INFORME DE LA COMISIÓN A LA ASAMBLEA GENERAL

INFORME DE LA COMISIÓN A LA ASAMBLEA GENERAL

DOCUMENTO A/8710/REV.1

Informe de la Comisión de Derecho Internacional sobre la labor realizada en su 24.° período de sesiones

2 de mayo 7 de julio de 1972

INDICE

CapituloPagina

Abreviaturas 239

Nota explicativa : pasajes en cursiva en las citas 239

Capítulo Párrafos

I. ORGANIZACIÓN DEL PERÍODO DE SESIONES 1-13 240

A. Composición de la Comisión y participación en el período de sesiones 2-3 240

B. Mesa 4 240

C. Comité de Redacción 5 240

D. Grupo de Trabajo sobre la cuestión de la protección y la inviolabilidad de losagentes diplomáticos y otras personas con derecho a protección especial deconformidad con el derecho internacional 6 240

E. Secretaría 7 241

F. Programa 8-9 241

G. Discurso del Secretario General 10-13 241

II. SUCESIÓN DE ESTADOS : SUCESIÓN EN MATERIA DE TRATADOS 14-53 242

A. Introducción 14-52 242

1. Resumen de los trabajos de la Comisión 14-24 242

2. Práctica de los Estados 25-27 244

3. El concepto de «sucesión de Estados» que ha surgido del estudio del tema 28-30 244

4. Relación entre la sucesión en materia de tratados y el derecho general delos tratados 31-34 245

5. El principio de la libre determinación y el derecho relativo a la sucesiónen materia de tratados 35-38 245

6. Características generales del proyecto de artículos 39-52 247

a) Forma del proyecto 39-41 247

b) Ámbito de aplicación del proyecto 42-44 247

c) Plan del proyecto 45-42 248

B. Resolución aprobada por la Comisión 53 249

C. Proyecto de artículos sobre la sucesión de Estados en materia de tratados 249

Varíe I. Disposiciones generales 249

Parte II. Traspaso de territorio 270

Parte III. Estados de reciente independencia 272

Sección 1. Regla general 272

Sección 2. Tratados multilaterales 276

Sección 3. Tratados bilaterales 296

Sección 4. Aplicación provisional 305

Sección 5. Estados formados de dos o más territorios 307

237

238 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1972, vol. II

INDICE (continuación)

Párrafos Página

Parte IV. Unificación, disolución y separación de Estados 311

Parte V. Regímenes de frontera u otros regímenes territoriales establecidos porun tratado 325

Parte VI. Disposiciones diversas 336

III. CUESTIÓN DE LA PROTECCIÓN Y LA INVIOLABILIDAD DE LOS AGENTES DIPLOMÁTICOSY OTRAS PERSONAS CON DERECHO A PROTECCIÓN ESPECIAL DE CONFORMIDAD CON ELDERECHO INTERNACIONAL 54-69 337

A. Introducción 54-69 337

1. Resumen de los trabajos de la Comisión 54-64 337

2. Campo de aplicación, finalidad y estructura del proyecto de artículos 65-69 339

B. Proyecto de artículos sobre la prevención y el castigo de los delitos contra losagentes diplomáticos y otras personas internacionalmente protegidas 341

IV. SITUACIÓN DE LOS TRABAJOS SOBRE OTROS TEMAS 70-76 352

A. Sucesión de Estados en lo que respecta a materias distintas de los tratados 71 353

B. Responsabilidad de los Estados 72-73 353

C. Cláusula de la nación más favorecida 74-75 353

D. Cuestión de los tratados celebrados entre Estados y organizaciones internacionaleso entre dos o más organizaciones internacionales 76 353

V. OTRAS DECISIONES Y CONCLUSIONES DE LA COMISIÓN 77-116 354

A. El derecho sobre los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintosde la navegación 77 354

B. Organización de los trabajos futuros 78-79 354

C. Colaboración con otros organismos 80-106 354

1. Comité Jurídico Consultivo Asiático-Africano 80-88 354

2. Comité Europeo de Cooperación Jurídica 89-97 355

3. Comité Jurídico Interamericano 98-106 356

D. Lugar y fecha del 25.° período de sesiones 107 357

E. Representación en el vigésimo séptimo período de sesiones de la Asamblea

General 108 357

F. Conferencia en memoria de Gilberto Amado 109-111 357

G. Seminario sobre Derecho Internacional 112-116 358

ANEXO *

Observaciones de los Estados Miembros sobre la cuestión de la protección y la inviolabilidad de losagentes diplomáticos y otras personas con derecho a protección especial de conformidad con elderecho internacional, transmitidas a la Comisión de Derecho Internacional en virtud de lo dipues.oen la sección III de la resolución 2780 (XXVI) de la Asamblea General 359

* Las observaciones contenidas en este anexo fueron distribuidas originalmente como documentosA/8710/Add.l y A/8710/Add.2.

Informe de la Comisión a la Asamblea General 239

ABREVIATURAS

AELI Asociación Europea de Libre Intercambio

ALALC Asociación Latinoamericana de Libre Comercio

BENELUX Unión Económica de Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos

BIRPI Oficinas Internacionales Reunidas para la Protección de la PropiedadIntelectual

CAEM Consejo de Asistencia Económica Mutua

CEE Comunidad Económica Europea

CNUDMI Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional

EURATOM Comunidad Europea de Energía Atómica

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

OACI Organización de Aviación Civil Internacional

OCMI Organización Consultiva Marítima íntergubernamental

OEA Organización de los Estados Americanos

OIEA Organismo Internacional de Energía Atómica

OIT Organización Internacional del Trabajo

OMS Organización Mundial de la Salud

OUA Organización de la Unidad Africana

RAU República Arabe Unida

UIT Unión Internacional de Telecomunicaciones

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y laCultura

UNITAR Instituto de las Naciones Unidas para Formación Profesional e Investigaciones

UPU Unión Postal Universal

NOTA EXPLICATIVA: PASAJES EN CURSIVA EN LAS CITAS

Cada vez que en el presente documento figura un asterisco en el texto de una cita,se indica con ello que el pasaje en cursiva que precede inmediatamente al asterisco no estásubrayado en el texto original.


Capítulo primero

ORGANIZACIÓN DEL PERÍODO DE SESIONES

1. La Comisión de Derecho Internacional creada encumplimiento de la resolución 174 (II) de la AsambleaGeneral, de 21 de noviembre de 1947, y de conformi-dad con lo dispuesto en su Estatuto, anexo a dicharesolución y reformado posteriormente, celebró su24.° período de sesiones en la Oficina de las NacionesUnidas en Ginebra, del 2 de mayo al 7 de julio de 1972.En el presente informe se expone la labor realizada porla Comisión durante ese período de sesiones. El capí-tulo II del informe, que trata de la sucesión de Estadosen materia de tratados, incluye una descripción del tra-bajo realizado por la Comisión en la materia, junto conun proyecto de 31 artículos y sus respectivos comen-tarios, en la forma provisionalmente aprobada por laComisión. El capítulo III, que trata de la cuestión dela protección y la inviolabilidad de los agentes diplo-máticos y otras personas con derecho a protecciónespecial de conformidad con el derecho internacional,incluye una descripción del trabajo realizado por laComisión en la materia, junto con un proyecto de12 artículos y sus respectivos comentarios, en la formaaprobada por la Comisión. En el capítulo IV se reseñala situación de los trabajos de la Comisión en lassiguientes materias : 1) Sucesión de Estados : Sucesiónde Estados en lo que respecta a materias distintas delos tratados ; 2) Responsabilidad de los Estados ;3) Cláusula de la nación más favorecida ; 4) Cuestiónde los tratados celebrados entre Estados y organizacio-nes internacionales o entre dos o más organizacionesinternacionales. El capítulo V trata de la organizaciónde los trabajos futuros de la Comisión y de diversascuestiones administrativas y de otra índole.

A.—Composición de la Comisión y participaciónen el período de sesiones

2. La Comisión se compone de los siguientes miem-bros :

Sr. Roberto AGO (Italia) ;Sr. Gonzalo ALCÍVAR (Ecuador) ;Sr. Milan BARTOS (Yugoslavia) ;Sr. Mohammed BEDJAOUI (Argelia) ;Sr. Suat BILGE (Turquía) ;Sr. Jorge CASTAÑEDA (México) ;Sr. Adhulla EL-ERIAN (Egipto) ;Sr. Taslim O. ELIAS (Nigeria) ;Sr. EDVARD HAMBRO (Noruega) ;Sr. Richard D. KEARNEY (Estados Unidos de Amé-

rica) ;Sr. Nagendra SINGH (India) ;Sr. Robert QUENTIN-BAXTER (Nueva Zelandia) ;Sr. Alfred RAMANGASOAVINA (Madagascar) ;Sr. Paul REUTER (Francia) ;Sr. Zenon ROSSIDES (Chipre) ;

Sr. José María RUDA (Argentina) ;Sr. José SETTE CÁMARA (Brasil) ;Sr. Abdul Hakim TAB IB I (Afganistán) ;Sr. Arnold J. P. TAMMES (Países Bajos) ;Sr. Doudou THIAM (Senegal) ;Sr. Senjin TSURUOKA (Japón) ;Sr. Nikolai USHAKOV (Unión de Repúblicas Socia-

listas Soviéticas) ;Sr. Endre USTOR (Hungría) ;Sir Humphrey WALDOCK (Reino Unido de Gran

Bretaña e Irlanda del Norte) ;Sr. Mustafa KAMIL YASSEEN (Irak).

3. En el 24.° período de sesiones estuvieron presentestodos los miembros de la Comisión.

B.—Mesa

4. En su 1149.a sesión, celebrada el 2 de mayo de1972, la Comisión eligió la siguiente Mesa :

Presidente : Sr. Richard D. Kearney ;Primer Vicepresidente : Sr. Endre Ustor ;Segundo Vicepresidente : Sr. Alfred Ramangasoa-

vina ;Relator : Sr. Gonzalo Alcívar.

C.—Comité de Redacción

5. En su 1158.a sesión, celebrada el 15 de mayo de1972, la Comisión constituyó un Comité de Redaccióncompuesto de la forma siguiente :

Presidente : Sr. Endre Ustor ;Miembros : Sr. Roberto Ago, Sr. lorge Castañeda,

Sr. Taslim O. Elias, Sr. Nagendra Singh, Sr. RobertQuentin-Baxter, Sr. Paul Reuter, Sr. Arnold J. P. Tam-mes, Sr. Nikolai Ushakov, Sir Humphrey Waldocky Sr. Mustafa Kamil Yasseen.El Sr. Gonzalo Alcívar participó en los trabajos delComité en su calidad de Relator de la Comisión.

D.—Grupo de Trabajo sobre la cuestión de la proteccióny la inviolabilidad de los agentes diplomáticos yotras personas con derecho a protección especialde conformidad con el derecho internacional

6. En su 1150.a sesión, celebrada el 3 de mayo de1972, la Comisión constituyó un Grupo de Trabajosobre la cuestión de la protección y la inviolabilidadde los agentes diplomáticos y otras personas con dere-cho internacional, integrado como sigue :

Presidente : Sr. Senjin Tsuruoka ;Miembros : Sr. Roberto Ago, Sr. Edvard Hambro,

Sr. José Sette Cámara, Sr. Doudou Thiam y Sr. NikolaiUshakov.


También se acordó que el Presidente de la Comisión,Sr. Richard D. Kearney, asistiera a las sesiones delGrupo de Trabajo cuando se juzgara necesario.

E.—Secretaría7. El Sr. Constantin A. Stavropoulos, Asesor Jurídico,asistió a las sesiones 1177.a a 1179.a, celebradas del12 al 14 de junio de 1972, y representó en esas oca-siones al Secretario General. El Sr. Yuri M. Rybakov,Director de la División de Codificación de la Oficinade Asuntos Jurídicos, representó al Secretario Generalen las demás sesiones y actuó como Secretario de laComisión. El Sr. Nicolas Teslenko actuó como Secre-tario Adjunto de la Comisión, y el Sr. Santiago TorresBernárdez como Secretario Ayudante Superior. LaSrta. Jacqueline Dauchy y el Sr. Eduardo ValenciaOspina actuaron como Secretarios Ayudantes.

F.—Programa8. La Comisión aprobó para su 24.° período de sesio-nes un programa con los siguientes temas :

1. Sucesión de Estados :a) Sucesión en materia de tratados ;b) Sucesión en lo que respecta a materias distintas de los

tratados.2. Responsabilidad de los Estados.3. Cláusula de la nación más favorecida.4. Cuestión de los tratados celebrados entre Estados y

organizaciones internacionales o entre dos o más orga-nizaciones internacionales.

5. Cuestión de la protección y la inviolabilidad de losagentes diplomáticos y otras personas con derecho aprotección especial de conformidad con el derecho inter-nacional [párrafo 2 de la sección III de la resolución2780 (XXVI) de la Asamblea General].

6. a) Examen del programa de trabajo a largo plazo de laComisión : «Examen de conjunto del derecho inter-nacional» preparado por el Secretario General (A/CN.-4/245)1 ;

b) Prioridad que debe concederse al tema del derechode los usos de los cursos de aguas internacionales parafines distintos de la navegación [párrafo 5 de lasección I de la resolución 2780 (XXVI) de laAsamblea General].

7. Organización de los trabajos futuros.8. Colaboración con otros organismos.9. Lugar y fecha de celebración del 25.° período de sesiones.

10. Otros asuntos.

9. Durante el 24.° período de sesiones, la Comisióncelebró 51 sesiones públicas (de la 1149.a a la 1199.a

sesiones). Además, el Comité de Redacción celebró10 sesiones, y el Grupo de Trabajo sobre la cuestiónde la protección y la inviolabilidad de los agentes diplo-máticos y otras personas con derecho a protecciónespecial de conformidad con el derecho internacionalcelebró asimismo 10 sesiones. La Comisión se concentróen los temas 1 (Sucesión de Estados : a) Sucesión enmateria de tratados) y 5 del programa (Cuestión de la

1 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1971, vol. II (segunda parte), pág. 1.

protección y la inviolabilidad de los agentes diplomá-ticos y otras personas con derecho a protección especialde conformidad con el derecho internacional) y, enrelación con cada uno de estos temas, adoptó una seriecompleta de proyectos de artículos. En vista de lasgrandes dificultades que supuso completar los dosproyectos de articulado durante las diez semanas desu período de sesiones, la Comisión no pudo examinarlos otros temas de su programa. Sin embargo, teniendoen cuenta que en ese período de sesiones los relatoresespeciales presentaron nuevos informes sobre algunosde esos temas, la Comisión decidió incluir en el capí-tulo IV del presente informe una relación de la marchade los trabajos sobre los mismos como consecuenciade la presentación de dichos informes.

G.—Discurso del Secretario General

10. El Secretario General de las Naciones Unidashizo uso de la palabra ante la Comisión en la 1194.asesión, celebrada el 4 de julio de 1972.

11. El Presidente de la Comisión rindió homenaje alSecretario General que, desde la toma de posesión desu cargo, había venido luchando activamente pararesolver difíciles problemas sobre la base del respetode los principios jurídicos. El Secretario General nosólo era un jurista experimentado, que como Presidentede la Comisión sobre la Utilización del Espacio Ultra-terrestre con Fines Pacíficos había contribuido al des-arrollo del derecho relativo al espacio ultraterrestre,sino que además procedía de un país que había produ-cido varios jurisconsultos eminentes y que estaba estre-chamente vinculado al progreso del derecho interna-cional, como lo mostraban los títulos mismos de variasimportantes convenciones de codificación aprobadascon los auspicios de las Naciones Unidas.12. El Secretario General subrayó la importancia delderecho internacional y su función en la vida moderna.Señaló que, si no se respetaban estrictamente las nor-mas del derecho internacional y los principios básicosincorporados en la Carta de las Naciones Unidas, seríaimposible mantener la paz y promover el bienestargeneral de las naciones. A la larga, no había más posi-bilidad que aplicar una política de coexistencia pacíficadentro del marco del derecho internacional, y las dife-rencias de ideologías o sistemas sociales no debíanconstituir un obstáculo para mantener relaciones inter-nacionales normales basadas en principios tales comolos solemnemente proclamados por la Asamblea Gene-ral en la Declaración sobre los principios de derechointernacional referentes a las relaciones de amistad ya la cooperación entre los Estados de conformidad conla Carta de las Naciones Unidas [resolución 2625(XXV) de la Asamblea General, anexo]. Tras ponerde relieve la importancia y la calidad de la labor reali-zada por la Comisión, el Secretario General señaló que,de resultas de los acontecimientos políticos, económicosy sociales y de la revolución científica y tecnológica, sehabía impuesto una pesada carga a todos los mediosideados por el hombre para lograr y mantener el ordeninternacional, y particularmente al derecho internacio-nal. A este respecto, el Secretario General expresó la


esperanza de que la Comisión, al revisar su programaa largo plazo, aprovechase la oportunidad para acre-centar el papel que desempeñaba el derecho interna-cional en el sistema de las Naciones Unidas. Era impor-tante que la codificación y el desarrollo progresivo delderecho internacional se llevaran adelante en el futurocon mayor energía aún que en el pasado. Para terminar,el Secretario General insistió en la importancia prácticay doctrinal de las materias examinadas en el 24.° períodode sesiones de la Comisión, y dijo que confiaba en que

ésta, en su informe a la Asamblea General, respondiesede nuevo a las grandes esperanzas puestas en su labor.13. Por su parte, el Presidente señaló la necesidadde que la Comisión avanzara más rápidamente en suimportante tarea. Subrayó que la Comisión tenía tantostemas en su programa que le era imposible estudiartodos ellos con sus actuales recursos y con los métodoscorrientemente empleados. Hizo por ello votos por que,si la Comisión hacía propuestas al respecto, el Secre-tario General las atendiera favorablemente.

Capítulo II

SUCESIÓN DE ESTADOS : SUCESIÓN EN MATERIA DE TRATADOS

A.—Introducción

1. RESUMEN DE LOS TRABAJOS DE LA COMISIÓN

14. En su 19.° período de sesiones, celebrado en 1967,la Comisión de Derecho Internacional tomó nuevasdisposiciones en relación con la materia de la «Sucesiónde Estados y de gobiernos» 2. Decidió distribuirla entremás de un relator especial, a base de su división entres temas princinales según el plan general propuestoen un informe que la Subcomisión para la sucesiónde Estados y de gobiernos había preparado en 1963 3

y que había sido aceptado por la Comisión el mismoaño, a saber : a) la sucesión en materia de tratados,b) la sucesión en lo que respecta a materias distintasde los tratados 4 y c) la sucesión y la calidad de miem-bro de organizaciones internacionales.15. También en 1967, la Comisión designó a Sir Hum-phrey Waldock Relator Especial del tema de la suce-sión en materia de tratados y al Sr. Mohammed BedjaouiRelator Especial de la sucesión en materias distintasde los tratados. La Comisión decidió dejar de lado,por el momento, el tercer tema, es decir, «La sucesióny la calidad de miembro de organizaciones internacio-nales» 5.16. Las mencionadas decisiones de la Comisión reci-bieron apoyo general en la Sexta Comisión de la Asam-blea General en el vigésimo segundo período de sesio-nes. La Asamblea, en su resolución 2272 (XXII), de1.° de diciembre de 1967, reiterando lo dicho en suanterior resolución 2167 (XXI), recomendó que la Co-misión continuara su labor sobre la sucesión de Estadosy de gobiernos «teniendo en cuenta los puntos de vista

2 Para una información detallada de los antecedentes histó-ricos de teda esta materia, véase Anuario de la Comisión deDerecho Internacional, 1968, vol. II, págs. 208 y ss., docu-mento A/7209/Rev.l, párrs. 29 a 42 e ibid., 1969, vol. H,págs. 233 y ss., documento A/7610/Rev.l, párrs. 20 a 34.

3 Ibid., 1963, vol. II, pág. 302, documento A/5509, anexo II.4 El enunciado era originalmente «La sucesión en lo que

respecta a los derechos y obligaciones derivados de fuentesdistintas de los tratados». Véase Anuario de la Comisión deDerecho Internacional, 1968, vol. II, pág. 211, documentoA/7209, párr. 46.

5 Ibid., 1967, vol. II, pág. 383, documento A/6709/Rev.l,párrs. 38 a 41.

y consideraciones a que se hace referencia en las reso-luciones 1765 (XVII) y 1902 (XVIII) de la AsambleaGeneral». Posteriormente, la Asamblea General hahecho la misma recomendación en sus resoluciones2400 (XXIII), de 11 de diciembre de 1968, y 2501(XXIV) de 12 de noviembre de 1969.

17. Sir Humphrey Waldock, Relator Especial del temade la sucesión en materia de tratados, ha presentadode 1968 a 1972 cinco informes sobre la materia. Elprimer informe6, de carácter preliminar, fue conside-rado por la Comisión en su 10.° período de sesionesen 1968. Tras examinar el informe, la Comisión llegóa la conclusión de que no tenía que adoptar ningunadecisión formal7 La Comisión tomó nota de la inter-pretación dada por el Relator Especial a su cometido,en el sentido de que éste se limitaba estrictamente a lasucesión en materia de tratados, es decir, a la cuestiónde determinar hasta qué punto los tratados previamentecelebrados y aplicables con respecto a un territorio dadopodían considerarse que seguían siendo aplicables des-pués de un cambio en la soberanía sobre ese territorio ;tomó nota asismismo de la propuesta del Relator Espe-cial de actuar sobre la base de que el tema sólo serefería esencialmente a la cuestión de la sucesión en eltratado como tal8. En el informe de la Comisión sobrela labor realizada en dicho período de sesiones figurabauna reseña de las opiniones expuestas 9. Se acordó tam-bién que el Relator Especial debía tener en cuenta losaspectos del debate general sobre la sucesión en lo querespecta a materias distintas de los tratados, celebradoen el mismo período de sesiones de la Comisión 10, enla medida en que tuvieran relación con la sucesión enmateria de tratados.

18. En su 22.° período de sesiones, la Comisión exa-minó simultáneamente y a título preliminar los artículosdel proyecto contenidos en los informes segundo11 y

6 Ibid., 1968, vol. II, pág. 84, documento A/CN.4/202.7 Ibid., pág. 216, documento A/7209/Rev.l, párrs. 80 y 81.8 Ibid., párr. 82.9 Ibid., págs. 216 y ss., párrs. 83 a 91.w Ibid., págs. 211 y ss., párrs. 45 a 79.11 Ibid., 1969, vol. II, pág. 45, documento A/CN.4/214 y

Add.l y 2.


tercero12 que el Relator Especial había presentado en1969 y 1970. Los cuatro artículos del proyecto quefiguraban en el segundo informe versaban sobre el sen-tido de ciertos términos empleados en el proyecto, elcaso de un territorio que pasa de un Estado a otro(principio de la «movilidad del ámbito del tratado»),los acuerdos de transmisión, y las declaraciones unila-terales d? los Estados sucesores. El tercer informecontenía disposiciones adicionales sobre los términosempleados, ocho artículos acerca de los tratados quedisponen la participación de «nuevos Estados», lasnormas generales sobre la posición de los «nuevosEstados» con respecto de los tratados multilaterales,y una nota sobre la cuestión de la fijación de un plazopara el ejercicio del derecho a notificar la sucesión.

19. En vista del carácter del debate, la Comisión selimitó a apoyar la concepción general con que el RelatorEspecial había abordado la materia y no adoptó ningunadecisión formal en cuanto a la esencia de los artículosdel proyecto considerados. Con todo, la Comisiónincluyó en su informe de 1970 a la Asamblea Generaluna extensa resera de las propuestas del Relator Espe-cial y de las opiniones expuestas por los miembrosque habían participado en el debate 13. En su resolución2634 (XXV), de 12 de noviembre de 1970, la AsambleaGeneral recomendó que la Comisión continuara sulabor con vistas a terminar la primera lectura delproyecto de artículos sobre la sucesión de Estados enmateria de tratados.

20. En el 23.° período de sesiones de la Comisión,celebrado en 1971, el Relator Especial presentó sucuarto informe 14 que contenía una disposición adicio-nal sobre los términos empleados y cinco artículosmás del proyecto con disposiciones generales sobre lasituación de los «nuevos Estados» con respecto a lostratados bilaterales. Como quiera que tuvo que darcima a su proyecto sobre la representación de Estadosen sus relaciones con organizaciones internacionales,la Comisión, por faHa de tiempo, no examinó el temade la sucesión de Estados en materia de tratados. Deci-dió, no obstante, incluir en el capítulo III de su informesobre el período de sesiones una sección, preparadapor el Relator Especial, en que se reseñaba la situa-ción de los trabajos en la materia 15.

21. En el corriente período de sesiones, el RelatorEspecial ha presentado su quinto informe (A/CN.4/256y Add.l a 4) 16 destinado a completar la serie de artícu-los del proyecto que figura en sus informes segundo,tercero y cuarto. El informe está dedicado a las normasaplicables a diversas categorías particulares de sucesióny a los tratados «dispositivos», «localizados» o «terri-toriales». Contiene otros siete artículos del proyecto.

12 Ibid., 1970, vol. II, pág. 27, documento A/CN.4/224 yAdd.l.

13 Ibid., pág. 325, documento A/8010/Rev.l, párrs. 37 a 63.14 Ibid., 1971, vol. II (primera parte), documento A/CN.4/

249.15 Ibid, (primera parte), documento A/8410/Rev.l, párrs. 62

a 70.16 Véase supra, pág. 1.

La parte relativa de los categorías particulares de suce-sión versa sobre los Estados protegidos, los mandatosy territorios en fideicomiso y los Estados asociados, laformación de uniones de Estados, tanto no federalescomo federales, la disolución de una unión de Estadosy otros desmembramientos de un Estado en dos o másEstados. Incluye asimismo una definición de «uniónde Estados» así como un «excursus» sobre los Estadosque no constituyen uniones de Estados y que se com-ponen de dos o más territorios.22. La Comisión consideró los informes segundo, ter-cero, cuarto y quinto del Relator Especial en sus sesio-nes 1154.a a 1181.a, 1187.a, 1190.a y 1192.a a 1195.a,y transmitió los artículos del proyecto contenidos enlos mismos al Comité de Redacción. En sus sesiones1167.a, 1177.a, 1181.a, 1187.a, 1196.a y 1197.a, la Comi-sión estudió los informes del Comité de Redacción, alque se confió además la tarea de preparar el texto dealgunas disposiciones generales. En su 1197.a sesiónla Comisión aprobó un anteproyecto sobre sucesiónde Estados en materia de tratados, tal como habíarecomendado la Asamblea General en la resolución2780 (XXVI), de 3 de diciembre de 1971. El texto delproyecto de artículos y los comentarios respectivosaprobados por la Comisión se reproducen más ade-lante en la sección C.23. De conformidad con los artículos 16 y 21 de suEstatuto, la Comisión decidió transmitir el anteproyectode artículos, por conducto del Secretario General, a losgobiernos de los Estados Miembros para que formularanobservaciones.24. Desde 1962, la Secretaría había preparado y distri-buido, de conformidad con las peticiones de la Comi-sión, los siguientes documentos y publicaciones relativosa la materia : a) un memorando sobre «La sucesión deEstados y la calidad de miembro de las Naciones Uni-das» " ; b) un memorando sobre «La sucesión de Esta-dos y los tratados multilaterales generales de los quees depositario el Secretario General» 18 ; c) un estudiotitulado «Resumen de las decisiones de los tribunalesinternacionales relativas a la sucesión de Estados»19

y un suplemento del mismo20 ; d) un estudio titulado«Repertorio de decisiones de tribunales nacionales rela-cionados con la sucesión de Estados y de gobiernos» 21 ;e) siete estudios en la serie «Sucesión de Estados enlos tratados multilaterales», titulados respectivamente :«Unión internacional para la protección de las obrasliterarias y artísticas : Convención de Berna de 1886y actas de revisión ulteriores» (estudio N.° I), «LaCorte Permanente de Arbitraje y las Convenciones deLa Haya de 1889 y 1907» (estudio N.° II), «Los Con-venios Humanitarios de Ginebra y la Cruz Roja Inter-nacional» (estudio N.° III), «Unión Internacional parala Protección de la Propiedad Industrial : Conveniode París de 1883 y sus actas de revisión y acuerdos

" Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1962, vol. II, pág. 117, documento A/CN.4/149 y Add.l.

18 Ibid., pág. 123, documento A/CN.4/150.19 Ibid., pág. 152, documento A/CN.4/151.2° Ibid., 1970, vol. II, pág. 183, documento A/CN.4/232.21 Ibid., 1963, vol. II, pág. I l l , documento A/CN.4/157.


especiales» (estudio N.° IV), «El Acuerdo General sobreAranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y sus instru-mentos subsidiarios» (estudio N.° V) n, «Organizaciónde las Naciones Unidas para la Agricultura y la Ali-mentación : constitución y convenciones y acuerdosmultilaterales concertados en el ámbito de la Organi-zación y depositados en poder de su Director Gene-ral» (estudio N.° VI)23, «Unión Internacional de Tele-comunicaciones : convenios internacionales de teleco-municaciones de Madrid, de 1932, y de Atlantic City,de 1947, convenios revisados posteriores y reglamen-tos telegráfico, telefónico, de radiocomunicaciones yadicional de radiocomunicaciones» (estudio N.° VII)24 ;f) tres estudios en la serie «Sucesión de Estados enmateria de tratados bilaterales», titulados respectiva-mente «Tratados de extradición» (estudio N.° I)25,«Acuerdos de transporte aéreo» (estudio N.° II) y«Acuerdos comerciales» (estudio N.° III)26 ; y g) unvolumen de la colección legislativa (Legislative Series)de las Naciones Unidas, titulado Materials on succes-sion of States2? que contiene información proporcio-nada o citada por gobiernos de Estados Miembros enrespuesta a una petición hecha por el Secretario Gene-ral. En el corriente período de sesiones de la Comi-sión se ha distribuido un suplemento de ese volumencon la signatura A/CN./4/263.

2. PRACTICA DE LOS ESTADOS

25. La Asamblea General, en sus resoluciones 1765(XVII) y 1902 (XVIII), de 20 de noviembre de 1962y 18 de noviembre de 1963, respectivamente, recomendóque la Comisión continuara su labor sobre la sucesiónde Estados «atendiendo debidamente a las opinionesde los Estados que han logrado la independencia des-pués de la segunda guerra mundial». El caso de esosnuevos Estados, la mayoría de los cuales eran anterior-mente territorios dependientes, constituye la forma máscomiente en que se ha planteado la cuestión de lasucesión durante los 25 últimos años, y huelga justificaro explicar en el actual momento histórico la especialatención de que es objeto en las recomendaciones de laAsamblea General. La Comisión ha tenido por elloespecialmente en cuenta a lo largo del estudio del temala práctica de los Estados de independencia recientea que se refieren las mencionadas resoluciones de laAsamblea General, sin soslayar por ello la prácticapertinente de Estados más antiguos. Al sugir un Estadorecién independizado, los problemas de sucesión plan-teados en materia de tratados son siempre problemasque, por su propia naturaleza, entrañan relaciones con-sensúales con otros Estados existentes y, en el caso dealgunos tratados multilaterales, con un número muy

22 Ibid., 1968, vol. II, pág. 1, documento A/CN.4/200 yAdd.l y 2.

23 Ibid., 1969, vol II, pág. 23, documento A/CN.4/210.24 Ibid., 1970, vol. II, pág. 66, documento A/CN.4/225.25 Ibid., pág. 110, documento A/CN.4/229.26 Ibid., 1971, vol. II (segunda parte), págs. 115 y ss., docu-

mentos A/CN.4/243 y A/CN.4/243/Add.l.27 Publicación de las Naciones Unidas, N.° de venta :

E/F.68.V.5.

grande de otros Estados. En la actualidad, además,al surgir un nuevo Estado, los problemas de la sucesiónafectarán a un número igual de nuevos Estados dereciente independencia como de Estados antiguos.26. Es inevitable que se conceda a la práctica másreciente cierta prioridad como testimonio de la opiniojuris actual, especialmente cuando, como en el caso dela sucesión de Estados en materia de tratados, la mismafrecuencia y amplitud de la práctica moderna tiendea sumergir precedentes más antiguos. Sin embargo, denada serviría hacer una distinción tajante entre el valorde los precedentes antiguos y de los más modernos,puesto que los elementos básicos de las situacionescausantes de cuestiones de sucesión en materia de tra-tados en los precedentes más antiguos son muy seme-jantes a los de los casos recientes. Además, si bien lapráctica reciente es sumamente rica en las cuestionesrelativas a los nuevos Estados que eran antes territo-rios dependientes, no cabe decir lo mismo de otroscasos, como, por ejemplo, los de secesión, desmembra-miento de un Estado existente, la formación de unionesde Estados y la disolución de una unión de Estados.Tampoco puede la Comisión dejar de reconocer quela era de la descolonización se acerca a su términoy que, en lo futuro, es probable que surjan problemasde sucesión en delación con esos otros casos. La Comi-sión ha tenido por ello en cuenta, cuando lo ha juzgadoconveniente, los precedentes anteriores que arrojanluz sobre esos casos. Al examinar los diversos prece-dentes, la Comisión ha tratado de distinguir con sufi-ciente claridad en qué medida la práctica de los Esta-dos era meramente una expresión de política y en quémedida y en qué aspectos era una expresión de dere-chos u obligaciones jurídicamente exigibles.27. Además, la Comisión ha tenido presente que hanentrado en juego nuevos factores que afectan el con-texto en que se desarrolla actualmente la práctica delos Estados en materia de sucesión. Particular impor-tancia tiene la interdependencia mucho mayor de losEstados que ha influido en cierta medida en la polí-tica de los Estados sucesores por lo que respecta a lacontinuación de las relaciones convencionales del terri-torio en que han sucedido, así como el hecho de quelos precedentes modernos ponen de patente la prácticade Estados que conducen sus relaciones bajo el régi-men de los principios de la Carta de las Naciones Uni-das. También es importante el enorme crecimiento delas organizaciones internacionales y la contribuciónque éstas han aportado al desarrollo de la práctica delos depositarios y al acopio y difusión de informaciónsobre las relaciones convencionales de los Estados suce-sores.

3. EL CONCEPTO DE « SUCESIÓN DE ESTADOS »QUE HA SURGIDO DEL ESTUDIO DEL TEMA

28. En las obras de los tratadistas y a veces en lapráctica de los Estados, se encuentran frecuentementeanalogías tomadas de los conceptos de sucesión delderecho interno. También se manifiesta, tanto en lostratadistas como en la práctica de los Estados, la tenden-cia bastante natural a emplear la palabra «sucesión»como término adecuado para describir el hecho de que


un Estado asume derechos y obligaciones anteriormenteaplicables con respecto a un territorio que ha ingresadoen el ámbito de su soberanía, sin entrar a considerarsi se trata verdaderamente de una sucesión ipso jureo sólo de un convenio voluntario entre los Estadosinteresados. Las analogías con el derecho interno, poratractivas y valiosas que sean en algunos aspectos,deben verse con cautela en el derecho internacional ;en efecto, una asimilación de la posición de los Estadosa la de los individuos como personas jurídicas significadejar de tener en cuenta diferencias fundamentales ypuede conducir a conclusiones injustificables derivadasdel derecho interno.29. La concepción que la Comisión ha adoptado res-pecto de la sucesión tras su estudio del tema de lasucesión en materia de tratados se basa en trazar unadistinción clara entre, por una parte, el hecho de lasustitución de un Estado por otro en la responsabilidadde las relaciones internacionales de un territorio y, porotra parte, la transmisión de los derechos y obligacionesconvencionales del Estado predecesor al Estado sucesor.Otro elemento de ese concepto consiste en que el con-sentimiento en obligarse otorgado por el Estado pre-decesor respecto de un territorio, con anterioridad ala sucesión de Estados, establece un nexo jurídico entreel territorio y el tratado, y tal nexo lleva consigo ciertasincidencias jurídicas.

30. Para aclarar la distinción entre el hecho de lasustitución de un Estado por otro y la transmisión dederechos y obligaciones, la Comisión insertó en elartículo 2 una disposición que define el significado dela expresión «sucesión de Estados» para los fines delproyecto. Según esta disposición, la expresión «suce-sión de Estados» se utiliza a todo lo largo del articuladopara indicar sencillamente el cambio en la responsabi-lidad de las relaciones internacionales de un territorio,dejando así fuera de la definición todas las cuestionesde los derechos y obligaciones como incidencias jurí-dicas de ese cambio. Así pues, los derechos y obliga-ciones en materia de tratados originados por una «suce-sión de Estados», según se define en el proyecto, sehan de determinar según las disposiciones expresas delos mismos artículos.

4. RELACIÓN ENTRE LA SUCESIÓN EN MATERIA DETRATADOS Y EL DERECHO GENERAL DE LOS TRATADOS

31. El examen atento de la práctica de los Estadosno aportó ninguna prueba convincente de una doctrinageneral que pudiese utilizarse para resolver adecua-damente los diversos problemas de la sucesión en mate-ria de tratados. La diversidad de las soluciones adop-tadas dificulta explicar esta práctica en función de cual-quier principio fundamental de «sucesión» que ofrezcasoluciones concretas para cada situación. Tampocohace más fácil la cuestión el hecho de que en las obrasde los juristas figuren varias teorías de sucesión dife-rentes. Si hubiera de adoptarse cualquier teoría deter-minada, es casi seguro que no se conseguiría que lamisma abarcase la práctica actual de los Estados, orga-nizaciones y depositarios, sin deformar la práctica ola teoría. Con todo, si se aborda la cuestión de la suce-sión en materia de tratados desde el punto de vista del

derecho de los tratados, se pueden discernir en la prác-tica algunas normas generales.32. Según indica la práctica de los Estados, la tareade codificar el derecho relativo a la sucesión de Esta-dos en materia de tratados parece que consiste en deter-minar dentro del derecho de los tratados las repercu-siones del hecho de una «sucesión de Estados» másbien que lo contrario. De ahí que, al estudiar las cues-tiones de la sucesión de Estados en materia de tratados,haya que tener continuamente presentes las repercusio-nes del derecho general de los tratados. Como la expo-sición más autorizada del derecho general de los trata-dos es actualmente la que figura en la Convención deViena sobre el derecho de los tratados (1969)28, laComisión se sintió obligada a utilizar las disposicionesde dicha Convención como marco fundamental delderecho relativo a la sucesión de Estados en materiade tratados.33. En realidad, la cuestión del régimen que habíade atribuirse a la sucesión de Estados se planteó durantela codificación del derecho de los tratados, y en loscomentarios de la Comisión a su proyecto de artículossobre el derecho de los tratados se hacían varias refe-rencias a la materia. Por razones de conveniencia, rela-cionadas principalmente con la necesidad de no retrasarla codificación del derecho general de los tratados, laComisión decidió finalmente insertar en su proyectouna reserva general respecto de los problemas origina-dos por la sucesión de Estados similar a la que figuraactualmente incorporada en el artículo 73 de la Con-vención de Viena en relación con el derecho generalde los tratados.34. En consecuencia, el proyecto de artículos que sepresenta actualmente presupone la existencia de las dis-posiciones, el texto y la terminología de la Convenciónsobre el derecho de los tratados. Varias de las disposi-ciones iniciales del presente proyecto, como las relativasal alcance, términos empleados, casos no comprendidosen el ámbito del proyecto, tratados constitutivos deorganizaciones internacionales, o adoptados en el ámbitode ellas, y obligaciones impuestas por el derecho inter-nacional, independientemente de un tratado (artículos 1a 5), siguen de cerca la fraseología utilizada en lasdisposiciones correspondientes de la Convención deViena. En un caso, el artículo 15 (reservas) se haceremisión expresa a los artículos correspondientes de laConvención de Viena ; en otros casos, como en elartículo 17 (notificación de sucesión), se reproducenalgunas disposiciones de la Convención de Viena conlos cambios necesarios para amoldarlas al contexto delpresente tema.

5. EL PRINCIPIO DE LA LIBRE DETERMINACIÓNY EL DERECHO RELATIVO A LA SUCESIÓN

EN MATERIA DE TRATADOS

35. La Comisión ha tenido en cuenta las repercusio-nes de los principios de la Carta de las Naciones Uni-

28 Para el texto de la Convención, véase Documentos Ofi-ciales de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre elDerecho de los Tratados, Documentos de la Conferencia(publicación de las Naciones Unidas, N.° de venta : S.70.V.5),pág. 311,


das, en particular el de la libre determinación, en elderecho moderno relativo a la sucesión en materia detratados. Por ello no se ha sentido capaz de apoyar latesis expuesta por algunos juristas29 en el sentido de queel derecho moderno presume, o debe presumir, que un«Estado recientemente independizado» consiente enobligarse por cualesquiera tratados que estuviesen pre-viamente en vigor con carácter internacional respectode su territorio, a menos que declare su intención encontrario dentro de un plazo razonable. Los que abo-gan por tal presunción están indudablemente influidospor la creciente interdependencia de los Estados, lasconsiguientes ventajas de fomentar la continuidad delas relaciones convencionales en los casos de sucesióny la considerable medida en que, en la era de la des-colonización, los Estados recién independizados hanaceptado la continuación de tratados de los Estadospredecesores. Sin embargo, la presunción atañe a unacuestión fundamental de principio que afecta al enfoquegeneral de la formulación del derecho relativo a la suce-sión de un Estado de independencia reciente.

36. La Comisión, tras un estudio de la práctica delos Estados, llegó a la conclusión de que una cosa erareconocer en el plano de la política la conveniencia engeneral de cierta continuidad en las relaciones conven-cionales al producirse una sucesión, y otra cosa distintaconvertir esa política en presunción jurídica. La Comi-sión estimó que el principio tradicional de que un nuevoEstado inicia sus relaciones contractuales con una tablarasa, si se entendía con las limitaciones necesarias yen la forma debida, se ajustaba mejor al principio dela libre determinación. Al mismo tiempo, este principiose acomodaba bien a la situación de los Estados dereciente independencia que eran antes territorios depen-dientes. Por consiguiente, la Comisión opinó que laconsecuencia más importante del principio de la libredeterminación en el derecho relativo a la sucesión enmateria de tratados consistía precisamente en confir-mar como norma fundamental para los casos de losEstados de reciente independencia el principio tra-dicional de la tabla rasa, que tenía su origen en lapráctica de los tratados relativa a los casos de se-cesión.

37. La Comisión deseaba subrayar que la metáforade la «tabla rasa» es tan sólo un medio cómodo ysucinto de referirse a la exención general del Estadode reciente independencia de toda obligación con res-pecto a los tratados de su predecesor. Pero dicha metá-fora induce a error si no se tienen en cuenta otros prin-cipios que afectan a la posición del Estado de recienteindependencia en relación con los tratados de su pre-decesor. En primer lugar, como se desprende de loscomentarios a los artículos 12 y 13, la práctica modernaen materia de tratados reconoce que el Estado de

29 Véase International Law Association, Report of the Fifty-third Conference, Buenos Aires, 1968, Londres 1969, págs. XIIIa XV (Resolutions) y 592 a 632 (Interim Report of theCommittee on the Succession of New States to the Treatiesand Certain Other Obligations of their Predecessors).

reciente independencia tiene derecho, en determinadascondiciones, a declararse parte en cualquier tratado mul-tilateral, excepto los de carácter restringido, respectodel cual su Estado predecesor fuera «parte» o «Estadocontratante» en la fecha de la independencia. En otraspalabras, el hecho de que, con anterioridad a la inde-pendencia, el Estado predecesor hubiera manifestado suconsentimiento en obligarse por un tratado multilateraly de que su acto de consentimiento se refiriese al terri-torio que actualmente se encuentra bajo la soberaníadel Estado sucesor crea un nexo jurídico entre dichoterritorio y el tratado en virtud del cual el Estado suce-sor tiene derecho, si así lo desea, a participar en el tra-tado en su propio nombre como parte o Estado contra-tante distinto. En el caso de los tratados multilateralesde carácter restringido y de los tratados bilaterales, elEstado sucesor puede invocar un nexo jurídico análogoentre su territorio y el tratado, como base para quecontinúe en vigor el tratado con el consentimiento delotro Estado o los otros Estados interesados. Por consi-guiente, el llamado principio de la tabla rasa, tal comofunciona en el derecho moderno de la sucesión de Esta-dos, dista mucho de provocar en general una rupturatotal en las relaciones convencionales de los territoriosque se convierten en Estados de reciente independencia.El derecho moderno, si bien deja al Estado de recienteindependencia en libertad, con arreglo al principio dela tabla rasa, de determinar sus propias relaciones con-vencionales, le proporciona los medios de obtener endichas relaciones la máxima continuidad compatible consus propios intereses y con los de los demás Estadospartes en los tratados de su predecesor. Además, el prin-cipio de la tabla rasa no exime, en ningún caso, alEstado de reciente independencia de la obligación derespetar los acuerdos de fronteras y determinadas otrassituaciones de carácter territorial establecidas por tra-tado.

38. El principal factor nuevo que ha aparecido en lapráctica relativa a la sucesión de Estados desde que secrearon las Naciones Unidas ha sido la celebración,entre el Estado predecesor y el Estado sucesor, de acuer-dos, denominados generalmente acuerdos de «transmi-sión» o sucesión, en los que se estipula la continuidadde derechos y obligaciones convencionales o, si no, laformulación de «declaraciones unilaterales» del Estadosucesor destinadas a reglamentar su posición conven-cional después de la sucesión de Estados. En cuantoa los acuerdos de transmisión, con independencia decualquier cuestión que pueda plantearse en relacióncon su validez jurídica en virtud del derecho generalde los tratados, es evidente que un acuerdo de trans-misión no puede alterar, por sí mismo, la situación delEstado sucesor con respecto a otros Estados partes enlos tratados del Estado predecesor. Lo mismo cabedecir, a fortiori, de las simples declaraciones unilate-rales. En resumen, por útiles que puedan ser instrumen-tos tales como los acuerdos de transmisión y las decla-raciones unilaterales para promover la continuidad delas relaciones convencionales, los efectos de la sucesiónde Estados se siguen regulando fundamentalmente porel derecho general relativo a la sucesión en materia detratados.


6. CARACTERÍSTICAS GENERALESDEL PROYECTO DE ARTÍCULOS

a) Forma del proyecto

39. Es evidente que la forma definitiva de la codifi-cación del derecho relativo a la sucesión de Estadosen materia de tratados y su relación exacta con la Con-vención de Viena sobre el derecho de los tratados debe-rán ser decididas más adelante, cuando la Comisiónhaya terminado la segunda lectura del proyecto deartículos a la luz de los comentarios y observaciones delos gobiernos. En dicho momento, la Comisión, con-forme a su Estatuto, formulará las recomendaciones queestime pertinentes sobre dichas materias.40. Sin prejuzgar tales recomendaciones, la Comisiónha dado a su estudio de la sucesión de Estados enmateria de tratados la forma de un proyecto de articu-lado, como había recomendado la Asamblea General.El proyecto de artículos ha sido preparado de formaque pueda servir de base para la celebración de unaconvención, si así se decide. En cualquier caso, la Comi-sión opinó que la preparación de un proyecto de artícu-los era el método más adecuado y eficaz de estudiary determinar las normas de derecho internacional rela-tivas a la sucesión de Estados en materia de tratados.

41. A este respecto, la Comisión estima oportunohacer un breve comentario sobre el elemento temporalde toda codificación del derecho de la sucesión de Esta-dos. De conformidad con el derecho general de los tra-tados, una convención no obliga a un Estado a menosque sea parte en la misma y hasta el momento en quesea parte. Además, en viitud de una norma general,ahora codificada en el artículo 28 de la Convenciónde Viena sobre el derecho de los tratados, las dispo-siciones de un tratado «no obligarán a una parte res-pecto de ningún acto o hecho que haya tenido lugarcon anterioridad a la fecha de entrada en vigor deltratado para esa parte», salvo que exista una intencióndiferente. Puesto que en la mayoría de los casos unasucesión de Estados da nacimiento a un nuevo Estado,una convención sobre el derecho de la sucesión deEstados no obligará, ex hypothesi, al Estado sucesora menos que haga las gestiones para ser parte en esaconvención y hasta que las hava hecho ; y aun entonces,la convención no lo obligará respecto de ningún actoo hecho que haya tenido lugar con anterioridad a lafecha en que haya adquirido la calidad de parte en lamisma. Los domas Estados tampoco estarán obligadospor la convención en relación con el nuevo Estadohasta que éste sea parte en ella. Cabe preguntarseentonces qué utilidad tiene codificar en forma de con-vención el derecho de la sucesión de Estados. A juiciode la Comisión, la consideración mencionada no men-gua en medida importante el valor de una convenciónde codificación como instrumento para consolidar ladoctrina jurídica con respecto a las normas generalmenteaceptadas de derecho internacional relativas a la suce-sión de Estados. Tal convención tiene efectos impor-tantes al lograr un acuerdo general en cuanto al conte-nido del derecho que codifica, que adquiere así elcarácter de derecho consuetudinario aceptado en lamateria. Un nuevo Estado, aunque no esté formalmente

obligado por la convención, encontrará en sus dispo-siciones normas que podrán orientarle en los problemasdimanados de la sucesión de Estados.

b) Ámbito de aplicación del proyecto

42. El proyecto de artículos, como se desprende deltí*ulo del presente capítulo, se limita a la sucesión deEcícdoi en materia de tratados. La materia de la suce-sión se titu'aba en el programa de la Comisión «Su-cesión de Estados y de gobiernos». Pero en 1963 laComisión decidió dar prioridad a la sucesión de Esta-dos v no estudiar la sucesión de gobiernos «sino en lamedida en que [fuera] necesario para servir de com-plemento a los trabajos sobre sucesión de Estados» 30.Al haber sido refrendada esta decisión por la AsambleaGeneral, la Comisión se ha limitado en su proyectosobre la sucesión en materia de tratados a las cuestionesnhntpadas en relación con la sucesión de Estados. Deello se deduce también que el proyecto no se ocupa decuestión alguna relativa a la sucesión de sujetos dederecho internacional distintos de los Estados, en parti-cular las organizaciones internacionales.

43. La limitación del proyecto de artículos a la suce-sión en materia de tratados es consecuencia de la deci-sión pdontada ^or la Comisión en 196731, de estudiar lasucesión en materia de tratados como parte indepen-diente dH í f m de la sucesión de Estados. El alcancedel provecto de artículo0 <=e ve restringido también porel significado dado al término «tratado» en el apar-tado a del párrafo 1 del artículo 2, que circunscribelos tratados incluidos en el provecto a los tratados«celebrados vor escrito» v «entre Estados». Esta dispo-sición excluye del ámbito del provecto la sucesión deFstados en materia de : a) tratados celebrados entreFstados v otros sujetos de derecho internacional ;h) tratados celebrados entre esos otros suietos de dere-cho interracional : v c) acuerdos internacionales nocelebrados por escrito. La Comisión decidió limitarde este modo el ámbito del proyecto por varias razones.Fn primer lugar, las consideraciones eme induieron ala Comisión v a la Conferencia de las Naciones Unidassobre el derecho de los tratados a excluir esas trescategorías de acuerdos internacionales del ámbito de lacodificación del derecho general de los tratados en laCom eición de Viena parecen aplicarse con igual fuerzaa la codificación del tema que se examina. En segundolugar, dado que los presentes artículos están destinadosa complementar la Convención de Viena al codificarel derecho general que rige la sucesión en materia detratados, parece conveniente, en interés de la unifor-midad de la codificación, que abarquen la misma gamade tratados que la Convención. En tercer lugar, por looue respecta a los tratados en que son partes sujetosde derecho internacional distintos de los Estados, laComisión observó que su estudio de la cuestión de lostratados celebrados entre organizaciones internacionales

30 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1961,vol. II, pág. 262, documento A/5509, párr. 57.

31 Véanse párrs. 14 y 15 supra.


y Estados o entre dos organizaciones internacionales seencuentra todavía en sus primeras fases 32.44. La Convención de Viena sobre el derecho de lostratados, en su artículo 73, excluye expresamente desu ámbito de aplicación toda «cuestión que con rela-ción a un tratado pueda surgir como consecuencia deuna sucesión de Estados, de la responsabilidad inter-nacional de un Estado o de la ruptura de hostilidadesentre Estados»33. Evidentemente, la exclusión de cues-tiones de sucesión de Estados está fuera de lugar enel proyecto que se estudia. Pero no ocurre lo mismocon la exclusión de cuestiones relativas a la responsa-bilidad de los Estados y a la ruptura de hostilidades.Por consiguiente, la Comisión estimó que, al igual queen el derecho general de los tratados y por las mismasrazones34, debería incluirse en el proyecto de artículosuna disposición que contuviera una reserva general enrelación con esa cuestión. Además, la Comisión consi-deró que debía formular una reserva análoga por laque se excluyera del ámbito de aplicación del proyectotoda cuestión que pudiera plantearse en relación conun tratado como consecuencia de una ocupación mili-tar. Aunque la ocupación militar pueda no constituiruna «sucesión de Estados» en el sentido dado a dichaexpresión en el artículo 2 del proyecto, puede suscitarproblemas análogos35.

c) Plan del proyecto

45. El tema de la sucesión de Estados en materia detratados se ha expuesto tradicionalmente en funciónde los efectos que tienen sobre los tratados del Estadopredecesor varios tipos de acontecimientos, en parti-cular : la anexión de un territorio del Estado predecesorpor otro Estado ; la cesión voluntaria de un territorioa otro Estado ; el nacimiento de un nuevo Estado comoresultado de la secesión de parte del territorio de unEstado ; la formación de una unión de Estados ; la diso-lución de una unión ; la implantación de un protecto-rado por otro Estado y el término de tal protectorado ;la adquisición o la pérdida de territorios, etc. Ademásde estudiar las categorías tradicionales de sucesión deEstados, la Comisión tuvo en cuenta el régimen deterritorios dependientes previsto en la Carta de lasNaciones Unidas. Llegó a la conclusión de que paracodificar el derecho moderno de la sucesión de Estados

32 Este tema ha sido abordado por la Comisión conformea la recomendación hecha por la Asamblea General en suresolución 2501 (XXIV), de 12 de noviembre de 1969, a raízde la resolución aprobada por la Conferencia de las NacionesUnidas sobre el derecho de los tratados y titulada «Resoluciónrelativa al artículo 1 de la Convención de Viena sobre elderecho de los tratados» [véase Documentos Oficiales de laConferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho de losTratados, Documentos de la Conferencia (publicación de lasNaciones Unidas, N.° de venta : S.70.V.5), pág. 309].

33 Ibid., pág. 323.34 Véase la introducción al proyecto de artículos sobre el

derecho de los tratados aprobado por la Comisión en Anuariode la Comisión de Derecho Internacional, 1966, vol. II, pág.194, documento A/6309/Rev.l, parte II, párrs. 29 a 31.

35 Véase infra, artículo 31 (Casos de ocupación militar, deresponsabilidad de un Estado o de ruptura de hostilidades)y comentario al mismo.

en materia de tratados bastaba agrupar los casos desucesión de Estados en materia de tratados en tres cate-gorías principales : a) traspasos de territorio, b) Estadosde reciente independencia, y c) la unificación de Esta-dos, la disolución de un Estado y la separación de partede un Estado.46. Al tratar de los varios casos de sucesión de Esta-dos, la Comisión estimó necesario en ocasiones esta-blecer una distinción entre tres categorías de tratados :a) tratados multilaterales en general ; b) tratados multi-laterales de carácter restringido ; y c) tratados bilate-rales. La distinción entre los tratados multilaterales engeneral y los tratados multilaterales de carácter restrin-gido también se establece en el párrafo 2 del artículo 20de la Convención de Viena sobre el derecho de lostratados en relación con la aceptación de las reservas.En el presente articulado, la Comisión creyó necesarioincluir en varios lugares una disposición distinta paralos tratados multilaterales de carácter restringido y, alhacerlo, utilizó una fórmula análoga a la utilizada enla disposición citada de la Convención de Viena.47. La Comisión consideró asimismo necesario distin-guir una categoría especial de tratados por su materiadeterminada y el efecto de sus disposiciones ; o, másexactamente, distinguir los regímenes establecidos portales tratados como constitutivos de casos especialespara los fines del derecho de la sucesión de Estados.Esos casos especiales se refieren a las fronteras y a losregímenes territoriales establecidos por tratado y estánregulados en la parte V del proyecto de artículos.48. La parte VI, titulada «Disposiciones diversas»contiene un artículo común en el que se hace una sal-vedad de carácter general sobre cualquier cuestión quecon relación a un tratado pueda surgir como conse-cuencia de la ocupación militar de un territorio, de laresponsabilidad internacional de un Estado o de unaruptura de hostilidades.49. Teniendo en cuenta los aspectos mencionados,la Comisión ha ordenado provisionalmente el proyectode artículos en la siguiente forma :

Parte I : Disposiciones generales (artículos 1 a 9) ;Parte II : Traspaso de territorio (artículo 10) ;Parte III : Estados de reciente independencia (artícu-

los 11 a 25) ;Parte IV : Unificación, disolución y separación de

Estados (artículos 26 a 28) ;Parte V : Regímenes de frontera u otros regímenes

territoriales establecidos por un tratado (artícu-los 29 y 30);

Parte VI : Disposiciones diversas (artículo 31).50. Algunos miembros de la Comisión recalcaron laimportancia de examinar oportunamente la cuestiónde la posible necesidad de disposiciones relativas a lasolución de controversias que surjan de la interpreta-ción y aplicación del presente proyecto de articulado.La Comisión consideró prematuro examinar tal cuestiónen el presente período de sesiones.51. La Comisión, cuando estudió el caso de los Esta-dos de reciente independencia, examinó la cuestión desi debía establecerse un plazo para el ejercicio de la


opción a notificar la sucesión respecto de un tratadomultilateral. Le pareció que se podían aducir argumen-tos a favor y en contra de tal plazo, y que estaría enmejores condiciones para adoptar una decisión cuandohubiese recibido las observaciones de los gobiernossobre el proyecto de artículos. En consecuencia, nocreyó oportuno incluir de momento ninguna disposi-ción al respecto en el proyecto de artículos.52. Para terminar, la Comisión señala que los artícu-los que ha formulado en el presente informe sobrela sucesión de Estados en materia de tratados contienenelementos de desarrollo progresivo y de codificacióndel derecho.

B.—Resolución aprobada por la Comisión

53. La Comisión, en su 1199.a sesión, celebrada el7 de julio de 1972, después de aprobar, a base de laspropuestas del Relator Especial, el texto del proyectode artículos y sus respectivos comentarios, aprobó poraclamación el siguiente proyecto de resolución :

La Comisión de Derecho Internacional,

Habiendo aprobado provisionalmente el proyecto de artículossobre la sucesión de Estados en materia de tratados,

Desea expresar al Relator Especial, Sir Humphrey Waldock,su profundo aprecio y agradecimiento. El proyecto de artículosy sus comentarios ilustran la contribución valiosísima que SirHumphrey Waldock, con su competencia, erudición y dedica-ción, ha aportado al desarrollo del derecho de los tratados.

C.—Proyecto de artículos sobre la sucesiónde Estados en materia de tratados

materia de tratados entre Estados *». Esta restriccióntambién halla expresión en el apartado a del párrafo 1del artículo 2, en el que se da al término «tratado»el mismo sentido que en la Convención de Viena, quelimita específicamente el término a «un acuerdo inter-nacional celebrado [...] entre Estados».3) De esto se desprendre que los presentes artículosno se han redactado para aplicarse a la sucesión deEstados en materia de tratados en los que son parteotros sujetos de derecho internacional, y en particularlas organizaciones internacionales. Al propio tiempo,la Comisión reconoció que los principios que contienentambién pueden ser aplicables hasta cierto punto conreferencia a tratados en los que son partes otros suje-tos de derecho internacional. En consecuencia, en elartículo 3 se ha formulado una reserva general sobreeste punto, análoga a la que figura en el artículo 3 dela Convención de Viena.4) En segundo lugar, el artículo 1 da efecto a la deci-sión de la Comisión según la cual los presentes artículosdeben limitarse a la sucesión de Estados en materiade tratados38. Al utilizar las palabras «a los efectosde la sucesión de Estados *», el artículo tiene por objetoexcluir del ámbito del articulado tanto la «sucesión degobiernos» como la «sucesión de otros sujetos de dere-cho internacional», en particular las organizacionesinternacionales. Esta restricción de su alcance hallanueva expresión en el apartado b del párrafo 1 delartículo 2, que establece que por el término «sucesiónde Estados» se entiende a los efectos del presenteproyecto «la sustitución de un Estado por otro en laresponsabilidad de las relaciones internacionales delterritorio *».

PARTE I

DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1.—Alcance de los presentes artículos

Los presentes artículos se aplican a los efectos de lasucesión de Estados en materia de tratados entre Estados.

Comentario

1) Este artículo corresponde al artículo 1 de la Con-vención de Viena sobre el derecho de los tratados36 ysu propósito es limitar el alcance de los presentesartículos en dos aspectos importantes.2) En primer lugar, este artículo da efecto a la decisiónde la Comisión, según la cual el alcance de los presentesartículos, lo mismo que los de la propia Convenciónde Viena, debe restringirse a materias que conciernana tratados celebrados entre Estados37. En consecuencia,destaca que las disposiciones que siguen sólo han deaplicarse «a los efectos de la sucesión de Estados en

36 Para todas las referencias a la Convención de Viena sobreel derecho de los t ra tados , véase Documentos Oficiales de laConferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho de losTratados, Documentos de la Conferencia (publicación de lasNaciones Unidas , N.° de venta : S.70.V.5.), pág . 311 .

37 Véase secc. A, párr. 43 supra.

Artículo 2.—Términos empleados

1. Para los efectos de los presentes artículos:

a) Se entiende por «sucesión de Estados» la susti-celebrado por escrito entre Estados y regido por el dere-cho internacional, ya conste en un instrumento único oen dos o más instrumentos conexos y cualquiera que seasu denominación particular ;

b) Se entiende por «Estado predecesor» el Estadotución de un Estado por otro en la responsabilidad delas relaciones internacionales del territorio ;

c) Se entiende por «Estado sucesor», el Estado queque ha sido sustituido por otro Estado a raíz de unasucesión de Estados ;

d) Se entiende por «fecha de la sucesión de Estados»ha sustituido a otro Estado a raíz de una sucesión deEstados ;

e) Se entiende por «tratado» un acuerdo internacionalla fecha en la que el Estado sucesor ha sustituido alEstado predecesor en la responsabilidad de las relacionesinternacionales del territorio al que se refiere la sucesiónde Estados ;

38 Ibid., párr. 42.


f) Se entiende por «Estado de reciente independen-cia» el Estado cuyo territorio, inmediatamente antesde la fecha de la sucesión, era un territorio dependientede cuyas relaciones internacionales era responsable elEstado predecesor ;

g) Se entiende por «notificación de sucesión» enrelación con un tratado multilateral toda notificación,cualquiera que sea su enunciado o denominación, hechapor un Estado sucesor a las partes o, según el caso, alos Estados contratantes o al depositario, en la cualmanifiesta su consentimiento en considerarse obligadopor el tratado ;

h) Se entiende por «plenos poderes», en relación conuna notificación de sucesión, un documento que emanade la autoridad competente de un Estado y por el que sedesigna a una o varias personas para representar alEstado que hace la notificación ;

i) Se entiende por «ratificación», «aceptación», y«aprobación», según el caso, el acto internacional asídenominado por el cual un Estado hace constar en elámbito internacional su consentimiento en obligarse porun tratado ;

j) Se entiende por «reserva» una declaración unila-teral, cualquiera que sea su enunciado o denominación,hecha por un Estado al firmar, ratificar, aceptar o apro-bar un tratado o al adherirse a él, con objeto de excluir omodificar los efectos jurídicos de ciertas disposicionesdel tratado en su aplicación a ese Estado ;

k) Se entiende por «Estado contratante» un Estadoque ha consentido en obligarse por el tratado, hayaentrado o no en vigor el tratado ;

l) Se entiende por «parte» un Estado que ha consen-tido en obligarse por el tratado y con respecto al cualel tratado está en vigor ;

m) Se entiende por «otro Estado parte» en relacióncon un Estado sucesor cualquier Estado, distinto delEstado predecesor, que sea parte en un tratado en vigoren la fecha de una sucesión de Estados con respecto alterritorio al que se refiere la sucesión de Estados ;

n) Se entiende por «organización internacional» unaorganización intergubernamental.

2. Las disposiciones del párrafo 1 sobre los términosempleados en los presentes artículos se entenderán sinperjuicio del empleo de esos términos o del sentido quese les pueda dar en el derecho interno de cualquierEstado.

Comentario

1) Este artículo sólo tiene por objeto, como lo indicansu título y la frase de introducción del párrafo 1, hacerconstar el significado de los términos que se empleanen el proyecto de articulado.2) El apartado a del párrafo 1 reproduce la definicióndel término «tratado» dada en el apartado a delpárrafo 1 del artículo 2 de la Convención de Vienasobre el derecho de los tratados. Es el resultado de las

conclusiones generales a que llegó la Comisión encuanto al alcance del presente proyecto de artículos ysus relaciones con la Convención de Viena39. En conse-cuencia, en todo el presente proyecto de artículos, aligual que en la Convención de Viena, el vocablo «tra-tado» se emplea como término general que comprendetodas las formas de acuerdo internacional celebrado porescrito entre Estados y regido por el derecho interna-cional, ya conste en un instrumento único o en dos omás insiramentos conexos y cualquiera que sea su deno-minación particular.

3) El apartado b del párrafo 1 especifica el sentidoen que se emplea el término «sucesión de Estados»en el proyecto de artículos y es de importancia funda-mental para toda la estructura del proyecto. La defi-nición corresponde al concepto de «sucesión de Esta-dos» que ha surgido del estudio de la materia por laComisión. En consecuencia, el término se emplea parareferirse exclusivamente a la sustitución de un Estadopor otro en la responsabilidad de las relaciones inter-nacionales en un territorio, dejando de lado toda conno-tación de transmisión de derechos u obligaciones alocurrir tal hecho. Los derechos y obligaciones quedimanan de una «sucesión de Estados» son los quese prevén expresamente en el presente proyecto deartículos40.4) La Comisión consideró que la expresión «en laresponsabilidad de las relaciones internacionales de unterritorio» era preferible a otras expresiones tales como«en la soberanía respecto del territorio» o «en la com-petencia para concertar tratados respecto del territorio»,ya que es la fórmula corrientemente utilizada en lapráctica de los Estados y resulta la más adecuada paraabarcar de un modo neutral cualquier caso concreto,independientemente del estatuto particular del territoriode que se trate (territorio nacional, territorio en fidei-comiso, mandato, protectorado, territorio dependiente,etc.). La palabra «responsabilidad» debe leerse en con-junción con las palabras «de las relaciones internacio-nales de un territorio» y no encierra ninguna nociónde «responsabilidad del Estado», materia que la Comi-sión está estudiante actualmente y respecto de la cualtambién se ha insertado una reserva general en elartículo 31 del piesente proyecto.

5) Los sentidos que en los apartados c, d y e delpárrafo 1 se atribuyen a los términos «Estado predece-sor», «Estado sucesor» y «fecha de la sucesión de Esta-dos» son simplemente consecuencia del significado quese da en el apartado b al término «sucesión de Estados»y no parecen exigir ningún comentario.

6) La expresión «Estado de reciente independencia»,definida en el apartado f del párrafo 1, significa unEstado que aparece a raíz de una sucesión de Estadosen un territorio que, inmediatamente antes de la suce-sión de Estados, era un territorio dependiente de cuyasrelaciones internacionales era responsable el Estado pre-decesor. Después de estudiar los varios tipos históricosde territorios dependientes (colonias, territorios en fidei-

39 Ibid., párr. 43.40 Ibid., párrs. 28 a 30.


comiso, mandatos, protectorados, etc.), la Comisiónllegó a la conclusión de que sus características no justi-ficaban en la actualidad regímenes diferentes desde elpunto de vista de las normas generales relativas a lasucesión de Estados en materia de tratados4I. En conse-cuencia, la definición comprende todo caso de logro deindependencia de un territorio que era dependiente,cualquiera que fuera su carácter. En cambio, quedanexcluidos de la definición los casos de los nuevos Esta-dos que surgen como resultado de una separación deuna parte de un Estado existente, de una unificación dedos o más Estados existentes o de una disolución de unEstado existente. Para diferenciar claramente estoscasos del caso del logro de la independencia por unterritorio anteriormente dependiente, se eligió la expre-sión «Estado de reciente independencia» en lugar de laexpresión más breve de «nuevo Estado».7) El apartado g del párrafo 1 define el término«notificación de sucesión». Este término implica el actopor el que un Estado sucesor hace constar en el planointernacional su consentimiento en considerarse obli-gado por un tratado multilateral basándose en el nexojurídico establecido antes de la fecha de la sucesión deEstados entre el tratado y el territorio a que se refiere lasucesión. El término «notificación de sucesión» pareceser el que los Estados y los depositarios utilizan máscorrientemente para designar cualquier notificación delconsentimiento de tal Estado sucesor en considerarseobligado. Por eso, la Comisión prefirió tal expresión aotras, tales como notificación o declaración de conti-nuidad, que también pueden encontrarse en la práctica.Para evitar cualquier malentendido en el empleo de untérmino determinado, después de las palabras «todanotificación», se añadió «cualquiera que sea su enun-ciado o denominación». A diferencia de la ratificación,la adhesión, la aceptación o la aprobación, la notifi-cación de sucesión no precisa hacerse mediante el depó-sito de un instrumento formal. El procedimiento paranotificar una sucesión es objeto del artículo 17, perobasta en general cualquier notificación que contengala requerida declaración de voluntad del Estado sucesor.La notificación de sucesión del Estado sucesor deberádirigirse a las partes o, según el caso, a los Estadoscontratantes o al depositario.8) La definición del término «plenos poderes» en

41 La Comisión reconoció que en el derecho tradicional dela sucesión de Estados, los Estados protegidos se distinguíanen cierto modo de las demás dependencias de un Estado. Así,se consideraba que los tratados del Estado protegido concer-tados antes de iniciarse la protección seguían en vigor ; y seconsideraba asimismo que los tratados concertados por laPotencia protectora específicamente en nombre del Estadoprotegido seguían en vigor respecto del Estado protegidodespués de la terminación del protectorado. Pero la Comisiónno creyó que en la actualidad una codificación del derechode la sucesión de Estados tuviera que prever el caso de los«Estados protegidos». La Comisión discutió también la cuestiónde si debía incluirse en el proyecto alguna disposición especialrelativa a los posibles casos que podrían presentarse en lofuturo de una sucesión de Estados relacionada con un «Estadoasociado». No obstante, le pareció que los acuerdos en quese basaban tales asociaciones variaban considerablemente yque la norma que habría de aplicarse dependería de las cir-cunstancias particulares de cada asociación.

relación con una notificación de sucesión (apartado hdel párrafo 1) corresponde a la dada al mismo términoen el apartado c del párrafo 1 del artículo 2 de la Con-vención de Viena sobre el derecho de los tratados. Lasdefiniciones de los términos y expresiones «ratifica-ción», «aceptación» y «aprobación» (apartado i delpárrafo 1), «reserva» (apartado j del párrafo 1), «Estadocontratante» (apartado k del párrafo 1), «parte» (apar-tado 1 del párrafo 1) y «organización internacional»(apartado n del párrafo 1) coinciden con las correspon-dientes de la Convención de Viena y se usan con elsentido que se les da en esa Convención.9) Al redactar las normas relativas a la sucesión enmateria de tratados, especialmente en materia de trata-dos bilaterales, se necesita una expresión convenientepara designar a las otras partes en los tratados celebra-dos por el Estado predecesor y respecto de las cuales seplantea el problema de la sucesión. No cabe utilizarla expresión «tercer Estado», que tiene ya un sentidotécnico en la Convención de la Viena sobre el derechode los tratados, a saber un «Estado que no * es parteen el tratado» (artículo 2, párrafo 1, apartado h).Hablar sencillamente de «la otra parte en el tratado»no parece enteramente satisfactorio ya que la cuestiónde la sucesión interesa a la situación triangular delEstado predecesor, el Estado sucesor y el otro Estadoque celebró el tratado con el Estado predecesor. Ade-más, la expresión «otra parte» se ha usado demasiadoa menudo —y se usa con demasiada frecuencia en laConvención de Viena— en su sentido general corrientepara que sea aceptable en los presentes artículos conun sentido especial. Por ello parece necesario hallarotra expresión que sirva como término técnico paradenotar a las otras partes en un tratado celebrado porel Estado predecesor. La Comisión consideró que laexpresión «otro Estado parte» se prestaba a tal fin yen consecuencia la incluyó con la definición correspon-diente en el artículo 2 como apartado m del párrafo 1.10) Por último, el várrafo 2 corresponde al párrafo 2del artículo 2 de la Convención de Viena sobre el dere-cho de los tratados. La disposición tiene por objeto dejara salvo en materia de terminología la posición de losEstados con respecto a sus leyes y usos internos.

Artículo 3.—Casos no comprendidos en elámbito de los presentes artículos

El hecho de que los presentes artículos no se apliquena los efectos de la sucesión de Estados en lo que respectaa los acuerdos internacionales celebrados entre Estadosy otros sujetos de derecho internacional o en lo que res-pecta a los acuerdos internacionales no celebrados porescrito no afectará :

a) A la aplicación a esos casos de cualquiera de lasnormas enunciadas en los presentes artículos a que estu-vieren sometidos en virtud del derecho internacionalindependientemente de estos artículos ;

V)Â A la aplicación entre Estados de los presentesartículos a los efectos de la sucesión de Estados enmateria de acuerdos internacionales en los que fuerenasimismo partes otros sujetos de derecho internacional.


Comentario

1) Este artículo corresponde al artículo 3 de la Con-vención de Viena sobre el derecho de los tratados. Supropósito es sencillamente impedir cualquier interpre-tación errónea que pueda derivarse de la limitaciónexpresa del ámbito del proyecto de artículos a la suce-sión de Estados en materia de tratados celebrados porescrito entre Estados.2) La reserva contenida en el apartado a reconoceque algunas de las disposiciones del proyecto puedenser de aplicación general y pertinentes también en loscasos excluidos del ámbito de los presentes artículos.En consecuencia, se reserva la posibilidad de la «apli-cación a esos casos de cualquiera de las normas enun-ciadas en los presentes artículos a que estuvieren some-tidos en virtud del derecho internacional independien-temente de estos artículos».3) La reserva contenida en el apartado b se basa enuna disposición añadida por la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre el derecho de los tratados alproyecto de artículos sobre el derecho de los tratadospreparado por la Comisión. Dicha reserva salvaguardala aplicación de las normas enunciadas en el proyectode artículos a las relaciones entre Estados a los efectosde la sucesión de Estados en materia de acuerdos inter-nacionales en los que fueren parte no solamente Estadossino también otros sujetos de derecho internacional.La reserva destaca el carácter general de la codificacióndel derecho sobre la sucesión de Estados enunciado enel presente proyecto de artículos en lo que respectaa las relaciones entre Estados, pese a la limitación for-mal del alcance del proyecto de artículos a la sucesiónde Estados en materia de tratados entre Estados.4) Sin embargo, aparte de los cambios de redacciónindispensables, este artículo difiere del artículo 3 de laConvención de Viena sobre el derecho de los tratadosen algunos aspectos. En primer lugar, se han omitidolas palabras «o entre esos otros sujetos de derechointernacional» que figuran en la frase de introducción,dado que un caso de sucesión entre sujetos de derechointernacional distintos de los Estados no es una «suce-sión de Estados». En segundo lugar, el artículo nocontiene una disposición que corresponda al apartado adel artículo 3 de la Convención de Viena, ya que esadisposición no tiene nada que ver con el presenteproyecto de artículos. Por último, el texto del apartado bdel artículo, en particular el empleo de las palabras«entre Estados», es una adaptación del texto del apar-tado c del artículo 3 de la Convención de Viena a lasnecesidades de redacción en el presente contexto.

Artículo 4.—Tratados constitutivosde organizaciones internacionales y tratadosadoptados en el ámbito de una organización

internacionalLos presentes artículos se aplicarán a los efectos de

la sucesión de Estados respecto de : ft ¡a) Todo tratado que sea el instrumento constitutivo

de una organización internacional sin perjuicio de lasnormas relativas a la adquisición de la calidad de miem-

bro y sin perjuicio de cualquier otra norma pertinentede la organización ;

b) Todo tratado adoptado en el ámbito de una orga-nización internacional sin perjuicio de cualquier normapertinente de ésta.

Comentario

1) Este artículos es paralelo al artículo 5 de la Conven-ción de Viena sobre el derecho de los tratados. Lomismo que en el caso del derecho general de los trata-dos, parece esencial hacer que la aplicación de lospresentes artículos a los tratados que sean instrumentosconstitutivos de una organización internacional estésujeta a cualquier norma pertinente de la organización.Esto es tanto más necesario cuanto que la sucesión enmateria de instrumentos constitutivos está forzosamentevinculada a la cuestión de la adquisición de la calidadde miembro, que en muchas organizaciones está sujetaa condiciones particulares y que, por lo tanto, haceintervenir el derecho de las organizaciones internacio-nales. Esta fue de hecho una de las razones que movie-ron a la Comisión en 1967 a dejar de lado por elmomento la cuestión de la sucesión con respecto a lacalidad de miembro de organizaciones internacionales42.2) Las organizaciones internacionales cobran múltiplesformas y difieren considerablemente en su reglamen-tación de la calidad de miembro. En muchas organiza-ciones, la calidad de miembro, que no sea de miembrooriginario, está sujeta a un proceso formal de admisión.Cuando ocurre así, la práctica parece haber establecidoactualmente el principio de que un nuevo Estado notiene derecho automáticamente a convertirse en parteen el tratado constitutivo y en miembro de la organiza-ción como Estado sucesor, simplemente debido a queen la fecha de la sucesión su territorio estaba sujetoal tratado y dentro del ámbito de la organización. Elprecedente más importante en la evolución de este prin-cipio es el caso de la admisión del Pakistán en lasNaciones Unidas en 1947. La Secretaría recomendóentonces al Consejo de Seguridad que el Pakistán fueraconsiderado como un nuevo Estado formado por sepa-ración de la India. Siguiendo esta recomendación elConsejo de Seguridad consideró que la India seguíasiendo Miembro de las Naciones Unidas y recomendóque se admitiera al Pakistán como nuevo Miembro ;tras un debate, la Asamblea General aprobó esta solu-ción del caso. Posteriormente, la cuestión general seremitió a la Sexta Comisión que, entre otras cosas,comunicó :

2. Que cuando se crea un nuevo Estado, cualesquiera quesean su territorio y población y tanto si forma como si noforma parte de un Estado Miembro de las Naeiones Unidas,el nuevo Estado no puede, con arreglo al sistema previsto porla Carta, proclamar su condición de Miembro de las NacionesUnidas a menos que haya sido formalmente admitido comotal en virtud de las disposiciones de la Carta43.

42 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1967, vol. II, pág. 383, documento A/6709/Rev.l, párr. 41.

43 Ibid., 1962, vol. II, pág. 120, documento A/CN.4/149 yAdd.l, párrs. 15 y 16.


Los nuevos Estados se han considerado, pues, conderecho a llegar a ser miembros de las Naciones Unidassólo por admisión y no por sucesión. La misma prácticase ha seguido con respecto a la adquisición de la calidadde miembro de los organismos especializados y demuchas otras organizaciones M.

3) La práctica de excluir la sucesión es más clara enlos casos en que la calidad de miembro de la organiza-ción depende de un procedimiento formal de admisiónpero no se limita a estos casos. Parece extenderse a loscasos en que la adhesión al tratado constitutivo o suaceptación basta para entrar en la organización, peroen que la calidad de miembro de la organización es unelemento substancial en la aplicación del tratado. Asípues, cualquier Miembro de las Naciones Unidas puedeconvertirse en miembro de la OMS simplemente pormedio de la aceptación de la Constitución de la OMS,pero no se admiten en la práctica de la OMS «notifi-caciones de sucesión» de nuevos Estados, ni siquieracuando estos Estados estaban sujetos al régimen de laConstitución antes de su independencia y son ahoraMiembros de las Naciones Unidas45. La situación essimilar con respecto a la OCMI, y su Secretario Generalla explicó a Nigeria como sigue :

De conformidad con las disposiciones del artículo 9 de laConvención, la Federación de Nigeria fue aceptada comomiembro asociado de la OCMI el 19 de enero de 1960. Conposterioridad a esa fecha, Nigeria obtuvo la independenciae ingresó en las Naciones Unidas. El Secretario General [dela OCMI] ha señalado a la atención de Nigeria que la Con-vención no contiene disposición alguna en virtud de la cualun miembro asociado se convierta automáticamente en miembrocon plenos derechos y ha comunicado a Nigeria el procedi-miento que debe seguir conforme a los artículos 6 y 57 dela Convención, si desea ser miembro de la organización. Ensu cuarto período de sesiones el Consejo ha aprobado lagestión realizada por el Secretario General46.

En otras palabras, cuando se trata de la calidad demiembro de la organización, el nuevo Estado no puedesimplemente notificar al depositario su sucesión, me-diante una notificación hecha de conformidad, porejemplo, con el artículo 17 del presente proyecto deartículos, sino que debe proceder de conformidad conla vía prescrita para adquirir la calidad de miembro jenel tratado constitutivo, o sea el depósito de un instru-mento de aceptación47.4) Por otra parte, cuando un tratado multilateralcrea una asociación más débil entre sus partes, sinningún trámite formal de admisión, parece que la regla

44 Ibid., págs. 143 y 144, documento A/CN.4/150, párr. 145.Véase también, para un examen general de la sucesión en lacalidad de miembro de organizaciones internacionales, Inter-national Law Association, The Effect of Independence onTreaties : A Handbook, Londres, Stevens, 1965, capítulo 12 ;empero, las clasificaciones adoptadas en ese capítulo parecenbasarse en la hipótesis de que la «sucesión» es necesariamenteun proceso que opera automáticamente.

45 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1962, vol . I I , págs. 143 y 144, documento A / C N . 4 / 1 5 0 , párr . 145.

46 Ibid., pág. 137, pár r . 98 ; también ibid., págs . 143 y 144,pár r . 145.

47 La O A C I y la U I T consti tuyen ejemplos de otras organi-zaciones en las que se aplica el mismo pr incipio .

general prevalece y que un nuevo Estado puede conver-tirse en parte y en miembro de la asociación remitiendouna notificación de sucesión al depositario. Así, elGobierno suizo, como depositario, ha aceptado las noti-ficaciones de sucesión de nuevos Estados con respectoa la Convención de Berna (1886) y Actas de revisiónulteriores que forman la Unión Internacional para laProtección de las Obras Literarias y Artísticas48 y hahecho lo mismo con respecto al Convenio de París(1883) y a las distintas Actas de revisión ulterioresque forman la Unión Internacional para la Protecciónde la Propiedad Industrial49. Esta práctica parece habercontado con la aprobación de las demás partes en losinstrumentos.

5) Algunos tratados constitutivos establecen expresa-mente el derecho de sucesión con respecto a la calidadde miembro, especialmente para los Estados cuyo terri-torio estuvo «representado» en la Conferencia en quese redactó el tratado. Estos tratados están comprendidosen el artículo 9 del presente proyecto de artículos y semencionan en el comentario a ese artículo. La sucesióncon respecto a la calidad de miembro está entoncesevidentemente abierta al nuevo Estado propiamentecalificado : pero el derecho del nuevo Estado es underecho conferido por el tratado y no un verdaderoderecho de sucesión. Esta quizá sea la explicación de lapráctica respecto a la calidad de miembro de la CortePermanente de Arbitraje50. Las Convenciones de LaHaya de 1899 y 1907 para el arreglo pacífico de losconflictos internacionales disponían que : a) los Estadosrepresentados en las Conferencias de la Paz o invitadosa ellas podían ratificar las Convenciones o adherirsea ellas, y b) la adhesión de otros Estudos sería objetode un «acuerdo ulterior entre las Potencias contra-tantes»51. Por decisiones de 1955, 1957 y 1959, el Con-sejo Administrativo de la Corte indicó al Gobierno delos Países Bajos, en su calidad de depositario, quepreguntara a los nuevos Estados si se considerabanparte en alguna de las Convenciones. Se consultó a todaslas partes contratantes en las Convenciones antes deenviar la invitación, de modo que éste puede conside-rarse un caso de acuerdo posterior para crear un derechode sucesión. Si no es así, el caso parece pertenecer alos mencionados supra en el párrafo 4 del presentecomentario, donde el elemento relativo a la calidad demiembro no es suficientemente significativo para dero-gar los principios generales de la sucesión de Estadosrespecto de tratados multilaterales.

6) En el caso de algunas organizaciones, la cuestiónde la sucesión puede complicarse por el hecho de queel tratado constitutivo admite la posibilidad de que losterritorios dependientes adquieran la calidad de miem-bro separado o asociado. Ejemplos de tales organiza-ciones son la OMS, la UIT, la UNESCO y la UPU. La

48 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1968, vol. II, págs. 11 a 24, documento A/CN.4/200 y Add.ly 2, párrs. 20 a 98.

50 Ibid., págs. 26 a 30, párrs. 109 a 127.51 Ibid., pág. 25, párr. 104.49 Ibid., págs . 54 a 69, pá r r s . 246 a 314.


práctica con respecto a esta calidad de miembro sepa-rado o asociado no ha sido totalmente uniforme. Lasdos «Uniones» (UIT y UPU) parecen, en general, haberpermitido una sucesión en la calidad de miembro si elnuevo Estado tenía va una identidad separada durantesu existencia como territorio dependiente con calidadde miembro, pero han insistido en la «admisión» o«adhesión» cuando éste había sido meramente una partede un miembro colectivo «dependiente», es decir, unade varias dependencias agrupadas como un solo miem-bro 52. La mayoría de los nuevos Estados han experi-mentado, pues, una interrupción formal de su calidad demiembros de las dos Uniones durante el período com-prendido entre la fecha de la independencia y la de suadmisión o adhesión en calidad de miembro. Por otraparte, parece habérselos considerado de facto duranteeste período como si continuaran perteneciendo a lasUniones. En cuanto a los otros dos organismos, ni laOMS ni la UNESCO reconocen ningún procedimiento desucesión por el cual un miembro asociado pueda conver-tirse en miembro de pleno derecho al obtener su inde-pendencia 53. Ambas organizaciones exigen que los nue-vos Estados cumplan con los procedimientos normalesde admisión aplicables a los Miembros de las NacionesUnidas o, según el caso, a otros Estados. Sin embargo,ambas organizaciones adoptaron al mismo tiempo elprincipio de que un antiguo miembro asociado que,después de su independencia, indica su deseo de con-vertirse en miembro, permanece sujeto a las obliga-ciones y conserva los derechos de un miembro asociadohasta que obtiene la calidad de miembro de plenoderecho.

7) En lo que respecta a los tratados adoptados enel ámbito de una organización internacional, una vezmás la calidad de miembro de la organización puedeser un factor que se deba tener en cuenta con respectoa la participación de un nuevo Estado en esos tratados.Esto es necesariamente así cuando la participación enel tratado está indisolublemente ligada a la calidad demiembro de la organización. En otros casos, cuandono existe ninguna verdadera incompatibilidad con elobjeto y el fin del tratado, la admisión en calidad demiembro puede ser una condición previa para notificarla sucesión en tratados multilaterales adoptados en elámbito de una organización, pero el requisito de admi-sión no excluye la posibilidad de que un nuevo Estadollegue a ser parte por «sucesión» y no por «adhesión».Así, no obstante que el Acuerdo relativo al tránsito delos servicios aéreos internacionales (1944) está única-mente abierto a la aceptación de los miembros de laO AC I 54, después de su ingreso en la Organizaciónvarios Estados recién emancipados reclamaron el dere-cho a considerar que seguían siendo partes en el mismoy esta pretensión no fue discutida por el depositario(los Estados Unidos de América) ni por las otras partes

en el Acuerdo55. Del mismo modo, aunque es necesarioser miembro de la UNESCO o de las Naciones Unidaspara participar en el Acuerdo para la importación deobjetos de carácter educativo, científico o cultural(1950)56, esto no ha impedido que algunos Estadosde reciente independencia, luego de adquirir la calidadde miembros, hayan notificado que se considerabansucesores en este Acuerdo57. Además, otros diecisieteEstados de reciente independencia han transmitido noti-ficaciones de sucesión en la Convención de 1946 sobreprerrogativas e inmunidades de las Naciones Unidas58

que, en virtud de su artículo final (sección 31), estáabierta únicamente a la adhesión de los Miembros dela Organización.8) En el caso de los convenios internacionales deltrabajo, que también dan por sentado que sus partescontratantes serán miembros de la OIT, dicha orga-nización ha utilizado la calidad de miembro como unmedio de adquirir la calidad de sucesor en los conve-nios del trabajo. A partir del caso del Pakistán en 1947,ha surgido una práctica en virtud de la cual, al seradmitido como miembro, cada Estado de reciente inde-pendencia formula una declaración en la que reconoceque continúa acatando las obligaciones contraídas res-pecto de su territorio por su predecesor. Esta práctica,iniciada por conducto de la secretaría de la organiza-ción, tuvo una o dos excepciones en sus primeras eta-pas 59, pero ahora ha pasado a ser tan invariable quese ha dicho que resultaría inconcebible que en lo suce-sivo un nuevo Estado se hiciese miembro sin recono-cerse obligado por los convenios del trabajo aplicablesrespecto de su territorio a partir de la fecha de suindependencia. Además, si bien estas declaraciones seformulan en relación con la admisión en calidad demiembro y por consiguiente algún tiempo después de lafecha de la independencia, son tratadas como equiva-lentes a notificaciones de sucesión, y se considera quelos convenios del trabajo pertinentes obligan al nuevoEstado desde la fecha de su independencia.

52 Ibid., 1970, vol. II, pág. 66, documento A/CN.4/225.53 Véase International Law Association, The Effect... (op.

cit.), págs. 256 a 258, 327 a 330 y 334 a 339.54 Artículo VI. Véase Naciones Unidas, Recueil des Traités,

vol. 84, pág. 397.

55 Pakistán (1948), Ceilán (1957), Federación Malaya (1959),Madagascar (1962) y Dahomey (1963) ; véase Naciones Unidas,Documentation concernant la succession d'Etats (publicaciónde las Naciones Unidas, N.° de venta : E/F.68.V.5), págs. 224a 226.

56 Artículo IX. Véase Naciones Unidas, Recueil des Traités,vol. 131, pág. 33. Según este artículo puede invitarse a otrosEstados a que se hagan partes en el Acuerdo, pero no hayconstancia de que se hayan extendido tales invitaciones.

57 Ghana (1958), Malasia (1959), Nigeria (1961), Zaire (1962),Sierra Leona (1962), Chipre (1963), Rwanda (1964), Trinidady Tabago (1966), Malta (1968) y Mauricio (1969) ; véaseNaciones Unidas, Traités multilatéraux pour lesquels le Secré-taire général exerce les fonctions de dépositaire : état, au31 décembre de 1971, des signatures, ratifications, adhésions, etc.(publicación de las Naciones Unidas, N.° de venta : E.72.V.7),págs. 320 y 321.

58 Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 1, pág. 15 [eltexto español figura en anexo a la resolución 22 A (I) de laAsamblea General].

59 Ceilán (1948), Viet-Nam (1950) y Libia (1952) prefirierondeclarar que examinarían con la mayor brevedad la cuestiónde ratificar formalmente los convenios. Indonesia (1950) for-muló primeramente una declaración análoga, pero luego decidióasumir la posición que consideraba que seguía obligada porlas ratificaciones de su predecesor.


9) Algunos tratados multilaterales, además, puedenser adoptados en el ámbito de un órgano de una orga-nización internacional, pero sin ser de otro modo dis-tintos de los tratados adoptados en conferencias diplo-máticas. Son ejemplos de esto la Convención de 1953sobre los derechos políticos de la mujer y la Conven-ción de 1957 sobre la nacionalidad de la mujer casada,que fueron aprobadas por resoluciones de la AsambleaGeneral. Es verdad que estas Convenciones están abier-tas a la firma de cualquier Miembro de las NacionesUnidas ; pero también lo están a la firma de cualquiermiembro de un organismo especializado o de cualquierparte en el Estatuto de la Corte Internacional de Jus-ticia, así como de cualquier Estado invitado por laAsamblea General ; la calidad de miembro de la orga-nización tiene poca importancia respecto de las conven-ciones. A fortiori, entonces, el hecho de que un tratadohaya sido aprobado en el ámbito de una organizaciónno es óbice para que un Estado de reciente indepen-dencia se haga parte en el mismo por «sucesión» y nopor «adhesión» 60.10) Hechas estas consideraciones, cabe incluso pre-guntarse si el derecho de sucesión se aplica a los instru-mentos constitutivos de organizaciones internacionales.Por ejemplo, el derecho de participación de un Estadode reciente independencia en tratados multilaterales envigor mediante notificación de la sucesión no se puedehacer extensivo normalmente a los instrumentos consti-tutivos de una organización internacional porque laparticipación de éstos suele estar regida, según se indicaen los párrafos anteriores, por las normas de cada orga-nización relativas a la adquisición de la calidad demiembro. Por otra parte, algunas organizaciones inter-nacionales, tales como ciertas uniones, no tienen, enrigor, normas que regulen la adquisición de la calidadde miembro. En estas organizaciones el derecho desucesión en materia de tratados ha sido aplicado aveces, y se puede aplicar, a la participación de unEstado de reciente independencia en los respectivosinstrumentos constitutivos de tales organizaciones. Ade-más, ha habido casos, en relación con la disolución deuna unión de Estados, en los que la cuestión de la par-ticipación de los Estados separados en la organizaciónha sido resuelta aplicando el derecho relativo a la suce-sión en materia de tratados. Por otra parte, la sucesiónrespecto de un instrumento constitutivo no está vincu-lada necesariamente con la cuestión de la calidad demiembro. Por ejemplo, la norma de la «movilidad delámbito del tratado» se aplica en el caso de los tratadosconstitutivos de organizaciones internacionales. Enresumen, aunque las normas de sucesión de Estadosfrecuentemente no se aplican respecto de los instru-mentos constitutivos de organizaciones internacionales,sería incorrecto afirmar que no se aplican en absolutoa esta categoría de tratados. En principio, tienen pre-lación las normas pertinentes de la organización, peroéstas no excluyen totalmente la aplicación de las nor-

mas generales de la sucesión de Estados en materiade tratados cuando el tratado es el instrumento consti-tutivo de una organización internacional.11) En cuanto a los «tratados adoptados en el ámbitode una organización internacional», es evidente queexiste la posibilidad de que las organizaciones insti-tuyan sus propias normas para regular las cuestionesde sucesión. Por ejemplo, como ya se ha dicho, la OITha establecido una práctica invariable según la cualel Estado «sucesor» miembro de la organización asumelas obligaciones de los convenios de la OIT aplicablesanteriormente en el territorio respectivo. Sin tomar posi-ción alguna sobre si esta práctica particular tiene elrango de costumbre o de norma interna de esa orga-nización, la Comisión considera que es necesaria unareserva general en favor de las normas pertinentes delas organizaciones que abarque esas prácticas respectode los tratados adoptados en el ámbito de una organi-zación internacional.12) Por consiguiente, el principio básico aplicable aambas categorías de tratados reguladas en el artículoes el mismo, a saber, que las normas de la sucesiónde Estados en materia de tratados se aplican a esascategorías «sin perjuicio» de las normas pertinentes dela organización de que se trate. Pero, teniendo pre-sente la importancia fundamental de las normas sobrela adquisición de la calidad de miembro en relacióncon la sucesión de Estados respecto de instrumentosconstitutivos, la Comisión consideró conveniente men-cionar especialmente las normas relativas a la adqui-sición de la calidad de miembro en los casos en queintervienen instrumentos constitutivos. En consecuen-cia, como esta cuestión sólo se plantea con los instru-mentos constitutivos, la Comisión ha dividido el artículoen dos apartados, y en el primero ha mencionado expre-samente las «normas relativas a la adquisición de lacalidad de miembro» y «cualquier otra norma perti-nente de la organización».13) En cuanto al significado del término «normas»empleado en el artículo 4, quizá convenga recordar ladeclaración hecha por el Presidente del Comité deRedacción de la Conferencia de las Naciones Unidassobre el derecho de los tratados, en el sentido de quela expresión «normas» del artículo correspondiente dela Convención sobre el derecho de los tratados se aplicatanto a las normas escritas como a las normas consue-tudinarias no escritas de la organización, pero no a lassimples prácticas que no han alcanzado la categoríade normas jurídicas obligatorias 61.14) Por haber incluido en el artículo que se examinaestas disposiciones generales sobre la aplicación de lasnormas enunciadas en el proyecto a los instrumentosconstitutivos de organizaciones internacionales y a lostratados adoptados en el ámbito de organizaciones inter-nacionales, la Comisión no ha formulado reservasexpresas a este respecto en otros artículos.

60 Cinco Estados han remitido notificaciones de sucesión alSecretario General de las Naciones Unidas respecto de laConvención sobre los derechos políticos de la mujer y otrossiete Estados respecto de la Convención sobre la nacionalidadde la mujer casada. Véase Naciones Unidas, Traités multi-latéraux..., 1971 (op. cit.), págs. 331, 332 y 338.

61 Véase Documentos Oficiales de la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre el Derecho de los Tratados, primerperíodo de sesiones, Actas resumidas de las sesiones plenariasy de las sesiones de la Comisión Plenaria (publicación de lasNaciones Unidas, N.° de venta : S.68.V.7), pág. 162, 28.a sesiónde la Comisión Plenaria, párr. 15.


Artículo 5.—Obligaciones impuestas por eldprecho internacional independientemente

de un tratado

El hecho de que un tratado no esté en vigor respectode un Estado sucesor como resultado de la aplicación delos presentes artículos no menoscabará en nada el deberde todo Estado de cumplir cualquier obligación enun-ciada en el tratado a la que esté sometido en virtud delderecho internacional independientemente de ese tra-tado.

Comentario

El artículo 5 está basado en el artículo 43 de laConvención de Viena sobre el derecho de los tratados,que reproduce casi literalmente el artículo 40 delproyecto de artículos de la Comisión. El artículo 43 esuna de las disposiciones generales de la Parte V de laConvención de Viena, relativa a la nulidad, terminacióny suspensión de la aplicación de los tratados. En elcomentario de la Comisión sobre su proyecto deartículo 40 se explicaban de la siguiente manera lasrazones por las que se lo incluía :

[...] la Comisión estimó que, aun cuando podía considerarseque la cuestión era axiomática, convenía indicar que la termi-nación de un tratado no eximía a las partes del cumplimientode las obligaciones enunciadas en el tratado a las que tambiénestuviesen sujetas en virtud de cualquier otra norma dederecho internacional62.

Por las mismas razones, la Comisión juzgó conve-niente incluir en la Parte I del proyecto de artículosque se examina una disposición general en la que sedice inequívocamente que, en caso de sucesión de Esta-dos, el hecho de que un tratado no siga en vigor comoresultado de la aplicación de dichos artículos no exi-mirá en modo alguno al Estado sucesor de las obliga-ciones enunciadas en el tratado que sean además obli-gaciones a las que estaría sometido en virtud del dere-cho internacional independientemente de ese tratado.

Artículo 6.—Casos de sucesión de Estadoscomprendidos en los presentes artículos

Los presentes artículos se aplicarán únicamente a losefectos de una sucesión de Estados que ocurra de con-formidad con el derecho internacional y, en particular,con los principios de derecho internacional incorporadosen la Carta de las Naciones Unidas.

Comentario

1) Cuando la Comisión prepara un proyecto de artícu-los para codificar las normas del derecho internacionalgeneral, da por supuesto normalmente que tales artícu-los han de aplicarse a hechos que ocurran y a situa-ciones que existan en conformidad con el derecho inter-nacional. En consecuencia, no declara por lo generalque su aplicación queda así limitada. Sólo cuando

62 Ibid., Documentos de la Conferencia (publicación de lasNaciones Unidas, N.° de venta : S.70.V.5), pág. 61.

alguna cuestión que no esté en conformidad con elderecho internacional requiere un régimen o una men-ción específicos, la Comisión se ocupa de hechos ode situaciones que no son compatibles con el derechointernacional. Así, en su proyecto de artículos sobreel derecho de los tratados, la Comisión incluyó, entreotras, disposiciones expresas sobre los tratados obte-nidos por coacción y los tratados que estén en oposi-ción con normas del jus cogens, así como ciertas reser-vas con respecto a determinadas cuestiones de respon-sabilidad del Estado, la ruptura de hostilidades y elcaso de un Estado agresor. Pero la Comisión, y la Con-ferencia sobre el derecho de los tratados, presumieronen los demás casos que las disposiciones de la Conven-ción sobre el derecho de los tratados se aplicarían ahechos que ocurran y a situaciones establecidas enconformidad con el derecho internacional.

2) Algunos miembros de la Comisión consideraronque bastaría confiar en la misma presunción generalal redactar los presentes artículos y que era innecesarioespecificar que los artículos se aplicarían únicamentea los efectos de una sucesión de Estados que ocurrierade conformidad con el derecho internacional. Otrosmiembros opinaron que, en lo que se refería en parti-cular a los traspasos de territorio, convenía subrayarque sólo los traspasos efectuados en conformidad conel derecho internacional estarían comprendidos en elconcepto de «sucesión de Estados» para los fines delos presentes artículos. Como el hecho de especificarel elemento de conformidad con el derecho internacio-nal respecto de una categoría de sucesión de Estadospodía dar lugar a errores de interpretación en cuantoa la existencia de ese elemento en otras categorías desucesión de Estados, la Comisión decidió incluir entrelos artículos generales una disposición para salvaguardarla cuestión de la legitimidad de la sucesión de Estadosque es objeto de los presentes artículos. En consecuen-cia, el artículo 6 dispone que los presentes artículosse aplicarán únicamente a los efectos de una sucesiónde Estados que ocurra de conformidad con el derechointernacional.

Artículo 7.—Acuerdos para la transmisión deobligaciones o derechos convencionales de unEstado predecesor a un Estado sucesor

1. Las obligaciones o los derechos de un Estado pre-decesor dimanantes de tratados en vigor respecto de unterritorio en la fecha de una sucesión de Estados nopasarán a ser obligaciones o derechos del Estado sucesorpara con otros Estados partes en esos tratados por elsolo hecho de que el Estado predecesor y el Estado suce-sor hayan celebrado un acuerdo por el cual disponganque tales obligaciones o derechos se transmitirán alEstado sucesor.

2. No obstante la celebración de tal acuerdo, los efec-tos de una sucesión de Estados en los tratados que, en lafecha de esa sucesión de Estados, estén en vigor respectodel territorio de que se trate se regirán por los presentesartículos.


Comentario

1) El artículo 7 se ocupa de los efectos jurídicos deacuerdos por los cuales, en caso de sucesión de Estados,el Estado predecesor y el sucesor han procurado esta-blecer una disposición para transmitir al sucesor obliga-ciones y derechos del predecesor derivados de tratadosanteriormente aplicables al territorio correspondiente.Estos acuerdos, denominados comúnmente «acuerdosde transmisión», han sido muy frecuentes, sobre todo,aunque no exclusivamente, en los casos en que territo-rios dependientes se convirtieron en Estados soberanosdurante el proceso de descolonización de la posguerra.2) Algunos de los Estados de reciente independenciaque no celebraron acuerdos de transmisión, no hanadoptado oficialmente ninguna medida para dar a cono-cer su actitud general respecto de la sucesión en materiade tratados ; tal es la situación, por ejemplo, de losEstados nacidos de los que fueron territorios francesesde Africa. Sin embargo, muchos Estados de recienteindependencia han hecho declaraciones unilaterales decarácter general, en una u otra forma, por las cualesadoptaron determinada posición —negativa o de otraíndole— en cuanto a la transmisión de tratados concer-tados por el Estado predecesor con respecto a su terri-torio. Esas declaraciones, si bien guardan afinidadescon los acuerdos de transmisión, son tipos de actosjurídicos claramente distintos y, por ello, se examinanpor separado en el artículo 8 del proyecto. El artículoque se examina se refiere tan sólo a los acuerdos entreel Estado predecesor y el sucesor cuyo objeto es dispo-ner la transmisión de tratados.3) La celebración de «acuerdos de transmisión»parece deberse en primer lugar al hecho de que elReino Unido siguió la costumbre de proponer acuerdosde transmisión a sus territorios de ultramar al surgiréstos como Estados independientes y al hecho de quemuchos de estos territorios concertaron tales acuerdos.Nueva Zelandia concertó también un acuerdo de trans-misión con Samoa Occidental63 del mismo tipo que losacuerdos del Reino Unido con sus territorios de ultra-mar, y lo mismo hizo Malasia con Singapur cuandoéste se separó de Malasia64. Entre Italia y Somalia65

y entre los Países Bajos e Indonesia66 se celebraron

63 Canje de notas de 30 de noviembre de 1962 (NacionesUnidas, Recueil des Traités, vol. 476, pág. 3).

64 Acuerdo entre Malasia y Singapur relativo a la separaciónde Singapur de Malasia como Estado independiente y soberano,firmado en Kuala Lumpur el 7 de agosto de 1965. Véase eldocumento A /CN.4 /263 [suplemento preparado por la Secre-taría de las Naciones Unidas a Documentation concernant lasuccession d'Etats (op. cit.)], Singapur, Tratados.

65 Tratado de amistad (con canje de notas) entre Italia ySomalia, Mogadiscio, 1.° de julio de 1960. Para el texto originalitaliano, véase Diritto Internazionale, vol. XVI, 1962, págs. 440a 442 ; traducción al inglés en Naciones Unidas, Documen-tation concernant la succession d'Etats (op. cit.), págs. 169 y

66 Proyecto de acuerdo sobre medidas transitorias incluido enel Acuerdo de la Conferencia de Mesa Redonda entre elGobierno del Reino de los Países Bajos y el Gobierno de laRepública de Indonesia de 27 de diciembre de 1949 (NacionesUnidas, Recueil des Traités, vol. 69, pág. 266).

acuerdos análogos. En cuanto a Francia, este país cele-bró acuerdos de transmisión de carácter global con Laosy Viet-Nam ", respectivamente, y un acuerdo en tér-minos más concretos con Marruecos 68, pero no pareceque los acuerdos de transmisión hayan sido prácticacorriente entre Francia y sus ex territorios africanos 69'.Las condiciones de estos acuerdos varían en cierta me-dida, más especialmente cuando el acuerdo trata deuna situación determinada, como en el caso de losacuerdos entre Francia y Marruecos y entre Italia ySomalia. Pero, salvo la excepción de la Indian Inde-pendence (International Arrangements) Order, de1947 70, que contiene disposiciones relativas a los casosespeciales de la India y el Pakistán, los acuerdos revis-ten la forma de tratados y, con algunas excepciones,sobre todo los acuerdos franceses, han sido registradoscomo tales en la Secretaría de las Naciones Unidas.4) Los acuerdos de transmisión revisten interés endos aspectos diferentes. El primero es la medida enque acarrean la sucesión o la continuación de los tra-tados del Estado predecesor ; el segundo es la pruebaque pueden aportar en cuanto a los criterios de los Esta-dos acerca del derecho consuetudinario que rige la suce-sión en materia de tratados. El segundo aspecto se exa-mina en el comentario al artículo 11. El artículo quese examina se refiere por tanto solamente a los efectosjurídicos de un acuerdo de transmisión en cuanto ins-trumento encaminado a establecer disposiciones concer-nientes a las obligaciones y los derechos convencionalesde un Estado de reciente independencia. La caracterís-tica general de los acuerdos de transmisión es que dis-ponen la transmisión, del Estado predecesor al sucesor,de las obligaciones y los derechos del Estado predece-sor respecto del territorio establecidos por los tratadosconcertados por el predecesor y aplicables al territorio.El acuerdo concertado en 1957 entre la Federación deMalaya y el Reino Unido mediante canje de notas71

puede citarse como ejemplo típico de un acuerdo detransmisión. Las disposiciones de la nota del ReinoUnido dicen lo siguiente :

Tengo el honor de referirme a la Ley de independencia dela Federación de Malaya de 1957, en virtud de la cual accedióMalaya a la independencia dentro del Commonwealth británico,y de comunicarle que el Gobierno del Reino Unido entiendeque el Gobierno de la Federación de Malaya acepta lassiguientes disposiciones :

67 Tratado de amistad y asociación entre el Reino de Laosy la República Francesa (22 de octubre de 1953), artículo 1[Naciones Unidas, Documentation concernant la successiond'Etats (op. cit.), pág. 72] , y Tra tado de independencia, firmadoel 4 de junio de 1954, entre Viet-Nam y la República Francesa,artículo 2 (British and Foreign State Papers, 1954, Londres,H.M.S.O., 1963, vol. 161, pág. 649).

68 Acuerdo diplomático franco-marroquí de 20 de mayo de1956 (véase Annuaire français de droit international, 1956,París, 1957, vol. II, pág. 133).

69 Al parecer, Francia y la Costa de Marfil celebraron unacuerdo de esta índole.

70 British and Foreign State Papers, 1947, Londres, H. M.Stationery Office, 1955, parte I, vol. 147, págs. 158 a 176.

71 Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 279, pág. 287.


i) Todas las obligaciones y responsabilidades del Gobiernodel Reino Unido derivadas de cualquier instrumento interna-cional en vigor serán asumidas a partir del 31 de agosto de1957 por el Gobierno de la Federación de Malaya, en tantoen cuanto sean aplicables a la Federación de Malaya o conrespecto a ella.

ii) Los derechos y beneficios disfrutados hasta ahora porel Gobierno del Reino Unido en virtud de la aplicación decualquier instrumento internacional de esa índole a la Fede-ración de Malaya o con respecto a ella serán disfrutados apartir del 31 de agosto de 1957 por el Gobierno de la Fede-ración de Malaya.

Le agradeceré me confirme que el Gobierno de la Federaciónde Malaya está de acuerdo con las antedichas disposiciones yque esta nota y su respuesta constituirán un acuerdo entrelos dos Gobiernos 72.

5) La cuestión de los efectos jurídicos de tales acuer-dos entre las partes que los celebran, es decir, entreel soberano anterior y el Estado sucesor, no puedesepararse del problema de sus efectos por lo que res-pecta a terceros Estados, ya que éstos poseen derechosy obligaciones en virtud de los tratados que son objetode los acuerdos de transmisión. Por consiguiente, pa-rece importante examinar ante todo hasta qué puntoson aplicables a esos acuerdos las normas generales dederecho internacional referentes a los tratados y losterceros Estados, es decir, los artículos 34 a 36 de laConvención de Viena sobre el derecho de los tratados.Esto supone, a su vez, determinar la intención de laspartes en dichos acuerdos. Basta una ojeada a un acuer-do de transmisión típico, como el que se reproduceen el párrafo anterior para cerciorarse de que la inten-ción de las partes es reglamentar entre sí sus propiosderechos y obligaciones en virtud de los referidos tra-tados y no regular obligaciones o derechos de tercerosEstados en el sentido de los artículos 35 y 36 de laConvención de Viena. En la práctica, quizá la auténticautilidad de un acuerdo de transmisión resida en faci-litar la continuación de relaciones convencionales entreun territorio de reciente independencia y otros Estados ;pero la letra de los acuerdos de transmisión no admitenormalmente que sean interpretados como un mediode creación de obligaciones o de derechos para tercerosEstados. Según sus propias estipulaciones, se ocupansólo de la transmisión de las obligaciones y los derechosconvencionales del Estado predecesor al Estado sucesor.6) El acuerdo de transmisión ha de ser considerado,de conformidad con la intención aparente de las partesen él, como una cesión intencional, efectuada por elEstado predecesor al Estado sucesor, de las obligacionesy los derechos de aquél en virtud de los tratados ante-riormente aplicables al territorio. Sin embargo, es suma-mente dudoso que esa cesión intencional modifique porsí misma la situación jurídica de cualquiera de los Esta-dos interesados. La Convención de Viena sobre el dere-cho de los tratados no contiene ninguna disposiciónacerca de la cesión de derechos u obligaciones deriva-dos de tratados. Esto obedece a que la institución de la«cesión» que se encuentra en algunos sistemas jurídicosnacionales, en virtud de la cual, en determinadas condi-ciones, los derechos adquiridos por contrato pueder ser

72 Ibid., pág. 289.

transmitidos sin el consentimiento de la otra parte en elcontrato, no parece ser una institución reconocida enderecho internacional. En derecho internacional parececlara la norma de que el acuerdo de una parte en untratado de ceder sus obligaciones o sus derechos deri-vados del tratado no puede obligar a ninguna otra parteen el tratado sin el consentimiento de ésta. En conse-cuencia, el acuerdo de transmisión carece en principiode fuerza propia para traspasar del Estado predecesoral Estado sucesor obligaciones o derechos derivados deun tratado. Es un instrumento que, como tratado, sólopuede ser obligatorio entre el Estado predecesor y elEstado sucesor y cuyos efectos jurídicos directos estánnecesariamente limitados a ellos.7) Pasando ahora a los efectos jurídicos directos quelos acuerdos de transmisión pueden producir entre elEstado predecesor y el Estado sucesor, y abordando enprimer término la cesión de obligaciones, parece claroque, a partir de la fecha de la independencia, las obli-gaciones derivadas del tratado del Estado predecesorcesan automáticamente de vincular a éste respecto delterritorio ya independiente. Esto se infiere del principiode la movilidad del ámbito territorial del tratado, quees tan aplicable al Estado predecesor en el caso deindependencia como en el caso de mero traspaso deterritorio a otro Estado ya existente, sobre el que versael artículo 10, porque el territorio del Estado de recienteindependencia ha cesado de ser parte de la totalidaddel territorio del Estado predecesor. A la inversa, enla fecha de la sucesión, el territorio pasa al régimende tratados del Estado de reciente independencia, y,como el acuerdo de transmisión no puede por sí mismoefectuar una cesión de las obligaciones convencionalesdel Estado predecesor al Estado sucesor sin el asenti-miento de los demás Estados partes, el acuerdo no esta-blece por sí solo ningún nexo de tratado entre el Estadosucesor y otros Estados partes en los tratados del Estadopredecesor.8) En cuanto a la cesión de derechos, es evidente queun acuerdo de transmisión no puede obligar a los demásEstados partes en los tratados del Estado predecesor(que son «terceros Estados» con respecto al acuerdode transmisión) y no puede, por consiguiente, realizarpor sí mismo el traspaso al Estado sucesor de cuales-quiera derechos respecto de esos otros Estados partes.En consecuencia, por amplios que sean los términosde un acuerdo de transmisión, y cualquiera que hayasido la intención del Estado predecesor y del Estadosucesor, tal acuerdo no puede por sí mismo transmitiral Estado sucesor derechos convencionales del Estadopredecesor que no hubieran pasado a él en todo casoindependientemente de ese acuerdo.9) Es asimismo evidente que en la gran mayoría delos casos los tratados del Estado predecesor entrañarántanto obligaciones como derechos con respecto al terri-torio. Por ello, en la mayoría de los casos la transmi-sión de obligaciones y la transmisión de derechos alEstado sucesor en virtud de un tratado son cuestionesque no pueden separarse por completo una de otra.10) En consecuencia, debe llegarse a la conclusiónde que los acuerdos de transmisión no modifican esen-cialmente por sí mismos la situación en que de otro


modo se hallaría cualquiera de los Estados interesados(Estado sucesor, Estado predecesor y otros Estadospartes). Los acuerdos tienen importancia sobre todocomo indicio de las intenciones del Estado de recienteindependencia con respecto a los tratados de su prede-cesor, y como una declaración formal y pública deltraspaso de responsabilidad en cuanto a las relacionesconvencionales del territorio. Esto se infiere de los prin-cipios generales del derecho de los tratados y pareceestar confirmado por la práctica de los Estados. Al pro-pio tiempo, los acuerdos de transmisión pueden desem-peñar la función de promover la continuidad de lasrelaciones convencionales después de la independen-cia 73.11) La práctica de los Estados parece confirmar queel valor primordial de los acuerdos de transmisiónestriba simplemente en ser expresión de la voluntad delEstado sucesor de continuar las relaciones convencio-nales de su predecesor. Parece claro que los acuerdosde transmisión, si son válidos, constituyen en todo casouna expresión general de la voluntad del Estado sucesorde mantener los tratados del Estado predecesor aplica-bles al territorio. Lo que importa saber es si un acuerdode transmisión constituye algo más, a saber, un ofreci-miento de continuar los tratados del Estado predecesor,ofrecimiento que un tercer Estado, parte en uno de estostratados, puede aceptar, obligando por esta mera acep-tación al Estado sucesor a continuar los tratados. Enel párrafo 5 del presente comentario ya se ha expresadola opinión de que el acuerdo de transmisión no puedeentenderse, según sus términos, como un instrumentodestinado a ser el medio de establecer derechos paraterceros Estados. Aun así, cabe preguntarse si el acuerdode transmisión ha de ser considerado como declaraciónde consentimiento del Estado sucesor en continuar lostratados, declaración que un tercer Estado puede porsu mero asentimiento, expreso o tácito, convertir enacuerdo de mantener en vigor los tratados del Estadopredecesor. En el caso de los tratados multilaterales,cabe también preguntarse si la conclusión y registro deun acuerdo de transmisión equivale a una notificaciónde sucesión, de modo que el Estado sucesor haya deser considerado inmediatamente por los demás Estadospartes y por el depositario como parte en el tratado.12) La práctica del propio Secretario General comodepositario de tratados multilaterales parece habercomenzado atribuyendo efectos en gran parte automá-ticos a los acuerdos de transmisión74, pero luego haevolucionado en el sentido de considerarlos más biencomo una expresión general de intención. La prácticaactual del Secretario General parece basarse en el cri-terio de que, a pesar de la celebración de un acuerdode transmisión, no debe incluirse a un Estado de

73 Para evaluar la importancia de los acuerdos de transmi-sión, véase International Law Association, The Effect... (op.cit.), capítulo 9.

74 Véase «Précis de la pratique du Secrétaire général dépo-sitaire d'accords multilatéraux» (ST/LEG/7), párrs. 108 a 134,y la opinión jurídica dada al Alto Comisionado de las Nacio-nes Unidas para los Refugiados en Naciones Unidas, AnuarioJurídico, 1963 (publicación de las Naciones Unidas, N.° deventa : 65.V.3), págs. 194 y 195.

reciente independencia entre las partes en un tratadomultilateral sin haber obtenido primero la confirmaciónde que ésa es la intención del nuevo Estado. Así, enel memorando que la Secretaría preparó en 1962 sobre«La sucesión de Estados y los tratados multilateralesgenerales de los que es depositario el Secretario Gene-ral» se explica que, si se ha registrado o se ha puestode algún otro modo en conocimiento del SecretarioGeneral un acuerdo de transmisión, se dirige al nuevoEstado una carta que se refiere a dicho acuerdo y pro-sigue en la forma siguiente r

Fundándose en las disposiciones del referido acuerdo, elSecretario General considera que su Gobierno se reconoceobligado a partir de [fecha de la independencia] por todos losinstrumentos internacionales que habían sido hechos extensivosa [el nuevo Estado] por [su predecesor] y de los que elSecretario General es depositario. El Secretario General leagradecería que tuviese a bien confirmar esta interpretación,a fin de poder, en el desempeño de sus funciones de deposi-tario, enviar la notificación oportuna a todos los Estadosinteresados* 75.

Asimismo, al examinar si el nuevo Estado debe o noser considerado como parte a fin de contar el númerode partes necesario para que una convención entre envigor, lo que el Secretario General tiene en cuenta noes el acuerdo de transmisión, sino la declaración con-creta de la voluntad del nuevo Estado respecto de esaconvención.13) El Secretario General no recibe los acuerdos detransmisión a título de depositario de tratados multi-laterales sino, con arreglo al Artículo 102 de la Cartade las Naciones Unidas, en virtud de su obligación deregistrar y publicar los tratados. Por consiguiente, elregistro de un acuerdo de transmisión, aunque hayasido publicado en la colección de tratados de las Nacio-nes Unidas, Recueil des Traités, no puede equipararsea la notificación por el Estado de reciente independen-cia al Secretario General, como depositario, de su inten-ción de ser parte en determinado tratado multilateral.Para establecer definitivamente la posición del Estadode reciente independencia como parte en el tratado ensu propio nombre se necesita alguna otra manifestaciónde voluntad de tal Estado respecto de ese tratado.14) La práctica de otros depositarios de tratados mul-tilaterales tampoco parece apoyar la idea de que unacuerdo de transmisión, como tal, baste para efectuaro perfeccionar la sucesión respecto de un tratado multi-lateral sin que el Estado notifique concretamente suvoluntad en relación con ese tratado. Ocasionalmente,el acuerdo de transmisión se ha tenido en cuenta comofactor para establecer la participación de un Estadoen un tratado multilateral. Así, a instancia del Gobiernoneerlandés, el Gobierno suizo juzgó que el acuerdode transmisión celebrado entre los Países Bajos e Indo-nesia bastaba para considerar que Indonesia era parteen la Convención de Berna para la Protección de lasObras Literarias y Artísticas76. Pero, en su práctica

75 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1962, vol. II, pág. 141, documento A/CN.4/150, párr. 133.

76 Ibid, 1968, vol. II, págs. 12 y 13, documento A/CN.4/200y Add.l y 2, párrs. 26 a 29.


general como depositario de ésta y de otras conven-ciones, incluidos los Convenios humanitarios de Gine-bra, el Gobierno suizo no parece estimar que el acuerdode transmisión baste para considerar a un Estado suce-sor como parte en una convención, puesto que sóloactúa previa declaración o notificación de tal Estado77.Por otra parte, Indonesia dejó claramente establecidoen otra ocasión que no interpretaba su acuerdo de trans-misión en el sentido de que la obligaba respecto detratados concretos. Además, de la práctica de los Esta-dos Unidos publicada en Documentation concernant lasuccession d'Etats n se desprende que los Estados Uni-dos, para determinar si un Estado debe o no ser consi-derado como parte en un tratado multilateral del queson depositarios, también se basan únicamente en ladeclaración o notificación del Estado sucesor y no enla conclusión de un acuerdo de transmisión.15) La práctica de los Estados, sean Estados «suce-sores» o «terceros» Estados interesados, quizá es menosdefinida pero parece también confirmar el limitadoalcance de los acuerdos de transmisión. El Reino Unidoha adoptado a veces el criterio de que un acuerdo detransmisión puede bastar para que el Estado sucesorpase a ser parte en los tratados del Reino Unido ante-riormente aplicados al territorio de que se trate. Así, elReino Unido manifestó en 1961 a la Federación deNigeria que su acuerdo de transmisión bastaría paraque Nigeria pasara a ser parte independiente en elConvenio de Varsovia de 1929 y en esa ocasión Nigeriaaceptó finalmente este criterio ". Por otra parte, Nigeriase negó a interpretar su acuerdo de transmisión en elsentido de que le obligaba a asumir las obligacionescontraídas por el Reino Unido en virtud de determina-dos tratados de extradición80. En todo caso, el ReinoUnido parece haber informado anteriormente al Go-bierno de Birmania de modo algo diferente respectodel mismo Convenio de Varsovia81. Además, al exami-nar la cuestión como «tercer Estado», el Reino Unidose negó a atribuir ningún efecto automático a un acuer-do de transmisión. Así, cuando Laos le informó de queconsideraba que el Convenio anglo-francés de procedi-miento civil de 1922 seguía aplicándose entre Laos yel Reino Unido como consecuencia de un acuerdo detransmisión, el Reino Unido manifestó su consenti-miento en que así fuera, pero añadió que :

...deseaba que quedara entendido que el Convenio seguía envigor, no en virtud del Tratado franco-laosiano de Amistadde 1953, sino porque el Gobierno de Su Majestad y el Gobiernode Laos habían convenido en que el Convenio anglo-francésde procedimiento civil de 1922 continuara en vigor entre elReino Unido y Laos82.

77 Ibid., págs. 14 a 22, párrs. 35 a 85, y págs. 37 a 50,párrs. 158 a 224.

78 Naciones Unidas, Documentation concernant la succes-sion d'Etats (op. cit.), págs. 224 a 228.

79 Ibid., pág. 181.so ¡bid., págs. 193 y 194.si Ibid., págs. 180 y 181.82 Ibid., pág. 188. Aún más explícito es el comentario del

Reino Unido acerca de este episodio (ibid., págs. 188 y 189).Véase asimismo la advertencia del Reino Unido al Pakistán

Parece ser que el Gobierno de Laos aceptó este cri-terio. Análogamente, en el asunto del Templo de PréahVihéar 83, Tailandia, en las actuaciones sobre sus obje-ciones preliminares, sostuvo formalmente ante la CorteInternacional de Justicia que, respecto de «tercerosEstados», los acuerdos de transmisión eran res interalios acta y no los obligaban en modo alguno.

16) Los Estados Unidos consideran que los acuerdosde transmisión son un «reconocimiento en términosgenerales de la continuación en vigor de los acuerdos»que justifica su inscripción en la serie Treaties inForce84. Pero los Estados Unidos no parecen considerarque el acuerdo de transmisión sea concluyente en cuantoa la actitud del Estado de reciente independencia res-pecto de tratados concretos, como tampoco consideraque su propia inscripción de un tratado concreto bajoel nombre del nuevo Estado en la serie Treaties inForce sea algo más que el registro de una presuncióno probabilidad de que el tratado continúe en vigor res-pecto de dicho Estado. La práctica de los Estados Uni-dos parece más bien consistir en tratar de aclarar laintención del Estado de reciente independencia y llegara un común entendimiento con él respecto del mante-nimiento en vigor de tratados concretos 85.

17) Muchos de los Estados de reciente independenciaque celebraron acuerdos de transmisión se reconocie-ron obligados por al menos algunas de las convencionesmultilaterales de las que es depositario el SecretarioGeneral previamente aplicadas con respecto a sus terri-torios ; pero algunos de esos Estados no procedieronasí86. Por lo que atañe a otros tratados multilateralesgenerales, la situación parece ser aproximadamente lamisma87. En el caso de los tratados bilaterales, los Esta-dos de reciente independencia no parecen considerarel acuerdo de transmisión en el sentido de que los com-

de que la Indian Independence (International Arrangements)Order, 1947, sólo podía tener validez entre la India y el Pakis-tán y no podía regir la situación entre el Pakistán y Tailandia(Siam) (ibid., págs. 190 y 191).

83 Véase C.I.J. Mémoires, Temple de Préah Vihéar, vol. II,pág. 33. La propia Corte no se pronunció sobre la cuestión dela sucesión, ya que se declaró competente para conocer delasunto basándose en otras razones.

84 Estados Unidos de América, Department of State, Treatiesin Force — A List of Treaties and other International Agree-ments of the United States in Force, Washington D.C., U.S.Government Printing Office. La práctica de los Estados Unidosha sido descrita por un asesor jurídico adjunto del Departa-mento de Estado en una carta al redactor jefe del AmericanJournal of International Law [reproducida en InternationalLaw Association, The Effect... (op. cit.), págs. 382 a 386].

85 Véase el canje de notas de los Estados Unidos con Ghana,Trinidad y Tabago, y Jamaica, en Naciones Unidas, Documen-tation concernant la succession d'Etats (op. cit.), págs. 211 a213 y 220 a 2 2 3 .

86 Por ejemplo, Indonesia y Somalia (Anuario de ¡a Comi-sión de Derecho Internacional, 1962, vol . I I , págs. 127, 128 y138, documento A / C N . 4 / 1 5 0 , pár r s . 2 1 , 31 a 33 y 106).

87 Ibid., 1968, vol . I I , pág . 1, documento A / C N . 4 / 2 0 0 yA d d . l y 2. El caso de los convenios internacionales del tra-bajo es especial por la práct ica de la O I T de exigir a losnuevos Estados que reconozcan, al ingresar en la Organización,el mantenimiento en vigor de los convenios del trabajo.


promete respecto de terceros Estados a reconocer lacontinuación en vigor de cada tratado, sino que se reser-van el derecho de dar a conocer su intención respectode cada tratado en particular. Por ejemplo, el Gobiernode Indonesia adoptó muy claramente esta posición enuna nota de 18 de octubre de 1963 dirigida a la Repú-blica Federal de Alemania88. Ni esa nota ni otra ante-rior dirigida en términos análogos por el Gobierno deIndonesia al Reino Unido en enero de 1961 89 parecenhaber tropezado con la menor objeción del otro Estado.Aunque se refiera a su acuerdo de transmisión comoa una prueba de su deseo de que ciertos tratados entreel Reino Unido y los Estados Unidos sigan en vigordespués de la independencia, Ghana, en su correspon-dencia con los Estados Unidos, se reserva cierta liber-tad para negociar la continuación de alguna cláusulao de algunas cláusulas determinadas de cualesquieratratados existentes90. Del mismo modo, en su corres-pondencia con el Reino Unido sobre los tratados deextradición, Nigeria parece haber considerado que teníaamplia libertad para determinar si esta categoría detratados debía o no seguir en vigor91 ; lo mismo se des-prende de su correspondencia con los Estados Unidos92.Aun cuando el Estado sucesor esté en general dispuesto,en virtud de su acuerdo de transmisión, a reconocerque los tratados de su predecesor siguen en vigor, fre-cuentemente considera necesario o conveniente concer-tar con un tercer Estado un acuerdo en el que se esti-pule específicamente que determinado tratado sigueen vigor93.

18) Así pues, la práctica de los Estados no permitellegar a la conclusión de que los acuerdos de transmi-sión crean por sí mismos una relación jurídica entreel Estado sucesor y los terceros Estados partes por loque respecta a los tratados aplicables al territorio delEstado sucesor antes de obtener la independencia. Algu-nos Estados sucesores y algunos terceros Estados partesen uno de esos tratados han tendido indudablemente

88 Véase Naciones Unidas, Documentation concernant lasuccession d'Etats (op. cit.), pág. 37. En el asunto Westerling,Indonesia invocó el Tratado de extradición anglo-neerlandésde 1898 y el Gobierno del Reino Unido informó a la Corte deque reconocía la sucesión de Indonesia en los derechos y obli-gaciones que en virtud del Tratado correspondían a los PaísesBajos (ibid., págs. 196 y 197).

s' Ibid., pág. 186.90 Ibid., págs. 211 a 213.91 Ibid., págs. 193 y 194.92 Véase International Law Association, Report of the Fifty-

third Conference, Buenos Aires, 1968, Londres, 1969, pág. 630(Interim Report of the Committee on the Succession of NewStates to the Treaties and Certain Other Obligations of theirPredecessors, anexo E).

93 Por ejemplo, acuerdos entre la India y Bélgica (véaseBélgica, Moniteur belge, Bruselas, 26 de febrero de 1955, Año1955, N.° 57, pág. 967), el Pakistán y Bélgica (Naciones Unidas,Recueil des Traités, vol. 133, págs. 200 a 202), el Pakistán ySuiza (Suiza, Recueil officiel des lois et ordonnances de laConfédération suisse, Berna, 15 de diciembre de 1955, Año1955, N.° 50, pág. 1168), el Pakistán y la Argentina [NacionesUnidas, Documentation concernant la succession d'Etats (op.cit.), págs. 6 y 7], los Estados Unidos y Trinidad y Tabago,y los Estados Unidos y Jamaica (ibid., págs. 220 a 224).

a considerar que el acuerdo de transmisión crea ciertapresunción en favor de la continuación en vigor deciertas categorías de tratados. Pero ni los Estados suce-sores ni los terceros Estados ni los depositarios hanatribuido, por regla general, efectos automáticos a losacuerdos de transmisión. Por consiguiente, tanto la prác-tica estatal como los principios pertinentes del derechode los tratados parecen indicar que los acuerdos detransmisión, no obstante su importancia como manifes-tación general de la actitud de los Estados sucesores res-pecto de los tratados concertados por los Estados prede-cesores, deben ser considerados como res inter alios actaa los efectos de sus relaciones con terceros Estados94.19) Habida cuenta de lo que antecede, en el párrafo 1del artículo que se examina se declara que las obliga-ciones y derechos de un Estado predecesor dimanantesde tratados en vigor respecto de un territorio en lafecha de una sucesión de Estados no pasarán a ser obli-gaciones y derechos del Estado sucesor para con otrosEstados partes por el solo hecho de que el Estado pre-decesor y el Estado sucesor hayan celebrado un acuerdode transmisión. A fin de eliminar cualquier duda posi-ble sobre este punto, se enuncia la norma, que se des-prende tanto de los principios generales como de lapráctica de los Estados, de que el acuerdo de trans-misión no crea por sí solo ningún vínculo jurídico entreel Estado sucesor y otros Estados partes.20) En el párrafo 2 del artículo se dispone seguida-mente que, aun cuando se haya celebrado un acuerdode transmisión, «los efectos de una sucesión de Esta-dos» en los tratados que en la fecha de la sucesiónestén en vigor respecto del territorio de que se tratese regirán por los artículos que se examinan. Con ello,no se niega la importancia que el acuerdo de transmi-sión puede tener como expresión general de la políticadel Estado sucesor en lo que atañe a la continuaciónen vigor de los tratados de su predecesor, ni su impor-tancia en el proceso de lograr que continúe en vigorun tratado. Lo que dice este párrafo es que, no obstantela celebración de un acuerdo de transmisión, los efec-tos de la sucesión de Estados se regirán por las normasdel derecho internacional general sobre la sucesión deEstados en materia de tratados codificados en losartículos que se examinan. El párrafo pone de relieveque el acuerdo de transmisión no puede transmitir porsí mismo al Estado sucesor respecto de otros Estadospartes ninguna obligación o derecho en materia de tra-tados que no se le transmitirían en todo caso conarreglo al derecho internacional general.

21) Finalmente, por lo que respecta a la cuestión dela validez intrínseca como tratados de los «acuerdos detransmisión», algunos miembros consideraron que estacuestión debía enfocarse desde el punto de vista de la«coerción», y en particular de la coerción política oeconómica. Estimaban que los acuerdos de transmisiónpueden constituir el precio pagado por la libertad alantiguo soberano y que en tales casos, no se puede

94 Hay que tener también en cuenta que en algunos casoses difícil saber qué tratados quedan comprendidos en elacuerdo de transmisión.


sostener la validez de un acuerdo de transmisión. Otrosmiembros, señalaron que, si bien los primeros acuer-dos de transmisión pueden haber sido consideradoshasta cierto punto como parte del precio de la indepen-dencia, los acuerdos posteriores parecen más bien habersido concertados con objeto de evitar el riesgo de unainterrupción total de las relaciones convencionales delEstado de reciente independencia, haciendo constar almismo tiempo que el antiguo soberano no aceptaríaen el futuro ninguna responsabilidad dimanante de sustratados con respecto al territorio considerado. Comola cuestión de la validez de un acuerdo de transmisiónqueda necesariamente dentro del ámbito del derechogeneral de los tratados recientemente codificado en laConvención de Viena, la Comisión llegó a la conclu-sión de que no era necesario incluir ninguna disposi-ción especial al respecto en los artículos que se exa-minan. En su opinión, se debía dejar que la validezde un acuerdo de transmisión dado se determinase conarreglo a las normas pertinentes del derecho generalde los tratados, expuestas en la Convención de Vienasobre el derecho de los tratados, particularmente enlos artículos 42 a 53.

Artículo 8.—Declaración unilateral del Estadosucesor relativa a los tratados

del Estado predecesor

1. Las obligaciones o los derechos de un Estado pre-decesor dimanantes de tratados en vigor respecto de unterritorio en la fecha de una sucesión de Estados nopasarán a ser obligaciones o derechos del Estado sucesorni de otros Estados partes en esos tratados por el solohecho de que el Estado sucesor haya formulado unadeclaración unilateral en la que se prevea el manteni-miento en vigor de los tratados respecto de su territorio.

2. En tal caso, los efectos de la sucesión de Estadosen los tratados que, en la fecha de esa sucesión de Esta-dos, estén en vigor respecto del territorio de que se tratese regirán por los presentes artículos.

Comentario

1) Como se indica en el párrafo 2 del comentario alartículo 7, algunos de los Estados de reciente indepen-dencia han formulado declaraciones unilaterales decarácter general en las que han expuesto determinadaposición en relación con los tratados que se aplicabanrespecto de su territorio antes de la fecha de la suce-sión de Estados. El artículo que se examina trata de losefectos jurídicos de esas declaraciones unilaterales enlas relaciones entre el Estado que las hace y otros Esta-dos partes en los tratados.2) En marzo de 1961, el Gobierno del Reino Unidosugirió al Gobierno de Tanganyika que, en el momentode la independencia, celebrara un acuerdo de transmi-sión mediante un canje de notas, como habían hechootros territorios británicos al convertirse en Estadosindependientes. Tanganyika repuso que, de conformi-dad con el asesoramiento recibido, dicho acuerdo detransmisión podría tener los efectos siguientes : a) losterceros Estados podrían reclamarle el cumplimiento

de obligaciones convencionales de las que, en otro caso,quedaría relevada al lograr la independencia ; b) sinembargo, dicho acuerdo no proporcionaría base jurí-dica para que Tanganyika pudiera reclamar, en lo quea ella se refería, el cumplimiento por terceros Estadosde tratados celebrados entre ellos y el Reino UnidoPor consiguiente, Tanganyika no celebró un acuerdo detransmisión, sino que envió al Secretario General delas Naciones Unidas en diciembre de 1961 la declara-ción siguiente :

El Gobierno de Tanganyika es consciente de la convenienciade mantener, en la mayor medida compatible con la adquisiciónde la independencia completa por el Estado de Tanganyika,una continuidad jurídica entre Tanganyika y los diversosEstados con los cuales el territorio de Tanganyika representadopor el Reino Unido se hallaba en relaciones convencionalesantes de lograr la independencia. Por consiguiente, el Gobiernode Tanganyika aprovecha la presente oportunidad para for-mular la siguiente declaración :

Por lo que respecta a los tratados bilaterales concluidosválidamente por el Reino Unido en nombre del territorio deTanganyika y a los tratados válidamente aplicados en el terri-torio o extendidos al mismo por el Reino Unido, el Gobiernode Tanganyika se declara dispuesto a seguir aplicando dentrode su territorio, con criterio de reciprocidad, las disposicionesde los mencionados tratados durante un período de dos añosa contar desde la fecha de la independencia (es decir, hastael 8 de diciembre de 1963), salvo que sean derogados o modi-ficados con anterioridad por consentimiento mutuo. Al expirardicho período, el Gobierno de Tanganyika considerará termi-nados los tratados de esa índole que no puedan considerarseen vigor en virtud de las normas del derecho internacionalconsuetudinario.

El Gobierno de Tanganyika manifiesta la sincera esperanzade que, durante el mencionado período de dos años, bastaráel cauce normal de las negociaciones diplomáticas para llegara un acuerdo satisfactorio con los Estados interesados sobrela posibilidad de mantener en vigor o de modificar dichostratados.

El Gobierno de Tanganyika es consciente de que la decla-ración anterior en relación con los tratados bilaterales nopuede ser aplicable con la misma facilidad a los tratados multi-laterales. En consecuencia, por lo que respecta a estos últimos,al Gobierno de Tanganyika se propone examinarlos por sepa-rado e indicar al depositario, en cada caso, las medidas quedesea adoptar en relación con cada uno de los mencionadosinstrumentos, sea confirmando su terminación, confirmando lasucesión o la adhesión. Durante este período provisional deexamen, toda parte en un tratado multilateral que se hayaaplicado con respecto de Tanganyika o extendido a su terri-torio antes de la independencia podrá, con criterio de reci-procidad, exigir de Tanganyika el cumplimiento de las dispo-siciones de dicho tratado95.

A petición expresa de Tanganyika, el Secretario Gene-ral distribuyó el texto de su declaración a todos losMiembros de la Naciones Unidas.

A su vez, el Reino Unido envió al Secretario Generaluna nota en la que solicitaba de éste que distribuyeraa todos los Miembros de las Naciones Unidas unadeclaración que decía así :

95 Naciones Unidas, Documentation concernant la succes-sion dfEtats (op. cit.), págs. 177 y 178.


Tengo el honor... de referirme a la nota de fecha 9 dediciembre de 1961 dirigida a V. E. por el entonces PrimerMinistro de Tanganyika, en la que se especificaba la posiciónde su Gobierno en relación con los intrumentos internacionalesconcluidos por el Reino Unido, cuyas disposiciones eran apli-cables a Tanganyika antes de lograr la independencia. ElGobierno de Su Majestad británica declara por la presenteque, al convertirse Tanganyika en un Estado independiente el9 de diciembre de 1961, da por terminados todos los derechosu obligaciones que anteriormente po?eía, en su calidad deautoridad responsable de la administración de Tanganyika,como consecuencia de la aplicación de los mencionados instru-mentos internacionales a Tanganyika%.

En otras palabras, el Reino Unido hizo distribuir atodos los Miembros de las Naciones Unidas un instru-mento formal de extinción, en lo que se refería al terri-torio de Tanganyika, de cualesquiera obligaciones oderechos del Reino Unido que tuvieran como base lostratados aplicados por este último al mencionado terri-torio antes de la independencia.3) El precedente sentado por Tanganyika97 ha sidoseguido por otros Estados de reciente independencia,cuyas declaraciones unilaterales han asumido, sin em-bargo, formas diversas9&.4) Botswana y Lesotho99, en 1966 y 1967, respecti-vamente, formularon declaraciones similares a la deTanganyika. En 1969, Lesotho solicitó del SecretarioGeneral que distribuyera a todos los Miembros de lasNaciones Unidas otra declaración, por la que se prorro-gaba el plazo de dos años establecido por la declaraciónde 1967 para el examen de los tratados bilaterales porun nuevo plazo de dos años. Al mismo tiempo, elGobierno de Lesotho señaló que continuaba examinandocuál había de ser su actitud en relación con los tratadosmultilaterales y que, según los términos de su decla-ración anterior, no era necesario prorrogar formalmenteel período inicial de dos años. La nueva declaraciónconcluía con la siguiente advertencia :

El Gobierno del Reino de Lesotho desea dejar establecidoque este es tan sólo un arreglo provisional. Bajo ningunacircunstancia deberá interpretarse que por esta declaraciónLesotho se ha adherido a tratado alguno o indicado la conti-nuidad de tratado alguno por vía de sucesión 10°.

5) En 1968, Nauru formuló igualmente una declara-ción que, con pequeñas diferencias de redacción, seinspira en el modelo de Tanganyika. Pero la declaraciónde Nauru difiere en un aspecto sustancial que debeponerse de manifiesto por su posible interés para el pro-blema general de la existencia de normas de derechoconsuetudinario relativas a la sucesión en materia detratados bilaterales. En la declaración de Tanganyika seestipula que, al expirar el plazo provisional de examen,

96 ibid., pág. 178.97 Para la declaración formulada ulteriormente por la Repú-

blica Unida de Tanzania acerca de la unión de Tanganyikacon Zanzíbar, véase el párrafo 10 del presente comentario.

98 Para la declaración de Tonga, véase el documentoA/CN.4/263 [Suplemento preparado por la Secretaría a Docu-

/ mentation concernant la succession d'Etats (op. cit.)], ReinoUnido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Tratados, Tonga.

99 Ibid., Tratados, Botswana y Lesotho.100 Ibid., Tratados, Lesotho.

Tanganyika considerará «terminados los tratados de esaíndole que no puedan considerarse en vigor en virtudde las normas consuetudinarias de derecho internacionalconsuetudinario» * m. En cambio, en la declaración deNauru se dispone que este país considerará «terminadosdichos tratados salvo que haya convenido con la otraparte contratante mantenerlos en vigor» * 102, sin hacerninguna referencia al derecho consuetudinario. Además,Nauru solicitó que su declaración fuera distribuidaa los miembros de los organismos especializados, asícomo a los Estados Miembros de las Naciones Unidas m.

6) Uganda, en una nota dirigida al Secretario Generalel 12 de febrero de 1963 m, hizo una declaración porla que aplicaba un mismo procedimiento provisionaltanto a los tratados bilaterales como a los multilaterales.En la declaración se afirmaba que Uganda continuaríaaplicando todos los tratados válidamente concluidospor el Reino Unido en nombre del Protectorado deUganda o válidamente extendidos a éste antes del 9 deoctubre de 1962 (fecha de la independencia), con cri-terio de reciprocidad, hasta fines de 1963, a menos quefueran derogados o modificados por acuerdo con lasotras partes interesadas. En la declaración se agregabaque, al finalizar dicho plazo o cualquier subsiguienteprórroga del mismo notificada de manera análoga,Uganda daría los tratados por terminados, exceptoaquellos que «deba considerarse, de conformidad conlas normas del derecho internacional consuetudinario,que continúan en vigor». En la declaración tambiénse expresaba la esperanza de Uganda de que, antes deque finalizarse el período estipulado, se pudiera llegar,por los cauces normales de las negociaciones diplomá-ticas, a acuerdos satisfactorios con los Estados intere-sados sobre la posibilidad de mantener en vigor o modi-ficar los tratados ; y, en cuanto a los tratados multi-laterales, Uganda expresaba su intención de notificaral depositario, dentro del mismo plazo, las medidasque desease adoptar con respecto a cada tratado. Aligual que Tanganyika, Uganda afirmó expresamenteque, durante dicho plazo, las demás partes en los trata-dos podrían exigir de Uganda, con criterio de reciproci-dad el cumplimiento de las disposiciones de los mis-mos 105.

101 Véase supra, párrafo 2.102 Estados Unidos de América, Department of State, Treaties

in Force : A List of Treaties and Other International Agree-ments of the United States in Force on January I, 1972, Depart-ment of State Publication 8628, Washington, D.C., U.S.Government Printing Office, pág. 169.

103 El texto completo de la declaración figura en la comu-nicación de 28 de mayo de 1968, transmitida por el SecretarioGeneral el 2 de julio de 1968 (LE 222 NAURU).

104 Véase Naciones Unidas, Documentation concernant lasuccession d'Etats (op. cit.), págs. 179 y 180. Véase tambiénla exposición explicativa hecha por el Gobierno de Ugandaen el documento de sesión N.° 2 de 1963, en International LawAssociation, The effect... (op. cit.), pág. 386.

105 En la declaración de Uganda, la afirmación sobre lasestipulaciones se refiere únicamente a los tratados multilate-rales, pero parece claro que la intención de Uganda eia quelas partes en cualquiera de los tratados pudieran, con criteriode reciprocidad, pedir durante tal plazo el cumplimiento de loconvenido.


Kenia106 y Malawi107 pidieron ulteriormente al Secre-tario General que comunicara a los Miembros de lasNaciones Unidas las declaraciones que habían formu-lado en el mismo sentido que Uganda. La declaraciónde Kenia contenía un párrafo adicional, de cierto inte-rés en relación con los llamados tratados dispositivos,que decía así :

La presente declaración no irá ni se considerará en detri-mento de las reivindicaciones territoriales existentes del Estadode Kenia contra terceros, ni de los derechos de carácter dis-positivo inicialmente conferidos al Estado de Kenia en virtudde determinados tratados internacionales o disposiciones admi-nistrativas que constituyen acuerdos.

7) En septiembre de 1965, Zambia transmitió al Secre-tario General una declaración redactada en términosalgo diferentes :

Tengo el honor de informarle que el Gobierno de Zambia,consciente de la conveniencia de conservar las relaciones jurí-dicas existentes y consciente de la obligación que tiene, deconformidad con el derecho internacional, de cumplir loscompromisos contraídos en virtud de tratados, reconoce queZambia, al lograr la independencia y según el derecho inter-nacional consuetudinario, sucede en muchos de los derechosy obligaciones convencionales del Gobierno del Reino Unidocon respecto a Rhodesia del Norte.

Sin embargo, puesto que es probable que, en virtud delderecho internacional consuetudinario, algunos tratados hayancaducado en la fecha de la independencia de Zambia, pareceimprescindible que cada tratado sea sometido a un examendesde el punto de vista jurídico. Se tiene la intención deindicar, después de que se haya efectuado este examen, cuálesson los tratados, en el caso de que haya alguno, que puedanhaber caducado conforme al derecho internacional consuetu-dinario y que el Gobierno de Zambia quiera considerarcaducados.

La cuestión de la sucesión de Zambia en cuanto a los tra-tados se complica por los problemas jurídicos resultantes dehaberse confiado los asuntos exteriores a la que fue Federaciónde Rhodesia y Nyasalandia. Mientras no se resuelvan estascuestiones, no estará claro hasta qué punto Zambia sigueafectada por los tratados concertados por la antigua Federación.

Se expresa el deseo de que, mientras no se decida que untratado deba considerarse caducado, se presuma que Zambiaha aceptado la sucesión jurídica respecto de cada uno de lostratados y que se actúe en consecuencia. Si el Gobierno deZambia considera que existe la sucesión jurídica respecto deun tratado y desea poner término a la aplicación del mismo,comunicará oportunamente la terminación de dicho tratado.

El Gobierno de Zambia desea que se distribuya esta comu-nicación a todos los Estados Miembros de las Naciones Unidaso miembros de los organismos especializados a fin de quetengan conocimiento de la actitud del Gobierno 108.

Posteriormente, hicieron declaraciones en este mismosentido Guyana, Barbados y Mauricio 109. En las decla-raciones de Barbados y Mauricio no figuraba nadaequivalente al párrafo tercero de la declaración deZambia. En la declaración de Guyana, en cambio,existía un párrafo análogo al párrafo tercero que aludíaa las circunstancias especiales de Guyana y decía losiguiente :

Debido a la manera en que la Corona Británica adquirió laGuyana Británica y debido a la historia de ésta hasta aquellafecha, habrá que tener en cuenta la cuestión de si hay y cuálesson los tratados, en el caso de que haya alguno, celebradosantes de 1804, que sigan en vigor en virtud del derecho inter-nacional consuetudinario.

8) En todos los casos mencionados, el Reino Unidopidió al Secretario General que distribuyera a los Esta-dos Miembros de las Naciones Unidas una renuncia ofi-cial a todo derecho u obligación del Reino Unido110 enlos mismos términos que en el caso de Tanganyika m .9) Swazilandia hizo en 1968 una declaración sencillay cabal al mismo tiempo :

Tengo el honor... de declarar en nombre del Gobierno delReino de Swazilandia que durante un período de dos años,a partir del 6 de septiembre de 1968, el Gobierno del Reinode Swazilandia acepta todos los derechos y obligaciones deri-vados de los tratados, que, con anterioridad a su independencia,concluyó el Gobierno británico en nombre del Reino deSwazilandia, período durante el cual se examinarán los tratadosy acuerdos internacional que contienen tales derechos y obli-gaciones, con miras a determinar, a la expiración de eseperíodo de dos años, cuáles de esos derechos y obligacionesserán adoptados, cuáles se darán por terminados y cuáles seadoptarán con reservas relativas a cuestiones particularesm.

La declaración fue comunicada al Secretario Generalconjuntamente con la petición de que la transmitieraa todos los Estados Miembros de las Naciones Unidaso miembros de los organismos especializados.10) En 1964, la República de Tanganyika y la Repú-blica Popular de Zanzíbar se unieron en un solo Estadosoberano que posteriormente adoptó el nombre de Repú-blica Unida de Tanzania. Con motivo de esa unión,la República Unida de Tanzania dirigió al SecretarioGeneral una nota por la que le informaba del aconte-cimiento y en la que se decía :

Se ruega al Secretario General que tome nota de que laRepública Unida de Tanganyika y Zanzibar declara que esahora un solo Miembro de las Naciones Unidas obligado porla Carta, y que todos los tratados y acuerdos internacionales en

100 P a r a el texto de la declaración de Kenia, véase el docu-mento A/CN.4/263 [Suplemento preparado por la Secretaríaa Documentation concernant la succession d'Etats (op. cit.)'],Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Tratados,Kenia.

107 para ei texto de la declaración de Malawi, ibid., Tratados,Malawi.

108 Ibid., Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte,Tratados, Zambia.

109 Ibid., Tratados, Guyana, Barbados, Mauricio.110 Véase Naciones Unidas, Documentation concernant la

succession d'Etats (op. cit.), págs. 178 y 180, y el documentoA/CN.4/263 [Suplemento preparado por la Secretaría a Docu-mentation concernant la succession d'Etats (op. cit.)], ReinoUnido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Tratados, Kenia,Malawi, Zambia, Guyana, Botswana, Lesotho, Barbados, Mau-ricio.

in Véase, párr. 2, supra.112 Véase el documento A/CN.4/263 [Suplemento preparado

por la Secretaría a Documentation concernant la successiond'Etats (op. cit.)], Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda delNorte, Tratados, Swazilandia.


vigor celebrados entre la República de Tanganyika o la Repú-blica Popular de Zanzíbar con otros Estados u organizacionesinternacionales seguirán vigentes en la medida en que su cum-plimiento sea compatible con la posición constitucional esta-blecida por los Artículos de la Unión, dentro de los límitesregionales prescritos en su concertación y de acuerdo con losprincipios del derecho internacional113.

Para concluir, en la nota se pedía al Secretario Generalque comunicara su contenido a todos los Estados Miem-bros de las Naciones Unidas, a todos los órganos, prin-cipales y auxiliares, de las Naciones Unidas y a losorganismos especializados. En la nota no se indicabaexpresamente si continuaría en vigor la declaraciónanterior hecha por Tanganyika en 1961 114 ni se hacíaninguna referencia a ella. Pero tampoco se anulabala declaración precedente, que al parecer debía seguirsurtiendo efecto, a tenor de sus términos, en relacióncon los tratados que anteriormente estaban vigentesrespecto del territorio de Tanganyika.

11) Dos Estados que anteriormente dependían deBélgica también hicieron declaraciones que se distri-buyeron a los Estados Miembros de las Naciones Uni-das. La declaración de Rwanda, formulada en julio de1962, estaba redactada en términos bastante generales :

La República de Rwanda se compromete a respetar lostratados y acuerdos internacionales concertados por Bélgica yque se apliquen a Rwanda, siempre que no se hayan denun-ciado por ésta ni hayan sido objeto de observaciones por suparte.

Entre estos tratados y acuerdos internacionales, el Gobiernode la República determinará los que deben aplicarse a Rwandaindependiente ; a tal fin se inspirará en la práctica inter-nacional.

Dichos tratados y acuerdos han sido y son objeto de unminucioso examen progresivo 115.

12) Burundi, por su parte, presentó en una nota dejunio de 1964 una declaración mucho más detallada,que se inspiraba en cierto modo en la declaración deTanganyika y decía así :

El Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio Exteriordel Reino de Burundi saluda a U Thant, Secretario Generalde las Naciones Unidas, y tiene el honor de darle a conocer lasiguiente declaración sobre la posición del Gobierno de Burundien lo que respecta a los acuerdos internacionales suscritos porBélgica y cuyo campo de aplicación se había extendido alReino de Burundi antes de su independencia.

I. En lo que se refiere a los acuerdos bilaterales, el Gobiernodel Reino de Burundi está dispuesto a aceptar la sucesión conlas siguientes reservas :

1) A partir de 1.° de julio de 1962, día de la independenciade Burundi, dichos acuerdos permanecerán en vigor durante

113 Véase International Law Association, The Effect... (op.cit.), págs. 381 y 382 ; y Estados Unidos de América, Depart-ment of State, Treaties in Force—A List of Treaties and otherInternational Agreements of the United States in Force onJanuary 1, 1968, Washington, D.C. U.S. Government PrintingOffice, 1968, pág. 200.

114 Véase supra, párr. 2.115 Véase Naciones Unidas, Documentation concernant la

succession d'Etats (op. cit.), pág. 146. Esta declaración fueremitida en 1962 por el Gobierno belga al Secretario General.

un período de cuatro años, es dedh, hasta el 1.° de juliode 1966 ;

2) Dichos acuerdos se aplicarán con criterio de reciprocidad ;

3) Dichos acuerdos podrán prorrogarse por acuerdo de laspartes ;

4) Dichos acuerdos deberán haberse aplicado efectivamente ;

5) Dichos acuerdos estarán sometidos a las condiciones gene-rales del derecho de gentes relativas a la modificación y a laextinción de los actos internacionales ;

6) Dichos acuerdos no deberán ser contrarios a la letra ni alespíritu de la Constitución del Reino de Burundi.

Al expirar el plazo antedicho *, el Gobierno de Burundiconsiderará caducados todos los acuerdos que no hayan sidoprorrogados por las partes o que hayan llegado a su términode conformidad con las normas del derecho internacionalconsuetudinario.

Quedarán asimismo sin efecto los acuerdos que no respondana las reservas anteriormente formuladas.

Por otra parte, en lo que respecta a los acuerdos bilateralesconcertados por Burundi después de su independencia, elgobierno tiene intención de presentarlos, para su registro, alSecretario General, una vez cumplidos los trámites constitu-cionales internos.

II. En lo que se refiere a los acuerdos multilaterales, elGobierno de Burundi está dispuesto a aceptar la sucesión conlas siguientes reservas :

1) Que tales acuerdos todavía sean de actualidad en cuantoa su finalidad ;

2) Que tales acuerdos, con arreglo al artículo 60 de laConstitución del Reino de Burundi, no resulten gravosos parael Estado ni obliguen individualmente a los habitantes. De con-formidad con los propios términos de la Constitución los com-promisos de esa indole sólo pueden aplicarse con el consenti-miento previo de las cámaras.

En cuanto a los acuerdos multilaterales que no satisfaganlas condiciones antedichas, el Gobierno de Burundi estádispuesto a dar a conocer su intención expresa en cada caso.Lo mismo cabe decir respecto de los acuerdos más recientescuyas disposiciones aplica Burundi tácitamente, de conformidadcon la costumbre. Burundi podrá confirmar la validez de dichosacuerdos, formular reservas en cuanto a los mismos o denun-ciarlos. En cada caso, dará a conocer al depositario si deseaobligarse en nombre propio mediante adhesión o por víasucesoria.

En lo que atañe a los acuerdos multilaterales abiertos a lafirma, el Gobierno procederá en una fecha próxima a designarplenipotenciarios con los poderes necesarios para cumplir esetipo de formalidades. *

III. No obstante, durante el período intermedio el Gobiernoadopta las siguientes disposiciones transitorias :

1) Todo Estado que sea parte en un tratado multilateralregional o de carácter universal que haya recibido aplicaciónefectiva con criterio de reciprocidad seguirá valiéndose de élde pleno derecho, ante el Gobierno de Burundi, mientras no sedecida lo contrario ;

2) El período de transición llegará a su término el 1.° de juliode 1966 ;


3) Ninguna disposición de la presente declaración podráinterpretarse en violación de la integridad territorial, la inde-pendencia o la neutralidad de hecho del Reino de Burundi.

El Ministerio ruega al Secretario General que tenga a bienpublicar la presente declaración como documento de lasNaciones Unidas a fin de asegurar su difusión entre los Esta-dos Miembros, y aprovecha la oportunidad para saludar alSecretario General con su más alta consideración 116.

* Prorrogado por otro período de dos años por nota de diciembre de1966.

Se observará que, en esta declaración, la disposiciónexpresa de que durante el plazo de revisión las demáspartes pueden confiar en que Burundi aplicará lostratados sólo parece referirse a los tratados multilate-rales.13) Las declaraciones de que aquí se trata no encua-dran netamente en ninguno de los procedimientos esta-blecidos en materia de tratados. No se remiten al Secre-tario General en su calidad de encargado del registro yla publicación de los tratados en virtud del Artículo 102de la Carta. En las comunicaciones con que se envíanal Secretario General no se pide su registro ni su archivoe inscripción, de conformidad con las resoluciones per-tinentes de la Asamblea General. En consecuencia, lasdeclaraciones no se registran ni se clasifican y archivan,ni tampoco se publican en forma alguna en la colecciónde tratados de la Naciones Unidas. Tampoco se envíanlas declaraciones al Secretario General en su calidadde depositario de tratados multilaterales. Un númeroconsiderable de los tratados multilaterales a que serefieren estas declaraciones pueden ser, sin duda, tra-tados de los que el Secretario General es depositario.Pero las declaraciones también abarcan muchos tratadosbilaterales para los que no hay depositario, así comotratados multilaterales con depositarios que no son elSecretario General. Las declaraciones se envían al Secre-tario General, al parecer, con un carácter más general,como órgano internacional al que las Naciones Unidashan encomendado específicamente funciones relativasa la publicación de instrumentos referentes a tratados,o incluso simplemente como el conducto diplomáticomás conveniente para distribuir a todos los EstadosMiembros de las Naciones Unidas o miembros de losorganismos especializados las notificaciones relativas adichos instrumentos.14) A diferencia de los acuerdos de transmisión, lasdeclaraciones se dirigen directamente a los demás Esta-dos interesados, esto es, a los Estados partes en lostratados aplicados al territorio del nuevo Estado antesde su independencia. Contienen, en una forma u otra,una obligación del Estado declarante, formulada concarácter de reciprocidad, de continuar aplicando pro-visionalmente esos tratados después de la independen-cia hasta que haya fijado su posición con respecto acada tratado concreto. En consecuencia, el objeto prin-cipal de las declaraciones que se están examinado pare-

116 Véase International Law Association, Report of theFifty-third Conference, Buenos Aires, 1968, Londres, 1969,págs. 617 a 619 (Interim Report of the Committee on theSuccession of New States to the Treaties and Certain OtherObligations of their Predecessors, annexo A, VI).

cería ser la creación, en un contexto diferente, de unarelación convencional análoga a la que es objeto delartículo 25 de la Convención de Viena sobre el derechode los tratados, relativa a la aplicación provisional delos tratados antes de su entrada en vigor. La cuestiónde la participación definitiva del Estado de recienteindependencia a los tratados debe ser decidida con res-pecto a cada tratado concreto en el transcurso de unperíodo de revisión, durante el cual la situación quedaresuelta mediante la aplicación provisional del tratadocon carácter de reciprocidad.15) Pese a ciertas variaciones en la formulación, lasdeclaraciones del tipo de las de Tanganyika, Uganda ySwazilandia confirman lo que se ha dicho en el párrafoanterior. Incluso en las declaraciones del tipo de la deZambia, que reflejan una actitud más afirmativa conrespecto a la sucesión en los tratados del Estado prede-cesor, se reconoce expresamente que, en virtud del dere-cho consuetudinario, ciertos tratados pueden habercaducado en la fecha de la independencia ; no se daninguna indicación que pueda servir para determinarlos tratados respecto de los cuales ha de considerarseque el Estado declarante ha sucedido o aquellos cuyacaducidad haya de considerarse probable en virtud delderecho consuetudinario ; y se declara expresamenteque es indispensable someter cada tratado a un examenjurídico para determinar si ha caducado o no.16) Aunque las declaraciones se dirigen a gran númerode Estados entre los que se cuentan, en su mayoría,las demás partes en los tratados aplicados al territoriodel Estado declarante antes de su independencia, setrata de actos unilaterales cuyos efectos jurídicos res-pecto de las demás partes en los tratados no puedendepender exclusivamente de la voluntad del Estadodeclarante. Ello únicamente podría ser así si se pudieraconsiderar que el Estado de reciente independenciatiene, en virtud del derecho internacional, derecho a laaplicación provisional de los tratados de su predecesordurante cierto plazo después de la independencia. Perono parece que este derecho tenga ningún fundamento enla práctica de los Estados ; es más, en muchas de laspropias declaraciones se establece claramente la presun-ción de que las demás partes en los tratados son libresde aceptar o rechazar la propuesta del Estado declarantede aplicar provisionalmente los tratados de su prede-cesor. De igual modo, los propios tratados no tomannormalmente en consideración la posibilidad de queexistan «partes provisionales» ni de que haya una«aplicación provisional». En consecuencia, el efectojurídico de las declaraciones parece consistir en servirde base de un acuerdo supletorio en forma simplificadaentre el Estado de reciente independencia y las distintaspartes en los tratados de su predecesor para la aplica-ción provisional de los tratados después de la indepen-da. Tal acuerdo puede ser expreso, pero puede igual-mente emanar de la conducta de cualquier Estadodeterminado que sea parte en cualquier tratado com-prendido en la declaración, en particular de los actosque demuestren que este Estado considera que el tra-tado sigue siendo aplicable con respecto al territorio.17) Desde luego, no hay nada que impida a un Estadode reciente independencia hacer una declaración unila-


teral en la que anuncie definitivamente que se considera,o desea ser considerado, como parte en los tratados,o en algunos tratados, de su prodecesor que se aplicabana su territorio antes de la independencia. Incluso enese caso, como la declaración no tendría por sí mismafuerza obligatoria para otros Estados, sus efectos jurí-dicos se regirían simplemente por lo dispuesto en losartículos que se examinan en relación con la notifica-ción de la sucesión respecto de tratados multilateralesy la continuación en vigor de los tratados medianteacuerdo. En otras palabras, los efectos jurídicos de unadeclaración unilateral de ese género con respecto a losterceros Estados partes en los tratados del Estado prede-cesor serían análogos a los de un acuerdo de trans-misión.

18) En la práctica moderna que se acaba de describir,la función principal de las declaraciones unilateralesde los Estados sucesores ha consistido en facilitar laaplicación provisional de los tratados aplicados previa-mente al territorio de que se trate ; y estas declaracioneshan sido formuladas en su mayor parte por Estados dereciente independencia. Sin embargo, las declaracionesunilaterales de ese tipo pueden redactarse en términosgenerales, no limitados a la aplicación provisional, ypueden ser hechas por Estados sucesores que no seanEstados de reciente independencia. En consecuencia, laComisión decidió formular en el artículo 8 la normarelativa al efecto jurídico de las declaraciones unila-terales como norma de alcance general e incluida en lasdisposiciones generales de la parte I junto al artículorelativo a los acuerdos para la transmisión (artículo 7).19) Al mismo tiempo, como en la práctica pareceobservarse que la aplicación provisional de los tratadosen caso de sucesión de Estados tiene importancia sobretodo en el caso de los Estados de reciente indepen-dencia, la Comisión decidió regular esta cuestión porseparado e incluir las disposiciones pertinentes en unasección especial (la sección 4) de la parte III del pre-sente proyecto de artículos.20) En cuanto al artículo que se examina, la Comisióndecidió redactarlo ajustándose al artículo 7 (Acuerdospara la transmisión), dado que en ambos casos se aplicala norma negativa en virtud de la cual no surte ningúnefecto directo la declaración de un Estado sucesor enlo que se refiere a los demás Estados partes en los tra-tados del Estado predecesor, aunque las consideracionesjurídicas en que se basa la norma no sean exactamentelas mismas en el caso de las declaraciones que en elcaso de los acuerdos para la transmisión.

21) En consecuencia, en el párrafo 1 del artículo 8se declara que las obligaciones o los derechos de unEstado predecesor dimanantes de tratados en vigor res-pecto de un territorio en la fecha de una sucesión deEstados no pasarán a ser obligaciones o derechos delEstado sucesor ni de otros Estados partes en esos trata-dos por el solo hecho de que el Estado sucesor hayaformulado una declaración unilateral en la que se dis-ponga el mantenimiento en vigor de los tratados res-pecto de su territorio. Y en el párrafo 2 se estipula que,en tal caso, «los efectos de la sucesión de Estados» enlos tratados que en la fecha de la sucesión de Estados

estén en vigor respecto del territorio de que se trate seregirán por los presentes artículos.

Artículo 9.—Tratados que estipulanla participación de un Estado sucesor

1. Cuando un tratado disponga que, a raíz de unasucesión de Estados, un Estado sucesor tendrá la facul-tad de considerarse parte en él, el Estado sucesor podránotificar su sucesión respecto de ese tratado de confor-midad con las disposiciones de éste o, de no haber talesdisposiciones, de conformidad con las disposiciones delos presentes artículos.

2. Si un tratado dispone que, a raíz de una sucesiónde Estados, el Estado sucesor será considerado parte enél, tal disposición sólo surtirá efecto si el Estado sucesoracepta expresamente por escrito que se le considerecomo parte.

3. En los casos comprendidos en los párrafos 1 ó 2,un Estado sucesor que haga constar su consentimientoen ser parte en el tratado será considerado como partedesde la fecha de la sucesión, salvo que el tratado dis-ponga o se haya convenido otra cosa al respecto.

Comentario

1) Este artículo, como su título indica, se refiere a\caso de participación de un Estado sucesor en un tratadoen virtud de una cláusula del tratado mismo, a dife-rencia del caso en el que el derecho de participaciónse deriva del derecho general de sucesión. Aunque noha habido muchas cláusulas de esa índole, hay tratados,principalmente tratados multilaterales, que contienendisposiciones destinadas a regular de antemano la apli-cación del tratado en caso de sucesión de Estados.Las cláusulas pueden referirse a determinada categoríade Estados o en particular a un Estado. Con frecuencia,han sido incluidas en tratados cuando el proceso denacimiento de uno o más Estados sucesores se hallababastante adelantado en el momento de la negociacióndel tratado inicial o de una enmienda o revisión deltratado.2) Por ejemplo, el apartado c del párrafo 5 delartículo XXVI del Acuerdo General sobre ArancelesAduaneros y Comercio de 1947 (enmendado por elProtocolo de 1955) dice lo siguiente :

Si un territorio aduanero, en nombre del cual una partecontratante haya aceptado el presente Acuerdo, goza de unaautonomía completa en sus relaciones comerciales exteriores yen todas las demás cuestiones que son objeto del presenteAcuerdo, o si adquiere esta autonomía, será considerado comoparte contratante mediante presentación de una declaraciónde la parte contratante responsable, en la que expondrá loshechos mencionados *117.

Esta cláusula, que se incluyó en el texto original del

i " Véase Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 278,pág. 205.


Acuerdo Generalns, parece haber tenido por objetopermitir que ciertos territorios autónomos dependientesse conviertan en partes contratantes distintas en elGATT, más que permitir la continuación como partesen el GATT de Estados de reciente independencia m'.Con todo, la gran mayoría de los Estados de recienteindependencia que han pasado a ser partes en el GATTlo han hecho mediante el procedimiento establecidoen la cláusula. Es más, las Partes Contratantes hanestimado conveniente, mediante una serie de recomen-daciones, complementar esa cláusula con otro procedi-miento de «aplicación provisional» denominado «apli-cación de jacto» m.3) En definitiva, el resultado ha sido que, en virtuddel apartado c del párrafo 5 del artículo XXVI, unoscinco Estados de reciente independencia han pasado aser Partes Contratantes en el Acuerdo General simple-mente mediante presentación por el Estado predecesor,seguida de una declaración de las Partes Contratantesexistentes ; y que alrededor de otros veinticuatro hanpasado a ser partes contratantes mediante presentacióny declaración después de un período de aplicación pro-visional de facto. Otros ocho Estados de reciente inde-pendencia están aplicando de jacto el Acuerdo Generalde conformidad con las recomendaciones, mientrasadoptan decisiones definitivas en cuanto a si pasano no a ser Partes Contratantes m. Cabe añadir que seconsidera que los Estados que se convierten en partescontratantes en la Acuerdo General en virtud del apar-tado c del párrafo 5 del artículo XXVI han convenidoimplícitamente en pasar a ser partes en los tratadosmultilaterales subsidiarios del GATT que se hicieronaplicables a sus territorios antes de su independencia.4) En diversos convenios sobre productos básicos pue-den encontrarse otros ejemplos de tratados que permi-ten la participación de un Estado sucesor : el segundo122

y el tercer123 Convenio Internacional del Estaño, de1960 y 1965, el Convenio Internacional del Café de1962124, y el Convenio Internacional del Azúcar de1968 125. El párrafo 6 del artículo XXII del ConvenioInternacional del Estaño de 1960 dice lo siguiente :

Todo país territorio cuya participación por separado hayasido declarada por un Gobierno Contratante con arreglo al

118 I n i c i a l m e n t e formaba parte del párrafo 4 delartículo XXVI del Acuerdo General pero pasó a ser el apar-tado c del párrafo 4 en virtud del Protocolo de enmienda de13 de agosto de 1949, y luego el apartado c del párrafo 5 envirtud de otro Protocolo de 1955, que entró en vigor el 7 deoctubre de 1957. (Véase Anuario de la Comisión de DerechoInternacional, 1968, vol. II, pág. 70, documento A/CN.4/200y Add.l y 2, nota 548).

119 Birmania, Ceilán y Rhodesia del Sur eran los territoriosinteresados (ibid., nota 549).

120 Ibid., pág. 71, párrs. 321 a 325, en cuanto a los detallesde estas recomendaciones.

121 Ibid., págs. 73 a 78, párrs. 332 a 350.122 Véase Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 403,

pág. 3.™ Ibid., vol. 616, pág. 317.124 Ibid., vol. 469, pág. 169.125 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Azúcar,

1968 : Resumen de los trabajos (publicación de las NacionesUnidas, N.° de venta : S.69.II.D.6), pág. 58, anexo III.

artículo III o al párrafo 2 del presente artículo y que seconvierta en Estado independiente será considerado comoGobierno Contratante * y las disposiciones del presente Con-venio se aplicarán al Gobierno de dicho Estado como si setratara de un Gobierno Contratante original * ya participanteen el presente Convenio.

Tomada literalmente, esta cláusula parecería disponerla conversión automática del Estado de reciente inde-pendencia en parte contratante distinta. Ahora bien,por el depositario se ha sabido que los nuevos Estadosindependientes que se han convertido en partes en elsegundo Convenio del Estaño (1960)I26 no lo han hechoen virtud del párrafo 6 del artículo XXII. Análoga-mente, aunque el tercer Convenio Internacional delEstaño (1965) contiene también, en el párrafo 6 delartículo XXV, una cláusula en la que aparentementese dispone la participación automática, según el deposi-tario no ha habido ningún caso de Estado de recienteindependencia que haya asumido el carácter de parteen virtud de dicha cláusula.

5) El párrafo 1 del artículo XXI del segundo Conve-nio del Estaño (1960) interesa también a este respecto.En él se dispone que el Convenio estará hasta el 31 dediciembre de 1960 abierto a la firma «de los Gobiernosrepresentados en el período de sesiones», entre los cua-les figuraban Zaire y Nigeria, que alcanzaron la inde-pendencia antes de que expirase el período prescritopara la firma. Estos dos nuevos Estados procedieron,en efecto, a firmar el Convenio en virtud del párrafo 1del artículo XXI y, posteriormente, se convirtieron enpartes al depositar sus instrumentos de ratificación.Parece, pues, que prefirieron seguir este procedimientoen vez de invocar la disposición sobre participaciónautomática del párrafo 6 del artículo XXII. Asimismo,el caso de Ruanda-Urundi indica que la disposiciónsobre la participación automática no debía entenderseliteralmente. Bélgica firmó el Convenio en nombre pro-pio y en el Ruanda-Urundi, y luego limitó expresamentesu instrumento de ratificación a Bélgica a fin de queRuanda y Urundi quedaran en libertad de adoptar supropia decisión. Parece que esos Estados no adoptaronninguna medida para hacer constar su participación enel Convenio después de la independencia.6) El Convenio Internacional del Café de 1962 incluyetambién disposiciones relativas a la situación de unterritorio que logra la independencia, pero lo hace másbien en el sentido de conferir al nuevo Estado el dere-cho a pasar a ser parte en el Convenio después de laindependencia, si lo desea. Por ejemplo, el artículo 67,tras autorizar en el párrafo 1 la extensión del Convenioa los territorios dependientes, dispone en el párrafo 4lo siguiente :

El gobierno de un territorio al cual se hubiere extendido esteConvenio en virtud del párrafo 1 de este artículo y queobtuviere su independencia después podrá, dentro de los 90 díasde la obtención de la independencia, declarar por notificaciónal Secretario General de las Naciones Unidas que ha asumido

126 Zaire [República del Congo (Leopoldville)] y Nigeria(Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 403, págs. 4, 115y 116).

Informe de la Comisión a ia Asamblea General 269

para el territorio los derechos y obligaciones de una ParteContratante en el Convenio ". Desde la fecha de tal notifi-cación, se le considerará Parte Contratante en el Convenio 127.

Ningún territorio, después de alcanzar la independen-cia, ha ejercido su derecho a notificar al SecretarioGeneral —como depositario— su adquisición de cali-dad de parte contratante distinta. De los dos Estadosque reunían las condiciones necesarias para invocar elpárrafo 4, uno —Barbados— reconoció que tenía dere-cho a convertirse en parte en virtud de dicho párrafo,hasta el punto de notificar al Secretario General, conreferencia expresa al párrafo 4 del artículo 67, que nodeseaba asumir los derechos y obligaciones de ParteContratante. El otro —Kenia— dejó que expirase elplazo de 90 días y no se convirtió en parte hasta tresaños después de la fecha de su independencia, al depo-sitar un instrumento de adhesión.7) Al igual que en el segundo Convenio del Estaño(1960), el Convenio del Café de 1962 estableció en susdisposiciones finales •—artículo 62— que el Convenioestaría abierto a la firma del gobierno de todo Estadorepresentado antes de su independencia como territoriodependiente en la Conferencia. Uganda, uno de losterritorios así representados, alcanzó la independenciaantes de expirar el plazo prescrito para la firma y seconvirtió debidamente en parte firmando primero yratificando luego 128 el Convenio.8) Solamente otro tratado multilateral parece conteneruna cláusula análoga, y es otro convenio sobre un pro-ducto básico : el Convenio Internacional del Azúcar(1968) 129, el párrafo 2 de cuyo artículo 66 está redac-tado en términos muy semejantes a los del párrafo 4 delartículo 67 del Convenio del Café de 1962. El anteriorConvenio del Azúcar de 1958 no contenía esa cláusula,y la independencia de los territorios dependientes a losque se había «extendido» el Convenio había suscitadoalgunos problemas. Sin embargo, el nuevo Convenio delAzúcar es demasiado reciente para que se haya podidoprobar en la práctica la disposición del párrafo 2 delartículo 66.9) Un ejemplo de acuerdo bilateral que contiene unacláusula en la que se dispone la futura participacióndel territorio después de la independencia es el Acuer-do para resolver la controversia sobre la frontera entreVenezuela y Guayana Británica (Ginebra, 1966) 13°,concertado entre el Reino Unido y Venezuela pocoantes de la independencia de la Guayana Británica.El Acuerdo, cuyo preámbulo afirma que fue hecho porel Reino Unido «en consulta con el Gobierno de Guaya-na Británica» y que consideró la próxima indepen-

127 Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 469, pág. 319,Este párrafo se reproduce en el Convenio Internacional delCafé de 1968 como párrafo 4 del artículo 65.

128 Naciones Unidas, Traités multilatéraux... 1971 (op. cit.),pág. 359.

129 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Azúcar,1968 : Resumen de los trabajos (publicación de las NacionesUnidas, N.° de venta : S.69.II.D.6), anexo III, pág. 76.

130 Véase Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 561,pág. 321.

dencia de esta última, dispone lo siguiente en elartículo VÍII :

Al obtener Guayana Británica su independencia, el gobiernode Guayana será en adelante parte del presente Acuerdo *además del Gobierno de Venezuela y del Gobierno del ReinoUnido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.

Antes de la independencia, el Acuerdo fue aprobadooficialmente por la Asamblea de lo que entonces eratodavía la «Guayana Británica». Además, Venezuela,al notificar al Secretario General la entrada en vigordel instrumento entre ella y el Reino Unido, puso derelieve especialmente la disposición del artículo VIIIen virtud de la cual el Gobierno de Guyana se conver-tiría en parte al obtener la independencia. De hecho,Guyana alcanzó la independencia unas semanas mástarde y, acto seguido, tanto Venezuela como Guyanaprocedieron sobre la base de que esta última era ahorauna tercera parte contratante distinta en el Acuerdode Ginebra.

10) A la luz de la práctica estatal a que se hace refe-rencia en los párrafos precedentes, la Comisión estimóconveniente enunciar por separado las dos normas for-muladas en los párrafos 1 y 2 del artículo que se exa-mina. El párrafo 1 trata del caso más frecuente, es decir,el que se da cuando el Estado sucesor tiene en virtuddel tratado la facultad de considerarse parte en él.Parece que estos casos están comprendidos en la normadei artículo 36 (Tratados en que se prevén derechospara terceros Estados) de la Convención de Viena sobreel derecho de los tratados. Ahora bien, es evidente queel Estado sucesor, independientemente de que debao no considerarse como tercer Estado en relación con eltratado, puede ejercer el derecho a convertirse en parteestablecido expresamente en el tratado mismo. Almismo tiempo, el ejercicio de ese derecho estará natu-ralmente sujeto a las disposiciones del tratado sobreprocedimiento o, de no haber tales disposiciones, a lasnormas generales de sucesión de Estados en materiade tratados contenidas en el proyecto de artículos quese examina, y así se declara en el párrafo 1.11) El párrafo 2 se refiere a los casos en que un tra-tado pretende disponer que, en caso de sucesión deEstados, el Estado sucesor será considerado parte en él.En esos casos, las disposiciones del tratado no confie-ren simplemente al Estado sucesor la facultad de con-vertirse en parte, sino que parecen tener también porobjeto imponer automáticamente al Estado sucesor laobligación de considerarse parte. En otras palabras, esoscasos parecen estar comprendidos en el artículo 35(Tratados en que se prevén obligaciones para tercerosEstados) de la Convención de Viena sobre el derechode los tratados. En virtud de dicho artículo, la obliga-ción impuesta por el tratado sólo se aplica al tercerEstado si éste la acepta expresamente por escrito. Lacuestión es, pues, si representaría alguna diferenciael que el tratado fuese previamente obligatorio respectodel territorio del Estado sucesor cuando este territoriose encontraba bajo la soberanía de su predecesor. LaComisión convino en que no. De lo contrario, las partesoriginales podrían imponer la sucesión al Estado dereciente independencia entrando así en conflicto con

270 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1972, vol. Il

las normas generales sobre la sucesión en materia detratados establecidas para nuevos Estados independien-tes en los artículos que se examinan. En consecuencia,en el párrafo 2 se declara que la disposición del tra-tado de que el Estado sucesor será considerado parteen él, «sólo surtirá efecto si el Estado sucesor aceptaexpresamente por escrito que se le considere comoparte». Por tanto, conforme a ese párrafo el Estadosucesor acepta expresamente por escrito que se le consi-dere como parte». Por tanto, conforme a ese párrafoel Estado sucesor ne tiene ninguna obligación de llegara ser parte en virtud de la cláusula del tratado sola-mente. La cláusula del tratado, sea cual fuere su redac-ción, será considerada como una facultad, y no .comouna obligación del Estado sucesor de llegar a ser parteen el tratado. Con las palabras «será considerado parteen él» se quieren abarcar todas las expresiones conexasque se encuentran en el texto de los tratados, como«será parte» o «se entenderá parte».12) La Comisión estimó preferible exigir algunaprueba de la aceptación subsiguiente del Estado sucesoren todos los casos, a pesar de que en algunos, particu-larmente cuando el territorio se hallaba ya en una faseavanzada de autonomía en el momento de concertarseel tratado, podría haberse consultado a los representan-tes del territorio en cuanto a la futura participaciónen el tratado después de la independencia.13) Como algunos miembros plantearon el problemade la continuidad de la aplicación del tratado duranteel período comprendido entre la fecha de la sucesiónde Estados y el momento en que el Estado sucesorexpresa su consentimiento, la Comisión decidió agregarla disposición del párrafo 3. En consecuencia el pá-rrafo 3 tiene por finalidad asegurar la continuidad dela aplicación al disponer, como normal general, que,en los casos comprendidos en los párrafos 1 ó 2, elEstado sucesor que consiente en ser considerado comoparte será considerado como tal desde la fecha de lasucesión de Estados. Esta norma general queda limitadapor la disposición restrictiva final, que dice : «salvoque el tratado disponga o se haya convenido otra cosaal respecto», la cual salvaguarda las estipulaciones deltratado mismo y la libertad de las partes.14) Aunque los precedentes recientes mencionados eneste comentario se refieren a Estados de reciente inde-pendencia, y principalmente a tratados multilaterales,la Comisión estimó procedente, dadas las cuestiones deprincipio planteadas, formular el artículo 9 en términosgenerales, para hacerlo aplicable a todos los casos desucesión de Estados y a todos los tipos de tratado. Enconsecuencia, incluyó el artículo entre las disposicionesgenerales del proyecto que se examina.

PARTE II

TRASPASO DE TERRITORIO

Artículo 10.—Traspaso de territorio

Cuando un territorio que se encuentre bajo la sobe-ranía o la administración de un Estado pase a ser partede otro Estado :

a) Los tratados del Estado predecesor dejarán deestar en vigor respecto de ese territorio a partir de lafecha de la sucesión ; y

b) Los tratados del Estado sucesor estarán en vigorrespecto de ese territorio a partir de la misma fecha,a menos que se desprenda del tratado particular o constede otro modo que la aplicación del tratado a ese terri-torio sería incompatible con su objeto y su fin.

Comentario

1) Este artículo se refiere a la aplicación de unanorma, llamada con frecuencia en la doctrina normade «la movilidad del ámbito territorial del tratado»,que se aplica a los casos en que un territorio que noes un Estado experimenta un cambio de soberanía yel Estado sucesor es un Estado ya existente. Así, talartículo se refiere a casos que no implican una uniónde Estados o la fusión de un Estado en otro, y quetampoco implican el nacimiento de un nuevo Estadoindependiente. El principio de la movilidad del ámbitoterritorial del tratado se aplica en mayor o menor me-dida en algunos otros contextos. Pero en esos otroscontextos funciona junto con otras normas, mientrasen los casos comprendidos en el presente artículo —lamera adición de una porción de territorio a un Estadoexistente, por traspaso— la norma de la movilidad delámbito territorial del tratado aparece en su forma pura.Aunque, en cierto modo, esa norma es un elementobásico de gran parte del derecho de la sucesión deEstados en materia de tratados, el caso que se examinaconstituye una categoría particular de sucesión de Esta-dos, que la Comisión estimó que debería figurar en unaparte distinta. Habida cuenta de su pertinencia enotros contextos, la Comisión decidió incluirla en laparte II del proyecto, inmediatamente después de lasdisposiciones generales de la parte I.2) En pocas palabras, la norma de la movilidad delámbito territorial del tratado establece que un territo-rio, cuando experimenta un cambio de soberanía, saleautomáticamente del régimen de tratados del Estadosoberano predecesor para entrar en el régimen de tra-tados del Estado soberano sucesor. Así pues, tiene dosaspectos, uno positivo y otro negativo. El aspecto posi-tivo es que los tratados celebrados por el Estado suce-sor comienzan automáticamente a aplicarse al territorioa partir de la fecha de la sucesión. El aspecto negativoes que los tratados del Estado predecesor, a su vez,dejan automáticamente de aplicarse al territorio a par-tir de esa fecha.3) Puede parecer prima facie que dicha norma, dadoque prevé la simple sustitución de un régimen detratados por otra, no entraña sucesión alguna de Esta-dos en materia de tratados. Sin embargo, los casos com-prendidos en la norma implican una «sucesión de Esta-dos» en el sentido en que se utiliza este concepto enel proyecto de artículos que se examina, es decir, lasustitución de un Estado por otro en la soberanía oen la responsabilidad de las relaciones internacionalesde un territorio. Más aún, la norma está muy arraigadaen la práctica de los Estados y suele ser incluida porlos autores entre los casos de sucesión de Estados. En


cuanto a la justificación de la norma, basta con remi-tirse al principio enunciado en el artículo 29 de laConvención de Viena sobre el derecho de los tratadoscon arreglo al cual un tratado será obligatorio paracada una de las partes por lo que respecta a la tota-lidad de su territorio, salvo que conste una intencióndiferente. Esto significa en general que, en cualquiermomento dado, un Estado estará obligado por un tra-tado respecto de cualquier territorio del que sea sobe-rano, pero, a la inversa, no estará obligado respecto deun territorio que ya no posee.4) Cuando fue constituida Yugoslavia después de laprimera guerra mundial se consideró que los tratadosque había celebrado Servia se habían hecho aplicablesa todo el territorio yugoslavo. Aunque algunos duda-ron de que fuese correcto considerar a Yugoslavia comouna Servia de mayor extensión territorial en lugar decomo un nuevo Estado, en la práctica de los Estadosse estimó que los tratados celebrados por Servia debíanser considerados como aplicables ipso facto a todaYugoslavia. Así parece desprenderse del artículo 12del Tratado de Saint-Germain-en-Laye en lo que res-pecta a todos los tratados celebrados entre Servia y lasprincipales Potencias Aliadas y Asociadas 131. Ulterior-mente, los Estados Unidos adoptaron la posición deque los tratados que habían celebrado con Servia conti-nuaban siendo aplicables a la totalidad de Yugosla-via 132, en tanto que varias Potencias neutrales, entreellas Dinamarca, España, los Países Bajos, Suecia ySuiza, también reconocieron la continuidad de la aplica-ción de los tratados celebrados por Servia y su extensióna Yugoslavia. La posición de los Estados Unidos quedóaclarada particularmente por un memorando presen-tado por el Departamento de Estado con carácter deamicus curiae en el asunto Ivancevic contra Artuko-vic 135) Entre los ejemplos más recientes de la aplicaciónde esta norma cabe mencionar la extensión de los tra-tados celebrados por el Canadá a Terranova al unirseeste territorio al Canadá 134, la extensión de los tratadoscelebrados por Etiopía a Eritrea en 1952, al transfor-marse ésta en una unidad autónoma federada conEtiopía 135, la extensión de los tratados celebrados por

131 G. F. de Martens, éd., Nouveau Recueil général de trai-tés, Leipzig, Weicher, 1925, 3.a serie, tomo XIII, pág. 521.

132 Véase G. H. Hackworth, Digest of International Law,Washington, D.C., U.S. Government Printing Office, 1940-44,vol. V, págs. 374 y 375 ; Foreign Relations of the United States(1927), Washington, D. C , U. S. Government Printing Office,1942, vol. Ill , págs. 842 y 843.

133 véase M. M. Whiteman, Digest of International Law,Washington, D. C, U.S. Government Printing Office, 1963,vol. 2, págs. 940 a 945, especialmente las págs. 944 y 945.

134 Véase, p. ej., Anuario de la Comisión de Derecho Inter-nacional, 1971, vol. II (segunda parte), págs. 138 a 141 y 184,documentos A/CN.4/243, párrs. 85 a 101, y A/CN.4/243/Add.l,párr. 137.

135 Véase «Summary of the practice of the Secretary-Generalas depositary of multilateral agreements » (ST/LEG/7), pág. 63 ;Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1970,vol. II, págs. 94 y 95, documento A/CN.4/225, párrs. 102 y103 ; e ibid., 1971, vol. II (segunda parte), pág. 182,documento A/CN.4/243/Add.l, párr. 128.

la India a las antiguas posesiones francesas 136 y por-tuguesas al incorporarse éstas a la India, y la extensiónde los tratados celebrados por Indonesia al Irián Occi-dental después de que los Países Bajos transfirieran eseterritorio a Indonesia 137.6) En el artículo 10 se exponen los dos aspectos dela norma de la movilidad del ámbito territorial deltratado antes mencionado. Dicho artículo, al igual queel proyecto de artículos en su conjunto, ha de leerseen conjunción con el artículo 6, que limita el articuladoque se examina a situaciones lícitas, y con la cláusulade salvaguardia del artículo 31 relativa a casos de ocu-pación militar, etc. El artículo 10 se limita a cambiosnormales en la soberanía o la administración de unterritorio, y del artículo 31 se desprendre que, pese autilizarse las palabras «o la administración» en la fraseinicial del artículo 10, este artículo no comprende elcaso de la ocupación militar. Se han empleado las pala-bras «o la administración» para abarcar las hipótesisen que el territorio traspasado no se encontrase bajola soberanía del Estado predecesor, sino que sólo estu-viese sometido a una Potencia administradora respon-sable de sus relaciones internacionales. En cuanto alartículo 6, si bien la limitación a situaciones lícitas seaplica a todo el proyecto de artículos, algunos miem-bros de la Comisión estimaron que revestía particularimportancia a este respecto.7) En el apartado a del artículo 10 se enuncia elaspecto negativo, consistente en que los tratados delEstado predecesor dejan de estar en vigor, a partir dela fecha de la sucesión de Estados, respecto del terri-torio que ha pasado a formar parte de otro Estado.Desde el punto de vista del derecho de los tratados,este aspecto de la norma puede explicarse en funciónde determinados principios, tales como los que rigenel ámbito territorial de los tratados, la imposibilidadsubsiguiente de cumplimiento o el cambio fundamentalen las circunstancias (artículos 29, 61 y 62 de la Con-vención de Viena sobre el derecho de los tratados).Por consiguiente, los derechos y obligaciones derivadosde los tratados cesan respecto de un territorio que nose encuentra ya sometido a la soberanía ni a la admi-nistración del Estado parte interesado.8) El apartado a no afecta, por supuesto, a los trata-dos celebrados por el Estado predecesor más querespecto de su aplicación al territorio que deja de estarbajo su soberanía o su administración. Aparte de lareducción de su ámbito territorial, los tratados en queese Estado es parte no quedan afectados normalmentepor la pérdida del territorio. Únicamente en el caso deque la porción del territorio de que se trate haya sidoobjeto, totalmente o en su mayor parte, de un tratadodeterminado, podrá impugnarse la continuidad del tra-tado respecto del territorio restante del Estado prede-cesor por imposibilidad de su cumplimiento o por uncambio fundamental en las circunstancias. En talescesos, la cuestión habrá de resolverse de conformidadcon las normas generales del derecho de los tratados

136 véase, p. ej., Anuario de la Comisión de Derecho Inter-nacional, 1970, vol. II, pág. 101, documento A/CN.4/225,párrs. 127 y 128.

137 Ibid., pág. 102, párrs. 132 y 133.


codificadas en la Convención de Viena y no parecerequerir ninguna norma específica en el contexto delproyecto de artículos que se examina. Sin embargo,algunos miembros recordaron a este respecto que, envirtud del apartado b del párrafo 2 del artículo 62(cambio fundamental en las circunstancias) de la Con-vención de Viena, el cambio fundamental en las cir-cunstancias no puede alegarse como causa para darpor terminado un tratado o retirarse de él si «resultade una violación, por la parte que lo alega, de unaobligación nacida de un tratado o de toda otra obliga-ción internacional con respecto a cualquier otra parteen el tratado».9) En el caso de algunos tratados, más en particularlos tratados multilaterales generales, el propio tratadopuede continuar siendo aplicable al territorio despuésde la sucesión, por la sencilla razón de que el Estadosucesor también es parte en el tratado. Desde luego,en tal caso no hay ninguna sucesión ni continuidad delos derechos u obligaciones del Estado predecesor deri-vados del tratado. Por el contrario, incluso en talessupuestos se modifica el régimen de tratados del terri-torio, y éste queda sujeto al tratado en virtud exclusivade la participación independiente del Estado sucesoren el tratado. Por ejemplo, cualquier reserva que elEstado predecesor hubiese formulado al tratado dejaríade ser aplicable, en tanto que cualquier reserva for-mulada por el Estado sucesor sería aplicable al terri-torio.10) En el apartado b del artículo 10 se establece elaspecto positivo de la norma de la movilidad del ámbitoterritorial del tratado en su aplicación a los casos enlos que se añade territorio a un Estado ya existente,al afirmarse que los tratados del Estado sucesor estaránen vigor respecto de ese territorio a partir de la fechade la sucesión de Estados. Con arreglo a este apartado,se considera que los tratados del Estado sucesor sonaplicables por sí mismos respecto del territorio queacaba de adquirirse. Incluso si, en algunos casos, puededecirse que la aplicación del régimen de tratados delEstado sucesor al territorio recién adquirido derivade un acuerdo tácito o expreso entre dicho Estado ylos demás Estados partes en los tratados correspon-dientes, en la mayoría de los casos la movilidad delámbito territorial del tratado es un proceso automático.Se presume más bien que el cambio del régimen con-vencional del territorio es consecuencia natural de haberpasado éste a depender de la soberanía o administra-ción del Estado que es responsable en lo sucesivo desus relaciones exteriores.11) Sin embargo, han de exceptuarse ciertos tratados,por ejemplo los de ámbito territorial restringido que noabarcan el territorio que acaba de adquirir el Estado su-cesor. Ello explica que se haya añadido en el apartado bla frase «a menos que se desprenda del tratado particu-lar o conste de otro modo que la aplicación del tratadoa ese territorio sería incompatible con su objeto y su fin».12) Por último, el artículo 10 deberá leerse en conjun-ción con las normas específicas relativas a los regíme-nes de fronteras u otros regímenes territoriales estable-cidos por tratado, que se enuncian en los artículos 29y 30 de la parte V del presente proyecto de artículos.

PARTE III

ESTADOS DE RECIENTE INDEPENDENCIA

SECCIÓN 1.—REGLA GENERAL

Artículo 11.—Posición respecto de los tratadosdel Estado predecesor

Sin perjuicio de las disposiciones de los presentesartículos, ningún Estado de reciente independenciaestará obligado a mantener en vigor un tratado, o apasar a ser parte en 61, por el solo hecho de que en lafecha de la sucesión de Estados el tratado esté en vigorrespecto del territorio al que se refiere la sucesión deEstados.

Comentario

1) En este artículo se formula la norma general rela-tiva a la posición del Estado de reciente independenciarespecto de los tratados previamente aplicados a suterritorio por el Estado predecesor.2) La cuestión de la sucesión de un Estado de recienteindependencia en los tratados de su predecesor tienedos aspectos : a) ¿tiene ese Estado la obligación deseguir aplicando esos tratados a su territorio despuésde la sucesión de Estados? y b) ¿tiene derecho a consi-derarse parte en los tratados, en nombre propio, tras lasucesión? A juicio de la Comisión, estos dos aspectosde la sucesión en materia de tratados no pueden consi-derarse como un solo problema. Si se considera que elEstado de reciente independencia está automáticamentevinculado por las obligaciones convencionales de supredecesor, la reciprocidad exigirá, desde luego, quepueda también invocar los derechos conferidos por lostratados ; de igual modo, si un Estado de reciente inde-pendencia posee y hace valer el derecho a que se leconsidere parte en los tratados de su predecesor, lareciprocidad exigirá que al mismo tiempo quede vincu-lado por las obligaciones impuestas en ellos. Pero lareciprocidad no exige que un Estado, si tiene derechoa considerarse parte en un tratado, también deba estarobligado a serlo. Así, todo Estado que firma un tratadocon sujeción a ratificación tiene derecho a adquirirla calidad de parte en el mismo, pero no la obligaciónde hacerlo. En resumen, la cuestión de si un Estadode reciente independencia tiene la obligación de consi-derarse parte en los tratados de su predecesor es muydistinta, desde el punto de vista jurídico, de la cuestiónde si tiene derecho a considerarse parte en esos tratadoso a pasar a serlo. Evidentemente, si un Estado dereciente independencia tiene la obligación jurídicamenteexigible de asumir los tratados de su predecesor, dejade tener importancia la cuestión de si tiene derechoa reivindicar su calidad de parte en ellos. Por consi-guiente, el primer punto consiste en saber si esa obli-gación jurídica existe en el derecho internacional gene-ral, y en el artículo que se examina se trata precisa-mente de aclarar ese punto.3) La mayoría de los tratadistas aceptan la idea,apoyada por la práctica de los Estados, de que elEstado de reciente independencia inicia su existenciacon una tabla rasa en materia de tratados, excepto en


lo que se refiere a las obligaciones «locales» o «reales».La doctrina de la «tabla rasa» se ha reconocido gene-ralmente como «tradicional» en la materia. Ha sidoaplicada a casos anteriores de Estados de reciente inde-pendencia que han surgido de las que fueron colonias(por ejemplo, los Estados Unidos de América y larepúblicas hispanoamericanas) o de un proceso de sece-sión o desmembramiento (por ejemplo, Bélgica, Pana-má, Irlanda, Polonia, Checoslovaquia y Finlandia).Resulta especialmente clara una exposición del ReinoUnido en la que define su actitud ante la situación deFinlandia con respecto a los tratados rusos aplicablesa este país antes de su independencia :

He sido informado de que en el caso de un nuevo Estadocuyo territorio formaba parte de un viejo Estado no haysucesión del primero en los tratados del segundo, si bien lasobligaciones del viejo Estado en relación con cuestiones comola navegación fluvial, que tienen el carácter de servidumbre,pasarán normalmente al nuevo Estado. En consecuencia, noexiste ningún tratado entre Finlandia y este país 138.

4) El mismo punto de vista jurídico se expresa en eldictamen dado por la Secretaría de las Naciones Unidasen 1947 acerca de la posición del Pakistán en relacióncon la Carta de las Naciones Unidas. Partiendo de lahipótesis de que, en ese caso particular, parte de unEstado ya existente se había separado y convertido enun nuevo Estado 139, la Secretaría declaró lo siguiente :

El territorio que se separa, el Pakistán, constituirá un nuevoEstado ; no tendrá los derechos y obligaciones convencionalesdel anterior Estado ni, por supuesto, la calidad de Miembrode las Naciones Unidas.

En derecho internacional, la situación es análoga a la quese produjo cuando el Estado Libre de Irlanda se separó deGran Bretaña o cuando Bélgica se separó de los Países Bajos.En estos casos, la parte que se separó pasó a constituir unnuevo Estado ; la parte restante subsistió como Estado contodos los derechos y obligaciones que tenía anteriormente 140.

En la actualidad, la práctica de los Estados y organi-zaciones acerca de la participación de Estados de re-ciente independencia en tratados multilaterales, talcomo se ha desarrollado, puede requerir que se atenúealgo esa afirmación y se trace una distinción más tajanteentre la participación en tratados multilaterales en gene-ral y la participación en instrumentos constitutivos deorganizaciones internacionales. Aun así, la opinión dadapor la Secretaría en 1947 de que el Pakistán, comonuevo Estado, no tendría ninguno de los derechosconvencionales de su predecesor se inspiraba eviden-temente en la doctrina de la «tabla rasa» y confirmaque ésa era la opinión «tradicional» y generalmenteaceptada en la época.5) Se encuentran ejemplos de la doctrina de la «tablarasa» en relación con los tratados bilaterales en los

estudios de la Secretaría relativos a «La sucesión deEstados en materia de tratados bilaterales» 141 y en lapublicación titulada Documentation concernant la suc-cession d'Etats142. Por ejemplo, el Afganistán invocaesa doctrina en relación con su litigio con el Pakistánsobre la frontera resultante del Tratado anglo-afganode 1921 143. Igualmente, la Argentina parece haber par-tido del principio de la «tabla rasa» al examinar lasituación del Pakistán con respecto al Tratado de Extra-dición anglo-argentino de 1889m, aunque posterior-mente convino en que el Tratado seguía en vigor entrela Argentina y el Pakistán. Otra manifestación de esadoctrina parece ser la posición adoptada por Israel encuanto a los tratados anteriormente aplicables respectode Palestina 145.

6) La metáfora de la «tabla rasa» es una formacómoda de expresar la idea básica de que el nuevoEstado empieza su vida internacional libre de todaobligación de seguir manteniendo en vigor los tratadospor la simple razón de que anteriormente eran aplica-bles respecto de su territorio. Mas, incluso cuando seacepta esa idea básica, la metáfora parece, habidacuenta de la práctica actual de los Estados, a la vezdemasiado amplia y demasiado categórica 146. Es dema-siado amplia porque sugiere que, en lo que respectaa los Estados de reciente independencia, los tratadosanteriores quedan totalmente eliminados y sin ningunarelación con su territorio. El hecho mismo de que lostratados anteriores con frecuencia se prorroguen o serenueven indica que la metáfora de la «tabla rasa» noexpresa toda la verdad. La metáfora es demasiado cate-górica porque no indica claramente si significa sólo queel Estado de reciente independencia no está obligadoa reconocer ninguno de los tratados de su predecesorcomo aplicable en sus relaciones con otros Estados, osi quiere decir que el Estado de reciente independenciatampoco tiene ningún derecho a exigir que se le consi-dere parte en ninguno de los tratados de su predecesoro a ser parte en los mismos. Como ya se ha señalado,el Estado de reciente independencia puede empezar contabla rasa respecto de toda obligación de continuarligado por los tratados de su predecesor, sin que de ellose desprenda necesariamente que el Estado de recienteindependencia no tiene ningún derecho a ser conside-rado parte en ellos.

7) Cuando se refieren al llamado principio de la tablarasa, los autores parecen tener primordialmente encuenta la ausencia de toda obligación general en virtudde la cual el Estado sucesor deba considerarse ligadopor los tratados de su predecesor. En todo caso, comoya se ha indicado, la práctica estatal abona la opinión

138 A. D. McNair, The Law of Treaties : British Practice andOpinions, ed. rev., Oxford, Clarendon, 1961, pág. 605. Véasetambién Anuario de la Comisión de Derecho Internacional1970, vol. II, págs. 131 y 132, documento A/CN.4/229, párr. 109.

139 El Pakistán impugnó esa hipótesis.140 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,

1962, vol. II, pág. 117, documento A/CN.4/149 y Add.l, párr. 3.

141 Véase secc. A, párr. 24 supra.142 Naciones Unidas, Documentation concernant la succes-

sion d'Etats (op. cit.).>« Ibid., pág. 2.144 Ibid., págs. 6 y 7.145 Ibid., págs. 41 y 42 ; véase también Yearbook of the

International Law Commission, 1950, vol. II, págs. 206 a 218,documento A/CN.4/19.

146 Véase secc. A, párr. 37 supra.

274 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1972, yol. II

tradicional de que el Estado de reciente independenciano tiene ninguna obligación general de asumir los tra-tados de su predecesor previamente aplicados respectode su territorio. La Comisión no considera, pese a cier-tas opiniones recientes en contrario, que haya de esta-blecerse ninguna diferencia en esta cuestión entre lostratados multilaterales y los tratados bilaterales, inclui-dos los instrumentos multipartitos de carácter norma-tivo.

8) La Comisión, como se expone en el artículo 12 delproyecto, opina que existe y debe hacerse una diferen-cia entre los tratados bilaterales y ciertos tratados mul-tilaterales en lo que respecta al derecho del Estado dereciente independencia a ser parte en un tratado cele-brado por su predecesor. Ahora bien, le parece muydifícil sostener la tesis de que el Estado de recienteindependencia debe considerarse automáticamente su-jeto a las obligaciones de los tratados multilaterales decarácter normativo concertados par su predecesor apli-cables respecto del territorio de que se trate. Por loque hace al principio, la asimilación de los tratados decarácter normativo a la costumbre no es fácil de admitirni siquiera en los casos en que el tratado incorpora elderecho consuetudinario. Es evidente que el derechocontenido en el tratado, en la medida en que reflejelas normas consuetudinarias, afectará al Estado dereciente independencia como derecho consuetudinariogeneralmente aceptado. Pero muy distinto es afirmarque, por el hecho de que un tratado multilateral incor-pore una costumbre, el nuevo Estado debe considerarsecontractualmente obligado por el tratado en cuanto tra-tado. ¿Por qué —puede preguntar legítimamente elEstado de reciente independencia— va a estar másobligado contractualmente por un tratado que cualquierotro Estado existente que no haya querido ser parteen él? Un tratado multilateral general, aunque sea decarácter normativo puede contener disposiciones pura-mente contractuales, por ejemplo una disposición parala solución judicial obligatoria de los litigios. En resu-men, estar obligado por el tratado no es en absoluto lomismo que estar obligado por el derecho general queel tratado contiene. A fortiori, el nuevo Estado puedehacer esta pregunta cuando el contenido efectivo deltratado, en vez de incorporar un derecho preexistente,crea un derecho.

9) La práctica de los Estados y de los depositariosconfirma que el principio de la tabla rasa se aplicatambién a los tratados multilaterales generales y a lostratados multilaterales de carácter legislativo. En laactualidad el Secretario General, como depositariode varios tratados multilaterales generales, no hace lamenor distinción sobre este punto, ni siquiera cuandoel Estado de reciente independencia ha concertado un«acuerdo de transmisión» o ha hecho una «declara-ción unilateral». El Secretario General no se considerafacultado para incluir automáticamente al Estado dereciente independencia entre las partes en los tratadosmultilaterales de que es depositario y que eran aplica-bles respecto del territorio del Estado de reciente inde-pendencia antes de ésta. Sólo cuando recibe algunaindicación de que el Estado de reciente independenciadesea ser considerado como parte en un tratado deter-

minado, lo incluye en el registro como parte en dichotratado. A fortiori, tal es el caso cuando el Estado dereciente independencia no ha participado en ningúnacuerdo de transmisión ni hecho ninguna declaraciónunilateral de carácter general147.10) La práctica de otros depositarios parece tambiénfundarse en la hipótesis de que el Estado de recienteindependencia a cuyo territorio se aplicaba un tratadomultilateral general antes de la independencia no estáobligado ipso jure por el tratado en cuanto Estadosucesor, y que en primer lugar es necesaria algunamanifestación de su voluntad acerca del tratado. Apesar de la finalidad humanitaria de los Convenios deGinebra de la Cruz Roja y del carácter de derechointernacional general de las normas que contienen,el Consejo Federal suizo no ha considerado que elEstado de reciente independencia se convierte automáti-camente en parte en virtud de la ratificación o adhesiónde su prodecesor, sino que ha guardado a una manifes-tación expresa de la voluntad del Estado respecto decada convención, en forma ya de declaración de conti-nuidad, ya de instrumento de adhesión148. En cuantoa la práctica de los Estados, muchos de ellos han noti-ficado su aceptación de los Convenios de Ginebramediante una declaración de continuidad, y algunoshan utilizado una terminología que indica que reconocenuna obligación de aceptar los Convenios como suce-sores en las ratificaciones de sus predecesores. Encambio, un número casi igual de nuevos Estados nohan reconocido ninguna obligación dimanada de suspredecesores, y han pasado a ser partes depositandoinstrumentos de adhesión 149. En general, pues, la prác-tica relativa a los Convenios de Ginebra no parece indi-car la existencia de ninguna norma consuetudinaria dederecho internacional que lleve consigo la aceptaciónautomática, por el nuevo Estado, de las obligacionescontraídas por su predecesor en virtud de los convenioshumanitarios.11) La práctica del Consejo Federal suizo en lo querespecta a la Convención de Berna de 1886 para laprotección de las obras literarias y artísticas y a lasActas de revisión ulteriores es la misma 15°. El Gobiernosuizo, en calidad de depositario, no ha consideradoque el Estado de reciente independencia esté obligadoa seguir siendo parte en la Convención anteriormenteaplicable a su territorio. No parece que haya conside-rado nunca que el Estado de reciente independencia estéobligado por la Convención sin una manifestación desu voluntad de continuar siendo parte o de convertirseen parte. En un caso 151, el Gobierno de Suiza parecehaber tratado la celebración de un acuerdo de trans-misión general como manifestación suficiente de lavoluntad del Estado de reciente independencia. Maséste es, al parecer, el único caso e n que actuó basándose


148 Ibid., 1968, vol. II, págs. 30 y ss., documento A/CN.4/200y Add.l y 2, párrs. 128 a 232.

149 Ibid., págs. 35 y ss., párrs. 152 a 184.150 Ibid., págs. 6 y ss., párrs. 4 a 98.151 Véase supra párrafo 14 del comentario al artículo 7.


en un acuerdo de transmisión únicamente y, en general,parece suponer la necesidad de alguna manifestaciónde la voluntad del Estado de reciente independenciacon referencia expresa a las Convenciones de Berna.Asimismo, parece que el Gobierno suizo partió de estemismo supuesto en el desempeño de sus funcionesde depositario del Convenio de París de 1883 para laProtección de la Propiedad Industrial y de los acuerdosauxiliares de dicho Convenio 152.

12) Se ha seguido un sistema análogo con respectoa las Convenciones de La Haya de 1899 y 1907 parael arreglo pacífico de los conflictos internacionales,de las que es depositario el Gobierno de los PaísesBajos153. En 1955, el Gobierno de los Países Bajosindicó al Consejo Administrativo de la Corte Perma-nente de Arbitraje que algunos nuevos Estados, queantes formaban parte de una de las altas partes contra-tantes, podrían considerarse partes en las Convenciones.El Consejo Administrativo recabó entonces la aproba-ción de los Estados partes para el reconocimiento de losnuevos Estados como partes en los instrumentos. Alno formularse ninguna objeción contra tal reconoci-miento, el Consejo Administrativo decidió reconocercomo partes a los nuevos Estados que expresaran eldeseo de serlo m. De hecho, doce nuevos Estados hanmanifestado el deseo de ser considerados partes en lasConvenciones en virtud de la participación de sus prede-cesores, en tanto que tres han preferido pasar a serlopor adhesión. Un nuevo Estado declaró expresamenteque no se consideraba obligado ni por la Convenciónde 1899 ni por la de 1907, y otros muchos no han indi-cado aún su intención respecto de los instrumentos. Escierto que el convertirse en parte en las Convenciones deLa Haya significa también participar en la Corte Perma-nente de Arbitraje, pero también en este caso la prácticaparece incompatible con la existencia de una normaconsuetudinaria que exija que el nuevo Estado aceptelas obligaciones de su predecesor. A este respecto, lanoción de sucesión parece haberse manifestado en elreconocimiento del derecho de todo nuevo Estado apasar a ser parte en los instrumentos sin tratar simul-táneamente de imponerle la obligación de hacerlo.

13) La práctica de los Estados Unidos de Américacomo depositarios de tratados multilaterales parecehaberse basado también en la hipótesis de que el Estadode reciente independencia tiene el derecho, pero no laobligación, de participar en un tratado multilateralconcertado por su predecesor 155.14) Por consiguiente, la práctica de los Estados pareceoponerse inequívocamente a la tesis de que el Estadode reciente independencia tiene el deber de considerarseobligado por un tratado legislativo general aplicablecon respecto a su territorio antes de la independencia.Por consiguiente, si los tratados multilaterales generales

152 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1968, vol. II, págs. 52 y ss., documento A/CN.4/200 y Add.ly 2, párrs. 233 a 314.

153 Ibid., págs. 24 y ss., párrs. 99 a 127.™ Ibid., pág. 27, párr. 113.155 Véase Naciones Unidas, Documentation concernant la

succession d'Etats (op. cit.), págs. 224 a 228.

de carácter legislativo no pueden considerarse instru-mentos que obliguen al Estado sucesor ipso jure, ¿hayalguna otra categoría de tratados respecto de los cualesel derecho internacional imponga a un Estado dereciente independencia el deber de considerarse obligadopor los instrumentos concertados por su predecesor?

15) Los tratadistas y la práctica de los Estados apoyanen gran medida la idea de que el derecho internacionalgeneral impone una obligación de continuidad al Estadode reciente independencia en relación con algunas cate-gorías de tratados de su predecesor. Es más, esa ideaqueda reflejada en los acuerdos de transmisión inspi-rados por el Reino Unido, ya que la finalidad de ésteal concertarlos era asegurarse de que no se le hicieraresponsable de las obligaciones convencionales que,según el derecho internacional pudieran considerarsevinculadas al territorio aun después de la independencia.También se pone de manifiesto, y en forma más explí-cita, en algunas declaraciones unilaterales formuladaspor Estados sucesores. Casi todas las declaraciones uni-laterales hechas por nuevos Estados que eran antes terri-torios administrados por el Reino Unido contienenfrases basadas, al parecer, en la hipótesis de que algunosde los tratados de su predecesor subsistirían despuésde la independencia en virtud de las normas del derechointernacional consuetudinario. Las declaraciones deTanganyika y de Uganda, al referirse a la terminaciónde los tratados del predecesor (salvo los que fueranmantenidos en vigor o modificados por acuerdo) des-pués de transcurrido un período de aplicación provi-sional, exceptúan expresamente los tratados que puedanconsiderarse en vigor en virtud de las normas del dere-cho internacional consuetudinario. En la declaración deZambia se «reconoce» que Zambia, al lograr la inde-pendencia, y según el derecho internacional consuetu-dinario, sucedió en muchos de los tratados del prede-cesor, sin especificar su clase. Como ya se indicó, losdiversos Estados interesados no se consideraron automá-ticamente parte en los tratados multilaterales de supredecesor, ni obligados automáticamente a serlo ; tam-poco han actuado, en la práctica, sobre la base de queen general quedan obligados por los tratados bilateralesde ese predecesor. Por consiguiente, parece que esosEstados, al concertar acuerdos de transmisión o hacerdeclaraciones unilaterales, han supuesto que hay cate-gorías especiales en las que pueden suceder en las obli-gaciones de su predecesor.

16) Ni en los acuerdos de transmisión ni en las decla-raciones unilaterales se identifican en modo alguno lascategorías de tratados a los que se refiere esa suposición,y la diversa práctica de los Estados interesados dificultatambién identificarlas con alguna precisión. Probable-mente la explicación es que esos Estados se referíansobre todo a los tratados que más comúnmente se citanen las obras de los juristas y en la práctica de losEstados como instrumentos heredados por un Estadosucesor, y que se denominan tratados de «carácter terri-torial» o tratados «dispositivos», «reales», «localizados»o creadores de servidumbres.

17) Esto parece hallar confirmación en las declara-ciones del Reino Unido, cuyos conceptos jurídicos sir-


vieron de orientación a los autores de los acuerdos detransmisión y declaraciones unilaterales. Por ejemplo,en la «Note on the question of treaty succesion on theattainment of independence by territories formerlydependent internationally on the United Kingdom»transmitida por la Oficina del Commonwealth a la Aso-ciación de Derecho Internacional se aclara la interpreta-ción que hace el Reino Unido de la situación jurídicaen los términos siguientes :

Con arreglo al derecho internacional consuetudinario, algunosderechos y obligaciones convencionales de un Estado existenteson heredados automáticamente por un nuevo Estado queantes formaba parte de los territorios de los que aquel Estadoera responsable internacionalmente. Se considera, en general,que tales derechos y obligaciones son los vinculados directa-mente al territorio del nuevo Estado (por ejemplo, los rela-tivos a las fronteras y la navegación fluvial) ; pero el derechointernacional en la materia no está bien fijado y es imposibleindicar con precisión cuáles derechos y obligaciones seránheredados automáticamente y cuáles no 156.

18) El artículo que se examina sólo tiene por finalidadestablecer la norma general respecto de la obligacióndel Estado de reciente independencia de heredar trata-dos. A juicio de la Comisión, es indudable que la normageneral que se deduce de la práctica de los Estadoses que el Estado de reciente independencia no estáobligado ipso jure a heredar los tratados de su prede-cesor, sean cuales fueren las ventajas prácticas de lacontinuidad de las relaciones convencionales. Tal es lanorma enunciada en el artículo que se examina encuanto a la posición del Estado de reciente indepen-dencia respecto de los tratados aplicados a su territoriopor el Estado predecesor antes de la fecha de la sucesiónde Estados. El Estado de reciente independencia noestá «obligado a mantener en vigor» esos tratados delEstado predecesor ni «a pasar a ser parte» en ellos.

19) La norma general se entiende sin perjuicio delos derechos y obligaciones de los Estados interesadosque se enuncian en el proyecto que se examina, comoexpresamente se indica con la frase inicial « Sin perjui-cio de las disposiciones de los presentes artículos». Conesta disposición se persigue una doble finalidad. En pri-mer lugar se tiende a solo aguardad a posición del Estadode reciente independencia respecto de su participaciónen los tratados multilaterales mediante una notificaciónde sucesión, y a lograr que continúen en vigor los tra-tados bilaterales mediante acuerdo. En segundo lugar,esa disposición preserva la posición de cualquier Estadointeresado respecto de los llamados tratados «localiza-dos», «territoriales» o «dispositivos» de los que tratanlos artículos 29 y 30 del proyecto que se estudia.

20) La norma general del artículo 11, como se indica,sólo se refiere al caso de los Estados de reciente inde-

156 International Law Association, Report of the Fifty-thirdConference, Buenos Aires, 1968, Londres, 1969, pág. 619 (Inte-rim Report of the Committee on the Succession of NewStates to the Treaties and Certain Other Obligations of theirPredecessors, anexo B). Véase también el asesoramiento pres-tado a Chipre en la interpretación del artículo 8 del Tratadosobre la creación de la República de Chipre [Naciones Unidas,Documentation concernant la succession d'Etat (op. cit.), págs.182 y 183],

pendencia y se aplica, con la reserva expuesta, a cual-quier tratado. En consecuencia, abarca tanto los tratadosmultilaterales como los bilaterales. En cuanto o losinstrumentos multilaterales de carácter legislativo o lostratados multilaterales generales que recogen principioso normas consuetudinarias de derecho internacional,la Comisión reconoce que conviene no dar la impresiónde que la libertad del Estado de reciente independenciaen cuanto a la obligación de asumir los tratados de supredecesor significa que tenga una tabla rasa tambiénen cuanto a los principios de derecho multilateral gene-ral recogidos de esos tratados. Pero estima que estepunto quedaría mejor regulado si se incluyera en elproyecto una disposición general que salvaguardara laaplicación al Estado sucesor de las normas de derechointernacional a las que estaría sujeto independiente-mente de los tratados correspondientes. Esa disposicióngeneral figura en el artículo 5.

SECCIÓN 2.—TRATADOS MULTILATERALES

Artículo 12.—Participación en tratados en vigor

1. Sin perjuicio de lo dispuesto en los párrafos 2 y 3,un Estado de reciente independencia podrá, medianteuna notificación de sucesión, hacer constar su calidad departe en cualquier tratado multilateral que en la fechade la sucesión de Estados esté en vigor respecto del terri-torio al que se refiere la sucesión de Estados.

2. El párrafo 1 no se aplicará cuando el objeto y elfin del tratado sean incompatibles con la participacióndel Estado sucesor en ese tratado.

3. Cuando en virtud de las estipulaciones del tratadoo por razón del número reducido de Estados negocia-dores y del objeto y el fin del tratado deba entenderseque la participación de cualquier otro Estado en el tra-tado requiere el consentimiento de todas las partes, elEstado sucesor sólo podrá hacer constar su calidad departe en el tratado con ese consentimiento.

Comentario

1) Este artículo, al igual que los demás de la sec-ción 2, se ocupa de la participación de un Estado dereciente independencia, mediante notificación de suce-sión, en tratados multilaterales que en la fecha de lasucesión de Estados estén en virgor respecto del terri-torio que ha pasado a ser territorio del Estado dereciente independencia. La sección 3 se ocupa de lasituación de un Estado de reciente independencia enrelación con los tratados bilaterales de su predecesor.2) La cuestión de si todo nuevo Estado tiene derechoa considerarse parte en los tratados de su predecesor,como se ha apuntado ya en el comentario al artículo 11,es jurídicamente muy distinta de la cuestión de si tieneobligación de hacerlo. Además, aunque la modernapráctica de los Estados no apoya la tesis de que todonuevo Estado tenga obligación general alguna de consi-derarse sucesor en los tratados aplicables con anterio-ridad respecto de su territorio, parece apoyar la conclu-sión de que todo nuevo Estado tiene un derecho deopción general a ser parte en ciertas categorías de


tratados multilaterales en virtud de su carácter deEstado sucesor. A este respecto ha de hacerse, sinembargo, una distinción entre tratados multilateralesen general y tratados multilaterales restringidos, ya queparece que sólo respecto de los primeros tiene el Estadode reciente independencia un verdadero derecho deopción a convertirse en parte, independientemente delconsentimiento de las otras partes en el tratado y de lascláusulas finales de éste 157.

3) En el caso de tratados multilaterales en generalparece bien establecido el derecho de todo Estado dereciente independencia a convertirse en parte en nombrepropio, y de hecho está implícito en la práctica a que yahemos hecho referencia en los comentarios a los artícu-los 7, 8 y 11 de este proyecto. Como se ha indicadoen esos comentarios, cada vez que un territorio ante-riormente dependiente de una parte en tratados multi-laterales de los que el Secretario General es depositarioadquiere la calidad de Estado independiente, el Secre-tario General le dirige una carta invitándole a confirmarsi se considera obligado por los tratados de referencia.Esa carta se envía en todos los casos : esto es, tantosi el Estado de reciente independencia ha celebradoun acuerdo de transmisión, como si ha hecho una decla-ración unilateral de aplicación provisional, o no hadado indicación alguna acerca de su actitud respectode los tratados de su predecesor158. El Secretario Gene-ral no consulta a las demás partes en el tratado antesde escribir al Estado de reciente independencia, nirecaba la opinión de las demás partes o espera susreacciones cuando les notifica cualquier respuesta afir-mativa recibida del Estado de reciente independencia.Parece por ello actuar bajo la presunción de que elEstado de reciente independencia tiene derecho, si loprefiere, a notificar al depositario que continúa siendoparte en cualquier tratado multilateral general que fueraaplicable respecto de su territorio con anterioridad ala sucesión. Por lo demás, no se sabe de ninguna parteen un tratado que haya puesto en duda jamás laexactitud de esa presunción ; mientras que los Estadosde reciente independencia, por su parte, han procedidosobre la base de que poseen en efecto tal derecho departicipación.

4) Esto mismo parece, en general, aplicable a lostratados multilaterales que tienen depositarios distintosdel Secretario General. Así, la práctica del Gobiernosuizo, como depositario de la Convención para la pro-tección de las obras literarias y artísticas y de las Actasde revisión ulteriores, y de los Estados interesadosparece reconocer claramente que los Estados sucesoresde reciente independencia tienen derecho a considerarsepartes en esos tratados en virtud de la participación desus predecesores159, y lo mismo cabe decir tambiénde los Convenios humanitarios de Ginebra respecto

157 Véase también el párrafo 12 infra.158 véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,

1962, vol. II, págs. 141 y 142, documento A/CN.4/150, párrs.133 y 134.

159 Ibid., 1968, vol. II, págs. 20 y ss., documento A/CN.4/200y Add.l y 2, párrs. 71 a 98.

de los cuales es depositario el Consejo Federal suizo 16°.La práctica en relación con los convenios multilateralesde que son depositarios los Estados Unidos se basaigualmente en un reconocimiento del derecho de todoEstado de reciente independencia a declararse parte enel convenio en su propio nombre 161.5) La práctica actual respecto a los tratados en casosde sucesión parece por ello suministrar amplia justi-ficación para que la Comisión formule una normaen que se reconozca que todo Estado de reciente inde-pendencia puede constituirse en parte distinta en untratado multilateral general mediante la notificaciónde su continuación o sucesión en el tratado. Bien esverdad que, con algunas excepciones, los tratadistasno se refieren — o no se refieren claramente— al dere-cho de opción que tiene un Estado sucesor a ser consi-derado parte en los tratados multilaterales aplicablesrespecto de su territorio con anterioridad a la indepen-dencia. La razón parece ser que aquéllos dirigen suatención a la cuestión de saber si el Estado sucesorhereda automáticamente los derechos y obligacionesdimanentes del tratado antes que a la cuestión de si, envirtud de su condición de Estado sucesor, puede tenerderecho, si lo considera oportuno, a ser parte en eltratado en nombre propio. La Asociación de DerechoInternacional, en la mencionada resolución de su Confe-rencia de Buenos Aires 162, declaró el derecho en térmi-nos de una presunción de que el tratado multilateral hade continuar en vigor entre todo nuevo Estado indepen-diente y las partes existentes a no ser que, dentro de unplazo razonable después de obtener la independencia, elprimero haya hecho una declaración en sentido contra-rio. En otras palabras, ese organismo preveía el caso deque el nuevo Estado tendría un derecho a renunciar ala continuidad del tratado multilateral en vez de underecho a aceptarla. Aun en este caso, el reconocimientodel derecho a renunciar a la continuidad de un tratadomultilateral parecería implicar claramente, a fortiori,el reconocimiento del derecho a aceptar dicha conti-nuidad ; y precisamente este último derecho parece a laComisión más en consonancia tanto con la prácticamoderna como con el derecho general de los tratados.6) En cuanto al fundamento del derecho de opcióndel Estado de reciente independencia, la Comisiónconvino en que el tratado debería ser aplicable inter-nacionalmente, en la fecha de la sucesión de Estados,respecto del territorio a que se refiere la sucesión. Consi-guientemente, el criterio aceptado por la Comisión esque, con sus actos, el Estado predecesor haya establecidoun nexo jurídico de algún alcance entre el tratado y elterritorio ; en otras palabras, debe haber puesto eltratado en vigor o dado su consentimiento en quedarobligado por éste, o al menos haberlo firmado. El pre-sente artículo se refiere al caso en que ese nexo jurídicoes completo, es decir, cuando el tratado está en vigorrespecto del territorio en la fecha de la sucesión deEstados. En los comentarios al artículo 13 (Participación

160 Ibid., págs. 35 y ss., párrs. 152 a 180.161 Véase Naciones Unidas, Documentation concernant la

succession d'Etats (op. cit.), págs. 224 a 228.162 Véase la nota 29 supra.


en tratados que no estén aún en vigor) y al artículo 14(Ratificación, aceptación o aprobación de un tratadofirmado por el Estado predecesor), se examinan otrosdos casos en los que el nexo jurídico entre el tratadoy el territorio es menos completo.

7) Al aplicar el criterio anteriormente mencionado,lo esencial no es saber si el tratado ha entrado en vigoren el ámbito del derecho interno del territorio antes dela independencia, sino si el tratado, como tal, surtíaefecto internacionalmente en relación con el territorio 163.Se trata simplemente de una cuestión de interpretacióndel tratado y el acto por el que el Estado predecesorda su consentimiento en quedar obligado por él. Elprincipio aplicable es el expresado en el artículo 29de la Convención de Viena. La aplicación de ese princi-pio queda bien explicada en el resumen de la prácticadel Secretario General en calidad de depositario, quefigura en el memorando de la Secretaría titulado «Lasucesión de Estados y los tratados multilaterales gene-rales de los que es depositario el Secretario General»,que dice así :

Para determinar si un tratado era aplicable al territorio, seexaminan en primer lugar las cláusulas del tratado relativas asu aplicación territorial, cuando contiene cláusulas de estanaturaleza. En algunos tratados figuran cláusulas territorialesen las que se prevé el procedimiento para hacerlos extensivosa los territorios dependientes, lo que permite determinar fácil-mente si el tratado ha sido hecho extensivo al territoriorespectivo. Otros tratados son de aplicación geográfica limi-tada : por ejemplo, algunos tratados de la Sociedad de lasNaciones sobre el opio se limitan a los territorios de las partescontratantes situados en el Lejano Oriente, y el SecretarioGeneral, al contestar a preguntas de algunos Estados africanos,les ha informado que no pueden suceder en las obligacionesde esos tratados, ni adherirse a los mismos. De igual modo,algunos tratados celebrados con los auspicios de las NacionesUnidas son de alcance regional ; por ejemplo, la Convenciónrelativa al arqueo y registro de las embarcaciones empleadas enla navegación interior, celebrada en Bangkok el 22 de juniode 1956, está abierta únicamente a la adhesión de los Estadossituados dentro de la jurisdicción geográfica de la ComisiónEconómica para Asia y el Lejano Oriente, y los demás Estadosno pueden obligarse por esta Convención I64.

Cuando el tratado no contiene ninguna cláusula deaplicación territorial, el Secretario General procedesobre la base de que, como dispone el artículo 29 de laConvención de Viena sobre el derecho de los tratados,el tratado obliga al Estado predecesor respecto de latotalidad de su territorio y, por consiguiente, de todossus territorios dependientes165. Por ejemplo, la Con-vención de Viena sobre relaciones diplomáticas y lascuatro Convenciones de Ginebra sobre el Derecho delMar no contienen clausulas sobre su aplicación terri-torial, y el Secretario General ha supuesto que la rati-ficación de esas convenciones por un Estado predecesor

163 A este respecto, es importante hacer una distinción entrela incorporación del tratado al derecho interno del territorioy el hacer extensivo el tratado en el plano internacional alterritorio.


i« Ibid., párr. 138.

incluye todos sus territorios, por lo que todo Estadode reciente independencia que fuera dependiente deaquél en la fecha de la ratificación tiene derecho anotificar su sucesión en cualquiera de las Convenciones.8) En el memorando de la Secretaría se subraya que,al determinar los tratados respecto de los cuales losnuevos Estados pueden notificar su sucesión, el criteriodeterminante es el nexo jurídico anterior entre el terri-torio del nuevo Estado y el tratado, y no las facultadesdel nuevo Estado para adquirir la calidad de parte deconformidad con las cláusulas del tratado166. En otraspalabras, el derecho de un Estado de reciente indepen-dencia a ser considerado parte en nombre propio estotalmente independiente de la cuestión de si puedeparticipar en el tratado de conformidad con las cláusulasfinales en virtud de una disposición sobre adhesión oprocedimiento análogo. En muchos casos, para no decirla mayoría de ellos, el Estado sucesor tendrá la posibi-lidad de pasar a ser parte en el tratado, ejercitando underecho al respecto previsto en el tratado, generalmenteel derecho de adhesión. Pero el derecho de un Estadosucesor a notificar su sucesión en un tratado no requieremención alguna en las cláusulas finales, si suele tam-poco mencionarse en éstas 167'. Tal derecho emana, en elderecho internacional general, de la relación existenteen la fecha de la sucesión entre el tratado, el Estadopredecesor y el territorio que luego ha pasado al Estadosucesor.9) A juicio de la Comisión, la cuestión de si es apro-piado considerar que ese derecho dimana de un prin-cipio del derecho de los tratados o de un principio de«sucesión» es principalmente de carácter doctrinal. Loque parece más importante es determinar en la formamás precisa posible los elementos del principio. Si lasconclusiones sacadas por la Comisión de la prácticamoderna son exactas, lo que el principio confiere a unEstado sucesor es simplemente el derecho de opción aconvertirse en parte independiente en el tratado, envirtud del nexo jurídico establecido entre el territorio aque se refiere la sucesión y el tratado por el Estadopredecesor. No se trata del derecho a «suceder» en laparticipación de su predecesor en el tratado, en el sen-tido de un derecho a reemplazar estrictamente, y sóloesto, a su predecesor. A lo que el Estado sucesor tienederecho es más bien a notificar su propio consenti-miento en obligarse por el tratado como parte distintaen él. En resumen, un Estado de reciente independenciacuyo territorio esté sujeto al régimen de un trato multi-lateral en la fecha de la sucesión de Estados, tienederecho, sólo por ello, a hacer constar que es partedistinta en el tratado.10) La aplicación de este principio general no dejade estar sujeta a ciertas condiciones. La primera serefiere a los instrumentos constitutivos de organizacio-nes internacionales y los tratados adoptados en el ámbitode una organización internacional. En tales casos, laaplicación del principio general está sometida a las

166 Ibid., párr. 139.167 Para algunos casos en que un tratado prevé concreta-

mente la participación en él de Estados sucesores, véase elcomentario al artículo 9.


«normas pertinentes» de la organización de que se tratey en particular, en el caso de los instrumentos consti-tutivos, a las normas pertinentes relativas a la adqui-sición de la calidad de miembro. Este aspecto ha sidotratado en el comentario al artículo 4 y no exige mayorexplicación en el presente contexto.11) En segundo lugar, la participación del Estadosucesor en un tratado multilateral puede ser incompa-tible efectivamente con el objeto y el fin del tratado. Talincompatibilidad puede deberse a diversos factores oa una combinación de factores : la participación en eltratado puede estar indisolublemente vinculada con lacalidad de miembro de una organización internacionalde la que no forme parte el Estado, el tratado puedeser de ámbito regional o la participación puede hallarsesometida a otras condiciones previas. La Convencióneuropea para la protección de los derechos humanos ylas libertades fundamentales, por ejemplo, presuponeque todas sus partes contratantes serán Estados miem-bros del Consejo de Europa, de modo que la sucesióncon respecto a la Convención y a sus distintos Proto-colos es imposible sin ser miembro de la organización.De conformidad con ello, cuando, en 1968, Malawisolicitó información sobre el estatuto de los ex terri-torios dependientes con respecto a la Convención, elSecretario General del Consejo de Europa señaló laasociación de la Convención con la calidad de miembrodel Consejo de Europa. Malawi le notificó entonces,en su calidad de depositario, que cualquier conexiónjurídica con la Convención que se le transmitiera conmotivo de la ratificación del Reino Unido debía darsepor terminada168. Evidentemente en casos como éste,la necesidad de que una parte sea miembro de unaorganización internacional obrará como un impedi-miento para la sucesión con respecto al tratado porparte de Estados que no pueden ser miembros, debido aque la sucesión con respecto al tratado por el nuevoEstado independiente interesado es en las circunstanciasparticulares realmente incompatible con el objeto y elfin regionales del tratado.

12) En tercer lugar, como ya se ha indicado m, hade señalarse en el presente contexto una distinciónimportante —análoga a la hecha en el párrafo 2 delartículo 20 de la Convención de Viena sobre el derechode los tratados— entre los tratados redactados por unnúmero reducido de Estados y otros tratados multila-terales. En el contexto de la admisibilidad de las reser-vas, la Comisión de Derecho Internacional y la Confe-rencia de las Naciones Unidas sobre el derecho de lostratados adoptaron el criterio de que el número reducidode Estados negociadores podía indicar que se habíatenido la intención de que la aplicación de las dispo-siciones del tratado en su integridad entre todas laspartes fuese condición esencial del consentimiento decada una de ellas en obligarse por el mismo. No esti-maron que ello fuese en sí un indicio decisivo de talintención, pero consideraron que el número reducido

168 véase M.-A. Eissen, The British Year Book of Interna-tional Law, 1968-1969, Londres, Oxford University Press, 1970,vol. 43, págs. 190 a 192.

169 Véase párr. 2 supra.

de Estados negociadores junto con el objeto y el finde un tratado dado era suficiente para establecer talintención. Análogamente, el número reducido de Esta-dos negociadores junto con el objeto y el fin de untratado pueden manifestar la intención de limitar elcírculo de posibles partes en los Estados negociadores.En tal caso, parecería lógico concluir que la partici-pación de un Estado sucesor en el tratado habría dequedar sujeta al consentimiento de todas las partesen el mismo. A veces esos tratados pueden ser instru-mentos constitutivos de una organización internacionallimitada o bien tratados adoptados en el ámbito deuna organización de ese género, en cuyo caso la cuestiónqueda comprendida en la reserva general del artículo 4.Con todo, hay otros casos en los que no se dan esosfactores y en tales casos la Comisión consideró quedebería establecerse una excepción a la opción delEstado sucesor a considerarse parte en un tratadomultilateral. La norma apropiada debe ser por tantoque un Estado sucesor sólo puede considerarse parteen un tratado multilateral restringido de esa clase conel asentimiento de todas las partes.

13) En vista de las diversas consideraciones expuestasen los párrafos anteriores, el presente artículo enunciaen el párrafo 1 como norma general para los tratadosmultilaterales que un Estado de reciente independenciatiene derecho a hacer constar su calidad de parte,mediante una notificación de sucesión, en cualquiertratado multilateral que en la fecha de la sucesión deEstados esté en vigor respecto del territorio a que serefiere la sucesión de Estados, con sujeción a las excep-ciones previstas en los párrafos 2 y 3 del artículo. Segui-damente, el párrafo 2 exceptúa de la norma generallos casos en que la participación del Estado sucesorsería incompatible con el objeto y el fin del tratado.El párrafo 3 exceptúa asimismo de la norma generallos tratados en los que, por sus propias estipulacioneso por el número reducido de Estados negociadores ysu objeto y fin, deba entenderse que la participaciónde cualquier otro Estado requiere el consentimientode todas las partes. En tales casos, dicho párrafo prevéque se exija el consentimiento de todas las partes enel tratado.

14) Dado que la aplicación del tratado a los instru-mentos constitutivos de organizaciones internacionalesy a los tratados adoptados en el ámbito de una organiza-ción internacional es objeto de la disposición general delartículo 4, huelga referirse aquí de nuevo a la cuestión.

Artículo 13.—Participación en tratadosque no estén aún en vigor

1. Sin perjuicio de lo dispuesto en los párrafos 2 y 3,un Estado de reciente independencia podrá, medianteuna notificación de sucesión, hacer constar su calidad deEstado contratante en un tratado multilateral que en lafecha de la sucesión de Estados no esté en vigor respectodel territorio al que se refiere tal sucesión, si, con ante-rioridad a esa fecha, el Estado predecesor ha pasado aser un Estado contratante.


2. El párrafo 1 no se aplicará cuando el objeto y elfin del tratado sean incompatibles con la participacióndel Estado sucesor en ese tratado.

3. Cuando en virtud de las estipulaciones del tratadoo por razón del número reducido de Estados negocia-dores y del objeto y el fin del tratado deba entenderseque la participación de cualquier otro Estado en el tra-tado requiere el consentimiento de todos los Estadoscontratantes, el Estado sucesor sólo podrá hacer constarsu calidad de Estado contratante en el tratado con eseconsentimiento.

4. Cuando un tratado disponga que para su entradaen vigor se requerirá un número determinado de partes,un Estado de reciente independencia que haga constarsu calidad de Estado contratante en el tratado en virtuddel párrafo 1 se contará como parte a los efectos de taldisposición.

Comentario

1) El presente artículo, paralelo del artículo 12, tratade la participación de un Estado de reciente indepen-dencia en un tratado multilateral que no esté aún envigor en la fecha de la sucesión de Estados, pero res-pecto del cual en esa fecha el Estado predecesor hayamanifestado su consentimiento en obligarse en relacióncon el territorio de que se trate. En otras palabras, elartículo regula la participación del Estado sucesor enun tratado multilateral en los casos en que, en la fechade la sucesión, el Estado predecesor, aunque no es« parte» efectivamente en el tratado, es «Estado contra-tante» 170.

2) Entre la manifestación por un Estado de su consen-timiento en quedar obligado por un tratado y la entradaen vigor de éste no es raro que transcurra un intervaloconsiderable. Ello es casi inevitable cuando el tratadodispone que no entrará en vigor hasta que un númerodeterminado de Estados hayan manifestado su consen-timiento en obligarse. En tales casos es posible que, enla fecha de la sucesión de Estados, el Estado predecesorhaya manifestado su consentimiento en obligarse, me-diante un acto de consentimiento que se haga extensivoal territorio al que se refiere la sucesión, sin que eltratado haya entrado todavía en vigor.

3) Como ya se ha indicado m , el derecho de opciónde un Estado de reciente independencia a participar ennombre propio y como parte distinta en un tratadomultilateral, conforme al derecho de sucesión, se basaen el nexo jurídico creado anteriormente por el Estadopredecesor entre el tratado y el territorio. El tratadodebe ser internacionalmente aplicable, en la fecha dela sucesión de Estados, al territorio que luego pasa aser territorio del Estado sucesor.

4) A veces este criterio se expone en términos queparecen exigir que el tratado se haya aplicado antesefectivamente al territorio que pasa a ser territorio delEstado sucesor. En efecto, en la carta que el SecretarioGeneral dirigió a un Estado de reciente independenciapara señalarle los tratados de los cuales era depositario,se empleaba la expresión «tratados multilaterales quese habían hecho aplicables * a su territorio» m. En unnúmero reducido de casos, algunos Estados de recienteindependencia han respondido también que no se con-sideraban obligados por un determinado tratado envista de que éste no se había aplicado a su territorioantes de la independencia m. Sin embargo, esos Estadosparecen haber tenido más interés en explicar las razo-nes de no aceptar el tratado que en plantear el problemade su derecho a aceptarlo si hubiesen deseado hacerlo.

5) También parece claro que al utilizar la citadaexpresión en su carta, el Secretario General quería refe-rirse a los tratados internacionalmente aplicables, y .noa los aplicados efectivamente, respecto del territorio delEstado sucesor. De hecho, en el memorando de la Secre-taría titulado «La sucesión de Estados en los tratadosmultilaterales generales de los que es depositario elSecretario General» se resumía como sigue la prácticaen la materia, según se hallaba establecido en 1962 :

Desde 1958, las listas de tratados que se envían a los nuevosEstados comprenden no sólo los que están en vigor sinotambién los que todavía no lo están * y respecto de los cualesel Estado predecesor ha tomado medidas definitivas para obli-garse por ellos y para hacer extensiva su aplicación al territorioque posteriormente ha alcanzado la independencia. Franciaratificó en 1954 el Protocolo de 1953 sobre el opio que todavíano está en vigor y Bélgica se adhirió al mismo en 1958 ;ambos países también notificaron al Secretario General quehacían extensivas las disposiciones del Protocolo a sus terri-toris dependientes. El Camerún, la República Centroafricana,el Congo (Brazzaville), el Congo (Leopolville) y la Costa deMarfil se han reconocido obligados en virtud de los instru-mentos depositados por sus respectivos predecesores. En marzode 1960 el Reino Unido ratificó las Convenciones de 1958sobre pesca, sobre el mar territorial y la zona contigua y sobrela alta mar, que no contienen cláusulas de aplicación terri-torial. Nigeria y Sierra Leona se han reconocido obligadas porestas ratificaciones m. También cabe mencionar que en 1953

170 Para el significado de los términos «Estado contratante»y «parte» utilizados en el presente proyecto, véanse los apar-tados k y I del párrafo 1 del artículo 2 de este proyecto deartículos y los apartados / y g del párrafo 1 del artículo 2de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados.

171 Véase supra párrafo 6 del comentario al artículo 12.

172 Véase Anuario de ¡a Comisión de Derecho Internacional,1962, vol. II, pág. 142, documento A/CN.4/150, párr. 134.Cabe agregar que la Asociación de Derecho Internacionalformuló así el criterio : un tratado que estuvo «internacional-mente en vigor con respecto a la entidad o territorio corres-pondiente» al Estado recientemente emancipado «antes de suindependencia...» [International Law Association, Report ofthe Fifty-third Conference, Buenos Aires, 1968, Londres, 1969,pág. 596 (Interim Report of the Committee on the Successionof New States to the Treaties and Certain Other Obligationsof their Predecessors)].

173 Por ejemplo, el Zaire [República del Congo (Leopold-ville)] no se consideró por este motivo obligado por la Con-vención sobre prerrogativas e inmunidades de las NacionesUnidas (Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1962, vol. II, pág. 134, documento A/CN.4/150, párr. 74),y lo mismo hizo la Costa de Marfil con respecto a la Con-vención de 1953 sobre los derechos políticos de la mujer(ibid., pág. 135, párr. 83).

174 Ambos Estados lo hicieron con anterioridad a la entradaen vigor de las Convenciones indicadas.


el Pakistán informó espontáneamente al Secretario General quese consideraba obligado por las medidas que el Reino Unidohabía tomado respecto de un tratado concertado bajo losauspicios de la Sociedad de las Naciones175 que todavía noestaba en vigor 176.

Que sepa la Comisión, otros Estados no han puesto entela de juicio la procedencia de la práctica del Secre-tario General en la materia ni la validez de las notifi-caciones de sucesión en los casos antes mencionados.Por el contrario, como se indica en el párrafo siguiente,la Comisión opina que ha de entenderse que la hanaceptado.6) Esta conclusión plantea otra cuestión afín. ¿Debetenerse en cuenta la notificación de sucesión del Estadode reciente independencia para los efectos de computarel número de partes necesario para que entre en vigorla convención cuando sus cláusulas finales hacen depen-der esa entrada en vigor de un número determinado defirmas, ratificaciones, etc.? En relación con esto, enel memorando de la Secretaría de 1962 se indicó queel Secretario General, en la circular en que se anuncióel depósito del vigésimo segundo instrumento de rati-ficación de la Convención de 1958 sobre la alta mar,«tuvo en cuenta las declaraciones 177 de Nigeria y SierraLeona para llegar a esa cifra de 22» 178. Posteriormente,el Secretario General anunció la entrada en vigor dela Convención sobre el mar territorial y la zona conti-gua a base de computar las notificaciones de sucesiónde esos mismos dos Estados para llegar al total nece-sario de 22 ; y lo mismo hizo respecto de la Conven-ción sobre pesca y conservación de los recursos vivosde la alta mar, a base de notificaciones de sucesiónde tres nuevos Estados. Por tanto, la práctica del Secre-tario Genera] como depositario parece haberse incli-nado definitivamente a considerar las notificaciones desucesión de los Estados de reciente independencia comoequivalentes, desde todo punto de vista, a una ratifica-ción, adhesión, etc., a los efectos de las disposicionesde los tratados en que se prescribe un número deter-minado de partes para que entren en vigor. No se sabede ningún Estado que haya puesto en duda la proce-dencia de la práctica del Secretario General respectode esos importantes tratados.7) Las cláusulas finales de que se habla aquí, normal-mente se refieren en forma expresa al depósito de unnúmero determinado de instrumentos de ratificación oadhesión (o, en su caso, de aceptación o aprobación)por los Estados a los que está abierta la participaciónen virtud de sus estipulaciones. En consecuencia, cabríasostener que el cómputo de notificaciones de sucesióna los fines de llegar a la cifra total prescrita quizásconstituya, en cierta medida, una modificación de laaplicación de las cláusulas finales del tratado. Sin em-bargo, toda modificación que así se produzca es resul-

tado del impacto del derecho general de sucesión de losEstados en el tratado, y ha de presumirse que los Esta-dos negociadores han aceptado ese derecho generalcomo complementario del tratado. Por lo demás, la mo-dificación que entraña computar como procedente unanotificación de sucesión a los efectos de esas cláusulasde tratado no es mucho mayor que la que supone admi-tir que los Estados de reciente independencia puedenadquirir la calidad de partes distintas en el tratadomediante notificaciones que no se prevén en las cláu-sulas finales del mismo, y la práctica de aceptar noti-ficaciones de sucesión para este fin se encuentra yabien establecida. Además, el hecho de computar la noti-ficación de un Estado sucesor como equivalente a unaratificación, adhesión, aceptación o aprobación pareceser compatible con la intención general de las cláusulasde que se trata, puesto que el objeto de tales cláusulases, esencialmente, asegurar que un determinado númerode Estados haya aceptado definitivamente las obliga-ciones del tratado antes de que éstas adquieran fuerzaobligatoria para cualquier Estado ™. Adoptar la posi-ción contraria equivaldría casi a suponer que los Esta-dos de reciente independencia no están suficientementedesligados de su predecesor como para contarlos comounidades distintas a los fines de dar efectividad a esaintención. Tal supuesto, naturalmente, apenas si parececompatible con los principios de libre determinación,independencia e igualdad. En consecuencia, la Comi-sión llegó a la conclusión de que el presente artículodebía enunciar el derecho en términos que estuvieranen armonía con tales consideraciones y con la prácticadel Secretario General en su calidad de depositario, yafirmemente establecida.

8) En vista de lo dicho, la Comisión decidió redactarlas disposiciones de los párrafos 1, 2 y 3 de este artículobasándose en las disposiciones correspondientes delartículo 12, con los cambios exigidos por el presentecontexto. En consecuencia, los párrafos 1, 2 y 3 delartículo 13 son idénticos a los párrafos 1, 2 y 3 delartículo 12, con las salvedades siguientes : a) en lospárrafos 1 y 3 se sustituyen las palabras «su calidadde parte» por las palabras «su calidad de Estado con-tratante» ; b) en el párrafo 1 se reemplazan las pala-bras «esté en vigor» por las palabras «no esté envigor» ; y c) al final del párrafo 1 se agregan las pala-bras «si, con anterioridad a esa fecha, el Estado pre-decesor ha pasado a ser un Estado contratante».9) Por último, en el párrafo 4 se equipara la notifi-cación de sucesión por un Estado de reciente indepen-dencia a una firma definitiva, ratificación, etc., para losefectos de la entrada en vigor del tratado, de conformi-dad con la conclusión a que se ha llegado más arriba.

175 protocolo de 1930 sobre un determinado caso de apa-tridia (1930). Véase Naciones Unidas, Traités multilatéraux...,1971 (op. cit.), pág. 410.


177 Notificaciones de sucesión.178 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,

1962, vol. II, pág. 143, documento A/CN.4/150, párr. 143.

179 En las notas explicativas que acompañaban el proyectode resolución presentado en la Conferencia de Buenos Airesde 1968, el Comité sobre la sucesión de los Estados de laAsociación de Derecho Internacional adoptó una posición quele llevó a sacar una conclusión contraria a la propuesta enel presente artículo [International Law Association, Report ofthe Fifty-third Conference, Buenos Aires, 1968, Londres, 1969,págs. 602 y 603 (Interim Report of the Committee on theSuccession of New States to the Treaties and Certain OtherObligations of their Predecessors, notas)].


Artículo 14.—Ratificación, aceptacióno aprobación de un tratado firmado

por el Estado predecesor

1. Si antes de la fecha de la sucesión de Estados, elEstado predecesor ha firmado un tratado multilateralcon sujeción a ratificación y, al hacerlo, su intenciónha sido que el tratado se extienda al territorio al quese refiere la sucesión de Estados, el Estado sucesorpodrá ratificar el tratado y hacer constar así su calidad :

a) De parte, con sujeción a las disposiciones de lospárrafos 2 y 3 del artículo 12 ;

b) De Estado contratante, con sujeción a las dispo-siciones de los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 13.

2. Un Estado sucesor podrá hacer constar su calidadde parte o, en su caso, de Estado contratante en untratado multilateral mediante la aceptación o la apro-bación en condiciones semejantes a las que rigen parala ratificación.

Comentario

1) En los comentarios a los artículos 12 y 13 se haexpresado el parecer de que el Estado de reciente inde-pendencia hereda el derecho de pasar a ser parte oEstado contratante en su propio nombre, si así lo desea,en un tratado multilateral en virtud del nexo jurídicoestablecido entre el territorio y el tratado por los actosdel Estado predecesor. Como se indica en esos comen-tarios, existe ya una práctica bien establecida en virtudde la cual se reconoce la opción del Estado sucesor apasar a ser parte o Estado contratante sobre la basedel consentimiento en obligarse manifestado por elEstado predecesor, independientemente de que el tra-tado estuviera efectivamente en vigor en el momentode la sucesión de Estados. El artículo que se examinase refiere al caso de que la firma del Estado predecesorestuviera aún sujeta a ratificación, aceptación o apro-bación cuando tuvo lugar la sucesión de Estados.2) Existe, desde luego, una importante diferenciaentre la situación del Estado que se ha comprometidodefinitivamente a obligarse por un tratado y la del queno ha hecho más que firmarlo, a reserva de su ratifi-cación, aceptación o aprobación. Se plantea, por lotanto, la cuestión de si la firma del Estado predecesorcon sujeción a ratificación, aceptación o aprobacióncrea, entre el tratado y el territorio de que se trate,un nexo jurídico suficiente sobre cuya base el Estadosucesor tenga derecho a participar en un tratado multi-lateral en virtud del derecho de sucesión. En el memo-rando de la Secretaría titulado «La sucesión de Estadosy los tratados multilaterales generales de los que esdepositario el Secretario General», de 1962, se haceel siguiente comentario sobre este punto :

Las listas de tratados enviadas a los nuevos Estados noincluyen los tratados que sólo han sido firmados, pero no rati-ficados, por el Estado predecesor. En la práctica no se hapresentado hasta ahora ningún caso en que un Estado nuevo,basándose en la firma de un tratado por su predecesor, hayadepositado un instrumento de ratificación. Se dan muchísimoscasos en que un Estado nuevo ha podido aprovechar las conse-

cuencias jurídicas de la ratificación, por su predecesor, de untratado que aún no está en vigor ; pero todavía no está clarosi un Estado puede aprovechar por sucesión las consecuenciasjurídicas de la simple firma de un tratado que no se hallasujeto a ratificación. Este caso tiene cierta importancia prác-tica, ya que muchos tratados de la Sociedad de las Naciones,algunos de los cuales fueron firmados, pero nunca ratificados,por Francia, el Reino Unido, etc., no están ahora abiertos ala adhesión de los Estados nuevos, y tales Estados han indicadoa veces que les interesaría ser parte en dichos tratados... 18°.

3) Podría sostenerse que en tales casos no existen lascondiciones necesarias para la transmisión de obliga-ción o derecho alguno del Estado predecesor al Estadosucesor 181. El Estado predecesor no tenía obligacioneso derechos definitivos en virtud del tratado en el mo-mento de la sucesión de Estados, ni eran aplicables talesobligaciones o derechos respecto del territorio del Estadosucesor. Como ha declarado la Corte Internacional deJusticia en varias ocasiones 182, la firma sujeta a ratifi-cación, aceptación o aprobación no obliga al Estado.Esta es también la norma jurídica codificada en elartículo 14 de la Convención de Viena sobre el dere-cho de los tratados.4) Por otra parte, tanto la opinión de la Corte Inter-nacional de Justicia acerca de las reservas a la Conven-ción para la prevención y la sanción del delito de geno-cidio 183 como el artículo 18 de la Convención de Vienareconocen que la firma sujeta a ratificación impone alEstado signatario ciertas obligaciones limitadas de buenafe y crea cierto nexo jurídico en relación con el tratado.Así pues, parece posible justificar el reconocimientode la opción del Estado de reciente independencia amanifestar su consentimiento en obligarse por un tra-tado por el solo hecho de que su predecesor lo hayafirmado con sujeción a ratificación, aceptación o apro-bación.

5) Esta solución, la más favorable tanto para el Estadosucesor como para la eficacia de los tratados multila-terales, es la que se adopta en el artículo que se exa-mina, pese a las dudas expresadas por algunos miem-bros de la Comisión en cuanto a si está justificada. Elartículo ha sido incluido en el proyecto para que losgobiernos puedan expresar su opinión sobre la cuestión,a fin de que la Comisión pueda llegar a una conclusiónclara sobre este punto cuando emprenda la revisión delproyecto. Si se adoptase la solución opuesta, la diferen-cia práctica parecería marginal, porque lo probable esque haya pocas ocasiones de ejercer el derecho estable-

180 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1962,vol. II, pág. 144, documento A/CN.4/150, párr. 151.

181 Esta parece haber sido la opinión expresada al respectopor el Comité sobre la sucesión de los Estados establecidopor la Asociación de Derecho Internacional. Hay que recordar,no obstante, que ésta adoptó la posición de que existía unnexo jurídico entre el tratado y el territorio cuando el tratadoestaba en vigor respecto del territorio en la fecha de la sucesiónde Estados (véase la nota 172 supra). Desde este punto devista, es lógico que la Asociación considere que no existeningún nexo jurídico cuando el Estado predecesor no ha hechomás que firmar un tratado a reserva de su ratificación, acepta-ción o aprobación.

182 por ejemplo en los Affaires du plateau continental dela Mer du Nord, C.I.J. Recueil 1969.

183 C.I.J. Recueil 1951, pág. 28.


cido en el artículo. Además, lo probable es no sóloque el número de posibles casos sea pequeño, sinotambién que en muchas ocasiones el tratado normal-mente esté abierto a la adhesión del Estado de recienteindependencia. La cuestión revistió interés especial hacealgunos años en relación con ciertos tratados de laSociedad de las Naciones, pero la participación de losEstados de reciente independencia en ellos dejó depresentar problemas al aprobar la Asamblea Generalla resolución 1903 (XVIII), de 18 de noviembre de1963, basándose en un estudio del problema presentadopor la Comisión de Derecho Internacional en su informede 1963 a la Asamblea 184.6) Sin embargo, la cuestión es de carácter general yalgunos miembros de la Comisión consideraron queno podía descartarse totalmente la posibilidad de quela libertad del Estado sucesor para ratificar un tratadobasándose en la firma de su predecesor cobrase impor-tancia en el futuro en relación con los tratados multi-laterales. En su informe de 1963 a la Asamblea General,la Comisión se limitó a tomar nota de la existencia delproblema, sin expresar opinión alguna al respecto. Aná-logamente, aunque no ha sido la práctica del SecretarioGeneral incluir en las listas de tratados que se envíana los Estados sucesores ningún tratado que sólo hayasido firmado, pero no ratificado, por el Estado prede-cesor, el pasaje citado del memorando de la Secreta-ría 185 parece dejar sin resolver la cuestión de si elEstado sucesor tiene derecho a ratificar tales tratados.7) A la luz de las consideraciones que anteceden, enel artículo que se examina se estipula que, si antes dela fecha de la sucesión de Estados el Estado predecesorha firmado un tratado multilateral con sujeción a rati-ficación, aceptación o aprobación y al firmarlo su inten-ción ha sido que el tratado se extendiera al territorioal que se refiere la sucesión de Estados, el Estado dereciente independencia podrá ratificar, aceptar o apro-bar el tratado y hacer constar así su calidad de «parte»si el tratado está en vigor, o de «Estado contratante»si el tratado no está aún en vigor.8) Por último, la Comisión consideró que, incluso enla hipótesis de que se aprobara el artículo, no seríaprocedente considerar al Estado sucesor vinculado porla obligación de buena fe establecida en el artículo 18de la Convención de Viena hasta que al menos hubierahecho constar su consentimiento en obligarse y en pasara ser Estado contratante. En otras palabras, el recono-cimiento del derecho del Estado sucesor a ratificar, etc.,un tratado basándose en la firma de su predecesor nodebe hacer que tal Estado quede obligado por el apar-tado a del artículo 18 de la Convención de Viena.

Artículo 15.—Reservas

1. Cuando un Estado de reciente independencia hagaconstar su calidad de parte o de Estado contratante enun tratado multilateral mediante una notificación de

184 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1963, vol. II, págs. 254 y ss., documento A/5509, párrs. 18a 50.

«s Véase párr. 2 supra.

sucesión, se considerará que mantiene cualquier reservaaplicable respecto del territorio de que se trate en lafecha de la sucesión de Estados, a menos :

a) Que al notificar su sucesión en el tratado, expresesu intención en contrario o formule una nueva reservaque concierna a la misma materia y sea incompatiblecon la mencionada reserva ; o

b) Que la mencionada reserva deba considerarsesolamente aplicable en relación con el Estado predecesor.

2. Al hacer constar su calidad de parte o de Estadocontratante en un tratado multilateral conforme a lodispuesto en los artículos 12 ó 13, un Estado de recienteindependencia podrá formular una nueva reserva amenos :

a) Que la reserva esté prohibida por el tratado ;

b) Que el tratado disponga que únicamente puedenhacerse determinadas reservas, entre las cuales no figurela reserva de que se trate ; o

c) Que, en los casos no comprendidos en los apar-tados a y b, la reserva sea incompatible con el objeto yel fin del tratado.

3.a) Cuando un Estado de reciente independenciaformule una nueva reserva de conformidad con lo dis-puesto en el párrafo anterior, se aplicarán las normascontenidas en los artículos 20, 21 y 22 y en el artículo 23,párrafos 1 y 4, de la Convención de Viena sobre el dere-cho de los tratados.

b) Sin embargo, en el caso de un tratado al que seaplique la norma enunciada en el párrafo 2 delartículo 20 de esa Convención, un Estado de recienteindependencia no podrá formular objeciones a las reser-vas que hayan sido aceptadas por todas las partes en eltratado.

Comentario

1) Las normas generales de derecho internacional queregulan las reservas a los tratados multilaterales seencuentran ahora recogidas en los artículos 19 a 23 dela Convención de Viena sobre el derecho de los trata-dos. Conforme a esos artículos, en caso de sucesión elEstado predecesor puede ser un Estado que haya for-mulado una reserva, con objeciones de otros Estadoso sin ellas, o que por su parte haya aceptado la reservade otro Estado o se haya opuesto a ella. Al mismotiempo, esos artículos regulan el retiro de reservas, asícomo de objeciones a las reservas. Se plantea, pues, lacuestión de saber cuál es la posición del Estado suce-sor respecto de las reservas, aceptaciones y objeciones.

2) Cuando haya que considerar a un Estado dereciente independencia parte en un tratado multilateralconforme al derecho de sucesión por «herencia», lalógica parece exigir que se subrogue en la posición desu predecesor en el tratado a todo respecto a partir dela fecha de la sucesión. En otras palabras, el Estadosucesor debería suceder en las reservas, aceptacionesy objeciones de su predecesor tal como se encontraban


en la fecha de la sucesión ; pero también tendría liber-tad para retirar, respecto de sí mismo, la reserva u obje-ción en que hubiera sucedido. A la inversa, si un Estadosucesor se convierte en parte no ya por sucesión, sinopor un acto independiente en que manifiesta su consen-timiento en obligarse, la lógica parece indicar que debe-ría ser totalmente responsable de sus propias reservas,aceptaciones y objeciones, y que su relación con cuales-quiera reservas, aceptaciones y objeciones de su prede-cesor debería ser igual a la de cualquier otra nuevaparte en el tratado. En realidad, se comprobará quela práctica en materia de reservas, si bien correspondeen cierta medida a los principios lógicos expuestos eneste párrafo, no es enteramente congruente con ellos.3) Los estudios de la Secretaría titulados «Sucesiónde Estados en los tratados multilaterales» 186 indican lapráctica en materia de reservas. Algunos casos se refie-ren a la Convención de Berna para la protección de lasobras literarias y artísticas. Así, el Reino Unido formulóuna reserva al Acta de Berlín (1908) relativa a la retro-actividad, en su nombre y en el de todos sus territoriosdependientes con excepción del Canadá ; Francia, ensu nombre y en el de todos sus territorios, hizo unareserva a la misma Convención en cuanto a las obrasde arte aplicado ; y los Países Bajos también hicierontres reservas separadas a aquella Convención, tanto ennombre propio como en el de las Indias OrientalesHolandesas. Los tres Estados omitieron sus reservas aladherirse a textos ulteriores : el Reino Unido y losPaíses Bajos, al pasar a ser partes en el Acta de Romade 1928, y Francia al pasar a ser parte en el Acta deBruselas de 1948. En todos los casos de sucesión quese han presentado respecto de esos tres Estados, el Go-bierno de Suiza, en calidad de depositario, ha consi-derado al Estado sucesor heredero de las reservas desu predecesor que eran obligatorias en el territorio delsucesor en relación con cada una de las convencionesantes de la independencia. Además, en esos casos, elGobierno suizo parece haber considerado la sucesiónen las reservas, cuando la había, automática y no supe-ditada a ninguna «confirmación» de la reserva por elEstado sucesor 187. Otro caso se refiere a los diversosConvenios humanitarios de Ginebra, de los que tam-bién es depositario el Gobierno suizo. En sus cláusulasfinales no se hace ninguna mención de las reservas,pero éstas han sido formuladas por un considerablenúmero de Estados188. Entre esas reservas figura unahecha por el Reino Unido con respecto al párrafo 2 delartículo 68 del Convenio relativo a la protección de laspersonas civiles en tiempo de guerra (1949)189. CincoEstados de reciente independencia, los cuales se apli-caba ese Convenio cuando eran territorios dependientesdel Reino Unido, han notificado al depositario que seavienen a seguir considerándose obligados por ese Con-

venio en virtud de su ratificación por el Reino Unido 19°.Las notificaciones de esos Estados no se refieren explí-citamente a la reserva del Reino Unido. Sin embargo,el punto de partida de todos esos Estados fue que elReino Unido había hecho aplicable el Convenio a susterritorios antes de la independencia ; y que su apli-cación estaba entonces claramente sujeta a la reservadel Reino Unido. Además, cuatro de los Estados inte-resados se refirieron expresamente en sus notificacionesa la ratificación del Convenio por el Reino Unido, yla reserva era parte integrante de aquella «ratifica-ción». Como cuestión de derecho, debe presumirse, alparecer, que la intención de los Estados interesados,a falta de cualquier indicación sobre el retiro de lareserva de su predecesor, era que el tratado continuaseaplicándose a su territorio en las mismas condicionesque antes de la independencia, es decir, con la reserva.Tampoco carece de pertinencia señalar que el mismoGobierno depositario, al actuar como depositario de laConvención de Berna para la protección de las obrasliterarias y artísticas y sus Actas de revisión ulteriores,parece haber supuesto que las reservas se heredan auto-máticamente en los casos de sucesión, si no constaque hayan sido retiradas.4) La práctica de los Estados sucesores con respectoa los tratados de los que el Secretario General es depo-sitario parece haber sido bastante flexible191. Unasveces han ejercitado su derecho a pasar a ser parte enlos tratados depositando un instrumento de adhesióny otras han transmitido al Secretario General una «noti-ficación de sucesión». Al pasar a ser parte en un tratadopor adhesión, el nuevo Estado reitera en algunos casosla reserva formulada por su predecesor y aplicable alterritorio antes de la independencia192. En tal caso, lareserva debe considerarse, por supuesto, como unareserva totalmente nueva por lo que se refiere al Estadode reciente independencia y, en consecuencia, el dere-cho general que regula las reservas a los tratados mul-tilaterales debe aplicársele a partir de la fecha en quese formule. Los problemas sólo surgen en los casos denotificación de sucesión.5) Igualmente, al transmitir una notificación de suce-sión no es raro que el Estado de reciente independenciareitere o mantenga expresamente una reserva formuladapor su predecesor, especialmente cuando éste la for-muló al «hacer extensivo» el tratado al territorio. Así,por ejemplo, Jamaica, al notificar su «sucesión» en laConvención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951),repitió textualmente una reserva formulada expresa-

186 véase secc. A, párr. 24 supra.187 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,

1968, vol. II, pág. 23, documento A/CN.4/200 y Add.l y 2,párrs. 86 a 92.

*88 Ibid., pág. 33, párr. 138.189 Véase Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 75,

pág. 451.

iso Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1968, vol. II, pág 39, documento A/CN.4/200 y Add.l y 2,párrs. 170 a 174.

191 Véase Naciones Unidas, Traités multilatéraux..., 1971 (op.cit.) y Naciones Unidas, Traités multilatéraux pour lesquels leSecrétaire général exerce les fonctions de dépositaire, Annexe :clauses finales (publicación de las Naciones Unidas, N.° deventa: F.68.V.4).

192 Por ejemplo, al adherirse al Protocolo adicional de 1954a la Convención sobre facilidades aduaneras para el turismo,relativo a la importación de documentos y de material depropaganda turística, Uganda y la República Unida de Tan-zania reiteraron una reserva formulada expresamente por elReino Unido para esos territorios. Véase Naciones Unidas,Traités multilatéraux... 1971 (op. cit.), págs. 229 a 231.


mente por el Reino Unido con referencia al territorio deaquélla 193 ; y Chipre y Gambia confirmaron expresa-mente que mantenían esa misma reserva, que tambiénse había hecho aplicable al territorio de cada uno deesos países 194. Otros ejemplos se hallan en la reitera-ción, por Malta, de una objeción formulada por elReino Unido a una reserva a la Convención de Vienasobre relaciones diplomáticas (1961)195 ; por Trinidady Tabago, de una reserva del Reino Unido al ConvenioInternacional para facilitar la importación de muestrascomerciales y material de propaganda (1952) formuladaexpresamente para Trinidad y Tabago m ; y por Chipre,lamaica y Sierra Leona de las reservas formuladas porel Reino Unido a la Convención de 1949 sobre la cir-culación por carretera, con anexos 197. En el último casomencionado, Chipre y lamaica omitieron de la citadareserva una cláusula de aplicación territorial que notenía pertinencia para sus propias circunstancias.

6) Por supuesto, es conveniente que un Estado, al darnotificación de sucesión, indique al mismo tiempo susintenciones respecto de las reservas formuladas por supredecesor. Pero sería exagerado llegar a la conclusión,basándose en la práctica mencionada en el párrafo pre-cedente, de que una reserva, si no se reitera al notificarla sucesión, no pasa al Estado sucesor. Es más, en algu-nos otros casos los Estados sucesores parecen habersupuesto lo contrario. Por ejemplo, tanto Rwanda comoMalta informó en sentido análogo al Secretario GeneralConvención sobre formalidades aduaneras para la impor-tación temporal de vehículos particulares de carretera(1954), sin referirse a las reservas formuladas por susrespectivos predecesores, Bélgica y el Reino Unido.Unos dos meses después de notificar la sucesión,Rwanda informó al Secretario General que no se pro-ponía mantener las reservas de Bélgica198. TambiénMalta informó en sentido análogo al Secretario Generalal cabo de unas semanas 199. Ambos Estados actuaron dela misma manera respecto de las reservas formuladaspor sus predecesores a la Convención sobre facilidadesaduaneras para el turismo (1954)200 ; así pues ambosparecen haber considerado que las reservas formuladaspor un predecesor siguen siendo aplicables a menos quesean denunciadas por el sucesor. Evidentemente, laOficina de Asuntos lurídicos de la Secretaría adoptóel mismo punto de vista jurídico en su memorando diri-gido al Representante Regional del Alto Comisionadode las Naciones Unidas para los Refugiados sobre lasucesión de Jamaica en los derechos y obligaciones delReino Unido dimanados de la Convención sobre elEstatuto de los Refugiados (1951) m. También el Go-

i« Ibid., pág. 95.194 Ibid., págs. 93 y 94, respectivamente.'« Ibid., pág. 50.™ Ibid., págs. 226 y 227.197 Ibid., págs. 252, 253 y 254, respectivamente.198 Ibid., pág. 237, nota 9.199 Ibid., pág. 238, nota 10.200 Ibid., pág. 231, notas 11 y 12.201 Véase Naciones Unidas, Anuario Jurídico, 1963 (publi-

cación de las Naciones Unidas, N.° de venta : 65.V.3), págs. 194y 195.

bierno suizo202 parece haber partido del supuesto deque las reservas son aplicables automáticamente res-pecto de un Estado sucesor, si éste no ha notificado, alcomunicar la sucesión o posteriormente, que las retira.7) Debe mencionarse ahora una práctica reciente res-pecto de las reservas, en la que la línea divisoria entre«sucesión» y «adhesión» parece haberse desdibujadoalgo. Esa práctica concierne a los casos en que unEstado ha notificado al Secretario General su «suce-sión» en un tratado y, al mismo tiempo, reservas dis-tintas de las formuladas por su predecesor o nuevasreservas. Así, el 29 de julio de 1968, Malta comunicóal Secretario General203 que, en calidad de sucesoradel Reino Unido, se consideraba obligada por el Proto-colo adicional a la Convención sobre facilidades adua-neras para el turismo, relativo a la importación dedocumentos y de material de propaganda turística(1954), Protocolo cuya aplicación se había hecho exten-siva sin reservas a su territorio antes de la independen-cia. No obstante, la notificación de Malta contenía unareserva al artículo 3 del Protocolo, a pesar de que elartículo 14 disponía que no se admitiría ninguna reservacontra la que formulara objeciones una tercera partede los Estados interesados dentro de un plazo de no-venta días. En consecuencia, al distribuir la notificaciónde sucesión, el Secretario General puso de relieve lareserva y las disposiciones del artículo 14 del Protocoloy, de hecho, Polonia formuló una objeción a la reserva.En ese caso, ésta fue la única objeción formulada contrala reserva dentro del plazo previsto y el SecretarioGeneral entonces notificó oficialmente a los Estadosinteresados la aceptación de la reserva de Malta deconformidad con el artículo 14204.

8) El 25 de febrero de 1969 Botswana comunicó alSecretario General205 que «seguía considerándose obli-gada» por la Convención sobre el Estatuto de los Apa-tridas (1954) en igual medida que el Reino Unido loestaba en relación con el Protectorado de Bechuania«con sujeción, no obstante, a las nuevas reservas siguien-tes» ; y a continuación formulaba nuevas reservas alartículo 31, al párrafo 1 del artículo 12 y al párrafo 2del artículo 7 de la Convención. Al distribuir la noti-ficación, el Secretario General reprodujo el texto delas nuevas reservas de Botswana e indicó simultánea-mente a los Estados interesados el documento dondefiguraba el texto de las reservas anteriores formuladaspor el Reino Unido, que Botswana mantenía.

9) El 18 de julio de 1969 Mauricio informó al Secre-tario Generalm de que, desde la fecha de la indepen-dencia, se consideraba obligado por la Convención sobrelos derechos políticos de la mujer (1953), cuya aplica-ción se había hecho extensiva a su territorio antes de

202 Véase párr. 3 supra.203 Circular del Secretario General de 16 de agosto de 1968

(C.N.123, 1968, Treaties-2).204 Circular del Secretario General de 3 de diciembre de

1968 (CN.182, 1968, Treaties-4).205 Circular del Secretario General de 21 de mayo de 1969

(CN.80, 1969, Treaties-1).206 Circular del Secretario General de 11 de septiembre de

1969 (CN.168, 1969, Treaties-5).


la independencia. Simultáneamente, sin hacer alusión alas reservas al artículo 3 formuladas por el Reino Unido,Mauricio formuló dos reservas propias a dicho artículo.Una de ellas (reclutamiento y condiciones de servicioen las fuerzas armadas) correspondía a una reservageneral formulada por el Reino Unido ; la otra (jura-duría) había sido formulada por el Reino Unido res-pecto de algunos territorios, pero no en relación conMauricio propiamente dicho. El Secretario General, sinhacer tampoco alusión a las anteriores reservas de ReinoUnido, se limitó a comunicar a los Estados interesadosel texto delas dos reservas de Mauricio.10) El ejemplo más notable es tal vez el de la noti-ficación en que Zambia comunicó su sucesión en laConvención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951).En carta de 24 de septiembre de 1969 Zambia trans-mitió al Secretario General un instrumento de sucesiónen esta Convención y un instrumento de adhesión aotro tratado, subrayando con ello su deseo de ser consi-derada Estado sucesor en relación con la Convenciónde 1951. Al depositar su notificación de sucesión Zam-bia no hizo alusión a las reservas hechas previamentepor el Reino Unido con respecto a la Federación deRhodesia y Nyasalandia. En cambio, se refirió alartículo 42 de la Convención, que autorizaba reservasa ciertos artículos, y procedió a formular reservas pro-pias al párrafo 2 del artículo 17, al párrafo 1 delartículo 22 y a los artículos 26 y 28, como lo permitíael artículo 42. El Secretario General, en carta de 10 deoctubre de 1969, señaló a la atención de Zambia elhecho de que sus reservas diferían de las que habíahecho su Estado predecesor, y a continuación mani-festó :

Por consiguiente, el Secretario General entiende que elGobierno de Zambia, al declarar oficialmente su sucesión enla Convención por el susodicho instrumento, decidió retirarlas antiguas reservas formuladas de conformidad con elpárrafo 2 del artículo 42 de la Convención y expresó su consen-timiento en continuar de ahora en adelante vinculada por laConvención con las nuevas reservas, y que estas últimas entra-rán en vigor en la fecha en que lo habrían hecho, de confor-midad con las disposiciones pertinentes de la Convención,si se hubiesen formulado en un acto de adhesión *. En conse-cuencia, las mencionadas reservas entrarán en vigor noventadías después del depósito del instrumento de sucesión porel Gobierno de Zambia, o sea, el 2 de diciembre de 1969.

El Secretario General dijo, además, que del depósitodel instrumento de sucesión y de las reservas se infor-maría a todos los Estados interesados.11) La práctica examinada en los párrafos anterioresparece demostrar inequívocamente que el SecretarioGeneral considera ahora que un Estado de recienteindependencia tiene el derecho de pasar a ser parteen un tratado por «sucesión» en la participación desu predecesor en el tratado y, al mismo tiempo, el dere-cho de modificar las condiciones de esa participaciónformulando nuevas reservas.12) La renuncia, expresa o tácita de un Estado dereciente independencia a las reservas de su predecesores perfectamente compatible con el concepto de «suce-sión» ; en efecto, los Estados pueden retirar une reservaen cualquier momento y un Estado sucesor puede igual-

mente hacerlo en el momento de confirmar su «suce-sión» en el tratado. Sin embargo, la formulación dereservas nuevas o modificadas no se compagina deltodo, en buena lógica, con el concepto de «sucesión» enlos derechos y obligaciones del Estado predecesor conrespecto al territorio. Pero parece compatible con laidea de que un Estado sucesor, simplemente en virtudde la aplicación anterior del tratado a su territorio,tiene derecho a pasar a ser parte en propio nombre.Hasta ahora no se ha sabido de ningún Estado quehaya opuesto objeciones a esa práctica o a la formaen que el Secretario General la considera. Tampoco esello de sorprender ya que en la mayoría de los casosel Estado de reciente independencia puede igualmenteconvertirse en parte por «adhesión», caso en que, consujeción a las disposiciones pertinentes del tratado,tiene entera libertad para formular sus propias reser-vas. La forma en que el Secretario General trata esapráctica tiene la ventaja de ser flexible y de facilitarla participación de Estados de reciente independenciaen los tratados multilaterales, al tiempo que procuraproteger los derechos de otros Estados con arreglo alas normas generales aplicables a las reservas.13) Queda la cuestión de las objeciones a las reser-vas, respecto de la cual la práctica dada a la publicidades muy escasa. Aparte de una sola mención de la exis-tencia de esta cuestión, la serie de estudios de la Secre-taría titulada «La sucesión de Estados en los tratadosmultilaterales» 207 no contiene ninguna referencia a lasucesión por lo que respecta a las objeciones a lasreservas, ni existe ninguna información en Documenttation concernant la succession d'Etatsm. Incluso lainformación publicada en Traités multilatéraux pourlesquels le Secrétaire général exerce les fonctions dedépositaire w arroja relativamente poca luz sobre lapráctica en materia de objeciones a las reservas. En elcaso de la Convención de 1946 sobre prerrogativas einmunidades de las Naciones Unidas, el Reino Unidoformuló una objeción a las reservas de algunos Estadosacerca del recurso a la Corte Internacional de Justiciapara el arreglo de controversias y posteriormente variosde sus antiguos territorios dependientes pasaron a serpartes en la Convención transmitiendo una notificaciónde sucesión. Al parecer, ninguno de esos Estados dereciente independencia aludió a la objeción del ReinoUnido a dichas reservas. Al notificar su sucesión enla Convención de 1948 para la prevención y la sancióndel delito de genocidio, el Zaire tampoco aludió a laobjeción de Bélgica a reservas análogas formuladas aesa Convención. El Reino Unido también hizo una seriede objeciones oficiales a las reservas formuladas pordiversos Estados a la Convención sobre la PlataformaContinental, todas ellas de 1958 ; y varios de sus anti-guos territorios dependientes pasaron posteriormente

207 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1968, vol. II, pág. 1, documento A/CN.4/200 y Add.l y 2 ;ibid., 1969, vol. II, pág. 22, documento A/CN.4/210, e ibid..1970, vol. II, pág. 66, documento A/CN.4/225.

208 Naciones Unidas, Documentation concernant la succes-sion d'Etats (op. cit.).

209 Naciones Unidas, Traités multilatéraux... 1971 (op. cit).


a ser partes en una u otra de esas convenciones trans-mitiendo una notificación de sucesión ; pero ningunode esos territorios hizo alusión a las objeciones delReino Unido. Sólo se conoce un caso en que un Estadosucesor haya hecho referencia a las observaciones desu predecesor respecto de las reservas de otro Estado,y ni siquiera se trataba en ese caso de una «objeción»propiamente dicha a una reserva. Al ratificar la Con-vención de Viena sobre relaciones diplomáticas, elReino Unido declaró que no consideraba que las decla-raciones hechas por tres Estados socialistas respecto delpárrafo 1 del artículo 11 (Número de miembros de unamisión diplomática) modificaban ninguno de los dere-chos u obligaciones previstos en esa disposición. Malta,la única antigua dependencia del Reino Unido quepasó a ser parte en la Convención por sucesión, reiterólos términos de esa declaración en su notificación desucesión210.14) De conformidad con las disposiciones sobre obje-ciones a las reservas de la Convención de Viena sobreel derecho de los tratados (apartado b del párrafo 4del artículo 20), conjuntamente con el párrafo 3 delartículo 21 2 1 \ a menos que el Estado autor de la obje-ción haya indicado claramente que con ella se proponeimpedir la entrada en vigor del tratado entre él y elEstado autor de la reserva, la situación jurídica creadaentre ambos Estados por una objeción a una reservaes casi la misma que si no se hubiera hecho ningunaobjeción. Pero si una objeción ha ido acompañada deuna indicación de que su objeto es impedir la entradaen vigor del tratado entre el Estado autor de la objecióny el Estado autor de la reserva, el tratado no kabráentrado en vigor respecto del territorio del Estado suce-sor en la fecha de la sucesión de Estados en relacióncon el Estado autor de la reserva. Sin embargo, la infor-mación que suministra la práctica no parece indicarque los Estados de reciente independencia demuestrengran interés por las objeciones de sus predecesores alas reservas formuladas por otros Estados. El métodomás sencillo consistiría en tratar una objeción a unareserva como algo privativo del Estado predecesor quela hizo y dejar que el Estado sucesor formule sus pro-pias objeciones, etc. de otros Estados, cuando notifiquesu sucesión.15) A la luz de las consideraciones formuladas en losprecedentes párrafos y habida cuenta de la índole delos tratados multilaterales modernos y del sistema jurí-dico que rige las reservas en los artículos 19 a 23 dela Convención de Viena sobre el derecho de los trata-dos, la Comisión decidió adoptar un criterio pragmá-tico y flexible para tratar las reservas y las objecionesa éstas en el contexto del presente proyecto de artículossobre la sucesión de Estados en materia de tratados.Cuando un Estado de reciente independencia transmitauna notificación de sucesión, ello podrá claramente

interpretarse como expresión del deseo de ser conside-rado parte en el tratado en las mismas condiciones, atodo respecto, que su predecesor. Pero una vez acep-tado que la sucesión en materia de tratados no se pro-duce automáticamente, sino que depende de un acto devoluntad del Estado sucesor, queda abierto el caminopara que el derecho regule las condiciones en las cualesese acto de voluntad ha de hacerse efectivo.16) Como quiera que la regla general es que las reser-vas pueden ser retiradas unilateralmente y en cualquiermomento, la cuestión de saber si las reservas del Estadopredecesor ligan al Estado sucesor parece reducirse ala de conocer la intención de este último en el momentode notificar la sucesión. Si el Estado sucesor las man-tiene expresamente, la respuesta es clara. Si guardasilencio sobre este punto, habrá que determinar si debehaber una presunción en favor de su intención de man-tener las reservas, excepto aquellas que por su mismanaturaleza sean aplicables exclusivamente con respectoal Estado predecesor. La Comisión concluyó que pordiversas razones debía establecerse esa presunción. Enprimer lugar, la presunción de una intención de man-tener las reservas estaba indicada por el conceptomismo de la sucesión en los tratados del predecesor.En segundo lugar, no debe entenderse en general queun Estado ha asumido obligaciones más onerosas, a noser que con toda claridad haya indicado su intenciónde hacerlo ; y considerar, basándose en el mero silenciodel Estado sucesor, que había renunciado a las reservasde su predecesor equivaldría a imponerle una obliga-ción más onerosa. En tercer lugar, si no hubiera pre-sunción a favor del mantenimiento de las reservas,podría quedar irrevocablemente desvirtuada la verda-dera intención del Estado sucesor ; mientras que sihubiera tal presunción y ésta no correspondiera a laintención del Estado sucesor, este úlimo podría siempreremediarlo retirando las reservas. El párrafo 1 del pre-sente artículo dispone en consecuencia que toda notifi-cación de sucesión debe considerarse supeditada a lareserva del Estado predecesor, a menos que : a) elEstado sucesor exprese su intención en contrario (apar-tado a) ; b) el Estado sucesor formule una nuevareserva concerniente a la misma materia y que seaincompatible con la reserva del Estado predecesor(apartado a) ; c) la reserva del Estado predecesor debaconsiderarse que solamente se aplica a él (apar-tado b) m. En el caso de estas excepciones, debe con-siderarse anulada la presunción de la intención demantener la reserva del Estado predecesor.17) El párrafo 2 del artículo prevé el caso de que elEstado sucesor formule nuevas reservas propias al hacerconstar su calidad de parte o de Estado contratanteen un tratado multilateral conforme a los artículos 12y 13 del presente proyecto de artículos. Lógicamente,como ya se ha señalado, puede decirse que hay ciertaincongruencia en pretender convertirse en parte o enEstado contratante en virtud del acto del Estado prede-

«o Ibid., pág. 53.211 Esta norma no se aplica en el caso de los instrumentos

constitutivos de organizaciones internacionales ni en el detratados concertados entre un «número reducido de Estados»,en el sentido del párrafo 2 del artículo 20.

212 Ejemplos de reservas aplicables únicamente en relacióncon el Estado predecesor son las del Reino Unido relativasa la extensión del tratado a los territorios dependientes.


cesor y al mismo tiempo adoptar en relación con eltratado una posición diferente de la del predecesor. Laalternativa es la siguiente : a) o bien negarse a consi-derar toda notificación de sucesión supeditada a nuevasreservas como verdadero instrumento de sucesión ydarle el trato que en derecho corresponde a los casosde adhesión ; b) o bien aceptar que tiene carácter desucesión, pero al mismo tiempo aplicarle el derechoque regula las reservas como si fuese una manifestaciónenteramente nueva del consentimiento en obligarse porel tratado. La segunda solución es la que se recoge enel párrafo 2 de este artículo. Corresponde a la prácticadel Secretario General como depositario y tiene laventaja de dar la mayor flexibilidad posible a la posi-ción del Estado de reciente independencia que deseemantener la participación de su territorio en el régimendel tratado. Puede también facilitar la posición de unEstado de reciente independencia en cualquier caso enque el tratado no esté abierto, por razones técnicas,a su participación por algún procedimiento distinto alde la sucesión. Por supuesto, la posibilidad de que unEstado sucesor formule nuevas reservas en una notifi-cación de sucesión está sujeta a las limitaciones delderecho general que rige la formulación de reservas porcualquier Estado, a saber, el artículo 19 de la Conven-ción de Viena sobre el derecho de los tratados, cuyosapartados a, b y c están incorporados al párrafo 2 delpresente artículo.

18) El apartado a del párrafo 3 del artículo 15 esta-blece que cuando un Estado de reciente independenciaformule una nueva reserva de conformidad con lo dis-puesto en el párrafo 2 del artículo, se aplicarán las nor-mas contenidas en los artículos 20, 21 y 22 y en elartículo 23, párrafos 1 y 4213, de la Convención deViena sobre el derecho de los tratados. Es decir, seráaplicable el derecho general de los tratados sobre laaceptación de reservas y de objeciones a las reservas,los efectos jurídicos de las reservas y de las objecionesa las reservas, el retiro de reservas y de objeciones alas reservas, y las normas pertinentes del procedimientorelativo a las reservas. Aun cuando se manifestó ciertaoposición al método de redactar por referencia, laComisión decidió seguir ese método porque si se hubie-ran reproducido en el párrafo todas las disposicionesde que se trata, el artículo 15 habría resultado muylargo y recargado. La Comisión tuvo asimismo encuenta el hecho de que el presente proyecto de artícu-los está destinado a complementar los artículos sobreel derecho general de los tratados que figuran en laConvención de Viena y a formar parte de una codifi-cación coherente de todo el derecho de los tratados.En todo caso, las referencias a la Convención de Vienaen el presente artículo darán a los gobiernos la ocasiónde expresar sus pareceres sobre todo el problema deredactar por referencia en el contexto de la codifi-cación.19) Por último, el apartado b del párrafo 3 se ocupade un caso específico : el de que el propio Estado pre-decesor haya «aceptado» la reserva y todos los demás

213 Los párrafos 2 y 3 del artículo 23 de la Convención deViena no son pertinentes en el presente contexto.

Estados partes hayan hecho lo mismo en el contexto deun tratado multilateral como el previsto en el párrafo 2del artículo 20 de la Convención de Viena sobre elderecho de los tratados. En tal caso parece inadmisiblepermitir a un Estado sucesor que oponga objeciones auna reserva ya formulada y aceptada e impida con elloal Estado autor de la reserva participar en el tratado.Si se permitiera, ello equivaldría a dar de hecho alEstado sucesor el poder de obligar a retirarse del tra-tado a un Estado que ya era parte en él. A fin deeliminar tal posibilidad, el apartado b del párrafo 3 dis-pone que en los casos previstos en el párrafo 2 delartículo 20 de la Convención de Viena un Estado dereciente independencia no podrá formular objecionesa las reservas que hayan sido aceptadas por todas laspartes en el tratado.

Artículo 16.—Consentimiento en obligarserespecto de parte de un tratado y opción entredisposiciones diferentes

1. Salvo lo dispuesto en los párrafos 2 y 3, cuando unEstado de reciente independencia haga constar su calidadde parte o de Estado contratante en un tratado multi-lateral mediante una notificación de sucesión, se con-siderará que mantiene :

a) El consentimiento del Estavo predecesor, de con-formidad con el tratado, en obligarse sólo respecto deuna parte de sus disposiciones ; o

b) La opción del Estado predecesor, de conformidadcon el tratado entre disposiciones diferentes.

2. Al hacer constar así su calidad de parte o de Estadocontratante, un Estado de reciente independencia podráno obstante ejercer su propia opción respecto a partesdel tratado o entre disposiciones diferentes con arregloa las condiciones establecidas en el tratado para el ejer-cicio de tal opción.

3. Un Estado de reciente independencia podrá tam-bién ejercer, en las mismas condiciones que las demáspartes o Estados contratantes, cualquier derecho estable-cido en el tratado de retirar o modificar cualquiera detales opciones.

Comentario

1) Este artículo trata de cuestiones análogas a las pre-vistas en el artículo 15. Se refiere a los casos en queun tratado permite a un Estado expresar su consenti-miento en obligarse solamente con respecto a parte deun tratado u optar entre disposiciones diferentes ; éstaes la situación prevista en los párrafos 1 y 2, respecti-vamente, del artículo 17 de la Convención de Vienasobre el derecho de los tratados. Si el Estado predece-sor consintió en obligarse sólo con respecto a partede un tratado o, al consentir en obligarse, ejerció unaopción entre disposiciones diferentes, ¿cuál será la situa-ción de un Estado que notifica su sucesión con respectoal tratado?


2) Un ejemplo de un Estado predecesor que ha con-sentido en obligarse respecto de sólo una parte de untratado se halla en la Convención de 1949 sobre laCirculación por Carretera, en cuyo párrafo 1 delartículo 2 se permite excluir los anexos 1 y 2 de laaplicación de la Convención. El instrumento de ratifi-cación del Reino Unido, depositado en 1957, contieneuna declaración en que se excluyen esos anexos214.Cuando se extendió la aplicación de la Convención aChipre y Sierra Leona, el Reino Unido hizo expresa-mente la extensión con la reserva de las mismas exclu-siones 2I5. En el caso de Malta, por el contrario, la decla-ración excluía solamente el anexo 1216, mientras queen el caso de Jamaica la declaración contenía unareserva sobre un punto pero no hacía alusión a losanexos 1 y 2217. Al obtener la independencia, estoscuatro países transmitieron al Secretario General noti-ficaciones de sucesión con respecto a la Convención.Tres de ellos, a saber, Chipre, Malta y Sierra Leona,acompañaron sus notificaciones de declaraciones enque se reproducían las exclusiones concretas en vigorcon respecto a sus territorios antes de la independen-cia m. Jamaica, por otra parte, a quien no se habíanaplicado las exclusiones antes de la independencia, nose conformó con reproducir simplemente las reservasformuladas por el Reino Unido en su nombre, sino queañadió una declaración por la que excluía los anexos1 y 2219.3) La Convención de 1949 sobre la circulación porcarretera proporciona también un ejemplo de opciónentre disposiciones diferentes : en el apartado b de lasección IV del anexo 6, se permite que una partedeclare que permitirá vehículos «de remolque» sola-mente bajo ciertas condiciones determinadas, y el ReinoUnido formuló declaraciones en ese sentido con res-pecto a Chipre y a Sierra Leona220. Estas declaracionesfueron reproducidas por ambos países en sus notifica-ciones de sucesión221. Malta, con respecto a quien nose formuló ninguna declaración en este sentido, nomanifestó nada sobre la cuestión en su notificación.Jamaica, por otra parte, con respecto a quien tampocose formuló ninguna declaración en este sentido222, aña-dió a su notificación una declaración en términos simi-lares a los empleados por Chipre y Sierra Leona223.4) Otra Convención que ilustra la cuestión de laopción entre disposiciones diferentes es la Convenciónde 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, cuyoartículo 1, sección B, permite optar entre «acontecimien-tos ocurridos antes del 1.° de enero de 1951, en Europa»o «acontecimientos ocurridos antes del 1.° de enero de

214 Véase Naciones Unidas, Traites multilatéraux... 1971 (op.cit.), pág. 254.

215 Ibid., págs. 257 y 258.216 Ibid., p á g . 258 .2 " Ibid., p á g . 257.218 Ibid., págs . 252, 253 y 254." » Ibid., p á g . 253 .220 Ibid., págs . 257 y 258.221 Ibid., págs. 252 y 254.222 Ibid., pág. 257.223 Ibid., pág. 253.

1951, en Europa o en otro lugar *» para determinar elalcance de las obligaciones contraídas en virtud de laConvención224. En la ratificación del Reino Unido seelegía concretamente la forma de obligación más amplia,«en Europa o en otro lugar» y la Convención se aplicódespués en esta forma a Chipre, Gambia y Jamaica225.Cuando, en su día, estos tres países notificaron al Secre-tario General su sucesión en la Convención, sus noti-ficaciones mantuvieron la opción entre disposicionespreviamente en vigor con respecto a sus territorios 226.Francia, al contrario que el Reino Unido, eligió concre-tamente la forma más restringida de obligación «enEuropa» ; y en la forma más limitada aplicó la Con-vención a todos sus territorios dependientes, doce delos cuales transmitieron posteriormente notificacionesde sucesión al Secretario General227. De estos docepaíses, cuatro acompañaron sus notificaciones con unadeclaración de que extendían sus obligaciones en virtudde la Convención al adoptar la posibilidad más amplia«en Europa o en otro lugar» 228. Los otros ocho paísesmencionados simplemente se declararon a sí mismos«obligados por la Convención, cuya aplicación se habíaextendido a su territorio antes de alcanzar la indepen-dencia» ; y está claro que dieron por supuesto que estosignificaba que la opción hecha por Francia continuaríaregulando la aplicación de la Convención a su terri-torio. Poco después de notificarle su secesión al Secre-tario General, tres de ellos 229 le informaron de la exten-sión de sus obligaciones contraídas en virtud de laConvención mediante la adopción de la fórmula másamplia ; y otros cuatro 23° hicieron lo mismo despuésde intervalos que oscilaron entre dieciocho meses ynueve años. El país restante231 no ha cambiado su noti-ficación, y, por consiguiente, todavía está sujeto a lafórmula más restringida.

5) La Convención de 1930 sobre Derechos Fiscalesen relación con las Letras de Cambio y los Pagarés noofrecía en sí misma una opción entre disposiciones,pero un Protocolo a la misma creó una situación aná-loga, al permitir que un Estado ratificara la Conven-ción o se adhiriera a ella en una forma que limitaba laobligación a las letras presentadas o pagaderas fueradel país interesado. A reserva de esta limitación, GranBretaña aplicó la Convención a gran número de susterritorios dependientes en diversas fechas compren-didas entre 1934 y 1939232. En 1960 Malasia y en 1966Malta notificaron al Secretario General233 su sucesiónen este tratado de la Sociedad de las Naciones. En susnotificaciones no se mencionaba la limitación, pero no

224 Ibid., pág. 92.225 Ibid., pág. 100.226 Ibid., págs. 93, 94 y 95.227 Ibid., pág. 92 y nota 4.228 Argelia, Guinea, Marruecos y Túnez (ibid., pág. 92,

nota 3).229 Camerún, República Centroafricana y Togo (ibid., nota 4).230 Senegal, Niger, Costa de Marfil y Dahomey (ibid.).231 Congo (ibid., pág. 92).232 Ibid., págs. 428 y 429.233 Las funciones de depositario le habían sido traspasadas

a la disolución de la Sociedad de las Naciones.


puede dudarse de que tenían la intención de continuaren lo relativo a la aplicación del tratado en la mismaforma que antes de obtener la independencia.6) Otro tratado que da lugar a un caso de sucesiónrelacionado con la opción entre disposiciones es elProtocolo Adicional a la Convención sobre el Régimende las Vías Navegables de Importancia Internacional.En el artículo 1 se permite aceptar las obligacionescontenidas en el Protocolo, ya sea con respecto «a todasla vías navegables», o con respecto «a todas las víasnaturalmente * navegables». El Reino Unido aceptó laprimera fórmula, más amplia, para sí y para la mayoríade sus territorios dependientesm, incluida Malta, queposteriormente transmitió al Secretario General unanotificación de sucesión. Esta indicaba que Malta con-tinúa considerándose obligada por el Protocolo enla forma en que su predecesor lo había hecho aplicablea su territorio2}5.7) El Acuerdo General sobre Aranceles Aduanerosy Comercio también proporciona antecedentes sobre lapráctica en esta materia. El artículo XIV permite queuna parte opte por regirse por las disposiciones delanexo J en lugar de determinadas cláusulas delartículo236 y en 1948 el Reino Unido hizo uso de esaopción. En 1957, Ghana y la Federación Malaya alcan-zaron la independencia y, con el patrocinio del ReinoUnido, las partes contratantes les declararon partes enel Acuerdo. Al mismo tiempo, las partes contratantesmanifestaron que, como el Reino Unido había optadopor las disposiciones del anexo J, debía considerarseque los dos nuevos Estados también lo hacían237. Todaparte en el GATT puede hacer uso de una opción algodiferente, pero no obstante análoga, con arreglo alpárrafo 1 del artículo XXXV, que dispone lo siguiente :

El presente Acuerdo, o su artículo II, no se aplicará entredos partes contratantes :

a) Si ambas partes contratantes no han entablado negocia-ciones arancelarias entre ellas, y

b) Si una de las dos partes contratantes no consiente endicha aplicación en el momento en que una de ellas lleguea ser parte contratante.

Cuando en 1955 el Japón pasó a ser parte en el GATT,Bélgica, Francia y el Reino Unido invocaron esa dispo-sición y suspendieron de ese modo la aplicación delGATT en sus relaciones con el Japón238. Un grannúmero de antiguas dependencias de esos países queposteriormente fueron consideradas como partes en elAcuerdo se han declarado sucesores de su predecesorpor lo que respecta a la invocación del párrafo 1 delartículo XXXV, en relación con el Japón. Aunque lostres Estados predecesores mismos y algunos de sus

234 Véase Naciones Unidas , Traités multilatéraux... 1971 (op.cit.), pág. 439.

235 Ibid., pág . 440.236 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,

1968, vol. I I , pág. 73, documento A / C N . 4 / 2 0 0 y Add . l y 2,pár r . 330.

237 Ibid., pág. 79, párr . 362.238 Ibid., pár r . 359.

Estados sucesores han dejado ahora sin efecto la invo-cación de esa disposición, ésta sigue estando en vigorpara la mayoría de sus sucesores m.8) La Comisión llegó a la conclusión de que en elpresente caso eran válidas las mismas consideracionesgenerales que en el caso de las reservas. Por consi-guiente, si un Estado de reciente independencia trans-mite una notificación de sucesión sin referirse concre-tamente a la elección de opción de su predecesor nimanifestar su propia opción, cabe presumir que se pro-pone mantener en vigor el tratado con respecto a suterritorio en las mismas condiciones en que surtíaefecto en la fecha de la independencia ; en otras pala-bras, sobre la base de la opción hecha por su prede-cesor. Se tiene entendido que el Secretario Generaltrata normalmente de que el Estado de reciente inde-pendencia aclare su intención al respecto al transmitirsu notificación de sucesión, e indudablemente convieneque el Estado deje bien sentada su posición. Sin em-bargo, ello no siempre ocurre así y en tal caso parecelógico y necesario (de otro modo, no habría forma dedeterminar qué versión de las disposiciones era apli-cable al Estado de reciente independencia) considerarque el Estado de reciente independencia mantiene laopción hecha por su predecesor. En consecuencia, elpárrafo 1 del artículo 16 enuncia la norma generalen términos de una presunción favorable al manteni-miento de la opción del predecesor.

9) Por otra parte, por razones análogas a las expues-tas en el caso de las reservas, la Comisión llegó a laconclusión de que un Estado que notifica su sucesiónen un tratado multilateral debería tener el mismo dere-cho de elegir o de optar en virtud de los términos deltratado que el que se otorgue a los Estados que esta-blezcan que su consentimiento estará condicionado aalgún otro procedimiento. Si se piensa que la sucesiónno es una ocupación automática del lugar del prede-cesor, sino una opción a continuar la participación delterritorio en el tratado por un acto voluntario por elcual se expresa el consentimiento a obligarse, no cabríaoponer muchas objeciones en cuanto a otorgar a unEstado sucesor el mismo derecho de elegir o de optarde que hubiera disfrutado en virtud de las cláusulasdel tratado si se hubiese hecho parte por adhesión.El párrafo 2 del artículo 16 autoriza a un Estado, alnotificar su sucesión, a ejercer cualquier derecho deoptar previsto en el tratado con arreglo a las mismascondiciones que las demás partes.10) Los tratados que conceden un derecho de opciónrespecto de partes del tratado o entre disposicionesdiferentes del mismo no es raro que prevean tambiénla facultad de poder modificar subsiguientemente laopción240. En realidad, cuando la opción surte el efectode limitar el alcance de las obligaciones contraídas porel Estado en virtud del tratado, sin duda alguna está

239 Ibid., párrs. 360 y 361.240 Por ejemplo, el apartado 2 del párrafo B del artículo 1

de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados(Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 189, pág. 155) y elapartado 2 del artículo 2 de la Convención de 1949 sobre lacirculación por carretera (ibid., vol. 125, pág. 25).


implícita la facultad de anular la limitación y retirarla opción. En cuanto al Estado sucesor, cuando haceconstar su calidad de parte en el tratado por derechopropio, ha de entenderse claramente que tiene el mismoderecho que cualquier otra parte a retirar o modificaruna opción que se halle en vigor con respecto a suterritorio ; el párrafo 3 del artículo 16 así lo dispone.

Artículo 17.—Notificación de sucesión

1. Una notificación de sucesión respecto de un tratadomultilateral con arreglo a los artículos 12 ó 13 deberáhacerse por escrito.

2. Si la notificación no está firmada por el jefe delEstado, el jefe del gobierno o el ministro de relacionesexteriores, el representante del Estado que la comuniquepodrá ser invitado a presentar sus plenos poderes.

3. A menos que el tratado disponga otra cosa alrespecto, la notificación de sucesión :

a) Deberá ser transmitida, si no hay depositario,directamente a los Estados a que esté destinada, o, sihay depositario, a éste ;

b) Sólo se entenderá que ha quedado hecha por elEstado de que se trate cuando haya sido recibida por elEstado al que fue transmitida, o, en su caso, por eldepositario ;

c) Si ha sido transmitida a un depositario, sólo seentenderá que ha sido recibida por el Estado al queestaba destinada cuando éste haya recibido del depo-sitario la información correspondiente.

Comentario

1) El artículo 17 se refiere al procedimiento por elque un Estado de reciente independencia puede ejercersu derecho, con arreglo al artículo 12 o al artículo 13,a hacer constar su calidad de parte o de Estado contra-tante en un tratado multilateral por sucesión.2) En la comunicación que el Secretario Generaldirige a los Estados de reciente independencia paraconocer su intención respecto de los tratados de quees depositario se puede encontrar una indicación desu práctica en la materia. La comunicación contiene elpasaje siguiente :

Según dicha práctica, los nuevos Estados suelen reconocerque se hallan obligados por tales tratados dirigiendo al Secre-tario General una notificación oficial del jefe del Estado, eljefe del gobierno o el ministro de relaciones exteriores * 241.

Sin embargo, aunque la mayoría de las notificacionesrecibidas por el Secretario General han sido firmadaspor el jefe del Estado o del gobierno o por el ministrode relaciones exteriores, algunos Estados han enviadocomunicaciones firmadas por un funcionario del minis-terio de relaciones exteriores o por el jefe de su misión

permanente antes las Naciones Unidas, actuando encumplimiento de instrucciones242 y tales notificacioneshan sido aceptadas por el Secretario General comosuficientes.

3) Por consiguiente, con arreglo a la práctica de depo-sitario del Secretario General, no se considera necesarioel depósito de un instrumento formal, como el que seexigiría para la ratificación o adhesión. Todo lo que senecesita es una notificación por escrito en la que elEstado exprese su intención de que su territorio continúeobligado por el tratado. Es más, aunque el SecretarioGeneral estima conveniente que la notificación procedadel jefe del Estado o del jefe del gobierno o del ministrode relaciones exteriores, se considera adecuada cualquierfirma que testimonie suficientemente la autoridad delEstado para hacer la notificación.4) La práctica de depositario del Gobierno suizoparece aceptar también como adecuada cualquier comu-nicación que exprese fehacientemente la intención delEstado de reciente independencia de continuar obligadopor el tratado. Así el Gobierno Suizo, en el caso de laConvención para la protección de las obras literariasy artísticas y Actas de revisión ulteriores, de la que esdepositario, ha aceptado la comunicación de una «decla-ración de continuidad» como el procedimiento normalque debe adoptar actualmente un Estado de recienteindependencia para ejercer su derecho a convertirse enparte por sucesión243. Análogamente, en el caso delos Convenios humanitarios de Ginebra, de 1864, 1906,1929 y 1949, de los que es depositario el Consejo Fede-ral suizo, la comunicación de una «declaración de conti-nuidad» ha sido el procedimiento normal seguido porlos Estados de reciente independencia para convertirseen partes por sucesión244. El Consejo Federal suizoacepta como suficiente cualquier otra fórmula tal queuna «declaración de aplicación» o una «declaraciónde continuidad de aplicación», siempre que aparezcaclara la intención del Estado de reciente independenciade considerar que continúa obligado por el tratado.El Consejo Federal suizo acepta también la comuni-cación de una declaración de continuidad prácticamenteen cualquier forma, siempre que proceda de las auto-ridades competentes del Estado, por ejemplo una nota,una carta o incluso un cablegrama ; y se consideraque no sólo la firma de un jefe de Estado o de gobiernoy de un ministro de relaciones exteriores es pruebasuficiente de la autoridad para hacer la declaración ennombre del Estado, sino también la de un representantediplomático autorizado. El Consejo Federal suizo alrecibir dichas declaraciones de continuidad las registraen la Secretaría de las Naciones Unidas, del mismomodo que las notificaciones de adhesión.5) La práctica de otros depositarios sigue pautasanálogas. Por ejemplo, la práctica de los Estados Unidos


42 Ibid., pág. 146, párr. 162.243 Ibid., 1968, vol. II, documento A/CN.4/200 y Add.l y 2,

pág. 20, párr. 72.244 Ibid., pág. 48, párr. 215. Debe señalarse que los Con-

venios * humanitarios de Ginebra permiten también formassimplificadas de «adhesión» (ibid., párr. 214).


ha consistido en reconocer el derecho de los Estados dereciente independencia «[...] a declararse obligados sinsolución de continuidad por tratados multilaterales,que no revistan carácter organizacional, celebrados ensu nombre por la metrópoli antes de que el nuevoEstado hubiese alcanzado la plena soberanía245. Asi-mismo, parece que los Países Bajos, en cuanto deposita-rios de las Convenciones de La Haya de 1899 y 1907para el arreglo pacífico de los conflictos, han aceptadocomo eficaz cualquier manifestación de la voluntad delEstado de reciente independencia de considerarse parte,comunicada por dicho Estado mediante una nota diplo-mática o una carta246.

6) En algunos casos, el Gobierno suizo ha aceptadouna notificación procedente, no del Estado de recienteindependencia, sino del Estado predecesor. Así lo hizoantes de la segunda guerra mundial, cuando, en 1928,el Reino Unido le notificó el deseo de Australia, elCanadá, la India británica, Nueva Zelandia y Sudáfricade considerarse partes en la Convención de Berna parala protección de las obras literarias y artísticas247 ;e igualmente, en 1937, cuando el Reino Unido le noti-ficó la participación de Birmania en los Convenioshumanitarios de Ginebra, de 1929248. También ha pro-cedido de este modo en un caso ocurrido después de lasegunda guerra mundial : a saber, en 1949, cuandoaceptó como suficiente una comunicación del Gobiernode los Países Bajos en la que se expresaba su opiniónde que debía considerarse a la nueva República deIndonesia como miembro de la Unión de Berna.7) Pero los casos de los que fueron Dominios britá-nicos eran muy peculiares, debido tanto a las circuns-tancias en que obtuvieron la independencia como a surelación especial con la Corona británica en aquelmomento. Por ello, no se debe extraer de esos casosninguna conclusión general en el sentido de que la noti-ficación de un Estado predecesor constituye en sí pruebasuficiente de la intención del Estado de reciente indepen-dencia de que se le considere que continúa obligado porun tratado. Es claro que un Estado de reciente inde-pendencia, a raíz de conseguir ésta, puede considerarconveniente utilizar los servicios diplomáticos delEstado predecesor para hacer una comunicación a undepositario249. Pero toda consideración de principio —ypara comenzar los principios de independencia y delibre determinación— exige que el acto por el que sehace constar la voluntad del Estado de reciente inde-pendencia de ser considerado parte en un tratado encalidad de Estado sucesor debe proceder de éste, y

245 Naciones Unidas, Documentation concernant la sucessiond'Etats (op. cit.), pág. 224.

246 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1968, vol. II, págs. 29 y 30, documento A/CN.4/200 y Add.ly 2, párr. 124.

247 Ibid., pág. 11, párrs. 22 y 23.248 Birmania, aunque estaba separada de la India, no era

entonces un Estado independiente, pero se considera que Bir-mania adquirió la calidad de parte en los Convenios en 1937(ibid., pág. 37, párr. 160, y pág. 48, párr. 216).

249 Así ocurrió en el caso de los que fueron Dominios bri-tánicos.

no del Estado predecesor. En otras palabras, para queuna notificación de sucesión surta efectos, debe emanardirectamente de las autoridades competentes del Estadode reciente independencia o bien ir acompañada deprueba de que se comunica al depositario por instruc-ción expresa de esas autoridades. Si se entiende que laaceptación por el Gobierno suizo de la comunicación delGobierno de los Países Bajos en relación con la sucesiónde Indonesia en la Convención de Berna, a que se hahecho referencia en el párrafo anterior, se basa en uncriterio diferente, no constituye un precedente quepueda ser respaldado por la Comisión. El propio hechode que la República de Indonesia adoptara prontamentemedidas para denunciar la Convención confirma laconveniencia de exigir que las notificaciones de sucesiónprocedan de las autoridades competentes del Estadode reciente independencia250.

8) Según se ha indicado ya, el Estado de recienteindependencia puede notificar su sucesión respecto deun tratado no sólo con arreglo al artículo 12, cuando supredecesor es parte en el tratado en la fecha de sucesión,sino también con arreglo al artículo 13, cuando supredecesor es un Estado contratante. Por ello, en elapartado g del párrafo 1 del artículo 2, se dice quese entenderá por «notificación de sucesión» en relacióncon un tratado multilateral «toda notificación, cual-quiera que sea su enunciado o denominación, hechapor un tratado sucesor a las partes o, según el caso,a los Estados contratantes o al depositario en la cualmanifiesta su consentimiento en considerarse obligadopor el tratado». Esta definición parte del supuestode que no se precisa el depósito de un instrumentoformal de sucesión, y este supuesto está plenamenteconfirmado por el análisis de la práctica que se harealizado en los párrafos anteriores del presente comen-tario. La cuestión es por tanto la siguiente : ¿quérequisitos formales mínimos debe reunir una notifica-ción de sucesión? Aunque no se trata de dos casosexactamente paralelos, la Comisión consideró que sepuede encontrar una orientación en el artículo 67 de laConvención de Viena sobre el derecho de los tratados,que contiene disposiciones sobre los instrumentos nece-sarios para declarar la nulidad de un tratado, darlo porterminado, retirarse de él o suspender su aplicación.Dicho artículo establece que la notificación de todapretensión de impugnar la validez de un tratado, darlopor terminado, etc., habrá de hacerse por escrito(párrafo 1) ; que todo acto encaminado a declarar lanulidad de un tratado, darlo por terminado, etc., se haráconstar en un instrumento que será comunicado a lasdemás partes ; y que si el instrumento no está firmadopor el jefe del Estado, el jefe del gobierno o el ministrode relaciones exteriores, podrá pedirse la presentaciónde plenos poderes (párrafo 2).

9) En consecuencia, la fraseología de los párrafos 1 y2 del artículo 17 está inspirada en la del artículo 67 dela Convención de Viena. Estos párrafos disponen que la

250 véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1968, vol. II, págs. 12 y 13, documento A/CN.4/200 y Add.ly 2, párrs. 26 a 31.


notificación de sucesión, efectuada con arreglo a losartículos 12 ó 13, deberá hacerse por escrito y que,si no está firmada por el jefe del Estado, el jefe delgobierno o el ministro de relaciones exteriores, podráexigirse al representante del Estado que la comuniqueque presente plenos poderes. El párrafo 3, que es para-lelo al artículo 78 de la Convención de Viena, agregaque, si no hay depositario, la notificación deberá sertransmitida directamente a los Estados a que esté desti-nada, o, si hay depositario, a éste. En cada caso, elpárrafo especifica el momento en que se entenderáque se ha hecho la notificación.

Artículo 18.—Efectos de la notificaciónde sucesión

1. Salvo que un tratado disponga o se haya conve-nido otra cosa al respecto, un Estado de reciente inde-pendencia que haga una notificación de sucesión conarreglo a los artículos 12 ó 13 se considerará parte o,según el caso, Estado contratante en un tratado :

a) Al recibir esa notificación el depositario ; o

b) Si no hay depositario, al recibir esa notificaciónlas partes o, según el caso, los Estados contratantes.

2. Cuando con arreglo al párrafo 1 un Estado dereciente independencia se considere parte en un tratadoque esté en vigor en la fecha de la sucesión de Estados,se entenderá que el tratado está en vigor respecto deese Estado desde la fecha de la sucesión de Estados, amenos:

a) Que el tratado disponga otra cosa al respecto ;

b) Que en el caso de un tratado comprendido en elartículo 12, párrafo 3, se haya convenido una fechaulterior por todas las partes ;

c) Que en el caso de otros tratados, la notificaciónde sucesión especifique una fecha ulterior.

3. Cuando con arreglo al párrafo 1 un Estado dereciente independencia se considere Estado contratanteen un tratado que no esté en vigor en la fecha de lasucesión de Estados, se entenderá que el tratado entraen vigor respecto de ese Estado en la fecha previstapor el tratado para su entrada en vigor.

Comentario

1) Este artículo se ocupa de los efectos jurídicos de lanotificación de sucesión hecha por un Estado de recienteindependencia con arreglo a los artículos 12 ó 13 delpresente proyecto. A este respecto deben tenerse espe-cialmente presentes tres artículos de la Convención deViena sobre el derecho de los tratados : el artículo 78,relativo a las notificaciones y comunicaciones ; elartículo 16, relativo al depósito de instrumentos deratificación, aceptación, aprobación o adhesión, y elartículo 24, relativo en la entrada en vigor.2) El apartado a del artículo 78 dispone en esenciaque toda notificación o comunicación que deba hacercualquier Estado en virtud de la Convención deberá ser

transmitida al depositario, si lo hay, y en caso contrariodirectamente a los Estados a que esté destinada. Estadisposición, de carácter puramente procesal, queda yareflejada en el artículo 17 del presente proyecto y noprecisa aquí más comentarios. El apartado b delartículo 78 de la Convención de Viena dispone seguida-mente que tal notificación o comunicación «sólo seentenderá que ha quedado hecha por el Estado de quese trate cuando haya sido recibida por el Estado al quefue transmitida, o, en su caso, por el depositario».Sin embargo, el apartado c añade que, si ha sido trans-mitida a un depositario, «sólo se entenderá que ha sidorecibida por el Estado al que estaba destinada cuandoéste haya recibido del depositario la información pre-vista [...] ». Por consiguiente, en virtud de estos dosapartados, la vinculación jurídica entre el Estado queefectúa la notificación y cualquier otro Estado parte o,en su caso, Estado contratante, no queda establecidadefinitivamente hasta que estos últimos hayan recibidola notificación o hayan sido informados de ella porel depositario.3) Por otra parte, en el artículo 16 de la Convenciónde Viena se declara que, salvo que el tratado dispongaotra cosa, los instrumentos de ratificación, aceptación,aprobación o adhesión harán constar el consentimientode un Estado en obligarse por un tratado al efectuarsesu depósito en poder del depositario, o su notificacióna los Estados contratantes o al depositario, si así se haconvenido. El efecto de estas disposiciones es que, conel procedimiento de «depósito», el consentimiento enobligarse se hace constar tan pronto como se efectúael depósito del instrumento en poder del depositario ;e igual ocurre con el procedimiento de «notificación»cuando el tratado disponga que se efectúe la notificaciónal depositario. En cambio, cuando el tratado estipulaque la notificación se efectúe a los demás Estadoscontratantes se aplica el artículo 78 de la Convenciónde Viena, y el consentimiento en obligarse únicamentese establece al recibir la notificación el Estado contra-tante interesado.

4) En el caso que se estudia, el derecho a notificarla sucesión no se basa en estipulación alguna del tratado,excepto en las situaciones, relativamente pocas, de quese ocupa el artículo 9 del actual proyecto. Se basaen el derecho consuetudinario. No obstante, en cadacaso el tratado multilateral tendrá o no un depositario.Además, una notificación de sucesión es un acto denaturaleza análoga a la del depósito o notificaciónde un instrumento. En consecuencia, cuando se notificauna sucesión con respecto a un tratado del que existedepositario, se considera que deben aplicarse por ana-logía las normas establecidas en los apartados b y c delartículo 16 de la Convención de Viena. En resumen,debe estimarse que la notificación hace constar el con-sentimiento del Estado sucesor en obligarse al ser reci-bida por el depositario. Por otra parte, cuando no existedepositario parecería natural aplicar por analogía lanorma del apartado b del artículo 78 de la Convenciónde Viena ; y, en tal caso, la vinculación jurídica entreel Estado que efectúa la notificación y cualquier otroEstado interesado no quedará establecida hasta queeste último reciba la notificación.


5) Por ello, en el párrafo 1 del artículo que se examinase dice que «Salvo que un tratado disponga o se hayaconvenido otra cosa al respecto» un Estado de recienteindependencia que haga una notificación de sucesióncon arreglo a los artículos 12 ó 13 se considerará parteo, en su caso, Estado contratante en un tratado al recibiresa notificación el depositario o, si no hay depositario,al recibir esa notificación las partes o, en su caso, losEstados contratantes interesados.6) El momento de la determinación de la calidad de«parte» o de «Estado contratante» del Estado dereciente independencia no coincide necesariamente conel de la entrada en vigor del tratado respecto de eseEstado. A este respecto, hay que tener presente elartículo 24 de la Convención de Viena. Los párrafos 1y 2 de dicho artículo se ocupan de la entrada en vigordel propio tratado, y estipulan que tendrá lugar de lamanera y en la fecha que disponga el tratado o queacuerden los Estados negociadores o, a falta de tal dis-posición o acuerdo, tan pronto como haya constanciadel consentimiento de todos los Estados negociadores enobligarse. El párrafo 3 añade que, una vez que el tratadoestá en vigor, la fecha de su entrada en vigor en relacióncon cualquier otro Estado coincide con la fecha enque éste haga constar su consentimiento en obligarse,a menos que el tratado disponga otra cosa. En algunostratados multilaterales se dispone que entrarán en vigorinmediatamente después de que se haya depositado(o notificado) un número prescrito de ratificaciones,adhesiones, etc., y que posteriormente entrarán en vigorcon respecto a cualquier otro Estado cuando éste depo-site (o notifique) su instrumento de ratificación, adhe-sión, etc. No obstante, en la actualidad es muy frecuenteque un tratado establezca un plazo de treinta días ode tres meses, o incluso seis, después de efectuado eldepósito (o notificación) del último de los instrumentosprescritos para su entrada en vigor, y un plazo igualpara la posterior entrada en vigor del tratado con res-pecto a cualquier otro Estado. Así sucede, de hecho, conla gran mayoría de los tratados multilaterales de los quees depositario el Secretario General, tipo de tratadosque con mucha frecuencia han sido objeto de notifi-caciones de sucesión. Por consiguiente, se plantea lacuestión de si una disposición convencional que estipuleun plazo de ese género para los instrumentos de rati-ficación, adhesión, etc., debe considerarse aplicablepor analogía a las notificaciones de sucesión.

7) La práctica en materia de tratados parece confirmarmás bien que, cuando un Estado de reciente indepen-dencia transmite una notificación de sucesión, ha deconsiderarse que ha sido parte en el tratado desde lafecha de la independencia. El memorando preparadopor la Secretaría sobre «La sucesión de Estados y lostratados multilaterales generales de los que es deposi-tario el Secretario General» contiene otros pasajesen el mismo sentido y, en su párrafo final, observa aeste respecto lo siguiente :

En general, los nuevos Estados que han reconocido quesiguen obligados por los tratados se han considerado obli-gados desde la fecha en que han alcanzado la independencia.[Sin embargo, con respecto a los convenios internacionales deltrabajo es costumbre que los nuevos Estados se consideren

obligados sólo a partir de la fecha en que son admitidos en laOrganización Internacional del Trabajo] 251.

Por otra parte, en la carta enviada a los Estados dereciente independencia por el Secretario General ensu calidad de depositario de tratados multilaterales nose hace ninguna referencia a los plazos consignadosen algunos de los tratados mencionados en su carta.Se limita a señalar que :

[...] los nuevos Estados suelen reconocer que se hallan obli-gados por dichos tratados dirigiendo al Secretario General unanotificación oficial [...]. En virtud de esta notificación, que elSecretario General, en el desempeño de sus funciones de depo-sitario, comunica a todos los Estados interesados, se consideraal nuevo Estado como parte, en nombre propio, en el tratadorespectivo a contar desde la fecha de la independencia, conlo que queda asegurada la continuidad de la aplicación deltratado en su territorio [...] 252.

De ello se desprende que, según la práctica del Secre-tario General en el ejercicio de sus funciones de depo-sitario, no se considera que los plazos sean aplicables alas notificaciones de sucesión. Por consiguiente, parecehaberse estimado que el concepto de continuidad, inhe-rente a la «sucesión», excluye la aplicación de unadisposición que fije un plazo para la entrada en vigor.Por otra parte, podría aducirse que, como se desprendedel artículo 28 de la Convención de Viena, la fechade la entrada en vigor de un tratado y la fecha a partirde la cual sus disposiciones son aplicables no coincidennecesariamente. Sin embargo, las notificaciones desucesión, ex hypothesi, presuponen una relación entreel territorio de que se trate y el tratado que ya hasido establecida por el Estado predecesor, por lo queparece justificado considerarlas exceptuadas de la inten-ción general de los Estados negociadores de someterla entrada en vigor a un plazo. Además, como se haseñalado anteriormente, el derecho a notificar la suce-sión deriva normalmente del derecho consuetudinario yno del propio tratado.

8) La declaración contenida en el memorando de laSecretaría antes citada sobre los convenios del trabajorequiere unas palabras de explicación. Las notificacionesde sucesión respecto de los convenios del trabajo adop-tan la forma de declaraciones de continuidad que seformulan en relación con la aceptación o admisión delnuevo Estado como miembro de la OIT ; y la fecha desu registro en la Secretaría de las Naciones Unidas es lade su adquisición de la calidad de miembro. De igualforma, la fecha de entrada en vigor del convenio res-pecto de nuevo Estado es la fecha de la adquisición desu calidad de miembro, ya que en esa fecha es cuandosu declaración de continuidad surte efectos y hace cons-tar su consentimiento en obligarse por el convenio. Locierto es que, en la práctica de la OIT, el Estado quehace una declaración de continuidad es consideradodesde ese momento parte en el convenio de que se tratea partir de la fecha de su independencia.

9) Parece adoptarse un punto de vista semejante conrespecto a los tratados multilaterales de los que es


252 Ibid., pág. 142, párr. 134.


depositario el Gobierno suizo. Por ejemplo, en el caso dela Convención de Berna para la protección de las obrasliterarias y artísticas y Actas de revisión ulteriores seconsidera que el Estado de reciente independencia quetransmite la notificación de sucesión queda obligado porla Convención, sin solución de continuidad, desde lafecha de la independencia. Incluso parece que se sigueel principio de considerar que la Convención se aplicaininterrumpidamente al Estado sucesor desde la fechaen que el Estado predecesor la hizo extensiva a su terri-torio 253. Por ejemplo, se cita a Ceilán y Chipre comoEstados que pasaron a ser partes en el Acta de Romael 1.° de octubre de 1931, fecha en que Gran Bretañahizo extensiva el Acta a dichos países. En cambio,cuando un nuevo Estado hace constar su consentimientoen obligarse por medio de la adhesión, se le consideraparte sólo desde la fecha en que surte efecto el instru-mento de adhesión254, El Consejo Federal suizo, enel caso de los Convenios humanitarios de Ginebra,aplica en la actualidad la regla de que el Estado dereciente independencia que transmite una notificaciónde sucesión ha de ser considerado parte contratantedesde la fecha en que obtiene la independencia, y sueleindicarlo así cuando procede a registrar las notifica-ciones en la Secretaría de las Naciones Unidasz55.

10) El Gobierno de los Países Bajos, depositario de lasConvenciones de La Haya de 1899 y de 1907 relativasal arreglo pacífico de los conflictos internacionales,parece adoptar una posición análoga a la del Gobiernosuizo respecto de la Convención para la protecciónde las obras literarias y artísticas y Actas de revisiónulteriores. En su cuadro de firmas, ratificaciones, adhe-siones, etc., los Estados sucesores figuran como partesdesde la fecha de la ratificación o adhesión del Estadopredecesor y no desde la fecha en que lograron la inde-pendencia256. La práctica de los Estados Unidos enel ejercicio de las funciones de depositario es reconocerel derecho de los nuevos Estados «a declararse obliga-dos sin solución de continuidad por los tratados multi-laterales de tipo no organizacional celebrados en sunombre por el Estado originario»257. Como ejemplosde la práctica seguida, los Estados Unidos citan a Ceilány Malaya como casos de Estados de reciente indepen-dencia que han adoptado expresamente la posiciónde considerarse partes en el Acuerdo de 1944 relativo altránsito de los servicios aéreos internacionales desdela fecha de su aceptación por su predecesor, el ReinoUnido258, y mencionan al Pakistán como caso en quese consideró que el Estado de reciente independencia

253 Ibid., 1968, vol. II, págs. 21 y 22, documento A/CN.4/200y Add.l y 2, párrs. 78 a 82.

254 Un mes después del depósito del instrumento (ibid.,pág. 21, párr. 81).

255 Ibid., págs. 49 y 50, párrs. 219 a 224. Solamente en uno delos primeros casos (TransJordania) ha considerado el ConsejoFederal suizo que la fecha de la notificación es la fecha apartir de la cual las disposiciones del convenio obligan alnuevo Estado (ibid., párr. 223).

256 Ibid., pág. 30, párr. 125.257 Véase Naciones Unidas, Documentation concernant la

succession d'Etats (op. cit.), pág. 224.s» Ibid., pág. 225.

había pasado a ser parte desde la fecha de la indepen-dencia, es decir, desde la fecha de su separación de laIndia » .11) Por consiguiente, la práctica es coherente porlo que respecta a la aplicación del principio de conti-nuidad y retroactividad en los casos de notificación desucesión, pero varía al adoptar como fecha pertinenteunas veces la fecha de la independencia y otras la fechaen que el Estado predecesor pasó a ser parte en el tra-tado. La práctica más general, así como la práctica esta-blecida del Secretario General como depositario de grannúmero de tratados multilaterales, es considerar alEstado que transmite una notificación de sucesión comoparte en el tratado desde la fecha de la independencia,es decir, desde el momento en que se produce la «suce-sión». Esta práctica parece lógica, ya que es en esa fechacuando el Estado de reciente independencia adquierela calidad de tal y asume la responsabilidad internacio-nal del territorio a que se refiere la sucesión. Es plena-mente conforme a los conceptos de sucesión y de conti-nuidad el considerar que la notificación de sucesión deun Estado de reciente independencia se refiere retroac-tivamente a la fecha de la independencia, porque elresultado es que se estima que el Estado de recienteindependencia ha asumido desde esa fecha la responsa-bilidad internacional del cumplimiento del tratado conrespecto al territorio. Relacionar la notificación con unmomento anterior a esa fecha equivaldría a hacer alnuevo Estado responsable internacionalmente del incum-plimiento del tratado por su predecesor con anterioridada la sucesión. Esto parece excesivo, y es difícil creer quelos Estados de reciente independencia que han mani-festado su intención de llegar a ser partes desde elmomento de la notificación, adhesión, aceptación oaprobación del tratado por su predecesor se propusieranlograr ese resultado. Es indudable que esos Estados dereciente independencia concertaron, en su mayoría, un«acuerdo de transmisión» con su Estado predecesor260.Pero es igualmente difícil creer que al concertar unacuerdo de transmisión, por amplios que fueran sustérminos261, pretendieran algo más que asumir en losucesivo respecto del territorio la responsabilidad inter-nacional del futuro cumplimiento del tratado, que pre-viamente incumbía a su predecesor.12) A la luz de estas consideraciones, el párrafo 2del presente artículo establece que, cuando con arregloal párrafo 1 un Estado de reciente independencia seconsidere parte en un tratado multilateral que estéen vigor en la fecha de la sucesión de Estados, seentenderá que el tratado está en vigor respecto de eseEstado desde la fecha de la sucesión de Estados, exceptoen los casos incluidos en los apartados a, b y c del

*» Ibid.260 Por ejemplo, Ceilán y Chipre.261 La fórmula acostumbrada en los acuerdos de transmisión

del Reino Unido es la siguiente :«Todas las obligaciones y responsabilidades internacionales

del Gobierno del Reino Unido que dimanen de cualquierinstrumento internacional válido, en la medida en que seconsidere que dicho instrumento es aplicable [al nuevoEstado], serán asumidas en adelante por el Gobierno [delnuevo Estado].»


párrafo 2. Esta presunción, que supone apartarse de laregla general contenida en el párrafo 3 del artículo 24de la Convención de Viena sobre el derecho de lostratados, parece justificarse a la luz de la práctica actualy del propio fin que normalmente persigue una notifi-cación de sucesión. Se trata de una presunción quepuede ser invalidada por las propias disposiciones deltratado (apartado a) o, en determinados casos concretos,por el acuerdo de las partes en el tratado (apartado b)o por la voluntad del Estado de reciente independencia(apartado c).13) La excepción contenida en el apartado a delpárrafo 2 es la misma que figura en el párrafo 3 delartículo 24 de la Convención de Viena. Las disposi-ciones del tratado prevalecen al respecto. Por ejemplo,si, en el caso comprendido en el artículo 9 del presenteproyecto, el tratado no sólo prescribe de antemano quese efectúen notificaciones de sucesión, sino que establecetambién un plazo de espera antes de la entrada en vigordel tratado respecto del Estado que hace la notificación,se aplicarán las disposiciones del tratado y el tratadoentrará en vigor respecto de ese Estado una vez trans-currido el plazo de espera.14) El apartado b del párrafo 2 se refiere al caso con-creto de un tratado multilateral que, por sus propiasestipulaciones o por el número reducido de Estadosnegociadores y el objeto y el fin del tratado, ha de enten-derse que exige el consentimiento de todas las partespara la participación de cualquier Estado. El apartado bdel párrafo 2 preserva la libertad de las partes en esostratados de convenir una fecha ulterior a la de la suce-sión de Estados. Si así lo hacen, se entenderá que eltratado está en vigor respecto del Estado que efectúa lanotificación en la fecha ulterior convenida por las partes.15) El apartado c del párrafo 2 da al Estado queefectúa la notificación la posibilidad de hacer efectivasu participación en el tratado desde la fecha de sunotificación y no desde su independencia. Cuando lanotificación de sucesión se refiere a tratados multilate-rales distintos de los mencionados en el párrafo anterior,los Estados de reciente independencia tienen derecho aespecificar en su notificación una fecha ulterior a lafecha de la sucesión de Estados, y se entenderá que eltratado está en vigor respecto de dicho Estado desdeesa fecha posterior.16) Por último, en el párrafo 3 del artículo se disponeque cuando un Estado de reciente independencia seconsidere Estado contratante en un tratado que no estéen vigor en la fecha de la sucesión de Estados, se enten-derá que el tratado entra en vigor respecto del Estado dereciente independencia en la fecha prevista por eltratado para su entrada en vigor. Esta regla correspondea la contenida en el párrafo 1 del artículo 24 de laConvención de Viena.

SECCIÓN 3.—TRATADOS BILATERALES

Artículo 19.—Condiciones requeridas para queun tratado se considere que está en vigor

1. Un tratado bilateral que en la fecha de una suce-sión de Estados esté en vigor respecto al territorio al

que se refiere la sucesión de Estados se considerará queestá en vigor entre un Estado de reciente independenciay el otro Estado parte de conformidad con las disposi-ciones del tratado :

a) Cuando esos Estados lo hayan acordado así expre-samente ; o

c) Cuando por su comportamiento deba considerarseque esos Estados así lo han acordado.

2. Un tratado que se considere en vigor conforme alo dispuesto en el párrafo 1 será aplicable en las rela-ciones entre el Estado sucesor y el otro Estado partedesde la fecha de la sucesión de Estados, salvo que unaintención diferente se desprenda de su acuerdo o constede otro modo.

Comentario

1) Este artículo trata de las condiciones en que untratado bilateral que en la fecha de una sucesión deEstado esté en vigor entre el Estado predecesor y otroEstado se entenderá que está en vigor entre el Estadode reciente independencia y el otro Estado parte. Comoya se ha indicado262, la cuestión de si el Estado sucesortiene derecho a considerarse parte o Estado contra-tante, en su propio nombre, en tratados en vigor en lafecha de la sucesión es muy distinta de la cuestión desi tiene la obligación de hacerlo. El artículo 11 del pre-sente proyecto establece la norma general de que elEstado de reciente independencia no está obligado ipsojure por los tratados de su predecesor ni tiene obligaciónalguna de adoptar medidas para pasar a ser parte oEstado contratante en ellos. Esta norma se refiere tantoa los tratados bilaterales como a los multilaterales,pero deja sin resolver la cuestión de si ello significaque el Estado sucesor está en la situación de «tablarasa» respecto de los tratados bilaterales.

2) Como se ha señalado en el comentario al artículo 11,la metáfora de la «tabla rasa» sólo es admisible en lamedida en que expresa el principio básico de que elEstado de reciente independencia inicia su vida inter-nacional exento de toda obligación general de hacersecargo de los tratados de su predecesor. La informacióndisponible indica claramente que un tratado en vigorcon respecto a un territorio en la fecha de la sucesiónsigue aplicándose a menudo entre el Estado sucesor yla otra parte o las otras partes en el mismo, de lo quese desprende que el anterior nexo jurídico entre el terri-torio y los tratados del Estado predecesor tiene en todocaso algunas repercusiones jurídicas por lo que se refierea las relaciones subsiguientes entre el Estado sucesory las demás partes en esos tratados. Si bien en el casode muchos tratados multilaterales ese nexo jurídicoparece conferir efectivamente al Estado sucesor underecho a reivindicar su calidad de parte o de Estadocontratante, no parece que ocurra lo mismo en el casode los tratados bilaterales.

3) Hay dos razones para ello. En primer lugar, laecuación personal, es decir, la identidad de la otra

262 Véase supra párrafo 2 del comentario al articulo 11.


parte contratante, aunque también interviene en lostratados multilaterales, desempeña forzosamente unpapel más destacado en las relaciones convencionalesbilaterales, ya que el objeto mismo de la mayoría delos tratados bilaterales es regular los derechos y obli-gaciones recíprocos de las partes en lo que se refiereesencialmente a sus propios interés y peculiares rela-ciones. En consecuencia, el hecho de que un Estadohaya aceptado previamente que un tratado bilateralsea aplicable respecto de un territorio no permite inferirautomáticamente que esté dispuesto a hacerlo así des-pués de una sucesión en relación con el nuevo soberanodel territorio. En segundo lugar, en el caso de un tratadobilateral no cabe pensar en que el tratado entre envigor en el Estado sucesor y su predecesor, comosucede en el caso de un tratado multilateral. Ciertoes que, con respecto al resto del territorio del Estadopredecesor, el tratado seguirá bilateralmente en vigorentre él y la otra parte en el tratado. Pero si el tratadoes aplicable entre esa otra parte y el Estado sucesor,lo será como relación nueva y puramente bilateralentre ellos, relación que nada tendría que ver con elEstado predecesor. Tampoco entrará en vigor el tratadoentre el Estado sucesor y el Estado predecesor. No cabeduda de que los Estados sucesor y predecesor podrándecidir regular la materia de que se trate, por ejemplola extradición o los aranceles aduaneros, sobre una baseanáloga, pero si lo hacen será mediante un nuevo tratadoque sólo los afectará a ellos y que, jurídicamente, notendrá ninguna relación con cualquier tratado en vigorantes de la independencia. Así pues, en el caso de lostratados bilaterales los elementos jurídicos que se hande tener en cuenta al apreciar los derechos del Estadosucesor difieren en algunos aspectos esenciales de lospertinentes en el caso de los tratados multilaterales.4) Basándose en la apreciable continuidad que seobserva en la práctica, a veces se ha establecido la pre-sunción general de que los tratados bilaterales vigentescon respecto a un territorio y conocidos del Estadosucesor continúan en vigor, a menos que se haga constarlo contrario dentro de un plazo razonable una vez obte-nida la independencia por el Estado sucesor263. Algunosautores llegan a ver en ello un principio general decontinuidad que entraña derechos y obligaciones jurídi-camente exigibles con respecto al mantenimiento envigor de los tratados bilaterales de un Estado predecesor.Es verdad que en algunas categorías de tratados lacontinuidad, en una forma u otra, se da con suma regu-laridad. Así sucede, por ejemplo, en el caso de los acuer-dos sobre transporte aéreo y de los acuerdos comercialesexaminados en los estudios segundo264 y tercero ^ dela Secretaría sobre «Sucesión en materia de tratadosbilaterales».5) La causa principal de que con tanta frecuencia sedé cierta continuidad a los acuerdos sobre comercio

y sobre transporte aéreo cuando se produce una sucesiónde Estados parece ser la ventaja que en las circunstan-cias actuales y en el orden práctico representa esacontinuidad para los Estados interesados. El transporteaéreo es hoy un medio de comunicación internacionaltan normal como el transporte por ferrocarril y el trans-porte marítimo, y por razones de conveniencia es suma-mente probable que tanto el Estado sucesor como elotro Estado interesado deseen que continúen funcio-nando los servicios aéreos existentes, al menos concarácter provisional, hasta que se concierten nuevosacuerdos m. El comercio internacional es también parteintegrante de las relaciones internacionales modernas,y la práctica demuestra que tanto para el Estado sucesorcomo para los demás Estados interesados resulta conve-niente en muchos casos permitir que los acuerdoscomerciales existentes sigan en vigor, con carácter pro-visional, hasta que se negocien otros nuevos267.6) Los acuerdos de asistencia técnica o económicaconstituyen otra categoría de tratados respecto de loscuales se observa en la práctica una gran continuidad268.Ofrece un ejemplo de ello el intercambio de notas efec-tuado en 1962 entre los Estados Unidos de Américay el Zaire en relación con la permanencia en vigor dedeterminados tratados de cooperación económica entrelos Estados Unidos y Bélgica con respecto al Congoque se reproduce en Documentation concernant la suc-cession d'Etats m. En general, el punto de vista de losEstados Unidos, en su carácter de la otra parte intere-sada en el caso de muchos tratados de esta índole, hasido expuesto en el sentido de que un acuerdo de coope-ración económica «debe considerarse que sigue en vigorcon un Estado de reciente independencia si este Estadosigue aceptando los beneficios que de él derivan» 27°.

7) Se ha advertido también cierto grado de «conti-nuidad de facto» en algunas otras categorías de tratadostales como los concernientes a la abolición de visados,la migración o las facultades de los cónsules, así comolos acuerdos fiscales271. La continuidad constituye

263 Véase International Law Association, Report of the Fifty-second Conference, Helsinki, 1966, Londres, 1967, pág. xiii ypágs. 557 a 595, y Report of the Fifty-third Conference, BuenosAires, 1968, Londres, 1969, pág. xiii y págs. 589 a 632.

264 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1971,vol. II (segunda parte), pág. 115, documento A/CN.4/243.

265 ibid., pág. 155, documento A/CN.4/243/Add.l.

266 El resumen de la práctica que se hace en el estudio de laSecretaría (ibid., págs. 153 y 154, documento A/CN.4/243,párrs. 177 y 182) pone de relieve que en el caso de losacuerdos sobre transporte aéreo prevalece la continuidad.

267 También en este caso el resumen de la práctica que sehace en el estudio de la Secretaría sobre los acuerdos comer-ciales (ibid., págs. 189 y 190, documento A/CN.4/243/Add.l,párrs. 169 y 172) indica que hay considerable continuidad.

268 Véase International Law Association, Report of the Fifty-second Conference, Helsinki, 1966, Londres, 1967, pág. 576.

269 Véase Naciones Unidas, Documentation concernant lasuccession d'Etats (op. cit.), págs. 219 y 220. Véase tambiénun intercambio de notas entre los Estados Unidos de Américay la República Somalí en 1961 (ibid., págs. 216 y 217).

270 véase la nota de un Asesor Jurídico Adjunto del Depar-tamento de Estado en The American Journal of InternationalLaw, Washington, D.C, vol. 59, N.° 1 (enero de 1965), pág. 96.Cf. la observación de que «los nuevos Estados tampoco sucedenautomáticamente en los acuerdos económicos. Pero esto nodebe dar lugar a un enriquecimiento injusto ni a una violaciónde los intereses y derechos legítimos de otros Estados», enInternational Law Association, Report of the Fifty-SecondConference, Helsinki, 1966, Londres, 1967, pág. 564.

271 International Law Association, Report of the Fifty-secondConference, Helsinki, 1966, Londres, 1967, pág. 577.


también una característica de la práctica en lo que serefiere a los tratados bilaterales de carácter «territorial»o «localizado». Pero estas categorías de tratados plan-tean cuestiones especiales que se examinarán por sepa-rado en el comentario a los artículos 29 y 30.8) Por consiguiente, la Comisión considera que lapráctica de los Estados muestra una tendencia a lacontinuidad en el caso de determinadas clases de tra-tados. No cree, sin embargo, que esa práctica justifiquela conclusión de que la continuidad emana de unanorma jurídica consuetudinaria y no de la voluntad delos Estados interesados (el Estado sucesor y la otra parteen el tratado de su predecesor). En todo caso, la prácticano parece corroborar la existencia de un derecho uni-lateral del Estado de reciente independencia a conside-rar que un tratado bilateral sigue en vigor respecto desu territorio después de la independencia sin tener encuenta los deseos de la otra parte en el tratado. Así sedesprende claramente de algunos de los ejemplos de lapráctica de los Estados ya expuestos en los comentariosa artículos anteriores. Por ejemplo, el gran número dedeclaraciones unilaterales hechas por Estados de recienteindependencia que se examinan en el comentario alartículo 8 se han basado sin duda en la presunción deque, en general, para que continúen en vigor los tra-tados bilaterales del Estado predecesor hay que llegara un acuerdo con la otra parte en cada tratado. LaComisión sabe que en esas declaraciones se consideraque algunas categorías de tratados pueden continuaren vigor automáticamente en virtud del derecho con-suetudinario. Con todo, salvo estas posibles excepciones,no hay duda de que en ellas se estima que los tratadosbilaterales continúan en vigor sólo por consentimientomutuo. Asimismo, como se señala en el comentario alartículo 7 272, aun cuando el propósito del Estado prede-cesor sea transferir derechos derivados de sus tratadosa su Estado sucesor, se ha seguido considerando queel asentimiento expreso o tácito de la otra parte contra-tante es necesario para que un tratado bilateral seaaplicable entre ella y el Estado sucesor.9) La publicación Documentation concernant la suc-cession d'Etatsm contiene otros datos sobre la prácticade los Estados que abundan en el mismo sentido. LaArgentina, por ejemplo, que no aceptó la pretensión delPakistán de que el tratado de extradición entre la Argen-tina y el Reino Unido se considerase automáticamenteen vigor con respecto al Pakistán, asintió ulteriormentea hacer extensivo ese tratado al Pakistán «en virtud deun nuevo acuerdo firmado en 1953 y formalizado me-diante un canje de notas» m. Análogamente, la corres-pondencia entre Ghana y los Estados Unidos de Amé-rica en 1957-1958 muestra que esos países consideraronque la permanencia en vigor de tratados anteriores delReino Unido con respecto a Ghana era una cuestiónque debía ser zanjada mediante la celebración de unacuerdo275. Es cierto que, a veces, como en el caso de

un aide-mémoire de los Estados Unidos a la Federaciónde Malaya en 1958, se emplean términos que podríandar a entender que se considera que el nuevo Estadoha mantenido un tratado en vigor exclusivamente porun acto unilateral276. Pero tal fraseología aparece gene-ralmente en casos en que la otra parte estaba evidente-mente de acuerdo con el Estado sucesor en cuanto a laconveniencia de mantener el tratado en vigor y noparece basarse en el reconocimiento de un derecho efec-tivo del Estado sucesor. Además, en el caso concretocitado, el Estado sucesor, Malaya, parece haber consi-derado en su respuesta que se trataba más bien de cele-brar un acuerdo que de ejercer un derecho : «Vuestroaide-mémoire del 15 de octubre de 1958 y la presentenota han de considerarse como el acuerdo en esta mate-ria» w. La técnica del canje de notas o cartas sobre lacontinuidad de un tratado bilateral, acompañada deuna declaración expresa de que han de considerarseconstitutivas de un acuerdo, ha llegado a ser realmentemuy corriente, lo que indica de por sí que, en general,la continuidad de los tratados bilaterales no es unacuestión de derecho sino de acuerdo. En documentosfacilitados por los Estados Unidos y publicados enDocumentation concernant la succession d'Etats m figu-ran ejemplos del empleo de esa técnica en relación concategorías de tratados bilaterales tales como los acuer-dos sobre transporte aéreo, cooperación técnica y garan-tía de las inversiones. También pueden verse numero-sos ejemplos en el primero de los estudios de la Secre-taría sobre «Sucesión de Estados en materia de tratadosbilaterales» m, dedicado a los tratados de extradición.10) La continuidad de los tratados bilaterales, que sepone de relieve en los estudios de la Secretaría280, seha reconocido o logrado desde el punto de vista del pro-cedimiento mediante diversos arbitrios, lo que indicade por sí que la continuidad depende de la actitud y laintención de los Estados interesados. Cierto es que endeterminadas categorías de tratados, por ejemplo losacuerdos sobre transporte aéreo, muy a menudo la conti-nuidad se ha producido sin más, y esto podría interpre-tarse en el sentido de que indica que se reconoce underecho u obligación de mantenerlos en vigor. Peroaun en esos casos la continuidad parece ser casi siempremás bien una manifestación tácita de la voluntad delos Estados interesados m.

272 véase supra, artículo 7, párrs. 5 y 6 del comentario.273 Naciones Unidas, Documentation concernant la succession

d'Etats (op. cit.).™ Ibid., págs. 6 y 7.»s lbid.r págs. 211 a 213.

276 Ibid., págs. 229 y 230.277 Ibid., pág. 230.*« Ibid., págs. 211 a 224.279 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,

1970, vol. II, págs. 117, 118, 119 y 123 a 126, documentoA/CN.4/229, párrs. 23, 31, 33, 62 a 66, 68, 69, 71, 72, 74 y77 a 79. En muchos casos, los acuerdos de este tipo, en formade canje de notas, se registran en la Secretaría de las NacionesUnidas de conformidad con el Artículo 102 de la Carta (ibid.,pág. 138, párr. 135).

280 Ibid., pág . 137, pá r r s . 134 y 135. Véase t ambién ibid.,1971, vol. II (segunda parte), págs. 153 y 154, documentoA/CN.4/243, párrs. 177 a 187 ; págs. 189 a 191, documentoA/CN.4/243/Add.l, párrs. 169 a 177.

281 Sin duda pueden señalarse algunos casos en que unou otro de los Estados interesados ha tratado de basar lacontinuidad en una norma jurídica. Ejemplo de ello es lareivindicación por el Japón de un derecho a seguir ejerciendolos derechos de tráfico en Singapur que le habían sido con-


11) Los distintos casos de continuidad tienen necesa-riamente que entenderse teniendo en cuenta la actitudgeneral de los Estados interesados con respecto a lasucesión en materia de tratados bilaterales. Así, los auto-res aluden a menudo a la lista de tratados que aparecejunto al nombre de un Estado sucesor en la publicaciónde los Estados Unidos Treaties in Force, pero este pro-cedimiento ha de entenderse teniendo en cuenta lascircunstancias de la práctica general de los EstadosUnidos, que en 1965 fue expuesta autorizadamentecomo sigue :

En la práctica, el Gobierno de los Estados Unidos trata denegociar lo antes posible nuevos acuerdos, en caso necesario,con un nuevo Estado independiente. Entretanto procura,siempre que es hacedero, llegar a un arreglo mutuo con elnuevo Estado, especificando qué acuerdos bilaterales concer-tados entre los Estados Unidos y la antigua metrópoli han deconsiderarse todavía en vigor. En la mayoría de los casos,el nuevo Estado no está dispuesto en los primeros años de suindependencia a aceptar un compromiso en términos tanconcretos. Hasta la fecha, el canje de notas entre los EstadosUnidos y Ghana es el único arreglo oficial global de estaíndole que se ha logrado, aunque también se han canjeadonotas con Trinidad y Tabago [...] y con Jamaica [...] respectoal mantenimiento en vigor del acuerdo sobre servicios aéreosde 1946. Un canje de notas con el Congo (Brazzaville) sobrela continuación de obligaciones convencionales [...] se redactótan sólo en términos generales m .

El hecho de que el Reino Unido considera la continui-dad de los tratados bilaterales como una cuestión deconsentimiento por ambas partes se desprende clara-mente de su respuesta a una consulta del Gobiernonoruego, en 1963, relativa al mantenimiento en vigordel Acuerdo de Doble Imposición anglo-noruego de1951 con respecto a determinados Estados reciente-mente emancipados :

El Foreign Office contestó que los acuerdos sucesorios cele-brados entre el Reino Unido y los países ahora independientesparecian indicar que los gobiernos de esos países aceptaríanla posición de que les seguirían siendo aplicables los derechosy obligaciones dimanantes del Acuerdo de Doble Imposición,pero que la cuestión de si este Acuerdo continuaba realmenteen vigor entre tales países y Noruega era un asunto que habíade ser resuelto por el Gobierno noruego y los gobiernos deesos países * m.

Una exposición reciente de la práctica canadiense2

indica que es análoga a la de los Estados Unidos :

feridos en virtud de un acuerdo sobre servicios aéreos concer-tado en 1952 con el Reino Unido. Esta reivindicación fuedirigida primeramente contra Malasia y luego, al separarseSingapur de Malasia, contra Singapur. Pero los Estados suce-sores, primero Malasia y después Singapur, subrayaron encada caso el carácter «voluntario» de su aceptación de lasobligaciones del Reino Unido dimanantes del acuerdo de1952 (ibid., págs. 143 y 144, y 146 y 143, documento A/CN.4/243, párrs. 122 y 123, y 138 a 143.

282 International Law Association, The Effect... (op. cit.),págs. 385 y 386, Véase también supra, artículo 7, párrafo 16del comentario.

283 Naciones Unidas, Documentation concernant la successiond'Etats (op. cit.), pág. 192.

284 véase The Canadian Yearbook of International Law,vol. VII, 1969, Vancouver, B.C., págs. 329 a 331.

[...] el Canadá ha abordado el problema con un criterio funda-mentalmente empírico que entraña un doble punto de vista.

Cuando un Estado recientemente emancipado ha anunciado elpropósito de considerarse obligado por todos los tratados odeterminadas categorías de éstos, que otrora le habían sidohechos extensivos por la metrópoli, el Canadá, por reglageneral, ha aceptado tácitamente esa declaración y ha consi-derado que ese país era parte en los tratados mencionados.Sin embargo, cuando un Estado no ha hecho ninguna declara-ción de esa índole o al Canadá le ha parecido ambigua sudeclaración, normalmente se ha recabado del Gobierno deese Estado, en su caso, información acerca de si se consideraparte en el tratado bilateral o multilateral concreto respecto delcual se solicita dicha información.

El autor agrega luego esta observación :

La práctica reciente corrobora la idea de que, con sujeciónal asentimiento de terceros Estados *, el país que ha sidocolonia continúa después de la independencia disfrutando losderechos y soportando las obligaciones dimanantes de losinstrumentos internacionales que anteriormente le eran apli-cables, salvo que consideraciones acerca de la manera en queha llegado a constituirse el Estado o acerca de la naturalezapolítica de la materia objeto del tratado hagan que la ejecu-ción de éste por el nuevo Estado sera imposible u odiosa.

Tal vez sea discutible si esta práctica debe considerarse comosucesión estricta en una relación jurídica o como novación285.

12) Basándose en las pruebas aducidas en los párra-fos anteriores, la Comisión llegó a la conclusión de quela sucesión en materia de tratados bilaterales es decarácter esencialmente voluntario por lo que respectano sólo al Estado sucesor sino también al otro Estadointeresado. Partiendo de ello, parece que la norma fun-damental que ha de enunciarse respecto de los tratadosbilaterales es la de que su mantenimiento en vigor des-pués de la independencia depende del acuerdo, expresoo tácito, entre el Estado sucesor y el otro Estado parteen el tratado del Estado predecesor.

13) La Comisión debía además examinar la cuestiónde determinar cuándo y con qué carácter (es decir, defi-nitivo o meramente provisional) ha de considerarseque un Estado sucesor y el otro Estado parte han acor-dado que siga en vigor un tratado que regía respectodel territorio del Estado sucesor en la fecha de la suce-sión. Cuando hay un acuerdo expreso, como el canjede notas mencionado en el párrafo 9 supra, no se plan-tea ningún problema. Tanto si el acuerdo se enunciacomo una confirmación de que el tratado se consideravigente o como un consentimiento en que se considerecomo tal, el acuerdo surte los efectos de mantener eltratado en vigor y determina la posición de los Estadosinteresados respecto de ese tratado. Puede quedar enduda la cuestión de si la intención de las partes es queel tratado siga en vigor de modo definitivo de confor-midad con sus cláusulas (principalmente cualquier dis-posición relativa a la notificación de terminación), osimplemente a título provisional, hasta la conclusiónde un nuevo tratado. Pero ésta es una cuestión de inter-pretación que ha de zanjarse de conformidad con lasnormas corrientes de interpretación de los tratados.

285 Ibid., pág. 331.


14) Pueden surgir dificultades en el caso nada rarode que no haya acuerdo expreso. Cuando el Estado dereciente independencia y el otro Estado parte han apli-cado inter se las estipulaciones del tratado, la situaciónes sencilla, puesto que la aplicación del tratado porambos Estados implica necesariamente un acuerdo deconsiderar que tiene fuerza obligatoria. Pero en la prác-tica surgen casos menos claros : entre ellos cabe señalarsituaciones tales como la que se plantea cuando unEstado ha demostrado de alguna manera su intenciónevidente de considerar que el tratado continúa en vigor—por ejemplo, anotándolo entre los tratados vigentes—pero el otro Estado no ha adoptado ninguna medidaal respecto ; o cuando el Estado de reciente indepen-dencia se ha manifestado partidario en general de lacontinuidad de los tratados de su predecesor pero no haexpresado ninguna intención concreta con respecto a untratado particular ; o cuando ni uno ni otro Estado hadado una indicación clara de sus intenciones con res-pecto a la continuidad de los tratados bilaterales.15) Como ya se ha dicho286, a veces una presuncióngeneral de continuidad se ha deducido de los muchoscasos de continuidad que se dan en la práctica modernay de la creciente interdependencia de los Estados. Perola Comisión observa que la cuestión de que aquí se trataes determinar la norma apropiada en un sector concretodel derecho, el de las relaciones convencionales, en elque la intención y el consentimiento desempeñan unpapel primordial. La práctica de los Estados, como seha puesto de manifiesto en los párrafos anteriores deeste comentario, contiene muchos indicios de que lapermanencia en vigor de los tratados bilaterales, a dife-rencia de los tratados multilaterales, suele ser conside-rada por el Estado de reciente independencia y por elotro Estado parte como una cuestión de mutuo acuerdo.En consecuencia, a juicio de la Comisión no puedededucirse de la frecuencia con que se da la continuidadninguna norma o presunción general en el sentido deque los tratados bilaterales siguen vigentes a menos quese manifieste una intención contraria. Además, unasolución basada en el principio, no de renunciar a lacontinuidad, sino de aceptarla mediante alguna indica-ción más afirmativa del consentimiento de los Estadosinteresados, está más en consonancia con el principiode la libre determinación.16) Teniendo por consiguiente en cuenta la frecuenciacon que en la práctica se resuelve la cuestión de lacontinuidad como un asunto de acuerdo mutuo y elprincipio de la libre determinación, la Comisión infiereque el comportamiento de los Estados interesados conrespecto a determinado tratado debe constituir la basede la norma general para los tratados bilaterales. LaComisión reconoce que la aplicación de la norma quegira en torno a la determinación del consentimientomutuo por deducción del comportamiento de los Esta-dos interesados también puede resultar difícil en algu-nos casos. Pero esas dificultades se derivan de la granvariedad de modos por los que un Estado puede mani-festar su acuerdo en considerarse obligado por un tra-tado, incluido el consentimiento tácito, y dificultades

semejantes se presentan también en otros aspectos delderecho de los tratados w.17) Seguidamente, la Comisión tuvo que estudiar lacuestión de si la norma debe tratar de indicar unosactos o un comportamiento concretos que permitandeducir que el Estado interesado ha consentido en lacontinuidad de un tratado bilateral o si debe formu-larse meramente en términos generales. Examinó si debeinsertarse alguna disposición especial sobre las deduc-ciones que cabe hacer de la celebración por un Estadode reciente independencia de un acuerdo de transmi-sión, de una declaración unilateral por la que se invitaa mantener la vigencia de tratados (provisionalmenteo de otro modo), de la mención unilateral de un tratadode un Estado predecesor como tratado vigente en rela-ción con un nuevo Estado, de la continuación en vigorde un tratado en el derecho interno de un Estado, odel hecho de que el Estado de reciente independenciao el otro Estado parte en el tratado actúen conformea las disposiciones de éste en sus relaciones mutuas.Llegó, sin embargo, a la conclusión de que no se justi-fica la inserción de disposiciones de tal género por lasque se prescriben las consecuencias que han de dedu-cirse de determinados tipos de actos. Observó a eserespecto que en el caso de los acuerdos de transmisióny de las declaraciones unilaterales, mucho depende ala vez de sus estipulaciones concretas y de las inten-ciones de quienes las han formulado. Como se des-prende de los comentarios a los artículos 7 y 8, auncuando parezca que los Estados manifiestan en dichosinstrumentos la intención general de seguir aplicandolos tratados de sus predecesores, a menudo hacen dela continuidad de un tratado determinado una cuestiónde negociación y acuerdo con el otro Estado interesado.Por otra parte, lo que ha de tenerse en cuenta en todoslos casos no es sólo la intención de un Estado sino lade ambos : las deducciones que cabe hacer de la acciónde uno y de la reacción, o falta de reacción, del otro.Las circunstancias son forzosamente diferentes en cadacaso concreto y apenas parece posible formular presun-ciones detalladas sin correr el riesgo de desvirtuar laverdadera intención de uno u otro Estado. Claro estáque uno de los dos Estados interesados puede obrar detal modo que induzca al otro a suponer razonablementeque ha dado su aquiescencia a que cierto tratado sigaen vigor, en cuyo caso ha de tenerse en cuenta el prin-cipio de la buena fe, recogido en el artículo 45 de laConvención de Viena sobre el derecho de los tratados(a menudo denominado «doctrina de los actos propios»,estoppel o preclusion). Pero, sin perjuicio de la aplica-ción de ese principio, el problema estriba siempre endeterminar el consentimiento de cada Estado en consi-derar que el tratado sigue en vigor en sus relacionesmutuas, y sea mediante pruebas expresas o por infe-rencia de las circunstancias.

286 véase párr. 4 supra.

287 por ejemplo, los artículos 12 a 15 (consentimiento enobligarse), el artículo 20 (aceptación de las reservas) y elartículo 45 (pérdida del derecho a alegar una causa de nulidad,terminación, retiro o suspensión de la aplicación de un tra~tado) de la Convención de Viena sobre el derecho de lostratados.


18) En general, aun cuando el contexto sea entera-mente diferente, las cuestiones que se plantean en rela-ción con el presente artículo parecen ser afines a lasque surgen en relación con el artículo 45 de la Conven-ción de Viena sobre el derecho de los tratados. La Comi-sión estimó por consiguiente que los términos emplea-dos para recoger el principio de la buena fe (actos pro-pios, estoppel, preclusion) en ese artículo cumpliríanun propósito análogo en el presente contexto.19) En consecuencia, el párrafo 1 del presente artículodispone que un tratado bilateral se entenderá que estáen vigor entre un Estado sucesor y el otro Estado parteen el tratado cuando esos Estados : a) lo hayan acor-dado así expresamente, o b) cuando «por su comporta-miento deba considerarse que esos Estados así lo hanacordado».20) El párrafo 2 se ocupa de la cuestión de la fechaa partir de la cual ha de entenderse que un tratado esobligatorio entre un Estado de reciente independencia yel otro Estado parte en ese tratado de conformidadcon lo dispuesto en el párrafo 1. Los conceptos mismosde «sucesión» y de «continuidad» indican que esafecha, en principio, debe ser la fecha de la «sucesión»del Estado de reciente independencia en el territorio.Tal es también el sentido de la terminología empleadaen la práctica para indicar que los Estados interesadosacuerdan considerar que el tratado del predecesor per-manece en vigor con respecto al Estado sucesor. En con-secuencia, la Comisión considera que la norma primariarelativa a la fecha de entrada en vigor debe ser la fechade la sucesión. Por otra parte, como la continuaciónde la vigencia del tratado con respecto al Estado sucesores una cuestión de acuerdo, la Comisión no ve ningunarazón que impida que los dos Estados fijen otra fechasi así lo desean. Por consiguiente, el párrafo 2 admitela posibilidad de que los Estados interesados conven-gan otra fecha.21) Ya se ha mencionado288 la cuestión de si el Estadosucesor y el otro Estado parte se proponen mantenerel tratado en vigor de modo definitivo en conformidadcon sus cláusulas o aplicarlo sólo a título provisional.Siendo ésta esencialmente una cuestión de intención,dependerá en cada caso de la prueba, e incluso delcomportamiento de las partes. Cuando la intención esmeramente la de seguir aplicando el tratado a títuloprovisional, la posición jurídica difiere en ciertos aspec-tos de aquella en que la intención es mantener en vigorel tratado. Como lo mismo puede afirmarse de la apli-cación provisional de los tratados multilaterales, laComisión decidió ocuparse por separado en la sección 4de la Parte III de la cuestión de la aplicación provi-sional de los tratados, tanto bilaterales como multi-laterales.

Artículo 20.—La situación entre el Estadopredecesor y el Estado sucesor

Un tratado que con arreglo al artículo 19 se considereque está en vigor entre un Estado de reciente indepen-dencia y el otro Estado parte no habrá de entenderse

que, por ese solo hecho, está también en vigor enlas relaciones entre el Estado predecesor y el Estadosucesor.

Comentario

1) Quizás se juzgue obvia la norma enunciada en elpresente artículo, puesto que el Estado predecesor noes parte en el acuerdo entre el Estado de reciente inde-pendencia y el otro Estado parte y sólo ese acuerdoes el que hace que el tratado rija entre estos últimosEstados. No obstante, a la Comisión le parece conve-niente formular la norma en un artículo, aunque sólosera para eliminar toda posibilidad de interpretaciónerrónea. Es cierto que el nexo jurídico que se estableceentre un tratado y el territorio de un Estado de recienteindependencia por el hecho de que el tratado celebradopor su predecesor estaba en vigor con respecto a eseterritorio en la fecha de la sucesión, sirve de base parala aplicación ulterior del tratado en las relaciones bila-terales entre el nuevo soberano del territorio y el otroEstado parte —por acuerdo entre ellos—. Sin embargo,no confiere al Estado de reciente independencia ningúnderecho para adquirir la calidad de parte en el tratadopropiamente dicho concertado entre su predecesor y elotro Estado parte, de modo que el tratado rija tambiénentre él y su predecesor, como ocurriría en el caso deun tratado multilateral.

2) Lo que sucede en realidad, como ya se ha indi-cado m, es que el acuerdo entre el Estado de recienteindependencia y el otro Estado parte da lugar a un tra-tado bilateral accesorio, que existe paralelamente al tra-tado primitivo celebrado entre el Estado predecesor yel otro Estado parte. El tratado accesorio, aunque quizássea idéntico en todos sus aspectos al tratado primitivo,se aplica entre el Estado sucesor y el otro Estado parteen cuanto relación puramente bilateral entre ellos quees independiente del Estado sucesor. Más aún, si losEstados sucesor y predecesor deciden regular de modoanálogo la misma materia, por ejemplo, extradición,aranceles aduaneros, etc., lo harán mediante un nuevotratado que les sea privativo y que no estará jurídica-mente relacionado con el tratado celebrado otroraentre el Estado predecesor y el otro Estado parte. Enrealidad, en muchos casos, por ejemplo los acuerdossobre rutas de transporte aéreo, las consideracionesque han motivado las cláusulas del tratado celebradoentre el Estado predecesor y el otro Estado parte quizássean muy diferentes de las que entran en juego en lasrelaciones bilaterales entre el Estado predecesor y elEstado de reciente independencia.

3) El principio se apoya en la práctica en la medidaen que en ningún caso ni el Estado sucesor ni el Estadopredecesor han alegado que debe entenderse que eltratado está en vigor entre ellos al igual que entre elEstado sucesor y el otro Estado parte.4) En consecuencia, el presente artículo dispone sim-plemente que un tratado bilateral que, conforme alartículo 19, se considere en vigor entre un Estado de

288 véase párr. 13 supra. 289 Véase supra párrafo 3 del comentario al artículo 19.


reciente independencia y el otro Estado parte, no habráde entenderse que, por ese solo hecho, también estáen vigor entre el Estado predecesor y el Estado sucesor.

Artículo 21.—Terminación, suspensión de laaplicación o enmienda del tratado entre elEstado predecesor y el otro Estado parte

1. Cuando con arreglo al artículo 19 se considere queun tratado está en vigor entre un Estado de recienteindependencia y el otro Estado parte, el tratado ;

a) No dejará de estar en vigor en las relaciones entreellos por el solo hecho de que se le haya puesto fin subsi-guientemente en las relaciones entre el Estado predecesory el otro Estado parte ;

b) No se suspenderá en su aplicación en la relacionesentre ellos por el solo hecho de que su aplicación hayasido subsiguientemente suspendida en las relaciones entreel Estado predecesor y el otro Estado parte ;

c) No se enmendará en las relaciones entre ellos porel solo hecho de que haya sido subsiguientemente enmen-dado en las relaciones entre el Estado predecesor y elotro Estado parte.

2. El hecho de que se haya puesto fin a un tratado ode que, según el caso, su aplicación haya quedado sus-pendida en las relaciones entre el Estado predecesor yel otro Estado parte con posterioridad a la fecha de lasucesión de Estados no impedirá que el tratado se consi-dere en vigor o, según el caso, sea aplicable entre elEstado sucesor y el otro Estado parte si consta conarreglo al artículo 19 que así lo han acordado.

3. El hecho de que se haya enmendado un tratadoen las relaciones entre el Estado predecesor y el otroEstado parte con posterioridad a la fecha de sucesiónde Estados no impedirá que el tratado no enmendadose considere en vigor con arreglo al artículo 19 en lasrelaciones entre el Estado sucesor y el otro Estado parte,a menos que conste que la intención de éstos ha sidoaplicar entre sí el tratado enmendado.

Comentario

1) Este artículo trata del caso en que, después de unasucesión de Estados, se pone fin a un tratado bilateral,su aplicación queda en suspenso o se enmienda en lasrelaciones entre el Estado predecesor y el otro Estadoparte.2) Una vez admitido que, en general, la sucesión enmateria de tratados bilaterales tiene lugar mediante elacuerdo expreso o tácito del Estado de reciente inde-pendencia y del otro Estado parte, hay que llegar a laconclusión de que el tratado rige entre esos Estadosindependientemente del Estado predecesor. La fuentejurídica de las obligaciones del Estado de reciente inde-pendencia y el otro Estado parte inter se es su propioacuerdo de mantener el tratado primitivo ; y el acuerdo,por decirlo así, rompe el cordón umbilical entre esasobligaciones y el tratado primitivo. Jurídicamente nohay ningún motivo, por tanto, para que la terminación

del tratado primitivo, mediante acuerdo o de otro modo,en las relaciones entre el Estado predecesor y el otroEstado parte entrañe al mismo tiempo la terminacióndel tratado en las relaciones entre el Estado de recienteindependencia y el otro Estado parte. La terminaciónde estas relaciones convencionales es una cuestión que,en principio, interesa exclusivamente al Estado dereciente independencia y al otro Estado parte.3) La expiración del tratado sencillamente en virtudde lo estipulado en sus propias disposiciones puedeacarrear simultáneamente, por supuesto, la terminaciónde las relaciones convencionales : a) entre el Estado pre-decesor y el otro Estado parte, y b) entre el Estadosucesor y el otro Estado parte. Por ejemplo, si el tratadodispone que ha de expirar en una fecha determinada,dejará en tal fecha de estar en vigor entre el Estadosucesor y el otro Estado parte (salvo que esos Estadoshayan convenido expresamente otra cosa al respecto)puesto que esa disposición del tratado forma parte desu propio acuerdo. Cabe considerar como ejemplo deexpiración del tratado primitivo en virtud de sus pro-pias estipulaciones el caso reseñado en el estudio de laSecretaría sobre los acuerdos de transporte aéreo 29°,cuando los Estados Unidos de América comunicaron aTrinidad y Tabago primero y a Jamaica después la inmi-nente expiración de un canje de notas efectuado en1961 entre los Estados Unidos y el Reino Unido. Otroejemplo es el que figura en el estudio de la Secretaríasobre los acuerdos comercialesm, donde se mencionala expiración de los acuerdos comerciales entre Franciae Italia y Francia y Grecia, que eran aplicables aMarruecos y Túnez, algunos meses después de haberobtenido estos países su independencia.4) En cambio, la terminación del tratado entre elEstado predecesor y el otro Estado parte por iniciativade uno de ellos (por ejemplo, por notificación de suterminación conforme a lo dispuesto en el tratado ocomo consecuencia de la violación del tratado) no afectaipso jure a las relaciones o al tratado que existen inde-pendientemente entre el Estado sucesor y el otro Estadoparte292. El estudio de la Secretaría sobre los acuerdosde transporte aéreo proporciona otro ejemplo : elAcuerdo de 1946 entre la India y los Estados Unidosde América293. Después de la separación del Pakistány la India, el Pakistán convino, mediante canje de notascon los Estados Unidos, en que el Acuerdo de 1946 seconsiderase en vigor entre el Pakistán y los EstadosUnidos. En 1954, la India notificó a los Estados Unidos

290 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1971,vol. II (segunda parte), pág. 133, documento A/CN.4/243,párr. 54.

291 Ibid., pág. 170, documento A/CN.4/243/Add.l, párr. 71.292 Esta cuestión es objeto de una norma expresa de la

Asociación de Derecho Internacional en su resolución N." 3sobre la sucesión en materia de tratados [International LawAssociation, Report of the Fifty-third Conference, Buenos Aires,1968, Londres, 1969, pág. xiv (Resolutions) y pág. 601(Interim Report of the Committee on the Succession of NewStates to the Treaties and Certain Other Obligations of theirPredecessors, nota 3)].

293 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1971,vol. II (segunda parte), pág. 127, documento A/CN.4/243,párrs. 17 a 19.


la terminación del Acuerdo y en 1955 el Acuerdo de1946 cesó de estar en vigor con respecto a la India.Continuó en vigor, sin embargo, con el Pakistán.

5) Análogamente, el principio encuentra expresión enlos casos en que el otro Estado parte, deseoso de darpor terminado el tratado con respecto tanto al Estadosucesor como al Estado predecesor, adopta medidaspara notificar su terminación a esos dos Estados. Porejemplo, cuando en 1951 Suecia decidió dar por termi-nado el tratado de extradición de 1873 concertado entreNoruega y Suecia y el Reino Unido, notificó por sepa-rado su terminación a la Indiam , al Pakistán295 y aCeilán296. Del mismo modo, el principio también semanifiesta en los casos en que los Estados predecesory sucesor han notificado separadamente la terminacióndel tratado al otro Estado parte. Como ejemplo de ellopueden citarse diversas notificaciones de terminaciónefectuadas por Malasia y Singapur en mayo de 1966para poner fin a los acuerdos de transporte aéreo con-certados por Malasia con Dinamarca297, Noruega298,Francia299, los Países Bajos300 y Nueva Zelandia301,respectivamente. La notificación por Malasia de la ter-minación del acuerdo de transporte aéreo de 1946 entreel Reino Unido y los Estados Unidos no parece ser unaexcepción302. Después de la independencia de Malasia,este país y los Estados Unidos consideraron que elacuerdo seguía en vigor entre ellos. Posteriormente, en1965, unos dos meses antes de la separación de Singa-pur y Malasia, ésta notificó a los Estados Unidos laterminación del acuerdo y este último país entendióque la notificación daba por terminado el acuerdo tam-bién con respecto a Singapur, aunque el plazo de noti-ficación de doce meses previsto en el tratado no expi-raba sino después de la independencia de Singapur.En este caso, Malasia era el Estado encargado de lasrelaciones exteriores de Singapur cuando se notificó laterminación del acuerdo y, posiblemente, los EstadosUnidos estimaron que este hecho era decisivo. Quizássea discutible si debe o no considerarse que una notifi-cación de terminación, que no ha surtido aún efectosen la fecha de la independencia, pone fin al nexo jurí-dico entre el tratado y el territorio del nuevo Estado.Este problema, sin embargo, no se circunscribe a lostratados bilaterales ni afecta a la validez del principioexaminado.

6) Podría parecer a primera vista que Canadá se des-vió en 1960 del principio con respecto a Ghana en loreferente al acuerdo de doble imposición que tenía conel Reino Unido y que había sido hecho extensivo a la

294 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional1970, vol. II, pág. 117, documento A/CN.4/229, párr. 25.

295 Ibid., pág. 119, párr. 32.296 Ibid., pág. 119, párr. 38.297 Ibid., 1971, vol. II (segunda parte), pág. 145, documento

A/CN.4/243, párr. 131.** Ibid.299 Ibid., pág . 146, pá r r . 135.300 Ibid., pág . 147, pá r r . 146.301 Ibid., pág. 148, párr. 147.302 Ibid., párr. 151 ; asimismo ibid., pág. 181, documento

A/CN.4/243/Add.l, párr. 125.

Costa de Oro en 1957 303. Al cabo de tres años, Canadánotificó a Gran Bretaña la terminación del acuerdo,pero no así a Ghana, la que estimó que el acuerdoseguía en vigor entre ella y el Canadá. Según se infor-mó, Canadá opuso como objeción que tenía entendidoque Gran Bretaña comunicaría la notificación de ter-minación a todos los Estados interesados por vía desucesión. De ser así, no parece que Canadá alegara queel hecho de haber dado por terminado el tratado pri-mitivo también ponía fin ipso jure a su aplicación entreel Canadá y Ghana. Parece más bien haber sostenidoque su notificación de terminación estaba destinadaasimismo a Ghana, y por tal motivo, era también efec-tiva para dicho país. Ghana no insistió sobre este punto,pero es dudoso que, teniendo en cuenta el artículo 78de la Convención de Viena, una notificación de termi-nación pueda oponerse a un Estado sucesor a menosque éste la haya recibido realmente. Ello es así en lahipótesis de que, al notificar el Estado predecesor laterminación del tratado, éste se encuentre ya en vigorentre el nuevo Estado y el otro Estado parte. La noti-ficación por el Estado y predecesor o por el otro Estadoparte de la terminación del tratado antes de que elEstado sucesor y el otro Estado parte hayan llegado aun acuerdo constituirá una situación de muy distintogénero304.7) En consecuencia, el apartado a del párrafo 1 dis-pone que un tratado que se considere en vigor entreun Estado de reciente independencia y el otro Estadoparte no deja de estar en vigor en sus relaciones mutuaspor el solo hecho de que se le haya puesto fin subsi-guientemente en las relaciones entre el Estado prede-cesor y el otro Estado parte. Esta disposición, porsupuesto, deja al otro Estado parte en libertad de enviarsimultáneamente una notificación de terminación envirtud de las disposiciones del tratado a los Estadospredecesor y sucesor. Con todo, enuncia el principio delcarácter distinto e independiente de las relaciones con-vencionales entre los dos pares de Estados.8) A fin de agotar la materia, y teniendo en cuentala terminología de la Convención de Viena sobre elderecho de los tratados, la Comisión ha previsto tam-bién en este artículo el caso de la suspensión de la apli-cación del tratado entre el Estado predecesor y el otroEstado parte. Por ser el caso análogo al de la termina-ción del tratado, las normas pertinentes han de ser evi-dentemente las mismas. De ahí la disposición contenidaen el apartado b del párrafo 1.9) El mismo principio básico lógicamente debe regirla caso de una emienda de un tratado que se considereen vigor entre el Estado de reciente independencia yel otro Estado parte. La enmienda acordada entre elEstado predecesor y el otro Estado parte sólo surtiráefecto entre ellos y será res inter alios acta para elnuevo Estado en sus relaciones con el otro Estado parte.

303 Véase International Law Association, Report of the Fifty-third Conference, Buenos Aires, 1968, Londres, 1969, pág. 632(Interim Report of the Committee on the Succession of NewStates to the Treaties and Certain Other Obligations of theirPredecessors, anexo E).

304 Véase párr. 13 infra.


Por consiguiente, no dará lugar ipso jure a una modi-ficación análoga de las cláusulas del tratado aplicablesa las relaciones entre el Estado de reciente independen-cia y el otro Estado parte. Toda enmienda de esta índoleha de ser objeto de acuerdo entre esos dos Estados ydifícilmente cabría concebir una regla distinta.10) En el caso de los tratados de transporte aéreo,por ejemplo, sucede a menudo que, después que elEstado de reciente independencia y el otro Estado partehan acordado expresa o tácitamente considerar que eltratado continúa en vigor, se modifica el tratado pri-mitivo para tener en cuenta la nueva situación en mate-ria de rutas aéreas resultante de la aparición del nuevoEstado. Es obvio que tal enmienda no puede reprodu-cirse en el tratado aplicable entre el Estado de recienteindependencia y el otro Estado parte. El estudio de laSecretaría sobre sucesión en materia de acuerdos detransporte aéreo contiene numerosos ejemplos de estetipo de enmiendas del tratado primitivo efectuadas conel fin de modificar las rutas regulares 305. En tales casos,aunque el Estado de reciente independencia y el otroEstado parte consideran que el acuerdo primitivo detransporte aéreo propiamente dicho está en vigor tam-bién en sus relaciones mutuas, el hecho de que hayados tratados distintos y paralelos vigentes se manifiestaen las distintas rutas regulares previstas entre las partesprimitivas, por un lado, y entre el Estado de recienteindependencia y el otro Estado parte, por otro.11) El principio encuentra expresión asimismo en loscasos en que se reconoce la necesidad de que el Estadode reciente independencia participe en la reforma deltratado primitivo, o asienta a ella, para que tal reformase aplique igualmente en sus relaciones con el otroEstado parte. El estudio de la Secretaría sobre los acuer-dos comerciales menciona varios de estos casos en lospárrafos en que se reseña la modificación de ciertosacuerdos comerciales de Francia aplicables con respectoa territorios africanos anteriormente franceses en lafecha de su independencia306. Con ocasión de la modi-ficación y prórroga de la vigencia de determinadosacuerdos comerciales franco-suecos, en 1961 y nueva-mente en años ulteriores, seis nuevos Estados autori-zaron a Francia a que les representara en las negocia-ciones, mientras que otros seis nuevos Estados firmaronel instrumento de reforma en su propio nombre. Enotros casos análogos 307, Francia a veces actuó expresa-mente en nombre de la comunidad francesa ; por logeneral, los nuevos Estados africanos que anteriormentedependían de Francia y que deseaban seguir aplicandolos acuerdos comerciales de ésta firmaron los instru-mentos de enmienda en su propio nombre. El mismoestudio de la Secretaría menciona también varios acuer-dos comerciales de los Países Bajos que preveían unosinstrumentos de revisión anual en los que Indonesia

305 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1971,vol. II (segunda parte), págs. 127, 128, 130, 131, 134 y 135,documento A/CN.4/243, párrs. 20, 26, 35, 40, 42, 58 y 66.

306 ¡bid., págs. 171 y 172, documento A/CN.4/243/Add.l,párrs. 73 a 80.

307 En muchos de esos casos el objeto del instrumento deenmienda era fundamentalmente prorrogar el acuerdo comercialvigente.

había de tener derecho a participar30S ; pero, por nohaber ejercido ese derecho, cesó la participación deIndonesia en tales acuerdos comerciales. En el estudiode la Secretaría sobre los tratados de extradición309

figura otro ejemplo de la necesidad del consentimientode un nuevo Estado para que un instrumento de revi-sión pueda afectarle, aunque tal vez sea más propiojuzgarlo como un caso de terminación mediante la cele-bración de un nuevo acuerdo. El Reino Unido y losEstados Unidos celebraron en 1931 un nuevo tratadode extradición en el que se estipulaba que había dereemplazar a todos los tratados de extradición anterio-res, salvo que en el caso de cada uno de los Dominiosy de la India los tratados anteriores debían seguir envigor a menos que esos Estados se adhiriesen al Tra-tado de 1931 o negociasen por su parte otro tratado.12) Por consiguiente, el apartado c del párrafo 1 delartículo que se examina prevé además que un tratadobilateral que se considere en vigor entre el Estado dereciente independencia y el otro Estado parte no seenmendará en sus relaciones mutuas por el solo hechode haber sido enmendado en las relaciones entre elEstado predecesor y el otro Estado parte. Tampoco estadisposición excluye la posibilidad de un acuerdo deenmienda que surta efectos paralelamente con respectoa la relación convencional entre el Estado sucesor yel otro Estado parte si el Estado interesado —en estecaso el Estado de reciente independencia— da su asen-timiento para ello.13) Queda en pie la cuestión de si ha de enunciarsealguna norma especial para el caso en que el tratadoprimitivo se dé por terminado, su aplicación se sus-penda o se enmiende antes de que pueda considerarseque el Estado de reciente independencia y el otro Estadoparte hayan acordado su mantenimiento en vigor. Si eltratado se ha dado por terminado efectivamente antesde la fecha de la sucesión, no se plantea ningún pro-blema, excepto el del efecto de una notificación de ter-minación hecha antes pero que expire con posteriori-dad a la fecha de la sucesión. No puede decirse queel tratado estaba en vigor con respecto al territorio delEstado de reciente independencia en la fecha de lasucesión, por lo que, si ese Estado y el otro Estadoparte deciden aplicar el tratado en sus relaciones mu-tuas, será en virtud de una transacción enteramentenueva entre ellos. El problema versa más bien sobre laposibilidad de que el Estado predecesor o el otro Estadoparte dé por terminado el tratado poco después de lafecha de la sucesión y antes de que el Estado de recienteindependencia y el otro Estado parte hayan adoptadoninguna decisión sobre el mantenimiento en vigor deltratado en sus relaciones mutuas. La Comisión estimaque el nexo jurídico necesario se establece para losefectos del derecho de sucesión si el tratado está envigor con respecto al territorio del Estado de recienteindependencia en la fecha de sucesión. En vista de ello,

308 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1971,vol. II (segunda parte), págs. 176 a 178, documento A/CN.4/234/Add.l, párrs. 95 a 104.



no parece haber jurídicamente ningún motivo para queese nexo jurídico resulte afectado por cualquier actodel Estado predecesor después de esa fecha.14) La Comisión estima que la cuestión carece degran importancia puesto que, como se reconoce expre-samente en el artículo 19, la vigencia del tratado enlas relaciones entre el Estado de reciente independen-cia y el otro Estado parte depende de su mutuo acuerdo.En consecuencia, depende de esos Estados hacer casoomiso de la terminación, suspensión en la aplicacióno modificación del tratado entre las partes primitivaso considerarla decisiva en sus relaciones mutuas si asílo desean. Por otra parte, esta cuestión puede tenerimportancia para determinar cuál es la situación en elcaso de un supuesto acuerdo de mantener el tratadoen vigor que se desprenda simplemente del comporta-miento del Estado de reciente independencia y el otroEstado parte, por ejemplo, por el hecho de haberseguido aplicando el tratado. En todo caso, la Comisiónha considerado conveniente redactar un párrafo quetrate de esta cuestión para someterlo a la consideraciónde la Comisión. El párrafo 2 del artículo prevé en sus-tancia que la terminación o la suspensión de la apli-cación del tratado entre las partes primitivas despuésde la fecha de la sucesión no impide que se considereque entre el Estado de reciente independencia y el otroEstado parte el tratado sigue en vigor o es aplicablesi consta, de conformidad con lo dispuesto en elartículo 19, que así lo han acordado. El párrafo 3 dis-pone que la enmienda del tratado entre las partes pri-mitivas después de la fecha de la sucesión de Estadosno impide que el tratado no enmendado se considereen vigor con arreglo al artículo 19, en las relacionesentre el Estado sucesor y el otro Estado parte, a menosque conste que la intención de éstos ha sido aplicarentre sí el tratado enmendado.

SECCIÓN 4.—APLICACIÓN PROVISIONAL

Artículo 22.—Tratados multilaterales

1. Un tratado multilateral que en la fecha de unasucesión de Estados esté en vigor respecto al territorioal que se refiere la sucesión de Estados se consideraráque se aplica provisionalmente entre el Estado sucesory otro Estado parte en el tratado si el Estado sucesornotifica a las partes o al depositario su deseo de que eltratado así se aplique y si el otro Estado parte convieneen ello expresamente o, por su comportamiento, debeconsiderarse que ha convenido en ello.

2. Sin embargo, en el caso de un tratado compren-dido en el párrafo 3 del artículo 12, se requerirá quetodas las partes consientan en esa aplicación provisional.

Comentario

1) La Comisión, según se ha dicho ya310, decidiótratar la aplicación provisional de los tratados en unasucesión de Estados como cuestión distinta de la conti-nuación en vigor definitiva de esos tratados. Además,

310 Véase supra párrafo 19 del comentario al artículo 8.

como en el contexto de la sucesión de Estados la apli-cación provisional parece especialmente importante enel caso de los Estados de reciente independencia, tam-bién resolvió incluir esta cuestión en la presente sec-ción 4 de la parte III. La sección 4 se divide en tresartículos : el presente artículo y el artículo 23 se refie-ren respectivamente a los tratados multilaterales y bila-terales, y el artículo 24 a la terminación de la apli-cación provisional.

2) La aplicación provisional de un tratado multilateralapenas si parece posible, salvo en el caso de un tratadomultilateral «restringido» y, en tal caso, sólo con elconsentimiento de todas las partes. La razón de elloes que la participación en un tratado multilateral serige por sus cláusulas finales que, salvo tal vez en rarasocasiones, no prevén la posibilidad de una participaciónprovisional, es decir, con una base diferente de la quehan establecido las partes en el tratado inter se. Teóri-camente, cabe la posibilidad mediante una notificaciónenviada a todas las partes, de obtener el consentimientode cada una de ellas para que un Estado de recienteindependencia participe en el tratado en forma provi-sional. Pero ello plantearía cuestiones complejas encuanto al efecto de las obligaciones contraídas por cadaEstado. Por los demás, esta forma de aplicación provi-sional no parece ocurrir en la práctica. La Comisión nopensó por tanto que fuese pertinente reconocerla en elpresente proyecto.3) Lo que sí ocurre en la práctica, y está implícitoen algunas declaraciones unilaterales mencionadas enel comentario al artículo 8, es la aplicación provisionalde un tratado multilateral sobre una base de reciproci-dad entre un Estado de reciente independencia y dis-tintos Estados partes en el tratado. Con todo, lo quesucede en tales casos es que el tratado multilateral seaplica provisionalmente en virtud de un acuerdo secun-dario entre el Estado de reciente independencia y unaparte determinada en el tratado, sobre una base bilate-ral. Se trata por tanto de un caso totalmente distinto delde la participación definitiva de un Estado de recienteindependencia en virtud de la opción que se le concedeen los artículos 12 y 13 de hacer constar su calidad departe o de Estado contratante mediante un acto uni-lateral.4) Cuando el tratado multilateral es de carácter res-tringido y queda comprendido en el párrafo 3 delartículo 12, la situación es diferente. No hay entoncesningún obstáculo real que impida a las partes, por sersu número reducido, convenir con el Estado de recienteindependencia en que aplique el tratado provisional-mente en las condiciones que juzguen pertinentes. Peroen tal caso, habida cuenta del carácter restringido deltratado, parece necesario que la aplicación provisionaldel tratado sea aceptada por todas las partes.

5) En consecuencia, en el párrafo 1 del presenteartículo se declara que un tratado multilateral que enla fecha de la sucesión de Estados esté en vigor res-pecto al territorio al que se refiere la sucesión consi-derará que se aplica provisionalmente entre el Estadosucesor y otro Estado parte cuando se cumplan las doscondiciones siguientes : a) que el Estado sucesor noti-


fique a las partes o al depositario su deseo de que eltratado se aplique provisionalmente, y b) que el otroEstado parte convenga en ello expresamente o, por sucomportamiento, deba considerarse que ha convenidoen ello. En el párrafo 2 se especifica que en el casode un tratado multilateral restringido es necesario elconsentimiento de todas las partes para tal aplicaciónprovisional.

Artículo 23.—Tratados bilaterales

Un tratado bilateral que en la fecha de una sucesiónde Estado esté en vigor respecto al territorio al que serefiere la sucesión de Estados se considerará que seaplica provisionalmente entre el Estado sucesor y elotro Estado parte :

a) Si esos Estados lo han acordado así expresa-mente ; o

b) Si por su comportamiento debe considerarse queesos Estados han acordado continuar aplicando el tra-tado provisionalmente.

Comentario

1) Según el artículo 19, para que un tratado bilateralsiga en vigor entre un Estado de reciente independenciay el otro Estado parte siempre se necesita un acuerdoexpreso o implícito. Como se trata de un acuerdo, losEstados interesados tienen igualmente la posibilidad deconvenir tan sólo en que seguirán aplicando provisio-nalmente entre sí el tratado, en lugar de mantenerloen vigor definitivamente con arreglo a sus estipulacio-nes. Se trata de un procedimiento que se solicita expre-samente en muchas de las declaraciones unilateralesmencionadas en el comentario al artículo 8. En esasdeclaraciones se fija un plazo durante el cual el Estadode reciente independencia ofrece aplicar un tratado bila-teral provisionalmente con miras a reemplazarlo porun nuevo tratado o, en defecto de tal sustitución, aponerle fin cuando venza el plazo. En el caso de lasdeclaraciones de este género, si el otro Estado aceptaexpresa o tácitamente la propuesta del Estado de re-ciente independencia, lo que se presenta necesariamentees un acuerdo de aplicación provisional del tratado311.2) La aplicación provisional de tratados bilateralestambién se produce muy a menudo en la práctica me-diante un acuerdo expreso en tal sentido entre el Estadode reciente independencia y el otro Estado parte. Esosacuerdos expresos revisten generalmente la forma deun canje de notas y prevén la aplicación provisionaldel tratado hasta que se haya negociado un nuevo tra-tado, durante un plazo determinado, etc. Cuando hayun acuerdo expreso de esa índole, no se plantea ningunadificultad, ya que la intención de los Estados interesa-dos de aplicar el tratado provisionalmente está clara-mente indicada en el acuerdo. El problema principal

311 Véanse, por ejemplo, los tres estudios de la Secretaríasobre sucesión en materia de tratados bilaterales : Anuario deta Comisión de Derecho Internacional, 1970, pág. 110, docu-mento A/CN.4/229 ; e ibid., 1971, vol. II (segunda parte),págs. 115 y ss., documentos A/CN.4/243 y A/CN.4/243/Add.l.

se plantea cuando no hay tal acuerdo expreso y cuandola intención de seguir aplicando el tratado en formaprovisional y no definitiva tiene que inferirse de lascircunstancias del caso. No es raro que una u otra partedé una indicación expresa de su intención de aplicarel tratado provisionalmente, como en el caso de lasdeclaraciones unilaterales antes mencionadas ; y enese caso, tendrá peso la presunción de que las partes,por su comportamiento, se muestran favorables a laaplicación provisional. En defecto de tal indicaciónexpresa de la actitud de uno u otro Estado, la situaciónpuede ser más problemática ; pero, lo mismo que enotros aspectos de derecho de los tratados, sólo podrádeterminarse apreciando las circunstancias de cada casoparticular.3) El artículo 23 prevé en consecuencia que un tra-tado bilateral que en la fecha de una sucesión de Esta-dos esté en vigor respecto al territorio al que se refierela sucesión de Estados se considerará que se aplicaprovisionalmente entre el Estado sucesor y el otroEstado parte si ambos lo han acordado así expresamenteo si, por su comportamiento, debe considerarse queesos Estados han acordado continuar aplicando el tra-tado provisionalmente.

Artículo 24.—Terminación de la aplicaciónprovisional

1. La aplicación provisional de un tratado multila-teral en virtud del artículo 22 terminará si :

a) Los Estados que provisionalmente aplican el tra-tado así lo acuerdan ;

b) El Estado sucesor o el otro Estado parte notificacon antelación razonable tal terminación y expira elplazo señalado ; o

c) En el caso de un tratado comprendido en elpárrafo 3 del artículo 12, el Estado sucesor o las partesnotifican con antelación razonable tal terminación yexpira el plazo señalado.

2. La aplicación provisional de un tratado bilateralen virtud del artículo 23 terminará si:

a) El Estado sucesor y el otro Estado parte así loacuerdan; o

b) El Estado sucesor o el otro Estado parte notificacon antelación razonable tal terminación y expira elplazo señalado.

3. Para los efectos de los presentes artículos, se enten-derá por notificación de terminación con antelaciónrazonable :

a) El plazo que acuerden los Estados interesados ; o

b) En defecto de acuerdo, un plazo de doce meses,salvo que un plazo inferior esté estipulado en el tratadopara notificar su terminación.

Comentario

1) En este artículo se enuncian las normas generalespara la terminación de un tratado que se está aplicando


provisionalmente entre un Estado sucesor y otro Estadoparte en el tratado. El párrafo 1 trata de la terminaciónen los casos de aplicación provisional de un tratadomultilateral en virtud del artículo 22, y el párrafo 2de la terminación en los casos de aplicación provisionalde un tratado bilateral en virtud del artículo 23. Enambos párrafos se dispone que la terminación se pro-duce por acuerdo mutuo o mediante una notificaciónal efecto dada con antelación razonable. Sin duda,puede ponerse fin a la aplicación provisional de otrosmodos, de conformidad con el derecho general de lostratados, por ejemplo, si los Estados interesados cele-bran un tratado posterior sobre la misma materia y esincompatible con la aplicación del tratado anterior. Noobstante, la Comisión estimó que el presente artículodebía limitarse a las normas que conciernen específi-camente a la terminación de la aplicación provisionaldel tratado de un Estado predecesor entre el Estadosucesor y otro Estado parte.

2) Cuando se trata de una terminación por acuerdomutuo, lo fundamental consiste en determinar el Estadoo los Estados cuyo asentimiento es necesario. En elcaso de los tratados bilaterales no se plantea ningúnproblema ; lo mismo puede decirse de un tratado multi-lateral provisionalmente aplicado entre el Estado suce-sor y otro Estado parte de conformidad con elartículo 22. El consentimiento de los dos Estados queaplican el tratado provisionalmente es necesario exhypothesi. En el caso de un tratado multilateral decarácter restringido, de la misma manera que el consen-timiento de todas las partes y del Estado sucesor esnecesario para la aplicación provisional del tratado,también ha de serlo para la terminación de su aplica-ción provisional.

3) Cuando se trata de una terminación notificada conantelación razonable, lo fundamental consiste en iden-tificar el Estado o los Estados que pueden hacer tal noti-ficación y determinar lo que constituye un plazorazonable. En cuanto al Estado o los Estados quepueden hacer la notificación, tampoco se plantea elmenor problema en el caso de un tratado bilateralni de un tratado multilateral : el Estado sucesor o elotro Estado parte que aplique el tratado provisional-mente pueden notificar tal terminación con un plazorazonable de antelación. En el caso de un tratado multi-lateral de carácter restringido, la notificación puedeser hecha por el Estado sucesor o por las partes ; seplantea seguidamente la cuestión de si la notificacióndebe ser hecha por todas las partes. La Comisión consi-deró que en principio la terminación de la aplicaciónprovisional de un tratado frente al Estado sucesor con-cernía a todas las partes, pero no creyó necesario espe-cificar que la notificación debía ser hecha por todaslas partes.

4) El requisito del plazo razonable de antelación tienepor objeto proteger tanto al Estado sucesor como alos demás Estados partes, puesto que la terminaciónabrupta de la aplicación provisional puede crear alotro Estado dificultades administrativas y de otra índole.La Comisión señaló que el artículo 56 de la Conven-ción de Viena sobre el derecho de los tratados, que

trata de la denuncia o el retiro de un tratado, al ocu-parse de un problema que presenta aspectos análogosprescribía un plazo de doce meses. Habida cuenta deltipo de tratados que normalmente se hallan en juego,por ejemplo tratados de comercio, de transporte aéreo,acuerdos fiscales y tratados de extradición, la Comisiónconsideró que en el presente contexto parecía oportunoprever un plazo análogo. Por otra parte, si en el tratadose estipulara un plazo más breve para notificar la ter-minación, lógicamente habría de aplicarse también eseplazo más breve a la terminación de la aplicación pro-visional del tratado de conformidad con el presenteartículo.

5) En consecuencia, en el párrafo 1 del artículo sedispone que la aplicación provisional de un tratadomultilateral en virtud del artíclo 22 termina si : a) losEstados que aplican provisionalmente el tratado así loacuerdan ; b) el Estado sucesor o el otro Estado partenotifica con antelación razonable tal terminación yexpira el plazo señalado ; o c) en el caso de un tratadomultilateral de carácter restringido, si el Estado sucesoro las partes notifican con antelación razonable tal ter-minación y expira el plazo señalado. Se prevé luegoen el párrafo 2 que la aplicación provisional de untratado bilateral en virtud del artículo 23 termina si :a) el Estado sucesor y el otro Estado parte así lo acuer-dan ; o b) el Estado sucesor o el otro Estado partenotifica tal terminación con antelación razonable yexpira el plazo señalado.6) Por último, en el párrafo 3 se especifica que, paralos efectos de los presentes artículos, se entenderá pornotificación de terminación con antelación razonable :a) el plazo que acuerden los Estados interesados ; ob) en defecto de acuerdo, un plazo de doce meses,salvo que un plazo inferior esté estipulado en el tra-tado para notificar su terminación.

SECCIÓN 5.—ESTADOS FORMADOS

DE DOS O MAS TERRITORIOS

Artículo 25.—Estados de reciente independenciaformados de dos o más territorios

Cuando el Estado de reciente independencia se hayaformado de dos o más territorios respecto de los cualeslos tratados en vigor en la fecha de la sucesión de Esta-dos no sean indénticos, cualquier tratado que continúeen vigor de conformidad con los artículos 12 a 21 seconsiderará aplicable respecto de la totalidad del terri-torio de ese Estado, a menos :

a) Que, en el caso de un tratado multilateral distintomodo que la aplicación del tratado a la totalidad del terri-torio sería incompatible con su objeto y su fin o lareunión de los territorios tenga por efecto cambiarradicalmente las condiciones de aplicación del tratado ;

b) Que se desprenda del tratado o conste de otrode los mencionados en el párrafo 3 del artículo 12, lanotificación de sucesión se circunscriba al territorio res-pecto del cual se hallaba en vigor el tratado con ante-rioridad a la sucesión ;


c) Que, en el caso de un tratado multilateral del tipomencionado en el párrafo 3 del artículo 12, el Estadosucesor y los otros Estados partes acuerden otra cosa;

d) Que, en el caso de un tratado bilateral, el Estadosucesor y el otro Estado parte acuerden otra cosa ;

Comentario

1) El artículo 25 se refiere al caso especial de la apa-rición de un Estado de reciente independencia com-puesto de dos o más territorios, que no eran ya Estadosal ocurrir la sucesión, y respecto de los cuales los trata-dos que estaban en vigor en la fecha de la sucesión deEstados no eran idénticos. Debe distinguirse este casodel de la unificación de dos o más Estados en un Estado,de que se ocupa el artículo 26 de los presentes artículos.

2) Las situaciones jurídicas básicas en el momento dela sucesión no son las mismas en el caso de la unifica-ción de dos o más Estados que en el de la creación deun Estado compuesto de dos o más nuevos territorios312.Los Estados que se unen en un Estado tienen previa-mente regímenes convencionales propios : un conjuntode tratados vigentes en el que cada uno de esos Estadoses parte en su propio nombre. Cabe que un nuevo terri-torio tenga un conjunto de tratados vigentes que lehaya sido hecho aplicable anteriormente por su Poten-cia administradora, pero esos tratados no son tratadosen los que el territorio es parte por sí mismo en el mo-mento en que se une a otro u otros territorios paraformar un Estado. Por el contrario, son tratados en losque un Estado sucesor sólo se consideraría parte despuésde haber notificado la sucesión en el caso de un tratadomultilateral o mediante acuerdo en el caso de un tra-tado bilateral.

3) Como ejemplo de tales Estados pluriterritoriales detipo federal, cabe citar Nigeria, que se creó con cuatroex territorios : la colonia de Lagos, los dos protecto-rados de Nigeria septentrional y meridional y la regiónseptentrional del territorio en fideicomiso británico delCamerún313. La situación en materia de tratados envísperas de la independencia se ha evaluado en térmi-

312 La Asociación de Derecho Internacional habló de unEstado compuesto en el sentido de un estado constituido «convarios Estados o territorios que estaban separados anterior-mente», agrupando, por consiguiente, todas las uniones ofederaciones ya estén constituidas por una unión de Estadoso solamente de dos o más territorios [International Law Asso-ciation, Report of the Fifty-third Conference, Buenos Aires,1968, Londres, 1969, pág. 600 (Interim Report of the Com-mittee on the Succession of New States to the Treaties andCertain Other Obligations of their Predecessors, nota 2)].

313 Aunque algunos de esos territorios se encontraban unidosdesde 1914, cuando se fundieron Nigeria septentrional y Nigeriameridional, bajo el nombre de Colonia y Protectorado deNigeria. El territorio en su conjunto estaba dividido en treszonas : la Colonia de Nigeria y dos grupos de provincias yprotectorados —el septentrional y el meridional—. El grupomeridional se dividió luego en un grupo oriental y un grupooccidental. En 1951, los grupos septentrional, oriental y occi-dental fueron llamados regiones. En la fecha de la indepen-dencia habia tratados británicos que, no obstante esa fusión,se aplicaban a diferentes partes de Nigeria.

nos generales del modo siguiente314 : de los 78 tratadosmultilaterales concernientes a distintas partes de Nige-ria antes de la independencia, 37 se aplicaban a todoslos territorios, 31a Lagos solamente, tres a los dos pro-tectorados solamente, seis a Lagos y a los dos protecto-rados, y uno al territorio en fideicomiso solamente. Delos 222 tratados bilaterales, 151 se aplicaban a lascuatro partes del país, 53 a Lagos solamente, uno alos dos protectorados solamente, 13 a Lagos y a losdos protectorados, y dos al territorio en fideicomisosolamente. Nigeria es un Estado que celebró un acuerdode transmisión con el Reino Unido antes de su indepen-dencia y desde entonces ha notificado o reconocido susucesión en varios de los tratados multilaterales y bila-terales antes mencionados. Ni en su acuerdo de trans-misión 315 ni en sus notificaciones o reconocimientosparece haber distinguido entre los tratados anterior-mente aplicables a los cuatro territorios y los que sólolo eran a algunos de ellos. Además, Nigeria, al notificaro reconocer el mantenimiento en vigor de tratados,parece haber dado por supuesto que éstos se aplicaríana la totalidad del país y no solamente dentro de lasrespectivas regiones a las que se habían aplicado antesde la independencia. Tanto los depositarios316 como lasotras partes contratantes parecen haber coincidido eneste punto de vista, puesto que también se limitan ahacer referencias a Nigeria317.

4) La Federación de Malasia constituye un caso mu-cho más complejo, que comprende dos fases. La pri-mera fue la formación en 1957 de la Federación Malaya,como Estado independiente, con dos colonias —Malacay Penang— y nueve protectorados. La reunión de esosterritorios en una asociación federal había comenzadoen 1948, de modo que los tratados británicos poste-riores a dicho año eran aplicables respecto de la tota-lidad de la Federación en el momento de la indepen-dencia, pero los tratados británicos anteriores a 1948sólo eran aplicables respecto de los territorios paralos cuales se habían celebrado. El acuerdo de transmi-sión suscrito por Malaya318 sólo se refería a los instru-mentos que cabía entender que eran «aplicables a laFederación Malaya o respecto de ella». Por otra parte,el artículo 169 de la Constitución319, relativo al poderdel Gobierno federal para legislar en materia de apli-cación de los tratados, disponía efectivamente que todo

314 Las cifras para los tratados multilaterales y bilateralesascienden a 300 tratados en vigor respecto de las distintaspartes de Nigeria en la fecha de la independencia.

315 Para el texto, véase Anuario de la Comisión de DerechoInternacional, 1962, vol. II, págs. 147 y 148, documentoA/CN.4/150, anexo 10.

316 Véase, por ejemplo, la carta del Secretario General,de 28 de febrero de 1961 (ibid., pág. 136, párr. 96).

317 Véase, por ejemplo, Estados Unidos de América, Depart-ment of State, Treaties in Force : A List of Treaties, and OtherInternational Agreements of the United States in Forces onJanuary 1, 1972, Washington, D. C, U. S. Government PrintingOffice, 1972, págs. 179 y 180.

318 Véase Naciones Un idas , Documentation concernant lasuccession d'Etats (op. cit.), pág . 76.

319 Ibid., págs . 87 y 88.


tratado celebrado por el Reino Unido «en nombre dela Federación o de cualquier parte de ella *» debíaconsiderarse que era un tratado entre la Federacióny el otro país interesado. No está clara la finalidadexacta de esta disposición. Pero en la práctica, en elcaso de los tratados multilaterales, ni la Federaciónni los depositarios parecen haber relacionado la parti-cipación de Malaya con las regiones determinadas deese país respecto de las cuales era aplicable anterior-mente un tratado320. En el caso de los tratados bilate-rales, la práctica que conoce la Comisión no indica cla-ramente hasta qué punto el mantenimiento en vigor delos tratados anteriores a la independencia se refería alas regiones respecto de las cuales eran aplicables esostratados.

5) La segunda fase de la Federación se inició en 1963,año en que ingresaron en ella, mediante nuevo acuerdo,Singapur, Sabah y Sarawak, para lo cual se introdu-jeron en la Constitución las reformas necesarias. Elartículo 169 siguió formando parte de la Constituciónmodificada y, por consiguiente, en principio era apli-cable en derecho interno respecto de los nuevos terri-torios, pero no hubo ningún acuerdo de transmisiónentre el Reino Unido y la Federación respecto de dichosterritorios. En dos opiniones que formuló en 1963, laOficina de Asuntos Jurídicos de las Naciones Unidasconsideró que el ingreso de los tres territorios en laFederación constituía una ampliación de esta última.La primera opinión se refería a la condición de Mala-sia como Estado Miembro de las Naciones Unidas ; enella, tras exponer los datos básicos y ciertos preceden-tes, la Oficina de Asuntos Jurídicos declaraba losiguiente :

El examen del Acuerdo del 9 de julio de 1963, relativo aMalasia, y el estudio de las enmiendas a la constitución, con-firman la conclusión de que los cambios no alteran ni laidentidad ni la personalidad internacionales de la FederaciónMalaya. Por consiguiente, Malasia sigue teniendo la condiciónde Estado Miembro de las Naciones Unidas que tenía la Fede-ración Malaya.

Aunque del examen de los cambios constitucionales sellegara a la conclusión opuesta de que no ha habido amplia-ción de la Federación actual, sino una fusión en una unióno federación nueva, el resultado no sería forzosamente distinto,según lo indican los casos de la República Arabe Unida y de laRepública Federal del Camerún 321.

Si esa opinión se refería a la sucesión en lo relativoa la condición de Estado Miembro de las NacionesUnidas, la segunda se refería a la sucesión en lo relativoa un tratado : un acuerdo con el Fondo Especial. Loesencial de la opinión emitida por la Oficina de Asun-tos Jurídicos dice así :

320 Véase la carta del Secretario General, de 9 de diciembrede 1957, en el Anuario de la Comisión de Derecho Inter-nacional, 1962, vol. II, pág. 130, documento A/CN.4/150,párr. 44 ; y Naciones Unidas, Traités multilatéraux... 1971(op. cit.), donde se hace referencia sencillamente a Malayacomo parte en algunos de los tratados enumerados en la cartadel Secretario General.

321 Naciones Unidas, Anuario Jurídico, 1963 (publicación delas Naciones Unidas, N.° de venta : 65.V.3), pág. 175.

Como es bien sabido, el Acuerdo entre el Reino Unido y elFondo Especial debía aplicarse a proyectos del Fondo Especialen territorios de cuyas relaciones internacionales era respon-sable el Reino Unido (véase, por ejemplo, el primer párrafodel preámbulo del Acuerdo). En vista de las recientes modifi-caciones en la representación internacional de Sabah (BorneoSeptentrional) y de Singapur, cabe considerar que el Acuerdocon el Reino Unido ha dejado de ser aplicable a esos terri-torios de conformidad con los principios generales del derechointernacional *, y ello sigue siendo cierto, aun cuando losplanes de operaciones de los proyectos sean, desde un puntode vista técnico, parte integrante del Acuerdo con el ReinoUnido en virtud del párrafo 2 del artículo 1 de ese Acuerdo.Si bien el Fondo Especial podría alegar que Malasia se hasubrogado en los derechos y obligaciones del Reino Unido yque el Acuerdo sigue aplicándose a Singapur y Sabah (BorneoSeptentrional), ello podría dar muy bien como resultado dosacuerdos independientes aplicables dentro de esos territorios(o sea el Acuerdo con el Reino Unido para los proyectos yaexistentes y, según se explica más adelante, el Acuerdo conMalaya para los futuros proyectos), situación que podría darorigen a confusiones y que debe evitarse dentro de lo posible.

El Acuerdo entre el Fondo Especial y Malaya sigue en vigorcon respecto al Estado que ahora se denomina Malasia, puestoque la personalidad internacional anterior de la FederaciónMalaya sigue existiendo y no influye en su calidad de EstadoMiembro en las Naciones Unidas. De modo análogo, debeconsiderarse que el Acuerdo entre el Fondo Especial y laFederación Malaya no se ve afectado por el cambio de nombrede este Estado. Además, opinamos que el Acuerdo con Malayaes, automáticamente y sin que sea necesario proceder a un canjede notas, aplicable al territorio adquirido recientemente porese Estado y a los planes de operaciones que, en futurosproyectos, puedan emprenderse en el mismo, de no hacerMalasia ninguna indicación en contrario322.

La Oficina de Asuntos Jurídicos dictaminó, pues, que«Malasia» constituía una ampliación de «Malaya», queel acuerdo de Malaya con el Fondo Especial, por exten-sión del principio de la movilidad del ámbito territorialde los tratados, resultaba aplicable a Singapur y Sabah.Este dictamen se ajustaba ciertamente al principio gene-ralmente aplicado en casos de ampliación de territorio,según lo demuestran los ejemplos de la incorporaciónde Terranova a la Federación Canadiense y de la «fede-ración» de Eritrea con Etiopia323. Además, el mismoprincipio, de que los tratados de Malaya se aplicaríanautomáticamente a los nuevos territorios de Singapur,Sabah y Sarawak, parece haber sido reconocido en lapráctica por el Secretario General en su calidad dedepositario de tratados multilaterales. Así, en ningunode los muchos casos en que se hace referencia a Mala-sia en Traités multilatéraux pour lesquels le Secrétairegénéral exerce les fonctions de dépositaire m, hay indi-cación alguna de que cualquiera de estos tratadosse aplique únicamente a determinadas regiones deMalasia.6) Del mismo modo, en cuanto a otros tratados multi-laterales, Malasia parece haber sido considerada sola-mente como una ampliación de Malaya, y sus tratadoscomo aplicables automáticamente a Malasia en su con-

322 Ibid., págs. 190 y 191.323 Véase supra artículo 10, párrafo 5 del comentario.324 Naciones Unidas, Traités multilatéraux... 1971 (op. cit.).

310 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1972, vol. Il

junto325. Constituye una excepción el caso del GATT,en que Malasia notificó al Director General que ciertosacuerdos anteriores a la federación de Singapur, Sara-wak y Sabah seguirían siendo considerados como obli-gatorios respecto de dichos Estados pero no se haríanextensivos a los Estados de la anterior Federación Ma-laya ; y que algunos otros acuerdos respecto de estosúltimos Estados no se harían extensivos de momentoa los tres nuevos Estados326'.

7) En 1953, las circunstancias de la federación deRhodesia y Niasalandia, formada por la colonia deRhodesia del Sur y los protectorados de Rhodesia delNorte y Niasalandia, eran algo especiales, por lo queno se considera un precedente útil para deducir conclu-siones generales sobre la formación de Estados pluri-territoriales. La razón de ello es que la Corona británicaretenía ciertos poderes residuales con respecto a lasrelaciones exteriores de la federación, lo que impideconsiderar este caso como una «sucesión» en sentidonormal.8) Pueden también crearse Estados compuestos dedos o más territorios en forma de Estados unitarios.Constituyen ejemplos modernos de esto Ghana y laRepública Somalí. Ghana está integrada por la antiguacolonia de la Costa de Oro, Ashanti, el protectoradode los Territorios del Norte y el territorio en fideico-miso de Togo. Parece que no había tratados, multila-terales o bilaterales, que se aplicasen antes de la inde-pendencia a Ashanti, a los Territorios del Norte o aTogo, y que no se aplicasen asimismo a Costa de Oro ;por otra parte, había algunos tratados que se aplicabana la Costa de Oro pero no a las demás regiones de laactual Ghana. Este último punto queda demostrado enel documento Traités multilatéraux pour lesquels leSecrétaire général exerce les fonctions de dépositaire327

Respecto de los tratados bilaterales, parece que, de losnueve tratados del Reino Unido enumerados en relacióncon Ghana en la publicación de los Estados UnidosTreaties in Force, tres se habían aplicado con anterio-ridad a la Costa de Oro únicamente, uno a la Costade Oro y a Ashanti únicamente y solamente cinco atodas las regiones de Ghana.

9) Después de la independencia, Ghana notificó susucesión en una serie de tratados multilaterales de losque es depositario el Secretario General, algunos de loscuales eran tratados que con anterioridad sólo se apli-caban a una parte de lo que actualmente constituye suterritorio. No hay ninguna indicación en la prácticadel Secretario General de que las notificaciones de suce-sión de Ghana se limiten a determinadas regiones delEstado ; del mismo modo tampoco hay indicaciónalguna en Treaties in Force de los Estados Unidos deque ninguno de los nueve tratados bilaterales del ReinoUnido indicados como vigentes en relación con Ghana

325 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1969, vol. II, págs. 39 y 41, documento A/CN.4/210, párrs. 53y 63, e ibid., 1970, vol. II, pág. 98, document A/CN.4/225,párrs. 114 y 115.

sa* Ibid., 1968, vol. II, pág. 81, documento A/CN.4/200 yAdd.l y 2, párr. 371.

327 Naciones Unidas, Traités multilatéraux... 1971 (op. cit.).

se limiten en su aplicación a determinadas regionesrespecto a las cuales estaban en vigor con anterioridada la independencia. Tampoco la Comisión ha encon-trado práctica alguna en contrario en los estudios de laSecretaría sobre sucesión respecto de los tratados mul-tilaterales o bilaterales ni en Documentation concernantla succession d'Etats32*. En otras palabras, parecehaberse partido de la presunción de que la aceptaciónde sucesión de Ghana se extendía a la totalidad de suterritorio, aunque el tratado hubiese sido aplicable conanterioridad únicamente respecto de alguna parte delnuevo Estado compuesto.10) La República Somalí constituye un Estado unita-rio compuesto del territorio en fideicomiso de Somaliay la Somalia británica. Ambos territorios habían pasadoa ser Estados independientes antes de unirse para for-mar la República Somalí, por lo cual, técnicamente,puede decirse que se trata de un caso de unificaciónde Estados. Sin embargo, su existencia separada comoEstados independientes fue de muy corta duración, yconcebida únicamente como un paso hacia la creaciónde una República unitaria. Por consiguiente, desde elpunto de vista de la sucesión en materia de tratados,el caso tiene cierta semejanza con el de Ghana, si sehace abstracción de la sucesión doble que supuso lacreación de la República Somalí. La actitud general delGobierno somalí parece haber sido la de que los tra-tados, cuando continúan, se aplican únicamente a laszonas en que se aplicaban territorialmente antes de laindependencia.Esto queda confirmado ciertamente por la posiciónadoptada por Somalia en relación con los conveniosde la OIT aplicables anteriormente a cualquiera o aambos de los territorios de que se componía329. Habíados convenciones de esta índole aplicables con anterio-ridad tanto al territorio en fideicomiso como a la Soma-lia británica, y en ambos casos Somalia reconoció queseguían en vigor con respecto a toda la República.Otras siete convenciones se habían aplicado con ante-rioridad al territorio en fideicomiso, pero no a la Soma-lia británica, y otras seis se habían aplicado a la Somaliabritánica pero no al territorio en fideicomiso. Somaliareconoció asimismo que estas convenciones seguían envigor, pero sólo respecto de la parte de su territorioa la que se habían aplicado. Parece que Somalia adoptóla misma actitud respecto de los tratados de extradi-ción ; y que por consiguiente rehusaría la extradiciónde una persona en el territorio en fideicomiso si dichaextradición se solicitase en virtud de un anterior tratadobritánico de extradición aplicable a la Somalia britá-nica.11) En general, Somalia ha sido muy parca en sureconocimiento de la sucesión en materia de tratados,como puede verse por la gran escasez de referenciasa Somalia en los estudios de la Secretaría. Ello serefleja también en el hecho de que Somalia no ha reco-nocido su sucesión en ninguno de los tratados multila-

328 Naciones Unidas, Documentation concernant la succes-sion d'Etats (op. cit.).



terales de que es depositario el Secretario General 33°.En cuanto a esos tratados, es interesante la actitudadoptada en 1961 por el Secretario General en su cartade encuesta a Somalia. En ella enumeraba nueve tra-tados multilaterales aplicables anteriormente tanto alterritorio en fideicomiso como a la Somalia británica,y manifestaba que en cuanto Somalia hubiese notifi-cado que se reconocía obligada por dichos tratados,sería considerada como parte en ellos en su propio nom-bre a partir de la fecha de la independencia. Y añadía :

El mismo procedimiento podría aplicarse respecto a losinstrumentos cuya aplicación fue extendida sólo al que fueTerritorio en fideicomiso de Somalia por el Gobierno de Italiao únicamente a la que fue la Somalia Británica por el Gobiernodel Reino Unido, siempre que su Gobierno considere que esosinstrumentos se aplican actualmente en todo el territorio de laRepública Somali * 331.

Este pasaje parece negar a Somalia la posibilidad denotificar su sucesión en tales tratados sólo respecto delterritorio al que eran aplicables con anterioridad. Ental caso, cabe dudar si, en vista de la práctica ulterior,refleja aún la actitud del Secretario General en cuantoa la posibilidad de una sucesión limitada al respectivoterritorio en que el tratado era aplicable con anterio-ridad.12) La práctica resumida en los párrafos anterioresindica que los casos de formación de un Estado condos o más territorios quedan incluidos en las normasde la parte III (Estados de reciente independencia)del presente proyecto de artículos y que la única cues-tión especial que originan es la del alcance territorialque deba atribuirse a un tratado que en la fecha dela sucesión no estuviese en vigor en todos los territoriosque formen el Estado de reciente independencia, cuandoéste reconozca que dicho tratado sigue en vigor.13) Como se desprende de la práctica indicada, lacuestión del alcance territorial se ha tratado de un modoen unos casos y de modo diferente en otros. Sin em-bargo, una vez aceptado que en los Estados de recienteindependencia la sucesión es una cuestión de consenti-miento, las diferencias en la práctica pueden conciliarsesobre la base de que únicamente reflejan diferenciasde intención (en el consentimiento) de los Estados inte-resados. De lo que se trata es, pues, de saber si en elcaso de un Estado de reciente independencia formadode dos o más territorios debe presumirse que un tratadose aplica a la totalidad de ese territorio a menos queparezca ser otra su intención, o si debe presumirse queese tratado se aplica únicamente al territorio o a losterritorios integrantes en los cuales estaba anteriormenteen vigor, amenos que se infiera la intención de apli-carlo a la totalidad del territorio del Estado de recienteindependencia.14) La Comisión consideró que la primera de esasdos reglas era la más adecuada. Consiguientemente, enla frase introductoria del artículo 25 se dispone quecuando el Estado de reciente independencia se hayaformado de dos o más territorios respecto de los cuales

33° Ibid.331 Ibid., pág. 137, párr. 103.

los tratados que estaban en vigor en la fecha de la suce-sión de Estados no sean idénticos, cualquier tratadoque continúe en vigor de conformidad con las disposi-ciones de los artículos 12 al 21 del presente proyecto,se considerará aplicable respecto de la totalidad delterritorio de ese Estado.15) Al mismo tiempo, la Comisión estimó necesarioexceptuar de la presunción de la «totalidad del terri-torio» los casos mencionados en los apartados a a ddel artículo. La primera excepción se refiere al caseen que se desprenda del tratado o conste de otro modoque la aplicación del tratado a la totalidad del terri-torio sería incompatible con el objeto y el fin del tra-tado, o que la reunión de los territorios tengan porefecto alterar radicalmente las condiciones de aplica-ción del tratado (apartado a). La segunda excepción serefiere a los tratados multilaterales distintos de losrestringidos. En tal caso, el Estado de reciente indepen-dencia puede indicar en su notificación de sucesión quela aplicación del tratado se circunscribe al territoriorespecto del cual se hallaba en vigor el tratado con ante-rioridad a la sucesión (apartado b). Finalmente, paralos tratados multilaterales restringidos y los tratadosbilaterales, puede invalidarse la presunción de la «tota-lidad del territorio» mediante acuerdo entre el Estadosucesor y los otros Estados partes (apartados c y d).

PARTE IV

UNIFICACIÓN, DISOLUCIÓNY SEPARACIÓN DE ESTADOS

Artículo 26.—Unificación de Estados

1. Al unirse dos o más Estados en un Estado,cualquier tratado que en la fecha de la unificación estéen vigor entre uno de esos Estados y otros Estadospartes en él continuará en vigor entre el Estado sucesory esos otros Estados partes, a menos :

a) Que el Estado sucesor y los otros Estados partesacuerden otra cosa ; o

h) Que la aplicación de un tratado determinadodespués de la unificación de los Estados sea incompatiblecon su objeto y su fin o la unificación de los Estadostenga por efecto cambiar radicalmente las condicionesde aplicación del tratado.

2. Cualquier tratado que continúe en vigor de confor-midad con el párrafo 1 sólo tendrá fuerza obligatoria enrelación con la parte del territorio del Estado sucesorrespecto de la cual esté en vigor el tratado en la fechade la unificación de los Estados, a menos :

a) Que el Estado sucesor notifique a las partes o aldepositario de un tratado multilateral que el tratado hade considerarse que tiene fuerza obligatoria en relacióncon la totalidad de su territorio ;

b) Que, en el caso de un tratado multilateral com-prendido en el párrafo 3 del artículo 12, el Estadosucesor y todas las otras partes acuerden otra cosa ; o

c) Que, en el caso de un tratado bilateral, el Estadosucesor y el otro Estado parte acuerden otra cosa.


3. Los párrafos 1 y 2 se aplicarán cuando un Estadosucesor se una a otro Estado.

Comentario

1) Este artículo se refiere al caso de la sucesión deEstados que resulta de la unificación en un Estado dedos o más Estados que tenían personalidad internacio-nal propia en la fecha de la sucesión. El caso de laformación de un Estado como resultado de la fusiónde dos o más territorios que no eran ya Estados en lafecha de la sucesión cae dentro del ámbito de las normasque rigen los Estados de reciente independencia y, porconsiguiente, se ha tratado por separado en la parte III,artículo 25. El traspaso de un simple territorio a unEstado existente se rige también por una disposiciónanterior del presente proyecto de artículos, a saber, lanorma de la movilidad del ámbito territorial del tra-tado, expuesta en el artículo 10.2) La sucesión de Estados prevista en el presenteartículo supone pues la desaparición de dos o más Esta-dos soberanos y, mediante su unificación, la creaciónde un nuevo Estado. No importa cuál sea la formaparticular de organización constitucional interna queadopte el Estado sucesor. La unificación puede darlugar a un Estado enteramente unitario, a una federa-ción o a cualquier otro tipo de organización constitu-cional. En otras palabras, el grado de identidad dis-tinta que conserve el Estado original después de suunificación, con arreglo a la constitución del Estadosucesor, nada tiene que ver con la aplicación de lasdisposiciones del artículo.3) Toda vez que el artículo se refiere únicamente ala unificación en un Estado de dos o más Estados, que-dan totalmente excluidas del ámbito del mismo lasasociaciones de Estados que tienen carácter de organi-zaciones intergubernamentales, como por ejemplo lasNaciones Unidas, los organismos especializados, laOEA, el Consejo de Europa, el CAEM, etc. ; tambiénquedan excluidas ciertas uniones híbridas que puedenen apariencia tener cierta analogía con una unificaciónde Estados pero que no dan lugar a un nuevo Estadoy que, por consiguiente, no constituyen una sucesiónde Estados.4) Uno de esos casos híbridos es la CEE, sobre cuyocarácter jurídico preciso difieren las opiniones. De mo-mento basta decir que, desde el punto de vista de lasucesión en materia de tratados, la CEE pertenece a lacategoría de organizaciones intergubernamentales. Así,por ejemplo, el artículo 234 del Tratado de Roma332

regula inequívocamente la cuestión de los tratados cele-brados por los Estados miembros de la Comunidadantes de constituirse ésta desde el punto de vista delas normas que rigen la aplicación de tratados sucesivosconcernientes a la misma materia (artículo 30 de laConvención de Viena sobre el derecho de los tratados).

En otras palabras, el Tratado de Roma regula los tra-tados concertados con anterioridad al establecimientode la Comunidad en el contexto de la compatibilidadde las obligaciones convencionales, y no de la sucesiónni de la movilidad del ámbito territorial de los tratados.Lo mismo cabe decir de los instrumentos por los que seconstituyeron las otras dos comunidades europeas333.Además, el artículo 4 del Tratado de adhesión de 22 deenero de 1972 m, que establece las condiciones bajo lasque otros cuatro Estados pueden ingresar en la CEEy la Euratom, hace referencia a los tratados celebradospor los Estados candidatos con anterioridad a su adhe-sión sobre la base de la compatibilidad de las obliga-ciones convencionales, exigiéndoles que ajusten susobligaciones convencionales existentes a las obligacio-nes originadas por su adhesión a las Comunidades.Análogamente, el Tratado de adhesión estipula expre-samente que los nuevos Estados miembros quedaránobligados por las diversas categorías de tratados concer-tados con anterioridad a su adhesión por las comuni-dades o por sus miembros primitivos, y tampoco sefunda en la aplicación de ningún principio de sucesiónni de movilidad del ámbito territorial de los tratados.

5) Se han creado otras muchas uniones económicasde diversas formas y dotadas de mecanismos «comu-nitarios» de distintos grados ; por ejemplo, la AELI,la ALACC y otras zonas de libre comercio, y el Bene-lux. En general, los instrumentos constitutivos de esasuniones económicas muestran sin lugar a dudas que tie-nen el carácter fundamental de organizaciones intergu-bernamentales. En el caso de la Unión EconómicaBelgo-Luxemburguesa, aunque Bélgica puede estarfacultada expresamente para celebrar tratados en nom-bre de la Unión, la relación entre ambos países dentrode la Unión parece mantenerse definitivamente en elplano internacional. En la práctica, todas esas unioneseconómicas, incluida la Unión Aduanera entre Liech-tenstein y Suiza, tan estrechamente integrada, se hanconsiderado como uniones internacionales, y no en elsentido de que entrañan la creación de un nuevo Estado.6) Al analizar el efecto de una unificación de Estadossobre los tratados, la doctrina tiende a hacer una dis-tinción entre los casos en que el Estado sucesor adoptauna forma federal y los casos en que adopta otra formaconstitucional de gobierno, pero se inclina también aconcluir que la distinción no tiene gran importancia.Entre los ejemplos históricos que se mencionan más amenudo figuran la formación de los Estados Unidos

332 Tratado que instituye la Comunidad Económica Europea.Véase Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 294, pág. 17(texto en francés ; para una versión española, véase Servicio deEstudios del Banco Urquijo, El Mercado Común Europeo,Estudio y textos, 2.' éd., Madrid, 1958, págs. 167 y ss.).

333 Tratado que instituye la Comunidad Europea del Carbóny del Acero, artículo 17 de la Convención sobre disposicionestransitorias (Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 261,págs. 296 y 298), y Tratado que instituye la ComunidadEuropea de la Energía Atómica, artículos 105 y 106 (ibid.,vol. 294, págs. 312 y 313).

334 Traité relatif à l'adhésion à la Communauté économiqueeuropéenne et à la Communauté européenne de l'énergie ato-mique du Royaume de Danemark, de l'Irlande, du Royaumede Norvège et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlandedu Nord : Acte relatif aux conditions d'adhésion et aux adap-tations des traités, artículo 4. Véase Journal officiel des Com-munautés européennes, édition spéciale, Luxemburgo, 27 demarzo de 1972, año 15.°, N.° L.73, págs. 14 y 15.


de América, Suiza, la Federación alemana de 1871, lafundación de la República Mayor de Centro Américaen 1895, y las anteriores uniones de Noruega y Sueciay de Dinamarca e Islandia. Los principales precedentesmodernos son la unificación de Egipto y Siria en 1958y la de Tanganyika y Zanzibar en 1964.7) Se han propuesto diversas interpretaciones de losefectos de la formación de la Federación alemana de1871 sobre los tratados preexistentes pero parece pre-valecer la opinión de que los tratados de los distintosEstados alemanes siguieron obligando al Estado federalcomo sucesor de los Estados constitutivos dentro desus respectivos límites regionales o a los distintos Esta-dos por conducto del Estado federal hasta que se dieronpor terminados por un ejercicio incompatible del poderlegislativo federal. Es verdad que se consideró que cier-tos tratados de los distintos Estados se podían aplicaral conjunto de la federación, pero parece que estos casossólo hayan afectado a determinadas categorías de tra-tados y que, en general, la continuidad de los tratadosde los Estados se confinó a sus respectivos límitesregionales. En virtud de la Constitución federal, losdistintos Estados conservaron su competencia para dic-tar leyes y para concertar tratados, excepto en la me-dida en que el Gobierno federal podía ejercer un podersupremo en la misma esfera.8) La Constitución federal de Suiza de 1848 confirióal Gobierno federal la competencia para concertar yejecutar tratados. Al mismo tiempo, dejó en manos delos cantones la facultad simultánea, aunque subordi-nada, de celebrar con Estados extranjeros tratados rela-tivos a «l'économie publique, les rapports de voisinageet de police» 335. Parece claro que los tratados celebra-dos por los distintos cantones con anterioridad a lafederación se entendía que seguían en vigor dentro desus respectivos límites regionales después de constituidala federación. Al mismo tiempo, el principio de la conti-nuidad no parece haberse limitado a los convenioscomprendidos dentro de la competencia de concertartratados que poseían todavía los cantones después dela federación. Parece asimismo que, según el derechosuizo, los tratados celebrados anteriormente por loscantones no se consideran abrogados por el solo hechode su incompatibilidad con una ley federal ulterior,sino que se les pone fin únicamente mediante el ejerci-cio ulterior de las atribuciones federales de concertartratados.9) Otro precedente lo ofrece la fundación de la Repú-blica Mayor de Centro América en 1895, aunque estafederación fue de duración muy breve. En aquella oca-sión El Salvador, Nicaragua y Honduras firmaron unTratado del Federación por el que se constituía la Repú-blica Mayor de Centro América, y en 1897 esta últimacelebró otro Tratado de Federación con Costa Rica yGuatemala, por el que se hizo extensiva la federacióna estas dos Repúblicas. El segundo Tratado, al igualque el primero, concedía a la federación la facultadde celebrar tratados, pero también disponía expresa-mente que «Los Tratados anteriores, celebrados entre

los Estados, quedarán vigentes en lo que no se oponganal presente Pacto»33é.10) Quizás se pueda considerar como un precedenteanálogo la notificación que efectuó la Unión Soviéticael 23 de julio de 1923 acerca de los tratados existentesde las Repúblicas de Rusia, Rusia Blanca, Ucrania yTranscaucasia. La notificación decía que

La Comisaría Popular de Relaciones Exteriores de la URSSestá encargada de ejecutar en nombre de la Unión todas lasrelaciones internacionales de esta última, incluso la ejecuciónde todos los tratados y convenciones celebrados con Estadosextranjeros por las Repúblicas antes mencionadas, los cualespermanecerán en vigor en los territorios de las Repúblicasrespectivas.

11) En el presente contexto también se debe estudiarla admisión de Tejas, a la sazón un Estado indepen-diente, en los Estados Unidos de América, en 1845.Según la Constitución de los Estados Unidos, el Go-bierno federal tiene la facultad exclusiva de concertartratados, y a los distintos Estados se les prohibe expre-samente que celebren tratados. Sólo pueden concertaracuerdos con Potencias extranjeras con el consenti-miento del Congreso, lo cual se ha entendido siempreen el sentido de que no pueden hacerlo en nombre pro-pio. Los Estados Unidos adoptaron la posición de quelos tratados celebrados por Tejas antes de su ingreso enla federación habían caducado y que Tejas quedabadentro del régimen de tratados de los Estados Unidos ;en otras palabras, había que aplicar en este caso elprincipio de la movilidad del ámbito territorial de lostratados. Al principio, Francia y Gran Bretaña opusie-ron reparos, objetando esta última que Tejas, al ingre-sar voluntariamente en la federación de los EstadosUnidos, no podía liberarse de sus propios tratados exis-tentes. Posteriormente, en 1857, Gran Bretaña aceptóla tesis de los Estados Unidos de que los tratados cele-brados por Tejas antes de su ingreso en la federaciónhabían caducado. Sin embargo, el razonameinto de losasesores jurídicos del Gobierno británico parece habersido ligeramente diferente del que sostuvo el Gobiernode los Estados Unidos.

12) En cuanto al Estado sucesor no federal, se pue-den omitir las «uniones personales» ya que no planteanningún problema de sucesión. Tales uniones sólo entra-ñan la posesión, a veces casi accidental, por dos Esta-dos de la misma persona como jefe de Estado (porejemplo, Gran Bretaña y Hannover entre 1714 y 1837),y no afectan en modo alguno las relaciones convencio-nales de esos Estados con otros Estados. En todo caso,parecen estar anticuadas. En cambio, las llamadas«uniones reales» entrañan la creación de un Estadosucesor compuesto. Tal Estado existe cuando dos o másEstados dotados cada uno de ellos de personalidadinternacional propia, se unen bajo una constitucióncomún, con un jefe de Estado común y con un órganocomún competente para representarlos en sus relacio-

335 C. Hilty, Les constitutions fédérales de la Confédérationsuisse, Neuchâtel, Attinger 1891, pág. 439.

336 J.M. Bonilla, éd., Derecho de Gentes Positivo Nicara-güense, tomo II, Pactos internacionales panamericanos, Mana-gua, Tipografía y Encuademación Nacional, 1922, págs. 212y 213).


nes con otros Estados. Una unión puede tener otrosórganos comunes sin perder su carácter de unión «real»en vez de federal ; pero el aspecto fundamental de lacuestión que ahora interesa consiste en la identidaddistinta de los diferentes Estados y en los órganoscomunes competentes para representarlos internacio-nalmente, por los menos en algunas esferas. Entre loscasos más antiguos de uniones reales que se suelen men-cionar figuran la unión de Noruega y Suecia bajo laCorona sueca de 1814 a 1905 y la unión de Dinamarcae Islandia bajo la Corona danesa de 1918 à 1944. Sinembargo, en cada uno de estos casos, uno de los dosEstados integrantes de la unión (Noruega e Islandia,respectivamente) no había sido Estado independientecon anterioridad a la unión, y estos precedentes sólose citan en relación con la disolución de uniones337.Vienen más al caso los precedentes modernos de launión de Egipto y Siria en 1958 y de Tanganyika yZanzíbar en 1964.13) Egipto y Siria, que eran Estados independientesy Miembros de las Naciones Unidas, proclamaron en1958 que pasaban a constituir un Estado que se llamaría«República Arabe Unida», cuya autoridad ejecutivaquedaría investida en un jefe de Estado y cuya autoridadlegislativa correspondería a una cámara legislativa. Elartículo 58 de la Constitución provisional338 tambiéndisponía que la República constaría de dos regiones,Egipto y Siria, en cada una de las cuales habría unconsejo ejecutivo competente para examinar y estudiarlos asuntos relativos a la ejecución de la política generalde la región. Pero, según la Constitución de la Repú-blica, el poder legislativo y la facultad de concertartratados (artículo 56) se confiaban a los órganos cen-trales del Estado unido, sin que se mencionase que lasregiones conservarían ningún poder legislativo propioo ninguna facultad de concertar tratados. Así pues, aprimera vista, la Proclamación y la Constitución Provi-sional disponían que la RAU sería un nuevo Estadounitario, y no una «unión», real o federal. Sin embargo,en la práctica se reconoció en general que Egipto y Siriaconservaban hasta cierto punto su identidad propiacomo componentes distintos de la RAU.14) Este punto de vista era respaldado, sin duda,por las disposiciones del artículo 69 de la ConstituciónProvisional, en virtud del cual continuaban en vigortodos los tratados concertados por Egipto o por Siriacon anterioridad a la unión, dentro de los límites de laregión particular respecto de la cual cada tratadohubiera sido celebrado. No obstante, con relación aterceros Estados, esa disposición tenía el carácter deuna declaración unilateral que, como tal, carecía defuerza obligatoria para ellos.15) En cuanto a los tratados multilaterales, el Ministrode Relaciones Exteriores de la RAU envió una comu-nicación al Secretario General de las Naciones Unidasen los siguientes términos :

Conviene observar que el Gobierno de la República ArabeUnida declara que, a partir de este momento, la Unión consti-tuye un solo Miembro de las Naciones Unidas, obligado porlas disposiciones de la Carta, y que todos los tratados yacuerdos concertados por Egipto o Siria con otros paísesseguirán vigentes dentro de los límites regionales previstos alfirmarlos y de conformidad con los principios del derechointernacionalM'.

Como consecuencia de esta comunicación y mientrasduró la Unión, el Secretario General hizo figurar a laRAU como parte en todos los tratados en que parti-cipaban Egipto o Siria antes de constituirse la Unión,y bajo el nombre de la República Arabe Unida indicabasi Egipto, Siria o ambos, habían tomando alguna medidarespecto del tratado corespondiente 34°. En cuanto a laforma en que se trató el caso de la RAU en lo querespecta a su calidad de Miembro de las NacionesUnidas341, en la notificación dirigida por la RAU alSecretario General le había pedido que comunicara lainformación relativa a la constitución de la RepúblicaUnida a todos los Estados Miembros y órganos princi-pales de las Naciones Unidas y a todos los órganossubsidiarios, en particular a aquellos en los que Egipto,Siria, o ambos países habían estado representados. ElSecretario General, en su calidad de tal, aceptó lascredenciales expedidas por el Ministro de RelacionesExteriores de la RAU para su Representante Perma-nente, e informó a los Estados Miembros y a todos losórganos principales y subsidiarios de su acto en lossiguientes términos :

Al aceptar estas credenciales, el Secretario General ha seña-lado que era un acto que estaba comprendido en los límitesde sus atribuciones, sin perjuicio y a reserva de las decisionesque otros órganos de las Naciones Unidas puedan adoptarsobre la base de la notificación de la constitución de la Repú-blica Arabe Unida y de la nota del 1.° de marzo de 1958342.[La nota del Ministro de Relaciones Exteriores en la que infor-maba al Secretario General de la formación de la RepúblicaUnida.]

El resultado final fue que los representantes de la RAU«sin que hubiera objeción alguna, ocuparon sus sitiosen todos los órganos de las Naciones Unidas en los queEgipto y Siria, o uno de ellos, habían sido miembros» ;y esto ocurrió, sin que hubiera «admisión» de la RAUcomo Estado Miembro 343. Parece, pues, que el SecretarioGeneral y los otros órganos de las Naciones Unidasactuaron fundándose en que la RAU unía las persona-lidades internacionales de Egipto y Siria y era unacontinuación de las mismas. Los organismos especia-lizados, mutatis mutandis, trataron de un modo análogoel caso de la República Árabe Unida. En el caso de laUIT, parece que la RAU fue considerada parte en elConvenio constitutivo, con sujeción a distintas reservasrespecto de Egipto y Siria que correspondían a las que

337 Otro caso que se cita algunas veces es el de la unión deAustria y Hungría en la Monarquía Dual, pero sólo en lo querespecta al efecto de la disolución de una unión en los tratados.

338 P a r a el texto de la Constitución Provisional de la Repú-blica Arabe Unida, véase The International and ComparativeLaw Quarterly, Londres, 1959, vol. 8, págs. 374 a 380.


34° Ibid.341 Ibid., págs. 120 y 121, documento A/CN.4/149 y Add.l,

párrs. 17 a 21.342 Ibid., párr. 19.343 Ibid., párr. 20.


previamente contenían las ratificaciones hechas por esosdos Estados344.16) La práctica relativa a los tratados bilateralessiguió una orientación similar, de acuerdo con los prin-cipios expuestos en el artículo 69 de la ConstituciónProvisional ; es decir, se consideraba que los tratadosbilaterales de Egipto y Siria anteriores a la unión seguíanvigente dentro de los límites regionales respecto delos cuales habían sido inicialmente celebrados. La prác-tica examinada indica que así sucedió en el caso detratados de extradición, tratados comerciales y acuerdosde transporte aéreo concertados por Egipto y Siria345.El mismo criterio acerca de la situación de los tratadosconcertados por Egipto y Siria con anterioridad a launión se reflejó en las listas de tratados en vigor publi-cados por otros Estados. Los Estados Unidos de Amé-rica por ejemplo, enumeraron para la República ArabeUnida 21 tratados bilaterales anteriores a la unión con-certados con Egipto y seis con Siria.17) La unificación de Tanganyika y Zanzíbar en laRepública Unida de Tanzania en 1964 fue tambiénuna unión de Estados independientes en virtud deinstrumentos constitutivos que establecían un jefe deEstado común y un órgano común responsable de lasrelaciones exteriores y, por consiguiente, de las rela-ciones convencionales de la República Unida346. Losinstrumentos constitutivos establecían en efecto unParlamento y un poder ejecutivo de la unión a los quese les reservaban diversas cuestiones. A diferencia de laConstitución Provisional de la RAU, también establecíapara Zanzíbar un poder legislativo y un poder ejecutivoseparados, que eran competentes en todas las cuestionesinternas que no estuvieran reservadas a los órganoscentrales de la República Unida. Pero las circunstanciasparticulares en las que la República Unida se formóhacen que no resulte fácil utilizar este caso como unprecedente del que se puedan deducir los principiosque rigen el efecto que tiene en los tratados la unifica-ción de dos o más Estados en un solo Estado.18) Si bien Tanganyika y Zanzíbar eran ambos Esta-dos independientes en 1964, cuando se unieron paraformar la República de Tanzania, su independencia erade fecha muy reciente. Tanganyika, que había sido unterritorio en fideicomiso, había logrado la independenciaen 1961 ; Zanzíbar, que anteriormente era un protecto-rado colonial, había logrado la independencia y adqui-rido la calidad de Miembro de las Naciones Unidassólo a fines de 1963. Por consiguiente, la formaciónde Tanzania se produjo en dos fases, en secuencia muyrápida : a) el logro de la independencia de cada unode los dos territorios, y b) la unificación de los dos,

344 Ibid., 1970, vol. II, págs. 96 y 97, documento A/CN.4/225,párr. 108.

345 Ibid., págs. 139, 136 y 137, documento A/CN.4/229,párrs. 147, 130 y 131. Véase también ibid., 1971, vol. H(segunda parte), págs. 148 a 153 y 155, documento A/CN.4/243,párrs. 152 a 175 y 190 ; págs. 187 a 189, 191 y 192, docu-mento A/CN.4/243/Add.l, párrs. 149 a 166 y 181.

346 Véase «Treaties and succession of States and governmentsin Tanzania», en Nigerian Institute for International Affairs,African Conference on International Law and African Pro-blems : Proceedings, Carnegie Endowment for InternationalPeace, 1967, párrs. 26 a 28.

ya Estados independientes, en la República de Tanzania.Tanganyika, al comenzar su vida como un nuevo Estado,hizo la declaración Nyerere en la que comunicó, enefecto, que consideraría que los tratados anteriores ala independencia sólo continuaban en vigor de un modoprovisional durante determinado período, en espera deuna decisión acerca de su continuación, terminacióno nueva negociación347. Se reconoció en la declaraciónla posibilidad de que algunos tratados pudieran conti-nuar en vigor «en virtud de las normas del derechoconsuetudinario», con lo que quería referirse sin dudaa los tratados de fronteras u otros tratados localizados.Por lo demás, Tanganyika se consideraba perfectamentelibre de aceptar o rechazar los tratados anteriores a laindependencia. La consecuencia fue que, cuando nomucho después Tanganyika se unió con Zanzíbar, buennúmero de tratados anteriores a la unión aplicablesrespecto de su territorio, habían terminado o sólo sehallaban en vigor de un modo provisional. Excepto enel caso de posibles «tratados localizados», sólo estabaobligada por los tratados respecto de los cuales habíanadoptado medidas para que continuaran en vigor. Porlo que respecta a Zanzíbar, parece indudable que,independientemente de la cuestión de los tratados loca-lizados, no estaba obligado a considerar en vigor ningúntratado anterior a la independencia en el momentoen que se unió Tanganyika para formar la Repúblicade Tanzania.19) En una nota de 6 de mayo de 1964, dirigida alSecretario General, la nueva República Unida le infor-maba de la unión de los dos países en un Estadosoberano con el nombre de la República Unida deTanganyika y Zanzíbar (la adopción subsiguiente delnombre de Tanzania se notificó el 2 de noviembre de1964)348. También se pedía al Secretario General :

[...] que tome nota de que la República Unida de Tanganyikay Zanzibar declara que es ahora un solo Miembro de lasNaciones Unidas obligado por la Carta, y que todos lostratados y acuerdos internacionales en vigor celebrados por laRepública de Tanganyika o la República Popular de Zanzíbarcon otros Estados u organizaciones internacionales seguiránvigentes en la medida en que su aplicación sea compatiblecon el régimen constitucional establecido por los Artículos de laUnión, dentro de los límites regionales prescritos en su con-certación y de acuerdo con los principios del derecho inter-nacional 349.

Esta declaración, excepto la reserva «en la medidaen que su cumplimiento sea compatible con el régimenconstitucional establecida por los Artículos de laUnión», sigue la misma orientación que la de la Repú-blica Arabe Unida. Además, la posición adoptada porel Secretario General para comunicar la declaración aotros órganos de las Naciones Unidas y a los organismosespecializados fue casi idéntica a la adoptada en el casode la RAU, y los organismos especializados parecenhaber seguido el precedente de la RAU al ocuparse dela fusión de Tankanyika y de Zanzíbar en la República

347 Véase supra, párr. 2 del comentario al artículo 8.348 Naciones Unidas, Traités multilatéraux... 1971 (op. cit.),

pág. 7, nota 8.w Ibid.


Unida de Tanzania. En todo caso, se consideró queel Estado unido resultante continuaba simplementeteniendo la condición de miembro de Tanganyika (ytambién de Zanzíbar en los casos en que este últimohabía adquirido la calidad de miembro antes de launión), sin que fuera necesario seguir el procedimientopertinente de admisión.20) En cuanto a los tratados multilaterales, Tanzaniaconfirmó al Secretario General que la República Unidacontinuaría estando vinculada por los que habían sidodepositados en poder del Secretario General y habíansido firmados o ratificados o habían sido objeto deadhesión en nombre de Tanganyika. Indudablemente, lacomunicación de la República Unida se expresaba enesos términos por la sencilla razón de que ningunode tales tratados había sido firmado o ratificado nihabía sido objeto de adhesión en nombre de Zanzíbardurante el brevísimo período de existencia de este últimocomo Estado independiente antes de que se concertasela unión. Teniendo en cuenta esa comunicación, elSecretario General incluyó a la República Unida comoparte en varios tratados multilaterales basándose enun acto de aceptación, ratificación o adhesión de Tan-ganyika efectuado con anterioridad a la unión. Además,señaló la fecha del acto de aceptación, ratificación oadhesión de Tanganyika como fecha en que comenzabala participación de la República Unida en tales trata-dos 350. Sólo se mencionaba a Zanzíbar, en los casosde la Carta de las Naciones Unidas y de la Constituciónde la OMS, en las que Zanzíbar había pasado a serparte por admisión antes de que se concertase la unión,y en esos casos el Secretario General dio también losnombres de Tanganyika y Zanzíbar junto al de Tanza-nia, así como las distintas fechas de sus admisionesrespectivas en las Naciones Unidas351. En los demáscasos, la nota correspondiente a Tanzania no conteníaindicación alguna de que la participación de dicho paísen el tratado hubiera de considerarse restringida a loslímites regionales de Tanganyika.21) Tanganyika, después de alcanzar la independencia,notificó su sucesión en los cuatro Convenios humani-tarios de Ginebra de 1949, por lo que era parte enellos cuando se formó la República Unida de Tanza-nia352. En cambio, Zanzíbar no había tomado ningunadisposición con respecto a esos tratados antes de launión. Tanzania figura actualmente como parte, peroparece que aún no se ha resuelto la cuestión de si la

350 p o r ejemplo, la Convención de 1946 sobre prerrogativase inmunidades de las Naciones Unidas, la Convención de1947 sobre prerrogativas e inmunidades de los organismosespecializados, la Convención de Viena sobre relaciones diplo-máticas y sus Protocolos Facultativos, los Convenios de Parísde 1904 y 1910 para la represión de la trata de blancas, modi-ficados por los Protocolos firmados en Nueva York en 1949,los Convenios para la represión de la circulación y el tráficode publicaciones obscenas, el Acuerdo de 1963 por el que seestableció el Banco Africano de Desarrollo, etc. [VéaseNaciones Unidas, Traités multilatéraux... 1971 (op. cit.),págs. 34, 43, 49, 54, 56, 164, 167, 175, 180 y 205].

351 Ibid., págs. 7 y 185.352 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,

1968, vol. II, pág. 39, documento A/CN.4/200 y Add. 1 y 2,párr. 171.

participación de Tanzania abarca a Zanzíbar ademásde Tanganyika353. Análogamente, la República de Tan-ganyika, pero no Zanzíbar, había adquirido la calidadde parte en el Convenio de París para la protección dela propiedad industrial (versión de Lisboa) antes deque se formase la República Unida. Después de la for-mación de la unión, la Oficina incluyó a Tanzania entrelos países que se habían adherido al Convenio de Paríssobre la base de la versión de Lisboa, pero también eneste caso se declaró que quedaba sin resolver la cuestiónde la aplicación del Convenio a Zanzíbar354. La situa-ción existente en el momento de la unión era distintaen el caso del GATT, por cuanto Zanzíbar, aunqueno había adoptado disposiciones para llegar a ser parteantes de que se constituyese el Estado unido, era yamiembro asociado del GATT antes de alcanzar la inde-pendencia. Por lo demás la situación era similar, ya queTanganyika había notificado al Secretario General susucesión no sólo en el GATT sino también en 42 ins-trumentos internacionales relacionados con el GATT.Después de la unificación, la República Unida de Tan-zania comunicó al GATT que asumía la responsabilidadde las relaciones comerciales exteriores tanto de Tan-ganyika como de Zanzíbar, y la República Unida pasóa ser considerada como una sola Parte Contratante enel GATT355. En el caso de la FAO, antes de concertarsela unión, Tanganyika también había tomado medidaspara ser admitida como miembro, cosa que no habíahecho Zanzíbar, ex miembro asociado. Al notificárselela unificación de los dos países en un solo Estado,la Conferencia de la FAO reconoció formalmente quela República Unida de Tanzania «sustituía al antiguoEstado miembro Tanganyika, y al antiguo miembroasociado Zanzíbar». Al mismo tiempo, la FAO consi-dera que la República Unida es miembro desde la fechaen que pasó a serlo Tanganyika, y al parecer se entiendeque Zanzíbar tuvo la condición de Estado no miembrodurante el breve intervalo transcurrido entre la conse-cución de su independencia y la formación de la Repú-blica Unida de Tanzania356. En la UIT parece habersedeterminado de forma análoga los efectos de la creacióndel Estado unido357.22) Conforme a la declaración Nyerere, en el casode Tanganyika los tratados bilaterales, prescindiendode los tratados localizados, tenían que terminar dosaños después de la independencia, es decir, el 8 dediciembre de 1963, y algunos meses antes de la forma-ción de Tanzania. Por consiguiente, en la fecha en quese realizó la unión la gran mayoría de los tratados bila-terales aplicables a Tanganyika antes de su indepen-dencia había expirado. Sin embargo, algunos tratadosanteriores a la independencia habían continuado en

353 Vé a s e Estados Unidos de América, Department of State,Treaties in Force... 1971 (op. cit.), pág. 364, nota 3.

354 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1968, vol. II, pág. 57, documento A/CN.4/200 y Add.l y 2,párr. 258 y nota 466.

355 Ibid., págs. 81 y 82, párrs. 373 y 382.356 Ibid., 1969, vol. II, págs 39 y 42, documento A/CN.4/210,

párrs. 52 y 70.357 Ibid., 1970, vol. II, págs. 97 y 98, documento A/CN.4/225,

párrs. 111 y 112.


vigor, por mutuo acuerdo, antes de que se celebrase launión. Así ocurrió, por ejemplo, en el caso de variostratados comerciales, acuerdos sobre procedimientosjudiciales y tratados consulares cuyo mantenimientoen vigor se había acordado en notas canjeadas con losEstados interesados. En otros casos las negociacionesiniciadas por Tanganyika, antes de la fecha de la unifi-cación, para mantener en vigor tratados concertadosantes de la independencia fueron concluidas por Tanza-nia después de esa fecha. Además, Tanganyika habíacelebrado cierto número de nuevos tratados entre lafecha de su independencia y la de la formación de laRepública Unida. En el caso de los acuerdos sobresupresión de visados, de los tratados comerciales y de losacuerdos sobre extradición y procedimientos judiciales,parece que antes de la unificación Zanzíbar había indi-cado su deseo de poner término a los tratados anterioresa la independencia o no había indicado su deseo demantener ninguno de ellos en vigor. En cuanto a lostratados consulares, siete de los cuales habían sidoaplicables a Zanzíbar antes de su independencia, pareceque los cónsules continuaron desempeñando su cargohasta la fecha de la unificación por lo que cabe decirque hasta ese punto los tratados continuaron en vigor,al menos provisionalmente.

23) Después de constituirse la República Unida,parece que se entendió que los nuevos acuerdos sobresupresión de visados concertados por Tanganyika conIsrael y con la República Federal de Alemania conti-nuaban en vigor ipso jure. Además, se consideró queseguían en vigor después de la unificación las dispo-siciones adoptadas por Tanganyika para mantener envigor los acuerdos celebrados con cinco países antesde la independencia. En todos esos casos se aceptóque los tratados, por cuanto habían sido celebradosúnicamente en relación a Tanganyika, continuabanaplicándose solamente con respecto a la región deTanganyika y no eran extensivos a Zanzíbar. En cuantoa los tratados comerciales, los únicos vigentes al concer-tarse la unión eran los tres nuevos tratados celebradospor Tanganyika después de la independencia con Che-coslovaquia, la Unión Soviética y Yugoslavia. Al pare-cer, también se consideró que esos tratados continuabanen vigor ipso jure después de constituirse la RepúblicaUnida, pero solamente con respecto a la región deTanganyika. En el caso de los acuerdos sobre extra-dición, Tanganyika llegó a una inteligencia con algunospaíses para mantener en vigor provisionalmente esosacuerdos. Parece que después de la unificación talesacuerdos continuaron vigentes y, en algunos casos, fue-ron objeto de convenios expresos en virtud de canjesde notas. Parece además que se aceptó que, cuando eltratado había sido aplicable con respecto a Zanzíbarantes de su independencia, debía considerarse que elacuerdo para que siguiera en vigor se refería tanto aZanzíbar como a Tanganyika. Como se trataba de casosde mutuo acuerdo, evidentemente los Estados de que setrataba podían convenir en ello. Cabe añadir que, des-pués de la unificación, los tratados consulares aplicablespreviamente en relación con Tanganyika o con Zanzíbartambién parecen haber continuado en vigor entre laRepública Unida y los demás Estados partes en relación

con la región a la que se aplicaban antes de la creacióndel Estado unido.24) Los elementos distintivos de la unificación deEgipto y Siria y de Tanganyika y Zanzíbar parecen ser :a) el hecho de que antes de cada unificación las dosregiones componentes estaban reconocidas internacio-nalmente como Estados soberanos y plenamente inde-pendientes ; b) el hecho de que en cada caso el procesode la unificación se consideró, no como la creaciónde un Estado soberano totalmente nuevo ni como laincorporación de un Estado en el otro, sino como launificación de dos Estados soberanos ya existentes enuno solo ; y c) el reconocimiento expreso, en cada caso,de que continuaban en vigor los tratados concertadosantes de la unión por ambos Estados componentes enrelación con sus regiones respectivas, y en relaciónsolamente con ellas, a menos que se hubiese acordadootra cosa.25) Hay que subrayar otras dos cuestiones. La primeraes que las disposiciones constitucionales no dejarona los Estados componentes, en ninguno de los doscasos, ninguna facultad de concertar tratados despuésde la formación del Estado unido. De ello se desprendeque el mantenimiento en vigor de los tratados cele-brados antes de la unión dentro de las regiones respecti-vas no guardaba absolutamente ninguna relación con laposesión de facultades de concertar tratados por lasdistintas regiones después de constituirse la unión.La segunda es que Tanzania, en su declaración de 6de mayo de 1964, calificó su posición sobre el manteni-miento en vigor de los tratados preexistentes de Tanga-nyika y Zanzíbar con la siguiente estipulación : «enla medida en que su aplicación sea compatible con elrégimen constitucional establecido por los Artículosde la Unión». Tal estipulación, sin embargo, es compa-tible con la norma de la continuidad ipso jure de lostratados preexistentes únicamente si no hace más queexpresar una limitación de la continuidad ocasionadapor la incompatibilidad objetiva del tratado con launificación de los dos Estados en uno solo, y ésta pareceser la finalidad de tal estipulación en la declaración deTanzania.26) De los precedentes relativos a la unificación deEgipto y Siria y de Tanganyika y Zanzíbar parece, pues,desprenderse una norma según la cual los tratadosconcertados por los distintos Estados constitutivoscontinuarán en vigor ipso jure dentro de sus respectivoslímites regionales y siempre que sean compatibles con lasituación resultante de la creación del Estado unificado.En el caso de estos precedentes se reconoció la conti-nuidad de los tratados, aun cuando la constitución delEstado unificado no asignara a los Estados constitutivosninguna facultad para concertar tratados. En otras pala-bras, el mantenimiento en vigor de los tratados no seconsideraba incompatible con el Estado unido por elsimple hecho de que, de conformidad con la consti-tución, los Estados constitutivos no tuvieran despuésde la fecha de la sucesión ninguna facultad de concertartratados. Los precedentes relativos a los Estados fede-rales son más antiguos y menos uniformes. Sin embargo,considerados en su conjunto, y haciendo abstracciónde discrepancias secundarias, también parece despren-

318 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1972, vol. O

derse de ellos la regla de la permanencia en vigoripso jure de los tratados concertados con anterioridada la federación por los distintos Estados dentro de susrespectivos límites regionales. No se ve exactamentehasta qué punto en estos casos el principio de la conti-nuidad está vinculado a la posesión continua por partede los distintos Estados de cierto grado de competenciapara concertar tratados o de personalidad internacional.Ese elemento estuvo presente en los casos de las fede-raciones alemana y suiza y su ausencia en el caso delos Estados Unidos de América parece haber sido porlo menos uno de los motivos por los que se negó la

. continuidad. Sin embargo, aun en estos casos, en lamedida en que consideraron que se aplicaba el principiode la continuidad, los tratadistas parecen haber estimadoque los tratados continúan en vigor ipso jure, y no envirtud de un acuerdo.27) En vista de la práctica mencionada y de la opiniónde la mayoría de los autores, la Comisión llegó a laconclusión de que debería considerarse que una unifi-cación de Estados entrañaba en principio el manteni-miento en vigor ipso jure de los tratados de esos Estados.La necesidad de preservar la estabilidad de las rela-ciones convencionales apunta también hacia tal solución.Como Estados soberanos, los Estados predecesorestenían una serie de relaciones convencionales con otrosEstados y no debían hallarse en situación de ponerfin discrecionalmente a tales tratados mediante su uni-ficación en un solo Estado. La cuestión es de especialimportancia en la actualidad en vista de la tendencia delos Estados a agruparse en nuevas formas de asociación.28) En consecuencia, la Comisión formuló la reglaincorporada en el artículo 26 sobre la base del principiode la continuidad ipso jure, debidamente calificado porotros elementos que también deben tenerse en cuenta :la compatibilidad de los tratados en vigor antes de launificación de los Estados con la situación resultantede ella y el ámbito territorial de esos tratados conformea sus propias estipulaciones. En el párrafo 1 del artículose dispone por tanto que al unirse dos o más Estadosen un Estado, cualquier tratado que en la fecha de launificación esté en vigor entre uno de esos Estados yotros Estados partes en él continuará en vigor entreel Estado sucesor y esos otros Estados partes, salvolo previsto en los apartados a y b.29) El apartado a del párrafo 1 se limita a destacarla norma de la continuidad ipso jure cuando el Estadosucesor y los otros Estados partes acuerdan otra cosa.El apartado b del párrafo 1 exceptúa de la norma de lacontinuidad ipso jure los casos en que la aplicación deltratado después de la unificación de los Estados seaincompatible con su objeto y su fin o la unificaciónde los Estados tenga por efecto cambiar radicalmentelas condiciones de aplicación del tratado. Con esafórmula, la Comisión procura enunciar un criteriointernacional objetivo de compatibilidad que, de apli-carse de buena fe, constituirá una norma razonable,flexible y práctica. La incompatibilidad con el «objeto»y el «fin» del tratado y el hecho de «cambiar radical-mente las condiciones de aplicación del tratado», uti-lizados en otros contextos en la Convención de Vienasobre el derecho de los tratados, son, a juicio de la

Comisión, el criterio adecuado en el presente caso paratener en cuenta los intereses de todos los Estados yabarcar todas las situaciones posibles y todos los tiposde tratados.30) El párrafo 2 del artículo se refiere al ámbito terri-torial y dispone que cualquier tratado que continúeen vigor de conformidad con el párrafo 1 sólo tendráfuerza obligatoria en relación con la parte del territoriodel Estado sucesor respecto de la cual esté en vigor eltratado en la fecha de la unificación de los Estados. Peroesta norma general que limita el ámbito territorialde los tratados a las partes del territorio respecto delas cuales sean aplicables en la fecha de la sucesiónde Estados admite las tres excepciones enumeradasen los apartados a, b y c del párrafo 2. Con arregloa la excepción del apartado a, el Estado sucesor puedenotificar unilateralmente a las partes o al depositariode un tratado multilateral que el tratado ha de consi-derarse que tiene fuerza obligatoria en relación conla totalidad de su territorio. A la Comisión le parecióque ello se justificaba por la práctica actual y en vistade que favorecía la efectividad de los tratados multi-laterales. Los apartados b y c, relativos a los tratadosmultilaterales restringidos y a los tratados bilateralesprevén que tales tratados también se pueden hacerextensivos a todo el territorio del Estado sucesor cuandoeste Estado y los otros Estados partes lo acuerden.31) En el párrafo 3 se dispone simplemente que lasnormas enunciadas en los párrafos 1 y 2 del artículose aplicarán también cuando un Estado sucesor seuna a otro Estado, es decir, cuando otro Estado seune a los Estados ya unidos en un solo Estado.32) Por último, la Comisión consideró que las normassobre la unificación de Estados debían ser las mismasindependientemente de que la unificación se estableciesemediante tratado o mediante otros instrumentos. Difícil-mente podría justificarse el hecho de que una distinciónformal de esa índole sirviera de base para aplicar nor-mas distintas de sucesión en materia de tratados. En uninstrumento constitutivo que no revista la forma deun tratado se pueden incorporar acuerdos negociadosentre los Estados interesados. Las normas uniformesque se enuncian en el presente artículo están por tantodestinadas a aplicarse por igual a los casos de una uni-ficación de Estados establecida por tratado. En talsentido, tienen precedencia sobre las normas del derechogeneral de los tratados incorporadas en el artículo 30de la Convención de Viena (aplicación de tratadossucesivos concernientes a la misma materia) en lamedida en que éstos serían de otro modo aplicables.

Artículo 27.—Disolución de un Estado

1. Cuando se disuelve un Estado y partes de su terri-torio pasan a ser Estados distintos :

a) Todo tratado celebrado por el Estado predecesorrespecto a la totalidad de su territorio continuará envigor respecto de cada uno de los Estados que resultande la disolución ;

b) Todo tratado celebrado por el Estado predecesorrespecto únicamente a una parte determinada de su terri-


torio que haya pasado a ser un Estado distinto conti-nuará en vigor respecto de este solo Estado ;

c) Todo tratado que tenga fuerza obligatoria para elEstado predecesor en virtud del artículo 26 respecto deuna parte determinada del territorio del Estado prede-cesor que haya pasado a ser un Estado distinto conti-nuará en vigor respecto de este Estado.

2. El párrafo 1 no se aplicará :

a) Si los Estados interesados acuerdan otra cosa alrespecto ; o

b) Si la aplicación de un tratado determinado des-pués de la disolución del Estado predecesor es incom-patible con el objeto y el fin del tratado o la disolucióntiene por efecto cambiar radicalmente las condicionesde aplicación del tratado.

Comentario

1) Este artículo versa sobre cuestiones de sucesiónen materia de tratados cuando se disuelve un Estadoy partes de su territorio se convierten en Estados sepa-rados independientes y el Estado anterior cesa de existir.La situación prevista en el artículo presupone un Estadopredecesor, es decir, el Estado disuelto, y dos o másEstados sucesores, es decir, los nuevos Estados esta-blecidos en partes del antiguo territorio del Estadopredecesor. El artículo regula los efectos de tal sucesiónde Estados sobre los tratados vigentes en la fecha de ladisolución, con respecto al territorio del Estado disuelto.2) Uno de los precedentes más antiguos que se suelenmencionar a este respecto es la disolución de la GranColombia en 1829-1831, que se había formado unosdiez años antes con Nueva Granada, Venezuela y Quito(Ecuador). Durante su existencia, la Gran Colombiahabía concertado algunos tratados con Potencias extran-jeras. Entre ellos figuraban tratados de amistad, nave-gación y comercio concertados con los Estados Unidosde América en 1824 y con Gran Bretaña en 1825.Después de la disolución, parece que los Estados Unidosde América y Nueva Granada consideraron que eltratado de 1824 seguía en vigor entre ambos países.Parece además que Gran Bretaña y Venezuela y GranBretaña y el Ecuador, aunque con algunas vacilacionesGran Bretaña, actuaron en el supuesto de que eltratado de 1825 continuaba en vigor en sus relacionesmutuas. Al dictaminar sobre la situación con respectoa Venezuela, es cierto que los asesores jurídicos britá-nicos parecen haber pensado por un momento que lacontinuación del tratado exigía la confirmación tantode Gran Bretaña como de Venezuela ; pero segúnparece estimaron también que Venezuela podía invo-car la continuación de los derechos emanados deltratado.

3) Otro de los antecedentes más antiguos que suelemencionarse es la disolución de la unión de Noruegay Suecia en 1905. Durante la unión se había reconocidola personalidad internacional distinta de esos Estados,como lo muestra el hecho de que los Estados Unidosde América hubiesen concertado diversos tratados de

extradición por separado con los Gobiernos de Noruegay de Suecia. El Rey de Noruega y Suecia había con-certado, además, algunos tratados en nombre de launión en su conjunto y otros específicamente en nombrede sólo uno de sus elementos constitutivos. Al disol-verse la unión, cada Estado dirigió notificaciones idén-ticas a las Potencias extranjeras, exponiendo sus opi-niones sobre los efectos de la disolución. Dichas noti-ficaciones, análogas a algunas otras más recientes, sir-vieron para informar a otras Potencias de la actitud quelos dos Estados habían adoptado en cuanto a la conti-nuación de los tratados de la unión : los concertadoscon referencia específica a un Estado seguirían en vigorúnicamente entre ese Estado y los otros Estados partes ;los concertados para la unión en su conjunto continua-rían en vigor para cada Estado, pero sólo en relacióncon él.4) Gran Bretaña aceptó la continuación de la vigen-cia de los tratados de la unión respecto de Suecia peroúnicamente hasta tanto se estudiara más a fondo lacuestión, declarando que la disolución de la uniónindudablemente concedía al Gobierno de Su Majestadel derecho a examinar de novo los compromisos con-tractuales en virtud de los cuales Gran Bretaña quedabaobligada con la Doble Monarquía. Por otra parte, tantoFrancia como los Estados Unidos de América parecenhaber compartido el punto de vista de Noruega y Sue-cia de que los tratados de la antigua unión seguíanen vigor a base de lo expuesto en sus notificaciones.5) La extinción del Imperio Austro-Húngaro en 1919parece haber sido un caso de disolución de una uniónpor lo que respecta a Austria y Hungría, y una sepa-ración por lo que respecta a otros territorios del Impe-rio. La disolución de la Doble Monarquía se complicacomo precedente por el hecho de que tuvo lugar des-pués de la guerra de 1914-1918 y porque la cuestiónde la suerte de los tratados de la Doble Monarquía fueregulada por los tratados de paz. Austria, en sus rela-ciones con Estados ajenos a los tratados de paz, parecehaber adoptado una actitud más reservada acerca dela cuestión de su obligación de aceptar la continuaciónde la vigencia de los tratados de la Doble Monarquía.Aunque Austria había aceptado en la práctica la conti-nuación de los tratados de la Doble Monarquía en susrelaciones con algunos países insistió en que era unnuevo Estado, no obligado ipso jure por esos tratados.Hungría, en cambio, parece en general haber aceptadoque se considerase que seguía obligada ipso jure por lostratados de la Doble Monarquía.6) La misma diferencia en las actitudes de Austriay. Hungría se refleja en los estudios de la Secretaríasobre la sucesión de Estados en materia de tratadosbilaterales. Así, en el caso de un tratado de extradición,Hungría informó al Gobierno de Suecia en 1922 enlos siguientes términos :

La Hongrie est, au point de vue du droit constitutionnelhongrois, identique à l'ancien royaume de Hongrie, lequel autemps du dualisme formait auprès de l'Autriche l'autre partiecomposante de l'ancienne monarchie austro-hongroise. Il s'en-suit donc que la dissolution de la monarchie, c'est-à-dire l'ex-tinction de la connexion constitutionnelle entre l'Autriche et laHongrie en elle-même, n'a pas modifié la vigueur des traités


et conventions qui étaient en vigueur dans le royaume deHongrie au temps du dualisme *358.

Austria, por el contrario, parece haber considerado lacontinuidad del Tratado de extradición de la DobleMonarquía con Suiza, como dependiente de la conclu-sión de un acuerdo con dicho país359. Del mismo modo,en cuanto a los acuerdos comerciales, en el estudiode la Secretaría se indica : «En la medida en que lacuestión no fue reglamentada mediante disposicionesconcretas en el tratado de paz, Austria adoptó un puntode vista generalmente negativo respecto de la conti-nuidad de los tratados, mientras que Hungría adoptóun criterio positivo 36°». Esta observación queda refren-dada por las referencias a la práctica de los dos paísesen relación con los Estados escandinavos, los PaísesBajos y Suiza, que no eran partes en el tratado de paz.Además, las actitudes diferentes de ambos países semanifiestan asimismo en su práctica por lo que respectaa los tratados multilaterales, como se indica en el estu-dio de la Secretaría sobre sucesión respecto de las Con-venciones de La Haya de 1899 y 1907 para el arreglopacífico de los conflictos internacionales361.7) Entre 1918 y 1944 Islandia estuvo asociada conDinamarca en una unión de Estados en virtud de lacual los tratados concertados por Dinamarca en nom-bre de la unión no tendrían fuerza obligatoria paraIslandia sin el consentimiento de este último país. Du-rante la unión, se reconoció internacionalmente la iden-tidad distinta de Islandia ; a decir verdad, en algunoscasos se concertaron tratados por separado tanto conDinamarca como con Islandia. En la fecha de la diso-lución, existían algunos tratados anteriores a la uniónque habían seguido en vigor para la unión con respectoa Islandia, así como otros tratados nuevos concertadosdurante la unión y que estaban en vigor con respectoa Islandia. Posteriormente, Islandia, como Estado inde-pendiente separado, consideró que ambas categorías detratados de la unión seguían en vigor respecto a ella,y la misma posición respecto a su caso parecen haberadoptado otros Estados partes en dichos tratados. Así,según el estudio de la Secretaría sobre los tratados deextradición :

En una lista, publicada por el Ministerio de Relaciones Exte-riores de Islandia, de los tratados de este país en vigor al31 de diciembre de 1964, figuran tratados de extradición cele-brados por Dinamarca antes de 1914 con Alemania (bajo elepígrafe República Federal de Alemania), Bélgica, España,

358 Hungría, desde el punto de vista del derecho constitu-cional húngaro, se identifica con el antiguo Reino de Hungría,que durante el período del dualismo formaba junto con Austriala otra parte componente de la que fue Monarquía Austro-Húngara. Por consiguiente, la disolución de la Monarquía, esdecir, la extinción del vínculo constitucional entre Austriay Hungría no ha alterado la vigencia de los tratados y conven-ciones que estaban en vigor en el Reino de Hungría duranteel período del dualismo* (ibid., pág. 133, doc. A/CN.4/229,párr. 115).

359 Ibid., párr. 116.360 Ibid., 1971, vol. II (segunda parte), pág. 179, documento

A/CN.4/243/Add.l, párr. 110.361 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,

1968, vol. II, págs. 26 y 27, documento A/CN.4/200 y Add.ly 2, párrs. 110 a 112.

los Estados Unidos, Francia, Italia, Luxemburgo, los PaísesBajos, Noruega y el Reino Unido (también bajo los epígrafesAustralia, Canadá, Ceilán, India y Nueva Zelandia). Se indicaasimismo en cada caso que los restantes países enumeradosconsideran vigente el tratado362.

Igualmente, según el estudio de la Secretaría sobre losacuerdos comerciales, la misma lista de Islandia

incluye los tratados y acuerdos comerciales concertados antesde 1914 por Dinamarca, con Bélgica, Chile, Francia, Hungría,Italia, Liberia, Noruega, los Países Bajos, el Reino Unido(enumerado también en la parte correspondiente al Canadá,Ceilán, la India y Sudáfrica), Suecia y Suiza, y los concertadosentre 1918 y 1944 con Austria, Bolivia, el Brasil, Checoslo-vaquia, España, los Estados Unidos de América, Finlandia,Grecia, Haití, Polonia, Rumania y la Unión de RepúblicasSocialistas Soviéticas. Diecisiete de los 27 Estados enumeradoshan confirmado también que esos tratados siguen en vigor ;los demás países parecen no haber adoptado ninguna posiciónal respecto363.

En cuanto a los tratados multilaterales, se tiene enten-dido que, después de la disolución, Islandia se consi-deró parte en todo tratado multilateral que le hubiesesido aplicable durante la unión. Sin embargo, se aplicóestrictamente la disposición del instrumento constitu-tivo de la unión de que los tratados concertados parala unión no tendrían fuerza obligatoria para Islandiasin su consentimiento ; y, de hecho, Islandia no suscri-bió muchos de los tratados multilaterales concertadospor Dinamarca durante la unión, entre ellos algunostratados concertados bajo los auspicios de la Sociedadde las Naciones. Esta parece ser la razón por la que enTraités multilatéraux pour lesquels le Secrétaire généralexerce les fonctions de dépositaire Dinamarca figuraen muchos casos como parte en un tratado de la Socie-dad de las Naciones, pero no Islandia364. Además, enalgunos casos, Dinamarca e Islandia figuran en epí-grafes diferentes, lo que indica o bien que tanto Dina-marca como Islandia quedan obligadas por el tratado,o bien que Dinamarca queda obligada y el tratadoqueda abierto a la adhesión de Islandia365. Es decir,que la práctica por lo que respecta a los tratados multi-laterales viene a confirmar la personalidad internacio-nal separada de Islandia durante la unión.8) En el comentario al artículo 26 se examina elefecto de la formación de la República Arabe Unidasobre los tratados de Siria y Egipto anteriores a launión. Aproximadamente dos años y medio después desu formación la unión se disolvió al retirarse Siria. ElGobierno de Siria dictó entonces un decreto por el quese disponía que, en cuanto a los tratados tanto bilate-

362 Ibid., 1970, vol. II pág. 132, documento A/CN.4/229,párr. 111.

363 Ibid., 1971, vol. II (segunda parte), pág. 179, docu-mento A/CN.4/243/Add.l, párr. 109.

364 «Protocol on Arbitration Clauses» (1923), «Conventionfor the Execution of Foreign Arbitral Awards» (1927), etc.Véase Naciones Unidas, Traités multilatéraux... 1971 (op. cit.),págs. 414 y ss.

365 Signatures, ratifications et adhésions concernant lesaccords et conventions conclus sous les auspices de la Sociétédes Nations. Véase Sociedad de las Naciones, Journal Officiel,Supplément spécial N.° 193, 1944.


rales como multilaterales, cualquier tratado concertadodurante el período de la unión con Egipto debía consi-derarse en vigor con respecto a la República ArabeSiria. El Gobierno de Siria comunicó el texto de esedecreto al Secretario General, manifestando que, enconsecuencia, las «obligaciones contraídas por la Repú-blica Arabe Siria en virtud de los acuerdos y conven-ciones multilaterales durante el período de la unióncon Egipto siguen en vigor en Siria» 36\ En vista deesta notificación,- el Secretario General adoptó la prác-tica siguiente :

Por consiguiente, en lo que concierne a cualquier medidatomada por Egipto o posteriormente por la República ArabeUnida respecto de cualquier instrumento concertado con losauspicios de las Naciones Unidas, la fecha de dicha medidafigura en la lista de Estados frente al nombre de Egipto. Lasfechas de las medidas tomadas por Siria con anterioridad a laformación de la República Arabe Unida aparecen frente alnombre de la República Arabe Siria, al igual que las fechasde recibo de los instrumentos de adhesión o de notificaciónde solicitud a la Provincia Siria depositados en nombre de laRepública Arabe Unida durante el período en que Siriaformaba parte de la República Arabe Unida 367.

En otras palabras, se indicaba que cada Estado seguíaobligado respecto de su propio territorio por los tra-tados de la República Arabe Unida celebrados duranteel período de la unión, así como por los tratados enque ese Estado hubiese pasado a ser parte con anterio-ridad a la unión y que hubiesen seguido en vigor res-pecto de su propio territorio durante la unión.9) Siria hizo una declaración unilateral en cuanto alefecto de la disolución sobre los tratados celebradospor la unión durante su existencia. Al mismo tiempo,Siria dio por supuesto claramente que los tratadosanteriores a la unión en que había sido parte el ante-rior Estado de Siria, tendrían automáticamente fuerzaobligatoria para este país, y ésta parece haber sido lainterpretación del Secretario General. Egipto, la otramitad de la unión, no hizo declaración alguna. Al con-servar el nombre de República Arabe Unida (el cambiosubsiguiente de su nombre, que pasó a ser el de Repú-blica Arabe de Egipto [Egipto] fue notificado el Secre-tario General el 2 de septiembre de 1971), parece queconsideró que Siria se había separado en efecto, y queera evidente que el propio Egipto seguía siendo parteen los tratados multilaterales celebrados por la unión.Egipto dio también por supuesto claramente que lostratados previos a la unión en que Egipto había sidoparte seguirían automáticamente teniendo fuerza obli-gatoria para la República Arabe Unida. Esta prácticaen materia de tratados por lo que respecta a Siria ya la RAU debe apreciarse teniendo en cuenta los ante-cedentes çn cuanto al trato que se les dio como miem-bros de organizaciones internacionales36S. Siria, en unacarta dirigida al Presidente de la Asamblea General,pidió simplemente que las Naciones Unidas «tomen

nota de que la República Arabe Siria vuelve a ser unode sus miembros»369. El Presidente, después de consul-tar a muchas delegaciones y de cerciorarse de que nose había formulado ninguna objeción, autorizó a Siria aocupar su puesto de nuevo en la Asamblea. Siria, quizáporque ya había sido anteriormente Estado Miembrodistinto, recibió por tanto un trato diferente del dePakistán en 1947, en que se le exigió que pasase el pro-ceso de admisión como nuevo Estado. Nunca se planteóla cuestión del derecho de la República Arabe Unida aseguir siendo miembro con posterioridad a la disoluciónde la unión. En términos generales, la misma soluciónse adoptó en otras organizaciones internacionales.10) Otras prácticas en relación con los tratados multi-laterales se ajustan a la seguida por el Secretario Gene-ral, como puede verse por los estudios de la Secretaríasobre la Convención de Berna para la protección delas obras literarias y artísticas y Actas de revisión ulte-riores 37°, las Convenciones para la protección de lapropiedad industrial371 y los Convenios humanitariosde Ginebra372. Lo mismo puede decirse de la posiciónadoptada por los Estados Unidos, como depositario delEstatuto del OIEA, en la correspondencia con Siria encuanto a la condición de este último país como miem-bro del Organismo. En cuanto a los tratados bilaterales,los estudios de la Secretaría sobre los acuerdos de trans-porte aéreo373 y los acuerdos comerciales374 confirmanque la práctica es similar.11) La disolución de la Federación de Malí en 1960se cita a veces a este respecto. Sin embargo, se consi-dera que las circunstancias en el caso de la disoluciónde esta Federación sumamente efímera son demasiadoespeciales para que puedan constituir un precedentedel que quepa extraer una norma general. En 1959, losrepresentantes de cuatro territorios autónomos de laComunidad francesa aprobaron el texto de una consti-tución para la «Federación de Malí», pero sólo dos deellos, Sudán y Senegal, ratificaron la consitución. Enjunio de 1960 Francia, Sudán y Senegal llegaron a unacuerdo sobre las condiciones de la transferencia decompetencia de la Comunidad a la Federación y sobreel logro de la independencia. Posteriormente, se con-cluyeron siete acuerdos de cooperación con Francia ennombre de la Federación de Malí. Pero en agosto,Senegal anuló su ratificación de la constitución y pos-teriormente Francia lo reconoció como Estado indepen-diente ; como consecuencia, la nueva Federación quedóreducida, casi desde sus primeros tiempos, a Sudánúnicamente. Senegal, el Estado que de hecho había

366 Naciones Unidas, Traités multilatéraux... 1971 (op. cit.),pág. 3, nota 3.

X" Ibid.

368 véase supra artículo 26, comentario.

369 Actas Oficiales del Consejo de Seguridad, decimosextoaño, Suplemento de octubre, noviembre y diciembre de 1961,documento S/4958.

370 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1968,vol. II, pág. 17, documento A/CN.4/200 y Add.l y 2, párrs. 50y 51.

371 Ibid., pág. 65, párrs. 296 y 297.372 Ibid., pág. 47, párr. 211.373 Ibid., 1971, vol. II (segunda parte), págs. 148 a 153, docu-

mento A/CN.4/243, párrs. 152 a 175.374 Ibid., págs. 150 y 151, documento A/CN.4/243, párrs. 161

a 166.


disuelto la Federación o se había separado de ella, envióuna nota a Francia en la que expresó la opinión de que :

...en virtud de los principios de derecho internacional rela-dvos a la sucesión de Estados, la República del Senegal, porlo que a ella concierne, ha sustituido a la Federación de Malien los derechos y obligaciones resultantes de los acuerdos decooperación de 22 de junio de 1960, celebrados entre la Repú-blica Francesa y la Federación de Malí, sin perjuicio de lasadaptaciones que de común acuerdo se consideren necesarias375.

En su respuesta, el Gobierno francés declaró que com-partía este criterio. Por otra parte, Malí, que habíaimpugnado la legalidad de la disolución de la Federa-ción por Senegal y conservó el nombre de Malí, se negóa aceptar ninguna sucesión en las obligaciones ema-nadas de los acuerdos de cooperación. Es decir, quela sucesión fue aceptada por el Estado que cabía espe-rar que la hubiese rechazado, y fue rechazada por elEstado que cabía esperar que la hubiese aceptado.Pero en todo caso, como ya se ha observado, no pareceque puedan deducirse conclusiones útiles de la prácticapor lo que respecta a la disolución de esta Federación.12) La Comisión reconoció que casi todos los prece-dentes conocidos de desintegración de un Estado cuyoresultado era su extinción conciernen a la disoluciónde una llamada unión de Estados. Reconoció tambiénque los juristas han tendido tradicionalmente a ponerde relieve la posesión de cierto grado de posibilidad depersonalidad internacional separada por los territoriosconstitutivos del Estado durante la unión, como unelemento para determinar si los tratados de un Estadodisuelto continúan siendo obligatorios para los Estadosresultantes de la disolución. Sin embargo, después deestudiar la práctica moderna, la Comisión concluyóque la variedad casi infinita de las relaciones consti-tuidas y de las clases de «unión» hacen que sea impro-cedente convertir este elemento en la prueba básicapara determinar si los tratados continúan en vigor a ladisolución de un Estado. Consideró que en la actualidadtoda disolución de un Estado que se traduzca en lacreación de nuevos Estados debe ser tratada sobre lamisma base a los efectos de la continuación en vigorde los tratados.

13) Teniendo en cuenta las discrepancias en la prác-tica que quedan expuestas, algunos miembros de laComisión se inclinaban por una norma conforme a lacual la participación de los Estados resultantes de ladisolución de un Estado en tratados del Estado prede-cesor vigentes en la fecha de la disolución habrá dedepender del consentimiento. Sin embargo, la Comisiónconcluyó que la práctica era bastante coherente paraapoyar la formulación de una norma que, con las ate-nuaciones necesarias, estipulara que los tratados envigor en la fecha de la disolución permanecerían envigor ipso jure respecto de cada uno de los Estadosresultantes de la disolución. Tal es la norma propuestaen el párrafo 1 del presente artículo que relaciona suaplicación con el ámbito territorial de los correspon-dientes tratados antes de la disolución.14) Así, el apartado a del párrafo 1 declara que todotratado celebrado por el Estado predecesor respecto a

375 Ibid., pág. 153, documento A/CN.4/243, párr. 176.

la totalidad de su territorio continuará en vigor respectode cada uno de los Estados que resultan de la disolu-ción. Luego, el apartado b del párrafo 1 dispone quetodo tratado celebrado por el Estado predecesor respectoúnicamente a una parte determinada de su territorioque haya pasado a ser un Estado distinto continuaráen vigor respecto de este solo Estado. Por último, elapartado c, que prevé el caso de la disolución de unEstado anteriormente constituido por la reunión de doso más Estados, especifica que todo tratado que tengafuerza obligatoria para el Estado predecesor en virtuddel artículo 26 respecto de una parte determinada desu territorio que haya pasado a ser un Estado distinto,continuará en vigor respecto de este Estado.15) El párrafo 2 del artículo atenúa la aplicación dela disposición del párrafo 1 exceptuando a los tratadosde la norma de la continuidad ipso jure si los Estadosinteresados acuerdan otra cosa al respecto o si la apli-cación del tratado después de la disolución del Estadopredecesor es incompatible con el objeto y el fin deltratado o la disolución tiene por efecto cambiar radi-calmente las condiciones de aplicación del tratado.

Artículo 28.—Separación de parte de un Estado

1. Si parte del territorio de un Estado se separa deél y pasa a ser un Estado distinto, todo tratado que enla fecha de la separación esté en vigor respecto de eseEstado continuará teniendo fuerza obligatoria para él enrelación con el territorio restante, a menos :

a) Que se acuerde otra cosa al respecto ; o

h) Que se desprenda del tratado o de su objeto y sufin que el tratado estaba destinado a aplicarse única-mente al territorio que se ha separado de ese Estado oque la separación tiene por efecto modificar radical-mente las obligaciones y los derechos estipulados en eltratado.

2. En tal caso, se considerará que el Estado distintoque resulta de la separación está en la misma posiciónque un Estado de reciente independencia en relación contodo tratado que en la fecha de la separación esté envigor respecto del territorio que haya pasado a estarbajo su soberanía.

Comentario

1) El artículo 10 del presente proyecto se refiere alcaso de parte de un territorio que se separa de un Estadoy se incorpora a otro Estado (el principio de la movi-lidad del ámbito territorial del tratado), y el artículo 27trata de la disolución completa de un Estado cuyaspartes separadas se convierten en Estados indepen-dientes y soberanos. El artículo 28 versa sobre otrasituación ; el caso en que parte del territorio de unEstado se separa de éste y pasa a ser un Estado inde-pendiente, pero el Estado del cual se ha desprendido,el Estado predecesor, continúa su existencia sin modi-ficaciones, excepto la disminución de su territorio. Enun caso de esta índole, el efecto de la separación esel nacimiento de un nuevo Estado por secesión. El


presente artículo regula la situación en cuanto a lostratados tanto del Estado anterior como del nuevoEstado que surge de la separación.2) Antes de la época de las Naciones Unidas, se consi-deraba que las colonias eran, en el pleno sentido dela palabra, territorios de la Potencia colonial. Por consi-guiente, algunos de los primeros precedentes que sue-len citarse para la aplicación de la norma de la «tablarasa» en casos de secesión conciernen a la secesión decolonias ; es decir, a las secesiones de las colonias ame-ricanas de la Gran Bretaña y de España. En tales casos,se considera en general que los nuevos Estados inicia-ron su existencia libres de toda obligación respecto delos tratados del Estado del que provenían. Otro antiguoprecedente es la secesión de Bélgica de los Países Bajosen 1830. Se considera como opinión comúnmente acep-tada que, en materia de tratados, Bélgica comenzóhaciendo tabla rasa, excepto en el caso de los tratadosde carácter local o dispositivo. Así, mientras que engeneral los tratados anteriores a 1830 continuaron envigor para los Países Baios, Bélgica concertó otros nue-vos y formalizó la continuación de los antiguos concierto número de Estados.3) Cuando Cuba se separó de España en 1898, lostratados de España no fueron considerados obligato-rios para Cuba después de su independencia. De unmodo análogo, cuando Panamá se separó de Colombiaen 1903, la Gran Bretaña y los Estados Unidos de Amé-rica consideraron que Panamá había hecho tabla rasarespecto de los tratados de Colombia. También Panamáadoptó por su parte la misma actitud, aunque al pare-cer no pudo convencer a Francia de que no estaba obli-gada por los tratados franco-colombianos. Por su parte,Colombia continuó su existencia como Estado despuésde la separación de Panamá, y nunca se puso en dudaque permanecía obligada por los tratados celebradosantes de la separación. Asimismo, cuando Finlandiase separó de Rusia después de la primera guerra mun-dial, tanto la Gran Bretaña como los Estados Unidosestimaron que los tratados de Rusia anteriormente envigor respecto de Finlandia no tenían fuerza obligatoriapara esta última después de la independencia. A estepropósito, puede hacerse referencia a una declaracióndel Reino Unido, en que ese Estado adoptaba firme-mente la posición de que el principio de la tabla rasase aplicaba a Finlandia, excepción hecha de las obliga-ciones convencionales que tenían «el carácter de servi-dumbres» m.4) La extinción del Imperio Austro-Húngaro ha sidoya examinada377 en el contexto de la disolución de unaunión de Estados. Se expresa allí la opinión de queparece ser un caso de disolución de una unión en loque concierne a la Doble Monarquía y de separaciónpor lo que respecta a otros territorios del Imperio. Estosotros territorios, que parecen entrar en la categoría dela separación, eran Checoslovaquia y Polonia378. Se

pidió a estos dos Estados en los acuerdos de paz quese comprometieran a adherirse a ciertos tratados multi-laterales como condición para su reconocimiento. Peroaparte de estos compromisos especiales, ambos fueronconsiderados como Estados de reciente independenciaque comenzaban con tabla rasa respecto de los tratadosdel que fue Imperio Austro-Húngaro.5) Otro precedente de la época anterior a las Nacio-nes Unidas es la secesión, en 1922, del Estado Libre deIrlanda respecto del Reino Unido. La interpretación dela práctica en este caso está ligeramente oscurecida porel hecho de que durante algún tiempo después de susecesión del Reino Unido, el Estado Libre de Irlandacontinuó en el Commonwealth británico como «Domi-nio». En vista de ello, el Gobierno del Reino Unidoadoptó la actitud de que el Estado Libre de Irlandano se había separado por secesión y de que, al igualque en los casos de Australia, Nueva Zelandia y elCanadá, los tratados británicos anteriormente aplicablesal Estado Libre de Irlanda seguían siendo obligatoriospara el nuevo Dominio. Por otra parte, el Estado Librede Irlanda consideró que se había separado del ReinoUnido y que era un Estado de reciente independenciapara los efectos de la sucesión en materia de tratados.En 1933, el Primer Ministro (Sr. de Valera) hizo lasiguiente declaración ante el Parlamento irlandés sobrela actitud de Estado Libre de Irlanda respecto de lostratados concertados por el Reino Unido :

[...] su aceptación o no de las relaciones contractuales delEstado más antiguo es una cuestión que ha de determinar elnuevo Estado mediante declaración expresa o por su compor-tamiento (en el caso de cada tratado concreto) según serequiera por consideraciones de orden político. Aquí la prácticaha consistido en aceptar la posición creada por los tratadoscomerciales y administrativos y las convenciones anteriores delReino Unido hasta el momento en que los respectivos tratadoso convenciones han llegado a su fin o se han modificado.Cuando ha sido conveniente, se ha aprovechado la ocasiónpara celebrar acuerdos distintos con los Estados interesados379.

El Gobierno irlandés, como muestra su práctica, nopretendió que un nuevo Estado tuviera derecho a deter-minar unilateralmente su aceptación o no de los tra-tados de su predecesor. En vista de ello, el Primer Mi-nistro de Irlanda atribuía en 1933 a un Estado que sehabía separado por secesión una situación no muydistinta de la seguida en la práctica del período de laposguerra con respecto a los Estados de reciente inde-pendencia.6) En cuanto a los tratados multilaterales, el EstadoLibre de Irlanda parece en general haber hecho constarsu calidad de parte mediante la adhesión y no por suce-sión, si bien es verdad que el Estado Libre de Irlandaparece haber reconocido su condición de parte en elConvenio de 1906 sobre la Cruz Roja sobre la basede la ratificación del Convenio por el Reino Unidoel 16 de abril de 1907 38°. Sin embargo, en el caso dela Unión de Berna para la protección de obras litera-

376 Véase supra párrafo 3 del comentario al artículo 11.377 Véase supra párrafos 5 y 6 del comentario al artículo 27.378 Polonia se formó con los territorios que anteriormente

se hallaban bajo la soberanía de tres Estados distintos : elImperio Austro-Húngaro, Rusia y Alemania.

379 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1970,vol. II, pág. 116, documento ACN.4/229, párr. 15.

380 Ibid., 1968, vol. II, págs. 36 y 37, documento A/CN.4/200y Add.l y 2, párrs. 154 a 158.


rias y artísticas, el Estado Libre se adhirió a la Conven-ción, aun cuando utilizó los servicios diplomáticos delReino Unido para hacer la notificación381. El Gobiernosuizo, en su calidad de depositario, comunicó seguida-mente tal adhesión a las partes en la Unión y, alhacerlo, añadió la observación de que la Oficina Inter-nacional de la Unión consideraba que la adhesión delEstado Libre de Irlanda a la Convención «probaba cla-ramente que se había separado de la Unión al consti-tuirse en territorio independiente». En otras palabras,la Oficina reconocía que el Estado Libre había actuadosobre la base del principio de la «tabla rasa» y no había«sucedido» en la Convención de Berna. Además, enTraités multilatéraux pour lesquels le Secrétaire géné-ral exerce les fonctions de dépositaire, se enumera a laRepública de Irlanda como parte en dos convenios rati-ficados por Gran Bretaña antes de la independenciade aquélla y, en ambos casos, la República adquirióla calidad de parte por vía de adhesión382.7) Así pues, en los casos de separación, la prácticaanterior a la época de las Naciones Unidas, salvo algunaque otra excepción, brinda firme apoyo a la norma dela «tabla rasa», tal como se enuncia en el artículo 11del presente proyecto : es decir, que el Estado que sesepara, en cuanto Estado de reciente independencia,no queda obligado a mantener en vigor los tratadoscelebrados por su predecesor, ni a adquirir la calidadde parte en ellos. Con anterioridad a la época de lasNaciones Unidas, la práctica de los depositarios conrespecto a los casos de sucesión de Estados no se habíadesarrollado tanto como en los últimos 25 años, debidoal número tan elevado de casos de sucesión de Estadoscon que se han enfrentado los depositarios. Por consi-guiente, no es de extrañar que la práctica anterior res-pecto de los Estados que se separan por secesión nodenote un concepto claro de la notificación de la suce-sión en tratados multilaterales, como el que ahora estan conocido. Sin embargo, con esta excepción, la posi-ción del Estado que se separa con respecto a los tra-tados de su predecesor parece haber sido en tiemposde la Sociedad de las Naciones muy similar a la prác-tica moderna de un Estado que ha alcanzado la inde-pendencia tras una fase colonial, de administraciónfiduciaria o de protectorado.8) Desde la constitución de las Naciones Unidas, loscasos de separación que han dado por resultado lacreación de Estados de reciente independencia, porcontraposición a los territorios dependientes que se hanconvertido en Estados soberanos, han sido relativa-mente escasos. El primero de ellos fue el caso un tantoespecial del Pakistán que, para los efectos de su ingresoen las organizaciones internacionales y de su participa-ción en tratados multilaterales, se consideró en generalque se había separado de la India y que, por consi-guiente no estaba obligado ni facultado ipso jure amantener en vigor los tratados anteriores a la indepen-

dencia383. Esto es también cierto en gran medida en loconcerniente a los tratados bilaterales384, aun cuandoen algunos casos parece haberse presumido, sobre labase de los acuerdos de transmisión contenidos en laIndian Independence (International Arrangements)Order de 1947, que el Pakistán había de considerarseparte en el tratado correspondiente. Así, el caso delPakistán presenta analogías con el del Estado Librede Irlanda y, como ya se ha indicado en el comentarioal artículo 11, parece ser una aplicación del principiode que el Estado que se separa por secesión hace tablarasa en el sentido de que no se encuentra bajo obliga-ción alguna de aceptar la permanencia en vigor delos tratados de su predecesor.9) Ya se ha hablado de la adhesión de Singapur a laFederación de Malasia en 1963 385. En 1965, Singapur,previo acuerdo, se separó de Malasia y se proclamóEstado independiente. En el acuerdo celebrado entreMalasia y Singapur se disponía en sustancia que cual-quier tratado vigente entre Malasia y otros Estados enel momento de la independencia de Singapur se consi-deraría, en cuanto fuera aplicable a Singapur, comotratado celebrado entre este Estado y el otro Estado olos otros Estados interesados. A pesar de este «acuerdode transmisión», Singapur adoptó ulteriormente unaactitud análoga a la de los demás Estados de recienteindependencia. Si bien estaba dispuesto a seguir consi-derando en vigor los tratados de la Federación, Singa-pur estimaba que esa continuación dependía del mutuoconsentimiento. Incluso en algún que otro caso en queotros Estados alegaron que Singapur estaba obligadoa aceptar la permanencia en vigor de un tratado, talpretensión fue rechazada por Singapur386. Análoga-mente, como muestran los datos consignados en Traitésmultilatéraux pour lesquels le Secrétaire général exerceles fonctions de dépositaire311, Singapur ha notificadoo no su sucesión en tratados multilaterales, según lo haconsiderado pertinente, del mismo modo que cualquierotro Estado de reciente independencia.10) Por consiguiente, los testimonios que la prácticaofrece no apoyan la tesis de que, en el caso de separa-ción de una parte de un Estado, a diferencia de la diso-lución de un Estado, los tratados continúen en vigoripso jure respecto del territorio separado. Por el con-trario, indican firmemente que el territorio separado

381 Ibid., págs. 11 y 12, párr. 25.382 Convenio internacional para la represión de la trata de

blancas (1910) y Acuerdo para la represión de la circulaciónde publicaciones obscenas (1910) [Naciones Unidas, Traitésmultilatéraux... 1971 (op. cit.), págs. 168 y 181].

383 Véase supra artículo 11, párrafos 4 y 5 del comentario.Véase también Anuario de la Comisión de Derecho Interna-clonal, 1968, vol. II, págs. 15, 28 y 38, documento A/CN.4/200y Add.l y 2, párrs. 38, 115 a 117, 166 y 167; ibid., 1969,vol. II, págs. 38, documento A/CN.4/210, párr. 49 ; e ibid.,1970, vol. II, págs. 77 a 79, documento A/CN.4/225, párrs. 24a 33.

384 Ibid., págs. 118 y 119, documento A/CN.4/229, párrs. 28a 34. Véase también ibid., 1971, vol. II (segunda parte),págs. 126 y 127, documento A/CN.4/243, párrs. 11 a 19;págs. 162 a 163, documento A/CN.4/243, párrs. 30 a 36, yNaciones Unidas, Documentation concernant la successiond'Etats (op. cit.), págs. 1 a 8, 137 y 138, 190 y 191, 225.

385 véase supra párrafos 5 y 6 del comentario al artículo 25.386 Véase la nota 281 supra. Véase también Anuario de la

Comisión de Derecho Internacional, 1970, vol. II, pág. 127,documento A/CN.4/229, párr. 89.

387 Naciones Unidas, Traités multilatéraux... 1971 (op. cit.).


que se convierte en Estado soberano ha de considerarsecomo Estado de reciente independencia al que, en prin-cipio, deben aplicarse las reglas enunciadas en el pre-sente proyecto de artículos concernientes a los Estadosde reciente independencia. Tal es la práctica, sea cualfuere la magnitud de la separación. Así, la separacióndel Pakistán oriental y occidental respecto de la Indiase consideró como análoga a una secesión cuya resul-tante era el nacimiento del nuevo Pakistán. Análoga-mente, si puede servir de orientación la reciente deci-sión de la OMS de admitir a Bangladesh como nuevomiembro, al mismo tiempo que reconoce que el Pakis-tán occidental continúa teniendo la personalidad y, porconsiguiente, la calidad de miembro, del Pakistán, nobasta la división virtual de un Estado en dos para entra-ñar la desaparición del Estado anterior.

11) La posición básica del Estado que continúa exis-tiendo está bastante clara, pues, en principio, siguenecesariamente siendo parte en los tratados que hacelebrado. Por tanto, el problema principal consiste enformular los criterios conforme a los cuales se ha dedeterminar el efecto que en su participación en esostratados produce la desaparición de parte de su terri-torio. El ámbito territorial de cada tratado, su objetoy fin y el cambio en la situación resultante de la sepa-ración son elementos que han de tenerse en cuenta.En consecuencia, el párrafo 1 del artículo 28 disponeque el Estado predecesor continúa obligado, en relacióncon el territorio restante, por los tratados que teníanfuerza obligatoria para él en la fecha de la seperación.En los apartados a y b del párrafo 1 se formulan, comoexcepciones a la norma general, las necesarias disposi-ciones de salvaguardia a fin de tener en cuenta los ele-mentos que acaban de ser mencionados. En virtud deesas excepciones, el Estado predecesor no continuaráobligado : a) cuando se acuerde otro caso al respecto(apartado a) ; b) cuando el tratado estaba destinadoa aplicarse únicamente al territorio que se ha separadoo cuando la separación tenga por efecto modificar radi-calmente las obligaciones y los derechos estipulados enel tratado (apartado b). La posición del Estado prede-cesor con relación a los tratados anteriores a la separa-ción continúa siendo la misma que antes de la separa-ción, a reserva únicamente de estas excepciones.

12) A la luz de la práctica observada, el párrafo 2del artículo 28 dice que se considerará que el Estadodistinto resultante de la separación está en la mismaposición que un Estado de reciente independencia enrelación con todo tratado que en la fecha de la sepa-ración esté en vigor respecto del territorio que hayapasado a estar bajo su soberanía. Es decir, la normabásica que rige la posición del Estado separado serála norma llamada de la tabla rasa, formulada en elartículo 11, y su participación en los tratados del Estadoanterior existentes en la fecha de la separación se regirápor los artículos 12 a 21 del presente proyecto de artí-culos. Algunos miembros de la Comisión manifestarondudas de que el párrafo 2 debiera aplicarse auto-máticamente y en todos los casos al Estado sepa-rado, y reservaron su posición al respecto hasta quela Comisión hubiera recibido las observaciones de losgobiernos.

PARTE V

REGÍMENES DE FRONTERAU OTROS REGÍMENES TERRITORIALES

ESTABLECIDOS POR UN TRATADO

Artículo 29.—Regímenes de frontera

Una sucesión de Estados no afectará de por sí :

a) Una frontera establecida por un tratado ; ni

h) Las obligaciones y los derechos establecidos porun tratado y que se refieran al régimen de una frontera.

Artículo 30.—Otros regímenes territoriales

1. Una sucesión de Estados no afectará de por sí :

a) Las obligaciones relativas al uso de un territoriodeterminado, o a restricciones en su uso, establecidaspor un tratado expresamente en beneficio de un terri-torio determinado de un Estado extranjero y que seconsideren vinculadas a los territorios de que se trate ;

h) Los derechos establecidos por un tratado expre-samente en beneficio de un territorio determinado yrelativos al uso, o a restricciones en el uso, de un terri-torio determinado de un Estado extranjero y que seconsideren vinculados a los territorios de que se trate.

2. Una sucesión de Estados no afectará de por sí :

a) Las obligaciones relativas al uso de un territoriodeterminado, o a restricciones en su uso, establecidaspor un tratado expresamente en beneficio de un grupode Estados o de todos los Estados y que se considerenvinculadas a ese territorio ;

b) Los derechos establecidos por un tratado expre-samente en beneficio de un grupo de Estados o de todoslos Estados y relativos al uso de un territorio determi-nado, o a restricciones en su uso, y que se considerenvinculados a ese territorio.

Comentario

1) Tanto en la doctrina como en la práctica de losEstados se hace frecuentemente referencia a determi-nadas categorías de tratados, calificados a veces de«territoriales», «dispositivos», «reales» o «localizados»,los cuales siguen vinculando a un territorio no obstantecualquier sucesión de Estados. La cuestión de los tra-tados que, por razones de conveniencia, se denomina-rán «tratados territoriales», es a la vez importante, com-pleja y controvertida. Para subrayar su importancia,basta a la Comisión señalar que guarda relación conaspectos tan importantes como las fronteras internacio-nales, los derechos de tránsito por vías navegables inter-nacionales o por encima de otro Estado, el aprovecha-miento de ríos internacionales, la desmilitarización oneutralización de determinadas localidades, etc.2) La mayoría de los tratadistas modernos apoya ladoctrina tradicional de que los tratados de carácterterritorial constituyen una categoría especial a la que


no afecta la sucesión de Estados. Al mismo tiempo,algunos juristas tienden a adoptar la posición, especial-mente en lo que respecta a las fronteras, de que no sonlos tratados propiamente dichos los que constituyen lacategoría especial, sino más bien las situaciones resul-tantes de su ejecución. En otras palabras, sostienen queen el presente contexto no se trata de la sucesión res-pecto del propio tratado sino respecto de la fronterau otro régimen territorial establecido por el tratado. Engeneral, sin embargo, la diversidad de opiniones de lostratadistas hace difícil encontrar en ellos una guía claraen cuanto a la medida en que el derecho internacionalreconoce que los tratados de carácter territorial consti-tuyen una categoría especial para efectos del derechoaplicable a la sucesión de Estados o en cuanto a lasbases precisas en que se funda para ello.3) Las decisiones de los tribunales internacionalesarrojan alguna luz sobre la cuestión de los tratadosterritoriales. En su segunda providencia en el Asuntode las zonas francas de la Alta Saboya y de la regiónde Gex, la Corte Permanente de Justicia Internacionalse manifestó en una forma que tal vez constituya elapoyo más firme de la existencia de una norma queobliga al Estado sucesor a respetar un tratado territo-rial que afecta al territorio al que se refiere una suce-sión de Estados. El Tratado de Turin de 1816, al deli-mitar la frontera entre Suiza y Cerdeña, estableció res-tricciones a la imposición de derechos de aduana enla zona de Saint-Gingolph. Suiza alegó que, con arregloal tratado, la línea aduanera debía retirarse de Saint-Gingolph. Cerdeña, si bien impugnó en un principioesta concepción del tratado, terminó por acceder y dioefecto a su asentimiento mediante un «Manifiesto» porel que retiró la línea aduanera. A este respecto, la Cortedeclaró :

[...] en vista de que ese asentimiento dado por Su Majestad elRey de Cerdeña, sin reserva alguna, puso término a una contro-versia internacional relativa a la interpretación del Tratado deTurin ; en vista, por tanto, de que el efecto del Manifiesto delReal Tribunal de Cuentas de Cerdeña, publicado en ejecuciónde las órdenes del Soberano, fue enunciar, con carácter obli-gatorio para el Reino de Cerdeña, el régimen que había deimperar entre las Partes ; en vista de que el acuerdo, inter-pretado de este modo por el Manifiesto, confiere a la creaciónde la zona de Saint-Gingolph la naturaleza de una estipulaciónconvencional que Francia está obligada a respetar por habersucedido a Cerdeña en la soberanía de ese territorio * 38S.

Esta decisión se recogió en términos muy similares enel fallo definitivo pronunciado por la Corte en lasegunda fase del asunto389. Aunque en el pasaje ante-riormente mencionado no se subraye especialmente elcarácter territorial del tratado, resulta evidente de otrospasajes que la Corte reconoció que se trataba de unacuerdo de carácter territorial. De hecho, el Gobiernosuizo había destacado firmemente en sus alegatos elcarácter «real» del acuerdo 39°, que entrañaba el con-cepto de servidumbre en relación con las zonas fran-

cas 391. Por ello se ha reconocido con razón que eseasunto constituye un precedente en favor del principiode que determinados tratados de carácter territorialobligan ipso jure al Estado sucesor.

4) Lo que tal vez no quede claro es la naturaleza pre-cisa del principio aplicado por la Corte. Las zonas fran-cas, incluida la zona sarda, fueron creadas como partede los acuerdos internacionales celebrados al terminarlas guerras napoleónicas ; y en otra parte de susfallos392, la Corte subrayó este aspecto de los acuerdosrelativos a las zonas francas. La cuestión, por consi-guiente, es si la decisión de la Corte se aplica en gene-ral a los tratados que tienen tal carácter territorial osi se limita a los tratados que forman parte de unacuerdo territorial y establecen un régimen convencio-nal objetivo. Lo único que cabe decir al respecto esque el enunciado de dicha decisión era de carácter muygeneral. La Corte no parece haberse ocupado concre-tamente de la cuestión de si en tal caso la sucesión loera respecto del tratado o de la situación derivada dela ejecución del tratado. El texto del pasaje de la pro-videncia anteriormente citada y un pasaje análogo desu fallo definitivo, intencionalmente o no, hablan deuna «estipulación convencional * que Francia está obli-gada a respetar por haber sucedido a Cerdeña en lasoberanía de ese territorio».

5) Antes de que se constituyera la Corte Permanente,la cuestión de la sucesión respecto de un tratado terri-torial se había planteado ante el Consejo de la Sociedadde las Naciones en relación con la obligación de Fin-landia de mantener desmilitarizadas las islas Aland. Lacuestión se planteó en relación con una controversiaentre Suecia y Finlandia relativa a la asignación de lasislas después de la separación de Finlandia de Rusiaal finalizar la primera guerra mundial. El Consejo remi-tió los aspectos jurídicos de la controversia a un comitéde tres juristas, entre los que figuraba Max Huber, quemás adelante habría de ser Magistrado y Presidente dela Corte Permanente. El tratado objeto de la controver-sia era la Convención sobre las islas Aland, suscritapor Francia, Gran Bretaña y Rusia como parte delAcuerdo de Paz de 1856, en virtud del cual las tresPotencias declararon que «las islas Aland no serán for-tificadas ni se mantendrá ni creará en ellas base mili-tar o naval alguna» 393. La cuestión afectaba a dos aspec-tos principales del derecho de los tratados. El primerode ellos, es decir, el derecho de Suecia a invocar laConvención aunque no fuera parte en ella, fue exami-nado por el Relator Especial para el derecho de lostratados en su tercer informe sobre esta materia enrelación con el efecto de los tratados sobre tercerosEstados y con los tratados que establecen regímenesobjetivos394. El segundo era si Finlandia estaba obligada

388 Providencia de 6 de diciembre de 1930 (C.P.J.I., serie A,N.° 24, pág. 17).

389 C.P.J.I., serie A/B, N.° 46, pág. 145.390 C.P.J.I., serie C, N.° 17-1, Affaire des zones franches de

la Haute-Savoie et du pays de Gex, vol. III, pág. 1654.

391 Ibid., vo l . I , p á g . 415 . ,•392 Por ejemplo, C.P.J.I., serie A/B, N." 46, pág. 148.393 G. F. de Martens, éd., Nouveau Recueil général de traités,

Gotinga, Dieterich, 1857, t. XV, pág. 790.394 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,

1964, vol. II, págs. 20, 28 y 29 documento A/CN.4/167 yAdd.l a 3, pair. 12 del comentario al artículo 62 y párr. 11del comentario al artículo 63.


a mantener desmilitarizadas las islas. En su dictamen,el Comité de Juristas, después de observar que «no seadmite en general la existencia de servidumbres inter-nacionales, en el verdadero sentido técnico del tér-mino» 395, estimó, no obstante, que había motivo paraatribuir efectos especiales a la Convención de desmili-tarización de 1856 :

En lo que respecta a la situación del Estado titular dederechos soberanos sobre el territorio de las islas Aland, si seadmitiera la existencia de servidumbres reales, ese Estadoestaría obligado jurídicamente a reconocer las estipulaciones de1856 y a acatarlas. También se llegaría a una conclusión aná-loga si se adoptase la tesis anteriormente enunciada, según lacual se trata de una solución concreta de intereses europeos yno de una cuestión de simples obligaciones políticas indivi-duales y subjetivas. Finlandia, al declararse independiente y alreivindicar con ello el reconocimiento de su personalidadjurídica en derecho internacional, no puede eludir las obliga-ciones impuestas por tal solución de los intereses europeos. Elreconocimiento de cualquier Estado debe quedar sujeto sierrrorea la reserva de que el Estado reconocido respete las obliga-ciones que le impone el derecho internacional general o acuer-dos internacionales concretos relativos a su territorio * 3%.

Claramente, en ese dictamen, el Comité de Juristas nobasó la obligación del Estado sucesor de mantener elrégimen de desmilitarización simplemente en el carácterterritorial del tratado. Más bien parece haberse fundadoen la teoría del efecto dispositivo de un acuerdo inter-nacional establecido en interés general de la comunidadinternacional (o por lo menos de una región). De estemodo, parece haber considerado que Finlandia sucedióen un régimen o situación establecidos como conse-cuencia del tratado y no en las obligaciones contrac-tuales del tratado en sí.6) El Asunto del Templo de Preah Vihear397, que algu-nos autores citan al respecto, presenta algún interés enrelación con los tratados de fronteras, aunque la Cortede Justicia Internacional no se ocupó en su fallo dela cuestión de la sucesión. La frontera entre Tailandiay Camboya fue establecida en 1904 por un tratado cele-brado entre Tailandia (Siam) y Francia, a la sazónPotencia protectora de Camboya. El asunto se refería alos efectos de un supuesto error en la aplicación deltratado por la Comisión Mixta franco-siamesa que deli-mitó la frontera. Mientras tanto, Camboya había adqui-rido la independencia y, por consiguiente, se encon-traba en la posición de un Estado de reciente indepen-dencia con respecto al tratado de fronteras. Ni Tailan-dia ni Camboya impugnaban la continuación en vigordel Tratado de 1904 después de haber alcanzado estesegundo país la independencia, y la Corte decidió elasunto sobre la base de un mapa resultante de la deli-mitación y de la aquiescencia de Tailandia a la fronteratrazada en el mismo. Por consiguiente, la Corte no sevio obligada a examinar la cuestión de la sucesión deCamboya en el tratado de fronteras. Por otra parte,cabe señalar que la Corte no parece haber dudado

nunca de que el acuerdo de fronteras establecido me-diante el Tratado de 1904 y la demarcación en él seña-lada, de no estar viciada por un error, tenían fuerzaobligatoria para Tailandia y Camboya.7) Mayor interés directo a los fines del presente estu-dio ofrece la posición adoptada por las partes sobre lacuestión de la sucesión en sus alegatos respecto de lasexcepciones preliminares presentadas por Tailandia.Interesada en negar a Camboya la sucesión en los dere-chos de Francia derivados de las disposiciones sobresolución pacífica del Tratado franco-siamés de 1937,Tailandia alegó lo siguiente :

En virtud del derecho consuetudinario internacional desucesión de Estados, si Camboya sucede a Francia en lo querespecta a la delimitación de fronteras, está obligada igualmentepor los tratados de naturaleza local que determinan los métodosde trazar esas fronteras sobre el terreno. Sin embargo, lasnormas generales del derecho consuetudinario relativas a lasucesión de Estados no disponen, en caso de sucesión porseparación de una parte del territorio de un Estado, como es elcaso de la separación de Camboya de Francia, que el nuevoEstado suceda en las estipulaciones políticas de los tratadoscelebrados por el anterior Estado [...]. La cuestión de siTailandia está obligada para con Camboya por las cláusulasde solución pacífica contenidas en un tratado celebrado entreTailandia y Francia es muy diferente de problemas tales comolas obligaciones de un Estado sucesor de asumir determinadascargas acerca de las cuales pueda determinarse que guardanrelación con el territorio que el Estado sucesor adquiere allograr la independencia. Igualmente est diferente de la cuestiónde la aplicabilidad de las disposiciones del Tratado de 1904para la identificación y demarcación sobre el terreno de lafrontera que se trazó a lo largo de la línea divisoria de aguas398.

Camboya, aunque principalmente invocó la tesis de la«representación» de Camboya por Francia durante elperíodo del protectorado, no disintió de los razonamien-tos de Tailandia acerca de la sucesión de un nuevoEstado respecto de tratados territoriales. Por el contra-rio, alegó que las cláusulas de solución pacífica delTratado de 1937 estaban relacionadas directamente conel acuerdo de fronteras y agregó lo siguiente :

Tailandia reconoce que Camboya es sucesora de Francia enlo que respecta a los tratados relativos a la definición y delimi-tación de la fronteras. No puede excluir arbitrariamente de laaplicación de tales tratados las disposiciones que contienenacerca de la solución judicial obligatoria, en la medida en quetal solución es accesoria a la definición y delimitación de lasfronteras * m.

Así pues, ambas partes parecen haber partido delsupuesto de que, en el caso de un Estado de recienteindependencia, hay una sucesión no sólo en lo que res-pecta a un acuerdo de fronteras, sino también a lasdisposiciones de tratado accesorias de dicho acuerdo.Tailandia consideró que la sucesión había de limitarse alas disposiciones que formaran parte del propio acuerdode fronteras y Camboya estimó que había de hacerseextensiva a las disposiciones de un tratado ulterior direc-tamente relacionado con aquél.

395 Sociedad de las Naciones, Journal Officiel, Supplémentspécial N.° 5 (octubre de 1920), pág. 16.

396 Ibid., pág. 18.397 C.I.J. Recueil 1962, págs. 6 a 146.

398 C.I.J. Mémoires, Temple de Prêah Vihêar, vol. I, págs. 145y 146.

399 Ibid., pág. 165.


8) El Asunto del derecho de paso por territorioindio400 reviste también cierto interés, aun cuando nosupuso pronunciamiento alguno por la Corte sobre lasucesión en obligaciones convencionales. Es cierto queen virtud de un tratado celebrado en 1779 con los Mara-thas, Portugal obtuvo por primera vez los dos enclavesque suscitaron la cuestión de un derecho de paso ental asunto. Pero la mayoría de la Corte declaró expre-samente que, en vísperas de la consecución de la inde-pendencia por la India, Portugal disfrutaba de deter-minados derechos de paso para el personal civil no envirtud de ese tratado, sino de una costumbre local quese había establecido posteriormente entre Gran Bretañay Portugal. El derecho de paso emanaba del consenti-miento de cada Estado, pero lo que la Corte consi-deraba que tenía ante sí era un derecho fundado en lacostumbre y no en un tratado. La Corte estimó que laIndia había sucedido en la situación jurídica creadapor esa costumbre bilateral, «no alterada por el cam-bio de régimen en lo que respecta al territorio afectadoque ocurrió cuando la India se hizo independiente»401.9) Debe examinarse ahora la práctica de los Estados,y más especialmente la práctica moderna de los Esta-dos ; se tratará primero la sucesión respecto de los tra-tados de fronteras y seguidamente la práctica relativaa otras formas de tratados territoriales.10) Tratados de fronteras. Debe mencionarse antetodo el apartado a del párrafo 2 del artículo 62 de laConvención de Viena sobre el derecho de los tratados,a cuyo tenor un cambio fundamental en las circunstan-cias no puede alegarse como causa para dar por termi-nado un tratado o retirarse de él «si el tratado estableceuna frontera». Esta disposición fue propuesta por laComisión a raíz de su estudio del derecho general delos tratados. Después de señalar que tal excepción ala norma del cambio fundamental en las circunstanciasparecía estar reconocida por la mayoría de los juristas,la Comisión decía en su comentario :

El párrafo 2 exceptúa de la aplicación del artículo dos casos.El primero es el de los tratados que establezcan une frontera,caso que los dos Estados interesados en el asunto de lasZonas Francas reconocieron, como la mayoría de los juristas,que estaba exceptuado de la aplicación de la norma. Algunosmiembros de la Comisión opinaron que la total exclusión deesos tratados de la aplicación de la norma podría ir dema-siado lejos y sería contrario al principio de libre determinaciónreconocido por la Carta. Sin embargo, la Comisión decidióque los tratados que establezcan una frontera deben ser unaexcepción a la norma, porque de otro modo la norma, en vezde ser un instrumento de cambio pacífico, puede constituiruna fuente de peligrosa tirantez. Estimó también que la «libredeterminación», tal como se prevé en la Carta, es un principiodistinto y que podría originar confusiones el que en el contextodel derecho de los tratados se presentara como una aplicación,de la norma enunciada en el artículo que se examina. Eleximir de la aplicación del artículo a los tratados que esta-blezcan una frontera no obsta a que se aplique el principiode la libre determinación en todos los casos en que existan lascondiciones necesarias para su legítima aplicación. La Comisiónsustituyó la expresión «tratado que fijare una frontera» por la

expresión «tratado que establezca una frontera», con objetode tener en cuenta las observaciones de los gobiernos, pues setrata se una expresión más amplia que abarcaría tanto lostratados de cesión como los tratados de delimitación402.

La excepción de los tratados que establecen fronterasa la regla del «cambio fundamental en las circunstan-cias», aunque impugnada por un número reducido deEstados, fue apoyada por la gran mayoría de los Esta-dos participantes en la Conferencia de las NacionesUnidas sobre el derecho de los tratados. Las considera-ciones que impulsaron a la Comisión y a la Conferen-cia a hacer esa excepción a la regla del cambio funda-mental en las circunstancias parecen aplicarse con lamisma fuerza a la sucesión de Estados, aun cuando lacuestión de la continuación del tratado pueda presen-tarse entonces en un contexto distinto. En consecuencia,la Comisión cree que la actitud de los Estados hacialos tratados de fronteras en la Conferencia de Vienasobre el derecho de los tratados constituye un elementosumamente pertinente en relación asimismo con la cues-tión ahora examinada.11) Se ha señalado anteriormente la presunción, alparecer aceptada tanto por Tailandia como por Cam-boya en el Asunto del Templo, acerca de la sucesiónde este último país en la frontera establecida por elTratado franco-siamés de 1904 m. Parece evidente quetal presunción refleja el parecer general acerca de laposición del Estado sucesor respecto de un acuerdo defronteras. Tanzania, aun cuando en su declaración uni-lateral insistió firmemente en su libertad de mantenero dar por terminados los tratados de su predecesor, nomostró menos insistencia en que las fronteras anterior-mente establecidas por tratado seguían en vigor m. Asi-mismo, a pesar de su reacción inicial contra el mante-nimiento de las fronteras «coloniales», los Estados afri-canos de reciente independencia han concluido porapoyar el principio del respeto de las fronteras esta-blecidas. Es cierto que el párrafo 3 del artículo IIIde la Carta de la OUA proclama simplemente el prin-cipio del «respeto de la soberanía y la integridad terri-torial de cada Estado y de su derecho inalienable a unaexistencia independiente»405. Pero en 1964, con reser-vas únicamente de Somalia y Marruecos, la Conferen-cia de Jefes de Estado y de gobierno, celebrada enEl Cairo, aprobó una resolución en la que, después dereafirmar el principio del párrafo 3 del artículo III,se declaraba solemnemente que «todos los Estadosmiembros se comprometen a respetar las fronteras exis-tentes en la fecha del logro de su independencia nacio-nal»406. La Conferencia de Jefes de Estado o de go-

400 «Droit de passage sur territoire indien», C.I.J. Recueil1960, pág. 6.

401 Ibid., pág. 40.

402 Párrafo 11 del comentario de la Comisión al artículo 59de su proyecto [ahora artículo 62 de la Convención de Viena][Documentos Oficiales de la Conferencia de las NacionesUnidas sobre el Derecho de los Tratados. Documentos de laConferencia (publicación de las Naciones Unidas, N.° de venta :S.70.V.5), pág. 84].

403 Véase párr. 6 supra.404 OUA, documento A.H.G./Res. 16 (1) ; véase también

S. Touval, «Africa's Frontiers — Reactions to a ColonialLegacy», International Affairs, 1966, Londres, N.° 4, octubre de1966, págs. 641 a 654.

405 Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 479, pág. 75.«* OUA, documento A.H.G./Res. 16 (1).


bierno de los países no alineados celebrada tambiénen El Cairo en una fecha ulterior del mismo año,aprobó una resolución análoga. Ello no significa, porsupuesto, que no hayan surgido o no puedan surgirdiferencias fronterizas entre Estados africanos. Contodo, las causas jurídicas invocadas deben ser distintasdel mero efecto de una sucesión de Estados en un tra-tado de fronteras.

12) Somalia tiene dos litigios fronterizos con Etiopía,uno relativo a la frontera de la que fue Somalia britá-nica y otro respecto de la que fue Somalia italiana ;tiene además una tercera controversia con Kenia res-pecto de su demarcación con la provincia nordeste deKenia. Las pretensiones de Somalia en esas controver-sias se basan esencialmente en consideraciones de carác-ter étnico y de libre determinación o en causas quealega para impugnar la validez de algunos de los trata-dos pertinentes. Somalia no parece haber aducido que,como Estado sucesor, se halla exenta ipso jure de todaobligación de respetar las fronteras establecidas en tra-tados celebrados por su Estado predecesor, aunquedenunció el Tratado anglo-etíope de 1897 como reac-ción al retiro unilateral por Etiopía de los derechos depastoreo a que va a hacerse referencia. Etiopía y Kenia,que es también un Estado sucesor, adoptan la posiciónde que esos tratados son válidos y de que, por consti-tuir acuerdos de fronteras, deben ser respetados porel Estado sucesor. En cuanto a la controversia etíope-somalí relativa al Tratado anglo-etíope de 1897, la fron-tera convenida entre Etiopía y la Gran Bretaña en 1897significaba que algunas tribus somalíes quedaban sepa-radas de sus terrenos tradicionales de pastoreo y porello, en un canje de cartas anexo al Tratado, se preveíaque esas tribus, a uno y a otro lado de la frontera,podrían cruzarla libremente para trasladarse a sus terre-nos de pastoreo. El Tratado de 1897 fue reafirmadoen un acuerdo celebrado entre el Reino Unido y Etio-pia en 1954, cuyos artículos I y II confirmaban respec-tivamente la frontera y los derechos de pastoreo. Segui-damente, en el artículo III, se instituía un «acuerdoespecial» sobre el ejercicio de los derechos de pastoreopor las tribus somalíes. En 1960, poco después de laindependencia, el Primer Ministro británico fue objetode una interpelación en el Parlamento acerca de lacontinuación de los derechos somalíes de pastoreo alo largo de la frontera etíope ; el Primer Ministro res-pondió lo siguiente :

Al poner término el Gobierno de Su Majestad a sus respon-sabilidades en la administración del Protectorado, y en defectode nuevos instrumentos, creemos que las disposiciones delTratado anglo-etíope de 1897 deben entenderse en vigor entreEtiopía y el Estado sucesor. Por otra parte, estimamos que elartículo III del Acuerdo de 1954, que comprendre casi todolo que se agregó al Tratado de 1897, ha dejado de surtirefectos m.

El Reino Unido adoptó así la posición de que las esti-pulaciones relativas a la frontera y a los derechos soma-líes de pastoreo seguían en vigor y que solamente se

extinguía el «acuerdo especial», que presuponía la admi-nistración británica del territorio somalí adyacente. Seobservará que en este caso el Reino Unido sustentó latesis de que unas disposiciones accesorias que consti-tuían parte integrante de un acuerdo de fronterasseguían en vigor al producirse una sucesión de Estados,al paso que aceptó que las disposiciones particularesadoptadas por el Estado predecesor para cumplir esasestipulaciones no supervivían a la sucesión de Estados.Etiopía, por otra parte, si bien sostuvo la validez delacuerdo de fronteras, se negó a reconocer que las esti-pulaciones accesorias, que constituían una de las condi-ciones de ese acuerdo, siguieran teniendo fuerza obli-gatoria para ella.

13) Hay otros casos en los que el Reino Unido hareconocido que los derechos y las obligaciones deriva-dos de un tratado de fronteras debían permanecer envigor después de una sucesión de Estados. Uno es elConvenio celebrado en 1930 entre los Estados Unidosde América y el Reino Unido acerca de la delimitaciónde la frontera entre el archipiélago filipino y el Estadode Borneo septentrional. Al adquirir las Filipinas laindependencia en 1946, el Gobierno británico recono-ció en una nota diplomática que, como resultado deello, «el Gobierno de la República de Filipinas ha suce-cido en los derechos y obligaciones de los Estados Uni-dos conformes a las Notas de 1930» m.14) Otro caso es el Tratado de Kabul celebrado en1921 entre el Reino Unido y Afganistán, en el que,entre otras cosas, se definía la frontera entre el Dominiobritánico de la India y el Afganistán a lo largo de lallamada línea Durand. Al dividirse el Dominio en losdos Estados de la India y el Pakistán y lograr éstos laindependencia, el Afganistán impugnó el acuerdo defrontera basándose en la doctrina del cambio funda-mental en las circunstancias. La actitud del Reino Unidoal respecto, según se resume en Documentation concer-nant la succession d'Etats, fue la siguiente :

El Foreign Office fue asesorado en el sentido de que lapartición de la que fue India en dos Estados —la India y elPakistán— y el hecho de haberse retirado la administraciónbritánica de la India no suponía la extinción del Tratadoafgano, el que, por tanto, permanecía en vigor. Se sugirió, noobstante, que un examen del Tratado quizás indicara quealgunas de sus disposiciones, por ser de índole política o porreferirse al canje continuo de misiones diplomáticas, quedabancomprendidas en la categoría de las que no son transmisiblesen caso de sucesión de Estados. Sin embargo, cualesquieracláusulas ejecutadas, tales como las que preveían el estable-cimiento de una frontera internacional o, mejor dicho, lo queya se había hecho en virtud de las cláusulas ejecutadas delTratado, no podían ser afectados, cualquiera que fuera la situa-ción en lo que se refería al Tratado propiamente dicho * m .

Se ve, pues, que también en este caso el Reino Unidodistingue entre las estipulaciones por las que se esta-blece una frontera y las estipulaciones accesorias decarácter político. Con todo, también parece haber hechouna distinción entre las estipulaciones convencionales

407 Naciones Unidas, Documentation concernant la successiond'Etats (op. cit.), pág. 185.

4°7 Ibid., pág. 190.*» Ibid., pág. 187.


como tales y la frontera resultante de su ejecución —dis-tinción que trazan varios juristas—. Afganistán, porotra parte, impugnó el derecho del Pakistán a invocaren las circunstancias del caso las estipulaciones de fron-teras del Tratado de 1921410. Lo hizo alegando variasrazones, tales como el supuesto carácter «desigual» delTratado mismo. Pero también mantuvo que el Pakis-tán, como Estado de reciente independencia, tenía«tabla rasa» en 1947 y no podía reivindicar automáti-camente la sucesión en los derechos británicos emana-dos del Tratado de 1921.15) Hay otros varios casos recientes en los que unEstado sucesor se ha visto envuelto en una controver-sia de fronteras, pero en la mayoría de ellos parecetratarse de situaciones en las que el tratado de fronte-ras ha dejado en duda el trazado de la frontera o seimpugna la validez de ésta por diversas razones ; entales casos, la sucesión de Estados ha brindado simple-mente la oportunidad de reiterar o de exponer razonespara revisar la frontera que nada tienen que ver con elderecho de sucesión. Tal parece haber sido el caso, porejemplo, de las controversias de fronteras entre Marrue-cos y Argelia, entre Surinam y Guyana y entre Vene-zuela y Guyana411, y se cree que lo mismo cabe decirde las diversas reclamaciones chinas respecto de Bir-mania, la India y el Pakistán. Es cierto que China puedehaberse mostrado inclinada a rechazar los anteriorestratados «británicos» como tales ; pero parece más bienimpugnar los tratados propiamente dichos que invocarcualquier concepto general de «tabla rasa» de un Estadode reciente independencia respecto de los tratados,incluidos los tratados de fronteras.16) Hay, pues, testimonios de peso en la práctica delos Estados y en la doctrina jurídica en favor de latesis de que, en principio, un acuerdo de fronteras noqueda afectado por la sucesión de Estados, tesis quese ve firme y poderosamente reforzada por la decisiónde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre elderecho de los tratados de exceptuar de la regla delcambio fundamental en las circunstancias a los tra-tados que establecen fronteras. Por ello la Comisiónha estimado que en el presente proyecto debe estable-cerse que los acuerdos de fronteras no se ven afectadospor una sucesión de Estados como tal. Una disposiciónde esa índole se referiría exclusivamente al efecto dela sucesión de Estados sobre los acuerdos de fronteras.Dejaría sin tocar cualquier otra causa para reclamarla revisión o la anulación del acuerdo de fronteras, yasea la libre determinación o la invalidez o terminacióndel tratado. Por supuesto, tampoco se referiría a cuales-quiera excepciones que jurídicamente pudieran opo-nerse a tal reclamación. En resumen, el simple hechode una sucesión de Estados no consagra la fronteraexistente, si hay razones para impugnarla, ni la privade su carácter de frontera lícitamente establecida, si loestá en la fecha de la sucesión de Estados.17) La Comisión examinó seguidamente el modo enque debía formularse una disposición de tal índole. La

«° Ibid., págs. 1 a 5.411 Véase supra párrafo 9 del comentario al artículo 9.

disposición análoga de la Convención de Viena figuraen el artículo 62 como excepción a la regla del cambiofundamental en las circunstancias, y está redactada detal modo que se refiere al tratado y no a la fronteraresultante del tratado. En efecto, tal disposición dice :

Un cambio fundamental en las circunstancias no podrá ale-garse como causa para dar por terminado un tratado * oretirarse de él : a) si el tratado * establece una frontera [...].

Sin embargo, en el presente proyecto no se trata de lapermanencia o no en vigor de un tratado entre las par-tes, sino de las obligaciones y los derechos que se trans-miten al Estado sucesor. Por ello en el presente proyectono cabe necesariamente deducir que la regla deba enun-ciarse en términos que se refieran al tratado de fron-tera y no a la situación jurídica establecida por el tra-tado ; y la opinión de los juristas tiende hoy en día afavorecer esta última formulación de la norma. Si seestima que la norma se refiere a la situación resultantedel efecto dispositivo de un tratado de fronteras, noparecería ser propiamente una excepción al artículo 11del presente proyecto. Parecería más bien constituiruna regla general en el sentido de que no debe enten-derse que una sucesión de Estados afecta de por sí auna frontera o a un régimen de frontera establecidopor un tratado antes de producirse tal sucesión deEstados.18) Algunos miembros de la Comisión consideraronque sería un tanto artificial desligar la sucesión en unafrontera de la sucesión en el tratado que la establece.Cabía que no se hubiera demarcado por completo unafrontera por lo que podría impugnarse su trazado pre-ciso en una zona determinada. En tal caso, habría derecurrirse a la interpretación del tratado como criteriobásico para verificar la frontera, aun cuando podíanentrar en juego también otros elementos, tales como laocupación y el reconocimiento. Además, un tratado defronteras podía contener estipulaciones accesorias cuyoobjeto fuera formar parte permanente del régimen defronteras creado por el tratado y cuya supresión, alproducirse una sucesión de Estados, alteraría material-mente el acuerdo de fronteras establecido por el tratado.También en este caso, cuando la validez del tratado ode una demarcación realizada con arreglo al mismofuera objeto de controversia antes de producirse la suce-sión de Estados, podría parecer artificial separar lasucesión en la frontera de la sucesión en el tratado. Sinembargo, otros miembros estimaron que un tratado defronteras tenía efectos constitutivos y establecía unasituación de hecho y de derecho que en lo sucesivogozaba de existencia propia y distinta ; y que esta situa-ción, y no el tratado, era lo que se transmitía a unEstado sucesor. Además, no era raro que un tratadode fronteras contuviera disposiciones que no guardaranrelación con el acuerdo de fronteras propiamente dichoy, no obstante, éste era el único tipo de acuerdo queexigía un régimen especial en caso de una sucesión deEstados. Al propio tiempo, las objeciones hechas a talmanera de enfocar la cuestión perderían gran parte desu fuerza si se reconocía que la situación jurídica cons-tituida por el tratado comprendía no sólo la delimita-ción de fronteras, sino también el régimen de las fron-


teras que debía acompañarle y que las disposiciones deltratado se combinaban en un todo para formar el títuloconstitutivo de la frontera.19) Hubo acuerdo general en la Comisión acerca delprincipio básico de que una sucesión de Estados noafectaba de por sí a una frontera o un régimen de fron-teras establecido por un tratado. Teniendo en cuentalas consideraciones mencionadas en los párrafos ante-riores y la tendencia de la opinión moderna en el asunto,la Comisión llegó a la conclusión de que debía formularla norma no en función del tratado mismo, sino de lafrontera establecida por un tratado y del régimen defronteras así establecido. En consecuencia, el artículo 29dispone que una sucesión de Estados no afectará de porsí : a) una frontera establecida por un tratado, ni b) lasobligaciones y los derechos establecidos por un tratadoy que se refieren al régimen de una frontera. Al aceptaresta fórmula, la Comisión subrayó el carácter puramentenegativo de la regla, que se limita a negar que una suce-sión cualquiera de Estados por el simple hecho de pro-ducirse afecte una frontera establecida por un tratadoo un régimen de fronteras así establecido. Como ya seha señalado412, deja sin tocar las razones jurídicas quepuede haber para impugnar una frontera, tales como lalibre determinación o la invalidez del tratado, y tam-poco se refiere a las excepciones que jurídicamentepueden oponerse a tales impugnaciones. La Comisiónconvino también en que esta norma negativa debíaaplicarse igualmente a cualquier régimen de fronterasestablecido por un tratado, independientemente de quefuera un tratado de fronteras o un tratado distinto.20) Otros tratados territoriales. La Comisión ha seña-lado 413 la presunción de la que parecen partir muchosEstados, incluidos los Estados de reciente independen-cia, en el sentido de que determinados tratados decarácter territorial constituyen una categoría especiala los efectos de la sucesión de Estados. En la prácticabritánica hay numerosas declaraciones que ponen demanifiesto la convicción del Reino Unido de que elderecho consuetudinario reconoce la existencia de talexcepción al principio de la tabla rasa y también a laregla de la movilidad del ámbito territorial del tratado.Entre tales declaraciones figura la referente a Finlan-dia414. Otra es la respuesta de la Oficina de Rela-ciones del Commonwealth a la International Law Asso-ciation 415. Otra afirmación análoga se hizo con motivode las conversaciones con el Gobierno de Chipre enrelación con el artículo 8 del tratado relativo a la crea-ción de la República de Chipre416.21) El Gobierno francés parece haber adoptado unpunto de vista análogo. Así, en una nota dirigida alGobierno alemán en 1935, después de referirse a loque, de hecho, era el principio de la movilidad delámbito territorial del tratado, el Gobierno de Franciaagregaba :

Esta regla sufre una excepción importante en el caso deconvenciones que no tienen carácter político alguno, es decir,que no se han celebrado en consideración de la persona mismadel Estado, sino que son de aplicación territorial y local y sebasan en una situación geográfica : el Estado sucesor, cual-quiera que sea la causa por la que sucede, está obligado asoportar las cargas derivadas de tratados de este tipo, delmismo modo que disfruta de las ventajas estipuladas en ellos.

El Canadá, también en el contexto de la regla de lamovilidad territorial del ámbito del tratado, ha mos-trado asimismo que comparte la opinión de que lostratados territoriales constituyen una exepción a lamisma. Después de que Terranova se hubo convertidoen una provincia del Canadá, la Division Jurídica delDepartamento de Relaciones Exteriores explicó la acti-tud del Canadá del modo siguiente :

[...] Terranova había llegado a ser parte del Canadá medianteuna forma de cesión y que, en consecuencia, y de acuerdocon las normas pertinentes del derecho internacional, los acuer-dos que obligaban a Terranova con anterioridad a la uniónhabían expirado, salvo por lo que respecta a las obligacionesderivadas de acuerdos de aplicación local que hubiesen esta-blecido derechos de propiedad o cuasi propiedad * [...] 417.

El hecho de que el Canadá no reconociese, después deque Terranova pasó a formar parte de su territorio, losderechos de tránsito aéreo por el aeropuerto de Gander,en Terranova, que se habían concedido con caráctervinculante en acuerdos anteriores a la unión, arrojanueva luz sobre la posición canadiense al respecto418.Por otra parte, el Canadá reconoció hallarse obligadopor una condición que impedía la utilización por aero-naves comerciales de determinadas bases situadas enTerranova, que habían sido arrendadas a los EstadosUnidos de América antes de que Terranova pasara aformar parte del Canadá. Además, el Canadá no parecehaber impugnado la permanencia en vigor de los dere-chos de pesca en aguas de Terranova que fueron conce-didos por Gran Bretaña a los Estados Unidos en elTratado de Gante, en 1818, y que fueron objeto delArbitraje de las Pesquerías del Atlántico Norte, en 1910,ni tampoco los derechos de pesca concedidos a Franciapor primera vez en el Tratado de Utrecht (1713) y regu-lados en otros sucesivos tratados.22) Un precedente instructivo que afecta a la sucesiónde Estados de reciente independencia son los llamadosAcuerdos Belbases de 1921 y 1951, que se refieren aTanzania por una parte, y al Zaire, Rwanda y Burundi,por otra. Después de la primera guerra mundial, losmandatos confiados a Gran Bretaña y Bélgica, respec-tivamente, surtieron el efecto de separar los territoriosdel Africa central administrados por Bélgica de supuerto marítimo natural, Dar-es-Salam. Posteriormente,Gran Bretaña celebró un acuerdo con Bélgica, en 1921,en virtud del cual se arrendaron a Bélgica a perpetuidadpor el precio de un franco al año, zonas portuarias enDar-es-Salam y Kigoma en Tanganyika. En dicho

412 Véase supra párr. 16.413 Véase supra párrafo 15 del comentario al artículo 11.414 Ibid., párr. 3.«s Ibid., párr. 17.416 Naciones Unidas, Documentation concernant la succes-

sion d'Etats (op. cit.), pág. 183.

417 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1971,vol. II (segunda parte), pág. 138, documento A/CN.4/243,párr. 85.

418 Ibid, págs. 138 a 141, documento A/CN.4/243, párrs. 86a 100.


Acuerdo se establecieron también determinadas exen-ciones aduaneras en las zonas arrendadas y facilidadesde tránsito desde los territorios bajo mandato belgaa dichas zonas. En 1951, año en que los mandatoshabían pasado a ser territorios en fideicomiso, las dosPotencias administradoras llegaron a un nuevo acuerdopor el que se preveía un cambio de la zona en Dar-es-Salam, pero se dejaban en vigor los demás acuerdosconcertados en 1921. Cabe agregar que el Gobiernobelga invirtió sumas considerables en la construcciónde instalaciones portuarias en las zonas arrendadas.En vísperas de la independencia, el Gobierno de Tanga-nyika informó al Reino Unido que se proponía dar pornulos ambos acuerdos y tomar nuevamente posesiónde las zonas. El Gobierno británico respondió que nocompartía el parecer de que los Acuerdos fueran nulos,pero que, una vez declarada la independencia, no seríanasunto suyo las consecuencias internacionales de lasopiniones de Tanganyika. El Gobierno británico informóasimismo a Bélgica y a los Gobiernos del Zaire y deRwanda y Burundi sobre la declaración de Tanganyikay su propia respuesta419. En la Asamblea Nacional,el Primer Ministro Nyerere explicó420 que, a juiciode Tanganyika : «El arrendamiento a perpetuidad deterrenos situados en territorio de Tanganyika no escompatible con la soberanía de Tanganyika, ya que hasido efectuado por una autoridad * cuyos propios dere-chos sobre Tanganyika eran de duración limitada.» Trassubrayar el carácter limitado de un mandato o de unaadministración fiduciaria, el Primer Ministro agregó :«Es, pues, evidente que, al pretender vincular a per-petuidad territorios de Tanganyika, el Reino Unidotrató de hacer algo que excedía de sus facultades.»Cuando, en 1962, Tanganyika notificó su petición deque fueran evacuadas las zonas, el Zaire, Rwanda yBurundi, todos los cuales habían alcanzado ya la inde-pendencia, se opusieron, alegando que se habían suce-dido en los derechos de Bélgica derivados de los Acuer-dos. Tanganyika propuso entonces que se negociarannuevos acuerdos para la utilización de las instalacionesportuarias, a lo que asintieron los otros tres Estadossucesores ; pero parece que no se ha celebrado todavíaningún nuevo acuerdo y que de facto las instalacionesportuarias continúan siendo explotadas como antes.23) Evidentemente, no se puede rechazar a la ligerael argumento aducido por Tanganyika respecto delcarácter limitado de la competencia de una Potenciaadministradora, sin que ello signifique pronunciarsesobre los fundamentos de las posiciones adoptadas porlos distintos Estados interesados en el asunto ; bastasubrayar aquí que Tanganyika no se basó en el prin-cipio de la tabla rasa al pedir su liberación de losAcuerdos de Belbases. Por el contrario, al basar suposición especificamente en el carácter limitado de lacompetencia de una Potencia administradora para obli-

gar a un territorio bajo mandato o en fideicomiso,parece haber reconocido implícitamente que las dispo-siciones de los acuerdos sobre las zonas francas portua-rias y el tránsito eran tales que habrían obligado en otrocaso a un Estado sucesor.24) En todo caso, en el contexto de las bases mili-tares, los Estados Unidos de América parecen haberreconocido, en relación con las que les cedió el ReinoUnido en las Antillas en 1941, la pertinencia del carác-ter limitado de la competencia de una Potencia admi-nistradora, y ello en lo que respecta a la competencialimitada de una Potencia administradora colonial. Enel acuerdo se estipulaba que las bases se arrendaban alos Estados Unidos durante 99 años. Pero, al acercarselos territorios de las Antillas británicas a la indepen-dencia, los Estados Unidos opinaron que no podían, sinexponerse a ser objeto de críticas, insistir en que lasrestricciones impuestas al territorio de las Antillascuando tenía un estatuto colonial seguirían obligando alas Indias Occidentales después de la independencia421.Por su parte, las Indias Occidentale afirmaron que «alobtener la independencia debían tener derecho a esta-blecer sus propias alianzas en general y a determinarpor si mismas qué bases militares se autorizarían ensu territorio y quién controlaría esas bases»422. En resu-men, ambas partes reconocieron que el futuro de lasbases debía ser objeto de un acuerdo entre los EstadosUnidos y las Indias Occidentales de reciente indepen-dencia. En este caso se observará que había dos elemen-tos : a) la concesión durante la existencia de un estatutocolonial, y b) el carácter personal y político de losacuerdos militares. Un caso análogo es el del Tratadofranco-norteamericano de 1950 por el que se cedióuna base militar a los Estados Unidos en Marruecosantes de la terminación del protectorado. En tal caso,completamente aparte del carácter militar del acuerdo,Marruecos alegó que éste lo había celebrado la Potenciaprotectora sin consultar al Estado protegido y no podíaseguir teniendo fuerza obligatoria para él al recuperarsu independencia423.25) Se suele considerar que los tratados relativos alaprovechamiento de las aguas de los ríos o a la nave-gación fluvial pueden incluirse en la categoría de trata-dos territoriales. Entre los precedentes más antiguos quese citan figura el derecho de navegación en el Misisipireconocido a Gran Bretaña por Francia en el Tratadode París de 1863, derecho que cuando Luisiana habíasido cedida a España, esta última admitió que seguíaen vigor424. También se citan las disposiciones del Tra-tado de Erzerum, celebrado en 1847 entre Turquía yPersia, relativas a Shatt-el-Arab. Es cierto que Persiaimpugnó la validez del Tratado. Pero, en cuanto a la

419 Naciones Unidas, Documentation concernant la succes-sion d'Etats (op. cit.), págs. 187 y 188.

«o véase «Treaties and succession of States and governmentsin Tanzania», en Nigerian Institute for International Affairs,African Conference on International Law and African Pro-blems : Proceedings, Carnegie Endowment for InternationalPeace, 1967, párr. 119.

«i Véase A. J. Esgain, «Military servitudes and the NewNations», en W. V. O'Brien, éd., The New Nations in Inter-national Law and Diplomacy : The Yearbook of World Policy,Londres, Stevens, 1965, págs. 77 y 78.

"22 Ibid., pág. 79.423 Ibid., págs. 72 a 76.424 Otro precedente antiguo que se cita es la concesión de

derechos de navegación a Gran Bretaña por Rusia en elTratado de 1825 relativo a la frontera entre el Canadá y Alaska,pero este precedente no está muy claro.


sucesión del Irak al derecho de Turquía en virtud delTratado, no parece que se opusiera ninguna objeción.Un precedente moderno la constituyen los derechos denavegación de Tailandia en el río Mekong, concedidospor antiguos tratados y confirmados en un tratadofranco-siamés de 1926. En relación con las disposicionespara la independencia de Camboya, Laos y Viet-Nam,estos países y Francia reconocieron que permaneceríanen vigor los derechos de navegación de Tailandia.

26) En cuanto a los derechos de utilización de aguas,un precedente moderno importante lo constituye elAcuerdo de 1929 sobre las aguas del Nilo, celebradoentre Gran Bretaña y Egipto, en el que se estipula,entre otras cosas, lo siguiente :

A menos que el Gobierno egipcio haya dado su asentimientoprevio, no se podrá tomar ninguna medida ni construir ningunaobra para el riego o producción de energía eléctrica en el Nilo,en sus afluentes o en los lagos que lo alimentan si esascorrientes de agua o lagos están situados en el Sudán o enotros países bajo administración británica * y si esas medidasu obras pueden perjudicar los intereses de Egipto, bien dismi-nuyendo el caudal de agua que llega a Egipto, bien modificandola fecha de llegada de las aguas, bien reduciendo su nivel425.

Esta disposición surtió el efecto de conceder prioridada la utilización por Egipto de las aguas del Nilo en lamedida en que se aprovechaban en la fecha del acuerdo.Además, a la sazón, no sólo el Sudán, sino tambiénTanganyika, Kenia y Uganda, todos ellos territoriosribereños en la cuenca del Nilo, estaban bajo adminis-tración británica. Al hacerse independiente, el Sudán,aunque no impugnó los derechos establecidos de Egiptocomo usuario, se negó a aceptar las obligaciones delAcuerdo de 1929 respecto al futuro aprovechamientode las aguas del Nilo. Tanganyika, después de indepen-dizarse, se negó aconsiderarse obligada en modo algunopor el Acuerdo sobre las aguas del Nilo. Adoptó elpunto de vista de que un acuerdo que pretendía obligarperpetuamente a Tanganyika a obtener el consentimientoprevio del Gobierno egipcio para emprender obras deriego o de aprovechamiento de energía hidroeléctricau otras medidas análogas en el Lago Victoria o en sucuenca era incompatible con su condición de Estadoindependiente y soberano. Al mismo tiempo, indicó queestaba dispuesta a iniciar negociaciones con los otrosgobiernos interesados para la regulación y divisiónequitativa de la utilización de las aguas del Nilo. Porsu parte, la RAU, en respuesta a Tanganyika, afirmóque mientras no se celebre otro acuerdo, el Acuerdo de1929 sobre las aguas del Nilo, que ha regulado hastaahora la utilización de las aguas del Nilo, sigue siendoválido y aplicable. También en este caso existe la com-plicación de que el tratado haya sido celebrado por unaPotencia administradora, cuya competencia para com-prometer a un territorio dependiente en materia de

obligaciones territoriales es impugnada posteriormenteal independizarse el territorio.

27) Complicaciones análogas oscurecen otro prece-dente moderno : los derechos de Siria a utilizar lasaguas del río Jordán. Al establecerse los mandatos dePalestina y Siria después de la primera guerra mundial,Gran Bretaña y Francia celebraron una serie de acuerdosrelativos al régimen de fronteras entre los territoriosbajo mandato, acuerdos que preveían el aprovecha-miento de la aguas del Jordán. Un acuerdo de 1923preveía la igualdad de derechos de navegación ypesca426, mientras que un nuevo acuerdo de 1926 esti-pulaba que «permanecerán como en el presente todoslos derechos que tengan su origen en las leyes y cos-tumbres locales respecto de la utilización de las aguas,ríos, canales y lagos para fines de riego o suministrode agua para los habitantes»427. Estas disposiciones seconfirmaron en un acuerdo ulterior. Después de la inde-pendencia, Israel emprendió un proyecto de aprovecha-miento de energía hidroeléctrica que Siria consideróincompatible con el régimen establecido por los tratadosantes mencionados. En los debates del Consejo de Segu-ridad, Siria afirmó que tenía derechos adquiridos sobrelas aguas del Jordán en virtud de los tratados franco-británicos mientras que Israel negó que le afectasen enmodo alguno los tratados celebrados por el ReinoUnido. En efecto, Israel niega ser en modo alguno unEstado sucesor de hecho o de derecho.

28) En las obras de los juristas se citan otros ejemplosde tratados bilaterales de carácter territorial, pero noparecen arrojar mayor luz sobre el régimen de la suce-sión en materia de tratados 428. Sin embargo, cabe men-cionar otra categoría de tratados bilaterales, que a vecesse califican de tratados «dispositivos» o «reales», esdecir, tratados que confieren derechos específicos decarácter de derecho privado a los nacionales de deter-minado Estado extranjero, como por ejemplo, el derechoa poseer tierras. En otra época, a veces se había consi-derado que esos tratados eran de carácter dispositivo alos fines de las normas que rigen el efecto de la guerrasobre los tratados429. Sin entrar en la cuestión de deter-minar si tal calificación de esos tratados es válida enese contexto, no parece que haya testimonios suficientespara que puedan considerarse como tratados de carácterdispositivo o territorial según el derecho que rige lasucesión de Estados en materia de tratados.

29) Quedan, sin embargo, los tratados de carácterterritorial que examinó la Comisión en 1964, en su16.° período de sesiones, bajo la amplia designaciónde «tratados que prevén regímenes objetivos», durantesus trabajos sobre el derecho general de los tratados.

425 Naciones Unidas, Legislative Texts and Treaty Provisionsconcerning the Utilization of International Rivers for otherPurposes than Navigation (publicación de las Naciones Unidas,N.° de venta : 63.V.4), pág. 101 ; véase también el documentoA/5409, párrs. 100 a 107.

426 véase Naciones Unidas, Legislative Texts and TreatyProvisions... (op. cit.), págs. 287 y 288.

427 Ibid., pág. 288.428 Por ejemplo, ciertos arreglos de fronteras de Finlandia, la

desmilitarización de Hünningen, los arriendos del Congo, etc.429 Véase el proyecto de Harvard sobre el derecho de los

tratados preparado por la Research in International Law of theHarvard Law School [American Journal of International Law(octubre 1935), vol. 29, Suplemento N.° 4, parte III] .


El examen de esos tratados efectuado por la Comisióny por el Relator Especial desde el punto de vista de susefectos sobre terceros Estados figura en la documen-tación del 16.° período de sesiones de la Comisión430.La característica de esos tratados es que vinculan obli-gaciones a un territorio, río, canal, etc., determinado enbeneficio de un grupo de Estados (por ejemplo, Estadosribereños de un río determinado) o de todos los Estadosen general. Figuran entre ellos los tratados de neutra-lización o desmilitarización de un territorio determi-nado, los tratados que establecen la libertad de nave-gación en ríos o vías navegables internacionales, lostratados para el uso equitativo de los recursos acuáticosde una cuenca hidrográfica internacional y otros tra-tados por el estilo. La Comisión, en su labor sobre elderecho de los tratados, no consideró que los tratadosde ese carácter surtían el efecto de establecer, de por sí,un régimen objetivo obligatorio para la soberanía terri-torial y que confiriera derechos contractuales a losEstados que no fueran partes en el mismo. Si bienreconoció que un tratado de tal naturaleza podía tradu-cirse en un régimen objetivo, estimó que este régimenobjetivo era más bien resultado de la ejecución deltratado, y de la incorporación a éste de una costumbreinternacional. La Conferencia de las Naciones Unidassobre el derecho de los tratados adoptó el mismo puntode vista en la materia y la Convención de Viena noexceptúa los tratados destinados a crear regímenes obje-tivos de las normas generales que formula acerca de losefectos de los tratados sobre terceros Estados. En elcontexto actual, si se produce una sucesión de Estadosrespecto del territorio afectado por un tratado destinadoa crear un régimen objetivo, el Estado sucesor no espropiamente hablando un «tercer Estado» en relacióncon el tratado. Debido al nexo jurídico existente entreel tratado y el territorio antes de la fecha de la sucesiónde Estados, el Estado sucesor no puede invocar senci-llamente el artículo 35 de la Convención de Viena con-forme al cual un tratado no puede imponer obligacionesa un tercer Estado sin su consentimiento. Tambiénentran en juego las normas relativas a la sucesión enmateria de tratados. Conforme a estas normas, haycasos en los que el tratado destinado a establecer unrégimen objetivo no tiene fuerza obligatoria para unEstado sucesor, a menos que se considere que tal tratadoqueda comprendido en el ámbito de una norma espe-cial en ese sentido. De un modo análogo, si la sucesiónde Estados se produce en relación con un Estado que esbeneficiario de un tratado que establece un régimenobjetivo, de conformidad con el derecho general delos tratados y el derecho de sucesión, el Estado sucesorno podrá reivindicar siempre los derechos de quegozaba su Estado predecesor, a menos que se considereque el tratado queda comprendido en una norma espe-cial. La existencia de tal norma especial queda demos-trada, a juicio de la Comisión, por una serie de prece-dentes de peso.

30) Ya se han mencionado dos precedentes impor-tantes 431 al examinar los pronunciamientos que sobrelos tratados de carácter territorial se encuentran en lasdecisiones de los tribunales internacionales. Se trata delos asuntos de las Zonas Francas y de la Islas Aland,en los que el tribunal consideró que el Estado sucesorestaba obligado por un régimen convencional de carácterterritorial establecido como parte de una «solucióneuropea». Un asunto anterior en el que estaba en juegoel mismo elemento de un tratado celebrado en interésgeneral fue el de la situación de Bélgica, después desu separación de los Países Bajos, en lo referente a lasobligaciones contraídas por este último país en virtudde los acuerdos de paz concertados en el Congreso deViena respecto de las fortalezas situadas en la fronterafranco-neerlandesa. Las cuatro Potencias (Gran Bretaña,Austria, Prusia y Rusia) adoptaron al parecer la posiciónde que no podían admitir que la separación de Bélgicay Holanda haya ocasionado cambio alguno con respectoa los intereses que regían esos acuerdos y consideran queel Rey de los belgas está, con respecto a esas fortalezasy en relación con las cuatro Potencias, en la mismasituación y ligado por las mismas obligaciones que elRey de los Países Bajos antes de la revolución. AunqueBélgica no aceptó que se la pudiese considerar obligadapor un tratado en el que no había participado, parecehaber reconocido en un tratado ulterior que estabaen la misma situación que los Países Bajos respectode algunas fortalezas fronterizas. Otro caso de este tipoes el artículo XCII del Acta Final del Congreso deViena432, que preveía la neutralización de Chablais yFaucigny, a la sazón bajo la soberanía de Cerdeña.Las disposiciones de tal artículo se referían a la neutra-lización de Suiza que había acordado el Congreso, ySuiza las aceptó en una declaración formulada en 1815.En 1860, cuando Cerdeña cedió Niza y Saboya a Fran-cia, tanto Francia como Cerdeña reconocieron que estaúltima sólo podía traspasar a Francia lo que poseía,y que Francia recibiría el territorio con la obligaciónde respetar las disposiciones de neutralización. Por suparte, Francia subrayó que estas disposiciones habíanformado parte de un acuerdo realizado en beneficio delos intereses generales de Europa. Las disposicionesse mantuvieron en vigor hasta que fueron derogadaspor un acuerdo entre Suiza y Francia celebrado despuésde la primera guerra mundial con el asentimiento de lasPotencias Aliadas y Asociadas, que se hizo constar enel arículo 435 del Tratado de Versalles 43\ Cabe señalarque la propia Francia había participado en los acuerdosconcertados en el Congreso de Viena de modo que sele podía objetar que no estaba en la situación de unEstado meramente sucesor. Aun así, su obligación derespetar las disposiciones de neutralización parecehaberse analizado simplemente sobre la base de que,como sucesora de Cerdeña, sólo podía recibir el terri-torio con sujeción a esas disposiciones.

430 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1964, vol. I, págs. 101 y ss., sesiones 738." y 739.a ; ibid., vol. II,págs. 25 a 32, documento Á/CN.4/167 y Add.l a 3, comentarioal artículo 63, y págs. 178 y 179, documento A/5809, capí-tulo II, sección B, comentario al artículo 62.

431 Véase párrs. 3 a 5 supra.432 G. F. de Martens, éd., Nouveau Recueil de traités,

tomo II, Gotinga, Dieterich, 1887, pág. 421.433 G. F. de Martens, éd., Nouveau Recueil général de traités,

Leipzig, Weicher, 1923, 3.a serie, t. XI, pág. 663.


31) El concepto de los acuerdos internacionales semenciona también en relación con los regímenes de losríos y canales internacionales. Por ejemplo, el ActaGeneral de Berlín de 1885, estableció los regímenes delibre navegación de los ríos Congo y Niger, y en elprimer caso se consideró que el régimen obligaba aBélgica cuando el Congo pasó bajo su soberanía porcesión. En el Tratado de Saint-Germain-en-Laye (1919),sólo algunos de los signatarios del Acta de 1885 dero-garon esta última entre sí, sustituyéndola por un régi-men preferencial, y ello se planteó ante la Corte Perma-nente de Justicia Internacional en el Asunto OsearChinn. En ese asunto, la Corte parece haber dado porsupuesta la sucesión de Bélgica en las obligaciones delActa de 1885. Mientras tanto, los diversos territoriosribereños de los dos ríos se habían convertido en Esta-dos independientes, con lo que se planteaba el problemade su situación respecto del Acta de Berlín y del Tratadode Saint-Germain. Por lo que respecta al Congo, elproblema se ha puesto de manifiesto en el GATT ytambién en relación con los acuerdos de asociación conla CEE. Aunque es posible que los Estados interesadoshayan modificado la política adoptada respecto de lacontinuación del régimen anterior, parecen habertomado la actitud general de que su emancipaciónsupone la caducidad del Tratado de Saint-Germain ydel Acta de Berlín. Por lo que respecta al Niger, losnuevos Estados independientes ribereños sustituyeronen 1963 el Acta de Berlín y el Tratado de Saint-Germainpor una nueva convención. Las partes en esta conven-ción «abrogaron» entre sí los instrumentos anteriores yen las negociaciones que precedieron a la celebraciónde la convención parece que hubo discrepancias sobrela necesidad de la abrogación. Pero las dudas al respectose expresaron sobre la base de un cambio fundamentalen las circunstancias y no de la no sucesión434.

32) En el Acta Final del Congreso de Viena se esta-bleció una Comisión para el Rin, cuyo régimen se ela-boró en 1869 por la Convención de Mannheim, y aun-que, después de la primera guerra mundial, el Tratadode Versalles reorganizó la Comisión, mantuvo en vigorel régimen de esa Convención de Mannheim. En cuantoa los casos de sucesión, parece que, en relación conla composición de la Comisión, se aplicaron las normasde sucesión cuando se produjeron cambios de soberanía,aunque tal aplicación quizás no se hizo basándose enninguna teoría específica de sucesión en los regímenesinternacionales o en los tratados territoriales.

33) También se ha planteado la cuestión de la suce-sión de Estados en relación con la Convención delcanal de Suez de 1888. La Convención estableció elderecho de libre paso por el canal y, ya sea en virtuddel tratado o del régimen consuetudinario a que diolugar, se reconoció que ese derecho podía exigirse a losno signatarios tanto como a los signatarios. Por consi-guiente, aunque muchos Estados de reciente indepen-dencia han surgido de partes en la Convención, el

derecho de los mismos a ser considerados como Estadossucesores no se consideró que tenía importancia conrespecto a la utilización del canal. Sin embargo, en1956, ese derecho adquirió una importancia momentá-nea en relación con la segunda Conferencia sobre elCanal de Suez (1956), celebrada en Londres. En ellase afirmó que varios Estados que no estaban presentesdebían haber sido invitados a la Conferencia, y se dijo,entre otras cosas, que algunos de esos Estados teníanderecho a estar presentes en su calidad de Estadossucesores de algunas de las partes en la Convención435.No se insistió en que se adoptase una decisión sobre esteasunto, y del incidente cabe decir a lo sumo que consti-tuye una indicación en favor de la sucesión en el casode un acuerdo internacional de este tipo.

34) Quizá se podrían examinar algunos precedentesmás de un tipo u otro, pero es dudoso que aclaren másla difícil cuestión de los tratados territoriales. En losprecedentes y en las opiniones de los tratadistas haytestimonios de peso en favor de la tesis de que ciertostratados atribuyen un régimen a un territorio que con-serva su carácter vinculatorio al pasar a cualquierEstado sucesor. No es raro que entren en juego otroselementos, por ejemplo, cuando se alega un cambiofundamental en las circunstancias o la competencia limi-tada del Estado predecesor, y el Estado sucesor reclamaefectivamente verse exento de la obligación de respetarel régimen. Sin embargo, hay indicaciones persistentesde la aceptación general de ese principio. Al mismotiempo, ni los precedentes ni la doctrina dan una orien-tación clara de los criterios para determinar cuándo esaplicable. Los testimonios no indica, sin embargo, queesta categoría de tratados deba abarcar una gama muyamplia de los llamados tratados territoriales. Por elcontrario, tal categoría parece limitarse a los casos enque un Estado cede mediante tratado un derecho ausar un territorio, o a restringir su propio uso de talterritorio, derecho que se vincula a un territorio de unEstado extranjero o que se establece en beneficio deun grupo de Estados o de todos los Estados en general.Ha de haber algo, en suma, que tenga el carácter de unrégimen territorial.

35) En todo caso, al igual que cuando se trata defronteras y de regímenes de fronteras, se plantea aquíel problema de determinar si hay sucesión en el tratadocomo tal o si no ocurre más bien que el régimen esta-blecido por los efectos dispositivos del tratado se veafectado por el hecho de una sucesión de Estados. Lostestimonios pueden quizá sugerir uno u otro punto devista. Pero la Comisión estimó que, al formular la reglarelativa al efecto de una sucesión de Estados en losregímenes objetivos establecidos por un tratado, debíaadoptar el mismo punto de vista que en el caso deregímenes de frontera y otros regímenes de carácterterritorial establecidos por un tratado. En otras pala-bras, la regla debía referirse a la situación jurídica, alrégimen resultante de los efectos dispositivos del tratado

434 Véase American Journal of International Law, Washing-ton, vol. 57, N.° 4 (octubre de 1963), págs. 879 y 880.

435 Naciones Unidas, Documentation concernant la successiond'Etats (op. cit.), págs. 157 y 158.


más bien que a la sucesión en el tratado. Además, enel caso de regímenes objetivos, consideró que este modode proceder estaba también claramente indicado en lasdecisiones que, al codificar el derecho general de lostratados, habían adoptado la Comisión de DerechoInternacional y la Conferencia de las Naciones Unidassobre el derecho de los tratados en relación con lostratados que preveían dichos regímenes.36) En consecuencia, el artículo 30, al igual que elartículo 29, enuncia el derecho relativo a otras formasde regímenes territoriales sencillamente en función delmodo en que una sucesión de Estados afecta —o, mejordicho, no afecta— el régimen de que se trata. La difi-cultad estriba en encontrar términos que definan ylimiten adecuadamente las condiciones en que el artículose aplica. El artículo está dividido en dos párrafos queregulan, respectivamente, los regímenes territorialesestablecidos en beneficio de un territorio determinadode otro Estado (párrafo 1), y los regímenes territorialesestablecidos en beneficio de un grupo de Estados o detodos los Estados (párrafo 2).37) El apartado a del párrafo 1 del artículo 30 prevéque una sucesión de Estados no afectará de por sí lasobligaciones relativas al uso de un territorio determi-nado, o a restricciones en su uso, establecidas por untratado expresamente en beneficio de un territorio deter-minado de un Estado extranjero y que se considerenvinculadas a los territorios de que se trate. Correlative-mente, el apartado b del párrafo 1 dispone que una suce-sión de Estados no afectará los derechos establecidospor un tratado expresamente en beneficio de un terri-torio determinado y relativos al uso, o a restriccionesen el uso, de un territorio determinado de un Estadoextranjero y que se consideren vinculados a los terri-torios de que se trate. La Comisión consideró que, enel caso de estos regímenes territoriales, las obligacionesy los derechos debían estar vinculados a un territoriodetermina más bien que al Estado que soporta la cargacomo tal o al Estado beneficiario como tal. Al agregarlas palabres «y que se consideren vinculados a los terri-torios de que se trate», la Comisión no sólo tuvo porobjeto poner de relieve este aspecto de la cuestión,sino indicar además la pertinencia del elemento dispo-sitivo, es decir, el establecimiento del régimen mediantela ejecución del tratado.38) El párrafo 2 contiene disposiciones similares pararegímenes objetivos, excepto que en este caso el requi-sito de la vinculación de un territorio determinado seaplica solamente al territorio sobre el cual recae laobligación ; no se exige que los derechos establecidospor el tratado estén vinculados a un territorio o a unosterritorios determinados en vista de que el carácterespecial del régimen con respecto al derecho establecidopor el tratado estriba en su creación en interés de ungrupo de Estados o de todos los Estados, y no en interésde un territorio o unos territorios determinados.39) Para los efectos del presente artículo, el término«territorio» indica cualquier parte del espacio terrestre,acuático o aéreo de un Estado. La Comisión estimó, sinembargo, que por ser éste el significado natural deltérmino en el presente contexto, no era necesario defi-nirlo en el artículo.

PARTE VI

DISPOSICIONES DIVERSAS

Artículo 31.—Casos de ocupación militar,de responsabilidad de un Estado

o de ruptura de hostilidades

Las disposiciones de los presentes artículos no prejuz-garán ninguna cuestión que con relación a un tratadopueda surgir como consecuencia de la ocupación militarde un territorio, de la responsabilidad internacional deun Estado o de la ruptura de hostilidades entre Estados.

Comentario

1) Ya se han mencionado436 los motivos por los quese incluye en el proyecto el artículo que se examina.El artículo excluye del ámbito del proyecto tres mate-rias específicas. En cuanto a la primera, las cuestionesque en relación con un tratado surjan como consecuen-cia de la ocupación militar de un territorio, la Comisiónconsideró que la ocupación militar, aunque quizás noconstituyera una sucesión de Estados en el sentido dadoal término en el artículo 2 del proyecto, podía plantearproblemas análogos. En consecuencia, aunque sólo seapara evitar equívocos, parece conveniente disponerexpresamente que las disposiciones de los artículos quese examinan no prejuzgarán ninguna cuestión que puedasurgir en caso de ocupación militar. No cabe duda deque algunos casos de ocupación militar siempre que-darían excluidos por la disposición general del artículo 6por la que se limita el proyecto de artículos a la suce-sión de Estados que ocurra de conformidad con elderecho internacional, pero parece dudoso que esadisposición baste necesariamente para todos los casos.

2) La segunda materia excluida, es decir, las cuestionesque en relación con un tratado surjan como conse-cuencia de la responsabilidad internacional de unEstado, también quedó excluida de la Convención deViena sobre el derecho de los tratados en virtud de suartículo 73. La Comisión en su informe definitivo sobreel derecho de los tratados, explicó en su comentariorelativo al artículo pertinente437 las razones en que sefundaba. Consideró que convenía formular una reservaexpresa acerca de las consecuencias que la responsabi-lidad internacional de un Estado podía tener sobre laaplicación del proyecto de artículos con objeto de impe-dir toda interpretación errónea en cuanto a la relaciónmutua entre el derecho de los tratados y las normaspor las que se rigen esas cuestiones. Los principios dela responsabilidad de los Estados pueden repercutir enla aplicación de ciertas partes de derecho de los trata-dos cuando las relaciones internacionales son absoluta-mente normales. En consecuencia, la Comisión decidióque, tanto desde el punto de vista lógico como desde el

436 Véase secc. A, párr. 44 supra.437 Artículo 69. Véase Documentos Oficiales de la Confe-

rencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho de los Tratados,Documentos de la conferencia (publicación de las NacionesUnidas, N.° de venta : S.70.V.5), págs. 92 y 93.


de la integridad del proyecto de artículos, conveníaincluir una reserva general sobre los casos de responsa-bilidad de los Estados. La Comisión subrayó ademásla necesidad de formular la reserva en términos abso-lutamente generales para que no pareciera prejuzgarninguna de las cuestiones de principio que pudiesenplantearse en relación con el problema de la responsa-bilidad de los Estados, de cuya codificación ya se ocu-paba la Comisión. A juicio de la Comisión, por las mis-mas consideraciones conviene incluir en el proyecto unareserva general que comprenda los casos de responsa-bilidad de los Estados.3) La tercera materia excluida, las cuestiones que enrelación con un tratado surjan como consecuencia dela ruptura de hostilidades, también fue excluida de laConvención de Viena sobre el derecho de los tratadospor el artículo 73. Tal exclusión se incluyó en elartículo 73 no por la Comisión de Derecho Internacio-nal sino por la propia Conferencia de Viena. La Comi-sión había adoptado el punto de vista de que la ruptura

de hostilidades debía considerarse como una situaciónenteramente anormal y que las normas que habían deregir sus consecuencias jurídicas no podían conside-rarse como parte integrante del régimen general dederecho internacional aplicable a las relaciones nor-males entre los Estados. Sin disentir de esa opinióngeneral, la Conferencia de Viena decidió que de todasformas convenía incluir una reserva general sobre laruptura de hostilidades. Desde luego, había un motivoespecial para incluir esa reserva en la Convención deViena, pues en el párrafo 2 del artículo 42 de la Con-vención se dispone expresamente que la terminaciónde un tratado o la suspensión de su aplicación «nopodrán tener lugar sino como resultado de la aplicaciónde las disposiciones del tratado o de la presente Con-vención». Aun así, la Comisión ha considerado que, eninterés de la uniformidad y dadas las repercusionesque la ruptura de hostilidades puede tener en casos desucesión, convenía reproducir la reserva en el actualproyecto de artículos.

Capítulo III

CUESTIÓN DE LA PROTECCIÓN Y LA INVIOLABILIDAD DE LOS AGENTES DIPLOMÁTICOSY OTRAS PERSONAS CON DERECHO A PROTECCIÓN ESPECIAL DE CONFORMIDAD

CON EL DERECHO INTERNACIONAL

A.—Introducción

1. RESUMEN DE LOS TRABAJOS DE LA COMISIÓN

54. En su 22.° período de sesiones, en 1970, la Comi-sión recibió del Presidente del Consejo de Seguridaduna carta de fecha 14 de mayo de 1970, con la que setransmitía una copia del documento S/9789 ; este docu-mento reproducía el texto de una carta, dirigida al Pre-sidente del Consejo de Seguridad por el representantede los Países Bajos ante las Naciones Unidas, sobre elproblema de la protección y la inviolabilidad de losagentes diplomáticos, en vista del aumento de los aten-tados contra esos agentes en los últimos tiempos. ElPresidente de la Comisión contestó a la mencionadacomunicación con una carta de fecha 12 de junio de1970, en la cual se refería a las actividades pasadas dela Comisión sobre esa materia y se indicaba que laComisión continuaría ocupándose del problema438.55. En el 23.° período de sesiones de la Comisión, en1971, en relación con la aprobación del programa dela Comisión, el Sr. Kearney sugirió que la Comisiónexaminara la posibilidad de preparar un proyecto deartículos relativo a delitos tales como el asesinato, elsecuestro y las agresiones perpetrados contra diplomá-ticos y otras personas con derecho a protección espe-cial de conformidad con el derecho internacional439.La Comisión reconoció la importancia y urgencia dela cuestión, pero aplazó su decisión en vista de la prio-

438 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1970, vol. II, págs. 295 y 296, documento A/8010/Rev.l,párr. 11.

439 Ibid., 1971, vol. I, pág. 3, 1087.a sesión, párr. 38.

ridad que había otorgado a la terminación del proyectode artículos sobre la representación de Estados en susrelaciones con organizaciones internacionales. Duranteel período de sesiones se hizo evidente que no se dis-pondría de tiempo suficiente para ocuparse de ningúntema suplementario. Sin embargo, al examinar su pro-grama de trabajo para 1972, la Comisión decidió que,si la Asamblea General se lo pedía, prepararía en superíodo de sesiones de 1972 un proyecto con una seriede artículos sobre este importante tema, con miras asometer ese articulado a la Asamblea General en elvigésimo séptimo período de sesiones 44°.56. En su resolución 2780 (XXVI), de 3 de diciembrede 1971, la Asamblea General, tomando en considera-ción las opiniones de la Comisión de Derecho Interna-cional contenidas en los párrafos 133 y 134 de suinforme, en especial respecto de la importancia y laurgencia de ocuparse del problema de la protección einviolabilidad de los agentes diplomáticos y otras per-sonas con derecho a protección especial de conformi-dad con el derecho internacional, pidió : a) al Secre-tario General que invitara a los Estados Miembros aformular observaciones sobre la cuestión de la protec-ción de los diplomáticos antes del 1.° de abril de 1972y que las transmitiera a la Comisión de Derecho Inter-nacional en su 24.° período de sesiones ; y b) a laComisión de Derecho Internacional que estudiara loantes posible, a la luz de los comentarios de los EstadosMiembros, la cuestión de la protección y la inviolabi-lidad de los agentes diplomáticos y otras personas con

440 Ibid., 1971, vol. II (primera parte), documento A/8410/Rev.l, párrs. 133 y 134.


derecho a protección especial de conformidad con elderecho internacional, con miras a preparar una seriede proyectos de artículos sobre los actos delictivoscometidos contra diplomáticos y otras personas conderecho a protección especial de conformidad con elderecho internacional, para su presentación a la Asam-blea General en el plazo más breve que la Comisiónconsiderara apropiado.

57. En cumplimiento de la mencionada decisión, elSecretario General, en una carta circular de fecha 11 deenero de 1972, invitó a los Estados Miembros a quele enviaran, antes del 1.° de abril de 1972, sus obser-vaciones sobre la cuestión de la protección de los diplo-máticos para transmitirlas a la Comisión de DerechoInternacional en su 24.° período de sesiones.58. En su actual período de sesiones la Comisión tuvoa la vista las observaciones escritas de veintiséis Esta-dos Miembros, que se reproducen en un anexo al pre-sente informe. Con sus observaciones, Dinamarca pre-sentó el texto de un proyecto de convención conocidocon el nombre de «proyecto de Roma»441. Además, laComisión tuvo a la vista un documento de trabajo quecontenía el texto de un proyecto de convención sobrela materia, presentado a la Asamblea General en elvigésimo sexto período de sesiones por la delegacióndel Uruguay (denominado en adelante «documento detrabajo del Uruguay») y preparado para su transmisióna la Comisión442 ; también tuvo a la vista un documentode trabajo preparado por el Sr. Kearney, Presidente dela Comisión, que contenía un proyecto de artículossobre los delitos contra personas con derecho a pro-tección especial de conformidad con el derecho inter-nacional (A/CN.4/L.182)443. La Comisión tuvo asi-mismo a su disposición una considerable documenta-ción sobre el tema facilitada por el Secretario General ;esa documentación incluía en particular la Convenciónpara prevenir y sancionar los actos de terrorismo confi-gurados en delitos contra las personas y la extorsiónconexa cuando éstos tengan transcendencia internacio-nal, suscrita en Washington en el tercer período extra-ordinario de sesiones de la Asamblea General de laOEA, el 2 de febrero de 1971, y denominada en lo suce-sivo «Convención de la OEA» m ; el Convenio para laRepresión de Actos Ilícitos contra la Seguridad de laAviación Civil, firmado en Montreal el 23 de septiem-bre de 1971445 ; y el Convenio para la Represión delApoderamiento Ilícito de Aeronaves, firmado en LaHaya el 16 de diciembre de 1970 m ; estos dos últimosConvenios, denominados en lo sucesivo «de Montréal»y «de La Haya», se celebraron con los auspicios de laOACI.

441 Véase infra, pág . 366.442 A/C.6/L.822.443 Véase supra pág . 217.444 Para el texto de la Convención de la OEA, véase OEA

Documentos Oficiales, OEA/Ser.A/17, Washington, D.C., Secre-taría General de la OEA, 1971.

445 Para el texto del Convenio de Montreal, véase OACI,documento 8920, pág. 17.

446 P a r a el texto del Convenio de La Haya, véase OACI,dcumento 8966, pág. 23.

59. En el presente período de sesiones, la Comisióninició sus trabajos con esta cuestión, que fue examinadaen las sesiones 1150.a a 1153.a, 1182.a a 1186.a, 1188.a,1189.a y 1191.a a 1193.a. En las sesiones 1150.a a1153.a, se celebró un debate general inicial. En la1150.a sesión, la Comisión estableció un Grupo de Tra-bajo m, con la tarea de examinar los problemas plan-teados y preparar un proyecto de artículos para su exa-men por la Comisión.

60. Durante el debate general se planteó la cuestiónde si la Comisión debía limitarse a redactar unos artícu-los relativos a las personas con derecho a protecciónespecial de conformidad con el derecho internacional.El terrorismo se había extendido mucho y gran númerode personas inocentes eran sus víctimas. Quizá fueramejor seguir el ejemplo de los Convenios de La Hayay de Montreal y tratar de brindar algunos medios deprotección contra los actos terroristas en general. Otrosmiembros pusieron en duda el que una convención dela naturaleza prevista pudiera ser realmente útil parabrindar esa protección. A este respecto se mencionóel hecho de que la Convención de la Sociedad de lasNaciones para la prevención y el castigo del terrorismo,de 16 de noviembre de 1937, no había sido ratificadapor ningún Estado448. La mayoría de los oradores fue-ron del parecer, sin embargo, de que la cuestión de lautilidad y el alcance del proyecto de artículos sobre lamateria había sido ya decidida por la Asamblea Gene-ral en su resolución 2780 (XXVI).61. Otros miembros expresaron dudas en cuanto a laposibilidad de dar cima a un proyecto de artículosdurante el 24.° período de sesiones de la Comisión envista de las difíciles cuestiones que se hallaban en juegoy, en particular, la cuestión de la forma en que debíantratarse los «delitos políticos» y la necesidad de defen-der el principio de asilo. Se señaló que en la Conven-ción de la OEA, el artículo 6 disponía expresamenteque «Ninguna de las disposiciones de esta Convenciónserá interpretada en el sentido de menoscabar el dere-cho de asilo». También se señaló que el derecho deasilo territorial era tradicional en América Latina. Envista de esas dificultades y del hecho de que la Asam-blea General, en su resolución 2780 (XXVI), se habíalimitado simplemente a pedir que el proyecto de artícu-los se presentara «a la Asamblea General en el plazomás breve que la Comisión considere apropiado», seinstó a la Comisión a que siguiera el procedimiento tra-dicional de designar un relator especial que hiciera unestudio del tema y preparara un proyecto de artículospara su examen por la Comisión.62. La mayoría de los miembros que participaron enel debate, sin embargo, adoptaron la posición de quela cuestión, por su urgencia e importancia, justificabaque la Comisión adoptara un método más expeditivode preparar un proyecto de artículos que el que suponíala designación de un relator especial, y que la creaciónde un grupo especial de trabajo, que había de basar sus

447 Véase supra, capítulo primero, párr. 6.448 Sociedad de las Naciones, Journal Officiel, Supplément

spécial N.° 193, 1944¿ pág. 54.


labores en los tratados existentes relativos a la protec-ción de los agentes diplomáticos y otros funcionariosdedicados a actividades internacionales así como en lostratados relativos a tipos concretos de terrorismo, talescomo el apoderamiento ilícito de aeronaves, era elmedio más eficaz para que la Comisión pudiera pre-parar una serie de proyectos de artículos y someterlosa la Asamblea General en su vigésimo séptimo períodode sesiones.

63. En la fase inicial de su labor, el Grupo de Tra-bajo celebró siete sesiones entre el 24 de mayo y el16 de junio, al finalizar las cuales presentó a la Comi-sión para su examen un primer informe que conteníaun proyecto de 12 artículos sobre la prevención y elcastigo de los delitos contra agentes diplomáticos y otraspersonas internacionalmente protegidas (A/CN.4/186y Corr.l449). Al presentar el informe del Grupo de Tra-bajo en la 1182.a sesión, el Presidente, Sr. Tsuruoka,señaló que el Grupo de Trabajo, a fin de facilitar elexamen en la Comisión y las subsiguientes observa-ciones de los gobiernos, presentaba un texto que teníapor objeto asegurar la máxima protección de losinteresados. La Comisión estudió el informe del Grupode Trabajo en sus sesiones 1182.a a 1186.a, 1188.a y1189.a y remitió de nuevo el proyecto de artículos alGrupo de Trabajo para su revisión a la luz del debate.En esas deliberaciones, la mayoría de los miembrosde la Comisión manifestaron su apoyo a la concepcióngeneral que informaba el proyecto de artículos. Algunosmiembros de la Comisión plantearon nuevamente lacuestión de si debía preservarse expresamente el prin-cipio del asilo territorial en el contexto de los delitospolíticos. La opinión general de la Comisión, sin em-bargo, fue que los delitos del tipo descrito en el proyectode artículos no eran delitos políticos. La cuestión desi el agresor debía saber que el agredido era una per-sona especialmente protegida fue discutida por variosmiembros en relación con el uso de la frase «cuales-quiera que sean los móviles» en el artículo 2 delproyecto. Hubo consenso en que había de adoptarsealguna fórmula que estableciera como requisito tal cono-cimiento. Entre otros aspectos discutidos del proyectode artículos, la Comisión apoyó en general la conclu-sión de que sería demasiado severa una cláusula queeliminara la aplicación de todo plazo de prescripciónpara la acción penal nacida de los delitos especificados.Un miembro estimó que los artículos del proyectotenían el defecto de no prever disposiciones alterna-tivas que permitieran a los Estados indicar en suscomentarios su preferencia por otras medidas posibles.64. El Grupo de Trabajo celebró otras tres sesioneslos días 26, 28 y 30 de junio de 1972 y presentó a laComisión dos nuevos informes que contenían unproyecto revisado de 12 artículos (A/CN.4/L.188 yAdd.l 45° ; A/CN.4/L.189 451). La Comisión examinó los

informes segundo y tercero del Grupo de Trabajo ensus sesiones 1191.a, 1192.a, 1193.a y aprobó provisio-nalmente un proyecto de 12 artículos sobre la preven-ción y el castigo de los delitos contra los agentes diplo-máticos y otras personas internacionalmente protegi-das452. De conformidad con los artículos 16 y 21 desu estatuto, la Comisión decidió presentar el ante-proyecto de artículos a la Asamblea General y remi-tirlo a los gobiernos para que éstos formulasen susobservaciones.

2. CAMPO DE APLICACIÓN, FINALIDAD Y ESTRUCTURADEL PROYECTO DE ARTÍCULOS

65. Según el mandato descrito en el párrafo 2 de lasección III de la resolución 2780 (XXVI) de la Asam-blea General453, el campo de aplicación del presenteproyecto está circunscrito a los delitos cometidos contraagentes diplomáticos y otras personas con derecho aprotección especial de conformidad con el derecho inter-nacional. La Comisión, no obstante, reconoce que lacuestión de los delitos cometidos contra esas personasno es sino uno de los aspectos de un problema másamplio : el de la perpetración de actos de terrorismo.La preparación de un instrumento jurídico con uncampo de aplicación circunscrito, como es el presenteproyecto, constituye una etapa esencial en el procesode formulación de normas jurídicas encaminadas alograr la cooperación internacional para la prevención,supresión y castigo del terrorismo. El problema gene-ral del terrorismo en todo el mundo es sumamente com-plejo, pero es indiscutible que hay que reducir, aunqueno pueda suprimirse por completo, la comisión de actosterroristas. La Asamblea General tal vez considere im-portante proceder al examen de este problema general.66. El campo de aplicación del proyecto comprende,ratione personae, a los agentes diplomáticos y a otraspersonas con derecho a protección especial de confor-midad con el derecho internacional. Al declarar invio-lable la persona de los agentes diplomáticos, el derechointernacional ha reconocido, desde hace mucho tiempo,ciertas inmunidades y privilegios de esos agentes queson esenciales para el mantenimiento de relaciones entreEstados soberanos a independientes454. La inviolabili-dad supone que los Estados ante los que están acredi-tados los agentes diplomáticos tienen la obligación deofrecer una protección especial, es decir, una protec-ción mayor que la que están obligados a ofrecer a unparticular. Con arreglo al derecho internacional, soninviolables también los locales de la misión diplomá-

449 El texto de los artículos se reproduce en el Anuario dela Comisión de Derecho Internacional, 1972, vol. I, sesio-nes 1182., 1185., 1186., 1188." y 1189.'.

450 ídem., sesiones 1191.* y 1192.*.451 ídem., 1193.* sesión,

452 El texto de los artículos, con comentarios, se reproduceinfra, sección B.

«3 véase párr. 56 supra.454 Véase E. M. Satow, A Guide to Diplomatic Practice,

4.a éd., Londres, Longmans, Green, 1957, págs. 176 y ss. ;B. Sen, A Diplomat's Handbook of International Law and Prac-tice, La Haya, Nijhoff, 1965, págs. 80 y ss. ; E. de Vattel,Le droit des gens ou Principes de la loi naturelle, libro IV,capítulo Vil, reproducido en The Classics of InternationalLaw, ed. por I. B. Scott, Washington, D.C., Carnegie Institution,1916, vol II, págs. 314 y ss.


tica. Esos principios figuran codificados en los artícu-los 29 y 22 de la Convención de Viena sobre relacionesdiplomáticas (1961)455, adoptados a base del proyectode artículos sobre relaciones e inmunidades diplomá-ticas preparado por la Comisión. Esos artículos dicenlo siguiente :

Artículo 29

La persona del agente diplomático es inviolable [...]. ElEstado receptor le tratará con el debido respeto y adoptarátodas las medidas adecuadas para impedir cualquier atentadocontra su persona, su libertad o su dignidad.

Artículo 22

1. Los locales de la misión son inviolables [...].

2. El Estado receptor tiene la obligación especial de adoptartodas las medidas adecuadas para proteger los locales de lamisión contra toda intrusión o daño y evitar que se turbe latranquilidad de la misión o se atente contra su dignidad

En el comentario al artículo 27 del proyecto definitivosobre relaciones e inmunidades diplomáticas, en el quese basó el artículo 29 de la Convención de Viena, laComisión decía lo que sigue :

El artículo consagra el principio de la inviolabilidad de lapersona del agente diplomático. Desde el punto de vista delEstado receptor, esta inviolabilidad entraña, como en el casode los locales de la misión, la obligación de respetar y de hacerrespetar la persona del agente diplomático. A tal efecto, elEstado receptor debe adoptar todos los medios razonables,incluso la provisión de una guardia especial, si las circuns-tancias lo exigen. Por el hecho de su inviolabilidad, el agentediplomático se halla exento de medidas que constituyan unacoacción directa. Este principio no excluye, respecto del agentediplomático, ni las medidas de legítima defensa ni, en circuns-tancias excepcionales, medidas para evitar que cometa delitoso infracciones456.

Las disposiciones relativas a la protección de los fun-cionarios consulares y de los locales consulares figu-ran en la Convención de Viena sobre relaciones consu-lares (1963)457. El artículo 40 (Protección de los fun-cionarios consulares) dice :

El Estado receptor deberá tratar a los funcionarios consu-lares con la debida deferencia y adoptará todas las medidasadecuadas para evitar cualquier atentado contra su persona,su libertad o su dignidad.

El párrafo 3 del artículo 31 (Inviolabilidad de los loca-les consulares) de la misma Convención dice así :

Con sujeción a las disposiciones del párrafo 2 de esteartículo, el Estado receptor tendrá la obligación especial deadoptar las medidas apropiadas para proteger los locales con-sulares, con arreglo a las disposiciones de los párrafos ante-

riores, contra toda intrusión o daño y para evitar que seperturbe la tranquilidad de la oficina consular o se atentecontra su dignidad.

La inviolabilidad de los representantes del Estado queenvía y de los miembros del personal diplomático enuna misión especial y de los locales de esa misión seprescribe en la Convención sobre las misiones espe-ciales (1969)458. En 1971, la Comisión incluyó en suproyecto de artículos sobre la representación de Esta-dos en sus relaciones con organizaciones internacio-nales una serie de disposiciones relativas a la inviola-bilidad de los miembros de las misiones y las delega-ciones que participan en las actividades de las organi-zaciones internacionales, así como de sus locales y resi-dencias 459. Otras varias categorías de personas que, ensu calidad de funcionarios de un Estado o de una orga-nización internacional, participan en las actividadesconcernientes a las relaciones internacionales, son objetotambién de protección especial de conformidad con elderecho internacional general o en virtud de acuerdosinternacionales460.67. Los atentados violentos contra agentes diplomáti-cos u otras personas que tienen derecho a protecciónespecial de conformidad con el derecho internacionalno sólo trastornan gravemente el mecanismo que estáprecisamente destinado a lograr la cooperación interna-cional con miras a salvaguardar la paz, fortalecer laseguridad internacional y promover el bienestar generalde las naciones, sino que impiden además que se logreny cumplan los propósitos y principios de la Carta delas Naciones Unidas. La circunstancia de que esos deli-tos sean cada vez más frecuentes hace especialmenteurgente la tarea de formular normas jurídicas destina-das a propiciar el clima de seguridad personal y ausen-cia de coerción en el que han de desempeñar sus fun-ciones las personas que son elegidas por los Estadoso las organizaciones internacionales para representarlosen sus relaciones con otros Estados u organizaciones.Este es el objeto del presente proyecto. Basándose enobligaciones jurídicas vigentes que tienen por objetocontribuir efectivamente a la inviolabilidad y la pro-tección de tales personas, el presente proyecto deartículos trata de lograr ese objeto fomentando la coope-ración internacional con miras a prevenir y castigar losdelitos cometidos contra esas personas.68. Concretamente, con el proyecto se procura que lapersona de quien haya razones para creer que ha come-tido un delito grave contra personas internacionalmenteprotegidas no pueda encontrar refugio. Para ello, elproyecto gira en torno de dos puntos principales : porun lado ofrece a cada Estado parte una base para rei-

455 Para el texto de la Convención de Viena sobre relacionesdiplomáticas, véase Naciones Unidas, Recueil des Traités,vol. 500, pág. 95.

456 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1958,vol. II, pág. 105, documento A/3859, capítulo II, sección II.

457 Para el texto de la Convención de Viena sobre relacionesconsulares, véase Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 596,pág. 261.

458 Artículos 29 y 25 de la Convención. Para el texto de laConvención sobre las misiones especiales, véase la resolu-ción 2530 (XXIV) de la Asamblea General, anexo.

459 Parte II (Misiones ante organizaciones internacionales),artículos 23 y 28 ; parte III (delegaciones en órganos y enconferencias), artículos 54 y 59 ; y anexo al proyecto (dele-gaciones de observación en órganos y en conferencias), artículosM y N. Véase Anuario de la Comisión de Derecho Interna-cional 1971, vol. II (primera parte), documento A/8410/Rev.l,capítulo II, sección D.

460 En general, véase C.W. Jenks, International Immunities,Londres, Stevens, 1961.


vindicar la jurisdicción sobre esos delitos, y por el otro,da al Estado en que se encuentre el presunto culpablela opción entre conceder la extradición de éste o some-ter el asunto a sus autoridades competentes para queprocedan a su enjuiciamiento. En los artículos 2 y 6 delproyecto figuran disposiciones a este efecto.69. Además, el proyecto prevé la cooperación inter-nacional, tanto en la prevención como en la represiónde los delitos, y está estructurado siguiendo un ordenlógico entre una y otra. Así, el artículo 1 determina elcampo de aplicación del proyecto ratione personae, yel artículo 2 ratione materiae. El artículo 3 prevé lasituación en que la comisión del delito se encuentraen su fase preparatoria y dispone la colaboración inter-nacional para prevenirlo. El artículo 4 trata del casoen que el delito se ha cometido y se supone que elpresunto culpable ha huido al extranjero. El artículo 5se refiere a las medidas que han de adoptarse cuandose encuentra al presunto culpable. El artículo 6 deter-mina la opción que se ofrece al Estado en cuyo terri-torio se encuentra el presunto culpable entre procedera su extradición o someterlo a enjuicimiento, y elartículo 7 trata de hacer real esa opción en lo querespecta a la extradición. Los artículos 8 a 11 se refie-ren a diversos aspectos del procedimiento que ha desustanciarse contra el presunto culpable y el artículo 12regula la solución de las controversias que surjan entreEstados partes.

B.—Proyecto de artículos sobre la prevención y elcastigo de los delitos contra los agentes diplomáticosy otras personas internacionalmente protegidas

Artículo 1

Para los efectos de los presentes artículos :1. Se entiende por «persona internacionalmente pro-

tegida»:

a) Un jefe de Estado o un jefe de gobierno, siempreque se encuentre en un Estado extranjero, así como losmiembros de su familia que lo acompañen ;

b) Cualquier funcionario de un Estado o de unaorganización internacional que, conforme al derechointernacional general o un acuerdo internacional, tengaderecho a una protección especial en el desempeño defunciones en nombre de su Estado u organización inter-nacional, o en relación con ellas, así como los miembrosde su familia que tengan asimismo derecho a protecciónespecial.

2. Se entiende por «presunto culpable» la personade quien haya razones para creer que ha cometido uno omás de los delitos previstos en el artículo 2.

3. Se entiende por «organización internacional» unaorganización intergubernamental.

Comentario

1) De conformidad con la práctica seguida en mu-chas de las convenciones adoptadas con los auspiciosde las Naciones Unidas, este artículo trata de las expre-

siones a las que se atribuye un significado específicopara los efectos del proyecto que se examina.2) En el párrafo 1 se establece el significado de laexpresión «persona internacionalmente protegida», de-terminando así, ratione personae, el alcance delproyecto. Al elegir esta expresión particular y determi-nar su alcance exacto, la Comisión se basó en los tér-minos de su mandato, que figuran en el párrafo 2 dela parte III de la resolución 2780 (XXVI) de la Asam-blea General461. En el párrafo 1 del proyecto de artícu-los se mencionan, en dos apartados distintos, las clasesde personas a las que se aplica la expresión. En elapartado a se menciona expresamente a los jefes deEstado o jefes de gobierno. Ello se debe a la protecciónexcepcional que, de conformidad con el derecho inter-nacional, se da a los titulares de esos cargos. En elapartado se pone de relieve la condición especial delos jefes de Estado o de gobierno cuando viajan porel extranjero, que se hace extensiva a los miembros desu familia que los acompañan. Los jefes de Estado ode gobierno tienen derecho a protección especial siem-pre que se encuentren en otro Estado, ya sea su visitaoficial, oficiosa o privada462. Algunos miembros de laComisión estimaron que la expresión «jefe de Estadoo jefe de gobierno» se aplicaba también a los miembrosde órganos colegiados que ejerzan esas funciones. Encambio, otros miembros opinaron que el proyecto, dadosu carácter penal, no podía aplicarse por analogía aotras clases de personas. La Comisión convino en que,al promulgar las leyes destinadas a poner en prácticaesos artículos, los Estados debían tener en cuenta laconveniencia de dispensar la protección más amplia atodas las personas que ostenten la dignidad de jefe deEstado o de gobierno.3) La Comisión estudió también si las personas derango ministerial o condición equivalente debíanincluirse con los jefes de Estado y jefes de gobiernocomo personas con derecho a protección especial entodo momento y en todas las circunstancias, cuando sehallaran en un Estado extranjero. La Comisión decidióque, si bien contaba con cierto apoyo la tesis de hacerextensivo el principio a los miembros de un gobierno,ello no podía basarse en ninguna regla de derecho inter-nacional generalmente aceptada y en consecuencia nocabía proponerlo463.

461 Véase párr. 56 supra.462 véase en general P. Cahier, Derecho diplomático contem-

poráneo, Madrid, Rialp, 1965, págs. 447 a 460 (Le droit diplo-matique contemporain, Ginebra, Droz, 1962, Publications del'Institut universitaire de hautes études internationales, N.° 40,págs. 336 a 346).

463 En lo que respecta a la condición de los jefes de Estado,jefes de gobierno, ministros de relaciones exteriores y ministrosmiembros del gobierno, véase el examen que hizo la Comisióndel asunto en relación con la cuestión de las misiones especialesde alto rango, Anuario de la Comisión de Derecho Interna-cional, 1965, vol. II, pág. 205, documento A/6009, capítulo III,anexo ; ibid., 1967, vol. I, págs. 166 a 179, sesiones 923.a a925.a, y pág. 225, 937.a sesión, párrs. 68 a 75 ; ibid., vol. II,pág. 37, documento A/CN.4/194 y Add.l a 5, párrs. 272 a276; págs. 79 a 80, documento A/CN.4/194 y Add. 1 a 5,capítulo III, artículo 17 quater ; y pág. 373, documentoA/6709/Rev.l, capítulo II, sección D, artículo 21.

(Continúa en la página siguiente.)


4) Las otras personas que, con arreglo al artículo,deben considerarse como «personas internacionalmenteprotegidas» están definidas en el apartado b por unaserie de requisitos. En este apartado se exige que esaspersonas sean funcionarios de un Estado o de una orga-nización internacional que, conforme al derecho inter-nacional general o a un acuerdo internacional, tenganderecho a protección especial en el desempeño de fun-ciones en nombre de su Estado u organización inter-nacional, o en relación con ellas. En el apartado semenciona también a los miembros de la familia de esosfuncionarios que tengan asimismo derecho a protecciónespecial.5) La Comisión prefirió una formulación general auna enumeración de las clases especificadas en las diver-sas convenciones, por considerar que era la mejor ma-nera de cumplir el deseo manifestado por la Asambleade que el campo de aplicación del artículo fuese lomás amplio posible. Al redactar el apartado b, la Comi-sión se inspiró en el artículo 2 de la Convención dela OEA, que menciona a «las personas a quienes elEstado tiene el deber de extender protección especialconforme al derecho internacional», y en el artículo 1del proyecto de Roma, que menciona a :

a) Los miembros de misiones diplomáticas permanentes oespeciales y los miembros de oficinas consulares ;

b) Los agentes civiles del Estado en misión oficial ;

c) Los funcionarios de organizaciones internacionales en eldesempeño de sus funciones oficiales ;

d) Las personas cuya presencia y actividad en el extranjeroesté justificada por la realización de una tarea de caráctercivil definida por un acuerdo internacional de cooperacióno asistencia técnicas ;

e) Los miembros de las familias de las personas mencio-nadas.

6) Según el apartado b, para que un funcionario deun Estado o de una organización internacional se con-sidere como «persona internacionalmente protegida» espreciso que tenga derecho, conforme al derecho inter-nacional general o a un acuerdo internacional, en elmomento y en el lugar en que se cometa un delitocontra él o contra su residencia, a protección especialen el desempeño de funciones oficiales, o en relacióncon ellas. Así pues, un agente diplomático de vacacio-nes en un Estado que no sea receptor o huésped notendrá derecho, normalmente, a protección especial.Algunos miembros sugirieron que si el objeto de laconvención era reducir la frecuencia de los atentadoscontra personas internacionalmente protegidas, encuanto tales, la convención debía aplicarse siempre que

(Continuación de la nota 463.)El artículo 21 de la Convención sobre las misiones especiales

y el artículo 50 del proyecto de artículos de la Comisión sobrela representación de Estados en sus relaciones con organiza-ciones internacionales, ibid., 1971, vol. II (primera parte),documento A/8410/Rev.l, capítulo II, sección D, mencionanlas facilidades y los privilegios e inmunidades «reconocidospor el derecho internacional» a los jefes de Estado, jefes degobierno, ministros de relaciones exteriores y demás persona-lidades (personas) de rango elevado.

se encontraran en un país extranjero, independiente-mente de que estuvieran en misión oficial o en vaca-ciones. Podría realizarse un secuestro en el Estadoreceptor o huésped o en cualquier otro Estado extran-jero con objeto de ejercer presión sobre el gobiernodel país receptor o huésped o sobre el Estado queenvía. La Comisión consideró en general que no sejustificaba esta ampliación de las normas existentesacerca de los requisitos para la inviolabilidad y pro-tección especial. El objeto básico del proyecto de artícu-los era proteger el sistema de comunicaciones entrelos Estados, y la ampliación de la protección especiala agentes diplomáticos que estuvieran, por ejemplo,de vacaciones en un tercer Estado —el que muy bienpodía incluso desconocer su presencia— no podía jus-tificarse conforme a las convenciones internacionalesactualmente en vigor ni por las normas aplicables delderecho internacional464.7) En el sentido en que se emplea en este apartado,la expresión «protección especial» se aplica a todos losfuncionarios que tienen derecho a la inviolabilidad, asícomo a todas las demás personas que tienen derechoa una protección algo más limitada. Asimismo, el em-pleo de la expresión «derecho internacional general oun acuerdo internacional» indica claramente que en loreferente a funcionarios del Estado, la persona inter-nacionalmente protegida será la que esté al servicio deun Estado que no sea el que tiene la obligación de con-ceder la protección especial. Un miembro señaló laobligación que incumbía a todas las personas con dere-cho a protección especial de no inmiscuirse en los asun-tos internos del Estado huésped o receptor y en parti-cular a no intervenir directa ni indirectamente en mo-vimientos de insurrección. La Comisión se mostró deacuerdo en general en que ese deber se encontraba yadebidamente enunciado en disposiciones tales como elartículo 41 de la Convención de Viena sobre relacionesdiplomáticas *S5.

8) La expresión «derecho internacional general» seutiliza como complemento de la referencia a «unacuerdo internacional». De no figurar la primera expre-sión, los agentes diplomáticos destinados en un Estadoque no sea parte en la Convención de Viena sobre rela-ciones diplomáticas o en un tratado análogo quedaríanexcluidos del campo de aplicación del apartado b. Ade-

464 El artículo 40 de la Convención de Viena sobre relacionesdiplomáticas, el artículo 54 de la Convención de Viena sobrerelaciones consulares, el artículo 42 de la Convención sobre lasmisiones especiales y el artículo 78 del proyecto de artículosde la Comisión sobre la representación de Estados en susrelaciones con organizaciones internacionales, todos ellos rela-tivos al tránsito por territorio de un tercer Estado, disponenque el tercer Estado ha de conceder a la persona interesadainviolabilidad y todas las demás inmunidades que sean nece-sarias para asegurarle el tránsito por su territorio cuando sedirija a tomar posesión de sus funciones en el Estado receptoro huésped o cuando vuelva al Estado acreditante o que laenvía.

465 Así como en el artículo 55 de la Convención sobre rela-ciones consulares, el artículo 47 de la Convención sobre lasmisiones especiales y el artículo 75 del proyecto de artículos dela Comisión sobre la representación de Estados en sus rela-ciones con organizaciones internacionales.


más, se ha incluido la expresión para tener en cuentalas nuevas situaciones previstas en el derecho interna-cional, por ejemplo la necesidad de proteger a los repre-sentantes del Estado que envía en una misión especialy a los miembros del personal diplomático de la misiónespecial, según la Convención sobre las misiones espe-ciales ; a los jefes de misión, miembros del personaldiplomático y miembros del personal administrativo ytécnico de la misión, de conformidad con el proyectode artículos sobre la representación de los Estados ensus relaciones con organizaciones internacionales, apro-bado por la Comisión en 1971, así como los jefes dedelegación, delegados, miembros del personal diplomá-tico y miembros del personal administrativo y técnicode la delegación, en el sentido que se da a esos tér-minos en el mismo proyecto de artículos. Un miembrode la Comisión sugirió que debía hacerse referenciaa la protección brindada a los funcionarios extranjerosen virtud de la legislación interna del Estado huéspedo receptor, ya que esa legislación podía abarcar algunascategorías de personas no consideradas en las normasdel derecho internacional general o en un acuerdo inter-nacional como personas con derecho a protección espe-cial. Tal adición se consideró, sin embargo, innecesaria.

9) Entre los funcionarios que, en las circunstanciasprevistas en el apartado b, podrían considerarse como«personas internacionalmente protegidas» por tener de-recho a protección especial en virtud de acuerdos inter-nacionales, cabe mencionar también los siguientes, atítulo de ejemplo : los agentes diplomáticos y miembrosdel personal administrativo y técnico de las misiones,en el sentido dado a estos términos en la Convenciónde Viena sobre relaciones diplomáticas ; los funciona-rios consulares, dentro del contexto de la Convenciónde Viena sobre relaciones consulares ; los funcionariosde las Naciones Unidas, según los artículos V y VII dela Convención sobre prerrogativas e inmunidades delas Naciones Unidas ^ ; los expertos destinados a unamisión de las Naciones Unidas, dentro del contextodel artículo VI de la Convención sobre prerrogativas einmunidades de las Naciones Unidas, y los funcionariosde los organismos especializados, de conformidad conlos artículos VI y VIII de la Convención sobre prerro-gativas e inmunidades de los organismos especializa-dos467. Al promulgar las leyes destinadas a llevar aefecto el proyecto de artículos, convendría que losEstados, al determinar el alcance de las disposicionesratione personae, tengan en cuenta la necesidad de pro-teger a funcionarios extranjeros muy diversos contra lasactividades terroristas.

10) El derecho a la protección especial a que se refiereel apartado b se debe al desempeño de funciones ofi-ciales o tiene su origen en relación con ellas. El primercaso se refiere concretamente a la protección especial

466 Para el texto de la Convención sobre prerrogativas einmunidades de las Naciones Unidas, véase Naciones Unidas,Recueil des Traités, vol. I, pág. 15 [el texto español figura enanexo a la resolución 22 A (I) de la Asamblea General].

467 Para el texto de la Convención sobre prerrogativas einmunidades de los organismos especializados, véase NacionesUnidas, Recueil des Traités, vol. 33, pág. 329.

que debe conceder el Estado receptor o huésped ; elsegundo caso corresponde a la protección especial quedebe conceder el Estado de tránsito, como exige, porejemplo, el artículo 40 de la Convención de Viena sobrerelaciones diplomáticas.

11) En cuanto a los miembros de la familia a que serefiere el apartado b, la palabra «asimismo» se haempleado para poner de relieve que el derecho de esaspersonas a protección especial no tiene su origen en elproyecto que se examina, sino que, como en el casode los funcionarios, debe su existencia al derecho inter-nacional general o a un acuerdo internacional y ha deaplicarse, también, donde y cuando se cometa el delito.Así, la mujer de un agente diplomático tendrá derechoa protección especial conforme al artículo 37 de laConvención de Viena sobre relaciones diplomáticas, ycon sujeción a las condiciones fijadas en el mismo,si su marido es destinado a un Estado parte en esaConvención.

12) El párrafo 2 trata del significado de la expresión«presunto culpable». La Comisión consideró que con-venía utilizar esta expresión a fin de indicar claramenteque, para poner en movimiento el mecanismo previstoen el artículo contra una persona, tiene que haber razo-nes para creer que ésta ha cometido uno o varios delos delitos a que se refiere el proyecto de artículos.13) El párrafo 3 reproduce el significado de la expre-sión «organización internacional» que figura en elpárrafo 1 / del artículo 2 de la Convención de Vienasobre el derecho de los tratados468 y en el apartado 1del párrafo 1 del artículo 1 del proyecto de artículossobre la representación de Estados en sus relacionescon organizaciones internacionales. La Comisión con-sideró si la protección a los funcionarios de las orga-nizaciones internacionales debía limitarse a las organi-zaciones de carácter universal y llegó a la conclusiónde que las consideraciones especiales que obligaron alimitar el alcance del proyecto de artículos sobre larepresentación de Estados en sus relaciones con orga-nizaciones internacionales no eran aplicables en el casode la protección. La labor esencial e importante demuchas y muy variadas organizaciones de este tipoindujo a la Comisión a hacer extensivas las disposicio-nes del apartado b del párrafo 1 del artículo a los fun-cionarios, no sólo de las organizaciones internacionalesde carácter universal, sino también de las organizacio-nes regionales y otras organizaciones intergubernamen-tales.

14) Se sugirió que, en vista de su carácter especial,debían asimismo quedar incluidas las organizacioneshumanitarias importantes tales como el Comité Inter-nacional de la Cruz Roja. La Comisión estimó que noconvenía proponer que se hiciera extensivo el conceptode la protección especial a funcionarios de organiza-ciones que no fueran intergubernamentales.

468 Para el texto de la Convención sobre el derecho de lostratados, véase Documentos Oficiales de la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre el Derecho de los Tratados, Docu-mentos de la Conferencia (publicación de las Naciones Unidas,N.° de venta: S.70.V.5), pág. 311.


Artículo 2

1. Cualesquiera que sean sus móviles :a) La comisión intencional de un atentado violento

contra la integridad o la libertad de una persona inter-nacionalmente protegida ;

b) La comisión intencional de un atentado violentocontra los locales oficiales o la residencia particular deuna persona internacionalmente protegida que puedaponer en peligro su integridad personal o libertad ;

c) La amenaza de cometer tales atentados ;d) La tentativa de cometer tales atentados ; ye) La complicidad en tales atentados,

serán calificados por cada Estado Parte como delitosen su legislación independientemente de que tenganlugar dentro o fuera de su territorio.

2. Cada Estado Parte hará que esos delitos sean casti-gados con penas severas que tengan en cuenta el carác-ter grave de la infracción.

3. Cada Estado Parte dispondrá lo que sea necesariopara instituir su jurisdicción sobre esos delitos.

Comentario1) Las disposiciones del artículo 2 se ocupan de doscuestiones distintas, aun cuando relacionadas entre sí :a) la determinación, ratione materiae, del alcance delproyecto al enunciar los delitos a que será aplicable,y b) la determinación de la competencia de los Estadospartes para perseguir y castigar esos delitos.2) El primero de esos aspectos se trata en el párrafo 1,en el que se tipifican, en primer lugar, los delitos inclui-dos, como la comisión de un atentado violento contrala integridad o la libertad de una persona internacio-nalmente protegida o contra los locales oficiales o laresidencia particular de una de esas personas, que puedaponer en peligro su integridad personal o libertad(apartados a y fe). A esto sigue una serie de figurasdelictivas accesorias : la amenaza o tentativa de come-ter tales atentados y la complicidad en ellos (aparta-dos c, d y é).3) El artículo 1 de los Convenios de Montreal y deLa Haya, del documento de trabajo del Uruguay y delproyecto de Roma, así como el artículo 2 de la Con-vención de la OEA, contienen también disposicionesen las que se tipifican los delitos comprendidos en esosinstrumentos. En los dos últimos textos se hace refe-rencia concreta a delitos determinados tales como el«secuestro, el homicilio y otros atentados contra la viday la integridad de las personas a quienes el Estadotiene el deber de extender protección especial»469. Algu-

469 Por ejemplo, el artículo 2 de la Convención de la OEAdice así :

«Para los efectos de esta Convención, se consideran delitoscomunes de trascendencia internacional, cualquiera que seasu móvil, el secuestro, el homicidio y otros atentados contrala vida y la integridad de las personas a quienes el Estadotiene el deber de extender protección especial conforme alderecho internacional, así como la extorsión conexa con esoscrímenes.»

nos miembros de la Comisión manifestaron su prefe-rencia por ese método de enumerar los distintos delitosque habían de quedar comprendidos en el proyecto deartículos. La razón principal de tal criterio era queun articulado relativo a cuestiones penales debía serlo más concreto posible, ya que la interpretación delos delitos mencionados tendría un carácter restrictivo.4) La Comisión consideró, sin embargo, que era pre-ferible utilizar la expresión general «atentado violento»a fin de abarcar esencialmente los delitos graves y evi-tar al mismo tiempo las dificultades que planteaba laenumeración casuística de delitos en una convencióndestinada a ser aprobada por gran número de Estados.Habida cuenta de las diferentes definiciones de homi-cidio, secuestro o lesiones graves que pueden encon-trarse en un centenar o más de sistemas penales diver-sos, si se utilizara el método de enumerar los distintosdelitos parecería necesario adoptar el difícil enfoquede incluir, para su reincorporación en las leyes nacio-nales, una definición precisa de esos delitos. La Comi-sión estimó que quizá no sería posible llegar a unacuerdo sobre tales definiciones concretas. Por consi-guiente, decidió dejar a cada Estado parte la posibi-lidad de utilizar las diversas definiciones que existanen sus derechos nacionales para los delitos concretosque incluye el concepto de atentado violento contrala integridad o la libertad de la persona y contra loslocales oficiales o la residencia particular o modificarsu legislación interna, en caso necesario, a fin de poneren práctica los artículos de la convención.5) Como ya se ha dicho, el apartado a del párrafo 1del artículo 2 habla de un atentado violento contra laintegridad o la libertad de una persona internacional-mente protegida, y como ejemplos de delitos de talclase pueden citarse el homicidio, las lesiones corpo-rales o el secuestro de una de esas personas. El apar-tado fe del párrafo 1 habla del atentado violento contralos locales oficiales o la residencia particular de unapersona internacionalmente protegida que pueda poneren peligro su integridad personal o libertad. Se incor-pora en ese apartado un principio que no figura en laConvención de la OEA, en el documento de trabajo delUruguay ni en el proyecto de Roma. Esos atentadosviolentos, que han revestido la forma de colocación debombas en embajadas, el allanamiento con violencia delos locales de una misión diplomática o el disparo dearmas de fuego contra la residencia de un embajador,han ocurrido tan amenudo en los últimos tiempos queera esencial incluirlos en el presente proyecto. Denuevo, el término «atentado violento» permite que losEstados definan los delitos incluidos en tal expresiónde conformidad con su práctica interna. Sin embargo,debe observarse que el apartado b no pretende abarcarla intrusión carente de importancia en unos localesprotegidos. Asimismo, la Comisión no consideró nece-sario incluir en el artículo 1, concerniente a los térmi-nos empleados, disposiciones relativas a las expresiones«locales oficiales» y «residencia particular», por esti-mar que su significado es preciso y de aceptacióngeneral.6) Los apartados c y d del párrafo 1 se refieren res-pectivamente a la amenaza y a la tentativa de cometer


cualquiera de los atentados mencionados en los apar-tados a y 6. El apartado e prevé la complicidad entales atentados. El concepto de amenaza figura en elartículo 1 del Convenio de La Haya. La tentativa yla participación aparecen incluidas igualmente en losConvenios de La Haya y de Montreal y en el documentode trabajo del Uruguay. La amenaza, la tentativa y lacomplicidad son conceptos perfectamente definidos enla mayoría de los sistemas de derecho penal y, por con-siguiente, no exigen explicación detallada alguna enel contexto del presente proyecto. Cabe señalar, sinembargo, que se manifestó alguna inquietud acerca delalcance de la disposición relativa a la amenaza y sobrela necesidad de incluir este tipo de delito.7) A diferencia del documento de trabajo del Uru-guay, el párrafo 1 no comprende la conspiración paracometer cualquiera de los atentados violentos mencio-nados en los apartados a y b, debido a las conside-rables diferencias de definición en los diversos sistemasde derecho penal. Algunos sistemas no reconocen nisiquiera que la conspiración constituya un delito sepa-rado.8) Como se indica en la primera frase del párrafo 1,los actos enumerados en los apartados a a e son delic-tuosos cuando se cometen intencionalmente, cuales-quiera que sean sus móviles. Se ha utilizado la palabra« intencional» —requisito análogo al previsto en elartículo 1 del Convenio de Montreal— tanto para poneren claro que el culpable debe conocer la calidad depersona internacionalmente protegida de que disfrutala víctima como para disipar toda duda sobre el hechode que quedan excluidos de la aplicación del artículociertos actos punibles que, en otro caso, podrían que-dar comprendidos en los apartados a o b, tales comolas lesiones graves causadas a una persona internacio-nalmente protegida en un accidente de automóvil de-bido a negligencia de la otra parte.9) Al propio tiempo que la intención dolosa se consi-dera elemento esencial de los delitos comprendidos enel artículo 2, la expresión «cualesquiera que sean susmóviles» reitera el principio jurídico universalmenteadmitido de que el factor decisivo es la intención decometer el acto y no los móviles que inducen a su comi-sión. Tal expresión se encuentra en el artículo 2 de laConvención de la OEA y en el artículo 1 del proyectodel Uruguay. Consiguientemente, las disposiciones dela convención han de ser aplicadas por un Estado parteaunque, por ejemplo, el autor del secuestro de un em-bajador se haya inspirado en motivos que le parezcanser sumamente dignos, o que los considere así eseEstado parte.10) El segundo aspecto importante del artículo 2 esel de que el párrafo 1 incorpora el principio de la uni-versalidad como base para la determinación de la juris-dicción respecto de los delitos enunciados en él. Alestablecer una base jurisdiccional comparable a la queexiste respecto de la piratería, la disposición delpárrafo 1 sitúa el presente proyecto, a los fines de lajurisdicción, en la misma categoría que las convencio-nes en las que se prevé la cooperación en la preven-ción y represión de delitos que afectan a la comunidadinternacional en su conjunto tales como la trata de

esclavos o el tráfico de estupefacientes 47°. Por consi-guiente, cada Estado parte se obliga a calificar comodelitos en su legislación nacional los actos proscritos,cualquiera que sea el lugar de su comisión. Debe obser-varse que, a diferencia de los Convenios de La Hayay de Montreal y del proyecto de Roma, que utilizan,en la versión inglesa, la palabra «offence», en el pre-sente artículo se utiliza, en esa misma versión, eltérmino «crime». En el contexto de los Convenios deLa Haya y de Montreal se justificaba el empleo de lapalabra «offence» por el carácter nuevo de los actosdelictivos a los que estaban destinados a aplicarse. Losactos comprendidos en el presente proyecto se han con-siderado normalmente como delitos en las legislacionesnacionales, y tal es la razón de que así se designen enel artículo 2.

11) El objeto de las disposiciones del párrafo 1 esprever el ejercicio de la jurisdicción en un sentido gene-ral, es decir, tanto en lo que se refiere a los aspectospenales sustantivos como a los de procedimiento. A finde eliminar cualquier duda posible a este respecto, laComisión decidió incluir en el párrafo 3 una estipu-lación concreta, análoga a la que figura en los Conve-nios de La Haya y de Montreal y en el proyecto deRoma, para determinar la jurisdicción y la sanción.12) En el párrafo 2 del artículo 2 se dispone que losdelitos enunciados en el párrafo 1 serán «castigadoscon penas severas que tengan en cuenta el caráctergrave de la infracción». Algunos miembros sugirieronque se eliminara la referencia al carácter grave de lainfracción por considerarla injustificada e innecesaria,ya que el carácter del delito era el que determinabala pena y el disponer que un mismo acto fuera casti-gado con una pena más severa si la víctima era unapersona internacionalmente protegida, y no un ciuda-dano corriente, constituía una distinción odiosa. Lamayoría de los miembros consideraron que se justifi-caba esa referencia y se señaló que la calidad oficialde la víctima se reconocía en general como elementoque influía en la gravedad del delito. Se citó, comoejemplo corriente, el asesinato de un policía en eldesempeño de sus funciones. Igualmente se prescribenpenas severas en los artículos 2 y 3, respectivamente,de los Convenios de La Haya y Montreal para losdelitos en ellos previstos. La última frase del párrafo 2del presente artículo subraya la idea de que los aten-

470 por ejemplo, el artículo 6, párrafo 1, de la ConvenciónÚnica de 1961 sobre Estupefacientes dispone que :

«A reserva de lo dispuesto por su Constitución, cada unade las Partes se obliga a adoptar las medidas necesarias paraque el cultivo y la producción, fabricación, extracción, pre-paración, posesión, ofertas en general, ofertas de venta,distribución, compra, venta, despacho por cualquier concepto,corretaje, expedición, expedición en tránsito, transporte,importación y exportación de estupefacientes, no conformesa las disposiciones de esta Convención o cualesquiera otrosactos que en opinión de la Parte puedan efectuarse eninfracción de las disposiciones de la presente Convención,se consideren como delitos si se cometen intencionalmentey que los delitos graves sean castigados en forma adecuada,especialmente con penas de prisión u otras penas de pri-vación de libertad.» (Naciones Unidas, Recueil des Traités,vol. 520, pág. 344).

346 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1972, yol. Il

tados contra personas por cuyo conducto realiza sulabor la comunidad mundial constituyen una grave ame-naza para los cauces de comunicación de que dependenlos Estados para el mantenimiento de la paz y el ordeninternacionales. Por ello debe disuadirse la comisiónde tales atentados mediante penas que tengan en cuentala importancia de los intereses mundiales que tales aten-tados menoscaban.

Artículo 3

Los Estados Partes cooperarán en la prevención delos delitos previstos en el artículo 2 :

a) Adoptando medidas para impedir que se prepareen sus respectivos territorios la comisión de ellos tantoen su propio territorio como en el de otros ;

b) Intercambiando información y coordinando laadopción de medidas administrativas para impedir lacomisión de esos delitos.

Comentario

1) El artículo 3 persigue una prevención más eficazde los delitos enunciados en el artículo 2, en particularmediante la cooperación internacional. Con tal fin esta-blece la doble obligación de los Estados partes de adop-tar medidas para impedir la preparación de esos delitosen sus territorios, vayan o no a cometerse en ellos, yde intercambiar información y coordinar la adopciónde medidas administrativas para impedir su comisión.2) El artículo 3 reproduce en sustancia lo dispuestoen los apartados a y b del artículo 8 de la Convenciónde la OEA y en los apartados a y b del artículo 9 delproyecto contenido en el documento de trabajo delUruguay. El apartado a del artículo recoge el bien cono-cido principio de derecho internacional según el cualtodo Estado debe velar por que su territorio no seautilizado para la preparación de delitos que vayan acometerse en otros Estadosm. Además, se mencionaexpresamente la obligación de todo Estado parte deadoptar medidas preventivas cuando los delitos que seencuentran en preparación vayan a cometerse en supropio territorio, lo que constituye el cumplimientotanto de los principios de derecho internacional comode la obligación más especial de garantizar la inviola-bilidad y la protección que se estipula, por ejemplo, enlas Convenciones de Viena sobre relaciones diplomáti-cas y relaciones consulares.3) Al igual que en otras disposiciones del proyecto,el artículo se limita a enunciar un principio general,

471 «The law of nations requires every national governmentto use "due diligence" to prevent a wrong being done withinits own dominion to another nation with which it is at peace,or to the people thereof.» [El derecho de gentes exige quetodo gobierno nacional haga uso de la «debida diligencia»para impedir que, dentro de sus dominios, se cometa ningúnmal contra una nación con la que se halla en paz, o contra supueblo.] (United States v. Arjona, en Estados Unidos de Amé-rica, Supreme Court, United States Reports, vol. 120, Octoberterm. 1886, Nueva York, Banks Law Publishing, 1911,pág. 484.)

sin especificar las modalidades de aplicación de lasobligaciones impuestas. La naturaleza y el alcance delas medidas previstas en el apartado a, así como lasmedidas administrativas y de información previstas enel apartado b, deberán ser determinados por los Estadoscon arreglo a sus propias experiencias y necesidades.Incluirían, por supuesto, medidas de policía y judicialessegún aconsejen las distintas circunstancias. A este res-pecto la Comisión examinó el deber del Estado huéspedo receptor de velar por que se adoptaran las medidaspertinentes para custodiar las personas y los localesinternacionalmente protegidos. Las medidas adecuadasevidentemente variarán mucho según el lugar. El tipode protección necesario en una ciudad con una alta tasade delitos de violencia o con grupos terroristas enacción habrá de ser mucho más amplio que en unaciudad donde esos elementos estén ausentes. En el pri-mer caso, el Estado huésped o receptor tendrá quizásque dedicar considerables recursos a la adopción demedidas preventivas, pero es evidentemente su debertomar todas las medidas de protección necesarias.

Artículo 4

El Estado Parte en el que haya tenido lugar lacomisión de uno o más delitos previstos en el artículo 2,cuando tenga razones para creer que el presunto cul-pable ha huido de su territorio, deberá comunicar a losdemás Estados Partes todos los hechos pertinentes rela-tivos al delito cometido y todos los datos de quedisponga acerca de la identidad del presunto culpable.

Comentario

1) Este artículo es el primero de una serie de dispo-siciones que establecen el sistema de notificaciones pre-visto en el proyecto como medio necesario para aplicarefectivamente las obligaciones en él establecidas. Ni enlos Convenios de La Haya y de Montreal ni en laConvención de la OEA figura una disposición similar.La Comisión estimó que en las circunstancias previstasen el artículo, el Estado parte en cuyo territorio sehubiera cometido el delito debía tener la obligación decomunicar a todos los demás Estados partes todos loshechos pertinentes relativos al delito cometido y todoslos datos de que dispusiera acerca de la identidad delpresunto culpable. El modo en que ha de efectuarse lanotificación se deja totalmente a discreción del Estado,ya que el procedimiento adecuado puede variar encada caso.

2) El artículo no dispone que los «demás Estadospartes» hayan de adoptar ninguna medida determinadacuando reciban la información. Se supone que se apli-carán los procedimientos habituales para la búsquedade delincuentes. Como esos procedimientos son distin-tos no sólo según el Estado de que se trate, sino tam-bién según las circunstancias del caso, no parecía per-tinente señalar una norma general relativa a la obliga-ción concreta de adoptar medidas cuando se haya reci-bido la información.


Artículo 5

1. El Estado Parte en cuyo territorio se encuentre elpresunto culpable adoptará las medidas pertinentes con-forme a su legislación interna para asegurar su presenciaa los fines de su enjuiciamento o extradición. Talesmedidas serán notificadas inmediatamente al Estado encuyo territorio se haya cometido el delito, al Estado olos Estados de que sea nacional el presunto culpable, alEstado o los Estados de que sea nacional la personainternacionalmente protegida de que se trate y a todoslos Estados interesados.

2. La persona respecto de la cual se adopten lasmedidas mencionadas en el párrafo 1 de este artículotendrá derecho a ponerse immediatamente en comuni-cación con el representante más próximo del Estado delque sea nacional y a ser visitada por un representantede ese Estado.

Comentario

1) Las disposiciones del artículo 5 se refieren a laacción inmediata que debe adoptarse cuando se encuen-tre al presunto culpable en el territorio de un Estadoparte, en caso de que se haya cometido uno cualquierade los delitos indicados en el artículo 2. Estas disposi-ciones han de considerarse en función del requisitoestablecido en el párrafo 2 del artículo 1, de que hayarazones para creer que el presunto culpable ha come-tido uno o más de los delitos descritos en el artículo 2.Este artículo, a la vez que protege los derechos del pre-sunto culpable, impone al Estado parte en cuyo terri-torio sea encontrado éste la obligación de adoptar lasmedidas pertinentes para evitar su fuga en tanto queel Estado decide si debe proceder a la extradición osometer el asunto a las autoridades competentes a losfines de su enjuiciamiento, como dispone el artículo 6.2) El artículo 5 reproduce en sustancia las disposi-ciones del artículo 6 de los Convenios de La Hayay de Montreal. Al igual que estos últimos artículos, lasegunda frase del párrafo 1 del artículo 5 mencionaexpresamente a los Estados particularmente interesados,sean o no partes en el instrumento, a los que han denotificarse inmediatamente las medidas adoptadas. Estacláusula tiene un doble objeto. En primer lugar, con-viene notificar a todos los Estados que realizan pesqui-sas para encontrar al presunto culpable que éste ha sidoencontrado ya. En segundo lugar, permite que todoEstado especialmente interesado en el delito pueda, siasí lo desea, solicitar la extradición y comenzar a prepa-rar las actuaciones y a reunir las pruebas necesarias.

3) El párrafo 2 del artículo tiene por objeto protegerlos derechos del presunto culpable, reforzando en estecaso concreto la obligación general establecida en elartículo 8. Disposiciones similares a ésta se encuentranen gran número de acuerdos consulares472.

472 En lo que respecta al derecho consular, las normas sobrecomunicación y contacto de los funcionarios con los nacionalesdel Estado que envía han sido codificadas en el artículo 36de la Convención de Viena sobre relaciones consulares.

Artículo 6

El Estado Parte en cuyo territorio se encuentre elpresunto culpable, de no proceder a su extradición,someterá el asunto, sin ninguna excepción ni demorainjustificada, a sus autoridades competentes a los finesdel enjuiciamiento, según el procedimiento previsto enla legislación de ese Estado.

Comentario

1) El artículo 6 incorpora el principio aut dedere autjudicare, que es básico en todo el proyecto. El mismoprincipio sirve de base al artículo 5 de la Convenciónde la OEA, al artículo 7 de los Convenios de La Hayay de Montreal, al artículo 4 del proyecto de Roma yal artículo 5 del documento de trabajo del Uruguay. Elartículo da al Estado parte en cuyo territorio se encuen-tre el presunto culpable la opción de proceder a suextradición o de someter el asunto a las autoridadescompetentes a los fines del enjuiciamiento. En otraspalabras, se exige al Estado parte en cuyo territorio seencuentre el presunto culpable que opte por una de lasdos posibilidades previstas en el artículo y se deja a eseEstado que decida al respecto. Hay la posibilidad, porsupuesto, de que no se reciba ninguna petición de extra-dición, en cuyo caso el Estado en que se encuentre elpresunto culpable se verá efectivamente privado de unade sus opciones y no tendrá más remedio que someterel asunto a sus autoridades competentes para los finesdel enjuiciamiento. Por otra parte, aun cuando se lehaya pedido la extradición, podrá someter el asunto asus autoridades competentes a los fines del enjuicia-miento por cualesquiera razones que considere conve-nientes. Algunos miembros de la Comisión se habíanpreocupado de que no sufriese menoscabo el principiode no devolución. El artículo, tal y como está redac-tado, aclara este extremo : si el Estado en que seencuentre el presunto culpable estima que no tendráun juicio imparcial o que será objeto de cualquier otraclase de trato injusto en el Estado que solicita la extra-dición, puede y debe denegarla.2) El Estado parte en cuyo territorio se encuentre elpresunto culpable está obligado, en caso de no procedera su extradición, a someter el asunto a sus autoridadescompetentes a los fines del enjuiciamiento. Algunosmiembros de la Comisión estimaron que debía dejarsemuy en claro que el artículo no suponía poner unacamisa de fuerza a las autoridades competentes paraque incoaran en todo caso una causa criminal. Elartículo está redactado en tal forma que es evidenteque no hay ninguna obligación de encausar o castigar.La obligación del Estado en que se encuentra el pre-sunto culpable habrá quedado cumplida una vez quehaya sometido el asunto a las autoridades competentes,las cuales en la mayoría de los Estados serán de carác-ter judicial, a los fines del enjuiciamiento. Incumbiráa esas autoridades decidir si han de proceder o no aenjuiciar al presunto culpable, con sujeción al requisitonormal del derecho de los tratados de que tal decisiónhabrá de tomarse de buena fe y a la luz de todas lascircunstancias que concurran en el asunto. La obliga-ción del Estado parte en tal caso quedará satisfecha de


conformidad con el artículo, incluso si esas autoridadesdeciden no incoar ninguna causa criminal. Para subrayarla naturaleza exacta de la obligación creada por el pre-sente artículo, la Comisión consideró oportuno agregaral final la frase «según el procedimiento previsto en lalegislación de ese Estado».3) El artículo 6 reproduce en lo esencial el texto idén-tico del artículo 7 de los Convenios de La Haya yMontreal y del artículo 4 del proyecto de Roma. Eltexto del artículo 6 no conserva la frase «con indepen-dencia de que el delito haya sido o no cometido ensu territorio», la que parecería superflua en vista de ladisposición relativa a la jurisdicción extraterritorial con-tenida en el artículo 2, párrafo 1, del presente proyecto.Por otra parte, se han agregado las palabras «ni demorainjustificada» a fin de que el cumplimiento real de laobligación no se vea frustrado al permitir injustifica-damente que pase el tiempo ; esa frase trata asimismode asegurar que el presunto culpable no quede en pri-sión provisional más tiempo del que sea razonable yjusto y refuerza así, en este caso concreto, la obligacióngeneral enunciada en el artículo 8.4) El artículo no incluye la segunda frase que figuraen los textos correspondientes de los Convenios deMontreal y de La Haya y del proyecto de Roma, quedice lo siguiente : «Dichas autoridades tomarán su deci-sión en las mismas condiciones que las aplicables a losdelitos comunes de carácter grave, de acuerdo con lalegislación de tal Estado.» En el examen de este artículose sugirió que debía mantenerse íntegramente esasegunda frase. Se argumentó que los Estados presentesen las Conferencias de La Haya y de Montreal habíanadoptado esa frase después de un estudio a fondo a finde prever el grado necesario de tolerancia para los fun-cionarios encargados de adoptar la decisión de incoaro no una causa judicial. Si se dejaba de incluir talfrase, el proyecto de artículo quizás no fuera aceptablepara los Estados que habían apoyado esa fórmula enlas Conferencias de La Haya y de Montreal. Como laobligación impuesta al Estado parte es la de someterel asunto a sus autoridades competentes a los fines delenjuiciamiento, la Comisión estimó que excedía delalcance del presente proyecto prever condiciones espe-cíficas en cuanto a la manera en que esas autoridadesdebían ejercer sus funciones conforme al derechointerno. Por lo demás, una disposición de tal géneroparecería redundante en vista de lo dispuesto en elartículo 2 del presente proyecto, en particular en supárrafo 2. Finalmente, en la medida en que esa frasepodía interpretarse en el sentido de que su objeto eragarantizar los derechos del supuesto culpable, parecíatambién innecesaria en vista de las disposiciones delartículo 8. La Comisión estimó en general que todoslos efectos apetecidos de esa frase de los Convenios deMontreal y de La Haya y del proyecto de Roma podíanlograrse más apropiadamente agregando al final la frase«según el procedimiento previsto en la legislación deese Estado».

Artículo 7

1. En la medida en que los delitos previstos en elartículo 2 no estén enumerados entre los casos de extra-

dición en tratados de extradición celebrados entre losEstados Partes se reputarán incluido como tales enesos tratados. Los Estados Partes se comprometen aincluir esos delitos como casos de extradición en todotratado de extradición que celebren entre sí en losucesivo.

2. Si un Estado Parte que subordine la extradición ala existencia de un tratado recibe de otro Estado Partecon el que no tiene tratado una demanda de extradiciónpodrá, si decide concederla, considerar los presentesartículos como la base jurídica necesaria para la extra-dición en lo que respecta a esos delitos. La extradiciónestará sujeta a las disposiciones de procedimiento de lalegislación del Estado requerido.

3. Los Estados Partes que no subordinen la extra-dición a la existencia de un tratado reconocerán esosdelitos como casos de extradición entre ellos con suje-ción a las disposiciones de procedimiento de la legisla-ción del Estado requerido.

4. La demanda de extradición del Estado en que sehayan cometido esos delitos tendrá prioridad sobre otrasdemandas similares si el Estado Parte en cuyo territoriose ha encontrado al presunto culpable la recibiere dentrode los seis meses siguientes a la fecha en que se hayahecho la notificación prevista en el párrafo 1 delartículo 5.

Comentario

1) Las disposiciones del artículo 7 son corolario delas del artículo 6. Al discutirse las relaciones entre estosdos artículos se mostró interés en que no se dejaraninguna duda de que las disposiciones del artículo 7tenían por objeto contribuir a poner en práctica laopción prevista en el artículo 6 y no a hacer que preva-leciera la posibilidad de la extradición. La Comisiónestima que tal duda queda disipada con la redacciónactual de los artículos 6 y 7.

2) Para que la opción que se reconoce en el artículo 6sea efectiva, las dos posibilidades que en él se ofrecenhan de poder realizarse cuando se encuentra al pre-sunto culpable en el territorio de un Estado parte. Porconsiguiente, conviene proporcionar en el presenteproyecto una base jurídica para la extradición del pre-sunto culpable en diversas situaciones, de modo queel Estado en que éste se encuentre tenga una opciónauténtica y no ilusoria. El artículo 7 trata de lograresto último detalladamente. El párrafo 1 será aplicablecuando medie entre los Estados interesados un tratadode extradición que no prevea el delito que motiva lapetición de extradición. El párrafo 2 se refiere al casoen que los Estados partes subordinan la extradicióna la existencia de un tratado de extradición y no existetal tratado en el momento en que se va a solicitar laextradición. El párrafo 3 trata de la situación entre losEstados que no subordinan la extradición a la existenciade un tratado. En la Convención de la OEA, en losConvenios de La Haya y de Montreal, en el proyecto deRoma y en el documento de trabajo del Uruguay figuran


disposiciones análogamente detalladas en cuanto a labase jurídica para la extradición.3) El artículo 7 reproduce fundamentalmente el textode los artículos 8 de los Convenios de La Haya y deMontreal y 5 del proyecto de Roma. La primera frasedel párrafo 1 del artículo 8 del Convenio de Montrealdice lo siguiente : «Los delitos se considerarán incluidosentre los delitos que den lugar a extradición en todotratado de extradición celebrado entre los Estados Con-tratantes.» La primera frase del párrafo 1 del artículoque se examina está formulada de un modo distintopara destacar la diferencia existente entre el presenteproyecto y los Convenios de La Haya y Montreal. Enestos dos Convenios se necesitaba el texto del artículo 8,puesto que versan sobre nuevos tipos de delitos que nofiguran en la mayoría de los tratados de extradición.Sin embargo, los delitos previstos en el artículo 2 delpresente proyecto son en su mayor parte delitos comu-nes graves con arreglo al derecho interno de casi todoslos Estados, y como tales aparecerán normalmente enu-merados en los tratados de extradición existentes dentrode figuras de delito tales como el asesinato, el secues-tro, la colocación de explosivos, el allanamiento demorada, etc. También se ha sustituido en la primerafrase del párrafo 1 la palabra «incluidos» por «enu-merados» para destacar que se hace referencia a lasdisposiciones específicas de un tratado de extradiciónque definen los «delitos enumerados entre los casos deextradición». Esas disposiciones pueden consistir enuna auténtica lista de delitos reconocidos como casosde extradición o pueden señalar un criterio determinanteen función del castigo impuesto, es decir, los delitospara los que se prevé la extradición se enuncian enrelación con la gravedad de las penas prescritas 473.Aunque las disposiciones del párrafo 2 del artículo 2parecerían bastar por sí solas para lograr, por lo querespecta a los tratados de extradición que utilizan elcriterio de la gravedad de la pena, el objeto que sepersigue en el párrafo 1 del artículo 7, la Comisiónestimó que, para que no quedase duda alguna sobreeste punto, era necesario subrayar que ese párrafo estádestinado a abarcar todos los tratados de extradición,sea cual fuere la forma en que en él se describan losdelitos reconocidos como casos de extradición.

473 Entre los delitos típicos enumerados en los tratados deextradición figuran el asesinato, la tentativa de asesinato, lamutilación, la piratería, el incendio, la violación, el robo, elhurto, la estafa, la falsificación, el desfalco y el secuestro(véase, por ejemplo, el artículo III del Tratado entre losEstados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Américapara la extradición de criminales, de 11 de diciembre de 1861,en G. P. Sanger, éd., The Statutes at Large, Treaties and Pro-clamations, of the United States of America, vol. XII, Boston,Little, Brown, 1865, págs. 1200 y 1201). Como ejemplo de ladisposición de un tratado en la que se definen los delitoshaciendo remisión a la gravedad de las penas prescritas, véaseel artículo 1 b de la Convención sobre extradición adoptadapor la Séptima Conferencia Internacional Americana, firmadaen Montevideo el 26 de diciembre de 1933 (Sociedad de lasNaciones, Recueil des Traités, vol. CLXV, pág. 45). Véasetambién el artículo 2 del proyecto de convención sobre extra-dición preparado por la «Research in International Law» ofthe Harvard Law School [Supplement to the American Journalof International Law, Washington, D.C. (enero y abril de 1935),vol. 29, N." 1 y 2, pág. 21].

4) En la primera frase del párrafo 2 se han incluidolas palabras «si decide concederla» en sustitución delas palabras «podrá discrecionalmente», que figuran enlos Convenios de Montreal y de La Haya y en elproyecto de Roma para aclarar más la relación exis-tente entre las disposiciones del artículo 7 y las delartículo 6. La utilización de las últimas palabras podríacrear una impresión falsa respecto de la prioridad delas posibilidades de opción que se ofrecen al Estadorequerido. Según el artículo 6, éste puede optar entreconceder la extradición o someter el asunto a sus auto-ridades competentes a los fines de enjuiciamiento. Siopta por la primera posibilidad, está autorizado, en lascircunstancias previstas en el párrafo 2 del artículo 7,a considerar las disposiciones del presente proyectocomo la base jurídica para efectuar la opción en el casode que se trate.

5) En los párrafos 2 y 3 del artículo 7 se han susti-tuido las palabras «demás condiciones exigidas» de losConvenios de Montreal y La Haya y del proyecto deRoma por las palabras «disposiciones de procedimiento»para aclarar que se trata de la aplicación efectiva dela decisión de proceder a la extradición adoptada porel Estado requerido.

6) El párrafo 4 del artículo 7 es una disposición nuevaque se incluye para atender el caso de conflicto de peti-ciones de extradición. Entre las peticiones que recibael Estado parte en cuyo territorio se encuentre el pre-sunto culpable, se ha de conceder prioridad a la delEstado en que se hayan cometido los delitos. Con estadisposición, el párrafo 4 reafirma sencillamente la pri-macía generalmente reconocida del principio de la terri-torialidad en materia de competencia. El sistema deprioridad así establecido sólo entra en juego dentro delos seis meses siguientes a la fecha en que se ha hechola notificación prevista en el párrafo 1 del artículo 5.Se consideró que ese plazo era suficiente no sólo comomedio para inducir al Estado del territorio a presentarrápidamente su petición de extradición, sino tambiénpara que se atienda normalmente las condiciones deprocedimiento relativas a tal petición. A este respecto,la Comisión considera necesario subrayar que el plazoasí fijado no prejuzga en modo alguno la libertad deelección que se reconoce a los Estados partes en elartículo 6. Si, en el ejercicio de la opción que se con-cede en ese artículo, un Estado parte ha sometido yaen el plazo de seis meses el caso a sus autoridades com-petentes para los efectos del enjuiciamiento, el hechode haber recibido una demanda de extradición delEstado en que se haya cometido el delito antes de laexpiración de ese plazo no afecta a la marcha del pro-ceso así sustanciado. Sin embargo, por lo que respectaal proyecto de artículos, no habría ningún obstáculopara que acepte esa demanda de extradición o cualquierotra y dé por terminada su propia acción.

7) El artículo 7 no contiene una disposición seme-jante a la del párrafo 4 de los artículos correspondientesde los Convenios de La Haya y de Montreal y delproyecto de Roma en vista de las disposiciones delartículo 2 relativas a la jurisdicción extraterritorial.


Artículo 8

Toda persona respecto de la cual se sustancie un pro-cedimiento en relación con uno de los delitos previstosen el artículo 2 gozará de las garantías de un tratoimparcial en todas las fases del procedimiento.

Comentario

El artículo 8, que se inspira en los artículos 4 y 8 cde la Convención de la OEA y en los artículos 4 y 9 cdel documento de trabajo del Uruguay, tiene por objetosalvaguardar los derechos del presunto culpable desdeel momento en que es encontrado y se adoptan medidaspara asegurar su presencia hasta que se adopta unadecisión final en el asunto. La expresión «trato impar-cial» se prefirió, debido a su generalidad, a las expre-siones más corrientes de «las debidas garantías proce-sales», «enjuiciamiento imparcial», etc., que podríaninterpretarse en un sentido técnico estricto. La expre-sión «trato imparcial» tiene por objeto incorporar todaslas garantías que se reconocen generalmente al detenidoo acusado. Como ejemplo de tales garantías puedecitarse el artículo 14 del Pacto Internacional de Dere-chos Civiles y Políticos 474. Como se ha señalado en loscomentarios a algunos otros artículos, se han estable-cido garantías concretas para el presunto culpablecuando ello parecía conveniente.

Artículo 9

El plazo de prescripción de la acción penal nacida delos delitos previstos en el artículo 2 será, en cada EstadoParte, el establecido para los delitos de mayor gravedaden su legislación interna.

1) Este artículo fue objeto de prolongado debate enla Comisión. Algunos miembros estimaron que en vistadel efecto que los delitos de que trataba tenían sobreel mantenimiento de las relaciones internacionales yhabida cuenta del elemento de confabulación presenteen muchos de tales delitos, el proyecto de artículosdebía disponer que no hubiera prescripción para laacción penal nacida de esos delitos. Otros miembros seopusieron a que se hiciera en absoluto referencia alproblema en el proyecto de artículos. A su modo de ver,la finalidad básica de los plazos de la prescripción dela acción penal se aplicaba a los delitos previstos enel proyecto de artículos. Esa finalidad incluía la pro-tección del inocente contra toda acusación después dehaber transcurrido un plazo tal que el acusado no puede

«'• Para el texto del Pacto, véase la resolución 2200 (XXI)de la Asamblea General, anexo. El artículo 14 del Pacto declara,entre otras cosas, en su párrafo 1, que :

«Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortesde justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públi-camente y con las debidas garantías por un tribunal compe-tente, independiente e imparcial, establecido por la ley, enla sustanciación de cualquier acusación de carácter penalformulada contra ella o para la determinación de sus derechosy obligaciones de carácter civil...»Los párrafos 2 a 7 de ese artículo enuncian en detalle varías

garantías mínimas, particularmente en relación con la sustan-ciación de cualquier acusación de carácter penal.

ya obtener pruebas para su defensa. El artículo 9, talcomo fue aprobado por la Comisión, representa unatransacción entre esos puntos de vista. Varios miem-bros, sin embargo, expresaron dudas en cuanto a laconveniencia de tal fórmula de transacción.2) Las disposciones del artículo tienen por objetoimpedir que se frustre la finalidad del proyecto haciendoque funcione la prescripción en los tipos de delito pre-vistos en el artículo 2, en particular cuando los plazosde prescripción son relativamente cortos. Ello explicaque, conforme al artículo, el plazo de prescripciónaplicable se señale por remisión al establecido para losdelitos de mayor gravedad. Conforme al derecho interno,la gravedad de un delito, que puede medirse en funciónde la severidad de la pena señalada para el mismo, nor-malmente guarda relación directa con la duración delplazo fijado para la prescripción. Las disposiciones delartículo 9 corresponden por tanto a las del párrafo 2del artículo 2 del presente proyecto.3) El artículo 9 se refiere únicamente a la prescrip-ción de la acción penal y no trata de la prescripciónde la pena. Esta distinción refleja la naturaleza de lasdos posibilidades que, conforme al artículo 6, tienenlos Estados partes, una de las cuales no es castigarsino someter el asunto a sus autoridades competentesa los fines del enjuiciamiento. Asimismo, no se per-sigue evidentemente que las disposiciones de este artícu-lo sean aplicables en los Estados Partes cuyos siste-mas de derecho penal no contengan normas sobre laprescripción.

Artículo 10

1. Los Estados Partes se prestarán la mayor ayudaposible por lo que respecta a todo procedimiento penalrelativo a los delitos previstos en el artículo 2, inclusiveel suministro de todas las pruebas necesarias para elenjuiciamiento que obren en su poder.

2. Las disposiciones del párrafo 1 del presenteartículo no afectarán a las obligaciones de ayuda judicialmutua estipuladas en cualquier otro tratado.

Comentario

1) El artículo 10 se refiere a la cooperación entre losEstados partes en relación con las actuaciones penalesincoadas respecto de los delitos previstos en el artículo 2,y establece al respecto la obligación de prestarse mutua-mente la mayor ayuda judicial posible. La ayuda judi-cial mutua ha sido motivo de constante preocupaciónpara los Estados y es objeto de numerosos tratados bila-terales y multilaterales. En virtud del artículo se man-tienen plenamente las obligaciones derivadas de cual-quiera de tales tratados vigentes entre los Estados par-tes en el proyecto que se examina.2) En el artículo 10 se reproducen, en esencia, lasestipulaciones del artículo 10 del Convenio de La Haya,del artículo 11 del Convenio de Montreal y del artículo 6del proyecto de Roma. Asimismo hay disposicionessobre la ayuda judicial mutua en el apartado e delartículo 9 del proyecto contenido en el documento de


trabajo del Uruguay. En el párrafo I del presenteartículo se han añadido las palabras «inclusive el sumi-nistro de todas las pruebas necesarias para el enjuicia-miento que obren en su poder» para que no se dé alartículo una interpretación estricta basada en el signi-ficado técnico riguroso que a veces se atribuye a laexpresión «ayuda judicial mutua». Evidentemente, si elpresunto culpable ha de ser enjuiciado en un Estadodistinto de aquel en el que se cometió el delito, seránecesario facilitar las pruebas disponibles al tribunalque conozca del asunto y en la forma que exija la leyde ese Estado. Además, las pruebas necesarias puedenhallarse a veces en terceros Estados. En consecuencia,la obligación se impone a todos los Estados partes.Finalmente, la expresión «ayuda en cuestiones penales»,que se utiliza en convenciones análogas, ha sido susti-tuida por «ayuda judicial mutua» en el párrafo 2 paraevitar cualquier posible ambigüedad.

Artículo 11

El Estado Parte donde se sustancie el procedimientojudicial contra el presunto culpable comunicará el resul-tado final de ese procedimiento al Secretario General delas Naciones Unidas, quien transmitirá la informacióna los demás Estados Partes.

Comentario

Con ese artículo se completa el sistema de notifica-ciones establecido en el proyecto. Se refiere al resultadofinal del procedimiento judicial contra el presunto cul-pable. La notificación de tal resultado a los otros Esta-dos partes es un medio eficaz de asegurar la protecciónde los intereses tanto de esos Estados como de las per-sonas interesadas. Hay disposiciones similares a las delartículo 11 en los artículos 11 y 13 de los Conveniosde La Haya y de Montreal, respectivamente. En virtudde estos dos últimos artículos, el destinatario final detal notificación es el Consejo de la OACI. En cambio,conforme al artículo 11 los destinatarios últimos sonlos Estados partes, por conducto del Secretario Gene-ral de las Naciones Unidas.

Artículo 12

VARIANTE A

1. Toda controversia entre los Estados Partes relativaa la aplicación o la interpretación de los presentesartículos que no se resuelva por negociaciones podrá sersometida por cualquiera de los Estados partes en ellaa una comisión de conciliación que se constituirá deconformidad con las disposiciones de este artículo diri-giendo una notificación escrita al otro Estado o losotros Estados partes en la controversia y al SecretarioGeneral de las Naciones Unidas.

2. La comisión de conciliación se compondrá de tresmiembros. Cada una de las partes en la controversiadesignará un miembro. Si en una u otra parte de lacontroversia hay dos o más Estados Partes, éstos nom-

brarán conjuntamente un miembro de la comisión deconciliación. Los dos nombramientos deberán hacersedentro de los dos meses siguientes a la fecha de lanotificación escrita mencionada en el párrafo 1. Eltercer miembro, que actuará como presidente, seráelegido por los otros dos miembros.

3. Si una de las partes en la controversia deja denombrar el miembro de la comisión dentro del plazomencionado en el párrafo 2, el Secretario General pro-cederá a nombrarlo dentro de un nuevo plazo de dosmeses. Si no se llega a un acuerdo respecto de la elec-ción del presidente dentro de los cinco meses siguientesa la fecha de la notificación escrita mencionada en elpárrafo 1, el Secretario General, dentro de un nuevoplazo de un mes, nombrará presidente a un jurista decompetencia reconocida que no sea nacional de ningunode los Estados partes en la controversia.

4. Toda vacante deberá cubrirse en la misma formaen que se ha hecho el nombramiento inicial.

5. La comisión estatuirá su reglamento y adoptarásus decisiones y recomendaciones por mayoría de votos.Además, tendrá competencia para pedir a cualquierórgano que, con arreglo a la Carta de las Naciones Uni-das, esté o sea autorizado para ello, que solicite unaopinión consultiva de la Corte Internacional de Justiciasobre la interpretación o la aplicación de los presentesartículos.

6. Si la comisión no logra que las partes lleguen aun acuerdo que resuelva la controversia dentro de losseis meses siguientes a la fecha de su primera reunión,preparará lo antes posible un informe sobre sus actua-ciones y lo transmitirá a las partes y al depositario. Elinforme incluirá las conclusiones de la comisión sobrelos hechos y sobre las cuestiones de derecho, así comolas recomendaciones que haya presentado a las partescon objeto de facilitar una solución de la controversia.Ese plazo de seis meses podrá prorrogarse por decisiónde la comisión.

7. Este artículo se entenderá sin perjuicio de las dis-posiciones relativas a la solución de controversia con-tenidas en acuerdos internacionales en vigor entreEstados.

VARIANTE B

1. Las controversias que surjan entre dos o más Esta-dos Partes con respecto a la interpretación o aplicaciónde estos artículos, que no puedan solucionarse mediantenegociaciones, se someterán a arbitraje, a petición deuno de ellos. Si en el plazo de seis meses contados apartir de la fecha de presentación de la solicitud dearbitraje las partes no consiguen ponerse de acuerdosobre la forma del mismo, cualquiera de las partespodrá someter la controversia a la Corte Internacionalde Justicia, mediante una solicitud presentada de con-formidad con el Estatuto de la Corte.

2. Todo Estado, en el momento de la firma o ratifi-cación de estos artículos o de su adhesión a los mismos,podrá declarar que no se considera obligado por elpárrafo anterior. Los demás Estados Partes no estarán


obligados por el párrafo anterior ante ningún Estadoque haya formulado dicha reserva.

3. Todo Estado Parte que haya formulado la reservaprevista en el párrafo anterior podrá retirarla en cual-quier momento notificándolo a los gobiernos deposi-tarios.

Comentario1) El artículo 12 contiene disposiciones relativas a lasolución de las controversias que surjan en relacióncon la aplicación o la interpretación de los artículos.El artículo se presenta en formulaciones alternativasque prevén, respectivamente, que se remita la contro-versia a conciliación (variante A) o a una forma facul-tativa de arbitraje (variante B). Algunos miembros de laComisión manifestaron dudas en cuanto a la necesidadde incluir disposición alguna sobre la solución de lascontroversias en el proyecto de artículos, ya que eramuy poco probable que surgieran tales controversias.En caso de surgir, su carácter sería tal que no se pres-tarían a la aplicación de los procedimientos previstos.En general, no obstante, la Comisión estimó que podíansurgir diversas controversias en relación con el proyectode artículos y que era pertinente sugerir métodos pararesolverlas. Con las mencionadas formulaciones alter-nativas, la Comisión trata de recoger los puntos devista expuestos por los gobiernos acerca de los méto-dos de solución de controversias que podrían incorpo-rarse en ese instrumento. La Comisión se ha limitadoa sugerir un procedimiento de conciliación o un proce-dimiento facultativo de arbitraje, ya que representanla mayor medida de acuerdo que parece existir actual-mente entre los gobiernos en la cuestión de la soluciónde las controversias. Los miembros de la Comisión par-tidarios del método de la conciliación estimaron queera el procedimiento de solución que podía gozar demayor aceptación en las condiciones actuales. Se opinóque la propuesta relativa al arbitraje facultativo erasimplemente una variante del método de protocolofacultativo adoptado en relación con otras convencio-nes, que no había tenido gran aceptación. Los miembrospartidarios del método facultativo de arbitraje consi-deraron que la conciliación no se prestaba al tipo decontroversias que podían surgir. Sostuvieron tambiénque era conveniente disponer de un procedimiento que,aunque fuera facultativo, podía suponer una soluciónen firme.2) La Comisión estimó suficiente reproducir en cadavariante, con las necesarias adaptaciones de forma,textos que, aunque se formularon en contextos dife-rentes del presente proyecto, reflejan el modo corriente

de abordar cada uno de los métodos de solución pre-vistos.3) La variante A reproduce, con las adaptaciones nece-sarias, el artículo 82 del proyecto de artículos sobrela representación de Estados en sus relaciones con orga-nizaciones internacionales que, en 1971, aprobó laComisión en su 23.° período de sesiones475. El procedi-miento de solución enunciado en ese artículo tuvo encuenta la práctica reciente de los Estados, inclusive elartículo 66 de la Convención de Viena sobre el derechode los tratados y su Anexo y la Comisión de Reclama-ciones prevista en el Convenio sobre la responsabilidadinternacional por daños causados por objetos espa-ciales 476. Las observaciones que se hacen en los párra-fos 8, 11 y 13 del comentario al artículo 82 del proyectode la Comisión de 1971 se aplican en general a las dis-posiciones de la variante A. Como ejemplo del tipo decambios en el texto que se estima necesario hacer sise adopta finalmente la variante A, se sugirió que comolos funcionarios de las Naciones Unidas figuran entrelas personas internacionalmente protegidas conformeal artículo 1, el Presidente de la Corte Internacionalde Justicia debería tener una competencia supletoria oexclusiva para designar a un miembro de la comisiónde conciliación en las circunstancias previstas en elpárrafo 3, que actualmente atribuye tal competenciaal Secretario General de las Naciones Unidas.4) La variante B recoge el texto del artículo 14 delConvenio de Montreal. Se limita a prever el recursoal arbitraje obligatorio pero permite que cada Estadoparte pueda hacer reserva a esa disposición particular.La Comisión cree que este texto podría dar origen aciertas dificultades. Entre otros problemas, la referen-cia que se hacía a «la forma» del arbitraje en elpárrafo 1 planteaba la cuestión de si con tal vocablose aludía a la designación de los miembros o únicamenteal acuerdo sobre cómo habían de designarse los miem-bros. En su opinión consultiva de 18 de julio de 1950sobre la Interpretación de los Tratados de Paz conBulgaria, Hungría y Rumania477, la Corte Internacionalde Justicia adoptó el principio de que no se conside-raba competente para suplir cualquier deficiencia queen la designación de arbitros existiera en el acuerdo dearbitraje.

475 Documentos Oficiales de la Asamblea General, vigésimosexto período de sesiones, Suplemento N.° 10 (A/8410/Rev.l),págs. 61 y 62 [Anuario de la Comisión de Derecho Inter-nacional, 1971, vol. II (primera parte), doc. A/8410/Rev.l,capítulo II, sección D].

476 Resolución 2777 (XXVI) de la Asamblea General, anexo.477 C.I.J. Recueil 1950, págs. 221 y ss.

Capítulo IV

SITUACIÓN DE LOS TRABAJOS SOBRE OTROS TEMAS

70. Como ya se ha indicado478, la Comisión no pudo,por falta de tiempo, examinar varios de los temas

478 Véase párr. 9 supra.

incluidos en el programa del actual período de sesiones.No obstante, los Relatores Especiales de cuatro de estostemas habían seguido adelantando en su labor, segúnse refleja en los informes que presentaron a la Comi-sión. Seguidamente se reseñan brevemente tales informes.


A.—Sucesión de Estados en lo que respectaa materias distintas de los tratados

71. El Sr. Mohammed Bedjaoui, Relator Especial, pre-sentó en el actual período de sesiones un quinto informe(A/CN .4/259)479 sobre sucesión de Estados en lo querespecta a materias distintas de los tratados. Eseinforme revisaba y completaba los informes tercero480 ycuarto481 del Sr. Bedjaoui, presentados respectivamenteen los períodos de sesiones 22.° y 23.° de la Comisión.Según se recordará, el cuarto informe contenía unproyecto de 15 artículos relativos a la sucesión en losbienes públicos. En el quinto informe se proponíanversiones revisadas de tres de esos artículos : elartículo 1, sobre adquisición irregular de un territorio ;el artículo 5, sobre definición y determinación de losbienes públicos ; y el artículo 6, sobre bienes sujetosa soberanía. Se sugería la conveniencia de incluir enel proyecto una disposición relativa al doble problemade la transmisibilidad de los bienes del Estado y de laposibilidad de que otros bienes públicos quedaransometidos a la jurisdicción del Estado sucesor en virtudde su orden jurídico. También se completaba el exa-men de la práctica de los Estados contenido en elcomentario del tercer informe sobre la disposición rela-tiva a los archivos y bibliotecas públicos (artículo 7,que pasó a ser 14 en el cuarto informe).

B.—Responsabilidad de los Estados

72. El Sr. Roberto Ago, Relator Especial, presentó enel corriente período de sesiones un cuarto informe(A/CN.4/264)482, destinado a proseguir y completarel examen de la parte del tema que se refiere a lascondiciones para atribuir al Estado un hecho que puedeser fuente de responsabilidad internacional. El informetrataba en primer término del problema especialmentecomplejo de la atribución al Estado de hechos u omi-siones de órganos que actuaban ultra vires o contraria-mente a las disposiciones de derecho interno que les eraaplicable. Se refería seguidamente a la cuestión de silos hechos u omisiones de particulares que actuabancomo tales podían atribuirse al Estado como sujeto dederecho internacional ; y, más generalmente, si podíaconsiderarse la existencia de un hecho internacional-mente ilícito en caso de determinados comportamien-tos de particulares, y, en caso afirmativo, en qué sen-tido. Por último, el informe examina si cabe atribuiral Estado los hechos u omisiones de personas que actúanen su territorio en nombre de otro sujeto de derechointernacional o si el comportamiento de tales personassólo debe ser atribuido a ese otro sujeto. También aeste respecto el informe estudia la cuestión de si cabeconsiderar, y en qué sentido, que existe un hecho inter-nacionalmente ilícito del Estado con ocasión de ciertos

479 Véase pág . 65 supra.480 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1970,

vol. II, págs. 141 y ss., documento A/CN.4/226.481 Ibid., 1971, vol. II (primera parte), doc. A/CN.4/247

y Add.l.482 Véase pág. 75 supra.

comportamientos de órganos de otro sujeto de derechointernacional.73. En su próximo período de sesiones, en que sepropone iniciar un estudio a fondo del tema de la res-ponsabilidad internacional, la Comisión dispondrá dedos extensos informes que abarcarán una parte sustan-cial del tema.

C.—Cláusula de la nación más favorecida

74. El Sr. Endre Ustor, Relator Especial, presentó enel corriente período de sesiones un tercer informe sobrela cláusula de la nación más favorecida (A/CN .4/257y Add.l)483. El informe contenía un proyecto de artícu-los sobre el tema, con comentarios. En los artículos sedefinían los términos empleados en el proyecto, y enparticular los de «cláusula de la nación más favore-cida» y de «trato de la nación más favorecida». En elcomentario, el Relator Especial señalaba que el compro-miso de dar el trato de la nación más favorecida eraun elemento constitutivo de la cláusula de la naciónmás favorecida. En el informe se recordaba que sólose podía invocar el trato de la nación más favorecidaa base de una disposición de un tratado. Se señalabaque el derecho del Estado beneficiario a reclamar ven-tajas otorgadas por el Estado concedente a un tercerEstado se basaba en la cláusula de la nación más favo-recida. En otras palabras, el nexo jurídico entre elEstado concedente y el Estado beneficiario tenía sufuente en el tratado que contenía tal cláusula y no en eltratado subsidiario concertado entre el Estado conce-dente y el tercer Estado.75. Por sugerencia del Relator Especial, la Comisiónpidió a la Secretaría que preparase un estudio sobre lascláusulas de la nación más favorecida que figuran enlos tratados publicados en la colección de las NacionesUnidas Recueil des Traités. El estudio versaría sobreel campo de aplicación de tales cláusulas, su relacióncon las cláusulas de trato nacional, las excepciones pre-vistas en los tratados y la práctica concerniente a lasucesión de Estados con respecto a las cláusulas de lanación más favorecida.

D.—Cuestión de los tratados celebrados entre Estadosy organizaciones internacionales o entre dos omás organizaciones internacionales

76. En cumplimiento de la decisión mencionada enel apartado b del párrafo 118 del informe de la Comi-sión sobre la labor realizada en su 23.° período desesiones484, el Sr. Paul Reuter, Relator Especial deltema, dirigió por conducto del Secretario General uncuestionario a las principales organizaciones a fin deobtener información sobre su práctica en la materia.En el actual período de sesiones presentó a la Comi-sión un primer informe (A/CN .4/258)485 que tambiénremitió a esas organizaciones. El informe contenía unareseña histórica de las deliberaciones sobre el tema en

483 ídem.484 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, Î971,

vol. II (primera parte), documento A/8410/Rev.l, capítulo IV.485 Véase pág. 185 supra.


la Comisión de Derecho Internacional durante su exa-men del derecho de los tratados de 1950 a 1966 y enla Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Dere-cho de los Tratados que se reunió en Viena en 1968y 1969. A la luz de ese estudio, el informe hacía unexamen preliminar de varios problemas esenciales talescomo la forma en que las organizaciones internacionalesexpresaban su consentimiento en obligarse por un tra-tado, su capacidad para celebrar tratados, la cuestiónde la representación, los efectos de los tratados cele-

brados por organizaciones internacionales y el sentidode la reserva concerniente a «cualquier norma [...] dela organización», enunciada en el artículo 5 de la Con-vención de Viena sobre el derecho de los tratados. Tanpronto como reciba las respuestas de las organizacionesinteresadas al cuestionario que les envió, el RelatorEspecial se propone preparar otro informe que permi-tirá a la Comisión celebrar un debate preliminar sobreel tema, a fin de proporcionarle una orientación parasu labor futura.

Capítulo V

OTRAS DECISIONES Y CONCLUSIONES DE LA COMISIÓN

A.—El derecho sobre los usos de los cursos de aguainternacionales para fines distintos de la navegación

77. La Asamblea General, en el párrafo 5 de la sec-ción I de su resolución 2780 (XXVI), recomendó a laComisión de Derecho Internacional que «a la luz de suprograma de trabajo previsto, decida acerca de la prio-ridad que debe concederse al tema del derecho sobrelos usos de los cursos de agua internacionales parafines distintos de la navegación». La Comisión se pro-pone examinar en general la recomendación cuandodiscuta su programa de trabajo a largo plazo. En elactual período de sesiones, la Comisión llegó a la con-clusión de que el problema de la contaminación de loscursos de agua internacionales era de gran urgenciay complejidad. En consecuencia, pidió al SecretarioGeneral que siguiese reuniendo información relativaal tema, y más concretamente sobre los problemas dela contaminación de los cursos de agua internacionales.

B.—Organización de los trabajos futuros

78. Como ya se ha dicho486, la Comisión decidió trans-mitir por conducto del Secretario General a los gobier-nos de los Estados Miembros, para que formulasen susobservaciones, el anteproyecto de artículos sobre lasucesión de Estados en materia de tratados, aprobadoen el actual período de sesiones. En vista del tiempoque llevará la preparación de las observaciones de losgobiernos y su estudio por el Relator Especial, la Comi-sión no podrá examinar en su 25.° período de sesionesel tema de la sucesión de Estados en materia de trata-dos. El programa provisional de ese período de sesionesincluirá por tanto los temas restantes del actual pro-grama de trabajo de la Comisión. Estos temas son : laresponsabilidad de los Estados, la sucesión de Estadosen lo que respecta a materias distintas de los tratados,la cláusula de la nación más favorecida, la cuestión delos tratados celebrados entre Estados y organizacionesinternacionales o entre dos o más organizaciones inter-nacionales, el examen del programa a largo plazo dela Comisión, incluida la cuestión de la prioridad quedebe darse al tema del derecho sobre los usos de loscursos de agua internacionales para fines distintos dela navegación.

79. La Comisión se propone examinar en su 25.° pe-ríodo de sesiones, como cuestiones prioritarias, lostemas de la responsabilidad de los Estados y de la suce-sión de Estados en lo que respecta a materias distintasde los tratados. También tiene la intención de debatirbrevemente la cuestión de los tratados celebrados entreEstados y organizaciones internacionales o entre doso más organizaciones internacionales ; y espera revisarsu programa de trabajo a largo plazo, basándose en el«Examen de conjunto del derecho internacional»487

preparado por el Secretario General y dedicar algúntiempo al estudio de la cláusula de la nación más favo-recida.

C.—Colaboración con otros organismos

1. COMITÉ JURÍDICO CONSULTIVO ASIÁTICO-AFRICANO

80. El Sr. Senjin Tsuruoka presentó un informe(A/CN.4/262)488 sobre la decimotercera reunión delComité Jurídico Consultivo Asiático-Africano, celebradaen Lagos del 19 al 25 de enero de 1972, a la que asis-tió en calidad de observador de la Comisión.81. El Comité Jurídico Consultivo Asiático-Africanoestuvo representado en la Comisión por su SecretarioGeneral, el Sr. Sen, quien hizo uso de la palabra enla Comisión en su 1194.a sesión.82. El Sr. Sen comenzó diciendo que los Estados deAsia y Africa que habían surgido como naciones inde-pendientes en los últimos años habían contraído unadeuda particular de gratitud con la Comisión por haberrecogido adecuadamente sus opiniones en su labor sobrela codificación y el desarrollo progresivo del derechointernacional. En consecuencia, los países miembros delComité asignaban la mayor importancia al manteni-miento de estrechas relaciones con la Comisión y erade esperar que la fructífera cooperación que ya existíaentre ambos organismos continuara en beneficio no sólode los Estados africanos y asiáticos, sino de toda lacomunidad mundial.83. El Sr. Sen subrayó luego que el Comité, cuyonúmero de miembros había pasado en los últimos años

«6 véase párr. 23 supra.

487 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1971,vol. II (segunda parte), documento A/CN.4/245.

488 Véase pág. 231 supra.


de 7 a 22, había tenido la satisfacción, en su últimareunión, de recibir observadores no sólo de 15 Estadosde la región no miembros del Comité, sino tambiénde otros 12 Estados, entre ellos Australia, los EstadosUnidos de América, la URSS, el Reino Unido y variosEstados latinoamericanos.84. El Comité, cuya secretaría había proporcionadoa los países miembros colecciones sobre materias talescomo el derecho de los tratados y el derecho del mar,había extendido también sus actividades en el campodel derecho mercantil internacional y se mantenía eníntima cooperación con la CNUDMI. En cumplimientodel programa de asistencia técnica de las Naciones Uni-das para la difusión del derecho internacional, habíaintroducido un plan de formación para jóvenes funcio-rarios del servicio de relaciones exteriores de paísesasiáticos y africanos.85. Refiriéndose a las cuestiones incluidas en el pro-grama de la Comisión que revestían particular interéspara el Comité, el Sr. Sen manifestó que había recogidorecientement comunicaciones de países africanos queaún no eran miembros del Comité en las que pedíanque se establecieran con carácter urgente los principiosque habían de regir los derechos y obligaciones de losEstados derivados de la sucesión de Estados. Comohacía ya bastante tiempo que la Comisión de DerechoInternacional estaba examinando la cuestión de la suce-sión de Estados, se estimó que la labor del Comité aeste respecto sólo debería ocupar un lugar secundarioy que su asistencia más útil consistiría en prepararsugerencias y comentarios a base de los proyectos dela Comisión. En consecuencia, el Comité ponía todasu esperanza en estudiar la labor de la Comisión sobrela materia.86. En cuanto al tema de la responsabilidad de losEstados, el Comité había aplazado el examen de estacuestión hasta que la Comisión hubiera presentado susrecomendaciones definitivas al respecto.87. Por último, dos Estados miembros habían pedidoal Comité que estudiara la cuestión de los usos de loscursos de agua internacionales para fines distintos dela navegación y que hiciera recomendaciones sobre esteparticular teniendo en cuenta el uso de las aguas confines agrícolas y los problemas peculiares de la región.Un subcomité permanente estaba estudiando en laactualidad unas propuestas hechas por los Gobiernosdel Irak y del Pakistán, a modo de labor preparatoriay antes de que esas propuestas fueran examinadas porel propio Comité. En relación con ello, el Sr. Senexpresó la esperanza de que la Comisión pudiera exa-minar pronto la materia y agregó que el Comité podría,a su juicio, prestar cierta ayuda sobre una cuestión queera de interés tan vital para Asia y Africa.

88. Informó a la Comisión de que la decimocuartareunión del Comité, para la cual estaba como siempreinvitada a enviar un observador, se celebraría en unlugar y una fecha que se notificarían más adelante.La Comisión pidió a su Presidente, el Sr. Richard D.Kearney, que asistiese a esa reunión o que, de no poderhacerlo, designase para ello a otro miembro de laComisión.

2. COMITÉ EUROPEO DE COOPERACIÓN JURÍDICA

89. El Comité Europeo de Cooperación Jurídica estuvorepresentado por el Sr. H. Golsong, Director de Asun-tos Jurídicos del Consejo de Europa, quien hizo usode la palabra ante la Comisión en su 1186.a sesión.90. Mencionó en primer lugar, entre las recientesrealizaciones del Consejo de Europa en materia jurí-dica, la firma de la Convención europea sobre inmu-nidad de los Estados (mayo de 1972). La Convenciónse complementaba con un Protocolo en el que se esta-blecía un régimen regional para la solución judicialde las controversias, de conformidad con el cual losparticulares tendrían acceso a un tribunal integradopor magistrados de la Corte Europea de Derechos Hu-manos.

91. Refiriéndose a la protección del agua dulce contrala contaminación, el Sr. Golsong indicó que la laboremprendida debía culminar en la aprobación de unaconvención modelo que contuviera disposiciones sobrela calidad del agua en los ríos internacionales, en laque se impondría a las partes contratantes la obligaciónde observar una norma mínima de pureza y se les esti-mularía a adoptar normas todavía más estrictas envirtud de acuerdos mutuos. Al principio se había consi-derado la posibilidad de introducir en el proyecto deconvención disposiciones expresas sobre la responsabi-lidad interestatal por actos de contaminación, pero sehabía abandonado la idea pues resultarían superfluas envista de los principios generales de derecho internacionalsobre la responsabilidad de los Estados. Se habíantomado disposiciones con miras a armonizar las legis-laciones nacionales, tanto en la esfera de la responsa-bilidad civil por daños resultantes de la contaminacióndel agua dulce como en la esfera del derecho penal.Otro hecho del que había que tomar nota respecto dela contaminación era una propuesta del Gobierno delos Países Bajos encaminada a que se elaborasen dispo-siciones sobre responsabilidad civil por daños debidosa la contaminación producida por hidrocarburos proce-dentes de las instalaciones de prospección y extracciónde petróleo de los fondos marinos.92. Pasando a ocuparse del derecho penal internacio-nal, el Sr. Golsong señaló que se había firmado la Con-vención europea sobre la transmisión de medidas repre-sivas (mayo de 1972), que complementaba el sistemade cooperación penal establecido en el ámbito del Con-sejo de Europa.

93. En materia de derechos humanos, el Sr. Golsongseñaló que, por primera vez, la Corte Europea de Dere-chos Humanos había aplicado el artículo 50 de laConvención europea para la protección de los derechoshumanos y las libertades fundamentales 489. En virtudde ese artículo, la Corte estaba autorizada para señalaruna justa indemnización a la parte lesionada cuandoestimara que se había violado una norma de la Conven-ción y que las consecuencias de tal violación no podían

489 Naciones Unidas, Annuaire des droits de VHomme pour1950 (publicación de las Naciones Unidas, N.° de venta :1952.XIV.1), pág. 490.

356 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1972, vol. H

repararse totalmente en el ámbito del derecho internodel Estado interesado.94. En cuanto a la cuestión de las relaciones entre losEstados y las organizaciones internacionales, recordóque algunos Estados miembros del Consejo habían for-mulado reservas sobre el proyecto de convención pre-parado por la Comisión de Derecho Internacional pues,a su juicio, otorgaba privilegios e inmunidades dema-siado amplios y no dedicaba suficiente atención alcriterio funcional. Entretanto la Comisión había aña-dido dos disposiciones a su proyecto definitivo, en unade las cuales se preveía la celebración de consultasentre el Estado que envía, el Estado huésped y la orga-nización, y en la otra se establecía un sistema de conci-liación. Estimó que la inserción de esas dos disposi-ciones podía influir favorablemente en la actitud defi-nitiva de los miembros del Consejo de Europa acercadel proyecto de artículos. El Sr. Golsong observó tam-bién que las conferencias ministeriales especializadas,que cada día eran más frecuentes, no estaban compren-didas ni en el proyecto de artículos sobre la represen-tación de Estados en sus relaciones con organizacionesinternacionales ni en la Convención sobre las misionesespeciales.95. Refiriéndose a la cuestión de la protección de losdiplomáticos contra los atentados, el Sr. Golsongdeclaró que la materia interesaba especialmente a losEstados miembros del Consejo de Europa. Agregó quealgunos de ellos habían dudado en un principio acercade la conveniencia de elaborar una convención sobrela materia y habían pensado que era indispensable con-tar con el apoyo del órgano principal de la comunidadinternacional. En cuanto a la asistencia técnica parafomentar la enseñanza, el estudio, la difusión y unacomprensión más amplia del derecho internacional—resolución 2099 (XX) de la Asamblea General—, elSr. Golsong indicó que el Comité Europeo había aco-metido la tarea de poner en bandas de computadoraslos textos de las convenciones elaboradas en el ámbitodel Consejo de Europa a fin de facilitar una sincroni-zación más rápida de las posiciones jurídicas y datospertinentes. Además, conforme a la misma resolución,un jurista de Nigeria había sido invitado a Estras-burgo y durante su estada allí se había procedidoa un cambio de impresiones muy útil. Por último, elSr. Golsong señaló la publicación de una colección nosólo de los textos de las convenciones y los acuerdosconcertados con los auspicios del Consejo de Europa,sino también de todas las declaraciones y reservas conellos relacionadas.96. Finalmente, subrayó que la labor del Comité Euro-peo no duplicaba en modo alguno la de la Comisión.Sólo en los casos en que se había comprobado que noera posible lograr una codificación universal del derechointernacional, el Comité emprendía la preparación dedisposiciones aplicables en el ámbito regional a losEstados que habían establecido entre sí vínculos decooperación internacional.97. Informó a la Comisión de que la 17.a reunión delComité, a la cual estaba como siempre invitada a enviarun observador, se celebraría en Estrasburgo (Francia)en noviembre de 1972. La Comisión pidió a su Presi-

dente, el Sr. Richard D. Kearney, que asistiese a esareunión, o que, de no poder hacerlo, designase paraello a otro miembro de la Comisión.

3. COMITÉ JURÍDICO INTERAMERICANO

98. El Sr. José Sette Cámara asistió como observadorde la Comisión a la última reunión del Comité JurídicoInteramericano, celebrada en Río de Janeiro (Brasil) enenero y febrero de 1972 ; hizo una declaración anteel Comité.99. El Comité Jurídico Interamericano estuvo repre-sentado por el Sr. Molina-Orantes, que hizo uso de lapalabra en la 1175.a sesión de la Comisión.100. Dijo que en las dos reuniones ordinarias quehabía celebrado el año anterior, el Comité había ana-lizado y evaluado, a petición de la OEA, varios tratadosmultilaterales que estaban en vigor entre los Estadosmiembros. Con respecto a varios tratados mencionadosen la resolución 2021 (XX) de la Asamblea General,el Comité había expresado su opinión sobre la formaen que los Estados americanos debían abordar cadauno de ellos. En cuanto a algunos tratados interameri-canos fundamentalmente de interés jurídico o relativosa asuntos educativos, científicos y culturales, el Comité,tras haberlos evaluado, había llegado a la conclusiónde que si bien con respecto a algunos de ellos la adhe-sión debía ser más general, otros no eran aceptadospor los países de la OEA, algunos habían sido reem-plazados por tratados posteriores de alcance universal—como ejemplo citó la Convención sobre los tratadoshecha en La Habana en 1928 m— y finalmente algu-nos tenían que ponerse al día.101. El Comité también había estudiado el tema delos conflictos de tratados especialmente en lo referentea los instrumentos constitutivos de las organizacionesregionales y subregionales. Había llegado a la conclu-sión de que las disposiciones sobre conflictos de tra-tados contenidas en la Convención de Viena sobre elderecho de los tratados eran no solamente adecuadasy acertadas, sino que también podían aplicarse en loscasos en que los instrumentos constitutivos de las orga-nizaciones internacionales se modificasen, a menos quepresentasen problemas de carácter político, en cuyo casola OEA debería determinar las normas pertinentes parasu modificación.102. Otro tema que había examinado el Comité erael de los medios jurídicos para proteger y preservar elpatrimonio histórico y artístico de los países america-nos. El Comité había llegado a la conclusión de queera necesario poner al día las convenciones interame-ricanas que se referían a la protección de tal patrimo-nio, con miras, especialmente, a establecer un sistemaeficaz de cooperación internacional que contribuyeraa prevenir el creciente tráfico ilícito de objetos arqueo-lógicos históricos y artísticos.103. A petición de la Asamblea General de la OEA,el Comité también había estudiado los tratados y con-

490 Conferencias Internacionales Americanas, 1889-1936, Was-hington, Dotación Carnegie para la Paz Internacional, 1938,pág. 368.


venciones que constituían el sistema interamericanode paz y de seguridad, con miras a reforzar el sistema.El Sr. Molina-Orantes recordó al respecto que, en 1948,los varios procedimientos pacíficos de solución de con-troversias —investigación, conciliación, buenos oficiosy mediación, y arbitraje progresivo— que hasta la fechase habían regido por convenciones distintas, se habíanfundido en un documento único, el Tratado americanode soluciones pacíficas "9I, generalmente conocido conel nombre de «Pacto de Bogotá». Además de esos méto-dos de solución, los Estados signatarios habían acep-tado la obligación de recurrir a la Corte Internacio-nal de Justicia para la solución de controversias decarácter jurídico y, en ciertos casos, al arbitraje. ElComité había llegado a la conclusión de que el Pactode Bogotá era un documento jurídico adecuado paraconsolidar y perfeccionar el sistema interamericanode paz y de seguridad y que era más práctico recomen-dar su ratificación por los Estados que todavía no lohabían hecho que iniciar todo el largo procedimientonecesario para concertar un nuevo tratado. El Sr. Mo-lina-Orantes añadió que algunos miembros habíanexpresado reservas con respecto al artículo 20 de laCarta de la OEA m, la que había sido firmada al mismotiempo que el Pacto de Bogotá : a su juicio, ese artículopodía interpretarse en el sentido de que restringía elderecho de un Estado americano a recurrir directamentea los órganos de las Naciones Unidas para la soluciónde controversias sin acudir previamente a los órganosdel sistema regional.

104. Pasando a otro tema, el Sr. Molina-Orantesindicó que el Comité había examinado la cuestión delderecho del mar con miras a refundir en un documentolos principios comúnmente sostenidos por la mayoríade los Estados americanos sobre los aspectos más impor-tantes del derecho marítimo internacional y contribuirasí a la labor de codificación del tema que se estabapreparando en el ámbito mundial en las Naciones Uni-das. Un análisis de la legislación de los Estados ame-ricanos, así como de varios acuerdos y declaracionesregionales, había revelado nuevas tendencias en el dere-cho del mar, especialmente en lo que se refería a ladelimitación de las zonas de jurisdicción exclusiva. Lareivindicación de una jurisdicción exclusiva se basabaprincipalmente en la necesidad de explotar los recursosnaturales de las aguas adyacentes, que se considerabande importancia vital para las poblaciones de los paísesribereños. En las declaraciones de Montevideo493 y deLima494 de 1970, se habían enunciado principios regio-nales de esa índole, en los que se proclamaba el derechode los Estados ribereños a establecer zonas en las queejercerían su soberanía o jurisdicción marítima sinafectar la libertad de las comunicaciones internacio-nales.

105. Por último, el Comité había aprobado un proyectode convención sobre el cheque de viajero latinoameri-

cano. También había efectuado un estudio sobre la con-dición jurídica de los llamados «guerrilleros extranje-ros» en el territorio de los Estados y había iniciado undebate sobre el tema del régimen de las inversionesextranjeras.106. Informó a la Comisión que la próxima reunióndel Comité, para la cual estaba invitada a enviar unobservador, se celebraría en Río de Janeiro (Brasil),del 17 de julio al 26 de agosto de 1972. La Comisiónpidió a su Presidente, el Sr. Richard D. Kearney, queasistiese a esa reunión o que, de no poder hacerlo,designase para ello a otro miembro de la Comisión.

D.—Lugar y fecha del 25.° período de sesiones

107. La Comisión decidió celebrar su próximo períodode sesiones en la Oficina de las Naciones Unidas enGinebra, del 7 de mayo al 13 de julio de 1973.

E.—Representación en el vigésimo séptimo períodode sesiones de la Asamblea General

108. La Comisión decidió hacerse representar en elvigésimo séptimo período de sesiones de la AsambleaGeneral por su Presidente, el Sr. Richard D. Kearney.

F.—Conferencia en memoria de Gilberto Amado

109. En conformidad con la decisión adoptada porla Comisión en su 23.° período de sesiones495, y merceda una generosa donación hecha por el Gobierno brasi-leño, se pronunció la primera Conferencia en memoriade Gilberto Amado en la Sala del Consejo del Palaciode las Naciones el 15 de junio de 1972. El conferen-ciante fue el magistrado Sr. Eduardo Jiménez de Aré-chaga, que habló del tema «La reforma del reglamentode la Corte Internacional de Justicia». Asistieron a lamisma los miembros de la Comisión y de su secretaría,los participantes en el octavo Seminario sobre DerechoInternacional y distinguidos juristas. También estuvopresente el magistrado Sr. Manfred Lachs. Tras la con-ferencia, se sirvió una cena.110. En una reunión que el Comité Asesor de la Con-ferencia en memoria de Gilberto Amado celebró el28 de junio de 1972, bajo la presidencia del Sr. T. O.Elias, se opinó que convendría publicar, por lo menosen francés y en inglés, la conferencia que se había pro-nunciado, a fin de difundir su contenido entre el mayornúmero posible de especialistas en derecho internacio-nal. El número de ejemplares se podría decidir másadelante, una vez que se supiera el costo de la prepa-ración del documento en ambos idiomas y la situaciónfinanciera del fondo de la Conferencia.1Î1. El Comité Asesor expresó su gratitud al Gobiernodel Brasil por su gesto, que había permitido crear laConferencia en memoria de Gilberto Amado e hizovotos por que ese Gobierno pudiera renovar su asis-tencia financiera a fin de mantener viva la memoria

491 Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 30, pág. 55."« Ibid, vol. 119, pág. 12.493 A/AC.138/34.494 A/AC.138/28.

495 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1971, vol. II (primera parte), pág. 382, doc. A/8410/Rev.l,párrs. 164 y 169.


del ilustre jurista brasileño que fue durante tantos añosmiembro de la Comisión de Derecho Internacional. LaComisión apoyó la opinión del Comité Asesor y pidióal Sr. Sette Cámara que transmitiese sus puntos de vistaal Gobierno del Brasil.

G.—Seminario sobre Derecho Internacional

112. En cumplimiento de la resolución 2780 (XXVI)de la Asamblea General, de 3 de diciembre de 1971,la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra organizó,durante el 24.° período de sesiones de la Comisión, unaoctava reunión del Seminario sobre Derecho Internacio-nal para estudiantes especializados en la materia y jóve-nes funcionarios, principalmente de los ministerios derelaciones exteriores, encargados en sus respectivos paísesde asuntos relacionados con el derecho internacional.113. El Seminario celebró, entre el 5 y el 23 de juniode 1972, 12 sesiones dedicadas a conferencias con losconsiguientes debates o trabajos prácticos ; la últimasesión se reservó a una evaluación de la labor del Semi-nario por los participantes.114. Participaron en el Seminario 23 estudiantes de22 países ; los participantes asistieron además a lassesiones celebradas por la Comisión durante ese período,contaron con los servicios de la Biblioteca del Palaciode las Naciones y tuvieron la oportunidad de ver dospelículas de la Oficina de Información Pública de lasNaciones Unidas.115. Un magistrado de la Corte Internacional de Jus-ticia (el Sr. Lachs) y siete miembros de la Comisión(Sr. Bartos, Sr. El-Erian, Sr. Reuter, Sr. Ruda, Sr. Ustor,Sir Humphrey Waldock y Sr. Yasseen) ofrecieron gene-rosamente sus servicios como conferenciantes. Las con-ferencias versaron sobre varios temas relacionados conlos trabajos pasados o presentes de la Comisión de Dere-cho Internacional, en particular las misiones especiales,la representación de Estados en sus relaciones con orga-nizaciones internacionales, los acuerdos celebrados pororganizaciones internacionales, el límite exterior de laplataforma continental, la sucesión de Estados en mate-

ria de tratados y la cláusula de la nación más favore-cida. Hubo además dos conferencias sobre la CorteInternacional de Justicia, una relativa a su funciona-miento en general y otra sobre el examen por la Asam-blea General de las funciones de la Corte. Los parti-cipantes en el Seminario asistieron también a la Confe-rencia en memoria de Gilberto Amado que pronuncióel magistrado Sr. Jiménez de Aréchaga. Además, elSr. Valencia Ospina, funcionario de la Secretaría, diri-gió una reunión dedicada a trabajos prácticos sobreel proyecto de artículos relativo a la representación deEstados en sus relaciones con organizaciones interna-cionales ; el Sr. Raton, Director del Seminario, pro-nunció una alocución preliminar sobre la Comisión deDerecho Internacional y dirigió una reunion dedicadaa trabajos prácticos sobre el tema del futuro programade trabajo de la Comisión.116. La celebración del Seminario no supuso ningúndesembolso suplementario para las Naciones Unidas,que no contribuyeron a los gastos de viaje ni a las dietasde los participantes. Como en las reuniones precedentes,los Gobiernos de Dinamarca, Finlandia, Israel, Noruega,los Países Bajos, la República Federal de Alemania,Suecia y Suiza ofrecieron becas para participantesprocedentes de países en desarrollo. Fueron escogidos13 candidatos como beneficiarios de esas becas, y tam-bién fueron admitidos al Seminario dos becarios delUNITAR. La concesión de becas permite mejorar nota-blemente la distribución geográfica de los estudiantesy hacer venir de países lejanos a candidatos meritoriosque, de otro modo, por razones exclusivamente pecu-niarias, no podrían participar en la reunión. Es dedesear, en consecuencia, que, en lo sucesivo, los Go-biernos mencionados sigan dando muestras de su gene-rosidad y que, de ser posible, se concedan una o dosbecas adicionales, pues el cambio de paridades de cier-tas monedas en 1971 redujo el valor real de las becasconcedidas. Cabe señalar que se da a conocer a losGobiernos donantes los nombres de los candidatos ele-gidos como becarios y que también se da a conocer alos beneficiarios la procedencia de su beca.


ANEXO

Observaciones de los Estados Miembros sobre la cuestión de la protección y la inviolabilidad de los agentes diplo-máticos y otras personas con derecho a protección especial de conformidad con el derecho internacional,transmitidas a la Comisión de Derecho Internacional en virtud de lo dispuesto en la sección III de la resolución2780 (XXVI) de la Asamblea General*

ÍNDICE

PáginaNota 359Argentina 359Australia 360Bélgica 360Brasil 361Canadá 361Colombia 364Cuba 365Checoslovaquia 365Dinamarca 365Ecuador 367Estados Unidos de América 367Francia 367Irán 369

Israel .,JamaicaJapón .,

Página

369370370

Kuwait 371Madagascar 372Niger 372Noruega 372Países Bajos 372Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte . . . . 374República Socialista Soviética de Ucrania 375Rwanda 376Suecia 376Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas 377Yugoslavia 377

NOTA

Para el texto de las convenciones mencionadas en las observaciones que van a conti-nuación, véanse las fuentes siguientes :

Convención sobre las Misiones Especiales(Nueva York, 8 de diciembre de 1969)

Convención para prevenir y sancionar losactos de terrorismo configurados en deli-tos contra las personas y la extorsiónconexa cuando éstos tengan transcendenciainternacional (Washington, 2 de febrerode 1971)

Convención sobre prerrogativas e inmuni-dades de las Naciones Unidas (NuevaYork, 13 de febrero de 1946)

Convención sobre prerrogativas e inmuni-dades de los organismos especializados(Nueva York, 21 de noviembre de 1947)

Convención sobre relaciones consularesViena, 24 de abril de 1963)

Convención sobre relaciones diplomáticas(Viena, 24 de abril de 1963)

Convención Única sobre Estupefacientes

Convenio para la represión de actos ilícitoscontra la seguridad de la aviación civil(Montreal, 23 de septiembre de 1971)

Convenio para la represión del apodera-miento ilícito de aeronaves (La Haya,16 de diciembre de 1970)

Argentina[Original : español]

[29 de junio de 1972]

1. Es un principio del derecho internacional convencional yconsuetudinario que los Estados están obligados a tutelar ade-

Resolución 2530 (XXIV) de la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas, anexo.

OEA Documentos Oficiales, OEA/Ser.A/17,Washington, D.C., Secretaría General dela OEA, 1971, pág. 1.

Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 1.pág. 15 [el texto español figura en anexoa la resolución 22 A (I) de la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas].

Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 33,pág. 329.

Ibid., vol. 596, pág. 392.

Ibid., vol. 500, pág. 162.

Ibid., vol. 520, pág. 322.

OACI, documento 8966, pág. 23.

OAC1, documento 8920, pág. 17.

cuadamente la inviolabilidad personal de los agentes diplo-máticos y otros representantes oficiales extranjeros. Esa obli-gación de tratarlos con el debido respeto y adoptar todas lasmedidas adecuadas para impedir cualquier atentado contra supersona, su libertad o su dignidad ha sido expresamente consi-gnada en los artículos 29 de la Convención sobre relaciones

* Las observaciones contenidas en este anexo fueron distribuidas originalmente como documentos A/8710/Add.l yA/8710/Add.2.


diplomáticas, 40 de la Convención sobre relaciones consularesy 29 de la Convención sobre las Misiones Especiales.

2, En cuanto al orden nacional, parece oportuno transmitirla parte pertinente de los siguientes artículos de la ConstituciónNacional :

«Art. 100. Corresponde a la Corte Suprema y a los Tribu-nales inferiores de la Nación el conocimiento y decisión detodas las causas que versen sobre puntos regidos por laConstitución y por las leyes de la Nación, con la reservahecha en el inciso 11 del artículo 67 [...] ; de las causasconcernientes a Embajadores, Ministros Públicos y Cónsulesextranjeros [...].

»Art. 101. En éstos casos la Corte Suprema ejercerá sujurisdicción por apelación según las reglas y excepciones queprescriba el Congreso ; pero en todos los asuntos concer-nientes a Embajadores, Ministros y Cónsules extranjeros, yen los que alguna provincia fuese parte, la ejercerá origi-naria y exclusivamente.»

Con referencia a estas normas constitucionales, se las citacomo prueba de las garantías que el Estado argentino concedea los diplomáticos extranjeros en los asuntos en que sean«partes» y sin perjuicio de lo que se expone más adelante.

3. Cabe agregar que el artículo 221 del Código Penal, textoreformado por la Ley 17565, dispone lo siguiente :

«Será reprimido con prisión de seis meses a tres años :

»1) El que violentare las inmunidades del Jefe de unEstado o del Representante de una Potencia extranjera.

»2) El que ofendiere en su dignidad o decoro a algunade dichas personas mientras se encontraren en territorioargentino.»

Por último cabe informar que cuando la victima de un delitoes un agente diplomático o consular, la Corte Suprema de laNación tiene competencia originaria y exclusiva para conoceren dichas causas \

* Fallos de la Corte Suprema, vol. 272, pág. 87 ; vol. 277,pág. 69 ; más recientemente (19 de julio de 1971), vol. 280,pág. 164.

Australia

[Original : inglés][25 de abril de 1972]

Las convenciones existentes imponen ya a un gran númerode países del mundo la obligación de proteger a los agentesdiplomáticos. Es dudoso que otra serie de artículos sea para lospaíses ajenos a ese grupo más aceptable que las convencionesexistentes. Se entiende por tales las Convenciones de Vienasobre relaciones diplomáticas y consulares que imponen a losEstados Partes en ellas la obligación de tratar a los agentesdiplomáticos o a los funcionarios consulares «con la debidadeferencia» y de adoptar «todas las medidas adecuadas paraevitar cualquier atentado contra su persona, su libertad y sudignidad».

La expresión «otras personas con derecho a protección espe-cial de conformidad con el derecho internacional» se refiereprobablemente a las personas adscritas a organizaciones inter-nacionales como, por ejemplo, representantes que asisten areuniones, funcionarios, etc. El proyecto de artículos sobre la

• Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1971, vol. II (primera parte), documento A/8410/Rev.l,capítulo II, sección D.

representación de Estados en sus relaciones con organizacionesinternacionales a se refiere a los representantes que asisten areuniones de organizaciones internacionales en las mismascondiciones que los agentes diplomáticos. Parecería que, en lorelacionado con la protección, esto refleja lo dispuesto eninstrumentos tales como las Convenciones sobre prerrogativase inmunidades de las Naciones Unidas y de los organismosespecializados. Por otra parte, no sabemos de ningún instru-mento aplicable a una organización internacional que impongaa los Estados Partes la obligación de proteger a los funcio-narios. Normalmente la situación es la contraria, es decir,que los funcionarios están protegidos contra las actividadesdel Estado, como es el caso de la inmunidad de detención.

En estas condiciones, no parece ofrecer mucha utilidad elque la Comisión de Derecho Internacional prepare otra seriede artículos sobre los delitos contra agentes diplomáticos, fun-cionarios consulares, representantes que asisten a reuniones,etc. Lo que si podría tener interés sería que la Comisión estu-diara el modo en que los Estados podrían aplicar lo dispuestoen las convenciones, y ofreciera una orientación al respecto.La Comisión podría examinar las diversas formas en que losEstados han aplicado esas disposiciones y preparar un códigode prácticas recomendables. En esta propuesta no parece habernada contrario a la función de «impulsar el desarrollo pro-gresivo del derecho internacional y su codificación» queincumbe a la Comisión.

En cuanto a la protección de «otras personas con derecho aprotección especial de conformidad con el derecho interna-cional» no incluidas en las convenciones existentes o en lasconvenciones propuestas y ya redactadas, el alcance del pro-blema —si es que existe— no es claro. Quizás sea éste otropunto que las Naciones Unidas podrían estudiar. Pareceríaque, en una situación normal, esas personas no serían víctimasde los ataques de los activistas políticos, como son los repre-sentantes de los Estados. En una situación anormal la eficaciade una convención sería discutible en cualquier caso. Ellopodría, naturalmente, cambiar si el poder y la influencia de lasorganizaciones internacionales continuaran aumentando.

Bélgica

[Original : francés][2 de junio de 1972]

Las observaciones que se hacen a continuación tienencarácter provisional y se refieren a cuestiones propias de laesfera del derecho internacional público y privado. Bélgicatiene, en efecto, intención de formular observaciones más con-cretas en una fase ulterior de la elaboración del proyecto deconvención, en particular en la esfera del derecho penalinternacional.

I. — OBSERVACIONES GENERALES

A. — Significado de la convención

1. La convención debe elaborarse en forma tal que puedacontar con el mayor apoyo posible.

2. La finalidad que se persigue es garantizar la seguridad delas personas que son objeto de amenazas o víctimas de secues-tro. El efecto disuasorio debe tener una importancia funda-mental.

B. — Responsabilidad del Estado receptor

3. Podría tomarse como base la obligación que incumbe elEstado receptor de asegurar una protección adecuada a losdiplomáticos acreditados en su territorio. Partiendo de este


supuesto, podría presumirse que ese Estado ha cometido unafalta en todos aquellos casos en que un diplomático hayasolicitado el beneficio de una protección razonable y el Estadoreceptor no haya accedido a su solicitud. Conviene, pues, pre-cisar en la convención las medidas de protección que incumbenal Estado receptor.4. El fundamento de la protección radica en el estatuto jurídicoparticular de los diplomáticos y, subsidiariamente, de los miem-bros de su familia, tal como se estipula en la Convención deViena sobre relaciones diplomáticas de 1961.

C. — Medidas judiciales

5. Debe establecerse una cooperación judicial eficaz entre losEstados, desde el momento en que un diplomático ha sidovíctima de un atentado. Dicha cooperación debe traducirse, enparticular, en el deber del gobierno del Estado receptor deinformar al gobierno del Estado acreditante de todos loselementos de que haya tenido conocimiento.6. Uno de los objetivos del proyecto de convención deberíaser considerar como delito de derecho internacional ciertasinfracciones que afectan al funcionamiento de las relacionesinternacionales, a fin de que sus autores puedan ser juzgadospor las autoridades competentes de cualquier Estado en cuyoterritorio se hayan descubierto, a menos que sean objeto de unprocedimiento de extradición.

D. — Reparación de daños

7. Se considera especialmente importante la reparación de lasinfracciones, lo que supone la responsabilidad de los Estadoshuéspedes por los daños resultantes de dichas infracciones. Enefecto, hasta la fecha esta responsabilidad no está sancionadapor ninguna obligación jurídica.

Convendría que el gobierno del Estado en cuyo territorio seha cometido el delito estuviese obligado a indemnizar a lavíctima o a la familia de ésta.

II. — OBSERVACIONES PARTICULARES

El proyecto de artículos presentado por los Estados Unidos deAmérica (A/CN.4/L.182)a suscita las observaciones siguientes :

Artículo 1, párrafo 2

El apartado a podría dar lugar a una laguna ;El apartado b prevé casos poco verosímiles.Ambos apartados excluyen las obligaciones de los terceros

Estados, que no quedarían por tanto obligados a proceder a laextradición de los presuntos autores de la infracción, siendoasí que éstos muy bien podrían buscar refugio en el territoriode esos Estados.

Artículo 3, párrafos 2 y 4

La redacción de los párrafos 2 y 4 podría crear algunas difi-cultades. Un Estado no puede quedar obligado por una con-vención que no ha suscrito.

La redacción de los apartados a, b y c debería modificarse,inspirándose en el texto del apartado g. En consecuencia, elpárrafo 4 podría suprimirse.

Artículos 4, 5, 6 y 7

Lógicamente, el artículo 7 debería constituir el tercer párrafodel artículo 4, que pasaría a ser el artículo 6.

En lugar de hablar de «penas severas» convendría fijarpenas mínimas.

El artículo 6 debería ser el artículo 4.

Artículo 9, párrafo 2

Hay que procurar no conceder a los autores de los delitosen cuestión privilegios especiales por lo que respecta al sistemanormal de penas privativas de libertad.

Brasil

[Original : inglés][15 de marzo de 1972]

a Véase pág. 217 supra.

La cuestión de los delitos o crímenes cometidos contra per-sonas que tienen derecho a protección especial, como los repre-sentantes diplomáticos o consulares, es sólo un aspecto de unacuestión más amplia, o sea la del tratamiento internacional detodos los delitos o crímenes cometidos por terroristas. Conreferencia a la adopción de un recurso judicial adecuado quese aplicaría en la lucha contra el terrorismo, el Gobierno delBrasil ha hecho hincapié en la necesidad de la cooperaciónmultilateral para la prevención, el castigo y la represión de losactos terroristas, ya que se trata de una actividad encubierta,organizada mundialmente para socavar la estructura de losEstados, en violación de los derechos más legítimos del hombre.En el foro de la OEA, el Brasil defendió la opinión de que losactos terroristas, los secuestros y las consiguientes exigenciasde rescate debían ser considerados delitos comunes graves delesa humanidad y, en consecuencia, insistió en la necesidadde que existieran normas internacionales que definieran talesdelitos, particularmente con fines de extradición. El derechode asilo debe negarse a quienes cometen actos de terrorismo ;pero este derecho debe conservarse intacto sin embargo encuanto se refiere a sus principios básicos, y en especial encuanto a la facultad de las autoridades que ofrecen asilo paradefinir la índole del delito que dio origen a la solicitud deasilo. La finalidad única de esta posición es evitar que se tergi-verse la institución del asilo con el propósito de aprovechar suaplicación errada para proteger delincuentes comunes.

En enero de 1971, durante el tercer período extraordinariode sesiones de la Asamblea General de la OEA, el Brasil sedeclaró en favor de un proyecto amplio de convención quecomprendiera la prevención del terrorismo en general, ya quela aprobación de una convención limitada, es decir, relacionadaúnicamente con casos de secuestros de diplomáticos, cónsulesu otras personas con derecho a protección especial, sería depoca utilidad para lograr los fines que se trata de conseguir.La personas a quienes ampararía una convención con esaslimitaciones gozan ya de suficiente protección internacionalen la esfera jurídica.

Canadá

[Original : francés][25 de abril de 1972]

La seguridad y la ausencia de coacción son los dos elementosesenciales de las relaciones interestatales e internacionales.Por ello una de las instituciones más antiguas del derecho inter-nacional es la inviolabilidad de los embajadores y su séquito,inviolabilidad que impone al Estado receptor la obligación deprotegerlos contra todos los atentados contra su persona, sulibertad y su dignidad. Esta regla de inviolabilidad sigue siendoen nuestra época tan indispensable como siempre para el buendesarrollo de las relaciones internacionales. Se debe hacer frenteadecuadamente al nuevo tipo de agresiones contra la invio-labilidad diplomática y consular de que hemos sido testigos


en los últimos años. El Gobierno del Canadá opina que essumamente necesaria una convención internacional para garan-tizar la inviolabilidad —tradicionalmente reconocida por elderecho internacional— de los profesionales de las relacionesinternacionales.

Las convenciones sobre relaciones diplomáticas (1961) ysobre relaciones consulares (1963) ya afirmaron y codificaronel principio de la inviolabilidad. La convención que se proyectadebería contener medidas preventivas y represivas para disuadirde su propósito a las personas o grupos de personas quetuviesen la tentación de utilizar a representantes o agentesextranjeros o internacionales como instrumentos de presionespolíticas contra un gobierno o para lograr publicidad en laescena internacional. Para realizar una labor útil, en su futuroproyecto de convención, la Comisión de Derecho Internacionaldeberá utilizar especialmente los elementos que ofrezcan másposibilidades de producir un efecto disuasivo respecto de losdelitos contra los representantes extranjeros. El Gobierno cana-diense estima que ese efecto de disuasión es el aspecto másimportante de cualquier convención destinada a garantizar laseguridad de las relaciones internacionales por medio de unamayor protección de los diplomáticos, cónsules y otros agentesde las relaciones internacionales.

El Gobierno canadiense desea asimismo que la convenciónque se ha de elaborar sea relativamente sencilla y limitadaporque afectará necesariamente a ciertos aspectos aún mal defi-nidos del derecho internacional, de los que la Comisión deDerecho Internacinal tendrá que ocuparse algún día, comoel asilo político, la responsabilidad de los Estados y lajurisdicción penal no territorial. Cualquier incursión demasiadoprofunda en estos terrenos podría suscitar controversias y hacerque la convención resultase inaceptable para ciertos países.Para lograr el efecto disuasivo antes mencionado, quizá seapreferible proyectar una convención de alcance jurídico limi-tado, pero accesible para la mayoría de los Estados. Para ello,el Gobierno canadiense sugiere principalmente un procedi-miento que limite tanto las categorías de personas como losdelitos comprendidos por la convención.

El Gobierno canadiense ha estudiado con gran interés laConvención contra los actos de terrorismo adoptada en 1971 porla OEA y los proyectos de convención sobre la protección dediplomáticos y otras personas, presentados por el Uruguay * ypor los Estados Unidos de América (A/CN.4/L.182) b así comoel proyecto de Romac. Es indudable que la Comisión deDerecho Internacional encontrará en ellos elementos construc-tivos que podrá reunir en un instrumento de alcance universal.Por su parte, el Gobierno canadiense se ha inspirado en lostrabajos antes mencionados para definir su posición actualrespecto de los elementos constitutivos de la futura convención,según se explica seguidamente.

Personas que deben ser protegidas

Los trabajos antes mencionados utilizan la expresión «per-sonas con derecho a protección especial de conformidad conel derecho internacional» o una expresión análoga. El proyectode Roma ofrece una lista de ejemplos ; el de los EstadosUnidos establece una lista limitativa en relación con otrosinstrumentos internacionales. Este procedimiento introduce enla convención un elemento dudoso. Como el significado de laexpresión «personas con derecho a protección especial» estámal definido en derecho internacional, los Estados contratantesse comprometerán a cumplir una obligación cuyo alcance

* A/C.6/L.822.b Véase pág. 217 supra.e Véase, infra, pág. 362.

exacto se desconoce. Incluso considerándola en su sentido másrestringido, la expresión puede abarcar un gran número depersonas, lo cual agrava considerablemente la obligación de losEstados contratantes. Esa ampliación es excesiva. A juzgar porlo ocurrido en los últimos años, las personas elegidas comoinstrumentos de presiones políticas son sobre todo aquellascuyo carácter representativo es evidente y que desempeñan uncargo importante. La convención tendría fundamentalmente porobjeto proteger contra los delitos cometidos a causa del carácteroficial de la víctima ; para que se pueda aplicar la convenciónsin demasiados abusos, es necesario que evite en todo lo posiblesancionar los delitos en los que no se haya tomado en conside-ración la condición especial de la víctima. Una convenciónque comprenda a un gran número de subditos extranjeros haráque se sancionen una mayoría de delitos que carecen de alcanceinternacional, salvo la calidad, accidental, de la víctima. Esteresultado se podría evitar de otro modo, limitando la aplicaciónde la convención a los casos en que el presunto autor de lainfracción conociese la condición especial de la víctima ; peroese requisito debilitaría la fuerza ejecutoria de la convenciónal proporcionar al autor del delito un pretexto fácil paraeludirla. Las personas que hay que proteger son los dignatariosextranjeros (jefes de Estado, jefes de gobierno, ministros opersonas de rango ministerial), los diplomáticos y los funcio-narios consulares, así como las personas que participen de lainviolabilidad de estas dos últimas categorías de personas envirtud de la Convención de Viena sobre relaciones diplomá-ticas y de la Convención sobre relaciones consulares, los altosfuncionarios de las organizaciones internacionales importantesy los representantes de los Estados ante estas organizaciones.Las personas comprendidas por la Convención sobre lasMisiones Especiales no deberían gozar de la protección déla futura convención, ya que la rapidez y la carencia depublicidad que suelen acompañar a sus desplazamientos lasexpone mucho menos al peligro que pesa sobre las misionespermanentes. Además, la acogida poco entusiasta que ha reci-bido hasta ahora esa Convención demuestra el peligro queofrece una convención que amplíe con demasiada rapidez lasfronteras del derecho internacional.

En la mayoría de los casos, las personas distintas de losdignatarios, representantes y agentes extranjeros e internacio-nales estarán suficientemente protegidas en virtud de la respon-sabilidad general de los Estados por la protección de lossubditos extranjeros que residan en su territorio.

Delitos

Sólo se deben tener en cuenta los delitos que vulneren grave-mente la inviolabilidad de las personas protegidas por la con-vención, como el homicidio, el secuestro y la agresión grave.Sería preferible evitar la creación de nuevos delitos respectodel derecho interno de los Estados contratantes. Sin embargo,el Gobierno canadiense apoyaría una disposición que previesela imposición de penas más severas para los delitos de losque fuese víctima una persona protegida por la convención.También sugiere que, habida cuenta de las circunstanciasespeciales y de las repercusiones internacionales de esos delitos,los Estados contratantes reconozcan que no se los puede cali-ficar de delitos políticos ; así pues, se los debería considerarcomo delitos comunes que permitirían la extradición. Losautores de esos delitos tampoco deberían gozar de asilo polí-tico. Sin estas restricciones se comprometería gravemente elefecto disuasivo de la convención. El Gobierno canadiensetiene la esperanza de que los Estados que apoyan la institucióndel asilo político acepten esa restricción relativa a unos actosde violencia, universalmente reprobados. Los delitos cometidoscontra los representantes extranjeros se deben distinguir de loscometidos contra la seguridad o el gobierno del Estado poruno de sus subditos. Si no se reconoce ningún límite razonable


a la institución del asilo político, los representantes extranjerosseguirán siendo por mucho tiempo las víctimas inocentes delas luchas internas de los Estados receptores. Si no se estableceese límite, la convención proyectada tendrá escasa justificación.Ciertos Estados tal vez afirmen que no se debe poner ningúnlímite a las concesiones que puede otorgar el Estado receptoren unas negociaciones realizadas en semejantes circunstancias,y admitan el principio de que se debe dejar una completalibertad al Estado receptor, pero no es necesario prever expre-samente en una convención las medidas extraordinarias queun Estado puede verse obligado a adoptar en circunstanciasespeciales. El derecho internacional puede tolerar ciertas infrac-ciones de las obligaciones convencionales cuando están enjuego los intereses superiores de la defensa y la seguridad delEstado.

Extradición

Si la futura convención reconoce ya que los delitos contra losdiplomáticos no se deben considerar delitos políticos, la extra-dición de los responsables resultará posible en varios casos envirtud de tratados ya existentes. Pero, para aumentar el efectodisuasivo de la convención, no será por ello menos necesarioincluir en ella, por lo menos, algunas disposiciones que insistanen la necesidad de proceder a la extradición de conformidadcon las leyes internas y los tratados que rigen la extradición.Habría que considerar si cabe inspirarse en las disposicionesdel Convenio de La Haya para la represión del apoderamientoilícito de aeronaves, que impone a los Estados la obligaciónde incluir los delitos mencionados en sus tratados de extra-dición, actuales o futuros, o, preferiblemente, adoptar lafórmula menos rígida de la Convención Única sobre Estupe-facientes, la cual declara que es deseable que los delitosmencionados se incluyan entre los delitos que dan lugar aextradición, en todo tratado de extradición concertado o quepueda concertarse entre las Partes.

La elección de una fórmula que imponga más o menosobligaciones a las Partes en la futura convención depende delequilibrio que hay que establecer entre dos objetivos igual-mente convenientes, a saber, el de una convención eficaz y elde una convención que sea aceptable para la gran mayoría delos Estados. Por último, los procedimientos penales en unEstado distinto de aquel en el que se haya cometido el delitose deberían prever excepcionalmente y sólo en los casos enque no exista ninguna posibilidad de extradición, ya sea porqueno exista ninguna ley o tratado aplicables, o porque el presuntoautor del delito sea subdito del Estado requerido.

En cuanto a la reserva de la extradición por delitos polí-ticos, hemos de recordar que ya existe en varios tratados unacláusula sobre atentados que dispone la extradición para ciertosdelitos políticos especialmente graves.

Responsabilidad del Estado receptor

Las Convenciones sobre relaciones diplomáticas (1961) ysobre relaciones consulares (1963) guardan silencio acerca delos procedimientos para determinar la responsabilidad delEstado receptor con motivo de atentados a la inviolabilidadde los representantes extranjeros. Por ejemplo, el Estadoreceptor no está obligado a demostrar que adoptó las «medidasadecuadas» para proteger a los representantes extranjeros ; lanaturaleza y alcance de las obligaciones del Estado receptorquedan mal definidas ; ninguna disposición prevé la reparaciónen caso de daños. Es necesario subsanar estas deficiencias paraevitar controversias que pueden perturbar las relaciones armo-niosas entre los Estados o entre los Estados y las organizacionesinternacionales.

Cuando un representante o agente extranjero o un funcio-nario internacional haya sido víctima de un delito, el Estado

receptor tiene la obligación de restablecer lo antes posible lainviolabilidad perdida y de perseguir a los culpables. El Estadoreceptor puede encontrarse entonces ante un dilema : porejemplo, en los casos de secuestro, el medio más directo yseguro para restaurar la inviolabilidad de la víctima puedeconsistir en aceptar las exigencias de sus secuestradores, seancuales fueren las consecuencias para el mantenimiento delorden, la seguridad del Estado y otros intereses internos. Encambio, la negativa a hacer las concesiones exigidas pone enpeligro la integridad fisica e incluso la vida de la víctima.El derecho internacional no impone ninguna regla de con-ducta para el Estado receptor en un caso semejante, y esmejor que sea así. En tal situación, el Estado receptor debetener libertad para actuar de acuerdo con las circunstancias ylos intereses divergentes que estén en juego. No se puedeadmitir que un gobierno tenga que acatar, a causa del deberde protección especial, todas las exigencias de los secuestra-dores de un representante extranjero. Ningún sistema socialpodría soportar una obligación llevada a tal extremo.

Ahora bien, es importante garantizar en todos los casos unareparación equitativa, en interés de las relaciones internacio-nales. Los problemas que plantea la determinación de laresponsabilidad son prácticamente insuperables. Así pues, talvez convenga pensar en un sistema de reparación basado, noen la responsabilidad, sino en los principios de hospitalidad ycortesía. El Estado receptor, en vez de entablar un difícildebate o de efectuar un embarazoso reconocimiento de respon-sabilidad, se encargaría en todos los casos de indemnizar alEstado acreditante por los daños causados a los bienes o a laspersonas, con arreglo a escalas previamente establecidas. Estaobligación de efectuar reparaciones también ofrecería la ventajade incitar al Estado receptor a cuidar más de las medidas pre-ventivas. En esta esfera de las medidas preventivas y de ladiligencia del Estado receptor para la protección de los repre-sentantes extranjeros hay que permitir que el Estado receptorejerza libremente su discreción. Es cierto que el Estado receptordebe ejercer la vigilancia necesaria y adoptar las medidasespeciales que se requieran para proporcionar una protecciónadecuada a los representantes extranjeros ; pero no hay quecreer que, para cumplir esta obligación, tenga que acceder apeticiones de protección que le parezcan infundadas o invertiren ellas unos medios que graven excesivamente el presupuestonacional. Recíprocamente las medidas de protección no sedeben imponer a los representantes extranjeros en contra desu voluntad, ni deben restringir indebidamente su libertad deacción.

Derecho canadiense

En la actualidad, los delitos contra los representantes extran-jeros no son objeto de ninguna disposición especial en elderecho penal canadiense. Los autores del secuestro del comi-sario comercial británico en Montreal en 1970 no fueronobjeto de enjuiciamiento criminal, ya que obtuvieron un salvo-conducto para el extranjero al liberar al representante británico.Sin embargo, sigue siendo posible que, si caen en manos de lajusticia canadiense, sean procesados por secuestro.

En materia de extradición, un tratado recientemente firmadopor el Canadá con los Estados Unidos de América contieneuna disposición (artículo 4) que reserva al Estado requeridola posibilidad de negar la extradición cuando la infracción quemotive la solicitud de extradición tenga carácter político ; perotambién se prevé expresamente que esa disposición no se podráaplicar por los delitos graves contra una persona que gocede protección especial en virtud del derecho internacional0.

d Los artículos 3 y 4 del tratado y la lista de infracciones sereproducen en Internacional Legal Materials, Washington, D.C.,vol. XI, N.° 1 (enero de 1972), págs. 22 y ss.


Esa disposición tiene la ventaja de reconocer a los Estados deque se trate la facultad de conceder el asilo político, perosustrayendo al mismo tiempo de la esfera de los delitos polí-ticos propiamente dichos los delitos políticos indirectos y espe-cialmente graves cuya víctima sea un extranjero inocente, cuyosefectos rebasen ampliamente el marco de la polícita interna yamenacen al conjunto de las relaciones internacionales.

Conclusión

El Gobierno canadiense apoya la idea de elaborar una con-vención internacional que tienda a garantizar mejor la segu-ridad de las relaciones internacionales mediante la protecciónde la inviolabilidad de los representantes extranjeros. Deseaasegurar a la Comisión de Derecho Internacional su colabora-ción en este proyecto. Sugiere que, para alcanzar eficazmenteel objetivo propuesto, dicha convención debiera tener unalcance limitado y contener sobre todo elementos disuasivos,tales como la severidad de las penas y la denegación del asilopolítico ; esa convención debería contener un mínimo de inno-vaciones y obligaciones, a fin de que una gran mayoría deEstados puedan adherirse rápidamente a ella.

Colombia[Original : español]

[7 de febrero de 1972]

En Colombia, no se ha aprobado aún la Convención deViena sobre relaciones diplomáticas, hecha el 18 de abril de1961, ni las Convenciones sobre Prerrogativas e Inmunidadesde las Naciones Unidas y de los organismos especializados,adoptadas por la Asamblea General de las Naciones Unidasel 13 de febrero de 1946 y el 21 de noviembre de 1947, y ensu defecto se ha venido aplicando el Decreto 3135 de 1956 a.

Ese Decreto consagra, en su artículo 10b, las prerrogativasesenciales que la práctica y la costumbre han otorgado a losdiplomáticos, a saber :

«1. Inviolabilidad personal,»2. Inviolabilidad de domicilio y de la correspondencia,»3. Inmunidad de jurisdicción penal y»4. Inmunidad de jurisdicción civil, con las siguientes

excepciones :»a) Cuando el funcionario diplomático renuncia a la

inmunidad, presentándose como demandante ;»b) Cuando se trate de acciones reales, inclusive acciones

posesorias relativas a una cosa mueble o inmueble que sehalle dentro del territorio nacional ; y

»c) Cuando se trate de actos relativos a una actividadprofesional ajena a las funciones del agente diplomático.»

No hay doctrina ni jurisprudencia sobre el particular.

* Colombia, Diario Oficial, Bogotá, 5 de febrero de 1957,año XCIII, N.° 29275, pág. 281.

11 Además del artículo 10, el Decreto 3135, de 1956, contienelos siguientes artículos que, en opinión de la Secretaria, puedenser relevantes :

« . . .«Articulo 2. — El otorgamiento de las prerrogativas y exen-

ciones de carácter diplomático, se entenderá siempre subordi-nado a la observancia del régimen de la más estricta reci-procidad internacional.

»Artículo 3. — Si la reciprocidad que se invoca para obtenercualquier privilegio no contemplado en este Decreto, noemanare de una convención, el Gobierno podrá concederla ono, según convenga a sus intereses. La reciprocidad legislativapodrá exigirse con preferencia a la de hecho.

«Artículo 4. — La aplicación del régimen de reciprocidadinternacional compete únicamente al Ministerio de Relaciones

(Continuación de la nota b.)

Exteriores, el cual, por conducto de la Dirección General delProtocolo, podrá ampliar o restringir determinadas prerroga-tivas, en aquellos casos en que a juicio del Gobierno serequiera, y absolver cualquier duda que surja sobre la inter-pretación de las disposiciones aquí consignadas.

«Artículo 5. — Los compromisos adquiridos por la Repú-blica mediante convenios sobre puntos iguales o similares a lostratados en este Decreto, no se afectarán por lo dispuesto aquí,y por lo tanto continuarán en vigor hasta el término previstoen cada uno de ellos. Al tramitarse su prórroga o al gestionarsela celebración de uno nuevo, deberán aplicarse las disposi-ciones que regulan la materia.

«Artículo 6. — Ningún funcionario del servicio exteriorcolombiano podrá exigir en el país en que resida, el recono-cimiento de mayores privilegios o imunidades de los que seotorgan a los Agentes Diplomáticos o Consulares acreditadosen Colombia.

»Artículo 7. — Para el reconocimiento de cualquier clase deprerrogativas, exenciones o inmunidades se requiere que eltitular reúna las siguientes condiciones :

»a) Que sea funcionario debidamente acreditado ;»b) Que sea nacional del Estado que lo nombra y remune-

rado por su gobierno ; y»c) Que no se dedique a actividades diferentes del ejercicio

exclusivo de sus funciones oficiales, en el carácter en que hayasido acreditado.

«Artículo 8. — Establécese la siguiente clasificación para laspersonas que según el artículo anterior son titulares de prerro-gativas, privilegios e inmunidades :

»a) Personal diplomático acreditado, comprendiéndose portal el formado por Diplomáticos : Nuncio y Embajador Extra-ordinario y Plenipotenciario ; Internuncio, Enviado Extraordi-nario y Ministro Plenipotenciario, Encargado de Negocios conCarta de Gabinete, Encargado de Negocios ad-Interim ; MinistroConsejero, Auditor, Consejero, Primer Secretario, SegundoSecretario, Tercer Secretario, Adjuntos Militares, Navales yAéreos y Agregados Civiles y Especializados.

»b) Personal diplomático no acreditado, entendiéndose por talel formado por cualquiera de los funcionarios mencionadosanteriormente, que se encuentren de tránsito en el territorionacional o de visita temporal en la República, sin estar acre-ditados en Colombia.

»c) Personal Consular, comprendiéndose por tal el integradopor cualquiera de los siguientes funcionarios : Cónsules Gene-rales, Cónsules de Primera y Segunda Clase, Vice-Cónsules yAgentes Consulares.

»d) Personal Técnico Internacional, formado por los funcio-narios no colombianos pertenecientes a organizaciones decarácter internacional o de ayuda técnica destinados a Colombiao contratados por el Gobierno Nacional. Para el reconocimientode prerrogativas el Jefe de la Oficina Técnica o el Represen-tante de un Organismo Internacional, se asimilará al personalenumerado en el aparte a, y el resto, al personal enumeradoen el aparte e.

»e) Personal oficial, integrado por empleados de oficina, nocolombianos, al servicio oficial de una misión diplomática oconsular, remunerados por el Estado a que pertenece la misióny que se dediquen al servicio exclusivo de ésta.

»f) Personal de servicio, integrado por empleados no colom-bianos del servicio doméstico, de cualquiera de los miembrosde una misión diplomática.

«Artículo 9. — Los privilegios e inmunidades se extiendenen general a la familia del titular entendiéndose por tal laesposa, las hijas solteras y los hijos menores de 21 años, queresidan con el funcionario y que no se dediquen a actividadesparticulares con fines de lucro.

«Artículo 18. — Por razones de cortesía para con sus ocu-pantes y a solicitud del Jefe de Misión podrá asignarse un ser-vicio gratuito de vigilancia policial para los inmuebles dondeesté la sede de cada Representación diplomática extranjera.»


Cuba*

[Original: español][22 de agosto de 1972]

1. El Gobierno Revolucionario de Cuba, lejos de considerarque la cuestión es urgente e importante, la estima superflua,contraproducente e impracticable, por las siguientes razones :

a) Sería superfluo acometer el estudio de una nueva conven-ción sobre inviolabilidades diplomáticas, pues se trata de unacuestión ampliamente regulada por diversas convenciones inter-nacionales, en todas las cuales se asigna al Estado huésped laresponsabilidad de proteger debidamente a los diplomáticosacreditados en el país.

b) Una convención de carácter meramente represivo nopodría abordar ni resolver las causas económicas, sociales ypolíticas determinantes del tipo de violencia que se intentaeliminar.

c) Deste otro aspecto, la convención que pudiera aprobarsesería contraproducente e inútil. Lo primero, porque su saborrepresivo estimulará la violencia lejos de suprimirla ; losegundo, porque no podrá ser ratificada por muchos Estados :unos, porque no desean vulnerar la institución del asilo queconsideran propia y adecuada ; otros, porque no quierenmenoscabar la jurisdicción interna del Estado, ya que es aésta a la que corresponde resguardar el orden jurídico.

2. Por otra parte, parece obvio que cuando el poder constituidose resquebraja bajo la acción incontenible de la violenciarevolucionaria, de nada valdrá una nueva convención, a noser como un intento repudiable de legitimar, en el orden jurí-dico internacional, la política de terror, desatada por regímenestiránicos, impopulares y serviles al imperialismo, contra losmovimientos de liberación nacional.

3. Por las expuestas razones, rechazamos categóricamente laimportancia y urgencia de la cuestión y nos oponemos a laaprobación de cualquier tipo de convención represiva quepueda ser presentada a la Asamblea General.

* Observaciones recibidas después de concluido el vigésimocuarto período de sesiones de la Comisión.

Checoslovaquia


En vista de los actos delictivos que se cometen con unafrecuencia creciente contra las personas que tienen derechoa una protección especial de conformidad con el derechointernacional y con los que se infringe así flagrantemente lainviolabilidad de dichas personas ; habida cuenta de que esosactos delictivos impiden que las personas contra las que secometen desempeñen sus funciones y afectan a las relacionesnormales entre los Estados, y teniendo presente el desarrolloprogresivo del derecho internacional y su codificación de con-formidad con la Carta de las Naciones Unidas, la RepúblicaSocialista Checoslovaca considera conveniente que la Comisiónde Derecho Internacional trate de la cuestión de la proteccióny la inviolabilidad de los agentes diplomáticos y otras per-sonas con derecho a protección especial de conformidad conel derecho internacional, según se especifica en el párrafo 2de la sección III de la resolución 2780 (XXVI) de la AsambleaGeneral, de 3 de diciembre de 1971.

Al mismo tiempo, considera adecuado que la propia Comi-sión decida, cuando ello le sea posible, la inclusión de esteconjunto de problemas en su programa de trabajo.

Dinamarca


1. A juicio del Gobierno danés, el derecho internacional codi-ficado en las convenciones vigentes, como las Convenciones de1961 y 1963 sobre relaciones diplomáticas y sobre relacionesconsulares, regula debidamente las obligaciones de los Estadosen cuanto a la protección de los diplomáticos y de otraspersonas.

2. Por ello parece que lo que ahora se necesita no es tantoinsistir nuevamente en esa obligación como regular el casode que el autor de tales delitos sea capturado en un tercerpaís. A juicio del Gobierno danés, la finalidad perseguida enesta materia es análoga a la de los Convenios concertados enLa Haya en 1970 y en Montreal en 1971 para la represión delapoderamiento ilícito de aeronaves y para la represión de actosilícitos contra la seguridad de la aviación civil, respectivamente.

3. En primer lugar, parece que en ambos tipos de situación seda el mismo «elemento internacional». En los convenios rela-tivos a la aviación se trata de proteger la seguridad de lascomunicaciones entre los países y los pueblos. La convenciónque se estudia tiene por objeto las comunicaciones y las rela-ciones entre los gobiernos.

4. En segundo lugar, parece haber la misma necesidad de losprincipales elementos de los convenios de aviación, es decir :

a) El establecimiento de un sistema de cooperación inter-nacional para prevenir o impedir tales delitos o para protegera las víctimas ;

b) El establecimiento de un cuerpo de normas jurídicas quegarantice la sanción de los delincuentes, ya mediante su extra-dición, ya mediante su procesamiento en el Estado en quesean detenidos. En otras palabras, unas normas que amplíenla posibilidad de obtener la extradición y obliguen a losEstados a adoptar disposiciones sobre la jurisdicción interna-cional en esta materia :

c) El establecimiento de una base para la condena inter-nacional de esos delitos y la creación de medios jurídicos deejercer presiones morales (o políticas) sobre otros Estadosu organizaciones que condonen el delito.

5. Habida cuenta de lo que antecede, los representantes de ungrupo de Estados (entre ellos Dinamarca), reunidos en Romaen febrero de 1971, prepararon un proyecto de convenio,denominado generalmente «proyecto de Roma», cuyo texto seacompaña \ A juicio del Gobierno de Dinamarca, este proyecto,que sigue muy de cerca los Convenios de La Haya y deMontreal, constituirá una base adecuada para la elaboracióndel proyecto de convenio definitivo, especialmente porque susdisposiciones sobre la extradición, la sanción y la jurisdicciónhan de considerarse como el resultado máximo a que puedellegarse por acuerdo de la mayoría de los Estados. Sirvan losejemplos siguientes para poner de manifiesto este punto :

a) Durante la Conferencia de La Haya quedó ampliamentedemostrado que, por diversos motivos, la mayoría de losEstados no podrían aceptar que se estableciese la extradiciónobligatoria. El sistema de equilibrio entre extradición y sanciónadoptado por la Conferencia de La Haya y aceptado enMontreal debe considerarse como el máximo a que puedellegarse en una conferencia internacional.

b) Una de las cuestiones más controvertidas en La Haya fuela de si se debe prescindir del motivo político del delito y consi-derar el acto como un «delito común». Se llegó a una solución

Véase, infra, «Documento de trabajo».


consistente en el empleo de las palabras «sin excepción alguna»que figuran en el artículo 7 del Convenio de La Haya y delConvenio de Montreal.

c) No se aceptó una disposición en virtud de la cual elEstado que subordinase la extradición a la existencia de untratado debería considerar el Convenio como base jurídicasuficiente a tal efecto. El texto aprobado, en el párrafo 2 delartículo 8, dice «podrá discrecionalmente».

6. El Convenio de La Haya fue aprobado por 74 votos contraninguno y 2 abstenciones. El último día de la Conferencia fuefirmado por 50 Estados, y con posterioridad se han adherido aél muchos países. En consecuencia, y por consideraciones aná-logas a las mencionadas anteriormente, en la Conferencia deMontrai se convino en general en adoptar sin ulterior debatelas normas sobre extradición, sanción y jurisdicción enunciadasen el Convenio de La Haya. Por consiguiente, parece que, sial preparar un nuevo convenio se prescindiera de las normasde La Haya, se crearían dificultades innecesarias en relacióncon cuestiones para las cuales se ha encontrado ya una solucióngeneralmente aceptable.

7. Se ha dicho que el Convenio de La Haya difiere de unconvenio sobre la protección de los diplomáticos en que enel caso de apoderamiento de una aeronave es inherente al delitoque el delincuente pase del país en que se comete o inicia eldelito a otro país, mientras que es característica de los delitoscontra los diplomáticos que los autores permanezcan en elterritorio del Estado. En opinión del Gobierno danés estadistinción es improcedente, porque el Convenio de La Hayaabarca también el caso de la ulterior captura del delincuenteen un tercer país, es decir, en un Estado que formalmente noha tenido relación con la realización efectiva del delito.Además, hay que tener presente que el Convenio de Montrealtambién comprende exactamente el caso en que los delin-cuentes permanecen en el país (aunque ulteriormente busquenrefugio en otro).

8. Algunos Estados han insistido especialmente en que elconvenio debería formularse de manera que no se pusiesenobstáculos al Estado que trata de obtener la liberación de lavíctima mediante negociaciones con los secuestradores o deotro modo, más que de lograr la detención de los secuestra-dores. El Gobierno danés opina que, sea cual fuere la redaccióndel convenio, todo Estado podría proceder así si estimase quelos acontecimientos le obligaban a ello. No obstante, si sepudiera incluir en el texto una disposición satisfactoria en talsentido, el Gobierno danés estaría dispuesto a apoyarla.

9. Como se ha indicado anteriormente, el Gobierno danés con-sidera que el proyecto de Roma constituye una base satisfa-toria para la redacción de un convenio, pero abriga algunasdudas sobre si conviene ir tan lejos como en el proyecto encuanto a las categorías de personas con derecho a protecciónespecial.

DOCUMENTO DE TRABAJO

«Proyecto de Roma»

«Los Estados Partes en el presente Convenio,

^Considerando que los atentados contra las personas de ciertorango comprometen seriamente la seguridad de esas personasy pueden perturbar las relaciones pacíficas entre los Estados,

^Considerando que la realización de tales actos es motivode grave preocupación,

•bConscientés de su obligación, conforme al derecho inter-nacional, de proteger por todos los medios apropiados a losextranjeros de cierto rango que se hallen en su territorio,

^Considerando que urge que los Estados cooperen paraprevenir tajes atentados y sancionar a sus autores dondequieraque se encuentren,

Man convenido en lo siguiente :

»Artículo 1

»E1 presente Convenio se aplicará, en el caso de los delitoscometidos contra personas que sean nacionales de un Estadocontratante o de los delitos cometidos en el territorio de unEstado contratante, al secuestro, al homicidio y a otros aten-tados contra la vida o la integridad de las personas a quienesel Estado tiene, conforme al derecho internacional, el deberde conceder una protección especial, y en particular de :

»a) Los miembros de misiones diplomáticas permanentes oespeciales y los miembros de oficinas consulares ;

»b) Los agentes civiles del Estado en misión oficial ;

»c) Los funcionarios de organizaciones internacionales en eldesempeño de sus funciones oficiales ;

»d) Las personas cuya presencia y actividad en el extranjeroesté justificada por la realización de una tarea de carácter civildefinida por un acuerdo internacional de cooperación o asis-tencia técnicas ;

»e) Los miembros de las familias de las personas mencio-nadas.

»Artículo 2

»Todo Estado contratante adoptará todas las medidas apro-piadas para prevenir y sancionar los delitos definidos en elartículo 1.

«Articulo 3

»1. Todo Estado contratante adoptará las medidas necesariaspara fijar su jurisdicción sobre los delitos definidos en elartículo 1, no sólo cuando sean cometidos en su territorio, sinotambién cuando estén dirigidos contra una persona que seanacional de dicho Estado contratante, sea cual fuere el lugaren que se hayan cometido los delitos.

»2. Todo Estado contratante adoptará asimismo las medidasnecesarias para fijar su jurisdicción sobre los delitos en elcaso de que el presunto delincuente se halle en su territorio ydicho Estado no conceda la extradición, conforme al artículo 5,a ninguno de los Estados a que se refiere el párrafo 1 delpresente artículo.

»3. El presente Convenio no excluye ninguna jurisdicciónpenal ejercida de acuerdo con las leyes nacionales.

» Articulo 4

»E1 Estado contratante en cuyo territorio sea hallado elpresunto delincuente, si no procede a la extradición del mismo,someterá el caso a sus autoridades competentes a efectos deenjuiciamiento, sin excepción alguna y con independencia deque los delitos hayan sido o no cometidos en su territorio.Dichas autoridades tomarán su decisión en las mismas condi-ciones que las aplicables a las infracciones comunes de caráctergrave, de acuerdo con la legislación de tal Estado.

» Artículo 5

»1. Los delitos definidos en el artículo 1 se consideraránincluidos entre los delitos que den lugar a extradición en todotratado de extradición celebrado entre Estados contratantes.Los Estados contratantes se comprometen a incluir los delitos


como caso de extradición en todo tratado de extradición quecelebren entre sí en adelante.

»2. Si un Estado contratante que subordine la extradicióna la existencia de un tratado recibe de otro Estado contratantecon el que no tiene tratado una solicitud de extradición,podrá discrecionalmente considerar el presente Convenio comola base jurídica necesaria para la extradición referente a losdelitos. La extradición estará sujeta a las demás condicionesexigidas por el derecho del Estado requerido.

»3. Los Estados contratantes que no subordinen la extra-dición a la existencia de un tratado reconocerán los delitoscomo casos de extradición entre ellos en la condiciones esta-blecidas por el derecho del Estado requerido.

»4. A los fines de la extradición entre Estados contratantes,se considerará que los delitos se han cometido no solamente enel lugar donde ocurrieron sino también en el territorio de losEstados obligados a fijar su jurisdicción de acuerdo con elpárrafo 1 del artículo 3.

»Artículo 6

»1. Los Estados contratantes se prestarán la mayor ayudaposible por lo que respecta a todo proceso penal relativo a losdelitos definidos en el artículo 1. En todos los casos, la leyaplicable será la del Estado requerido.

»2. Sin embargo, lo dispuesto en el párrafo 1 del presenteartículo no afectará a las obligaciones derivadas de cualquierotro tratado bilateral o multilateral que regule, en todo o enparte, lo relativo a la ayuda mutua en materia penal.

»... (cláusulas finales).»

Ecuador

[Original : español][5 de mayo de 1972]

El Gobierno del Ecuador, consciente del interés de lasNaciones Unidas de encontrar medidas adecuadas para evitarque se produzcan los secuestros de representantes diplomáticosy que, cuando ellos se efectúen, se aplique la correspondientesanción a los culpables, considera que hace falta una conven-ción internacional sobre la materia, que pueda servir comoantecedente para la estructuración de un derecho penal inter-nacional, que algún día habrá que establecerlo en favor de lospermanentes intereses de la justicia universal.

Estados Unidos de América


El Gobierno de los Estados Unidos de América apoya plena-mente la decisión de la Asamblea General [resolución 2780(XXVI), sección III] de pedir a la Comisión de Derecho Inter-nacional que estudie, lo antes posible, la cuestión de la pro-tección y la inviolabilidad de los agentes diplomáticos y otraspersonas con derecho a protección especial de conformidadcon el derecho internacional. El Gobierno de los EstadosUnidos confía en que la Comisión de Derecho Internacionalpodrá preparar, durant su 24.° período de sesiones, en 1972,un proyecto con una serie de artículos sobre los delitos perpe-trados contra tales personas, en vista de la urgente necesidadde tomar todas las medidas posibles para impedir la comisiónde tales delitos.

Con respecto al contenido de ese proyecto de artículos, elGobierno de los Estados Unidos considera que debe facilitaruna base para la detención y procesamiento de los acusados de

cometer delitos graves contra los agentes diplomáticos y otraspersonas con derecho a protección especial de conformidad conel derecho internacional, en cualquier rincón del mundo enque se encuentren los perpetradores. En consecuencia, seríaconveniente incluir en el proyecto de artículos una disposiciónen el sentido de que todos los Estados partes en cualquierconvención futura serán competentes para procesar a los indi-viduos acusados de la perpetración de delitos graves contra laspersonas con derecho a protección especial de conformidad conel derecho internacional.

Uno de los objetivos esenciales de una convención de estetipo debe ser eliminar en la mayor medida la existencia deposibles «santuarios» para quienes cometen delitos de estanaturaleza. En consecuencia, sería conveniente que en elproyecto de artículos se impusiera al Estado en cuyo territoriose encuentre el individuo acusado de tales delitos la obligacióno bien de procesarlo ante sus propios tribunales, o bien deproceder a su extradición a solicitud de un Estado interesadoque se proponga procesarlo. En opinión de los Estados Unidos,el permitir al Estado en cuyo territorio se halle el acusado quedecida si prefiere incoar él mismo los procedimientos o pro-ceder a su extradición a otro Estado, reporta ciertas ventajas.Esta libertad de elección tendería a reducir o eliminar las difi-cultades que pueden surgir en algunas circunstancias, como,por ejemplo, cuando el acusado es nacional del Estado en cuyoterritorio se halla y el delito ha sido cometido en otra parte.

Se plantean varios problemas difíciles en la formulación deun proyecto de artículos que contribuirá en gran medida adisminuir el número de delitos graves perpetrados contra per-sonas con derecho a protección especial de conformidad conel derecho internacional. Los Estados Unidos confían en quela Comisión, al ocuparse de problemas de esta naturaleza,tendrá en cuenta la vital importancia de mantener los conductosinternacionales de comunicación. La cooperación internacionalen favor de la paz, el desarrollo económico, la mejora de lascondiciones de vida y, en general, para el cumplimiento detodos los propósitos y principios de la Carta de las NacionesUnidas, exige que las personas especialmente seleccionadas porsus Estados o por organizaciones internacionales para promoverdichos objetivos puedan desempeñar sus funciones sin versesujetas a la amenaza de asesinato, rapto u otros delitos desimilar gravedad.

En los últimos años, el mundo ha sido testigo de un aumentocada vez mayor de delitos perpetrados contra agentes diplomá-ticos y otros funcionarios ocupados en el desempeño de activi-dades internacionales, por el solo motivo de su condición diplo-mática u oficial. Estas infracciones constituyen delitos comunesgraves que deben ser enjuiciados como tales ; además, ateníanal núcleo mismo de la actividad internacional. Al seleccionarlas medidas necesarias para reducir tales peligros, debe procu-rarse que los perpetradores no puedan escapar a su justocastigo aduciendo que han cometido los delitos por motivospolíticos. En opinión de los Estados Unidos, la elección deagentes diplomáticos y otras personas con derecho a protecciónespecial de conformidad con el derecho internacional comovíctimas de delitos graves perpetrados con fines políticosperturba de tal modo el orden internacional que los individuosque cometen dichos delitos deben ser enjuiciados sin teneren cuenta el mérito o el valor de los fines políticos perseguidos.

Francia[Original : francés]

[2 de mayo de 1972]

1. El Gobierno francés cree ante todo que debe recordar lasreservas que a su juicio exige la idea misma de la posibleelaboración de nuevas normas convencionales sobre la pro-tección y la inviolabilidad de los agentes diplomáticos y otras


personas con derecho a protección especial de conformidadcon el derecho internacional.

En efecto, como lo indicó la delegación francesa en el vigé-simo sexto período de sesiones de la Asamblea General, alexaminarse en la Sexta Comisión el informe de la Comisiónde Derecho Internacional sobre la labor realizada en su23.° período de sesiones, el derecho internacional parece correc-tamente plasmado en lo que se refiere a la protección de lasmisiones diplomáticas y de las oficinas consulares, así como delos miembros de su personal*. Esta protección incumbe antetodo al Estado receptor o de residencia. Así, el artículo 29 dela Convención sobre relaciones diplomáticas dispone que lapersona del agente diplomático es inviolable y que el Estadoreceptor «adoptará todas las medidas adecuadas para impedircualquier atentado contra su persona, su libertad o sudignidad». En el artículo 40 de la Convención sobre relacionesconsulares figuran disposiciones análogas en lo que se refierea los funcionarios consulares, y huelga decir que en estamateria las convenciones de Viena no son sino la expresióndel derecho internacional general, por lo que las obligacionesy la responsabilidad de los Estados no son diferentes aunqueno existan vínculos convencionales.

Por consiguiente, en el plano jurídico las obligaciones de losEstados están perfectamente determinadas y el problema quese plantea es el de su aplicación efectiva. Parece que no con-viene reducir el alcance de las normas vigentes tratando dedefinir normas nuevas.

2. El Gobierno francés ha observado que los proyectos presen-tados hasta ahora a la Comisión de Derecho Internacional parasu examen [documento de trabajo preparado por el Sr. RichardD. Kearney (A/CN.4/L.182) *, documento de trabajo presen-tado por la delegación del Uruguay en la Sexta Comisiónc]tratan más de la asistencia judicial internacional que del dere-cho diplomático.

Tambiéen a este respecto tiene el Gobierno francés grandesdudas sobre la necesidad y la oportunidad de una convenciónde tal naturaleza. En efecto, el problema es muy diferente delque se plantea a los Estados en caso de apoderamiento deaeronaves. En esta última hipótesis convenía definir una figuradelictiva nueva, ya que el apoderamiento de aeronaves noestaba tipificado en la legislación de la mayoría de los Estados.En cambio, es indudable que los secuestros son severamentecastigados en todos los países, sean cuales fueren sus víctimas.Por otra parte, la actividad de quienes se apoderan de aero-naves se despliega en el plano internacional en la casi totalidadde los casos, pues los autores de ese delito se trasladan países,lo que justifica la existencia de normas de competencia parti-culares y exige una asistencia judicial internacional reforzada yespecífica. El caso de los secuestradores de diplomáticos estotalmente diferente, dado que en la mayoría de los casos losdelincuentes no se refugian, de hecho, en otro Estado sinodespués de negociaciones sobre la liberación de la personasecuestrada.

3. De todas formas, si se estima necesario preparar una con-vención sobre el secuestro de diplomáticos, opinión que elGobierno francés no comparte por el momento, convendríaque, para que ese nuevo instrumento fuera eficaz, pudieraobtener el apoyo de la gran mayoría de los Estados. Porconsiguiente, sería indispensable ante todo que se definieseexactamente el alcance de la posible convención, que las solu-

* Véase Documentos Oficiales de la Asamblea General, vigé-simo sexto período de sesiones, Sexta Comisión, 1258.a sesión.

b Aparecerá en el Anuario de la Comisión de Derecho Inter-nacional, 1972, vol. II.

c A/C.6/L.822.

ciones adoptadas no estuviesen en oposición con el derechode los Estados que serían invitados a ser partes en ella, y porúltimo que en tales soluciones se tuviera en cuenta que lafinalidad que se persigue consiste esencialmente en garantizarla seguridad de las personas amenazadas de secuestro osecuestradas. En consecuencia, habría que tratar de no coartar,por una preocupación excesiva por la lógica jurídica, la libertadde acción de los Estados para proteger a las personas inte-resadas.

4. Por lo que se refiere al primero de los puntos mencionados,la Comisión de Derecho Internacional deberá ante todo estudiarqué categorías de personas tendrían derecho a protección espe-cial a los efectos de la convención prevista. A juicio delGobierno francés, conviene que tal definición sea sumamenteprecisa, por tratarse de un texto que tendrá repercusiones enderecho penal. En esta materia no se puede pensar en hacerreferencia al derecho internacional, sin más, ni imponer a losEstados la obligación de conceder protección especial a perso-nalidades que no hayan sido expresamente designadas. Tam-poco se podría pedir a los Estados que aplicasen la convencióncuando se tratase de personas protegidas por tratados en losque aquéllos no fuesen partes. Por último, incluso en el casode las personas que tuviesen un estatuto particular en virtud deuna convención en la que el Estado interesado fuese parte,no es seguro que dicho estatuto implique una inviolabilidadanáloga a la de los diplomáticos, por lo que está justificada laadopción de normas similares en lo que les concierne.

Por otra parte, la Comisión deberá definir con especialcuidado los actos que estarían comprendidos en el texto con-vencional. A juicio del Gobierno francés, convendría tratarde no crear una figura delictiva nueva. En efecto, los homicidios y los secuestros son perfectamente conocidos en laslegislaciones nacionales, como ya se ha dicho, y cabe pensarque los Estados dudarían en aceptar un texto que estableciesecategorías particulares de tales delitos en función del rangode la víctima. Así pues, no habría que hacer referencia a lanoción de «delito internacional», que por los demás es difícilde delimitar y de aplicar. En otras palabras, la definición nodebería tener más finalidad que precisar las infracciones conrespecto a las que se habría de prestar la asistencia judicialinternacional que se trata de instituir, y no debería llevar aque esas infracciones fuesen reprimidas de forma diferente quecuando la víctima no gozase de un estatuto especial. Por otraparte, convendrá indudablemente que la Comisión, si emprendeel examen de los textos que se le han sometido, compruebe quetodos los actos que se mencionen como constitutivos delsupuesto de hecho de la aplicación de la convención son efec-tivamente considerados como actos delictivos por las legisla-ciones de la totalidad de los Estados Miembros de las NacionesUnidas. Por lo demás, la Comisión estimará sin duda que esinútil poner en marcha un mecanismo internacional, sea cualfuere, en caso de atentados mínimos a la inviolabilidad de losdiplomáticos.

5. Por lo que se refiere al fondo mismo de la convención cuyapreparación se estudia, el Gobierno francés desea hacer lasobservaciones siguientes :

a) Dado que la infracción no tiene intrínsecamente carácterinternacional, como ya se ha dicho, y que sus autores no pasanal territorio de otro Estado sino excepcionalmente, y en generaldespués de consumado el acto, hay muchos menos motivosque en el caso del apoderamiento de aeronaves para introducirexcepciones al principio fundamental de la territorialidad de laley penal. Además, hay que tener en cuenta que los tribunalesde los Estados distintos de aquel en el que se haya cometido lainfracción dispondrán de muchos menos elementos de infor-mación y de apreciación en el caso de un delito contra undiplomático que en la hipótesis del apoderamiento ilícito de


aeronaves. Si se piensa pedir a los Estados que se atribuyanla competencia para conocer de tales actos, sobre lo que elGobierno francés abriga las mayores reservas, es de todopunto evidente que no se deberían crear casos de competenciatan numerosos como en el Convenio de La Haya.

b) El Gobierno francés no podría admitir un texto que norespetase el principio de la oportunidad del enjuiciamiento. Elúnico compromiso que en su caso podría aceptarse es el desometer el caso a las autoridades competentes para el ejerciciode la acción penal.

c) Por los demás, en sus disposiciones sobre la extradición,la convención debería respetar el principio de que a los efectosde aquélla se puede tener en cuenta el carácter, político o no,de la infracción. Toda convención que descartase la posibilidadde rechazar la extradición en caso de delito político sería con-traria a los principios jurídicos fundamentales de gran númerode Estados, por lo que no obtendría un número apreciable deratificaciones.

d) Es perfectamente evidente que si los Estados que nosubordinan la extradición a la existencia de un tratado hubierande conceder la extradición por los actos incluidos en la proyec-tada convención, con las reservas indicadas en el párrafoprecedente, dicha convención debería desempeñar la funciónde tratado de extradición para los Estados que subordinanésta a la existencia de tal tratado.

e) El Gobierno francés estima que las disposiciones que, ensu caso, se incluyan sobre la asistencia judicial en la esfera quese considera no deberían referirse, al igual que en todas lasconvenciones relativas a la asistencia judicial internacional, másque a la represión y no a la prevención.

6. Por último, el Gobierno francés estima que la Comisióntendrá plena conciencia de que se trata de una materia muydelicada, que a veces obliga a adoptar soluciones que no seven claras hasta después de realizado el acto. En consecuencia,deberá procurar no dar al proyecto una rigidez que pueda sercontraproducente.

Irán

[Original : francés][15 de marzo de 1972]

1. El examen por la Comisión de Derecho Internacional, asícomo por la Sexta Comisión de la Asamblea General, de lacuestión de la protección a los diplomáticos ha permitidoreafirmar la importancia de la norma fundamental del derechodiplomático, que es la inviolabilidad de los locales diplomá-ticos y el respeto a la persona del diplomático.

2. Las manifestaciones de violencia contra los diplomáticospueden paralizar el buen funcionamiento de las relacionesinterestatales. Para cumplir sus funciones, el diplomático debeestar protegido contra todo acto hostil, sea de parte de quienfuere.

3. El Gobierno Imperial del Irán apoya la idea de que laComisión de Derecho Internacional prepare un proyecto deconvención internacional destinada a reforzar los medios deprotección previstos en los instrumentos internacionales envigor.

4. Parece apropiado encomendar a la Comisión de DerechoInternacional la tarea de conciliar la necesidad de finalizar elestudio de las cuestiones a las que ya ha dado prioridad y,teniendo en cuenta la importancia que revista la formulaciónde un proyecto de convención sobre la protección de los diplo-máticos, la tarea de presentar ese proyecto a la AsambleaGeneral en el plazo más breve posible.

Israel


En su contexto amplio, la cuestión de la protección de lasmisiones —permanentes o no permanentes— acreditadas antelas organizaciones internacionales no puede separarse delproblema de la protección de las misiones diplomáticas engeneral. Aunque los detalles pueden variar de conformidad conlas estipulaciones especiales de los «acuerdos relativos a laSede» y de otros instrumentos análogos, son comunes loselementos jurídicos básicos aplicables en el caso de todos losrepresentantes diplomáticos o consulares de un Estado extran-jero que se encuentran en el territorio del Estado huésped consu conocimiento y consentimiento. El Gobierno de Israel se veobligado a subrayar esta observación desde el principio porquevarias de sus misiones en el extranjero han sido objeto deataques deliberados políticamente motivados, y porque tambiénvarios miembros de su servicio exterior o sus cónyuges hanresultado muertos o heridos como consecuencia de esos ataques.Otros han sido víctimas de ataques criminales que no estabanprobablemente inspirados en ningún motivo político especial.

En este contexto, el Gobierno de Israel ha advertido que,en 1971, la Comisión de Derecho Internacional, después de unaserie de ataques de fatales consecuencias perpetrados contraagentes diplomáticos en varias partes del mundo, reafirmóen términos enérgicos la obligación del Estado huésped derespetar y hacer respetar la persona de los miembros de esasmisiones y de adoptar todas las medidas necesarias a tal fin,incluso «la dotación de una guardia especial si las circuns-tancias lo exigen» (proyecto de artículos sobre la representa-ción de Estados en sus relaciones con organizaciones interna-cionales, artículo 28, párrafo 3 del comentario*). Es necesariorecordar de vez en cuando en términos bien precisos el carácterfundamental de esta norma, que es y debe ser el principiodominante en la materia. Su posible debilitamiento, implícitoen la doctrina expuesta en la sección 5 del capítulo VI deldocumento de trabajo preparado por el Secretario General titu-lado «Examen de conjunto del derecho internacional» b, pareceir demasiado lejos en la búsqueda de la imparcialidad. Enconsecuencia, muchas de sus propuestas deben ser objeto de unestudio muy atento antes de que puedan ser aceptadas comoderecho internacional positivo.

En su evaluación de la posición jurídica, el Gobierno deIsrael parte del punto de vista de que es norma indiscutida dederecho internacional que los Estados tienen una obligaciónprimordial y fundamental de garantizar la seguridad de todaslas personas o bienes extranjeros que se encuentran en suterritorio, mediante medidas tanto preventivas como represivas,y que esa norma se aplica aún con mayor lógica al personaldiplomático extranjero, ya que los contactos diplomáticos sonlo que hace principalmente posible la coexistencia pacificade las naciones.

La primera obligación del Estado huésped se refiere eviden-temente a la adopción de medidas preventivas, y cabe exigirleresponsabilidad cuando ha dejado de adoptar todas las medidasrazonables para impedir los delitos y los daños. Esa acciónpreventiva presupone contactos bilaterales adecuados y elexamen con ánimo favorable de las quejas, en especial de lasformuladas después de recibir avisos o comunicaciones amena-zadoras, o que han sido precedidas de ataques contra nacio-nales del Estado que envía, sus instituciones o cualquier objeto

a Anuario de la Comisión de Derecho Internacional 1971,vol. II, primera parte, documento A/8410/Rev.l, capítulo II,sección D.

b Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1971, vol. H (segunda parte), pág. 1, documento A/CN.4/245.


simbólico de su presencia internacional (exhibiciones, buques,emblemas, etc.). Las autoridades del Estado huésped tendránque comunicar a las representaciones extranjeras toda infor-mación anticipada que puedan tener a este respecto. En algunospaíses, la escasez de personal de policía y de seguridad, y losriesgos que ello suponen, se compensan a menudo en granmedida mediante el empleo de técnicas modernas para laprevención del delito y la seguridad de las personas y locales.Aunque puede parecer obvio, parece llegado el momento derecordar a los gobiernos huéspedes que tienen la obligacióngeneral de facilitar la instalación de sistemas técnicos de estetipo si una misión diplomática la estima necesario por razonesde seguridad. Esta no es una cuestión que puede dejarse libradaa la iniciativa exclusiva de las autoridades del Estado huésped.

Como las circunstancias dependen de las condiciones locales,es difícil generalizar sobre la naturaleza de las medidas pre-ventivas que corresponda adoptar ; estas medidas pueden variardesde la estricta vigilancia, por la policía, de las vecindadesde las oficinas y residencias diplomáticas, la protección delos agentes diplomáticos y miembros de sus familias en suresidencia y también cuando viajan por el Estado huésped, yel control del correo enviado a su domicilio, hasta la autori-zación al personal diplomático de llevar armas para su defensapersonal o hacer uso de guardias armados para la protecciónde sus locales. Cabe señalar ciertas disposiciones locales sobrela creación de zonas de seguridad alrededor de las oficinasdiplomáticas o consulares extranjeros ; por supuesto, losejemplos indicados en este párrafo sólo son a título ilustrativo.

Huelga decir que las medidas policiales de protección nodeben impedir que los verdaderos visitantes se acerquen a loslocales diplomáticos o penetren en ellos.

No menos importantes son las medidas disuasorias, inclusoun sistema jurídico adecuado para disuadir a los que pensarancometer actos de violencia y el mantenimiento de policía yotras fuerzas adecuadas para la protección requerida. Se incureen culpa cuando no se procede con la debida diligencia paradar la protección necesaria. Entre las medidas disuasoriasfigura la sanción penal por la injerencia delictiva en las acti-vidades diplomáticas o consulares, ya sea de las misiones per-manentes o especiales, incluidos el insulto verbal o el gestoofensivo. La imposición de un castigo apropiado basado ennormas generales, sin prestar consideración a la atenuante deque el acto fue un delito político, es parte de la justicia enestos asuntos, ya que el objeto es no sólo infligir al acusadoun castigo proporcional a la suerte que sufrió la víctimaindividual de su delito, sino también lograr la seguridad delservicio. También aquí debe hacerse justicia y, más aún, deberesultar bien evidente al público que se ha hecho justicia. Elfilscal tiene la obligación de velar (cualquiera que sea elprocedimiento en materia penal, y desde el comienzo de laacción hasta el agotamiento de los recursos de apelación)porque las personas que hayan cometido delitos contra Estadosextranjeros, las representaciones diplomáticas y consularesy el personal adscrito a ellas, sean procesadas sin demora yporque se les imponga y se ejecute debidamente la sentenciarecaída.

Si la persona que cometiere un delito de esa naturaleza nofuere nacional del Estado huésped, puede presentarse un casode extradición, y se precisa urgentemente una norma apropiadaque revista el carácter de obligación internacional. Sería útilque la Comisión de Derecho Internacional elaborara reglasmínimas de sanción penal para indicar también así las normasaplicables a la responsabilidad del Estado huésped y a suobligación de garantizar protección diplomática.

Este Gobierno ha advertido que la Comisión de DerechoInternacional se propone tratar el tema de la protección einviolabilidad de los agentes diplomáticos y otras personas con

derecho a protección especial de conformidad con el derechointernacional en su 24.° período de sesiones (1972), y esperacon sumo interés el informe de la Comisión sobre la marchade sus trabajos.

Jamaica

{Original : inglés][23 de marzo de 1972]

Es un principio consagrado de derecho internacional que lapersona del agente diplomático es inviolable. Ese principiofue codificado en la Convención de Viena sobre relacionesdiplomáticas, cuyo artículo 29 establece lo siguiente :

«La persona del agente diplomático es inviolable. No puedeser objeto de ninguna forma de detención o arresto. ElEstado le tratará con el debido respeto y adoptará todaslas medidas adecuadas para impedir cualquier atentadocontra sur persona, su libertad o su dignidad.»

En los últimos años las frecuentes violaciones de ese prin-cipio, en especial el secuestro, la agresión, el asesinato y otrosultrajes cometidos contra la persona de agentes diplomáticos uotros representantes de la comunidad internacional, que tienenderecho a protección especial de conformidad con el derechointernacional provocaron la ira de la opinión pública mundial.Hasta la fecha, se han dejado enteramente al arbitrio delEstado huésped donde se halla el representante diplomático losprocedimientos para aplicar los principios codificados en elartículo 29 de la Convención de Viena. Los acontecimientoshan demostrado que existe una laguna muy grave en los arre-glos de protección de los representantes diplomáticos, en lamedida en que tales arreglos dimanan de instrumentos inter-nacionales existentes y están incluidos en la legislación nacional.Es bien sabido que, en lo que se refiere a las violacionescometidas en el pasado contra agentes diplomáticos, losinfractores, en la mayoría de los casos, se han librado impu-nemente mediante el simple procedimiento de salir de lajurisdicción donde se cometieron los actos.

En opinión del Gobierno de Jamaica todo estudio que laComisión de Derecho Internacional emprenda sobre la materia,especialmente con miras a proporcionar mayor protección a losagentes diplomáticos, debe contemplar la posibilidad de concluirun instrumento internacional de la más amplia aplicaciónposible entre las naciones del mundo ; ese instrumento tendría,entre otras, las siguientes características básicas :

1. Declarar delitos de derecho internacional el secuestro, elasesinato, la agresión u otros actos graves cometidos contra lapersona de un agente diplomático ;

2. Imponer a los Estados partes en el instrumento la obli-ción de proceder a la extradición del infractor a lajurisdicción del país donde se cometió el delito, o, si no hayextradición, la parte contratante interesada hará que el infrac-tor sea procesado y castigado debidamente de conformidad consus propias leyes ;

3. Todos los Estados deberían poder hacerse parte en elinstrumento.

Japón


El Gobierno del Japón comparte la preocupación expresadapor muchos Estados en varias organizaciones internacionalespor los actos delictivos cometidos recientemente contra agentesdiplomáticos y contra otras personas que tienen derecho a


protección especial de conformidad con el derecho inter-nacional y con las convenciones internacionales. Tales infrac-ciones afectan seriamente no sólo a las relaciones de amistadentre los Estados interesados sino también a los intereses dela comunidad internacional en general. El Gobierno del Japónestima que se deben tomar medidas internacionales eficacespara que no se repitan tales actos y acoge con satisfacción lasdisposiciones adoptadas por la Asamblea General de lasNaciones Unidas. Podría ser muy conveniente estudiar a fondola cuestión en la Comisión de Derecho Internacional, por loque el Gobierno del Japón apoya en principio la idea de quela Comisión prepare un proyecto de artículos sobre los actosdelictivos cometidos contra diplomáticos y otras personas conderecho a protección especial de conformidad con el derechointernacional, y está dispuesto a colaborar plenamente en lostrabajos de la Comisión.

- A continuación se transcriben algunas de las observacionespreliminares del Gobierno del Japón sobre la cuestión, quepodrían ser tenidas en cuenta por la Comisión cuando éstaexamine el futuro proyecto de convención.

1. Personas que habrían de ser protegidas

AI estudiar el contenido de un instrumento internacionalsobre la materia se debe examinar detenidamente la definiciónde las personas que gozarían de protección especial en virtudde tal instrumento. Habría que decidir si entre las personasa las que se dispensaría protección especial deberían figurarpersonas distintas de los agentes diplomáticos y consulares y,en caso afirmativo, qué otras personas deberían incluirse.

El Gobierno del Japón opina que la lista de personas quegozasen de protección especial debería ser restrictiva. Al pre-pararla deberían tenerse en cuenta las tendencias recientes, quedemuestran que los actos delictivos contra los agentes diplo-máticos y consulares han tenido primordialmente una finalidadpolítica o de extorsión. En consecuencia, la futura convencióndebería tratar únicamente de las personas a las que se consi-derase especialmente valiosas a efectos de extorsión política ode publicidad, es decir, los jefes de Estado o de gobierno, losmiembros de las familias imperiales o reales, los ministros yotros altos funcionarios gubernamentales de rango ministerialy los agentes diplomáticos y consulares.

2. Infracciones

a) Deberían declarase infracciones punibles los actos talescomo el homicidio o el secuestro de agentes diplomáticos y deotras personas que tengan derecho a protección especial deconformidad con el derecho internacional, si se cometen conel propósito de obtener por extorsión bienes o de conseguirque se ponga en libertad a delincuentes o a presuntos delin-cuentes o que se modifiquen medidas o políticas gubernamen-tales importantes.

b) También deberían declararse punibles la tentativa decometer los mencionados actos y la complicidad en ellos.

c) Se considera necesario que los Estados contratantes decla-ren punible la infracción si ésta es cometida dentro de suterritorio o por uno de sus nacionales. Asimismo deberíaestudiarse seriamente la necesidad de declarar punible laInfracción de que sea víctima un nacional.

d) Se estima necesario incluir en el proyecto una disposiciónal efecto de que la infracción sea castigada con penas graves.i e) Se debería estudiar atentamente si conviene calificar a lainfracción de «delito internacional» o de «delito contra elderecho de gentes», dados los diversos significados que se atri-buyen a estas expresiones.

3. Jurisdicción

Todo Estado contratante debería estar obligado a tomar lasmedidas necesarias para atribuirse la competencia cuando : a) lainfracción se haya cometido en su territorio, b) haya cometidola infracción uno de sus nacionales, y c) habida cuenta de laobservación que se hace en el apartado 2 del párrafo 2 suprasea objeto de la infracción uno de sus nacionales. Tambiéndebería poder atribuirse la competencia cuando el presuntoculpable se encuentre en su territorio y el Estado interesado noconceda su extradición a ningún Estado que ejerza su compe-tencia en virtud de los apartados a, b y c del presente párrafo.

4. Delito político

El Gobierno del Japón no estima necesario incluir en elproyecto de artículos una disposición en el sentido de que lainfracción no se considerará delito político.

En cambio, se juzga esencial que en la futura convenciónal respecto figure una disposición en virtud de la cual el Estadocontratante en cuyo territorio se encuentre un presunto culpablehaya de conceder su extradición o, si no la concede y se atri-buye la competencia, haya de someter el caso a sus autoridadescompetentes a los fines del enjuiciamiento.

Kuwait


Los diplomáticos disfrutan de la condición especial de serrepresentantes de gobiernos extranjeros soberanos en el paísreceptor, y esta condición especial les ha sido conferida porla costumbre y por el derecho internacional. Al aceptar elnombramiento de un diplomático en su territorio, el paísreceptor asume la obligación de prestarle la protección nece-seria a fin de que pueda ejercer sus funciones como represen-tante de un Estado soberano.

El deber de proteger a los diplomáticos acreditados estáconsagrado en la Convención sobre relaciones diplomáticas, yel párrafo 2 del artículo 22 de dicha Convención impone alEstado receptor la obligación especial de adoptar todas lasmedidas adecuadas para proteger los locales de la misión,mientras que el artículo 29 de la misma Convencióndispone que el Estado recepor adoptará todas las medidasadecuadas para impedir cualquier atentado contra la libertado la dignidad del agente diplomático.

Aunque pueda parecer que las disposiciones de esos artículosabarcan todo lo relativo a la necesaria protección de los localesde la misión y la persona de los agentes diplomáticos, contienen,sin embargo, expresiones ambiguas que se prestan a distintasinterpretaciones. La principal ambigüedad consiste en estecaso en el uso de la expresión «medidas adecuadas». ¿Qué seentiende por «medidas adecuadas» ? ¿Quién decide qué es«adecuado», el Estado receptor o el Estado acreditante ? Unaprotección puede parecer adecuada al Estado receptor, peroinadecuada al Estado acreditante, y en ese caso : ¿está obli-gado el Estado receptor a ajustarse a lo que el Estado acre-ditante pueda considerar medidas adecuadas para la protecciónde la misión o de su agente diplomático en el Estado receptor ?

Debido al reciente aumento de los actos de violencia injus-tificados cometidos por grupos políticos en diversas capitalescontra ciertas misiones diplomáticas determinadas, y al secues-tro de sus funcionarios con el fin de usarlos como rehenes enapoyo de reclamaciones políticas, lo cual ha llevado a menudoa la humillación, cuando no a la muerte de esos diplomáticos,la Comisión de Derecho Internacional debería dar urgenteconsideración a esta cuestión a fin de que se pueda llegar a


una primera etapa en su solución por conducto de la Comisión ;la segunda etapa podría lograrse con la buena voluntad y lacooperación de los Estados Miembros de las Naciones Unidas.

El Gobierno del Estado de Kuwait considera que la Comisiónde Derecho Internacional debería hacer una clara interpreta-ción de los artículos mencionados, a saber, el artículo 22,párrafo 2, y el artículo 29 de la Convención sobre relacionesdiplomáticas, a fin de que los Estados receptores proporcionenconstantemente la protección adecuada.

Además, la Comisión de Derecho Internacional haría bienen pedir a los Estados Miembros de las Naciones Unidas queincorporaran en su derecho positivo leyes adecuadas que fijaransanciones más severas para los que cometan cualquier acto deviolencia o de humillación contra el personal diplomático,destruyan los locales de las misiones o atenten contra suregular funcionamiento. Además, habría que ofrecer recom-pensas a toda persona que dé información que conduzca a ladetención y a la condena de los delincuentes. Estas recom-pensas estimularían a los ciudadanos del Estado receptor acooperar con las autoridades en el arresto de dichos delin-cuentes.

En conclusión, el Gobierno del Estado de Kuwait desearíaaprovechar esta oportunidad para reiterar su promesa de seguirprotegiendo, en toda la medida de sus fuerzas, los localesy el personal diplomático que se encuentren en su territorio,siempre que cuente con los recursos humanos y económicosnecesarios y a condición de que las misiones y los diplomáticosde Kuwait reciban en el extranjero la misma protección sobrebases de reciprocidad. Además, el Estado de Kuwait se com-place en señalar que, en sus diez años de independencia, no seha producido en su territorio un solo incidente contra ningunamisión diplomática o contra ningún funcionario diplomáticoacreditado en él. El sentimiento de seguridad de que gozanlos diplomáticos en Kuwait deriva de la convicción delGobierno de que no hay que rehusar a los diplomáticos elderecho a la propia seguridad que legítimamente les corres-ponde, ni la libertad necesaria para cumplir sus funciones a finde que la paz y la seguridad prevalezcan en las relaciones diplo-máticas internacionales.

Madagascar

[Original : francés][2 de mayo de 1972]

1. Las Convenciones de Viena sobre relaciones diplomáticas ysobre relaciones consulares —a las que se ha adherido Mada-gascar— obligan al Estado receptor a tomar todas las medidas«razonables» o «adecuadas» para impedir cualquier atentadocontra la persona, la libertad y la dignidad del diplomático,así como contra su residencia particular, sus bienes y sucorrespondencia.

Respecto de la hipótesis que nos interesa, es decir los delitosperpetrados contra un diplomático, el derecho penal malgachecontiene dos clases de disposiciones :

a) Las disposiciones particulares del artículo 38 de la leyN.° 59-29, de 27 de febrero de 1959, modificada, castigan losultrajes cometidos públicamente contra embajadores, ministrosplenipotenciarios, enviados, encargados de negocios y otrosagentes diplomáticos acreditados con las mismas penas que losultrajes o injurias contra el Presidente de la República y contrael Gobierno. Se trata, pues, de una protección reforzada otor-gada a los agentes diplomáticos.

b) Las disposiciones generales del código penal y de lasleyes penales especiales reprimen todas las infracciones come-tidas en el territorio malgache, sin que la calidad de agentediplomático constituya una circunstancia agravante.

La aplicación de estas reglas, que en derecho interno sonsuficientes, no ha dado lugar hasta ahora a ninguna dificultad.

2. Recientemente ha aparecido una nueva forma de crimina-lidad en ciertos Estados : el secuestro de diplomáticos comorehenes para responder del pago de un rescate, de la liberaciónde presos políticos o de la ejecución de una orden dada alGobierno del Estado receptor.

Los gobiernos víctimas de estas agresiones se han encon-trado ante situaciones sumamente embarazosas. Se han vistoen la alternativa de ceder al chantaje, esto es de violar suspropias leyes así como el principio constitucional de la sepa-ración de poderes, o rechazar toda transacción y entrar enconflicto con el Estado acreditante del diplomático, particu-larmente cuando la amenaza se ha cumplido.

Las decisiones tomadas han variado según los Estados, perose fundan ya sea en consideraciones de pura oportunidad, oya en una posición de principio que hace prevalecer la políticainterior sobre la exterior, o viceversa.

Es evidente que la naturaleza del problema es de ordenpolítico ; las resoluciones dependen de un conjunto de factores(régimen constitucional, fuerza o debilidad del gobierno delEstado receptor, intensidad de las presiones económicas ypolíticas que se ejercen sobre él, etc.), y en estas circunstanciascabe preguntar cuál podría ser la utilidad práctica de unaconvención internacional a este respecto.

3. En efecto, dos posibilidades se presentan a los Estados :

a) Disponer que en todo caso la protección concedida aldiplomático es absoluta y debe prevalecer sobre cualquier otraconsideración. Esta tesis es imposible de sostener : su aplicaciónconduciría a un recrudecimiento de los atentados contra losdiplomáticos, ya que quedaría asegurado el éxito del objetivopropuesto.

b) O, por el contrario, declarar solemnemente que ningúngobierno cederá al chantaje. Esto encierra claramente una posi-bilidad de disuasión apropiada para desalentar a los autores deatentados e, indirectamente, para favorecer la protección de losagentes diplomáticos.

Sin embargo, en la situación actual de la sociedad inter-nacional cabe prever que cierto número de Estados preferirándefender el principio de la libertad de acción, aunque sólosea para poder obrar mejor sobre la del vecino.

4. ¿Cuál sería en este caso el contenido de una nuevaconvención internacional ?

Ciertamente podría recomendar la adopción de medidas deprotección preventiva en beneficio de los agentes diplomáticos.Esta cuestión es de la competencia de las autoridades encar-gadas de la seguridad y de la policía administrativa.

Siguiendo el ejemplo del Convenio de La Haya para larepresión del apoderamiento ilícito de aeronaves, podría tam-bién establecer una competencia internacional, comprometién-dose cada Estado a reprimir los actos delictivos graves contralos agentes diplomáticos, cualquiera que sea el lugar en quese cometan, o a conceder la extradición, si hubiere lugar.

Por último, podría definir la categoría de personas en bene-ficio de las cuales se tomarían estas disposiciones excepcio-nales.

Todas estas cuestiones son relativamente accesorias respectoa las que se exponen en los párrafos 2 y 3.

Sin embargo, no parecería superfluo someterlas al examen dela Comisión de Derecho Internacional, la cual, en todo caso,debería pronunciarse, en el marco de su estudio sobre la«Responsabilidad de los Estados», acerca de la cuestión de laresponsabilidad internacional de los Estados que dan prioridad


al respeto de sus normas constitucionales y legislativas sobreel principio de la concesión de una protección absoluta a losagentes diplomáticos. Este parece ser efectivamente el aspectoesencial del problema.

Niger

[Original : francés][22 de febrero de 1972]

El Gobierno del Niger ha seguido con gran inquietud losacontecimientos de los últimos años que pusieron en peligrola vida de los diplomáticos y cónsules de muchos países y quea veces tuvieron consecuencias trágicas. Reprueba absolu-mente esa conducta que es contraria a una tradición umver-salmente respetada, incluso en tiempos de guerra. En conse-cuencia, aprueba toda iniciativa que adopte la comunidad inter-nacional para garantizar la seguridad de los diplomáticos enmisión y se declara dispuesto a firmar oportunamente todaconvención a ese efecto. Sin embargo, no tiene ninguna suge-rencia ni propuesta especial que presentar al respecto a laComisión de Derecho Internacional.

Noruega[Original : inglés]

[14 de abril de 1972]

El Gobierno del Niger ha seguido con gran inquietud lospación que en los últimos años ha empeorado en algunos paísesla situación en lo que se refiere a delitos como el ataque y elsecuestro de diplomáticos y de funcionarios consulares. Esosdelitos contra personas que tienen derecho a una protecciónespecial con arreglo al derecho internacional, y que en variasocasiones han tenido como resultado trágicas pérdidas de vida,constituyen una grave amenaza a las actividades diplomáticasnormales y una restricción considerable a la libertad de movi-miento de dichas personas.

El Gobierno de Noruega ha visto, pues, con satisfacciónque la Asamblea General de las Naciones Unidas, en suresolución 2780 (XXVI), de 3 de diciembre de 1971, ha pedidoa la Comisión de Derecho Internacional que estudie este impor-tante problema con miras a presentar propuestas sobre unanueva convención internacional relativa a los actos delictivoscometidos contra los diplomáticos y los funcionarios consulares.

Sin embargo, como considera que en la mayoría de los casosesos delitos están estrechamente relacionados con las condi-ciones políticas, económicas y sociales internas de los paísesinteresados, el Gobierno de Noruega no está muy seguro deque esas actividades criminales puedan ser eficazmente con-trarrestadas mediante un nuevo instrumento internacional.Cabe recordar a este respecto que ya existen normas inter-nacionales para la protección de los diplomáticos y los funcio-narios consulares. Entre las más importantes figuran elartículo 29 de la Convención sobre relaciones diplomáticas, yel artículo 40 de la Convención sobre relaciones consulares.Además, en la mayoría de los países esos delitos contra laspersonas con derecho a protección especial de conformidadcon el derecho internacional se consideran infracciones gravesde la ley. Parecería que podría lograrse mucho mediante laaplicación más enérgica y estricta de la ley en cada paíscuando se cometa uno de esos delitos.

Si después de estudiar más a fondo esta cuestión la Comisiónde Derecho Internacional llegara a la conclusión de que senecesita una nueva convención, el Gobierno de Noruega suge-riría que esta convención fuera formulada en una forma quepermitiera obtener el mayor apoyo y la mayor aprobación inter-nacionales posibles. A este fin la convención deberá evitarnormas que sean demasiado amplias y detalladas en cuanto

respecta a las obligaciones que se impongan a los países recep-tores, así como a terceros países que pudieran verosímilmentellegar a tener una participación activa en el asunto. Debe darsea cada país la mayor libertad posible para resolver el problemaen la forma que estime adecuada, y la oportunidad de completarlas negociaciones y maniobras a menudo delicadas que requie-ren esos delitos.

Por otra parte, tampoco deben ser demasiado restrictivas lascategorías de personas con derecho a protección. Así lo exigeel desarrollo de la cooperación internacional desde la segundaguerra mundial, especialmente en las esferas técnica y econó-mica. Una definición amplia de las categorías de personas conderecho a protección contribuiría también a que la conven-ción obtuviera mayor apoyo internacional.

Además, el Gobierno de Noruega considera que los ataquesgraves contra los diplomáticos no deberían ser probablementeconsiderados como delitos políticos, lo que podría tener conse-cuencias en cuanto se refiere a la cuestión del asilo político y laextradición.

Países Bajos


1. El Gobierno de los Países Bajos ha estudiado cuidadosa-mente los problemas que plantea la preparación de un proyectode convención sobre la protección y la inviolabilidad de losagentes diplomáticos y otras personas con derecho a protecciónespecial de conformidad con el derecho internacional. Se recor-dará que, en una carta de fecha 5 de mayo de 1970, dirigidaal Presidente del Consejo de Seguridad *, el Gobierno de losPaíses Bajos expresó su preocupación por el creciente númerode ataques a diplomáticos y expuso la opinión de que los aten-tados contra la persona, la libertad o la dignidad de los diplo-máticos pueden conducir a situaciones que originen contro-versias y así pongan en peligro el mantenimiento de la paz y laseguridad internacionales. En esa ocasión, el Gobierno de losPaíses Bajos señaló que, desde tiempo inmemorial, los pueblosde todas las naciones han reconocido la categoría especial delos agentes diplomáticos, cuya inmunidad e inviolabilidad estánclaramente establecidos en las normas del derecho internacional.

2. Este último aspecto tiene una gran importancia. Durante lasdeliberaciones celebradas sobre este tema en la Sexta Comisiónde la Asamblea General en su vigésimo sexto período desesiones15, muchas delegaciones señalaron a la atención de esaComisión la codificación actual del deber del Estado huéspedde proteger la inviolabilidad de los diplomáticos extranjeros enmisión oficial en su territorio (véase artículo 29 de la Conven-ción sobre relaciones diplomáticas, artículo 40 de la Convenciónsobre relaciones consulares, y artículo 29 de la Convenciónsobre las misiones especiales ; véanse asimismo los artículos 28,59 y M de los proyectos de artículos de la Comisión de DerechoInternacional sobre las relaciones entre los Estados y lasorganizaciones internacionales c)- La existencia misma de esta

' Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1970, vol. II, pág. 295, documento A/8010/Rev.l, capítulo I,sección F.

" Véase Documentos Oficiales de la Asemblea General, vigé-simo sexto período, Sexta Comisión, sesiones 1256.* a 1264.*.

' Artículos 28 y 59 del proyecto de artículos sobre la repre-sentación de Estados en sus relaciones" con organizaciones inter-nacionales : Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1971, yol. II (primera parte), documento A/8410/Rev.l, capí-tulo II, sección D ; artículo M del proyecto de artículos sobrelas delegaciones de observación en órganos y en conferencias :ibid., documento A/8410/Rev.l, capítulo II, sección D, anexo.


Codificación pone de relieve la obligación de los Estados hués-pedes, de conformidad con el derecho internacional, de adoptar«todas las medidas adecuadas» para protegei a los diplomáticosextranjeros que estén en misión oficial en su territorio contraatentados que afecten a su persona, su libertad o su dignidad.Esta obligación entraña la responsabilidad para los Estadoshuéspedes de adoptar todas las medidas necesarias para pre-venir y sancionar tales actos.

3. Cabe preguntarse si es necesario —e incluso posible— esta-blecer nuevas normas y redactar una convención especial envirtud de la cual los Estados (no sólo los Estados huéspedesde los diplomáticos amenazados) convengan en enjuiciar a laspersonas que estén en su territorio y que hayan cometido talesactos de violencia contra diplomáticos extranjeros o proceder asu extradición. El Gobierno de los Países Bajos ha estudiadocuidadosamente esta cuestión. El problema tiene dos aspectos :no se trata únicamente de determinar la forma de prevenir lasamenazas a la libertad y seguridad de los diplomáticos, sinotambién la forma de trasladar a un diplomático a un lugarseguro en el plazo más breve posible cuando se haya producidoun atentado real contra su libertad y seguridad. Dos responsa-bilidades contrapuestas recaerán a este respecto sobre elEstado huésped de un diplomático «secuestrado» cuando dichoEstado sea parte en una nueva convención que establezca laobligación en principio de enjuiciar a los secuestradores de undiplomático o de proceder a su extradición. La obligación queimponga a ese Estado la nueva convención proyectada puedeestar en pugna con la obligación primaria que le incumbe comoEstado huésped, según el derecho internacional general, deadoptar «todas las medidas adecuadas» para proteger a losdiplomáticos que estén en misión oficial en su territorio. Puedeconvenir que el Estado negocie con los secuestradores y aceptesus condiciones (por ejemplo, pago de rescate, salvoconductopara salir del territorio) a fin de obtener la liberación del diplo-mático. Esto se debe dejar al buen criterio del Estado, y elGobierno de los Países Bajos considera indispensable que entoda nueva convención del tipo que se proyecta se deje clara-mente a los Estados Partes la opción de negociar con lossecuestradores y de aceptar sus exigencias si dichos Estadosopinan que ese proceder es aconsejable. A este respecto, pareceinducir en error el texto del artículo 7 del proyecto de con-vención presentado por el Uruguay :

«La actitud que se adopte frente a la extorsión derivadade un secuestro o privación de libertad de una de las per-sonas mencionadas en el artículo 1 de la presente convención,es privativa del Estado correspondiente y, en ningún caso,provocará el surgimiento de responsabilidad internacional» d.

En efecto, no deben, bajo ningún concepto, disminuirse lasresponsabilidades de los Estados huéspedes según el vigentederecho internacional general ; por ello cualquier nueva con-vención que se concierte debe ofrecerles la posibilidad de eludirla obligación de «enjuiciamiento o extradición».

4. Si se redactase una convención por la que los Estadosestuviesen obligados en principio a enjuiciar a las personasque estuviesen en su territorio y que hubiesen cometido delitoscontra diplomáticos extranjeros, o a proceder a su extradición,el Gobierno de los País Bajos estima que dicha convencióndebería satisfacer las condiciones siguientes :

a) La convención debería tener un carácter universal y estarabierta a todos los Estados para lograr la participación másamplia posible.

b) La convención no debería abarcar todos los actos posiblesde «terrorismo», sino limitarse a los actos de violencia (porejemplo, secuestro, homicidio, agresión que ocasione un daño

físico grave) contra personas protegidas de conformidad con elderecho internacional. Se debería definir claramente el grupode personas protegidas (diplomáticos extranjeros, sus familiasy personal), así como los fundamentos de la jurisdicción de losEstados Partes respecto de los delincuentes.

c) Según se ha expuesto anteriormente, una convención deeste tipo no debería disminuir en modo alguno la actualobligación de los Estados huéspedes, de conformidad con elderecho internacional, de proteger a los diplomáticos extran-jeros que estén en misión oficial en sus territorios. Los Estadoscontratantes deberían conservar la opción de negociar con lossecuestradores de un diplomático y de acceder a sus exigen-cias para lograr la seguridad del diplomático y obtener suliberación.

d) Las normas para poner en práctica el sistema de enjui-ciamiento o extradición en la convención proyectada nodeberían ser muy distintas de las establecidas en dos conveniosque se han concertado recientemente en esta esfera, a saber, elConvenio de La Haya para la represión del apoderamientoilícito de aeronaves y el Convenio de Montreal para la repre-sión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil,los cuales, tras prolongadas deliberaciones, han sido aceptadospor un gran número de Estados. En estos convenios se consi-dera que dichos «delitos» son «delitos comunes de caráctergrave» a efectos de enjuiciamiento (artículo 7), pero, para losfines de la extradición, prevalecerán las condiciones estipuladasen los tratados de extradición y en el derecho interno de losEstados contratantes (artículo 8). Por consiguiente, un Estadocomo los Países Bajos, cuya Ley de Extradición no permite laextradición cuando existan «razones fundadas para temer queel Gobierno que solicita la extradición se propone enjuiciaral acusado por motivos de raza, religión, nacionalidad u opiniónpolítica»*, optaría por no proceder a la extradición del delin-cuente en tal caso, y el Gobierno de los Países Bajos estimaque ésta es una condición indispensable de cualquier conven-ción de este tipo.

e) Se debería agregar una cláusula en virtud de la cual losEstados Partes conviniesen en someter a arbitraje o a la CorteInternacional de Justicia toda controversia originada por lainterpretación y aplicación de la convención.

5. En resumen, el Gobierno de los Países Bajos cree que laconvención proyectada debe ofrecer necesariamente la posi-bilidad de hacer excepciones. Aunque cabe preguntarse si talconvención constituiría un remedio verdaderamente eficazfrente a los atentados contra los diplomáticos, el Gobierno delos Países Bajos no se opondría en principio a la elaboraciónde una convención, siempre y cuando se cumplan las condi-ciones anteriormente expuestas.

* A/C.6/822.

* Países Bajos, Staatsblad von het Koninkrijk der Nederlan-den, La Haya, 1967, N.° 139.

Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte


1. Desde hace muchos siglos se ha considerado en derecho inter-nacional que las personas de los Embajadores son inviolablesy se ha impuesto a los Estados ante los que están acreditadosla obligación especial de brindarles protección. Por ejemplo,en el artículo 29 de la Convención de Viena sobre relacionesdiplomáticas se dispone que el Estado receptor tratará alagente diplomático con el debido respeto y adoptará todas lasmedidas adecuadas para impedir cualquier atentado contra supersona, su libertad o su dignidad.


2. Durante los últimos años, los secuestros de diplomáticosy otros delitos graves cometidos contra ellos se han convertidoen un problema grave. El Gobierno del Reino Unido apoyaplenamente las medidas adecuadas que puedan reducir estepeligro.

3. Por lo tanto, el Gobierno del Reino Unido ha seguido dete-nidamente el curso de los debates internacionales sobre estacuestión. La OEA ha preparado una Convención para preveniry sancionar los actos de terrorismo (Washington, febrero de1971) y la Asamblea General de las Naciones Unidas, en lasección III de su resolución 2780 (XXVI), ha pedido a laComisión de Derecho Internacional que estudie esta cuestión.La Comisión de Derecho Internacional ha recibido otrosproyectos de convención sobre el particular, uno de ellospresentado por la delegación del Uruguay en el vigésimo sextoperíodo de sesiones de la Asamblea General a y el otro enun documento de trabajo preparado por el Sr. Richard D. Kear-ney (A/CN.4/L.182) \ Todos éstos son acontecimientos impor-tantes.

4. Hasta el momento, el Reino Unido no se ha formado unaopinión definitiva sobre la cuestión de si la aprobación de unaconvención permitirá, de hecho y en la práctica, disuadir aquienes cometen estos delitos. Esta es una cuestión acercade la cual adoptará una posición durante las deliberaciones quese lleven a cabo sobre esta cuestión y teniendo en cuenta lasopiniones de otros gobiernos.

5. Sin embargo, en relación con cualquier proyecto de conven-ción de este tipo, surgen varios factores importantes, y en laactitud del Gobierno del Reino Unido al respecto influirá lamedida en que dichos factores se tengan debidamente encuenta.

6. En primer lugar, en la convención se ha de respetar elprincipio de la independencia de las autoridades competentesen lo que se refiere a la detención y al enjuiciamiento delpresunto culpable. Estas cuestiones se debatieron detenida-mente y, para dar efectividad a estos principios, se podráencontrar una formulación satisfactoria en los artículos 6 y 7del Convenio para la represión del apoderamiento ilícito deaeronaves, abierto a la firma en La Haya el 16 de diciembrede 1970, y en el Convenio para la represión de actos ilícitoscontra la seguridad de la aviación civil, abierto a la firmaen Montreal el 23 de septiembre de 1971. En estos puntos,dichos convenios representan antecedentes satisfactorios y serecomienda que, en cualquier convención futura sobre estetema, se siga de cerca la redacción utilizada en ellos, para quepueda recibir una aceptación pronta y amplia.

7. En segundo lugar, la experiencia ha mostrado que es muyconveniente que, medíante consultas, los gobiernos interesadospuedan contar con una libertad de acción razonable para hacerfrente a casos concretos ; por lo tanto, la convención se hade redactar en términos suficientemente flexibles como parahacer posible esa libertad de acción.

8. En tercer lugar, deben reconocerse y aplicarse los principiosgeneralmente aceptados referentes a la extradición y, enespecial, al tratamiento de los delitos políticos en relación conla extradición. La extradición se debe efectuar de conformidadcon las necesidades del Estado que la solicita y con sujecióna todas las limitaciones de práctica en los tratados de extra-dición. El Reino Unido no tendrá ninguna objeción a que seincluya una disposición en la que se prevea la posibilidad deque los Estados cuyos arreglos de extradición dependen nor-malmente de tratados puedan optar por considerar a la con-vención futura como una base para proceder a la extradición a

A/C.6/L.822.Véase pág 217 supra.

otros Estados contratantes con los que no hayan celebrado untratado en la materia. Tal disposición se incluye en el Con-venio de La Haya (1970). Sin embargo, el Gobierno del RemoUnido se reserva plenamente su posición sobre las medidasque tomaría en relación con esa posibilidad.

9. En cuarto lugar, es necesario definir en forma suficiente ysatisfactoria los delitos comprendidos y las personas protegidaspor la convención. Los delitos deben revestir una gravedadsuficiente como para que corresponda darles el tratamientoexcepcional que supondría la convención y, por ello, no han deincluir sólo el homicidio y el secuestro, sino también lasagresiones que causen lesiones corporales graves. Además,parece razonable que la convención se aplique cuando esosdelitos se cometan contra la persona protegida con el conoci-miento de que esa persona tiene derecho a tal protección.La convención se justifica dada la condición internacional-mente reconocida de los diplomáticos y otras personas prote-gidas, y podría ser objeto de críticas si hubiese de aplicarsea delitos que no tuvieran relación alguna con esa condición.

10. También es necesario definir en forma satisfactoria y sufi-ciente la clase de personas a las que la convención brindaríaprotección. Obviamente, debería hacerse extensiva a personasque no fuesen diplomáticos en el sentido tradicional de lapalabra. Sin embargo, al preparar la definición habrá detenerse en cuenta que resultará difícil a los Estados brindarla protección prevista en la convención a personas cuya con-dición internacional emane de su relación con organizacionesde las que esos Estados no sean miembros o con convencionesen las que no sean partes. Si estos problemas no se resuelvensatisfactoriamente cuando se redacte la convención, podríadisminuir significativamente el número de los Estados quepodrían llegar a ser partes en ella y, de esta manera, semenoscabaría su eficacia como documento internacional.

11. Por lo tanto, y en caso de que haya apoyo internacionalgeneral para la adopción de una convención, un elementocentral de la misma deberá consistir en una disposición queexija que el Estado en el que se encuentre a una personade la que pueda sospecharse razonablemente que ha cometidoun delito previsto en la convención debe, o bien permitir suextradición al país en donde se cometió el delito, o bien someterel caso a sus autoridades de acusación para que se sometaa juicio al sospechoso.

12. Además, en la convención sería conveniente prever la cele-bración de consultas adecuadas entre los países interesadospara resolver las cuestiones que emanen de ella.

13. El Gobierno del Reino Unido agradece la oportunidad quese le ofrece de bosquejar sus opiniones sobre ciertos aspectosimportantes de la cuestión. También cabe esperar que laComisión de Derecho Internacional organice su examen deesta cuestión de modo que los gobiernos puedan hacer nuevasobservaciones sobre las propuestas de la Comisión antes deque ésta las examine en forma definitiva.

República Socialista Soviética de Ucrania

[Original : ruso][21 de abril de 1972]

La cuestión de la protección y la inviolabilidad de los agentesdiplomáticos y otras personas con derecho a protección espe-cial de conformidad con el derecho internacional, cuyo estudioencomendó la Asamblea General, en su resolución 2780(XXVI), a la Comisión de Derecho Internacional, tiene granactualidad e importancia.

Últimamente se han hecho más frecuentes los actos delictivoscontra los agentes diplomáticos, actos que son incompatiblescon los principios fundamentales del derecho internacional.


crean dificultades en las relaciones entre los Estados y aumen-tan la tensión internacional. A fin de fomentar la cooperacióny las relaciones amistosas, los Estados deben utilizar todos losmedios para prevenir cualquier atentado contra la vida, lasalud y la dignidad de los agentes diplomáticos.

Al mismo tiempo, la RSS de Ucrania considera necesariosubrayar que, al elaborar el proyecto de artículos sobre laprotección y la inviolabilidad de los agentes diplomáticos yotras personas con derecho a protección especial de confor-midad con el derecho internacional, la Comisión debe teneren cuenta las normas universalmente reconocidas del derechointernacional en esta esfera, recogidas en particular en losartículos 29 y 37 de la Convención de Viena sobre relacionesdiplomáticas, y no reducir en modo alguno su importancia.Además, en la preparación de ese proyecto de artículos debetenerse debidamente en cuenta el programa de trabajo de laComisión y el orden de prioridad en el examen de las distintascuestiones.

Con objeto de que el proyecto de artículos mencionados seauna base constructiva para el instrumento jurídico internacionalpertinente, convendría precisar en él que los Estados esténobligados, de conformidad con su legislación nacional, a repri-mir eficazmente los actos delictivos cometidos contra agentesdiplomáticos.

Esos actos deben considerarse como delito internacionalatentatorio contra las relaciones pacíficas y amistosas entre losEstados.

En la prevención y represión de esos delitos debe desem-peñar un papel importante la cooperación entre los Estadospara entregar y castigar a quienes los hayan cometido, deconformidad con los acuerdos internacionales relativos a laextradición o con la legislación nacional. A fin de que esacooperación sea más eficaz, los Estados deben prestarseasistencia jurídica e informarse mutuamente para prevenir yreprimir dichos delitos, y castigar a sus autores.

Rwanda

[Original : francés][4 de mayo de 1972]

Según la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas,y especialmente sus artículos 29 a 40, el Estado receptor debeadoptar las medidas adecuadas para asegurar la protecciónde los diplomáticos de manera que éstos puedan desempeñareficazmente sus funciones. En realidad, no le sería fácil alagente diplomático ejercer sus funciones si estuviese sujetoen todo momento a medidas que fuesen contrarias a los privi-legios e inmunidades diplomáticos de que debe gozar en elterritorio del Estado de residencia.

A tal efecto, el Gobierno de Rwanda quisiera señalar a laatención de los Estados Miembros de las Naciones Unidas laalarmante cuestión del «secuestro de diplomáticos». Esta lamen-table situación, que reviste carácter grave en determinadospaíses, puede extenderse a todo el mundo si los Estados partesen la Convención sobre relaciones diplomáticas en que seproducen tales secuestros no aplican castigos ejemplares a susautores.

Además del secuestro de diplomáticos u otros actos que vancontra los privilegios e inmunidades diplomáticos, el Gobiernode Rwanda quisiera mencionar otra cuestión importante, quepuede plantearse en caso de ruptura de las relaciones diplo-máticas. Los gobiernos de los Estados receptores deberíanrecordar que aunque se rompan las relaciones diplomáticas,no por ello dejan de aplicarse a los agentes diplomáticos losprincipios del respeto a la persona humana y del derecho a la

vida. Por tanto, deberían asegurar la protección de los inte-resados hasta el lugar del Estado de residencia desde dondepartan para el Estado acreditante. También deberían adoptarsemedidas adecuadas para proteger los locales de la antiguamisión. Además, el saqueo de las cancillerías que se produceen algunos países después de la ruptura de las relaciones diplo-máticas no deja de inquietar a los Estados acreditantes, porque,aun considerando todos los hechos, no puede haber justifica-ción para tales actos.

En conclusión, el Gobierno de la República Rwandesa piensaque el respeto y la aplicación de los principios enunciadosen la Convención sobre relaciones diplomáticas resolverían elproblema de la protección de los diplomáticos, ya que esaConvención establece los derechos y obligaciones de los agentesdiplomáticos, del Estado que los envía y del Estado receptor,respectivamente.

Suecia


El Gobierno de Suecia, a quien inquieta la proporcióncreciente de actos de violencia cometidos contra diplomáticos yotros representantes oficiales, reconoce la importancia de exa-minar medios que permitan prevenir esos actos. Por lo tanto,celebra la iniciativa adoptada por las Naciones Unidas deestudiar este asunto. Es generalmente admitido que, conarreglo al derecho internacional, los Estados están obligados adar especial protección a los diplomáticos y a algunos otrosrepresentantes oficiales. Este principio de derecho interna-cional general está reflejado, por ejemplo, en el artículo 29de la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas, queimpone a los Estados el deber de adoptar todas las medidasadecuadas para impedir cualquier atentado contra la persona,la libertad o la dignidad de un diplomático. Si esta obligaciónno es respetada, el Estado puede ser considerado responsablecon arreglo al derecho internacional. La obligación de protegerestá, pues, claramente establecida en el artículo 29 de laConvención de Viena. El problema consiste en que, parti-cularmente en los últimos años, las medidas adoptadas nohan sido siempre suficientes para impedir trágicos actos deviolencia contra diplomáticos, actos cuya raíz se encuentra amenudo en la situación política, económica y social de lospaíses ante los cuales están acreditados.

Bajo la impresión que habían causado esos acontecimientos,la Asamblea General aprobó, el 18 de diciembre de 1967, laresolución 2328 (XXII), en la cual la Asamblea recordó,entre otras cosas, que el funcionamiento expedito de losconductos diplomáticos de comunicación y consulta entre losgobiernos es de suma importancia para evitar peligrosos malen-tendidos y fricciones. En la misma resolución se instó a losEstados a que adoptaran cuantas medidas fueren necesariaspara asegurar la aplicación de la normas de derecho inter-nacional por las que se rigen las relaciones diplomáticas y, enespecial, para proteger a las misiones diplomáticas y hacerposible que los agentes diplomáticos desempeñen sus funcionesde conformidad con el derecho internacional.

Como continúa la violencia de este tipo, es natural buscarotros medios para prevenirla. Uno de ellos podría ser tratarel asunto en un instrumento internacional con fuerza obliga-toria. Sin expresar una opinión a esta altura sobre si una nuevaconvención podría contribuir a mejorar la protección en estaesfera, el Gobierno de Suecia ve con satisfacción que lasNaciones Unidas se están ocupando de esta cuestión, que seráexaminada en primer término por la Comisión de DerechoInternacional. El Gobierno de Suecia no duda de que laComisión tendrá también en cuenta en sus trabajos ¿os


proyectos y estudios sobre el tema ya preparados por otrasorganizaciones internacionales y por distintos Estados.

En cuanto al contenido de una posible convención, elGobierno de Suecia cree que sería prematuro formular pro-puestas detalladas. Desea, sin embargo, presentar las siguientessugerencias preliminares de carácter general.

La categorías comprendidas en la convención no deben serdemasiado limitadas. Deben incluir a todas las personas que yagozan de protección especial con arreglo al derecho inter-nacional. Pero la experiencia demuestra que hay otras cate-gorías que también podrían necesitar protección especial contralos secuestros y otros actos de violencia, y habría que examinarmás la posibilidad de incluir a esas categorías en la convención.

Una cuestión importante es la de si la convención debeincluir disposiciones sobre la extradición de delincuentes.Sobre este puntó el Gobierno sueco desea observar que, entodo caso, no debe hacerse obligatoria la extradición. UnEstado debe estar en libertad de elegir entre enjuiciar a undelincuente o conceder su extradición al país donde se cometióel delito. A este respecto también hay que considerar cuida-dosamente la cuestión del asilo.

El Gobierno de Suecia considera importante que una con-vención de esta clase no restrinja indebidamente la libertadde acción de que debe gozar todo gobierno cuando se ocupade casos individuales de secuestro o de otros actos de vio-lencia. Además, es esencial que se prepare un proyecto deconvención que pueda esperar obtener aceptación universal,lo que aumentaría considerablemente su fuerza disuasiva.

Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas

[Original : ruso][18 de abril de 1972]

La cuestión de la protección y la inviolabilidad de losagentes diplomáticos y otras personas con derecho a protecciónespecial de conformidad con el derecho internacional tienegran importancia. A este respecto merece seria atención lapetición de la Asamblea General de las Naciones Unidas deque la Comisión de Derecho Internacional estudie dichacuestión a fin de preparar un proyecto de artículos sobre losdelitos contra agentes diplomáticos y otras personas con dere-cho a protección especial de conformidad con el derecho inter-nacional.

No obstante, hay que tener presente que la elaboración deun proyecto de artículos especial sobre la protección de losdiplomáticos y otras personas con derecho a protecciónespecial de conformidad con el derecho internacional no hade disminuir en modo alguno la importancia de las normasjurídicas internacionales ya vigentes en esta esfera, y en parti-cular los artículos 29 y 37 de la Convención de Viena sobrerelaciones: diplomáticas, que prevén la obligación del Estadoreceptor de tratar al agente diplomático y a los miembrosde su familia con el debido respeto y de adoptar todas lasmedidas adecuadas para impedir cualquier atentado contrasu persona, su libertad o su dignidad. Por otra parte, la prepa-ración de un proyecto de artículos especial no ha de redundaren detrimento del estudio que la Comisión de Derecho Inter-nacional debe hacer de otras cuestiones jurídicas interna-nacionales incluidas en su programa de trabajo.

En cuanto al posible contenido del proyecto de artículos,convendría incluir las siguientes disposiciones :

1. Reconocimiento de los atentados contra la vida, la saludy la dignidad de las personas con derecho a protección especialde conformidad con el derecho internacional como delitos

comunes internacionales de carácter grave que perturban lasrelaciones entre los Estados.

2. Obligación de los Estados de cooperar para prevenir yreprimir estos delitos.

3. Obligación de los Estados, con este fin y de conformidadcon su legislación, de procesar como delincuentes de derechocomún a las personas que hayan preparado, intentado cometero cometido dichos delitos, así como a sus cómplices.

4. Obligación de los Estados de entregar al delincuente, deconformidad con los acuerdos de extradición o la legislaciónnacional, al Estado en cuyo territorio se haya cometido eldelito, si el delincuente se encuentra en el territorio de untercer Estado. Cuando un Estado no entregue a un nacional ono esté obligado a conceder la extradición, deberá procesar aldelincuente de acuerdo con las leyes nacionales, sea cual fuereel lugar donde se haya cometido el delito.

5. Obligación de los Estados de prestar asistencia en lainvestigación de los delitos o cualquier otra ayuda jurídicanecesaria para descubrir al delincuente y aclarar otras circuns-tancias del caso.

6. Obligación de los Estados de intercambiar informaciónen relación con la prevención y la represión de los delitosde esta índole y el procesamiento de quienes los cometen.

Yugoslavia[Original: inglés]

[5 de mayo de 1972]

El Gobierno de la República Federativa Socialista de Yugos-lavia atribuye la mayor importancia a la cuestión, queúltimamente es cada vez más urgente, de la protección de losmiembros del personal de las misiones diplomáticas. El númerode delitos perpetrados contra representantes diplomáticos yotras personas con derecho a protección especial de confor-midad con el derecho internacional ha aumentado en muchosEstados. A este respecto, Yugoslavia ha tenido una experienciaparticularmente dolorosa. Los representantes de Yugoslavia enalgunos países han sido víctimas de ataques y de actos deterrorismo cometidos por individuos aislados o por grupos,como el brutal asesinato, cometido en 1971, de un Embajadorde la República Federativa Socialista de Yugoslavia. Habidacuenta de la necesidad de evitar tales delitos y actos deviolencia y de lograr que los representantes diplomáticos yotras personas que se ocupan de actividades de interés inter-nacional puedan desempeñar normalmente sus funciones, elGobierno de Yugoslavia considera esencial preparar inmedia-tamente un proyecto de artículos relativos a la cuestión de laprotección y la inviolabilidad de los agentes diplomáticos yotras personas con derecho a protección especial de confor-midad con el derecho internacional.

A este respecto, el Gobierno de la República FederativaSocialista de Yugoslavia opina que entre las normas sobre laprotección y la inviolabilidad de los agentes diplomáticos yotras personas con derecho a protección especial de confor-midad con el derecho internacional deberían figurar, en parti-cular, las siguientes :

1. La obligación del Estado huésped de adoptar medidaspreventivas para evitar la preparación de ataques, las tenta-tivas de delitos contra personas con derecho a piotecciónespecial de conformidad con el derecho internacional, incluidoslos miembros de sus familias, y la participación en tales delitos.

2. Los delitos graves y los crímenes no deberían considerarsecomo delitos políticos ni siguiera en los casos en que losmóviles del delincuente sean de carácter político.

3. Debería sancionarse a todos los autores de tales delitos,


independientemente de que tengan o no la misma nacionalidadque sus víctimas.

4. En caso de ataque contra representantes diplomáticos, losEstados deberían estar obligados a tomar medidas urgente-mente contra los autores de esos actos y hacer más severaslas penas establecidas al respecto por las normas vigentes.

5. Debería poder denegarse la petición de extradición si elEstado en cuyo territorio se cometió el delito y se encontró alculpable incoa sin tardanza un proceso contra él.

6. Si varios Estados reivindican el derecho de extradición,debería concederse la extradición al Estado al cual pertenezcala víctima del delito, especialmente en caso de muerte.

7. Los Estados deberían obligarse a colaborar mutuamentepara prevenir y combatir tales delitos, especialmente en lo querespecta a la adopción de medidas preventivas.

8. Si los autores de los actos delictivos pertenecen a unaorganización que instiga a su ejecución, o la organiza, o ayudao participa en ella, todo Estado debería estar obligado, ademásde castigar a los culpables, a adoptar medidas eficaces y adisolver esa organización.

9. Las normas que se están examinando no deberían apli-carse a los actos delictivos cometidos en el territorio de unEstado si tanto el culpable como la víctima son nacionales deese Estado.

El Gobierno de la República Federativa Socialista de Yugos-lavia opina que la cuestión de la protección de los diplomá-ticos y otras personas que desempeñan funciones de interésinternacional, así como de las misiones diplomáticas, merecela mayor atención de la comunidad internacional, y espera quela Comisión de Derecho Internacional dé prioridad al examende esa cuestión de conformidad con la resolución 2780 (XXVI)de la Asamblea General.

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INFORME DE LA COMISIÓN A LA ASAMBLEA GENERAL