LEVANTAMIENTO DE CARGAS LABORALES EN EL INSTITUTO N ACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO -INPEC-

YURI ROMINA GALINDO JIMENEZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP FACULTAD DE PREGRADO

PROGRAMA EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS BOGOTÁ, D.C.

2008

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LEVANTAMIENTO DE CARGAS LABORALES EN EL INSTITUTO N ACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO -INPEC-

YURI ROMINA GALINDO JIMENEZ

Informe Final de Prácticas Administrativas realizadas en cumplimiento del último requisito académico para optar al Titulo de Administrador Público

ASESOR ESAP: CASTULO MORALES PAYARES

ASESOR ENTIDAD MELCIADES JUAN ALBERTO BERNAL BERNAL

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP FACULTAD DE PREGRADO

PROGRAMA EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS BOGOTÁ, D.C.

2008

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Página de dedicatoria A Dios por su infinita fidelidad, a mi madre por su incondicional amor, entrega y comprensión; y a mi pequeña hermana por ser la fuente de mi inspiración.

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TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCION......................................................................................................................... 1

I. PARTE: LA PRACTICA ADMINISTRATIVA ...................................................................... 5

1. DESCRIPCION DE LA ENTIDAD .............................................................................................. 6

2. OBJETIVOS ..................................................................................................................................... 9

2.1. OBJETIVO GENERAL ................................................................................................................ 9

2.2. OBJETIVOS ESPECIFICOS ......................................................................................................... 9

2.3. RESULTADOS ESPERADOS ..................................................................................................... 10

3. MARCO DE REFERENCIA .............................................................................................................. 11

3.1. MARCO TEORICO .................................................................................................................. 11

3.1.1 Reforma del Estado en América Latina .................................................................... 11

3.1.2 La Modernización del Estado en Colombia .............................................................. 15

3.2. MARCO CONCEPTUAL ........................................................................................................... 18

3.2.1 El concepto de organización .................................................................................... 18

3.2.2 El concepto de estructura administrativa ................................................................ 20

3.2.3 El concepto de función administrativa ..................................................................... 21

3.2.4 El concepto de proceso administrativo .................................................................... 21

3.2.5 El concepto de manual de procedimientos .............................................................. 22

3.2.6 El concepto de enfoque basado en procesos ........................................................... 23

3.2.7 El concepto de cargas de trabajo ............................................................................. 24

3.3. MARCO INSTITUCIONAL ........................................................................................................ 25

3.3.1 Consideraciones preliminares acerca del Sistema Penitenciario y Carcelario ......... 25

3.3.2 Planes Nacionales de Desarrollo .............................................................................. 26

3.3.3 Visión Colombia Segundo Centenario ...................................................................... 27

3.3.4 Implementación de la Ley de Justicia y Paz ............................................................. 28

3.4. MARCO GEOGRAFICO ........................................................................................................... 30

3.5. MARCO NORMATIVO ............................................................................................................ 35

4. METODOLOGIA ............................................................................................................................ 38

4.1 MÉTODO DE LOS ESTÁNDARES SUBJETIVOS ........................................................................ 40

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II. PARTE: RESULTADOS DE LA PRACTICA ADMINISTRATIVA .......................................... 42

5. IDENTIFICACION DE PROCESOS ................................................................................................... 43

5.1 CLASIFICACION DE PROCESOS .............................................................................................. 47

5.2 PROCESOS MISIONALES DE SEGURIDAD E INGRESO ............................................................ 50

5.3 SUBDIRECCION GENERAL Y SUBDIRECCION COMANDO SUPERIOR .................................... 52

6. CARACTERIZACIÓN DE PROCESOS ............................................................................................... 54

7. DESCRIPCION DE PROCEDIMIENTOS ........................................................................................... 63

8. MEDICION Y ANALISIS DE CARGAS LABORALES .......................................................................... 72

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

BIBLIOGRAFIA

ANEXOS

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LISTA DE CUADROS Cuadro 1. Asignaciones presupuestales 2005-2007. ............................................ 29 Cuadro 2. Asignaciones presupuestales en inversión 2005 – 2007. .................... 29 Cuadro 3. Decretos que reglamentan el funcionamiento del INPEC. .................... 35 Cuadro 4. Leyes que regulan el funcionamiento del INPEC ................................. 36 Cuadro 5. Clasificación de procesos del INPEC ................................................... 48 Cuadro 6. Caracterización de Procesos. ............................................................... 56 Cuadro 7. Proceso Misional de Seguridad Subdirección General ........................ 64 Cuadro 8. Proceso Misional de Seguridad Subdirección Comando Superior ....... 66 Cuadro 9. Cuadro de salida despacho Subdirección General del INPEC ............. 73 Cuadro 10. Cuadro de salida de la Central de Inteligencia CIAP. ........................ 73 Cuadro 11. Cuadro de salida de la Unidad de Policía Judicial ............................. 74 Cuadro 12. Cuadro de salida de la Unidad de Guías Caninos. ............................ 74 Cuadro 13. Cuadro de salida consolidado Subdirección General del INPEC. ..... 74 Cuadro 14. Cuadro de salida consolidado Subdirección Comando Superior ....... 76 Cuadro 15. Requisitos del empleo por nivel del CCV del INPEC. ........................ 78

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LISTA DE FIGURAS Figura 1. Sede Central del INPEC. ....................................................................... 34 Figura 2. Localidad de Teusaquillo en el Distrito Capital. ..................................... 34 Figura 3. Organigrama Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC. ....... 37 Figura 4. Mapa de Procesos del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ..... 46

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LISTA DE ANEXOS Anexo. A. Matriz de Levantamiento de Cargas Laborales. ................................... 87

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INTRODUCCION

La constante preocupación acerca del tamaño y eficiencia del Estado colombiano ha estado mediada en las dos últimas administraciones por la superación del modelo burocrático de gestión pública. Así, en el plan de desarrollo 2002-2006 se estableció como uno de los cuatro ejes estratégicos “la conformación de un Estado Gerencial orientado por los principios de austeridad; eficiencia y eficacia de los procesos; productividad y gestión por resultados en la administración de lo público”1. Y el plan de desarrollo 2006-2010 profundizando en este sentido, especificó como uno de los principales retos la consolidación de un nuevo paradigma de gestión en el cual el Estado establece reglas y promociona las acciones públicas y privadas para avanzar en el fortalecimiento del Estado Social de Derecho. En este contexto, más allá del ajuste organizacional de la administración pública, se busca un proceso de transformación institucional que implica contar con “organizaciones innovadoras y flexibles que tengan en cuenta principios como la administración al servicio del ciudadano, la lucha contra la corrupción, la participación ciudadana, el mejoramiento continuo, el gobierno de la información, la innovación institucional, la gestión por resultados y la profesionalización del empleo público”2. Desde esta perspectiva, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Hacia un Estado Comunitario: desarrollo para todos, se estableció la necesidad de modernizar el esquema organizacional y funcional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para que “atienda de manera eficiente los temas referentes al tratamiento de la población reclusa, la prestación de los servicios de salud, el cumplimiento de las medidas de aseguramiento y las penas privativas de la libertad que establezcan autoridades judiciales; y el mejoramiento de los sistemas de información y servicios estadísticos”. Además, dentro de la estrategia “Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos” del actual Plan Nacional de Desarrollo el INPEC tiene como requisitos establecidos para el cuatrienio, la tarea de ajustarse y promover la modernización del Sistema Penitenciario y Carcelario (SPC), así como la preparación de su estructura para la participación en iniciativas centrales del sector justicia como la creación del Sistema Nacional de Protección y Asistencia de Victimas, Testigos y Funcionarios Judiciales, la profundización de políticas como la de lucha contra la impunidad en casos de violaciones a los DD.HH. e infracciones al DIH. 1 Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario, Bogotá,

DNP, 2003. Págs. 261 a 268. 2 Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para

todos, Bogotá, DNP, 2007. Pág. 418.

2

En cumplimiento a los anteriores requisitos y retos propuestos por el gobierno nacional, el INPEC estructuró el proyecto de rediseño y fortalecimiento Institucional cuyo objetivo es “establecer un diagnóstico integral de la entidad a partir del análisis de su situación actual frente al cumplimiento de sus funciones, objetivos y misión institucional, que permita establecer mejoras en los elementos constitutivos y con ello renovar sustancialmente el desempeño de la entidad en consonancia con los mandatos constitucionales y legales, que permita responder con agilidad a las nuevas demandas de la sociedad”3. Bajo este propósito y atendiendo al artículo 46 de la ley 909 de 2004 y su decreto reglamentario 1227 de 2005 según el cual los procesos de reforma organizacional de las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, deben fundarse en razones de modernización de la administración y basarse en un estudio técnico que así lo demuestre, el INPEC se propuso elaborar un estudio técnico que soporte la expedición de los actos administrativos que permitan ejecutar el proceso de reforma organizacional. En este sentido, es importante destacar que el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y los artículos 95, 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005, modificado por el Decreto 1746 de 2006, establecen el marco legal por el cual se expresa que los estudios técnicos deben estar basados en la evaluación de los perfiles y cargas de trabajo de los empleos que permita determinar las necesidades de personal (en cantidad y calidad) de cada dependencia de la institución. En este contexto, el presente trabajo se enfoca al estudio de cargas laborales de la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia y la Subdirección General del INPEC, en razón a que estas dos unidades administrativas atienden al objetivo misional de “ejercer el control de las medidas de aseguramiento y ejecutar la pena privativa de la libertad personal impuesta a través de una sentencia penal condenatoria”4; y con el fin de determinar las necesidades de personal por dependencia y establecer si existe déficit o excedente de empleos en relación con la planta de personal actual que facilite o restringa el cumplimiento del objetivo misional. La metodología abordada para la medición de cargas laborales por dependencia exige identificar previamente por unidad administrativa los procesos, entendidos como las etapas secuenciales e independientes orientadas a la consecución de un

3Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), Proyecto de Rediseño y Fortalecimiento Institucional, Bogotá,

2008. Pág. 16. 4 Artículo 14 de la ley 65 de 1993, modificado por el artículo 3 del decreto 2636 de 2004.

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producto o servicio por medio del cual se contribuye a la satisfacción de una necesidad; los procedimientos definidos como el conjunto de actividades especificas y correlacionadas que se cumplen para el desarrollo de un proceso; y las tareas identificadas como las acciones concretas, observables, medibles y cuantificables que se realizan para dar cumplimiento a un procedimiento. Para elaborar y diligenciar posteriormente en entrevista directa con el responsable del procedimiento el formato de registro de la información por unidad administrativa, que permitirá establecer la cantidad promedio de veces que se repite la tarea en el mes y el tiempo mínimo, promedio, máximo y estándar usando el método de los estándares estadísticos5. Esto con el propósito de vincular finalmente la información correspondiente al nivel y denominación del empleo relacionado con el cargo específico que debe desarrollar cada tarea identificada de modo que el formato arroje las necesidades de personal organizadas por nivel y cargo. Para lo cual es necesario realizar una revisión de la normatividad de la carrera administrativa, a saber, ley 909 de 2004 y los decretos 770, 2272 y 2539 de 2005 que disponen los niveles y clasificación de los empleos de la rama ejecutiva para las instituciones del orden nacional; y la disposición normativa para el sistema especifico de carrera administrativa que rige al personal que presta sus servicios en el INPEC, correspondiente a la ley 65 de 1993, decretos 407 de 1994 y 1890 de 2002. En este orden de ideas, el presente trabajo se organiza en cuatro apartes principales. El primero de ellos busca identificar los procesos que se realizan en la entidad en el marco del sistema de gestión de calidad, con el propósito de ubicar aquellos de tipo misional que de conformidad con el artículo 31 de la ley 65 de 1993 corresponden al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional al estar asociados a la seguridad en el ingreso y permanencia del personal de internos en los Establecimientos de reclusión del orden nacional; que conllevan a la generación de productos y servicios en cumplimiento del objeto social de la entidad. La segunda parte, se orienta a la caracterización de los procesos misionales identificados, desagregándolos en sus elementos fundamentales a saber, objetivo, alcance, responsable, actividades, entradas, proveedores internos y externos, salidas y usuarios internos y externos. Con el objetivo de presentar en contexto y de manera integral la esencia del proceso, la participación de las diferentes unidades administrativas y su aporte al logro de los objetivos institucionales.

5 Departamento Administrativo de la Función Pública, Guía de Medición de Cargas de Trabajo: Entidades Públicas,

Bogotá, D.C., DAFP, 2002. Pág. 19.

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La tercera parte, se enfoca a la descripción de los procedimientos administrativos que integran los procesos misionales identificados, especificando la secuencia ordenada de tareas que se siguen para efectuar de forma completa la actuación de una dependencia o unidad administrativa en cumplimiento de las funciones que legalmente le han sido asignadas; el objetivo, el alcance, los responsables vinculados, las definiciones y los registros. Esto con el propósito de presentar la operatividad de los procesos y establecer el insumo inicial para el levantamiento de cargas laborales. La cuarta parte, se dirige a la medición y análisis de cargas laborales para las dos unidades administrativas vinculadas al proceso misional de seguridad, determinando la cantidad promedio de veces que se repite la tarea en el mes; el tiempo mínimo, promedio, máximo y estándar que exige el desarrollo de cada una de estas; y la denominación del empleo que debe ejecutarla según los requisitos y competencias determinados por nivel en la normatividad vigente. Esto con miras a evidenciar el tiempo total de horas en el mes por cada tarea, procedimiento y proceso organizado por denominación del empleo, que permitirá considerar el total del personal requerido por dependencia. Por último, en la cuarta parte se pretende realizar las consideraciones sobre las necesidades de personal arrojadas por dependencia, estimando si existe déficit o exceso de funcionarios para la ejecución del proceso misional en relación con la planta de personal actual; idoneidad de perfiles para el desarrollo de los procesos en cumplimiento de las funciones asignadas legalmente a la unidad administrativa; y recarga laboral concentrada en ciertos cargos que conlleve a una deficiente generación de productos y prestación de servicios respecto al objetivo misional de la entidad.

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I PARTE

LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA

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1. DESCRIPCIÓN DE LA ENTIDAD DONDE SE REALIZA LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA.

El servicio público penitenciario y carcelario hace parte de un conjunto se servicios públicos ligados al ejercicio de la función pública de administración de justicia penal (que hace parte de la función jurisdiccional definida en el artículo 228 de la Constitución y en la Ley Estatutaria 270 de 1996) y de la función administrativa del Estado6. Se trata de un servicio público propiamente dicho, bajo el marco legal vigente, desempeñado directamente por la Administración Pública, destinado a satisfacer las necesidades de carácter general definidas como funciones de las penas, las medidas de seguridad y las de aseguramiento. La provisión del servicio la realiza el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario (SPC) integrado por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional (ERON), la Escuela Penitenciaria Nacional, el Fondo de Infraestructura Carcelario (FIC) y las cárceles departamentales y municipales vinculados al cumplimiento de sus fines. Por tanto el SPC, tiene como objetivo principal el cumplimiento de los fines de la pena (principal y accesoria), el tratamiento penitenciario, las medidas de seguridad y la detención preventiva. En este contexto, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) se ubica como un establecimiento público adscrito al Ministerio del Interior y de Justicia con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa, encargado del “control de las penas accesorias, la ejecución de la pena privativa de la libertad impuesta a través de sentencia penal condenatoria, el control de las medidas de aseguramiento, la vigilancia del mecanismo de seguridad electrónica y la ejecución del trabajo social no remunerado”7.Lo cual implica la prestación de servicios intramuros en los establecimientos de reclusión y extramuros en la ejecución de la prisión domiciliaria. Además, le corresponde al INPEC como rector del Sistema Penitenciario y Carcelario ejercer la inspección y vigilancia sobre los centros de reclusión del orden territorial y ejecutar la creación, fusión, supresión, dirección, administración, sostenimiento y vigilancia de los establecimientos de reclusión del orden nacional (ERON).

6 Rey Barbosa, John Freddy, Privatización de centros de reclusión en Colombia. En Revista Planeación y Desarrollo,

volumen XXXV. Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, DNP, 2004. Pág. 430. 7 Artículo 14 de la ley 65 de 1993, modificado por el artículo 3 del decreto 2636 de 2004.

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En este sentido, “los establecimientos de reclusión del orden nacional pueden ser cárceles, penitenciarías, cárceles y penitenciarías especiales, reclusiones de mujeres, cárceles para miembros de la Fuerza Pública, colonias agrícolas, casa-cárceles, establecimientos de rehabilitación y demás centros de reclusión que se creen”. Y su vigilancia interna estará a cargo del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional. El cuerpo de Custodia y Vigilancia es un organismo armado, de carácter civil y permanente que cumple un servicio público esencial a cargo del Estado, cuya misión es la de mantener y garantizar el orden, la seguridad y el normal desarrollo de los programas de resocialización de los internos en los centros de reclusión. En cuanto a la definición de usuarios del servicio penitenciario y carcelario se encuentran en primer lugar las organizaciones estatales que conducen las etapas de investigación y juzgamiento, dado que estas acuden al Sistema Penitenciario y Carcelario para que administre la pena o la medida que ha impuesto sobre un condenado, sindicado o inimputable; y en segundo lugar se hallan las personas objeto de las decisiones judiciales que en virtud de estas ven limitados algunos de sus derechos fundamentales. En tal sentido, es claro que la cantidad de usuarios objeto del servicio no está determinada por las preferencias de estos sino por un intrincado conjunto de variables ligadas a los comportamientos de la población frente a las leyes en materia penal y a la forma en que opera el sistema de justicia criminal, lo cual refiere una dinámica variable frente al acceso de usuarios a dicho servicio público. Teniendo en cuenta que el servicio público penitenciario y carcelario se estructura a partir de un modelo de confinamiento panóptico, en donde la pena y las medidas privativas de la libertad personal administradas en el centro de reclusión constituyen el eje del Sistema, y el tratamiento penitenciario enfocado a la rehabilitación, reinserción y asistencia al recluso está integrado al confinamiento. Se evidencia que la función nuclear diferenciadora del centro de reclusión es la vigilancia, custodia y disciplinamiento de los internos y a partir de ella se estructuran las de protección y resocialización. En este marco, le corresponde al INPEC consolidar una organización eficiente expresada en el diseño de sus procesos, procedimientos, funciones, estructura y planta de cargos que le permita “ejercer el control de las medidas de aseguramiento y ejecutar la pena privativa de la libertad personal impuesta a través de una sentencia penal condenatoria”8por medio del número idóneo de empleos del personal vinculado a la Subdirección Comando Superior y la

8 Artículo 14 de la ley 65 de 1993, modificado por el artículo 3 del decreto 2636 de 2004.

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Subdirección General, como unidades administrativas encargadas de garantizar un sistema de seguridad efectivo y una óptima disposición del personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional en los establecimientos de reclusión atendiendo a la creciente demanda de usuarios del Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario. Así, el presente estudio de cargas laborales constituye el soporte técnico para establecer si existe déficit o excedente de empleos en relación con la planta de personal actual vinculados a las dos dependencias rectoras de la administración del personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, que facilite o restringa el cumplimiento del objetivo misional del INPEC.

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2. OBJETIVOS DE LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA 2.1 General Realizar un estudio de cargas laborales en la Subdirección General y la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria del INPEC, para determinar las necesidades de personal en dichas unidades administrativas y establecer si existe déficit o excedente de empleos en relación con la planta de personal actual.

2.2. Específicos

2.2.1. Identificar los procesos que se realizan en la entidad en el marco del

sistema de gestión de calidad, con el propósito de ubicar aquellos de tipo misional que corresponden al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional al estar asociados a la seguridad en el ingreso y permanencia del personal de internos en los Establecimientos de reclusión.

2.2.2. Caracterizar los procesos misionales identificados, desagregándolos en sus

elementos fundamentales, a saber, objetivo, alcance, responsable, actividades, entradas, proveedores, salidas y usuarios; que permita presentar de manera integral el proceso, la participación de las dos unidades administrativas y su aporte al logro de los objetivos institucionales.

2.2.3. Describir los procedimientos administrativos que integran los procesos

misionales identificados, especificando la secuencia ordenada de tareas que se siguen para efectuar de forma completa la actuación de las unidades administrativas en cumplimiento de las funciones que legalmente le han sido asignadas; esto con el propósito de presentar la operatividad de los procesos y establecer el insumo inicial para el levantamiento de cargas laborales.

2.2.4. Realizar la medición de cargas laborales para las dos unidades

administrativas vinculadas al proceso misional de seguridad, determinando la cantidad promedio de veces que se repite la tarea en el mes; el tiempo mínimo, promedio, máximo y estándar que exige el desarrollo de cada una de estas; y la denominación del empleo que debe ejecutarla según los requisitos y competencias determinados por nivel en la normatividad vigente.

2.2.5. Analizar las necesidades de personal arrojadas por dependencia,

estimando si existe déficit o exceso de funcionarios para la ejecución del

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proceso misional en relación con la planta de personal actual e idoneidad de perfiles para el desarrollo de los procesos en cumplimiento de las funciones asignadas legalmente a la unidad administrativa.

2.3. Resultados Esperados 2.3.1. Una (1) caracterización de los procesos misionales a cargo de la

Subdirección General y Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia.

2.3.2. Una (1) descripción de los procedimientos administrativos que integran los procesos misionales identificados.

2.3.3. Un (1) análisis de las necesidades de personal arrojadas por dependencia en la medición de cargas laborales efectuada a la Subdirección General y Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia.

2.3.4. Un (1) documento, informe final, en el que se evidencie las actividades desarrolladas y la consecución de los siguientes resultados:

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3. MARCO DE REFERENCIA

El marco de referencia tiene como propósito presentar la medición de cargas de trabajo de los empleos públicos como una parte esencial dentro de los estudios o investigaciones técnicas que soportan los procesos de reforma y modernización institucional, al constituirse en un elemento objetivo de medición del tiempo de trabajo administrativo desarrollado en las dependencias de una organización, que conlleva a determinar las necesidades de personal en cantidad y calidad según las actividades y funciones propias del cargo. En este sentido, a continuación se expone en primer lugar un abordaje de las teorías elaboradas sobre el proceso de modernización institucional en Colombia, los ejes estratégicos y las metodologías constituidas para lograr un mayor rendimiento y una calidad de vida laboral ajustada a nuestro medio. En segundo lugar, se presentan los supuestos fundamentales y las principales definiciones en que se basa la medición de cargas laborales para proyectar las necesidades de personal de una entidad pública. En tercer lugar, se describe el ámbito socio técnico de la organización pública en la cual se desarrolla la medición de cargas laborales, refiriendo así la misión, la visión, los objetivos, las funciones asignadas legalmente y la estructura administrativa de la entidad. Y finalmente, se muestra el contexto normativo en que se desarrolla la técnica de medición de cargas laborales. 3.1. MARCO TEORICO 3.1.1. REFORMA DEL ESTADO EN AMERICA LATINA

La reforma del Estado se ha convertido en el tema central de la agenda política mundial. Los Estados Latinoamericanos han tenido una gran preocupación frente a la gestión de sus entidades de cara a los compromisos que tienen frente a la sociedad y al ciudadano. Un fortalecimiento organizacional adecuado depende en gran medida de la voluntad de los gestores de lo público para mejorar y también de la acogida de propuestas, modelos, esquemas normativos que permitan mejorar el desempeño de las organizaciones.

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El gran marco teórico que se observa en América Latina para la reforma del Estado es el que presenta el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD, conformado por un grupo asesor de conocida trayectoria en estudios sobre Administración Pública y Reforma del Estado, y la voluntad política de los países miembro del CLAD, a partir de este escenario ha sido posible llegar a unos consensos uniformes para establecer pautas comunes que conlleven a originar reformas transversales que hagan posible recuperar la gestión que caracteriza a un Estado dentro de un determinado territorio. En la realidad de los estados se encuentra la aplicación de modelos para reformar sus organizaciones, desde los años 70 se observa la aplicación del modelo weberiano, sin duda este es un hallazgo principal dentro del diagnóstico organizacional elaborado por el CLAD y sus países miembros para establecer una principal carta de navegación conjunta que permita sentar las principales reformas del Estado del siglo XXI “Una Nueva Gestión Pública para América Latina” en ella se manifiesta que: “La construcción de un nuevo tipo de Estado es también el gran tema para América Latina. Pero más allá de la existencia de un contexto global de reformas, se presentan importantes peculiaridades latinoamericanas. En primer lugar, en lo que tiene que ver con la situación inicial de la crisis del Estado, cuya gravedad era mucho mayor que la que existía en el mundo desarrollado… Un balance de estas primeras reformas muestra que el ajuste estructural, cuyo objetivo último era disminuir el tamaño del Estado, no resolvió una serie de problemas básicos de los países latinoamericanos. Por esto, se ha venido proponiendo una segunda generación de reformas, con la finalidad de reconstruir el aparato estatal. El diagnóstico actual afirma que el Estado continúa siendo un instrumento fundamental para el desarrollo económico, político y social de cualquier país, aún cuando hoy deba funcionar en una forma diferente a la contemplada en el patrón nacional-desarrollista adoptado en buena parte de América Latina, y al modelo social-burocrático que prevaleció en el mundo desarrollado de la post-guerra.”9 Así, la primera generación de reformas conllevó a la implementación del modelo weberiano para la consecución de fortalecimientos organizacionales en la últimas tres décadas del siglo XIX donde los aparatos estatales recurrieron a “la reforma burocrática weberiana, que instauró un servicio público profesional y meritocrático, condición esencial para que la administración pública gerencial sustituya a la administración pública burocrática.”10

9 Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD. Una nueva Gestión Pública Para América Latina.

Documento de los 25 países miembros, 1998. 10

Ibíd.

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En el auge de este modelo se observaba la poca flexibilidad de las organizaciones en cuanto a que se debía cumplir rígidamente la pirámide organizacional de la entidad, las políticas y lineamientos de gestión de las entidades obedecían a una visión sistemática de actuación conllevando al desconocimiento del entorno y la realidad estatal que rodea a la entidad pública. Consciente de ésta situación, las tendencias organizacionales actuales quieren implementar estrategias para lograr el cumplimiento de los objetivos de una reforma del estado que responda a las necesidades plasmadas en la redemocratización del servicio público, la recuperación de la capacidad de gestión del Estado y que las organizaciones sean más flexibles. En este sentido, los países latinoamericanos han llegado a un consenso para implementar un modelo gerencial donde se establecen lineamientos para las reformas organizacionales de los estados actuales. Los principales puntos de esta reforma se concretan en: a. “La flexibilización organizacional, capaz de hacer más ágiles a los gobiernos. b. El montaje de una red de relaciones más democráticas entre la prestación de

los servicios públicos y los ciudadanos-consumidores. c. La implantación de un modelo contractual y competitivo de acción estatal, a

partir del cual se pueda aumentar la eficiencia y la efectividad de las políticas”. (CLAD, 1998)

La profesionalización del servicio público es el principal insumo para que el CLAD junto con sus países miembros adoptaran la “Carta Iberoamericana de la Función Pública”11 donde se establece un “lenguaje común” para principios y parámetros orientadores de la Función Pública entendida en la carta como “…está constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran éste, en una realidad determinada. Dichos arreglos comprenden normas escritas o informales, estructura, pautas culturales, políticas explicitas o implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administración pública profesional y eficaz, al servicio del interés general.”12 Un marco común de la Función Pública permite que los países latinoamericanos articulen éstos parámetros a sus estructuras y organizaciones, el fortalecimiento de éstas se ve expresado a través de una función pública que responda a las 11

La carta se basa en lo dispuesto en la declaración de Santo Domingo aprobada por la IV Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y de Reforma del Estado. 12

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD. Carta Iberoamericana de la Función Pública. Documento de los 25 países miembros, Publicada en “Revista Estudiantil Universitaria Política & Administración” de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP. Número 7. Página 57. Diciembre de 2.004.

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necesidades de la sociedad “…Por otra parte la calidad de los diferentes sistemas nacionales de función pública o servicio civil en la comunidad iberoamericana es diversa o heterogénea. El logro de una función pública profesional y eficaz es, para cualquier sociedad democrática, un propósito permanente que encuentre áreas de mejora de los arreglos institucionales existentes.13” Se ve la necesidad que el funcionario público se profesionalice para que pueda convertirse en un elemento estatal estratégico, la efectividad del estado se logra con el fortalecimiento de la profesionalización de la función pública y del servicio civil. La realidad estatal hace necesario que el individuo entre a formar parte de las organizaciones y fortalecerlas con unos conocimientos previos del Estado y con unas competencias adquiridas. Así, con un Servicio Civil capacitado y formado en su misión de servir a la sociedad y al ciudadano fortalece más la misión y visión que le es encomendada a las organizaciones del Estado. Por otra parte Establecer una estrategia que cumpla con la redefinición de la razón de ser y el futuro de las organizaciones hacia un enfoque orientado a los resultados a la sociedad y al ciudadano, constituye la razón de ser de la reforma gerencial que actualmente es adoptada por los estados latinoamericanos: “..La Administración Pública Gerencial se orienta, básicamente, por el control de los resultados, contrariamente al control paso a paso de las normas y procedimientos, como se hacía en el modelo burocrático weberiano. En el caso latinoamericano, sin embargo, las normas y procedimientos estatales tendrán que recibir todavía una atención especial, en razón de la fragilidad histórica del Estado de Derecho… Esto no quiere decir que exista una antinomia entre gerencialismo y predominio de las normas y procedimientos en nichos exclusivos de la autoridad estatal. Por el contrario, es preciso combinar estas lógicas, para lo cual se debe definir bien el espacio de cada una de ellas… En estos espacios, la Reforma Gerencial modifica las premisas que guiaron a la administración burocrática a lo largo de este siglo y que ya no pueden dar más cuenta de los problemas actuales. Con el control a posteriori de los resultados, en primer lugar, la premisa orientadora es la confianza limitada y no la desconfianza total en relación a los funcionarios públicos” (CLAD, 1.998). Al tener el conocimiento adecuado del re direccionamiento estratégico de la organización es posible flexibilizarla, con ésta justificación el CLAD ofrece el panorama de la transición de un modelo burocrático weberiano a un modelo gerencial del Estado, donde las normas y procedimientos no se dejan a un lado sino que se acude a una redefinición del esquema orientándolo a los resultados

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Ibíd.

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organizacionales y no al cumplimiento frío de un procedimiento establecido en la organización. Para acudir al esquema de resultados de las organizaciones también se deben tener en cuenta que se debe establecer una misión que es la razón de ser de la organización muy clara y unas estrategias hacia el futuro establecidas en la visión de la organización. De igual manera es necesaria las reorganizaciones administrativas para consolidar el modelo gerencial: “la administración pública basada en los resultados tendrá que realizar fuertes inversiones en la construcción de instituciones y en el entrenamiento de personal calificado, de modo de posibilitar la evaluación del desempeño, tanto organizacional como individual. Este es un punto central de la Reforma Gerencial del Estado” (CLAD 1998). En este sentido, el CLAD plantea que los Estados latinoamericanos precisarán montar sólidos sistemas de evaluación del desempeño en los próximos años, en el caso de que quieran en realidad transformar las actuales estructuras de la administración pública. El fortalecimiento organizacional debe abarcar necesariamente la reorientación estratégica de las organizaciones y en éste sentido se deben aplicar insumos técnicos para lograrlo, en la actualidad el fortalecimiento de la gestión se está viendo reflejado en la implementación del Modelo Estándar de Control Interno, La Norma Técnica de Calidad para la Gestión Pública, Los estudios técnicos soportados en la medición de cargas laborales para establecer las necesidades de personal en las entidades públicas y la implementación del formato tipo para la Evaluación del Desempeño Laboral desarrollado por la Comisión Nacional del Servicio Civil. 3.1.2. LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN COLOMBIA

La constante preocupación acerca del tamaño y eficiencia del Estado colombiano ha estado mediada en las dos últimas administraciones por la superación del modelo burocrático de gestión pública. Así, para el año 2002 se concibió emprender un proceso de modernización institucional por medio del Programa de Renovación de la Administración Pública, coordinado por el Departamento Nacional de Planeación en estrecha colaboración con el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

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Las medidas de reestructuración y racionalización de la administración pública nacional fueron definidas en la Directiva Presidencial N°10 de agosto 2002 y en la circular Nº 530 del DNP, donde se establecieron las herramientas y metodologías para la implementación de las acciones inmediatas y de corto plazo. Esta directiva dispuso que la reforma se haría en dos velocidades, la primera serían acciones de corto plazo y la segunda de mediano y largo plazo. Como parte de las primeras, las de corto plazo, se definieron entre otras, aquellas acciones dirigidas a la reducción del gasto público, para lo cual se previó desde el inicio la fusión, supresión y reestructuración de algunas entidades administrativas del orden nacional, todo lo cual resultaba procedente mediante el uso de las facultades ordinarias del Presidente establecidas en la ley 489 de 1998. Con el fin de mejorar la eficiencia y la calidad del ejercicio de la función pública, de optimizar el proceso de decisión de la administración, de fortalecer las relaciones entre el ciudadano y el Estado, y de racionalizar el gasto público, señaló la Directiva Nº 10 que se implementarían acciones de tipo vertical y transversal en el mediano y largo plazo. Las reformas verticales hacen referencia a las acciones que cada ministerio o entidad adopte en su interior y por ende debía desarrollarse en tres etapas sucesivas: a) formulación de metodologías y la supresión de puestos vacantes, cuya realización concluyó en diciembre del 2002; b) la reestructuración o fusión de entidades (reestructuraciones externas macro), aplicando las facultades extraordinarias aprobadas en diciembre del 2002; y c) la profundización progresiva de las reformas para el desempeño de las nuevas misiones (reestructuraciones internas y revisión de procesos de trabajo). En materia de empleo público, el gobierno se enfocó a consolidar una gestión más flexible de la administración del talento humano, lo que conllevó a la integración de una Comisión Nacional del Servicio Civil y la transformación del DAFP en órgano planificador y regulador de la gestión de recursos humanos. En lo que se refiere a las funciones transversales de gestión, que son de alcance multisectorial, es decir, que incumben a todos los ministerios y a todas las entidades. El gobierno desde el año 2002 ha venido implementando diversas acciones específicas, por ejemplo, para la estrategia de defensa jurídica del Estado en noviembre del mismo año, se otorgaron nuevas facultades a la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del Interior y Justicia, entre las que se incluyó: a) diseñar políticas de defensa judicial de la Nación; b) proponer medidas de prevención del daño antijurídico estatal; c) analizar las causas de mayor conflictividad litigiosa y proponer estrategias para resolverlas; d)

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diseñar mecanismos para el control y seguimiento de las actuaciones judiciales desarrolladas por otros organismos; e) administrar un sistema de información sobre los procesos en los cuales intervienen organismos públicos; f) diseñar indicadores de gestión para el sistema; y g) capacitar a los funcionarios públicos en temas relacionados con la defensa de los intereses litigiosos de la Nación.

En este marco el fortalecimiento institucional debe abarcar necesariamente la reorientación estratégica de las organizaciones y por esta misma línea se deben aplicar insumos técnicos para lograrlo. Así, en el plan de desarrollo 2002-2006 se estableció como uno de los cuatro ejes estratégicos “la conformación de un Estado Gerencial orientado por los principios de austeridad; eficiencia y eficacia de los procesos; productividad y gestión por resultados en la administración de lo público”14. Y el plan de desarrollo 2006-2010 profundizando en este sentido, especificó como uno de los principales retos la consolidación de un nuevo paradigma de gestión en el cual el Estado establece reglas y promociona las acciones públicas y privadas para avanzar en el fortalecimiento del Estado Social de Derecho. En este contexto, más allá del ajuste organizacional de la administración pública, se busca un proceso de transformación institucional que implica contar con “organizaciones innovadoras y flexibles que tengan en cuenta principios como la administración al servicio del ciudadano, la lucha contra la corrupción, la participación ciudadana, el mejoramiento continuo, el gobierno de la información, la innovación institucional, la gestión por resultados y la profesionalización del empleo público”15. Desde esta perspectiva, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Hacia un Estado Comunitario: desarrollo para todos, se estableció la necesidad de modernizar el esquema organizacional y funcional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para que “atienda de manera eficiente los temas referentes al tratamiento de la población reclusa, la prestación de los servicios de salud, el cumplimiento de las medidas de aseguramiento y las penas privativas de la libertad que establezcan autoridades judiciales; y el mejoramiento de los sistemas de información y servicios estadísticos”. Además, dentro de la estrategia “Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos” del actual Plan Nacional de Desarrollo el INPEC tiene como requisitos establecidos para el cuatrienio, la tarea de ajustarse y promover la modernización 14

Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario, Bogotá, DNP, 2003. Págs. 261 a 268. 15

Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para

todos, Bogotá, DNP, 2007. Pág. 418.

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del Sistema Penitenciario y Carcelario (SPC), así como la preparación de su estructura para la participación en iniciativas centrales del sector justicia como la creación del Sistema Nacional de Protección y Asistencia de Victimas, Testigos y Funcionarios Judiciales, la profundización de políticas como la de lucha contra la impunidad en casos de violaciones a los DD.HH. e infracciones al DIH. En cumplimiento a los anteriores requisitos y retos propuestos por el gobierno nacional, el INPEC estructuró el proyecto de rediseño y fortalecimiento Institucional cuyo objetivo es “establecer un diagnóstico integral de la entidad a partir del análisis de su situación actual frente al cumplimiento de sus funciones, objetivos y misión institucional, que permita establecer mejoras en los elementos constitutivos y con ello renovar sustancialmente el desempeño de la entidad en consonancia con los mandatos constitucionales y legales, que permita responder con agilidad a las nuevas demandas de la sociedad”16.

3.2. MARCO CONCEPTUAL 3.2.1 EL CONCEPTO DE ORGANIZACIÓN

La organización puede entenderse como un sistema social complejo, conformado por individuos que se integran, interrelacionan e interactúan de formas particulares para el logro de determinados objetivos, cuya consecución está mediada por la acción y por el encuentro de distintas lógicas articuladas en el marco de una permanente interacción con el entorno17. El concepto que precede conlleva a reflexionar sobre las características de una organización vista desde el pensamiento complejo. Lo más destacado de esta visión es el conjunto de interacciones e interrelaciones existentes entre los componentes de una organización, y entre estos y los fenómenos del entorno. Es oportuno destacar que bajo esta visión compleja, la organización tiene tres propiedades18:

La primera es la de autogenerarse (auto-organización), es decir, posee los elementos para generar una dinámica propia expresada entre otras cosas en la determinación de su propio gobierno, en la adopción de su propia organización y de los mecanismos de coordinación, en la adopción de mecanismos de control, en

16

Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), Proyecto de Rediseño y Fortalecimiento Institucional, Bogotá, 2008. Pág. 16. 17

Este concepto ha sido adaptado del Edgar Morin en: Morin, Edgar. Introducción al Pensamiento Complejo, Gedisa, Barcelona, 1990. 18

Ibíd.

19

la construcción de una cultura y vida propias que le permiten desarrollarse sobre la base de valores y principios que responden a las características de su acción social. En últimas, la auto organización da a la organización la posibilidad de construir su propia identidad, aquello que la hace diferente y única con respecto de las demás. La segunda propiedad es la de reorganizarse (re-organización). De su capacidad auto-generadora, auto-organizadora, de su identidad, emana otra propiedad: su capacidad para reorganizarse cada vez que sea necesario de acuerdo con los impactos que reciba del entorno y de los que produzca a la vez en él. Como ente vivo, la organización se reorganiza, corrige, adapta, introduce, se equilibra, rectifica, modifica, rediseña, con el fin no solamente de vivir, sino de cumplir su misión, la cual es en esencia transformar la realidad cotidiana según los objetivos de la sociedad. La tercera propiedad es la de eco- organizarse (eco-organización). Como sistema social, la organización es parte del ecosistema total: esto quiere decir que la organización social a la cual se hace referencia, está relacionada con todos los elementos vivos existentes y posee la capacidad para afectarlos y la posibilidad de ser afectada por ellos. En una organización social pueden presentarse acuerdos, antagonismos y diálogos constantes que denotan la naturaleza de su cultura y expresan las relaciones de poder. Dichos acuerdos, diálogos y antagonismos son parte de la vida cotidiana interna, pero también son parte de la relación de la organización con el entorno. La capacidad eco-organizadora de la organización expresa su capacidad para adaptarse al entorno y a la vez modificarlo; pero también enuncia su capacidad para impactar y modificar el entorno y generar respuestas de adaptación de otras organizaciones a ella. En síntesis, la propiedad eco-organizadora es la capacidad de la organización de hacer parte del ecosistema, de transformarlo y ser transformada por él. En este sentido, la organización es pues, un conjunto de relaciones y de interacciones sociales que utiliza mecanismos de racionalización de sus objetivos en medio de una diversidad de lógicas y de relaciones con el entorno. En el caso de las organizaciones sociales de producción de bienes y servicios, como es el caso de las instituciones organizacionales del gobierno, estas se otorgan estructuras administrativas para cumplir sus fines. Para el presente análisis se hará referencia al concepto de estructura administrativa desde la perspectiva de las funciones que cumple el Estado para el despliegue de su misión.

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3.2.2 EL CONCEPTO DE ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA 19

La estructura administrativa es el esquema formal que representa las relaciones, las comunicaciones, los procesos de decisión y los procedimientos que articula a un conjunto de personas, unidades, factores materiales y funciones que están orientados a la consecución de unos determinados objetivos. Todas las organizaciones, de las más simples a las más complejas, disponen de una estructura que equivale a un conjunto de mecanismos destinados a fragmentar el trabajo en diferentes tareas sin perder una visión integrada. Es decir, la esencia de una estructura radica en la divisionalización de las actividades (división del trabajo) como un sistema que con la especialización consigue una mejor optimización de recursos. Pero esta fragmentación debe ser corregida mediante fuerzas de sentido contrario: la coordinación o el control que busca la integración de las diferentes tareas orientándolas hacia la consecución de los objetivos comunes de la organización. En síntesis, la estructura es el conjunto de todas las formas en que se puede dividir el trabajo para conseguir posteriormente su coordinación. La estructura, materializada gráficamente en un organigrama, es la forma de ordenar los elementos que componen una organización, y de este orden dependen muchos más factores de los que a primera vista pudiera parecer. Entre otros: la distribución de funciones, las relaciones de poder entre sus miembros, la comunicación, la capacidad de reacción ante el cambio, en suma, todo aquello de lo que depende el resultado de la organización. Un organigrama representa las dos dimensiones básicas de una estructura administrativa: la dimensión vertical, que agrupa los diferentes niveles jerárquicos, y la dimensión horizontal, que agrupa las diferentes unidades sectoriales sobre la base de diversos criterios de divisionalización. Los componentes fundamentales de una estructura administrativa son: • La jerarquía (dimensión vertical) y la divisionalización (dimensión horizontal). • Los sistemas de coordinación y control. • Los puestos de trabajo. • Las unidades. • La diferenciación entre las unidades que prestan servicios sectoriales frente a

las unidades que prestan servicios comunes. 19

Carles Ramió, Teoría de la Organización y Administración Pública, Técnos, Madrid, 1999.

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3.2.3 EL CONCEPTO DE FUNCION ADMINISTRATIVA

Las funciones son un conjunto de actividades afines y coordinadas necesarias para alcanzar los objetivos de la organización y que se realizan de una manera sistemática y reiterada, esto es, que hay una permanencia en el tiempo. Es decir, el conjunto de cosas que ha de hacer siempre la organización para generar sus productos o prestar sus servicios. (Ramio 1997) Las funciones son unos elementos que estructuran el trabajo administrativo y que comprenden un conjunto de actividades y éstas agrupan, a su vez, un conjunto de tareas. En este marco, la actividad es un conjunto de operaciones realizadas bien sea por una persona o una unidad, en un sentido más amplio, que concretan o materializan las funciones y que sirven de base para el establecimiento de procedimientos. La tarea es el concepto más básico y se define como la cantidad de trabajo, totalmente individualizada e identificada que se realiza en un tiempo limitado. Las tareas están relacionadas con los puestos de trabajo y, más concreto, con los profesionales que ocupan estos puestos de trabajo. El responsable de la ejecución de las funciones es una unidad administrativa de la organización o un puesto de trabajo. En el caso de organizaciones públicas la definición y asignación de funciones es muy rigurosa y exhaustiva y queda definida a partir de las disposiciones normativas. Las funciones se definen con posterioridad a las misiones y objetivos; por lo tanto, cuando éstos cambian, es preceptivo que las funciones cambien o, como mínimo, se revisen y actualicen. No obstante, en toda organización hay un conjunto de funciones que siempre están presentes ya que son inherentes a la naturaleza de una organización. Estas son las funciones de gestión que corresponden a la planeación, organización, integración, dirección y control. 3.2.4 EL CONCEPTO DE PROCESO ADMINISTRATIVO

En las organizaciones los procesos hacen referencia a las secuencias ordenadas de etapas que se siguen para efectuar de forma completa cualquier actuación de una Administración pública, ya que estos persiguen el objetivo de satisfacer las necesidades concretas del cliente interno o externo a la organización.

22

Por su parte, el procedimiento administrativo hace referencia a la secuencia ordenada de actividades que deben realizarse para completar un trabajo, al final del cual se obtiene un producto o un servicio. El análisis de procesos implica una visión dinámica de cómo la organización añade valor en sus actividades y su estudio supone una mejora continua de cómo se hacen las cosas. La orientación a los procesos obliga a un rediseño de los puestos de trabajo y a una mejor utilización de las tecnologías de la información. La actuación es la que culmina el procedimiento administrativo es el resultado de unas aportaciones individualizadas o colectivas de un conjunto determinado de profesionales de la Administración pública. Para llevar a cabo una actuación se debe contar con la participación de las unidades administrativas, cuyas funciones estén relacionadas con la actuación. Estas aportaciones se deben hacer siguiendo un orden lógico, coherente con la actuación. Por lo tanto, el objetivo del procedimiento administrativo, desde el punto de vista de la organización, incluye: • Definir sin ambigüedades cuáles son las unidades o los participantes en una

actuación. • Definir las etapas en las que se debe concretar la actuación y ordenarlas en el

tiempo. • Definir unas agrupaciones de unidades participantes en un procedimiento que

pueden o no coincidir con la estructura orgánica formal. Las unidades participantes en un procedimiento completo definen una constelación de trabajo propia. (Ramio 1999)

3.2.5 EL CONCEPTO DE MANUAL DE PROCEDIMIENTOS Las Administraciones públicas suelen poseer manuales de procedimiento para aquellos procedimientos administrativos más usuales y complejos con el objetivo de facilitar la participación de las distintas unidades administrativas y como mecanismo de información y formación de los empleados públicos. Los manuales de procedimientos son unos instrumentos de información en los que se especifican en una forma metódica todas las operaciones que deben seguirse para la realización de las funciones de una o varias unidades administrativas en la tramitación compleja de un procedimiento administrativo. Los manuales de procedimientos tiene por objetivo, compendiar de forma ordenada, secuencial y detallada las operaciones que se efectúan, las unidades que intervienen, las normas que regulan el proceso y los documentos que se utilizan. (Ramio 1999)

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3.2.6 EL CONCEPTO DE ENFOQUE BASADO EN PROCESOS La identificación y gestión sistemática de los procesos empleados en la entidad y en particular las interacciones entre ellos, se conoce como enfoque basado en procesos. Es evidente que una organización donde los procesos son la arquitectura que la soporta, debe mantener una permanente visión holística de planeación y gerencia encaminada al mejoramiento continuo de sus procesos, como pilar fundamental para la gestión de la calidad. Además, “la revisión efectuada en el año 2000 a la familia de las normas ISO-9000, ha cambiado el enfoque inicial de entender un sistema de calidad utilizando el ciclo de vida del producto de acuerdo con un conjunto de elementos, por el de recomendar a las organizaciones que fundamenten sus sistemas de gestión de calidad en el concepto de procesos y adopten la orientación hacia éstos”20. Dichos conceptos son incorporados en la ley 872 de 2003 para que las instituciones del Estado implementen sistemas de gestión; práctica que debe aplicarse a partir de la expedición del Decreto 4110 de 2004 por medio del cual se adopta la Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública, NTGP 1000:2004. El enfoque basado en procesos establece que toda entidad debe: • Identificar los procesos y sus interrelaciones. • Identificar los responsables de su gestión. • Determinar las instancias previas y los destinatarios o clientes de los procesos. • Conocer el valor agregado de cada proceso. • Implementar mediciones basadas en los procesos, y • Tomar las acciones pertinentes. Así, es necesario entender a la organización “como una red de procesos en interacción (similar a un organismo humano) y no como un conjunto de áreas funcionales separadas; esto representa en primera instancia, un cambio de cultura para los empleados y directivos, porque esto hace que se sientan parte de una cadena que rompe las barreras funcionales de las dependencias, y que se orienta en función de la satisfacción de los requisitos del cliente”21.

20

Mariño Navarrete, Hernando. Gerencia de procesos. Editorial Alfa omega, Bogotá, 2001. 21

Departamento Administrativo de la Función Pública. Guía de Diseño para Implementar el Sistema de Gestión de la Calidad bajo la Norma Técnica de Calidad para la Gestión Pública NTCGP 1000:2004. Bogotá D.C. DAFP, 2007. Pág. 13.

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3.2.7 EL ESTUDIO DE CARGAS DE TRABAJO 22 El Estudio de Cargas Trabajo23 se entiende como: el conjunto de técnicas que pueden aplicarse para la medición de trabajos administrativos o tiempos de trabajo en oficinas, que permite determinar la cantidad de personal necesario para la eficiente realización de las tareas derivadas de las funciones asignadas a cada institución. Medir los tiempos de trabajo requeridos para la gestión pública, determinar tiempos estándar para medir todas las tareas o trabajos de una dependencia y establecer la dimensión optima de una dependencia en función de su carga de trabajo, constituyen los objetivos específicos sobre los cuales se enmarca un estudio de cargas de trabajo.

Con base en los procesos definidos, se procede a realizar el estudio de cargas de trabajo que nos permite determinar las necesidades de personal (en cantidad y calidad) de cada dependencia de la institución. Del resultado de los perfiles y las cargas de trabajo podrá entonces efectuarse el análisis identificando si existe déficit o excedente de empleos en relación con la planta de personal actual y la verificación de los perfiles de los empleos de la misma. Para la medición de cargas de trabajo se requiere haber identificado los procesos asignados a cada una de las dependencias de la estructura propuesta. La medición de cargas de trabajo es una parte esencial dentro de la disciplina del estudio del trabajo que se requiere en una reforma organizacional, pero previamente a la medición, es necesario tener en cuenta: • Identificar los productos, procesos, actividades y procedimientos que requiere

la Institución en cada dependencia. • Hacer el análisis de la organización o estructura de la entidad u organismo

acorde con la normatividad vigente.

22

Departamento Administrativo de la Función Pública. Guía medición de cargas de trabajo. Entidades Públicas. Bogotá D.C. DAFP, 2002. Pág. 7. 23

El marco legal sobre el cual se sustenta un estudio de cargas de trabajo esta reglado por el artículo 41 de la ley 443 de 1998; artículo 54 de la ley 489 de 1998, numeral 16 del artículo 89 de la Constitución Política; artículo 148 del decreto 1572 de 1998; artículo 7 y 9 del decreto 2504 de 1998.

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3.3. MARCO INSTITUCIONAL 3.3.1 CONSIDERACIONES PRELIMINARES ACERCA DEL SPC

De acuerdo con lo establecido por la Ley 65 de 1993 y los decretos 1890 de 1999 y 200 de 2003, el INPEC, tiene a su cargo la administración y dirección de los 139 establecimientos de reclusión del orden nacional (ERON). Igualmente, el Instituto está encargado del desarrollo de políticas penitenciarias, trazadas por el Ministerio de Interior y de Justicia (MIJ), que propendan por un trato digno y respetuoso de los derechos humanos y a la efectiva reinserción social. En este contexto, el INPEC actualmente adelanta varias acciones dirigidas a mejorar las condiciones de los ERON, pero la magnitud de los obstáculos que enfrenta el Instituto hace que los esfuerzos que deban acometerse para el mejoramiento de las condiciones del SPC sean mayores. Tradicionalmente el problema de la sobrepoblación ha captado la atención de la opinión pública, más aún si se tiene en cuenta que dicho fenómeno, junto con factores como la vetustez de algunos centros, ha generado una serie de dificultades como fugas, homicidios y lesiones personales24. De este modo, se ha perdido de vista, como se verá más adelante, que en los lineamientos de política pública, e incluso la distribución del presupuesto, se ha postergado la discusión acerca de problemáticas como: a) la dimensión y características del cuerpo de custodia y vigilancia; b) la observancia de criterios de ubicación del recluso por nivel de seguridad o condiciones específicas; c) la efectividad de los programas de resocialización; d) la articulación con el Sistema General de Seguridad Social. Con respecto a la primera, es claro que no existe certeza sobre el personal de guardia necesario para cumplir con las funciones asignadas por la ley (medidas de aseguramiento y control de penas principales y accesorias). De este modo, el Instituto y el MIJ han propuesto en varias ocasiones no sólo el aumento gradual de la guardia, sino también la modernización del sistema de custodia y vigilancia, mediante la adopción de nuevos mecanismos de control automatizado en cumplimiento con mandatos legales cuya descripción se hará posteriormente.

24

Debe anotarse que en el periodo 2002 – 2007 el número de casos de muertes y fugas disminuyó considerablemente.

Por ejemplo, en el caso de las muertes violentas al interior de los ERON se aprecia que de 98 casos reportados en 2002

se pasó a 12 en 2006. No obstante esta situación existe una actitud orientada a la prevención en el Instituto el cual ha

ejecutado desde hace varias vigencias los proyectos de detección de elementos prohibidos y refacción y reposición de

infraestructura carcelaria. INPEC, Informe de gestión agosto 2002 – septiembre 2007.

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Por último, en cuanto al servicio de salud, debe anotarse que la población reclusa cuenta con cubrimiento total por parte del INPEC gracias al esfuerzo conjunto del Instituto y el Ministerio de Protección Social en cumplimiento de lo señalado por la Corte Constitucional25. Por otro lado, la ley 1122 de 2007 permitió que la prestación de los servicios de salud a los reclusos se haga en el marco del Sistema General de Seguridad Social. Sin embargo, estas modificaciones implican esfuerzos por parte del Instituto para adaptar los centros de reclusión y las actividades de la guardia para permitir la prestación del servicio a las EPS salvo en las penitenciarías de mediana y alta seguridad construidas en los últimos años que cuentan con áreas diseñadas específicamente para tal fin. 3.3.2 PLANES NACIONALES DE DESARROLLO Dado que los planes desarrollo establecen los lineamientos y prioridades en materia de inversión y funcionamiento para cada cuatrienio y que los planes de inversiones que hacen parte de los mismos, de acuerdo con el Art 341 de la C.N., son expedidos mediante leyes con prelación sobre las demás normas de carácter legal es apenas razonable iniciar el análisis con una aproximación a estos documentos, en especial los correspondientes a los dos últimos periodos en los cuales se advierte cierta consistencia o continuidad de metas. Así, puede iniciarse señalando que en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, la política de “fortalecimiento de la justicia”, fue enmarcada en el objetivo “brindar seguridad democrática” y estaba compuesta por seis líneas específicas a saber: racionalización del servicio de justicia; fortalecimiento de la investigación criminal; revisión de la política criminal, penitenciaria y carcelaria; organización del Sistema Administrativo de Justicia; defensa judicial del Estado; y racionalización y simplificación del ordenamiento jurídico. A pesar de la amplitud de las metas consignadas para el SPC la ejecución o desarrollo de las mismas estuvo caracterizada por un marcado énfasis en la reducción del hacinamiento y por supuesto, en la construcción y rehabilitación de establecimientos de reclusión al punto de presentarse las estrategias de ampliación de cupos penitenciarios de los CONPES 3277 de 2004 y 3412 de 2006 como casi las únicas materializaciones del mejoramiento del SPC. Con la formulación del PND 2006-2010, la amplitud de miras del periodo anterior se repite, pero en esta ocasión se hacen conexiones especificas con otras estrategias del sector justicia tales como la creación del sistema nacional de

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Corte Constitucional. Sentencias T- 606 y 607 de 1998.

27

protección a víctimas, testigos y funcionarios judiciales, la consolidación de los avances del Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA) y el rediseño de la totalidad del sector justicia. Sin embargo, se mantiene, con el fin de garantizar la culminación de la estrategia de expansión de cupos, el énfasis en la construcción y adecuación de ERON a tal punto que las metas del SIGOB continúan incluyendo la reducción de la tasa de hacinamiento a 2010 al 10%. En este contexto, el INPEC, a pesar de no ser el responsable de la ejecución de las obras a través del Fondo de Infraestructura Carcelaria y de la Dirección de Infraestructura (DIN) del MIJ, ha visto como en las tres últimas vigencias su presupuesto de inversión ha estado dirigido crecientemente al mantenimiento de la infraestructura pasando de un 19% en la vigencia 2005 a un 83 % en 200726. Ahora bien, para el periodo 2006 – 2010 el énfasis que se traza en el PND se concentra en el asunto de tratamiento y desarrollo tema de tratamiento y desarrollo a tal punto que la continuación de las labores de adecuación de ERON supera el enfoque de reducción de la tasa de hacinamiento y promueve de manera expresa el mejoramiento de la habitabilidad. Igualmente, el PND hace evidente la conexión del desempeño del SPC con el resto de iniciativas contempladas para el sector justicia, en especial el SPOA frente al cual hace evidente el vacio en materia de recursos financieros y humanos para la vigilancia de la ejecución de la pena de prisión domiciliaria y la detención preventiva, así como el impulso de iniciativas especificas en materia de respeto de los DD.HH. 3.3.3 VISION COLOMBIA SEGUNDO CENTENARIO El ejercicio de prospectiva aludido si bien no tiene carácter vinculante como el que pueden tener el PND o los documentos CONPES, fue presentado en el primer periodo del gobierno Uribe como un esfuerzo por articular una política de Estado de largo plazo en la cual se diera cuenta de manera integral y coordinada las necesidades de todos los sectores. En este sentido, y dado que su principal insumo fue, en algunos casos puntuales, el conjunto de iniciativas iniciadas al amparo del PND 2002 – 2006 es claro que la conexión con las prioridades de cada sector fue uno de los elementos que contribuyó a su favorable recepción por las cabezas de los mismos.

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Debe anotarse que el INPEC al asumir el mantenimiento de la infraestructura, si bien no requiere los mismos recursos

que las obras de construcción a cargo de la DIN, está obligado a asumir una carga considerable en materia presupuestal

dada la edad y el estado de los establecimientos que se encuentran funcionando en estos momentos.

28

En efecto, en el caso del sector justicia puede apreciarse que en la formulación de proyectos de inversión, la realización de diagnósticos y e incluso la redacción del plan sectorial de la Rama Judicial la mención y adopción de metas y programas delineados en dicho documento es una constante. De ahí que la importancia para efectos del presente análisis sea evidente y relevante. En este sentido, es procedente comenzar señalando que en el año 2005, la Subdirección de Justicia del Departamento Nacional de Planeación (DNP) realizó un primer borrador de la estrategia y la sometió a un proceso de concertación para definir de manera preliminar los lineamientos del sector. Para ello, en el primer semestre del año se realizaron varias reuniones con las entidades que encabezan el sector justicia con el fin de recibir comentarios y recomendaciones, introducir los cambios requeridos y luego someter el documento a revisión por el Vicepresidente de la República. En agosto de 2005, se publicó la primera versión para discusión junto con el resto de documentos de prospectiva de los demás sectores administrativos. En el documento publicado se hace un diagnóstico sobre la situación a la que se enfrenta el sector justicia y un conjunto de metas, planes, programas y proyectos a implementar hasta el año 2019 para garantizar la prestación de un servicio de justicia eficiente, en aspectos fundamentales como: la racionalización del servicio de justicia y el mejoramiento del acceso; el fortalecimiento integral de los Mecanismos Alternos de Solución de Conflicto (MASC); el fortalecimiento del sistema penal; el mejoramiento del Sistema Penitenciario y Carcelario, y los sistemas de información del Sector Justicia. Como puede advertirse las líneas consignadas para el SPC no se alejan de los parámetros establecidos por el PND 2002 - 2010 específicamente en lo relativo a la generación de cupos carcelarios. De este modo, se espera que en la cartilla sectorial (especifica) se desarrolle a profundidad la problemática y características del SPC. 3.3.4 IMPLEMENTACION DE LA LEY DE JUSTICIA Y PAZ Desde la expedición de la Ley 975 de 2005 el DNP y el Ministerio de Hacienda han solicitado a las entidades del sector la definición de necesidades en materia presupuestal. De tal forma, en el periodo comprendido entre 2005 y 2007 han realizado en varias ocasiones reuniones con el fin de cuantificar los recursos necesarios para la implementación de la norma.

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Igualmente, estas reuniones han sido herramientas para realizar seguimiento al desarrollo de la ley. Las asignaciones en materia de funcionamiento se han estimado de la siguiente manera:

Cuadro 1. Asignaciones presupuestales 2005-2007 y 2008

(proyectado - millones de pesos constantes)

Entidad 2005 2006 2007 2008 (Py) Total

C. S. de la J. 1.000 8.000 9.000 11.000 29.000

FGN 5.000 14.000 17.000 30.000 66.000

INPEC 7.000 2.000 2.000 2.000 13.000

Total 13.000 24.000 28.000 43.000 108.000

Fuente : MHCP Dado que la mayoría de los requerimientos en materia presupuestal se han canalizado principalmente por gasto de funcionamiento, el comportamiento del presupuesto de inversión en el tema ha sido restringido a los siguientes proyectos de inversión del sector:

Cuadro 2. Asignaciones presupuestales en inversión 2005 - 2007 y 2008

(proyectado - millones de pesos corrientes)

Entidad Proyecto 2005 2006 2007 2008 (Py) Total

C. S. de la J. Ampliación Tribunales del Salitre - Justicia y Paz $1.000 $3.000 $4.000

INMLCF

Sistematización de la información de cadáveres sin identificar e identificados sin

reclamar recibidos en Medicina legal a nivel

nacional

$163 $368 $954 $1.500 $2.985

INMLCF Administración y dotación de tecnología para la atención de desastres en INMLCF

$200 $180 $250 $500 $1.130

Total $363 $548 $2.204 $5.000 $8.115

Fuente: DJS - SJ – DNP

30

En este panorama, puede advertirse que la participación del INPEC en la implementación de la Ley no está en claro y se percibe como restringida a la administración de los centros de reclusión en los cuales se ubican los beneficiarios de dicha ley, dejando de lado asuntos como la dinámica que debe tener el tratamiento y desarrollo de esta población. Un problema asociado a esta situación es el cumplimiento de los parámetros para la ubicación de los reclusos de acuerdo a los parámetros establecidos por la Ley 65 de 1993 que se ha visto limitado, como lo ha señalado el mismo INPEC en su informe de gestión, por las condiciones de la infraestructura de los centros de reclusión destinados para la Ley 975. A la luz de todo lo anterior, puede verse entonces que a pesar de las múltiples interacciones que tiene el Instituto en ejecución de sus funciones, desde el punto de vista de los procesos establecidos legalmente en asuntos relevantes en términos de política pública su función, en apariencia, se ve reducida a la ejecución de penas y medidas pero una mirada más atenta de las funciones del INPEC da cuenta de una mayor complejidad.

3.4. MARCO GEOGRAFICO En el año 1992 mediante el decreto Nº 2160 se fusiona la Dirección General de Prisiones con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, creando el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC, cuya naturaleza jurídica es de establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Justicia y del Derecho, con personería jurídica, patrimonio independiente, descentralización administrativa y desconcentración de funciones, orientado a:

• “Hacer cumplir las medidas de aseguramiento, las penas privativas de la libertad y las medidas de seguridad, que establezcan las autoridades judiciales”.

• “Diseñar y ejecutar programas de resocialización, rehabilitación y reinserción a la sociedad, para los reclusos de los establecimientos carcelarios y penitenciarios”.

• “Diseñar y establecer los mecanismos necesarios de control de los programas de resocialización, rehabilitación y reinserción de los internos a la sociedad”.

31

Así mismo, el 19 de agosto de 1993 se pone en marcha el nuevo Código Penitenciario y Carcelario, como un paso importante en la modernización de la justicia y la actualización de las normas penitenciarias, acordes con las nuevas Instituciones del Estado creadas por la Constitución Política de 1991. Se trata de un marco normativo que contempla las disposiciones esenciales que se deben aplicar en la ejecución de las sanciones penales en forma humana y moderna acorde a los postulados señalados por la Carta Magna y las Organizaciones Internacionales defensoras de los Derechos Humanos.

Contempla importantes aspectos para garantizar los derechos fundamentales a los recluidos, los objetivos de la justicia y el fin de la pena, como lo son el tratamiento progresivo, la clasificación científica de los internos, el seguimiento de los grupos interdisciplinarios de profesionales, la programación de actividades educativas, culturales y deportivas. Así mismo se desarrollan las funciones del juez de ejecución de penas, se crea la carrera penitenciaria para el personal del instituto, y se incorpora el servicio militar obligatorio de bachilleres, este último empleado como servicio social y humanista en los Establecimientos de Reclusión para apoyar la función de reinserción social en la parte educativa, técnica, cultural, deportiva y cívica.

En últimas, la competencia del INPEC, contenida en la mencionada ley 65 es la creación, organización, dirección administrativa, sostenimiento y control de las penitenciarias, cárceles, colonias agrícolas, reclusiones de mujeres y demás establecimientos similares que se creen en el orden nacional.

En 1995 y mediante el Acuerdo 0011 se expidió el reglamento general al cual se sujetan los reglamentos internos de los establecimientos penitenciarios y carcelarios, con el cual se desarrollaron entre otros temas como las visitas de familiares y amigos, la atención médica, sanitaria y social de la población, se unificaron criterios sobre los elementos de uso permitido en las celdas, se determinaron parámetros para la clasificación de internos. Se reglamentaron normas como las relativas al uso y circulación el dinero, sustituyendo la moneda legal por tarjetas de compra, el funcionamiento de las cafeterías confiriendo su administración exclusiva a la dirección del centro.

Para el año de 1997 y mediante el decreto 300 de febrero 7 se fijaron los estatutos y la estructura interna de la entidad. Estableciendo los siguientes aspectos: “Competencia. Corresponde al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, la creación, organización dirección, administración, sostenimiento y control de la penitenciarías, colonias agrícolas nacionales, cárceles de distrito judicial, cárceles de circuito judicial, cárceles para miembros de la fuerza pública,

32

establecimientos de alta y máxima seguridad y demás establecimientos similares que se creen en el orden nacional”. “Así mismo, le corresponde al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, ejercer la inspección y vigilancia de los centros de reclusión de los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas”.

a. Objetivos. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, tendrá

como objetivos los siguientes: • “Ejecutar y desarrollar la política carcelaria y penitenciaria dentro de los

lineamientos que establezca el Gobierno Nacional”.

• “Hacer cumplir las medidas de aseguramiento, las penas privativas de la libertad y las medidas de seguridad, que establezcan las autoridades judiciales”.

• “Diseñar y ejecutar programas de resocialización, rehabilitación y reinserción

de los internos a la sociedad”. • “Diseñar y establecer los mecanismos necesarios de control de los programas

de resocialización, rehabilitación y reinserción de los internos a la sociedad”. b. Funciones. Son funciones del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario,

INPEC, las siguientes: • “Formular y ejecutar los planes y programas de gestión carcelaria y

penitenciaria”.

• “Ejercer la Dirección Administración y control de los centros carcelarios y penitenciarios del orden nacional”.

• “Vigilar y custodiar los centros carcelarios y penitenciarios del orden nacional”. • “Determinar sistemas de seguridad, vigilancia y control al interior y al exterior

de los establecimientos de reclusión”. • “Establecer y llevar un control estadístico sobre el movimiento y traslado de

internos de los establecimientos carcelarios y penitenciarios”. • “Establecer sistemas administrativos, técnicos y financieros, que garanticen el

funcionamiento de los centros de reclusión”.

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• “Organizar y administrar el sistema nacional de información carcelaria y penitenciaria”.

• “Adoptar, diseñar y ejecutar planes y programas de construcción, mejora, adecuación y consecución de obras que para el normal funcionamiento requieran el Instituto y los centros de reclusión”.

• “Comprar, vender, permutar, dar o tomar en arrendamiento e hipotecar

inmuebles que para el normal funcionamiento del Instituto y los centros de reclusión se requiera”.

• “Adquirir y suministrar a los centros de reclusión los productos y elementos

farmacéuticos, médicos y odontológicos que requieran”. • “Autorizar y supervisar la actuación de terceros que desarrollen programas y

actividades de resocialización de internos y pos penados”. • “Participar con otros organismos del Estado en investigaciones y estudios

sobre el sistema penitenciario, encaminados a la formulación de políticas, planes y programas”.

• “Formar, capacitar y adiestrar al personal administrativo y del cuerpo de

custodia y vigilancia”. c. Domicilio. “El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, tiene su

domicilio principal en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., y podrá establecer Direcciones Regionales en lugares distintos a su domicilio principal”.

En este marco el INPEC cuenta actualmente con seis Direcciones Regionales, localizadas en Bogotá, (Central), Santiago de Cali (Occidente), Barranquilla (Norte), Bucaramanga (Oriente), Medellín (Noroeste) y Pereira (Viejo Caldas). Y con 139 Establecimientos de Reclusión a nivel Nacional, clasificados y distribuidos en las diferentes Direcciones Regionales. Con miras a delimitar el espacio geográfico o área de influencia del presente estudio y dada la magnitud de la entidad, se selecciono la Subdirección General y la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia como unidades de mando de la estructura administrativa central del INPEC, cuyo funcionamiento se desarrolla en el domicilio principal de Bogotá, D.C., para aplicar

34

la metodología de levantamiento de cargas laborales en el marco del proyecto de rediseño y fortalecimiento institucional. Así, la práctica se desarrolló en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, el cual está ubicado en la calle 26 No. 27-48 del Barrio Teusaquillo de la Localidad de Teusaquillo de la ciudad de Bogotá, D.C.

Figura 1 Sede Central del INPEC

Fuente: www.inpec.gov.co

Figura 2 Localidad de Teusaquillo en el Distrito Capital

Fuente: www.alcaldiabogota.gov.co

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3.5. MARCO NORMATIVO

Cuadro 3. Cuadro evolutivo de Decretos que reglamentan el funcionamiento del INPEC

DECRETO CONTENIDO

1522 de 1966 Por el cual se dicta el Estatuto Orgánico de la Escuela Penitenciaria Nacional.

2119 de 1977 Por el cual se reglamenta la ley 32 de 1971 sobre redención de pena por trabajo, estudio y enseñanza.

2758 de 1991 Por la cual se reglamentan los establecimientos carcelarios para el cumplimiento de la detención preventiva y la aplicación de la pena en casos de delitos culposos cometidos en accidentes de transito.

1365 de 1992 Por la cual se crea una Comisión de Vigilancia y seguimiento del régimen Penitenciario.

2160 de 1992 Por el cual se fusiona la Dirección General de Prisiones del Ministerio de Justicia con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia.

407 de 1994 Por el cual se establece el Régimen de Personal del INPEC.

446 de 1994 Por el cual se establece el régimen de prestaciones de los servidores públicos del INPEC.

537 de 1994 Por el cual se establece el servicio militar para Bachilleres en el INPEC.

1108 de 1994 Por el cual se reglamentan algunas disposiciones referentes al porte y consumo de estupefacientes.

221 de 1995 Por el cual se reglamenta el literal a) del artículo 168 de la ley 65 de 1993.

1542 de 1997 Por el cual se regula sobre descongestión carcelaria.

1892 de 1997 Por el cual se crea una comisión interinstitucional para reformar el sistema penal colombiano.

2545 de 1997 Se regulan las notificaciones en el establecimiento carcelario y se establece el formato único nacional prontuario y cartilla biográfica.

3000 , 3001 , 3002 de 1997 Sobre alternatividad penal y carcelaria.

36

DECRETO CONTENIDO

232 y 775 de 1998 Sobre alternatividad penal y carcelaria

1170 de 1999 Por el cual se reestructura la planta de personal del INPEC

1890 de 1999 Por el cual se reorganiza el Ministerio de Justicia y del Derecho y se dictan otras disposiciones sobre la materia.

260 de 2000 Por el cual se establece la prima de seguridad, se fija sobre sueldo y se modifica la nomenclatura y la clasificación de empleos pertenecientes al cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC.

1490 de 2000 Modifica parcialmente el decreto 1890 de 1999

1108 de 2001 Por el cual se reglamentan algunas disposiciones de algunos códigos entre ellos el Penitenciario y carcelario

672 de 2002 Por el cual se establece la prima de seguridad para algunos empleados del INPEC

143 de 2003 Por el cual se aprueba la supresión de algunos cargos del INPEC

2636 y 2637 de 2004 Por el cual se desarrolla el Acto legislativo 03 de 2002

Cuadro 4.

Cuadro evolutivo de Leyes que regulan el funcionamiento del INPEC

LEY CONTENIDO

32 de 1971 Por la cual se dictan disposiciones en materia penal y penitenciaria.

393 de 1997 Por la cual se regula la acción de cumplimiento.

415 de 1997 Por la cual se regula sobre alternatividad penal y carcelaria.

65 de 1993 Código Nacional Penitenciario y Carcelario.

504 de 1999 Por la cual se derogan y modifican algunas disposiciones del decreto 2700 de 1991.

Organigrama Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC

37

Figura 3 Organigrama Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC

Decreto 529 del 17 de marzo de 1998 Organigrama Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC

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4. METODOLOGÍA

La metodología abordada para la medición de cargas laborales por dependencia exige identificar previamente por unidad administrativa los procesos, entendidos como las etapas secuenciales e independientes orientadas a la consecución de un producto o servicio por medio del cual se contribuye a la satisfacción de una necesidad; los procedimientos definidos como el conjunto de actividades especificas y correlacionadas que se cumplen para el desarrollo de un proceso; y las tareas identificadas como las acciones concretas, observables, medibles y cuantificables que se realizan para dar cumplimiento a un procedimiento. Para elaborar y diligenciar posteriormente en entrevista directa con el responsable del procedimiento el formato de registro de la información por unidad administrativa, que permitirá establecer la cantidad promedio de veces que se repite la tarea en el mes y el tiempo mínimo, promedio, máximo y estándar usando el método de los estándares estadísticos27. Esto con el propósito de vincular finalmente la información correspondiente al nivel y denominación del empleo relacionado con el cargo específico que debe desarrollar cada tarea identificada de modo que el formato arroje las necesidades de personal organizadas por nivel y cargo. Para lo cual es necesario realizar una revisión de la normatividad de la carrera administrativa, a saber, ley 909 de 2004 y los decretos 770, 2272 y 2539 de 2005 que disponen los niveles y clasificación de los empleos de la rama ejecutiva para las instituciones del orden nacional; y la disposición normativa para el sistema especifico de carrera administrativa que rige al personal que presta sus servicios en el INPEC, correspondiente a la ley 65 de 1993, decretos 407 de 1994 y 1890 de 2002. La metodología para el levantamiento de cargas de trabajo se encuentra establecida en la “Guía de medición de cargas de trabajo”, elaborada por el Departamento Administrativo de la Función Pública DAFP en cumplimiento de su función asesora de orientar a las organizaciones estatales hacia la eficiencia, eficacia y efectividad. En este marco, a continuación se presenta su descripción y se especifican las técnicas de recolección de información.

La Medición de Cargas de Trabajo es una parte esencial dentro de la disciplina del estudio del trabajo que se requiere en una reforma organizacional, pero previamente a la medición, se precisa: 27

Departamento Administrativo de la Función Pública, Guía de Medición de Cargas de Trabajo: Entidades Públicas, Bogotá, D.C., DAFP, 2002. Pág. 19.

39

El equipo de trabajo debe elaborar la planilla de registro de información por dependencia según el Formulario No 1, Medición de Cargas de Trabajo por Dependencia, el cual permitirá consolidar la información para poder obtener la Cantidad de Personal Requerido para la Institución (consolidado general) en el Formulario No. 2. Diligenciamiento de formulario Nº 1: Registrar en el encabezamiento del formulario el nombre de la dependencia en la cual se va a realizar la medición de las cargas de trabajo y la fecha en la cual se termina de realizar la medición. Pasos: 1. Procesos por dependencia: Determinar los procesos para cada uno de los

servicios o productos de la dependencia y anótelos en la columna 1 del formulario.

2. Etapa o fase: Determinar para cada proceso las etapas requeridas en su ejecución y regístrelas en la columna 2 del formulario.

3. Tarea: Determinar para cada etapa las tareas necesarias para su logro y escríbalas en la columna 3 del formulario.

4. Nivel y denominación del empleo: Colocar en la columna 4 del formulario, el nivel y la denominación del empleo que debe realizar la tarea.

5. Requisitos de la tarea: Escribir en la columna 5 del formulario los requisitos que debe tener el cargo para la ejecución de la tarea. Si se desea, se puede relacionar la experiencia requerida.

6. Cantidad promedio de veces que se repite la tarea en el mes: Registrar en la columna 6 del formulario el número de veces que en promedio se repite la tarea en el mes.

7. Tiempo de trabajo por cada tarea (Tiempo estándar): El tiempo estándar es el tiempo que debe obtener un empleado experimentado al efectuar a ritmo normal un trabajo específico en condiciones bien determinadas y según métodos definidos. Al tiempo medido de las tareas, se le agrega un tiempo suplementario por fatiga, ruido o temperatura, dependiendo de las condiciones físicas o ambientales del puesto de trabajo.

Para esta actividad debe medir el tiempo de trabajo en horas requeridas para la ejecución de cada tarea descrita en la columna 3, y escribirlo en la columna 7 del

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formulario. Para empleos administrativos o de oficina este porcentaje de tiempo suplementario se estima en un 7%. Las condiciones para la aplicación de éstas técnicas son dos: • Las tareas objeto de estudio deben estar perfectamente identificadas. • Las tareas han de ser observables y medibles. Hay varias clases de tiempos estándar, así: • Estándares Subjetivos: Los establece el responsable de una dependencia,

basándose en su experiencia.

• Estándares Estadísticos: Según promedios de períodos anteriores. • Estándares Técnicos: Fijados como resultado de la aplicación de técnicas

especiales. Para la determinación del Tiempo Estándar por cada tarea, se empleará el siguiente método: 4.1 MÉTODO DE LOS ESTANDARES SUBJETIVOS Consiste en determinar el tiempo de una tarea con base en estimaciones de tiempos realizados por personas que tienen un buen conocimiento de ellas. Se solicita a las personas experimentadas en la realización de las tareas, que den un tiempo mínimo, un tiempo promedio y un tiempo máximo para realizar la tarea dentro de un caso normal, no teniendo en cuenta los tiempos de las situaciones extremas que se den ocasionalmente. Más que una técnica, es un procedimiento, y puede ser útil para medir trabajos de tipo administrativo y de carácter intelectual donde es difícil la aplicación de otras técnicas. El tiempo resultante para realizar la tarea se calcula con la siguiente fórmula:

T = (Tm + 4 Tp+ TM) / 6.

41

Donde: T = Tiempo resultante. Tm = Tiempo mínimo asignado a la tarea. Tp = Tiempo promedio asignado a la tarea. TM = Tiempo máximo asignado a la tarea. En esta fórmula se le da más ponderación al tiempo promedio (4 veces) para que el tiempo resultante tienda hacia éste, y se divide toda la suma por 6, porque es el promedio de seis tiempos. Este método tiene la ventaja de su facilidad, rapidez y bajo costo, y como inconvenientes un grado de precisión relativo pero aceptable.

42

II PARTE

RESULTADOS DE LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA

43

5. IDENTIFICACION DE PROCESOS La norma técnica de calidad en la gestión pública NTCGP 1000:2004 en cumplimiento de lo establecido en el artículo 6º de la ley 872 de 2003, establece los requisitos para la implementación de un sistema de gestión de calidad aplicable a la rama ejecutiva del poder público y otras entidades prestadoras de servicios, con el propósito de coadyuvar a las organizaciones públicas en el mejoramiento de su desempeño y capacidad de proporcionar productos y servicios que respondan a las necesidades y expectativas de sus clientes. En este sentido, la orientación de esta norma promueve la adopción de un enfoque basado en los procesos, el cual consiste en “identificar y gestionar, de manera eficaz, numerosas actividades y recursos relacionados entre sí”28. Al respecto, Hernando Mariño Navarrete en su texto Gerencia de procesos expone, que la orientación hacia los procesos implica un énfasis en la forma como se realiza el trabajo en la organización, identificando y gestionando los diferentes procesos, en contraste con el énfasis tradicional en qué se produce. Una de las preocupaciones de los enfoques tradicionales de administración era la de mejorar la efectividad de las organizaciones para entregar bienes y servicios que agregaran valor a los ojos de sus clientes, de acuerdo con el mercado objetivo de la misión y visión que la organización hubiera fijado. No obstante, encontraba que una de las limitaciones más grandes en dicho propósito era “la visión fragmentada de operaciones individuales realizadas por unidades organizacionales específicas en la que se pretendía optimizar las operaciones individuales sin un enfoque holístico de procesos totales”29. Esto condujo a un énfasis y orientación creciente hacia la importancia de los procesos como responsabilidad esencial de la gerencia para lograr una mayor competitividad de la organización. En este sentido, la Norma Técnica de Calidad en la Gestión pública refiere que una de las mayores ventajas de este enfoque es la oportunidad de control continuo que proporciona sobre los vínculos entre los procesos individuales que hacen parte de un sistema mayor conformado por procesos, así como sobre su combinación e interacción. En este marco, el enfoque basado en procesos hace especial énfasis en la importancia de que el aumento de la satisfacción de los clientes y la mejora en el desempeño de las entidades debe ser la motivación para la implementación de un sistema de gestión de calidad en las entidades públicas, puesto que un resultado 28

Norma Técnica De Calidad En La Gestión Pública NTCGP 1000:2004, numeral 1.1. 29

Mariño Navarrete, Hernando. Gerencia de procesos. Editorial Alfa omega, Bogotá, 2001.

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deseado se alcanza más eficientemente cuando las actividades y los recursos relacionados se gestionan como un proceso. Así, el enfoque basado en procesos establece que toda entidad debe: • Identificar los procesos y sus interrelaciones. • Identificar los responsables de su gestión. • Determinar las instancias previas (proveedores) y los destinatarios (clientes) de

los procesos. • Conocer el valor agregado de cada proceso. • Implementar mediciones basadas en los procesos, y • Tomar las acciones pertinentes. (Mariño 2001) Al respecto, la Norma Técnica de Calidad en la Gestión pública refiere en el numeral 1.2 literal e: “el hecho de identificar, entender, mantener, mejorar y, en general, gestionar los procesos y sus interrelaciones como un sistema contribuye a la eficacia, eficiencia y efectividad de las entidades en el logro de sus objetivos”. A partir del enfoque basado en procesos el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC a través de la Oficina de Planeación como representante de la Dirección General frente al Sistema de Gestión de la Calidad, estableció mediante la Resolución 4623 del 05 de agosto de 2005 el grupo de trabajo temporal para caracterizar los procesos de la entidad, integrado por auditores internos de calidad que por su conocimiento y formación en el marco normativo y funcional de la organización coadyuvaría a determinar los procesos de la entidad. El grupo de trabajo consolidado para la implementación del sistema de gestión de calidad en el año 2005 elaboró el Mapa de Procesos que fue aprobado por la Dirección General del INPEC mediante la Resolución 4032 del 08 de julio de 200530, bajo las siguientes aclaraciones: En el Mapa de Procesos se estableció el proceso Planeación Institucional y de Recursos, como resultado de la fusión de los antiguos procesos de Planificación Institucional y Planeación de Recursos, toda vez que las acciones de estos dos están integradas en la Planeación Institucional, la cual abarca un conjunto de fundamentos y actividades que comprenden la gestión, el direccionamiento estratégico, el organizacional y el de recursos. Se excluyeron del Mapa de Procesos aquellos denominados Red Social y Post-penado con ocasión a que cada uno por su parte se constituye en procedimientos 30

“Por la cual se conforman los grupos temporales de trabajo para caracterizar los procesos del Sistema de Gestión de la Calidad del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC”

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o actividades que se desarrollan dentro del proceso de Tratamiento Penitenciario y que no se podrían caracterizar como proceso toda vez que no generan valor agregado al tratamiento penitenciario, sino al individuo en particular. En este marco, se identifico que Red Social es un procedimiento al estar relacionado con la vinculación de particulares a los establecimientos de reclusión del orden nacional para apoyar algunos programas que despliega la Subdirección de Tratamiento y Desarrollo. Y Post-penado es una actividad complementaria al proceso de Tratamiento Penitenciario contemplada en el Código Penitenciario y Carcelario. De igual manera se excluyó del Mapa de Procesos el Servicio Militar por ser un procedimiento que se desarrolla dentro del proceso de Gestión Académica orientado por la Escuela Penitenciaria Nacional, cuyo objetivo es instruir y formar al personal de Auxiliares Bachilleres como un apoyo a la seguridad que presta el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional en los Establecimientos de Reclusión. (Manual de Calidad del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC)

46

Figura 4 Mapa de Procesos del instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-

47

5.1. CLASIFICACION DE PROCESOS Atendiendo a la agrupación de procesos establecida en el numeral 3.39 de la Norma Técnica de Calidad en la Gestión pública, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC definió en su Manual de Calidad, la siguiente clasificación de procesos: • Procesos Misionales: Son la razón de ser de la institución, generan impacto al

cliente creando valor para éste, incluyen todos los procesos que proporcionan el resultado previsto por la entidad y el cumplimiento de su objetivo social o su razón de ser.

• Procesos Estratégicos: son los que determinan las directrices y lineamientos a

los procesos misionales, incluyen procesos relativos al establecimiento de políticas y estrategias, fijación de objetivos, provisión de comunicación, aseguramiento de la disponibilidad de recursos necesarios y revisiones por la Dirección.

• Procesos de Apoyo: son los que dan apoyo a los procesos misionales para que

puedan ejecutarse, incluyen todos aquellos procesos para la provisión de los recursos que son necesarios para los procesos estratégicos, misionales y de medición, análisis, y mejora.

• Procesos de Evaluación: incluyen aquellos procesos necesarios para medir y

recopilar datos destinados a realizar el análisis del desempeño y la mejora de la eficacia y la eficiencia, incluyen procesos de medición, seguimiento y auditoria interna, acciones correctivas y preventivas, y son parte integral de los procesos estratégicos, de soporte y los misionales.

Además, teniendo en cuenta el mejoramiento continúo de los procesos, entendido como “la búsqueda incesante de hacer mejor el trabajo (dado que todo trabajo es un proceso) y elevar la capacidad para entregar mejores bienes y servicios a los clientes de la organización, a fin de satisfacer sus expectativas o necesidades”31. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, apropió la metodología del ciclo de mejoramiento PHVA para clasificar los procesos en las etapas del Planear, Hacer, Verificar y Actuar. Este ciclo es una técnica muy útil para la organización de los procedimientos hacia el mejoramiento constante y la innovación como se presenta a continuación: 31

Mariño Navarrete, Hernando. Gerencia de procesos. Editorial Alfa omega, Bogotá, 2001.

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Cuadro 5 Clasificación de procesos del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-

ACCION CLASIFICACION PROCESOS PRODUCTOS Y/O SERVICIOS

PLA

NE

AR

E

ST

RA

TÉ

GIC

OS

• Direccionamiento Estratégico

• Planificación Institucional.

• Planeación de Recursos

• Plan estratégico del Instituto.

• Políticas, planes, programas y proyectos que se desarrollan al interior del Instituto.

• Presupuesto de inversión y gastos.

• Gestión de Mejora

• Planes de mejoramiento institucional.

• Implementación del Sistema de gestión de calidad.

• Implementación del Modelo estándar de control Interno.

HA

CE

R

MIS

ION

AL

• Ingreso • Resolución de Fijación de interno

en establecimiento de reclusión.

• Resolución de traslado de interno.

• Atención

Integral • Planes, programas y proyectos de

atención a los internos.

• Seguridad • Plan de Seguridad y defensa

institucional

• Tratamiento Penitenciario • Resocialización del interno.

• Atención a Clientes • Soluciones efectivas y tramitadas a

solicitud de los internos y sus familias.

V

ER

IFIC

AR

EV

ALU

AC

IÓN

• Seguimiento y Análisis de Gestión.

• Informes de gestión y planes de mejoramiento de las dependencias de la sede central, regionales y centros penitenciarios y carcelarios.

• Control Interno • Seguimiento a indicadores y metas

definidos en el Plan de Acción del INPEC.

49

ACCION CLASIFICACION PROCESOS PRODUCTOS Y/O SERVICIOS A

CT

UA

R

AP

OY

O

• Contratación y Compras

• Adquisición de bienes y servicios para el Instituto.

• Gestión Jurídica

• Tramite de requerimientos formulados por funcionarios del INPEC, autoridades judiciales y administrativas, entes de control, internos y sus familias, particulares y la defensa judicial de la Entidad.

• Administración de Recursos

• Administración, control y ejecución del gasto y la inversión de los recursos financieros del INPEC.

• La adquisición, almacenaje, distribución y custodia de los bienes del INPEC.

• Convocatorias, planes de capacitación currículos y convenios interinstitucionales, panorama de riesgos ocupacionales, programas de bienestar laboral.

• Gestión Académica

• Formación y capacitación del cuerpo de custodia y vigilancia del Instituto.

• Disciplinario

• Investigaciones de posibles irregularidades en que incurran los funcionarios del instituto con ocasión del servicio.

50

5.2 PROCESOS MISIONALES DE SEGURIDAD E INGRESO “La fuente primaria para identificar los procesos que se deben desarrollar en una organización son las declaraciones de su misión y de su visión de futuro. Así, los procesos originados en la misión de la organización, de su razón de ser, se les ha denominado procesos misionales y por afinidad conceptual aquellos que deberían desarrollarse para lograr la visión de futuro, se pueden denominar procesos visionarios” 32. Dado que los procesos misionales y visionarios indican cuáles son los pocos procesos vitales sobre los que se apoya la organización y en los cuales la gerencia debe colocar toda su atención, concentrándose en su mejoramiento para lograr competitividad. Se debe atender a la finalidad, misión, visión y objetivos del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, para identificar aquellos procesos básicos. Al respecto, el artículo 14 de la ley 65 de 1993 modificado por el artículo 3 del Decreto 2636 de 2004, establece la siguiente finalidad del INPEC “Corresponde al Gobierno Nacional por conducto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, la ejecución de la pena privativa de la liberad impuesta a través de una sentencia penal condenatoria, el control de las medidas de aseguramiento, del mecanismo de seguridad electrónica y de la ejecución del trabajo social no remunerado”. Según la anterior finalidad entendida como “la razón última que justifica la existencia de la organización”33. El INPEC definió la siguiente misión institucional “Administrar el Sistema Penitenciario y Carcelario, garantizando el cumplimiento de la pena privativa de la libertad, la detención precautelativa, la seguridad, la atención social y el tratamiento penitenciario de la población reclusa, en el marco de los Derechos Humanos”. Dada la misión como la primera concreción de la finalidad normativa impuesta a la entidad, el INPEC estableció la siguiente visión en su identificación de los factores críticos de éxito, competencias clave o necesidades de mejoramiento que debe trabajar la organización a mediano y largo plazo “Es la construcción de una nueva cultura penitenciaria, con una organización moderna, humanizada, altamente efectiva y comprometida con el estado y sus instituciones; mediante la gerencia de los recursos, orientada a la solución de la problemática penitenciaria en el campo de la seguridad y la resocialización”.

32

Mariño Navarrete, Hernando. Gerencia de procesos. Editorial Alfa omega, Bogotá, 2001. 33

Ramió Matas, Carles. Teoría de lo Organización y Administración Pública. Editorial TECNOS, Madrid, 2002.

51

En este marco, el INPEC estableció los siguientes objetivos institucionales: “Humanizar la atención a la población de internos, asistir su tratamiento, mejorar su bienestar, orientados a la reinserción social” y “Garantizar la seguridad de los establecimientos de reclusión al tenor de la norma, fortaleciendo su tecnología, logística y aplicando los reglamentos institucionales”. Teniendo en cuenta los anteriores elementos formales de la organización, se identifican en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario dos grupos de procesos misionales o macro procesos que orientan su gestión, a saber, aquellos encaminados por una parte a la reinserción social de los internos que se concreta en los procesos de Tratamiento Penitenciario, Atención Integral y Atención a Clientes; y aquellos orientados a garantizar la seguridad de los internos en los establecimientos de reclusión que se concreta en los procesos de Seguridad e Ingreso. Así, el presente trabajo desarrollado en el marco de la práctica administrativa se enfoca en los procesos misionales de Seguridad e Ingreso a fin de delimitar el objeto de estudio que permita aplicar la metodología de medición de cargas laborales a las unidades administrativas responsables de dichos procesos. Al respecto Carles Ramió Matas en su texto Teoría de la Organización y Administración Pública, afirma que “la actuación en la que culmina el proceso misional es el resultado de unas aportaciones individualizadas o colectivas de un conjunto determinado de profesionales de la Administración Pública organizados en unidades administrativas, cuyas funciones están relacionadas con dicha actuación”. En este sentido, se identifica que las unidades administrativas cuyas funciones están relacionadas con los procesos misionales de Seguridad e Ingreso son la Subdirección General y Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, en razón a que atienden al objetivo misional de “ejercer el control de las medidas de aseguramiento y ejecutar la pena privativa de la libertad personal impuesta a través de una sentencia penal condenatoria”34.

De acuerdo a lo anterior, las actividades y tareas que van a ser objeto de la medición de cargas laborales serán las contempladas en los procedimientos que hacen parte de los procesos misionales de Seguridad e Ingreso y que son ejecutados por los grupos de trabajo formalmente constituidos en la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia y Subdirección General del INPEC, según lo dispuesto en la distribución organizacional interna. 34

Artículo 14 de la ley 65 de 1993, modificado por el artículo 3 del decreto 2636 de 2004.

52

5.3 SUBDIRECCIÓN GENERAL Y SUBDIRECCIÓN COMANDO SUP ERIOR DEL CUERPO DE CUSTODIA Y VIGILANCIA

El Decreto Nº 529 de marzo 17 de 1998 establece en su artículo segundo, numeral noveno; que es deber del Subdirector General “establecer procedimientos de inteligencia al interior de los establecimientos carcelarios, para prevenir riesgos derivados de actos antisociales que atenten contra la seguridad y orden”; así, como “elaborar y coordinar los diferentes planes de seguridad que adelanta el INPEC”. En consecuencia, se crea el Grupo Central de Información y Análisis Penitenciario CIAP, dependiente de la Subdirección General del INPEC por medio de la resolución 1878 de 26 de junio de 2002. Y por medio de la resolución 2646 de marzo 20 de 2007 se organiza el Grupo de Operativos Especiales GROPES dependiente de la Subdirección General, conformado por el Comando de Reacción Inmediata GRI; el Comando Operativo de Remisiones de Especial Seguridad CORES; servicio de unidades de Policía Judicial; y servicio de Guías Caninos. Por otra parte, el decreto 300 de febrero 13 de 1997 establece en el artículo 45, que es deber de la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia “responder por la seguridad de los Centros Carcelarios, de acuerdo con los reglamentos y normas vigentes”; así, como “coordinar y supervisar con la División de Gestión Humana que la distribución del personal de Custodia y Vigilancia corresponda a los requerimientos de seguridad de cada establecimiento de reclusión”. En cumplimiento del anterior decreto, la resolución 4151 del 30 septiembre de 1997 organiza y dispone los grupos de trabajo Manejo y distribución de personal; y Sistemas de seguridad, dependientes de la Subdirección Comando Superior, a fin de garantizar la unidad, el orden jerárquico, la coordinación y coherencia en el desarrollo de sus programas. En este marco, la división del trabajo entendida como la especialización y cooperación de las fuerzas laborales en procedimientos y tareas con el objetivo de lograr la eficiencia, en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC para la administración del personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, y la organización de sus sistemas de seguridad, está repartida entre la Subdirección General y la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia. Desde estas dos unidades administrativas se gestionan los procesos misionales de seguridad e ingreso, lo cual conlleva en teoría a una diferenciación de

53

funciones y competencias para la administración de los respectivos asuntos públicos. No obstante, en el ejercicio práctico de validación y desagregación de los procesos en procedimientos y tareas se observa una falta de claridad en la definición de competencias que genera una duplicidad de funciones. Conservando la misma línea de análisis pero ahora considerando la distribución de los grupos de trabajo según la pertinencia de las funciones que desarrollan y su implicación en la secuencia e interacción de los procedimientos derivados de los procesos misionales de seguridad e ingreso, se identifica que la Subdirección General del INPEC tiene a cargo los Grupos Operativos Especiales GROPES, cuando por definición estos deberían depender de la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, al desarrollar procedimientos y actividades de tipo operativo secuenciales a las de planeación y logística que desarrolla el Grupo de Sistemas de Seguridad vinculado al Comando Superior. En síntesis, se evidencia que normativamente se ha buscado establecer una especialización y coordinación de las unidades administrativas en la gestión del personal del Cuerpo de Custodia y vigilancia, y la organización de sistemas de seguridad. No obstante, la asignación de competencias y funciones que en el marco de dicha división del trabajo se han otorgado a la Subdirección General resultan similares a las conferidas a la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, lo cual ha llevado en el ejercicio práctico a una constante duplicidad de funciones.

54

6. CARACTERIZACION DE PROCESOS

Una vez que los procesos han sido identificados, se describen mediante una caracterización que consiste en la identificación de los rasgos distintivos del proceso y el señalamiento de las características que le son inherentes, permitiendo a los usuarios del sistema clarificar de manera sencilla el accionar de la Entidad y la gestión de sus procesos. La caracterización de los procesos implica definir de manera detallada su objetivo, alcance, el responsable, las actividades, las entradas, los proveedores, las salidas, los usuarios, los riesgos y controles. Así, la caracterización de procesos se constituye en el bosquejo que permite ver en contexto y de manera integral la esencia de un proceso, frente al aporte que hace al logro de los objetivos institucionales. En este marco, es necesario desarrollar un análisis de los procesos misionales de Seguridad e Ingreso que permita en primer lugar, identificar si el producto final del proceso satisface las necesidades de la organización pública y de los clientes, dado que si no las cumple se debe suprimir el proceso, y con él los procedimientos y la carga laboral que conlleva. En segundo lugar, determinar el alcance y las interacciones con otros procesos de manera que no haya traslape de actividades o vacios entre los procesos. Y en tercer lugar, evidenciar los posibles riesgos que impidan el cumplimiento del objetivo del proceso a fin de detectar anomalías en la ejecución del proceso. En consonancia se realizo una validación de los procesos misionales de Seguridad e Ingreso con los responsables designados de la Subdirección Comando Superior y la Subdirección General del INPEC, que conllevo a la siguiente síntesis: El objetivo del proceso misional de Seguridad consiste en determinar los métodos, tácticas y estrategias a fin de garantizar la permanencia del personal de internos en los Establecimientos de Reclusión en condiciones controladas que permitan mantener su integridad, la disciplina y el cumplimiento de los requerimientos judiciales, mediante la práctica de habilidades, talentos y destrezas del personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional. Al tenor de este proceso misional se generan varios productos que satisfacen directamente las necesidades de la organización y de los clientes, tales como el Plan de Seguridad y Defensa, el Parte General Contada de Internos, Informe de operativos especiales, entre otros.

55

Y los posibles riesgos que impiden el cumplimiento de este proceso se centran en la falta de personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional que conlleva a una disminución logística y operativa en el marco de la seguridad. Por otra parte, el objetivo del proceso misional de Ingreso consiste en fijar y ubicar a los internos en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional. Los productos que genera son de dos tipos, el primero concerniente a un acto administrativo de Fijación Penitenciaria o de Traslado y el segundo relativo al informe de requisa adelantado por el personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia en el ingreso y ubicación del interno en patio y celda. Y los posibles riesgos que impiden el cumplimiento de este proceso se relacionan con la carencia de equipos de seguridad electrónica que faciliten la requisa de los internos al ingreso del Establecimiento de Reclusión, lo cual les permite manipular objetos de restringidos al interior de los patios. El anterior análisis permitió evidenciar que el proceso misional de seguridad es horizontal al proceso de ingreso, dado que no se puede concebir el ingreso y la fijación de un interno en un Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional, si no se desarrolla el proceso misional de seguridad. Esto refiere un traslape de actividades definidas en cada proceso, lo cual exige la unificación de dichos procesos en uno solo que conjugue un alcance común y una interacción definida con otros procesos misionales. En este orden de ideas, el segundo objetivo de la práctica administrativa se ajusta a la caracterización del proceso misional de Seguridad, que dará cuenta de los rasgos distintivos del proceso y el señalamiento de las características que le son inherentes, donde se el ingreso de un interno se ubicará como una actividad de este proceso.

56

Cuadro 6

INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO

CARACTERIZACIÓN DE PROCESOS

1NOMBRE DEL PROCESO: SEGURIDAD 2CLASE: MISIONAL

3Requisito NTCGP 1000:2004: 4APROBADO POR: 5VERSIÓN:

6RESOLUCIÓN Y FECHA: 7REVISADO POR: 8ELABORADO POR:

9OBJETIVO DEL PROCESO:

Determinar los métodos, tácticas y estrategias a fin de garantizar el ingreso y permanencia del personal de internos en los Establecimientos de reclusión en condiciones controladas que permitan mantener su integridad, la disciplina y el cumplimiento de los requerimientos judiciales mediante la practica de habilidades, talentos y destrezas del personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia para disminuir y controlar los riesgos en cumplimiento de la misión Institucional, la Constitución, la ley, los reglamentos y demás normas vigentes.

10ALCANCE: El proceso inicia con la formulación de planes de seguridad hasta la identificación de riesgos siguiendo el ciclo PHVA (Planear, Hacer, Verificar y Actuar)

15RESPONSABLE :

Subdirector General, Subdirector del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, Coordinador del CIAP y del GROPES, Personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia.

PHVA 10PROVEEDOR: 12ENTRADAS 13ACTIVIDADES 14SALIDA 15CLIENTES

PLA

NE

AR

Dirección General, Subdirección General, Secretaria General

Ley 65 de 1993 Artículo 31,47 Acuerdo 0011 de 1995 Artículo 6,7 Relación de Puestos de Servicio por cubrir.

Prestar los Servicios de Custodia y Vigilancia.

Orden del día. Internos

57

PHVA 10PROVEEDOR: 12ENTRADAS 13ACTIVIDADES 14SALIDA 15CLIENTES

PLA

NE

AR

Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección General, Policía Nacional, Ejército Nacional, Fiscalía General de la Nación, DAS, DIJIN, SIJIN, CTI

Plan de Acción Lineamientos y Directrices de la Dirección General. Informes de Inteligencia.

Consolidar Planes de Seguridad, Defensa,

Emergencia y Contingencia.

Plan de Seguridad y Defensa.

Resolución de

Aprobación del Plan de Seguridad

Sociedad

Funcionarios del INPEC,

Internos

Dirección General, División Gestión Humana, Oficina de Planeación, División Servicios administrativos.

Ley 65 de 1993 Artículo 43 Decreto 300 de 1997 artículo 45 Numeral 3, 4,8,9,10

Administrar el Personal de Custodia y Vigilancia

Resolución de Traslados Funcionarios del INPEC

Dirección General, División Gestión Humana

Ley 65 de 1993 artículo 31

Prestar Servicios de Custodia y Vigilancia en

puestos de Control asignados.

Libro de Asignación de Servicios

Funcionarios del INPEC (Personal del Cuerpo de

Custodia y Vigilancia) Internos

Dirección General, División Financiera, División Servicios administrativos, División Gestión Humana

Requerimientos Judiciales Ordenes Médicas. Resoluciones de Traslados.

Realizar Remisiones y Traslados

Cumplido Internos

Dirección General, Policía Nacional, Ejército Nacional, Fiscalía General de la Nación, DAS, DIJIN, SIJIN, CTI

Ley 65 de 1993 Artículo 55

Efectuar Requisas e Inspecciones comunes

Informe de Novedades Funcionarios del INPEC

Sociedad Internos

58

PHVA 10PROVEEDOR: 12ENTRADAS 13ACTIVIDADES 14SALIDA 15CLIENTES H

AC

ER

Dirección General, Policía Nacional, Ejército Nacional, División Servicios administrativos,

Ley 65 de 1993 Artículos 48, 49

Controlar Armamento, municiones, equipos de

intendencia

Registro de Inventarios y consumos de

armamento, municiones y equipos de Intendencia

Comunidad

Funcionarios del INPEC

Dirección General, Subdirección General Policía Nacional, GROPES,

Orden de Servicios del Grupo Apoyo Canino Necesidad de apoyo canino Informe de Novedades Grupo de Apoyo canino

Detectar e identificar Narcóticos y explosivos a

personas, paquetes y vehículos con el canino en Establecimientos de

Reclusión.

Informe de Novedades Grupo de Apoyo canino

Comunidad Funcionarios del INPEC

Internos

Dirección General, Policía Nacional, Ejército Nacional, Fiscalía General de la Nación, DAS, DIJIN, SIJIN, CTI,

Resolución 1878 del 26 de Junio del 2002, por la cual se crea la Central de Información y Análisis Penitenciario “CIAP”

Realizar procedimientos de Inteligencia y contra

Inteligencia

Boletín diario de Informaciones.

Comunidad

Funcionarios del INPEC Internos

Policía Nacional Fiscalía General de la

Nación

Dirección General, Policía Nacional, Ejército Nacional, Fiscalía General de la Nación, DAS, DIJIN, SIJIN, CTI,

Informes de Inteligencia de Organismos de Seguridad del Estado y propios.

Difundir Informes de Inteligencia procedentes

de Organismos de Seguridad del Estado y

Propios

Difusión del Informe de Inteligencia al autorizado

Comunidad Funcionarios del INPEC

Internos Policía Nacional

Fiscalía General de la Nación

59

PHVA 10PROVEEDOR: 12ENTRADAS 13ACTIVIDADES 14SALIDA 15CLIENTES H

AC

ER

Dirección General, Policía Nacional, Ejército Nacional, Fiscalía General de la Nación, DAS, DIJIN, SIJIN, CTI,

Informes de Inteligencia de Organismos de Seguridad del Estado y propios.

Realizar el estudio de Seguridad a personas

Estudio de Seguridad realizado

Comunidad Funcionarios del INPEC

Internos Policía Nacional

Fiscalía General de la Nación

Dirección General, Policía Nacional, Ejército Nacional, Fiscalía General de la Nación, DAS, DIJIN, SIJIN, CTI,

Resolución 1878del 26 de Junio del 2002, por la cual se crea la Central de Inteligencia y Análisis Penitenciario “CIAP”

Realizar estudio de Seguridad a Instalaciones

Informe del Estudio de Seguridad a las

Instalaciones del INPEC

Comunidad

Funcionarios del INPEC

Internos

Dirección General, Policía Nacional, Ejército Nacional, Fiscalía General de la Nación, DAS, DIJIN, SIJIN, CTI,

Documentación recibida con información de Inteligencia

Realizar Análisis de documentos

Informe Análisis documentación recibida.

Central de Inteligencia y Análisis Penitenciario

“CIAP” Policía Nacional

Fiscalía General de la Nación

Subdirección Comando Superior

Registraduría Nacional del Estado Civil

Solicitud plena de identificaciones, Verificación de antecedentes y cotejos dactiloscópicos

Realizar actividades de Policía Judicial

verificando antecedentes y cotejos dactiloscópicos

Informes con datos requeridos.

Establecimientos de

Reclusión DAS, Policía Nacional

Central de Inteligencia y Análisis Penitenciario

60

PHVA 10PROVEEDOR: 12ENTRADAS 13ACTIVIDADES 14SALIDA 15CLIENTES H

AC

ER

Dirección General, Subdirección General, Coordinación GROPES

Orden de Servicio Comando GRI

Realizar actividades del

Comando Grupo de Reacción Inmediata se toma de control de los

Establecimientos.

Informe de operativos realizados

Establecimientos de

Reclusión Internos Sociedad

Dirección General, Subdirección General, Coordinación GROPES, Autoridades competentes

Orden de Autoridad competente para remisión o traslado. Orden de Servicios y/o Cuadro Diario de Operaciones Locales.

Realizar el Traslado de Internos de Especial

Seguridad

Informe del Cumplimiento de la Remisión o traslado.

Establecimientos de Reclusión

Internos

VE

RIF

ICA

R

Subdirección Comando Superior

Informes de Operativos Informes de Novedades del Servicio

Revisar Informes de Seguridad

Registro de Análisis Informes de Seguridad.

Dirección General, Subdirección General,

Coordinación GROPES

Subdirección Comando Superior

Plan de Visitas de Seguimiento y Verificación.

Realizar Visitas de Seguimiento y Verificación

Informe de visitas de Verificación

Dirección General, Subdirección General,

Coordinación GROPES

Subdirección Comando Superior Informes de Seguridad Analizar Indicadores de

Seguridad

Registro de Análisis Indicadores de Gestión

Dirección General, Subdirección General,

Coordinación GROPES

Subdirección Comando Superior

Informe de Novedades

Analizar novedades del Servicio.

Registro de Análisis Indicadores de Gestión.

Dirección General,

Subdirección General, Coordinación GROPES

Subdirección Comando Superior

Acuerdo 0011 de 1995 Artículo 8 Resolución 501 de 2005 Artículo 4 Numeral 14.

Revisar el Reporte de Novedades Diarias.

Examinar el parte General de Contada de Internos

Registro de Análisis Parte de Contada Internos.

Dirección General, Subdirección General,

Coordinación GROPES

61

PHVA 10PROVEEDOR: 12ENTRADAS 13ACTIVIDADES 14SALIDA 15CLIENTES V

ER

IFIC

AR

Dirección General, Subdirección

General, Secretaria General

Resoluciones que ordenan movimientos

de personal del Cuerpo de Custodia y

Vigilancia.

Elaborar Estadísticas de Movimientos del Personal del Cuerpo de Custodia y

Vigilancia de Establecimientos de

Reclusión y Direcciones Regionales.

Registro de Análisis Estadísticas de Traslados.

Funcionarios del INPEC (Personal del Cuerpo de

Custodia y Vigilancia) Establecimientos de

Reclusión

Registraduría Nacional del Estado Civil

DAS

Solicitud de Confrontación dactilar

de los internos.

Realizar operativos Especiales de Reseña e

Identificación de Internos.

Informe de resultados de la realización del operativo

Establecimientos de Reclusión

Alto Comisionado de los Derechos Humanos, Policía Nacional, Ejército Nacional, Fiscalía General de la Nación, DAS, DIJIN, SIJIN, CTI.

Informes de la Unidad de Policía Judicial

Analizar informe de actuaciones de la Unidad

de Policía Judicial.

Registro de Análisis Informes Unidad de Policía

Judicial.

Dirección General,

Subdirección General

Subdirección Comando Superior del CCV

Fiscalía General de la Nación, DAS,

DIJIN, SIJIN, CTI,

Informes del la Central de Inteligencia y

Análisis Penitenciario CIAP.

Analizar informe de actuaciones y resultados

de Inteligencia.

Registro de Análisis Informes de Inteligencia.

Dirección General, Subdirección Comando Superior, Comunidad,

Funcionarios del INPEC

Coordinación del GROPES

Informes del Servicio Canino

Analizar informe de actuaciones y resultados

del Servicio Canino.

Registro de Análisis Informes del Servicio

Canino.

Dirección General,

Subdirección General

62

PHVA 10PROVEEDOR: 12ENTRADAS 13ACTIVIDADES 14SALIDA 15CLIENTES A

CT

UA

R

Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia

Informes de Seguridad

Novedades del

Servicio

Indicadores de Seguridad

Definir instrucciones de mejora de acuerdo a las

circunstancias del Servicio.

Memorando de Instrucciones de Mejora.

Dirección General,

Subdirección General

Secretaria General

Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia

Novedades del Servicio

Realizar el análisis de indicadores

Realizar planes de Mejoramiento y Seguimiento.

Dirección General, Subdirección General,

Órganos de Control, Equipo Operativo MECI

Oficina de Control Interno, Control único

Disciplinario

No conformidades del Servicio o

Problemas potenciales.

Formular acciones correctivas y preventivas.

Acciones Correctivas y preventivas

Comunidad, Internos,

Dirección General, Subdirección General,

Secretaria General División Gestión Humana,

Oficina de Planeación, Unidad de Policía Judicial,

División Financiera, División Servicios

administrativos, Ministerio del Interior y de Justicia

63

7. DESCRIPCION DE PROCEDIMIENTOS Desde un punto de vista formal un procedimiento administrativo se define como la secuencia ordenada de actuaciones que se siguen para la formación de la voluntad expresada en decisiones (actos administrativos) sobre materias de competencia. La existencia de un procedimiento administrativo no se deriva, como puede ser en el caso de otras organizaciones de carácter privado de una autorregulación, sino que es una consecuencia de la legislación. En este sentido, “se pretende garantizar tanto la tutela de los intereses generales encomendada a la Administración Pública, como la satisfacción del interés concreto del ciudadano que se relaciona con la organización pública”35. El procedimiento al describir de forma clara e inconfundible los pasos para iniciar, desarrollar y concluir una serie de actividades secuencialmente establecidas en un proceso que da como resultado final un producto o un servicio. Permite identificar las actividades puntuales que se realizan en una unidad administrativa en cumplimiento de un determinado proceso. Es así como los procedimientos se constituyen en el insumo inicial para el levantamiento de cargas laborales, dado que relacionan las actuaciones específicas constituidas en actividades o tareas que se realizan en orden lógico para el desarrollo de un proceso. En este contexto, se realizará una descripción sucinta de los procedimientos administrativos que integran el Proceso Misional de Seguridad, especificando su objetivo, alcance y unidad administrativa que lo lidera en cumplimiento de las funciones que legalmente le han sido asignadas. Respecto a los procedimientos de la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia se vinculo un elemento adicional en la descripción, referido al “cómo se debería gestionar el procedimiento para eliminar aquellas actividades superfluas que generan un desgaste administrativo innecesario y que conlleva a ineficacia del proceso”36 misional de seguridad.

35

Ramió Matas, Carles. Teoría de lo Organización y Administración Pública. Editorial TECNOS, Madrid, 2002. 36

Mariño Navarrete, Hernando. Gerencia de procesos. Editorial Alfa omega, Bogotá, 2001.

64

Cuadro 7

PROCESO MISIONAL DE SEGURIDAD

SUBDIRECCIÓN GENERAL

GRUPOS PROCEDIMIENTOS DESCRIPCIÓN

CEN

TRAL DE IN

TELIGEN

CIA

Y ANÁLISIS PE

NITEN

CIA

RIO

CIAP

1. Trámite y manejo de gastos reservados 2. Elaboración Boletín diario de informaciones 3. Difusión de informes de inteligencia 4. Estudio de Seguridad a Personas 5. Análisis de Información no hay personas destinadas

exclusivamente 6. Fuentes, agencias y manejo e información 7. Coordinación en los subsistemas de anticorrupción.

A través de estos procedimientos se previene y controla la seguridad institucional y la represión de conductas que atenten contra la misma; se desarrolla por medio de labores de inteligencia y contrainteligencia en el espacio penitenciario, con el fin de neutralizar la capacidad de las personas o agrupaciones, que con su conducta puedan vulnerar la seguridad institucional. Dicha labor se realiza a través de la ejecución de actividades de inteligencia, planeación y recolección de información que permitan garantizar la seguridad del personal, las instalaciones, los documentos y las comunicaciones del INPEC.

GRUPOS Procedimientos Descripción

GR

OP

ES

GRUPO

DE REA

CCIÓ

N IN

MED

IATA

“G

RI”

1. Permanencia en establecimientos de Reclusión de personas capturadas con fines de extradición

2. Asignación, rotación y reporte de Actividades 3. Instructivo uso y manejo de explosivos, actuación en

caso de antimotines, actuación en caso de rehenes, actuación en casos de disturbios civiles, actuación en caso de efectuar extracción de celda.

4. Toma del control y orden en los establecimientos penitenciarios y carcelarios

5. Evacuación de internos a espacio abierto 6. Procedimiento para abrir puertas (brecheo).

(algunos no están documentados)

El grupo de reacción inmediata es una unidad especializada del cuerpo de custodia y vigilancia encargada de ejecutar y apoyar operativos de seguridad especiales (incluyendo los de tipo preventivo) para afrontar situaciones que atenten contra el orden público penitenciario, con el fin de garantizar el control a través de actividades antimotines, requisas, rescates de funcionarios o cualquier persona que haya sido retenida. Debido a que en la actualidad existe una contundente disminución de los actos de violencia al interior de los establecimientos de reclusión, al igual que los motines, fugas, rescates y tomas por parte de los grupos armados al margen de la ley, el GRI ha sido destinado a realizar labores de refuerzo en remisiones especiales en las cuales se trasladan reclusos que revisten de un alto grado de seguridad y a fortalecer la vigilancia de pabellones de alta y máxima seguridad de los diferentes establecimientos carcelarios.

65

GRUPOS Procedimientos Descripción

GR

OP

ES

(G

RU

PO

S O

PE

RA

TIV

OS

ES

PE

CIA

LES

) UNIDAD D

E SE

RVICIO

CANINO

1. Detección e identificación de narcóticos y explosivos a visitantes e Internos, paquetes, vehículos e instalaciones con el Canino en Establecimientos de Reclusión.

2. Ingreso, selección, entrenamiento y manutención de los caninos.

Estos procedimientos se aplican para la detección de drogas ilícitas, artefactos explosivos, armamento y munición, con el fin de controlar e incautar sustancias y elementos ilícitos y de prohibida tenencia, mediante la utilización de binomios caninos “Hombre-Perro” debidamente adiestrados y entrenados, que por sus habilidades olfativas, motrices y de obediencia contribuyen a garantizar y fortalecer la seguridad

UNIDAD D

E PO

LICIA

JUDIC

IAL

1. Archivo Único Nacional de antecedentes-P. Judicial- 2. Enlaces Interinstitucionales 3. Actuación por comisión 4. Cadena de custodia 5. Captura en flagrancia 6. Coordinación en los Subsistemas de Anticorrupción 7. Incautación de elementos Prohibidos 8. Manejo del lugar de los hechos 9. Recepción denuncia, entrevista y testimonio 10. Reconocimiento de personas en fila. 11. Recaptura de Prófugos 12. Recopilación de documentos

Estos procedimientos se aplican cuando se presentan casos de flagrancia delictiva exclusivamente al interior de los centros de reclusión; de este modo la unidad de policía judicial presta apoyo y colabora con las autoridades judiciales en la investigación de las conductas punibles cometidas en flagrancia delictiva exclusivamente dentro del espacio penitenciario. Teniendo en cuenta lo anterior, la unidad de policía judicial del INPEC practica pruebas en el lugar de los hechos y realiza diligencias judiciales ya sea de oficio o por comisión. Para dar cumplimiento a esto ultimo recepciona denuncias, testimonios y versiones; inspecciona el lugar de los hechos, identifica victimas, practica reconocimientos a través de fotografías y/o en fila; realiza requisas; recaptura internos en caso de fuga, ejerce cadena de custodia de los elementos probatorios recaudados

CORES

No existen procedimientos documentados en el Sistema de Gestión de Calidad Institucional

Con el fin de dar cumplimiento a las diligencias de traslado, remisiones y hospitalizaciones de los internos cuyo nivel de seguridad o riesgo requiera de especial protección, el CORES esta destinado a garantizar una adecuada seguridad durante el desplazamiento y procedimiento de dichas diligencias con el fin de prevenir y evitar cualquier atentado, fuga o rescate.

66

Cuadro 8

PROCESO MISIONAL DE SEGURIDAD

SUBDIRECCION COMANDO SUPERIOR DEL CUERPO DE CUSTODI A Y VIGILANCIA

GRUPOS Procedimientos Descripción

AD

MIN

IST

RA

CIÓ

N D

E P

ER

SO

NA

L

Realizar destinaciones y Traslados del personal de Custodia y Vigilancia.

A cargo del grupo denominado Administración de personal (Constituido por 3 empleados del CCV). Si bien la denominación del Procedimiento refiere la Destinación y los Traslados de personal, en términos reales también comporta los eventos de Radicación, Comisión y Actualización. La Destinación consiste en la ubicación del personal en los Establecimientos de Reclusión posterior al grado del curso de Formación. El Traslado consiste en la reubicación del personal entre Establecimientos de Reclusión ante necesidades del servicio surgidas por escasez de unidades de guardia. La Radicación consiste en el traslado transitorio de personal para atender necesidades coyunturales surgidas en los Establecimientos de Reclusión, cuenta con la ventaja de no generar cálculo y pago de viáticos.

La Comisión es similar a la Radicación pero se ordena para estadías inferiores a las contempladas en la Radicación, en este caso genera cálculo y pago de viáticos en favor del empleado. La Actualización radica en el Traslado de unidades de guardia, que presenten la solicitud, hacia las instalaciones de la Escuela Penitenciaria Nacional para recibir instrucción en cualquiera de los cursos programados.

Operatividad:

Con la excepción de los eventos de Destinación y Traslado, en general es necesario que el empleado presente la solicitud para ser evaluada en la Comisión de Traslados y Destinaciones, que se reúne regularmente dos (2) veces al año. Esta considera la disposición de personal y da la respuesta. Cuando se aprueba la solicitud es necesario solicitar disponibilidad presupuestal, oficiar la repuesta al interesado, oficiar a los Establecimientos de Reclusión vinculados (el que recibe y el que es abandonado por el empleado) y establecer la fecha de entrada en vigencia de lo dispuesto.

Como se debe realizar

� Dotar de mas eficacia la participación de la División financiera en el Comité de Traslados y Destinaciones de manera que las Disponibilidad Presupuestal no tenga que ser tramitada por el personal que hace parte de la Subdirección Comando Superior, sino que sea un producto que se entregue de parte de la División Financiera al Comité de Traslados y Destinaciones en una sesión posterior a aquella en donde se deciden las solicitudes, en la que se formalice lo decidido mediante Acta definitiva.

67

GRUPOS Procedimientos Descripción

AD

MIN

IST

RA

CIÓ

N D

E P

ER

SO

NA

L

Propender por la mayor

productividad del trabajo de custodia y vigilancia.

Operatividad:

Consiste en el diseño y desarrollo de las actividades que el grupo de Administración de personal considere oportunas para estimular el compromiso de los empleados y los rendimientos en cuanto a la eficacia de su gestión. El grupo de Administración de Personal presenta a la subdirección del Comando la propuesta de actividad a desarrollar, esta autoriza o no lo propuesto y se desarrolla y/o ajusta para su desarrollo según lo que indique la subdirección.

Como se debe realizar

� Replantear el procedimiento de manera que obtenga más claridad respecto de su propósito, enfocándolo hacia productos verificables, medibles y por tanto evaluables.

� Incluir algunas de las actividades y productos dentro del Plan de Acción de la Escuela Nacional Penitenciaria para que esa unión resulte en mayores niveles de calidad en lo que se imparte y mayor unidad del contenido temático que se comunica al Cuerpo de Custodia y Vigilancia.

Procedimientos Descripción

Proponer otorgamiento de

estímulos.

Consiste en la definición, con arreglo a algunos criterios, del personal que debe ser objeto de reconocimiento y distinción de parte de la Institución ante gestiones o actuaciones notables en el servicio. Operatividad: Los Establecimiento de Reclusión envían el listado de candidatos surgido de la reunión del Comité Local de Estímulos y Distinciones, estos nombres se evalúan en el Comité Central de Estímulos y Distinciones y de este se obtiene el listado definitivo de empleados beneficiados

Como se debe realizar

� Incluir dentro de la organización del Plan de Acción del grupo de Administración de personal a la Escuela Nacional Penitenciaria para lograr que la actualización y capacitación en nuevos conocimientos penitenciarios resulte ser uno de los medios de reconocimiento de la gestión de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia.

68

GRUPOS Procedimientos Descripción

AD

MIN

IST

RA

CIÓ

N D

E P

ER

SO

NA

L

Elaborar estadísticas del movimiento del personal de

guardia a nivel nacional y Regional.

Consiste en la generación de consulta y preparación de la información estadística que arroja la base de datos Kardex de personal (desarrollo del personal de la Subdirección del Comando). Operatividad: Ante las necesidades de información estadística que surgen por solicitud de otras entidades, otras dependencias, otras instituciones o la ciudadanía, se genera la consulta en la base de datos Kardex de personal, se organiza la información y se entrega acorde con los criterios de presentación que fueron solicitados.

Como se debe realizar

� Adquirir un sistema de información que cuente con los atributos funcionales de la base de datos Kardex de personal y que adicione atributos que permitan consultas más complejas que faciliten la toma de decisiones en materia del personal de Cuerpo de Custodia y Vigilancia. Que por ejemplo sugiera plantas tipo en atención a las características de los establecimientos, y que lance alarmas en casos en que se observe una baja sustancial del recurso humano o un ascenso exagerado.

GRUPOS Procedimientos Descripción

SIS

TE

MA

S D

E S

EG

UR

IDA

D

Recibir novedades y

elaborar el parte nacional numérico.

A cargo indistintamente de los Grupos de Sistemas de Seguridad y Administración de personal. Consiste en la recepción, organización, preparación y presentación del Parte Nacional numérico ante la Dirección Nacional.

Operatividad: Los establecimientos de reclusión preparan y colectan el Parte Numérico Diario de los internos y lo remiten a la Dirección Regional, quien a su vez consolida un Parte Diario del total de los establecimientos de la jurisdicción para remitirlo a la sede de la Subdirección Comando Superior Cuerpo de Custodia y Vigilancia. Los empleados del CCV que cumplen su turno de 24 horas toman la información allegada, la consolidan y la presentan ante el Despacho de la Dirección Nacional, bajo el rótulo de Parte Nacional Numérico.

Como se debe realizar

• Incluir en el sistema de información que se esta sugiriendo para la gestión de la Subdirección Cuerpo de Custodia y Vigilancia un módulo de generación del Parte Nacional Numérico, que tenga accesos autorizados por perfiles creados con diferentes atribuciones, de manera que este se pueda consolidar on line y que se genere con la redacción del oficio definido para esos fines.

69

GRUPOS Procedimientos Descripción

SIS

TE

MA

S D

E S

EG

UR

IDA

D

Coordinar planes de seguridad y defensa en los Centros de Reclusión

Consiste en la formulación y coordinación de los planes de seguridad que se implementan en los Establecimientos de Reclusión, con el propósito de evitar situaciones propicias para la fuga de internos o hechos violentos. Operatividad: Los Establecimientos de Reclusión y el Grupo de Sistemas de Seguridad definen conjuntamente las actividades y labores a adelantar, en estos casos existe supervisión a la implementación de los planes de parte de la Subdirección General.

Como se debe realizar

� Incluir en el diseño de estos planes la actividad de la Central de Inteligencia y Análisis Penitenciario –CIAP- para de esta manera dar

unidad a las iniciativas de seguridad e inteligencia del Instituto y ampliar el radio de acción del grupo ya mencionado.

Procedimientos Descripción

Preparar medidas preventivas de protección.

Consiste en la formulación y coordinación de las medidas preventivas de protección que se implementan en los Establecimientos de Reclusión, con el propósito de evitar situaciones propicias para la fuga de internos o hechos violentos. Operatividad: Los Establecimientos de Reclusión y el Grupo de Sistemas de Seguridad definen conjuntamente las actividades y labores a adelantar, en estos casos existe supervisión a la implementación de los planes de parte de la Subdirección General.

Como se debe realizar

• Incluir en el diseño de estos planes la actividad del Grupo de Reacción Inmediata -GRI- para de esta manera dar unidad a las iniciativas de seguridad preventiva del Instituto y ampliar el radio de acción del grupo ya mencionado.

70

GRUPOS Procedimientos Descripción

SIS

TE

MA

S D

E S

EG

UR

IDA

D

Controlar y Garantizar la

seguridad en los Establecimientos de Reclusión.

Consiste en la formulación y coordinación de las medidas de seguridad a implementar en Establecimientos de Reclusión, con el propósito de evitar situaciones propicias para la fuga de internos o hechos violentos. Operatividad: Los Establecimientos de Reclusión y el Grupo de Sistemas de Seguridad implementan los mecanismos y labores de seguridad que se plantearon en los Establecimientos de Reclusión, estos se adelantarán en los tiempos y en atención a los productos que definidos.

Como se debe realizar

• Incluir en el diseño de estos planes la consulta con otras fuerzas del Estado que en términos reales prestan sus servicios mediante la

implementación de anillos de seguridad como la Policía Nacional (Caso ECE Bogotá –La Modelo-), y el Ejército Nacional que en casos extremos apoya brindando seguridad en ciertas zonas.

Procedimientos Descripción

Transporte del material de guerra.

Consiste en la organización de los operativos de transporte de material de guerra y del desarrollo del mismo en coordinación con el Comando Operativo de Remisiones de Especial Seguridad -CORES-.

Operatividad: El coordinador del grupo de Sistemas de Seguridad indica al CORES el lugar, hora y destino donde se debe recoger el armamento y a donde debe ser transportado. El mismo se coordina regularmente vía Avantel.

Como se debe realizar

• Incluir en el diseño de la política generada a este respecto la actividad del Comando Operativo de Remisiones de Especial Seguridad -CORES- buscando aprovechar el conocimiento y la experiencia de este grupo.

71

GRUPOS Procedimientos Descripción

SIS

TE

MA

S D

E S

EG

UR

IDA

D

Comiso de Elementos prohibidos.

Consiste en la detección y retención de materiales o elemento prohibidos para su tenencia, porte y transporte en el interior de los Establecimientos de Reclusión. Operatividad: Los integrantes del Cuerpo de Custodia y Vigilancia de los Establecimientos de Reclusión deberán actuar atendiendo las órdenes de su comandante siempre que estas estén orientadas a la búsqueda de material prohibido en posesión de los internos.

Como se debe realizar

• Convertir este procedimiento en un Manual de requisa, inspección y comiso que comporte los diferentes tipos de requisa, las

inspecciones a las celdas, a las encomiendas, los paquetes, la correspondencia y los vehículos que ingresen a los Establecimientos de Reclusión.

Procedimientos Descripción

Estudio de Seguridad a Instalaciones.

Consiste en la formulación y redacción de un Estudio de Seguridad que se debe hacer en los casos en que se encuentren situaciones riesgosas para la seguridad de las instalaciones físicas del Establecimiento de Reclusión y de las personas que se encuentren en su interior, ya sean internos o personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia. Operatividad: Después de la llegada de la solicitud de adelantar el estudio, proveniente de los Establecimientos de Reclusión, alguna Dirección Regional o de alguna de las dependencias competentes de la sede central, el Grupo de Sistemas de Seguridad coordina con algunos miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, puede ser del Establecimiento de Reclusión o de otro punto de facción, las actividades necesarias para evaluar la situación de seguridad que rodea al Establecimiento de Reclusión a fin de evitar ataques o agresiones que en contra de las instalaciones físicas resulten en fuga de internos o en daños contra la integridad física de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia o de los propios internos.

Como se debe realizar

• Incluir en el diseño de estos planes la actividad de la Central de Inteligencia y Análisis Penitenciario –CIAP- para de esta manera dar unidad a las iniciativas de seguridad e inteligencia del Instituto y ampliar el radio de acción del grupo ya mencionado.

72

8. MEDICION Y ANALISIS DE CARGAS LABORALES

El Estudio de Cargas Trabajo37 se entiende como: el conjunto de técnicas que pueden aplicarse para la medición de trabajos administrativos o tiempos de trabajo en oficinas, que permite determinar la cantidad de personal necesario para la eficiente realización de las tareas derivadas de las funciones asignadas a la institución. La metodología abordada para la medición de cargas laborales por dependencia exige identificar previamente por unidad administrativa los procesos, entendidos como las etapas secuenciales e independientes orientadas a la consecución de un producto o servicio por medio del cual se contribuye a la satisfacción de una necesidad; los procedimientos definidos como el conjunto de actividades especificas y correlacionadas que se cumplen para el desarrollo de un proceso; y las tareas identificadas como las acciones concretas, observables, medibles y cuantificables que se realizan para dar cumplimiento a un procedimiento.

Con base en los procedimientos que describen de forma clara e inconfundible los pasos para iniciar, desarrollar y concluir las actividades secuencialmente establecidas para el desarrollo del proceso misional de Seguridad, se procederá a realizar la medición de cargas laborales en la Subdirección General y la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, en calidad de unidades administrativas encargadas legalmente del cumplimiento de dicho proceso misional. Así, el equipo de trabajo de levantamiento de cargas laborales del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario del cual participo en calidad de practicante, elaboró la planilla de registro de información por dependencia según el Formulario de Medición de Cargas de Trabajo propuesto por el Departamento Administrativo de la Función Pública. Para diligenciar posteriormente en entrevista directa con el responsable del procedimiento según el cronograma previamente concertado, el formato de registro de la información por unidad administrativa, estableciendo la cantidad promedio de veces que se repite la tarea en el mes y el tiempo mínimo, promedio, máximo y estándar usando el método de los estándares estadísticos38.

37

El marco legal sobre el cual se sustenta un estudio de cargas de trabajo esta reglado por el artículo 41 de la ley 443 de 1998; artículo 54 de la ley 489 de 1998, numeral 16 del artículo 89 de la Constitución Política; artículo 148 del decreto 1572 de 1998; artículo 7 y 9 del decreto 2504 de 1998. 38

Departamento Administrativo de la Función Pública, Guía de Medición de Cargas de Trabajo: Entidades Públicas, Bogotá, D.C., DAFP, 2002. Pág. 19.

73

Esto con el propósito de vincular finalmente la información correspondiente al nivel y denominación del empleo relacionado con el cargo específico que debe desarrollar cada tarea identificada de modo que el formato arroje las necesidades de personal organizadas por nivel y cargo. Para lo cual es necesario realizar una revisión de la normatividad de la carrera administrativa, a saber, ley 909 de 2004 y los decretos 770, 2272 y 2539 de 2005 que disponen los niveles y clasificación de los empleos de la rama ejecutiva para las instituciones del orden nacional; y la disposición normativa para el sistema especifico de carrera administrativa que rige al personal que presta sus servicios en el INPEC, correspondiente a la ley 65 de 1993, decretos 407 de 1994 y 1890 de 2002. A continuación se presentan los cuadros de salida del levantamiento de cargas de trabajo de la Subdirección General y la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia. En tanto las matrices del levantamiento de cargas de trabajo constituyen el Anexo Nº 1 del presente estudio.

Cuadro 9 Cuadro de salida del despacho de la Subdirección General del INPEC

SEDE CENTRAL

DEPENDENCIA: SUBDIRECCION GENERAL- DESPACHO NIVELES DE

EMPLEO DIRECTIVO ASESOR PROFESIONAL TÉCNICO ASISTENCIAL TOTAL

PLANTA ACTUAL 1,00 0,00 2,00 0,00 1,00 4,00

PERSONAL REQUERIDO 1 0,00 0,46 0,00 1 2,35

Cuadro 10 Cuadro de salida Central de Inteligencia y Análisis Penitenciario

DEPENDENCIA: GRUPO CENTRAL INTELIGENCIA Y ANALISIS PENITENCIARIO SEDE CENTRAL

NIVELES DE EMPLEO DIRECTIVO ASESOR PROFESIONAL TÉCNICO ASISTENCIAL TOTAL

PLANTA ACTUAL 0,00 1,00 0,00 1,00 18,00 20,00

PERSONAL REQUERIDO 0,00 0,00 1,07 0,00 25,11 26,17

74

Cuadro 11 Cuadro de salida de la Unidad de Policía Judicial

DEPENDENCIA: GROPES -UNIDAD DE POLICIA JUDICIAL SED E CENTRAL

NIVELES DE EMPLEO DIRECTIVO ASESOR PROFESIONAL TÉCNICO ASISTENCIAL TOTAL

PLANTA ACTUAL 0,00 0,00 0,00 0,00 12,00 12,00

PERSONAL REQUERIDO 0,00 0,00 0,00 0,00 15,07 15,07

Cuadro 12 Cuadro de salida de la Unidad de Guías Caninos

DEPENDENCIA: GROPES -UNIDAD DE GUIAS CANINOS

NIVELES DE EMPLEO DIRECTIVO ASESOR PROFESIONAL TÉCNICO ASISTENCIAL TOTAL

PLANTA ACTUAL 0,00 1,00 0,00 0,00 1,00 2,00

PERSONAL REQUERIDO 0,00 0,00 0,00 0,00 3,95 3,95

Cuadro 13 Cuadro de salida Consolidado de la Subdirección General del INPEC.

TOTAL

NIVELES DE EMPLEO DIRECTIVO ASESOR PROFESIONAL TÉCNICO ASISTENCIAL TOTAL

PLANTA ACTUAL 1,00 2,00 2,00 1,00 40,00 46,00

PERSONAL REQUERIDO 1,07 0,00 1,53 0,00 65,42 68,01

75

En relación con la Subdirección General se identificó una necesidad de personal significativa respecto a la planta actual vinculada a dicha unidad administrativa, esto debido principalmente a la carencia de personal de los Grupos de Operativos Especiales GROPES, como se refleja en los cuadros de salida. No obstante, en el despacho de esta Subdirección sobra personal, lo cual refiere que allí la carga laboral es inferior al número de empleados vinculados.

Al respecto se debe tener en cuenta que el Decreto Nº 529 de marzo 17 de 1998 enuncia en su artículo segundo, numeral noveno; que es deber del Subdirector General “establecer procedimientos de inteligencia al interior de los establecimientos carcelarios, para prevenir riesgos derivados de actos antisociales que atenten contra la seguridad y orden”; así, como “elaborar y coordinar los diferentes planes de seguridad que adelanta el INPEC”. Lo cual conllevo a que por medio de la resolución 2646 de marzo 20 de 2007 se dispusiera la organización del Grupo de Operativos Especiales GROPES dependiente de la Subdirección General, conformado por el Comando de Reacción Inmediata GRI; el Comando Operativo de Remisiones de Especial Seguridad CORES; servicio de unidades de Policía Judicial; y servicio de Guías Caninos. Dicha asignación de funciones y competencias otorgada a la Subdirección General en el año 2007 ha generado inconsistencias en la operatividad de los GROPES, dado que el personal que integra estos grupos corresponde al Cuerpo de Custodia y Vigilancia con una línea de mando definida al interior de este sistema específico de carrera, en donde el Comandante Superior constituye el cargo máximo de autoridad. Y por su parte el cargo de Subdirector General de Establecimiento Público corresponde al nivel directivo lo cual refiere que su provisión es de libre nombramiento y remoción, concedida en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario a personal retirado de las Fuerzas Militares de Colombia. Esta situación crea una oposición potencial definida como “la presencia de las condiciones capaces de crear la oportunidad de conflicto entre las autoridades formales”39 de las unidades administrativas que lideran el proceso misional de Seguridad. Dado que el personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia debe atender a las órdenes impartidas por el Subdirector del Comando Superior en calidad de máxima autoridad en la carrera penitenciaria y a las disposiciones del Subdirector General en calidad de responsable de los GROPES.

39

Ramió Matas, Carles. Teoría de lo Organización y Administración Pública. Editorial TECNOS, Madrid, 2002.

76

Pero esta dinámica se puede presentar en el sentido inverso, al facilitar que el personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia que integra los GROPES busque la aprobación de su actuación en uno u otro subdirector dependiendo su interés. No obstante, el levantamiento de cargas laborales en estas dos unidades administrativas que lideran el proceso misional de seguridad también permitió identificar una falta de claridad en la definición de competencias entre estas dos dependencias conlleva a una duplicidad de funciones, tal como se observa en las actividades de compra de equipos de seguridad electrónica que en la actualidad están llevando a cabo las dos Subdirecciones. Conservando la misma línea de análisis pero ahora considerando la distribución de los grupos de trabajo según la pertinencia de las funciones que desarrollan y su implicación en la secuencia e interacción de los procedimientos derivados del proceso misional de seguridad, se identificó que la Subdirección General del INPEC tiene a cargo los Grupos Operativos Especiales GROPES, cuando por definición estos deberían depender de la Subdirección Comando Superior al desarrollar procedimientos y actividades de tipo operativo secuenciales a las de planeación y logística que desarrolla el Grupo de Sistemas de Seguridad vinculado al Comando Superior. En este sentido la carga laboral que actualmente arroja la Subdirección General se trasladaría por competencia a la Subdirección Comando Superior, eliminado así los factores de oposición potencial entre los líderes del proceso misional de Seguridad y la duplicidad de funciones entre las dos unidades administrativas.

Cuadro 14

Cuadro de salida consolidado de la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC

SEDE CENTRAL DEPENDENCIA: SUBDIRECCION COMANDO SUPERIOR DEL CUER PO DE CUSTODIA Y

VIGULANCIA

NIVELES DE EMPLEO DIRECTIVO ASESOR PROFESIONAL TÉCNICO ASISTENCIAL TOTAL

PLANTA ACTUAL 0,00 0,00 2,00 0,00 6,00 8,00

PERSONAL REQUERIDO 0,00 0,00 2,00 0,00 6,00 8,00

77

Respecto a la Subdirección Comando Superior se observa que el personal requerido corresponde con el personal vinculado en la planta actual. Esto debido principalmente a que la operatividad del proceso misional de Seguridad se ejecuta en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional y la función de planeación y control es la ejecuta en el nivel central del INPEC. El levantamiento de cargas laborales en esta unidad administrativa permitió verificar que el proceso misional de Seguridad presenta secuencia e interacción en el desarrollo de sus procedimientos. Respecto al análisis de los perfiles se debe tener en cuenta que por medio de la Ley 65 de 1993 se adoptó el Código Penitenciario y Carcelario y en el Título IV hace referencia a la Administración del Personal Penitenciario y Carcelario. El inciso 3 del artículo 38 establece que “El personal que preste sus servicios en el INPEC sólo podrá pertenecer a la carrera penitenciaria, previo el cumplimiento de los requisitos que se establezcan.”

Por medio del Decreto ley 407 de 1994, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República en el artículo 172 de la citada Ley 65 de 1993, se expidió el régimen de administración de personal de los empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el cual regula, entre otros aspectos, el sistema de carrera que debe regir para sus servidores, tanto administrativos como los que integran el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria. La naturaleza jurídica del sistema de carrera del INPEC fue definida por el Decreto ley 407 de 1994 como especial por contener una regulación específica y crear, en el artículo 81, la Junta de Carrera Penitenciaria con funciones de administración y vigilancia del sistema. Estableciendo los siguientes requisitos del empleo por nivel para el personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia que pertenece a la Subdirección Comando Superior y Subdirección General:

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Cuadro 15 Requisitos del empleo por nivel para el personal del Cuerpo de Custodia y

Vigilancia del INPEC

REQUISITOS DEL NIVEL ASISTENCIAL

Decreto 2772 de 2005 Decreto 407 de 1994

GRADO 11 • Aprobación de cuatro (4) años de

educación básica secundaria.

PARA DRAGONEANTE GRADO 11 Para ingresar al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, se requiere acreditar los siguientes requisitos: • Poseer título de bachiller en cualquiera de sus modalidades y acreditar

resultado de los exámenes del ICFES. • Aprobar el curso de ocho (8) meses para Dragoneante en la Escuela

Penitenciaria. GRADO 12 • Aprobación de cuatro (4) años de

educación básica secundaria y seis (6) meses de experiencia laboral.

PARA DISTINGUIDO GRADO 12 • Experiencia de dos (2) años en el cargo de Dragoneante.

GRADO 13 • Aprobación de cinco (5) años de

educación básica secundaria.

PARA INSPECTOR GRADO 13 • Bachiller • Curso para Dragoneante aprobado en la Escuela Penitenciaria de

duración ocho (8) meses. • Curso para Inspector aprobado en la Escuela Penitenciaria de duración

cuatro (4) meses. • Cuatro (4) años de experiencia laboral en el grado de Dragoneante o

dos (2) años de experiencia laboral en el grado de Distinguido.

GRADO 14 • Aprobación de cinco (05) años de

educación básica secundaria y seis (06) meses de experiencia laboral.

PARA INSPECTOR - JEFE GRADO 14 • Bachiller • Curso para Dragoneante aprobado en la Escuela Penitenciaria de

duración ocho (8) meses. • Curso para Inspector aprobado en la Escuela Penitenciaria de duración

cuatro (4) meses. • Curso para Inspector Jefe aprobado en Escuela Penitenciaria de

duración cuatro (4) meses. • Cuatro años de experiencia laboral en el grado de Dragoneante o dos

(2) años de experiencia laboral en el grado de Distinguido. • Cuatro años de experiencia en el grado de Inspector. • Total Experiencia en el Cuerpo de Custodia: Mínimo ocho (8) años.

79

REQUISITOS DEL NIVEL ASISTENCIAL

Decreto 2772 de 2005 Decreto 407 de 1994

GRADO 18 • Diploma de bachiller y quince

(15) meses de experiencia laboral.

PARA CAPITAN DE PRISIONES GRADO 18 • Bachiller • Curso para Dragoneante aprobado en la Escuela Penitenciaria de duración

(8) meses. • Curso para Inspector aprobado en la Escuela Penitenciaria de duración (4)

meses. • Curso para Inspector Jefe aprobado en Escuela Penitenciaria de duración (4)

meses • Curso para Teniente aprobado en Escuela Penitenciaria dieciocho semanas. • Curso para Capitán Escuela Penitenciaria dieciocho (18) semanas • Cuatro años de experiencia laboral en el grado de Dragoneante o dos (02)

años de experiencia laboral en el grado de Distinguido. • Cuatro años (4) de experiencia en el grado de Inspector. • Cuatro años (4) de experiencia en el grado de Inspector jefe. • Cuatro años (4) de experiencia en el grado de Teniente. • Total Experiencia en el Cuerpo de Custodia: Mínimo 16 años. • Total de Estudios en la Escuela: Diecisiete (17) meses. • Total estudio Escuela en cursos: Doce (12) meses.

GRADO 21 • Aprobación de un (01) año de

educación superior y doce (12) meses de experiencia relacionada o laboral.

PARA MAYOR DE PRISIONES GRADO 21 • Bachiller • Curso para Dragoneante aprobado en la Escuela Penitenciaria de duración

(8) meses. • Curso para Inspector aprobado en la Escuela Penitenciaria de duración (4)

meses. • Curso para Inspector Jefe aprobado en Escuela Penitenciaria de duración (4)

meses. • Curso para Teniente aprobado en Escuela Penitenciaria dieciocho semanas. • Curso para Capitán Escuela Penitenciaria dieciocho (18) semanas. • Curso para Mayor Escuela Penitenciaria dieciocho (18) semanas. • Cuatro años (4) de experiencia laboral en el grado de Dragoneante o dos (02)

años de experiencia laboral en el grado de Distinguido. • Cuatro años (4) de experiencia en el grado de Inspector. • Cuatro años (4) de experiencia en el grado de Inspector jefe. • Cuatro años (4) de experiencia en el grado de Teniente. • Total Experiencia en el Cuerpo de Custodia: Mínimo 16 años. • Total de Estudios en la Escuela: Diecisiete (17) meses.

80

REQUISITOS DEL NIVEL PROFESIONAL

Decreto 2489 de 2006 Decreto 407 de 1994

REQUISITOS: • Este cargo pertenece al nivel

profesional grado 15 y 16.

PARA COMANDANTE SUPERIOR GRADO 15 Y 16. • Bachiller • Curso para Dragoneante aprobado en la Escuela Penitenciaria de duración (8)

meses. • Curso para Inspector aprobado en la Escuela Penitenciaria de duración (4)

meses. • Curso para Inspector Jefe aprobado en Escuela Penitenciaria de duración (4)

meses. • Curso Teniente aprobado en Escuela Penitenciaria dieciocho semanas. • Curso para Capitán Escuela Penitenciaria dieciocho (18) semanas. • Curso para Mayor Escuela Penitenciaria dieciocho (18) semanas. • Curso Escuela Penitenciaria para Comandante Superior dieciocho semanas

(4) meses y medio. • Cuatro años de experiencia laboral en el grado de Dragoneante o dos (02)

años de experiencia laboral en el grado de Distinguido. • Cuatro años de experiencia en el grado de Inspector. • Cuatro años de experiencia en el grado de Inspector jefe. • Cuatro años de experiencia en el grado de Teniente. • Cuatro años en el grado de Capitán de Prisiones. • Cuatro años en el grado de Mayor de Prisiones. • Total de experiencia en el Cuerpo de Custodia y Vigilancia: 24 años.

REQUISITOS: • Este cargo pertenece al nivel

profesional grado 06.

PARA OFICIAL LOGISTICO GRADO 06 El decreto 2489 de 2006, determina en el nivel profesional para los oficiales logísticos, en los grados 06, 07 y 08 pero en la realidad solo existe el grado 06. • Bachiller • Curso para Dragoneante aprobado en la Escuela Penitenciaria de duración (8)

meses. • Curso para Inspector aprobado en la Escuela Penitenciaria de duración (4)

meses. • Curso para Inspector Jefe aprobado en Escuela Penitenciaria de duración (4)

meses. • Ser profesional universitario titulado y curso Escuela Penitenciaria para oficial

logístico dieciocho (18) semanas. • Cuatro años de experiencia laboral en el grado de Dragoneante o dos (02)

años de experiencia laboral en el grado de Distinguido. • Cuatro años de experiencia en el grado de Inspector. • Cuatro años de experiencia en el grado de Inspector jefe. • Total de experiencia en el Cuerpo de Custodia y Vigilancia: 12 años. Puede acceder al cargo siendo dragoneante o inspector, siempre y cuando tenga seis (06) años de experiencia y ser profesional universitario titulado.

81

La tabla anterior indica que la gran mayoría de cargos establecidos en la clasificación del Cuerpo Custodia y Vigilancia corresponden al nivel asistencial. En esta nomenclatura se desconocen algunos requisitos de estudio y experiencia que poseen los oficiales de seguridad. Igualmente en esta clasificación, como se aprecia en el cuadro, los oficiales logísticos y de tratamiento corresponden al nivel profesional por tener el título de formación superior. No obstante, los oficiales de seguridad, suboficiales y Dragoneantes, aún poseyendo formación superior están clasificados en el nivel asistencial. Lo anterior consolida una irracionalidad en la organización del personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia que se materializa no solamente en la gradación sino en la asignación de funciones. En este marco es pertinente adelantar una modificación de perfiles pues se observa que los requisitos exigidos actualmente para el personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia no corresponden con en nivel del empleo ni las funciones asignadas normativamente.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES El levantamiento de cargas laborales en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario permitió evidenciar que el proceso misional de Seguridad está implementando por una parte, a través de la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, encargada de los grupos: Sistemas de Seguridad y Manejo y Distribución de Personal; y por otra desde la Subdirección General, encargada de los grupos CIAP Central de Inteligencia y Análisis Penitenciario y GROPES Grupos Operativos Especiales. Desde estas dos unidades administrativas se gestiona el proceso de Seguridad lo cual conlleva en teoría a una diferenciación de funciones y competencias para la administración de los respectivos asuntos públicos. No obstante en el ejercicio de desagregación del proceso en procedimientos y actividades se identificó una falta de claridad en la definición de competencias entre estas dos dependencias que conlleva a una duplicidad de funciones, tal como se observa en las actividades de compra de equipos de seguridad electrónica que en la actualidad está ejecutando la Subdirección General del INPEC, cuando existe un grupo de Sistemas de Seguridad vinculado a la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia. Esto permite analizar que en los modelos de administración tradicional las unidades administrativas tenían nombres muy definidos pero los procesos no. De ahí que aparecieran fragmentados, muchas veces invisibles en la estructura organizacional y lo que es más grave, que tuvieran gerencia, ya que se responsabilizaba a los administradores por rendir cuentas de un área en particular pero no se asignaba la responsabilidad por el trabajo completo, esto es por el proceso. En este contexto, el Sistema de Gestión de Calidad basado en el enfoque de gestión de procesos refiere un cambio significativo respecto a los modelos tradiciones de gestión, dado que parte de la caracterización de los procesos, definiendo su objetivo, alcance, actividades, entradas, proveedores, salidas, usuarios, riesgos, controles y responsables en el marco de unas competencias asignadas legalmente a las respectivas unidades administrativas para la consecución de los productos y servicios de la entidad. Desde este enfoque es necesario entender a la organización como una red de procesos en interacción y no como un conjunto de áreas funcionales separadas y desarticuladas. Esta representa entonces, la primera instancia de un cambio de cultura para los empleados y directivos porque esto hace que se sientan parte de

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una cadena que rompe las barreras funcionales de las dependencias, y que se orienta en función de la satisfacción de los requisitos del cliente. Conservando la misma línea de análisis pero ahora considerando la distribución de los grupos de trabajo según la pertinencia de las funciones que desarrollan y su implicación en la secuencia e interacción de los procedimientos derivados del proceso misional de Seguridad, se evidenció por medio del levantamiento de cargas laborales que la Subdirección General del INPEC tiene a cargo los Grupos Operativos Especiales GROPES, cuando por definición estos deberían depender de la Subdirección Comando Superior al desarrollar procedimientos y actividades de tipo operativo secuenciales a las de planeación y logística que desarrolla el Grupo de Sistemas de Seguridad vinculado a la Subdirección Comando Superior. Además se identificó que existe un déficit de empleos en relación con la planta de personal actual vinculada a la Subdirección General que organiza los Grupos Operativos Especiales GROPES, como un reflejo de la dinámica general que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC soporta a nivel nacional respecto a las necesidades de personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, cuya cantidad se ve reducida al máximo en la operatividad y planeación del proceso misional de Seguridad. En relación con los requisitos y perfiles por nivel se observa que la mayoría de cargos establecidos en la clasificación del Cuerpo Custodia y Vigilancia corresponden al nivel asistencial, desconociendo los requisitos de estudio y experiencia que poseen desde los dragoneantes hasta los oficiales de seguridad. En este marco se recomienda adelantar una modificación de perfiles de los cargos establecidos en la nomenclatura del Cuerpo de Custodia y Vigilancia pues se observa que no existe relación entre los requisitos exigidos con en nivel del empleo ni las funciones asignadas normativamente. Finalmente, se debe tener en cuenta la reorganización de los grupos operativos especiales para proyectar la carga laboral que actualmente se arroja para la Subdirección General a la Subdirección Comando Superior, eliminado así los factores de oposición potencial entre los líderes del proceso misional de Seguridad y la duplicidad de funciones entre las dos unidades administrativas.

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BIBLIOGRAFIA

ACUERDO 011 DE 1995. Por el cual se expide el Reglamento General al cual se sujetarán los reglamentos internos de los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA DE 1991. 3 ed. Bogotá: ESAP-Centro de Publicaciones, 1992. CONGRESO DE LA REPÚBLICA . Ley 489 de 1998: Estatuto Básico de Organización y Funcionamiento de la Administración Pública. Bogotá: ESAP-Unidad de Publicaciones, 1999. CENTRO LATINOAMERICANO PARA LA ADMINISTRACIÓN Y EL DESARROLLO. Una Nueva Gestión Pública pata América Latina. Consejo Directivo del CLAD, Octubre de 1998. CENTRO LATINOAMERICANO PARA LA ADMINISTRACIÓN Y EL DESARROLLO. Carta Iberoamericana de la Función Pública. Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, junio de 2003. DECRETO 2772 DE 2004. Por el cual se establecen las funciones y requisitos generales para los diferentes empleos públicos de los organismos y entidades del orden nacional y se dictan otras disposiciones. DECRETO 300 DE 1997. Por el cual se aprueba el Acuerdo No 0017 del 12 de diciembre de 1996 del Consejo Directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC. DECRETO 407 DE 1994. Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. DECRETO 770 DE 2005. Por el Por el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004.

DECRETO 529 DE 1998. Por el cual se aprueba el Acuerdo número 001 del 2 de febrero de 1998 del Consejo Directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC.

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DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. DAFP La Guía para Medición de Cargas de Trabajo en el Sector Público. Bogotá. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. DAFP. Dirección de desarrollo organizacional. Guías de reestructuración de las entidades publicas del orden nacional. Bogotá, Febrero de 2001 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. DAFP. Guía de modernización de las entidades publicas. Bogotá, D.C., octubre de 2007. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA . Guía para la Racionalización de Trámites, Procesos y Procedimientos. Bogotá, Febrero de 2002. GALOFRÉ ISART Alberto. Documento Técnicas para el Análisis de Cargas de Trabajo y la Racionalización de las Plantillas. Junio de l997. LEY 65 DE 1993. Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario. LEY 489 DE 1998. Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. LIBARDO RODRIGUEZ. Derecho Administrativo General y colombiano. Decimotercera edición. TEMIS. 2002. Pág. 217 y ss. MANUAL DE IMPLEMENTACIÓN. MODELO ESTANDAR DE CONTROL INTERNO PARA EL ESTADO CLOMBIANO. MECI 1000: 2005. NORMA TÉCNICA DE CALIDAD DE LA GESTIÓN PÚBLICA NTCGP 1000:2004 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario. Departamento Nacional de Planeación. 2003. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010: Estado Comunitario: Desarrollo para todos. Departamento Nacional de Planeación. 2007. 2019 VISIÓN COLOMBIA. II CENTENARIO. Diseñar una política exterior con un mundo en transformación.

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ANEXOS

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Anexo A

MATRIZ DE LEVANTAMIENTO DE CARGAS LABORALES

La matriz de levantamiento de cargas laborales de la Subdirección General y la Subdirección Comando Superior del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria del INPEC, se vincula al presente informe en formato digital para consulta dado su tamaño y especificidades técnicas, el cual podrá ser leído en el Disco Compacto que forma parte integral del presente trabajo.