecimiento de un ordenamiento jurídico propio,independiente de los ordenamientos jurídicos de los Estadosmiembros;

la aplicabilidad directa del Derecho comunitario, según la cual lasdisposiciones del Derecho comunitario surten pleno efecto demodo uniforme en todos los Estados miembros y concedederechos e impone obligaciones tanto a los Estados miembroscomo a sus ciudadanos;

la primacía del Derecho comunitario, mediante la cual segarantiza que el Derecho comunitario no pueda ser ni derogadoni modificado por la legislación nacional y que, en caso de litigio,el primero prevalezca sobre la segunda.

“De esta forma, la CE resulta ser una entidad autónoma de poder con

derechos de soberanía propios y un ordenamiento jurídico independiente

de los Estados miembros, al que están sometidos tanto los Estados

miembros como sus ciudadanos en los ámbitos de competencia

transferidos a la CE.

“b) La naturaleza jurídica de la Unión Europea

“La UE ya no es tan sólo un objetivo programático del proceso de

integración, sino una organización internacional sui generis, creada

mediante el Tratado de Mastrique. Su peculiaridad reside en su

estructura como techo jurídico común de las tres Comunidades

Europeas y de las políticas complementarias (pilares segundo y tercero)

que se desarrollan mediante la cooperación entre los Estados

miembros. Los principios irrenunciables de autonomía, de aplicación

directa y de primacía del Derecho comunitario que rigen el

ordenamiento jurídico de la CE no son aplicables a los otros dos pilares

de la UE. Estos contienen más bien programas y declaraciones de

intenciones que se ponen en práctica a través de la cooperación

intergubernamental y que sólo representan una fase previa de una

Unión institucionalizada posterior”.

Ahora bien, al subrayar que la estructura de la Unión Europea está

apoyada sobre sus tres pilares, así como la autonomía de éstos, se

corre el riesgo de olvidar que, más allá de la singularidad de cada uno

de ellos, la propia Unión tiene una entidad propia. Ello no sólo se

corresponde con el relevante contenido de las disposiciones comunes y

finales del TUE. Ocurre incluso que la imprecisa referencia a la Unión

Europea en ciertos contextos llega a absorber no sólo a las

Comunidades, sino también a los Estados miembros: comprende el

conjunto de poderes públicos que se ejercen en su ámbito territorial en

relación con una determinada materia, y que no siempre son fáciles de

asignar a uno u otro pilar o incluso a los propios Estados 3 . En ese

sentido, la Unión opera como referencia institucional unitaria de la unión

constitucional a la que más arriba se ha hecho referencia, y cuyo

sentido se desarrollará más adelante.

Con todo ello se comprende que, aunque las Comunidades tengan

características definidas, la Unión Europea, que ciertamente designa una

realidad histórica concreta, carezca por sí de un perfil jurídico propio: la

expresión resulta demasiado abierta. Por eso precisamente pudo ser ya

utilizada por primera vez en 1969, en la Cumbre de La Haya, e

integrada en el Derecho originario en 1986 (Acta Única Europea,

Preámbulo) sin que el proceso quedara con ello jurídicamente

determinado.

1.3. Las categorías tradicionales

Las categorías utilizadas como referencia para la comprensión de la

Unión Europea y de las Comunidades, cuya singularidad ya hemos

puesto de manifiesto, proceden de diferentes sectores de la ciencia

jurídica y tienen objetivos también distintos, que sólo en parte

responden a las exigencias objetivas a las que obedece el proceso de

integración europea.

En primer lugar, los profesores de Derecho internacional público ,

dedicados al estudio de las relaciones entre Estados y de las

instituciones en las que tales relaciones se consolidan, constatan que la

Unión Europea no es una simple organización internacional que articula

la toma de decisiones por parte de Estados soberanos.

El intento de reducir la Unión Europea a organización internacional

puede ciertamente ampararse en la flexibilidad de este concepto, que

da cabida a una múltiple variedad de sujetos de las relaciones

internacionales. En efecto, la Unión, constituida mediante Tratado

internacional, dispone de una estructura institucional propia capaz de

expresar una voluntad autónoma en relación con intereses comunes a

los Estados miembros. Pero con ello no se hace justicia a las

peculiaridades de una Unión, en la que no es difícil identificar elementos

federales: la acumulación de las competencias transferidas no opera

como simple suma, sino que multiplica el poder de las Comunidades;

por la naturaleza de tales competencias, capaces de determinar la

existencia de los Estados, se percibe que éstos han renunciado

parcialmente a su soberanía. La Unión Europea, en fin, no es una

simple organización internacional. Pero el nuevo término organización

supranacional, que fundamentalmente alude al efecto directo del

Derecho comunitario sobre los ciudadanos de los Estados miembros,

tampoco aporta demasiada información adicional.

Sin embargo, la Unión tampoco se encuadra en las categorías que

utiliza el Derecho político clásico, las de federación y confederación.

A muy grandes rasgos, la Confederación supone que ciertos Estados

soberanos acuerdan mediante Tratado internacional cooperar en

materias determinadas, especialmente referidas a la seguridad común y

a la política exterior; a tales efectos, la organización de la Confederación

se reduce fundamentalmente a una dieta confederal, de naturaleza

intergubernamental, que decide por unanimidad. El Estado federal

reposa sobre una Constitución política referida a un poder unitario, que

puede ser reformada por procedimientos mayoritarios y que

normalmente no prevé la posibilidad de secesión de las entidades

territoriales integrantes de la federación; la estructura institucional de

los poderes centrales comprende los clásicos órganos legislativo,

ejecutivo y judicial; sus competencias se extienden a ámbitos mucho

más amplios, lo cual se refleja directamente en el volumen

presupuestario. La diferencia fundamental entre Federación y

Confederación radica en la localización de la soberanía: mientras que en

la Confederación ésta corresponde a los Estados miembros, que son

quienes ejercen el poder directamente sobre sus ciudadanos y

conservan el derecho de veto sobre las decisiones confederales, en la

Federación la soberanía se transfiere a la nueva estructura federal, que

la ejerce de modo directo conforme a las reglas constitucionales que le

dan vida. Es fácil comprender que también estos dos tipos ideales

utilizados por el Derecho político clásico resultan insatisfactorios para

aprehender las peculiaridades de la Unión Europea 4 .

Las instituciones de la Unión, en efecto, sólo poseen las competencias

establecidas en los tratados y no pueden escoger sus objetivos

libremente, como hacen los Estados; carecen de la facultad para dotarse

de nuevas competencias (la denominada competencia sobre las

competencias). Pero los Estados miembros también han perdido con el

desarrollo de la integración su capacidad de autodeterminarse en

esferas decisivas de su actividad, mientras que la generalidad con la que

están definidos los objetivos de la Unión Europea y la posibilidad que le

reconocen los Tratados de asumir las competencias necesarias para

lograrlos dota a su poder de una notable expansividad. El ámbito

competencial que se reconoce como propio de la Unión se extiende

expresamente, en el primer pilar de la Unión, tanto como pudiera ocurrir

en favor de las instituciones centrales de cualquier Estado federal;

mientras que precisamente la política exterior y de defensa se mantiene

en régimen de cooperación intergubernamental. Aunque las

instituciones comunitarias prefiguran un marco federal, el peso decisivo

y el funcionamiento del Consejo (y más aún del Consejo Europeo)

evocan los mecanismos intergubernamentales típicamente confederales.

El efecto directo y la primacía del Derecho comunitario postulan una

soberanía federal que lo legitime, pero contrasta con la debilidad de la

ciudadanía europea (vinculada a la nacionalidad de los Estados

miembros) y de la posición institucional del Parlamento, que debieran

ser el trasunto de ese poder soberano.

Siempre será, pues, insatisfactoria la catalogación de la Unión Europea

mediante al recurso al arsenal conceptual típico de las clásicas teorías

(más políticas que jurídicas) del Estado y de las relaciones

internacionales.

1.4. La Unión como “Comunidad de Derecho”

La peculiaridad fundamental de la integración europea es seguramente

su determinación jurídica, de conformidad con un marco histórico, el de

la Europa de la segunda postguerra mundial, en el que los procesos

políticos se consideran determinados por el Derecho en una medida

desconocida hasta ese momento. Las Comunidades actúan, desde un

principio, como “Comunidad de Derecho” (Walter Hallstein).

La idea puede referirse no sólo a la transcendencia del Derecho para la

propia Unión, sino también a la específica forma en que los Estados

quedan vinculados con ella a través del Derecho. De este modo, da

razón de ser no sólo de la Unión Europea como organización separada

de los Estados, sino también de su peculiar interrelación; lo mismo, en

definitiva, que procuran las aproximaciones conceptuales recién

esbozadas.

El significado de la Unión como Comunidad de Derecho se puede

obtener reordenando y extractando algunas partes de la misma obra (El

ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt) que hemos citado más

arriba:

“La UE no es tan sólo una creación del Derecho, sino que también

persigue sus objetivos utilizando exclusivamente el Derecho. No es la

fuerza del poder la que rige la convivencia económica y social de los

pueblos de los Estados miembros, sino el Derecho de la Comunidad.

“El Derecho comunitario es la base del sistema institucional. Establece

los procedimientos para la adopción de decisiones de las instituciones

comunitarias y regula las relaciones entre ellas. Pone en sus manos una

serie de instrumentos jurídicos que permiten adoptar actos jurídicos con

efectos vinculantes para los Estados miembros y sus ciudadanos. De

esta forma, también el individuo se convierte en soporte de la

Comunidad. El ordenamiento jurídico de ésta le concede derechos y le

impone obligaciones, de forma que el individuo, ciudadano de su país y

de la Comunidad, está sometido a ordenamientos jurídicos de diferentes

niveles, como los que observamos en las constituciones de los Estados

federales. Al igual que cualquier ordenamiento jurídico, el comunitario

dispone de un sistema completo de protección jurídica para resolver los

litigios en torno al Derecho comunitario y para velar por su

cumplimiento.

“El Derecho comunitario determina igualmente la relación entre la

Comunidad y los Estados miembros; estos últimos deben adoptar todas

las medidas apropiadas para cumplir las obligaciones derivadas de los

Tratados o de los actos de las instituciones comunitarias. Les

corresponde ayudar a la Comunidad a llevar a la práctica su misión y

abstenerse de todo lo que pueda poner en peligro la realización de los

objetivos de los Tratados. Los Estados miembros son responsables ante

los ciudadanos de la Unión de todos los perjuicios provocados por las

infracciones del Derecho comunitario.

“Ahora bien, aun cuando el Derecho comunitario representa un

ordenamiento jurídico autónomo con respecto a los ordenamientos de

los Estados miembros, dos argumentos desmienten una demarcación

tan rígida de estos ordenamientos jurídicos: por una parte, el hecho de

que afectan a las mismas personas, que se convierten así en

ciudadanos del Estado y de la Unión en una sola persona; por otra,

dicho punto de vista no tendría en cuenta que el Derecho comunitario

sólo puede tener vida si se integra en los ordenamientos jurídicos de los

Estados miembros. En realidad, el ordenamiento comunitario y los

ordenamientos nacionales se encuentran engranados entre sí y

dependen uno del otro.

“La cooperación entre el Derecho comunitario y el Derecho nacional

comprende aquellos vínculos en los que ambos se complementan

mutuamente. El art. 10 TCE describe gráficamente esta relación con las

siguientes palabras: Los Estados miembros adoptarán todas las medidas

generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de

las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los

actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última el

cumplimiento de su misión. Los Estados miembros se abstendrán de

todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de

los fines del presente Tratado. Este principio general se formuló a

sabiendas de que el ordenamiento jurídico comunitario por sí solo no

está en condiciones de realizar los objetivos perseguidos con la creación

de la CE. A diferencia de los ordenamientos nacionales, el ordenamiento

jurídico comunitario no constituye un sistema cerrado, sino que requiere

para su ejecución la infraestructura de los ordenamientos jurídicos

nacionales. Por ello, todos los órganos estatales —el poder legislativo,

ejecutivo (incluida la administración) y judicial— deben comprender que

el ordenamiento jurídico comunitario no es algo exterior o ajeno, sino

que los Estados miembros y las instituciones comunitarias constituyen

un todo inseparable para la realización de los objetivos comunes.

“El sistema de directivas es expresión de la estrecha relación y de la

complementariedad entre el ordenamiento jurídico comunitario y el

nacional. Mientras que la propia directiva únicamente establece el

objetivo perseguido de una forma vinculante para los Estados

miembros, compete a la instancias nacionales, es decir, al Derecho

nacional, decidir de qué forma y con qué medios debe realizarse dicho

objetivo. En el ámbito jurisdiccional se establece una estrecha relación a

través del procedimiento prejudicial contemplado en el art. 234 TCE. En

dicho procedimiento, los tribunales nacionales pueden (deben) plantear

al TJCE cuestiones relativas a la interpretación y validez del Derecho

comunitario con carácter prejudicial, que pueden ser relevantes en los

procesos que están tramitando. Las cuestiones prejudiciales ponen de

manifiesto, por una parte, que también los tribunales de los Estados

miembros deben respetar y aplicar el Derecho comunitario y, por otra,

que la interpretación y evaluación de la validez de éste forma parte de

las competencias exclusivas del TJCE. La interdependencia entre el

ordenamiento jurídico comunitario y los ordenamientos nacionales

también se manifiesta, por último, cuando se trata de colmar las

lagunas del ordenamiento jurídico comunitario. Las autoridades

nacionales proceden a la ejecución de las normativas comunitarias con

arreglo a las disposiciones del Derecho nacional. No obstante, este

principio se aplica únicamente en la medida en que para ello no se

cuestione la eficacia de la normativa comunitaria y se tengan en cuenta

las necesidades de la aplicación uniforme del Derecho comunitario”.

En definitiva, el Derecho europeo determina en medida creciente el

Derecho nacional, y constituye por sí ya una parte importante del que

aplican los tribunales de los Estados; parece irreversible la progresiva

unificación de los Derechos nacionales en la dirección señalada por las

instituciones de Bruselas y el Tribunal de Luxemburgo. Por su parte, el

Tribunal de Justicia ha tenido en cuenta los criterios y principios

vigentes en los diversos Estados para interpretar y desarrollar el

Derecho europeo; de este modo han desempeñado un papel muy

relevante las tradiciones constitucionales comunes a los Estados

miembros. De la cotidiana cooperación entre Derecho nacional y

comunitario surge la necesidad objetiva de que ambos sean, al menos,

considerados desde las exigencias de una interpretación recíprocamente

conforme (Hesse).

Esta caracterización de la Unión Europea como Comunidad de Derecho

permite apreciar una clara diferencia con la clásica caracterización del

Estado a través del monopolio del uso legítimo de la coacción física; la

Unión Europea no ejerce tal tipo de coacción ni sobre los particulares, ni

sobre los Estados miembros. En realidad, apenas existen órganos

comunitarios de aplicación del Derecho, administrativos o judiciales; la

Unión Europea, al margen de una eventual operatividad de la policía

europea o de tropas europeas en el marco de la PESC, se concibe como

una entidad de regulación, no como una entidad de ejecución. Ahora

bien, como señala Díez-Picazo, “que la Unión Europea carezca de

instrumentos propios de coacción con respecto a sus Estados miembros

no significa (...) que el mantenimiento y la exigibilidad del vínculo

fundacional dependan de una pretendidamente incondicionada voluntad

de aquéllos. Depende, más bien, de un sistema jurídico supranacional

basado en la interdependencia”.

1.5. De la “Comunidad de Derecho” a la “Unión constitucional”

En este contexto, debe destacarse que el sentido de las Constituciones y

su fuerza normativa son especialmente alterados por el Derecho

comunitario. Las funciones que en la teoría clásica identificaban

materialmente a la Constitución sólo se cumplen ahora a través de un

nuevo entramado jurídico, en el cual el Derecho comunitario ocupa un

lugar por demás relevante.

En efecto, mientras que la Constitución aspira a regular los

procedimientos y límites en la producción ordinaria del Derecho, el

Derecho comunitario, un sector cuantitativa y cualitativamente

fundamental del ordenamiento, le queda extramuros; porque es

producido por modos no regulados por la Constitución, y no sólo se

impone a la libertad de configuración del legislador constituido, sino que

tampoco queda sujeto a las reglas constitucionales, al menos del mismo

modo en que lo está el resto del ordenamiento jurídico. Las tareas de

los poderes públicos y el Derecho que rige las conductas de los

ciudadanos no derivan ya simplemente de mandatos constitucionales o

de procesos regulados por la Constitución; normas y procesos

comunitarios se cruzan con ellos en relaciones diversas, desplazando

con frecuencia al Derecho propio de los Estados. A partir de la

integración, pues, la realidad constitucional se complica desde el

Derecho comunitario: cada Constitución estatal se integra con el

Derecho comunitario en términos de recíproca complementariedad.

Esa Unión constitucional descansa, pues, sobre la cooperación entre

ordenamientos; pero no puede ignorarse la asimetría entre la sólida

tradición que aportan los principios legitimadores del Derecho

constitucional de los Estados y el talante experimental de su concreción

en el Derecho europeo. La Unión Europea ejerce un poder público que,

sin embargo, no está sujeto a las Constituciones de los Estados, pero

tampoco a una Constitución propia. Por eso, la identidad constitucional

de esta Unión constitucional debe partir sustancialmente de las

tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, al menos

mientras la Unión no se dote de una Constitución en el sentido propio

del término.

La Unión Europea, que no es --ni pretende ser-- un Estado, pretendía

dotarse, mediante el Tratado por el que se establece una Constitución

para Europa, de una Constitución. Con el nuevo Tratado de Lisboa se

pone término a cualquier pretensión de constitucionalización, como

quiso dejar bien claro el Consejo Europeo de junio de 2007; pero no por

ello queda abolida la posibilidad de plantear en términos

constitucionales el futuro de la integración europea.

Para que la Unión Europea tenga una verdadera Constitución hace falta,

de un lado, que el concepto de Constitución se dote de un contenido que

permita su aplicación a organizaciones políticas que no tengan

naturaleza estatal; se postula así una teoría de la Constitución que,

frente a las reflexiones clásicas que la ligan indisolublemente al Estado

nacional, prescindiera de tal conexión. Pero en segundo lugar, y ello es

más importante, es preciso valorar si los contenidos de la supuesta

Constitución responden a los principios que cualifican a las

Constituciones normativas de los Estados miembros. Porque lo cierto es

que las disposiciones vigentes dentro del Derecho comunitario en

materias típicamente constitucionales, las reglas de creación,

organización y limitación del poder público comunitario, no se ajustan a

los cánones fijados por la teoría constitucional, en especial desde el

punto de vista del principio democrático; y tampoco son satisfactorias

desde esta perspectiva las previsiones del Tratado de Lisboa.

a) Parte de la doctrina elabora el concepto de Constitución

preguntándose en primer lugar por los presupuestos sociales y

culturales de la formación de poder público unitario (en último extremo,

preguntándose por la nación) o por las fuentes externas de legitimidad

del mismo (en cuyo caso los conceptos claves son la soberanía y la

estatalidad). Sin tales requisitos no cabría hablar de Constitución.

Ello nos remite, sin embargo, a una concepción de la teoría

constitucional quizá desfasada, estrictamente dependiente de la teoría

del Estado. Con ello no se tiene suficientemente en cuenta la peculiar

autonomía lograda entretanto por el Derecho constitucional en los

Estados de Europa, que despliega una fuerza normativa propia que no

siempre está ligada a las nociones tradicionales de lealtad a la nación y

coacción del poder soberano. Tampoco se presta con ello suficiente

atención a las transformaciones de la forma política estatal, que quizá

esté dejando de constituir el paradigma dominante de organización

política. En tercer lugar, la teoría clásica del Estado apenas toma en

consideración la peculiar dinámica del principio democrático, sobre el

que debe basarse sin embargo el concepto de Constitución.

Los dos primeros desarrollos mencionados podrían avalar la extensión

de la noción de constitución más allá de sus límites tradicionales; aquí

nos ceñiremos, sin embargo a unas observaciones referidas a la relación

entre Constitución y democracia.

b) Una parte significativa de la doctrina arguye contra la idea de

Constitución europea la inexistencia de un pueblo europeo

sustancialmente homogénea al que se pueda imputar el acto creador de

la Constitución: sin pueblo (demos) no hay constitución democrática.

Sin embargo, lo cierto es que para que el proceso constituyente sea

democrático nunca se ha requerido de verdad la participación de un

pueblo; la mitificadora apelación directa al pueblo no puede desconocer

el carácter eminentemente representativo de los procesos

constituyentes; cuando no, como en el caso de España en 1977/78, su

carácter anárquico, retórico y laberíntico. De modo que las

Constituciones las hacen, mejor o peor, los representantes elegidos al

efecto en unos comicios democráticos; el poder constituyente no

descansa necesariamente en una identidad nacional, sino más bien en

la voluntad expresada por los ciudadanos en el marco de procesos

democráticos institucionalizados (Habermas). La comunidad política se

constituye en buena medida convencionalmente a través del contrato

social, que es un acto de voluntad, no de (auto)reconocimiento como

pueblo; el pueblo abstracto, que no existe, debe ser sustituido en la

teoría constitucional por los acuerdos fundamentales en el marco de una

sociedad plural, diversa, heterogénea, que racionaliza su

desenvolvimiento histórico mediante la Constitución. La nación no debe

suplantar en adelante a la ciudadanía democrática.

Para que el texto resultante pueda recibir el nombre de Constitución ni

siquiera es verdaderamente preciso que la elaboración constituya un

modelo de funcionamiento de la democracia representativa; importa

más que el poder público quede ordenado por la Constitución en

términos que hagan posible la autodeterminación colectiva de los

ciudadanos. No debe olvidarse que, a la postre, la legitimidad de una

Constitución depende más del poder que la sostiene y la desarrolla día a

día, desde su entrada en vigor, que de aquél que en su día la

elaboró 5 .

c) Para valorar la cualidad constitucional, por ejemplo, del fallido

Tratado constitucional es preciso partir no tanto de su origen, sino de su

contenido: de su eventual acierto en la institucionalización de los

procesos democráticos. Y la reserva fundamental al respecto procede de

la extensión y detalle del propio Tratado constitucional.

Las Constituciones estatales, en principio, se limitan a regular los

principios fundamentales, los derechos de los ciudadanos y las

instituciones de autogobierno colectivo, dejando el contenido de las

políticas públicas a la libre determinación de los ciudadanos que

periódicamente eligen a sus gobernantes: en esa apertura del proceso

político se despliega el principio democrático.

El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa,

encabezado por un Preámbulo, estaba dividido en cuatro partes 6 ; la

tercera de ellas, muy detallada y extensa (arts. III-115 a III-436),

trataba de las políticas y el funcionamiento de la Unión, sistematizando

al efecto el minucioso contenido de los antiguos tratados y, con ello,

coartando desproporcionadamente el desenvolvimiento de la Unión

conforme a la libre voluntad democráticamente formada en sus

instituciones 7 . Por si esto fuera poco, al Tratado se añadían,

conforme a la tradición del Derecho internacional, varios protocolos (de

rango constitucional) y declaraciones. Con todo ello, es difícil entender

que tal Tratado da lugar a un cuerpo político dominado por la voluntad

democrática de sus ciudadanos.

d) Por lo demás, no resulta inusual oír que la Unión no podrá realizar el

postulado democrático mientras no se apoye sobre un pueblo que, en

virtud de una relativa homogeneidad, sea capaz de expresar una

voluntad colectiva unitaria. Y, dado que tal finalidad está incluso en

contradicción con los propios objetivos de la Unión, que incluyen la

preservación de la diversidad cultural de los pueblos de Europa, se

concluye que Europa no es una democracia y tampoco puede llegar a

serlo. No es sólo, pues, que sin pueblo no pueda existir una decisión

constituyente; tampoco podría desarrollarse sin él una democracia

constituida.

Ahora bien, la democracia se refiere no a un pueblo, que en el sentido

indicado tampoco existe en realidad en los Estados, sino a las

posibilidades a disposición de los ciudadanos para configurar

efectivamente el orden político y participar en él. Por ello, el juicio sobre

la democracia en Europa deja de admitir una respuesta tan poco

matizada.

La debilidad de la democracia en Europa no descansa, en realidad, en la

supuesta inexistencia de un pueblo europeo, tampoco sobre las

dificultades para formar en diversas lenguas una opinión pública

(naturalmente plural) sobre los temas de interés colectivo. Es más bien

la inadecuación institucional de la Unión para traducir esa opinión la que

convierte en ociosa la tarea de formarla. Dicho en otros términos: es la

falta de institucionalización democrática de la Unión la que bloquea los

procesos sociales que debieran ser su fundamento, al privarles de

sentido. Entre tales déficits institucionales pueden mencionarse a día de

hoy la inexistencia de un régimen electoral uniforme que garantice la

igualdad de todos los ciudadanos de la Unión en el ejercicio del derecho

de sufragio, la limitación de la competencia legislativa del Parlamento

tanto en las materias que cubre como en el alcance de su participación,

la falta de publicidad en las reuniones en las que el Consejo adopta

decisiones legislativas, ...

e) Por todo ello es fácil concluir que la Unión no satisface los requisitos

mínimos de un régimen democrático. Sin embargo, es usual que se

diga que la democracia no necesita proyectarse sobre la Unión misma, o

al menos no de manera directa. Tal principio debe ser realizado

fundamentalmente, se dice, en los Estados miembros; entonces, de

manera indirecta, los representantes de los Estados aportan a las

instituciones comunitarias legitimidad democrática. El Parlamento

europeo tendría, al efecto, un papel solamente complementario.

Tal interpretación, sin embargo, resulta igualmente discutible. De un

lado, la legitimación de los representantes de los Estados en el Consejo

es, al menos en el caso de regímenes parlamentarios (como Alemania,

Inglaterra, Italia, España y la mayoría de los demás Estados miembros),

ya indirecta, dado que proceden de Gobiernos sustentados a su vez no

por el voto directo de los ciudadanos, sino por un Parlamento electo. En

segundo término, y sobre todo, entre la adopción comunitaria de

decisiones y su legitimación y control estatales se produce una

asimetría que desmiente la necesaria inmediatez democrática: no cabe

legitimar y controlar eficazmente en el Estado medidas adoptadas en un

marco diferente, sometidas a un régimen de discusión y decisión que

carece de la necesaria transparencia y que se escapa a la acción de los

Estados individuales. Así, el resultado de una reunión de veintisiete

Ministros sólo puede ser imputado, a efectos de legitimación y control, a

todos ellos, no a cada uno en particular en el marco de procesos

desarrollados de forma independiente en cada uno de los Estados. El

óptimo control democrático en los Estados de las decisiones de la Unión

postularía su adopción siempre por unanimidad; pero ello, a su vez,

haría imposible el control sobre las razones de una falta de decisión.

f) Los progresos del fallido Tratado en la materia, en fin, apenas eran

relevantes, por lo que su cualidad constitucional merece seguir en

entredicho. Una valoración positiva sólo podía proceder de quien

hubiera puesto en él unas expectativas de extraordinaria modestia. Así

se pone de manifiesto, por ejemplo, en el resumen de la fallida

Constitución elaborado por la delegación del Parlamento Europeo en la

Convención. Al comienzo destaca el significado del Tratado con unas

referencias que poco dicen sobre su verdadero carácter democrático:

“Dan prueba de su alcance constitucional su inicio, con el enunciado de

los valores en que se fundamenta la Unión (art. 2); la inclusión de la

Carta de los Derechos Fundamentales en su integridad (parte II); la

definición de las condiciones de pertenencia a la Unión (incluidas las de

la retirada voluntaria de la misma), y los símbolos de la Unión (bandera,

himno, etc.; art. I-8)”. Y, pese a pretender mantenerse al margen de

cualquier “evaluación política del texto aprobado”, el documento

concluye del siguiente modo: “Con relación a los Tratados actuales, la

Constitución practica, en un cuádruple nivel, una consolidación del

carácter democrático de la Unión:

se concede al ciudadano, mediante el establecimiento de unainiciativa popular, la facultad de iniciar la elaboración de un actolegislativo europeo;

se reconoce explícitamente la contribución particular de losparlamentos nacionales a la vida democrática de la Unión, enparticular, mediante el establecimiento de un “mecanismo dealerta precoz” en materia de control del respeto del principio desubsidiariedad;

se consolidan firmemente las competencias legislativas ypresupuestarias del Parlamento Europeo y sus poderes decontrol político (elección del Presidente de la Comisión);

se institucionaliza el recurso al método de la Convención para lasfuturas revisiones constitucionales”.

El Tratado de Lisboa incorpora algunos de estos progresos, pero se

aleja, por expresa indicación del Consejo Europeo de junio de 2007, de

cualquier connotación constitucional.

B) Personalidad jurídica

La pregunta por la personalidad jurídica de la Unión Europea tiene

igualmente muy diversos planos de análisis. Conviene no olvidar, por

ejemplo, que, en el ámbito del Derecho público interno, se ha discutido

si el propio Estado está dotado de personalidad jurídica 8 , mientras

que esta personalidad jurídica del Estado está fuera de duda desde la

perspectiva del Derecho internacional, pues es la que le convierte en

sujeto de las relaciones internacionales. No es tal polémica de gran

calado teórico, en cualquier caso, la que se usualmente se proyecta

sobre la Unión Europea.

Los Tratados atribuyen expresamente personalidad jurídica a cada una

de las Comunidades Europeas (por ejemplo, art. 281 TCE), pero no a la

Unión. Se suele decir por ello que ésta carece de personalidad jurídica,

pero lo cierto es que se trata de una cuestión discutida.

En efecto, la actuación de la Unión Europea como centro de imputación

de derechos y de obligaciones se manifiesta claramente, al menos en el

plano internacional, en la capacidad para asumir compromisos

contractuales. No sólo las Comunidades, sino también la Unión como

tal, actúan en las relaciones internacionales; la Unión Europea, como

prevé el art. 24 TUE, puede celebrar Tratados, sin que su intervención

quede absorbida por la que pueda corresponder a los Estados. En el

ámbito del Derecho interno, el problema de la imputación de derechos y

obligaciones a la Unión puede eludirse teniendo en cuenta que ésta

utiliza el soporte institucional de la Comunidad Europea, y que el TUE

(arts. 28 y 41), como regla general, defiere a los presupuestos de ésta

las obligaciones financieras derivadas de los otros dos pilares.

El nuevo artículo 46 A del Tratado de la Unión Europea, incorporado por

el Tratado de Lisboa, afirma que “la Unión tiene personalidad jurídica”.

Desaparece así formalmente la estructura de los tres pilares. La Unión

queda como única entidad, por supuesto sin perjuicio de la personalidad

jurídica que sigue correspondiendo a los Estados. De entrar en vigor el

nuevo Tratado, el sujeto de Derecho internacional sería la Unión: podrá

celebrar tratados o adherirse a ellos, presentar una reclamación o

ejercer una acción ante un órgano jurisdiccional internacional, tendrá

derecho de legación, derecho a acogerse a inmunidades, e igualmente

podrá asumir directamente su propia responsabilidad internacional. Del

mismo modo, será la Unión, como sujeto de derecho, quien, actuando a

través de sus órganos e instituciones, ejerza los derechos y potestades

y asuma las obligaciones que en Derecho europeo interno le

correspondan.

2. Los principios y objetivos de la Unión Europea

La referencia del epígrafe coincide básicamente con los contenidos de

los artículos 2 y 6 del TUE, cuyas formulaciones, bastante genéricas,

sería preciso concretar en cada ámbito con arreglo a las propias

disposiciones de los Tratados.

2.1. Los principios de la Unión Europea

a) De acuerdo con el art. 6.1 TUE, la Unión se basa en los principios de

libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las

libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son

comunes a los Estados miembros.

Sobre el sentido de la libertad, de las libertades fundamentales y de la

garantía de los derechos humanos en el Derecho comunitario nos

remitimos a la lección 5, y, sobre la democracia como principio para el

Derecho europeo, a las consideraciones críticas contenidas en el

epígrafe anterior.

El principio del Estado de Derecho en el ámbito del Derecho europeo

constituye un giro que alude, de un lado, al funcionamiento de la Unión

como Comunidad de Derecho; de otro, a una serie de concreciones que

han sido desarrolladas por el Tribunal de Justicia en el marco de tal

postulado. Para el primer aspecto nos remitimos a lo indicado más

arriba en esta misma lección. De los principios que concretan el Estado

de Derecho (legalidad de la Administración, proporcionalidad, exigencia

de motivación de las decisiones singulares --e incluso, más debilitada,

de los actos normativos--, seguridad jurídica, tutela judicial efectiva,

garantías de un proceso judicial en regla, ne bis in idem, ...) cabe

destacar, por su especial desarrollo en el Derecho comunitario, el de

protección de la confianza legítima, que se concreta por ejemplo en las

prohibiciones de retroactividad de las disposiciones desfavorables y de

revocación de los actos administrativos favorables al administrado.

Más allá de estos contenidos, el principio del Estado de Derecho sería de

problemática aplicación a la Unión Europea, que no es un Estado. Y,

recordando la (en España) clásica categorización de los rasgos del

Estado de Derecho, sería preciso reconocer que la garantía de los

derechos fundamentales en Europa ha requerido un largo camino; que

la división de poderes en absoluto se corresponde en Europa con los

moldes clásicos (sobre ello cfr. infra, lección sexta); que el imperio de la

Ley no puede predicarse de un régimen de creación de Derecho tan

confuso y poco democrático como el aún existente (cfr. lecciones

undécima y duodécima); y que, por tanto, sólo el control judicial de la

administración comunitaria parece un logro firme. En rigor, sin

embargo, la expresión Estado de Derecho, dotada de muy larga

trayectoria histórica, admite interpretaciones a veces menos ambiciosas

y, en cualquier caso, no poco diversas.

b) Junto al contenido de los principios hay que referirse, naturalmente,

a su eficacia. En tal sentido, es preciso comenzar destacando que el

Tribunal de Justicia ha desarrollado el Derecho comunitario como un

Derecho articulado por principios . La formulación de los principios

generales del Derecho comunitario a partir de las tradiciones

constitucionales comunes a los Estados miembros, incluyendo entre

ellos los derechos fundamentales, ha supuesto una verdadera creación

judicial de Derecho del mayor rango, que altera sustancialmente el

alcance del proceso integrador. El Tribunal de Justicia confiere así a los

Tratados un sentido completamente nuevo, al insertarlos en un orden

jurídico que ciertamente se apoya en ellos, pero que en mayor medida,

precisamente a través de los principios, los desborda.

Además se han previsto en el art. 7 TUE unos procedimientos de control

preventivo y de sanción por parte de la Unión en caso de que un Estado

miembro no respete los principios mencionados en el art. 6.1 TUE

(según se constate un riesgo claro de violación grave o ya la existencia

de una violación grave y persistente de principios contemplados en el

apartado 1 del art. 6). Serán expuestos con cierto detalle en la lección

que se refiere a la relación entre los Estados y la Unión, pero debe

dejarse constancia aquí de su existencia.

Los principios tienen igualmente una proyección sobre la política

exterior de la Unión Europea. El art. 11 TUE señala como objetivo de la

Unión en el correspondiente pilar la defensa de los valores comunes, el

desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho,

así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades

fundamentales. También resulta clara la disposición del art. 177.2 TCE,

que encabeza el Título XX relativo a la Cooperación al Desarrollo: La

política de la Comunidad en este ámbito contribuirá al objetivo general

de desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de Derecho,

así como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las

libertades fundamentales.

El TJCE ha considerado este último artículo como base para la inclusión

de la “cláusula democracia y derechos humanos” en los acuerdos de

cooperación. Y, así, la Unión puede condicionar sus relaciones con

terceros Estados al respeto por éstos de los derechos fundamentales y

de los citados principios, tanto positiva (medidas de apoyo e

incentivación) como negativamente (medidas de censura política,

retirada de ayudas, suspensión o terminación de acuerdos de

cooperación, sanciones).

c) El nuevo artículo 1 bis del TUE que incorpora el Tratado de Lisboa

reproduce el mismo precepto que ya existía en el fallido Tratado por el

que se establece una Constitución para Europa (artículo I.2): “La Unión

se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana,

libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los

derechos humanos, incluidos los derechos de las personas

pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados

miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no

discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre

mujeres y hombres”.

Frente a la enumeración anterior pueden señalarse algunas novedades.

Quizá quepa dejar a un lado la diferencia entre principios y valores, y la

evidente inflación que se aprecia en el segundo texto –con el riesgo,

podría decirse, de una cierta devaluación de los valores en el discurso

político europeo por efecto del exceso de oferta y de la competencia

entre ellos. Es significativo que la responsabilidad fundamental de tal

incremento cuantitativo de los valores recaiga sobre la doble mención,

de un lado, de aquéllos sobre los que se fundamenta la Unión, y que

son comunes a los Estados miembros (y aquí no existen demasiadas

diferencias con la relación anterior), y, de otro, de los que caracterizan a

la sociedad.

En el primer grupo ocupa el lugar preferente una referencia a la

dignidad humana, que el Tratado reconoce como un valor (al modo de

la Constitución española, artículo 10.1); pero también se incorpora

como derecho en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión

Europea, al que el Tratado reconoce el mismo valor jurídico que los

propios Tratados. También se incorpora una referencia a la igualdad,

que podría compensar el anterior unilateralismo de la libertad. Y,

finalmente, se cede sólo nominalmente ante la presión ejercida a favor

del reconocimiento de derechos a las minorías, que como tales grupos

sociales, sin embargo, no son titulares de la dignidad humana en la que

se fundan los derechos fundamentales 9 .

Del segundo grupo de valores, los que caracterizan a la sociedad

europea (el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la

solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres), quizá merezca la

pena destacar su propia presencia en un texto que originariamente

pudo tener pretensiones constitucionales. Reconoce así que sus normas

no sólo están orientadas a la regulación del poder público y de las

relaciones que con él establecen los ciudadanos, sino que igualmente

constituyen, al menos en sus grandes rasgos, el orden social. Ello se ha

logrado, en las constituciones propias del Estado social, atribuyendo

explícitamente a los poderes públicos ciertas tareas de configuración

social, y muy especialmente mediante el desarrollo de la eficacia de los

derechos fundamentales en las relaciones entre particulares. También

aquí podría haberse dado por supuesto que el respeto de la dignidad

humana, libertad, igualdad y derechos humanos, incluidos los de las

personas pertenecientes a minorías, predicados de la Unión y de los

Estados, se extendía igualmente a la sociedad; pero la referencia

expresa en absoluto resulta redundante.

2.2. Los objetivos de la Unión Europea

La referencia jurídica a los objetivos de la Unión no debe confundirse

con la genérica consideración de las heterogéneas finalidades que

perseguían los distintos Estados al constituirla o al integrarse en ella. En

general, podría decirse que el objetivo de la integración consiste, para

los Estados, en proporcionarles la posibilidad de responder eficazmente,

aunque ya no en solitario, a cuestiones que, por razones políticas,

jurídicas, sociales o económicas, escaparían a su capacidad de influencia

individual. Por lo demás, ya hemos hecho referencia al objetivo

fundacional de las Comunidades, la garantía de la paz en Europa.

a) El TUE comienza (art. 1) indicando el proceso general en el que el

propio Tratado se inserta, y que se identifica precisamente a través de

su objetivo final: El presente Tratado constituye una nueva etapa en el

proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos

de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más

abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible. La Unión (...)

tendrá por misión organizar de modo coherente y solidario las

relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos.

b) El art. 6 TUE señala una serie de objetivos más precisos que, sin

embargo, sería preciso combinar, para obtener una visión ajustada, con

los que se indican tanto en el TCE como en los artículos del TUE

referidos a los otros dos pilares.

-- Así, dejando a un lado algunos matices en la formulación, la síntesis

del art. 6 TUE y el art. 2 TCE permite referirse, como objetivos en el

ámbito del primer pilar (siendo instrumentos fundamentales para

lograrlos el establecimiento de un mercado común y de una unión

económica y monetaria), a los siguientes:

- la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus

Estados miembros, mediante la creación de una ciudadanía de la Unión,

- un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el

hombre y la mujer, la protección y mejora de la calidad del medio

ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida,

- un crecimiento económico equilibrado, sostenible y no inflacionista en

el conjunto de la Comunidad, así como la convergencia de los resultados

económicos, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los

Estados miembros.

- un alto grado de competitividad.

La amplia comunitarización del tercer pilar que tuvo lugar en el Tratado

de Amsterdam convierte también en objetivo fundamentalmente de la

Comunidad el asignado a la Unión de mantener y desarrollar la Unión

como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté

garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas

adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la

inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia.

Finalmente, el TUE añade como objetivo el aseguramiento de su propia

eficacia en el tiempo, al referirse a la necesidad de mantener

íntegramente el acervo comunitario y desarrollarlo con el fin de

examinar la medida en que las políticas y formas de cooperación

establecidas deben ser revisadas, para asegurar la eficacia de los

mecanismos e instituciones comunitarios.

-- Con referencia a la cooperación policial y judicial en materia penal

(tercer pilar), el art. 29 TUE señala como objetivo ofrecer a los

ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad,

seguridad y justicia elaborando una acción en común entre los Estados

miembros en los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia

penal y mediante la prevención y la lucha contra el racismo y la

xenofobia. Este objetivo habrá de lograrse mediante la prevención y la

lucha contra la delincuencia, organizada o no, en particular el

terrorismo, la trata de seres humanos y los delitos contra los niños, el

tráfico ilícito de drogas y de armas, la corrupción y el fraude.

-- En el ámbito de la política exterior y de seguridad común, el art. 11

TUE indica los objetivos que permitirían a la Unión, tal como propone el

art. 2 TUE, afirmar su identidad en el ámbito internacional:

- la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y

de la independencia e integridad de la Unión, de conformidad con los

principios de la Carta de las Naciones

- el fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus formas,

- el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad

internacional, de conformidad con los principios de la Carta de las

Naciones Unidas, con los principios del Acta final de Helsinki y con los

objetivos de la Carta de París, incluidos los relativos a las fronteras

exteriores,

- el fomento de la cooperación internacional,

- el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de

Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las

libertades fundamentales.

Por lo demás, el art. 2 TUE se refería ya a la definición progresiva de

una política de defensa común que podría conducir a una defensa

común.

c) Los Preámbulos de los Tratados, dotados de indudable potencia

retórica, se utilizan igualmente con frecuencia para determinar estos

objetivos, aunque normalmente en conexión con lo establecido en el

articulado, que acabamos de ver y que en ocasiones reproduce

literalmente fragmentos de los Preámbulos del TCE o del TUE.

d) La formulación de los objetivos de la Unión en el artículo 2 TUE en la

versión Tratado de Lisboa responde, en el fondo, y pese a la supresión

formal de los tres pilares, a la misma sistemática. La declaración

general que antes estaba en el art. 1 TUE queda, expresada en

términos que aciertan a subordinar los objetivos a los valores ( la Unión

tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus

pueblos), y los objetivos se distribuyen entre la formación de un espacio

de libertad, seguridad y justicia (apartado 2) y un mercado interior

(apartado 3), los relacionados con el crecimiento y la estabilidad

económicas y el desarrollo económico, social y cultural (párrafos

segundo y tercero del apartado 3) y los que se refieren a la política

exterior y de defensa (apartado 5)

e) Frente lo que tiende a pensarse cuando aparecen tales disposiciones

en el ámbito del Derecho constitucional, los enunciados de objetivos no

han sido para el Derecho comunitario fórmulas de retórica política más

o menos huecas, que sólo puedan ser eficaces en la medida en que

otras disposiciones precisen su alcance, sino que se les ha dotado de

una eficacia jurídica precisa. Por vaga que pueda parecer su

formulación, no se han agotado en fórmulas huecas. Y ello ocurre

especialmente, de un lado, por la importancia que ha cobrado en la

interpretación del Derecho comunitario el elemento teleológico, a la que

nos referiremos en la lección octava. De otro, por la conexión entre

objetivos y competencias de las instituciones europeas.

Como veremos, la Comunidad no dispone formalmente de la capacidad

de determinar el alcance de sus propias competencias (competencia de

la competencia): el principio de atribución supone que las instituciones

comunitarias no ejercerán más que las transferidas por los Estados a

través de limitadas habilitaciones específicas. Pero las competencias de

la Comunidad están frecuentemente definidas en función de ciertos

objetivos: no se atribuye el poder de disponer sobre una materia

concreta, sino el poder necesario para alcanzar metas específicas.

Aún mayor potencia cobra tal conexión entre principios y competencias

a partir del genérico art. 6.4 TUE ( la Unión se dotará de los medios

necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus

políticas), y especialmente del decisivo art. 308 TCE: Cuando una

acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el

funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la

Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de

acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta

de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las

disposiciones pertinentes. El art. 308 TCE convierte así los más

genéricos objetivos de la Comunidad en normas que atribuyen a ésta

las competencias necesarias para alcanzarlos. Dada la generalidad de

los objetivos, la decisión sobre su concreción y sobre las medidas

necesarias al efecto es prioritariamente política, y con ella se podrían

extender indefinidamente las competencias atribuidas por el propio

Tratado.

Por eso importa también destacar que, tanto práctica como

jurídicamente, los objetivos han quedado jerarquizados de modo

peculiar. Ciertamente, el objetivo de la paz en Europa proporcionó el

impulso inicial, y ha seguido latiendo en muchas decisiones; está por

ejemplo en los orígenes de las últimas ampliaciones. Sin embargo, la

integración económica, inicialmente pensada como un instrumento a tal

efecto, se ha autonomizado, y su progreso se ha convertido en un fin

en sí mismo. Pues bien, como se ha visto en la lección precedente, los

instrumentos de los que se ha dotado la Comunidad han orientado ese

proceso de integración hacia el reforzamiento del sector privado en la

economía llamada de libre mercado, y sólo en segundo término hacia el

logro de mayores equilibrios sociales. Si bien la compleja formulación de

los objetivos generales de la Unión puede satisfacer las exigencias del

postulado social, tales objetivos quedan jerarquizados tanto práctica

como jurídicamente de otro modo, dominando las finalidades

económicas y los instrumentos que permiten su realización.

3. La estructura de la Unión Europea3.1. Los tres pilares

a) El rasgo estructural básico de la Unión viene determinado por sus

célebres tres pilares: las Comunidades que se integran en la Unión

Europea como primer pilar 10 , la política exterior y de seguridad

común y la cooperación policial y judicial, todo ello cobijado por el TUE

y sus disposiciones comunes. Lo fundamental sobre todo ello ya ha sido

expuesto, y también desarrollaremos más adelante algunos extremos.

Por ello nos remitimos aquí, en especial,

a lo que se dijo en la lección primera sobre el desarrollo políticoy las reformas de los Tratados (apartado 2.3), en especial al hilode los Tratados de Mastrique y de Ámsterdam, pero también alas explicaciones adicionales sobre el espacio de seguridadinterior y la política exterior y de defensa (apartados 2.7 y 2.8).

a ciertas referencias a la estructura en tres pilares que secontienen en el primer epígrafe de esta lección, al referirnos a lanaturaleza de la Unión y a su personalidad jurídica.

a los objetivos de la Unión Europea, que se han expuestoatendiendo a la estructura de la misma.

a las competencias materiales de la Unión Europea, que seexpondrán en el apartado último de la lección cuarta siguiendoel mismo esquema.

b) El TUE pretende dotar de cierta garantía institucional a la cohesión

entre tales pilares.

El Consejo Europeo, que se estudiará en la lección sexta, es la única

institución propia de la Unión Europea, por más que también actúe en el

marco de los Tratados comunitarios (ocasionalmente bajo la ambigua

referencia al Consejo en su formación de Jefes de Estado o de

Gobierno). Él dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo

y definirá sus orientaciones políticas generales (art. 4 TUE). La

participación del Presidente de la Comisión en el Consejo Europeo

asocia a ésta en las tareas del mismo.

Pero, además, “la Unión tendrá un marco institucional único que

garantizará la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a

cabo para alcanzar sus objetivos”, dice el art. 3 TUE, que insiste en que

“la Unión velará, en particular, por mantener la coherencia del conjunto

de su acción exterior en el marco de sus políticas en materia de

relaciones exteriores, de seguridad, de economía y de desarrollo. El

Consejo y la Comisión tendrán la responsabilidad de garantizar dicha

coherencia y cooperarán a tal fin. Asegurarán, cada cual conforme a sus

competencias, la realización de tales políticas”.

El “marco institucional único” de la Unión al que se refiere el art. 3 TUE

está integrado fundamentalmente por las instituciones comunitarias,

que conforme al art. 5 TUE también “ejercerán sus competencias en las

condiciones y para los fines previstos” en el nuevo Tratado. Los

instrumentos jurídicos, el procedimiento y el modo de adopción de

acuerdos de unas mismas instituciones son así diferentes cuando se

ocupan de asuntos no comunitarios, sino propios de los otros dos

pilares de la Unión. Esa doble faz de las instituciones se analizará en las

lecciones undécima y duodécima.

3.2. Las cooperaciones reforzadas

a) El art. 43 TUE prevé el supuesto de que ciertos Estados miembros se

propongan establecer entre sí una cooperación reforzada.

Al respecto se ha hablado, en otros momentos, de una integración

flexible o diferenciada, y también de la llamada Europa de dos

velocidades. Y siempre existieron, en efecto, reglas transitorias y

cláusulas que permitían eludir, al menos temporalmente, determinadas

medidas de integración (opting-out). La implantación del euro como

moneda única o la libre circulación del acervo Schengen ofrecen sendos

modelos de cómo puede transcurrir la profundización de la Unión cuando

las sucesivas ampliaciones dificultan los avances sincronizados. La

novedad del Tratado de Amsterdam reside en una codificación de tales

supuestos, y pretende responder a la creciente dificultad de hacer

partícipes a todos los Estados de los progresos previstos desde el

tratado de Mastrique.

Tal forma de cooperación quiebra necesariamente la unidad del marco

institucional y del acervo jurídico de la Unión. Si se multiplicaran sus

aplicaciones, podría dar lugar a asimetrías en el desarrollo de la

integración que hicieran irreconocible a la misma como estructura

unitaria y como proyecto compartido; la diversa condición de los

Estados miembros, la aplicación asimétrica del Derecho comunitario y la

desigual posición de los ciudadanos es contradictoria con un proceso de

creciente integración política. Sin embargo, la experiencia muestra, de

un lado, que tienden a ser siempre los mismos Estados los que están

dispuestos a reforzar su cooperación, de manera que entre ellos el

proceso de integración se refuerza homogéneamente: no se origina así

una imagen confusa, sino simplemente unos círculos concéntricos. Por

otra parte, los avances en un ámbito determinado, aunque tengan

lugar en forma de cooperación reforzada o estén dotados de cláusulas

de exclusión (opting-out), tienden a extenderse a los demás: los

Estados rezagados se suman a los procesos en marcha y las diferencias

resultan transitorias.

El TUE prevé una serie de cautelas que procuran mantener bajo control

el efecto disgregador que pudieran tener las cooperaciones reforzadas:

El art. 43 A TUE señala que sólo podrán iniciarse como últimorecurso, en caso de que haya quedado sentado en el seno delConsejo que los objetivos que se les hayan asignado no puedenalcanzarse, en un plazo razonable, mediante la aplicación de lasdisposiciones pertinentes de los Tratados.

El art. 43. g) TUE exige que la cooperación reúna como mínimo

a ocho Estados miembros 11 , y la letra j) que esté abierta a

todos los Estados miembros 12 . La Comisión y los Estadosmiembros que participen en una cooperación reforzadaprocurarán fomentar la participación del mayor número posiblede Estados miembros.

La cooperación debe respetar el acervo comunitario y lasmedidas adoptadas en virtud de las demás disposiciones de los

Tratados (art. 43 letra c 13 ). Allí mismo (letra b) se señalaque la cooperación debe respetar igualmente el marco

institucional único de la Unión 14 , así como las competencias,los derechos y las obligaciones de los Estados miembros que noparticipen en ella (art. 43 h).

Conforme al art. 45 TUE, el Consejo y la Comisión velarán por lacoherencia de las acciones emprendidas en virtud del presentetítulo, así como por la coherencia de tales acciones con laspolíticas de la Unión y de la Comunidad, y cooperarán a talefecto.

b) Dado que se trata de hacer uso de las instituciones, procedimientos y

mecanismos establecidos en los Tratados, la cooperación debe respetar

tales Tratados (letra b del mismo art. 43 TUE). En particular, y para

evitar que a través de tal procedimiento se pretendan ampliar las

competencias atribuidas a la Unión mediante los Tratados, la letra d del

art. 43 TUE impone que toda cooperación reforzada permanezca dentro

de los límites de las competencias de la Unión o de la Comunidad 15 .

El sentido de la cooperación reforzada debe ser siempre el desarrollo de

la integración en ámbitos en los que no todos los Estados quieren o

pueden participar; en ningún caso puede servir, pues, para detraer

competencias a la Unión 16 . Así, el art. 43 a) TUE condiciona la

admisibilidad de la cooperación reforzada a que ésta pretenda impulsar

los objetivos de la Unión y de la Comunidad, así como proteger y servir

sus intereses y reforzar su proceso de integración.

c) El acceso a la cooperación reforzada exige una decisión del Consejo;

las reglas al respecto son diferentes en los tres pilares.

En el ámbito de la Comunidad, el Tratado de Niza exige, después de que

los Estados miembros que se propongan establecer entre sí una

cooperación reforzada hayan dirigido una solicitud a la Comisión (art.

11.1 TCE), una decisión del Consejo por mayoría cualificada, a

propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo (art.

11.2 TCE); pero cuando la cooperación reforzada se refiera a un ámbito

que se rija por el procedimiento de codecisión, se requerirá el dictamen

conforme del Parlamento Europeo.

El sistema es sustancialmente similar en el tercer pilar (cooperación

policial y judicial), aunque aquí, si la Comisión no ha asumido la

propuesta de los Estados, éstos por sí mismos podrán entonces

presentar al Consejo una iniciativa destinada a que se autorice la

cooperación reforzada de que se trate (art. 40 A 1. TUE).

La mayoría cualificada está igualmente prevista para el segundo pilar

(PESC); pero, conforme al art. 23.2 TUE, existe un derecho de veto: si

un miembro del Consejo declarase que, por motivos importantes y

explícitos de política nacional, tiene la intención de oponerse a la

adopción de una decisión que se deba adoptar por mayoría cualificada,

no se procederá a la votación.

3.3. La estructura de la Unión en el nuevo Tratado de Lisboa

Como se ha dicho, el Tratado de Lisboa, al igual que el malogrado

Tratado constitucional, atribuye personalidad jurídica a la Unión,

suprime la estructura de los pilares y clarifica, en la misma medida, el

régimen jurídico de las instituciones, cuyos actos se imputan a la Unión

como tal y no a diferentes Comunidades o procedimientos de

cooperación intergubernamental. También mantiene la regulación de las

cooperaciones reforzadas en términos muy similares a lo descrito hasta

aquí; al requerir la participación de sólo nueve Estados miembros, se

preserva la posibilidad de que un núcleo central de países, los que

tradicionalmente son más favorables a la integración, puedan poner en

funcionamiento nuevas cooperaciones.

[1] “En este litigio, la empresa de transportes Van Gend & Loos

interpuso recurso ante un tribunal de Holanda contra la

administración de aduanas del país, que había cobrado un arancel

superior que en otras ocasiones por la importación de un producto

químico procedente de Alemania. Esta empresa consideraba que dicha

práctica constituía una infracción del art. 12 TCEE (actualmente art.

25 TCE), que prohíbe a los Estados miembros la introducción de

nuevos derechos de aduana y el aumento de los ya existentes en el

mercado común. El tribunal holandés suspendió la tramitación del

juicio y solicitó al TJCE que dilucidara el alcance jurídico de dicha

disposición del Tratado constitutivo de la CE. El TJCE aprovechó este

litigio para sentar algunas consideraciones fundamentales en cuanto a

la naturaleza jurídica de la CE”.

[2] “En 1962, Italia nacionalizó la producción y el suministro de

electricidad y transfirió las instalaciones de las compañías eléctricas a

la empresa eléctrica ENEL. En su calidad de accionista de la sociedad

anónima Edison Volta, afectada por la nacionalización, el señor Costa

consideró que había sido privado de sus dividendos y se negó a pagar

un recibo de luz. Ante el juez de paz de Milán, el señor Costa justificó

su actitud, entre otras cosas, alegando que la Ley de nacionalización

violaba una serie de disposiciones TCE. Para enjuiciar las alegaciones

del señor Costa, el juzgado de paz presento ante el TJCE diversas

cuestiones prejudiciales de interpretación TCE”.

[3] Por ejemplo, la separación entre la actividad económica exterior y

la actividad diplomática de la Unión resulta artificial cuando se trata

de aplicarla a casos concretos; las decisiones de orden político

adoptadas por un procedimiento de carácter intergubernamental

exigen a veces instrumentos de aplicación comunitarios.

[4] Para el Tribunal Constitucional alemán, por ejemplo, “la Unión

Europea no se puede concebir sino (...) como una liga de Estados

democráticos”. Pero la Mesa de la Convención sobre el Futuro de

Europa propone un texto conforme al cual “la presente Constitución,

que nace de la voluntad de los pueblos y de los Estados de Europa de

construir un futuro común, crea una Unión (…), en cuyo seno se

coordinarán las políticas de los Estados miembros y que gestionarán,

según el modelo federal, algunas competencias comunes”. Admitida

una enmienda destinada a suprimir la imprecisa referencia a los

pueblos (que el Ministro alemán de Asuntos Exteriores, Joschka

Fischer, propone sustituir por ciudadanos), y ante los recelos que

suscita la palabra federal, se adopta finalmente una fórmula

transaccional: La presente Constitución, que nace de la voluntad de

los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro

común, crea la Unión Europea, a la que los Estados miembros

confieren competencias para alcanzar sus objetivos comunes. La

Unión coordinará las políticas de los Estados miembros encaminadas a

lograr dichos objetivos y ejercerá, de modo comunitario, las

competencias que éstos le transfieran (art. I-1.1 TCpE).

[5] Por ejemplo, la Ley Fundamental de Bonn, elaborada en

Alemania bajo las condiciones extremas de la segunda postguerra

mundial y renunciando incluso al término Constitución, pudo

desplegar tal eficacia que la convirtió en modelo para otros Estados

constitucionales.

[6] Al citar sus artículos, numerados correlativamente, se antepone el

número romano correspondiente a cada una de ellas. La primera, sin

rúbrica expresa, divide sus sesenta artículos en nueve títulos que se

ocupan de la definición y los objetivos de la Unión, de los

derechos fundamentales y de la ciudadanía de la Unión , de

las competencias de la Unión, de las instituciones y órganos de la

Unión, del ejercicio de las competencias de la Unión, de la vida

democrática de la Unión, de las finanzas de la Unión, de la Unión y su

entorno próximo y de la pertenencia a la Unión. La segunda contiene

la Carta de los derechos fundamentales de la Unión (a su vez dotada

de su propio Preámbulo). La cuarta contiene las disposiciones

generales y finales (arts. IV-437 a IV-448). De la tercera hablamos

de inmediato en el texto.

[7] Ello no resulta afectado por el procedimiento simplificado de

revisión que el art. IV-445 TCpE prevé para las políticas internas, que

deja las mismas en manos del Consejo Europeo y de los Estados

miembros, pero no de los ciudadanos de la Unión y de sus

instituciones.

[8] El viejo dogma decimonónico de la personalidad jurídica del

Estado fue considerado como condición de posibilidad del desarrollo

de una teoría jurídica del Estado: ello permitiría analizarlo con los

métodos jurídicos consagrados por la dogmática de raíz iusprivatista,

entendiendo por ejemplo que como persona entablaba con los

particulares verdaderas relaciones jurídicas. Entretanto, las profundas

modificaciones de las teorías del Estado y del Derecho público han

convertido el tema en objeto de polémica académica, particularmente

viva en España durante los primeros años del régimen constitucional.

[9] El texto del Tratado se refiere a “los derechos de las personas

pertenecientes a minorías”, en una expresión que, de un lado,

descarta la primacía de tales grupos sobre sus propios integrantes

(los derechos son de las personas, no de las minorías como tales, de

modo que éstas no podrían imponerlos contra sus miembros o al

margen de los intereses efectivos de éstos); de otro, al descartar la

atribución de los derechos a “los grupos” (por ejemplo, culturales),

evita que los derechos fundamentales puedan convertirse en un

instrumento para garantizar los intereses de los grupos mayoritarios

instalados en el orden económico, social y político, que estarían en

condiciones de excluir de su disfrute a cualesquiera minorías en

Europa (por ejemplo, los inmigrantes o los no cristianos).

> Siendo los Estados quienes crean la Unión, ésta se fundamenta

igualmente en las Comunidades Europeas preexistentes,

“completadas con las políticas y formas de cooperación establecidas

en el presente Tratado” (art. 1 TUE). Ello no quiere decir que aquéllas

sean parte del Tratado de la Unión en sentido técnico, pues no han

prestado su consentimiento al mismo; pero sí son integrantes de la

estructura que resulta de él.

[11] Eran una mayoría en el Tratado de Amsterdam, cuando la Unión

contaba con quince miembros; pero ya en Niza, de cara a la última

ampliación, se formalizó el número de ocho.

[12] El art. 43 B TUE precisa que esa posibilidad general de adherirse

a las cooperaciones reforzadas ha de tener lugar en el momento en

que se establezcan; mientras que, para incorporarse a una

cooperación reforzada ya establecida, existen reglas particulares en

los distintos pilares, que presuponen, conforme al marco general del

art. 43 B TUE, el respeto a la decisión inicial y las decisiones tomadas

en tal marco.

[13] En las letras e, f e i se contienen referencias específicas al

mercado interior, a la cohesión económica y social, a la libre

competencia y al acervo de Schengen; en el art. 27 A existen

referencias específicas en materia de política exterior y de seguridad

común.

[14] El art. 44 precisa que, no obstante, si bien todos los

miembros del Consejo podrán participar en las deliberaciones, sóloaquellos que representen a los Estados miembros participantes endicha cooperación tomarán parte en la adopción de

decisiones . Y, a continuación, establece una serie de reglas

para adecuar el cálculo de mayorías a tal situación. Por supuesto, los

actos y decisiones adoptados en el marco de la cooperación reforzada

no formarán parte del acervo de la Unión ... vincularán únicamente a

los Estados miembros que participen en ella y, en su caso, sólo serán

directamente aplicables en dichos Estados.

[15] Es significativo de los problemas que plantea el reconocimiento

de competencias a la Unión en el ámbito de la política exterior y de

seguridad común que el art. 27 B TUE prevea expresamente que las

cooperaciones reforzadas en virtud del presente título se referirán a

la aplicación (no a la adopción) de una acción común o de una

posición común (no de los demás instrumentos previstos en el art. 12

TUE, que por su generalidad podrían dar lugar a mayor margen de

actuación a quienes pretendieran emprender una cooperación

reforzada). No podrán referirse a cuestiones que tengan

repercusiones militares o repercusiones en el ámbito de la defensa.

[16] En tal sentido puede interpretarse la letra d del art. 43 TUE, en

cuanto impide que la cooperación reforzada pueda referirse a los

ámbitos que sean competencia exclusiva de la Comunidad.

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Última modificación 31/12/2008 12:57

Lección 3. La Unión Europea y los Estados Miembros

1. El procedimiento de adhesión de nuevos Estados

2. El estatuto de los Estados miembros

2.1. La participación de los Estados miembros en la Unión.

2.2. La preservación de los Estados miembros

2.3. El control de la Unión sobre los Estados miembros.

La unión y las Comunidades Europeas nacen del acuerdo de una serie

de Estados formalizado mediante Tratados internacionales; el mismo

procedimiento se sigue para su ampliación y profundización. Por eso, no

resulta inexacto afirmar que continúan siendo los Estados, considerados

en su conjunto, quienes ostentan formalmente el control del proceso de

integración, del mismo modo que es decisiva la mediación de los

Estados en la legitimación de las instituciones y de las decisiones

europeas.

Pero lo cierto es que no puede desconocerse la dinámica propia

adquirida por tal proceso y la autonomía que algunas de sus políticas y

de sus instituciones han desarrollado respecto de la voluntad de los

Estados miembros. Del mismo modo, la específica naturaleza de la

Unión y los avances en la integración modifican hasta tal extremo el

status jurídico de los Estados miembros que resulta simplificador

atribuirles el señorío sobre la Unión, como si tras la incorporación a la

Unión continuaran siendo Estados soberanos en el mismo sentido y en

la misma medida en que lo eran de acuerdo con su caracterización

clásica. Ello queda de manifiesto, por ejemplo, en el hecho de que, sin

perjuicio del respeto a la identidad propia de los Estados miembros, la

Unión asuma cierto control sobre su carácter constitucional, así como

con la indudable incidencia de las reformas de los Tratados sobre el

ordenamiento constitucional de los Estados miembros, hasta el extremo

de forzar en la práctica la reforma de sus constituciones. La aparición de

la nueva estatalidad abierta es, al mismo tiempo, condición de

posibilidad de la integración europea y límite asumido por los Estados

que participan en ella. Sólo en la medida en que se tengan en cuenta

tales transformaciones en la condición de los Estados para ser

concebidos bajo la forma específica de Estados miembros puede

comprenderse cómo codeterminan el sentido de la Unión.

1. El procedimiento de adhesión de nuevos Estados

a) Tal procedimiento está regulado en el art. 49 TUE. Por supuesto,

prevé que la iniciativa corresponde al Estado que desee adherirse, pero

impone dos condiciones básicas: que se trate de un Estado europeo y

que se atenga a los principios de la Unión: Cualquier Estado europeo

que respete los principios enunciados en el apartado 1 del art. 6 podrá

solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Dirigirá su solicitud al

Consejo ...

Cómo se decide sobre tal solicitud está regulado a continuación de

manera escueta: El Consejo se pronunciará por unanimidad después de

haber consultado a la Comisión y previo dictamen conforme del

Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría absoluta de los

miembros que lo componen.

Pese a la aparente simplicidad del proceso, es preciso reconocer, de un

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lado, que toda ampliación afecta necesariamente a los equilibrios

institucionales de los Tratados originarios. De otro lado, la adhesión

permite al nuevo Estado miembro incorporarse a políticas ya en

marcha, algo que por lo común sólo puede hacerse paulatinamente. Por

todo ello es preciso acordar, junto con el Tratado de Adhesión, un Acta

de Adhesión que recoja las condiciones particulares de la adhesión y las

adaptaciones correspondientes.

Aunque la negociación se produzca bajo la dirección del Consejo, los

Tratados resultantes deben ser formalmente celebrados por el Estado

que es admitido y por los anteriores Estados miembros, signatarios de

los Tratados constitutivos de la Unión o progresivamente incorporados a

ella. El art. 49 TUE señala, así, que las condiciones de admisión y las

adaptaciones que esta admisión supone en lo relativo a los Tratados

sobre los que se funda la Unión serán objeto de un acuerdo entre los

Estados miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someterá a

la ratificación de todos los Estados contratantes, de conformidad con

sus respectivas normas constitucionales.

b) Tales Tratados de adhesión entrañan, en definitiva, negociaciones de

complejidad notable, que pueden ejemplificarse con la última ampliación

verificada hasta ahora. El Consejo Europeo de Luxemburgo, de

diciembre de 1997, estableció el marco del proceso global de

ampliación, que incluía a todos los países candidatos. Este proceso

comprende tres etapas consecutivas:

La Conferencia Europea, que se reunió por vez primera enLondres el 12 de marzo de 1998, constituye un marcomultilateral que abarca diez países de Europa Central y Oriental(PECO), Chipre y Malta.

Estos países deben integrarse en la UE sobre la base de losmismos criterios y participan en las mismas condiciones en elproceso de adhesión. Con la ayuda de una estrategia depreadhesión especial, todos los candidatos deben estar encondiciones de aproximarse al máximo posible al acervocomunitario de la UE antes de su adhesión. La Comisiónpresenta informes al Consejo periódicamente (el primero afinales de 1998) sobre los progresos verificados, junto conrecomendaciones para la apertura de las negociaciones deadhesión si procede.

Las negociaciones de adhesión se inician con los paísesrecomendados por la Comisión, tienen lugar en conferenciasbilaterales con cada uno de los países candidatos y puedenconcluir en distintos momentos. Tal proceso, como se sabe,culmina con la adhesión de diez países el 1 de mayo del 2004,quedando pendientes para el año 2007 la adhesión de Rumaníay Bulgaria.

c) El Tratado de Lisboa simplemente impone que de la solicitud de

adhesión se informe al Parlamento Europeo y a los parlamentos

nacionales y sustituye el dictamen conforme de aquél por una

aprobación que ya no exige expresamente la mayoría absoluta.

d) El ingreso en la Unión impone al nuevo Estado miembro asumir el

Derecho comunitario vigente: no sólo se compromete con los Tratados,

sino que acepta conjuntamente todo el acervo comunitario, esto es,

cuanta producción normativa ha acumulado el Derecho comunitario

desde sus inicios, incluida la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y los

principios que han sido consagrados por ella.

2. El estatuto de los Estados miembros2.1. La participación de los Estados miembros en la Unión.

a) Los Estados como señores de los Tratados

La posición de los Estados en el Derecho internacional se caracteriza

por la igualdad entre ellos. El art. 3 bis.2 del nuevo Tratado de Lisboa lo

asume expresamente: la Unión respetará la igualdad de los Estados

miembros ante los Tratados.

Dejando a un lado otras expresiones de la igualdad entre los Estados,

como la que conduce al complejo régimen lingüístico de la Unión, su

expresión fundamental tiene lugar en el momento de constituir la Unión

mediante Tratado internacional, de adherirse a ella o de reformar sus

Tratados; en todos esos supuestos se requiere la unanimidad de los

Estados miembros. Justamente por eso se considera que la Unión tiene

un fundamento de Derecho internacional y es, en esa medida, una

organización internacional. Y, en efecto, conforme al art. 1 tanto del

TUE como del TCE, son los Estados, como “Altas Partes Contratantes”,

quienes “por el presente Tratado constituyen entre sí una Unión

Europea” o “una Comunidad Europea” 1 .

En ese sentido se afirma que los Estados son “los señores de los

Tratados”, determinan la organización de la Unión Europea y el ámbito

de sus competencias. A través de la ratificación de los Tratados

conforme al orden constitucional de los Estados, dichos Tratados

adquieren su posición peculiar en el marco de cada ordenamiento

nacional, de modo que el Derecho europeo toma cuerpo sólo gracias a

la decisión individual de cada Estado.

Por lo demás, el TCE atribuye ciertas competencias no a las

instituciones comunitarias, sino a los propios Jefes de Estado o de

Gobierno de los Estados miembros actuando en cuanto tales; y ello no

sólo se refiere a la reforma de los Tratados (art. 48 TUE): los miembros

del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo se eligen “de común

acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros a nivel de Jefes de

Estado o de Gobierno” (art. 112 TCE), mientras que los jueces y los

abogados generales del Tribunal de Justicia y los jueces del Tribunal de

Primera Instancia “serán designados de común acuerdo por los

Gobiernos de los Estados miembros” (arts. 223 y 224 TCE); finalmente,

“la sede de las instituciones de la Comunidad será fijada de común

acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros” (art. 289 TCE).

Este control de los Estados sobre la vida de la Unión debe completarse

considerando la posibilidad de separación por parte de un Estado.

De acuerdo con el art. 51 TUE, el presente Tratado se concluye por un

período de tiempo ilimitado; el art. 312 TCE tiene idéntica redacción. Al

margen de una improbable disolución de la Unión por acuerdo de todos

sus miembros, la eventual separación de un Estado miembro de la

Unión debería producirse mediante la denuncia de los Tratados; pero

éstos no prevén, por el momento, tal supuesto. En la situación actual,

pues, sería preciso invocar la cláusula rebus sic stantibus (si las

circunstancias habidas en el momento de la celebración de los Tratados

hubieran cambiado en términos no previsibles y ello hiciera la nueva

situación inaceptable para el Estado) o sencillamente la última ratio de

la soberanía estatal, por más que tal decisión pudiera originar

responsabilidad desde el punto de vista del Derecho internacional. Los

demás Estados y la propia Unión podrían invocar el incumplimiento de

las obligaciones derivadas de los Tratados; el Estado separado se

colocaría frente a la Unión en una relación de Derecho internacional.

Resulta significativo que la cuestión de la retirada voluntaria de la Unión

sea regulada y normalizada por el Tratado de Lisboa en términos muy

semejantes a los que ya recogía el Tratado constitucional (art. I-60 ).

En efecto, el Tratado de Lisboa inserta el artículo 49 A TUE, conforme al

cual todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus

normas constitucionales, retirarse de la Unión (sin perjuicio de poder

solicitar ulteriormente, por el procedimiento ordinario, de nuevo la

adhesión, ap. 5), notificando su intención al Consejo Europeo (ap. 2).

La Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que

establecerá la forma de su retirada, a partir de cuya entrada en vigor

los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate (ap. 3).

Pero, aun cuando no se llegue a tal acuerdo, la retirada será eficaz a los

dos años de la notificación antes mencionada, salvo si el Consejo

Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar

dicho plazo (ap. 3).

Una regulación de este tipo confirma la determinación jurídica de la

Unión, a la que resulta extraña la clásica consideración existencial de la

soberanía estatal: la separación deja de entenderse como un conflicto

vital para la Unión y el Estado miembro, para quedar reducida a un

procedimiento jurídico.

Al mismo tiempo debe destacarse que, así como el ingreso en la Unión

supone un acuerdo entre los Estados, la retirada se establece en

relación directa entre el Estado afectado y la Unión. El derecho de

secesión, pues, no debilita a la Unión, antes bien refuerza su autonomía

respecto de los Estados que decidan seguir siendo miembros.

Esta posibilidad de retirada voluntaria desempeña un papel relevante en

la Declaración 1/2004 del Tribunal Constitucional español, de 13 de

Diciembre, sobre la compatibilidad del Tratado constitucional con la

Constitución española. El Tribunal Constitucional relaciona su tarea de

garantía previa de esta compatibilidad con la posibilidad de retirarse de

la Unión; porque, si la incompatibilidad se apreciara una vez ratificado

el Tratado, sólo quedaría al Estado que desee salvaguardar su orden

constitucional la denuncia de los Tratados, la retirada de la Unión y la

asunción de la correspondiente responsabilidad internacional.

Por eso, “al cometido jurisdiccional propio de este Tribunal se le añade,

en virtud de su ejercicio preventivo, una dimensión cautelar al servicio

de la salvaguardia de la responsabilidad internacional del Estado. Se

trata, en definitiva, de asegurar la supremacía de la Constitución sin

perjuicio alguno para esos compromisos, procurando evitar que la

posible contradicción entre una y otros haya de resolverse una vez

integradas en el Ordenamiento las normas pactadas; esto es, cuando de

la lógica de la supremacía de la Constitución puedan derivar

consecuencias incompatibles con la lógica del respeto a lo

internacionalmente acordado”.

Pero, de otro lado, la propia posibilidad de retirada es entendida en esta

Declaración como un reconocimiento explícito, por parte del Tratado, de

la supremacía de la Constitución en el ámbito de los Estados. Porque,

con tal regulación, el Tratado constitucional estaría anticipando una

salida al eventual conflicto entre Constitución estatal y Derecho

comunitario que respeta la decisión soberana del Estado miembro que

otorgue primacía a la primera. Y esa decisión a favor de la Constitución

estaría garantizada por el propio Tribunal Constitucional.

b) La estatalidad abierta

Pero los Estados miembros no permanecen separados de la Unión que

han creado, controlándola (en condiciones de igualdad) desde el

exterior, sino que se integran en la misma. Ello se expresa mediante la

referencia a la estatalidad abierta (Wahl), que alude a la vocación de los

Estados no sólo de entablar relaciones internacionales como sujetos

autónomos, sino también de suspender tal autonomía en beneficio de

procedimientos de decisión colectivos.

Las disposiciones constitucionales que en cada Estado otorgan

fundamento a tal estatalidad abierta son muy diferentes: unas

mencionan expresamente la integración europea; otras contienen

limitaciones cuantitativas o cualitativas a la correspondiente atribución

de competencias; algunas incluyen reglas específicas sobre la propia

Unión, que debería ajustarse así a ciertos condicionamientos recogidos

en las propias Constituciones nacionales. Dos buenos ejemplos de esa

extrema diversidad son los arts. 93 CE y 23 de la Ley Fundamental

alemana.

Este segundo pretende garantizar, de un lado, que la transferencia de

competencias a la Unión no afecte a la propia condición estatal de

Alemania y a los principios que caracterizan su Constitución; de otro,

que los “derechos de soberanía” transferidos se ejerzan en Europa no

sólo respetando el principio de subsidiariedad, sino sobre todo en

consonancia también con los postulados centrales de la Ley

Fundamental: federalismo, democracia y Estado social de derecho, así

como con una garantía de los derechos fundamentales sustancialmente

equivalente a la que proporciona la Ley Fundamental. Con todo ello está

proponiendo la determinación del Derecho europeo a partir de los

clásicos principios constitucionales.

El art. 93 CE, por su parte, se limita a permitir la transferencia de

competencias derivadas de la Constitución. Sin embargo, en una

interpretación que resultó discutida en algunos votos particulares, la

Declaración 1/2004 del Tribunal Constitucional, sobre la compatibilidad

del Tratado constitucional con la Constitución española, entendió que el

art. 93 incorpora implícitamente límites materiales a la integración: “La

operación de cesión del ejercicio de competencias a la Unión europea y

la integración consiguiente del Derecho comunitario en el nuestro propio

imponen límites inevitables a las facultades soberanas del Estado,

aceptables únicamente en tanto el Derecho europeo sea compatible con

los principios fundamentales del Estado social y democrático de Derecho

establecido por la Constitución nacional. Por ello la cesión constitucional

que el art. 93 CE posibilita tiene a su vez límites materiales que se

imponen a la propia cesión. Esos límites materiales, no recogidos

expresamente en el precepto constitucional, pero que implícitamente se

derivan de la Constitución y del sentido esencial del propio precepto, se

traducen en el respeto de la soberanía del Estado, de nuestras

estructuras constitucionales básicas y del sistema valores y principios

fundamentales consagrados en nuestra Constitución, en el que los

derechos fundamentales adquieren sustantividad propia (art. 10.1 CE)”.

Con ello, este precepto resulta dotado por el Tribunal Constitucional de

un contenido similar al art. 23 de la Ley Fundamental alemana 2 . . Y

es que, pese a la diversidad de tales disposiciones contenidas en las

Constituciones nacionales, y en la medida en que conducen a un

resultado compartido (la Unión Europea), es preciso atribuir a todas

ellas un sentido homogéneo.

Ahora bien, una determinación constitucional del Derecho europeo como

la que pretenden el art. 23 de la Ley Fundamental alemán y la

Declaración 1/2994 del Tribunal Constitucional español no puede

basarse exclusivamente en el Derecho de los Estados. Porque los

presupuestos constitucionales para la participación de un Estado en la

Unión pueden condicionar su decisión de pertenecer a ella, pero sólo

limitadamente podrán determinar el sentido del proyecto conjunto, que

está dotado de una vida propia. En tal sentido se deben interpretar las

referencias contenidas en la lección segunda a la interpretación

recíprocamente conforme de Derecho europeo, de un lado, y tradiciones

constitucionales comunes a los Estados miembros, de otro, y a la

consiguiente formación de una unión constitucional.

El efecto de tal pertenencia para el Estado queda recogido, para el

ámbito de la Comunidad, por el art. 10 TCE: Los Estados miembros

adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para

asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente

Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad.

Facilitarán a esta última el cumplimiento de su misión. Los Estados

miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner

en peligro la realización de los fines del presente Tratado. El TUE

reconoce el mismo principio en el art. 11.2: los Estados miembros

apoyarán activamente y sin reservas la política exterior y de seguridad

de la Unión, con espíritu de lealtad y solidaridad mutua (...) Se

abstendrán de toda acción contraria a los intereses de la Unión o que

pueda perjudicar su eficacia como fuerza de cohesión en las relaciones

internacionales. La traducción jurídica de esta necesidad de cooperación

leal se ha desarrollado al referirnos a la Unión como Comunidad de

Derecho.

También expresa la superación de las relaciones interestatales en el

ámbito del Derecho comunitario la inexistencia en éste de una cláusula

de reciprocidad; el Tribunal de Justicia ha rechazado su invocación por

cualquier Estado miembro para justificar su propio incumplimiento,

pues “los Tratados no se limitan a crear obligaciones recíprocas”.

Tampoco admite el Tribunal que un Estado miembro pueda “tomar

unilateralmente medidas de defensa” para prevenirse contra un posible

incumplimiento de las normas de Derecho comunitario por parte de otro

Estado miembro.

El Tratado de Lisboa formula expresamente el principio de cooperación

leal en el apartado 3 del artículo 3 bis: Conforme al principio de

cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y

asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de

los Tratados. Las especificaciones que añade son semejantes a las que

hemos recogido de los Tratados vigentes.

2.2. La preservación de los Estados miembros.

a) Identidad nacional

De acuerdo con el art. 6.3 TUE, la Unión respetará la identidad nacional

de sus Estados miembros.

La integración europea estimula ciertamente la formación y

consolidación de una identidad común que trasciende las fronteras

estatales, especialmente a través de los principios y objetivos de la

Unión. En el pasado, la formación y consolidación de los Derechos

nacionales fue decisiva en la consolidación de las identidades culturales,

y el Derecho europeo tiene en su ámbito, sin duda, un efecto

equivalente. La Unión se dota asimismo de una propia identidad

cultural, por ejemplo, a través de símbolos como el himno, la bandera o

el día de la Unión. En esta política cultural de la Unión resulta

importante especialmente la formación de una verdadera opinión pública

de alcance europeo que pueda sustentar procesos democráticos

supranacionales.

Pero interesa ahora más destacar que los Estados que han dado origen

a la Unión disponen, por su parte, de diferentes identidades culturales

históricamente determinadas. El art. 6.3 TUE subraya que la Unión no

pretende sustituir las culturas nacionales existentes, tampoco atribuirse

supremacía alguna sobre ellas, sino interrelacionarlas y enriquecerlas.

La Unión no es ajena, por lo demás, al hecho de que, en los propios

Estados conviven culturas diversas, y su carácter a veces

transfronterizo puede ser incluso un estímulo para el proceso de

integración cultural europeo.

b) Identidad constitucional

La identidad de los Estados es, en particular, su identidad

constitucional. Así se subraya en el apartado segundo del artículo 3 bis

TUE que incorpora el Tratado de Lisboa: La Unión respetará la igualdad

de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad

nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y

constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y

regional.

Conforme al principio de autonomía institucional, el Derecho europeo

respeta las singularidades del Derecho interno incluso cuando se trata

de desarrollar y dar aplicación a sus propias disposiciones. Por ello, al

margen del respeto a los principios mencionados en el art. 6.1 TUE,

caben diferencias significativas entre los sistemas políticos e

institucionales de los Estados miembros: entre ellos existen monarquías

y repúblicas, Estados federales y centralizados, regímenes

parlamentarios y presidencialistas ... En los singulares ordenamientos de

los Estados perviven así particularidades no irrelevantes, que se

corresponden con concepciones derivadas de la propia tradición jurídica

y arraigadas firmemente en ella. La garantía de tales singularidades

frente a los procesos de integración europea podría articularse, en su

caso, incluso como control de constitucionalidad del Derecho

comunitario, para cuyo tratamiento general nos remitimos al epígrafe

último de la lección décimotercera.

Sin embargo, debe reconocerse desde un primer momento que tal

preservación no implica plena indiferencia del propio orden

constitucional respecto de la integración. La estatalidad abierta no sólo

permite la apertura a la integración europea, que sería un fenómeno

ajeno al propio ordenamiento constitucional. Antes bien, la integración

europea ha modificado la propia Constitución del Estado por cauces

ciertamente diferentes de los formalmente previstos al efecto.

Que esa modificación se ha producido es evidente, por ejemplo en

España, en cuanto se refiere a los equilibrios sea entre Gobierno y

Cortes Generales en la producción normativa, sea entre Estado y

Comunidades Autónomas en la distribución efectiva de competencias.

En la medida en que competencias atribuidas a las Comunidades

Autónomas o sometidas a reserva de parlamento pasan a ser ejercidas

por la Unión, en cuyo preponderante Consejo se sientan los

representantes de los Gobiernos estatales, el equilibrio

constitucionalmente previsto se altera de modo sustancial. También se

ve afectada la sujeción del juez a la Ley (art. 117 CE), en la medida en

que la aplicación preferente del Derecho comunitario puede llevarle a

inaplicar la ley nacional.

Otro tanto cabe decir de la denominada parte dogmática de la

Constitución. No se trata sólo de que, como veremos, frente a la Unión

Europea, que debe atenerse al respeto de los derechos fundamentales,

no quepa invocarlos en los precisos términos en los que están

garantizados en las Constituciones estatales, y de que eso mismo pueda

extenderse a los poderes del Estado en cuanto actúan aplicando el

Derecho comunitario. Más en general, la determinación comunitaria de

la política económica de los Estados afecta a la posibilidad misma de

desarrollar tareas públicas previstas por la Constitución, especialmente

en garantía de la efectividad de los derechos fundamentales.

Por todo ello, parece pecar de una perspectiva no poco formalista la

Declaración del Tribunal Constitucional de 1 de julio de 1992, cuando

afirma que el artículo 93 CE no permite, mediante Tratado, “contrariar

o rectificar mandatos o prohibiciones contenidos en la Norma

Fundamental, pues ni tal precepto es cauce legítimo para la reforma

implícita o tácita constitucional, ni podría ser llamada atribución del

ejercicio de competencias, en coherencia con ello, una tal contradicción,

a través del tratado, de los imperativos constitucionales”. La vigencia de

éstos no evita que sea preciso atender igualmente a las muy diferentes

condiciones en las que se desarrolla su eficacia normativa. En este

sentido, la Declaración del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de

Diciembre, resulta más conforme con la realidad cuando constata:

“Producida la integración debe destacarse que la Constitución no es ya

el marco de validez de las normas comunitarias, sino el propio Tratado

cuya celebración instrumenta la operación soberana de cesión del

ejercicio de competencias derivadas de aquélla”, aunque añade que “la

Constitución exige que el Ordenamiento aceptado como consecuencia de

la cesión sea compatible con sus principios y valores básicos”. El

dictamen del Consejo de Estado sobre modificaciones de la Constitución

española, emitido en febrero de 2006, se refiere con detalle a algunas

de las transformaciones que provoca en el orden constitucional la

emergencia del nuevo ordenamiento, por ejemplo en cuanto se refiere a

la vinculación del juez a la ley (artículo 117 CE) o a los equilibrios entre

Gobierno y Cortes Generales y entre Estado y Comunidades

Autónomas.

En tal contexto, recurrentemente se ha defendido la necesidad de

adaptar el Derecho constitucional al desarrollo de la integración

europea, especialmente para compensar los mencionados desequilibrios

institucionales mediante modificaciones ad hoc que aseguren los

originarios principios constitucionales de los Estados (por ejemplo, el

régimen parlamentario y el principio de autonomía) puestos en peligro

por la integración europea. Sin embargo, en la medida en que el poder

efectivo de decisión se haya desplazado hacia la propia Unión, la

eficacia de tales reformas ceñidas al ámbito del Estado será limitada.

Para poder preservar los principios constitucionales en los Estados sería

preciso configurar la propio Unión Europea conforme a ellos; algo que,

por ejemplo con referencia al principio democrático, no parece haberse

abordado con decisión suficiente.

Ello no significa, en cualquier caso, que sean irrelevantes las reformas

constitucionales emprendidas por algunos Estados para garantizar el

derecho de concurso del Parlamento y, en su caso, de los entes

territoriales, cuando el Consejo aborda materias que en el ámbito

interno serían de su competencia. En España, donde no se ha

emprendido reforma constitucional alguna en este sentido, las

compensaciones ideadas al efecto resultan insatisfactorias.

De un lado, el reforzamiento del Gobierno que proviene de la

integración es coherente con la modificación de las relaciones políticas

entre Gobierno y Parlamento en el llamado parlamentarismo

racionalizado del Estado de partidos, que en España ha conducido, en

términos cuya valoración ahora no procede, a una preeminencia apenas

matizada del mismo en la dirección política del Estado. La Comisión

Mixta (Congreso-Senado) de la Unión Europea es regulada por la Ley

8/1994, que le atribuye “el fin de que las Cortes Generales tengan la

participación adecuada en las propuestas legislativas elaboradas por la

Comisión Europea” (art. 1). Pero despliega fundamentalmente una

actividad de información y control, y carece por su propia naturaleza de

capacidad para adoptar resoluciones que vinculen al Gobierno 3 .

De otra parte, y dando por descontado lo insatisfactorio de la

representación territorial que hoy por hoy proporciona el Senado (art.

69 CE), la constitución de una Conferencia para Asuntos Relacionados

con las Comunidades Europeas (regulada por Ley desde 1997) tampoco

ha logrado articular eficazmente la participación de las Comunidades

Autónomas en los asuntos de su interés, por ejemplo cuando se trata

de la elaboración de disposiciones que habrán de ser ejecutadas por la

administración autonómica; se ha convertido, más bien, en un

mecanismo para que el Gobierno de la nación transmita información a

las Comunidades Autónomas. Por su parte, las Conferencias Sectoriales,

como órganos de cooperación entre la administración del Estado y las

administraciones autonómicas, constituyen una red asistemática de

actividad irregular; por lo demás, centran su actividad en la ejecución

de las políticas comunitarias, y no tanto en la llamada fase ascendente

–o de elaboración de las posiciones que el representante del Estado

debe defender en el proceso de formación del Derecho europeo. El

Comité de las Regiones, que se estudiará en una próxima lección,

carece de eficacia suficiente como para compensar este déficit. En

definitiva, a la espera de que una reforma constitucional configure

mecanismos eficaces de participación en la formación de la voluntad del

Estado (en particular a través del Senado), las Comunidades

Autónomas han buscado la defensa de sus intereses al margen de las

vías institucionales previstas en el Derecho interno, en concreto a

través de la apertura de Oficinas y Delegaciones en Bruselas.

c) Identidad estatal

La garantía de la identidad de los Estados implica igualmente

preservarlos en cuanto Estados. A ello alude también el artículo 93 CE,

según el Dictamen del Consejo de Estado de 21 de Octubre de 2004

(relativo al nuevo Tratado Constitucional), cuando se refiere a la

atribución de competencias y no de las competencias: “No cabe una

atribución en bloque o global de la totalidad de las competencias que

supusiera un vaciamiento de las estatales o la quiebra de la pervivencia

de la organización política del Estado”. Esta salvaguarda de la

estatalidad corresponde en primer lugar al propio Estado soberano, en

su caso invocando el derecho de secesión, al que ya nos hemos referido.

Entretanto la garantía de estatalidad se reduzca a una genérica

preservación del contenido esencial de la soberanía, hay que reconocer

que éste resulta cuando menos impreciso. Pero, en principio, tampoco

queda puesto en cuestión por la integración europea.

Si la soberanía se identifica, en efecto, con la decisión sobre el alcance

territorial y personal de la propia competencia, observa Díez-Picazo que

“las adquisiciones y pérdidas territoriales de cada Estado miembro

repercuten automáticamente sobre la Unión” 4 ; y, del mismo modo,

corresponde a cada uno de los Estados miembros actuando de manera

independiente, “no a la Unión Europea en cuanto tal, determinar quien

es ciudadano de esta última (...) es cada Estado miembro, al regular su

propia nacionalidad, quien indirectamente está también determinando

quién es ciudadano europeo”. La clásica caracterización del Estado a

través del monopolio del uso legítimo de la coacción física también se

preserva, en cuanto la Unión carece de medios propios de ejecución.

Tal garantía de estatalidad puede reconocerse también, por ejemplo,

cuando el Derecho comunitario, pese a estarle atribuida la

correspondiente competencia, exige el consentimiento del Estado para

adoptar decisiones que, a juicio de éste, comprometan decisivamente su

especificidad como Estado. A este fin sirve la regla de la unanimidad.

Esto se aprecia especialmente en materia de Política Exterior y de

Seguridad Común, cuando el art. 23.1 TUE señala que el Consejo

adoptará por unanimidad las decisiones que se rijan por el presente

título. El Estado que se abstenga, no impidiendo de ese modo la

adopción de tales decisiones, podrá eludir la obligación de aplicar la

decisión (aunque se abstendrá de cualquier acción que pudiera

obstaculizar o impedir la acción de la Unión basada en dicha decisión), y

los demás Estados miembros respetarán su posición. Incluso en los

limitados casos en los que cabe decisión por mayoría cualificada (art.

23.2), si un miembro del Consejo declarase que, por motivos

importantes y explícitos de política nacional, tiene la intención de

oponerse a la adopción de una decisión que se deba adoptar por

mayoría cualificada, no se procederá a la votación. El Consejo, por

mayoría cualificada, podrá pedir que el asunto se remita al Consejo

Europeo para que decida al respecto por unanimidad.

En el ámbito del primer pilar o pilar comunitario, el compromiso de

Luxemburgo (1966), sin estar formalmente recogido en el Derecho

comunitario, prevé que, si un Estado entiende afectados “intereses muy

importantes”, se evite la decisión por mayoría y se busque la

unanimidad; el compromiso de Ioannina (1994) preveía un mecanismo

para reforzar en tales casos la posibilidad de formar minorías de

bloqueo, que se consolidan con la nueva ponderación de votos en el

Tratado de Niza.

Del mismo modo, la garantía de la estatalidad se puede apreciar en

ciertas reservas de competencia que se realizan a favor de los Estados

miembros, especialmente para situaciones extremas.

En el primer pilar, el art. 296 TCE señala que ningún Estado miembro

estará obligado a facilitar información cuya divulgación considere

contraria a los intereses esenciales de su seguridad, y que todo Estado

miembro podrá adoptar las medidas que estime necesarias para la

protección de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran

a la producción o al comercio de armas, municiones y material de

guerra. Conforme al art. 297 TCE, se acepta que un Estado miembro

pueda verse obligado a adoptar las medidas necesarias en caso de

graves disturbios internos que alteren el orden público, en caso de

guerra o de grave tensión internacional que constituya una amenaza de

guerra, o para hacer frente a las obligaciones contraídas por el mismo

para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional 5 .

La reserva de competencia a veces se verifica mediante la exclusión del

control judicial comunitario, cuyo Derecho pierde así la capacidad de

determinar la acción de los Estados. Por ejemplo, todo el ámbito de la

política exterior y de seguridad queda al margen del control judicial, y

el art. 35.5. TUE señala: “El Tribunal de Justicia no será competente

para controlar la validez o proporcionalidad de operaciones efectuadas

por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de un Estado

miembro, ni sobre el ejercicio de las responsabilidades que incumben a

los Estados miembros respecto al mantenimiento del orden público y la

salvaguardia de la seguridad interior”. El 68.2 TCE indica que “el

Tribunal de Justicia no tendrá en ningún caso competencia alguna sobre

las medidas o decisiones adoptadas con arreglo al punto 1 del art. 62

(medidas encaminadas a garantizar la ausencia de controles sobre las

personas en el cruce de las fronteras interiores, tanto de los ciudadanos

de la Unión como de los nacionales de terceros países) relativas al

mantenimiento del orden público y a la salvaguardia de la seguridad

interior”.

Con carácter más general, el nuevo Tratado de Lisboa establece que la

Unión ... respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente

las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener

el orden público y salvaguardar la seguridad nacional (art. 3 bis.2); y

no sólo mantiene las mismas excepciones al control judicial, sino que

contiene ochenta y cinco veces la palabra “unanimidad”.

2.3. El control de la Unión sobre los Estados miembros.

a) El respeto de los Estados a los principios de la Unión.

No se trata ahora de exponer los procedimientos por los que se asegura

la primacía del Derecho comunitario y su correcto cumplimiento en los

Estados, algo que corresponde a la vida ordinaria de una Comunidad de

Derecho y que difícilmente afectará a rasgos caracterizadores esenciales

de los Estados miembros. Interesan aquí los específicos mecanismos de

control que la Unión asume sobre el respeto de éstos a los principios, de

naturaleza materialmente constitucional, que son propios de la Unión.

Tal control de la Unión se proyecta así sobre el régimen constitucional

de los Estados miembros, y puede suponer una cierta injerencia en su

soberanía.

Tal control, dejando a un lado el que se verifica ex ante al valorar las

solicitudes de adhesión, opera como sanción para aquellos Estados que,

perteneciendo a la Unión, violen sus principios, pero también como

sistema de prevención frente a aquellos Estados miembros en los que

haya riesgo de que puedan ser violados. Entre ambos mecanismos no

existe, en principio, relación alguna; cabe constatar la existencia de una

violación grave y persistente (art. 7.2 TUE) de los principios recogidos

en el art. 6.1 TUE aunque previamente no se haya apreciado un riesgo

claro de grave violación (art. 7.1 TUE).

La decisión al respecto, que en ambos casos corresponde al Consejo,

tiene naturaleza política; dado que el riesgo y la violación constatados

deben ir más allá de situaciones individuales y alcanzar la dimensión de

un problema sistemático, sólo cabe un enfoque político general.

Significativamente, el control del Tribunal de Justicia sólo se refiere

(art. 46 e TUE) a las disposiciones exclusivamente procedimentales

contenidas en el art. 7 (pronunciándose el Tribunal de Justicia a petición

del Estado miembro de que se trate y en el plazo de un mes a partir de

la fecha de la constatación del Consejo prevista en dicho artículo).

b) El control represivo

La posibilidad de ampliación de la Unión Europea a los Estados del Este,

cuyo orden constitucional no se consideraba suficientemente asentado,

provocó la introducción en el Tratado de Amsterdam de un sistema

sancionador interno frente a una eventual “violación grave y

persistente” de los principios contemplados en el apartado 1 del art. 6

TUE.

El procedimiento de sanción consta de dos fases:

La constatación de la existencia de la situación de la violacióngrave y persistente de dichos principios. La institución quedecide si existe tal situación es el Consejo reunido en suformación de Jefes de Estado y de Gobierno; se requiere launanimidad (art. 7.2 TUE), naturalmente sin contar con el votodel Estado implicado. La propuesta para reunir el Consejo ha de

ser realizada por un tercio de los Estados miembros o por laComisión, y requiere el previo dictamen conforme delParlamento Europeo; éste decide por mayoría de dos tercios delos votos emitidos que representen la mayoría de los miembrosque lo componen (art. 7.6 TUE). El Estado miembro contra quiense ha abierto el procedimiento debe ser invitado a presentar susobservaciones (art. 7.2 TUE)

La adopción de la sanción. Se rige por lo dispuesto en losapartados 3, 4 y 5 del art. 7 del TUE: 3. Cuando se haya efectuado la constatación contemplada en elapartado 2, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada,que se suspendan determinados derechos derivados de laaplicación del presente Tratado (también derivados de laaplicación del TCE, cfr. art. 309 TCE) al Estado miembro de quese trate, incluidos los derechos de voto del representante delgobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder adicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posiblesconsecuencias de la misma para los derechos y obligaciones delas personas físicas y jurídicas. Las obligaciones del Estadomiembro de que se trate derivadas del presente Tratadocontinuarán, en cualquier caso, siendo vinculantes para dichoEstado.4. El Consejo podrá decidir posteriormente, por mayoríacualificada, la modificación o revocación de las medidasadoptadas como respuesta a cambios en la situación que motivósu imposición.5. A los efectos del presente artículo, el Consejo decidirá sintener en cuenta el voto del representante del gobierno delEstado miembro de que se trate. Las abstenciones de miembrospresentes o representados no impedirán la adopción de lasdecisiones contempladas.

c) El control preventivo

A principios del año 2000, cuando la Unión contaba con quince Estados,

catorce de ellos quisieron sancionar el hecho de que el llamado Partido

Liberal, orientado por principios xenófobos y extremistas, hubiera

entrado en el Gobierno de Austria en coalición con el Partido

Conservador. El mecanismo sancionador introducido por el Tratado de

Ámsterdam estaba previsto sólo para casos de violación persistente y

sistemática de los derechos fundamentales, y por tanto no era aplicable.

Los catorce Estados impusieron sanciones unilaterales, pero

concertadas, y congelaron las relaciones con Viena. Finalmente, un

Comité compuesto por tres personalidades (“los tres sabios” conforme a

la terminología usual en la jerga comunitaria) elaboraron un informe

que, además del levantamiento de las sanciones, recomendaba la

introducción en el TUE de un procedimiento de prevención y de

supervisión.

El apartado 1 del art. 7 del TUE introducido con el Tratado de Niza

dispone: A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros,

del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de

cuatro quintos de sus miembros y previo dictamen conforme del

Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de

violación grave por parte de un Estado miembro de los principios

enunciados en el apartado 1 del art. 6 y dirigirle recomendaciones

adecuadas. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al

Estado miembro de que se trate y, con arreglo al mismo procedimiento,

podrá solicitar a personalidades independientes que presenten en un

plazo razonable un Informe sobre la situación en dicho Estado miembro.

El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que le han

llevado a tal constatación siguen siendo válidos.

[1] El Tratado de Lisboa no modifica este extremo. Una redacción

bien diferente era la dada por el art. I-1.1 del Tratado constitucional,

bajo la rúbrica Creación de la Unión: La presente Constitución, que

nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de

construir un futuro común, crea la Unión Europea, a la que los

Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus

objetivos comunes. No se trataba ya de que los Estados mediante

Tratado crearan la Unión; la Unión sería creada por obra del Derecho,

de la Constitución, y la voluntad determinante al efecto ya no era sólo

de los Estados, sino de los ciudadanos y de los Estados. El cambio de

redacción del art. 1 no afectaba, sin embargo, a la naturaleza jurídica

del Tratado constitucional, cuyas disposiciones sobre ratificación y

reforma lo mantenían bajo el señorío de los Estados.

[2] El Consejo de Estado español, en un dictamen emitido en

febrero de 2006 con ocasión de una propuesta de reforma de la

Constitución que el Gobierno sometió a su consideración, entiende

necesario insertar de forma expresa una cláusula europea que dote de

carácter normativo a la voluntad de participar en los procesos de

integración, a la vez que fije límites a tal proceso y establezca la

necesidad de su autorización por las Cortes Generales. El dictamen

propone el siguiente nuevo artículo 93 bis:

“1. España participa en el proceso de integración europea y, con este

fin, el Estado español, sin mengua de los principios consagrados en el

Título Preliminar, coopera con los demás Estados miembros a través

de instituciones comunes en la formación de una unión comprometida

con el Estado de Derecho, la democracia y los derechos

fundamentales.

2. La prestación del consentimiento para la ratificación de los tratados

a través de los que se lleva a cabo la participación de España en la

integración europea requerirá la previa autorización de las Cortes

Generales por mayoría absoluta de ambas Cámaras. Si no hubiera

acuerdo entre ambas, el Congreso, por mayoría de tres quintos, podrá

autorizar la celebración de dichos tratados.

3.Dentro del marco establecido en el apartado 1, los tratados de la

Unión Europea y las normas emanadas de sus instituciones en el

ejercicio de sus competencias serán aplicables en España en los

términos definidos por el propio Derecho de la Unión”.

[3] La Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del

Senado que desarrolla la ley prevé que la Comisión acuerde remitir

algún asunto al debate en el Pleno de una de las Cámaras, que en tal

caso ejercería sus competencias constitucionales.

[4] No desmienten este hecho las especificaciones del art. 299 TCE

sobre su ámbito de aplicación territorial, especialmente en relación

con territorios geográficamente no europeos (especialidades en

relación con los departamentos franceses de ultramar, las Azores,

Madeira y las islas Canarias; régimen especial de asociación de una

serie de países y territorios de ultramar) o de extraordinaria

peculiaridad jurídica (como las islas Åland, las islas del Canal y la isla

de Man).

[4] En tal supuesto, los Estados miembros se consultarán a fin de

adoptar de común acuerdo las disposiciones necesarias para evitar

que el funcionamiento del mercado común resulte afectado por tales

medidas. Además, tales medidas quedan sujetas al control

jurisdiccional ordinario en el ámbito del pilar comunitario; e incluso la

Comisión o cualquier Estado miembro podrá recurrir directamente al

Tribunal de Justicia si considera que otro Estado miembro abusa de

las facultades previstas en los artículos 296 y 297; el Tribunal de

Justicia resolverá a puerta cerrada (art. 298 TCE).

Última modificación 31/12/2008 12:57

Lección 4. El sistema competencial de la Unión Europea

1. El principio de atribución

1.1. El sentido del principio

1.2. Tipos de competencias

1.3. Controles sobre el respeto a la distribución de competencias

2. El principio de subsidiariedad

3. El principio de proporcionalidadd

4. Las competencias materiales de la Unión Europea: una visión de

conjunto

1. El principio de atribución1.1. El sentido del principio

a) Formulación del principio de atribución

Conforme al art. 6.4 TUE, la Unión se dotará de los medios necesarios

para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas. Pero la

expresión se dotará no implica que la Unión pueda decidir por sí misma

la asunción de nuevas competencias al margen de las previstas en los

Tratados: los objetivos de la Unión se alcanzarán conforme a las

disposiciones del presente Tratado, en las condiciones y según los

ritmos previstos (art. 2 TUE). Por su parte, el art. 5 TUE limita las

posibilidades de acción de cada institución a las competencias que los

Tratados le hayan atribuido: El Parlamento Europeo, el Consejo, la

Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas ejercerán sus

competencias en las condiciones y para los fines previstos por los

Tratados 1 .

En cualquier caso, la más precisa referencia normativa al principio de

atribución sigue siendo, por ahora, el art. 6 TCE: La Comunidad actuará

dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente

Tratado y de los objetivos que éste le asigna 2 . En virtud de este

principio de atribución, cada norma de Derecho derivado ha de basarse

en un artículo específico, que se denomina base jurídica de la

legislación, y cuya mención constituye una formalidad esencial para la

validez del acto.

Ocurre, sin embargo, que, aunque las competencias de la Unión

necesiten un apoyo en los Tratados, éste puede ser indirecto (es el caso

de las llamadas competencias implícitas). Y, a veces, los Tratados no

definen las competencias aludiendo a su alcance material, sino a los

fines que su ejercicio debe lograr (atribución funcional de

competencias); teniendo en cuenta que la consecución de un fin deja

abierta de ordinario la posibilidad de utilizar medios muy diversos, la

determinación de las competencias efectivamente asumidas reposa

sobre el juicio de la propia Unión acerca de su idoneidad para obtener el

fin propuesto; la elección de un medio no excluye, por lo demás, que

ulteriormente se pueda proponer otro distinto, con la que las

competencias de la Unión pueden ir creciendo sin que se haya alterado

su base jurídica.

3 “b) Competencias implícitas

“Si bien las competencias de la Comunidad le son conferidas, en

principio, de forma explícita por los Tratados, el Tribunal de Justicia

considera que en ciertos casos derivan implícitamente de los textos del

Tratado o de la economía general de dichos textos. Se trata, en

particular, de los casos en que estas competencias son necesarias para

alcanzar los objetivos fijados por los Tratados, sobre todo en el ámbito

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de las relaciones exteriores.

“c) La atribución funcional de competencias (arts 94, 95 y 308 TCE)

“El método “funcional” de atribución de competencias previsto en los

tratados iniciales, que supone la existencia de disposiciones que

confieren a la Comunidad unas competencias “funcionales” para cumplir

sus objetivos (concretamente los artículos 94, 95 y 308 del TCE),

aunque es menos preciso que el método de reparto por materias,

permite sin embargo cierta adaptación de las competencias de la Unión

a los nuevos retos que surgen al realizar los objetivos de los tratados,

sin necesidad de recurrir a un procedimiento pesado, como es la

revisión de los tratados.

“Los artículos 94 y 95 del TCE permiten a la Comunidad aprobar

directivas o medidas para aproximar las disposiciones legislativas,

reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tienen

una incidencia directa en la creación o el funcionamiento del mercado

común o que tienen por objeto esa creación y ese funcionamiento. El

Tribunal ha recordado que el art. 95 del TCE no otorga al legislador

comunitario ninguna competencia general para reglamentar el mercado

interior y que toda medida adoptada en virtud de esta disposición debe

tener efectivamente como finalidad la mejora de las condiciones de

creación y funcionamiento del mercado interior.

“El art. 308 del TCE permite a la Comunidad adoptar (por unanimidad

de los miembros del Consejo) las medidas necesarias para alcanzar los

objetivos de la Comunidad en el funcionamiento del mercado común,

cuando el Tratado haya previsto esos objetivos sin haber previsto los

poderes de actuación necesarios para cumplirlos (cuando una acción de

la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del

mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el

presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al

respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y

previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones

pertinentes.). El Tribunal ha recordado que este artículo no puede

utilizarse ni para ampliar las competencias de la Comunidad más allá del

marco establecido en los tratados, ni para armonizar las legislaciones de

los Estados miembros en los ámbitos en los que las disposiciones del

Tratado por las que se atribuye la competencia a la Comunidad prohíban

hacerlo 4 .

“Algunos critican estas disposiciones con el argumento de que, al tener

una redacción excesivamente amplia, permiten que la Comunidad

rebase las competencias atribuidas por los tratados. Sin embargo,

aunque es verdad que, debido a su carácter funcional, esas

disposiciones tienen, por naturaleza, un ámbito de aplicación extenso y

pueden afectar a ciertos campos reservados, en términos generales, a

los Estados miembros, gracias a tales disposiciones ha habido un

desarrollo dinámico de la Comunidad y se han llevado a cabo

determinadas políticas fundamentales del Tratado, por ejemplo, el

mercado interior.

“d) El sistema general de atribución de competencias

“En sucesivas reformas de los Tratados, se ha ido completando el

sistema de delimitación por objetivos con una delimitación por materias

(bien mediante una lista positiva de materias, o bien por exclusiones

específicas de competencia) en los ámbitos en los que se ha hecho

necesaria una mayor precisión. Se trataba, principalmente, de los

ámbitos en los que se atribuían nuevas competencias a la Comunidad o

de aquéllos en los que la norma de la mayoría cualificada sustituía a la

de la unanimidad.

“El actual sistema de delimitación de competencias, fruto de las

reformas sucesivas del Tratado que han ido acompañando la

construcción comunitaria, pretende conciliar dos exigencias: la

necesidad de precisión en la delimitación de las competencias con la

flexibilidad necesaria para permitir a la Unión adaptarse a los nuevos

desafíos y responder mejor a las expectativas de los ciudadanos. Todo

ordenamiento constitucional que establece un sistema federal o con un

fuerte componente regional busca encontrar este equilibrio de una u

otra forma, pero no existe un sistema “ideal” de delimitación de

competencias. En todos los textos constitucionales existentes existen

zonas “grises”, y los tribunales constitucionales tienen que dirimir las

cuestiones relativas a conflictos de competencias que se originan.

“Uno de los problemas que se plantean con más frecuencia en relación

con el sistema de delimitación de competencias legislativas es su falta

de claridad. Esta crítica podría tener varios motivos: la introducción, al

hacerse las sucesivas modificaciones de los tratados, de disposiciones

redactadas a menudo de forma compleja como consecuencia de

transacciones políticas; la falta de claridad de la redacción de ciertas

disposiciones; el hecho de que el Tratado no defina con claridad ni el

sistema de delimitación de competencias, ni lo principios que rigen esa

delimitación, ni los tipos de competencia de los que dispone la Unión, ni

los ámbitos que corresponden a cada tipo; por último, los nuevos

métodos abiertos de coordinación, al fijar unos objetivos sin tener en

cuenta el reparto de competencias, contribuyen a la mala comprensión

del sistema y a dar la impresión de que las competencias de la

Comunidad son muy amplias cuando no es el caso. La imprecisa

definición de ciertas disposiciones de atribución de competencias tiene

como consecuencia, según algunos, que la Unión actúe en ámbitos en

los que no tiene atribuciones, invadiendo así las competencias de los

Estados miembros.

“1.2. Tipos de competencias.“a) Competencias normativas

Las competencias legislativas que tienen la Unión y la Comunidad son de

tres tipos: exclusivas, compartidas y complementarias. A falta de una

definición en el Tratado , podrían definirse de la siguiente forma: 5

“Competencias exclusivas: La Unión y la Comunidad tienen unacompetencia exclusiva cuando son las únicas en poder adoptarnormas en un ámbito. Está excluida toda intervención de losEstados miembros, salvo previa habilitación de las Institucionescomunitarias o cuando existan lagunas que haya que colmar.

“Competencias compartidas: A esta categoría pertenece la mayorparte de las competencias de la Unión y de la Comunidad. Setrata de ámbitos en los que los Estados miembros puedenlegislar siempre que la Unión o la Comunidad no hayan ejercidosu competencia adoptando normas, lo que podrían hacer conpleno derecho. Una vez que la Unión o la Comunidad legislan enel ámbito de que se trate, los Estados miembros sólo puedenprescribir en el ámbito al que se aplique dicha legislación lasnormas de desarrollo correspondientes, y la normativa legislativaaprobada tiene prelación sobre la de los Estados miembros. Lacompetencia de la Comunidad se convierte así en exclusiva envirtud de su ejercicio.

“Competencias complementarias: Se trata de ámbitos en los quela competencia de la Unión y de la Comunidad se limita acompletar o apoyar la acción de los Estados miembros, o aadoptar medidas de fomento o de coordinación de dicha acción.La facultar de adoptar normas legislativas en estos ámbitosqueda esencialmente en manos de los Estados miembros y laintervención de la Comunidad no puede tener como consecuenciaexcluir la de los Estados miembros.

“Competencias de los Estados miembros: Se trata, bien deámbitos no previstos en el Tratado, que por tanto, en virtud delprincipio de competencias por atribución, no entran dentro de lascompetencias de la UE ni de la CE y siguen siendo competenciade los Estados miembros, bien de ámbitos en los que losTratados excluyen expresamente la competencia de la Unión oreconocen expresamente la competencia de los Estadosmiembros, o bien de ámbitos en los que el Tratado prohíbe a laUnión y a la Comunidad legislar. En determinados casos, elTratado limita el ejercicio de las competencias de los Estadosmiembros y les impone obligaciones que deben respetar (porejemplo la prohibición de discriminación por motivos denacionalidad, la prohibición de conceder ayudas públicasincompatibles con el mercado común, etc.).

“b) Competencias de ejecución y aplicación

“En el sistema del Tratado, la norma general es que las competencias

de ejecución y aplicación de las normas legislativas corresponden a los

Estados miembros con arreglo a sus respectivas normas

constitucionales, respetando los Tratados y bajo control de la Comisión,

de los tribunales nacionales y del Tribunal de Justicia. La Comunidad

sólo ejerce estas competencias con carácter subsidiario, en particular

cuando hay que garantizar cierta homogeneidad en la aplicación del

Derecho derivado.

“1.3. Controles sobre el respeto a la distribución de competencias

“a) Como no existe un sistema “ideal” de reparto de competencias, siempre habráconflictos de competencia.

En ese sentido, resulta esencial reforzar los controles para garantizar el

cumplimiento de la delimitación de competencias, incluido el principio de

subsidiariedad. En estos momentos existen dos tipos de control del

cumplimiento de la delimitación de competencias:

“-- Control político: la cuestión de si los Tratados otorgan o nocompetencias a la Unión para actuar en un caso concretodepende en gran medida de las Instituciones de la Unión queparticipan en el proceso legislativo. En efecto, cada Institucióntiene que actuar respetando las competencias por atribución. Losgobiernos de los Estados miembros, los parlamentos nacionalesy la opinión pública pueden ejercer también este control en ungrado más limitado cuando fiscalizan las posiciones adoptadaspor los representantes de sus gobiernos en el Consejo. CadaParlamento nacional ejerce dicho control únicamente en lamedida en que puede controlar o influir en la posición de suGobierno en las Instituciones comunitarias.

“-- Control jurisdiccional: por medio de recursos ante el Tribunalde Justicia. El control por parte del Tribunal de Justicia tiene unamplio alcance para el Tratado CE, limitado para el Título VI delTUE e inexistente para el Título V del TUE”.

b) El problemático control de las jurisdicciones constitucionales estatales

Lo cierto es, sin embargo, que ese control jurisprudencial a cargo del

Tribunal de Justicia no siempre se ha considerado satisfactorio. A fin de

compensar sus insuficiencias, la sentencia del Tribunal Constitucional

Federal alemán sobre el Tratado de Mastrique pretende adjuntar un

nuevo control, ahora residenciado ante la jurisdicción constitucional de

los Estados. Tan sólo la (hasta ahora inédita) aplicación concreta de este

razonamiento del Tribunal Constitucional alemán a un caso particular

permitirá ver si Alemania se sustrae, y en qué medida, a la primacía del

Derecho comunitario y a la competencia exclusiva del Tribunal de

Justicia para declarar la nulidad de los actos jurídicos comunitarios.

El Tribunal Constitucional alemán, en efecto, escinde el alcance de los

Tratados en dos aspectos, de Derecho comunitario y de Derecho

interno. “El control de adecuación del Derecho derivado al Derecho de

los Tratados correspondería en principio al Tribunal de Luxemburgo.

Pero la validez en Alemania de dicho Derecho derivado procede de su

adecuación a la Ley nacional de ratificación del Tratado, y la

correspondiente verificación es tarea del Tribunal Constitucional. De

este modo, los actos jurídicos comunitarios que a juicio del Tribunal

Constitucional violen la Ley alemana de ratificación del Tratado no

podrán ser aplicados en Alemania”.

De este modo, el Tribunal Constitucional alemán entiende que el

Derecho comunitario sólo puede pretender primacía frente al Derecho

nacional en el ejercicio de las competencias transferidas por los Estados,

pues sólo entonces actúa bajo la cobertura de la Ley nacional de

ratificación. Y el propio Tribunal asume el control de las normas

comunitarias que, a su entender, se excedan de su competencia, tal y

como es definida por la Ley alemana de ratificación del Tratado.

La concurrencia de controles entre el Tribunal Constitucional y el

Tribunal de Justicia se realizaría con parámetros formalmente

diferenciados, pero materialmente idénticos, porque la Ley nacional de

ratificación en realidad se limita a incorporar el contenido de los

tratados. Esta identidad textual, sin embargo, queda oscurecida por los

diferentes criterios de interpretación, que agudizan las posibilidades de

conflicto.

El Tribunal constitucional alemán, en efecto, cuestiona no sólo la

interpretación teleológica, expansiva, que el Tribunal de Justicia hace de

las normas de atribución competencial. Más en concreto, se enfrenta al

precepto que permite a la Comunidad asumir competencias que, aun no

encontrándose recogidas en los Tratados, resulten necesarias para

llevar a cabo alguno de sus objetivos; en la medida en que ello permite

a la Unión expandir sus competencias sin que haya mediado

transferencia por parte de los parlamentos nacionales (competencia

sobre las competencias o Kompetenz-Kompetenz), su empleo

contradice el fundamental principio de atribución. El parlamento

nacional, sede de la soberanía, habría dejado de determinar el alcance

de las competencias de la Unión; el desarrollo de ésta sería ajeno a la

voluntad de los Estados expresada conforme a sus normas

constitucionales.

Puede señalarse aquí, aunque solo sea incidentalmente, que el

Dictamen del Consejo de Estado de 21 de Octubre de 2004 entiende que

tampoco en España cabría “una atribución indeterminada de

competencias” y admite que, con el sistema vigente, ha sido posible

“cuestionar la existencia de competencias suficientemente definidas

como objeto de la atribución prevista en el artículo 93 de la

Constitución”. Pero lo cierto es que, rehuyendo un eventual conflicto, el

argumento no se ha desarrollado más allá entre nosotros 6 .

Sin perjuicio de otras consideraciones críticas de mayor profundidad, un

reparo frente a tal modo de argumentar procede del sentido que debe

atribuirse a la propia Ley de ratificación tal y como es concebida en la

Ley Fundamental. Si ésta se caracteriza por transferir a la Comunidad

competencias decisorias en ciertas materias, entre ellas se incluye la

competencia judicial para resolver sobre la validez de las normas

comunitarias. El propio Tribunal Constitucional violaría la Ley de

transferencia y la Constitución cuando pretende retener tal competencia

para el control del Derecho comunitario.

Por lo demás, el control postulado por el Tribunal Constitucional alemán

no sólo quiebra la autonomía, sino también la unidad y coherencia del

Derecho europeo, al permitir un control individualizado en cada uno de

los Estados sobre el entronque de cada norma de Derecho derivado con

una específica transferencia estatal.

En esa medida, parece más adecuada la Declaración 1/2004 del

Tribunal Constitucional español sobre la compatibilidad del TCpE con la

Constitución española, conforme a la cual “producida la integración (...)

la Constitución no es ya el marco de validez de las normas

comunitarias, sino el propio Tratado cuya celebración instrumenta la

operación soberana de cesión del ejercicio de competencias derivadas de

aquélla (...). Como se deriva del mecanismo contenido en el propio

precepto constitucional, tampoco cabe ignorar la necesidad de

proporcionar a los organismos internacionales en cuyo favor se ha

cedido el ejercicio de las competencias los instrumentos indispensables

para garantizar el cumplimiento del Derecho por ellos creado”.

2. El principio de subsidiariedadDejaremos aquí al margen la cuestión de los orígenes del principio en la

doctrina sobre la relaciones entre sociedad y Estado (éste sólo debería

atender aquellas necesidades a las que la sociedad no pudiera hacer

frente por sí misma), que enlazan tanto con el primer liberalismo (Los

límites de la acción del Estado, Wilhelm von Humboldt, 1792) como con

la doctrina social de la Iglesia: nos interesa solamente su concreto

funcionamiento en el marco del Derecho europeo.

a) Formulación y alcance

Conforme al art. 5 TCE, en los ámbitos que no sean de su competencia

exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de

subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción

pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los

Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido

a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel

comunitario.

El art. 2 TUE parece convertirlo en un principio general, cuando señala

que los objetivos de la Unión se alcanzarán (...) en el respeto del

principio de subsidiariedad tal y como se define en el art. 5 TCE. En

cualquier caso, el principio continúa siendo entendido como referido al

ejercicio de las competencias no exclusivas de la Comunidad: ni permite

alterar la atribución de competencias realizada por los Tratados, ni

tampoco sustraer el ejercicio de competencias exclusivas a las

instituciones comunitarias 7 .

b) Eficacia

“Muchos estiman que el principio de subsidiariedad, establecido en el

Tratado de Mastrique como mecanismo regulador de la ejecución de

competencias no exclusivas de la Comunidad, no ha dado los resultados

esperados. Consideran que, al depender la aplicación del principio de

subsidiariedad de una apreciación política de las instituciones en cada

caso, a veces determinadas consideraciones políticas (o de urgencia)

han prevalecido sobre el cumplimiento de este principio. Como

consecuencia de esto, la Comunidad ha intervenido a veces en ámbitos

en los que los objetivos de la actuación prevista podrían haber sido

alcanzados suficientemente por los Estados miembros” 8 .

c) Protocolo de aplicación

El principio de subsidiariedad se aplica en el Derecho comunitario

conforme a un protocolo específico (referido también al principio de

proporcionalidad), anejo al Tratado de Ámsterdam, orientado “a definir

con mayor precisión los criterios para su aplicación y a garantizar su

estricto cumplimiento y su aplicación coherente por parte de todas las

instituciones”.

Conforme a dicho protocolo:

“Al ejercer las competencias que le han sido conferidas, cadainstitución deberá garantizar el cumplimiento del principio desubsidiariedad”. Ello implica que serán las instituciones de laUnión quienes controlen el cumplimiento del principio: lasubsidiariedad no habilita un control de los Estados miembrossobre el Derecho comunitario ni afecta a la primacía de éste;simplemente, en su caso, podrá invocarse como causa deinvalidez del mismo por los cauces ordinarios.

Los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad no ponenen tela de juicio las atribuciones de competencia exclusiva, nipueden oponerse a las declaraciones del Tratado sobre fines yobjetivos de la Unión, ni siquiera a la genérica recogida en elart. 308 TCE; de modo que no podrá reducirse el alcance detales disposiciones ponderándolas con el principio desubsidiariedad.

Ceñido al ámbito de las competencias compartidas, el principiode subsidiariedad no es un criterio que permita decidir laatribución definitiva de las mismas, sino que sólo permite juzgarsobre la idoneidad de su ejercicio por parte de las institucionescomunitarias a la luz de las circunstancias fácticas, deapreciación siempre en alguna medida discrecional, y de losobjetivos del Tratado. Por lo demás, tampoco actúa en un únicosentido, como podría pensarse: permite tanto restringir comoampliar el ejercicio de las competencias compartidas por parte dela Comunidad. Se convierte, así, en un criterio ambivalente.

La indeterminación material del principio se compensaprimeramente mediante la introducción de una obligación formalrigurosa: la de motivar: “Para toda norma comunitariapropuesta se expondrán los motivos en los que se basa convistas a justificar que cumple los principios de subsidiariedad yproporcionalidad, las razones para concluir que un objetivocomunitario puede lograrse mejor a nivel de la Comunidad debenjustificarse mediante indicadores cualitativos o, cuando seaposible, cuantitativos”.

La obligación de motivar se desglosa conforme a los diversosaspectos que están insertos en el principio de subsidiariedad; seproporcionan así indicaciones sobre la estructura delrazonamiento necesario: “Para que la actuación comunitaria estéjustificada, deberán reunirse ambos aspectos del principio de

subsidiariedad: que los objetivos de la acción propuesta nopueden ser alcanzados de manera suficiente mediante laactuación de los Estados miembros en el marco de su sistemaconstitucional nacional y, por consiguiente, pueden lograrsemejor mediante una actuación de la Comunidad. Deberánaplicarse las siguientes directrices al estudiar si se cumple estacondición: -el asunto que se considera presenta aspectostransnacionales que no pueden ser regulados satisfactoriamentemediante la actuación de los Estados miembros; -lasactuaciones de los Estados miembros únicamente, o la ausenciade actuación comunitaria entrarían en conflicto con los requisitosdel Tratado (tales como la necesidad de corregir distorsiones dela competencia, o evitar restricciones encubiertas del comercio oreforzar la cohesión económica y social), o perjudicaríanconsiderablemente, por algún otro cauce, los intereses de losEstados miembros; -la actuación comunitaria proporcionaríaclaros beneficios debido a su escala o a sus efectos encomparación con la actuación a nivel de los Estados miembros”.

El reverso del principio de subsidiariedad es, naturalmente,llamar la atención de los Estados sobre su responsabilidad a lahora de alcanzar los objetivos que pueden lograr por sí mismos,sin intervención de las instituciones de la Comunidad: “Cuando laaplicación del principio de subsidiariedad sea motivo de que laComunidad no adopte una acción, los Estados miembros tendránque ajustarse en su actuación a las normas generales queestablece el art. 5 del Tratado, tomando todas las medidasapropiadas para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones deacuerdo con el Tratado y absteniéndose de todas aquellasmedidas que puedan poner en peligro la realización de losobjetivos del Tratado”.

d) Controles del principio de subsidiariedad

Todas estas referencias al principio de subsidiariedad parecen orientarse

hacia la posibilidad de que el respeto al mismo sea objeto de control

jurídico. El Tribunal de Justicia, sin embargo, apenas ha recurrido a él,

y del análisis de sus sentencias se desprende su resistencia a controlar

la discrecionalidad del legislador comunitario: el mero hecho de que el

Consejo haya considerado la adopción de una medida como necesaria

para la consecución de los objetivos de la Comunidad parece suficiente

para entender que se ha respetado la subsidiariedad, la “propia

existencia de la medida será la indicación más evidente de que, desde

un punto de vista material, el legislador entendió que sólo una

intervención comunitaria podría llegar a cumplir un objetivo del

Tratado”.

En realidad, la subsidiariedad parece un tópico de naturaleza

principalmente política, con limitada capacidad para resolver problemas

jurídicos. La única manera de acotar jurídicamente las competencias

comunitarias sería determinarlas con listas referidas a ámbitos

materiales precisos; algo que contradice el peculiar funcionamiento por

objetivos de las instituciones europeas. El principio de subsidiariedad no

se refiere en rigor a las competencias, sino a las tareas públicas 9 ..

Ineficaz para una ordenación jurídica de las competencias, el principio

de subsidiariedad podría contrapesar la expansividad de las políticas

europeas, de las nuevas tareas que se defieren a la Unión. La

subsidiariedad aparece así como un argumento falaz: obstaculiza el

desarrollo político de las tareas comunitarias so pretexto de delimitar

jurídicamente las competencias.

La conciencia de esta naturaleza política del principio de subsidiariedad

orientó las tareas del Grupo de trabajo de la Convención sobre el Futuro

de Europa que se centró en el mismo: el correspondiente control debe

ser de naturaleza política, y debe realizarse antes de la entrada en vigor

del acto en cuestión. Así, el nuevo Protocolo de Aplicación, en su

versión del Tratado de Lisboa, mucho menos detallado y más sencillo

que el anterior, incluye como novedad fundamental el mecanismo

denominado “de alerta previa”, que pretende hacer recaer el control del

respeto al principio no sobre instancias jurisdiccionales (a cuyo fin

pretendían servir las determinaciones materiales del protocolo anterior),

sino sobre instituciones políticas, como son los parlamentos de los

Estados miembros (y al efecto el protocolo contiene fundamentalmente

reglas de procedimiento). El Tribunal de Justicia, en cualquier caso, será

competente para conocer en último extremo sobre los recursos

fundados en su infracción.

El mecanismo de alerta previa comienza por garantizar que los

Parlamentos nacionales recibirán los proyectos legislativos que se

presenten en la Unión, y todo Parlamento nacional o toda cámara de

uno de estos Parlamentos podrá en un plazo de ocho semanas a partir

de la fecha de transmisión de un proyecto de acto legislativo europeo

(...), dirigir a los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de

la Comisión un dictamen motivado que exponga las razones por las que

se considera que el proyecto no se ajusta al principio de subsidiariedad.

Incumbirá a cada Parlamento nacional o a cada cámara de un

Parlamento nacional consultar, cuando proceda, a los Parlamentos

regionales que posean competencias legislativas.

A partir de aquí, se establecen normas que permiten valorar el grado de

oposición al proyecto legislativo. Cada Parlamento nacional dispondrá de

dos votos, repartidos en función del sistema parlamentario nacional. En

un sistema parlamentario nacional bicameral, cada una de las dos

cámaras dispondrá de un voto. Cuando los dictámenes motivados que

indiquen que el proyecto de acto legislativo no respeta el principio de

subsidiariedad representen al menos un tercio del total de votos

atribuidos a los Parlamentos nacionales, el proyecto de acto legislativo

deberá volverse a estudiar. Este umbral se reducirá a un cuarto cuando

se trate de un proyecto de acto legislativo referido a ciertos aspectos

del espacio de libertad, seguridad y justicia. Y se establecen cautelas

procedimentales adicionales para el supuesto de que los dictámenes, en

el marco de un procedimiento legislativo ordinario, alcancen la mayoría

simple de los votos atribuidos a los parlamentos nacionales.

Se prevé igualmente que los Estados, de conformidad con su

ordenamiento jurídico nacional, puedan transmitir al Tribunal de Justicia

recursos planteados por su Parlamento nacional o una Cámara del

mismo por violación del principio de subsidiariedad, y el Comité de las

Regiones también podrá interponer recursos contra actos legislativos

europeos para cuya adopción la Constitución requiera su consulta.

3. El principio de proporcionalidad

Conforme al art. 5 TCE, ninguna acción de la Comunidad excederá de lo

necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado. En el ámbito

del Derecho europeo se conoce esta disposición como principio de

proporcionalidad 10 . En rigor, se trata sólo de desarrollar el principio

de subsidiariedad: se actúa sólo cuando es necesario actuar (principio

de subsidiariedad) y, una vez decidida la actuación, ésta sólo tendrá la

intensidad que sea imprescindible (principio de proporcionalidad).

En el Protocolo mencionado en el apartado anterior, pese a ocuparse

conjuntamente de ambos principios, existen algunas reglas que podrían

entenderse específicamente atinentes al de proporcionalidad. Así,

La forma de la actuación comunitaria deberá ser lo más sencillaposible, coherente con el logro satisfactorio del objetivo de lamedida y con la necesidad de su ejecución eficaz. La Comunidaddeberá legislar únicamente en la medida de lo necesario. Enigualdad de condiciones, las directivas serán preferibles a losreglamentos, y las directivas marco a las medidas detalladas.

En lo que se refiere a la naturaleza y al alcance de la actuaciónde la Comunidad, las medidas comunitarias deberían dejar unmargen tan amplio como sea posible para que las decisiones setomen a nivel nacional, de forma compatible con el dobleobjetivo de que las medidas cumplan su finalidad y de que serespeten los requisitos del Tratado. Cuando corresponda y areserva de su correcta ejecución, las medidas comunitariasdeberían ofrecer a los Estados miembros varias formasalternativas de alcanzar los objetivos perseguidos.

4. Las competencias materiales de la Unión Europea: una visión de conjunto

En el desarrollo histórico de la lección primera se ha hecho amplia

referencia a la extensión material de las competencias de la Unión

Europea. Sin embargo, parece oportuno proceder a una recapitulación

sistemática, que en este caso procede del Anexo al Documento de la

Convención CONV 47/02 (“Alcance de la competencia de la Unión en los

diversos ámbitos contemplados por los Tratados”), aquí de nuevo muy

extractado.

A. TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA

a) Política exterior y de seguridad común (PESC) (Título V del TUE)

La competencia de la Unión en el ámbito de la PESC es, en potencia,

muy amplia: puede incluir “todos los ámbitos de la política exterior y de

seguridad”. Los objetivos de esta política son también muy generales.

El Título V no incluye disposiciones “sustanciales” que limiten el alcance

de la acción de la Unión. Las competencias de la Unión en el ámbito de

la PESC son “compartidas” con las de los Estados miembros, salvo en el

caso de la política de la defensa (misiones de Petersberg), en que son

complementarias. Dichas competencias se ejercen de manera puntual,

caso a caso, por la Unión, o conjuntamente por la Unión y los Estados

miembros.

b) Cooperación policial y judicial en materia penal (Título VI del TUE)

Las competencias de la acción de la Unión en este ámbito se definen

tanto en términos de objetivos como de ámbitos en los que puede

actuar la Unión Europea.

El objetivo de la Unión es ofrecer a los ciudadanos un alto grado de

seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia,

mediante la prevención del racismo y la xenofobia y luchando contra

dichos fenómenos (primer párrafo del art. 29 del TUE). Los ámbitos en

los que puede actuar la Unión son limitados: cooperación policial

(directamente o a través de Europol), cooperación judicial en materia

penal y aproximación de las normas de los Estados miembros en

materia penal (segundo párrafo del art. 29). Se establece una reserva

expresa de competencias para los Estados miembros en lo que se

refiere al mantenimiento del orden público y salvaguardia de la

seguridad interior (art. 33 del TUE).

Todos los ámbitos del Título VI se refieren a competencias compartidas,

salvo la creación y puesta en marcha de órganos comunes tales como

Europol o Eurojust, que naturalmente ha de ser llevada a cabo por la

propia Unión.

B. TRATADO CONSTITUTIVO DE LA COMUNIDAD EUROPEA

a) Ámbitos que son competencia exclusiva de la Comunidad

Recursos biológicos marinos en las zonas cubiertas por elTratado;

Política monetaria para los Estados miembros que pertenecen ala Zona Euro;

Ámbitos en los que la Comunidad ha legislado ampliamente

basándose en sus competencias compartidas 11 ;

Caso especial: mercado interior (competencia exclusiva“funcional” en la que los Estados miembros mantienen sucompetencia en determinados casos).

b) Ámbitos que dependen de la competencia compartida de la Comunidad y de losEstados miembros

Pertenecen a esta categoría la mayoría de los ámbitos del TCE. La

competencia “potencial” de la Comunidad es más o menos amplia según

los ámbitos.

1. Ciudadanía de la Unión La Comunidad puede adoptar lasmedidas encaminadas a facilitar o a interrumpir las modalidadesde ejercicio por parte de los ciudadanos de la Unión dedeterminados derechos que el Tratado les reconoce. LaComunidad puede adoptar asimismo disposiciones tendentes acompletar dichos derechos (que deberán adoptar los Estadosmiembros de conformidad con sus respectivas normasconstitucionales).

2. Agricultura y pesca (con exclusión de la parte que dependede la competencia exclusiva) Los objetivos de la acción de laComunidad son muy amplios: incrementar la productividad de laagricultura desarrollando el progreso técnico, garantizar un nivelde vida equitativo a la población agrícola, estabilizar los

mercados, garantizar la seguridad de los abastecimientos,garantizar precios razonables en las entregas a losconsumidores. Dichos objetivos se alcanzan, en particular,mediante el establecimiento de una organización común demercados agrícolas. La Comunidad dispone de una competenciamuy amplia en estos ámbitos.

3. Las cuatro libertades de circulación (mercancías,personas, servicios y capitales) Se trata de una competenciapotencialmente muy amplia y, podría decirse, casi ilimitada, queha sido ampliamente ejercida por la Comunidad. En efecto, paragarantizar las cuatro libertades mencionadas, la Comunidad halegislado ampliamente en el ámbito de la libertad deestablecimiento y de la libre prestación de servicios, del derechode sociedades, de la banca, seguros y valores inmobiliarios, de lalibre circulación de trabajadores asalariados, de los contratospúblicos, del reconocimiento mutuo de títulos, de la coordinaciónde los regímenes de seguridad social, etc. En cualquier caso, elTratado permite a los Estados miembros diversas excepciones alas cuatro libertades de circulación en concepto de orden público,seguridad pública u otros motivos de interés general que seenumeran en las disposiciones pertinentes.

4. Visados, asilo e inmigración La Comunidad puede adoptaruna serie de medidas encaminadas a introducir de maneragradual un espacio de libertad, seguridad y justicia. El contenidode dichas medidas se define de manera bastante detallada en el

Tratado (reparto “material”) 12 .

5. Transportes El objetivo de esta política consiste,esencialmente, en realizar el mercado interior del transporte.

6. Competencia En el TCE, el régimen de competencia se basaen el principio fundamental de la prohibición de acuerdos,abusos de posición dominante y ayudas estatales (salvo si puedeestablecerse que son compatibles con las normas del mercadointerior). El Consejo establece reglamentos o directivas convistas a la aplicación de dicho principio. Cuando un acuerdo o unabuso de posición dominante no afecta al comercio internacionaly sus efectos sólo repercuten en el territorio de un Estado, es deaplicación únicamente el Derecho interno de dicho Estado. Es unámbito en que la Comunidad ejerce su competencia, enparticular en lo que se refiere al control, de una manerabastante marcada.

7. Fiscalidad La fiscalidad no se menciona en tanto que políticao acción de la Comunidad en el art. 3 TCE. La competencia de laComunidad en este ámbito se define de una manerarelativamente estricta, vinculada principalmente a la realizacióndel mercado interior. Además, determinadas disposiciones delTratado relativas a otros ámbitos también se refieren a lafiscalidad (por ejemplo, medio ambiente). En el ámbito de lafiscalidad indirecta, la Comunidad tiene competencia en lo quese refiere a la armonización del tipo de IVA y de los impuestosespeciales. En el ámbito de los impuestos directos, lo esencial dela competencia corresponde a los Estados miembros.

8. Política social Los objetivos de esta política son el fomentodel empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo,una adecuada protección social, el diálogo social, el desarrollo delos recursos humanos destinados a garantizar un nivel deempleo elevado y duradero, y la lucha contra las exclusiones.Para alcanzar dichos objetivos, la Comunidad puede adoptarrequisitos mínimos en una serie de ámbitos que se enumeran en

el Tratado (delimitación material) 13 , mientras que se excluyede modo explícito la acción de la Comunidad en determinadossectores (retribuciones, derecho de asociación, de huelga y decierre patronal).

9. Medio ambiente En este ámbito la Comunidad puedeadoptar requisitos mínimos que contribuyen a la prosecución de

una serie de objetivos bastante generales 14 . La competenciade la Comunidad en este ámbito es relativamente amplia, y losEstados miembros siempre pueden ir más allá de los requisitosmínimos.

10. Protección de los consumidores La Comunidadcontribuye al objetivo de promover los intereses de losconsumidores y garantizarles un alto grado de protecciónmediante medidas en el marco del mercado interior y medidasque apoyan y completan la política llevada a cabo por losEstados miembros en la materia. Las medidas adoptadas por laComunidad únicamente pueden contener requisitos mínimos,pero los Estados miembros siempre pueden ir más allá de dichos

prescripciones.

11. Redes transeuropeas Ámbito muy limitado en el cual lacompetencia de la Comunidad es relativamente reducida.Contribuye a establecer y desarrollar redes transeuropeas en lossectores de las infraestructuras del transporte, de lastelecomunicaciones y de la energía mediante la introducción deacciones encaminadas a garantizar la interoperabilidad de lasredes, en particular en el ámbito de la armonización de lasnormas técnicas.

12. Cohesión económica y social La acción de la Comunidadse encamina a reforzar su cohesión económica y socialreduciendo la diferencia de los niveles de desarrollo de lasdiversas regiones a través de los fondos con finalidad estructural(FEOGA, Fondo Social Europeo, Fondo Europeo de DesarrolloRegional) y el Fondo de Cohesión (medio ambiente y redestranseuropeas en materia de infraestructura de transportes).

13. Energía, protección civil y turismo Se trata de ámbitospara los cuales no existen disposiciones específicas en el TCE.Sin embargo, como el art. 3 dispone que la acción de laComunidad incluya “medidas” en este ámbito, la Comunidad haadoptado algunas medidas muy limitadas basándose en el art.308 TCE.

c) Ámbitos en que la competencia legislativa corresponde exclusivamente a los Estadosmiembros, y la Unión se limita a apoyar su acción (competencias complementarias)

Se trata de ámbitos en que los Estados miembros poseen competencia

exclusiva para legislar, y la Comunidad no puede en modo alguno

obligarlos a introducir modificaciones en sus respectivas legislaciones.

1. Política económica En este ámbito, la acción de laComunidad se encamina en particular a coordinar las políticaseconómicas de los Estados miembros adoptandorecomendaciones sobre orientaciones generales de políticaeconómica para los Estados miembros y supervisando laevolución de la situación presupuestaria del importe de la deudapública de los Estados miembros. La dirección de las políticaseconómicas de los Estados miembros sigue estando en manos deéstos.

2. Empleo A los Estados miembros sigue correspondiendo lacompetencia en el ámbito del empleo. La Comunidad contribuyefomentando y apoyando la cooperación entre los Estadosmiembros y, en caso necesario, completando su acción. Quedaexcluida toda armonización por parte de la Comunidad.

3. Cooperación aduanera La Comunidad puede adoptarmedidas con objeto de reforzar la cooperación aduanera entrelos Estados miembros.

4. Educación, formación profesional y juventud Los Estadosmiembros mantienen la plena responsabilidad de la organizacióny del contenido de sus sistemas educativos y de formaciónprofesional así como su diversidad cultural y lingüística, mientrasla Comunidad se limita a apoyar y completar la acción de losEstados miembros. Queda excluida toda armonización.

5. Cultura La Comunidad puede llevar a cabo acciones defomento destinadas a apoyar y completar la acción cultural delos Estados miembros en el respeto de sus respectivasdiversidades nacionales y regionales, al tiempo que ponen derelieve la herencia cultural común. Queda excluida todaarmonización.

6. Salud pública La acción de la Comunidad, que complementay apoya las políticas nacionales en la materia, se encamina amejorar la salud pública y prevenir las enfermedades yafecciones humanas. Queda excluida toda armonización. Laorganización y la prestación de servicios sanitarios quedaexpresamente reservada a los Estados miembros.

7. Redes transeuropeas La acción de la Comunidad contribuyeal establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas en lossectores de las infraestructuras de transportes, de lastelecomunicaciones y de la energía mediante la elaboración deun conjunto de orientaciones relativas a los objetivos,prioridades y grandes líneas de acción en el ámbito de las redeseuropeas y el apoyo a proyectos de interés común respaldadospor los Estados miembros y establecidos en el marco de dichasorientaciones comunes.

8. Industria El objetivo de la acción en este ámbito escontribuir a que las condiciones necesarias para lacompetitividad de la industria de la Comunidad estén

garantizadas a través de medidas específicas destinadas aapoyar las acciones llevadas a cabo en los Estados miembros.Dichas medidas consisten, en general, en programas financiadospor el presupuesto comunitario y no pueden ocasionardistorsiones de competencia.

9. Investigación y desarrollo tecnológico El objetivo de laacción de la Comunidad en este ámbito es fortalecer las basescientíficas y tecnológicas de su industria y favorecer el desarrollode su competitividad internacional, así como fomentar todas lasacciones de investigación que se consideren necesarias en virtudde los demás capítulos del Tratado. En la prosecución de dichosobjetivos, la Comunidad lleva a cabo una serie de acciones quecompletan las acciones emprendidas en los Estados miembros y,en particular, establece un programa marco que se ejecutamediante programas específicos.

10. Cooperación al desarrollo En este ámbito, la política de laComunidad es complementaria de la que llevan a cabo losEstados miembros, y tiende, en particular, al desarrolloeconómico y social de los países en desarrollo a través de laadopción de medidas que pueden adoptar la forma de programasplurianuales.

d) Competencias exclusivas de los Estados miembros

Se trata, en particular, de:

1. Ámbitos que no son competencia de la Unión y, por tanto, siguen

siendo competencia de los Estados miembros, por ejemplo:

organización interna de los Estados, identidad nacional, estructura

nacional militar, administración pública nacional, etc.

2. Ámbitos que el Tratado atribuye expresamente a los Estados

miembros:

orden público y seguridad pública,

aplicación del derecho penal y de la administración de justicia,

retribuciones, derecho de asociación, derecho de huelga y cierrepatronal,

organización y prestación de servicios sanitarios y de cuidadosmédicos,

régimen de propiedad.

3. Ámbitos en lo que el Tratado prohíbe legislar a la CE: educación,

formación profesional, cultura, salud, empleo.

[1] Nótese que no se menciona al Consejo Europeo, al que

corresponde dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo

y definirá sus orientaciones políticas generales --art. 4 TUE.

[2] En la nueva redacción del TUE conferida por el Tratado de

Lisboa, el artículo 3 bis comienza afirmando que “toda competencia

no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados

miembros”; el artículo 3 ter especifica tal afirmación identificándola

con el denominado principio de atribución: la delimitación de las

competencias de la Unión se rige por el principio de atribución. En

virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites

de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los

Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda

competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a

los Estados miembros.

[3] La exposición ulterior, hasta el punto donde se cierran las

comillas en el apartado 1.3, constituye un extracto (reordenado y, a

efectos de preservar la coherencia textual, ocasionalmente retocado;

del mismo modo se han introducido subdivisiones y epígrafes) del

Documento de la Convención que elaboró el proyecto de Tratado

constitucional, CONV 47/02 Delimitación de competencias entre la

Unión Europea y los Estados miembros - Sistema actual, problemas y

vías de reflexión.

[4] El nuevo artículo 308 TFUE conforme a la redacción del Tratado

de Lisboa dota de un mayor protagonismo al Parlamento Europeo, y

extiende el ámbito de aplicación del precepto más allá del mercado

interior, aunque deja expresamente al margen los ámbitos de la

política exterior y de seguridad común. El primer apartado del

precepto señala: “1. Cuando se considere necesaria una acción de la

Unión en el ámbito de las políticas definidas en los Tratados para

alcanzar uno de los objetivos fijados por éstos, sin que se hayan

previsto en ellos los poderes de actuación necesarios al efecto, el

Consejo adoptará las disposiciones adecuadas por unanimidad, a

propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento

Europeo. Cuando el Consejo adopte dichas disposiciones con arreglo a

un procedimiento legislativo especial, se pronunciará también por

unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del

Parlamento Europeo.

[5]El nuevo artículo 2 A del Tratado de Funcionamiento de la Unión

Europea (TFUE) define lo que son competencias exclusivas (sólo la

Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes,

mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente

podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de

la Unión) y compartidas (la Unión y los Estados miembros podrán

legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito.

Los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que

la Unión no haya ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla).

Se refiere igualmente a los ámbitos específicos de la coordinación de

las políticas económicas y de empleo (apartado 3 del artículo 2 A

TFUE) y de la política exterior y de seguridad común (apartado 4 del

artículo 2 A TFUE), así como a las competencias comunitarias para

apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros,

diferenciándolas de las medidas de armonización legislativa. Aunque

el alcance y las condiciones de ejercicio de las competencias de la

Unión se determinarán en las disposiciones de los Tratados relativas a

cada ámbito (art. 2 A.6), los artículos 2B, 2C, 2D y 2E TFUE

enumeran de modo expreso y como criterio residual de interpretación

de la atribución de competencias el alcance de estos cuatro ámbitos de

competencias exclusivas, compartidas, de coordinación y

complementarias.

[6]También el Tribunal Constitucional alemán procura evitar en

último extremo el conflicto; pero lo hace salvando la conformidad de

la cláusula contenida en el artículo 308 TCE con los principios

constitucionales mencionados mediante una interpretación de la

misma que, de nuevo, le coloca en competencia con las facultades

interpretativas que el Tratado reserva al Tribunal de Justicia en la

materia: el precepto “enuncia simplemente la intención programática

de que los Estados miembros que forman la Unión dotarán de los

medios suficientes a la Unión según los procedimientos necesarios en

cada caso (...) cada paso sucesivo dependerá de supuestos

previsibles en cada momento para el Parlamento, o bien de una

nueva aprobación --en la cual cabrá la influencia parlamentaria-- por

parte del Gobierno federal”. El Tribunal Constitucional considera esta

interpretación como la única posible en el seno de la República

Federal de Alemania: “Si cualesquiera órganos europeos interpretasen

o aplicasen el referido precepto en un sentido contrario (...), tal

actuación no estaría amparada por la ley de ratificación del Tratado,

resultando, pues, no vinculante jurídicamente en el interior del Estado

alemán”. Del mismo modo, el Tribunal Constitucional niega el carácter

vinculante en territorio de soberanía alemana de aquellos actos

jurídicos comunitarios adoptados en virtud del efecto útil de las

competencias comunitarias y, por tanto, de su interpretación

extensiva. Los órganos estatales alemanes no estarían facultados por

la Constitución para aplicar dichos actos en Alemania.

[7]El nuevo artículo 3 ter TUE (versión Lisboa) señala que

(apartado 1) el ejercicio de las competencias de la Unión se rige por

los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y los define

seguidamente. En virtud del principio de subsidiariedad, en los

ámbitos que no sean de su competencia exclusiva la Unión

intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos

de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera

suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel

regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la

dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la

Unión.

[8]Documento de la Convención CONV 47/02 Delimitación de

competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros -

Sistema actual, problemas y vías de reflexión

[9]Ya en sus orígenes era un modo de determinar las tareas

asignadas al Estado, subsidiario de una Sociedad en principio

autosuficiente.

[10] No debe confundirse con las garantías homónimas que operan

en el ámbito del principio del Estado de Derecho y de la limitación de

los derechos fundamentales.

[11]Cabe citar, como ejemplo, la celebración de acuerdos

internacionales relativos a determinados aspectos de los transportes,

o los ámbitos en los cuales la Comunidad ha realizado una

armonización completa del régimen de acceso a una actividad no

retribuida.

[12]Son medidas encaminadas a garantizar la libre circulación de

personas, así como determinadas medidas de apoyo relativas a los

controles de las fronteras exteriores, el asilo y la inmigración; otras

medidas en materia de asilo, de inmigración y de protección de los

derechos de nacionales de terceros países; medidas en el ámbito de la

cooperación judicial en materia civil; y, finalmente, medidas

encaminadas a fomentar y reforzar la cooperación

administrativa.Mejora del medio de trabajo, condiciones de trabajo,

información y consulta de los trabajadores, integración de las

personas excluidas del trabajo, igualdad de hombres y mujeres.

[13]Mejora del medio de trabajo, condiciones de trabajo,

información y consulta de los trabajadores, integración de las

Última modificación 31/12/2008 12:57

Lección 5. La ciudadanía y los derechos fundamentales en la UniónEuropea

1. Los derechos fundamentales en la Unión Europea: evolución histórica

1.1. Los derechos fundamentales como principios generales del

Derecho comunitario.

1.2. El reforzamiento del apoyo en los Tratados

1.3. La adopción de una tabla de derechos

1.4. Los derechos fundamentales en el nuevo Tratado constitucional

2. La ciudadanía de la Unión

2.1. Sentido de la ciudadanía europea

2.2. La ciudadanía en el Tratado de la Unión

2.3. La ciudadanía en el Tratado de la Comunidad

2.4. La ciudadanía en el Tratado de Lisboa

3. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

3.1. Contenido

3.2. Fuerza normativa

4. La garantía de los derechos

4.1. Garantías jurisdiccionales

4.2. Las garantías no jurisdiccionales

1. Los derechos fundamentales en la Unión Europea: evolución histórica1.1. Los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario.

En los Tratados comunitarios apenas se contienen disposiciones

explícitas sobre derechos o libertades de la persona; consecuentemente,

el Tribunal de Justicia comenzó por desestimar las demandas que los

invocaban, señalando que se trataba de una competencia propia del

Derecho constitucional de los Estados miembros. Pero lo cierto es que la

primacía del Derecho comunitario tampoco dejaba márgenes a las

jurisdicciones nacionales para la tutela de los derechos fundamentales

reconocidos en las respectivas constituciones frente a los actos

emanados de las Comunidades Europeas. La primacía impone, pues,

que el Derecho comunitario garantice por sí mismo los derechos

fundamentales.

Se suele considerar como punto de inflexión en la jurisprudencia

comunitaria el caso Stauder, de 1969. El Tribunal de Justicia entendió

entonces que el respeto de los derechos fundamentales de la persona

forma parte de los principios generales del ordenamiento comunitario,

cuya tutela compete al Tribunal. Un año después, la sentencia

Internationale Handelsgesellschaft añade que esos derechos debían ser

inferidos de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados

miembros. La sentencia Nold, de 1974, amplía el ámbito del que cabe

deducir tales principios generales del Derecho comunitario a los

Tratados internacionales relativos a derechos humanos a los que se

hubieran adherido los Estados miembros, en especial al Convenio

Europeo de Derechos Humanos.

En cualquier caso, el desarrollo de una tutela jurisdiccional de los

derechos en Europa se estimula decisivamente cuando la jurisprudencia

constitucional alemana halló en la actividad de las autoridades

comunitarias riesgos de que fueran violados los derechos garantizados

frente a los poderes públicos por la Ley Fundamental de Bonn, y formuló

la correspondiente advertencia en la célebre sentencia Solange I, de

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1974: entretanto (solange) los derechos fundamentales no fueran

garantizados en el marco del ordenamiento comunitario, el propio

Tribunal Constitucional alemán asumiría su tutela tomando como criterio

las disposiciones establecidas al respecto por la Ley Fundamental de

Bonn. Una reserva similar había planteado la Corte Constitucional

italiana el año anterior (caso Frontini).

El riesgo que ello suponía para el principio de primacía del Derecho

comunitario hizo que el Tribunal de Justicia de las Comunidades, al

menos desde el caso Hauer (1979), se esforzara en desarrollar los

derechos reconocidos en las tradiciones constitucionales comunes a los

Estados miembros y en la Convención Europea de Derechos Humanos

como principios generales del Derecho comunitario, que se imponían

incluso frente al Derecho derivado.

Sobre esta base, el Tribunal de Justicia ha reconocido, por ejemplo, el

derecho a la propiedad, la libertad profesional, la libertad económica, la

inviolabilidad del domicilio, el derecho general a la personalidad, la

protección de datos personales, la libertad de opinión, la libertad de

prensa (que incluye radio y televisión), la libertad de religión y

confesión, la libertad de investigación científica, la protección de la

familia, así como una serie de derechos fundamentales procesales. En

cualquier caso, el lugar central en la jurisprudencia comunitaria

corresponde al principio de igualdad, que impide tratar hechos

semejantes de forma diferente a menos que exista una diferencia

objetiva que lo justifique, y a las específicas prohibiciones de

discriminación. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha elaborado

asimismo principios de Estado de Derecho asimilables a los derechos

fundamentales, a los que ya hemos aludido en la lección segunda.

En ese mismo contexto, el Parlamento, el Consejo y la Comisión, en

una declaración común de abril de 1977, destacaron la importancia de

los derechos fundamentales para las Comunidades Europeas y se

comprometieron a respetarlos en el ejercicio de sus competencias. Un

año después, los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados

miembros se adhirieron a esta declaración en la Cumbre de

Copenhague. Ésta y otras declaraciones similares han sido igualmente

invocadas por la jurisprudencia comunitaria.

Todo ello permitió que el Tribunal Constitucional alemán constatara que

el Tribunal de Luxemburgo había desarrollado su propia jurisprudencia

para ofrecer una garantía de los derechos sustancialmente similar a la

dispensada por los Estados; por ello suspende la aplicabilidad de la

reserva formulada en Solange I mediante la sentencia Solange II, de

1986, al menos entretanto (solange) tal garantía perdure.

Tales desarrollos han permitido limitar los conflictos planteados en ese

ámbito. Ello puede seguirse manteniendo incluso después de que el

Tribunal Constitucional alemán, en la sentencia sobre Mastrique (12 de

Octubre de 1993), reafirmara la propia reserva de competencia en

garantía general de un estándar indisponible de derechos, incluso

proyectada sobre los actos directamente emanados de los órganos

comunitarios (y no sólo en el control de constitucionalidad de los actos

de los órganos estatales que los complementan o desarrollan). Tampoco

ha sido nunca puesta en juego la reserva que la Corte Constitucional

italiana prevé para el caso de que una norma del Tratado de la

Comunidad Europea, como es interpretada y aplicada por las

instituciones y órganos comunitarios, resulte contraria a los principios

fundamentales de nuestro ordenamiento o atente contra los derechos

inalienables de la persona (caso Fragd).

1.2. El reforzamiento del apoyo en los Tratados

La centralidad de la labor creadora del Tribunal de Justicia en la materia

conduce a que en ella rijan principios inherentes a la creación

jurisprudencial del Derecho. La determinación casuística de la protección

en casos particulares, frente a la generalidad que proporcionan las

declaraciones escritas y su correspondiente elaboración dogmática,

constituye un riesgo para la garantía de los derechos. La inseguridad

jurídica resultante de un reconocimiento fragmentario y ligado a

conflictos concretos afecta tanto a las instituciones vinculadas por los

derechos fundamentales como a sus propios titulares.

En efecto, los derechos aparecen inicialmente sólo en unas pocas

disposiciones del Tratado, en particular las prohibiciones de

discriminación que están vinculadas al logro del mercado único: por

ejemplo, la prohibición de cualquier discriminación por motivos de

nacionalidad, en la que se comprende la libertad de circulación de

mercancías y trabajadores en el ámbito de las denominadas libertades

fundamentales. Asimismo se garantizan expresamente, desde un

principio, el principio de igualdad de retribución entre hombres y

mujeres (art. 119 TCE), la libertad de asociación o la protección del

secreto comercial y profesional.

Con el Tratado de Mastrique se añade la ciudadanía europea, que, como

veremos, comporta algunos derechos fundamentales, pero en absoluto

un catálogo suficiente de los mismos. La incorporación del art. 6.2 TUE,

de acuerdo con el cual la Unión respetará los derechos fundamentales

tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de

los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en

Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las

tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como

principios generales del Derecho comunitario, dota de base normativa

expresa a la línea jurisprudencial entretanto consolidada. Pero esta

evolución del Derecho de los Tratados no logra superar las insuficiencias

vinculadas a la naturaleza eminentemente jurisprudencial de la garantía

comunitaria de los derechos fundamentales.

1.3. La adopción de una tabla de derechos

Para subsanar los problemas descritos se había planteado, ya con

anterioridad, la posibilidad de solicitar la adhesión de la Comunidad

Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos. Pero el Tribunal de

Justicia, en su Dictamen 2/94 (del año 1996), declaró que la limitación

competencial de las Comunidades, en las que la garantía de los

derechos no constituye una esfera propia de actividad, impedía a éstas

asumir una iniciativa de este género. La adopción del Convenio Europeo

de Derechos Humanos en el Derecho comunitario entrañaba incorporar

a él normas ajenas al ámbito de competencias propios de la Comunidad;

ello sólo cabe mediante la reforma de los Tratados.

En tales circunstancias se aborda el proyecto de dotar a la Unión de una

tabla de derechos fundamentales específica. El Consejo Europeo de

Colonia (junio 1999) consideró que convenía sistematizar y hacer

visibles los derechos ya garantizados para los ciudadanos de la Unión,

puesto que la posibilidad de identificar los derechos con facilidad y

claridad es condición de su efectivo ejercicio. Ello también permitiría a

los ciudadanos comunitarios reforzar su conciencia de pertenecer a una

entidad política nueva fundada en los valores que los derechos

encarnan. Pues, en efecto, un texto único puede producir una cierta

impresión codificadora o sistemática, que entronca con la tradición de

los textos constitucionales y se opone a la fragmentación propia del

método de reconocimiento jurisprudencial. Esta Carta debía contener los

principios generales contenidos en el Convenio del Consejo de Europa

de 1950, los derivados de las tradiciones constitucionales comunes de

los Estados miembros, los derechos fundamentales reservados a los

ciudadanos de la Unión y los derechos económicos y sociales enunciados

en la Carta social europea y en la Carta comunitaria de los derechos

sociales y fundamentales de los trabajadores, así como los principios

que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del

Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

El Consejo Europeo de Tampere (octubre del mismo año) determinó la

composición y el método de trabajo del foro encargado de elaborar el

proyecto de Carta de los Derechos fundamentales. El 17 de diciembre

se constituye tal foro, atribuyéndose el significativo nombre de

Convención (que evoca los primeros órganos constituyentes de fines del

siglo XVIII y principios del XIX) y eligiendo presidente a Roman Herzog

1 .

La Convención estaba compuesta por 62 miembros: quince

representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados

miembros, un representante del Presidente de la Comisión Europea,

dieciséis miembros del Parlamento Europeo y treinta miembros de los

parlamentos nacionales (dos por cada uno de ellos). El Tribunal de

Justicia de las Comunidades Europeas, el Consejo de Europa y el

Tribunal Europeo de Derechos Humanos disponían de un estatuto de

observadores (dos representantes por cada institución). Este colectivo

heterogéneo, y justamente por ello muy representativo, trabaja en

régimen de publicidad y transparencia, en conexión con la sociedad y

con debates abiertos incluso a través de la red (internet), decidiendo

conforme al principio del consenso. Todo ello configura un poder cuasi-

constituyente, como se encargaron de subrayar ciertos miembros de la

propia Convención, arrebatados por el alcance de su misión histórica;

cuyo entusiasmo hubo de ser frenado para, de un lado, ajustar la tarea

de la Convención a su mandato específico, y para solventar de otro los

recelos que frente a tal poder podían suscitarse, de hecho se suscitaron,

por parte de ciertos Estados.

Tras casi un año de debates, se adopta el proyecto el 2 de octubre del

año 2000. Tras las aprobaciones del Consejo, el Parlamento Europeo y

la Comisión, el 7 de Diciembre del 2000 los Presidentes de estas tres

instituciones firman y proclaman solemnemente la Carta en Niza en

nombre de las mismas. No obstante, los Jefes de Estado o de Gobierno

reunidos en Niza decidieron no introducir en el Tratado ninguna

referencia a la Carta. Por tanto, al margen de su valor político, el texto

parece privado de fuerza vinculante; aunque sobre ello habremos de

volver más adelante.

La Convención sobre el Futuro de Europa, conforme a la declaración de

Laeken, tenía como tarea pronunciarse sobre la posible integración de la

Carta de Derechos Fundamentales en el Derecho europeo; y la Carta se

recogió efectivamente, de modo íntegro y con sólo algunos retoques,

como Parte II del Tratado por el que se establece una Constitución para

Europa. El Tratado de Lisboa introduce el artículo 6 TUE, en virtud del

cual “La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados

en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de

diciembre de 2000, tal y como fue adoptada el 12 de diciembre de 2007

en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados”.

La nueva versión de la Carta, proclamada formalmente el 12 de

Diciembre de 2007 en Estrasburgo por el Parlamento, el Consejo y la

Comisión, introduce variaciones ya anticipadas en el Tratado

Constitucional, como la que señala que “las explicaciones elaboradas

para guiar la interpretación de la Carta de los Derechos Fundamentales

serán tenidas debidamente en cuenta por los órganos jurisdiccionales de

la Unión y de los Estados miembros”. Con ello se atribuye valor

interpretativo a las explicaciones elaboradas bajo la responsabilidad del

Presidium de la Convención que adoptó la Carta, que en su propia

intención carecían de valor normativo; se reducían a aclarar el sentido

de algunas proclamaciones.

2. La ciudadanía de la Unión2.1. Sentido de la ciudadanía europea

La ciudadanía se corresponde, tradicionalmente, con el estatuto propio

de quienes son plenos titulares de los derechos políticos en una

comunidad libre, en especial del de participación política. Y, de modo

recíproco, la legitimación de la comunidad política en un régimen

democrático radica en su vinculación a los que en ella son reconocidos

como ciudadanos. De este modo, la referencia a la ciudadanía en la

Unión Europea pretende vincular ésta, al menos mediante el lenguaje,

con los ideales del gobierno democrático, y correlativamente superar la

perspectiva económica que ha dominado la integración; pasar del homo

oeconomicus al zoon politikon, al cives. La cuestión fundamental radica

en descubrir hasta qué extremo la noción de ciudadanía que

efectivamente opera en el Derecho europeo se corresponde con la

aludida tradición.

Pues bien, cabe anticipar que, conforme se ha visto anteriormente y se

comentará al referirnos al Parlamento Europeo, los derechos políticos no

alcanzan en Europa el desenvolvimiento específico que justificaría la

retórica invocación de la ciudadanía. Ésta no queda referida a la plena

emancipación y a la participación institucionalizada en la adopción de

decisiones europeas, erigiendo de este modo un vínculo político entre la

Unión y sus ciudadanos o entre los propios ciudadanos. La ciudadanía

europea no apela a la configuración responsable de la propia vida

colectiva y al consecuente dominio de los ciudadanos sobre el

entramado institucional de la Unión. El ciudadano europeo es

fundamentalmente titular de derechos frente a los Estados y a las

instituciones comunitarias, no portador del poder originario de la Unión

y fuente de legitimación de sus decisiones.

Los defectos que cabe observar en el desarrollo jurídico de la

ciudadanía, en cualquier caso, no necesariamente la descalifican como

mera pretensión ideológica de legitimar relaciones de poder cubriéndolas

con referencias mitificadas. Pero siempre podrán ser interpretados como

una tensión que los clásicos postulados constitucionales, a los que

parece querer adaptarse el desarrollo del Derecho europeo, continúan

ejerciendo sobre éste.

2.2. La ciudadanía en el Tratado de la Unión

Las referencias a la ciudadanía en el TUE se sitúan fundamentalmente

en dos ámbitos. De un lado, al enumerar los objetivos de la Unión, el

art. 2 incluye “reforzar la protección de los derechos e intereses de los

nacionales de sus Estados miembros, mediante la creación de una

ciudadanía de la Unión” 2 ; el art. 29 TUE, en similar contexto,

establece que “el objetivo de la Unión será ofrecer a los ciudadanos un

alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y

justicia elaborando una acción en común entre los Estados miembros en

los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia penal y

mediante la prevención y la lucha contra el racismo y la xenofobia”. La

ciudadanía común aparece vinculada, así, no a la definición autónoma

de los propios intereses por parte de los ciudadanos, sino a la

protección que la Unión brinda a específicos derechos e intereses de los

nacionales de los Estados miembros, en particular a su seguridad.

De otra parte, en relación con el principio de subsidiariedad, la

ciudadanía aparece ya en el propio preámbulo (entre cuyos propósitos

se cuenta que las decisiones se tomen de la forma más próxima posible

a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad), y

también en el art 1 TUE (que proclama una unión cada vez más

estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán

tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea

posible). La ciudadanía vendría a operar como un freno a la

comunitarización de competencias, siendo la proximidad de las

instituciones políticas al ciudadano el criterio legitimador fundamental.

Con un entendimiento de la democracia seguramente discutible, más

propio del periodo romántico que adecuado a la exigencia de gobernar

democráticamente los procesos de globalización, la participación de los

ciudadanos en las instancias políticas de mayor extensión y más

alejadas, como sería la Unión Europea, se tiene por un régimen

eventualmente necesario, pero democráticamente deficiente.

2.3. La ciudadanía en el Tratado de la Comunidad

La creación de la ciudadanía europea queda deferida al TCE, en el que

se le dedica íntegramente la, por lo demás breve, segunda parte.

El art. 17.1 TCE comienza estableciendo: “Se crea una ciudadanía de la

Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la

nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión será

complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional”.

Ello implica, en primer término y ante todo, que son los propios

Estados los que, al decidir libremente sobre los criterios de atribución (y

pérdida, en su caso) de nacionalidad, determinan a quien corresponde

la ciudadanía europea. Ésta no se corresponde con una nacionalidad

europea.

Weiler interpreta tal disociación entre ciudadanía y nacionalidad como el

intento de entender la ciudadanía en términos estrictamente políticos, y

no ya en el tradicional sentido romántico, que parece anejo a la idea de

nacionalidad, de miembro de una nación o perteneciente a un grupo

étnico-cultural; la ciudadanía europea podría asociarse así más

fácilmente al compromiso con principios y valores de la Unión como la

no-discriminación, la solidaridad social o los derechos humanos. Pero

todo ello, evidentemente, pertenece más al discurso político que al

contenido jurídico del concepto. Por lo que a éste respecta, el art. 17.1

TCE subraya que la Unión Europea en modo alguno pretende subsumir

la entidad política de los Estados miembros, siendo en éstos donde se

desenvuelve fundamentalmente la peculiar relación de ciudadanía.

El art. 17.2 TCE delimita en términos genéricos el contenido de la

ciudadanía: “Los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos

y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado”. La

ciudadanía se configura, pues, como centro de imputación de los

derechos y deberes de muy diverso tipo reconocidos en el texto del

Tratado. Sólo en segundo término aparece como un estatuto particular

al que van asociados derechos y deberes específicos, a los que podría

atribuirse un rango fundamental.

Como tales derechos específicos de ciudadanía se recogen

exclusivamente los siguientes:

la libertad de circulación y residencia: Art. 18.1: Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circulary residir libremente en el territorio de los Estados miembros, consujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente

Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación 3

,

el derecho de voto en el Estado de residencia, pero sólo en las

elecciones municipales y europeas 4 :Art. 19.1: “Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estadomiembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector yelegible en las elecciones municipales del Estado miembro en elque resida, en las mismas condiciones que los nacionales dedicho Estado”Art. 19.2: “Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estadomiembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector yelegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estadomiembro en el que resida, en las mismas condiciones que losnacionales de dicho Estado”

el derecho a recibir protección diplomática y consular:Art. 20: “Todo ciudadano de la Unión podrá acogerse, en elterritorio de un tercer país en el que no esté representado elEstado miembro del que sea nacional, a la protección de lasautoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estadomiembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dichoEstado”)

el derecho de petición Art. 21: “Todo ciudadano de la Unióntendrá el derecho de petición ante el Parlamento Europeo”, y“podrá dirigirse al Defensor del Pueblo” o, “por escrito a

cualquiera de las instituciones de la Comunidad” 5 .

2.4. La ciudadanía en el Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa introduce en el Tratado de Funcionamiento de la

Unión Europea un Título dedicado a la “no discriminación y ciudadanía

de la Unión”, que sistematiza los derechos reconocidos en este apartado

desde el Tratado de Mastrique y realiza pequeñas modificaciones

tendentes a dotar al Parlamento Europeo de un mayor protagonismo en

su desarrollo. A ello hemos de añadir los derechos reconocidos en el

apartado de Ciudadanía contenido en la Carta, a la que el Tratado de

Lisboa atribuye valor normativo (artículo 6 TUE); así, el llamado derecho

a una buena administración (art. 41: “Toda persona tiene derecho a

que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus

asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable”),

el derecho de acceso a los documentos (art. 42) y la regulación de la

institución del Defensor del Pueblo (art. 43).

El enriquecimiento de las referencias a la ciudadanía en el Tratado

constitucional radicaba, sobre todo, en el art. I-1 TCpE, conforme al

cual la Constitución nace de la voluntad de los ciudadanos y de los

Estados de Europa. Esa voluntad de los ciudadanos se representa

ordinariamente en el Parlamento Europeo, que (art. I-20) “estará

compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión”.

En el Tratado de Lisboa desaparece la primera de las referencias, pero

reconoce aún el principio de igualdad de sus ciudadanos (artículo 8

TUE), y señala (art. 8 A) que “1. El funcionamiento de la Unión se basa

en la democracia representativa. 2. Los ciudadanos estarán

directamente representados en la Unión a través del Parlamento

Europeo”; en el mismo apartado se añade que los Jefes de Estado o de

Gobierno y los Ministros que actúan en el Consejo Europeo o en el

Consejo “serán democráticamente responsables bien ante sus

Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos”. El apartado 3

insiste en que “todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida

democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas de la forma más

abierta y próxima posible a los ciudadanos”. El art. 8 B, por su parte,

señala que “1. Las instituciones darán a los ciudadanos y a las

asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad

de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones entodos los

ámbitos de actuación de la Unión. 2. Las instituciones mantendrán un

diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones

representativas y la sociedad civil”. El apartado 4 recoge la iniciativa

legislativa popular: “Un grupo de al menos un millón de ciudadanos de

la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados

miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en

el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada

sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto

jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados. Los

procedimientos y las condiciones preceptivos para la presentación de

una iniciativa de este tipo se fijarán de conformidad con el”

procedimiento legislativo ordinario.

Todas estas referencias, en cualquier caso, deben ser contrastadas con

su concreción institucional. Por ejemplo, la vinculación entre ciudadanía

y Parlamento Europeo depende fundamentalmente de la configuración

del derecho de sufragio en términos que permitan considerarlo como

una vía de formación de voluntad unitaria a nivel europeo, así como de

las competencias que se atribuyan al Parlamento. En cuanto a la

responsabilidad de los representantes de los Estados en el Consejo

Europeo y en el Consejo, cualquier declaración del Tratado queda

subordinada al hecho de que el asunto no se regula a nivel europeo,

sino en los propios Estados; de modo que parece atenderse más con

ello a la ciudadanía de los Estados miembros que a la europea. Una

valoración general, en cualquier caso, ya se anticipó en la lección

segunda, al referirnos a Unión constitucional desde la perspectiva del

principio democrático.

3. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea3.1. Contenido

a) Derechos reconocidos

La Carta pretende reunir en un único documento derechos que hasta

ahora se dispersaban en declaraciones jurisprudenciales y en distintos

instrumentos normativos, no sólo comunitarios. Consta de un

preámbulo y siete capítulos. Seis de ellos contienen los derechos

fundamentales más tradicionales (derecho a la vida, a la libertad de

expresión, derecho a una tutela judicial efectiva…), pero también otros

que colocan la enumeración a la altura de las nuevas circunstancias

históricas (protección de datos personales, bioética, derecho a una

buena administración, …). Su ordenación resulta la vez clásica y

original: Dignidad, Libertad, Igualdad, Solidaridad, Ciudadanía y

Justicia.

No resulta ahora necesario repasar exhaustiva, pero superficialmente el

contenido material de la tabla; parece mejor detenerse en un par de

rasgos caracterizadores particularmente relevantes.

En primer lugar, interesa destacar que la Carta incorpora los contenidos

propios de los llamados derechos sociales, económicos y culturales,

incluyendo la mención de ciertas tareas públicas asociadas a la garantía

de la efectividad de los derechos; y ello a pesar de que el Consejo

Europeo de Colonia proscribiera la inclusión de normas que definieran

simples tareas de la Unión, del mismo modo que excluía que de la

proyectada Carta derivara una ampliación de sus competencias. Dado el

perfil economicista del Derecho comunitario vigente, convenía hacer

explícita la vinculación de las tareas públicas a los propios derechos

declarados. En todo caso, el art. 52.5 de la Carta señala, en términos

que recuerdan al art. 53.3 CE, que “Las disposiciones de la presente

Carta que contengan principios podrán aplicarse mediante actos

legislativos y ejecutivos adoptados por las instituciones, órganos y

organismos de la Unión, y por actos de los Estados miembros cuando

apliquen el Derecho de la Unión, en el ejercicio de sus competencias

respectivas. Sólo podrán alegarse ante un órgano jurisdiccional en lo

que se refiere a la interpretación y control de la legalidad de dichos

actos. Además, el Protocolo sobre la aplicación de la Carta de los

Derechos Fundamentales de la Unión Europea a Polonia y al Reino Unido

del Tratado de Lisboa dispone que a fin de no dejar lugar a dudas, nada

de lo dispuesto en el Título IV de la Carta (el referido a la solidaridad)

crea derechos que se puedan defender ante los órganos jurisdiccionales

de Polonia o del Reino Unido, salvo en la medida en que Polonia o el

Reino Unido hayan contemplado dichos derechos en su legislación

nacional;

En segundo término, la enumeración de derechos permite definir una

“cultura constitucional europea” que cabe oponer a modelos culturales

alternativos. Al incluir en la Carta no sólo los mencionados derechos

sociales (por ejemplo, la educación obligatoria gratuita), sino también, y

quizá especialmente, la prohibición de la pena de muerte, Europa se

afirma por ejemplo frente a los Estados Unidos, cuyo modelo de

sociedad tiende a imponerse mediante su potencia económica y militar

y al socaire de la globalización. La nueva Carta de Derechos podría

resultar así un documento relevante para la consolidación del nuevo

orden político, jurídico y social que la Unión Europea conforma.

b) Disposiciones generales

El Capítulo VII contiene las “Disposiciones generales que rigen la

interpretación y la aplicación de la Carta”, cuyo objeto es determinar su

ámbito de aplicación, establecer ciertas cláusulas generales sobre la

interpretación y alcance de los derechos contenidos en ella y precisar

sus vínculos con otros documentos reconocedores de derechos, sean

constitucionales, sean internacionales (sobre esto último, sin embargo,

trataremos con más detalle en el epígrafe siguiente).

La Carta sería aplicable a las instituciones europeas y a losEstados miembros cuando aplican la legislación comunitaria. Asílo dispone el artículo 51:1. Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a lasinstituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro delrespeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estadosmiembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión.Por consiguiente, éstos respetarán los derechos, observarán losprincipios y promoverán su aplicación, con arreglo a susrespectivas competencias y dentro de los límites de las

competencias que se atribuyen a la Unión en las demás Partesde la Constitución.2. La presente Carta no amplía el ámbito de aplicación delDerecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión, nicrea ninguna competencia o misión nuevas para la Unión, nimodifica las competencias y misiones definidas en las demásPartes de la Constitución.De este precepto deben destacarse dos notas. De un lado, elmodo en que subraya que la Carta no supone ampliación de lascompetencias de la Unión, recordando incluso en este contextoel debido acatamiento del principio de subsidiariedad, sin que enningún caso las instituciones puedan ampararse en la Carta paraexceder las competencias y las tareas que los Tratados lesconfieren. Con ello se pretende hacer frente a las reservas dealgunos Estados-miembros, que “desconfían del eventualcarácter federalizante y uniformador de una Carta provista defuerza obligatoria”, pues la experiencia americana o francesaenseña que “toda declaración de derechos tiene, por su propianaturaleza, una vocación centrípeta” (Díez-Picazo)En segundo lugar, los actos de los poderes públicos nacionalesen ejecución de las disposiciones comunitarias están sujetos, enprincipio, a un doble requisito en la materia, pues debenrespetar también los derechos reconocidos en sus propiasconstituciones. La articulación de las garantías constitucionalesde los derechos y las disposiciones de origen no constitucionalsobre la materia se expondrán de lege lata en el epígrafesiguiente, sin que la Carta altere el planteamiento del problema.

Los redactores de la mencionada Tabla han decidido la inclusiónen la misma de una referencia concreta a los límites de losderechos. Este extremo había sido considerado como decisivo, por cuantoorienta sobre el sentido de la Carta de derechos, sea comodeclaración constitucional, sea de Derecho internacional. Enefecto, en las declaraciones internacionales de derechos, lasreferencias a los límites de los mismos son relativamenteimprecisas, y dejan a los Estados un muy amplio margen deconfiguración. Esta indeterminación de los límites guardarelación con su función de reserva, en garantía de condicionesmínimas de dignidad humana que cada Estado debe respetar, almargen de los límites a los derechos que cada Estado puedeimponer. Para que los derechos europeos funcionen comoverdaderos derechos fundamentales, que delimitanefectivamente el ejercicio del poder público, y no sólo como unestándar mínimo de derechos humanos, parecía imprescindibleque la declaración hiciera referencia clara y precisa a los límitesde los derechos; esto es, que quedaran delimitados, formal ymaterialmente, los límites que el poder público de la Uniónpuede imponer a los derechos fundamentales reconocidos en suámbito, y, recíprocamente, que fuera así establecido el ámbitoen que tales derechos no son susceptibles de limitación.En la Carta, al menos en unos pocos casos, se llega a unadefinición de los derechos también negativa, diciendo quéaspectos no quedan cubiertos por el derecho en cuestión opueden ser objeto de limitaciones específicas. El art. 52.2 de laCarta establece en sentido similar un mandato de interpretaciónconjunta de la tabla de los derechos y del resto del contenido delos Tratados, que puede haber previsto límites específicos paraellos: Los derechos reconocidos por la presente Carta que tienensu fundamento en los Tratados comunitarios o en el Tratado dela Unión Europea se ejercerán en las condiciones y dentro de loslímites determinados por éstos. En términos más generales, se establecen como garantíasgenerales de la limitación de los derechos los principios delegalidad y proporcionalidad en la limitación de los derechos, asícomo al respeto al contenido esencial. El número primero delart. 52 de la Carta, en efecto, reza: Cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertadesreconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por laley y respetar el contenido esencial de dichos derechos ylibertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad,sólo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias yrespondan efectivamente a objetivos de interés generalreconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de losderechos y libertades de los demás. Tales técnicas resultan bien conocidas en el Derechoconstitucional de algunos de los Estados miembros (comoEspaña y Alemania), aunque ciertos rasgos del Derechocomunitario podrían plantear ciertas contradicciones. Porejemplo, el hecho de que en el Derecho comunitario no rija el

principio de legalidad, conforme al cual todo acto administrativoprecisa de una norma general previa, al menos en los términosque son conocidos en el marco del postulado del Estado deDerecho, podría entorpecer la operatividad de este mismoprincipio cuando se pretenda invocar frente a las injerenciasadministrativas en los derechos fundamentales.Por último, el art. 54 de la Carta, con carácter general, unanorma delimitadora del válido ejercicio de los derechos, conocidaen la jurisprudencia de algunos Estados; la que su propioencabezamiento identifica como prohibición del abuso dederecho:Ninguna de las disposiciones de la presente Carta podrá serinterpretada en el sentido de que implique un derecho cualquieraa dedicarse a una actividad o a realizar un acto tendente a ladestrucción de los derechos o libertades reconocidos en lapresente Carta o a limitaciones más amplias de estos derechos ylibertades que las previstas en la presente Carta.

La Carta contiene una larga serie de prescripciones sobre supropia interpretación, algunas de las cuales tienen unarelevancia destacada. Así, el art. 52 señala “3. En la medida enque la presente Carta contenga derechos que correspondan aderechos garantizados por el Convenio Europeo para laProtección de los Derechos Humanos y de las LibertadesFundamentales, su sentido y alcance serán iguales a los que lesconfiere dicho Convenio. Esta disposición no obstará a que elDerecho de la Unión conceda una protección más extensa. 4. Enla medida en que la presente Carta reconozca derechosfundamentales resultantes de las tradiciones constitucionalescomunes a los Estados miembros, dichos derechos seinterpretarán en armonía con las citadas tradiciones”. Acontinuación, en art. 53 insiste en que “ninguna de lasdisposiciones de la presente Carta podrá interpretarse comolimitativa o lesiva de los derechos humanos y libertadesfundamentales reconocidos, en su respectivo ámbito deaplicación, por el Derecho de la Unión, el Derecho internacional ylos convenios internacionales de los que son parte la Unión otodos los Estados miembros, y en particular el Convenio Europeopara la Protección de los Derechos Humanos y de las LibertadesFundamentales, así como por las constituciones de los Estadosmiembros”. Con todo ello se impone un juego combinado detablas de derechos en el que la Carta asume deliberadamenteuna posición subordinada.

3.2. Fuerza normativa

Pese a la ausencia formal de fuerza vinculante, en un memorándum de

marzo de 2001 el Presidente de la Comisión Europea y el Comisario

responsable de Justicia e Interior declararon que la Carta debe

convertirse en la piedra angular de las acciones futuras de la Comisión;

desde entonces, todo nuevo instrumento legislativo que tenga una

relación cualquiera con los derechos fundamentales debe contener la

siguiente declaración formal: «El presente acto respeta los derechos

fundamentales y se atiene a los principios reconocidos por la Carta de

Derechos Fundamentales de la Unión Europea». La Carta resulta

también frecuentemente mencionada por los Abogados Generales del

Tribunal de Justicia, y ha comenzado a influir en las resoluciones del

Tribunal.

En efecto, los Tratados garantizan ya los derechos fundamentales que

proceden de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados

miembros. Si el Tribunal de Justicia entiende que la Carta, de acuerdo

con su propio Preámbulo y con el mandato al que responde su

elaboración, sintetiza tales tradiciones, y si la utiliza con tal alcance,

bien podría atribuir valor normativo a la Carta 6 . Que sea un tribunal

quien dote de valor constitucional a un texto no carece ciertamente de

precedentes; baste recordar los EEUU del juez Marshall o, más

próximamente, la Francia de la V República, donde el Consejo

Constitucional, a partir de una referencia contenida en el preámbulo de

la Constitución de 1958, incorporó como documentos constitucionales

Declaraciones de Derechos previas, incluida la de 1789. La tradición del

propio Tribunal de Justicia, que ha actuado como motor de la

integración para cubrir eventuales insuficiencias del impulso político,

permite no descartar razonablemente tal desarrollo. El hecho de que la

Carta esté redactada con la precisión, el laconismo y el rigor de las

proclamaciones jurídicas puede ayudar en la tarea de otorgarle valor

normativo.

Por lo demás, como ya se ha señalado, la Carta se recogió como Parte

II del fallido Tratado Constitucional, y el Tratado de Lisboa introduce un

artículo 6 TUE en virtud del cual la Carta “tendrá el mismo valor jurídico

que los Tratados”. La Carta de Derechos, si entra en vigor la nueva

reforma, será pues jurídicamente vinculante. Las reservas a tal

vinculatoriedad, sin embargo, no son menores. De un lado, el mismo

artículo 6 TUE, justo después de reconocer su valor jurídico, dispone

que la Carta no amplía en modo alguno las competencias de la Unión

(algo que ya se dice en la propia Carta); pero además el Tratado de

Lisboa se acompaña de un Protocolo sobre la aplicación de la Carta de

los Derechos Fundamentales de la Unión Europea a Polonia y al Reino

Unido en la que se establece, en primer lugar, que “la Carta no amplía

la competencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ni de ningún

órgano jurisdiccional de Polonia o del Reino Unido para apreciar que las

disposiciones legales o reglamentarias o las disposiciones, prácticas o

acciones administrativas de Polonia o del Reino Unido sean

incompatibles con los derechos, libertades y principios fundamentales

que reafirma”; y, en particular, y a fin de no dejar lugar a dudas, que

nada de lo dispuesto en el Título IV de la Carta (el referido a la

solidaridad) crea derechos que se puedan defender ante los órganos

jurisdiccionales de Polonia o del Reino Unido, salvo en la medida en que

Polonia o el Reino Unido hayan contemplado dichos derechos en su

legislación nacional. En su artículo 2 recalca el Protocolo que “cuando

una disposición de la Carta se refiera a legislaciones y prácticas

nacionales, sólo se aplicará en Polonia o en el Reino Unido en la medida

en que los derechos y principios que contiene se reconozcan en la

legislación o prácticas de Polonia o del Reino Unido”.

Por lo demás, el Tratado de Lisboa, en el apartado segundo del artículo

6 TUE establece que “La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la

Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades

Fundamentales”. Y añade a continuación: “Esta adhesión no modificará

las competencias de la Unión que se definen en los Tratados”. Al igual

que el Tratado constitucional (art. I-9.3 TCpE), el apartado tercero

dispone que “los derechos fundamentales que garantiza el Convenio

Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las

Libertades Fundamentales y los que son fruto de las tradiciones

constitucionales comunes a los Estados miembros forman parte del

Derecho de la Unión como principios generales”.

De este modo, será en adelante necesario precisar las relaciones entre

los diversos mecanismos de tutela: pues la eficacia de la Carta se

superpondrá a la garantía deducida conforme a la tradicional

construcción jurisprudencial de principios generales del Derecho, que se

declara persistente, y a la derivada de la adhesión a la Unión al

Convenio Europeo de Derechos Humanos. También se establece que los

derechos reconocidos en otras normas, en particular en las

constituciones estatales, deberán entenderse salvaguardados. Todas

estas relaciones serán expuestas a lo largo de los siguientes epígrafes.

En todo caso, debe apuntarse un problema adicional a la hora de

determinar la eficacia jurídica de Carta en el marco del Derecho

español. En efecto, la LO 1/2008, de 30 de julio (BOE del día 31), por la

que se autoriza la ratificación del Tratado de Lisboa, no se ha limitado a

autorizar dicha ratificación, sino que ha añadido un insólito art. 2 que

dice lo siguiente: “A tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del

artículo 10 de la Constitución española y en el apartado 8 del artículo 1

del Tratado de Lisboa, las normas relativas a los derechos

fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se

interpretarán también de conformidad con lo dispuesto en la Carta de

los Derechos Fundamentales publicada en el «Diario Oficial de la Unión

Europea» de 14 de diciembre de 2007, cuyo texto íntegro se reproduce

a continuación”.

Con este precepto, el legislador orgánico identifica la Carta (que no es

un Tratado internacional) como uno de los Tratados que a tenor del art.

10.2 CE han de ser utilizados para la interpretación de los derechos y

libertades reconocidos en nuestro texto constitucional; algo que, en

realidad, ya había hecho el Tribunal Constitucional español incluso antes

de ser proclamada formalmente la Carta en el año 2000, en el marco de

sus habituales invocaciones genéricas del Derecho internacional y

comparado, pero que cobra un sentido diferente cuando se convierte en

mandato legislativo. Porque es dudoso que el legislador tenga potestad

para precisar en tales términos el alcance del art. 10.2 CE, y tampoco

queda claro que su voluntad quede condicionada a la ulterior y sólo

eventual entrada en vigor del Tratado de Lisboa. En caso de que el

Tratado entre en vigor, los derechos de la Carta tendrán, por lo demás,

la eficacia que les corresponda conforme al Derecho comunitario, y no

sólo la puramente interpretativa que les confiere nuestro legislador; si

éste pretende ampliar su eficacia a supuestos ajenos al Derecho

comunitario, los riesgos de confusión aumentan en lugar de disminuir.

En definitiva, si desde un punto de vista material la interpretación

recíprocamente conforme de los derechos constitucionales y

comunitarios resulta plausible, como veremos más adelante, no parece

que tal proceder resulte especialmente favorecido mediante

determinaciones legales como ésta.

4. La garantía de los derechos: mecanismos jurisdiccionales y nojurisdiccionales4.1. Garantías jurisdiccionales

El ordenamiento comunitario en materia de derechos fundamentales se

ha formado, como hemos visto, a través de la jurisprudencia del

Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, apoyado en unas

pocas normas específicas de los Tratados, en las tradiciones

constitucionales comunes de los Estados miembros y en los tratados

internacionales relativos a la protección de los derechos humanos de los

que son signatarios los Estados miembros (especialmente el Convenio

Europeo de Derechos Humanos), que la jurisprudencia del Tribunal de

Justicia sintetiza en forma de principios generales del Derecho

comunitario.

A tales derechos fundamentales están sujetos, sin embargo, no sólo las

instituciones comunitarias, sino también los Estados en la medida en

que actúen en ejecución o desarrollo del Derecho comunitario, e incluso

sólo en el marco del Derecho comunitario (cuya expansividad, por

ejemplo para la construcción de un mercado único, resulta difícil de

acotar). Dado que en los Estados son igualmente vinculantes los

derechos fundamentales establecidos por las respectivas constituciones

y los reconocidos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, ello

implica la coexistencia de tres jurisdicciones, cuyas relaciones deben ser

establecidas tanto en el plano material, de las relaciones entre sus

respectivas líneas jurisprudenciales, como en el formal, orientado a dar

respuesta a una eventual concurrencia de resoluciones judiciales

discordantes sobre una misma materia.

a) Los derechos fundamentales en el ámbito de la Unión se garantizan

mediante los recursos ordinarios ante la jurisdicción comunitaria que se

analizarán en la lección décimocuarta, y que están inspirados

fundamentalmente en el modelo de la jurisdicción contencioso-

administrativa francesa. Las limitaciones inherentes a tal modelo

jurisdiccional para el titular que defiende sus derechos, que se

comprobarán en su momento, invitarían a considerar sea la ampliación

de la legitimación para plantear el recurso directo en el caso de que se

invocaran derechos fundamentales (una especie de “amparo europeo”),

sea al menos la obligatoriedad de la cuestión prejudicial en aquellos

supuestos en que la invocación de un derecho fundamental por una de

las partes no resultara irrazonable 7 .

Tales recursos, en cuanto sirven para la garantía de los derechos

fundamentales, están delimitados por el art. 46.d) TUE a la medida en

que el Tribunal de Justicia sea competente con arreglo a los Tratados

constitutivos de las Comunidades Europeas y al presente Tratado. Ello

quiere decir, por ejemplo, que la protección de los derechos

fundamentales no permite al Tribunal de Justicia asumir el control de los

actos que hayan sido excluidos de su ámbito de competencias,

especialmente en materia de política exterior y de seguridad común. A

estas limitaciones se hará referencia en las lecciones octava y

décimocuarta.

b) El problema que plantea la interiorización del Convenio Europeo de

Derechos Humanos en la Unión Europea y en los Estados resulta

estructuralmente similar: en ambos casos, se trata de comprobar, de un

lado, la influencia material que puede atribuirse a sus cláusulas y a la

jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo en la interpretación y el

desarrollo del propio ordenamiento; de otro, la eficacia formal de sus

disposiciones, si es que se ha producido una adhesión al Convenio.

La influencia del Convenio como criterio para orientar el desarrollo

jurisprudencial de los derechos fundamentales en el Derecho

comunitario tiene ya una larga tradición. En los Estados, las exigencias

del Convenio han sido entendidas como una suerte de reforma

constitucional por adición; en España se ha propuesto que de la

jurisprudencia de Estrasburgo se extraiga el límite absoluto, en

términos de la doctrina del contenido esencial, a los límites de los

derechos, en la medida en que define con carácter vinculante para los

Estados el alcance de ciertos derechos que ninguna justificación

constitucional puede luego desconocer. Esa parece ser asimismo la

fórmula operativa en el ámbito del Derecho comunitario 8 . Desde un

punto de vista formal, los problemas de coordinación procesal han sido

planteados ante la jurisprudencia constitucional española en casos

concretos que la han obligado a tomar en cuenta la jurisprudencia de

Estrasburgo incluso después de haber rechazado en el mismo supuesto

el recurso de amparo.

`

Por supuesto, ello no excluye que en algunos casos se planteen

problemas de interpretación y aplicación. Los conflictos no resultan sólo

hipotéticos. Se pueden observar, por ejemplo, en la aplicación de la

inviolabilidad de domicilio a las personas jurídicas, que Estrasburgo

parece afirmar en términos que resultan extraños a la jurisprudencia de

Luxemburgo. También en la sentencia del TEDH en el caso Matthews

(1999), que atribuye al Reino Unido la responsabilidad por los efectos

de una norma de Derecho comunitario; que, en concreto, privaba a los

habitantes de Gibraltar de participar en las elecciones al Parlamento

Europeo, algo que el Tribunal de Estrasburgo considera contrario al art.

3 del Protocolo nº 1 anejo al CEDH.

c) Por lo que se refiere a la relación entre el Derecho constitucional y el

Derecho europeo en materia de derechos fundamentales, hay que

comenzar subrayando que los derechos reconocidos por Luxemburgo se

imponen cotidianamente a partir de los conocidos principios que regulan

las relaciones entre Derecho estatal y comunitario. La jurisdicción

ordinaria, por tanto, debe amparar los derechos reconocidos por el

Derecho europeo otorgando a éste eficacia directa y primacía frente a la

norma nacional.

Si el juez ordinario no tutela un derecho reconocido por el Derecho

comunitario, ello no abre automáticamente la vía del recurso de amparo

ante el Tribunal Constitucional, aunque el derecho se recoja en términos

similares en la Constitución española; la sentencia Apesco de nuestro

Tribunal Constitucional entiende que “el único canon admisible para

resolver las demandas de amparo es el precepto constitucional que

proclama el derecho o libertad cuya infracción se denuncia”, y no el

Derecho comunitario. Esta jurisprudencia se matiza, por ejemplo, en la

STC 130/1995: cuando se trata de un derecho de configuración legal,

cuyo contenido amparable viene determinado en parte por normas

infraconstitucionales, en este contenido se entiende integrado no sólo el

definido por las normas nacionales o convencionales, sino también

mediante el Derecho comunitario (en este caso, un convenio de la

Comunidad Europea con Marruecos).

Los problemas se pueden plantear, especialmente, en el caso inverso:

cuando no se trata de garantizar un derecho subjetivo reconocido por el

Derecho comunitario frente a la Ley nacional, sino de garantizar un

derecho fundamental reconocido por la Constitución española frente al

Derecho comunitario. Porque puede ocurrir que una disposición

comunitaria imponga limitaciones a un derecho fundamental que

resulten conformes al Derecho comunitario, pero que cabría considerar

inconstitucionales. A este problema específico dedicaremos el resto del

epígrafe:

La cuestión no está claramente resuelta con carácter general, pero en

algunos países existen criterios más o menos firmes que permiten

orientarse.

Así, en Alemania, los actos de ejecución del Derecho comunitario que en

virtud de éste limiten derechos constitucionales deben primero probar

su validez conforme al Derecho comunitario; ésta la decide el juez

ordinario, teniendo en cuenta los derechos fundamentales reconocidos

en la Comunidad, y, en su caso, tras la correspondiente cuestión

prejudicial.

A partir de ahí, se debe considerar solamente si la limitación es

constitucionalmente admisible a partir del parámetro general reflejado

por las sentencias de Mastrique y Solange II. De este modo, el llamado

estándard mínimo de derechos constitucionales se impondría a las

instituciones comunitarias, en cuanto sus actos tienen eficacia en el

seno de los Estados, mediante un control constitucional concurrente con

el propio del Derecho comunitario.

La eventual dualidad de controles sobre unos mismos actos postula una

cooperación entre Tribunales, que el constitucional alemán se ha

apresurado a ofrecer, y que por el momento discurre por los pacíficos

cauces confirmados por la Sentencia del Tribunal Constitucional alemán

de 7 de Junio del 2000. Tanto los recursos de amparo como las

cuestiones de inconstitucionalidad planteados por causa de supuestas

lesiones de los derechos fundamentales por parte del Derecho

comunitario serán inadmitidos si no se fundan en que el desarrollo del

Derecho europeo en su conjunto, incluida la jurisprudencia del Tribunal

de Justicia, vulnera con carácter general el mencionado estándar. El

Tribunal Constitucional no realizaría su tarea a través de un control de

casos particulares.

El papel de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución

sería, pues, residual en un doble sentido: de un lado, sólo entran en

juego plenamente cuando no se está en el ámbito de las competencias

transferidas a la Unión Europea; en el caso de las competencias

transferidas, sólo podrían invocarse como estándar general frente a un

desarrollo del Derecho europeo que no satisficiera el parámetro

valorativo que proporciona la declaración constitucional de derechos

fundamentales considerada en su conjunto.

En cualquier caso, las tensiones sobre el alcance y la interpretación

atribuidos a los derechos por ambas jurisdicciones resultan poco

comunes.

Para anticipar esta valoración, a partir de la experiencia, debe tenerse

en cuenta en primer lugar cómo concibe el Derecho comunitario sus

derechos fundamentales; ésos que retrotrae a unas tradiciones

constitucionales que ciertamente tienen a veces no mucho en común, y

que por lo tanto no permitirían suponer que la coordinación entre los

diversos Derechos constitucionales y el Derecho comunitario fuera a

producirse siempre de modo aproblemático. Los derechos

fundamentales adquieren su específico sentido precisamente en el

marco de cada uno de los concretos ordenamientos constitucionales, y

resulta difícil, si no imposible, atribuirles uno al margen de los demás

elementos que configuran la estructura de cada Estado constitucional.

Lo cierto es que la jurisprudencia de Luxemburgo es insatisfactoria en

muchos extremos, al menos si hemos de atender al juicio de una parte

de la doctrina alemana. Entre estos desajustes merece la pena destacar

el excesivo peso que se atribuye en la jurisprudencia de Luxemburgo a

la que podríamos llamarperspectiva institucional, en cuanto impone la

consideración preferente de los fines de las Comunidades frente a la

garantía subjetiva ofrecida por los derechos fundamentales. La

interpretación y aplicación de éstos se acomoda a los objetivos

generales de la integración; la propia posición de los individuos es

funcionalizada al servicio del interés comunitario, en particular

atribuyendo a los particulares medios procesales que les permitan

imponer la eficacia del Derecho europeo. Schoch ha hablado, en este

sentido, de la unidimensionalidad estructural del Derecho comunitario,

que no compensaría debidamente la tutela de los intereses generales y

la garantía de los particulares. Mas parece que, en cualquier caso, las

tensiones admiten una cierta composición.

Una coincidencia fundamental de los criterios de procesamiento

dogmático permite atender a la necesidad objetiva de que los Derechos

constitucional y comunitario sean considerados en este extremo desde

las exigencias de una interpretación recíprocamente conforme. La

tradición constitucional común a los Estados miembros se procesa por

parte del Tribunal de Justicia a partir de un sustrato mínimo, que en

cada caso se combina con aspectos diversos irrenunciables para los

Estados, en términos que la casuística y la concreción de la

jurisprudencia permiten flexibilizar en la medida necesaria. Las palabras

del anterior Presidente del Tribunal de Justicia, el magistrado español Gil

Carlos Rodríguez Iglesias, son en ese sentido ilustrativas: los derechos

se hallan judicialmente en un proceso que se desarrolla “sobre la base

de una comparación crítica y valorativa de los sistemas jurídicos

nacionales --valoración que incluye, naturalmente, el examen de la

jurisprudencia relevante—y culmina con una opción jurisprudencial del

propio Tribunal de Justicia que se gesta en el proceso dialéctico de

deliberación”.

La Carta europea de Derechos, que quizá no permita superar todos los

problemas imaginables en torno a la concepción de los mismos,

garantiza normativamente la flexibilidad aludida. Al excluir que las

disposiciones de la Carta se interpreten en el sentido de delimitar, con

carácter general, los derechos reconocidos por las Constituciones de los

Estados, decae el valor potencialmente conflictivo de eventuales

fórmulas quizá insatisfactorias en algún extremo.

El problema central al que se enfrentan los derechos comunitarios en su

relación con el Derecho constitucional de los Estados se refiere, más

bien, a la diferente concepción subyacente a ambos. Mientras que los

derechos constitucionales determinan, conforme a la tradición del

constitucionalismo nacida en 1789, la legitimidad y las tareas del poder

público, los derechos comunitarios ocupan en la práctica un rango

subordinado al de las libertades comunitarias (la libre circulación de

mercancías, personas, servicios y capitales), igualmente calificadas de

fundamentales, pero originariamente lastradas por su alcance limitado

al tráfico económico. Las libertades comunitarias imponen una unilateral

perspectiva económica en la consideración desde la Unión europea de

las actividades humanas; la imagen del hombre, que subyace a todas

las declaraciones de derechos, resulta sesgada si nos atenemos al

vigente Derecho comunitario: la libertad se predica del

denominadohomo oeconomicus.

El progreso de la integración tiende, en efecto, a una unificación

relevante de todo el ordenamiento jurídico relativo a la propiedad, al

régimen económico y a las relaciones laborales; la Unión Europea ofrece

desarrollo y tutela suficientes sólo de un determinado elenco de

libertades económicas. Dada la objetiva prevalencia de las libertades

comunitarias orientadas hacia fines económicos, queda al menos

provisionalmente desplazada la pretensión política de desarrollar tareas

públicas específicas (de servicio público o de regulación) en garantía de

la efectividad de los derechos fundamentales. Por lo demás, dado que el

Derecho comunitario prevalece sobre la Ley nacional, apenas queda

margen al Derecho de los Estados para una procura autónoma del bien

común, al menos en los términos que se ha desarrollado hasta ahora en

el marco del Estado social.

Es indudable que esto se proyecta sobre el ordenamiento constitucional

en su conjunto y sobre la teoría general que orienta la interpretación de

los derechos fundamentales. En cuanto tendencia general, no siempre

será fácil identificar su concreción en los conflictos particulares que han

de resolver los tribunales.

4.2. Las garantías no jurisdiccionales

La Comunidad y la Unión no disponen de una competencia general para

la promoción de los derechos fundamentales, en términos más o menos

equivalentes a la que expresamente recoge el art. 9.2 CE y a la que se

entiende implícita en todas las declaraciones constitucionales de

derechos.

Sí se pueden encontrar bases jurídicas específicas, por ejemplo, para

promover la libre circulación de personas y los derechos sociales de los

trabajadores, o para desarrollar medidas contra las discriminaciones. En

este último ámbito es donde seguramente se han adoptado más

iniciativas. En un principio se orientaban a evitar la discriminación por

razón de la nacionalidad (vinculada al establecimiento del mercado

único), pero desde el Tratado de Amsterdam resultan ampliadas a la

discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o

convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.

Estas actividades comprenden desde la promoción de la igualdad entre

hombre y mujeres y la igualdad de oportunidades para las personas con

discapacidad hasta la lucha contra el racismo y la xenofobia, desplegada

ya desde el año 1986 y se desarrollan, por ejemplo, mediante Directivas

que prohíbe toda forma de discriminación en materia de empleo o en

ámbitos más amplios (educación, acceso a los bienes y servicios,

protección y seguridad social, cultura, etc.), o con el establecimiento de

un programa comunitario para apoyar a los Estados miembros en el

desarrollo de políticas contra la discriminación.

Por lo demás, habiendo sido incorporados los derechos fundamentales

como principios de la Unión (art. 6.1 TUE), las proyecciones de tales

principios tanto frente a los Estados miembros como en la política

exterior comunitaria pueden considerarse mecanismos no

jurisdiccionales de protección y defensa de los derechos fundamentales.

Nos remitimos aquí, por tanto, a lo dicho en las lecciones segunda

(apartado 2.1 b) y tercera (apartado 2.3).

En este mismo contexto debe mencionarse que, en virtud de las

competencias atribuidas a la Comunidad en materia de asilo e

inmigración, ésta ha abordado la regulación que define los derechos de

los trabajadores inmigrantes no pertenecientes a la UE, incluido el

derecho a la reagrupación familiar; las medidas orientadas al

establecimiento de un sistema europeo común de asilo; y la creación de

un Fondo Europeo para los Refugiados con el fin de apoyar la recepción,

integración y repatriación voluntaria de refugiados. La UE también ha

adoptado medidas para facilitar una protección temporal en caso de

llegada masiva de desplazados, como ocurrió durante los conflictos

balcánicos en los años 90.

El Parlamento Europeo, por lo demás, adopta cada año un informe

sobre el respeto de los derechos humanos. En su informe sobre la

situación de los derechos fundamentales en la Unión Europea del año

2000 recomendó la creación de una red de expertos en materia de

derechos fundamentales para que puedan evaluar la aplicación de cada

uno de los derechos proclamados en la Carta. La red se creó en

septiembre de 2002, y en marzo de 2003 presentó su primer Informe

sobre la situación de los derechos fundamentales en la Unión Europea y

en sus Estados miembros en 2002.

El Observatorio europeo de los fenómenos racistas y xenófobos, con

sede en Viena y creado en 1997, ha sido sustituido desde el 1 de

marzo de 2007 por una Agencia Europea de Derechos Fundamentales

cuyo objetivo es proporcionar a las instituciones y órganos comunitarios

y a los Estados miembros de la Unión Europea, cuando apliquen el

Derecho comunitario, ayuda y asesoramiento en la materia. Las tareas

de la Agencia incluyen la recopilación, el análisis, la difusión y la

evaluación independiente de datos e informaciones sobre los efectos

concretos de las medidas adoptadas por la UE en relación con los

derechos fundamentales y sobre las buenas prácticas en materia de

respeto y fomento de tales derechos, o la formulación y la publicación

de conclusiones y dictámenes sobre la evolución de los derechos

fundamentales. La Agencia ha de publicar un informe anual sobre las

cuestiones relativas a los derechos fundamentales cubiertas por los

ámbitos de su actividad.

[1]Catedrático de Derecho Público, había sido Presidente del

Tribunal Constitucional alemán y, después, de la República Federal de

Alemania.

[2]También el Preámbulo hablaba de crear una ciudadanía común a

los nacionales de sus países.

[3]Cfr. arts. 62 y 154 TCE.

[4]Cfr. igualmente el art. 191 TCE, sobre los partidos políticos

europeos.

[5]Cfr. arts. 194 y 195 TCE, así como el 255, sobre derecho de

acceso a documentos.

[6]La síntesis proporcionada por la Carta incorpora matizaciones de

relieve y nuevos elementos a la jurisprudencia consolidada hasta el

momento. Por ello, no es indiferente que la jurisprudencia se apoye

en las tradiciones constitucionales comunes que le son familiares,

confirmadas ahora por la Carta, o que lo haga directa o

preferentemente en ésta, aunque sea como (nueva) síntesis de esas

tradiciones constitucionales comunes: en uno u otro caso, el

contenido del derecho puede resultar distinto.

[7]En términos similares, por tanto, a la cuestión de

inconstitucionalidad italiana, cuya funcionalidad como alternativa al

recurso de amparo merece consideración.

[8]Es en cualquier caso la que propone la Carta, como hemos

señalado: En la medida en que la presente Carta contenga derechos

que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo

para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades

Fundamentales, su sentido y alcance serán iguales a los que les

confiere dicho Convenio. Esta disposición no obstará a que el Derecho

de la Unión conceda una protección más extensa.

Última modificación 31/12/2008 12:57

Lección 6. - El sistema institucional de la Unión Europea. ElConsejo Europeo y el Consejo de la Unión

1. El sistema institucional de la Unión: caracteres generales

1.1. Las instituciones

1.2. Características del sistema institucional

1.3. El nuevo Tratado de Lisboa

2. El Consejo Europeo

3. El Consejo de la Unión Europea

3.1. Naturaleza

3.2. Composición

3.3. Organización

3.4. Funcionamiento

3.5. Competencias

3.6. El nuevo Tratado de Lisboa

1. El sistema institucional de la Unión: caracteres generales1.1. Las instituciones

a) De las instituciones de la Unión, el Tribunal de Justicia y el

Parlamento —este último con el nombre de Asamblea— fueron desde un

principio comunes a las tres Comunidades. La creación de instituciones

comunes se completó en 1967, y desde entonces las tres Comunidades

cuentan con la misma estructura institucional.

b) El art. 7.1 TCE dispone que la realización de las funciones asignadas

a la Comunidad corresponderá a:

un Parlamento Europeo;

un Consejo;

una Comisión;

un Tribunal de Justicia;

un Tribunal de Cuentas Cada institución actuará dentro de loslímites de las competencias atribuidas por el presente Tratado

.

Estas son, pues, las cinco instituciones que el Tratado designa como

tales.

c) Como hemos señalado en la lección segunda, esa misma estructura

institucional se extiende al conjunto de la Unión Europea a través del

art. 3 TUE: “La Unión tendrá un marco institucional único que

garantizará la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a

cabo para alcanzar sus objetivos”. Tal “marco institucional único” está

integrado fundamentalmente por las instituciones comunitarias;

conforme al art. 5 TUE, “el Parlamento Europeo, el Consejo, la

Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas ejercerán sus

competencias en las condiciones y para los fines previstos, por una

parte, en las disposiciones de los Tratados constitutivos de las

Comunidades Europeas y de los Tratados y actos subsiguientes que los

han modificado o completado y, por otra parte, en las demás

disposiciones del presente Tratado”.

d) A tal sistema institucional, el art. 4 TUE añade el Consejo Europeo,

“compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados

miembros, así como por el Presidente de la Comisión” y que “dará a la

Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus

orientaciones políticas generales”. Al respecto se plantea el problema de

considerar al Consejo Europeo como verdadera “Institución.

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En contra opera, de un lado, la consolidación de la categoría

"institución" en el contexto del art. 7 TCE, que no se refiere al Consejo

Europeo, y que encuentra su paralelo en el art. 5 TUE. Por otra parte,

la discutida personalidad jurídica de la Unión dificulta también esta

consideración: mientras que las instituciones de la Comunidad bien

pueden considerarse unificadas en esa persona jurídica, y ser así

“órganos” suyos (es la terminología usual en otros Estados, por ejemplo

Alemania, que hablan de los órganos de la Comunidad), el Consejo

Europeo se vincula directa y exclusivamente a la propia Unión; en la

medida en su personalidad jurídica es algo discutido, difícilmente podrá

tener órganos en sentido propio. Ahora bien, si se elude el término

órgano, que tiene que ver con la teoría del Estado construida a partir

del dogma de la personalidad jurídica del Estado, y se opta por el de

institución, menos exigente desde el punto de vista dogmático, quizá

fuera posible considerar al Consejo Europeo como una institución “en

sentido impropio”; y, por cierto, la única institución que lo es sólo de la

Unión, porque las demás tienen una doble faz: lo son de la Unión y de

las Comunidades. De todos modos, sería más adecuado idear para él

una categoría diferenciada, teniendo en cuenta que su posición,

oscurecida de propósito en los Tratados, le deja fuera de la aplicación de

los principios de atribución y de equilibrio institucional que caracterizan

el régimen jurídico de las instituciones.

e) Cabe añadir que las instituciones no agotan la estructura orgánica de

la Unión Europea. A su lado se recogen, incluso en el propio art. 7 TCE,

dos órganos consultivos. En efecto, conforme al art. 7.2, el Consejo y la

Comisión estarán asistidos por un Comité Económico y Social y por un

Comité de las Regiones, con funciones consultivas.

Además existen otros órganos consultivos e instancias independientes

de control y regulación, a las que sin embargo no se atribuye la

privilegiada consideración de Instituciones. Algunas se estudiarán en

lecciones sucesivas. Por el contrario, no serán objeto de estudio en

estas lecciones (solamente introductorias) las múltiples agencias (que

bien pueden denominarse, en cada caso, sea agencia, sea centro,

instituto, oficina, observatorio, ...) creadas mediante actos normativos

comunitario para llevar a cabo tareas específicas 1 .

1.2. Características del sistema institucional

a) Principio de división de poderes

De acuerdo con el Documento de la Convención sobre el Futuro de

Europa CONV 162/02, el sistema institucional de la Unión no se basa en

el principio de la separación de poderes, ni en una definición de las

funciones habituales de las instituciones, como ocurre en el Derecho

constitucional clásico. Más bien, los Tratados trazan de manera

pragmática las formas de colaboración entre instituciones que

representan intereses diferentes. Esta carencia de un sistema coherente

de procedimientos para adoptar decisiones y la gran variedad de éstas

podría constituir un factor adicional de complejidad y opacidad.

En efecto, las cuatro instituciones tradicionalmente centrales (Consejo,

Comisión, Parlamento y Tribunal de Justicia) apenas tienen un correlato

en la clásica división de poderes. Tan sólo al Tribunal de Justicia le está

encomendado el ejercicio en exclusiva de la función jurisdiccional, en

garantía del Derecho comunitario incluso frente a los demás poderes, y

para la salvaguardia de los Tratados en cuanto fuente suprema de tal

Derecho comunitario. De los otros tres órganos (el triángulo

institucional) no puede decirse, en puridad, que sean equiparables a los

poderes legislativos o ejecutivos de los Estados, puesto que comparten,

en mayor o menor medida, según los casos, las funciones de dirección

política, producción normativa, ejecución y control.

El Consejo aparece en los Tratados como el órgano central en el

sistema institucional de la Unión. Tiene atribuido, en lo esencial, el

poder legislativo; le corresponde la aprobación de las normas

comunitarias, unas veces junto con el Parlamento Europeo y otras, las

menos, en exclusiva. También le corresponde la aprobación de las

decisiones singulares más importantes de aplicación de las normas, con

lo que se coloca en la cúspide del poder ejecutivo. En este órgano se

imbrican, así, los poderes ejecutivo y legislativo.

El Parlamento Europeo ha ido ganando poder con el transcurso de la

integración; todo progreso en la atribución de competencias a la

Comunidad ha supuesto un aumento de las correspondientes al

Parlamento Europeo. Las facultades de concurso sobre la producción del

Derecho comunitario a través del procedimiento de codecisión, si bien

resultan aún insuficientes para asemejarlo a los órganos legisladores de

los Estados miembros, no deben subestimarse.

La Comisión Europea representa el interés comunitario. Dispone del

muy importante derecho de iniciativa legislativa. Tiene asimismo

atribuidas algunas funciones ejecutivas, en general por delegación del

Consejo; aunque deben destacarse más, dado que la ejecución del

Derecho comunitario compete fundamentalmente a los Estados

miembros, las correspondientes competencias de control que le

corresponden.

Por último, la genérica función de dirección política, que en los

regímenes constitucionales nacionales suele corresponder al Gobierno,

queda conferida en la Unión al Consejo Europeo, que opera menos como

órgano comunitario atento los intereses europeos que como reunión

diplomática de alto nivel en la que los representantes de los Estados

hacen prevalecer intereses particulares. De estatuto jurídico

inicialmente incierto, ha terminado convirtiéndose, más por lógica

política que por determinación normativa, en la más alta instancia

decisoria de la Unión.

El reparto de poderes entre los órganos básicos en la política de la

Unión, así como el sistema de checks and balances que implica,

responde pues, antes que a una diferenciación de funciones, a los

diversos elementos e intereses que componen las Comunidades y al

peso que se concede a cada uno de ellos. Así, el Parlamento Europeo

representa al cuerpo electoral de los Estados miembros; sería el

representante de los pueblos europeos. El Consejo y el Consejo Europeo

serían órganos de expresión de los intereses particulares de los Estados.

La Comisión, por su parte, simbolizaría el interés general de la

Comunidad, con independencia de los intereses estatales, aunque no

con supremacía sobre ellos.

b) Principio de equilibrio institucional

Se suele invocar, como principio jurídico que regula las relaciones entre

las instituciones de la Unión, ya que no la separación de poderes, el

llamado equilibrio institucional. Este principio supone, en primer lugar,

que las instituciones gozan de autonomía: ni siquiera el Consejo puede

ser considerado como una institución dependiente de los intereses de

los Estados. En segundo término, entre ellas no existe una relación de

jerarquía, y ninguna puede ser subordinada a otra.

Tal principio, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia entiende

incorporado a los Tratados, implica que las Instituciones no deben ser

afectadas en su esfera de competencias, por ejemplo sorteando los

procedimientos que garantizan la colaboración de diferentes

instituciones en la adopción de decisiones; en tal caso, se abre para

ellas una vía de recurso que debe ser segura y eficaz. Una última y muy

significativa aplicación del principio tiene lugar cuando, en julio de

2004, el Tribunal de Justicia anula a instancias de la Comisión la

decisión del Consejo que suspende la vía sancionadora abierta contra

Francia y Alemania por déficit público excesivo; el razonamiento del

Tribunal se apoya en parte sobre las infracciones de procedimiento

mediante las cuales el Consejo usurpa el derecho de iniciativa de la

Comisión.

c) Principio federal

En los Estados federales es común yuxtaponer dos órganos

representativos: uno atiende preferentemente a criterios demográficos,

y por tanto tiene en cuenta la igualdad de los ciudadanos, decisiva en

un régimen democrático; en otro, los entes territoriales que integran el

Estado deciden conjuntamente en pie de (relativa) igualdad. Quizá

cupiera comparar este esquema orgánico con el de la Unión: el Consejo

de la Unión Europea constituiría el polo equivalente a una Cámara de

Estados, similar en su composición al Bundesrat alemán, en el que se

integran representantes de los ejecutivos de los Länder; el Parlamento

Europeo sería la cámara representativa de los ciudadanos; la Comisión,

el gobierno europeo.

Mas, si bien no puede excluirse que esta idea estuviese en la mente de

quienes iniciaron la andadura comunitaria, la comparación resulta

forzada, especialmente a la vista de las respectivas competencias. Como

hemos visto, ni la Comisión dirige la política comunitaria (aunque

disponga de la iniciativa legislativa), ni el Parlamento monopoliza el

poder legislativo; el papel fundamental corresponde en la Unión al

Consejo, que precisamente sería el equivalente del órgano más débil en

los Estados federales.

Dado el peso preponderante que corresponde al Consejo, su

composición y funcionamiento conforme al principio de estricta igualdad

entre los Estados primaría desproporcionadamente a los países menos

poblados en el funcionamiento de la Unión. Por eso, el principio de

igualdad entre los Estados se garantiza en el Derecho comunitario

exclusivamente cuando el Consejo, el órgano en el que realmente están

representados los Estados como tales, decide por unanimidad o por

mayoría simple: entonces la participación de cada uno de los Estados

resulta equivalente. Para los demás supuestos, que en realidad son los

más numerosos, se establece un sistema de ponderación de voto en el

que se tiene en cuenta también la población de los Estados, aunque sin

eliminar la capacidad de influencia de los Estados menos poblados. Así

se procura lograr cierto equilibrio entre el fundamento de la Unión en

unos Estados que se consideran iguales entre sí y su apoyo directo

sobre realidades sociales, económicas y políticas no equivalentes: sobre

todo se tiene en cuenta que en tales casos los representantes de cada

Estado actúan en nombre de un número diferente de ciudadanos

europeos.

Tales equilibrios, en cualquier caso, se establecen teniendo en cuenta

no sólo el peso que debe corresponder a cada Estado, sino que se

valoran igualmente sus eventuales agrupaciones (países grandes y

pequeños, más o menos desarrollados, del Mediterráneo o del Báltico,

etc.). La compleja regla de ponderación resultante de estas

consideraciones condujo, a través de sucesivas ampliaciones a países

medianos o menores, a que el criterio de la población fuera perdiendo

trascendencia; el Tratado de Niza procuró recuperar tal criterio, pero

garantizando al mismo tiempo las posibilidades de bloqueo que habían

ido lográndose a lo largo del tiempo: la consecuencia fue un sistema

que, en lugar de procurar la eficacia a la hora de decidir, prima la

posibilidad de formar minorías de bloqueo de las decisiones.

Los órganos específicamente comunitarios, por su parte, no debieran

responder a la lógica de la igualdad entre los Estados, sino al de la

igualdad de los ciudadanos. Pero lo cierto es que en los órganos

colegiados, por ejemplo y especialmente en la Comisión, se prevé

también su provisión por ciudadanos de todos los Estados en términos

que respeten el principio de igualdad. Tales equilibrios afectan

igualmente al Parlamento Europeo, en el que los escaños atribuidos a

cada Estado no dependen sólo de su población, sino que existe una

cierta corrección en favor de los pequeños Estados. Ello, aunque no se

corresponde con la igualdad política de los ciudadanos de la Unión, sí

hace justicia al hecho de que el Parlamento es elegido en realidad en

comicios de alcance nacional, sometidos a regímenes y sistemas

electorales diversos (por más que se celebren simultáneamente). Por su

origen, el Parlamento es una reunión de representantes de los

ciudadanos de cada Estado, aunque se pretenda que configure una

asamblea representativa de los ciudadanos de la Unión.

1.3. El nuevo Tratado de Lisboa

En el texto definitivo del malogrado Tratado Constitucional, al margen

de dotar expresamente del rango de institución al Consejo Europeo, la

única innovación institucional que trasciende el régimen de las

instituciones particulares es la aparición del Ministro Europeo de

Asuntos Exteriores al frente de la política exterior y de seguridad común

de la Unión. El Tratado de Lisboa, en la misma línea que el Tratado

constitucional, confiere al Consejo Europeo el rango de Institución, y

regula la figura del Alto Representante de la unión para Asuntos

Exteriores y Política de Seguridad, ya no Ministro de Asuntos Exteriores,

al que coloca al frente de la política de exteriores y de seguridad común

de la Unión. Merced al artículo 9 E del futuro Tratado de la Unión

Europea, el Consejo Europeo lo nombra por mayoría cualificada, con la

aprobación del Presidente de la Comisión. Su estatuto es de “doble

pertenencia”, a la Comisión y al Consejo: preside el Consejo de Asuntos

Exteriores y es a su vez uno de los Vicepresidentes de la Comisión.

2. El Consejo Europeo

a) Tiene su origen en las reuniones en la cumbre que se celebraron

desde 1961 a 1974 entre los Jefes de Estado y de Gobierno de los

Estados miembros. Ni constituían un órgano comunitario, ni sus

acuerdos tenían ese carácter, sino el de compromisos políticos que

daban impulso a ciertas actividades o las desbloqueban. En la cumbre

de París (diciembre de 1974) se decide regularizar estas reuniones (tres

veces por año o cuando sean necesarias) con el carácter de Consejo de

la Comunidad y a título de cooperación política. El Acta Única Europea

institucionaliza el Consejo Europeo, con la previsión de que se reunirá al

menos dos veces al año.

b) A los problemas que plantea la naturaleza jurídica del Consejo

Europeo ya nos hemos referido más arriba. El TUE, en su art. 4, se

refiere a su composición y funcionamiento, su función central y sus

relaciones con el Parlamento. Conforme a este precepto, el Consejo

Europeo estará compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los

Estados miembros, así como por el Presidente de la Comisión. Estos

estarán asistidos por los ministros de Asuntos Exteriores de los Estados

miembros y por un miembro de la Comisión. El Consejo Europeo se

reunirá al menos dos veces al año, bajo la presidencia del jefe de Estado

o de Gobierno del Estado miembro que ejerza la presidencia del

Consejo.

La presidencia de las reuniones, al corresponder al Jefe de Estado o de

Gobierno que ejerza la Presidencia del Consejo, rota, como ésta, cada

seis meses. Aunque, siguiendo este ritmo, se debe reunir como mínimo

una vez cada seis meses, en la práctica lo hace al menos cuatro veces

al año.

La participación en el Consejo Europeo del Presidente de la Comisión

asocia a ésta en sus tareas. El art. 4 TUE dice además que el Consejo

Europeo presentará al Parlamento Europeo un informe después de cada

una de sus reuniones, así como un informe escrito anual relativo a los

progresos realizados por la Unión.

c) Por lo que hace a sus funciones, debe reiterarse en primer lugar la

referencia general del art. 4 TUE: dará a la Unión los impulsos

necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas

generales.

Además, el art. 13 TUE le atribuye la competencia para definir los

principios y las orientaciones generales de la política exterior y de

seguridad común, incluidos los asuntos que tengan repercusiones en el

ámbito de la defensa, y para determinar las estrategias comunes que la

Unión deba aplicar en ámbitos en los que los Estados miembros tengan

importantes intereses en común. El art. 17 TUE le reserva la decisión

sobre la conformación de una defensa común, como culminación de la

política común de defensa. Finalmente, el 23 TUE reserva al Consejo

Europeo la decisión última, por unanimidad, en los casos en que en los

ámbitos de la política exterior y de seguridad en los que cabe decidir

por mayoría cualificada un miembro del Consejo declarase que, por

motivos importantes y explícitos de política nacional, tiene la intención

de oponerse a la adopción de una decisión.

Por su parte, el art. 99 TCE, tras haber subrayado que los Estados

miembros considerarán sus políticas económicas como una cuestión de

interés común, señala que el Consejo Europeo debatirá unas

conclusiones sobre las orientaciones generales de las políticas

económicas de los Estados miembros y de la Comunidad sobre la base

del informe que al respecto le remita el Consejo. También “el Consejo

Europeo examinará anualmente la situación del empleo en la

Comunidad y adoptará conclusiones al respecto, basándose en un

informe conjunto anual elaborado por el Consejo y la Comisión” (art.

128 TCE).

Por lo demás, y por la propia naturaleza del órgano y el perfil político de

sus integrantes, el Consejo Europeo ha terminado asumiendo la

responsabilidad decisoria en todos los asuntos más importantes de la

Unión, como impulsor de las principales iniciativas políticas

(modificación de los Tratados o nuevas adhesiones, declaraciones

diplomáticas en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común,

unión económica y monetaria, actividades en materia de política social,

etc.) y órgano de arbitraje entre los Estados en las cuestiones más

conflictivas 2 . A ello se añade el hecho de que los Tratados, en

algunas ocasiones, atribuyan competencias específicas ciertamente no al

Consejo Europeo, pero sí al Consejo “en su formación de Jefes de

Estado o de Gobierno” 3 .

Al término de sus reuniones, el Consejo Europeo puede emitir, por

consenso, sea orientaciones (que indican al Consejo de Ministros y a la

Comisión Europea, a veces definiendo un calendario y objetivos

concretos, las prioridades del Consejo Europeo sobre la gestión de la

Unión y sus políticas comunes), sea declaraciones o resoluciones (que

expresan de modo solemne la posición de los Jefes de Estado o de

Gobierno sobre un asunto preciso). También las conclusiones de la

Presidencia se hacen públicas después de cada reunión. Y a todo ello se

añade su peculiar dimensión pública, pues la notoriedad de sus

miembros le convierte en la imagen de la Unión ante los ciudadanos.

De este modo se configura un órgano dotado de competencias de muy

imprecisa extensión. Resulta significativo que, como se pudo notar en la

lección cuarta, el TUE no refiera al Consejo Europeo el principio de

atribución en materia competencial. Pues, de hecho, apelando de un

lado a la competencia general de dirección de la política nacional que

corresponde a sus integrantes 4 y de otro a principios de

coordinación abierta, y cobijado en último extremo por la falta de

carácter formalmente vinculante de sus pronunciamientos, se permite

extender éstos a cualesquiera aspectos de las políticas europeas o

nacionales.

e) Como ya hacía el Tratado por el que se establece una Constitución

para Europa, el Tratado de Lisboa convierte al Consejo Europeo en una

institución de la Unión (art. 9 TUE ). Por lo demás, el Consejo Europeo

continúa sin ejercer ninguna función legislativa.

El Tratado de Lisboa inserta un nuevo artículo 9 B TUE en el que se

regula por primera vez la figura del Presidente del Consejo Europeo,

elegido por los integrantes del propio Consejo Europeo por mayoría

cualificada para un mandato de dos años y medio, renovable por una

sola vez. Dado que no podrá ejercer mandato nacional alguno, se

excluye que el Presidente sea uno de los integrantes ordinarios de la

Institución. El apartado 6 del precepto dice que el Presidente del

Consejo Europeo presidirá e impulsará los trabajos del Consejo

Europeo, velará por la preparación y continuidad de los trabajos del

Consejo Europeo, se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en

el seno del Consejo Europeo; y, al término de cada reunión del Consejo

Europeo, presentará un informe al Parlamento Europeo. El Presidente

del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la

representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y

de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Ministro de

Asuntos Exteriores de la Unión.

El Tratado de Lisboa señala que participará en los trabajos del Consejo

Europeo el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y

Política de Seguridad. Se especifica igualmente que la forma de

adopción de decisiones en este órgano será el consenso, salvo cuando

los Tratados dispongan otra cosa. En el supuesto de tener que adoptar

las decisiones por mayoría cualificada, el artículo 201 bis TFUE dispone

que regirá la ponderación de votos prevista para el Consejo; la

abstención de los miembros presentes o representados no obstará a la

adopción de los acuerdos del Consejo Europeo que requieran

unanimidad. Por último, el Consejo Europeo se pronunciará por mayoría

simple en las cuestiones de procedimiento y para la aprobación de su

reglamento interno.

3. El Consejo de la Unión Europea3.1. Naturaleza

Los arts. 5 TUE y 7 TCE mencionan el Consejo como una de las

instituciones; los artículos 202 a 210 TCE contienen su regulación

específica.

Aunque en el Consejo se exponen sobre todo los intereses de los

Estados miembros, sus integrantes están obligados a atender al mismo

tiempo a los objetivos y necesidades de la Unión en su conjunto. El

Consejo es un órgano comunitario, y no una Conferencia

Intergubernamental regulada por normas de Derecho internacional. Por

ello, el Consejo está vinculado por el Derecho comunitario, y en sus

deliberaciones no debe buscarse el mínimo común denominador entre

los Estados miembros, sino un equilibrio óptimo entre los intereses de

la Comunidad y los de los distintos Estados miembros. En esa medida

cabe diferenciar las competencias que se atribuyen al Consejo frente a

otras que los Tratados no reservan a órgano comunitario alguno, sino a

los Gobiernos de los Estados en cuanto tales; a ello nos hemos referido

ya en el apartado 2.1 de la lección tercera.

3.2. Composición

a) El art. 203 TCE establece que el Consejo estará compuesto por un

representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado

para comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro; pero los

miembros del Consejo que no asistan pueden delegar su voto en otro

miembro del Consejo (el art. 206 TCE dispone que, en caso de

votación, cada miembro del Consejo podrá actuar en representación de

uno solo de los demás miembros) .

La (nueva) referencia no a los ministros del Gobierno, sino más

genéricamente al rango ministerial, abre la puerta para que se integren

en el Consejo no sólo integrantes de los gobiernos nacionales que no

gozan estrictamente de la consideración de miembros del Consejo de

Ministros (como, en algunos países, los Secretarios de Estado), sino

también miembros de los gobiernos de los entes territoriales

infraestatales (Länder alemanes o Comunidades Autónomas españolas,

por ejemplo) que, sin ser miembros del Gobierno de la Nación, tienen un

estatuto equivalente.

Esto último presupone el establecimiento de mecanismos institucionales

en los Estados miembros que aseguren que su representante en el

Consejo es portavoz no de intereses particulares de su territorio, sino

de los intereses generales del Estado. Porque, en cualquier caso, el

representante del Estado en el Consejo no sólo compromete con sus

decisiones al gobierno nacional, sino que también asume la

correspondiente responsabilidad en el ámbito interno.

Por lo demás, como también hemos señalado, existen en los Tratados

algunas referencias al Consejo “en su formación de Jefes de Estado o de

Gobierno”. Aunque por la asistencia pudiera parecer que estamos ante

una sesión del Consejo Europeo, estamos ante una reunión del Consejo,

con las reglas de actuación y las competencias que corresponden a

éste.

b) El art. 218.1 TCE establece que el Consejo y la Comisión procederán

a consultarse mutuamente y determinarán, de común acuerdo, las

modalidades de su colaboración; lo que se traduce en la participación

de la Comisión, a través de su Presidente o del correspondiente

Comisario, en las sesiones de trabajo del Consejo.

3.3. Organización

a) Dado que no existen miembros permanentes del Consejo, sino que

cambian en función de los temas del orden del día, en total hay nueve

configuraciones distintas del Consejo: Asuntos generales y relaciones

exteriores (que de hecho se divide en dos); Asuntos económicos y

financieros (Ecofin); Justicia e interior; Empleo, política social, salud y

consumidores; Competitividad (mercado interior, industria e

investigación); Transporte, telecomunicaciones y energía; Agricultura y

pesca; Medio ambiente; Educación, juventud y cultura. En cualquier

caso, el Consejo sigue siendo una única institución.

b) La Presidencia del Consejo es rotatoria, aunque ya no conforme al

orden alfabético, sino a una sucesión decidida por unanimidad en el

propio Consejo. Tiene una duración de seis meses, cambiando la

Presidencia el 1 de enero y el 1 de julio de cada año. Para garantizar un

mínimo de continuidad se creó la denominada troika , que reúne a la

Presidencia en funciones con las Presidencias anterior y siguiente.

Incumbe a la Presidencia del Consejo representarlo, con la

trascendencia política que ello comporta. La Presidencia del Consejo,

por ejemplo, da cuenta al Parlamento Europeo del programa semestral

presentado por el Estado miembro que lo preside, de su posición

durante el examen de un expediente legislativo importante y del

balance final del mismo, así como de la preparación de un Consejo

Europeo y de sus resultados. Además, representa al Consejo, a veces a

nivel ministerial, en las reuniones de las comisiones parlamentarias.

También compete a la Presidencia organizar y presidir las labores en el

Consejo y en las comisiones que trabajan para éste.

c) Para la representación y defensa de sus intereses ante la Unión,

cada Estado miembro dispone de un equipo permanente

(“Representación”); el jefe de cada Representación se considera,

aunque ello necesitaría matices de importancia, como el embajador de

su país ante la Unión Europea.

Estos mismos “representantes permanentes”, ya en forma de órgano

comunitario, se reúnen en el Comité de Representantes Permanentes

(Coreper) que, conforme al art. 207 TCE, se encargará de preparar los

trabajos del Consejo y de realizar las tareas que éste le confíe.

El Coreper se reúne en forma de Coreper I (formado por los adjuntos de

los Representantes Permanentes) y de Coreper II (formado por los

propios Representantes Permanentes), que tienen distribuidas las

responsabilidades por materias; el criterio no es ajeno a la

trascendencia política de las mismas. El Coreper es ayudado por cerca

de cien grupos de trabajo de carácter permanente, organizados por

sectores y compuestos por funcionarios de las administraciones

nacionales; igualmente se pueden crear «grupos ad hoc» con un

mandato temporal para solucionar problemas específicos. Para el ámbito

de la agricultura se creó en 1960 el Comité Especial de Agricultura, que

desempeña las funciones del Coreper en la materia.

d) El párrafo segundo del art. 207 dice que el Consejo estará asistido

por una secretaría general, dirigida por un secretario general, alto

representante de la política exterior y de seguridad común, al que

asistirá a su vez un secretario general adjunto responsable de la gestión

de la secretaría general. El Consejo nombrará al secretario general

adjunto por mayoría cualificada y decidirá la organización de la

secretaría general.

En este ámbito, pues, se reúnen, de un lado, el papel propio del

Secretario General del Consejo y también Alto Representante para la

Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), que ayuda al Consejo a

elaborar y aplicar decisiones políticas y desarrolla el diálogo político, en

nombre del Consejo, con países no pertenecientes a la UE; de otro, las

tareas de soporte técnico (traducción e intepretación, por ejemplo),

administrativo (servicio jurídico, protocolo, prensa, ...) y presupuestario

que en todo organismo público corresponden a la Secretaría General.

3.4. Funcionamiento

El art. 207.3 TCE dispone que el Consejo establecerá su Reglamento

Interno, aunque el TCE regula el régimen de convocatoria (art. 204

TCE) y de adopción de acuerdos (artículos 205, 206 TCE).

a) El Consejo tiene su sede en Bruselas, aunque celebra reuniones

igualmente el Luxemburgo.

Salvo los debates de orientación sobre el programa de trabajo de la

Presidencia (semestral) y de la Comisión (anual), las reuniones del

Consejo no son públicas, incluso cuando tienen por objeto decisiones de

naturaleza legislativa. Ello siempre se ha valorado como un importante

déficit desde el punto de vista de la transparencia democrática, en la

medida en que facilita que los acuerdos se alcancen mediante pactos no

susceptibles de ser controlados.

b) La convocatoria de las reuniones corresponde al Presidente, por

iniciativa propia, de uno de sus miembros o de la Comisión.

El Presidente fija el orden del día provisional, que debe ser aprobado al

comienzo de cada sesión. En el orden del día del Consejo se

diferencian, de un lado, aquellas cuestiones sobre las que, a partir de

los trabajos del Coreper, cabe alcanzar un consenso, y que figuran

como puntos A. Se consideran susceptibles de ser aprobados sin debate;

por unanimidad puede acordar el Consejo incluso que ciertas decisiones

urgentes se adopten mediante un procedimiento escrito, que ni siquiera

requiere formalizar la decisión en la reunión. De otro, las cuestiones que

deben debatir y decidir los propios miembros del Consejo, y que van

acompañadas de informes sobre sus antecedentes (puntos B). Si un

miembro del Consejo o la Comisión solicitan un debate previo a la

aprobación de un punto A, éste se elimina del orden del día y aparece

como punto B en una sesión ulterior.

El Presidente puede decidir, al elaborar el orden del día, que un asunto

será sometido en cualquier caso, al margen del curso que hayan

adoptado las deliberaciones, a votación formal. La Comisión o un

Estado pueden haberlo solicitado, en cuyo caso se procede a votar si la

mayoría de los miembros del Consejo están de acuerdo.

c) “El Consejo puede decidir por mayoría simple, por mayoría cualificada

o por unanimidad.

5 “La norma de la mayoría simple supone que haya una mayoría de

miembros del Consejo a favor de la adopción de una decisión. Esta

norma de votación es la norma por defecto en el TCE; es decir, de no

prever el Tratado una norma de votación específica, la norma que se

aplica es la mayoría simple. Sin embargo, en la práctica la mayoría

simple se aplica sobre todo a decisiones de procedimiento, dado que en

la mayoría de los casos el Tratado establece de manera específica, bien

la mayoría cualificada, bien la unanimidad para la adopción de

decisiones de carácter legislativo.

“La norma de la mayoría cualificada introduce una cierta ponderación

del peso de cada miembro del Consejo en el proceso decisorio en

función de su peso demográfico. Esta norma hace posible dejar en

minoría en una votación a determinado número de miembros del

Consejo. El Tratado de Niza modifica la ponderación de los votos y los

umbrales necesarios para la mayoría cualificada con efectos de 1 de

Noviembre de 2004. Según la ponderación actual, los Estados más

poblados tienen entre 27 y 29 votos, los medianos, entre 7 y 14, y los

pequeños, entre 3 y 4 6 ; sobre un total de 345 votos, para poder ser

adoptada una decisión debe contar necesariamente, como mínimo, con

255. También se impone el requisito de que los votos favorables a la

adopción de una decisión correspondan al menos a la mayoría de los

miembros del Consejo cuando la decisión se toma a propuesta de la

Comisión, y de dos tercios en el resto de los casos. Igualmente se abre

la posibilidad de que un miembro del Consejo pida que se compruebe si

la mayoría cualificada corresponde al menos a un 62% de la población

total de la Unión; si esta condición no se cumple, la decisión no se

adopta.

“La norma de la unanimidad supone que todos los miembros del

Consejo estén a favor de la decisión, y ello significa que cada uno de

ellos tiene un voto y el derecho de veto. La abstención no es obstáculo

a la unanimidad.

“En el TCEE, el Consejo votaba por unanimidad en la mayoría de los

casos. Sin embargo, con las sucesivas revisiones del Tratado, la norma

del voto por unanimidad se ha ido sustituyendo progresivamente por la

de la mayoría cualificada. En la actualidad, la mayoría cualificada se ha

convertido en la norma de votación aplicable en gran parte de los

ámbitos TCE. La unanimidad sigue siendo la norma de votación para las

disposiciones de carácter constitucional (es decir, aquéllas en las que el

Tratado prevé expresamente la adopción de una decisión por los

Estados miembros conforme a sus procedimientos constitucionales

respectivos) o casi constitucional, así como para determinadas

disposiciones referentes a temas políticamente delicados para uno o

varios Estados miembros, o bien para la aplicación de nuevas políticas

(art. 308 TCE).

“En general, suele considerarse que la norma de la votación por

unanimidad garantiza la adhesión de todos los Estados miembros a las

decisiones que adopta el Consejo. Por otra parte, es cierto que la

norma de la votación por mayoría cualificada facilita el proceso: si bien

los miembros del Consejo intentan tomar en consideración las reservas

de los otros miembros, la posibilidad de pasar a la votación y la

perspectiva de que un miembro del Consejo se quede en minoría incita

a su delegación a preferir la búsqueda de una solución transaccional. En

este sentido, la adopción final del acto por unanimidad resulta

engañosa, pues es posible que no hubiera podido llegarse a ella si la

perspectiva de quedar en minoría no hubiera instado a las delegaciones

a mostrar flexibilidad. La norma de la mayoría cualificada confiere

asimismo un papel más importante a la Comisión en el proceso

legislativo: mientras la Comisión puede modificar su propuesta en

cualquier momento del proceso, el Consejo no puede modificarla si no

es por unanimidad.

“El paso progresivo de la unanimidad a la mayoría cualificada se ha

considerado necesario en general para mantener la eficacia del proceso

decisorio en una Unión Europea ampliada. Para facilitar tal paso en los

ámbitos delicados desde el punto de vista político se han propuesto

fórmulas intermedias entre la unanimidad y la mayoría cualificada

(mayorías cualificadas reforzadas o mayorías supercualificadas)”.

Mientras que la mayoría cualificada es característica de una Unión

supranacional, la unanimidad resulta propia de relaciones

internacionales o intergubernamentales. Francia consideró en su

momento la unanimidad como el último reducto contra la “desviación

supranacional”, y la crisis subsiguiente se resolvió con el llamado

compromiso de Luxemburgo, de enero de 1966, que se formuló en los

siguientes términos: “Cuando en las decisiones susceptibles de ser

tomadas por mayoría a propuesta de la Comisión estén en juego

intereses muy importantes de una o de varias partes, los miembros del

Consejo se esforzarán, en un plazo razonable, por llegar a una solución

que pueda ser aceptada por todos los miembros del Consejo, en el

respeto de sus intereses mutuos y los de la Comunidad”. La fórmula

dejaba indeterminado lo que debía de entenderse por “intereses muy

importantes”, y qué ocurriría en el caso de no llegarse a esa solución

aceptada por todos. Este compromiso desvirtuó el sistema, y en mayo

de 1982 se acordó que el Compromiso de Luxemburgo no podía

aplicarse a las decisiones de gestión.

3.5. Competencias

a) El art. 202 TCE recoge las competencias del Consejo en términos

muy generales: asegurará la coordinación de las políticas económicas

generales de los Estados miembros, dispondrá de un poder de decisión,

podrá reservarse en casos específicos el ejercicio directo de

competencias de ejecución.

El poder de decisión reside, en efecto, fundamentalmente en el Consejo,

aunque con las limitaciones derivadas de las reglas de procedimiento,

especialmente en el de codecisión; pero los procedimientos legislativos,

presupuestarios y de adopción de acuerdos internacionales se

estudiarán en la lección décimoprimera.

b) La política económica sigue siendo competencia de los Estados

miembros, aunque se postula una coordinación que correspondería al

Consejo de asuntos económicos y financieros (ECOFIN). Dicha

coordinación puede tener lugar tanto en forma de decisiones no

vinculantes como en forma de decisiones vinculantes.

Así, el Consejo recomienda orientaciones generales para las políticas

económicas de los Estados miembros y de la Comunidad y “basándose

en informes presentados por la Comisión, supervisará la evolución

económica de cada uno de los Estados miembros y de la Comunidad”;

“cuando ... compruebe que la política económica de un Estado miembro

contradice las orientaciones generales ... o supone un riesgo para el

correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria, el Consejo,

por mayoría cualificada y sobre la base de una recomendación de la

Comisión, podrá formular al Estado miembro en cuestión las

recomendaciones necesarias. El Consejo, por mayoría cualificada y a

propuesta de la Comisión, podrá decidir hacer públicas sus

recomendaciones” (art. 99 TCE). Cuando el problema consista en un

déficit excesivo de un Estado, el Consejo puede llegar a formular “una

advertencia a dicho Estado miembro para que adopte, en un plazo

determinado, las medidas dirigidas a la reducción del déficit que el

Consejo considere necesaria” y, en último extremo, podrá incluso, ente

otras medidas, “imponer multas de una magnitud apropiada” (art. 104

TCE).

c) En los pilares de la Política Exterior y de Seguridad Común y de la

Cooperación Judicial y Policial, el Consejo es el foro en el que la

cooperación intergubernamental tiene lugar.

d) Por lo demás, el Consejo designa a los miembros del Tribunal de

Cuentas, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones, y

es la autoridad suprema de todos los funcionarios y agentes de la

Comunidad Europea.

3.6. El nuevo Tratado de Lisboa

Resulta revelador que la regulación de esta institución en el Tratado de

Lisboa comience señalando el carácter colegislador del Consejo, que

comparte con el Parlamento Europeo (artículo 9C TUE).

Las críticas que se vertieron contra la opacidad característica del

funcionamiento del Consejo cristalizaron en la Convención sobre el

Futuro de Europa en la propuesta de creación del denominado Consejo

Legislativo. La nueva formación se caracterizaría por dos notas: dotaría

de unidad a la función legislativa del Consejo, y sus sesiones serían

públicas. El Consejo Legislativo, sin embargo, se suprimió en el texto

definitivo del Tratado Constitucional, de modo que los Consejos

sectoriales podían seguir disponiendo de competencias legislativas. A

cambio, se establecía que “el Consejo se reunirá en público cuando

delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo. Con este fin, cada

sesión del Consejo se dividirá en dos partes, dedicadas respectivamente

a las deliberaciones sobre los actos legislativos de la Unión y a las

actividades no legislativas”. Esta regla se conserva en el Tratado de

Lisboa (art. 9C.8).

La mayoría cualificada pasa a ser la norma general para la adopción de

decisiones (artículo 9C.3 TUE), aunque tenga que manifestarse en

ciertos supuestos a través de la unanimidad. Conforme a la nueva

regulación de la ponderación de votos (artículo 9C.4 TUE), la mayoría

cualificada se definirá como un mínimo del 55% de los miembros del

Consejo que incluya al menos a 15 de ellos y represente a Estados

miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población de la Unión.

Una minoría de bloqueo estará compuesta por al menos cuatro

miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se

considerará alcanzada. No obstante, el artículo 205 del Tratado de

Funcionamiento de la Unión Europea prevé que cuando el Consejo no

actúe a propuesta de la Comisión o del Alto Representante de la Unión

para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, la mayoría cualificada

se definirá como un mínimo del 72% de los miembros del Consejo que

represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la

población de la Unión.

Esta nueva ponderación no será aplicable hasta el 1 de noviembre de

2014; entretanto estará vigente la actual ponderación de votos. Y entre

el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, cuando un

acuerdo deba adoptarse por mayoría cualificada, cualquier miembro del

Consejo podrá solicitar que el acuerdo se adopte por la mayoría

cualificada que establece el Tratado de Niza.

[1] Existen en el ámbito de la política exterior y de seguridad

común (Instituto Europeo de Estudios de Seguridad y Centro de

Satélites de la Unión Europea), en el pilar referido a la cooperación

policial y judicial (Europol y Eurojust) y, sobre todo, en el pilar

comunitario (desde las tres Autoridades Europeas de Seguridad

Alimentaria, Marítima y Aérea, la Agencia Europea para la Evaluación

de Medicamentos y la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud

en el Trabajo, hasta la Oficina de Armonización del Mercado Interior -

-Marcas, Dibujos y Modelos-- o la Oficina Comunitaria de Variedades

Vegetales, por citar sólo algunas de ellas).

[2] Por ejemplo, el art. 40 TUE prevé expresamente que un

miembro del Consejo puede pedir que la decisión sobre el

establecimiento de una cooperación reforzada en materia de

cooperación judicial y policial sea suscitada en el ámbito del Consejo

Europeo, sin perjuicio de la competencia del propio Consejo para

decidir a continuación; lo mismo prevé en art. 11 TCE para el ámbito

de la Comunidad.

[3]Art. 7.2 TUE, cuando se ha constatado una violación grave y

persistente de los principios de la Unión por parte de un Estado

miembro; arts. 121 y 122 TCE, sobre la adopción de la moneda

única; art. 214, para el nombramiento del Presidente de la Comisión.

[4]Cfr. art. 97 y 98 CE para el caso español.

[5]Extracto del Documento CONV 216/02, parcialmente

reelaborado.

[6]Alemania, Francia, Italia y Reino Unido: 29; España y Polonia:

27; Rumanía: 14; Países Bajos: 13; Bélgica, República Checa, Grecia,

Hungría y Portugal: 12; Austria, Bulgaria y Suecia: 10; Dinamarca,

Irlanda, Lituania, Eslovaquia y Finlandia: 7; Chipre, Estonia, Letonia,

Luxemburgo y Eslovenia: 4; Malta: 3.

Última modificación 31/12/2008 12:57

Lección 7. El Parlamento Europeo y la Comisión Europea

1. El Parlamento Europeo

1.1. Naturaleza y composición

1.2. Organización y funcionamiento

1.3. Competencias

1.4. El nuevo Tratado de Lisboa

2. La Comisión Europea

2.1. Posición

2.2. Elección, composición y estatuto de sus miembros

2.3. Funcionamiento

2.4. Competencias

2.5. El nuevo Tratado de Lisboa

1. El Parlamento Europeo1.1. Naturaleza y composición

a) El Parlamento Europeo representa a “los pueblos de los Estados

reunidos en la Comunidad” (art. 189.1 TCE). Tiene su origen en las

Asambleas de las tres Comunidades originarias, unificadas en 1957

(Primer Tratado de fusión) en una única «Asamblea». El cambio de

nombre fue decidido tempranamente por la propia Asamblea, y más

tarde fue recogido por los Tratados, definitivamente ya en el de

Mastrique.

b) El número de diputados, fijado por el TCE, es distribuido por éste

entre los distintos Estados miembros. A cada uno de ellos corresponde

una cifra que, aunque guarda relación con el volumen de la población

del Estado, no pretende una representación equivalente de los

ciudadanos. Antes bien, se garantiza a los Estados más pequeños,

algunos de ellos muy poco poblados, un mínimo de representación,

reduciendo correlativamente el peso que la proporcionalidad atribuiría a

los Estados más poblados, en particular a Alemania. Se ofrece el

argumento adicional de que la proporcionalidad estricta, una vez fijado

un número mínimo de diputados para los Estados pequeños, conduciría

a un Parlamento de numerosísimos miembros, de complejo

funcionamiento e ineficaz.

En realidad, el único modo de lograr la representación proporcional de

los ciudadanos europeos sería prescindir de la distribución de los

escaños entre los Estados, pasando a configurar circunscripciones

electorales que pudieran trascender las fronteras y que tuvieran en

cuenta fundamentalmente el criterio de la población. Pero ello, que

ciertamente se correspondería con un parlamento que representara a

los ciudadanos europeos en una democracia europea, no parece posible

mientras el Parlamento represente, como hemos señalado, a los pueblos

de los Estados. El voto de cada ciudadano, en las actuales condiciones,

no tiene el mismo valor, pues se procura tener en cuenta igualmente el

peso que se desea atribuir a los diferentes pueblos como tales.

En este momento, la distribución de los 785 escaños del Parlamento

Europeo entre los Estados es la siguiente:

Alemania, 99 diputados

Francia, Italia y Reino Unido, 78 diputados

España y Polonia, 54 diputados

Rumanía, 35 diputados

Holanda, 27 diputados

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Bélgica, Grecia, Portugal, República Checa y Hungría, 24diputados

Suecia, 19 diputados

Austria y Bulgaria, 18 diputados

Dinamarca, Finlandia y Eslovaquia, 14 diputados

Irlanda y Lituania, 13 diputados

Letonia, 9 Diputados

Eslovenia, 7 diputados

Estonia, Chipre y Luxemburgo, 6 diputados

Malta, 5 diputados

c) Hasta 1979, estos representantes eran miembros de los Parlamentos

nacionales, en cuyo seno eran designados para acudir al Parlamento

Europeo, y cuyo mandato se agotaba con el de la asamblea nacional

que los había elegido. Tras haberlo decidido el Consejo en 1976, se

celebraron en junio de 1979 las primeras elecciones con sufragio

universal directo.

Para que se pueda hablar de igualdad en el ejercicio de derecho de

sufragio, condición imprescindible para una verdadera ciudadanía

democrática, es preciso no sólo que el voto emitido en los diferentes

Estados tenga un peso equivalente, algo que, como hemos visto, no se

cumple en el Parlamento europeo. Hace falta también un régimen

electoral uniforme en todo el territorio. La posibilidad de tal régimen

uniforme es abierta por el art. 190.4 TCE, pero tal régimen uniforme no

ha podido ser adoptado; y, entretanto, es preciso atenerse a las reglas

establecidas en los diversos Estados. Por ejemplo, la circunscripción

puede ser regional (como en Bélgica, Italia o el Reino Unido), nacional

(Dinamarca, España, Francia, Luxemburgo, Austria, etc.) o mixta

(Alemania), y tanto la formación de la listas electorales como la

concreta fórmula de asignación de escaños varía igualmente entre los

distintos Estados. En algunos, como Bélgica, Luxemburgo y Grecia,

votar es obligatorio. Sólo existen unas normas mínimas comunes que

se aplican en todos los países: unas se refieren al derecho de voto, que

es universal, directo y secreto, asegurándose la igualdad entre mujeres

y hombres; otras a la celebración de las elecciones, que se celebran

cada cinco años según un sistema electoral proporcional.

Ello confirma que el Parlamento Europeo, pese a estar directamente

elegido por los ciudadanos y pretender la representación de principio

democrático a escala europea, representa en realidad, como hemos

visto que reconoce el TCE, a los pueblos de los Estados y no al pueblo

de la Unión.

Ello sigue siendo sustancialmente correcto aunque, desde el Tratado de

Mastrique, cualquier ciudadano de un país miembro de la Unión Europea

que resida en otro Estado de la Unión puede votar o ser elegido, en las

elecciones europeas, en su país de residencia. Se trata con ello, en

definitiva, no de la formación de una única ciudadanía europea, sino de

la definición por parte de los Tratados, y a los solos efectos de esta

elección, de lo que son los pueblos de los Estados conforme al criterio de

la residencia, y no del de la nacionalidad.

También los procesos electorales parecen poner de relieve que se trata

fundamentalmente de la agregación de diversas elecciones de ámbito

estatal, y apenas de la celebración de unas elecciones europeas en las

que los asuntos de la Unión desempeñen un papel central. Como los

resultados, sin embargo, no tienen relevancia jurídica en los Estados

miembros, sino sólo frente a la Unión, la naturaleza política del proceso

electoral resulta cuando menos confusa. El alto grado de abstención,

creciente incluso pese al incremento de las competencias del

Parlamento en los sucesivos Tratados, prueba lo desafortunado de esta

situación.

d) Como corresponde a un régimen representativo, los diputados

europeos no están sujetos a mandato imperativo. Con ello se procura

que, en la formación de voluntad europea, esté garantizada su

independencia, especialmente respecto de los intereses estrictamente

nacionales.

Los diputados europeos están sujetos a un régimen común de

incompatibilidades, al que la regulación de cada Estado puede añadir

nuevos supuestos. A cambio reciben la misma asignación parlamentaria

que los diputados nacionales de cada país; dicha asignación es abonada

por el Estado miembro en que el diputado ha sido elegido. Los

diputados europeos tienen la obligación de inscribir en un registro

público sus actividades profesionales y cualquier cargo o actividad

remunerados, y también deben declarar sus intereses económicos y sus

demás fuentes de ingresos.

e) La distribución de los diputados en el hemiciclo no se hace por

delegaciones nacionales, sino por grupos políticos. La gran mayoría de

los diputados están inscritos en un grupo, aunque algunos no

pertenecen a ninguno: se denominan diputados no inscritos.

Cada grupo político cuenta con un presidente, una junta directiva

(mesa) y una secretaría. Antes de que se proceda a las votaciones en

sesión plenaria, los grupos políticos examinan los informes de las

comisiones parlamentarias en función de su orientación política, y con

frecuencia presentan enmiendas. También desempeñan un papel

importante en la elaboración del orden del día de las sesiones plenarias.

Se prima la formación de grupos plurinacionales, al exigir para su

constitución un menor número de miembros cuanto mayor sea la

diversidad de su origen. Varios grupos políticos están vinculados a

partidos organizados a escala europea, que el Tratado reconoce como

un “importante factor para la integración en la Unión”, ya que

“contribuyen a la formación de la conciencia europea y a expresar la

voluntad política de los ciudadanos de la Unión” (art. 191 TCE). En

cualquier caso, la debilidad organizativa de los partidos europeos, al

menos comparada con los correspondientes partidos nacionales, hace

que los grupos políticos del Parlamento europeo tengan mayor

independencia efectiva que la que corresponde habitualmente a los

grupos parlamentarios nacionales. La disciplina de grupo deja también

mayores márgenes, especialmente para el compromiso nacional de sus

miembros (articulado eventualmente con otros diputados del mismo

origen nacional y de grupos políticos diferentes), pero también a la

libertad del diputado individual o a la influencia que sobre él puedan

ejercer intereses diversos ajenos a la adscripción ideológica.

1.2. Organización y funcionamiento

a) El Parlamento Europeo, cuya sede se halla en Estrasburgo, dispone

de tres lugares de trabajo (lo que naturalmente plantea problemas de

organización y funcionamiento): Estrasburgo, Bruselas y Luxemburgo.

Un protocolo anexo al Tratado de Amsterdam de 1997 precisa: “El

Parlamento Europeo tendrá su sede en Estrasburgo, donde se

celebrarán los 12 períodos parciales de sesiones plenarias mensuales,

incluida la sesión presupuestaria. Los períodos parciales de sesiones

plenarias adicionales se celebrarán en Bruselas. Las comisiones del

Parlamento Europeo se reunirán en Bruselas. La Secretaría General del

Parlamento Europeo y sus servicios seguirán instalados en

Luxemburgo”.

Gracias a sus traductores e intérpretes, el Parlamento trabaja en todas

las lenguas oficiales de la Unión. A las dificultades que supone el

plurilingüismo se dedica una tercera parte de su dotación de personal.

b) El Parlamento aprueba su propio Reglamento, y elige a su Presidente

y al resto de los integrantes de la Mesa.

El Presidente dirige el conjunto de las actividades del Parlamento y de

sus órganos. Preside las sesiones plenarias y las reuniones de la Mesa y

de la Conferencia de Presidentes. Representa al Parlamento hacia el

exterior y, en particular, en las relaciones internacionales.

La Mesa es competente para las cuestiones administrativas,

presupuestarias, de personal y de organización. Está compuesta por el

Presidente y por catorce Vicepresidentes, así como por cinco cuestores,

que desempeñan una función consultiva y se encargan de las cuestiones

administrativas relacionadas directamente con los diputados. El

mandato de los miembros de la Mesa es de dos años y medio.

La Conferencia de Presidentes está compuesta por el Presidente del

Parlamento y por los presidentes de los grupos políticos. Es el órgano de

dirección política de la institución, que determina las competencias y el

número de miembros de las comisiones y delegaciones parlamentarias,

decide la distribución de los escaños en el hemiciclo y prepara el

calendario y el orden del día de las sesiones plenarias.

La Secretaría General, bajo la dirección de un Secretario General,

comprende unos 3.500 funcionarios, seleccionados por oposición en

todos los países de la Unión, que se hallan al servicio del Parlamento.

Los grupos políticos disponen de sus propios colaboradores, y los

diputados de asistentes.

c) Los diputados se reúnen una semana al mes (excepto en agosto) en

Estrasburgo para la sesión plenaria. Pueden añadirse sesiones

adicionales, en particular sobre el presupuesto, y convocarse sesiones

urgentes más breves (de uno o dos días de duración), en Bruselas. Por

regla general, las sesiones plenarias son públicas.

Los diputados trabajan también en comisiones y delegaciones

parlamentarias, en calidad de miembros titulares o suplentes. Dos

semanas al mes, los diputados participan en las reuniones de las

comisiones parlamentarias, que se celebran en Bruselas. La cuarta

semana está dedicada a las reuniones de los grupos políticos.

Las diecisiete comisiones parlamentarias permanentes, cuyas reuniones

por regla general no son públicas, preparan los trabajos de las sesiones

plenarias del Parlamento Europeo. Cada comisión designa un presidente

y varios vicepresidentes, y dispone de una secretaría. Las comisiones

elaboran y aprueban informes sobre las propuestas legislativas e

informes de propia iniciativa, así como opiniones para otras comisiones

parlamentarias.

Además de estas comisiones permanentes, el Parlamento puede crear

comisiones temporales y comisiones de investigación. Las comisiones

parlamentarias mixtas se ocupan de mantener una relación con los

parlamentos de los países candidatos a la adhesión, y las delegaciones

interparlamentarias con los parlamentos de otros países terceros.

d) En el plano legislativo, el trabajo parlamentario se organiza, por regla

general, como sigue:

El Parlamento Europeo recibe una propuesta legislativa de laComisión Europea; una comisión parlamentaria, competente enla materia, se encarga de preparar un informe y designa unponente. La propuesta también puede remitirse, para recabaropinión, a otra u otras comisiones parlamentarias, que latransmiten a la comisión parlamentaria competente;

los diputados y las comisiones designadas para emitir opiniónpueden presentar enmiendas al proyecto de informe presentadopor el ponente; a continuación, la comisión competente loaprueba, con o sin modificaciones;

posteriormente, los grupos políticos examinan el informe enfunción de su orientación política;

por último, el informe se debate en el Pleno. La comisióncompetente, los grupos políticos o un determinado número dediputados pueden presentar enmiendas. Mediante votación, elParlamento adopta su posición.

e) 1 “La norma general que establece el Tratado consiste en que el

Parlamento decide “por mayoría absoluta de los votos emitidos”, salvo

disposición en contrario del Tratado (art. 198 TCE). Esta norma básica

se aplica por analogía a los pilares segundo (apartado 1 del art. 28

TUE) y tercero (apartado 1 del art. 41 TUE).

“En el ámbito legislativo, el Tratado establece mayorías específicas

como excepción al régimen general para los casos siguientes:

el acto relativo a la elección de los miembros del ParlamentoEuropeo por un procedimiento uniforme (por mayoría de losmiembros que componen el Parlamento: apartado 4 del art. 190TCE);

en los procedimientos de codecisión (art. 251 TCE) o decooperación (art. 252 TCE), el Parlamento decide por mayoría delos miembros que lo integran cuando rechaza la posición comúndel Consejo o cuando propone enmiendas a la posición comúndel Consejo”.

1.3. Competencias

La legitimidad que le otorga la elección directa, pese a las reservas más

arriba expuestas, y la conveniencia de adecuar la estructura

institucional de la Unión al paradigma de los regímenes democráticos

propio de los Estados miembros, está en el origen la ampliación de las

competencias y del papel político del Parlamento Europeo con la firma

de cada nuevo Tratado. Los Tratados sucesivos y, en particular, el

Tratado de Mastrique de 1992 y el Tratado de Amsterdam de 1997,

tienden a convertirlo en una auténtica asamblea legislativa, con

competencias legislativas, presupuestarias y de iniciativa política y

control comparables a las de los parlamentos nacionales.

a) Toda nueva adhesión de un Estado a la Unión Europea y la mayoría

de los acuerdos internacionales requieren el dictamen conforme del

Parlamento Europeo; previamente es obligado informar al Parlamento

sobre el mandato y los avances de las negociaciones. El Parlamento

puede solicitar, en cualquier momento, que se tengan en cuenta sus

recomendaciones.

El Parlamento adopta la legislación comunitaria junto con el Consejo en

el marco de los procedimientos de codecisión (art. 251 TCE) y de

cooperación (art. 252 TCE), así como emitiendo dictámenes conformes

o dictámenes consultivos. El alcance efectivo de su competencia

legislativa sólo se puede apreciar, por tanto, en el contexto de los

diferentes procedimientos de decisión que se estudian con detalle en

una lección posterior. Puede anticiparse, en cualquier caso, que el

procedimiento legislativo más habitual ha pasado a ser la codecisión: el

Parlamento Europeo y el Consejo, en pie de igualdad, adoptan de

manera conjunta los textos legislativos propuestos por la Comisión,

siendo imprescindible el acuerdo final del Parlamento Europeo; la

codecisión se aplica a la libre circulación de los trabajadores, el

establecimiento del mercado interior, la investigación y el desarrollo

tecnológico, el medio ambiente, la protección de los consumidores, la

educación, la cultura y la salud.

El Parlamento Europeo y el Consejo son las dos ramas de la autoridad

presupuestaria. Dedican dos lecturas (entre mayo y diciembre) a

examinar las propuestas presupuestarias de la Comisión Europea, a fin

de ponerse de acuerdo sobre el importe y la orientación de los gastos.

En diciembre se fija el presupuesto del año siguiente, que no entra en

vigor hasta que no ha sido firmado por el Presidente del Parlamento

Europeo. El Parlamento tiene el poder de rechazar el presupuesto si

considera que no corresponde a las necesidades de la Unión. En este

caso, es necesario comenzar de nuevo el procedimiento presupuestario.

Lo hizo en alguna ocasión en el pasado, pero no ha vuelto a utilizar

este arma desde que define, junto con el Consejo, un plan financiero

plurianual (desde 1986, los gastos anuales se inscriben en las llamadas

“perspectivas financieras”, que el Parlamento y el Consejo adoptan de

común acuerdo).

b) El Tratado ha terminado consagrando el poder de iniciativa política

del Parlamento Europeo (art. 192 TCE: “Por decisión de la mayoría de

sus miembros, el Parlamento Europeo podrá solicitar a la Comisión que

presente las propuestas oportunas sobre cualquier asunto que a juicio

de aquél requiera la elaboración de un acto comunitario para la

aplicación del presente Tratado”). Además, el Parlamento aprueba con

frecuencia, a iniciativa de una de sus comisiones, informes destinados a

orientar la política de la Unión Europea, en los que se pide a la

Comisión Europea que presente nuevas propuestas.

c) El Parlamento ejerce un control democrático sobre el conjunto de la

actividad comunitaria. Esta competencia, que en un principio se refería

únicamente a la acción de la Comisión en el ámbito del primer pilar de

la Unión, se ha ampliado igualmente al Consejo y a la política exterior y

de seguridad. Respecto de los Estados, para constatar la violación por

parte de un Estado de los principios que establece el art. 6.2 TU se

requiere el dictamen conforme del Parlamento Europeo; conforme al

Tratado de Niza, el Parlamento podrá tomar la iniciativa para un

procedimiento de este tipo.

Dentro de estas competencias de control se pueden mencionar

específicamente las siguientes:

El Parlamento Europeo aprueba el nombramiento del Presidentede la Comisión, celebra audiencias con los candidatos para losdiferentes cargos de comisario y decide otorgar o no suconfianza a la Comisión.Esta facultad se suma la posibilidad de censurar a la Comisión.En caso de aprobarse una moción de censura, por mayoríaabsoluta de los diputados y dos tercios de los votos emitidos, laComisión se vería obligada a dimitir. Hasta ahora, el Parlamentono ha aprobado ninguna moción de censura, aunque se hanpresentado varias; pero la mera facultad de recurrir a ellaconstituye un recurso político relevante: la Comisión presididapor Jacques Santer dimitió ante el temor a una moción decensura del Parlamento Europeo.

Todos los diputados pueden formular preguntas escritas alConsejo y a la Comisión, que contestan por escrito. Unacomisión parlamentaria, un grupo político o determinado númerode diputados pueden formular preguntas orales al Consejo y a laComisión. Estas preguntas suelen desembocar en un debate quese cierra con una votación. También pueden ser objeto dedebate, seguido de la votación de una resolución, problemas deactualidad que hayan afectado a la opinión pública europea.El Parlamento puede crear comisiones temporales deinvestigación. Ha recurrido a esta posibilidad por ejemplo enrelación con la enfermedad de las “vacas locas”, lo quedesembocó en la creación de una agencia veterinaria europea enDublín. Asimismo impulsó la creación de la Oficina Europea deLucha contra el Fraude en materia presupuestaria.El control del Parlamento también se ejerce mediante el examende los numerosos informes (uno general anual y multitud deellos sectoriales) que le presenta la Comisión sobre la aplicaciónde las políticas comunitarias, la legislación y el presupuesto.

El Consejo consulta al Parlamento Europeo sobre las opcionesfundamentales de la política exterior. A su vez, el ParlamentoEuropeo le formula preguntas o recomendaciones y mantienecontactos periódicos con el Alto Representante de la Unión parala Política Exterior y de Seguridad Común a través de suComisión de Asuntos Exteriores, Derechos Humanos, SeguridadComún y Política de Defensa. Además, el Parlamento mantieneperiódicamente debates sobre la actualidad internacional, que secierran mediante la votación de resoluciones sobre la políticaexterior de la Unión Europea.

Una vez aprobado el presupuesto, el Parlamento, basándosesobre todo en los informes del Tribunal de Cuentas comunitario,controla su ejecución por medio de la Comisión de ControlPresupuestario, examinando la gestión y la eficacia de los fondoscomunitarios y velando por que se combata el fraude. ElParlamento decide cada año si concede a la Comisión Europea la“aprobación de la gestión” del presupuesto; esta decisión vaacompañada de observaciones, y se pide a las institucionesafectadas que actúen en consecuencia. Pero el Parlamento tienetambién la posibilidad de rechazar o aplazar la aprobación de lagestión, lo que constituye una importante señal política. Cuando,en 1999, el Parlamento Europeo aplazó la aprobación de lagestión, a fin de hacer hincapié en ciertas deficiencias y en lafalta de transparencia en la gestión de la Comisión, puso enmarcha un proceso político que obligó a ésta a dimitir.

La independencia operativa del Banco Central Europeo tiene sucontrapeso en su obligación de rendir cuentas al ParlamentoEuropeo, en cuyo Reglamento se precisa la función que elParlamento debe desempeñar en la designación de los miembrosdel Comité Ejecutivo del BCE: una vez finalizada su audiencia encomisión, deben obtener el aval del Parlamento Europeo para

que el Consejo proceda a su nombramiento. Cada año, elPresidente del BCE ha de informar al Parlamento Europeo,reunido en sesión plenaria. Por otra parte, el Presidente del BCEy los demás miembros del Comité Ejecutivo se presentan ante laComisión de Asuntos Económicos y Monetarios del ParlamentoEuropeo a petición propia o de la mencionada Comisión.

Por lo demás, toda persona que resida en un Estado miembrotiene derecho a presentar, individual o colectivamente,peticiones al Parlamento Europeo sobre asuntos de lacompetencia de la Unión que le conciernan directamente. Sidesean presentar una queja relacionada con un caso de malaadministración por parte de una institución comunitaria, losciudadanos pueden dirigirse al Defensor del Pueblo, nombradopor el Parlamento.

1.4. El nuevo Tratado de Lisboa.

El artículo 9 A TUE versión Lisboa, al igual que el artículo I.20 TCpE,

establece (comentarios en cursiva): 1. El Parlamento Europeo ejercerá

conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función

presupuestaria. Ejercerá funciones de control político y consultivas en

las condiciones establecidas en la Constitución. Elegirá al Presidente de

la Comisión [aunque, conforme al art. 9 D 7 TUE, a propuesta del

Consejo Europeo; las funciones del Parlamento, por lo demás, no se

alteran sustancialmente, y tampoco la organización y el funcionamiento

del mismo].

2. El Parlamento Europeo estará compuesto por representantes de los

ciudadanos de la Unión [no ya “de los pueblos de los Estados”]. Su

número no excederá de setecientos cincuenta, más el Presidente. La

representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional,

con un mínimo de seis diputados por Estado miembro. No se asignará a

ningún Estado miembro más de noventa y seis escaños. El Consejo

Europeo adoptará por unanimidad, por iniciativa del Parlamento

Europeo y con su aprobación, una decisión europea por la que se fije la

composición del Parlamento Europeo conforme a los principios a que se

refiere el primer párrafo [aunque no se fija la distribución de escaños,

sí se prevé su reparto entre los Estados; los números de escaños

máximos --total y por Estado-- y mínimo -- por Estado-- impiden que

la proporcionalidad en la atribución equipare efectiva o

aproximadamente el valor del voto de los ciudadanos europeos].

3. Los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por sufragio

universal, directo, libre y secreto, para un mandato de cinco años

[obsérvese que no se menciona el sufragio “igual”; el Tratado de Lisboa

mantiene así la regulación que ha posibilitado regímenes electorales

diferenciados].

2. La Comisión Europea

2.1. Posición

Los arts. 5 TUE y 7 TCE consideran a la Comisión como una de las

instituciones básicas de la Unión y de la Comunidad., que contribuye

decisivamente al funcionamiento equilibrado de las instituciones,

asociándose a los trabajos del Parlamento y del Consejo.

Es, además, la Institución más característica, por cuanto representa el

interés comunitario; a diferencia del Consejo, en cuyo seno se debaten

y oponen los intereses nacionales, puede considerarse la Comisión

como el núcleo esencial de la supranacionalidad. Jean Monnet la definió

como la locomotora de la Comunidad, quizá en parte atendiendo a su

monopolio en la iniciativa legislativa, que le otorga un papel

fundamental en el proceso de construcción comunitaria (motor de la

integración). Su posición en la Comunidad de Derecho europea queda

muy especialmente acuñada por el control que ejerce sobre el respeto al

Derecho comunitario por parte de los Estados, y ello no sólo en los

procesos que son estricta ejecución de éste.

En el Tratado CECA se hablaba de Alta Autoridad; ya en los Tratados de

Roma se habla de Comisión, prevaleciendo el término en el Tratado de

fusión de las Instituciones de 1965; de manera que hoy existe una sola

Comisión, pero funciona, según los casos, como Comisión diferenciada

de cada uno de los Tratados (CE y CEEA). Su régimen jurídico viene

contenido, básicamente, en los artículos 211 a 219 TCE, que deben ser

completados por el Reglamento interno aprobado en cumplimiento de lo

previsto en el art. 218.2 TCE.

2.2. Elección, composición y estatuto de sus miembros

a) Solamente los nacionales de los Estados miembros podrán ser

miembros de la Comisión. Los miembros de la Comisión ejercerán sus

funciones con absoluta independencia y en interés general de las

Comunidades. En el cumplimiento de sus funciones no solicitarán ni

aceptarán instrucciones de ningún Gobierno ni de ningún organismo.

Tampoco podrán, mientras dure su mandato, ejercer ninguna otra

actividad profesional, retribuida o no.

b) El nombramiento de la Comisión se regula en el art. 214 TCE, que

establece una serie de trámites:

i) El Consejo (Jefes de Estado o de gobierno por mayoríacualificada) designa un candidato a la Presidencia de laComisión.

ii) El Parlamento Europeo aprueba dicha designación (basta lamayoría simple).

iii) El Consejo, por mayoría cualificada y de común acuerdo conel Presidente designado, aprueba una lista de candidatos paranombrar a los demás miembros de la Comisión.

iv) El Presidente estructura y reparte las responsabilidades queincumben a la Comisión entre sus miembros (aunque podráreorganizar el reparto de dichas responsabilidades a lo largo desu mandato) y, previa aprobación del Colegio, designavicepresidentes de entre los miembros de la Comisión.

v) Todo el colegio así designado se somete al voto de aprobacióndel Parlamento Europeo (basta la mayoría simple).

vi) El Consejo nombra al colegio por mayoría cualificada.

Así pues, el Presidente designado participa en la elección de los demás

miembros del colegio; aunque, en la práctica, su capacidad para

oponerse a una candidatura puede ser limitada, ya que el Tratado de

Niza estipula que la lista de comisarios designados debe ser establecida

de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado

miembro. Pero la impresión de que los comisarios representan a

Estados concretos supone una potencial amenaza para su prestigio

institucional. Lo cierto es que el Tratado ya prevé (art. 213 del TCE)

que los comisarios sean elegidos en razón de su competencia; si el

Presidente designado pudiera hacer una cierta selección, aunque

hubiera de tener en cuenta los equilibrios geográficos y políticos, cabría

esperar mayor coherencia en el funcionamiento del colegio de

comisarios.

c) El número de miembros del colegio ha ido aumentando con los años.

En un principio se componía de nueve miembros (un nacional de cada

uno de los tres Estados miembros menores y dos procedentes de los

tres Estados miembros más grandes) y posteriormente de veinte (un

nacional de cada uno de los diez Estados miembros y dos procedentes

de cada uno de los cinco Estados miembros más grandes). Hay quien

considera esta expansión inconciliable con la eficacia; por eso, el

Tratado de Niza estipula un sólo comisario por Estado miembro (son

hoy, pues, veintisiete) 2 .

d) La duración del mandato, a partir del TUE, es de 5 años renovables

(art. 214 TCE). Además de por el transcurso del plazo, el nombramiento

puede extinguirse por dimisión, cese o fallecimiento. El denominado

voto de censura, que introduce el Acta Única Europea y que regula el

art. 201 TCE, afecta al conjunto de la Comisión; ya nos referimos a él

entre las competencias de control del Parlamento Europeo.

El supuesto de cese está expresamente contemplado en el art. 216

TCE: Todo miembro que deje de reunir las condiciones necesarias para

el ejercicio de sus funciones o haya cometido una falta grave podrá ser

cesado por el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo o de la

Comisión.

El art. 217.4 prevé la dimisión forzada de los miembros de la Comisión

a petición del Presidente de la misma, pero sólo si esta petición es

respaldada por el colegio de comisarios (todo miembro de la Comisión

presentará su dimisión si el Presidente, previa aprobación del Colegio,

así se lo pidiere).

El art. 215 señala que el miembro dimisionario, cesado o fallecido será

sustituido por el tiempo que falte para terminar su mandato por un

nuevo miembro nombrado por el Consejo por mayoría cualificada. El

Consejo, por unanimidad, podrá decidir que no ha lugar a tal

sustitución. En caso de dimisión, cese o fallecimiento el Presidente será

sustituido por el tiempo que falte para terminar el mandato. Para su

sustitución será aplicable el procedimiento previsto para el

nombramiento ordinario de Presidente de la Comisión.

e) El Presidente de la Comisión, cuyo status fue modificado de manera

importante en el TUE, no sólo preside el órgano colegiado; en cierto

modo, personifica a la propia Unión. Su peso específico en el colegio de

comisarios se puede verificar no sólo recordando su designación

autónoma, la influencia que se le atribuye en la elección de los demás

comisarios y la posibilidad que tiene de solicitar su cese, sino, sobre

todo, atendiendo a su capacidad para estructurar la Comisión,

repartiendo las funciones de la misma entre los distintos Comisarios.

Pues, conforme al art. 217 TCE, la Comisión ejercerá sus funciones bajo

la orientación política de su Presidente, que decidirá su organización

interna para garantizar la coherencia, la eficacia y la colegialidad de su

acción. Los miembros de la Comisión ejercerán las funciones que les

atribuya el Presidente bajo la autoridad de éste.

2.3. Funcionamiento

a) La Comisión funciona colegiadamente; en caso de ausencia de un

Comisario, el Presidente puede invitar a su jefe de gabinete a que asista

a la reunión para exponer la opinión del comisario ausente.

La convocatoria de las reuniones, que se celebran en Bruselas,

corresponde al Presidente de la Comisión; es habitual la celebración de

al menos una reunión semanal. El orden del día lo fija el Presidente,

teniendo en cuenta las exigencias de los Programas anual y semestral

que aprueba la Comisión, y deberá ser notificado a cada comisario con

suficiente antelación. Los comisarios podrán solicitar la inclusión o la

exclusión de puntos en el orden del día, y esto será sometido a decisión

en régimen de mayorías.

Las reuniones no son públicas y sus debates son confidenciales. Los

acuerdos se adoptan a propuesta de uno o varios miembros y se

procede a su votación cuando lo pida cualquiera de ellos; el art. 219

TCE dispone que “los acuerdos de la Comisión se adoptarán por mayoría

del número de miembros”.

b) El funcionamiento colegial no excluye que la Comisión pueda habilitar

a sus miembros para adoptar medidas de gestión o administración

claramente definidas, pero siempre en nombre de la Comisión y

respetando el principio de responsabilidad colegial.

De cada Comisario depende un Gabinete que le asiste en el

cumplimiento de sus funciones y en la preparación de las Decisiones de

la Comisión. De acuerdo con el Reglamento interno, los servicios de la

Comisión se estructuran en Direcciones Generales y Servicios

asimilados, y ambos en Direcciones y en Unidades (de cada Comisario

depende uno o varios Directores Generales). Por lo demás, y junto con

los órganos consultivos que se estudian en una lección posterior, existe

una larguísima serie de comités que tienen por misión emitir dictámenes

para la Comisión, participar en la preparación técnica o redacción de

documentos, participar en el control o ejecución de decisiones

comunitarias, etc.

c) A diferencia de lo establecido para el Consejo, no prevé el Tratado la

existencia de un Secretario General de la Comisión. Sin embargo, el

Reglamento interno lo crea y le atribuye importantes funciones; asistirá

al Presidente en la preparación de los trabajos y reuniones de la

Comisión, garantizará la aplicación de los procedimientos de decisión,

etc.

2.4. Competencias

a) De conformidad con el Tratado, la Comisión tiene el “derecho de

iniciativa”, en particular en el ámbito del pilar comunitario.

Ello comporta, en primer lugar, la responsabilidad de elaborar

propuestas de nueva legislación europea, que presenta al Parlamento y

al Consejo. Al efecto mantiene contacto permanente con una amplia

gama de grupos de interés, con el Comité Económico y Social y el

Comité de las Regiones y, por supuesto, con los gobiernos nacionales.

En cualquier caso, tanto el Consejo como el Parlamento Europeo tienen

la posibilidad de instar a la Comisión para que elabore una propuesta;

tal requerimiento es vinculante, por más que la Comisión conserve su

margen de apreciación en cuanto al contenido.

Como se estudiará con mayor detalle en la lección undécima, el derecho

de iniciativa va ligado a la facultad de modificar o retirar los proyectos.

La iniciativa tiene un peso decisivo en los procedimientos legislativos

por las restricciones previstas para el derecho de enmienda (por

ejemplo, por parte del Consejo).

b) Los Tratados confieren a la Comisión competencias normativas o de

ejecución en casos muy específicos. Pero sobre todo, le corresponden

las competencias delegadas por el Consejo para la ejecución de las

medidas adoptadas por éste. Conforme al tercer guión del art. 202 TCE,

el Consejo atribuirá a la Comisión, respecto de los actos que el Consejo

adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste

establezca. El Consejo podrá someter el ejercicio de estas competencias

a determinadas condiciones ... conformes a los principios y normas que

el Consejo hubiere establecido previamente por unanimidad, a

propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo.

Tales condiciones se han plasmado en la llamada comitología, una

proliferación de Comités de expertos, representantes de los Estados

miembros, que controlan las actividades ejecutivas de la Comisión por

encomienda del Consejo.

Como órgano ejecutivo la Comisión actúa especialmente en materia de

competencia, desempeñando las actividades de una autoridad

administrativa ordinaria: comprueba los hechos, dicta autorizaciones o

prohibiciones y, en su caso, adopta sanciones. En el ámbito de los

Fondos Estructurales y de la ejecución del presupuesto, las

competencias administrativas de la Comisión tienen un alcance similar:

es responsable de la gestión y ejecución del gasto correspondiente a las

políticas y programas adoptados por el Parlamento y el Consejo.

c) Por lo general, las políticas comunitarias son gestionadas no

directamente por la Comisión, sino por las autoridades nacionales y

locales; la Comisión se encarga de supervisarlo. De este modo, la

Comisión actúa como “guardiana de los Tratados”; junto con el Tribunal

de Justicia, garantiza la correcta aplicación de la legislación europea en

todos los Estados miembros.

De un lado, y en forma de administración cooperativa, se le atribuyen

crecientemente competencias de autorización y de decisión de

controversias en el marco de la ejecución administrativa encomendada

a los Estados. La autorización de la Comisión resulta preceptiva, por

ejemplo, para poner en práctica ciertas excepciones previstas en las

propias disposiciones comunitarias. La Comisión contribuye igualmente

a la composición de intereses, por ejemplo en ámbitos en los que la

ejecución del Derecho comunitario suscita controversias entre los

interesados y las autoridades nacionales.

De otro lado, dispone de competencias de inspección y vigilancia. El

cumplimiento adecuado del Derecho comunitario se verifica, en buena

medida, suscitando la cooperación de la opinión pública; pero también a

través de las obligaciones de información establecidas en su favor y

mediante competencias específicas de inspección y control. Si personas

físicas o jurídicas infringen el Derecho comunitario podrá incluso, en

ciertos casos, imponer sanciones administrativas. Cuando la Comisión

constata que un Estado miembro no cumple sus obligaciones, pone en

marcha un “procedimiento de infracción” y, en último extremo, remite el

asunto al Tribunal de Justicia (se estudiará en la lección decimocuarta).

d) La Comisión Europea es portavoz de la Unión ante las organizaciones

internacionales. Con el correspondiente mandato del Consejo, está

facultada para negociar acuerdos de la Comunidad con organizaciones

internacionales y terceros países, incluidos los tratados de adhesión de

los nuevos Estados miembros.

e) La Comisión representa a la Comunidad ante los órganos

jurisdiccionales de los Estados miembros y, conjuntamente con el

Consejo, ante el Tribunal de Justicia.

f) Su posición específica le permite, en fin, mediar entre los Estados

miembros y promover el interés comunitario de modo informal.

2.5. El nuevo Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa, en relación con la cuestión del número de

comisarios, dispone que la Comisión nombrada entre la fecha de entrada

en vigor del Tratado de Lisboa y el 31 de octubre de 2014 estará

compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su

Presidente y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y

Política de Seguridad, que será uno de sus Vicepresidentes. A partir del

1 de noviembre de 2014, el Tratado preveía que la Comisión estuviera

compuesta por un número de miembros correspondiente a los dos

tercios del número de Estados miembros, que incluiría a su Presidente y

al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de

Seguridad, a menos que el Consejo Europeo decidiera por unanimidad

modificar dicho número. Como se ha visto en la primera lección, el

acuerdo de diciembre de 2008 destinado a facilitar a Irlanda la

ratificación de Tratado ha puesto entre paréntesis esta eventual

reducción del número de comisarios, que en todo caso estaba dotada

de ciertas garantías. En efecto, se preveía que los miembros de la

Comisión fueran seleccionados de entre los nacionales de los Estados

miembros mediante un sistema de rotación estrictamente igual entre los

Estados miembros que permitiera tener en cuenta la diversidad

demográfica y geográfica del conjunto de dichos Estados; tal sistema,

que debía evitar que el colegio de comisarios existente en un periodo

determinado presentara un desequilibrio en perjuicio por ejemplo de los

países mediterráneos o de los Estados más pequeños, habría de ser

establecido por unanimidad por el Consejo Europeo.

[1] Extracto del documento CONV 216/02 (24 de julio de 2002), de

la Convención Europea, en el apartado referido a “la toma de

decisiones dentro de las Instituciones: Parlamento Europeo”.

[2]También preveía que, para cuando la Unión contara con 27

Estados miembros, hubiera menos comisarios que Estados miembros,

designándose por rotación igualitaria entre los países de origen; pero,

no habiéndose determinado el modo de aplicación de esta regla,

habrá que esperar a la entrada en vigor del nuevo Tratado de Lisboa,

Última modificación 31/12/2008 12:57

Lección 8. El Tribunal de Justicia

1. El modelo judicial de la Unión Europea

1.1. La jurisdicción nacional ante el Derecho europeo

1.2. La unidad de la función jurisdiccional apoyada en el Derecho

europeo

1.3. La jurisdicción comunitaria

1.4. El desarrollo jurisdiccional del Derecho europeo

1.5. Los límites de la jurisdicción comunitaria

2. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

2.1. Naturaleza

2.2. Composición y organización

2.3. Procedimiento

3. El Tribunal de Primera Instancia

4. Las salas jurisdiccionales

1. El modelo judicial de la Unión Europea1.1. La jurisdicción nacional ante el Derecho europeo

La Comunidad puede aprobar reglamentaciones comunes para

garantizar la tutela judicial efectiva, pero, “en la medida en que el

Derecho comunitario no ha dispuesto en la materia, los litigios (…)

deben ser dirimidos por las jurisdicciones nacionales” (Sentencia

Francovich).

La ejecución del Derecho comunitario queda encomendada, por regla

general, a las administraciones de los Estados miembros, sujetas al

control de sus propias jurisdicciones nacionales. Del mismo modo, los

Tratados y el Derecho derivado crean directamente derechos

individuales en favor de los nacionales de los Estados miembros, que

los tribunales nacionales tienen la obligación de garantizar. La

obligación del Estado de asegurar el pleno respeto a los derechos

nacidos de una norma comunitaria se concreta en el derecho a la tutela

judicial efectiva o “derecho al juez”, principio esencial de la Comunidad

de Derecho. Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, este

derecho se extiende a todos los ámbitos de desarrollo y aplicación del

Derecho comunitario, lo prevea o no la legislación nacional. La tutela

judicial efectiva de los derechos reconocidos por el Derecho comunitario

no puede encontrar ningún obstáculo en el Derecho nacional. Todas las

vías procesales internas son, en principio, susceptibles de servir a tal

fin, y no podrán establecerse condiciones menos favorables de acceso

que las recogidas para las reclamaciones fundadas en normas internas;

tampoco condiciones que hagan prácticamente imposible el ejercicio de

los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario, que

deben ser siempre protegidos por los jueces nacionales.

Así, los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros interpretan y

aplican el Derecho comunitario, son sus primeros y principales garantes,

y deben procurar, en el marco de sus respectivas competencias, la

plena efectividad de sus disposiciones y la protección de los derechos

que derivan de él.

De esta manera, el sistema judicial de la Unión Europea descansa no

tanto sobre órganos judiciales propios, cuanto sobre una verdadera

comunitarización del poder judicial de los Estados, que convierte a cada

órgano jurisdiccional nacional en garante del Derecho comunitario y de

sus principios. Y debe destacarse que entre éstos se encuentra la

primacía del Derecho comunitario respecto del propio Derecho nacional

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al que el juez ordinario debe su específico acervo competencial. El

principio de autonomía institucional hace que la Unión en absoluto

interfiera en la libertad que corresponde al Estado para determinar la

organización judicial y las modalidades procesales; pero éstas, en

cualquier caso, deben servir al mencionado objetivo. De modo que la

jurisdicción nacional debe garantizar el Derecho comunitario por encima

del propio Derecho nacional, y se convierte de este modo en jurisdicción

comunitaria.

1.2. La unidad de la función jurisdiccional apoyada en el Derecho europeo

La difusión de la competencia ordinaria para aplicar el Derecho

comunitario entre los órganos jurisdiccionales de los numerosos Estados

miembros podría conducir fácilmente a una jurisprudencia divergente,

incluso contradictoria, con lo cual la unidad jurídica que pretende el

Derecho comunitario se vería frustrada. Para asegurar la aplicación

efectiva y homogénea de la legislación comunitaria y evitar la pluralidad

de interpretaciones, los jueces nacionales pueden y, en ciertas

condiciones, deben dirigirse al Tribunal de Justicia para solicitarle que

resuelva las dudas de interpretación del Derecho comunitario. La

cuestión prejudicial también puede tener por objeto el control de la

validez de un acto de Derecho comunitario, garantizando así que su

inaplicación, en su caso, se produce igualmente de modo uniforme en

toda la Unión.

La cuestión prejudicial en absoluto establece entre la jurisdicción

nacional y la comunitaria una relación de jerarquía, sino de cooperación

e, incluso, de unidad funcional. A través de la competencia prejudicial,

el litigio concreto en el que la interpretación y aplicación del Derecho

comunitario están en juego se resuelve de modo unitario, pero a través

de una doble intervención judicial. La autoridad y autonomía del juez

nacional se combinan, de ese modo, con la garantía de interpretación y

aplicación uniforme del Derecho comunitario.

El contenido, procedimiento y alcance de este mecanismo de

cooperación se estudia en la lección décimocuarta; pero sin referirse a

él no cabe entender el sistema comunitario de aplicación y garantía

judicial del Derecho. Pues, en efecto, la efectiva cooperación entre las

jurisdicciones nacional y comunitaria ha sido y es determinante para la

eficacia del proceso de integración, que configura ante todo, como

hemos visto, una Comunidad de Derecho.

1.3. La jurisdicción comunitaria

Conforme al art. 220 TCE, “el Tribunal de Justicia y el Tribunal de

Primera Instancia garantizarán, en el marco de sus respectivas

competencias, el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación

del presente Tratado. Además, podrán agregarse al Tribunal de Primera

Instancia (...) salas jurisdiccionales para que ejerzan, en determinados

ámbitos específicos, competencias jurisdiccionales previstas en el

presente Tratado”.

El Tribunal de Justicia aparece ya en el Tratado CECA. Concebido bajo el

modelo del Consejo de Estado francés, actúa como Tribunal

administrativo, que controla la validez de los actos administrativos

adoptados por la Comunidad y resuelve los conflictos que se plantean

contra las Comunidades sea por sus funcionarios, sea por terceros que

solicitan una indemnización por daños y perjuicios. Pero igualmente

desarrolla funciones de jurisdicción constitucional, al controlar la

adecuación a los Tratados de las normas producidas por las instituciones

comunitarias y la sujeción de cada una de ellas a su ámbito

competencial. Tiene asimismo atribuciones de una jurisdicción de

conflictos, al resolver sobre las denuncias por violación o por

incumplimiento que puedan interponerse entre las Instituciones y los

Estados o éstos entre sí. Dispone, en fin, como hemos señalado, de una

específica competencia para la interpretación autorizada del Derecho

comunitario, en términos que garantizan su aplicación uniforme más allá

de lo que es usual en las jurisdicciones estatales. La precisión de estas

funciones sólo se puede percibir mediante el estudio de los principales

recursos en los que ejerce sus competencias jurisdiccionales, algo que

corresponde a la lección décimocuarta.

El incremento de la carga de recursos que debía resolver,

fundamentalmente a raíz del muy notable desarrollo del Derecho

comunitario derivado de los progresos de la integración que se

estudiaron en la lección primera, condujo a agregarle en 1989 el

Tribunal de Primera Instancia. El Tratado de Niza prevé la creación de

salas jurisdiccionales en materias específicas, de nuevo ante el fuerte

incremento del número de expedientes y a la sobrecarga de trabajo que

padecen los Tribunales existentes. Este último Tratado ha adoptado

otras reformas relacionadas con el sistema judicial comunitario, por

ejemplo ampliando las atribuciones del Tribunal de Primera Instancia.

Pero el Tratado, aunque establece el reparto de competencias entre el

Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia, indica que el

alcance de las mismas podrá ser precisado por el Estatuto de ambas

instituciones (art. 225 CE). El Tratado introduce así una mayor

flexibilidad para adaptar el sistema jurisdiccional de cara al futuro,

defiriendo algunas cuestiones al Estatuto del Tribunal de Justicia, que el

Consejo puede modificar (por unanimidad) a instancia del Tribunal de

Justicia o de la Comisión sin pasar por la compleja vía de la reforma de

los Tratados.

sí, la función principal del Tribunal de Primera Instancia hoy sigue

siendo la de conocer de los recursos interpuestos por las personas

físicas y jurídicas contra las decisiones de las instituciones comunitarias;

a resultas del Tratado de Niza, el Estatuto del Tribunal de Justicia le ha

transferido también la competencia para conocer de determinados

recursos interpuestos por los Estados miembros contra las instituciones

comunitarias, hasta ahora reservados al Tribunal de Justicia. Y, aunque

el Tribunal de Justicia conservará la competencia en las cuestiones

prejudiciales que le someten las jurisdicciones nacionales, también el

Tribunal de Primera Instancia será competente para conocer de las

cuestiones prejudiciales ... en materias específicas determinadas por el

Estatuto (art. 225.3 TCE) 1 .

El nuevo Tratado de Lisboa mantiene en lo sustancial el régimen actual

y las posibilidades de desarrollarlo. El apartado 1 del artículo 9 F TUE

señala que “el Tribunal de Justicia de la Unión Europea comprenderá el

Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados”;

la denominación de Tribunal General que se atribuye al actual de

Primera Instancia destaca la posición central que se le desea atribuir.

1.4. El desarrollo jurisdiccional del Derecho europeo

a) La comunitarización del poder judicial de los Estados requería, pues,

como condición de eficacia del derecho comunitario, la existencia

complementaria de una jurisdicción comunitaria. Pero ésta no se ha

limitado a posibilitar tal eficacia, sino que la ha desarrollado en

términos extraordinarios.

La tarea central del Tribunal de Justicia es, en efecto, garantizar que la

legislación de la Unión sea interpretada y aplicada de modo uniforme en

todos los Estados miembros; es decir, que el Derecho europeo sea

idéntico para todas las partes en conflicto y en todas las circunstancias.

Amparado en ella, el Tribunal de Justicia asumió, especialmente en las

primeras etapas de la integración, una específica función creadora de

Derecho comunitario, que se ha plasmado en su propia identificación

como “motor de la integración”.

En efecto, ciertos principios del Derecho Comunitario, precisamente los

que le han conferido la relevancia jurídica que ahora le corresponde y

que han identificado a las Comunidades y a la Unión como una

Comunidad de Derecho, no están recogidos por los propios Tratados

originarios, sino que han sido formulados y desenvueltos por el Tribunal

de Justicia, entendiendo que su garantía era necesaria para el desarrollo

de sus propias funciones como Tribunal de Justicia y para el

cumplimiento de los fines establecidos en los Tratados. La autonomía

del Derecho comunitario, su efecto directo o su primacía ciertamente se

corresponden con los objetivos de la integración, pero su inserción

efectiva en el Derecho comunitario fue responsabilidad del Tribunal de

Justicia.

En definitiva, el Tribunal no se ha limitado a la interpretación del

Derecho, sino que, se dice, también lo ha desarrollado. Ello ha sido

posible, en parte, porque con las cuestiones prejudiciales al Tribunal se

le ha concedido una competencia puramente interpretativa del Derecho,

en cuyo ejercicio puede formular construcciones dogmáticas con mayor

libertad que un órgano jurisdiccional constreñido a la resolución de

casos concretos.

Se tiende a decir que con ello su actividad se distancia, en alguna

medida, de la usualmente imputada al poder judicial en los Estados

miembros, y se acerca correlativamente a la de un poder de

configuración política. Pero es preciso dejar ahora a un lado no sólo las

disputas sobre el activismo del Tribunal de Justicia, sino también las

dificultades inherentes a la distinción entre aplicación y creación del

derecho, entre interpretación y desarrollo del mismo, al menos cuando

con tal distinción se pretende una caracterización certera de la función

jurisdiccional que, además, debería ser válida para el conjunto de los

Estados miembros, cuyas tradiciones jurídicas en la materia no son

equivalentes.

b) Tal concepción de la jurisdicción comunitaria se ha concretado en una

serie de peculiaridades que afectan a los principios y las técnicas de

interpretación.

De un lado, la interpretación literal ha sido necesariamente postergada.

Dado que los Tratados y las demás normas de Derecho comunitario

resultan igualmente oficiales y auténticos en todas las lenguas de la

Unión, y sin embargo precisan una interpretación uniforme en todo su

territorio, no es posible que quienes los aplican (sean jueces

comunitarios o nacionales) se atengan a peculiaridades de la dicción

que bien pueden corresponder a una sola lengua. Frente a la

interpretación literal priman, por tanto, los componentes sistemáticos y

teleológicos, que permiten identificar el contenido significativo de las

disposiciones en el marco unitario del Derecho europeo.

La interpretación teleológica, naturalmente orientada por los objetivos

de la Unión, ha desempeñado un papel de particular relevancia. Tales

objetivos postulan, como se ha visto, una unión cada vez más estrecha

entre los pueblos de Europa, el fortalecimiento de la seguridad de la

Unión y de la seguridad internacional, el desarrollo de la Unión como un

espacio de libertad, seguridad y justicia, el desarrollo de la democracia y

del Estado de Derecho, ... Estas y otras formulaciones están dotadas de

una enorme potencialidad dinámica, especialmente porque los objetivos

del Derecho comunitario no se consideran inmanentes al mismo, sino

que son situados más allá de sus realizaciones concretas. El elemento

teleológico introduce en la interpretación del Derecho comunitario una

decisiva orientación hacia la eficacia, hacia el resultado efectivo que se

puede lograr con sus normas, en su caso a costa de la tradicional

seguridad jurídica que se fija ante todo en lo formalmente establecido

por ellas. De este modo se han desarrollado principios como el del

“efecto útil” (effet utile en francés, la lengua de trabajo en el ámbito

interno del Tribunal de Justicia), en cuya virtud el Derecho comunitario

se interpreta de la manera que más efectivamente pueda contribuir a

los fines de la integración y a la capacidad funcional de la Unión. De tal

principio general han derivado consecuencias múltiples, por ejemplo en

la jurisprudencia sobre la aplicabilidad directa de las directivas que se

estudiará en la lección décimotercera.

Ese carácter dinámico del Derecho comunitario ha relegado al elemento

histórico en la interpretación del mismo: no importa demasiado lo que

se quiso establecer con una norma o el contexto en el que se aprobó,

sino más bien las perspectivas que abre, sus potencialidades de cara a

una integración más plena.

El segundo elemento central en la interpretación del Derecho

comunitario es el sistemático. Con ello se hace usualmente referencia a

la determinación del contenido de disposiciones singulares mediante su

inserción en el contexto normativo que les corresponde. En este

sentido, hay que tener en cuenta que el Derecho comunitario,

concebido como un ordenamiento autónomo, ha desarrollado en tiempo

relativamente breve un sistema propio, articulado por conceptos y

principios peculiares. La formulación de estos principios generales del

Derecho comunitario corresponde justamente al Tribunal de Justicia,

sólo relativamente vinculado por los principios comunes a las

tradiciones jurídicas de los Estados miembros, en realidad muy

diferentes entre sí. En el ordenamiento comunitario, pues, apenas hay

un sistema dado en cuyo seno haya que interpretar una norma; la tarea

eminentemente creadora de configurar el sistema se antepone a la

técnica de interpretar las normas que se insertan en él, y en buena

medida esta interpretación puede ser funcionalizada a aquellos efectos.

La interpretación sistemática, en definitiva, apenas limita aquí las

posibilidades del intérprete, como ocurre en los ordenamientos más

consolidados que lo colocan ante un sistema dado, en el que el juez

debe encontrar el lugar que le corresponde a la norma concreta; más

bien las potencia, porque la norma es sólo un elemento en torno al cual

el intérprete puede construir con relativa libertad el sistema que a su

juicio mejor se adecue a los fines de la integración.

1.5. Los límites de la jurisdicción comunitaria

El intenso desarrollo de la integración europea como Comunidad de

Derecho por obra del Tribunal de Justicia ha tenido como efecto

secundario que los Estados eviten cuidadosamente la intervención del

Tribunal de Justicia en aquellos aspectos que desean preservar bajo su

pleno control político, plasmando tal determinación de manera explícita

en los Tratados. De este modo, caracteriza a la jurisdicción comunitaria

tanto su desarrollo como sus límites, que se ponen de manifiesto en el

ámbito de los pilares no comunitarios de la Unión.

Así, la política exterior y de seguridad común queda íntegramente

sustraída al control jurisdiccional 2 . La soberanía de la apreciación

política se preserva igualmente mediante las limitaciones al control

judicial de las medidas preventivas o sancionadoras establecidas contra

un Estado en virtud del art. 7 TUE, a las que nos hemos referido en la

lección tercera. En este ámbito debemos remitirnos también a algunas

observaciones contenidas en dicha lección sobre la preservación de los

Estados frente a la Unión; al excluir no sólo un control judicial sobre las

autoridades estatales, sino incluso la posibilidad de que sea la

jurisdicción comunitaria quien interprete ciertas decisiones adoptadas en

el proceso de integración, se entiende que los Estados garantizan su

soberanía ( legibus soluta) y, en este sentido, su estatalidad.

Esa preservación de la primacía de la política se puede ver, de manera

más atenuada, también en el art. 35.7 TUE, de acuerdo con el cual “el

Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse sobre cualquier

litigio entre Estados miembros relativo a la interpretación o aplicación de

actos adoptados” por el Consejo en materia de cooperación policial y

judicial “siempre que dicho litigio no pueda ser resuelto por el Consejo

en el plazo de seis meses a partir de su remisión al Consejo por uno de

sus miembros”. En ese mismo ámbito material, la cuestión prejudicial

queda, como veremos en su momento, sustancialmente limitada.

2. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas2.1. Naturaleza

El Tribunal de Justicia tiene como misión garantizar el respeto del

Derecho en la aplicación e interpretación tanto de los Tratados

constitutivos de las Comunidades (art. 220 TCE) como de las

disposiciones adoptadas por las instituciones comunitarias competentes.

El Tribunal de Justicia desempeña esa tarea a través de competencias

específicas; no existe una garantía general de tutela judicial efectiva en

el ámbito del Derecho comunitario como la que recogen, por ejemplo, el

art. 24 CE o el art. 19.4 de la Ley Fundamental de Bonn. Ello se explica

porque son precisamente las jurisdicciones nacionales, a las que tales

cláusulas afectan, las primeras que deben dar efectividad al Derecho

comunitario, correspondiendo al Tribunal de Justicia no el papel de una

jurisdicción exclusiva, sino articulada con las nacionales en unidad

funcional.

Por lo demás, y como acabamos de señalar, no siempre han sido

deslindados en la jurisdicción comunitaria la interpretación y el

desarrollo del Derecho, sin que ello prive al Tribunal de Justicia de su

naturaleza jurisdiccional. Dentro de esa caracterización general como

órgano jurisdiccional, también hemos observado que sus competencias

combinan las tradicionales de la jurisdicción contencioso-administrativa

con las propias de una jurisdicción constitucional, y aún otras, como la

resolución de cuestiones prejudiciales meramente interpretativas, que

son peculiares de una jurisdicción supranacional.

2.2. Composición y organización

a) El Tribunal de Justicia está compuesto por veintisiete Jueces, un juez

por Estado miembro (art. 221 TCE), con el fin de que esté presente la

experiencia acumulada por todos los ordenamientos jurídicos de los

Estados integrantes de la Unión Europea.

Está también asistido por ocho Abogados Generales. Si el Tribunal de

Justicia lo solicita, el Consejo, por unanimidad, podrá aumentar el

número de Abogados Generales (art. 223 TCE).

Unos y otros están dotados de un estatuto (incompatibilidades,

inamovibilidad, inmunidad, ...) que garantiza su independencia, en

términos sustancialmente similares a los que garantizan la

independencia de la jurisdicción en los Estados miembros.

b) La función del Abogado General consistirá en presentar

públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones

motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto del

Tribunal de Justicia, requieran su intervención (art. 222 TCE). Conforme

al art. 20 del Estatuto del Tribunal, si éste considera que el asunto no

plantea ninguna cuestión de derecho nueva, podrá decidir, oído el

Abogado General, que el asunto sea juzgado sin conclusiones del

Abogado General.

El Abogado General, pues, no debe confundirse con un Fiscal u otro

órgano equivalente. “La institución del Abogado General se inspira

claramente en la figura del Commissaire du Gouvernement del Consejo

de Estado y de los tribunales administrativos franceses (...) La misión de

los Abogados Generales consiste en presentar al TJCE, con las

denominadas «conclusiones», una propuesta de resolución —no

vinculante— derivada de un dictamen jurídico elaborado con plena

independencia e imparcialidad sobre las cuestiones jurídicas planteadas

en el procedimiento. Las conclusiones motivadas son parte integrante

de la vista oral y se publican, junto con la sentencia, en la Recopilación

de Jurisprudencia. Los Abogados Generales sólo pueden influir en la

sentencia mediante el poder de convicción de sus conclusiones

motivadas, pues no participan en las deliberaciones de la sentencia ni

en las votaciones” 3 .

Conforme al art. 222 TCE, los Jueces y los Abogados Generales son

designados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados

miembros (cada Gobierno propone un juez) por un período de seis años

renovable . Se eligen entre juristas que ofrezcan absolutas garantías de

independencia y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio,

en sus países respectivos, de las más altas funciones jurisdiccionales o

que sean jurisconsultos de reconocida competencia 4 .

Los Jueces del Tribunal de Justicia eligen de entre ellos al Presidente del

Tribunal de Justicia por un período de tres años renovable. El Presidente

dirige los trabajos y los servicios del Tribunal y preside las vistas y

deliberaciones en las formaciones del Tribunal de Justicia más

importantes.

El Secretario del Tribunal de Justicia es designado por el Tribunal de

Justicia por un período de seis años. Asume las mismas funciones que

los Secretarios de los órganos jurisdiccionales nacionales, pero es

también el Secretario general de la institución. Como institución

independiente y autónoma, el Tribunal de Justicia dispone, además de la

Secretaría, de una infraestructura propia, que incluye un importante

servicio lingüístico (traducción, interpretación), puesto que debe ejercer

su misión utilizando todas las lenguas oficiales de la Unión.

c) El Tribunal de Justicia puede reunirse en Pleno, en Gran Sala (trece

Jueces) o en Salas de cinco o tres Jueces.

El Tribunal de Justicia actuará en Pleno en casos muy excepcionales

previstos de forma exhaustiva en el Tratado (cuando deba destituir al

Defensor del Pueblo o declarar el cese de un comisario europeo que

haya incumplido sus obligaciones, entre otros casos), y también cuando

considere que un asunto del que conoce reviste una importancia

excepcional (art. 16 del Estatuto del Tribunal). El quórum del Pleno se

establece en quince Jueces.

Se reúne en Gran Sala cuando así lo solicita un Estado miembro o una

institución que sea parte en el procedimiento, así como para los asuntos

particularmente complejos o importantes. El resto de los asuntos se

examinan en Salas de cinco o tres Jueces; los Presidentes de las Salas

de cinco jueces serán elegidos por tres años y los de las Salas de tres

Jueces por un año.

2.3. Procedimiento

El Consejo aprueba por mayoría cualificada el Reglamento de

Procedimiento del Tribunal de Justicia. Este procedimiento está

inspirado en los que se siguen ante los órganos jurisdiccionales

nacionales.

Sea cual sea la naturaleza del asunto, el procedimiento consta de una

fase escrita y, casi siempre, una fase oral que se desarrolla en

audiencia pública. A partir de aquí es preciso distinguir entre el

procedimiento de los recursos directos (los que no proceden de las

jurisdicciones nacionales a través de la cuestión prejudicial ni

constituyen recursos contra resoluciones de Tribunales inferiores) y el

de las cuestiones prejudiciales. Las especialidades de este último se

explicarán en el correspondiente epígrafe de la lección décimocuarta.

a) Reglas generales

Cuando el demandado es un Estado miembro o una persona física o

jurídica nacional de un Estado miembro, la lengua de procedimiento

será la lengua oficial de dicho Estado miembro; si éste reconoce varias

lenguas oficiales, el demandante tiene la facultad de elegir la que le

convenga. En las cuestiones prejudiciales, la lengua de procedimiento

es la del órgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestión al

Tribunal de Justicia. En los demás casos, el demandante elige la lengua

de procedimiento entre las oficiales de la Unión.

Las partes deben estar representadas por abogado “que esté facultado

para ejercer ante un órgano jurisdiccional de un Estado miembro” (art.

19 del Estatuto del Tribunal).

Si una parte carece de medios suficientes para hacer frente a los gastos

del proceso puede solicitar el beneficio de justicia gratuita (la solicitud

debe ir acompañada de los documentos que prueben que el solicitante

carece de medios; la Sala a la que pertenezca el Juez Ponente decide si

se concede o se deniega dicho beneficio). Por lo demás, el Tribunal de

Justicia decide sobre las costas del proceso (art. 38 de su Estatuto).

b) El procedimiento de los recursos directos

Iniciación del procedimiento:

El procedimiento ante el Tribunal de Justicia debe iniciarse mediante

escrito de recurso dirigido a su Secretaría. Tan pronto como se recibe,

el recurso se inscribe en el Registro. El Secretario se encarga de que en

el Diario Oficial de la Unión Europea se publique una comunicación sobre

el recurso, indicando los motivos y las pretensiones del demandante. Se

designa entonces a un Juez Ponente, al que corresponde la misión de

preparar las decisiones necesarias durante el procedimiento y de

proponer resoluciones hasta que se pronuncia la sentencia, así como a

un Abogado General para seguir el desarrollo del asunto.

Al mismo tiempo se notifica el recurso a la parte contraria, que dispone

de un mes para presentar el escrito de contestación. El demandante

tiene derecho a presentar una réplica y el demandado una dúplica,

disponiendo en cada caso de un plazo de un mes. Los plazos de

presentación de estos documentos deben respetarse estrictamente,

salvo que el Presidente otorgue una prórroga.

Instrucción y vista:

El Tribunal de Justicia decide, basándose en el informe del Juez Ponente

y después de oído el Abogado General, si el asunto requiere diligencias

de prueba y qué tipo de formación del Tribunal de Justicia debe resolver

el asunto (Pleno, Gran Sala, Sala de cinco o de tres jueces). Esta última

decisión se toma con arreglo a criterios internos, entre los cuales

revisten una importancia decisiva el grado de dificultad jurídica, la

existencia de una jurisprudencia consolidada o incluso las consecuencias

políticas y financieras del asunto. La devolución de un asunto al Pleno

es posible en todo momento, incluso durante las deliberaciones sobre la

sentencia; pero entonces es obligado celebrar de nuevo la vista oral

ante el Pleno.

Una vez concluida la fase escrita del procedimiento se requiere a las

partes para que indiquen, en el plazo de un mes, si solicitan la

celebración de la vista. El Presidente fija la fecha de la vista, que “será

pública, salvo que, por motivos graves, el Tribunal de Justicia decida lo

contrario, de oficio o a instancia de parte” (art. 31 del Estatuto del

Tribunal).

El Juez Ponente resume, en un informe que se hace público durante la

vista, los hechos que se alegan y la argumentación desarrollada por las

partes y, en su caso, por los coadyuvantes. El asunto se debate en una

vista pública, ante la formación del Tribunal de Justicia y el Abogado

General, salvo que el asunto se resuelva sin conclusiones de este

último. Los Jueces y el Abogado General pueden formular a las partes

las preguntas que estimen oportunas. Algunas semanas más tarde se

presentan ante el Tribunal de Justicia, de nuevo en audiencia pública,

las conclusiones del Abogado General. En ellas analiza en detalle

particularmente los aspectos jurídicos del litigio, y propone al Tribunal

de Justicia la solución que considera que debe darse al problema.

Deliberación y sentencia:

A continuación, los Jueces, y sólo ellos, deliberan sobre la base de un

proyecto de sentencia elaborado por el Juez Ponente. Cualquier Juez

puede proponer modificaciones. El Tribunal de Justicia sólo podrá

deliberar válidamente en número impar (art. 17 de su Estatuto). Las

decisiones del Tribunal de Justicia se adoptan por mayoría. Como no se

expresan los votos particulares, las sentencias, que son motivadas, las

firman todos los Jueces que han participado en las deliberaciones, y se

pronuncian en audiencia pública. La sentencia y las conclusiones de los

Abogados Generales están disponibles en la página de Internet del

Tribunal de Justicia en todas las lenguas oficiales de la Unión, y se

publican en la Recopilación de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

c) Procedimientos específicos

El procedimiento de medidas provisionales:

El procedimiento de medidas provisionales, accesorio al procedimiento

principal, tiene carácter abreviado. Su objeto es la suspensión de la

ejecución de un acto de una institución (art. 242 TCE) o cualquier otra

medida provisional necesaria para evitar un perjuicio grave e irreparable

(art. 243 TCE).

“El fundamento de una solicitud de adopción de medidas provisionales

se evalúa, en la práctica de la jurisprudencia, con arreglo a los

siguientes criterios:

1) Posibilidades de éxito en la causa principal («fumus bonijuris») (...).

2) Urgencia de la orden: la urgencia se evalúa en función de si laorden solicitada es necesaria para evitar un daño grave eirreparable al solicitante (...) Un perjuicio financiero sólo seconsidera daño grave e irreparable si dicho daño no pudieseindemnizarse plenamente en caso de que el solicitante resultasevencedor en la causa principal.

3) Ponderación de intereses: las posibles desventajas para elsolicitante en caso de que se rechace la adopción de medidasprovisionales se ponderan respecto del interés de la CE en que lamedida se ejecute de inmediato y respecto de los inconvenientesque pudieran sufrir terceras personas en caso de que se

adoptasen dichas medidas” 5 .

El procedimiento acelerado:

El procedimiento acelerado permite al Tribunal de Justicia resolver

rápidamente los asuntos de extrema urgencia. Tras la solicitud

formulada por una de las partes, corresponde al Presidente del Tribunal

de Justicia decidir, oídas las partes, si existe una urgencia particular que

justifique el recurso al procedimiento acelerado.

d) Recursos

El recurso de aclaración está previsto en el art. 43 del Estatuto del

Tribunal de Justicia: En caso de duda sobre el sentido y el alcance de

una sentencia, corresponderá al Tribunal de Justicia interpretar dicha

sentencia, a instancia de la parte o de la institución de las Comunidades

que demuestre un interés en ello.

En el art. 44 se regula el recurso de revisión: La revisión de la sentencia

sólo podrá pedirse al Tribunal de Justicia con motivo del descubrimiento

de un hecho que pueda tener una influencia decisiva y que, antes de

pronunciarse la sentencia, era desconocido por el Tribunal de Justicia y

por la parte que solicita la revisión. El procedimiento de revisión exigirá

una sentencia del Tribunal de Justicia, en la que se hará constar

expresamente la existencia de un hecho nuevo del que se reconoce que

posee los caracteres que dan lugar a la revisión, declarando por ello

admisible la demanda. No podrá presentarse ninguna demanda de

revisión transcurridos diez años desde la fecha de la sentencia.

3. El Tribunal de Primera Instancia

a) “Para reducir su carga de trabajo, en 1988 se creó, en virtud del

Acta Única Europea, un Tribunal de Primera Instancia (TPI). El TPI no

es un órgano comunitario nuevo, sino que está integrado en el Tribunal

de Justicia. No obstante, es independiente incluso desde el punto de

vista organizativo del TJCE. Cuenta con su propia Secretaría y con su

propio Reglamento de procedimiento. A fin de diferenciarlos, los asuntos

del TPI van precedidos de una T de tribunal (por ejemplo, T-1/99),

mientras que los asuntos del TJCE van precedidos de una C de court o

cour (por ejemplo, C-1/99)” 6 .

b) El Tribunal de Primera Instancia está compuesto actualmente por

veintisiete Jueces, al menos uno por cada Estado miembro (art. 224

TCE). Los Jueces son nombrados de común acuerdo por los Gobiernos

de los Estados miembros por un período de seis años renovable. Los

miembros del Tribunal de Primera Instancia eligen entre ellos a su

Presidente por un período de tres años renovable. En el Tribunal de

Primera Instancia no existen Abogados Generales.

El Tribunal de Primera Instancia nombra a su propio Secretario por un

período de seis años. Para desempeñar sus tareas administrativas, el

Tribunal de Primera Instancia utiliza los servicios del Tribunal de

Justicia.

c) El Tribunal de Primera Instancia actúa en salas compuestas por tres o

cinco jueces o, en determinados casos, como órgano unipersonal.

También puede reunirse en Gran Sala o en Pleno para resolver

determinados asuntos particularmente importantes.

d) El Tribunal de Primera Instancia, al igual que el Tribunal de Justicia,

tiene la misión de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación

y aplicación de los Tratados constitutivos (art. 220 TCE) de las

Comunidades Europeas y de las disposiciones adoptadas por las

instituciones comunitarias competentes.

Para llevar a cabo su función, el Tribunal de Primera Instancia posee

competencia en diversas categorías de recursos: de anulación (contra

los actos de las instituciones comunitarias), por omisión (contra la

inacción de las instituciones comunitarias), de indemnización (destinado

a obtener la reparación de los daños causados por un acto o una

abstención de una institución comunitaria), en materia de

responsabilidad contractual (litigios relativos a contratos de Derecho

público o privado celebrados por la Comunidad), en materia de función

pública (litigios entre la Comunidad y sus funcionarios y agentes).

Finalmente, se pronuncia también sobre los litigios relativos a los

contratos de Derecho público o privado celebrados por la Comunidad

que contengan una cláusula compromisoria.

e) El Tribunal de Primera Instancia dispone de su propio Reglamento de

Procedimiento. El procedimiento, por completo similar al que se sigue

ante el Tribunal de Justicia, comprende en principio una fase escrita y

una fase oral, y se desarrolla en la lengua elegida por el demandante.

Al inicio del procedimiento, el Presidente nombra un Juez Ponente, que

seguirá de cerca el desarrollo del asunto. Al finalizar la fase escrita del

procedimiento y, en su caso, las diligencias de prueba, se presentan los

informes orales en audiencia pública. Las funciones del Abogado

General pueden ser ejercidas en un número limitado de casos (si así lo

exigen las dificultades de hecho o de Derecho) por un Juez designado a

tales efectos. A continuación, los Jueces deliberan sobre la base del

proyecto elaborado por el Juez Ponente y se dicta sentencia

públicamente.

f) La creación del Tribunal de Primera Instancia implica un doble grado

de jurisdicción: todos los asuntos juzgados en primera instancia por el

Tribunal de Primera Instancia pueden ser objeto de un recurso de

casación ante el Tribunal de Justicia, limitado a las cuestiones de

Derecho, que se estudiará en la lección décimocuarta.

4. Las salas jurisdiccionales

a) A la vista del creciente número de asuntos de que conoce el Tribunal

de Primera Instancia, el Tratado de Niza prevé la creación de «salas

jurisdiccionales» anejas al Tribunal de Primera Instancia (art. 220 TCE)

“para que ejerzan, en determinados ámbitos específicos, competencias

jurisdiccionales previstas en el presente Tratado”. Constituyen, pues,

nuevos tribunales especializados en materias específicas.

La regulación embrionaria de las salas jurisdiccionales se contiene en el

art. 225 A TCE, que reproducimos literalmente (aunque alterando en

alguna ocasión el orden de sus párrafos):

El Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previaconsulta al Parlamento Europeo y al Tribunal de Justicia, o apetición del Tribunal de Justicia y previa consulta al ParlamentoEuropeo y a la Comisión, podrá crear salas jurisdiccionalesencargadas de conocer en primera instancia de determinadascategorías de recursos interpuestos en materias específicas. Ladecisión por la que se cree una sala jurisdiccional fijará lasnormas relativas a la composición de dicha sala y precisará elalcance de las competencias que se le atribuyan.

Los miembros de las salas jurisdiccionales serán elegidos entrepersonas que ofrezcan absolutas garantías de independencia yque posean la capacidad necesaria para el ejercicio de funcionesjurisdiccionales. Serán designados por el Consejo porunanimidad. Las salas jurisdiccionales establecerán sureglamento de procedimiento de acuerdo con el Tribunal deJusticia. Dicho reglamento requerirá la aprobación del Consejopor mayoría cualificada. Salvo disposición en contrario de ladecisión por la que se cree la sala jurisdiccional, lasdisposiciones del presente Tratado relativas al Tribunal deJusticia y las disposiciones del Estatuto del Tribunal de Justiciaserán aplicables a las salas jurisdiccionales.

Contra las resoluciones dictadas por las salas jurisdiccionalespodrá interponerse ante el Tribunal de Primera Instancia recurso

de casación limitado a las cuestiones de Derecho o, cuando ladecisión relativa a la creación de la sala así lo contemple, recursode apelación referente también a las cuestiones de hecho.

b) Hasta el presente, la Comisión ha propuesto la creación de una sala

para resolver los asuntos relativos a la función pública comunitaria y de

una sala de la patente comunitaria. El Consejo decidió la creación del

primero de ellos ya el 2 de Noviembre de 2004, y ha quedado

constituido el 2 de diciembre de 2005.

El art. 1 de su norma de creación dispone que el Tribunal de la Función

Pública de la Unión Europea ejercerá en primera instancia las

competencias para resolver los litigios entre las Comunidades y sus

agentes, incluidos los litigios entre cualquier órgano u organismo y su

personal respecto de los cuales se haya atribuido competencia al

Tribunal de Justicia. Dichos litigios se refieren no solamente a las

cuestiones relativas a las relaciones laborales propiamente dichas

(retribuciones, desarrollo de la carrera, contratación, medidas

disciplinarias ...), sino también al régimen de seguridad social

(enfermedad, vejez, invalidez, accidentes laborales, complementos

familiares, etc). Es también competente para los litigios relativos a

determinados colectivos específicos, en particular las plantillas de

personal de Eurojust, Europol, Banco Central Europeo y Oficina de

Armonización del Mercado Interior (OAMI).

Está compuesto por siete jueces, designados por un periodo de seis

años, que eligen a su Presidente con un mandato de tres años, y que

actúan en diversas formaciones de número impar. El procedimiento es

similar al seguido en el Tribunal de Primera Instancia, aunque algo

simplificado; “en cualquier fase del procedimiento, incluso a partir de la

interposición de la demanda, el Tribunal de la Función Pública examinará

las posibilidades de una solución amistosa del litigio y velará por facilitar

una solución de este tipo” (art.7.4). Contra sus resoluciones cabe

recurso de casación ante el Tribunal de Primera Instancia.

[1] Sigue el precepto:Cuando el Tribunal de Primera Instancia

considere que el asunto requiere una resolución de principio que

pueda afectar a la unidad o a la coherencia del Derecho comunitario,

podrá remitir el asunto ante el Tribunal de Justicia para que éste

resuelva.

[2] Con el Tratado de Lisboa, el artículo 240 bis TFUE dispone que

el “Tribunal de Justicia de la Unión Europea no será competente para

pronunciarse sobre las disposiciones relativas a la política exterior y

de seguridad común ni sobre los actos adoptados sobre la base de

éstas”.

[3] El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt.

[4] Para salvaguardar la continuidad de la jurisprudencia, la

renovación se produce cada tres años, aplicándose alternativamente

a catorce y a trece jueces --art. 9 del Estatuto del Tribunal.

[5] K. D. Borchardt, El ABC del Derecho comunitario.

[6]

Última modificación 31/12/2008 12:57

Lección 9. El Tribunal de Cuentas; el Sistema Europeo de BancosCentrales y el Banco Central Europeo

1. El Tribunal de Cuentas

2. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo

1. El Tribunal de Cuentas

a) El art. 7 TCE menciona el Tribunal de Cuentas como una de las

instituciones comunitarias que deberá actuar dentro de los límites de las

competencias que le atribuye el Tratado. Según el art. 246 TCE, “la

fiscalización, o control de cuentas, será efectuada por el Tribunal de

Cuentas”.

Este órgano comunitario, creado por el Tratado de julio de 1975, tiene

como tarea principal el control a posteriori de las cuentas de las

Comunidades, sustituyendo al Comisario de Cuentas de la CECA y a la

Comisión de Control que existía en las Comunidades. Su regulación se

encuentra en los artículos 247 y 248 TCE y en su Reglamento

Financiero.

b) El art. 247 TCE regula, de un lado, la composición del Tribunal y el

régimen de provisión de los puestos en el mismo:

1. El Tribunal de Cuentas estará compuesto por un nacional decada Estado miembro.

2. Los miembros del Tribunal de Cuentas serán elegidos entrepersonalidades que pertenezcan o hayan pertenecido en susrespectivos países a las instituciones de control externo o queestén especialmente calificadas para esta función. Deberánofrecer absolutas garantías de independencia.

3. Los miembros del Tribunal de Cuentas serán nombrados para

un período de seis años 1 . El Consejo, por mayoríacualificada y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará lalista de miembros establecida de conformidad con las propuestaspresentadas por cada Estado miembro. El mandato de losmiembros del Tribunal de Cuentas será renovable. Los miembroselegirán de entre ellos al Presidente del Tribunal de Cuentas porun período de tres años. Su mandato será renovable.

De otra parte, el estatuto de sus miembros:

4. Los miembros del Tribunal de Cuentas ejercerán sus funcionescon absoluta independencia y en interés general de laComunidad. En el cumplimiento de sus funciones, no solicitaránni aceptarán instrucciones de ningún Gobierno ni de ningúnorganismo. Se abstendrán de realizar cualquier actoincompatible con el carácter de sus funciones.

5. Los miembros del Tribunal de Cuentas no podrán, mientrasdure su mandato, ejercer ninguna otra actividad profesional,retribuida o no.

7. Los miembros del Tribunal de Cuentas sólo podrán serrelevados de sus funciones o privados de su derecho a lapensión o de cualquier otro beneficio sustitutivo si el Tribunal deJusticia, a instancia del Tribunal de Cuentas, declarare que dejande reunir las condiciones requeridas o de cumplir las obligacionesque dimanan de su cargo.

Finalmente, en el art. 248.4 se contiene una regla sobre el

funcionamiento del Tribunal, que aprobará sus informes anuales,

informes especiales o dictámenes por mayoría de los miembros que lo

componen. No obstante, podrá crear en su seno salas para aprobar

determinadas categorías de informes o de dictámenes en las

condiciones previstas por su reglamento interno.

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c) Las funciones que corresponden al Tribunal de Cuentas son descritas

por los dos primeros números del art. 248 TCE, así como por una

referencia contenida en el apartado cuarto:

1. El Tribunal de Cuentas examinará las cuentas de la totalidadde los ingresos y gastos de la Comunidad. Examinará tambiénlas cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de cualquierorganismo creado por la Comunidad en la medida en que el actoconstitutivo de dicho organismo no excluya dicho examen.

2. El Tribunal de Cuentas examinará la legalidad y regularidad delos ingresos y gastos y garantizará una buena gestión financiera.Al hacerlo, informará, en particular, de cualquier caso deirregularidad.

4. El Tribunal de Cuentas asistirá al Parlamento Europeo y alConsejo en el ejercicio de su función de control de la ejecucióndel presupuesto.

El art. 248.3 TCE se refiere a las potestades atribuidas al Tribunal para

verificar los controles que tiene encomendados, en particular a los

deberes de colaboración que puede invocar 2 .

En fin, sendos párrafos de los números 1 y 4 del art. 248 hacen

referencia al deber de información que corresponde al Tribunal de

Cuentas:

1. El Tribunal de Cuentas presentará al Parlamento Europeo y alConsejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y laregularidad y legalidad de las operaciones correspondientes, queserá publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.Dicha declaración podrá completarse con observacionesespecíficas sobre cada uno de los ámbitos principales de laactividad comunitaria.

4. El Tribunal de Cuentas elaborará, después del cierre de cadaejercicio, un informe anual. Dicho informe será transmitido a lasinstituciones de la Comunidad y publicado en el Diario Oficial delas Comunidades Europeas, acompañado de las respuestas deestas instituciones a las observaciones del Tribunal de Cuentas.El Tribunal de Cuentas podrá, además, presentar en cualquiermomento sus observaciones sobre cuestiones particulares, quepodrán consistir en informes especiales, y emitir dictámenes, ainstancia de una de las demás instituciones de la Comunidad.

2. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo

El proceso de realización de la Unión Económica y Monetaria resultó

escalonado, como se ha visto en la lección primera, en tres fases. La

primera comenzó en julio de 1990 y finalizó el 31 de diciembre de

1993, caracterizándose principalmente por la eliminación de los

obstáculos internos que se oponían a la libre circulación de capitales

dentro de la Unión Europea. La segunda fase, que se inició el 1 de enero

de 1994, tenía entre otros objetivos crear el Instituto Monetario

Europeo, prohibir que los bancos centrales financiasen al sector público,

así como evitar los déficit públicos excesivos. La tercera fase dio

comienzo el 1 de enero de 1999 con la transferencia de las

competencias monetarias al Eurosistema, la fijación de los tipos de

cambio irrevocables de las monedas de los Estados miembros

participantes y la introducción del euro. No todos los Estados de la

Unión Europea han incorporado, sin embargo, la nueva moneda; esta

zona corresponde sólo a quince de ellos (Bélgica, Holanda Luxemburgo,

Francia, Italia, Alemania, Irlanda, España, Portugal, Grecia, Austria,

Finlandia; desde el 1 de enero de 2007 también Eslovenia, y desde 1 de

enero de 2008 Chipre y Malta). Además de algunos de los Estados

recién llegados a la Unión, tres de los miembros anteriores no han

adoptado el euro, esencialmente por razones políticas: son Dinamarca,

Suecia y el Reino Unido. Ello determina, en buena medida, la compleja

estructura institucional que se estudia en este apartado

a) De acuerdo con el TCE, el Sistema Europeo de Bancos Centrales está

compuesto por el Banco Central Europeo y los bancos centrales

nacionales de todos los Estados miembros de la UE. Los Estatutos del

Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo se

recogen en un Protocolo anexo al Tratado.

b) El Banco Central Europeo tiene su sede en Franckfurt del Meno, y

fue creado el 1 de junio de 1998. Está dotado de personalidad jurídica

propia y por ello no es, en sentido propio, una institución (un órgano)

de la Comunidad, sino una administración independiente en el seno de

la misma, en el sentido que ha adquirido la categoría en el ámbito del

Derecho administrativo. El capital del Banco Central Europeo no

proviene de la Comunidad Europea, sino que ha sido suscrito y

desembolsado por los bancos centrales nacionales. El importe de la

participación de cada Banco Central se determina a partir de la

participación porcentual de cada Estado miembro en el producto interior

bruto y en la población de la Comunidad.

c) Tanto el Consejo de Gobierno como el Comité Ejecutivo del Banco

Central Europeo están presididos por el Presidente del Banco Central

Europeo.

El Comité Ejecutivo está compuesto por el presidente, el vicepresidente

y otros cuatro miembros, todos ellos nombrados de común acuerdo por

los Jefes de Estado y de Gobierno de los países que forman la zona del

euro de entre personalidades de reconocido prestigio y experiencia

profesional en asuntos monetarios o bancarios, sobre la base de una

recomendación del Consejo de la Unión Europea y previa consulta al

Parlamento Europeo y al Consejo de Gobierno del Banco Central

Europeo.

El máximo órgano decisorio del Banco Central Europeo es el Consejo de

Gobierno, compuesto por los seis miembros del Comité Ejecutivo y por

los gobernadores de los bancos centrales nacionales de la zona del euro.

El Consejo de Gobierno adopta las orientaciones y decisiones necesarias

para garantizar el cumplimiento de las tareas asignadas al Eurosistema.

La principal función del Consejo de Gobierno consiste en formular la

política monetaria de la zona del euro; en concreto, tiene la facultad de

decidir los tipos de interés a los que las entidades de crédito pueden

obtener liquidez de sus bancos centrales. Por este medio, el Consejo de

Gobierno determina indirectamente el nivel de tipos de interés de toda

la economía de la zona, incluidos los que las entidades de crédito aplican

al conceder préstamos o remunerar depósitos a sus clientes.

El Comité Ejecutivo pone en práctica la política monetaria formulada por

el Consejo de Gobierno e imparte a los bancos centrales nacionales

(encargados de forma descentralizada de ejecutar la mayor parte de las

operaciones) las instrucciones necesarias al respecto. Además, prepara

las reuniones del Consejo de Gobierno y se encarga de la gestión

ordinaria del Banco.

El tercer órgano rector del Banco Central Europeo es el Consejo

General, compuesto por el Presidente y el Vicepresidente del Banco y

los gobernadores de los bancos centrales nacionales de todos los

Estados miembros de la Unión Europea. El Consejo General participa en

las funciones consultivas y de coordinación del Banco Central Europeo y

en los preparativos de la posible ampliación de la zona del euro.

d) El Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de la

zona del euro componen el Eurosistema, denominación escogida por el

Consejo de Gobierno con objeto de describir el dispositivo que utiliza el

Sistema Europeo de Bancos Centrales para ejercer sus funciones en el

conjunto de la zona euro. En la medida en que algunos Estados

miembros de la Unión Europea aún no han adoptado el euro, es preciso

mantener esta distinción entre el Eurosistema y el Sistema Europeo de

Bancos Centrales. Los bancos centrales nacionales de los Estados

miembros que aún no han adoptado el euro no intervienen en la toma

de decisiones sobre la política monetaria única de la zona del euro;

conservan todavía sus monedas nacionales y la dirección de sus

respectivas políticas monetarias.

Del mismo modo, se denomina Eurogrupo a la reunión informal de los

ministros de Economía y Hacienda de los Estados miembros que forman

parte de la zona del euro y que cuenta con la participación, en calidad

de invitados, de la Comisión Europea y del Banco Central Europeo. En

estos encuentros, celebrados por lo general antes de las reuniones

ordinarias del Ecofin (el Consejo de la Unión Europea compuesto por los

ministros de Economía y Hacienda), los ministros del Eurogrupo analizan

cuestiones relacionadas con las funciones que comparten en lo referente

a la moneda única.

e) La independencia resulta indispensable para el buen funcionamiento

de cualquier Banco Central. Conforme a lo dispuesto en el TCE, el

Eurosistema disfruta de plena independencia en el ejercicio de sus

funciones: ni el Banco Central Europeo, ni los bancos centrales

nacionales participantes en el Eurosistema, ni los miembros de sus

órganos rectores recabarán ni aceptarán instrucciones procedentes de

ningún otro organismo. Las instituciones y organismos comunitarios, así

como los gobiernos de los Estados miembros, están obligados a

respetar este principio y a no tratar de influir en los miembros de los

órganos rectores del Banco Central Europeo o de los bancos centrales

nacionales.

Con el mismo objetivo, los miembros del Comité ejecutivo del BCE

tienen atribuidos mandatos de larga duración (ocho años) y sólo podrán

ser separados de su cargo por falta grave o incapacidad para el

desempeño de sus funciones. Del mismo modo, el Banco Central

Europeo dispone de su propio presupuesto, independiente del

presupuesto de la Comunidad Europea, lo que garantiza la autonomía de

su gestión con respecto a los intereses financieros comunitarios.

El Eurosistema no podrá conceder créditos en favor de organismos

comunitarios ni de ninguna administración nacional, lo que representa

una salvaguardia adicional para protegerle de cualquier intento de

injerencia política.

f) Sin perjuicio de tal independencia, se han previsto una serie de

conexiones con las instituciones comunitarias que preservan la fluidez

de la información recíproca. Así, a las reuniones del Consejo de

Gobierno y del Consejo General podrá asistir un miembro de la

Comisión Europea, aunque sin derecho a voto. Por norma general, la

representación de la Comisión corre a cargo del Comisario de Economía

y Hacienda. También el Presidente del Consejo de la Unión Europea

puede participar en las reuniones del Consejo de Gobierno y del

Consejo General, y presentar al primero de estos órganos propuestas a

debate, pero sin derecho a voto.

Por otro lado, se invita al Presidente del Banco Central Europeo a las

reuniones del Consejo de la Unión Europea cuando éste debate

cuestiones referentes a los objetivos y funciones del Sistema Europeo

de Bancos Centrales. El Presidente participa en las reuniones oficiales e

informales del Consejo Ecofin y en las reuniones del Eurogrupo. Los

gobernadores de los bancos centrales nacionales asisten a las reuniones

informales del Ecofin. El Banco Central Europeo y los bancos centrales

nacionales de la Unión Europea también cuentan con representación en

el Comité Económico y Financiero, órgano consultivo de la Comunidad

que se encarga de examinar una amplia gama de cuestiones de política

económica europea.

g) Por lo demás, y en aras a la necesaria transparencia, el Tratado

impone al Banco Central Europeo una serie de obligaciones de

información. Así, publica semanalmente el estado financiero consolidado

del Eurosistema, en el que se reflejan las transacciones monetarias y

financieras efectuadas por éste durante la semana anterior. Está

también obligado a publicar un informe sobre las actividades del

Sistema Europeo de Bancos Centrales con una periodicidad al menos

trimestral, así como a presentar un informe anual sobre dichas

actividades y sobre la política monetaria del año anterior y del año en

curso al Parlamento Europeo, al Consejo de la Unión Europea, a la

Comisión Europea y al Consejo Europeo. El Parlamento Europeo tiene la

facultad de celebrar un debate general sobre tal informe anual, y

recabar del presidente del Banco Central Europeo y de los demás

miembros del Comité Ejecutivo su posición ante las comisiones

competentes; ellos podrán también acudir por propia iniciativa, de modo

que las comparecencias se celebran generalmente cada trimestre. El

Presidente del Banco Central Europeo, en fin, ha institucionalizado la

celebración de una conferencia de prensa mensual, y en el Boletín

Mensual del Banco el Consejo de Gobierno expone sus opiniones sobre

la situación económica y las perspectivas de evolución de los precios.

h) Los bancos centrales nacionales de los países de la zona del euro,

junto con el Banco Central Europeo, tienen como objetivo primordial

mantener la estabilidad de precios a través de la política monetaria

única (en tal dirección se mueve igualmente la exigencia de que los

Estados controlen su déficit público, por ejemplo), salvaguardando de

este modo el poder adquisitivo de la nueva moneda. La estabilidad de

precios se define como un incremento interanual de los precios de

consumo inferior al 2% (las variaciones puramente estacionales y otros

efectos de breve duración, por ejemplo derivados de un alza coyuntural

del precio de ciertas materias primas, no se considerarán una

desviación del objetivo de estabilidad de precios).

El objetivo primordial del Sistema Europeo de Bancos Centrales, tal

como lo define el art. 2 de los Estatutos, consiste, pues, en mantener la

estabilidad de precios. Pero también deberá apoyar las políticas

económicas generales de la Comunidad con miras a contribuir a la

consecución de los objetivos comunitarios, para lo cual actuará según el

principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia,

favoreciendo una eficiente asignación de recursos.

i) El Eurosistema cuenta con los instrumentos y competencias

necesarias para dirigir una política monetaria eficaz en tal sentido. Las

funciones principales que desempeña son

definir y ejecutar la política monetaria de la zona del euro; a finde mantener la estabilidad de precios, el Eurosistema haestablecido una serie de instrumentos de política monetaria,destinados a influir en los tipos de interés del mercado, regularla situación de liquidez del sistema bancario y señalar laorientación general de la política monetaria única;

realizar operaciones de cambio de divisas y gestionar lasreservas oficiales en moneda extranjera de los países de la zonadel euro;

emitir billetes de banco en la zona del euro;

promover el buen funcionamiento del sistema de pagos.

Otras funciones son:

recabar la información estadística necesaria de las autoridadesnacionales competentes, o directamente de los agenteseconómicos (por ejemplo, entidades financieras);

examinar la evolución de los sectores financiero y bancario;

facilitar el intercambio de información entre el Sistema Europeode Bancos Centrales y las autoridades supervisoras.

Además, el Eurosistema contribuye a la supervisión de las entidades de

crédito y de la estabilidad del sistema financiero. El Banco Central

Europeo ejerce una función consultiva con respecto a las autoridades

comunitarias y nacionales en cuestiones relativas al ámbito de sus

competencias, en particular en lo que concierne a la legislación

comunitaria o nacional.

[1] Conforme al ap. 6, aparte de los casos de renovación periódica

y fallecimiento, el mandato de los miembros de Tribunal de Cuentas

concluirá individualmente por dimisión voluntaria o cese declarado por

el Tribunal de Justicia de conformidad con lo dispuesto en el apartado

7. El interesado será sustituido por el tiempo que falte para terminar

el mandato. Salvo en caso de cese, los miembros del Tribunal de

Cuentas permanecerán en su cargo hasta su sustitución.

[2]

Última modificación 31/12/2008 12:57

Lección 10. Otros órganos auxiliares

1. El Comité de las Regiones

2. El Comité Económico y Social

Junto con las instituciones estudiadas hasta ahora, en la Unión Europea

actúan dos asambleas consultivas. De un lado, el Comité de las

Regiones, con el que se da entrada en la formación de voluntad de la

Unión a entes territoriales regionales o locales; de otro, el Comité

Económico y Social, que pretende una representación institucionalizada

de grupos sociales significativos.

Desde el punto de vista práctico, merece un juicio positivo la

contribución de ambos órganos a un adecuado funcionamiento de la

Unión Europea, a una mayor transparencia y a un acercamiento de las

instituciones comunitarias al ciudadano. Sin embargo, resulta difícil

aceptar que tales órganos puedan superar su actual status meramente

consultivo, porque a su composición y funciones subyacen problemas de

tal complejidad que hacen casi inimaginable una articulación coherente

con los principios constitucionales. De un lado, la organización territorial

de cada uno de los Estados miembros es diferente, de manera que

resulta poco menos que imposible reducir a sistema su participación en

la formación de voluntad de la Unión Europea. De otra parte, la

complejidad del foro público, que ya no se puede articular sencillamente

a través de la distinción entre trabajadores y empresarios, hace aún

más difícil que el pasado justificar los ensayos de una representación

más o menos orgánica.

1. El Comité de las Regiones

a) El Comité de las Regiones fue concebido en Mastrique, en 1991, con

la intención de que represente a los entes locales y regionales en el

seno de la Unión Europea. Se pretende que éstos puedan intervenir en

el proceso comunitario de toma de decisiones, procurando así el trabajo

conjunto de los niveles europeo, nacional, regional y municipal. Dado

que alrededor de tres cuartas partes de la legislación comunitaria se

aplica a nivel local o regional, es natural que los representantes locales

y regionales participen en su elaboración.

El Comité de las Regiones se relaciona también directamente con el

principio de subsidiariedad, tal y como está formulado en el preámbulo

del Tratado de la Unión Europea: “una unión (...) en la que las

decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los ciudadanos,

de acuerdo con el principio de subsidiariedad”. Este principio, inscrito en

los Tratados al mismo tiempo que la creación del Comité de las

Regiones, significa que la Unión Europea no debería tomar medidas

sobre un asunto si los entes locales o regionales pueden hacerlo por sí

mismos.

Por último, ante el temor de que la Unión Europea progrese sin atender

a los intereses inmediatos de los ciudadanos, se procura mediante el

Comité de las Regiones asociar la Unión a responsables que son

inmediatamente conocidos por los ciudadanos y que puedan hacer oír

sus criterios.

En cualquier caso, y como se verá a continuación al analizar la

composición, el funcionamiento y las competencias del Comité de las

Regiones, su configuración efectiva no puede hacer plena justicia a

tales propósitos. Entre otras razones, porque la organización territorial

del poder de los Estados miembros de la Unión Europea es muy diversa,

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y tan múltiples peculiaridades sólo limitadamente pueden ser tomadas

en consideración a la hora de formar la voluntad política de la propia

Unión.

En definitiva, la Unión sigue teniendo como interlocutores privilegiados a

los Estados, y son éstos, en virtud de su autonomía constitucional, los

que determinan la participación efectiva de los entes regionales en la

determinación de la política europea. Para el caso de España, por

ejemplo, la participación de las Comunidades Autónomas en Europa a

través del Comité de las Regiones no puede sustituir los necesarios

mecanismos de participación de las Comunidades Autónomas en la

formación de voluntad del Estado cuando éste concurre, a través del

Gobierno de la Nación, para adoptar decisiones en el Consejo de la

Unión Europea. Sobre ello se hicieron algunos comentarios en la lección

tercera.

b) El Comité tiene carácter consultivo, y se le considera un órgano

complementario de tres instituciones comunitarias fundamentales

(Consejo, Comisión, Parlamento). Su lugar en el sistema institucional

comunitario se corresponde con la experiencia política de sus miembros

en los diversos niveles subestatales.

Constituye una asamblea independiente, cuyos miembros no deben

estar vinculados por mandato imperativo alguno. Deben ejercer sus

funciones en interés general de la Unión Europea, formando al efecto

grupos políticos.

c) El Comité está formado por 344 miembros y el mismo número de

suplentes 1 . Todos ellos son nombrados por el Consejo mediante

mayoría cualificada a propuesta de los Estados, que se reparten los

puestos en un número que va desde los veinticuatro para los cuatro

países mayores a los cinco de Malta 2 . Su mandato tiene una

duración de cuatro años, y es renovable; en caso de renuncia o

fallecimiento, el Consejo nombra un sustituto por el tiempo que falte

para terminar el mandato.

Cada país selecciona a los miembros que propone al Consejo con

arreglo a sus propios procedimientos; pero las delegaciones nacionales

deben reflejar el equilibrio político, geográfico, regional y local del

Estado miembro que representan. El Tratado de Niza establece que los

miembros del Comité de las Regiones deben ser titulares de un mandato

electoral en un ente regional o local, u ostentar responsabilidad política

ante una asamblea elegida.

Los diferentes procesos de selección reflejan la diversidad de sistemas

territoriales y políticos existentes en Europa. En consecuencia, existen

Estados en los que se ha reconocido la función representativa de las

regiones (Alemania o España, entre otros), mientras que en otros los

representantes proceden únicamente o en su mayoría del nivel local.

En el caso de España, y conforme a la moción votada en el Senado el

20 de octubre de 1993, la propuesta del Gobierno se realiza a partir de

propuestas que, a su vez, le remiten las Comunidades Autónomas y la

Federación de Municipios y Provincias: diecisiete de los veintiún puestos

de la delegación son designados por las Comunidades Autónomas, cada

una de las cuales propone un miembro titular y uno suplente, mientras

que los cuatro puestos restantes se reservan para representantes

locales.

d) El Comité establece su reglamento interno, y designa de entre sus

miembros al Presidente, al Vicepresidente primero y a la Mesa por un

período de dos años. La Mesa, formada por 56 miembros (incluidos el

Presidente y el primer Vicepresidente), es responsable de la aplicación

del programa político del Comité.

El Presidente convoca al Comité a instancia del Consejo o de la

Comisión; pero el Comité también puede reunirse por propia iniciativa.

El Comité de las Regiones organiza sus trabajos a través de seis

Comisiones especializadas (Política de Cohesión Territorial, Política

Económica y Social, Desarrollo Sostenible, Cultura y Educación, Asuntos

Constitucionales y Gobernanza Europea y Relaciones Exteriores). Las

Comisiones examinan los documentos procedentes del Consejo, la

Comisión o el Parlamento y elaboran proyectos de dictamen. Estos

deben ser aprobados por mayoría en uno cinco plenos anuales, que

tienen lugar en Bruselas. De este modo, el proyecto de dictamen pasa a

convertirse en dictamen, que a continuación se transmite al Consejo, a

la Comisión y al Parlamento.

e) La misión principal del Comité de las Regiones es elaborar

dictámenes relativos a sus ámbitos de competencia. El Tratado de

Mastrique estableció cinco ámbitos de consulta obligatoria: cohesión

económica y social; redes de transporte, energía y telecomunicaciones

transeuropeas; salud; educación y juventud; y, finalmente, cultura. El

Tratado de Amsterdam añadió otros cinco ámbitos a esta lista: empleo,

política social, medio ambiente, formación profesional y transporte.

Queda así cubierta la mayoría de las actividades de la UE.

Fuera de estos ámbitos, la Comisión, el Consejo y el Parlamento

Europeo también tienen la posibilidad de consultar al Comité de las

Regiones cuando consideren que una propuesta pueda tener

repercusiones importantes a escala local o regional. En particular, el

Comité firmó en septiembre de 2001 un protocolo de cooperación con la

Comisión en el que se impulsa la participación del mismo en los

debates a través de los informes prospectivos y de impacto. Los

primeros, solicitados por la Comisión antes de pronunciarse sobre

asuntos que considera importantes, permiten al Comité de las Regiones

intervenir en las primeras fases del proceso de toma de decisiones. Los

informes de impacto tienen por objeto evaluar las repercusiones de

políticas comunitarias en el plano regional o local.

El Comité de las Regiones, por su parte, puede emitir dictámenes por

propia iniciativa sobre proyectos legislativos europeos o sobre cualquier

propuesta que pueda tener repercusiones a nivel regional o local.

2. El Comité Económico y Social

a) El Comité Económico y Social Europeo es una asamblea creada por

los Tratados de Roma de 1957. Conforma un foro institucional de

consulta, representación, información y expresión de la sociedad civil,

que permite a los representantes de las organizaciones económicas,

sociales y cívicas de los Estados miembros participar en el proceso de

elaboración de las políticas y las decisiones a nivel comunitario. De esta

forma se pretende complementar la (deficitaria) democracia

representativa y parlamentaria europea mediante una suerte de

democracia participativa, en la que se concede relevancia a los sectores

económicos y sociales de la sociedad civil organizada.

Su función consultiva se desarrolla en relación con las tres grandes

instituciones de la Unión (Parlamento Europeo, Consejo y Comisión).

b) El Comité está formado por 344 miembros con mandato cuatrienal

(renovable). Todas las decisiones relativas a la organización interna del

Comité Económico y Social Europeo, como la elección del Presidente, de

los dos Vicepresidentes, de los miembros de la Mesa y de los

presidentes de los grupos y las secciones especializadas, se adoptan por

un período de dos años.

Los miembros del Comité se denominan Consejeros 3 y son

nombrados por el Consejo de la Unión Europea a propuesta de los

Estados miembros, que se reparten los puestos en un número que va

desde los veinticuatro para los cuatro países mayores a los cinco de

Malta 4 , y que realizan sus propuestas de acuerdo con las

organizaciones de la sociedad civil con representación a nivel nacional.

c) El Comité se estructura en tres Grupos: el de Empresarios, el de

Trabajadores y el de Actividades Diversas; cada miembro del Comité

decide a qué Grupo quiere adherirse 5 .

d) El Comité Económico y Social cuenta con seis secciones

especializadas:

Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social(ECO),

Mercado Único, Producción y Consumo (INT),

Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de laInformación (TEN),

Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía (SOC),

Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente (NAT),

Relaciones Exteriores (REX).

Además, tras la expiración del Tratado CECA en julio de 2002 y a

propuesta de la Comisión Europea, el Comité ha asumido las

competencias del Comité Consultivo de la CECA. Para ello, ha creado

una Comisión Consultiva de Transformaciones Industriales (CCTI),

compuesta por miembros del Comité Económico y Social y, en un

primer momento, representantes de los sectores del carbón y el acero.

Esta composición se irá ampliando a otros sectores afectados por los

problemas derivados de la modernización de la economía y a los

intereses correspondientes. En este sentido, las competencias de la

CCTI no se limitan únicamente a los sectores del carbón y el acero, sino

que tienen también en cuenta todos los aspectos relativos a las

transformaciones industriales.

Por lo demás, para determinados asuntos particulares o que competan

a varias secciones especializadas, el Comité puede recurrir a una

estructura temporal «ad hoc»: el Subcomité, de funcionamiento análogo

al de las secciones especializadas, pero cuya tarea se limita al examen

de un problema específico en un período de tiempo determinado.

e) El Comité elige a su Presidente y a la Mesa. El primero preside las

reuniones de la Mesa y está encargado de las relaciones con las

instituciones europeas y de la representación exterior del Comité. La

Mesa, compuesta por 24 miembros (a razón de 8 miembros por Grupo),

tiene como tarea la organización de los trabajos del Comité. Éste está

asistido por una Secretaría encabezada por el Secretario General (con

mandato quinquenal), que ejerce sus funciones bajo la autoridad del

Presidente.

f) El Comité es consultado preceptivamente en todos los casos previstos

en los Tratados, así como en aquéllos en que las tres instituciones de

referencia lo estimen oportuno. El Comité puede también recibir de la

Comisión el encargo de emitir un dictamen de carácter exploratorio, por

el que presenta recomendaciones sobre un asunto concreto antes de

que se aprueben propuestas o se adopten decisiones políticas.

Asimismo, tiene la facultad de emitir dictámenes o elaborar documentos

informativos por propia iniciativa. Por último, y a propuesta de uno de

los Grupos, tiene la posibilidad de elaborar resoluciones sobre cualquier

asunto de su competencia.

De este modo, el programa de trabajo del Comité depende del de la

Comisión Europea, pero también de las prioridades de cada Presidencia

del Consejo de la Unión y del programa de trabajo presentado por cada

Presidente del Comité al inicio de su mandato.

g) Una vez que la Mesa del Comité designa la sección especializada

competente para la preparación de un dictamen, ésta constituye en su

seno un grupo de estudio cuyos miembros son elegidos de entre los tres

Grupos teniendo en cuenta su competencia en el tema examinado y la

necesidad de contar con un cierto equilibrio geográfico. El tamaño de los

grupos de estudio varía entre tres y quince miembros en función de la

importancia del tema tratado (nueve personas, por término medio). En

él se nombra a un ponente, asesorado por expertos (cuatro, por regla

general). Para cuestiones de especial importancia, el Comité puede

organizar audiencias públicas con el fin de recoger la opinión de un

amplio sector de las partes interesadas.

Sobre la base de los trabajos del grupo de estudio, la sección aprueba

su dictamen por mayoría simple y lo transmite al Presidente del Comité.

En los Plenos del Comité (nueve al año), también por mayoría simple y

sobre la base del dictamen presentado por la sección competente, se

aprueba finalmente el dictamen. Una vez aprobados, los dictámenes son

enviados a la Comisión, al Consejo y al Parlamento Europeo y

publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

[1] Los miembros que no puedan asistir a una reunión del Consejo

podrán ser sustituidos por un suplente de su misma delegación

nacional, pero un suplente no podrá sustituir a más de un miembro.

[2] Francia, Alemania, Italia y Reino Unido, 24 miembros; Polonia

y España, 21 miembros Rumanía, 15 miembros; Bélgica, Holanda,

Portugal, Grecia, Austria, Suecia, República Checa, Hungría y

Bulgaria, 12 miembros; Dinamarca, Irlanda, Finlandia, Lituania y

Eslovaquia, 9 miembros; Estonia, Letonia y Eslovenia, 7 miembros;

Chipre y Luxemburgo, 6 miembros; Malta, 5 miembros.

[3] Por regla general, los Consejeros no fijan su sede en Bruselas

para desempeñar su mandato, sino que siguen ejerciendo su

actividad profesional en sus países respectivos. No perciben

remuneración alguna por su actividad, aunque sí dietas de viaje y de

reunión, cuya cuantía es fijada por el Consejo.

[4] Francia, Alemania, Italia y Reino Unido, 24 miembros; Polonia

y España, 21 miembros Rumanía, 15 miembros; Bélgica, Holanda,

Portugal, Grecia, Austria, Suecia, República Checa, Hungría y

Bulgaria, 12 miembros; Dinamarca, Irlanda, Finlandia, Lituania y

Eslovaquia, 9 miembros; Estonia, Letonia y Eslovenia, 7 miembros;

Chipre y Luxemburgo, 6 miembros; Malta, 5 miembros.

[5] El Grupo de Empresarios (o Grupo I) está formado por

miembros procedentes de los sectores privado y público de la

industria, de las pequeñas y medianas empresas, de las cámaras de

comercio, del comercio mayorista y al por menor, de los servicios

financieros, del transporte y de la agricultura. La mayoría de los

miembros del Grupo de Trabajadores (Grupo II) procede de

organizaciones sindicales nacionales que forman parte de la

Confederación Europea de Sindicatos (CES); algunos consejeros

pertenecen a sindicatos afiliados a la Confederación Europea de

Cuadros (CEC), y también hay consejeros que no están afiliados a

ninguna organización europea. El Grupo III, de Actividades Diversas,

comprende agricultores, pequeñas y medianas empresas, artesanía,

profesiones liberales, cooperativas, mutualidades, asociaciones de

consumidores, asociaciones de protección del medio ambiente,

asociaciones de familias, de voluntarios, de discapacitados, miembros

de la comunidad científica y docente, organizaciones no

gubernamentales, etc.

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Última modificación 31/12/2008 12:57

Lección 11. Los procesos de decisión

1. Los procedimientos legislativos

1.1. Base jurídica

1.2. Diálogo entre las instituciones

1.3. Los procedimientos legislativos

1.4. Peculiaridad del procedimiento presupuestario

1.5. El nuevo Tratado de Lisboa

2. La celebración de Tratados internacionales

1. Los procedimientos legislativos1

1.1. Base jurídica

El grado y la forma de participación de las diversas instituciones y

organismos comunitarios en los procesos comunitarios de decisión se

establece en las disposiciones del Tratado que confieren a la Comunidad

la competencia concreta para legislar en un ámbito determinado. Tal

disposición constituye la base jurídica en virtud de la cual se adopta el

acto jurídico de la Comunidad.

La identificación de la base jurídica corresponde a la Comisión, en el

momento de presentar su propuesta al Consejo. El Consejo (o, cuando

procede, el Parlamento) puede modificar la propuesta de la Comisión,

incluida la base jurídica. Pero, por regla general, es la iniciativa de la

Comisión la que determina el modo de elaboración de un determinado

acto comunitario; así, por ejemplo, será diferente tanto el

procedimiento como la intervención de las distintas instituciones y

organismos dependiendo de que el acto que se pretende elaborar se

considere integrado en el ámbito del mercado interior (art. 95:

codecisión, mayoría cualificada, consulta del CES) o del medio ambiente

(art. 175: codecisión en algunos casos, unanimidad y dictamen

consultivo en otros, consulta del CES y del CdR).

1.2. Organización y funcionamiento

En el proceso legislativo de la Comunidad europea, la toma de

decisiones es resultado de una interacción entre los niveles nacional y

comunitario, por una parte, y entre las diferentes instituciones y

organismos comunitarios que participan en el proceso legislativo, por

otra.

Los tres protagonistas principales de este segundo circuito son el

Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión. Su diálogo es la razón

de ser de los procedimientos establecidos, y cada institución desempeña

en ellos un papel determinante. El deber de cooperación y de diligencia

de las instituciones está previsto en el Tratado (art. 10 TCE), según la

interpretación del Tribunal de Justicia.

a) El Consejo es la institución que solía tomar la decisión final. A partir

de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, y en virtud del

procedimiento de codecisión, ejerce el poder legislativo conjuntamente

con el Parlamento en un número considerable de ámbitos; también

otros procedimientos establecen una participación más o menos intensa

del Parlamento Europeo en el proceso de toma de decisiones. El

Consejo comparte el poder de decisión con el Banco Central Europeo

para la política monetaria, y al Consejo Europeo se le atribuye

expresamente un papel en la aplicación de esa política. Dado que el

Consejo adopta sus decisiones mediante negociación entre sus

miembros para tratar de llegar a una transacción entre los distintos

intereses, la Presidencia y la Comisión desempeñan un papel muy

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importante en la búsqueda de tal transacción.

b) El Parlamento ha ido adquiriendo a lo largo de los años poderes

legislativos cada vez mayores. Actualmente, el Parlamento Europeo

codecide con el Consejo en la mayor parte de los ámbitos (mercado

interior, transportes, investigación, medio ambiente). Pero en algunos

otros sectores (agricultura, políticas estructurales) se han mantenido

otros procedimientos legislativos (cooperación, dictamen consultivo,

dictamen conforme) en los que el Parlamento

Europeo tiene una capacidad menor para influir en el proceso

legislativo. Para llevar a buen fin el procedimiento legislativo, el

Parlamento debe llegar a transacciones políticas en los ámbitos más

complejos.

c) El papel clave de la Comisión en el procedimiento legislativo consiste

en su poder de iniciativa y en la posibilidad que tiene de modificar su

propuesta, o incluso retirarla, en cualquier momento del procedimiento.

Con excepción de determinados casos muy específicos, la Comisión

ostenta el monopolio de la iniciativa legislativa en el marco TCE. Esto

significa que le compete establecer el marco de negociación que

desembocará en la decisión del legislador, el cual no puede ni modificar

la propuesta de la Comisión, a no ser dentro de sus mismos objetivos,

ni legislar sin una propuesta de la Comisión.

Ya iniciado el proceso legislativo, la Comisión participa en él de una

forma muy activa, especialmente mediante la capacidad de modificar su

propuesta. Esta facultad es decisiva, en particular, en las negociaciones

entre los representantes de los Estados en el Consejo. Éste legisla en

gran parte de los casos por mayoría cualificada, pero sólo puede

modificar la propuesta de la Comisión por unanimidad. Esto significa

que, si el Consejo desea modificar la propuesta de la Comisión, sólo

puede hacerlo por mayoría cualificada cuando la Comisión esté de

acuerdo con las modificaciones que el Consejo pretende introducir; en

caso contrario, el Consejo necesita pronunciarse por unanimidad. De

este modo, la Comisión desempeña un importante papel a la hora de

orientar y controlar las transacciones que tienen lugar en el seno del

Consejo. La Comisión desempeña también un papel importante en la

búsqueda de soluciones transaccionales entre el Consejo y el

Parlamento dentro del procedimiento de codecisión, especialmente en la

etapa de conciliación.

El papel de iniciativa legislativa que tiene la Comisión se ve modificado

en el ámbito de la política económica y monetaria, ya que el Tratado

establece que el Consejo decida basándose en una recomendación (y no

en una propuesta) de la Comisión o del Banco Central Europeo, y para

modificar la recomendación de la Comisión no es necesaria la

unanimidad del Consejo.

d) En el proceso legislativo intervienen asimismo algunos organismos

que representan determinados intereses económicos, sociales, locales,

regionales, etc., y cuya consulta establecen los Tratados para

determinados temas. Se trata del Comité Económico y Social (CES), del

Comité de las Regiones (CdR), del Banco Central Europeo (BCE), del

Comité de Empleo, etc.

Por último hay casos para los que el TCE estipula que un acto

comunitario ha de ser aprobado por los Estados miembros según sus

reglas constitucionales respectivas. Se trata de disposiciones de carácter

constitucional, como los derechos de ciudadanía, el procedimiento

electoral uniforme o los recursos propios.

1.3. Los procedimientos legislativos

Actualmente, el Tratado CE comprende más de veintidós procedimientos

decisorios distintos para la adopción de actos legislativos, dependiendo

de la participación de las distintas instituciones y organismos. Pese a las

modificaciones que se han ido introduciendo en la materia, tales

procedimientos aún se caracterizan por una enorme complejidad; a

menudo sólo los especialistas pueden seguir su desarrollo.

El procedimiento legislativo ha evolucionado considerablemente desde

el Tratado de Roma del 25 de marzo de 1957. En un principio, se

caracterizaba fundamentalmente por el monopolio de la Comisión en

cuanto a la iniciativa y por el poder decisorio del Consejo; el Parlamento

sólo tenía derecho a ser consultado. El Acta Única Europea, que entró

en vigor el 1 de julio de 1987, introduce el procedimiento de

cooperación en la realización del mercado interior, pero este

procedimiento ha caído prácticamente en desuso en la actualidad,

excepto en el ámbito de la Unión Económica y Monetaria. El Tratado de

Mastrique, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, introduce el

procedimiento de codecisión. Este procedimiento se aplicó en primer

lugar a quince ámbitos, y después se amplió a veinticuatro con el

Tratado de Amsterdam, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999. El

Tratado de Niza volvió a ampliar el ámbito de aplicación, y hoy puede

decirse que constituye el procedimiento legislativo predominante. Se

distingue del procedimiento de cooperación en dos puntos esenciales: la

fase de conciliación y la imposibilidad de que el Consejo imponga su

voluntad al Parlamento, aún por unanimidad.

Los cuatro procedimientos legislativos principales que recoge el Tratado

son, pues, el de codecisión, el de dictamen conforme, el de cooperación

y el de dictamen consultivo. Estos procedimientos pueden resumirse

como sigue:

a) El procedimiento de codecisión

En el procedimiento de codecisión (art. 251 del TCE), el Parlamento

Europeo y el Consejo toman parte en el procedimiento legislativo como

colegisladores y en condiciones de igualdad. Este procedimiento, que

introdujo en el TCE el Tratado de la Unión Europea, ha sido objeto de

algunas mejoras y de una ampliación de su ámbito de aplicación

mediante el Tratado de Amsterdam. Así, el procedimiento de codecisión

se aplica actualmente a ámbitos como el mercado interior, como la libre

circulación de los trabajadores, el derecho de establecimiento, los

transportes, la educación y la formación profesional, la protección del

consumidor, etc. El procedimiento puede resumirse de la manera

siguiente:

– La Comisión presenta una propuesta al Parlamento Europeo y al

Consejo. El Parlamento Europeo dictamina sobre la propuesta (primera

lectura).

– El Consejo se pronuncia sobre la propuesta de la Comisión y sobre las

enmiendas del Parlamento. Si las aprueba todas (o si el Parlamento no

ha presentado ninguna), el Consejo puede adoptar el acto. En caso

contrario, transmite al Parlamento Europeo una “posición común”;

– El Parlamento se pronuncia sobre la “posición común” en un plazo de

tres meses (segunda lectura):

• Si el Parlamento aprueba la “posición común”, el acto se adopta en

esta forma y termina el procedimiento.

• Si el Parlamento rechaza la “posición común”, el acto propuesto se

considera no adoptado, y el procedimiento termina igualmente.

• La tercera posibilidad es que el Parlamento proponga nuevas

enmiendas, en cuyo caso el procedimiento continúa en los términos

siguientes.

El texto enmendado por el Parlamento se transmite al Consejo ya la Comisión, la cual dictamina sobre tales enmiendas. Sidentro de un plazo de tres meses el Consejo aprueba todas lasenmiendas por mayoría cualificada, el acto se consideraadoptado en forma de “posición común modificada”. El Consejodebe pronunciarse por unanimidad sobre las enmiendas delParlamento que han sido objeto del dictamen negativo de laComisión.

Si el Consejo no aprueba todas las enmiendas en los términosseñalados en el apartado anterior, se convoca al Comité deConciliación en un plazo de seis semanas. El Comité deConciliación reúne, en número igual, a los miembros del Consejo(o sus representantes) y a miembros del Parlamento Europeo,con el fin de intentar llegar a un acuerdo sobre un proyecto

común en un plazo de seis semanas a partir de la convocatoria.En caso de acuerdo, el Consejo y el Parlamento deben aprobarel proyecto común así elaborado dentro de un nuevo plazo deseis semanas. En caso de desacuerdo, el acto propuesto seconsidera no adoptado.

Cabe subrayar que en la primera lectura no hay plazos establecidos,

mientras que en la segunda y en la etapa de conciliación sí que existen

plazos estrictos; su transcurso impide que el acto sea adoptado.

En la mayoría de los casos, el Consejo decide por mayoría cualificada.

Sin embargo, en algunos casos específicos decide por unanimidad

durante todo el procedimiento.

Durante la primera y la segunda lectura tienen lugar reuniones técnicas

y diálogos tripartitos entre el Consejo, el Parlamento Europeo y la

Comisión, y lo mismo ocurre antes de la reunión del Comité de

Conciliación, con el fin de acercar posiciones entre las Instituciones y de

facilitar la búsqueda de un acuerdo, evitando así la reunión del Comité

de Conciliación. Con el mecanismo del diálogo tripartito, que no está

previsto en los Tratados, ha podido reducirse de manera significativa el

número de asuntos que requieren una reunión del Comité de

Conciliación, y en consecuencia la duración del procedimiento

legislativo.

En la actualidad, los acuerdos en primera y segunda lectura

representan alrededor del 72% del total de asuntos en procedimiento

de codecisión (más o menos un 32% en primera lectura y un 40% en

segunda lectura). A menudo son los asuntos más sensibles desde el

punto de vista político los que son objeto del procedimiento de

conciliación, lo cual coincide con la lógica del procedimiento de

codecisión. Sin embargo, no siempre ocurre así; en ocasiones llegan al

procedimiento de conciliación asuntos relativamente técnicos, y a veces

se llega a un acuerdo en primera lectura aun para un asunto delicado

desde el punto de vista político, por motivos de prioridades políticas o

por imperativos del calendario.

b) Procedimiento de cooperación

El procedimiento de cooperación (art. 252 del TCE) fue instaurado por

el Acta Única Europea con el fin de dar más peso a la consulta al

Parlamento en la adopción de determinadas decisiones, dejando

siempre la última palabra al Consejo. El Tratado de Amsterdam redujo

considerablemente el ámbito de aplicación de este procedimiento en

beneficio del procedimiento de codecisión. El procedimiento de

cooperación únicamente se aplica en la actualidad al ámbito de la

política económica y monetaria.

El procedimiento de cooperación puede resumirse así:

La Comisión transmite una propuesta al Consejo y al ParlamentoEuropeo. El Parlamento emite un dictamen sobre tal propuesta(primera lectura), y a la vista de ese dictamen el Consejoadopta una “posición común”, que es remitida de nuevo alParlamento.

El Parlamento europeo, en segunda lectura, y siempre dentrodel plazo de tres meses, puede: bien aprobar la posición común; en ese caso, el Consejoaprueba definitivamente el acto conforme a la posición común;• bien rechazarla por mayoría absoluta; aún así, el Consejopuede adoptar la posición común, pero ha de hacerlonecesariamente por unanimidad;• bien proponer enmiendas, también por mayoría absoluta.

En el caso de que el Parlamento hubiera enmendado la posicióncomún, la Comisión reconsidera su propuesta en el plazo de unmes en función de las enmiendas propuestas por el ParlamentoEuropeo, y remite esta propuesta reconsiderada al Consejo. ElConsejo, en el plazo de tres meses, adopta la propuestareconsiderada por mayoría cualificada; sólo puede modificarlapor unanimidad.

Como en el caso anterior, el transcurso de los plazos establecidos

impide que el acto sea adoptado.

c) El procedimiento de dictamen consultivo

Este procedimiento puede ser bien obligatorio, porque lo exigen los

Tratados comunitarios en diferentes ámbitos (por ejemplo la agricultura,

las reglas de competencia, los asuntos fiscales y en materia de revisión

de los Tratados), bien facultativo, aunque el Consejo se ha

comprometido a consultar al Parlamento sobre la mayoría de las

cuestiones importantes, y también la Comisión puede pedir al Consejo

que se consulte al Parlamento.

Según este procedimiento, una vez recibida una propuesta de la

Comisión, el Consejo debe pedir y estudiar el dictamen del Parlamento

Europeo, para luego pronunciarse por mayoría cualificada o por

unanimidad, según los casos. Pero el Consejo queda vinculado sólo a

solicitar tal dictamen, no a seguir la posición del Parlamento (dictamen

preceptivo, pero no vinculante): el Parlamento no puede impedir que se

adopte el acto ni imponer la modificación del mismo, aunque,

naturalmente, el Consejo puede modificar el proyecto de acto si

considera justificadas las propuestas de enmienda del Parlamento

Europeo. Cosa distinta es que la Comisión pueda modificar entretanto

su propuesta para tener en cuenta el dictamen del Parlamento Europeo;

en este caso, como ya se ha dicho, el Consejo sólo puede modificar la

propuesta de la Comisión por unanimidad.

d) El procedimiento de dictamen conforme

El Acta Única Europea de 1986 introdujo el procedimiento de dictamen

conforme en dos sectores: los acuerdos de asociación y la adhesión a la

Unión Europea. En la actualidad, este procedimiento se aplica también,

por ejemplo, a los Fondos Estructurales y de Cohesión, a las

modificaciones de los estatutos del Sistema Europeo de Bancos

Centrales y del BCE o, como hemos visto en una lección anterior, a los

controles preventivo y represivo que la Unión ejerce sobre el respeto a

sus principios esenciales por parte de los Estados miembros.

El procedimiento de dictamen conforme atribuye al Parlamento Europeo

un verdadero poder de bloqueo en todos estos ámbitos, ya que el

Consejo no puede adoptar el acto sin su acuerdo. El Parlamento puede

aceptar o rechazar la propuesta, pero no modificarla.

1.4. Peculiaridad del procedimiento presupuestario

a) El procedimiento de adopción del presupuesto dura más de ocho

meses. La Comisión prepara un anteproyecto que somete al Consejo de

la Unión Europea. Sobre esta base, el Consejo elabora un proyecto de

presupuesto que trasmite al Parlamento para una primera lectura. El

Parlamento enmienda el proyecto en función de sus prioridades políticas

y lo devuelve al Consejo, que a su vez puede modificarlo antes de

enviarlo de nuevo al Parlamento. Éste, en segunda lectura, aprueba o,

como ya ha ocurrido en varias ocasiones, rechaza el presupuesto,

exigiendo es este caso que se le presente un nuevo proyecto. Quien da

por finalizado el procedimiento, constatando el acuerdo entre

Parlamento y Consejo, es el Presidente del Parlamento; sólo tras su

firma puede ejecutarse el Presupuesto.

La Comisión entonces ejecuta el presupuesto. El Tribunal de Cuentas,

por su parte, examina la ejecución del presupuesto del año precedente

y publica su informe anual. El Consejo, a la luz de las observaciones del

Tribunal de Cuentas propone una recomendación al Parlamento

Europeo. Y éste, sobre la base de una recomendación de su Comisión de

Control Presupuestario, aprueba la gestión de la Comisión. La decisión

de aprobación de la gestión contiene recomendaciones para mejorar la

ejecución del presupuesto en el futuro. El Parlamento también puede

denegar la aprobación de la gestión. b) Si bien el diálogo entre ambas

ramas de la autoridad presupuestaria, el Parlamento y el Consejo, ha

atravesado fases difíciles, hasta el punto de dar lugar a litigios ante el

Tribunal de Justicia, las Instituciones se han esforzado por instaurar

procedimientos que mejoren el procedimiento presupuestario previsto

en el art. 272 TCE. En la actualidad, este artículo (que desde la revisión

de 1975 no ha sufrido prácticamente cambio alguno) sólo refleja

parcialmente la realidad de un procedimiento que ha ido evolucionando

profundamente.

Desde 1988 el Parlamento, el Consejo y la Comisión han firmado cuatro

acuerdos interinstitucionales sobre la disciplina presupuestaria y la

mejora del procedimiento presupuestario; estos acuerdos van

acompañados de perspectivas financieras plurianuales que establecen

topes de gasto por sectores que las tres instituciones se comprometen a

respetar durante el procedimiento presupuestario anual. Pretenden, en

definitiva, reforzar la disciplina presupuestaria, controlar el aumento

total de los gastos y garantizar un desarrollo armonioso del

procedimiento presupuestario.

El primer AII se celebró en 1988 para permitir la aplicación de las

perspectivas financieras 1988-1992 («Paquete Delors I»), destinadas a

lograr los recursos necesarios para la aplicación presupuestaria del Acta

Única. Desde entonces, las perspectivas financieras se renovaron en

1992 para el período 1993-1999 («Paquete Delors II»), en 1999 para el

período 2000-2006 («Agenda 2000») y en 2006 para el período 2007-

2013.

b) El factor que determina la mayor complejidad del procedimiento es la

clasificación de los gastos en obligatorios (GO) y no obligatorios (GNO).

Al margen de su poder final sobre el conjunto del Presupuesto, el poder

de decisión del Parlamento varía radicalmente entre unas partes y otras

del mismo. Si bien tiene la última palabra para los gastos no

obligatorios (con ciertos límites), para los obligatorios su poder se

reduce casi a emitir un dictamen motivado. De hecho, el aumento del

poder presupuestario del Parlamento tiene más relación con el mayor

porcentaje de los gastos no obligatorios en el presupuesto que con

cambios de procedimiento 3 .

El art. 272 del TCE se refiere a los gastos obligatorios como “gastos

(...) que resulten obligatoriamente del Tratado o de los actos adoptados

en virtud de éste”. Según esto, nos encontraríamos ante gastos

inevitables a cuya percepción tienen derecho terceros, bien sea

agricultores que se acogen a precios garantizados, bien países terceros

vinculados a la Unión por acuerdos internacionales. Los gastos no

obligatorios serían créditos que se pueden suprimir y sobre los cuales la

autoridad presupuestaria tendría una amplia capacidad discrecional.

La realidad es mucho menos precisa, y la clasificación de los gastos en

una u otra categoría ha sido siempre fuente de conflicto entre ambas

ramas de la autoridad presupuestaria. Además, existen casos

paradigmáticos que muestran hasta qué punto es difícil realizar esta

distinción: los salarios de los funcionarios se han considerado siempre

gastos no obligatorios, cuando de hecho existe una obligación legal

auténtica de abonarlos.

Tal como ya se ha mencionado, el Parlamento tiene la última palabra en

cuanto a los gastos no obligatorios, pero esto no significa que pueda

consignar en el presupuesto cualquier importe. Para ello se ve limitado

por el “tipo máximo de aumento” (art. 272 TCE), que consiste en una

indicación estadística que calcula la Comisión. En los años 80, la fijación

del tipo máximo fue fuente continua de conflictos entre el Parlamento y

el Consejo. La mecánica de las perspectivas financieras, que obliga a las

tres instituciones a respetar límites máximos anuales en cada rúbrica de

gasto, ha hecho pasar a un segundo plano la problemática del tipo de

aumento.

1.5. El nuevo Tratado de Lisboa

El Proyecto de Tratado constitucional modificaba la denominación del

procedimiento de codecisión, que pasaba a ser la de procedimiento

legislativo ordinario, y generalizaba su aplicación, aunque en casos

particulares específicamente previstos podrían regir procedimientos

legislativos especiales. El Tratado de Lisboa generaliza igualmente el

procedimiento legislativo ordinario que, conforme al artículo 249 A

TFUE, “consiste en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el

Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o

una decisión”. El procedimiento se define en el artículo 251 TFUE, que

aclara y simplifica el procedimiento aquí estudiado.

2. La celebración de Tratados internacionales

a) La personalidad jurídica está ligada en el Derecho internacional a la

capacidad para vincularse mediante Tratados. En tal medida, y

conforme a lo estudiado en la lección segunda, es la Comunidad, más

que la Unión, quien está en condiciones de celebrarlos. Precisamente

por ello, la regulación del procedimiento para la celebración de Tratados

se contiene en el TCE, art. 300.

b) El número primero del art. 300 TCE se refiere a la iniciativa para

emprender negociaciones y a la dirección de las mismas:

En los casos en que las disposiciones del presente Tratado prevean la

celebración de acuerdos entre la Comunidad y uno o más Estados u

organizaciones internacionales, la Comisión presentará recomendaciones

al Consejo, el cual autorizará a aquélla la apertura de las negociaciones

necesarias.

Dichas negociaciones serán llevadas a cabo por la Comisión, en consulta

con los comités especiales designados por el Consejo para que la asistan

en dicha función y de acuerdo con las directrices que el Consejo pueda

marcarle.

En el ejercicio de las competencias que le atribuye el presente apartado,

el Consejo decidirá por mayoría cualificada, excepto en los casos en los

que el primer párrafo del apartado 2 dispone que el Consejo decidirá por

unanimidad (cuando el acuerdo se refiera a un ámbito en el que sea

necesaria la unanimidad para la adopción de reglas internas o se trate

de acuerdos que establezcan una asociación que entrañe derechos y

obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos

particulares).

c) El apartado tercero se refiere a la intervención del Parlamento, que

tiene lugar una vez fijado el texto del Tratado: Salvo para los acuerdos

contemplados en el apartado 3 del art. 133 (política comercial común),

el Consejo concluirá los acuerdos previa consulta al Parlamento

Europeo, incluso cuando se trate de un ámbito en el que resulte

necesario el procedimiento de codecisión o de cooperación para la

adopción de reglas internas. El Parlamento Europeo emitirá su dictamen

en un plazo que el Consejo podrá fijar según la urgencia. De no mediar

dictamen al término de dicho plazo, el Consejo podrá pronunciarse sin

él. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, se concluirán previo

dictamen conforme del Parlamento Europeo los acuerdos que

establezcan una asociación que entrañe derechos y obligaciones

recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares, así como

los demás acuerdos que creen un marco institucional específico al

organizar procedimientos de cooperación, los acuerdos que tengan

implicaciones presupuestarias importantes para la Comunidad y los

acuerdos que impliquen una modificación de un acto aprobado con

arreglo al procedimiento de codecisión. En caso de urgencia, el Consejo

y el Parlamento Europeo podrán fijar un plazo para la emisión del

dictamen conforme.

d) El art. 300.2 TCE se refiere a la competencia del Consejo para

comprometerse formalmente mediante la firma y celebración del

Tratado internacional ya negociado, así como para ciertas decisiones

anejas a tal acto (aunque deba informar sobre ellas al Parlamento): Sin

perjuicio de las competencias reconocidas a la Comisión en este ámbito,

la firma, que podrá ir acompañada de una decisión sobre la aplicación

provisional antes de la entrada en vigor, y la celebración de los acuerdos

serán decididas por el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de

la Comisión. El Consejo decidirá por unanimidad cuando el acuerdo se

refiera a un ámbito en el que sea necesaria la unanimidad para la

adopción de reglas internas o se trate de uno de los acuerdos que

establezcan una asociación que entrañe derechos y obligaciones

recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares. Se

informará de forma plena e inmediata al Parlamento Europeo acerca de

toda decisión adoptada con arreglo al presente apartado relativa a la

aplicación provisional de acuerdos.

e) El mismo apartado atribuye al Consejo ciertas facultades en relación

con la ulterior ejecución del Tratado, con la simple obligación de

informar al Parlamento: Se aplicarán los mismos procedimientos para la

decisión de suspender la aplicación de un acuerdo y para el

establecimiento de posiciones que deban adoptarse en nombre de la

Comunidad en un organismo creado por un acuerdo, cuando dicho

organismo deba adoptar decisiones que surtan efectos jurídicos, excepto

las decisiones que completen o modifiquen el marco institucional del

acuerdo. Se informará de forma plena e inmediata al Parlamento

Europeo acerca de toda decisión adoptada con arreglo al presente

apartado relativa a la suspensión de acuerdos o al establecimiento de la

posición de la Comunidad en algún organismo creado por un acuerdo.

En el mismo contexto, el apartado cuarto prevé la atribución de ciertas

competencias a la Comisión: Al concluir un acuerdo, el Consejo podrá

autorizar a la Comisión para que apruebe en nombre de la Comunidad

las adaptaciones para cuya adopción dicho acuerdo prevea un

procedimiento simplificado o la intervención de un órgano creado por el

acuerdo, sometiendo, si procede, dicha autorización a condiciones

específicas.

f) En los números cinco y seis del art. 300, en fin, se prevé que la

celebración de Tratados que impliquen enmiendas al presente Tratado o

que, conforme al dictamen del Tribunal de Justicia emitido al efecto (y

que se estudiará en la lección décimocuarta), no sean compatibles con

el mismo, deberá abordarse por el procedimiento de reforma del propio

Tratado, previsto en el art. 48 TUE, y que se estudia más adelante.

g) El art. 111 TCE contiene reglas específicas para los tratados en

materia de régimen monetario o de régimen cambiario con uno o varios

Estados u organizaciones internacionales, en las que el Consejo

adquiere mayor centralidad tanto en la iniciativa como en las

negociaciones (por más que la Comisión estará plenamente asociada a

las mismas).

h) El art. 24 TUE prevé, para los dos pilares no comunitarios de la Unión

(ap. 1 y 4), que cuando sea necesario celebrar un acuerdo con uno o

varios Estados u organizaciones internacionales, el Consejo podrá

autorizar a la Presidencia, en su caso asistida por la Comisión, a

entablar negociaciones a tal efecto. El Consejo celebrará dichos

acuerdos basándose en una recomendación de la Presidencia (ap. 1).

Los acuerdos celebrados con arreglo a las condiciones establecidas en el

presente artículo serán vinculantes para las instituciones de la Unión

(ap. 6). Pero ningún acuerdo será vinculante para un Estado miembro

cuyo representante en el Consejo declare que tiene que ajustarse a las

exigencias de su propio procedimiento constitucional; los restantes

miembros del Consejo podrán acordar, no obstante, que el acuerdo se

les aplique provisionalmente. El Consejo decidirá por unanimidad

cuando el acuerdo se refiera a una cuestión en la que se requiera la

unanimidad para la adopción de decisiones internas (ap. 2); cuando el

acuerdo tenga como finalidad aplicar una acción común o una posición

común en el ámbito PESC o cuando el acuerdo se refiera a una cuestión

en la que se requiera la mayoría cualificada para la adopción de

decisiones o de medidas internas en el tercer pilar, el Consejo decidirá

por mayoría cualificada de conformidad con las reglas que regulan ésta,

de modo diferente, en ambos pilares (ap. 3 y 4).

i) El Tratado de Lisboa otorga personalidad jurídica a la Unión (artículo

46 A TUE), y esto se traduce, naturalmente, en la capacidad para

concluir acuerdos internacionales (artículo 24 TUE). El procedimiento

general es regulado en el artículo 188 N TFUE. Las modificaciones

principales respecto del artículo 300 TCE son

que no es la Comisión la que negocia el Tratado, sino unnegociador designado al efecto.

que se informará de forma plena e inmediata al ParlamentoEuropeo en todas las fases del procedimiento.

Última modificación 31/12/2008 12:57

Lección 12. Las fuentes del Derecho Comunitario

1. El Derecho originario

1.1. Naturaleza

1.2. Contenido

1.3. El procedimiento de reforma de los Tratados

2. El Derecho derivado

2.1. Actos tipificados en el Derecho comunitario

2.2. Actos atípicos

2.3. Los pilares no comunitarios de la Unión

2.4. El nuevo Tratado de Lisboa

2.5. El nuevo Tratado de Lisboa

3. Los Tratados internacionales y otras fuentes del Derecho Internacional

3.1. Los Tratados internacionales

3.2. Otras fuentes de Derecho internacional.

4. Otras fuentes del Derecho de la Unión

1. El Derecho originario1.1. Naturaleza

a) Se denomina Derecho originario a las normas contenidas en los

Tratados que dan vida al ordenamiento comunitario.

Este Derecho originario se fundamenta en el consentimiento de los

Estados, formado a través de los procedimientos previstos en las

Constituciones de cada Estado miembro y manifestado en forma

solemne, de cara a la comunidad internacional, a través de la

correspondiente ratificación de los Tratados. Las normas que dan origen

al ordenamiento comunitario son, pues, de carácter jurídico-

internacional.

Del mismo modo, las modificaciones del Derecho originario han de

recogerse en normas convencionales, que tienen la misma naturaleza

que los Tratados constitutivos. Por ello el Derecho originario comprende

no sólo los Tratados constitutivos, sino también los Tratados que los

han modificado.

b) Las normas de Derecho originario gozan de primacía sobre las demás

normas de Derecho europeo, que no pueden contradecirlas. Para

garantizarlo se establece una serie de recursos ante el Tribunal de

Justicia, que se estudiarán en la última lección.

Asimismo, los Tratados comunitarios prevalecen sobre los convenios o

acuerdos que hubieran celebrado con anterioridad dos o más Estados

miembros entre sí. Y, por supuesto, dos o más Estados miembros,

después de haber asumido las obligaciones contenidas en el Derecho

originario, tampoco pueden celebrar un Tratado que les aparte

singularmente del régimen ya establecido con carácter general en el

Derecho originario.

Del art. 48 TUE se puede deducir igualmente que no cabe modificar los

Tratados por vías diferentes de las previstas al efecto, ni siquiera

mediante un Tratado firmado por todos los Estados miembros de

conformidad con las reglas generales del Derecho internacional (por

ejemplo, si pretendieran retroceder en algún aspecto de la integración

sin pasar por los trámites de consulta previstos en el art. 48 TUE).

También están sujetos a la primacía de los Tratados constitutivos de la

Unión aquellos Tratados que los Estados miembros celebren con

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terceros países con posterioridad a la entrada en vigor de los Tratados

comunitarios o a la correspondiente adhesión. Los Convenios o

Acuerdos que los países miembros tuvieran ya celebrados con terceros

países y que sean contradichos por los Tratados comunitarios no

quedan bajo la primacía de éstos, si bien en estos casos el país

miembro deberá recurrir a todos los medios apropiados para eliminar

incompatibilidades o contradicciones (art. 307 TCE).

1.2. Contenido

Cabe diferenciar los Tratados constitutivos y los Tratados concluidos

para su modificación, de un lado; de otro, los actos de naturaleza

convencional que se producen con motivo de las adhesiones de nuevos

Estados miembros.

a) Los Tratados constitutivos son (al margen del ya expirado Tratado

constitutivo de la Comunidad Económica del Carbon y del Acero), los de

la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la

Energía Atómica, adoptados en Roma el 25 de marzo de 1957 y que

entraron en vigor el 1.1.1958. Ambos tienen, como el TUE (art. 51),

una duración ilimitada.

Modificaciones generales de los Tratados, efectuadas naturalmente a

través de Tratado, se encuentran en

el Acta Única Europea, firmada en Luxemburgo el 17 de febrerode 1986 por nueve Estados miembros y el 28 de febrero de 1986en La Haya por los tres Estados restantes (entró en vigor el1.7.1987),

el Tratado de la Unión Europea firmado en Mastrique el 7 defebrero de 1992 (entró en vigor al 1.11.1993),

el Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997 (entró envigor el 1.5.1999),

el Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001 (entró en vigor el1.2.2003).

el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007, que siculmina con éxito el actual proceso de ratificación debería entraren vigor el 1 de enero de 2009.

Algunas modificaciones parciales fueron llevadas a cabo, por ejemplo,

por los Tratados por el que se modifican determinadas disposiciones

presupuestarias y financieras de los Tratados constitutivos de las

Comunidades Europeas (Luxemburgo, 22 de abril de 1970) y por el que

se constituye un Consejo único y una Comisión única de las

Comunidades Europeas (Bruselas, 22 de julio de 1975).

b) Las ampliaciones han dado lugar también a los correspondientes

Tratados de Adhesión y a las Actas relativas a las condiciones de

adhesión

de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido de Gran Bretaña, envigor desde el 1.1.1973

de Grecia, en vigor desde el 1.1.1981

de España y Portugal, en vigor desde el 1.1.1986

de Austria, Finlandia y Suecia, en vigor desde el 1.1.1995

de Chequia, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta,Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, en vigor desde el 1.5.2004

de Bulgaria y Rumanía, en vigor desde el 1.1.2007

1.3. El procedimiento de reforma de los Tratados

a) El art. 48 TUE regula el procedimiento ordinario de reforma de los

Tratados, que prevé la reunión al efecto de una conferencia de

representantes de los gobiernos de los Estados miembros (la llamada

Conferencia Intergubernamental).

Al margen de dicho procedimiento general quedan, de un lado, las

modificaciones derivadas de la adhesión de nuevos Estados, que ya se

estudiaron en la lección tercera. De otro, ciertos procedimientos

simplificados que afectan a cuestiones muy concretas (el desarrollo de la

ciudadanía, la adopción de un régimen electoral común y la financiación

de la Comunidad con recursos propios); tanto la iniciativa como el

derecho parlamentario de concurso están regulados de modo diferente

en cada uno de estos supuestos, pero siempre se prescinde de la

Conferencia Intergubernamental: tras la decisión del Consejo por

unanimidad, las modificaciones propuestas deben ser ratificadas por los

Estados miembros.

b) El art. 48 TUE dispone un procedimiento en tres fases:

La fase de iniciativa: El Gobierno de cualquier Estado miembro o la

Comisión podrán presentar al Consejo proyectos de revisión de los

Tratados sobre los que se funda la Unión. Si el Consejo, previa consulta

al Parlamento Europeo y, en su caso, a la Comisión, emite un dictamen

favorable a la reunión de una conferencia de los representantes de los

Gobiernos de los Estados miembros, ésta será convocada por el

Presidente del Consejo, con el fin de que se aprueben de común

acuerdo las modificaciones que deban introducirse en dichos Tratados.

En el caso de modificaciones institucionales en el ámbito monetario se

consultará también al Consejo del Banco Central Europeo. El Parlamento

Europeo ha visto reiteradamente frustrados sus deseos de verse

legitimado para promover una revisión de los Tratados. Por lo demás, el

Consejo decide sobre la oportunidad o no de iniciar el procedimiento de

revisión tras consultas preceptivas, pero no vinculantes; tampoco aquí

se han visto atendidas las reclamaciones del Parlamento Europeo. El

Consejo se pronuncia por mayoría simple a través de un dictamen.

Compete entonces a la Presidencia del Consejo la convocatoria de una

Conferencia Intergubernamental, determinando como objetivo la

aprobación de las modificaciones que deban introducirse en los

Tratados.

La Conferencia Intergubernamental: Esta fase se atiene al régimen

general de las relaciones internacionales, aunque se haya atribuido una

cierta intervención a las Instituciones, en particular al Parlamento

Europeo. Reúne a los representantes de los Estados miembros, y el TUE

dispone que el texto del Tratado se adopte “de común acuerdo” por

ellos. Es un sistema más rígido que el previsto por la Convención de

Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, cuyo art. 9.2 establece

como regla general la mayoría de dos tercios; pero el acuerdo de todos

es un requisito que deriva lógicamente de la exigencia, incorporada

como tercera fase, de una posterior ratificación del nuevo Tratado por

todos los Estados miembros.

La ratificación del Tratado: La enmiendas entrarán en vigor después

de haber sido ratificadas por todos los Estados miembros, de

conformidad con sus respectivas normas constitucionales. Los

complicados procesos de ratificación de los Tratados de Mastrique y de

Niza y el fracaso del Tratado constitucional, aludidos en la primera

lección, ponen en evidencia la importancia de esta fase: el art. 48 TUE,

al someter las modificaciones a la condición de una ratificación

unánime, permite que un solo Estado impida el avance de la

construcción europea. c) El Tratado de Niza no modifica el art. 48 TUE;

sin embargo, previó en la Declaración nº 23, relativa al Futuro de la

Unión, la convocatoria de un proceso de debate más amplio y profundo.

Así, como se expuso en la lección primera, la elaboración del Tratado

constitucional superó el procedimiento ordinario mediante la creación de

la Convención sobre el Futuro de Europa, como fase previa a la

Conferencia Intergubernamental, formada por representantes de los

parlamentos nacionales, del Parlamento Europeo y de los gobiernos de

los Estados miembros. El fracaso de dicho Tratado ha llevado a un

Tratado de Lisboa que se ha atenido al procedimiento ordinario. d) El

Tratado de Lisboa prevé un procedimiento ordinario y varios

procedimientos simplificados de revisión en el nuevo art. 48 TUE. El

primero de ellos incorpora las siguientes novedades significativas:

La atribución de la iniciativa también al Parlamento Europeo,reservando la decisión última al respecto al Consejo Europeo,que decidirá por mayoría simple

La convocatoria de una Convención salvo que el ConsejoEuropeo decida por mayoría simple, previa aprobación delParlamento Europeo, no convocar una Convención cuando laimportancia de las modificaciones no lo justifique.

La Convención adoptará por consenso una recomendación sobrela que se desarrollarán los trabajos de la ulterior Conferencia derepresentantes de los Gobiernos.

la cláusula de cautela conforme a la cual si, transcurrido unplazo de dos años desde la firma del Tratado modificativo de losTratados, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lohan ratificado y uno o varios Estados miembros han encontradodificultades para proceder a dicha ratificación, el ConsejoEuropeo examinará la cuestión.

Los procedimientos simplificados de revisión afectan, de un lado, a las

políticas y acciones internas consagradas en la Parte III del Tratado de

Funcionamiento de la Unión Europea. El Consejo Europeo podrá

adoptar, por unanimidad, una decisión de modificación de estas

políticas, previa consulta del Parlamento Europeo, de la Comisión y, en

su caso, del Banco Central Europeo. Estas reformas entrarán en vigor

una vez aprobadas por todos los Estados miembros con arreglo a sus

normas constitucionales respectivas.

Un segundo procedimiento simplificado contiene la llamada “cláusula

pasarela”, por la cual el Consejo Europeo, por unanimidad y previa

aprobación del Parlamento Europeo por mayoría absoluta, podrá adoptar

una decisión conforme a la cual las decisiones que el Consejo debiera

tomar por unanimidad puedan adoptarse por mayoría cualificada; esta

pasarela no se podrá aplicar a las decisiones que tengan repercusiones

militares o en el ámbito de la defensa. Una pasarela equivalente

permite pasar de los procedimientos legislativos especiales al

procedimiento legislativo ordinario. En ambos casos, basta con la

oposición de un Parlamento nacional notificada en el plazo de seis

meses desde que les fuera comunicada la iniciativa del Consejo Europeo

para que el procedimiento simplificado fracase.

2. El Derecho derivado2.1. Actos tipificados en el Derecho comunitario

a) Conforme al art. 249 TCE, El reglamento tendrá un alcance

general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente

aplicable en cada Estado miembro. La directiva obligará al Estado

miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse,

dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la

forma y de los medios. La decisión será obligatoria en todos sus

elementos para todos sus destinatarios. Las recomendaciones y los

dictámenes no serán vinculantes.

b) El reglamento, como fuente obligatoria en todos sus elementos y

directamente aplicable, incide de forma inmediata en el ordenamiento

de los Estados miembros, sin necesidad de ningún desarrollo normativo

por parte de los poderes estatales. Los derechos y obligaciones que en

él se contienen son inmediatamente ejercitables y exigibles por los

ciudadanos de cada Estado miembro.

Ello significa que no sólo no necesita acto alguno de recepción por parte

de los Estados, sino que tal mediación está proscrita, dado que podría

comprometer la aplicación directa, simultánea y uniforme de las reglas

contenidas en la norma comunitaria. Naturalmente, esta regla general

no impide que el propio Reglamento puede contener normas dirigidas a

las autoridades nacionales o comunitarias imponiéndoles la adopción de

medidas de aplicación.

El alcance general lo opone a las decisiones, que en principio tienen

destinatarios precisos, y lo convierte en un acto específicamente

normativo, dirigido a categorías abstractas de sujetos. El Reglamento se

configura, pues, como medio privilegiado al servicio de la integración,

auténtico acto legislativo de las Comunidades Europeas.

c) La directiva puede tener como destinatarios a Estados concretos o,

más comúnmente, a todos ellos. Establece un resultado que debe

alcanzarse, y deja a los Estados miembros, obligados a adecuar su

legislación a la normativa comunitaria, la elección de la forma y de los

medios para lograrlo, fijándoles un plazo al efecto.

El Estado, a fin de alcanzar los objetivos marcados por la directiva, debe

por su parte adoptar disposiciones que, en su caso, modifiquen o

deroguen las normas vigentes en su territorio; a ello se le denomina

trasponer o incorporar la directiva comunitaria. La norma nacional de

trasposición o incorporación puede ser modificada posteriormente, pero

ninguna modificación puede apartarse sustancialmente de las

disposiciones de la norma comunitaria.

La directiva, por tanto, no crea en principio derechos y obligaciones

para los particulares, sino sólo a través de los actos de incorporación

adoptados por el Estado. Es preciso, no obstante, introducir dos

matizaciones de importancia.

De un lado, las normas nacionales que se utilizan para laincorporación de la directiva al Derecho de los Estados deberánser interpretadas de conformidad con lo dispuesto en ella (ladenominada interpretación conforme al Derecho comunitario); ladirectiva rige así, en adelante, junto con la norma estatal que laincorpora. El principio rige incluso, transcurrido el plazo paraincorporar la directiva, para el Derecho nacional noconvenientemente adaptado, que deberá ser interpretado, en lamedida de lo posible, en los términos que en mayor medidafaciliten el logro de los objetivos señalados por la directiva.

En segundo lugar, y como se verá con mayor detalle en lapróxima lección, la jurisprudencia ha reconocido que lasdirectivas pueden tener efectos directos, si bien únicamentefrente a un Estado que no haya incorporado o haya incorporadoincorrectamente una directiva, una vez expirado el plazoseñalado al efecto, y siempre que se trate de disposicionesprecisas y completas. Ello tiene particular importancia en lamedida en que las instituciones comunitarias aprueban confrecuencia las denominadas directivas detalladas, que apenasdejan a los Estados márgenes de discrecionalidad.

d) “El Tratado deja al legislador libertad para elegir el instrumento, en

particular entre el reglamento y la directiva como instrumentos

legislativos ‘por excelencia’, con algunas excepciones: algunas bases

jurídicas imponen un instrumento determinado.

“Cada instrumento parece tener sus ventajas: frente a la flexibilidad que

la directiva ofrece al legislador (puede limitarse a fijar el marco general

de una política o las normas mínimas, pero también, en casos

específicos, puede establecer disposiciones muy detalladas que dejan

poco o ningún margen de libertad a los Estados miembros; permite

tener en cuenta la especificidad institucional y jurídica de cada Estado

miembro), el reglamento presenta la ventaja de su aplicación inmediata

y homogénea, que resulta indispensable en algunos ámbitos.

“El principio de proporcionalidad determina la elección del instrumento

jurídico; el Protocolo sobre la aplicación de los principios de

subsidiariedad y proporcionalidad concede en su apartado 6 cierta

preferencia a las directivas sobre los reglamentos, y a las directivas

marco (instrumento inexistente en la tipología del Tratado) sobre

directivas detalladas. El apartado 7 de este Protocolo indica que las

medidas comunitarias deberían ofrecer a los Estados miembros varias

formas alternativas de alcanzar los objetivos perseguidos” 1 .

e) Las decisiones constituyen el acto jurídico típico mediante el que las

instituciones comunitarias ejecutan el propio Derecho cuando tienen

atribuida la competencia al efecto; atribuyen derechos e imponen

obligaciones, de manera individual y directa, a un Estado o a un

particular. Esta eficacia individual las diferencia del reglamento, en

términos similares a los que en el Derecho administrativo nacional

sirven para distinguir el acto administrativo y el reglamento.

Como actos administrativos singulares, entran en vigor mediante su

notificación, si bien deben ser publicadas en el Diario Oficial de la Unión

Europea en el supuesto de no indicar destinatario o de tener como

destinatarios a todos los Estados miembros.

f) En las recomendaciones se sugiere a los destinatarios un

comportamiento determinado, sin obligarlos jurídicamente a adoptarlo.

Los dictámenes evalúan una situación o un proceso.

Recomendaciones y dictámenes, pese a la ausencia de fuerza

vinculante, pueden tener alcance como instrumentos de interpretación

del Derecho comunitario, e incluso surtir otros efectos, especialmente

cuando a través suyo se asumen compromisos que, en determinadas

circunstancias, constituyen un elemento amparable bajo los principios

de lealtad comunitaria (entre las instituciones y los Estados) y de

confianza legítima (respecto de los particulares).

2.2. Actos atípicos

Se denominan actos atípicos a una serie de actos de naturaleza jurídica

dudosa y efectos jurídicos indeterminados, unos recogidos en los

Tratados y otros no siquiera previstos en ellos. La mayoría de ellos

podría incluirse en el llamado soft law, un Derecho cuya fuerza

vinculante resulta seriamente reducida. Los únicos requisitos que deben

cumplir realmente son los de tener origen en las instituciones y

encuadrarse en ámbitos de competencia comunitaria.

a) En efecto, ciertos artículos del Tratado requieren instrumentos

específicos de alcance y naturaleza diversos, cuyos efectos jurídicos

resultan a veces difíciles de apreciar. Los sucesivos Tratados que se han

ido superponiendo han ido añadiendo a la clasificación original que

figura en el art. 249 del TCE numerosos actos de Derecho derivado con

características propias. Algunos de ellos tienen incluso idéntica

denominación que los enumerados en ese artículo, pero presentan

ciertas singularidades. Así ocurre por ejemplo con las “orientaciones”,

término que aparece en materia de coordinación económica, de política

de empleo y de redes transeuropeas, o también el “programa marco”

utilizado en materia de investigación, o los programas de acción en el

ámbito del medio ambiente, etc. El término “decisión” a menudo se

utiliza, en la práctica, en relación con textos de carácter normativo y de

alcance general; se trata de actos jurídicos heterogéneos, aunque muy

diferentes de las decisiones con arreglo al art. 249 del Tratado. Este es

el caso, por ejemplo, de la Decisión relativa al sistema de recursos

propios de la Comunidad, la Decisión por la que se establecen los

procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución

atribuidas a la Comisión (Decisión “comitología”) o de las decisiones

basadas en el art. 308. La misma confusión terminológica afecta a

algunas normas que el Tratado denomina “decisiones de aplicación”, lo

que podría hacer pensar que se trata de normas de ejecución (tercer

nivel); es el caso, por ejemplo, de los artículos 148 y 162 relativos,

respectivamente, al Fondo Social Europeo y al Fondo Europeo de

Desarrollo Regional (FEDER).

b) Al margen de los Tratados, en la práctica, se han ido consolidando

otros instrumentos que no se podría calificar como jurídicos, pero que

han adquirido de facto un carácter vinculante. Pertenecen a esta

categoría, en particular:

los acuerdos interinstitucionales, una manifestación práctica delprincipio de cooperación leal entre instituciones; nadie pone enduda su eficacia como instrumento de autodisciplina para lasinstituciones, en particular en los ámbitos presupuestario ylegislativo;

las conclusiones y resoluciones del Consejo Europeo, que tienenun carácter político más que jurídico, pero que pueden afectarconsiderablemente a los procedimientos legislativos;

las resoluciones y conclusiones del Consejo, que sólo tienenvalor político, pero que no están totalmente exentas de efectosjurídicos; tienen valor en la interpretación de los actos jurídicos,como ha reconocido el Tribunal de Justicia;

las declaraciones de los Estados miembros incluidas en las actaso en las conclusiones del Consejo, que no tienen efectosjurídicos;

las declaraciones que las instituciones adjuntan a algunos actosjurídicos, que tienen un valor meramente declarativo.

2.3. Los pilares no comunitarios de la Unión

Además, el TUE contiene otros dos catálogos de instrumentos

específicos para los pilares no comunitarios de la Unión, en los que se

han querido descartar explícitamente los efectos directos: se limitan a

establecer obligaciones para los Estados miembros y las instituciones de

la Unión.

a) La gama completa de instrumentos de política exterior resulta

especialmente difícil de definir. Estos instrumentos tienen consecuencias

que son difíciles de entender basándose solamente en la clasificación

que figura en el Tratado.

El art. 12 TUE contiene un catálogo de instrumentos en materia de

política exterior:

Los principios y las orientaciones generales son actos políticosadoptados por el Consejo Europeo.

Las estrategias comunes, preparadas por el Consejo y adoptadaspor unanimidad por el Consejo Europeo, definen los objetivos ylos medios de acción de la Unión en ámbitos de interés comúnpara los Estados miembros. Puede afirmarse que tienen carácterjurídico desde el momento en que permiten la adopción, pormayoría cualificada, de actos de aplicación (acciones comunes,posiciones comunes o cualquier otra decisión).

Las acciones comunes están previstas para situacionesespecíficas en las que se considere necesaria una acciónoperativa de la Unión. Son vinculantes para los Estados y no sedetallan más sus efectos.

Las posiciones comunes definen la posición de la Unión sobre unasunto concreto de carácter geográfico o temático. Los Estadosdeben respetar las posiciones comunes en el marco de suspolíticas nacionales y en su acción diplomática.

El fortalecimiento de una coordinación sistemática entre losEstados miembros para el desarrollo de su política puederevestir distintas formas y constituye un método de acción, másque un instrumento propiamente dicho.

Además del catálogo del art. 12 TUE, el Título V prevé otros

instrumentos: por ejemplo, la información mutua y la concertación

mencionadas en el art. 16 y los mandatos relativos a la UEO

establecidos en el art. 17. Cabe señalar además que en el Título V

existen nuevas acepciones del término “decisión”, que se utiliza en un

sentido amplio para referirse a las medidas adoptadas en virtud del

Título V, pero también como acto de aplicación de acciones comunes y

posiciones comunes, casos en los que las decisiones se adoptan por

mayoría cualificada. Por otra parte, otros instrumentos, como las

directrices, códigos de conducta y declaraciones del Consejo y de la

Presidencia de la Unión, también han ido consolidándose en la práctica.

b) “El Tratado de Mastrique había previsto más o menos los mismos

instrumentos para la cooperación en materia de PESC y en materia de

justicia y asuntos de interior, el “tercer pilar”. El Tratado de Amsterdam

ha modificado los instrumentos disponibles en los ámbitos de la

cooperación policial y judicial en materia penal, que permanecen en el

“tercer pilar”.

El art. 34 del TUE distingue cuatro tipos de actos:

Las posiciones comunes definen el enfoque de la Unión sobre unasunto concreto. No se dice nada sobre su carácter vinculante.

Las decisiones marco se refieren a la aproximación de laslegislaciones. Son vinculantes para los Estados miembros encuanto al resultado. Recuerdan a la directiva, pero se excluyenexplícitamente los efectos directos.

Las decisiones no pueden utilizarse para la aproximación de laslegislaciones nacionales. Son vinculantes pero, como en el casode las decisiones marco, se excluyen los efectos directos.

Los convenios son instrumentos adoptados por el Consejo peroque están supeditados a ratificación por los Estados miembros.Se parecen a los instrumentos de Derecho internacional clásico yentran en vigor en los Estados que los han ratificado cuando seproducen más de la mitad de las ratificaciones.

El art. 34 contempla también medidas de aplicación de las decisiones y

convenios, que han de adoptarse por mayoría cualificada.

3. Los Tratados internacionales y otras fuentes del Derecho Internacional3.1. Los Tratados internacionales

a) Significativamente, el Grupo de trabajo que se encargaba de analizar

las fuentes del Derecho en la Convención sobre el Futuro de Europa se

denominó Simplificación: su proliferación siempre había originado

dificultades. El Tratado de Lisboa, sin embargo, mantiene el sistema de

fuentes existente; no prevé ni una simplificación de los actos jurídicos

ni cualquier tipo de jerarquía entre ellos.

a) La personalidad jurídica de la Comunidad Europea se manifiesta en la

posibilidad de concluir Tratados o Convenios mediante los

procedimientos señalados en la lección anterior.

El art. 300.7 TCE dispone que los acuerdos celebrados en las

condiciones mencionadas en el presente artículo serán vinculantes para

las Instituciones de la Comunidad, así como para los Estados miembros.

La sentencia Haegeman (1974) estableció que “las disposiciones del

acuerdo forman parte integrante, a partir de su entrada en vigor, del

ordenamiento jurídico comunitario”. Parece haberse configurado así un

sistema de recepción automática, aunque los Tratados celebrados por la

Comunidad se introducen en el Derecho comunitario a través de un

acto jurídico interno que requiere su publicación en el Boletín Oficial.

No necesitan tal recepción, sin embargo, las decisiones adoptadas por

órganos de carácter internacional a los que ciertos Tratados en los que

participa la Comunidad atribuyen competencia para adoptar decisiones

vinculantes.

De tal disposición deriva la preeminencia de los Tratados ya celebrados

respecto del Derecho derivado que se pretenda elaborar. Por su parte,

los Tratados pueden modificar el Derecho derivado existente; pero el

art. 300.3 TCE exige el dictamen conforme del Parlamento para adoptar

Tratados que impliquen la modificación de un acto aprobado por el

procedimiento de codecisión.

b) Los acuerdos mixtos son instrumentos convencionales internacionales

en los que participan conjuntamente la Comunidad y los Estados

miembros, por afectar simultáneamente a competencias comunitarias y

nacionales. Esta técnica, que sólo se encontraba prevista en el art. 102

del Tratado de la Comunidad de la Energía Atómica, se ha extendido al

TCE cuando concurren competencias estatales y comunitarias o cuando

así lo exigen las modalidades de financiación del acuerdo en cuestión. El

Tribunal de Justicia ha confirmado en su jurisprudencia el recurso a los

acuerdos mixtos en estas circunstancias, extendiendo a ellos sus

competencias de control en lo que concierne al ámbito competencial

comunitario.

c) La competencia para celebrar Tratados por parte de la Comunidad se

extiende no sólo conforme a los preceptos que expresamente la prevén.

De acuerdo con una consolidada construcción jurisprudencial, las

competencias normativas atribuidas a la Comunidad no sólo

comprenden su ejercicio en el ámbito interno, sino que se proyectan

igualmente en las relaciones exteriores: se habla al respecto de un

paralelismo entre las competencias internas y externas. De este modo,

los Estados, con la transferencia a la Comunidad de una esfera de su

competencia normativa, pierden la capacidad de negociar con terceros

en el ámbito correspondiente. Si a ello se le añade la ya analizada

expansividad de las competencias comunitarias, queda explicada la

amplitud y diversidad de Tratados que pueden encontrarse en el

Derecho comunitario.

d) “Tres formas de relación contractual de la CE con terceros países

merecen una atención especial:

Los acuerdos de asociación: La asociación trasciende en gran medida

las cuestiones de política puramente comercial y tiende a una estrecha

cooperación económica con un amplio apoyo financiero de la CE a la

otra parte contratante (art. 310 TCE). Existen, a su vez, tres formas de

acuerdos de asociación:

i) Acuerdos para el mantenimiento de los vínculos especiales dealgunos Estados miembros de la CE con terceros países: Lacreación del instrumento de asociación tiene su origen en lasestrechas relaciones económicas que los países y territorios de

ultramar mantenían con algunos Estados fundadores de la CE envirtud de antiguos regímenes coloniales.

ii) Acuerdos para la preparación de una posible adhesión y parala constitución de una unión aduanera: Es, por así decirlo, unafase previa de la adhesión, en la que se intenta unaaproximación de las condiciones económicas del país candidato alas de la UE.

iii) El Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE): Abrea Noruega, Islandia, Liechtenstein y Suiza las puertas delmercado interior de la CE. Dentro del EEE, y sobre la base delacervo comunitario, debe realizarse la libre circulación demercancías, personas, servicios y capitales, establecerse unrégimen uniforme en materia de competencia y ayudasestatales, así como intensificarse la cooperación en el ámbito delas políticas horizontales y paralelas (por ejemplo, protección delmedio ambiente, investigación y desarrollo y educación).

Acuerdos de cooperación: Los acuerdos de cooperación no van tan lejos

como los de asociación, ya que tienen como único objetivo una intensa

cooperación económica. Dichos acuerdos vinculan a la Comunidad con

los Estados del Magreb (Marruecos, Argelia y Túnez), los Estados del

Mashrek (Egipto, Jordania, Líbano y Siria) y con Israel, entre otros.

Acuerdos comerciales: Por último, existen numerosos acuerdos

comerciales celebrados con diversos terceros países, grupos de éstos o

en el marco de organizaciones comerciales internacionales. Los más

importantes son el Acuerdo por el que se establece la Organización

Mundial del Comercio (OMC) y los acuerdos multilaterales celebrados en

su marco: el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

(GATT, 1994), los Códigos antidumping y sobre subvenciones, el

Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), los Convenios

sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados

con el comercio (ADPIC) y el Entendimiento relativo a las normas y

procedimientos por los que se rige la solución de diferencias” 2

3.2. Otras fuentes de Derecho internacional

a) A la Unión Europea le son de aplicación las reglas consuetudinarias y

los principios generales de Derecho internacional. También se somete a

las reglas generales referentes al Derecho de los Tratados, como por

ejemplo el Convenio de Viena de 21 de marzo de 1986, y se beneficia

de los privilegios e inmunidades de las Organizaciones Internacionales.

b) El art. 293 TCE prevé específicos convenios complementarios entre

los Estados miembros en el ámbito del Derecho internacional privado:

Los Estados miembros entablarán, en tanto sea necesario,

negociaciones entre sí, a fin de asegurar a favor de sus nacionales:

la protección de las personas, así como el disfrute y la tutela delos derechos, en las condiciones reconocidas por cada Estado asus propios nacionales

la supresión de la doble imposición dentro de la Comunidad

el reconocimiento recíproco de las sociedades de todo tipo quepersigan un fin lucrativo, el mantenimiento de la personalidadjurídica en caso de traslado de su sede de un país a otro, y laposibilidad de fusión de sociedades sujetas a legislacionesnacionales diferentes

la simplificación de las formalidades a que están sometidos elreconocimiento y la ejecución recíprocos de las decisionesjudiciales y de los laudos arbitrales.

Al amparo del art. 293 TCE, y con la intervención a lo largo del

procedimiento de negociación de las instituciones comunitarias, se han

aprobado convenios sobre competencia judicial y ejecución de

resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (1968),

reconocimiento mutuo de sociedades y personas jurídicas (1968), ley

aplicable a las obligaciones contractuales (1980), patente europea

(1989), supresión de la doble imposición en caso de corrección de los

beneficios de empresas asociadas (1990), ...

Para el Tribunal de Justicia, estos convenios entre los Estados no

forman parte del Derecho comunitario. Sin embargo, en las sucesivas

Actas de Adhesión se establece la obligación de los nuevos Estados

miembros de adherirse a los convenios previstos en el art. 293 TCE, y

también a todo acuerdo “celebrado por los Estados miembros originarios

relativo al funcionamiento de las Comunidades o que guarde relación

con la acción de éstas”. Ello pone de relieve su “carácter

complementario” con respecto a los Tratados constitutivos, y la

necesidad de considerarlos, si no estrictamente como actos

comunitarios, sí al menos desde el punto de vista de su inseparabilidad

respecto de éstos.

c) Naturaleza intermedia entre el acuerdo internacional y el acto

propiamente comunitario corresponde a las decisiones de los

representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el

seno del Consejo.

Adoptados colectivamente por los miembros del Consejo en su calidad

de representantes de los Estados miembros, son, de una parte,

acuerdos internacionales sujetos a las normas de Derecho internacional,

que determinan los aspectos relativos a la conclusión y a la eficacia de

estas decisiones. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y de

acuerdo con esta naturaleza jurídica extracomunitaria, tales decisiones

no se encuentran sujetas a su control de legalidad.

Pero, simultáneamente, tienen un aspecto jurídico-comunitario, que

viene dado por su objeto y fin y por el marco institucional en el que son

adoptados. Se publican incluso en el Diario Oficial de la Unión Europea,

y las sucesivas Actas de Adhesión establecen que los nuevos Estados

miembros se adhieren a ellos sin que siquiera sea preciso, como en el

caso de los “convenios complementarios”, un acto jurídico específico del

nuevo Estado miembro.

4. Otras fuentes del Derecho de la Unión 3

a) “Las fuentes no escritas del Derecho comunitario son,

fundamentalmente, los principios generales del Derecho. Se trata de

normas que expresan las concepciones elementales del Derecho y la

justicia a las que obedece todo ordenamiento jurídico. Con ellas se

puede colmar las lagunas existentes o desarrollar el Derecho vigente

mediante su interpretación acorde con el principio de equidad.

“Los principios generales del Derecho se materializan en particular

mediante la jurisprudencia del TJCE en el marco de la misión que se le

ha encomendado, consistente en garantizar el respeto del Derecho en la

interpretación y aplicación del Tratado.

“Los puntos de referencia para determinar los principios fundamentales

son sobre todo los principios comunes a los ordenamientos de los

Estados miembros. Éstos proporcionan la base a partir de la cual se

desarrollan las normas necesarias para resolver un problema a escala

comunitaria.

“Entre estos principios generales del Derecho se encuentran, aparte de

los principios básicos del Derecho comunitario, la garantía de los

derechos fundamentales, el principio de proporcionalidad, el principio de

protección de la confidencialidad, el principio de audiencia judicial o el

principio de responsabilidad de los Estados miembros por las violaciones

del Derecho comunitario.

b) “El Derecho consuetudinario también forma parte del Derecho

comunitario no escrito. Se trata del Derecho derivado de la práctica y

de la convicción jurídica, que completa o modifica al Derecho primario o

derivado. Su posible existencia está reconocida, pero su desarrollo

efectivo choca en el plano de la legislación comunitaria con límites

estrictos.

“Un primer límite deriva de la existencia de un procedimiento especial

para modificar los Tratados; con esta disposición se fijan requisitos más

estrictos que deben cumplirse cuando se trate de demostrar una

práctica reiterada y la correspondiente convicción de actuar dentro de la

legalidad.

“Otro límite al desarrollo del Derecho consuetudinario por parte de las

instituciones comunitarias deriva del hecho de que toda acción de una

institución debe estar exclusivamente basada en los Tratados

comunitarios y no en el comportamiento efectivo de la institución y en

la correspondiente voluntad de vinculación jurídica. De ello se

desprende que el Derecho consuetudinario nunca puede partir de las

instituciones comunitarias, sino en todo caso de los Estados miembros.

“Las prácticas y las convicciones de actuar dentro de la legalidad por

parte de las instituciones comunitarias pueden utilizarse, sin embargo,

en la interpretación, con lo cual en determinados casos se modifica el

alcance jurídico y real del acto jurídico en cuestión. No obstante, para

ello deben respetarse los requisitos y límites establecidos en el Derecho

primario”.

[1] Extracto (reordenado y adaptado) del Documento de la

Convención sobre el Futuro de Europa CONV 162/02. A él

corresponden igualmente los apartados siguientes, 2.2 y 2.3

[2] El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt, extractado.

[3]El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt, extractado.

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Última modificación 31/12/2008 12:57

Lección 13. Derecho Comunitario y Derecho nacional

1. Los principios inspiradores del modelo de relación y aplicación del Derecho

Comunitario

1.1 Autonomía

1.2 Efecto directo

1.3 Primacía

1.4 Responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho

Comunitario

2. Desarrollo, ejecución y aplicación del Derecho comunitario

1. Competencia

2. La ejecución del Derecho comunitario por los Estados y el principio de

autonomía institucional

3. El control de constitucionalidad del Derecho comunitario

1. Los principios inspiradores del modelo de relación y aplicación delDerecho Comunitario

El Tribunal de Justicia ha desempeñado un papel destacado en la

determinación de los principios que rigen las relaciones entre el Derecho

comunitario y los Derechos nacionales. De hecho, ninguno de estos

principios está consagrado en los Tratados originarios, y sólo el

principio de responsabilidad por incumplimiento del Derecho

Comunitario se recoge más tarde en el Tratado de Mastrique.

1.1. Autonomía

a) El principio de autonomía del Derecho comunitario fue proclamado

por el Tribunal de Justicia en su sentencia Costa-Enel de 1964, ya

analizada cuando se trató sobre la naturaleza jurídica de la Unión.

Aunque no repitamos aquí lo que ya se ha explicado antes, debe

tenerse muy presente, porque es el fundamento del desarrollo que

sigue.

b) Se predica tal autonomía, en primer lugar, respecto del Derecho

internacional.

Si bien el Derecho comunitario debe su nacimiento a los Tratados, que

son normas de Derecho internacional, y regula también relaciones entre

Estados, lo cierto es que los Tratados y los actos de las instituciones de

la Unión desbordan ampliamente el marco internacional clásico de las

relaciones interestatales, por ejemplo al incorporar como destinatarios

de sus normas a los ciudadanos de los Estados miembros y al vincular

de modo directo e inmediato a todos los poderes públicos de los

Estados.

c) La autonomía del Derecho comunitario se predica especialmente

frente al Derecho interno de los Estados. El TJCE, en su sentencia Van

Gend en Loos, consideró al Derecho comunitario “independiente de la

legislación de los Estados miembros”; y en la sentencia Internationale

Handelgesselschaft rechazó “recurrir a reglas o nociones jurídicas de

Derecho nacional para la apreciación de la validez de los actos

adoptados por las Instituciones de la Comunidad”, pues el Derecho

derivado nace de “una fuente autónoma”.

Esta autonomía significa que el Derecho comunitario no se somete a los

principios, ni a los modos de producción normativa, ni a los límites

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establecidos en las Constituciones de los Estados miembros; su validez

y su eficacia no depende de disposiciones o decisiones nacionales. Las

instituciones ejercen las competencias que les han sido atribuidas

conforme a lo predispuesto en los Tratados: se deben atener a los

procedimientos de producción normativa establecidos en cada caso por

el Derecho comunitario y procurar la consecución de los objetivos

fijados en las mismas, sin atender a las especificidades constitucionales

de los Estados miembros.

Como señala K. D. Borchardt, “la autonomía del ordenamiento jurídico

comunitario reviste una importancia fundamental para la existencia de

la CE, ya que sin ella no se podría evitar que los derechos nacionales

socavaran el Derecho comunitario ni garantizar la validez uniforme del

mismo en todos los Estados miembros. Gracias a la autonomía del

ordenamiento jurídico comunitario, los conceptos del Derecho

comunitario se definen en función de las necesidades de éste y de los

objetivos de la Comunidad. Esta definición conceptual específica de la

Comunidad es indispensable, puesto que los derechos garantizados por

el ordenamiento comunitario correrían peligro si cada Estado miembro

pudiera determinar en última instancia el ámbito de aplicación de las

libertades garantizadas por el Derecho comunitario a través de su

propia definición del contenido de dichos conceptos”.

d) Desde perspectivas no comunitarias se destaca que la Comunidad

depende de las transferencias de competencia realizadas por los Estados

miembros conforme a sus propios ordenamientos constitucionales; en

último extremo, del consentimiento de los Estados expresado conforme

al Derecho internacional. En tales argumentos se apoya el Tribunal

Constitucional alemán en su sentencia sobre el Tratado de Mastrique, ya

expuesta en la lección cuarta al tratar del control judicial de la

distribución de competencias, y que termina condicionando la

aplicabilidad del Derecho comunitario a decisiones de la jurisdicción

constitucional de cada Estado. Aunque esta última argumentación sea

discutible, también las afirmaciones más radicales sobre la autonomía

del Derecho comunitario deben ser moduladas, por ejemplo en los

términos que ya se expusieron en la lección segunda, al referirnos a la

Unión como “Comunidad de Derecho”.

1.2. Efecto directo

a) Mientras que las normas internacionales necesitan, para tener

eficacia en el ordenamiento jurídico interno, un acto formal de

recepción por parte de los Estados, la legislación europea es

directamente aplicable a los ciudadanos a partir del momento en que se

perfecciona el procedimiento legislativo en la Comunidad.

b) El principio del efecto directo del Derecho Comunitario lo introdujo el

Tribunal de Justicia a partir de 1963: toda norma comunitaria dirigida al

ciudadano debe aplicarse directamente, sin que se pueda existir ningún

tipo de mediación o acto de incorporación por parte del Estado

miembro; las prescripciones del Derecho comunitario deben desplegar

plena eficacia en todos los Estados miembros desde el momento de su

entrada en vigor. La consecuencia es la creación inmediata de derechos

individuales para los particulares, que deben ser tutelados por los

tribunales estatales. Con ello se distancia el Derecho comunitario del

internacional, cuyas obligaciones se presumen dirigidas a los Estados y,

salvo excepción, no surten efecto directo en favor de los ciudadanos. La

sentencia Van Gend en Loos señaló que “la Comunidad Europea

representa un nuevo Ordenamiento Jurídico internacional (…) cuyos

sujetos de Derecho no son sólo los Estados miembros sino también los

individuos”. La caracterización supranacional del Derecho comunitario

viene dada precisamente por esta nota esencial.

En cualquier caso, la propia sentencia Van Gend en Loos formula varios

requisitos para que tal efecto directo se pueda producir:

la norma comunitaria ha de ser “clara y precisa”, en el sentidode que funde una obligación concreta en términos inequívocos,desprovista de ambigüedades;

su mandato ha de resultar jurídicamente perfecto o completo,sin precisar de medidas complementarias de aplicación o, en sucaso, sin dejar márgenes de apreciación discrecional a lasautoridades públicas o a las Instituciones comunitarias quedeban aplicarlas.

c) En este litigio el Tribunal decide que los particulares, a fin de

impugnar un arancel, pueden invocar directamente el antiguo art. 12

TCEE (actualmente art. 25 TCE), que prohíbe expresamente a los

Estados miembros la introducción de nuevos derechos de aduana y el

aumento de los ya existentes en el mercado común. El TJCE reconoció

posteriormente la aplicabilidad directa de otras disposiciones del

Tratado: la libre circulación (art. 39 TCE), la libertad de establecimiento

(art. 43 TCE), la libre prestación de servicios (art. 49 TCE), libre

circulación de mercancíasel principio de la (art. 28 TCE), igualdad de

salarios entre hombres y mujeres (art. 141 TCE), la prohibición general

de discriminación (art. 12 TCE) o la libertad de competencia (art. 81

TCE).

El efecto directo comienza, pues, predicándose del Derecho originario.

Los Tratados, por lo general, contienen normas que necesitan de ulterior

desarrollo. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha declarado que ciertos

preceptos de los Tratados contienen normas directamente aplicables sin

necesidad de esperar a dicho desarrollo, sea porque dan origen a

derechos que pueden ser ejercidos directamente por los ciudadanos, sea

porque imponen obligaciones que deben ser cumplidas también

directamente por los Estados.

d) Posteriormente se aplica el efecto directo también al Derecho

derivado. Por lo que se refiere a los Reglamentos y las decisiones

destinadas a individuos, el efecto directo se reconoce expresamente en

el art. 249 TCE y no parece plantear problemas.

e) La directiva, por el contrario, parece imponer una ulterior norma de

incorporación estatal como requisito sine qua non para su eficacia; la

fuente europea es solo aplicable junto con la norma de incorporación.

Sin embargo, la doctrina y el propio Tribunal de Justicia se plantearon la

posibilidad de que la directiva pudiera surtir efecto directo al margen de

la norma de incorporación. En especial, en el supuesto de falta de

incorporación o incorporación incorrecta de la directiva por parte del

Estado miembro, tal eficacia directa aseguraría su eficacia jurídica, al

margen de la actuación poco diligente u obstruccionista del Estado. Tal

argumento indujo al Tribunal de Justicia a establecer el efecto directo de

las directivas, haciendo que de esta fuente pudieran derivar

inmediatamente derechos y obligaciones para los particulares.

Con este argumento se entremezclan otros tres:

1. E l llamado efecto útil, que postula la máxima eficacia de lasfuentes comunitarias,

2. La competencia del Tribunal como máximo intérprete delordenamiento comunitario, capaz de determinar los supuestosen los que éste es aplicable,

3. El rechazo a que el Estado se beneficiara de su propioincumplimiento. Precisamente con base en este últimoargumento se negó el efecto directo de la directiva frente aotros particulares (el denominado efecto directo horizontal),pues éstos no son responsables de la falta de diligencia delEstado. Antes bien, los principios de seguridad jurídica y deprotección de la confianza legítima les amparan en suderecho a esperar que los efectos de la directiva sólo surjantras el acto nacional de incorporación.

En el caso Van Duyn (1974) se reconoce por primera vez la posibilidad

de que las directivas produzcan efecto directo, aun sin haber sido

incorporadas por el Estado miembro. Tal posibilidad es admitida desde

entonces, aunque el reconocimiento del efecto directo a las directivas (y

a las decisiones dirigidas a un Estado miembro, en las mismas

condiciones) ha constituido uno de los desarrollos jurisprudenciales más

polémicos del Derecho comunitario.

Los requisitos que han de cumplir las directivas para poder desplegar tal

efecto son referidos por la sentencia Ratti. El Tribunal de Justicia de las

Comunidades Europeas condiciona el efecto directo de las directivas a

las siguientes circunstancias:

Expiración del plazo conferido a los Estados para suincorporación en el orden interno

Ausencia, insuficiencia o deficiencias en la incorporación

La disposición invocada de la directiva debe cumplir losrequisitos generales del efecto directo: ha de ser una normaclara y precisa, y su mandato ha de ser jurídicamente perfecto.

f) Por lo que se refiere a los Tratados internacionales celebrados por la

Comunidad, que vinculan a las instituciones comunitarias y a los

Estados miembros (art. 300.7 TCE), el Tribunal de Justicia entiende que

“la cuestión del efecto directo ... requiere, invariablemente, un análisis

del espíritu, el sistema y la letra de dicho acuerdo” (Chiquita, 1995); y,

así, ha negado el efecto directo del GATT (International Fruit Company,

1972), pero se lo ha atribuido a diversos Acuerdos de Asociación.

1.3. Primacía

a) El principio de primacía, introducido a partir de 1964 por el Tribunal

de Justicia, determina la prevalencia de la norma comunitaria sobre la

nacional siempre y cuando aquélla se encuentre dentro de su esfera de

competencia.

b) El Tribunal de Justicia menciona la primacía en su sentencia Costa-

Enel. En el supuesto de contraposición entre una norma comunitaria y

otra nacional, el juez ha de aplicar aquélla en detrimento de ésta. El

Tribunal apoya la primacía sobre cuatro argumentos:

La naturaleza y características específicas de las ComunidadesEuropeas y de su ordenamiento. Si no se diera la primacía,razona el Tribunal, “las obligaciones contraídas en el Tratadoconstitutivo de la Comunidad no podrían ser incondicionales, sinosólo eventuales”. Su cumplimiento, en efecto, dependería delcontenido de las leyes estatales.

El carácter obligatorio de las normas de Derecho derivado,expresamente previsto en el art. 249 TCE.

El compromiso de cooperación leal en el cumplimiento de losTratados y del Derecho derivado, aceptado expresamente portodos los Estados miembros.

Los Estados miembros han aceptado que los Tratados y elDerecho derivado se apliquen sin discriminación basada en lanacionalidad de los particulares (art. 12 TCE). El Derechocomunitario no podría existir si se admitiese que cada Estadomiembro pudiera, en razón de sus intereses, derogarlo omodificarlo unilateralmente.

c) En su sentencia Simmenthal, el Tribunal de Justicia precisó el modo

de funcionamiento de tal primacía:

La norma comunitaria hace “inaplicable de pleno derecho, desdesu entrada en vigor, toda disposición contraria de la legislaciónnacional” que esté en vigor.

La vigencia de la norma comunitaria “impide la formación válidade nuevos actos legislativos nacionales en la medida en quefueran incompatibles con las normas comunitarias”.

Ya sea la norma interna anterior o posterior a la comunitaria, elórgano judicial no debe esperar a que la norma internaincompatible con ella sea derogada, ni debe plantear la cuestiónde constitucionalidad.

El juez del litigio concreto puede y debe excluir la norma internay aplicar la comunitaria.

d) La primacía no supone, pues, una relación jerárquica entre ambos

ordenamientos, ya que no conlleva la invalidez o derogación de la

norma nacional que contradiga a la comunitaria. Simplemente hace que

las normas internas no se apliquen en el supuesto de ser incompatibles

con las comunitarias; éstas prevalecen sobre las leyes del Estado

existentes, y no pueden ser desplazadas por leyes internas posteriores.

De este modo, la primacía del Derecho comunitario no se diferencia de

la preferencia usualmente atribuida a las normas de Derecho

internacional. Pero la singulariza, de un lado y sobre todo, el hecho de

que la regla de preferencia no ha sido establecida por el Derecho

interno, sino por el Derecho comunitario; mientras que el Derecho

internacional, incorporado a los propios ordenamientos nacionales a

través del acto de recepción, es colocado en su rango correspondiente

de conformidad con lo que dispongan las normas constitucionales del

Estado. En segundo lugar, el mecanismo de control es aquí atribuido a

una actividad jurisdiccional compartida entre los tribunales nacionales y

el Tribunal de Justicia.

e) Ante un conflicto entre una norma comunitaria y una interna, el

Tribunal Supremo español reconoce ya en 1990 la primacía del Derecho

comunitario: “Las normas anteriores que se opongan al Derecho

comunitario deberán entenderse derogadas, y las posteriores contrarias

habrán de reputarse inconstitucionales por incompetencia, pero no será

exigible que el juez ordinario plantee la cuestión de

inconstitucionalidad”. La STC 28/1991 asume la jurisprudencia del

Tribunal de Justicia, y confirma la facultad de los jueces y tribunales

españoles para inaplicar las disposiciones legales contrarias al Derecho

comunitario.

A fin de reforzar la vinculación del juez ordinario al Derecho

comunitario, se ha considerado que las resoluciones judiciales que no

apliquen correctamente el Derecho comunitario deberían ser

susceptibles de recurso de amparo. El Tribunal Constitucional, sin

embargo, niega en principio su competencia para imponer la aplicación

del Derecho comunitario.

f) El Consejo de Estado entiende que la seguridad jurídica debería llevar

a que la ley que contradiga el Derecho comunitario se considere

inaplicable para todos los operadores jurídicos españoles y, en especial,

para todos los jueces. A tal efecto propone que, por ley orgánica, se

regulen recursos específicos contra leyes y reglamentos fundados en su

contradicción con el Derecho Comunitario, intercalando en tales

procedimientos el eventual planteamiento de una cuestión prejudicial

ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, y con la

atribución de efectos erga omnes a la declaración realizada en tal

procedimiento. Este procedimiento podría residenciarse ante el Tribunal

Supremo, de manera parecida a la cuestión de legalidad de los

reglamentos. Tal centralización nacional de la interpretación del Derecho

europeo y de su primacía, frente a la general aplicación preferente por

parte todos los jueces y tribunales en cualesquiera procedimientos, es

criticada por el Consejero Díez de Velasco en su voto particular.

g) La primacía plantea dudas peculiares cuando se pretende hacer valer

frente al Derecho constitucional nacional. El problema no surge en los

ámbitos en los que la propia ratificación del Tratado constituye una

expresa salvedad al ordenamiento constitucional, por ejemplo cuando

una norma atributiva de competencias en el seno del Estado queda

vaciada de contenido por la transferencia de la misma competencia a la

Comunidad. Se plantea, sin embargo, cuando los actos del Derecho

comunitario no se ajustan a los parámetros generales de control del

poder público establecidos en las Constituciones, en particular a la

garantía de los derechos fundamentales. A ello ya hemos hecho

referencia en la lección quinta, y volveremos a considerarlo en el último

epígrafe de esta misma lección.

1.4. Responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho comunitario

a) El principio de responsabilidad del Estado por los daños causados a

los particulares como consecuencia de la violación del Derecho

comunitario ha sido amparado por el Tribunal de Justicia apoyándose en

otros dos principios del Derecho comunitario: la plena eficacia del

Derecho comunitario y la lealtad comunitaria.

Aunque el derecho a la indemnización se basa directamente en el

ordenamiento comunitario, y el Tribunal de Justicia ha establecido los

correspondientes criterios de responsabilidad, es tarea de la jurisdicción

de cada Estado determinar los hechos, calificar la infracción y dar

satisfacción al particular.

b) El principio surge en 1991, en el contexto de un conflicto planteado

en torno a la aplicación de una directiva; no en vano, la no

incorporación o incorporación incorrecta de las directivas es uno de los

casos más llamativos de incumplimiento del Derecho comunitario. En la

sentencia Frankovich, el Tribunal de Justicia se encuentra con una

directiva no incorporada que beneficia a un particular, pero que no

cumple todos los requisitos para que quepa atribuirle efecto directo 1

. En tal contexto proclama el Tribunal de Justicia de forma general el

principio de responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho

comunitario, y concreta su idoneidad para el caso planteado: “La

eficacia de las normas comunitarias se vería cuestionada (…) si los

particulares no tuvieran la posibilidad de obtener una reparación cuando

sus derechos son lesionados por una violación del Derecho comunitario

imputable a un Estado miembro (...) La posibilidad de reparación a

cargo del Estado miembro es particularmente indispensable cuando,

como ocurre en el presente asunto, la plena eficacia de las normas

comunitarias está supeditada a la condición de una acción por parte del

Estado y, por consiguiente, los particulares no pueden, a falta de tal

acción, invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales los derechos

que les reconoce el Derecho comunitario”. De este modo, y para el caso

del incumplimiento de incorporar las directivas, el Tribunal configura el

principio de responsabilidad de forma subsidiaria al efecto directo 2 .

c) El Tribunal de Justicia extiende en adelante el principio de

responsabilidad a otros daños causados por cualquier violación de una

norma de Derecho comunitario, también cuando es responsabilidad del

poder judicial 3 .

d) Surge un derecho a ser indemnizado por el Estado cuando concurren

tres requisitos:

que la norma comunitaria “implique la atribución de derechos afavor de particulares”;

que “el contenido de esos derechos pueda ser identificadobasándose en disposiciones de la directiva” o de la norma encuestión;

que “exista una relación de causalidad entre el incumplimientode la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por laspersonas afectadas”.

Parece consagrarse, de este modo, un sistema de responsabilidad

objetiva. El desarrollo jurisprudencial ulterior se encamina, sin embargo,

a limitar el principio de responsabilidad del Estado miembro en los

supuestos de incorporación incorrecta de una directiva. Las sentencias

Brasserie y Factortame (1996) lo restringen considerando que “el

ejercicio de la función legislativa (…) no debe verse obstaculizado por la

perspectiva de reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios”.

Por ello, a los requisitos citados en Francovich para otorgar

responsabilidad se añade uno nuevo: que la violación esté

suficientemente caracterizada, se ha de tratar de una inobservancia

manifiesta y grave de los límites impuestos a la facultad de apreciación

del Estado por la norma comunitaria. Ello se determina considerando “el

grado de claridad y precisión de la norma vulnerada, la amplitud del

margen de apreciación, el carácter intencional o involuntario de la

infracción, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error en

Derecho, y la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una

institución comunitaria hayan podido contribuir a la omisión, la adopción

o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al

Derecho Comunitario”. Debe tener en cuenta el Tribunal también la

situación del perjudicado: el daño debe revestir especial gravedad para

él.

Cabría entender que estas restricciones, que suponen un alejamiento de

la responsabilidad objetiva recogida en Francovich, son aplicables

siempre que las normas comunitarias “dejen, desde una perspectiva

global, un amplio margen a los Estados en cuanto a la concreción de los

medios a través de los cuales hacer efectivo el objetivo perseguido”. La

sentencia British Telecomunications, sin embargo, limita su alcance sólo

al supuesto de las directivas incorporadas incorrectamente; en la falta

de ejecución de la directiva, por el contrario, rige la responsabilidad

objetiva, aun cuando confiera un amplio margen de apreciación a los

Estados miembros.

2. Desarrollo, ejecución y aplicación del Derecho comunitario

2.1. Competencia

a) “El Tratado, a diferencia de muchos sistemas nacionales, no

distingue entre el poder reglamentario (poder de adoptar normas

generales de ejecución de los actos legislativos) y el poder de ejecutar

las leyes mediante actos individuales, incluyéndose ambos casos en el

concepto de “ejecución” con arreglo a los artículos 202 y 211 TCE:

“Ejecución reglamentaria de los actos legislativos (normas de“tercer nivel”): Se trata de la elaboración de normativa dealcance general que tiene por objeto la aplicación de los actoslegislativos. La ejecución reglamentaria de los actos legislativoscomunitarios corresponde, por regla general, a los Estadosmiembros. Sólo si éstos no pueden alcanzar de manerasuficiente los objetivos de la actuación prevista, o en caso deque resulte necesario garantizar una aplicación uniforme de lasdisposiciones legislativas en todos los Estados miembros,procede que la Comunidad adopte las normas reglamentarias, deconformidad con el acto legislativo de base. El alcance de lasnormas de ejecución se decide en cada caso en el acto de base.“En caso de que la Comunidad se encargue de la ejecuciónreglamentaria de sus actos legislativos, el poder legislativocomunitario (a saber, el Parlamento Europeo y el Consejo parala codecisión o el Consejo en los demás casos) confiere estacompetencia, salvo en casos especiales, a la Comisión, asistidapor un Comité compuesto por representantes de los Estadosmiembros, que tienen derecho de control sobre las decisiones deejecución que debe tomar la Comisión y que ellos tendránobligación de aplicar después (art. 202 TCE). El Consejo podráasimismo reservarse, en casos específicos, el ejercicio directo delas competencias de ejecución; según el Tribunal de Justicia, elConsejo debe motivar detalladamente tal decisión.“La existencia de dos niveles de normas (las normas de base osegundo nivel y la normas de ejecución o tercer nivel) no figuraclaramente en los Tratados y tampoco se refleja en la realidaddel Derecho positivo comunitario: no se han aceptado laspropuestas formuladas durante sucesivas ConferenciasIntergubernamentales de introducir en los Tratados el principiode jerarquía normativa a fin de reducir el carácter técnico de lasnormas de segundo nivel mediante una distinción clara entre lo“legislativo” y lo “ejecutivo”. ““

Ejecución administrativa, material y presupuestaria de los actoscomunitarios (normas de “cuarto nivel”). La adopción de estasmedidas es competencia de los Estados miembros, quedeterminan libremente dentro de su marco constitucional ypolítico los órganos, procedimientos y condiciones oportunospara garantizar la correcta aplicación del Derecho comunitario.La Unión y la Comunidad pueden, no obstante, intervenir en laaplicación administrativa de los actos comunitarios cuando elTratado o el legislador comunitario le otorguen esa competencia(p. ej., en materia de competencia, en la administración de

determinados programas comunitarios, etc.)” 4

b) Las competencias de la Comunidad para ejecutar directamente su

propia normativa exigen a su vez regulaciones administrativas

particulares; así ha surgido progresivamente, en ámbitos materiales

concretos, un Derecho administrativo comunitario. Pero esa “parte

especial” ha supuesto que a su vez se forme igualmente una parte

general, que cada vez más está más desarrollada, aunque no esté

codificada en forma de leyes administrativas generales.

2.2. La ejecución del Derecho comunitario por los Estados y el principio de autonomíainstitucional

a) El precepto clave para comprender la tarea que en este terreno

corresponde a los Estados miembros, esencial en la arquitectura

jurídica de las Comunidades Europeas, es el art. 10 TCE. Tal norma

reclama la colaboración estrecha y continua de los Estados miembros y

les exige adoptar “todas las medidas generales o particulares

apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones” derivadas

de los Tratados y de los actos de las Instituciones.

El Tribunal de Justicia ha declarado que, “en virtud de esta disposición,

los Estados miembros están obligados a tomar todas las medidas

legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para dar pleno

efecto” a las normas comunitarias. En ausencia de medidas adoptadas

por las Instituciones, los Estados miembros tienen el derecho y la

obligación de hacer todo lo necesario para asegurar el efecto útil del

conjunto de las disposiciones de la norma comunitaria.

En cualquier caso, la ejecución del Derecho comunitario puede tener un

alcance diverso, según se trate o no de normas en principio

directamente aplicables. La incorporación de normas no directamente

aplicables debe entenderse necesaria cuando el Derecho interno en

vigor no es conforme a las mismas, o cuando hay una carencia total o

parcial de normas en esa materia.

b) La obligación de adoptar todas las medidas necesarias para dar

cumplimiento a las normas comunitarias se impone a todos los poderes

de los Estados: legislativo, ejecutivo y judicial.

La competencia estatal se desarrolla conforme al principio de autonomía

institucional. En primer lugar, el principio indica que cada Estado,

conforme a sus propias reglas constitucionales, distribuye entre sus

órganos centrales, regionales o locales el ejercicio de los poderes de

ejecución o el cumplimiento de las obligaciones comunitarias. La

autonomía también afecta al procedimiento: cada Estado miembro elige

la forma y el procedimiento (legislativo, reglamentario, etc.) adecuados

conforme al Derecho nacional. Por último, la autonomía es funcional:

cada Estado miembro ejerce su propia competencia originaria,

normativa o ejecutiva, al aplicar el Derecho comunitario, no una

competencia delegada por las Comunidades.

La autonomía institucional implica, en definitiva, que la ejecución del

Derecho comunitario, cuando es realizada mediante normas nacionales,

debe hacerse conforme al Derecho nacional. Como ha señalado el

Tribunal Constitucional, “la cesión de competencias a favor de

organismos supranacionales no implica que las autoridades nacionales

dejen de estar sometidas al ordenamiento interno cuando actúan

cumpliendo obligaciones adquiridas frente a tales organismos, pues

también en estos casos siguen siendo poder público que está sujeto a la

Constitución y al resto del ordenamiento jurídico español”. Por ello cabe,

por ejemplo, el recurso de amparo frente a los actos internos de

aplicación del Derecho comunitario cuando se estime que vulneran

derechos fundamentales enunciados en la Constitución.

c) En España, pues, a la hora de ejecutar una disposición comunitaria,

hay que dilucidar en primer lugar si se trata de una competencia del

Estado o de las Comunidades Autónomas. El segundo paso, dentro del

correspondiente nivel territorial, es considerar si la tarea es

prerrogativa parlamentaria o se incluye en las competencias

reglamentarias o ejecutivas del Gobierno.

Por lo que se refiere a la ordenación territorial del poder, la Constitución

contiene una norma expresa que pretende garantizar la efectividad del

Derecho comunitario. Conforme al párrafo segundo del art. 93 CE,

“corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la

garantía del cumplimiento de estos Tratados y de las resoluciones

emanadas de los órganos internacionales o supranacionales titulares de

la cesión”. Pero esta garantía no puede confundirse con una atribución

de la competencia de aplicación o ejecución del Derecho comunitario a

favor de las instituciones centrales del Estado, ni siquiera en forma de

competencia subsidiaria (para el caso de que las Comunidades

Autónomas no lo hubieran hecho en tiempo y forma). Tampoco atribuye

a los órganos centrales del Estado facultad extraordinaria alguna al

margen de las expresamente establecidas por la Constitución y las

leyes. Simplemente, del precepto se desprende que las potestades

atribuidas por el ordenamiento jurídico a los órganos centrales del

Estado deberán utilizarse, en su caso, para cubrir tal garantía.

El Tribunal Constitucional entiende, en definitiva, que la competencia

para el desarrollo y la aplicación del Derecho comunitario se determina

conforme a las reglas generales establecidas en la Constitución y en el

resto de normas atributivas de competencia (básicamente, el

denominado bloque de la constitucionalidad). Son esas normas las que

permiten identificar, por ejemplo, si la incorporación de una directiva o

la ejecución de un Reglamento corresponde al Estado o a una

Comunidad Autónoma. Pero debe tenerse en cuenta que, en muchos

casos, es preciso interpretar el sentido de las normas comunitarias que

se tratan de ejecutar para decidir bajo qué regla competencial debe

incluirse su ejecución (por ejemplo, agricultura o medio ambiente); el

contenido del Derecho comunitario influye así también en la

interpretación y aplicación de las normas internas de distribución

competencial.

d) El Tribunal de Justicia ha señalado que el principio de autonomía

institucional debe conciliarse con la necesidad de una aplicación

uniforme del Derecho comunitario; la aplicación del Derecho nacional no

debe afectar al alcance ni a la eficacia del Derecho comunitario. Ello

significa que el principio de autonomía institucional debe resultar

compatible con una aplicación idónea del Derecho comunitario, y los

jueces nacionales tienen competencia para imponerla por encima de

eventuales inadecuaciones del Derecho interno en la regulación de los

órganos, funciones y procedimientos de desarrollo y ejecución. También

desde este punto de vista, pues, el Derecho interno debe ser

interpretado y aplicado en todo caso de conformidad con el Derecho

comunitario; esto es, de modo que procure la máxima efectividad a sus

normas y que garantice los derechos derivados del mismo.

Ello lleva a que el Derecho administrativo nacional, que regula los actos

de las autoridades nacionales en ejecución del Derecho comunitario, se

deba acomodar a requisitos y condiciones establecidos por éste. El

Derecho comunitario, pues, determina no sólo el Derecho interno

adoptado para su ejecución o adaptación, sino también las normas

internas que, sin ser aprobadas para tal fin, sirven de algún modo a su

aplicación.

3. El control de constitucionalidad del Derecho comunitario

a) El Derecho comunitario, como ordenamiento autónomo, no se

somete a los principios, modos de producción normativa y límites

establecidos en las Constituciones de los Estados miembros.

Ello no significa, como se ha visto, ausencia de influencias recíprocas.

Ya hemos visto, por ejemplo, que el Tribunal de Justicia ha derivado los

principios generales del Derecho comunitario, entre los que se cuenta la

garantía de los derechos fundamentales, de las tradiciones

constitucionales comunes a los Estados miembros; y acabamos de

comprobar que el Derecho comunitario influye, por ejemplo, en la

interpretación de las normas constitucionales de distribución de

competencias.

Tampoco se excluye la posibilidad de conflictos, en particular entre el

Tribunal de Justicia, que defiende la primacía del Derecho comunitario, y

los Tribunales con competencias de garantía constitucional en los

diferentes Estados miembros. La experiencia señala que los tribunales

se sitúan entonces en una situación de tensión creadora: es cierto que

no parece corresponder a los órganos jurisdiccionales la tarea de

suplantar la necesaria decisión política que requiere la construcción del

orden europeo, pero lo cierto es que sus resoluciones han sido

determinantes a la hora de configurarlo.

En particular, el Tribunal Constitucional alemán ha postulado cierta

adecuación del Derecho comunitario a los principios constitucionales,

específicamente a los garantizados por la Ley Fundamental de Bonn, y

ha reclamado el correspondiente control de constitucionalidad. Ya han

sido comentadas las disputas más importantes, que han tenido por

objeto la garantía de los derechos fundamentales y de la distribución de

competencias por parte del Tribunal de Justicia. A tales exposiciones,

que resumen la situación actual en la materia objeto de este epígrafe,

nos remitimos ahora por entero; porque, como veremos de inmediato,

el debate en España no se ha planteado tales problemas con tanta

radicalidad.

b) La Constitución española prevé la posibilidad de un control previo de

constitucionalidad de los Tratados sobre los que se proyecte prestar el

consentimiento del Estado (art. 95). Con tal base, y a fin de eliminar ex

ante una contradicción detectada por el Tribunal Constitucional, ha

tenido lugar la primera (y hasta ahora única) reforma de la

Constitución, que modifica el artículo 13.2 CE para que, conforme al

Tratado de Mastrique, los extranjeros puedan ser titulares del derecho

de sufragio pasivo en las elecciones locales. De este modo, la posibilidad

de control del Tribunal Constitucional sobre el Derecho originario se

articula con anterioridad a su entrada en vigor.

Por lo que se refiere al Derecho derivado, el Tribunal Constitucional se

ha referido a su infraconstitucionalidad; pero ello no significa que lo

coloque bajo el control de constitucionalidad. Se asume más bien que el

canon de validez del Derecho comunitario derivado está únicamente en

el propio Derecho comunitario, y que el Tribunal de Justicia resulta el

único juez competente para verificarlo. El art. 93 CE impide al Tribunal

Constitucional controlar la constitucionalidad del Derecho comunitario

derivado.

El Dictamen del Consejo de Estado de 21 de Octubre de 2004 veía en el

art. I-6 del Tratado constitucional, que consagraba la primacía del

Derecho comunitario, una eventual contradicción con la supremacía de la

Constitución proclamada por el art. 9.1 CE “respecto de todo el

ordenamiento jurídico y por su artículo 95.1 respecto del Derecho

internacional”. La Declaración del TC 1/2004, de 13 de Diciembre,

entiende sin embargo que no puede existir tal conflicto: “La primacía

que se proclama en el Tratado por el que se establece una Constitución

para Europa opera respecto de un Ordenamiento que se construye

sobre los valores comunes de las Constituciones de los Estados

integrados en la Unión y de sus tradiciones constitucionales”. De

manera que, desde el punto de vista del contenido, la contradicción

parece descartada.

Desde un punto de vista formal, el Tribunal Constitucional afronta el

problema diferenciando entre la primacía del Derecho comunitario y la

supremacía de la Constitución: “Toda supremacía implica, en principio,

primacía, salvo que la misma norma suprema haya previsto, en algún

ámbito, su propio desplazamiento o inaplicación. La supremacía de la

Constitución es, pues, compatible con regímenes de aplicación que

otorguen preferencia aplicativa a normas de otro Ordenamiento

diferente del nacional siempre que la propia Constitución lo haya así

dispuesto, que es lo que ocurre exactamente con la previsión contenida

en su art. 93 (...) En suma, la Constitución ha aceptado, ella misma, en

virtud de su art. 93, la primacía del Derecho de la Unión en el ámbito

que a ese Derecho le es propio” 5 .

[1] En este caso, la existencia de derechos precisos e

incondicionales en la directiva no basta para atribuir a la directiva

efecto directo: “aun cuando las referidas disposiciones de la Directiva

sean suficientemente

[2] Lo cierto es que esta técnica bien podría incluso sustituirlo, con

carácter más general, evitando la perturbación de la naturaleza de la

directiva que provoca su eficacia directa y garantizando en todo caso

su normatividad al constreñir a los Estados a incorporarla so pena de

incurrir en responsabilidad

[3] Ello exigirá comprobar si ha existido violación del Derecho

comunitario, sin que frente a ello pueda invocarse la fuerza de cosa

juzgada que corresponda a la sentencia.

[4]CONV 47/02 y CONV 162/02

[5]Los votos particulares, sin embargo, no comparten lo que parece

una elusión del problema. Así, por ejemplo, Javier Delgado Barrio

señala que “El desplazamiento de la Constitución por el Derecho

comunitario afecta tan profundamente a la esencia misma de la

Constitución como norma jurídica suprema que llega a integrar una

limitación de la soberanía del pueblo español”; Ramón Rodríguez

Arribas entiende que, “aun admitiendo tan sutiles distinciones teóricas

entre primacía y supremacía (...) lo que no es asumible (...) es

conferir al expresado art. 93 CE un contenido de tal profundidad que

por él pueda entrar y ser prevalente en su aplicación, cualquier norma

de Derecho europeo derivado de un tratado internacional, aunque sea

literalmente contradictoria con preceptos de la propia Constitución

Española”

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Última modificación 31/12/2008 12:57

Lección 14. La garantía judicial del Derecho Comunitario

1. El sistema de control de legalidad

1.1. Recurso de anulación

1.2. Recurso por omisión

1.3. Excepción de ilegalidad

2. El recurso por incumplimiento estatal

3. El recurso por responsabilidad extracontractual de las instituciones

4. La cuestión prejudicial

4.1. Sentido

4.2. El art. 234 TCE

4.3. Objeto de la cuestión prejudicial

4.4. Tipos de cuestiones prejudiciales

4.5. Procedimiento y sentencia

4.6. La cuestión prejudicial en el espacio de libertad, seguridad y justicia

5. El recurso de casación

6. La competencia consultiva

Ya hemos hablado de la Comunidad Europea como “Comunidad de

Derecho”. Las garantías jurisdiccionales aseguran que tanto las

instituciones comunitarias como los Estados respetan en su actuación el

ordenamiento jurídico de la Unión, y constituyen así el presupuesto para

caracterizar a ésta como régimen de poder público bajo el imperio del

Derecho.

El Tribunal de Justicia, a fin de garantizar el respeto al Derecho en la

interpretación y aplicación del Tratado (artículo 220 TCE), es

competente para conocer de una larga serie de recursos.

Además de los mencionados en esta lección, existen también algunas

otras competencias específicas, por ejemplo para resolver los litigios

planteados contra las instituciones comunitarias por el personal al

servicio de las mismas (art. 236 TCE); su conocimiento, como ya se ha

señalado, está atribuido ahora a una Sala jurisdiccional, cuyas

resoluciones son susceptibles de recurso de casación ante el Tribunal de

Primera Instancia.

1. El sistema de control de legalidadEn este primer apartado se analiza el control que verifica la conformidad

a Derecho de la actividad o la inactividad de las propias instituciones

comunitarias, no de los Estados.

1.1. El recurso de anulación

a) Mediante el recurso de anulación, los Estados miembros, las

instituciones comunitarias y las personas físicas y jurídicas pueden

invocar la invalidez de un acto jurídico comunitario (reglamentos,

directivas, decisiones).

El art. 230 TCE determina el objeto del recurso, los criterios del control

de legalidad, la legitimación para recurrir y el plazo; los arts. 231 y 233

TCE recogen los efectos de la sentencia.

Debe tenerse en cuenta, sobre todo, que las diferencias en la

legitimación suponen la aparición, en rigor, de dos tipos de recurso: el

que corresponde a una serie de recurrentes privilegiados y el que

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pueden interponer el resto de las personas físicas y jurídicas, con objeto

y condiciones de recurribilidad sustancialmente más restrictivos.

También la competencia es distinta, porque en el recurso de anulación

no privilegiado corresponde al Tribunal de Primera Instancia. Motivos de

recurso, plazo para recurrir y efectos de la sentencia se regulan, por el

contrario, de manera uniforme.

b) Veremos en primer lugar quienes están legitimados para interponer

el recurso privilegiado, cuál es el objeto posible de este recurso y los

motivos que pueden alegarse en él.

Se consideran privilegiados los recursos “interpuestos por un Estado

miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión”; también

los “interpuestos por Tribunal de Cuentas y por el BCE con el fin de

salvaguardar prerrogativas de éstos”. La legitimación de estos dos

últimos órganos se contrae, pues, a la defensa de las propias

competencias, y no pueden invocar cualesquiera otros motivos de

ilegalidad. Por el contrario, los Estados miembros y las instituciones

mencionadas en primer lugar tienen legitimación en todo caso 1 .

En el recurso se controla “la legalidad de los actos adoptados

conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, de los actos del

Consejo, de la Comisión y del BCE que no sean recomendaciones o

dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo destinados a

producir efectos jurídicos frente a terceros”. Ello implica que el recurso

se puede plantear frente a cualesquiera actos jurídicos vinculantes

producidos por las instituciones comunitarias, pero no frente a otro tipo

de manifestaciones de las mismas; en particular, no cabe presentarlo

contra decisiones del Parlamento Europeo cuyos efectos se agotan en el

seno de la propia institución, los célebres interna corpori acta del

Derecho parlamentario clásico.

Por lo demás, y como ya hemos señalado, quedan al margen de este

recurso los actos jurídicos de los Estados. Y, naturalmente, el control no

puede recaer sobre el Derecho originario, que funda el ordenamiento

jurídico comunitario y, por tanto, no puede quedar sometido él mismo a

control en el seno de dicho ordenamiento: es parámetro para controlar

la validez del Derecho derivado, no objeto de dicho control.

Las violaciones de la legalidad en las que cabe apoyar el recurso son

enumeradas conforme a la tradición del Derecho administrativo

francés:“incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del

presente Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución,

o desviación de poder 2 ”. Tales motivos deben invocarse

individualmente. De todos modos, bajo la referencia a la violación del

Tratado puede comprenderse cualquier infracción de los principios

generales del Derecho, incluidos el principio del Estado de Derecho con

sus múltiples implicaciones, los derechos fundamentales y los principios

que rigen las relaciones entre las instituciones comunitarias. Al existir

una cláusula general de este tipo, el control no tiene en realidad

motivos tasados, sino que es un control pleno 3 .

c) El recurso de anulación puede ser planteado también “toda persona

física o jurídica”, incluidas las personas jurídico-públicas, por ejemplo

las Comunidades Autónomas o los Municipios. Estos son los recurrentes

no privilegiados.

c) El recurso de anulación puede ser planteado también por “toda

persona física o jurídica”, incluidas las personas jurídico-públicas, por

ejemplo las Comunidades Autónomas o los Municipios. Estos son los

recurrentes no privilegiados.

Los motivos del recurso en este caso pueden ser los mismos que en el

anterior. El objeto del recurso, sin embargo, es diferente: puede

interponerse sólo “contra las decisiones de las que sea destinataria y

contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o

de una decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e

individualmente”.

Esto significa que, cuando no se trata de los denominados recurrentes

privilegiados, la legitimación existe sólo frente a las decisiones, esto es,

frente a medidas concretas e individuales –aunque revistan la forma de

Reglamentos--; y sólo en dos supuestos concretos: sea que se trate

del destinatario directo de la decisión, sea que ésta le afecte directa e

individualmente.

El destinatario directo de la decisión no plantea mayores problemas de

identificación. Cualquier otro recurrente debe probar, para que se le

considere legitimado, que la decisión le afecta, esto es, que atañe a sus

intereses, entre los que por supuesto se cuentan los protegidos por los

derechos fundamentales. El criterio de la afectación directa puede

resultar problemático en aquellos casos en que los actos jurídicos

comunitarios requieren alguna ejecución por parte de los Estados

miembros. Pero la afectación, además de ser directa, debe ser

individual. Este requisito exige, según la jurisprudencia del TJCE, que el

acto se refiera a cualidades o circunstancias de hecho que distinguen a

una persona de tal manera que la destacan respecto de los demás;

influye para determinarlo el especial carácter de los intereses afectados,

la intensidad de su afectación y también la relación causal entre la

decisión recurrida y la afectación denunciada.

d) Los recursos deberán interponerse en el plazo de dos meses a partir,

según los casos, de la publicación del acto, de su notificación al

recurrente o, a falta de ello, desde el día en que éste haya tenido

conocimiento del mismo.

e) Por lo que se refiere a los efectos de la sentencia, y conforme al art.

231, “si el recurso fuere fundado, el Tribunal de Justicia declarará nulo

y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado”. Se adopta, por tanto, la

nulidad ex tunc como principio general. Pero añade el precepto: “Sin

embargo, con respecto a los reglamentos, el Tribunal de Justicia

señalará, si lo estima necesario, aquellos efectos del reglamento

declarado nulo que deban ser considerados como definitivos”.

El art. 233 completa la referencia de los Tratados a los efectos de la

sentencia: “La institución o las instituciones de las que emane el acto

anulado (...) estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para la

ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia”. Todo ello, por

supuesto, sin perjuicio de la eventual responsabilidad en que hayan

incurrido, a la que se refiere a continuación el propio precepto.

***

En el ámbito de la cooperación policial y judicial, las posibilidades del

recurso de anulación son mucho más limitadas. El art. 35.6 TUE

establece la competencia del Tribunal de Justicia para controlar la

legalidad de las decisiones marco y de las decisiones (sólo estos dos

tipos de actos pueden ser objeto del recurso) en relación con los

recursos interpuestos por un Estado miembro o la Comisión (los únicos

sujetos legitimados) por incompetencia, vicios sustanciales de forma,

violación del presente Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a

su ejecución, o desviación de poder (motivos del recurso). Los recursos

previstos en el presente apartado deberán interponerse en el plazo de

dos meses a partir de la publicación de la medida (plazo de

interposición).

1.2. El recurso por omisión

a) El recurso por omisión permite al Tribunal de Justicia y al Tribunal de

Primera Instancia controlar la legalidad de la falta de actuación de las

instituciones comunitarias cuando éstas no han atendido al

requerimiento previamente formulado al efecto. Una vez declarada la

ilegalidad de la omisión, corresponde a la institución de que se trata

adoptar las medidas necesarias para corregir la situación.

El art. 232 TCE establece con carácter general la legitimación pasiva

(aquí no hay propiamente un acto que sea objeto del recurso, sino una

Institución contra cuya inactividad se recurre) y las condiciones y plazos

para incoar el procedimiento; el art. 233 se refiere a los efectos de la

sentencia. De modo similar a lo que ocurre en el caso del recurso de

anulación, la diferente legitimación activa que prevé el art. 232 TCE

permite identificar dos tipos de recurso, uno privilegiado y otro sometido

a condiciones más rígidas.

b) Por lo que se refiere a los recurrentes privilegiados, dice el art. 232

TCE: “En caso de que, en violación del presente Tratado, el Parlamento

Europeo, el Consejo o la Comisión se abstuvieren de pronunciarse, los

Estados miembros y las demás instituciones de la Comunidad podrán

recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha

violación”. Esto es, los Estados miembros y las instituciones de la

Comunidad, activamente legitimados, pueden recurrir contra la

inactividad del Parlamento, del Consejo o de la Comisión (legitimación

pasiva). El Banco Central Europeo también puede estar legitimado,

tanto activa como pasivamente: “El Tribunal de Justicia será

competente en las mismas condiciones para pronunciarse sobre los

recursos interpuestos por el BCE en los ámbitos de sus competencias o

iniciados contra el mismo”.

El recurso presupone, naturalmente, que el Tratado prevea de manera

suficientemente determinada la adopción del correspondiente acto de

las instituciones. Si no está previsto que un acto deba ser adoptado, no

cabe condenar a una institución por no adoptarlo.

Añade el precepto: “Este recurso solamente será admisible si la

institución de que se trate hubiere sido requerida previamente para que

actúe. Si transcurrido un plazo de dos meses a partir de dicho

requerimiento la institución no hubiere definido su posición, el recurso

podrá ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de dos meses”. Si por el

contrario hubiera habido respuesta al requerimiento, pero ésta hubiera

sido insatisfactoria, habría quedado abierta frente a ella la vía del

recurso de anulación: ya no estaríamos ante la pasividad de una

institución, sino ante la emisión por parte de la misma de un acto

eventualmente contrario a Derecho.

c) Puede ser recurrente no privilegiado “toda persona física o jurídica”.

Pero, en este caso, sólo podrá invocarse como motivo del recurso no

haberle dirigido una de las instituciones de la Comunidad un acto

distinto de una recomendación o de un dictamen. Ello implica que los

particulares no pueden invocar ante las instituciones comunitarias que

el Tratado les obliga a producir actos no vinculantes. Pero también, y

sobre todo, que no pueden solicitar que las instituciones produzcan

actos que no se dirijan directamente a ellos, que no tengan como

destinatario directo a quien formula la solicitud. En definitiva, no cabe a

los recurrentes no privilegiados recurrir contra la omisión de un acto

legislativo, sino sólo de un acto administrativo o de ejecución --en el

ámbito del Derecho comunitario, pues, fundamentalmente una decisión.

En cualquier caso, aunque el precepto permite recurrir sólo si la

decisión debiera dirigirse al recurrente, existe alguna jurisprudencia que

considera suficiente con probar que la omisión afecta directa e

individualmente a sus intereses, en términos equivalentes a los ya

vistos para el recurso de anulación.

d) Sobre los efectos de la sentencia dice el artículo 233: “La institución

o las instituciones (...) cuya abstención haya sido declarada contraria al

presente Tratado estaránobligadas a adoptar las medidas necesarias

para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia”.

En este caso, pues, la sentencia tiene contenido meramente declarativo,

y es responsabilidad de las instituciones subsanar la omisión contraria a

Derecho. La jurisdicción comunitaria no puede regular, ni siquiera de

forma provisional, la situación creada por la omisión; ni siquiera cuando

se trata de la omisión de un acto administrativo invocada por un

particular, al que tal omisión le ocasiona perjuicios. La vía de la

exigencia de responsabilidad permanece, por supuesto, abierta, en los

términos que estudiaremos más adelante.

1.3. La excepción de ilegalidad

La excepción de ilegalidad (art. 241 TCE) consiste en la posibilidad de

invocar la nulidad de una norma comunitaria en el marco de un proceso

en el que se plantee su aplicación. No se trata, sin embargo, de los

procesos que puedan estar sustanciándose ante la jurisdicción nacional,

en cuyo caso compete al juez plantear la cuestión prejudicial; es una

excepción que se puede plantear sólo en el seno de un proceso

pendiente ante la propia jurisdicción comunitaria.

Como tal excepción, no está sujeta a plazo: se puede plantear aunque

el acto cuya validez se discute no sea ya susceptible de recurso directo.

De todos modos, no puede invocarla quien pudo haber recurrido

directamente el acto y no lo hizo. Es así porque la excepción de

ilegalidad está concebida como compensación frente a restringida

legitimación de los particulares para plantear el recurso de anulación.

Éstos, en definitiva, pueden invocar de esta manera la nulidad de un

acto comunitario contra el cual no pudieron interponer en su momento

recurso de anulación, dadas las estrictas condiciones previstas para que

pueda admitirse la legitimación de un recurrente no privilegiado, pero

cuya aplicación ahora por parte de la jurisdicción comunitaria les podría

perjudicar. La excepción sí puede ser invocada por quien en su

momento difícilmente hubiera podido probar su interés individual y

directo en la anulación de la disposición comunitaria, aunque al cabo del

tiempo, por ejemplo a la vista del proceso en curso, se evidencie que

tal disposición sí le afectaba en tales términos.

Pese a la dicción literal del precepto, que se refiere a los Reglamentos,

la jurisprudencia admite la excepción de ilegalidad frente a cualesquiera

otras disposiciones aplicables en el proceso y que tengan efectos

directos para el afectado, incluidas las directivas cuando el acto

recurrido en el proceso principal se apoye en ellas.

Para que la excepción sea aceptada, la nulidad de la norma comunitaria

debe ser relevante para la decisión del proceso.

La inaplicación singular de la disposición comunitaria en estos casos no

conduce a su declaración de nulidad con efectos generales o erga

omnes; pero las instituciones comunitarias quedan ante el compromiso

de superar la situación creada por la resolución judicial.

2. El recurso por incumplimiento estatal

a) Este recurso permite al Tribunal de Justicia controlar si los Estados

miembros respetan las obligaciones que les incumben en virtud del

Derecho comunitario, en particular en la incorporación de las directivas

comunitarias y en la ejecución del Derecho comunitario. Pues, aunque

los preceptos del TCE se refieren a obligaciones derivadas del Tratado,

se incluyen en tal expresión todas las que pueden haber sido

establecidas por las normas producidas de conformidad con el propio

Tratado.

Dado que son los Estados en cuanto tales los que asumen las

obligaciones derivadas del Derecho comunitario, es indiferente el órgano

o la entidad territorial que sea en último extremo responsable del

incumplimiento: el recurso se dirige contra el Estado miembro, no

contra sus órganos (el Gobierno, el Parlamento, un Tribunal ...) ni

contra entidades que se integran en el mismo (una Comunidad

Autónoma o un municipio, por ejemplo).

b) El procedimiento puede iniciarlo bien la Comisión --es el caso más

frecuente en la práctica--, bien otro Estado miembro.

El primer supuesto es regulado por el art. 226 TCE: Si la Comisión

estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones

que le incumben en virtud del presente Tratado, emitirá un dictamen

motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la

posibilidad de presentar sus observaciones. Si el Estado de que se trate

no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisión,

ésta podrá recurrir al Tribunal de Justicia.

Antes de someter la cuestión al Tribunal de Justicia, pues, tiene lugar

un procedimiento previo dirigido por la Comisión, con audiencia del

Estado afectado, a resultas del cual la Comisión elabora un dictamen

por el que requiere al Estado para que cumpla sus obligaciones. Sólo si

el Estado no se atiene a este dictamen de la Comisión, puede ésta

interponer el recurso ante el Tribunal de Justicia.

El segundo supuesto, que los Estados tienden a evitar para preservar

sus relaciones bilaterales, se regula en el art. 227 TCE. En él se

establece que el Estado miembro que estime que otro Estado miembro

ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los

Tratados debe someter el asunto a la Comisión. La Comisión emitirá un

dictamen motivado, una vez que los Estados interesados hayan tenido

la posibilidad de formular sus observaciones por escrito y oralmente en

procedimiento contradictorio. Una vez emitido tal dictamen

(independientemente de su sentido), o si la Comisión no lo hubiera

emitido en el plazo de tres meses desde la fecha de la solicitud del

Estado reclamante, éste podrá recurrir al Tribunal de Justicia.

c) El art. 228 TCE establece los efectos de la sentencia e, incluso, los de

su eventual inejecución por parte del Estado incumplidor, en forma

ahora de un segundo proceso por incumplimiento, de nuevo con

audiencia del Estado, dictamen de la Comisión dirigido al Estado y, en

caso de que éste no se atenga al mismo, incoación de un proceso

judicial que, en este caso, ya puede terminar en una sanción pecuniaria.

1. Si el Tribunal de Justicia declarare que un Estado miembro haincumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud delpresente Tratado, dicho Estado estará obligado a adoptar lasmedidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunalde Justicia.

2. Si la Comisión estimare que el Estado miembro afectado noha tomado tales medidas, emitirá, tras haber dado almencionado Estado la posibilidad de presentar susobservaciones, un dictamen motivado que precise los aspectosconcretos en que el Estado miembro afectado no ha cumplido lasentencia del Tribunal de Justicia. Si el Estado miembro afectado no hubiere tomado las medidasque entrañe la ejecución de la sentencia del Tribunal en el plazoestablecido por la Comisión, ésta podrá someter el asunto alTribunal de Justicia. La Comisión indicará el importe queconsidere adecuado a las circunstancias para la suma a tantoalzado o la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estadomiembro afectado. Si el Tribunal de Justicia declarare que el Estado miembroafectado ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago deuna suma a tanto alzado o de una multa coercitiva.

Además, deben tenerse en cuenta las consecuencias indirectas que se

derivan de la responsabilidad del Estado frente a los particulares por el

incumplimiento del Derecho comunitario, a las cuales se ha hecho

alguna referencia en la lección anterior.

3. El recurso por responsabilidad extracontractual de las instituciones

Esta acción permite al Tribunal de Justicia (si recurren los Estados

miembros) o al de Primera Instancia (en los demás casos) determinar la

responsabilidad de la Comunidad por los daños causados por sus

instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones.

Conforme al art. 288 TCE, en materia de responsabilidad

extracontractual, la Comunidad deberá reparar los daños causados por

sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de

conformidad con los principios generales comunes a los ordenamientos

jurídicos de los Estados miembros.

a) Estos principios generales comunes a los ordenamientos jurídicos de

los Estados miembros han sido desarrollados por el TJCE, según la cual

la exigencia de responsabilidad presupone:

1) Una actuación contraria al Derecho (no necesariamenteculposa) de una institución comunitaria o de un agente de laComunidad en el ejercicio de sus funciones. Por lo que se refierea la responsabilidad derivada de actos normativos, no essuficiente con que se determine que estos actos son ilegales,sino que debe haberse infringido de forma notable y evidente

una norma jurídica de jerarquía superior destinada a laprotección del individuo. Pero no es fácil determinar cuándo seha cometido una vulneración suficientemente cualificada delDerecho comunitario. El TJCE toma en consideración, enparticular, el número limitado de personas afectadas por lamedida ilegal y el alcance del daño sufrido, que debe superar losriesgos económicos normales del sector económico en el que sedesenvuelva la actividad del sujeto perjudicado.

2) La existencia de un daño.

3) La existencia de un nexo causal entre el daño sufrido y laactuación de la Comunidad.

b) Legitimados están no sólo ciudadanos y empresas, sino también los

Estados miembros que han sufrido un perjuicio a causa de la actuación

de la Comunidad.

c) El art. 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia señala que las acciones

contra las Comunidades en materia de responsabilidad extracontractual

prescribirán a los cinco años de producido el hecho que las motivó. La

prescripción se interrumpirá bien mediante demanda presentada ante el

Tribunal de Justicia, bien mediante reclamación previa, que el

damnificado podrá presentar a la institución competente de las

Comunidades.

4. La cuestión prejudicial4.1. Sentido

El sentido que corresponde a la cuestión prejudicial en la peculiar

Comunidad de Derecho europea ya se ha señalado en el primer epígrafe

de la lección octava. Las cuestiones prejudiciales son, en efecto, un

recurso específico del Derecho comunitario que mediante ellas establece

una relación cooperativa entre los sistemas jurisdiccionales nacional y

comunitario. Si bien el Tribunal de Justicia es, por su propia naturaleza,

el defensor supremo de la legalidad comunitaria, no es sin embargo el

único órgano jurisdiccional competente para aplicar el Derecho

comunitario: esta función corresponde por lo común a los tribunales

nacionales. Para asegurar la aplicación efectiva y homogénea de la

legislación comunitaria, los jueces nacionales pueden, y a veces deben,

dirigirse al Tribunal de Justicia para solicitarle que precise una cuestión

de interpretación del Derecho comunitario o decida sobre la validez de

un acto de Derecho comunitario.

4.2. El art. 234 TCE

La regulación de la cuestión prejudicial está contenida en el art. 234

TCE:

El Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse, con

carácter prejudicial

a) sobre la interpretación del presente Tratado;

b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las

instituciones de la Comunidad y por el BCE;

c) sobre la interpretación de los estatutos de los organismos creados

por un acto del Consejo, cuando dichos estatutos así lo prevean.

Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano

jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir

al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la misma, si estima

necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente

ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean

susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano

estará obligado a someter la cuestión al Tribunal de Justicia.

Conforme a la interpretación de este precepto consagrada por la

jurisprudencia, este precepto establece la obligación de plantear la

cuestión cuando el juez nacional estime que la norma comunitaria es

inválida (en términos sustancialmente similares a nuestra cuestión de

inconstitucionalidad, art. 163 de la Constitución) o cuando se planteen

problemas de interpretación a un juez contra cuya resolución no quepa

recurso alguno (sea apelación o casación); y la posibilidad de plantearla

cuando las dudas interpretativas le surjan a un juez contra cuya

resolución quede abierta la posibilidad de un recurso.

4.3. Objeto de la cuestión prejudicial

La interpretación del Derecho nacional y la apreciación de su validez, o

incluso de su compatibilidad con el Derecho comunitario, no son

competencia del Tribunal de Justicia, sino de la jurisdicción nacional.

Ni siquiera se plantea como hipótesis la invalidez del Derecho originario,

esto es, de los Tratados en los que se apoya el ordenamiento jurídico

europeo, de los que el Derecho derivado y el propio Tribunal de Justicia

reciben legitimidad (del mismo modo que no cabe invocar la invalidez

de la Constitución ante los Tribunales constitucionales nacionales).

Frente a los Tratados sólo cabe plantear cuestiones prejudiciales de

interpretación. La cuestión prejudicial puede afectar, sin embargo, tanto

a la interpretación como a la validez de las normas comunitarias de

Derecho derivado.

La aplicación de la norma comunitaria en el caso concreto del que

conoce el juez nacional es también competencia de este último, así

como resolver las controversias relativas a las circunstancias de hecho

del asunto principal. Estos aspectos no son objeto de la cuestión

prejudicial.

En cualquier caso, el Tribunal de Justicia, que procura estimular la

cooperación de los jueces nacionales, con frecuencia no se limita a

inadmitir cuestiones improcedentes, sino que a veces las reinterpreta en

el sentido de que el tribunal nacional solicita criterios para la

interpretación de la norma comunitaria correspondiente. Por la misma

razón, el Tribunal de Justicia sólo excepcionalmente valora si la cuestión

planteada es efectivamente relevante para la resolución del litigio

planteado, y se atiene al respecto a las consideraciones del juez que

plantea la cuestión; aunque considera inadmisible el planteamiento de

cuestiones meramente hipotéticas, de cuya misma formulación se

deduce que no afectan a la resolución del pleito.

4.4. Tipos de cuestiones prejudiciales

a) De un lado están, pues, las cuestiones sobre la interpretación del

Derecho comunitario (primario o derivado, ya se trate de actos típicos,

atípicos o de cualquier dudosa naturaleza), que naturalmente no han de

plantearse cada vez que haya que interpretarlo, algo que será necesario

en alguna medida siempre que se aplique, sino sólo cuando tal

interpretación sea dudosa.

Aún así, se distingue entre la cuestión prejudicial facultativa y

obligatoria, según el órgano judicial que la haya de plantear esté

resolviendo un litigio con o sin posibilidad de ulterior recurso

(entendiendo por tal, en este contexto, los recursos ordinarios de

apelación o casación; no, por ejemplo, el recurso de amparo

constitucional o el recurso de revisión).

La nota informativa del Tribunal de Justicia sobre el planteamiento de

las cuestiones prejudiciales por los órganos judiciales nacionales señala

que “cualquier órgano jurisdiccional de un Estado miembro puede

solicitar al Tribunal de Justicia la interpretación de una norma de

Derecho comunitario contenida en los Tratados o en una disposición de

Derecho derivado, si lo considera necesario para resolver un litigio del

que esté conociendo. Los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas

decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho

interno están obligados a someter al Tribunal de Justicia las cuestiones

de interpretación que se les planteen, salvo cuando ya exista

jurisprudencia en la materia o cuando la manera correcta de aplicar la

norma comunitaria sea de todo punto evidente”.

La llamada cuestión prejudicial obligatoria, por tanto, no siempre lo es

cuando tiene por objeto la interpretación del Derecho comunitario. No

es preciso plantearla, por supuesto, cuando el órgano jurisdiccional

considere que la duda no va a influir en el resultado del litigio. Y

tampoco ha de plantearse cuando exista jurisprudencia consolidada que

ya haya clarificado la duda jurídica, en especial si ha recaído en un

supuesto sustancialmente similar. Para que no exista duda razonable

alguna sobre la interpretación correcta del Derecho, sin embargo, la

certeza ha de ser de tal naturaleza que se entienda que será compartida

por las jurisdicciones de todos los Estados miembros, lo cual

frecuentemente es un requisito difícil de satisfacer, al menos teniendo

en cuenta la multitud de lenguas en las que las normas comunitarias

son por igual vinculantes y la diversidad de contextos en las que cabe la

aplicación de un precepto.

b) Pero existen otras cuestiones prejudiciales siempre obligatorias: las

cuestiones sobre la validez del Derecho comunitario. El juez nacional

que estime que una norma comunitaria de Derecho derivado es inválida

no podrá inaplicarla por sí mismo, sino que debe plantear la cuestión al

Tribunal de Justicia; sólo de ese modo, mediante un control

concentrado de la validez del Derecho comunitario, cabe asegurar su

aplicación efectiva en todo el territorio de la Comunidad, sin que los

jueces puedan decidir autónomamente su inaplicación.

Dice la referida nota informativa: “El Tribunal de Justicia es competente

para pronunciarse sobre la validez de las disposiciones y de los actos

adoptados por las Instituciones de la Comunidad. Todo órgano

jurisdiccional nacional, incluso aquellos cuyas decisiones sean

susceptibles de recurso, ha de dirigirse al Tribunal de Justicia cuando

pretenda cuestionar la validez de una disposición o de un acto

comunitario”.

Prosigue la nota: “No obstante, cuando el juez nacional tenga serias

dudas sobre la validez de una disposición o de un acto de la Comunidad

que sirva de base a un acto interno, puede de modo excepcional

acordar la suspensión provisional u otro tipo de medida cautelar

respecto del acto nacional. En tal caso está obligado a someter al

Tribunal de Justicia la cuestión de validez, indicando las razones por las

que considera que la disposición o el acto comunitario no son válidos”.

Ello significa que el juez, que no puede inaplicar, ni siquiera suspender

cautelarmente la aplicación del Derecho comunitario, sí puede

suspender de modo provisional, y con carácter excepcional, la aplicación

de actos jurídicos emanados de las autoridades nacionales apoyados en

normas comunitarias cuya validez el propio juez cuestione ante el

Tribunal de Justicia.

c) La inobservancia de la obligación de presentar cuestiones

prejudiciales, en especial cuando conduce a la inaplicación del Derecho

comunitario, constituye una violación del Tratado, que se imputa al

Estado miembro correspondiente y puede, por tanto, ser sancionada a

través del recurso por incumplimiento. Una condena en tal

procedimiento, sin embargo, no faculta por ejemplo al Gobierno del

Estado para impartir instrucciones al órgano jurisdiccional nacional en

cuestión, cuya independencia debe estar constitucionalmente

preservada; pero, al menos, la responsabilidad del Estado por las

violaciones del Derecho comunitario permite al perjudicado exigir la

correspondiente indemnización de los daños.

En España, la STC 58/2004 admite que el incumplimiento de la

obligación de presentar la cuestión prejudicial puede constituir una

infracción del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art.

24 de la Constitución española. Pero lo cierto es que, en este caso, el

Tribunal Constitucional no pretende con su resolución garantizar la

obligación de plantear la cuestión prejudicial, aunque éste sea el

resultado indirecto de la sentencia, sino preservar la aplicación de la Ley

nacional. En efecto, el art. 24 de la Constitución comprende el derecho

a una resolución fundada en el sistema de fuentes establecido, que

incluye el imperio de la ley. En este caso, el juez había inaplicado la ley

nacional por incompatibilidad con el Derecho comunitario, pero esa

incompatibilidad procedía de una interpretación objetivamente dudosa

del Derecho comunitario, que el juez sin embargo no había elevado al

Tribunal de Justicia mediante la correspondiente cuestión prejudicial. El

amparo que concede el Tribunal Constitucional no se apoya en la

infracción del Derecho comunitario (aunque lo cierto es que esa

infracción se ha producido: no se ha planteado la cuestión prejudicial

en un supuesto en el que ésta resultaba obligatoria); lo que se ampara

es la aplicación de la Ley nacional, al menos entretanto no lo impidan

sea su declaración de inconstitucionalidad tras la preceptiva cuestión de

inconstitucionalidad, sea una norma de Derecho comunitario dotada de

primacía cuya interpretación resulte inequívoca. Para comprobar esto

último habrá de plantearse, en su caso, la correspondiente cuestión

prejudicial; si no se hace así, se viola el derecho fundamental a la

tutela judicial efectiva. Por tanto, y de acuerdo con esta sentencia, el

incumplimiento de la obligación de presentar la cuestión prejudicial

infringe el derecho a la tutela judicial efectiva sólo cuando se estime

que el resultado de tal cuestión hubiera podido ser determinante para la

ulterior inaplicación de una ley nacional.

4.5. Procedimiento y sentencia

a) El planteamiento de la cuestión prejudicial corresponde al órgano

jurisdiccional nacional. Aunque cabe a las partes requerirlo del juez, ello

no implica que el órgano jurisdiccional nacional deba elevarla al Tribunal

de Justicia siempre que las partes cuestionen la validez del Derecho

comunitario, mucho menos cada vez que invoquen supuestas dudas de

interpretación. Conforme a la nota informativa, “los órganos

jurisdiccionales nacionales tienen la posibilidad de desestimar los

motivos de invalidez que se invoquen ante ellos”.

b) “La decisión mediante la que el juez nacional somete una cuestión

prejudicial al Tribunal de Justicia puede revestir cualquiera de las formas

admitidas en su derecho interno para resolver los incidentes

procesales”. En España se plantea mediante auto.

“La resolución de remisión y los documentos pertinentes deben ser

enviados directamente al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional

nacional mediante correo certificado”.

“Los problemas relativos a la interpretación o a la validez del Derecho

comunitario revisten muy a menudo un interés general y los Estados

miembros y las Instituciones comunitarias tienen derecho a formular

sus observaciones. Es de desear, por tanto, que la resolución de

remisión esté redactada de la manera más clara y precisa posible. La

resolución de remisión debe motivarse de manera sucinta pero

suficientemente completa, de modo que permita tanto al Tribunal de

Justicia como a quienes se ha de notificar (Estados miembros, Comisión

y, en su caso, Consejo y Parlamento Europeo) comprender

adecuadamente el marco de hecho y de derecho del asunto principal”

4 . Una exposición insuficiente de los antecedentes de hecho y de

Derecho del procedimiento inicial puede conducir a la inadmisibilidad de

la cuestión prejudicial.

Respecto del momento oportuno para plantearla, la nota informativa

señala que el órgano jurisdiccional nacional puede remitir al Tribunal de

Justicia una cuestión prejudicial tan pronto como estime que, para

poder emitir su fallo, resulta necesaria una decisión sobre algún

extremo de interpretación o de validez; peroes de desear que la

decisión de plantear una cuestión prejudicial se adopte en una fase del

procedimiento nacional en la que el juez remitente esté en condiciones

de definir, siquiera sea de un modo hipotético, el marco fáctico y

jurídico del problema. En cualquier caso, puede resultar útil para la

recta administración de la justicia que la cuestión prejudicial se plantee

después de haber oído a las partes.

Por lo que se refiere a sus efectos sobre el litigio principal, “el

planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia

lleva consigo, por lo general, la suspensión del proceso nacional hasta

que el Tribunal de Justicia se pronuncie, pero la decisión a este respecto

corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional interno, con arreglo

a su propio Derecho”.

c) Una vez recibida la cuestión en el Tribunal de Justicia, es traducida a

todas las lenguas comunitarias. El Secretario se encarga de que se

publique en el Diario Oficial un anuncio en el que se indiquen, en

particular, las partes del litigio y el contenido de las cuestiones; y, sobre

todo, notifica la petición a las partes litigantes en el litigio principal, a

los Estados miembros y a la Comisión, así como al Consejo o al Banco

Central Europeo cuando el acto cuya validez o interpretación se

cuestiona emane de éstos, y al Parlamento Europeo y al Consejo

cuando el acto cuya validez o interpretación se cuestiona haya sido

adoptado conjuntamente por estas dos instituciones. Las partes, los

Estados miembros y las instituciones comunitarias disponen de dos

meses para presentar al Tribunal de Justicia sus observaciones escritas.

La continuación del procedimiento es idéntica a la de los recursos

directos 5 . Todos aquellos con derecho a presentar observaciones

escritas pueden exponer también verbalmente su opinión durante la

vista, si se ha decidido que ésta se celebre. Después de la presentación

de las conclusiones del Abogado General y una vez que ha tenido lugar

la deliberación de los Jueces, se pronuncia la sentencia en audiencia

pública, y el Secretario la comunica al órgano jurisdiccional nacional, a

los Estados miembros y a las instituciones interesadas.

d) El Tribunal de Justicia no responde a la cuestión prejudicial mediante

un mero dictamen, aunque se haya solicitado sólo la interpretación del

Derecho comunitario, sino mediante una sentencia.

La resolución puede recaer también mediante auto motivado cuando la

cuestión prejudicial sea idéntica a otra cuestión sobre la que ya se haya

pronunciado el Tribunal de Justicia, o cuando su respuesta no plantee

ninguna duda razonable o pueda deducirse de la jurisprudencia del

Tribunal. En este caso, el auto hará referencia a la sentencia o a la

jurisprudencia precedente.

El órgano jurisdiccional nacional destinatario de tal resolución se halla

vinculado por la resolución del Tribunal de Justicia, e incluso recibe el

ruego de informarle acerca de la aplicación que haga de ella en el litigio

principal y de que le envíe, llegado el caso, su decisión definitiva.

La sentencia del Tribunal de Justicia vincula asimismo a todos los

órganos jurisdiccionales de todos los Estados miembros que conozcan de

un problema idéntico.

e) El procedimiento prejudicial es gratuito, y el Tribunal de Justicia no

se pronuncia sobre las costas del litigio principal.

4.6. La cuestión prejudicial en el espacio de libertad, seguridad y justicia

a) En el ámbito de la cooperación policial y judicial, el art. 35 TUE

establece ciertos límites a la posibilidad de plantear cuestiones

prejudiciales.

En primer lugar, deja a cada Estado miembro la decisión sobre si éstas

podrán ser planteadas por cualquier órgano jurisdiccional o sólo por

aquéllos contra cuyas resoluciones no quepa ulterior recurso (esta

última ha sido la opción de España).

Las cuestiones, además, podrán versar sólo sobre la validez e

interpretación de las decisiones marco y de las decisiones, la

interpretación de convenios celebrados de conformidad con el presente

título y la validez e interpretación de sus medidas de aplicación.

b) También en el ámbito del Título del TCE dedicado a visados, asilo,

inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de

personas prevé el art. 68 TCE el planteamiento de la cuestión prejudicial

sólo por parte de “un órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no

sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno”.

Además, en forma notablemente singular, su apartado tercero añade

que “el Consejo, la Comisión o un Estado miembro podrá pedir al

Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre una cuestión de

interpretación del presente título o de actos de las instituciones

comunitarias basados en el presente título. El fallo emitido por el

Tribunal de Justicia en respuesta a tal petición no se aplicará a

sentencias de órganos jurisdiccionales de los Estados miembros que

tengan fuerza de cosa juzgada”. Se trata de una legitimación otorgada a

las instituciones y, en especial, a los Estados miembros, que al margen

de cualquier proceso judicial plantean una “cuestión de interpretación”.

Parece orientada a evitar que una determinada interpretación de una

disposición comunitaria que no les resulte grata se imponga en la

práctica jurisprudencial como inequívoca sin haber contado con la

confirmación del Tribunal de Justicia.

c) El Consejo Europeo, en su reunión de noviembre de 2004, destacó la

necesidad de reflexionar sobre la creación de un procedimiento que

permitiera al Tribunal de Justicia resolver rápidamente las cuestiones

prejudiciales planteadas en este espacio de libertad, seguridad y

justicia. La regulación correspondiente está recogida principalmente en

los arts. 23 y 23 bis del Estatuto del Tribunal de Justicia y en los arts.

104 ter y 109 bis del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de

Justicia (con reflejo en el art. 9, que establece la creación de salas de

cinco jueces encargadas durante un año de tramitar los asuntos

urgentes a los que se refiere el art. 104 ter).

5. El recurso de casación

a) Cuando se estableció la pluralidad de órganos jurisdiccionales en la

propia Comunidad, se consideró necesario establecer el recurso de

casación para mantener la interpretación y aplicación uniforme del

ordenamiento comunitario.

Por ello, pueden interponerse ante el Tribunal de Justicia recursos de

casación contra las resoluciones del Tribunal de Primera Instancia “que

pongan fin al proceso, así como contra las que resuelvan parcialmente

la cuestión de fondo o pongan fin a un incidente procesal relativo a una

excepción de incompetencia o de inadmisibilidad” 6

Están legitimados para interponerlo, de un lado, cualquiera de las

partes cuyas pretensiones hayan sido total o parcialmente

desestimadas. De otro, y salvo en los litigios entre las Comunidades y

sus agentes, el recurso de casación podrá interponerse también por los

Estados miembros y las instituciones de las Comunidades que no hayan

intervenido en el litigio ante el Tribunal de Primera Instancia.

Según el art. 58 del Estatuto, “el recurso de casación ante el Tribunal de

Justicia se limitará a las cuestiones de Derecho. Deberá fundarse en

motivos derivados de la incompetencia del Tribunal de Primera

Instancia, de irregularidades del procedimiento ante el mismo que

lesionen los intereses de la parte recurrente, así como de la violación

del Derecho comunitario por parte del Tribunal de Primera Instancia”.

El plazo para interponerlo es de dos meses a partir de la notificación de

la resolución impugnada.

El art. 60 indica los efectos del planteamiento del recurso: “El recurso

de casación no tendrá efecto suspensivo, sin perjuicio de” la eventual

adopción de medidas provisionales. Esto es, con carácter general, y sin

perjuicio de las eventuales medidas cautelares, la sentencia recurrida en

casación surtirá sus efectos.

No obstante, “las resoluciones del Tribunal de Primera Instancia que

anulen un reglamento sólo surtirán efecto a partir de la expiración del

plazo” para recurrir en casación “o, si se hubiera interpuesto un recurso

de casación durante dicho plazo, a partir de la desestimación del

recurso, sin perjuicio del derecho que asista a cada parte a plantear

ante el Tribunal de Justicia una demanda (...) con la finalidad de

conseguir la suspensión de los efectos del reglamento anulado o la

adopción de cualquier otra medida provisional”. Esto significa que si la

sentencia del Tribunal de Primera Instancia hubiera anulado un

Reglamento, se privilegia no la eficacia de la sentencia, sino la del

Reglamento: tal sentencia no surtirá efectos hasta que se constate que

no ha sido recurrida en casación o, en su caso, hasta que se haya

resuelto el mencionado recurso. De todos modos, las partes interesadas

en la nulidad del Reglamento, que ven demorada la eficacia de la

sentencia que la declaraba por la interposición del recurso de casación,

podrán plantear una demanda ante el Tribunal de Justicia para que

adopte medidas provisionales.

El art. 61 se refiere a los efectos de la Sentencia: “Cuando se estime el

recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del

Tribunal de Primera Instancia. En tal caso, el Tribunal de Justicia podrá

o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así

lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal de Primera Instancia

para que este último resuelva. En caso de devolución, el Tribunal de

Primera Instancia estará vinculado por las cuestiones de derecho

dirimidas por la resolución del Tribunal de Justicia”.

b) El art. 62 del Estatuto prevé ciertos recursos excepcionales contra

resoluciones del Tribunal de Primera Instancia anticipadas por el art.

225 TCE.

El apartado 2 de este último precepto establece la competencia de este

Tribunal de Primera Instancia “para conocer de los recursos que se

interpongan contra las resoluciones de las salas jurisdiccionales” que se

puedan crear. Pues bien, contra la resolución de tales recursos por parte

del Tribunal de Primera Instancia cabrá interponer a su vez recurso ante

el Tribunal de Justicia “con carácter excepcional (...) en caso de riesgo

grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho

comunitario”.

El art. 225.3 TCE, por su parte, prevé atribuir al Tribunal de Primera

Instancia la competencia “para conocer de las cuestiones prejudiciales

... en materias específicas determinadas por el Estatuto”. En

consecuencia, también “las resoluciones dictadas por el Tribunal de

Primera Instancia sobre cuestiones prejudiciales podrán ser

reexaminadas con carácter excepcional por el Tribunal de Justicia ... en

caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del

Derecho comunitario”.

En estos dos supuestos, el mencionado art. 62 del Estatuto del Tribunal

atribuye al primer Abogado General 7 la competencia para proponer

al Tribunal de Justicia que reexamine la resolución del Tribunal de

Primera Instancia. “La propuesta deberá presentarse en el plazo de un

mes a partir del pronunciamiento de la resolución del Tribunal de

Primera Instancia. El Tribunal de Justicia decidirá, en el plazo de un mes

a partir de la propuesta que le haya presentado el primer abogado

general, si procede o no reexaminar la resolución”.

6. La competencia consultiva

Tal competencia equivale a la establecida en el art. 95.2 de la

Constitución española para el llamado control preventivo de

constitucionalidad de los Tratados Internacionales, y tiene su mismo

fundamento. Pese a su denominación, y aunque el Tribunal emita en

este caso no una sentencia, sino un dictamen, sus efectos tienen la

naturaleza obligatoria que corresponde a los pronunciamientos

jurisdiccionales.

El supuesto es regulado por el art. 300.6 TCE, que establece

a) la legitimación para plantear la consulta: “el ParlamentoEuropeo, el Consejo, la Comisión o un Estado miembro”,

b) su objeto: “la compatibilidad de cualquier acuerdo previstocon las disposiciones del presente Tratado”,

c) sus efectos: “cuando el dictamen del Tribunal de Justicia seanegativo, el acuerdo sólo podrá entrar en vigor en lascondiciones establecidas en el artículo 48 del Tratado de la UniónEuropea”.

Esto último implica que, si el Tribunal de Justicia entiende que el

acuerdo de Derecho internacional que pretende suscribir la Comunidad

es contrario a los Tratados, sólo podrá ser adoptado mediante el

procedimiento de revisión de los Tratados. No se trata, pues, de que

sea necesario revisar formalmente el Tratado para poder adoptar a

continuación el acuerdo internacional que lo contraviene 1 ; en el

caso del Derecho comunitario basta con adoptar directamente el

acuerdo por el procedimiento de revisión de los Tratados, de modo que

éstos se entenderán modificados por dicho acuerdo. A fin de cuentas, se

tratará de un nuevo Tratado, en paridad con los anteriores, que se

superpone a ellos en los extremos en que el Tribunal de Justicia haya

entendido que son incompatibles.

Si, pese a la existencia de este mecanismo instaurado para evitar ex

ante la contradicción entre el Derecho originario y los Tratados que se

propone celebrar la Comunidad, las instituciones comunitarias

adoptaran un Tratado que resultara contrario al Derecho originario,

dicho Tratado sería nulo: no puede prevalecer sobre las limitaciones

establecidas en las normas de Derecho originario que dan vida a las

propias instituciones comunitarias.

.

[1] La amplia legitimación del Parlamento fue reconocida en el

Tratado de Niza; antes sólo podía actuar en defensa de sus

prerrogativas

[2] Quizá deba recordarse que por desviación de poder se entiende

el ejercicio de una competencia para finalidades distintas de aquéllas

para las que fue conferida

[3] Con independencia de la mayor o menor intensidad de tal

control por parte del Tribunal de Justicia, por ejemplo, y como ya

hemos mencionado en la lección correspondiente, al controlar el vicio

de incompetencia

[4] Añade: “En particular, debe incluir los antecedentes de hecho

cuyo conocimiento resulte indispensable para comprender el alcance

jurídico del litigio principal, los fundamentos de derecho

eventualmente aplicables, las razones que hayan conducido al juez

nacional a plantear la cuestión al Tribunal de Justicia y, en su caso,

las alegaciones de las partes, todo ello con objeto de que el Tribunal

de Justicia pueda proporcionar una respuesta útil al órgano

jurisdiccional nacional. Además, la resolución de remisión debe ir

acompañada de una copia de los documentos necesarios para la

adecuada comprensión del litigio, especialmente de las disposiciones

nacionales aplicables. Habida cuenta de que el expediente o los

documentos anexos a la resolución de remisión no siempre se

traducen íntegramente a las diferentes lenguas oficiales de la

Comunidad, el juez remitente debe velar por que su resolución

contenga toda la información pertinente”

[5] También está prevista la posibilidad de un procedimiento

acelerado (a solicitud del órgano jurisdiccional nacional que plantea la

cuestión)