Ingobernabilidad y deterioro institucionalbibliotecadigital.univalle.edu.co/bitstream/10893... · y deterioro institucional Retos de política para el desarrollo regional Edgar Varela

Ingobernabilidady deterioro institucional

Retos de política parael desarrollo regional

Edgar Varela Barrios,

Ernesto José Piedrahíta

y Wilson Delgado Moreno1

1 Edgar Varela Barrios, Filósofo y Management en His-toria, candidato al Doctorado en Administración(HEC- U de Montreal), es Profesor titular de la Facul-tad de Ciencias de Administración de la Universidaddel Valle. Cali. Colombia, y director del grupo de in-vestigación “Gestión y Políticas públicas” (CategoríaA, COLCIENCIAS). Ernesto Piedrahita es Especia-lista en Políticas públicas de la Universidad del Valley Comunicador social de la misma. Wilson DelgadoMoreno es estudiante de pregrado en Administraciónde Empresas de la Universidad del Valle y becario delgrupo de investigación. Este artículo se basa en unainvestigación emprendida por los autores bajo la lí-nea: “Políticas públicas de seguridad y convivenciaciudadanas”.

Recibido: Jul. - 2004Aceptado: Oct. - 2005

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CUADERNOS DE ADM INISTRACIÓN/ UNIVERSIDAD DEL VALLE/ Nº 33/ JUNIO DE 2005 139

1. PRESENTACION: Obje-tivos del estudio y metodo-logía empleada.

Este artículo presenta los principa-les resultados de la investigación ade-lantada durante los años 2002 y 2003para determinar las condiciones de lagobernabilidad política en el departa-mento del Valle del Cauca, en Colom-bia. El periodo del estudio abarca prin-cipalmente el pasado inmediato y seinscribe en la perspectiva del diseñoprospectivo de políticas públicas en lasáreas fiscales, de orden público, segu-ridad y convivencia ciudadanas. Enesta línea de trabajo retomamos deforma parcial el marco referencial dela asesoría que los autores ejecutamospara la Secretaría de Planeación De-partamental del Valle del Cauca (E.Varela y otros, 2003) con el objetivode formular el diagnostico y las estra-tegias para el «Plan Maestro del De-sarrollo Regional Integral Prospecti-vo y Sostenible al 2015”.

En efecto, la Secretaría de Planea-ción del Valle del Cauca contó con elconcurso de académicos que cataliza-mos propuestas con diferentes gruposde trabajo y las respectivas dependen-cias –Centralizadas y descentraliza-das- de la Gobernación del Valle delCauca, durante los años 2002-2003.Así, el profesor Javier Medina (2003)tuvo a su cargo la coordinación gene-ral del componente prospectivo. Otroscolegas como Fabio Velásquez, EdgarVázquez, Edgar Varela y estudiantesde la Maestría de Políticas Públicas,

una parte de los cuales son funciona-rios de Planeación Departamental, fui-mos partícipes en la conducción de larecolección de información, realiza-ción de mesas de trabajo, talleres deenfoque grupal, diseño de metodolo-gías, sesiones de discusión con exper-tos y funcionarios, etc.

El presente texto busca analizardos asuntos cruciales dentro del PlanMaestro, los cuales tuvimos bajo nues-tra responsabilidad: 1) la Gobernabi-lidad, la cual se entiende como la ca-pacidad del Estado para satisfacer de-mandas sociales y llevar a cabo suspropósitos (M. Foucault, 2004; E. Va-rela, 2005a) y 2) el diseño de estrate-gias en relación con la cuestión insti-tucional. Este es, en nuestra percep-ción, uno de los vacíos más grandesdel modelo constitucional colombia-no de 1991, que estableció una rela-ción bilateral prácticamente excluyen-te en cuanto al nivel intermedio delEstado entre el Gobierno Central y lasAdministraciones Municipales.

Es cierto que a los Departamentosse les dio un impulso político de legi-timación al establecerse la elecciónpopular de los Gobernadores. Empe-ro, la funcionalidad de los Departa-mentos en el marco constitucional, quelleva ya más de una década de implan-tación, no es del todo clara. Desde di-versas posturas, se hace hoy concien-cia acerca de la necesidad de una re-forma constitucional que dé un lugaradecuado a una instancia intermedia,llámese Departamento, regiones, y enun nivel mucho más cercano a la vida

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local, a las Provincias. Esta fue unapreocupación central que el equipo detrabajo2 del eje GOBERNABILIDADY DESARROLLO INSTITUCIO-NAL tuvo presente.

En fin de cuentas, ¿Cuales serianlas finalidades de nuestra interven-ción?.... En primer término, comoequipo articulado al grupo de investi-gación GESTION Y POLITICASPUBLICAS, y bajo la línea de trabajosobre SEGURIDAD Y CONVIVEN-CIA CIUDADANAS, adelantamos larecolección de información y la cons-trucción de una imagen cualitativa –parcialmente también con miradas des-de lo cuantitativo- alimentadas con laidentificación de las variables (con susindicadores) más importantes, identi-ficadas en el estudio (J. Medina yotros, 2003). Para ello, el diseño adop-tado de las mesas de trabajo, los foroscon voceros de sectores sociales ensubregiones del Departamento (M.Clavijo y otros, 2003), los Enfoquesgrupales (Talleres sobre Enfoque Gru-pal, 2003), y el trabajo de discusióncon funcionarios de rango medio yalto, a cargo de estos problemas des-

de el esquema de la responsabilizaciónsectorial en las diversas agencias pu-blicas de la región.

Esta situación hizo relevante y per-tinente el trabajo de investigación yconsulta con fuentes directas. Así, seprevió en el eje temático de Goberna-bilidad y Desarrollo Institucional, larealización de talleres de enfoque gru-pal (M. Q. Patton, 20023 ), con dife-rentes funcionarios de institucionespúblicas: Organismos de seguridad delEstado (Fiscalía, Policía Nacional,Ejército Nacional, etc.), Institucionesacadémicas (docentes con posturasideológicas y perspectivas analíticasdisímiles, etc.), representantes a nivelregional de la Defensoría del Pueblo,Contraloría, Procuraduría, Registradu-ría, Gestor de Paz, Alcaldías y Conce-jos Municipales, etc., y representan-tes de la Sociedad Civil.

Estos talleres fueron enfocados encuatro subtemas, para recaudar infor-mación mediante métodos de contras-tación social: a) la legitimidad del sis-tema político en el Valle del Cauca; b)el grado de deterioro de la conviven-cia ciudadana a causa del conflicto

INGOBERNABILIDAD Y DETERIORO INSTITUCIONAL - RETOS DE POLÍTICA PARA EL DESARROLLO...

2 En el marco formal del proceso, durante el 2002, Edgar Varela Barrios se desempe-ñó como Asesor externo; Wilson Delgado Moreno como asistente, y como profesio-nales especializados de Planeación Departamental (Equipo técnico) participaron:Mario Ernesto Clavijo, José Luis Argote, Ernesto Piedrahita y Carlos Ernesto Rojas;todos ellos estudiantes de la Maestría en Políticas Públicas de la universidad delValle.

3 En este sentido, utilizamos el método de muestreo deliberado (purposeful), conprelación sobre los métodos probabilistas (Patton). En este proceso se busca que lasdistintas fuentes de información se seleccionen con criterios de representatividadmultipolar o plural. De este modo se garantiza la contrastación.


armado; y el proceso de desplazamien-to que se ha incrementado en los últi-mos años en la Región; c) el deteriorode la gestión pública en sus diferentesfacetas: la calidad de la gestión, losgrados de corrupción, el patrimonia-lismo, la descoordinación entre losdistintos niveles y agencias estatales,etc., y finalmente: d) La situación delas finanzas públicas locales y regio-nales, en relación primordialmente ala articulación entre estos niveles conel gobierno central. Esto en tanto lacuantía y tipología de gestión de losrecursos tiene una clara incidencia enel desempeño institucional4 .

Además, consideramos útil el afi-namiento y sistematización de diag-nósticos parciales, asumidos por orga-nismos académicos (por ejemplo losvaliosos trabajos de CISALVA en laUniversidad del Valle sobre la relaciónViolencia- Salud Publica), por ofici-nas como la de Gestión de Paz en laGobernación, y las visiones, inclusorecibimos información de las agenciasestatales de seguridad, DESEPAZ enCali, la Policía y las FF MM que ac-túan en la región. Finalmente, toma-mos en cuenta percepciones de losactores sociales (voceros de las agru-paciones políticas, diputados, funcio-narios de la Registraduría, la Fiscalía,etc.) y de las propias comunidades in-volucradas.

En segundo lugar, se trató de po-ner a prueba la hipótesis central que

surgió de los talleres de identificacióndel llamado Macroproblema: “Unaingobernabilidad creciente en el De-partamento del Valle; y una desestabi-lización y erosión de la Institucionali-dad del Departamento como mediadorestatal”, ya de por sí endeble en térmi-nos históricos. Así, con base en estosdos elementos estructurantes, el diag-nostico habría de indagar en los nive-les regionales de legitimidad del sis-tema de relaciones entre el Estado ylos ciudadanos, en el Departamento.De este modo, la intervención acadé-mica a nuestro cargo, tuvo como fina-lidad describir las tendencias pesadas(o de larga duración) dentro del mar-co objetual descrito; identificar las ten-dencias emergentes; y las característi-cas del comportamiento social quemarcarían probables cambios en losescenarios futuros (M. Clavijo y otros,2003).

En tercer lugar, intentamos deter-minar las acciones de tipo político ins-titucional, que desde las políticas pu-blicas, sirvieran de herramientas deingeniería social, para enfrentar losretos descritos en la referenciaciónprogramática del Plan Maestro, en susobjetivos de entrada. En esta dimen-sión el análisis no podría hacerse enun marco estrictamente regional. Envirtud primordialmente de que la fun-cionalidad de los Departamentos enColombia esta definida por un diseñoconstitucional de tipo Macro, que no

4 Para ello tomamos el modelo de estudios retrospectivos, vs. tiempo real, desarrolla-do en: Leonard-Barton, (1991)

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se puede reformar o ajustar desde lareforma administrativa o funcional deun Departamento cualquiera. Así, tu-vimos presente que el ejercicio de in-tervención encontraría sus límites enciertos espacios de No GobernabilidadPropia. Por esta noción significamosáreas de no intervención durante elproceso de diseño, aunque por supues-to resultaba clave entender y precisarel grado determinado de influjo de es-tos factores «externos”.

2. GOBERNABILIDAD EINSTITUCIONES. El marcoconceptual de la investiga-ción.

En este apartado -sin pretender serexhaustivos- abordaremos algunosconcepciones cuya comprensión yoperacionalidad fueron claves para laconstrucción social del Plan Maestrode desarrollo del Valle del Cauca. Setrata de las visiones actuales en la teo-ría social de la naturaleza de las Insti-tuciones; las relaciones entre Gober-nabilidad y Gobernanza, y finalmenteentre Gobernabilidad y democracia.

2.1. ¿Que son las institu-ciones?

El lugar de las instituciones en losestudios sociales es cada vez más im-portante (B. G. Peters, 1999), aunquese está todavía lejos de un consensosignificativo sobre el término y su uti-lización en la investigación aplicada.Debe tenerse en cuenta que el papel

de las instituciones es relevante endominios académicos tradicionalmen-te separados como la Ciencia Econó-mica, la Sociología política, la Cien-cia política y las propias Políticas Pú-blicas. El termino Neo, ha sido ade-más introducido en todos estos domi-nios aunque no siempre describe teo-rías compatibles. La corriente Neoins-titucionalista cuya fuente originaria esel institucionalismo clásico es un cuer-po teórico que esta en proceso de cons-trucción con autores como: R. Coase,Williamson, Stiglitz, North, Olson,Stigler, en el campo económico. En elde las teorías sociales propiamentedichas fueron los estudios de Simon(1997) y March, los que abrieron elcamino de la renovación en los me-dios anglosajones. También en Euro-pa continental el abordaje de las insti-tuciones desde perspectivas más plu-rales ha sido un fenómeno significati-vo, lo que podemos rastrear en los es-critos de M Foucault, A Giddens, GSartori, N Bobbio, et al.

El enfoque renovado toma en ge-neral a las instituciones como una va-riable endógena, como elemento rele-vante y central del intercambio, de lasdecisiones económicas de los agentes,grupos sociales y del desempeño eco-nómico general. El Neoinstitucionalis-mo -en esta perspectiva- toma distan-cia del enfoque de la elección racio-nal que le asigna una racionalidad per-se a los agentes. Es pertinente indagarque se entiende por el concepto de ins-titución desde una perspectiva econó-mica, para confrontarla con la perspec-



tiva sociológica que es la que retoma-remos. Desde la perspectiva de Nor-th: “Las instituciones son las reglas deljuego en una sociedad o, más formal-mente, son las limitaciones ideadas porel hombre que dan forma a la interac-ción humana. Por consiguiente, estruc-turan incentivos en el intercambio hu-mano, sea político, social y económi-co. El cambio institucional conformael modo en que las sociedades evolu-cionan a lo largo del tiempo, por locual es la clave para entender el cam-bio histórico.” (D. North, 1993).

Esta perspectiva de análisis miralas instituciones y el cambio institu-cional en la historia de larga duración,es decir, la estructura institucional esdeterminante para alcanzar crecimien-to y bienestar social. D. North, “sinrechazar completamente el modelo delactor racional, parte de la crítica a laslimitaciones de los supuestos de laeconomía neoclásica que se constru-yen sobre él. En oposición, utiliza elconcepto desarrollado por Herbert Si-mon de que la racionalidad de los ac-tores esta limitada por las capacida-des cognitivas del ser humano (...) Lapersona racional de la psicología cog-nitiva se desplaza de un lado a otrotomando sus decisiones de un modotal que sea procesalmente razonable aluz del conocimiento y de los mediosde computación disponibles” (Powelly Dimaggio, 1999: 12).

De otra parte, el neoinstituciona-lismo sociológico, más cercano al aná-lisis de las organizaciones, presentauna visión distinta: “... Si bien tanto

los autores de tradición económicacomo los que forman parte de la co-rriente sociológica consideran a lasinstituciones como creación humana,para los primeros se trata de un resul-tado de acciones intencionales que rea-lizan individuos racionales orientadosinstrumentalmente, mientras que paralos segundos, no se trata necesariamen-te del producto de un diseño delibera-do. Esta última corriente considera lasinstituciones como patrones socialesque muestran un determinado proce-so de reproducción (...) Las institucio-nes son aquellos patrones sociales que,cuando se reproducen crónicamente,le deben su supervivencia a un proce-so social relativamente auto activado”(Ob.Cit., 1999: 14 – 15).

Los enfoques neoinstitucionalistas(económicos, sociológicos y políticos)toman como objeto de análisis las ins-tituciones formales e informales. Porlas primeras entendemos las institucio-nes jurídicamente constituidas, las se-gundas son aquellas que en términosgenerales hacen parte de la cultura(Ideología o modelos mentales, nor-mas, comportamientos que en el pro-ceso de interacción social se institu-cionalizan en el tiempo, logrando re-conocimiento y legitimidad en la so-ciedad).

En el institucionalismo sociológi-co es relevante indagar ¿Qué se entien-de por Isomorfismo Institucional? “...Referido al hecho que, ante muchassituaciones de incertidumbre las orga-nizaciones tienden adoptar formulasinstitucionales aceptadas y consolida-

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das en su entorno de referencia”. Me-yer y Rowman apuntan al respecto que“Las organizaciones tienden a incor-porar las prácticas y los procesos de-finidos por los conceptos predominan-tes en el ámbito organizativo y queestán socialmente institucionalizado”(M. Serna, 2001).

Esta noción es clave en este con-texto, ya que las instituciones y orga-nizaciones en la sociedad tienden a sersimilares en su estructura organizacio-nal y en sus prácticas de gestión. “Elconcepto que mejor contiene el pro-ceso de homogenización es Isomorfis-mo (...) El Isomorfismo es un procesolimitador que obliga a una unidad enuna población a parecerse a otras uni-dades que enfrentan las condiciones

ambientales (...) El concepto de iso-morfismo institucional es un instru-mento útil para atender la política y laceremonia que subyace en gran partela vida organizacional moderna” (W.Powell y P. Dimaggio, 1999: 108-109).5

2.2. Gobernanza y gober-nabilidad.

La primera de estas nociones, entérminos generales, alude a la interac-ción forjada por las reglas de juego enuna sociedad, es decir, la Gobernanzatiene una fuerte relación con el conceptode institución y con el enfoque del ne-oinstitucionalismo mencionado ante-riormente “... Por Gobernanza enten-

5 Nótese que esta vertiente de pensamiento tiene un matiz claramente estructural-funcionalista, pues plantea la “evolución” de las instituciones como la adaptaciónde los sujetos a un nuevo conjunto de normas emergentes de una potencialidad, esdecir, un marco institucional surge por que está potencialmente dado, el cambio eneste contexto es adaptación, es aprendizaje, la evolución va de la nueva estructura alsujeto que se adapta y no del sujeto que concientemente quiere y de hecho cambia laestructura institucional. Por ejemplo, ante una apertura económica, el que no semoderniza perece, ante la llegada del capital internacional el que no abre espaciopara socios extranjeros mediante alianzas y fusiones perece; el problema es adaptar-se, emular el comportamiento del que ha tenido éxito, el problema no es subvertir elorden de manera conciente.De otro lado, es pertinente indagar y aclarar la diferencia conceptual entre Institu-ción y Organización desde una perspectiva Neoinstitucionalista. La primera hacealusión a las reglas de juego que establece una sociedad para que sea posible lainteracción humana, y la segunda describe el tipo de actores sociales que interactúanen el entramado institucional de la sociedad “Una distinción fundamental (...) Es laque se refiere a las instituciones y a las organizaciones. Conceptualmente, lo quedebemos diferenciar con claridad son las reglas (Las instituciones) de los jugadores(Organizaciones). El propósito de las reglas es definir la forma en que el juego sedesarrollará. Pero el objetivo del equipo, dado el conjunto de reglas, es ganar eljuego a través de una combinación de aptitudes, estrategias y coordinación medianteintervenciones limpias y, a veces, sucias”. (Ob.Cit., 1999: 21).



deremos los procesos de interacciónentre actores estratégicos (...) esta de-finición puede entenderse en clave mássociológica como las estructuras socio-políticas que emergen y forjan dichosprocesos de interacción de forma re-flexiva...” (J. Prats, www.iigoov.org:243)6

La noción de Gobernanza a utili-zar es la articulada al institucionalis-mo, es decir, aquella que la percibecomo las reglas de juego, “... Si enten-demos por Gobernanza la interacciónentre actores estratégicos causada porla arquitectura institucional, entoncesla Gobernabilidad debe entendersecomo la capacidad que dicha interac-ción proporciona al sistema socio-po-lítico para reforzarse así mismo; esdecir, de transformar sus necesidadeso preferencias en políticas efectivas...”(Ob. Cit.: 246).

En este sentido, la Gobernabilidadesta “condicionada” por el entramadoinstitucional, pero a la vez, la Gober-nabilidad incide en las instituciones esdecir, es un proceso de retroalimenta-ción o Feedback, “... Este refuerzo im-plica a su vez un ciclo retroalimentadodonde no solo el grado de Gobernabi-lidad dependerá de calidad de reglas deljuego y, en especial, de cómo estas so-lucionan sus inevitables “trade-offs”asociados (...) si no que también la Go-bernabilidad influye sobre las reglas deljuego reforzándolas de una manera o deotra según su grado...” (Ob. Cit.: 244).

La noción de Gobernabilidad apa-reció en el universo de las CienciasSociales para capturar dos dimensio-nes de actuación gubernamental: a) lacapacidad de interacción consensua-da con las distintas esferas de las so-ciedades civiles, reconociendo las dis-

6 Esta aproximación conceptual de Gobernanza, no significa que sea la única en elámbito académico, ya que existen diversidad de enfoques que se desplazan desde elfoco centrado en el Estado y la capacidad de éste de liderar procesos políticos, hastauna concepción más amplia de lo político y lo publico, es decir, donde lo publico nosolamente le atañe al Estado, si no que lo publico hoy, desborda lo Estatal. “... Lasdiferencias entre aproximaciones, ya sean teóricas o practicas, están determinadasfundamentalmente por dos elementos: la disciplina desde la que se utiliza el concep-to, y el rol adjudicado al Estado(...)un espectro de significados sobre Gobernanzaque van desde una definición con foco en el rol del Estado(...) hasta una perspectivamulticentrada, con foco en otros actores del sistema...”. (M. Wittingham, 2003).Derivado de lo anterior, la Gobernanza se inscribe en un péndulo donde el énfasisrecae en el Estado y en su poder de centralizar la toma de decisiones en la adminis-tración publica, hasta una visión del Estado que promueve mecanismos de descen-tralización para acercar al Estado y la cosa publica al ciudadano, Siguiendo a MaríaV Wittigham “... Gobernanza es el proceso de decidir, ejecutar y evaluar decisionessobre asuntos de interés publico, proceso que puede ser caracterizado como un jue-go de poder, en el cual competencia y cooperación coexisten como reglas posibles;Finalmente el proceso esta afectado por instituciones tanto formales como informa-les...” (Ob. Cit.: 18).

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tintas asimetrías, vulnerabilidades, yespecificidades de dicha relación en elmarco de los distintos Estados territo-riales; y, de manera adicional, b) paratratar de medir la Gobernabilidad entanto capacidad del Estado de ejercerdominio sobre la sociedad.

Con los fenómenos de aceleracióndel globalismo y la mundialización ycon el déficit de Soberanía efectiva delos Estados territoriales en dicho mar-co globalizador, aparece ahora la no-ción de Gobernanza. Se trata en dichaperspectiva teórica postmoderna, decorregir el papel del Estado como unejecutor que tiene el depósito del po-der integrador de la sociedad civil. ElEstado, según dicha ideología, pasa acumplir un papel coordinador, siendoun actor más entre otros múltiples ac-tores públicos y/o privados, que cum-ple la tarea de catalizar la productivi-dad de las políticas públicas, aunqueya no posee el monopolio sobre éstas7

(R. Mayntz, 2002).De este modo, una hegemonía es-

tatal sólo podría concretarse en la ca-

pacidad real de los dirigentes guber-namentales, a través de sus marcos ins-titucionales y legales, de concitar elapoyo, no solamente retórico, ritual opasivo por parte de los distintos facto-res de poder. En este sentido, podríamedirse la Gobernabilidad a partir decriterios tan simples como la efectivacapacidad de recaudación de impues-tos frente a los fenómenos de evasióny elusión que erosionan la legitimidady funcionalidad del Estado. Del mis-mo modo, la Gobernabilidad podríatraducirse en términos de capacidad departicipación de la ciudadanía en eldebate público, procesos electorales,dinámicas de tipo social, corporativo,gremial de interrelación de los distin-tos intereses particulares; etc. (O.Oszlak, 2004).

En el otro péndulo de la dicotomía,la Gobernabilidad ha sido entendidacomo la capacidad, igualmente efecti-va de un gobierno, de ostentar mandodel Estado territorial; de lograr el aca-tamiento de sus políticas por parte delos ciudadanos. Aquí ya no se trataría,

7 La Gobernanza, desde esta perspectiva, no es una formulación traída de los cabellos.En realidad, corresponde a la caracterización de nuevas realidades de interrelaciónpolítica contemporánea. La Gobernabilidad, alternativamente, precisa la capacidadefectiva de un gobierno de controlar a sus ciudadanos. Su utilización nos permitemedir, en términos cuantitativos y cualitativos, el grado de ejercicio real de la Sobe-ranía interior de los Estados territoriales. Dicha noción se configura en una dicoto-mía: en primer término, la Gobernabilidad vista como capacidad de lograr consen-sos, particularmente por parte de los grupos de interés, elites políticas, económicassociales, etc., que interactúan en las sociedades civiles, respecto del mandato pro-gramático del gobierno, identificándose mediante procesos, a veces complejos ycontradictorios, de negociación de los diversos intereses particulares, plasmándosefinalmente en un proyecto político, lo que Antonio Gramsci (1971) en su momentodenominó Hegemonía.



en el terreno de las políticas públicas,de como los grupos de interés interac-túan y negocian para definir consen-sos con el Estado, sino simplementede la efectiva capacidad de direccio-namiento del Estado.

La distinción entre el concepto deGobernabilidad, respecto de la noví-sima idea de Gobernanza, no es unasunto meramente académico ni frutode una casualidad. Distintos autoreshan resaltado que ésta última nociónevidencia un proceso deliberado deelaboración con el fin de tratar de dis-tinguir conceptualmente las relacionesentre lo público y lo privado, entre elEstado y el mercado. En cambio, laidea de Gobernabilidad corresponde auna noción anclada en la preminenciade la Soberanía estatal territorial. (Estetema es desarrollado mas extensamen-te en: E. Varela: 2005b)

De otro lado, no sólo para el casodel Valle del Cauca y Colombia, si node manera general, debemos hacer cla-ridad teórica. Nótese cómo en el de-sarrollo de la idea de Gobernanza loestatal es entendido como lo gestiona-do directamente por — y lo que es pro-piedad de — el Estado. En ese sentidola noción de Gobernanza, en su evo-lución, va dando paso a una noción quesuperpone lo público sobre lo estatal,donde el Estado pierde participaciónen las ejecutorias — y en cierto nivelen el diseño de programas públicos —, ello es coherente con la búsqueda deun modelo estatal corporativista o co-munitario. Es decir se pasa de la ecua-ción: Público = Estatal = Gobernan-

za… a la ecuación… Público = Co-munitario = Gobernanza

En ese sentido, debemos evitar laconfusión teórica que del nuevo con-texto marcadamente proto-corporati-vista se desprende — derivado de lademocracia participativa y del tercersector como elemento clave de la Go-bernanza — para ello debemos com-prender los niveles de la gestión pú-blica en un sentido amplio, esta va —por decir lo de algún modo — de suconcepción a su concreción en los si-guientes niveles: La Política Pública,la cual en marca todo — es la concep-ción, el “espíritu” — , luego los PlanesPúblicos que son la herramienta queorienta la concreción de la políticapública, los programas públicos queparticularizan y focalizan sobre temaconcretos tanto a la política como alos planes y, finalmente, los proyectosque dan forma material — en la praxissocial — a tales políticas. En ese or-den de ideas, debe quedar clara la par-ticipación del Estado, pues si bien elEstado, en el marco corporativista con-temporáneo de la Gobernanza, pierdeparticipación en las ejecutorias de pro-gramas y proyectos — cediéndoselosa la llamada “sociedad civil” — , esclaro que su papel es fuerte, por lomenos en dos aspectos centrales: pri-mero, en la determinación de la políti-ca pública y, segundo, en la financia-ción de los programas y proyectos.Con ello, hay pues, un claro direccio-namiento de los programas y proyec-tos lo cual en el nuevo concepto deGobernanza aparece desdibujado.

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Dicho de otra forma, la lógica cor-porativista da gran participación al ciu-dadano y, dicha participación aparececomo elemento clave de la Gobernan-za y queda manifiesta al potencializarel llamado “empoderamiento” de losciudadanos en la cosa pública — bajola forma de su amplia participación(gestión) en diseño de proyectos (y enun menor nivel de los programas) —sin embargo, tal participación y “em-poderamiento” desdibuja la idea deque la orientación general de la políti-ca y su financiación es estatal y cen-tralizada en muy alto grado.

Es clave ver entonces que la cosapública no deja de tener un vínculodirecto y estrecho con la cosa estatal,tal como se pude interpretar en el de-sarrollo que se ha presentado de lanoción de Gobernanza. Lo cual seríaun gran error teórico. La posibilidadde que la sociedad civil en este marcocorporativo — a través de la empresaprivada y organizamos supra-naciona-les como el FMI, BM; etc.— incidatanto en la financiación como en eldiseño de algunos programas, contri-buye a desdibujar aun más el papel delEstado en este marco.

2.3 Gobernabilidad y De-mocracia

La Gobernabilidad desde una pers-pectiva “operativa” y pensada bajo lalógica de las sociedades Liberales yDemocráticas alude a la capacidad delgobierno de canalizar y satisfacer efi-cientemente demanda ciudadanas. En

este sentido, la Democracia y “especí-ficamente la Democracia Participati-va, que muchos denominan democra-cia fuerte, implica la posibilidad realde auto gobierno, y asume que el me-jor aprendizaje de la ciudadanía se rea-liza por medio de su ejercicio cons-tante, mas allá de la simple participa-ción periódica en el sufragio. Quienesimpulsan esta nueva modalidad de jue-go democrático están convencidos quela autonomía del ciudadano se cons-truye gracias a estos mecanismos departicipación, que afianzan al mismotiempo aquellos lazos comunitariosindispensables para el fomento de lademocracia y su preservación en épo-cas de crisis: por medio de la partici-pación activa, el sujeto egoísta adquie-re una dimensión más universal comociudadano, y la masa amorfa de suje-tos atomizados se va transformando demanera paulatina en una autentica co-munidad. La democracia participativaimplica además una especial respon-sabilidad política en los elegidos, obli-gados hacia sus electores con el cum-plimiento del programa presentado enel momento de la candidatura...” (A.Papacchini, 2003: 18).

Es así como la Democracia y laGobernabilidad tienen nexos causales,en el proceso de identificar las deman-das y preferencias ciudadanas, “... deesta forma, la democracia ayudaría a laidentificación de cuales son las deman-das ciudadanas de mayor necesidad yen el establecimiento de incentivos po-líticos para que estas se transformen enpolíticas públicas efectivas que las re-



suelvan...” (J. Prats, 2004: 259). En esteescenario, ¿Qué tipología de Ciudada-no demanda la Democracia Participa-tiva hoy? Y a la vez, ¿Cuales son losmecanismos de Participación Ciudada-na, consignados en la Constitución Po-lítica de Colombia de 1991?

La noción de Ciudadanía, igual quela democracia se deriva de un procesohistórico, es decir, ha evolucionado enel tiempo pasando, desde la conquistay consolidación de la autonomía delindividuo hasta la adquisición de de-rechos civiles, políticos, sociales ypostsociales. Esta adquisición de de-rechos y deberes ciudadanos, se arti-cula al proceso de transformación y /o“Evolución” que ha experimentado elEstado en el mundo moderno. Este seha transformado de un Estado de De-recho, hasta tener hoy, un Estado So-cial de Derecho. “La ciudadanía sig-nifica pertenencia, identidad y dere-chos en relación con una determinadacomunidad política. La construcciónde la ciudadanía, en este sentido, esun proceso histórico, vinculado a lu-chas populares, en principio asociadasa la conquista de la autonomía y reor-ganización nacional y, posteriormen-

te, orientadas a la adquisición de de-rechos (...) esto va configurando dis-tintas etapas y relaciones con el Esta-do en Post de sociedades más justas yparticipativas”. (G. Delgado y L. No-setto, www.top.org.ar/publicac: 2). 8

En esta perspectiva la carta políti-ca de 1991, abre nuevos escenarios departicipación donde el ciudadano que-da facultado para fiscalizar la admi-nistración pública por medio de vee-durías ciudadanas y redes de asocia-ción. En este contexto, es pertinenteindagar, ¿Qué Sociedad Civil Deman-da la Democracia Participativa? Estadebe involucrar a los ciudadanos ac-tuando colectivamente en una esferapública para expresar sus intereses,ideologías, intercambiar información,concepciones de lo público, alcanzarobjetivos comunes, realizar demandasal Estado y aceptar responsabilidadesy deberes como ciudadano. “… Todaslas instituciones y formas asociativasque requieren la interacción comuni-cativa para su reproducción, y que de-penden principalmente de los proce-sos de la integración social para coor-dinar la acción dentro de sus fronte-ras” (Cohen y Arato, 2000: 483).

8 El ciudadano que demanda la democracia participativa, y por ende, la sociedad Co-lombiana, que se inscribe en la esfera de ésta, y del Estado Social de Derecho, es unciudadano proactivo y preocupado por la gestión del interés público, donde los ac-tores sociales convergen con intereses, racionalidades, preferencias y asimetrías depoder. “En el fondo de esta perspectiva subsiste la idea de un espacio público esen-cialmente conflictivo, donde actores sociales con diversas cuotas de poder configu-ran alianzas y oposiciones y donde el debate respecto de finalidades, del proyectocolectivo, del sentido y de los valores del orden social no es producto del agregadode opiniones individuales sino del resultado de la confrontación de perspectivasmuchas veces antagónicas.” (Ob.Cit.: 9).

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2.4. La gobernabilidad enColombia y su impacto so-bre el Valle del Cauca

De acuerdo a lo anterior, las insti-tuciones en Colombia, según SalomónKalmanovitz (2001), están permeadaspor ideologías legales y religiosas queen su proceso de interacción produceuna ética pública, de la cual se rige elcomportamiento de la estructura socialy familiar. En la sociedad colombia-na, las instituciones se consolidan enun proceso conflictivo de construccióndel Estado Nación, donde éste no halogrado el monopolio del uso de lafuerza, el predominio de la Ley, y dela fiscalidad, en el territorio nacional.Es decir, las instituciones colombianaspresentan particularidades ambiguastales como: corrupción, ineficiencia,politización, clientelismo, etc., queconllevan a la ilegitimidad parcial delEstado. Esto La sociedad colombiana,está inmersa aún en una esfera globa-lizada en el proceso de construccióndel Estado Moderno. Y para ello serequiere de solidez institucional ya queésta es condición sine que non para elóptimo funcionamiento de factoreseconómicos, políticos, sociales y te-rritoriales.

En éste sentido, lo que se observaen Colombia es un desgreño institu-cional, donde no se percibe continui-dad en las políticas públicas, es decir,las reglas de juego jurídica-institucio-nales no son claras, contribuyendo aldeterioro político (con altos índices decorrupción pública y privada) y de in-

gobernabilidad parcial de la sociedadcolombiana. El proceso de Globaliza-ción y las políticas Neoliberales, en elúltimo cuarto del siglo XX, han gene-rado a nivel mundial, y con mayor én-fasis en América Latina, una distribu-ción inequitativa del ingreso, es decir,la brecha se ha incrementado, dondelos beneficiados son los trabajadorescon mano de obra especializada, encontraposición a los trabajadores conmano de obra no calificada. En éstesentido en América Latina, según JoséAntonio Ocampo (2001), se presentala peor distribución del ingreso delmundo, debido a la concentración dela propiedad privada, a una estructurasocial estratificada y a poco acceso ala educación.

Articulado a lo anterior, se presentaen la sociedad colombiana problemasde carácter estructural, tales como: elconflicto armado y el narcotráfico, loscuales condicionan la dinámica eco-nómica. Esta situación ha generado unconflicto armado que, no solamenteenfrenta, como tradicionalmente lofue, a la insurgencia con las fuerzasmilitares del Estado, sino, en dondetambién ha jugado un papel protagó-nico creciente el paramilitarismo. Enmedio de ello, la población civil re-sulta víctima de un juego de interesescruzados, expresado éste, en resulta-dos dramáticos, en términos de un in-cremento dantesco del desplazamien-to forzoso, las masacres selectivas. Loque es más grave, en términos institu-cionales y de Gobernabilidad, la ex-pulsión física, literalmente hablando,



de los gobernantes locales, de las au-toridades judiciales, de policía, e in-cluso, de poderes civiles y eclesiásti-cos no estatales, de las regiones don-de el conflicto se ha intensificado. Másde 250 alcaldes municipales en Co-lombia, no han podido ejercer su au-toridad constitucional en sus respecti-vos territorios, han sido virtualmenteexiliados o incluso obligados a renun-ciar.

Es sabido que desde hace variosaños en Colombia, es frecuente afir-mar que existe más territorio que Es-tado, e igualmente, mucho más Esta-do que Nación. Somos una sociedaden transición hacia la Modernidad (O.Melo, 1991). Que aún no ha logradola legitimidad estatal en términos delejercicio efectivo de la soberanía delpoder político sobre el territorio en suconjunto, e igualmente, sobre la po-blación. El fenómeno del narcotráficoen las dos últimas décadas ha permea-do las instituciones del Estado y hamodificado la estructura de valores dela sociedad colombiana. Además, seha agudizado el conflicto armado. Vas-tas regiones del territorio colombianose encuentran hoy dominadas de factopor los grupos insurgentes, especial-mente, en regiones de la Orinoquía, laAmazonía, y en otros enclaves Andi-nos. Al tiempo que las organizacionesparamilitares, de distinto carisma, con-trolan sectores del territorio de la CostaCaribe, el Magdalena Medio, la Re-gión de Urabá, y algunos corredoresimportantes en la zona Andina. De otrolado sumamos a esta problemática el

deterioro de la cohesión social, porfactores tales como: inseguridad ciu-dadana, déficit en la cobertura de losservicios básicos (servicios públicosdomiciliarios, nutrición, educación,salud, vivienda, etc.), desempleo, irres-peto a los derechos humanos y al de-recho internacional humanitario portodos los actores del conflicto, despla-zamiento, etc. (N. Segura, 2001. todolo anterior afectay propulsa los índi-ces de ingobernabilidad (crisis políti-ca e institucional).

Es decir, la sociedad colombianapresenta crisis parcial en sus diferen-tes instituciones, reflejándose en la ile-gitimidad del Estado Colombiano enciertas áreas del territorio nacional. Encontraposición a esta problemática, lapropuesta de José Antonio Ocampo(2001) apunta a fusionar la siguientetriada: desarrollo económico, el cualdebe trascender los enfoques econo-micistas, por medio de los cuales sepercibe el desarrollo como sinónimode crecimiento económico, y más bien,percibir éste como un medio, que debeestar, al servicio del hombre y la so-ciedad.

La Descentralización Fiscal, tomórumbos importantes a nivel local, conlos desarrollos de las Leyes 14 de 1983y 12 de 1986, normas que permitieronfortalecer la carga tributaria local, conel fin de que el ente local cumpliera sunueva misión constitucional. Comoconsecuencia del proceso descentrali-zador municipalista, se inicia la caídapaulatina de los fiscos departamenta-les, por cuanto los fiscos locales co-

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mienzan a concentrar recursos nacio-nales y departamentales para el cum-plimiento de sus propias competencias.

Los cambios paradigmáticos de latransformación del Estado en los años90 s, fortalecieron los caminos de ladescentralización y la autonomía re-gional y local, propiciando la creaciónde nuevos espacios institucionales, conel fin de atender los nuevos retos ygrandes desafíos de la megatendenciade la globalización, y los procesos deinternacionalización de la economía.

En éste sentido, la Constitución Polí-tica de Colombia de 1991, es el so-porte propicio en términos jurídicos-constitucionales, para implementar laactual dinámica. Es en éste escenariodonde toma relevancia el proceso dedescentralización (fiscal, territorial,administrativa, política, etc.) y la de-mocracia participativa, con el fin defortalecer las regiones y su estructurainstitucional, en aras de canalizar lasdemandas ciudadanas (C. Forero yotros, 1997).

3. LA INGOBERNABILIDAD Y EL DETERIORO INSTITU-CIONAL EN EL VALLE DEL CAUCA

ARBOL DEL PROBLEM A9EFECTOS

DESCONFIANZA DE LOS

ACTORES HACIA LAS

INSTITUCIONES Y BAJA

GOBERNABILIDAD PROBLEMAS

INESTABILIDAD

Y ESTANCAMIENTO

ECONOMICO

EXCLUSION

SOCIAL DE

AMPLIOS

GRUPOS

POBLACIONALES

DESESTABILIZACION

INSTITUCIONAL Y DE

GOBERNABILIDAD

EN LOS ENTES

TERRITORIALES DEL

VALLE DEL CAUCA

INADECUADO

CONOCIMIENTO,

APROPIACION Y

GESTION DEL

TERRITORIO

VALLECAUCANO

CRISIS DE

LEGITIMIDAD

DEL SISTEMA

POLITICO

INSUFICIENTE

ARTICULACION

INTER-INSTITUCIONAL

CAUSAS

BAJA

CAPACIDAD

GERENCIAL

DETERIORO DE

LAS FINANZAS

TERRITORIALES

9 La imodelización del árbol del problema, del eje temático: “Gobernabilidad y Desa-rrollo Institucional”, fue elaborada por: Edgar Varela, Mario Ernesto Clavijo, JoséLuis Argote y Ernesto Piedrahita, a partir de la revisión de los resultados de las mesasde trabajo, enfoques grupales, análisis documental e institucional, y se hizo medianteun proceso abierto de consulta y refinamiento con actores sociales involucrados.



En relación con los problemas deGobernabilidad y Desarrollo Institu-cional en el Valle del Cauca, la infor-mación recogida en los talleres reali-zados en las subregiones (M. Clavijoy otros, 2003), las deliberaciones delos grupos encargados de dicha temá-tica en el marco de Secretaría de Pla-neación, así como la información adi-cional acopiada por los consultores,nos permitió señalar un conjunto de ca-racterísticas regionales. Esto se des-compuso analíticamente en tendenciaspesadas, emergentes, etc., con base enlas cuales se propusieron las apuestaspertinentes en el Plan Maestro (E. Va-rela y otros, 2003). En éste sentido, espertinente dilucidar el diagnostico y lascausas que explican el Macroproble-ma identificado como: “Desestabiliza-ción institucional y Gobernabilidad enlos entes territoriales del Valle delCauca” (M. Clavijo y E. Piedrahita,2002).

¿En efecto, Que nos dice el diag-nostico recolectado en el trabajo dediseño del “Plan Maestro de desarro-llo al 2015”?: La primera constataciónque se encuentra a lo largo y ancho deltrabajo de recolección de informaciónque se adelantó en este periodo 2002-2003, es que en el Valle del Cauca, laGobernabilidad y la calidad del fun-cionamiento de las instituciones públi-cas de nuestra Región se han venidodeteriorando. En el proceso de análi-sis de esta información derivada de lasfuentes primarias y documentales re-feridas en el punto primero, nos en-contramos con tres grandes tipologías.

Estas se desprenden de los problemasmacro precisados en la intervención,a saber: a) los atinentes a la Goberna-bilidad política propiamente tal, en laregión; b) los referidos a la Gestiónadministrativa del aparato del Estadoen la esfera del Departamento, y c) losaspectos societales que definen el con-texto de la acción institucional. Vea-mos estos puntos en detalle:

3.1. Deslegitimación delsistema de Gobernabilidadpolítico

El primer conjunto de fenómenoscorresponden a las causas eficientesdel deterioro institucional en el Valledel Cauca, en el marco de un conjuntode procesos de raigambre nacional.Los hemos clasificado en tres facto-res. A saber: la crisis del liderazgo yde la representación política en la re-gión durante la ultima década, los efec-tos negativos de la corrupción y el pa-trimonialismo, el peso negativo delnarcotráfico y la cultura del enrique-cimiento por medios criminales, y elauge de las violencias sociales, políti-cas, la expansión de las bandas arma-das de extrema izquierda y del para-militarismo.

3.1.1. Crisis del liderazgoy de la representación polí-tica. En este punto el diagnósticoreconoció que no se avizoran en elhorizonte procesos de renovación deliderazgo políticos. Y que la ciudada-nía percibe grandes incoherencias en-

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tre las propuestas y el discurso demuchos actores políticos. A esto sesuma una escasa movilización públi-ca colectiva, por cuanto el nivel deoportunidades para muchos grupossociales organizados de intervenir enlas decisiones de las corporacionespúblicas y las instituciones estatales engenerales muy reducido. Además, unsector considerable de las organizacio-nes públicas estatales y no estatales(ONG, asociaciones, etc.) no actúansobre problemáticas sociales, que seanproducto de consensos ciudadanos. Deigual manera, se presenta un marcadodesinterés de elites dominantes frentea los asuntos del interés público. A lavez, se presenta una desorientaciónacerca de los mecanismos y escena-rios de participación ciudadana, gene-rando una desarticulación y descoor-dinación entre los ciudadanos y susrepresentantes comunitarios.

En el Valle del Cauca, como enninguna otra Región del país, se hapresentado una fragmentación hastaextremos inauditos de los partidospolíticos tradicionales, en términos dela denominada microempresas electo-rales, o más exactamente, famiempre-sas electorales. En suma, las anterio-res causas manifiestan un conjunto desíntomas que se pueden expresar enuna situación relativa de ingobernabi-lidad social y política en el Departa-mento, que aún cuando posee caracte-rísticas generales que se expresan enla problemática nacional, tiene ciertasespecificidades y peculiaridades regio-nales. Estos conflictos, ha pesar de ser

más puntuales, presentan causas mul-tifactoriales que se inscriben en el or-den de lo económico, político, socialy cultural, los cuales le competen a lasautoridades políticas, y a las diferen-tes organizaciones que conforman lasociedad civil, que se expresa a travésde la participación ciudadana y la ges-tión comunitaria.

De otro lado, la crisis de lo públi-co no estatal hace referencia a la pri-vatización o patrimonialismo de losasuntos que deberían constituir el in-terés general (E. Varela, 2005b). Lopúblico es visto más como lo que noes de “nadie”, que como lo que es detodos. Cada vez se tratan más los con-flictos desde los espacios de lo priva-do o lo corporativo, dejando grandessectores de la comunidad por fuera dela discusión política, que es la queposibilita que la sociedad civil logreniveles óptimos de empoderamiento, enaras de hacerse copartícipe en la discu-sión y decisión de asuntos cruciales paraconstruir ciudadanía y región.

Es así como la ingobernabilidadparcial que se presenta en la regiónvallecaucana, es explicada por la per-dida creciente de legitimidad del sis-tema político, y en especial, de lospartidos y de sus representantes, quesupuestamente han de realizar una ta-rea de encadenamiento entre las deci-siones de gobierno y las preferenciasde los electores (Registraduría Nacio-nal del Estado Civil, 2002; 1998).

En éste sentido, la baja represen-tatividad política y la crisis de lo pú-blico no estatal tienen entre sus causa-



les principales la diseminación y ato-mización de los grupos políticos en elValle del Cauca y una notable ausen-cia de proyectos políticos que convo-quen a grandes pactos colectivos oconsensos ciudadanos. Es así como laingobernabilidad parcial que se pre-senta en la región vallecaucana, esexplicada por la perdida creciente delegitimidad del sistema político, y enespecial, de los partidos y de sus re-presentantes, que supuestamente han

de realizar una tarea de encadenamien-to entre las decisiones de gobierno ylas preferencias de los electores10 . Deotro lado los partidos políticos tradi-cionales en Colombia presentan unatradición a la fragmentación, que seexpresa en una lógica de fracciones yapartir de la década de los 90’s, la ato-mización del bipartidismo en movi-mientos “independientes y cívicos” esmayor expresada en facciones (J. Du-que, 2003).

10 La pérdida de confianza de la ciudadanía en la clase política tradicional del Valle delCauca, se refleja en el siguiente análisis: Para el periodo 1997 – 2000, se observauna tendencia decreciente en la Asamblea Departamental, que para el año 1997repitieron 14 diputados de los 25 elegidos, mientras para el año 2000, solamenterepiten 10, y llegan 15 nuevos diputados, en comparación a los 11 del periodo ante-rior, es decir, parece ser, que existe una mayor ampliación de la democracia repre-sentativa. Es así como se percibe la incorporación de nuevos ciudadanos en la Asam-blea Departamental, imprimiéndole renovación y liderazgo a ésta corporación; Encuanto al Concejo Municipal de Santiago de Cali, se observa en el periodo 2000,que el 43% repite, es decir, 9 concejales, de los 21 asignados en total. Mientras el57%, es decir, 12 de los escaños del Concejo son ocupados por nuevos ciudadanos.Esto indica que al igual que en la Asamblea Departamental, existe una oxigenaciónen las corporaciones públicas. Respecto a los representantes a la Cámara por elDepartamento del Valle, se observa en términos comparativos entre el periodo 1998-2002, un cambio de representantes del Valle en esta corporación, es decir, para elaño 1998 repitieron 4 representantes que equivale al 31%, mientras para el período2002 solamente repitieron escaño 3 representantes, lo que equivale al 23%, mos-trando una tendencia decreciente. Mientras para el año 1998 ingresaron como nue-vos 9 representantes, que equivale al 69%, en comparación al año 2002 donde acce-dieron a la Cámara de Representantes, en representación del Valle, 10 ciudadanos,es decir, un representante más en comparación al periodo anterior. Esto muestra unatendencia creciente de renovación. En referencia al Senado de la República, en elValle del Cauca se muestra que no hubo cambio en la cantidad de senadores reelegi-dos para el periodo 2002, es decir, de los seis senadores que buscaron reelecciónpara éste periodo, fueron reelegidos nuevamente, lo que equivale a un 86%. De otrolado, para este periodo se lanzaron 11 nuevos aspirantes al Senado, y sólo logroescaño uno, es decir, el 14%. En éste sentido, podemos pensar que el Valle delCauca no ha generado una renovación de Senadores en esta corporación. (Registra-duría Nacional del Estado Civil, 2002: 1998)

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3.1.2. Factores de ingo-bernabilidad producidos porla corrupción y el patrimo-nialismo. En primer lugar, un fac-tor que agrava el deterioro institucio-nal es la corrupción político–adminis-trativa, la cual se denota aquí comosaqueo de los fondos públicos, el quepodría denominarse como una formaarquetípica de delincuencia política.Es decir, grupos de individuos quehacen política para enriquecerse y endonde en buena parte de las microem-presas electorales se vuelven empre-sas criminales para medrar el erariopúblico. Es así como en Colombia, lacorrupción se ha escalado geométri-camente en los últimos veinte años-Esta, actualmente no es la misma delos años cincuenta, dado que en éstaépoca había un mayor control del sis-tema político, los partidos tenían jefesnacionales, existían lógicas señoriales.Las elites políticas de las décadas 40 s,50 s y 60 s tenían una lógica distintaen relación con el interés público, yaque podrían satisfacer oligarquicamen-te sus propios intereses, pero no de-predaban el Estado de la manera comose presenta en los últimos años (F.Cepeda, 2000).

En éste sentido, a lo largo de ladécada de los noventa y lo que va co-rrido de la presente centuria, se haacentuado en Colombia el fenómenode la corrupción político-administra-tiva. La lógica cultural del enriqueci-miento rápido, la relación con lo pú-blico como un espacio sobre el cual sedepreda sin ninguna consideración,

medrando los intereses colectivos, fue-ron factores culturales que han deter-minado, en buena medida, la lactua-ción de la dirigencia político y admi-nistrativa. Un ejemplo evidente decorrupción pública, es el caso de lacrisis de EMCALI, la cual se explicatanto por las malas decisiones de polí-tica pública como por el enorme pesode la corrupción. En esta dirección, ala PTAR se la robaron en tres ocasio-nes, mientras que la PPA fue un acuer-do criminal, un contrato indisoluble,que obliga a esta empresa a pagarUS$4.000.000 mensuales por unaenergía que no se consume. Lo ante-rior no es producto de errores técni-cos, sino de un alto nivel de corrup-ción (E. Varela, 2002).

3.1.3 Agudización delconflicto armado y de la vio-lencia en la región. Una terce-ra explicación causal del marcoproble-ma la encontramos en la profundiza-ción del conflicto armado, que hastahace aproximadamente diez años erasólo marginal en el Valle del Cauca.Sin embargo, a partir de 1992 se pre-senta un agravamiento debido a lamayor presencia de grupos paramili-tares asentados en Buga, Tuluá, An-dalucía, Farallones, Jamundí, el Nayay la zona de Alta Montaña. Estos gru-pos a su vez, responden al incrementode los grupos guerrilleros como elELN, y sobretodo de las FARC. Estefenómeno ha implicado un aumento delas víctimas y de los efectos colatera-les, tales como el incremento del se-



cuestro extorsivo y político11 , el des-plazamiento, las masacres12 , la migra-ción forzosa, el “boleteo”, la fuga decapitales, etc., que afectan diversassubregiones del Departamento.

En éste orden de ideas, no debe-mos desdeñar la problemática del con-flicto armado en Colombia, es decir,hay que tener en cuenta que éste es unproblema estructural que afecta el de-sarrollo institucional, el crecimientoeconómico y la implementación depolíticas sociales (salud, educación,seguridad y convivencia ciudadana,

etc.). De otro lado, precisamos en elestudio que la zona de no gobernabili-dad respecto del conflicto armado porparte de las fuerzas sociales y las au-toridades institucionales en la regiónes grande. Dado que tanto las posiblessoluciones y/o “apuestas” del conflic-to armado que apuntan a resolver lascausas estructurales de éste, son decompetencia del gobierno nacional. Yaque en Colombia existe una centrali-zación casi absoluta respecto al dise-ño de la política pública de defensa yseguridad nacional13 .

11 Los actores causantes de secuestro en el Departamento de el Valle del Cauca, en elperiodo 1998-2003 son: La delincuencia común con 320 secuestrados; el ELN con298; las FARC – EP con 250; las AUC con 26 y el grupo disidente del M19, el JaimeBateman Callón con 26...para un total de 1.177 secuestrados en el periodo citadover: Los derechos humanos en el departamento del Valle del Cauca, programa presi-dencial de derechos humanos y derecho internacional humanitario, vicepresidenciade la Republica.(www.derechoshumanos.gov.co/departamentos/separatavalle.pdf,Pág. 36) de otra parte, los municipios que presentan mayor índice de secuestros son:Santiago de Cali,(656) secuestrados; Buenaventura(163); Palmira (52);Dagua(47);Tulúa(36); Jamundi (26); Buga (25); Florida(25); Candelaria(22)....Para un total de1.177 secuestrados en el periodo.(ob.Cit., 35). Esto demuestra la diversidad de acto-res generadores de violencia en el Departamento y desmitifica a los grupos armadoscomo principales actores generadores de violencia, ya que el mayor numero de se-cuestros es realizado por la delincuencia común.

12 Los municipios del Departamento del Valle del Cauca que presentan mayor numerode masacres y victimas en el periodo 1993-2000 son los siguientes: Santiago de Calicon un total de 111 victimas; Buenaventura 71 victimas; Tulúa 29 victimas; Buga 23victimas; Jamundi 21 victimas; el Cairo 19 victimas; Dagua 18 victimas...Para untotal de 407 victimas en el periodo antes mencionado, en 23municipios delDepartamento.Ver: Los autores de las masacres son los diferentes actores de la vio-lencia en el departamento, tales como: Grupos guerrilleros, organizaciones parami-litares o contrainsurgentes, grupos de narcotraficantes y delincuencia común es de-cir, los actores convergen en la violencia política y social que asola al departamento.

13 Respecto a lo anterior, es conveniente señalar que la posible negociación regionalcon los actores armados (FARC, ELN, AUC) es más una estrategia de estos, y nouna solución pertinente, por parte del Gobierno Nacional, ya que, la estructura deestas organizaciones es eminentemente centralista manejando una misma lógica y/o

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En ésta línea de análisis, las fun-ciones de la Gobernación en términosjurídicos y administrativos son limita-das, ya que a los gobiernos regionalesy locales les compete la implementa-ción y no la delineación de las políti-cas públicas de Seguridad. Es así comono se propende identificar los proble-mas estructurales del conflicto arma-do, sino más bien, se trata de analizarlo que se debe hacer constitucional ypolíticamente en un espacio interme-dio, es decir, entre las políticas de ca-rácter nacional y las de carácter regio-nal y/o local, con el fin, de sumar demanera congruente ambas políticas yextraer de ellas una que permita demanera limitada expresar los lideraz-gos a nivel regional.

Lo anterior nos indica que existeuna distinción entre la violencia polí-tica y la violencia social14 . La última

hace referencia al conflicto intrafami-liar, la delincuencia común, los con-flicto entres pandillas, el desplaza-miento y la marginalidad social, etc.Este tipo de violencia por su propianaturaleza exige y al tiempo permite alos gobiernos locales y/o regionalesuna mayor capacidad de acción paraformular y aplicar políticas sociales yde orden público, en aras, de minimi-zar los efectos negativos que generanlas causas estructurales de la violen-cia.

De otro lado, si bien es cierto, elValle del Cauca presenta fenómenosde desplazamiento que no existíanhace una década, ésta dimensión delfenómeno resulta menor en términosrelativos a la que se presenta en el res-to del país. Fundamentalmente la di-mensión más dramática de éste des-plazamiento, es que las grandes ciu-

medios de actuación (secuestro, trafican narcóticos, voletean, controlan las regio-nes, etc.) con una misma política, independientemente de quien ejerza las acciones.Esto no niega, de que operativa y militarmente son descentralizados. De lo anterior,los diálogos regionales serían un instrumento útil para los grupos armados, dilatan-do los potenciales procesos de paz y/o obstaculizando los factibles consensos delargo plazo. En éste sentido, la negociación autónoma de las regiones sería unapolítica errada.

14 El homicidio en el Departamento del Valle del Cauca, en las subregiones en el perio-do 1990-2003 ha evolucionado de la siguiente forma: Santiago de Cali y área metro-politana (25359) victimas para un promedio de (1951) homicidios anuales; CentroSur(7051) para un promedio de (588) homicidios anuales; Norte(11623) para unpromedio de (969) victimas anuales; Pacifico(4368)para un promedio de(333) muertesviolentas anuales. Para un gran total de (48401)y un promedio de (3723) homicidiosanuales en el Departamento. Estas cifras son producto de la violencia política ysocial que asola al Departamento, es decir, grupos insurgentes, contrainsurgentes,vendetta entre grupos al servicio del narcotráfico, pandillas juveniles, grupos “delimpieza social”, delincuencia común etc. Superando la tasa promedio de 70 homi-cidios por cada 100.000 habitantes. Ver: (Ob. Cit.: 19)



dades de nuestro Departamento, espe-cialmente Cali y Buenaventura, se hanconvertido en receptoras netas de re-fugiados y desplazados. Ello generafenómenos de sobrepoblamiento quehan incidido en los niveles de margi-nalidad y de exclusión social, en tér-minos tales, como la cobertura del sis-tema escolar, el sistema de salud, dé-ficit creciente de viviendas, incremen-to de la criminalidad, delincuenciacomún, y todas las actividades ilega-les y punitivas que se derivan de éstefenómeno.

3.2. El colapso institucio-nal.

En este punto nos referimos pri-mordialmente a la aguda crisis de go-bernabilidad derivada del desplomeparcial de aparato administrativo en laregión, tanto en el Departamento comoinstancia mediadora., como en el ni-vel de las municipalidades y en bue-nas parte de las empresas y organiza-ciones públicas.

3.2.1. El arrasamientosufrido por la burocraciapública. Uno de los efectos másnegativos del desplome fiscal que sepresentó especialmente hasta el 2002en las instituciones territoriales y enti-dades descentralizadas, ha sido la ma-sacre de la burocracia pública, comopuede desprenderse de los datos queconsignan la disminución del tamañodel aparato administrativo del Estadoa nivel del Departamento y de la in-mensa mayoría de los municipios, lascuales están sometidas a los férreosparámetros de la Ley de ajuste fiscal15 .

Si no existen recursos públicospara inversión, y si se ha desmontadola burocracia gubernamental, para po-der satisfacer los planes de desempe-ño, se entenderá que se produce comoconsecuencia de lo anterior una dis-minución severa de la capacidad derespuesta del Estado en el plano terri-torial y/o regional, respecto a la de-manda de sus ciudadanos. Y ello, porsupuesto, contribuye a la pérdida delegitimidad, dado que la ciudadanía noencuentra en la administración depar-tamental ni en los gobiernos locales,un interlocutor válido para que ésta y/

15 El arrasamiento de la burocracia pública se expresa en el siguiente indicador: nume-ro de funcionarios por cada 1000 habitantes. Por orientaciones de la división deapoyo fiscal del ministerio de hacienda, DAF, una relación moderada y aconsejablede este indicador es de un empleado por cada 1000 habt. La Gobernación del Vallepara el año 1994 tuvo una relación de 1.1 funcionarios por cada 1000Habitantes; en1999 esta relación era de 0.9 funcionarios por cada 1000habitantes y en el año 2000fue de 0.3.Esta poda burocrática fue producto de la drástica reforma administrativay ajuste fiscal, medrando la capacidad de gestión de administración regional. (E.Varela y otros, 2003: 55-57).

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o estos, sean capaces de satisfacer ur-gentes demandas sociales.

Como alternativa a la masacre dela burocracia pública, el gobierno rea-liza contratos con organizaciones deltercer sector (ONG’s, Fundaciones,Organismos de gestión, etc.) con el finde que éstas canalicen y ejecuten lasdemandas sociales. Recordemos deotra parte, que la teoría de la adminis-tración pública no señala que la des-centralización conlleve la destruccióndel funcionariado público (J. Méndez,1999).

3.2.2. Un grave debilita-miento de las capacidadesgerenciales públicas. La bajagestión gerencial fue explicada en losprocesos de consulta a partir de las si-guientes causas:

a) Las características normativas,obsoletas, sobredimensionadas e ino-perantes que presentan las institucio-nes públicas, convirtiéndose en estruc-turas inadecuadas para atender las de-mandas reales de la sociedad y el en-torno regional y local;

b) Las instituciones cuentan conprocesos y procedimientos de gestiónpública con baja capacidad tecnológi-ca, en razón a que no disponen de re-cursos informáticos con aplicación detecnología de punta que faciliten el tra-bajo por procesos y procedimientosgerenciales y permita el acceso de lacomunidad a la información;

c) No se dispone de un talento hu-mano calificado, presentándose un in-eficiente e inadecuado perfil del recur-

so humano, lo anterior es debido a quetodavía la vinculación del talento hu-mano responde más a las demandasclientelistas que a las necesidades rea-les del servicio, o sea, la asignación acargos públicos desde Secretarias deDespacho hasta niveles inferiores depersonas no calificadas profesional ytécnicamente para su desempeño, queobedecen a las acentuadas lógicas dedepredación de lo público.

Otros factores señalados fueron: larenuencia a la modernización por par-te de las administraciones municipa-les. Débil gestión estatal para el desa-rrollo y aprovechamiento del talentohumano en la gestión publica. Defi-ciente formación administrativa y ju-rídica de administradores públicos.Estructuras administrativas subdimen-sionadas para los entes territorialesbajo la Ley 550. Poca participación enel desarrollo de los procesos adminis-trativos. Ineficiencia por parte de losorganismos de control. Y, bajo desa-rrollo del recurso humano sin tener encuenta el capital humano.

De otro lado en un plano de criticapolítica en los talleres regionales seencontró de manera recurrente estetipo de criticas: Escogencia de perso-nal con base a criterios politiqueros ysin tener el perfil adecuado. Baja cali-dad de las propuestas programáticasde los funcionarios elegidos popular-mente. Dificultad de los gobiernos lo-cales para la consecución de recursosdebido al centralismo. Carencia en lossistemas de información que permitaplanificar y evaluar la gestión públi-



ca, conocer los avances y resultadosde los planes de desarrollo y tomar lasdecisiones con oportunidad, en el tér-mino legal de cumplir con los compro-misos programáticos de la gobernabi-lidad y efectuar la rendición de cuen-tas a la comunidad sobre los acuerdospactados en el programa de gobierno(M. Clavijo y E. Piedrahita, 2003).

Además, se observa que la ciuda-danía no conoce ni participa activa-mente de los asuntos de la gestión pú-blica, dado que existe un inadecuadoportafolio de servicios, falta de divul-gación y socialización de las políticas,estrategias y productos y/o serviciosque presta la administración munici-pal y departamental.

3.2.3. El desplome de lasfinanzas públicas en la re-gión. El deterioro de las finanzaspúblicas territoriales se debe exami-nar desde dos perspectivas: Comoefecto directo e inmediato de la crisisfiscal de las entidades territoriales; Y,los que se producen en la gestión y losprocesos financieros, es decir, en laforma de hacer las cosas, lo que con-lleva al detrimento de las finanzas demuchas instituciones públicas de ca-

rácter descentralizado16 . Son destaca-bles, en éste sentido, como fenómenosnegativos la crisis de la Gobernacióndel Valle del Cauca, que se vio obliga-da en las administraciones anterioresa hacer ajustes, despido de funciona-rios y a someterse a planes de desem-peño con el sector financiero. Muchosde éstos planes requieren reajustes,dado que las expectativas de recaudode tributos locales, o la misma caídade las transferencias nacionales, comoresultado de la situación económica,no ha permitido que se logren los re-sultados inicialmente proyectados endichos planes de desempeño.

En el caso de los Municipios Va-llecaucanos, buena parte de ellos hanaceptado éste tipo de modalidades uotras alternativas, tales como la apli-cación de la ley 550 de 1999, de sa-neamiento del sector económico real.EMCALI, la principal empresa indus-trial y comercial del Departamento,está intervenida y se encuentra en se-veras dificultades en relación con lagarantía de su viabilidad financiera ycontinuidad en la provisión de servi-cios, representando su gestión más del55% de sus ingresos por los serviciospúblicos ofrecidos a nivel del Depar-

16 Dada la situación fiscal de la Nación en la última década, las trasferencias a losDepartamentos y Municipios se disminuyeron, a pesar de la Ley 60 de 1993, la cualordenaba trasladar recursos a los entes territoriales con el fin de aumentar su autono-mía. La Ley 715 de 2001, flexibiliza y amplia los sectores y actividades sobre loscuales los alcaldes pueden asignar los recursos de las trasferencias dentro del nuevosistema general de participaciones. A la vez, la Ley 617 del 2000, propende en elmediano plazo racionalizar el gasto público de los entes territoriales, en aras delograr el saneamiento fiscal.

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tamento. El Municipio de Santiago deCali, especialmente, muestra uno delos mayores índices de endeudamien-to nacional y ha visto recortado seve-ramente sus recursos y comprometidolas vigencias futuras de recaudo pre-supuestal. Esta problemática generaque hoy en día, tanto la Gobernacióndel Departamento como la inmensamayoría de los Municipios, carezcande los recursos fiscales necesarios paracumplir los programas de Gobierno alos cuales se han comprometido losgobernantes con la ciudadanía.

A la vez, el problema de las finan-zas públicas territoriales se explica porlas siguientes subcausas: Primero, ladrástica desarticulación de políticassobre competencias y recursos entrelos niveles del Estado, lo cual ha con-ducido a que los municipios y el de-partamento asuman una gran cantidadde competencias con una inequitativadistribución de recursos por parte dela Nación; Segundo, se ha presentan-do una caída de la carga tributaria enlos entes territoriales, producto de lacrisis económica que afecta al país y ala poca o nula gestión por parte de laslocalidades en la aplicación de políti-cas tributarias ágiles y modernas; Ter-cero, el incremento paulatino del gas-to de funcionamiento como resultado

de prácticas clientelistas en la contra-tación del personal y en la demandade recurso humano para atender com-petencias y funciones que se le impo-ne a la localidad.

Cuando se produce la Ley 715 deajuste fiscal en el año 2001, ésta obli-ga a una severa restricción de los gas-tos de funcionamiento, que implica enla mayoría de las administraciones te-rritoriales, la implantación de reformasadministrativas severas, muchas deellas, sin criterios técnicos acerca delas prerrogativas y perspectivas delrecorte, que ha significado una verda-dera masacre laboral y el desmonte,como ya se mencionó, de buena partedel aparato administrativo territorial17 .Esto golpeó severamente la capacidadde respuesta de las administracionesterritoriales frente a las demandas ciu-dadanas e implicó la pérdida de unvalioso capital humano acumulado alo largo de todo el servicio civil; Cuar-to, el aumento de la deuda pública de-partamental y municipal que desbor-da la capacidad de pago de las institu-ciones, producto de visiones de gober-nabilidad de corto plazo (E. Varela yotros, 2003:61-64).

La mayor parte de los Alcaldes yGobernadores, a lo largo de la décadade los noventa, ejecutaron sus progra-

17 La Gobernación del Valle del Cauca, tuvo 5903 funcionarios en el año de 1990, estacifra se disminuyo en 39.9% entre los años 90 y 94 y se ubico con 4050 funciona-rios; para el año 1999 presento un decrecimiento de 8.5% en su planta de personal,al alcanzar la cifra de 3850 funcionarios, para el año 2000 producto de la reformaadministrativa el numero de funcionarios se disminuyo en 69.9% alcanzando la ci-fra de 1159 funcionarios (E. Varela y otros, 2003: 59-60).



mas de Gobierno sobre la base delendeudamiento de las futuras adminis-traciones. Hubo adicionalmente unapolítica irresponsable, laxa, por partedel sistema financiero, que gozaba enla segunda parte de los años noventade una gran liquidez y esto significóun catalizador para que colapsaran lasfinanzas públicas departamentales ymunicipales. De otro lado, jamás sehan tomado previsiones en relacióncon temas tales como, el aseguramien-to pensional de los empleados y fun-cionarios de las administraciones te-rritoriales, lo cual implicó una agudi-zación de ésta situación. Además, agre-guemos a los anteriores puntos, losmalos manejos del erario público de-bido al despilfarro administrativo, pro-ducto de la corrupción administrativa.

Muestra de ello, las dificultadesfinancieras y la problemática genera-lizada del sistema hospitalario públi-co; Universidades públicas, Munici-pios; Entes descentralizados como lasEmpresas Públicas (EMCALI) hoyintervenida por la Superintendencia deServicios Públicos- que antes eran pa-radigmas nacionales de rentabilidad yservicio, e incluso el desempeño deinstitutos nacionales que han puesto enriesgo la estabilidad institucional, elofrecimiento y la calidad misma de losservicios públicos que la ciudadaníademanda.

La Universidad del Valle, igual-mente presentó un deterioro financie-ro en 1998 y se ha recuperado lenta-mente, aún cuando no tiene todavíauna capacidad de expandir su radio de

acción, modernización y respuesta alas diferentes demandas tanto de laciudadanía como del sector público yproductivo, para que ella preste suconcurso en la promoción del desarro-llo económico y social. A éste cuadroha de adicionarse la crisis generaliza-da del sistema de salud departamentalpúblico, la quiebra hospitalaria, enparte derivada de las lógicas mismasde transferencias de recursos que es-tán implícitas en la Ley 100 de 1993,y de otro lado, imputable ésta situa-ción a problemas de gerenciamiento yde clientelización del sector.

3.2.4. Deterioro del des-empeño institucional. Encuanto al desarrollo institucional, espertinente tener en cuenta las causaspertenecientes a la problemática de go-bernabilidad, ya que estas condicionanla estabilidad y el desarrollo de las ins-tituciones en la región. En otras pala-bras, la gobernabilidad en sus diferen-tes manifestaciones, de una u otra for-ma, permea horizontalmente la estruc-tura básica de la sociedad, es decir, susinstituciones. En términos comparati-vos, podríamos afirmar que el factordecisivo para la pérdida de goberna-bilidad en el caso del Departamentodel Valle del Cauca y de las adminis-traciones territoriales, se debe al pro-pio deterioro institucional. Adicional-mente, el deterioro de las institucio-nes en la región, se explica por las si-guientes causas:

a) La insuficiente articulación in-terinstitucional, responde al deficien-

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te trabajo de equipos sinérgicos fuer-tes y sostenibles entre entidades delorden nacional, departamental, local,sector privado y comunidad en gene-ral, sin desconocer que el presentegobierno departamental puso en mar-cha los Comités sectoriales interinsti-tucionales, en los cuales participa ac-tivamente entidades del orden nacio-nal y departamental, y por su parte, elsector privado con las mesas de traba-jo “Planeta Valle”.

b) Una baja preocupación por losasuntos públicos a nivel nacional, re-gional y local, por cuanto las entida-des trabajan con miradas focalizadassobre el interés propio dejando de ladoel sentido de pertenencia de orden na-cional y departamental.

c) Planificación desarticulada en-tre los niveles de Estado, a pesar deexistir la ley del Plan de Desarrollo,que pretende integrar los procesos deplanificación entre instituciones. Conel fin de guardar coherencia estratégi-ca con los planes nacional, departa-mental y municipal, las institucionesterritoriales formulan sus planes muyenmarcados al plano local y eviden-cian marginalidad de las políticas na-cionales y regionales.

d) Protagonismos individuales einstitucionales, fenómenos que se pre-sentan por las marcadas acciones consentido individualista que ejercen al-gunos funcionarios públicos sobre ladireccionalidad de políticas y estrate-gias institucionales, lo que genera

aprovechamientos particulares comotambién individuales-institucionales,que no permiten ejercer a los gober-nantes territoriales procesos de gober-nabilidad institucional sobre la base detrabajos sinérgicos donde se da un jue-go de suma no cero, es decir, dondetodos ponen y todos ganan.

e) Desconfianza entre las institu-ciones, según su jerarquía. Situaciónque se presenta, debido a los nivelesde corrupción, baja capacidad técnicade las instituciones para ejercer lacompetencia por debilidades en sucapacidad técnica.

Esto nos hace pensar que el proce-so de descentralización plasmado enla Constitución Política de Colombiade 1991 no se ha implementado en sutotalidad, ya que las políticas públicasestán amarradas y son diseñadas porparte del gobierno central. Lo anteriorgenera que los gobiernos regionales y/o locales tengan limitadas su autono-mía para diseñar políticas públicas re-gionales, es decir, los gobiernos regio-nales implementan las políticas públi-cas más no las diseñan. Derivado delo anterior se presenta una desarticu-lación institucional entre los diferen-tes municipios del Departamento. A lavez, no hay una visión sistémica entrelos gobernantes y los diferentes fun-cionarios de alto rango que dirigen lasinstituciones públicas, presentándoseuna descoordinación en las políticassociales de carácter regional.



3.3. La deslegitimación ysu base sociocultural en laregión.

3.3.1. Continuidad delimpacto negativo del narco-tráfico. En efecto, el estudio encon-tró que el crecimiento del fenómenodel narcotráfico, sus efectos negativosy la criminalidad violenta que se deri-va de dicha actividad ilegal, a pesarde la política represiva por parte delEstado, implica una causalidad gran-de la ingobernabilidad. Si bien es cier-to, a estas organizaciones del narco-tráfico hoy no se les denota como car-teles, el negocio continúa de manerafragmentada y/o atomizada entre pe-queños grupos. Esta problemática flo-rece en el país por razones culturalese institucionales, ya que en Colombiaen la década de los ochenta existía unclima de convivencia frente al enrique-cimiento ilícito, presentándose un altonivel de impunidad para la acumula-ción ilegal de riqueza.

En otras palabras, la sociedad co-lombiana en una medida considerableha tolerado y legitimado la acumula-ción de capital vía la comercializaciónde narcóticos y, posteriormente, el cul-tivo, procesamiento y mercantilizaciónde la droga. De otra parte, el narcotrá-fico surge sobre el suelo nodrizo deuna sociedad con una capacidad muydébil del Estado para controlar y pe-nalizar el enriquecimiento ilícito (co-rrupción político administrativa y nar-

cotráfico). En ésta perspectiva, la cla-ve del narcotráfico en Colombia seencuentra primordialmente en la capa-cidad empresarial de las elites plebe-yas de Antioquia y del Valle, que sonlas que trafican, heredando una cultu-ra de enriquecimiento ilícito, la cualtiene una profunda tradición en la so-ciedad colombiana desde el siglo pa-sado (J. Tokatlian, 2000). Dicho deotra forma, el fenómeno del narcotrá-fico no es la causa, sino la consecuen-cia de la cultura del enriquecimientoilícito en Colombia.

3.3.2. Apatía social y de-bilidad de los movimientosde base. Finalmente, muchos deestos procesos de crisis son derivadosde la apatía social y la falta de organi-zación política de la sociedad civil paracanalizar y organizar las propuestasciudadanas. A la vez, existe un desco-nocimiento parcial de la ciudadanía delas propuestas programáticas de losgobernantes. Este desconocimiento odesinterés por los asuntos políticos tie-ne relación con las maquinarias elec-torales y clientelistas que hacen partede la democracia colombiana. En ésteorden de ideas, se debe suministrarcanales de participación (ConstituciónPolítica de Colombia de 1991, Artícu-lo 103), que permitan el empodera-miento de la sociedad civil, con el finde materializar los instrumentos jurí-dicos e institucionales que nos ofrecela Constitución Política de 1991.

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4. ¿EL PLAN M AESTRODEL VALLE DEL CAU CAFRENTE A LA CONSTRUC-CION DE GOBERNABILIDADY EL M EJORAM IENTO DELDESEM PEÑO INSTITUCIO-NAL

Como lo señalamos al comienzo deeste texto, entre 2001 y 2003, comoparte de la elaboración del Plan Maes-tro se llevaron a cabo talleres y reunio-nes en las seis subregiones del Valledel Cauca con el objetivo de construiruna visión regional conjunta en loscuatro Ejes del Plan, entre ellos, el Ejede Gobernabilidad. En estas reunionesparticiparon cientos de líderes y diri-gentes en representación de alcaldías,Concejos, organismos del Estado Na-cional, organizaciones sociales juve-niles, indígenas, de mujeres, negritu-des y otras, representantes de gremiosde la producción, empresas y otrasmuchas organizaciones del orden so-cial. Así, se establecieron consensosque dieron como producto las basespara el diseño de una Agenda de Go-bernabilidad proyectada a doce años.La Agenda para el Fortalecimiento dela Gobernabilidad regional en el Valledel Cauca se firmó en el marco delPacto por la Gobernabilidad suscritoen septiembre de 2003 con asistenciade diversas autoridades encabezadaspor el gobernador Germán Villegas yfue además suscrito por los candida-tos a la Gobernación, incluido el ac-tual Gobernador del Departamento,Angelino Garzón.

El Pacto se firmó bajo la consignade que la Gobernabilidad representalegalidad, confianza, legitimidad, efi-cacia y participación, y que su organi-zación y funcionamiento, resultan cru-ciales para el desarrollo humano sos-tenible. La Agenda de Gobernabilidadpretendió identificar instrumentos úti-les para actores públicos y privados,que en el marco de sus respectivos ro-les puedan ser aplicados para mejorarlos niveles de Gobernabilidad local yregional, por lo cual se asumió quedebían ser discutidos y desarrolladoscomo herramientas, de la gobernabili-dad democrática local y regional. Laspremisas de la Agenda resaltan que, siel gobierno es más transparente, ma-yor es la confianza de los ciudadanosen las instituciones y que a mayor gra-do de confianza mayor liderazgo. Unmayor liderazgo hace más viable laconstrucción de relaciones propositi-vas entre actores y una más fácil pro-ducción de resultados. La agenda deGobernabilidad para la sociedad va-llecaucana se basó en consensos de unavisión de desarrollo para ser lideradospor personas y organizaciones quegocen de legitimidad democrática. Laimportancia de esta agenda radica enque pretende identificar condicionespor alcanzar mejores niveles de gober-nabilidad y propone criterios de me-dición que facilitan la formulación deun plan de acción y seguimiento.

Así, se seleccionaron como proble-mas fundamentales a superar: En elmarco político y de liderazgo: el debi-litamiento de los partidos políticos



como voceros de opciones nacionalesy regionales aglutinantes para la pro-moción del desarrollo del Valle delCauca. Igualmente, La fragmentacióny también la insuficiencia de lideraz-go publico de los dirigentes empresa-riales, sociales y políticos. Por último,El influjo de grupos armados ilegalesen la última década. En el marco de loinstitucional: la desestabilización ins-titucional identificando como algunasde sus causas más profundas el clien-telismo, la corrupción, la amplia difu-sión social de antivalores sustentadosen lógicas prebendarias y patrimonia-listas. De igual forma, el deterioro delas finanzas de los entes territoriales ybajo nivel de gestión pública que hanafectado drásticamente las posibilida-des de respuesta eficaz a las deman-das ciudadanas. En el marco de la ges-tión de los gobernantes: el bajo mar-gen de maniobra debido a las restric-ciones fiscales y a fenómenos como elcentralismo. Como objetivos estraté-gicos de la Agenda de Gobernabilidadse señalaron los siguientes puntos:1. Mejorar la calidad de la gestión de

los gobernantes y sus equipos.2. Fomentar la legitimidad del siste-

ma político3. Afianzar la identificación de pro-

pósitos de alto interés público yfortalecer el componente institu-cional en todas sus formas.

Lo anterior, teniendo en cuenta quesólo con el reconocimiento social deliderazgos individuales y colectivoscon capacidad para convocar el com-promiso de la sociedad vallecaucanacon el proceso de desarrollo a largoplazo que se promueve puede llevar ala superación de prácticas clientelis-tas y a la conversión de la política enun espacio abierto a la democracia yal cambio social sostenible. Se puederealizar una medición del tema de go-bernabilidad a futuro a través de laedentificación de personas y organi-zaciones con capacidad de convoca-toria, de la medición de dinámica elec-toral y sistema de partidos en su ex-presión regional y nacional, del análi-sis del grado de confianza social enlas instituciones regionales y de en-cuestas sobre percepción ciudadana enrelación con los líderes, entre otros.

El desarrollo de relaciones cons-tructivas entre los actores comprome-tidos en el proceso es el elemento crí-tico identificado de forma unánime. Eneste sentido se busca identificar cuáles el balance adecuado y cómo lograr-lo. La importancia de la identificaciónde los actores, sus roles y potenciali-dades supone la precisión de la mane-ra como juegan los distintos factoresde poder, tanto subnacionales comonacionales18 , públicos y privados. Asícomo la consecución de consensos, lalegitimidad y el liderazgo. Esta inte-

18 Comprende por tanto la ponderación de los modelos de organización territorial y losgrados de autonomía y descentralización reconocidos a los gobiernos subnaciona-les.

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rrelación estará mediada por un con-junto de reglas formales e informalesque determinarán la manera como serála relación en la gestión del desarrolloregional. Del cumplimiento y acepta-ción de reglas, depende que la relaciónsea propositiva y no paralizante. Setrata de buscar un tipo de desarrolloregional, que ya no se base meramen-te en indicadores económicos, sino quetrata de introducir una equilibrada pre-ocupación por la equidad, la sustenta-bilidad, la productividad y la amplia-ción de los medios de acción de la gen-te a través de factores clave como laparticipación política e institucional.

El proceso de construcción delPlan motivó la conciencia social y pro-dujo consensos en torno al derecho dela región a autogobernarse, a la exi-gencia de mínimos de democracia ta-les como el respeto y equilibrio de lasreglas de juego de distribución de po-der entre los gobiernos y niveles na-cional y subnacionales, a la necesidadde instaurar procesos efectivos de ne-gociación política entre los actorespolíticos del gobierno local y los ac-tores políticos del gobierno regional ynacional. Se precisó la necesidad deestablecer mayor capacidad de influen-cia en las políticas nacionales, de im-pulsar el traslado de competencias y

recursos a los gobiernos subnaciona-les, de crear espacios de armonía enlas relaciones horizontales de poder,de fijar reglas de juego claras entre losactores institucionales locales, de re-ducir el grado de dependencia del eje-cutivo local y regional con las corpo-raciones políticas. también se estable-ció un consenso para el logro de unamayor participación constructiva deorganizaciones sociales y la vincula-ción del sector privado en los propó-sitos colectivos, para le aumento de lapresencia organizaciones privadas queparticipan en la construcción de lopúblico y para acrecentar el nivel deapoyo de las políticas públicas másrelevantes por parte de las organiza-ciones privadas destinatarias directasde las mismas. se pudo establecer, apartir de todo el proceso de diálogosocio-institucional, que se requiere lapromoción de la participación ciuda-dana en las decisiones que los afec-tan, dentro de las que se incluye laparticipación electoral, la participa-ción comunitaria entendida como laintervención solidaria en lo público, yla participación de la sociedad civilpara supervisar al gobierno y brindaralternativas para la participación polí-tica19 .

19 Participaron en la firma de la Agenda de Gobernabilidad líderes, dirigentes y repre-sentantes de los más diversos sectores. En primer término la Gobernación del Valley otras importantes instituciones estatales tales como la CVC, Sena regional, ICBF,alcaldes, el Alcalde de Cali, Fuerzas Armadas, policía, fiscalía, contraloría, procura-duría, la Universidad de Valle y otros. En representación del sector social: Federa-ción de ONGs, Iglesia Católica, veedores ciudadanos, sindicatos, directivos de me-



5. CONCLUSIONES:

5.1. Continuidad del PlanM aestro de Desarrollo So-cial y Sostenible y Prospec-tivo al 2015.

Existen indicios, dada la situaciónactual, al 2015, de que se avance en laprogramática propuesta. Esto implicauna determinada actitud y convicciónpolítica por parte de los gobernantes yla opinión pública para sacar avanteun proyecto colectivo de reorientaciónde la política y de la gestión públicaregional. Las recomposiciones de lasfuerzas políticas en el futuro, deberánpermitir esta continuidad. Muchos delos propósitos trazados están siendoabordados con mayor o menor éxitopor los gobernantes actuales – alcal-des y gobernador – y por sus equipos,y hay en general un clima positivo enmateria institucional en pro de la re-cuperación financiera de los entes te-rritoriales. De otra parte, los gobier-nos locales y el Departamental handejado de tener la importancia desdehace unos años como fuentes de em-pleo, debido a las múltiples restriccio-nes presupuestarias y a las fuertes im-posiciones legales y al control de la

Nación para que se reduzcan, o por lomenos se conserven congeladas lasplantas de personal.

Este fenómeno es del orden nacio-nal y habría que establecer un compa-rativo interdepartamental para preci-sar que ha pasado con la instituciona-lidad estatal vallecaucana frente a otrosdepartamentos en materia de su fun-cionariado. Los niveles de inversiónnacional en la región – distintos a losrecursos del Sistema General de Par-ticipaciones -no son los mejores y, apesar de los constantes anuncios, escada vez más difícil que el GobiernoCentral invierta en prioridades regio-nales de incidencia directa en las op-ciones nacionales de desarrollo talescomo el puerto de Buenaventura, lacarretera al mar y las grandes obras deinfraestructura vial, de servicios públi-cos y de descontaminación ambientalque requiere el Valle del Cauca.

5.2. Viabilidad de las Go-bernaciones como agentesy gestoras del cambio insti-tucional

Resulta clave entender cuál es lafuncionalidad de la instancia departa-mental en los asuntos de la gobernabi-

dios de comunicación y de información nacionales y regionales incluido Telepacífi-co, representantes de minorías, estudiantes, personeros escolares, rectores de uni-versidades, decanos y directores de programas académicos de politología y sociolo-gía, representantes de negritudes, indígenas y feministas. Por el llamado sector polí-tico: representantes de los Consejos Municipales Juveniles, concejales, diputados,congresistas, representantes de los diferentes movimientos y partidos políticos conpresencia en la región.

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lidad y del ajuste institucional en laregión. Como ya lo dijimos, esto im-plica delimitar la zona de actuaciónpropia, respecto de las áreas que sonimputables a otros agentes institucio-nales, o al marco mas general del con-texto estructural y situacional. Lo pri-mero a resaltar aquí es que las gober-naciones tienen un reconocimientosocial significativo. En el Valle delCauca la elección de los últimos tresgobernadores ha representado copio-sas votaciones y una significativa mo-vilización ciudadana en el propio de-bate público. De la misma forma, losalcaldes y las autoridades locales con-servan una relación estrecha con laGobernación del Valle del Cauca. Elejercicio de Audiencias Públicas rea-lizado por el Gobernador Garzón haresultado exitoso a pesar de las res-tricciones presupuestales y año y me-

dio de gobierno logró integrar inver-siones con los municipios, el sectorprivado y diversos organismos paraobras de diversa índole en los munici-pios. En la practica social pues, laGobernación del Valle mantiene unainterlocución fluida con los distintosactores sociales y una vocería de losmismos ante el Gobierno Nacional,una mediación con las fuerzas parla-mentarias, gremiales, comunitarias,etc., que son activos importantes paraliderar procesos de cambio y proyec-tos de tipo estratégico.20

Es conveniente recordar que elPlan Maestro en las áreas de Gober-nabilidad y Desarrollo Institucionalexpresa ideales políticos de largo pla-zo -como su propio diseño lo exigió.Por lo tanto, no se trata de evaluarloen una visión de corto plazo. Es evi-dente -por ejemplo- que el grueso de

20 En especial, la elección del actual mandatario acentúa estas tendencias positivas.Angelino Garzón, es uno de los líderes políticos con mayor proyección nacional allado del actual alcalde de Bogotá, Luis E Garzón y el Alcalde de Medellín, SergioFajardo. Su elección fue resultado de una amplia convergencia en la que batió elec-toralmente por un amplio margen al candidato que contaba con las simpatías delsector político adepto al Presidente Uribe. Además, el Plan de desarrollo que está enejecución (2004-2007) se inspira y concreta en metas que se inscriben en los ejes delPlan Maestro al 2015. La continuidad en las políticas en esta materia de la planea-ción es igualmente otro activo valioso, para concretar los objetivos fijados. La cons-trucción social de metas y consensos es otro factor positivo. La manera como sediseñó el Plan Maestro al 2015, con una amplia discusión ciudadana y la interlocu-ción de diversas fuerzas sociales del espectro político y socioeconómico del depar-tamento, y el mismo simbolismo de su presentación pública, nos indica la posibili-dad de unificar esfuerzos y voluntades. Existe una conciencia de la crisis institucio-nal y de la de las limitaciones existentes en materia gobernabilidad y un amplioconsenso para superarla. Aquí incluso se plasman acuerdos con los gremios y fuer-zas corporativas provenientes de las elites empresariales e intelectuales del Valle delCauca.



las dificultades reseñadas en las sec-ciones anteriores está por contrarres-tarse y algunas se han agravado. Aquíla Gobernación y la Secretaría de Pla-neación Departamental pueden jugarun papel significativo en el monitoreode los indicadores y en la promocióndel debate social de sus causas, a lamanera de un Observatorio de la Polí-tica.

5.3. La dirigencia política

Una revisión del panorama de li-derazgos de proyección nacionaloriundos de la región nos permite es-tablecer que: La Presidencia del Par-tido Social Conservador, la Presiden-cia del Senado, la Gobernación delDepartamento del Valle del Cauca yalgunos congresistas, así como empre-sarios y líderes sociales son experi-mentados dirigentes con opción polí-tica no sólo regional sino nacional.Todos ellos con un buen nivel de re-conocimiento público por sus ejecu-torias y su experiencia. Sin embargo,y a pesar de la importancia de los lide-razgos anteriormente citados, tambiénes conocido que el Valle del Cauca hatenido serias dificultades para estable-cer acuerdos suprapolíticos que per-mitan avanzar en prioridades de inte-rés regional y reúnan esfuerzos de li-derazgo colectivo alrededor de temasde interés regionalmente vitales. Elnecesario regionalismo que contribu-ya a la defensa de los intereses valle-caucanos brilla por su ausencia en lasesferas de poder pues se asume de

manera sigilosa como queriendo noestorbar a los círculos del poder cen-tral, mientras muchos de los lideres deregiones como la costa Atlántica yAntioquía actúan de manera abierta yconsensuada regionalmente priorizan-do para sus departamentos las inver-siones y decisiones públicas de altoimpacto sin que en el Valle del Caucasus líderes despierten frente a sus na-turales competidores.

5.4. La imagen regional

Todavía es frecuente el sesgo ama-rillista con la cual son tratados los te-mas que afectan al Valle del Cauca porparte de los medios de comunicaciónnacional, y muy especialmente losmedios electrónicos. Al centralismopolítico se suma el centralismo en elmanejo de la información que convier-te a la provincia en simple productorade las noticias relativas o orden públi-co, desgreño administrativo y narco-tráfico, como alimentadoras de losimaginarios colectivos que hacen deCali y del Valle la cuna de la delin-cuencia social y política, y el feudo delos Señores de la Droga. El caso delos principales sindicados como jefesde los negocios del narcotráfico en laregión, ha estado por casi diez añosen las primeras páginas de los perió-dicos y en los titulares de los telenoti-cieros ligado al nombre del departa-mento y de su capital. Ante esto, y losdemostrados vínculos de narcotráficoy política en años anteriores, la con-fianza interna de la comunidad en sus

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líderes y su dirigencia – no sólo polí-tica, sino empresarial, eclesiástica,deportiva y de todo orden – se ha vis-to torpedeada desde afuera, a vecescon gran exageración.

La indefinición sobre temas tanimportantes para la ciudad de Cali, elValle y el país como lo son, la recupe-ración de EMCALI, el Parque de Re-siduos Sólidos que reemplace a Nava-rro; el tratamiento de las aguas conta-minadas del río Cauca, y la recupera-ción social de Buenaventura, han afec-tado enormemente la confianza públi-ca. Si bien, buena parte de la respon-sabilidad recae en el nivel nacional deGobierno, las sociedades caleña y va-llecaucana han tenido enormes dificul-tades para construir consensos míni-mos en torno de estos temas21 .

La transparencia de los procesostécnicos para la construcción de ma-croproyectos, la contratación, la selec-ción de proponentes, y todo lo que tie-ne que ver con la gestión de progra-

mas y proyectos de alto interés social,es condición sine qua non para que semejore la confianza pública y la Go-bernabilidad. Sin embargo, este asun-to es prioridad sólo de algunas instan-cias o de algunos gobernantes. Suejemplo, es escaso pero cuando se daes muy importante para ofrecer seña-les a la sociedad de que es posiblemejorar el nivel de confianza pública.El connotado caso del contrato de lacarretera Cali – Candelaria y la luchajurídica e institucional de la Adminis-tración de Angelino Garzón por impe-dir el pago de sobre costos es un ejem-plo positivo.

5.5. Nuevos actores en laescena política regional

En los 95 años de historia institu-cional del Valle del Cauca, por prime-ra vez se pone en marcha un gobiernoencabezado por un líder de la izquier-da democrática, tal como sucede en

21 Tal vez, una de las formas en que más se hace visible la ingobernabilidad es precisa-mente el alto grado de indefinición de soluciones concretas para ser ejecutadas en elcorto plazo. Cuando pasan meses y años sin que se acuerden social y políticamentepor lo menos las estrategias de en que se abordaran las soluciones a problemas detanta importancia social como estos. En la actualidad, esta es una de las más grandesfisuras en la Gobernabilidad y se presenta sobre todo en el caso del Municipio deCali. La acción de los actores vinculados con la dimensión política del desarrollo noha sido eficaz en la definición de políticas públicas a seguir por parte de la ciudada-nía y del gobierno, por lo cual puede considerarse como deficiente su resultado.Habría entonces que revisar qué constituye para la dirigencia política en su conjuntoun resultado positivo de su gestión a lo cual destina la mayor parte de sus esfuerzos:¿los nuevos Acuerdos, Leyes, Ordenanzas o Decretos que logren sacar adelanteCongresistas, diputados y concejales?, ¿Los recursos que logre canalizar cada polí-tico para proyectos de interés de sus electores?, ¿El número de cargos en las plantasde personal con los que cuenta el grupo o sector de determinado actor político?



Bogotá. Lo anterior da cuenta de quese han dado en la región procesos decambio en la mentalidad de la pobla-ción frente a lo que representan opcio-nes de orden cívico o de sectores polí-ticos que hasta ahora no habían incur-sionado en el poder en esta zona delpaís. Da cuenta igualmente de un cier-to grado de madurez institucional quepermite que miembros de organizacio-nes políticas tradicionales establezcanalianzas supra con representantes denuevas vertientes ideológicas. Al pa-recer, el grueso de la población en elValle del Cauca tiene el convencimien-to de que no importa la procedenciasocial o política de los candidatos, yque lo más importantes son las opcio-nes que presente para mejorar las con-diciones de vida de la gente y el ma-nejo de las instituciones públicas. Ellofluctúa y se matiza con prácticas tra-dicionales de hacer política, pero detodas formas introduce esperanzado-res elementos de innovación en la ges-tión pública y en la manera de hacerpolítica. La importancia de experien-cias de planificación prospectiva comola del Plan Maestro estriba en que im-plican la reflexión colectiva de cien-tos de personas y contribuyen a laconstrucción de acuerdos para el esta-blecimiento de políticas públicas y deacciones sociales de diverso orden.Está en manos de lo gobernantes y delos líderes de la sociedad civil impul-sar estos procesos de la mano con lasinstituciones.

5.6. M edios y dispositivosinstitucionales

Para ir más allá de los factores po-sitivos anotados que son importantespero insuficientes, la discusión debeser puesta claramente en el terreno delos medios y dispositivos. El equipode trabajo del área de Gobernabilidadsiempre insistió en la necesidad de re-diseñar la relación Departamentos-Estado Central. Tal como funcionanestas relaciones existen severísimaslimitaciones de distinto tipo para quelas gobernaciones lideren cambios es-tratégicos significativos.

Recordemos por ejemplo que unareforma en los tributos para fortale-cer y darle una autonomía y suficien-cia relativa a las finanzas departamen-tales, ha carecido en las tres últimaspresidencias (Samper Pizano- Pastra-na Arango y Uribe Vélez) de apoyosignificativo en su trámite legislati-vo. Sin recursos adecuados las fun-ciones de las gobernaciones tenderána ser cosméticas o de simple media-ción. Ello es más cuestionable si re-conocemos la inviabilidad financierade la inmensa mayoría de las munici-palidades. Así, el único actor con in-terlocución social es el GobiernoNacional y de este modo se fortale-cen además las influencias negativasde las elites parlamentarias. El Presi-dente Uribe usa este inadecuado di-seño institucional a través de las“Consejos Comunitarios” en las re-giones, como una mecánica paterna-lista que deslegitima los poderes ins-

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titucionales de las gobernaciones, al-caldías e instancias intermedias.

Además, se requiere un ajuste ins-titucional que fortalezca las regiones.Muchas y atinadas propuestas se hanpresentado a la discusión publica paraextendernos aquí en ese tema (J. Cas-tro, 2004; O. Fals Borda, 2002; Gru-po Quirama, 2001). En esencia, se tratade “descargar” al centro, léase poderpresidencial y poder central, de la eje-cución de numerosas políticas públi-cas, para que estas se concreten en larelación entre autoridades locales ypoderes regionales. Un área debe serla de infraestructura básica, por ejem-plo; es un anacronismo la total centra-lización de las licitaciones por partede INVIAS; las redes ferroviarias, lospuertos y aeropuertos, la llamada ma-lla vial, etc. La política social: la edu-cación, la salud, la lucha contra la po-breza y la exclusión, los apoyos a des-plazados, etc.. Y por supuesto es mu-cho lo que podríamos lograr con lafederalización o regionalización denumerosos aspectos de la Gobernabi-lidad: la seguridad, la convivencia ciu-dadana et. al, si estos fueran diseña-dos parcialmente, y ejecutados en bue-na medida por y desde las regiones.

5.7. Concreción de lasreformas políticas:

En los últimos años, a nivel de di-seño institucional el debate y el pro-ceso de ajuste se han centrado en elpapel de las instituciones políticas.Aquí incluimos por supuesto la inicia-

tiva de prorrogar el mandato del ac-tual presidente Alvaro Uribe aproban-do la reelección inmediata. Sin embar-go, la incoherencia resalta al negar estafórmula para los alcaldes y goberna-dores, si el argumento a favor es laestabilidad y la continuidad de la eje-cución de las políticas y los progra-mas. Cambios de mayor impacto po-sitivo en la Gobernabilidad regional sedesprenden de la llamada reforma po-lítica (umbral, listas únicas por parti-do, prohibición de la doble “militan-cia”, reglas democráticas de selecciónde candidatos, etc.,) que tiende a ra-cionalizar la explosión de “micro par-tidos electorales). La personalizaciónpatrimonial de la vida política es unrasgo enormemente negativo para lapráctica institucional democrática.Creemos que este aspecto de las nue-vas reglas del juego –que critican acer-bamente las fuerzas minoritarias- ser-virá paradójicamente para reagrupa-mientos, unificaciones, y polarizacio-nes que permitan hacer más claro ytangible el debate público, dejandoatrás la política personalista, caldo decultivo de la corrupción.

El asunto no es simplemente refor-mar las normas institucionales. Esta esuna solución parcial pero igualmenteinsuficiente. Las transformaciones enpro de una mejor gobernabilidad de-mocrática dependen para su avance,del propio juego político. De la reagru-pación de fuerzas; de la expresión dela ciudadanía y de la llamada socie-dad civil; del combate político a losfactores que destruyen la instituciona-



lidad. También es muy importante eltipo de gestión de los gobiernos loca-les y específicamente el papel de lide-razgo que le compete al Gobernador.En este caso, se esperaría que un cam-bio significativo de las costumbre po-líticas sea una de las improntas delGobernador Garzón. Ya hay importan-tes experiencias de renovación y rup-tura con las practicas tradicionales, porejemplo, en la gestión de la capital:Bogotá; y en Medellín con el actualalcalde Sergio Fajardo. En numerosaslocalidades de Colombia la dinámicade la descentralización y el empode-ramiento ciudadano han dejado de serretórica para mostrar realizacionesilustrativas del cambio en la conductapolítica de los agentes y las organiza-ciones. Las formas de Gobernabilidaddemocrática implican la quiebra de laespina dorsal del clientelismo (entre-gar las dependencias, Secretarias, uni-dades y empresas descentralizadascomo “botín” o premio por la lealtadpolítica).

Un tema de agenda pública dondese muestran las posibilidades de inno-vación de las regiones –en temas queson el corazón mismo de la Goberna-bilidad- lo vemos en la forma de ac-tuación desde la Gobernación del Va-lle frente a la violencia, principalmen-te la de tipo político (insurgencia ycontrainsurgencia). La Oficina de Ges-tión de Paz, que lleva un tiempo deexistencia relativamente importante,ha “sobrevivido” a los cambios deGobernantes, manifestando valiosascontinuidades. Acciones destacables

en el acumulado de mejoría e innova-ción organizacional son entre otras: a)sus laboratorios sociales para el retor-no de desplazados; b) la promoción dela interlocución con los frentes arma-dos que operan en la región; c) la pro-moción de mediaciones humanitariaspropiciando salidas de negociaciónpolítica como en el caso del secuestrode los diputados del Valle del Cauca,en el marco de un eventual AcuerdoHumanitario o intercambio con lasFARC. Incluso los “corredores turís-ticos” de los que se apropió el actualGobierno nacional fueron una inicia-tiva política imaginativa del Ex gober-nador Germán Villegas, promotor delPlan Maestro.

En el frente interno, por llamarlode algún modo, existe toda una impor-tante agenda detallada en el PlanMaestro. Si al Gobierno del Valle delCauca llegó una coalición que batiólimpiamente a un importante sector dela política tradicional se esperaríaigualmente una significativa rectifica-ción en la temática de Gestión públi-ca. Ejemplo a la mano: el problemade la ineficiencia de las burocracias nose resuelve con masacres laborales,privatizando la gestión, adelgazandoel Estado. Existe todo un corpus doc-trinal y numerosas herramientas deaplicación para la profesionalizaciónde la función pública. En España y enAmérica Latina, se ofrecen sintomáti-cos casos de mejoría en el desempe-ño. Es clave el isomorfismo y el apren-dizaje institucional, al que aludimos enla sección segunda de este texto. En

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síntesis, no debemos caer en la sim-plificación esquemática de que nadase puede hacer, sino hay transforma-ciones institucionales y cambios sig-nificativos de las reglas de actuación.Esto lo decimos convencidos de quesi bien es cierto, cambiar las reglas esimportante; este es un proceso de cons-trucción político y societal que requie-re movilizaciones de parte de la ciu-dadanía, de la academia estudiosa deestos problemas y de los propios acto-res políticos.

Los Planes estratégicos son, en finde cuentas, una herramienta de utili-dad limitada pero no desdeñable, queal construir escenarios de futuro y ofre-cer alternativas pueden guiar la actua-ción y la selección de prioridades porparte de las fuerzas sociales. La dis-cusión sobre la mejoría de nuestra go-bernabilidad y el cambio institucionales por lo tanto, en nuestra opinión, untema que debemos priorizar paracoadyuvar al diseño y análisis de laspolíticas publicas, en la escala inme-diata del desarrollo regional.

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