Informe de evaluacion - white.lim.ilo.orgwhite.lim.ilo.org/ipec//documentos/informe_de_evaluacion.pdf · Informe de Evaluación ... Estructura del Marco Lógico 22 Coherencia del

Evaluación de Medio Término Erradicación del Trabajo Infantil en el basurero de La Chureca

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Managua, agosto 2002

Juan Echánove

Carlos Maturana Consultores de Desarrollo


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Índice 1. Resumen Ejecutivo 2

2. Introducción 9

Antecedentes 9 Análisis de la metodología empleada en la evaluación 16

3.Validez del diseño y modelo de ejecución 19

El proceso de diseño del proyecto 19 Calidad del diagnóstico 21 Estructura del Marco Lógico 22 Coherencia del marco lógico 24 Indicadores y utilización de los mismos 25 El modelo de ejecución 26 Mecanismos de coordinación 30

4. Pertinencia 40

Pertinencia de los objetivos y resultados con las necesidades de los beneficiarios 40 Pertinencia de las actividades con las necesidades de la población beneficiaria 41 Pertinencia respecto a las prioridades y mandatos de las instituciones 41

5. Eficiencia 47

Eficiciencia financiera 47 Eficiencia en el uso de los recursos humanos y materiales 49

6. Eficacia 51

Grado de cumplimiento de los objetivos y resultados esperados en el período 51 Perspectivas de alcanzar los objetivos 55 Verificación del cumplimiento de las hipótesis 56

7. Efectos no previstos y perspectivas de sostenibilidad 57

Efectos no previstos producidos 57 Sostenibilidad 58

8. Conclusiones 62

9. Recomendaciones 68

Anexos ANEXO I: Composición, división del trabajo y curricula del equipo consultor ANEXO II: Minutas de las principales reuniones desarrolladas durante la evaluación ANEXO III: Principales fuentes consultadas ANEXO IV: Presentación de resultados (Seminario días 22 y 23 de julio) ANEXO V: Relatoría del Seminario días 22 y 23 de julio ANEXO VI Calidad de los recursos humanos y materiales y de las actividades ANEXO VII Términos de referencia y propuesta técnica y financiera


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1. Resumen Ejecutivo Proceso de diseño y calidad del diagnóstico El Documento de Formulación del Proyecto fue elaborado por la oficina de OIT-IPEC en Nicaragua, con el apoyo de la oficina Regional de Costa Rica, en un lapso breve de tiempo y como reacción inmediata a la necesidad de contar con un proyecto elaborado para dar respuesta a la disponibilidad de una fuente de financiación. La oficina de OIT-IPEC en Nicaragua no dispuso ni del tiempo ni de los recursos necesarios para llevar a cabo una adecuada identificación del proyecto antes del diseño o formulación. No se llevó a cabo un taller de marco lógico ni otros sistemas para la participación activa de los beneficiarios(as) en la formulación. Tampoco se pudo realizar una línea de base previa. Además, la oportunidad que el proceso de elaboración de los Esquemas Sumarios ofrecía para mejorar la calidad del diseño del proyecto no fue aprovechada suficientemente. Estructura del marco lógico Toda la jerarquización de los diferentes niveles del marco lógico del proyecto (objetivo general o de desarrollo-objetivos específicos-resultados-actividades) se ve afectada por una indebida consideración de los resultados como objetivos específicos, en tanto implica que a su vez toda la cadena se haya formulado un nivel por encima del que le corresponde. Los resultados formulados en el proyecto son en realidad actividades, y las actividades, no son más que las explicaciones de las acciones concretas de tales actividades. Como objetivo general debió haberse considerado el objetivo general del mandado del programa IPEC-OIT en Nicaragua, es decir “contribuir a la erradicación del trabajo infantil en Nicaragua”. Esto daría una mayor coherencia formal al proyecto con el conjunto de otros proyectos de IPEC-OIT en el país, todos los cuales pretenden contribuir a un mismo objetivo general. La subdivisión de los objetivos específicos es así mismo, poco adecuada. Todo el ámbito de actividades referidas a las acciones educativas, de salud y de alternativas productivas del proyecto quedan comprimidas en un único objetivo específico, en tanto las actividades orientadas al diseño de un modelo para la ulterior erradicación del trabajo infantil en los basureros urbanos del país se hacen referir a dos objetivos específicos distintos. Al ser varios los objetivos específicos, el número de resultados en la estructura del marco lógico del proyecto es también demasiado elevada. Coherencia del marco lógico Tal y como están formulados en el documento de proyecto y en los resúmenes sumarios, prácticamente todos los resultados son coherentes con los objetivos general y específicos del proyecto, aunque se constata la incorporación a los resúmenes sumarios de algunos resultados que, aunque coherentes con su objetivo específico, resultan fuera de lugar desde la perspectiva del componente del proyecto al que el resumen sumario se refiere. Finalmente, existen algunos casos de incoherencia de las actividades con relación a los resultados a los que están referidas. Estas y otras incoherencias en la ubicación de actividades son la consecuencia natural de haber buscado un grado de detalle tan exhaustivo en su enumeración. El problema no es que el proyecto pretenda abarcar demasiadas actividades, sino que la estructura del marco lógico no es correcta. Indicadores y utilización de los mismos En documento del proyecto contiene una serie de indicadores referidos a cada uno de los objetivos


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específicos. En cambio, no incluye indicadores ni del objetivo general ni de los resultados. En el caso de los resúmenes sumarios el problema de los indicadores es todavía mayor: se enumeran en forma de listado, sin referirlos específicamente a cada uno de los objetivos específicos y resultados. Por otra parte, y como un problema heredado del documento de proyecto, en el cual los resúmenes sumarios se basan, no se incluye tampoco un indicador específico de medición de la reducción del trabajo infantil en el basurero. Por todo ello, medir la calidad del conjunto del desempeño del proyecto se hace difícil para las propias entidades ejecutoras. Selección de las entidades ejecutoras Correspondió a la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil. La selección debía basarse en criterios estrictamente técnicos. No obstante, en el caso del componente de salud y nutrición, se produjo una asignación directa. No hay una valoración de ninguna clase en el documento del proyecto respecto a porqué no se consideró al propio centro de salud del distrito como entidad ejecutora. En el caso de AVANJUNIC, la organización finalmente seleccionada para la ejecución del componente educativo, se produjo un manifiesto incumplimiento de los requisitos de selección predefinidos. La oficina de IPEC-OIT en Managua ha desarrollado constantes y laboriosos esfuerzos a lo largo del tiempo de ejecución del proyecto para que las deficiencias en el proceso de selección no afectasen negativamente ni en la metodología de trabajo del proyecto ni en la calidad del mismo. No obstante, esta labor de permanente facilitación, aunque ha limitado algunos impactos negativos, no tiene la capacidad completa para evitarlos por completo. Desempeño y capacidades de las entidades ejecutoras Las debilidades en el proceso de selección de la entidad ejecutora del componente de educación se han traducido en una serie de problemas para la marcha del proyecto de AVANJUNIC. La ausencia casi absoluta de medios de trabajo propios por parte de AVANJUNIC ha supuesto que esté trabajando con serias limitaciones que inciden en la eficiencia de la labor. A los problemas mencionados con relación a AVANJUNIC, se suma la falta de experiencia profesional en el sector educativo por parte del coordinador del proyecto. El abnegado esfuerzo de la Junta Directiva de AVANJUNIC para lograr, pese a los inconvenientes, unos resultados exitosos en el proyecto, sumado a la permeabilidad de la institución para asumir las recomendaciones de IPEC-OIT , el alto grado de voluntarismo de todo su personal y la alta calidad profesional de sus promotores de divulgación y de su personal administrativo y los constantes esfuerzos de la Junta Directiva para incidir en la calidad de las actividades han permitido parcialmente aminorar los efectos negativos de un contexto tan altamente desfavorable. En el caso de la Pastoral Penitenciaria, se constata un adecuado perfil profesional de todo su personal, incluido su coordinadora. La estructura interna de organización del trabajo en ambas instituciones se considera adecuada y eficiente. Mecanismos de coordinación El documento de proyecto preveía la creación de un Comité Técnico rector del proyecto. En la práctica, el Comité Técnico ha quedado superado por una instancia de nueva creación y más amplias atribuciones que el Comité Técnico del Proyecto: la Comisión Municipal para la Erradicación del Trabajo Infantil en la Chureca. Esta Comisión, de reciente creación, es dirigida por la Dirección General de Acción Social de la Alcaldía. Surgió como una iniciativa auspiciada desde la dirección del proyecto por parte de IPEC-OIT. El principal producto del trabajo de esta comisión está siendo la preparación de un documento Plan de Acción para la Prevención y Erradicación del trabajo Infantil en el basurero, en fase de elaboración. En cuanto a la relación de las instituciones ejecutoras con las instancias públicas de referencia, se constata una excelente coordinación entre la Pastoral Penitenciaria y el Centro de Salud, así como con la Delegación del Ministerio de la


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Familia; en cambio, las escuelas perciben que AVANJUNIC no informa con suficiente antelación sobre las acciones, lo cual dificulta una adecuada planificación. En algún caso, se ha llegado a percibir una cierta falta de reconocimiento de AVANJUNIC del papel de las directoras como máxima autoridad en las escuelas ( escuela Elemental de Acahualinca). de mayor escala. En cuanto a la Alcaldía, está mostrando una creciente participación e interés en relación al proyecto. No se ha involucrado en la ejecución de actividades directas en el basurero debido no tanto a una ausencia de voluntad política como a la completa falta de recursos para ello. No obstante, la Alcaldía manifiesta una absoluta disponibilidad al respecto, especialmente en lo relativo a desempeñar un papel activo en el componente de generación de alternativas productivas basadas en la labor que actualmente los trabajadores de la Chureca ya llevan a cabo: reciclar la basura.Por otra parte, dentro del ámbito de un programa más amplio financiado a crédito por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a la Alcaldía, ha sido incorporado un componente destinado a mejorar técnicamente la gestión del basurero. En el mes de julio de 2002, y en el marco de este mismo proyecto, la Alcaldía ha comenzado a controlar el acceso al basurero. El principal aspecto positivo de esta medida, desde la perspectiva de la erradicación del trabajo infantil en el basurero, es que supone impedir el acceso de menores. No obstante, la medida es parcial porque no afronta el problema de los menores residentes dentro de La Chureca y que trabajan en la basura, y no frece una respuesta a las causas profundas del trabajo infantil en La Chureca. Un aspecto positivo de esta medida será la delimitación exacta de las personas con antigüedad en el trabajo en La Chureca. Esto supone un reconocimiento formal por parte de la Alcaldía de la labor desempeñada por estas personas. En relación al papel desempeñado en el proyecto por la coordinadora del mismo, su relación con las entidades ejecutoras ha logrado generar un adecuado clima de mutua comprensión que facilita el buen logro de los resultados. Finalmente, su formación y amplia experiencia profesional en el sector la facultan para desarrollar todas estas funciones con gran excelencia. El proyecto tiene un carácter programático, es decir, sus diferentes componentes (salud, educación, alternativas productivas, diseño de políticas nacionales) son complementarios entre sí. Esta complementariedad requiere de una coordinación entre las organizaciones ejecutoras continua y profunda. En ocasiones la labor de cada una de las dos entidades ejecutoras ha incurrido en una cierta visión reduccionista, muy centrada en su ámbito propio de especialidad. Tanto la oficina nacional de IPEC-OIT como AVANJUNIC y la Pastoral Penitenciaria, mantienen unas excelentes relaciones de coordinación con la mayor parte de las Ongs e iglesias que ya trabajaban en el basurero desde antes de la implementación del proyecto. El único caso donde no sólo se aprecia una insuficiente coordinación, sino incluso un cierto nivel de hostilidad hacia el proyecto, es el caso de la Ong Dos Generaciones, una de las de mayor antigüedad de trabajo con la población menor trabajadora en el sector. Pertinencia de los objetivos y resultados con las necesidades de la población beneficiaria La problemática del trabajo infantil en La Chureca tiene una doble filiación: está relacionada, por un lado, con el problema de la falta de alternativas laborales y el alto desempleo existente en el país, como producto de la extrema pobreza en la que vive una mayoría de la población. Por otra parte, los bajos índices educativos y falta de conciencia social respecto a los riesgos sanitarios y de todo tipo que afrontan las personas que trabajan en el basurero, y particularmente los menores, actúan como segundo gran factor causante de que el problema persista. Los objetivos del proyecto están orientados a dar respuesta tanto a los factores económicos del problema (generación de alternativas productivas), como a los aspectos sociales (divulgación, salud y nutrición, educación y formación


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vocacional), e inclusive a los políticos, en tanto busca generar una conciencia institucional contraria al trabajo infantil en los basureros que se traduzca en un plan y programa concretos para su erradicación al nivel de todo el país. Pertinencia respecto a las prioridades y mandatos de las instituciones El proyecto t resulta pertinente desde la perspectiva de los fines y propósitos del Programa de erradicación del trabajo infantil de la OIT. La pertinencia del programa con respecto a las prioridades de las estrategias de desarrollo y políticas públicas del gobierno de Nicaragua con relación a la erradicación del trabajo infantil está, así mismo, fuera de toda duda. Plan Estratégico Nacional para la prevención y erradicación del trabajo Infantil y protección de adolescentes trabajadores establece entre sus propósitos el dar especial prioridad a la eliminación de las peores formas de trabajo infantil en el ámbito local y el contribuir a prevenir y erradicar el trabajo infantil mediante la atención integral en salud, nutrición y educación y define el trabajo en los basureros como una de las peores formas de trabajo infantil existentes en Nicaragua. Pertinencia del proyecto con relación a la vida útil del basurero La vida útil del basurero es limitada. Se han valorado diferentes escenarios, que oscilan entre los 7 y los 15 años. El problema es que la alternativa de un posible traslado del basurero, valora por varios estudios, implica un nivel de inversión el cual ni la Alcaldía ni el gobierno nacional puede afrontar con recursos propios. Si no fuera en la Chureca, esas familias probablemente se trasladarían a trabajar en otro basurero. Si no pudieran trabajar en basureros, trabajarían en cualquier otra actividad. Pero, en todo caso, incorporarían a sus hijos al trabajo, a no ser que se desarrolle exitosamente el proyecto y se genere una conciencia respecto a la necesidad de apartar a los menores de las peores formas de trabajo. Pertinencia con relación al posible traslado de la población residente en el propio basurero. La valoración de las familias que viven en La Chureca con relación a la posibilidad de su traslado es por lo general negativa. Aunque muchas sean conscientes de los altos riesgos para su salud que implica el vivir allí, consideran que, si fueran sacadas, perderían su fuente de ingresos. Desde el punto de vista de las instituciones y organizaciones sociales, conviven dos tipos de posiciones diferentes, que, en sus formulaciones extremas, son las siguientes: una es la de que, en tanto esas familias vivan en la Chureca, deben prestárseles todos los servicios básicos allí mismo (educación, salud, agua, luz, etc.) para que vean dignificada su vida. La otra es la de que mejorar las condiciones de acceso a los servicios básicos en la propia comunidad de La Chureca a la larga hará todavía más difícil la posibilidad de que las familias permitan ser trasladadas. La Alcaldía, por su parte, no ha afrontado el problema y probablemente siente un cierto nivel de temor a afrontarlo, puesto que se piensa que si a las familias se les entregasen viviendas fuera de la Chureca, las venderían. No es en absoluto previsible un traslado de las familias durante el tiempo de vida del proyecto. Eficiciencia Hasta la fecha, se está haciendo un uso muy eficiente de los recursos del proyecto, tanto por parte de AVANJUNIC como de la Pastoral Penitenciaria, así como en lo relativo a las actividades ejecutadas directamente por la coordinadora del proyecto por parte de IPEC-OIT. Existe una amplia conciencia por parte de las dos organizaciones ejecutoras con relación a que lo ajustado del financiamiento, el requerimiento de IPEC-OIT y la propia naturaleza del proyecto imponerse la necesidad de optimizar todos los recursos. Este uso óptimo de los recursos puede ser calificado, de hecho, como uno de los principales logros del proyecto hasta el presente.


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Se constata una plena disponibilidad en la actualidad de todos los recursos humanos previstos, salvedad hecha de las promotoras de educación, puesto que, aunque son 10 las contratadas, son sólo 9 las que realmente desempeñan esta función, dado que la directora de la escuela Elemental Acahualinca no ejerce las funciones de promotoría para las que fue contratada. En cuanto a la calidad de los recursos humanos, es adecuada en todos los casos salvo en el caso del director del componente de educación. En muchos casos, ésta calidad puede ser calificada como óptima. Los principales recursos materiales del proyecto (especialmente el material didáctico y los medicamentos y otros insumos médicos) son de óptima calidad. Respecto a su disponibilidad, hasta el momento ha sido insuficiente. En el caso de los materiales didácticos del componente de AVANJUNIC, esto ha sido debido a los retrasos en el calendario de pagos por parte de IPEC-OIT, no teniendo la institución capacidad para asumir tales gastos por adelantado. En el caso de los medicamentos, aunque se han adquirido los previstos, no se consideraron los de la lista básica, partiendo de la base de que la entrega de los mismos corresponde al propio Centro de Salud. No obstante, el Centro carece de la gran mayoría de los mismos, y no es previsible que su disponibilidad se aumente antes de inicios del 2003. Para solventar en parte esta situación, AVANJUNIC está financiando con recursos propios determinadas adquisiciones de medicamentos del listado básico y ha desarrollado gestiones para que el Centro sea priorizado por el Ministerio de Salud en el suministro de medicamentos. Eficacia El proyecto ha desarrollado una serie de pasos sólidos encaminados a la erradicación del trabajo infantil en La Chureca. En la actualidad, el número de menores trabajadores en el botadero es menor, y las horas dedicadas al trabajo en el basurero por parte de aquellos menores que siguen trabajando, es también menor, en la mayor parte de los casos. No obstante, no se dispone de un indicador claro que mida hasta que punto, cuantitativamente, se está produciendo esta reducción. La principal razón de la actual reducción del número de menores que trabajan en el basurero es la incorporación de una gran parte de ellos al sistema educativo y al refuerzo escolar. Es esencial evitar a toda costa que los menores ya integrados en el sistema escolar lo abandonen y vuelvan a dedicarse de modo diario al trabajo en el basurero. El grupo meta del proyecto (los menores trabajadores de La Chureca) no coincide al cien por cien con el grupo de beneficiarios(as), puesto que sólo se está beneficiando a los y las niños(as) que residen en la propia Chureca y barrios próximos. Es esencial ir incorporando, tanto a las actividades del componente de salud como a las del de educación, y posteriormente a las productivas. Este problema se arrastra desde la misma formulación del proyecto. IPEC-OIT debe ser consciente de que, caso de no adoptarse tales medidas, el trabajo infantil en el basurero continuará. La erradicación del trabajo infantil en La Chureca constituiría un logro de tal calibre que probablemente acicate la disponibilidad de recursos financieros y esfuerzos técnicos para afrontar la misma labor en el resto de basureros del país con trabajo infantil. Para el logro de esa meta de dimensión nacional, el proyecto se ha planteado alcanzar un resultado que supondrían dos pasos previos en esa dirección: definir un modelo y un plan para la eliminación del trabajo infantil en los basureros urbanos de Nicaragua, lo que implica diagnosticar la situación en al menos otros dos basureros (Bilwi y Chinandega) y establecer todo un sistema de coordinación entre las instituciones que haga posible consensuar ese plan y ese modelo, así como lograr que las diferentes instituciones se apropien de la idea de la importancia de acabar con este tipo de trabajo infantil. Las oportunidades de acceso a la salud física han sido creadas. La prestación de los servicios


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médicos se ha visto acompañada de una sensibilización que permite considerar que, ahora, los y las beneficiarios(as) son conscientes de que el Centro de Salud está abierto a ellos y puede dar respuesta, al menos en parte, a sus problemas de salud física. En el caso de la salud psicosocial, la oportunidad de acceso a la misma es también una realidad. No obstante, lograr el cambio de mentalidad para que la población sé decidida por hacer un uso regular de la asistencia psicosocial es mucho más complejo que el requerido para el mismo cambio de mentalidad con relación a la asistencia a la salud física. Por lo que se refiere a la mejora nutricional, se está logrando, tal y como revelan los indicadores de peso y talla. Los pasos dados hasta el momento en el componente de generación de alternativas de ingresos han sido absolutamente insuficientes. Una serie de circunstancias, que pudieron haberse evitado, han ido retrasando su puesta en marcha. Por otra parte, no se han llevado a cabo iniciativas tendentes a obtener información de los/as propios beneficiarios/as respecto a como valoran el tema de las posibles alternativas productivas. El proyecto se está ejecutando con unos recursos humanos y materiales que, aunque suficientes hasta la fecha para el desarrollo de las actividades previstas, se encuentran muy ajustados. Esto es un riesgo para el proyecto, puesto que, ante cualquier eventualidad, el proyecto tendría dificultades serias para reaccionar. Por ello, es importante que bajo ninguna circunstancia se asuman en proyecto nuevas actividades inicialmente no previstas en los componentes en curso. Ni el documento del Proyecto ni los Resúmenes Sumarios contemplaban riesgos ni hipótesis. Esto constituye una falla de la formulación. No se trata de si los requerimientos formales de IPREC-OIT contemplan en sus formatos expresamente esta cuestión. Los contemplen o no, una adecuada formulación requiere de considerar este aspecto. Efectos no previstos producidos Todas las actividades se han ajustado en casi todos los aspectos a lo previsto en el Documento de Proyecto y en los Resúmenes Ejecutivos, de modo que los efectos no previstos, tanto negativos como positivos, son por el momento muy limitados. Entre los negativos puede mencionarse una cierta división entre los líderes comunitarios. Entre los positivos, la creación del Comité Municipal, la creación de los comités de padres y madres en las escuelas, la Mejora la dieta de todos los menores (no sólo los trabajadores) de los tres colegios y la visibilidad lograda. El principal efecto negativo es el riesgo de que la escuela La Esperanza, ubicada dentro del basurero, amplíe su número de aulas para atender el incremento de la demanda de menores escolarizados. Sostenibilidad En tanto no inicie y el componente productivo y comience a dar resultados, no cabe hablar de sostenibilidad del proyecto como conjunto. Las acciones de sensibilización, incorporación de los menores a las escuelas etc. no pueden, por sí solas, garantizar el abandono del trabajo infantil si no se generan alternativas productivas a favor de las familias. Esas alternativas productivas, para ser sostenibles, deberán implicar un nivel de ingresos para ellas equivalente a los ingresos que dejarían de ingresar con la salida de sus hijos e hijas del trabajo en el basurero. El proyecto está generando el habito de la escolarización de los menores y el de utilizar los servicios del Centro de Salud. No obstante, estos nuevos hábitos positivos se están logrando bajo unas determinadas condiciones, que, tras la finalización del proyecto, dejarán de darse.


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Recomendaciones Las principales recomendaciones que se plantean son las siguientes: • Reestructurar el marco lógico del proyecto • Profundizar en algunos aspectos las relaciones de coordinación interinstitucional • Mejorar coordinación entre las entidades ejecutoras y la dirección de las escuelas,

particularmente en el caso de AVANJUNIC. • Aumentar moderadamente la plantilla de personal técnico del proyecto • Incorporar a los menores trabajadores no residentes en la zona de actuación a algunas de las

actividades del proyecto • Redimensionar la actividad del refuerzo escolar • Incorporar más activamente a los padres y madres en las actividades de promotoría • Desmotivar la ampliación de la escuela La Esperanza • Obtener y aplicar lecciones de otros proyectos ya ejecutados en el ámbito de la generación de

ingresos alternativos para familias trabajadoras en basureros • Las alternativas de ingresos que se planteen, para ser pertinentes, deben resultar rentables para

las familias en comparación con su actual actividad productiva. • Adaptar los contenidos de la formación vocacional a las necesidades de formación técnica para

la generación de alternativas de ingresos • Realizar un Taller de Planificación, de manera inmediata, para definir los resultados,

actividades y procedimientos de ejecución del componente de generación de alternativas de ingresos

• Afrontar el componente de diseño del plan y programa de erradicación del trabajo infantil en los basureros del país a través de una Subcomisión específica de la CNETI y con el apoyo de la Dirección de Inspección Laboral del Ministerio de Trabajo

• Desarrollar una segunda fase del proyecto, orientada a la erradicación del trabajo infantil en los demás basureros del país.

• Estudiar posibles mecanismos para lograr un incremento de la disponibilidad financiera del proyecto (intereses, exoneración fiscal)


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2. Introducción Antecedentes El trabajo infantil en Nicaragua Dimensión del problema y principales causas El creciente deterioro de las condiciones económicas y sociales de Nicaragua ha venido generalizando la incorporación de los niños, niñas y adolescentes al mundo laboral, tanto formal como informal, como una estrategia de sobrevivencia para contribuir a la subsistencia de las familias1. El trabajo infantil es percibido por muchas familias pobres como una parte la solución para afrontar las limitaciones de recursos en el hogar. Un 53% de la población nicaragüense está conformada por menores de 18 años2. Un estudio realizado por IPEC revela que en el ámbito nacional 124,000 niños de entre 5 y 14 años son trabajadores activos, incluyendo 93,000 que trabajan a tiempo completo. Según otras fuentes oficiales, esta cifra podría elevarse hasta al menos 200,000 niños y niñas3. Conforme al censo de hogares de 1998, tan sólo en las 7 principales cabeceras departamentales del país existen unos 53,000 menores trabajadores. Diversos estudios han probado la relación directa entre marginalidad social y trabajo infantil. Las tasas más elevadas de trabajo infantil se observan en los núcleos familiares en pobreza y extrema pobreza. Las limitaciones en el acceso al sistema educativo, derivadas de la escasa calidad y cobertura del mismo, así como a su carácter inequitativo, actúan también como un factor que ahonda en el incremento del trabajo infantil. En este sentido, la no escolarización de los niños y niñas opera a la vez como causa y como consecuencia del trabajo de los menores. Las jornadas laborales de los menores trabajadores resultan incompatibles con las jornadas escolares. A su vez, las limitaciones en el acceso a la educación impiden de hecho, en muchas ocasiones, la escolarización de los niños(as), facilitando su reclutamiento laboral por parte de los propios padres o de empleadores externos. En el año 2001, más de 200.000 niñas y niños en edad de cursar primaria (entre 7 y 12 años) quedaron en Nicaragua sin escolarizar por la incapacidad material del sistema de asumirlos, de forma que la tasa neta de cobertura de preescolar es solo del 27% y del 33% en secundaria. Sólo la mitad de los niños(as) de Nicaragua concluyen su educación primaria. La no escolarización de los niños(as) trabajadores, profundiza en el círculo de la pobreza, limitando sus capacidades para el desarrollo futuro4.

1 OIT-IPEC y otros: Plan Estratégico Nacional para la prevención y erradicación del trabajo Infantil y protección de adolescentes trabajadores. 2001-2005. Managua, mayo 2001. 2 República de Nicaragua: censo de 1995. Managua, 1996. 3 Gobierno de Nicaragua. Estrategia Reforzada para la Reducción de Pobreza y el Crecimiento Económico. Managua, 2000. 4 UNICEF. Análisis de la situación de la niñez nicaragüense. Managua, 1999.


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El fenómeno del trabajo infantil se presenta en Nicaragua en prácticamente todos los sectores económicos: agropecuario, pesquero, minero, industrial y manufacturero, construcción, doméstico, comercio y otros servicios etc. En su mayor parte, el trabajo infantil tiene carácter informal. Dentro del amplio abanico de actividades laborables desarrolladas por los y las menores en Nicaragua, existen una serie de actividades que, conforme a lo establecido en la legislación laboral internacional, pueden ser catalogadas como peores formas de trabajo infantil, entre éstas, se incluyen todas aquellas en las que el trabajo, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es probable que dañe la seguridad, salud o moralidad de los niños(as)5. Marco legal El marco legal nicaragüense relativo al trabajo infantil se encuentra definido por los acuerdos y compromisos internacionales ratificados por el país y la legislación nacional específica sobre el tema. Entre los principales compromisos internacionales relativos al trabajo infantil y a su erradicación suscritos por Nicaragua, pueden mencionarse los siguientes:

• Convenio 138 sobre la edad mínima de admisión al empleo, ratificado por Nicaragua en 1981.

• Convención sobre los Derechos del Niño y la Niña, ratificado en 1990. • Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y la Niña, ratificado por

Nicaragua en 1990 y el cual determina, entre otros, el derecho de los menores a la protección contra la explotación laboral y el derecho a evitar ser sometido a cualquier forma de trabajo que pueda resultar dañino para su salud y desarrollo6.

En el ámbito de la legislación nacional, debe mencionarse que conforme a la reforma constitucional de 1994, la Convención de los Derechos del Niño y la Niña fue incorporada al ámbito de la propia Constitución. Así mismo, la propia constitución prohibe expresamente el trabajo de niñas y niños y determina la protección contra su explotación laboral7. El Código del Trabajo, aprobado en 1996, establece como edad mínima para trabajar los 14 años y regula todo lo relacionado con el trabajo infantil y adolescente. Por su parte, el Código de la Niñez y de la Adolescencia de Nicaragua aprobado en 1998, establece, en su artículo 73, la prohibición de que los menores de 14 años sean empleados en cualquier tipo de trabajo. Así mismo, fija en su artículo 74 que los adolescentes no podrán efectuar ningún tipo de trabajo en lugares insalubres y de riesgo para su vida, su salud, su integridad física, psíquica o moral. Entre los trabajos expresamente prohibidos para los adolescentes, conforme al mismo artículo, se encuentra el de laborar en los basureros. Finalmente, el Código determina que el trabajo de los adolescentes deberá ser supervisado por el Ministerio de Trabajo a fin de garantizar las disposiciones incluidas en el propio Código, entre las que se encuentran la obligatoriedad de que los adolescentes reciban una adecuada instrucción, sean sometidos a exámenes médicos cuanto menos anuales y su condición de personas en desarrollo sea respetada y garantizada. Finalmente, pueden mencionarse la creación en 1999 de la Procuraduría Especial para la Defensa de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes y, en el año 2000, la del Consejo Nacional de Atención y Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia.

5 Convenio 182 de la OIT y Recomendación 190 al mismo. 1999. 6 Convención Internacional de los Derechos del Niño y la Niña, artículos 32 y ss. 7 Constitución Política de la República de Nicaragua, arts.71 y 84.


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El Programa de Erradicación del Trabajo Infantil En 1996, el gobierno de Nicaragua y la OIT suscribieron un Memorandum de Entendimiento para la puesta en marcha del Programa Internacional de Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), en Nicaragua, siendo el objetivo del mismo el desarrollo de estrategias y acciones orientadas a atenuar los efectos del trabajo infantil, con la meta de lograr su erradicación8. En el mismo año, y conforme a lo previsto en el Memorandum, fue constituida la Comisión Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil y la Protección del Menor Trabajador9. La Comisión está presidida por el ministro de Trabajo10 y forman parte de la misma los ministros del MECD, MINSA, MIFAMILIA, el secretario ejecutivo de CONAPINA y otros representantes de instituciones públicas, así como de las Ongs, los empleadores y los trabajadores. Representantes de OIT, UNICEF y Save the Children tienen el carácter de asesores permanentes de la Comisión. También en aplicación de las previsiones establecidas en el Memorandum, y en cumplimiento de los compromisos derivados de la Convención para la Protección del Niño y la Niña, en mayo de 2001 la Comisión concluyó la elaboración del Plan Estratégico Nacional para la prevención y erradicación del trabajo Infantil y protección de adolescentes trabajadores (2001-2005), desarrollada a través de un proceso de consulta participativo con las diferentes instancias públicas y de la sociedad civil involucradas. El Plan Estratégico Nacional tiene como propósito definir una serie de objetivos, metas, indicadores y resultados orientados a la erradicación del trabajo infantil, con especial énfasis en las peores formas del mismo y configurándose un instrumento para la coordinación de las políticas y acciones de las diferentes entidades, tanto públicas como de la sociedad civil, que actúan en este campo. La puesta en marcha del programa IPEC ha supuesto el desarrollo de diversos programas específicos orientados específicamente a la erradicación del trabajo infantil en sectores y áreas geográficas concretas. Estos programas son financiados por donantes internacionales a través de OIT, y son ejecutados a través de organismos seleccionados por la Comisión, la cual a su vez actúa como entidad supervisora del desarrollo general de todo el programa. Entre los sectores en los que hasta la fecha el programa OIT-IPEC ha venido desarrollando acciones pueden mencionarse el trabajo infantil en el basurero de la ciudad de León11, trabajo doméstico explotación sexual infantil

8 OIT/PEC/AECI/Santillana. Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil-IPEC. 9 La creación formal de la Comisión se llevó a cabo mediante Decreto Presidencial, publicado en La Gaceta, el 10 de abril de 1997. 10 Como presidente ejecutivo. La presidencia honoraria descansa en la Primera Dama de la República. 11 Entre mayo de 1999 y noviembre del 2000, OIT-IPEC llevó a cabo un programa de erradicación del trabajo infantil en el basurero “Fortín de Acocasco”, en la ciudad de León. Los objetivos, resultados buscados y actividades ejecutadas en este proyecto fueron muy similares a las previstas con relación al programa en La Chureca: Retirada de los niños(as) del trabajo mediante acciones de educación formal y no formal, capacitación de adultos, formación en grupos de autoayuda, acciones en el ámbito de la nutrición y la salud, sensibilización y creación de alternativas económicas para las familias a través de micro crédito. Conforme a la documentación final de dicho proyecto, éste resultó exitoso. Se logró que un 96% de los menores atendidos abandonasen el trabajo infantil en el basurero. Debe mencionarse que determinadas condiciones del proyecto ejecutado en León, y que sin duda facilitaron el éxito del proyecto, no se presentan en el caso del programa en La Chureca. Así, el universo de beneficiarios en el caso de León era muy inferior (151 menores), y además, la mayor parte de las madres de los menores ya no trabajaban en el basurero. Por otra parte, la entidad ejecutora contaba con una experiencia previa de trabajo en el lugar de la que carecían las organizaciones ejecutoras del programa en La Chureca.


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y trabajo infantil en el sector cafetalero en el norte del país. Estas acciones incorporan actividades de financiamiento a crédito, mediante fondos revolventes, destinados a ofrecer alternativas de ingresos a los padres y madres de los menores trabajadores que faciliten el retiro laboral de los mismos, así como acciones de capacitación, sensibilización, inserción escolar y mejora de la atención sanitaria de los menores. Los menores trabajadores en el basurero de La Chureca El basurero de La Chureca se encuentra situado en el barrio de Acahualinca, en el sector norte de la ciudad de Managua, cercano al lago Xolotlán o Managua. Constituye en basurero central de la ciudad, en el cual el servicio municipal de recolección de basuras vierte todos los residuos sólidos que diariamente se recogen en la ciudad. Desde hace más de 10 años, una gran cantidad de familias trabajan en La Chureca en la búsqueda y clasificación de desechos para su posterior venta. Una parte sustancial de estos(as) trabajadores son niños(as) y adolescentes. El trabajo de menores en el basurero no es un fenómeno exclusivo de Managua. León, Chinandega, Masaya, Puerto Cabezas y otras grandes ciudades presentan también este mismo fenómeno. No obstante, es en la Chureca dónde el problema alcanza una mayor dimensión en términos cuantitativos. La mano de obra que trabaja en la recolección de basura en La Chureca comprende tanto a residentes permanentes en el basurero como a una población de trabajadores(as) flotantes que se desplazan diariamente a trabajar desde barrios próximos, e incluso desde otros barrios y departamentos. En total, y conforme a un estudio desarrollado por Dos Generaciones, el promedio diario de personas que trabajan en La Chureca puede estimarse en unas 1,00012. De ellos, unos 570 son menores. En todo caso, el número de personas varía en función de los días de la semana. Los lunes y martes la concurrencia de personas es mayor, debido a la mayor disponibilidad de basura, en tanto los miércoles, jueves y viernes la cifra disminuye ligeramente. En cuanto al número de familias residentes permanentemente en La Chureca, se estima en un total de 87. La cifra de trabajadores(as) en La Chureca se ha incrementado notablemente en los últimos años. Según datos de Dos Generaciones, hace aproximadamente 10 años el número personas que trabajaban en la colecta de desperdicios se estimaba en unas 400, de las cuales, unas 200 eran menores. La labor de los menores en La Chureca consiste en la recolección y clasificación de desperdicios para su posterior venta o utilización y labores complementarias a esta función. Entre los desperdicios más frecuentemente recolectados se encuentran las botellas de vidrio, los objetos de plástico y aluminio, el papel y los útiles de cobre. La labor de búsqueda de objetos en los desechos se suele iniciar entorno a las 4:am. y concluye a las 6 o 7 p.m., es decir, se prolonga durante todas las horas de sol, aunque recientemente se ha constatado que algunos grupos también trabajan en las horas de la noche. Como promedio, los/as

12 Conforme a datos del Instituto de Encuestas y Sondeos de la UCA la cifra exacta asciende a 1,054 personas como promedio cada día.


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trabajadores/as no residentes permanecen en el basurero entre 6 y 8 horas, si bien en algunos casos la jornada laboral se prolonga hasta 13 horas. La comercialización de los desechados recolectados se lleva a cabo mediante su venta a intermediarios de fábricas dedicadas al reciclaje. No todos los menores residentes en La Chureca se dedican directamente a la recolección de los desechos, aunque sí la gran mayoría. El resto se ocupa principalmente de lavar los objetos recolectados (especialmente los de plástico) para que su venta proporcione un mejor precio, guardar los objetos recolectados y ayudar en las tareas domésticas. El temor de algunas familias a que se vea a sus hijos(as) más pequeños trabajando en la recogida de basuras las conduce en ocasiones a apartar a los(as) más pequeños(as) de esta función. Principales problemas de los menores y sus familias Limitados ingresos Según cifras del Instituto de Encuestas y Sondeos de la UCA13, el promedio mensual de ingresos obtenidos por cada menor que trabaja en la recolección de basura asciende a 616 córdobas mensuales (el valor de venta de cinco botellas de vidrio asciende a 1 córdoba, el saco de papel, a 25 córdobas). Esto supone unos ingresos diarios menores a 1 US$, lo que coloca a toda esta población en situación de extrema pobreza y sin capacidad para poder adquirir el costo de una canasta básica mensual (En enero de 2002 el coste de la canasta básica ascendía a 149 US$). Riesgos sanitarios Los menores trabajadores en La Chureca se encuentran expuestos a graves riesgos sanitarios debido a su exposición a condiciones de insalubridad e inseguridad. Entre los riesgos detectados se encuentran el de contracción de enfermedades infecciosas, gastrointestinales, dermatológicas y respiratorias, así como otras enfermedades transmitidas por insectos, roedores y gusanos que viven en el material en descomposición. Los zopilotes (aves carroñeras) son muy frecuentes en el basurero, compitiendo con los(as) trabajadores por los desechos y constituyendo otro factor de riesgo. A ello se suman los riesgos sanitarios derivados de la manipulación de plaguicidas y pesticidas, quemas de plástico y otras actividades de riesgo. Por otro lado, la cercanía del lago Xolotlán o Managua, que se encuentra contaminado, incrementa los riesgos sanitarios. Finalmente, se han reportado numerosos casos de accidentes de niños(as) trabajadores mientras trabajaban. Otros riesgos a los que están expuestos los niños y niñas trabajadores del basurero incluyen las heridas producidas por la manipulación de objetos cortantes, las agresiones físicas y psíquicas a las que están expuestos por parte de adultos para quitarles lo recolectado, los malos tratos en el hogar, el riesgo de atropellos por parte de los camiones que descargan la basura, y los riesgos derivados de el consumo de estupefacientes, particularmente de la inhalación de pegamentos. En el basurero no existe un centro de salud, y la mayor parte de las familias que trabajan en la recolección de basuras carecen de los recursos necesarios para desplazarse a centros de salud en otros barrios o adquirir medicinas. En el basurero no se desarrollan acciones de salud preventiva con carácter sistemático por parte del Ministerio de Salud, debido a sus limitaciones de recursos.

13 Instituto de Encuestas y Sondeos de la UCA. Línea basal del Programa de Eliminación del Trabajo Infantil en el basurero de La Chureca. Managua, 2000.


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Absentismo escolar La mayor parte de los menores trabajadores de La Chureca no se encuentran escolarizados o no terminan su educación primaria. Existe un consenso generalizado con respecto al hecho de que para lograr erradicar el trabajo infantil en la Chureca en integrar a los menores en el sistema escolar es imprescindible garantizar alternativas de ingresos económicos estables para las familias. El Ministerio de trabajo, por su parte, ha venido planteando dos alternativas posibles para erradicar el trabajo infantil en el basurero: o el cierre del acceso de menores al mismo o la instalación de una planta de reciclaje que dé empleo a las personas que en la actualidad trabajan individualmente en la recogida y clasificación de los desechos. Inseguridad pública Hay constancia de casos frecuentes de abusos de niñas por parte de los camioneros del servicio de basuras así como por parte de compradores intermediarios. Así mismo, en el basurero operan pandillas que hostigan a los niños(as) trabajadores. El consumo de marihuana y otras drogas es frecuente entre estas pandillas, siendo éste otro riesgo al que los menores están expuestos. En ocasiones, se producen peleas entre grupos de menores trabajadores por la obtención de puestos mejores (acceso a desechos de más valor). En esta lucha por el territorio resultan especialmente afectadas las niñas y mujeres frente a los varones. La presencia policial en el basurero es errática e insuficiente. El Proyecto para la eliminación del trabajo infantil en el basurero de La Chureca El Programa Internacional para la Eliminación del Trabajo Infantil (IPEC) es un programa de cooperación técnica de la Oficina Internacional del Trabajo. Los proyectos implementados por el IPEC están dirigidos a erradicar y prevenir el trabajo infantil y a la protección del adolescente trabajador. El programa IPEC inició en el año 2001 el proyecto titulado “Programa para la eliminación del trabajo infantil en el basurero de La Chureca”, cuyo objetivo es retirar a los niños y niñas del trabajo y prevenir que sean sustituidos por otros niños y niñas. La duración prevista del mismo es de 30 meses, por lo que finalizará a finales de junio, 2003.

Como parte de este proyecto se realizó un estudio de línea de base con el objetivo de caracterizar la problemática y censar a la población meta. Dada la complejidad del problema y de las acciones a ejecutar, este proyecto incluye tres componentes que se realizan paralelamente y de forma coordinada, a saber:

• Un componente de salud y nutrición, sumamente importante en este sector para lograr el objetivo de mejora de las condiciones de vida de los niños, niñas y sus familias. Está siendo implementado por la Fundación Pastoral Penitenciaria desde el 1 de septiembre de 2001. Entre otras actividades, este componente incluye la de distribuir un almuerzo diario a través de las escuelas próximas al basurero y el apoyo al centro de salud Francisco Morazán, para la atención tanto de los menores como de los adultos que residen y/o trabajan en el basurero. Este centro de salud brindará atención gratuita.

• Un componente de educación, con el objetivo de ofrecer alternativas educativas y técnico-vocacionales a los niños, niñas y adolescentes, que está siendo desarrollado por la ONG AVANJUNIC desde el 1 de agosto de 2001. Este componente incluye, entre otras actividades,


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la inserción escolares de los niños(as) trabajadores(as), concesión de becas para formación vocacional a adolescentes, alfabetización de adultos y adolescentes, reforzamiento escolar y distribución de material didáctico en las escuelas cercanas al basurero. Las acciones de educación también incorporan un componente de sensibilización, destinado a los propios menores y a sus familias, con el objetivo de sensibilizar a éstas para que dejen de enviar a los menores a trabajar al basurero.

• Un componente de generación de ingresos alternativos para las familias a las que pertenecen los niños y niñas trabajadores, de forma que puedan prescindir del ingreso de los niños y niñas. Este componente todavía no ha iniciado puesto que previamente se está realizando un estudio de Manejo de Residuos Sólidos en la ciudad de Managua. Está previsto, no obstante, que se desarrolle en colaboración con el Instituto de la Pequeña y Mediana Empresa (INPYME). La idea inicial es la implementación de microempresas para el reciclaje de basura así como, eventualmente, otras alternativas de empleo a determinar a partir de propuestas de negocio microempresarial a plantear por los propios beneficiarios y que serán apoyadas mediante micropréstamos revolventes. El techo de financiamiento y otros aspectos del crédito no han sido definidos.

• Un componente orientado a la erradicación del trapajo infantil en basureros a nivel nacional, a

través de la definición de un plan y un programa al respecto. En esta línea, se prevén acciones de coordinación y diagnósticos en los basureros de las ciudades de Chinandega y Bilwi.

El proyecto cuenta con una financiación total de 801,000 US$, de los cuales, 761,000 son aportados por el gobierno de los Estados Unidos y los restantes 40,000 por UNICEF. El proyecto tiene previsto atender a un total de 2,500 niños(as) y adolescentes trabajadores en La Chureca, de los cuales, 1,000 residen en la Propia Chureca y 1,500 en los barrios próximos de Los Martínez, Tangará y El Pantanal. La distribución de los beneficiarios previstos residentes en La Chureca, por rangos de edad, es la siguiente14:

� Menores de 6 años: 235 � De 6 a 14 años: 650

14 Según la línea de base elaborada por la UCA.


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� De 14 a 17 años: 115 � Total: 1,000

En conjunto, los 2,500 niños(as) y adolescentes cuya atención se prevé en el proyecto están integrados en 250 familias (incluyendo las 87 que residen en el propio basurero), que totalizan aproximadamente 3,000 individuos. El siguiente cronograma resumen las principales actividades preparatorias del proyecto desarrolladas desde su inicio.

Año 2000 2001 2002

Mes 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3

Aprobación del proyecto Inicio efectivo de actividades Elaboración del borrador de línea basal

Finalización y aprobación de línea basal

Elaboración propuestas de las contrapartes

Proceso de aprobación del proyectos Ejecución de actividades Análisis de la metodología empleada en la evaluación La consultoría para la evaluación a medio término del proyecto se llevó a cabo entre los días 1 de julio y 5 de agosto de 2002. El día 21 de julio se concluyó el borrador del Documento de Evaluación, desarrollándose el Seminario de Validación de la misma los días 22 y 23 del mismo mes. El 3 de agosto las oficinas de IPEC-OIT plantearon al equipo consultor sus comentarios al documento borrador, los cuales, juntamente con los resultados del Seminario, fueron incorporados al mismo para la elaboración del Informe Final de Evaluación. La consultoría se inició con una compilación y análisis de las principales fuentes de documentación escrita sobre el proyecto, así como el desarrollo de las labores preparatorias (diseño de las herramientas metodológicas para la recopilación de información, preparación de la lista de informantes clave, reunión preparatoria con la Coordinación Nacional de IPEC en Nicaragua, reunión preparatoria con Coordinadora del Proyecto y definición de la agenda de las siguientes fases). Seguidamente se procedió a una visita de toma de contacto a La Achureca y el área del proyecto, incluidas las tres escuelas, con reuniones informales con beneficiarios(as), al objeto de que desde un primer momento el equipo consultor contextualizase el proyecto adecuadamente y conociera de primera mano las opiniones de los mismos, antes incluso de haberse formado cualquier otra opinión a partir de otros informantes. Seguidamente, se mantuvieron sesiones de trabajo con la coordinadora del proyecto y el personal de las contrapartes. Estas sesiones de trabajo en grupo se basaban en un enfoque semi-guiado por parte del equipo consultor, al objeto de que todos los aspectos relevantes fueran tratados. En función del número de personas trabajando en las contrapartes, algunas etapas de las sesiones de trabajo se desarrollaran en grupos. Así mismo, también en esta primera etapa, se


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llevó a cabo un taller con beneficiarios(as) (líderes comunitarios, miembros de los comités escolares, adolescentes y menores) así como directivos y técnicos de las contrapartes y visita de algunas de las actividades (refuerzo escolar, distribución de la merienda escolar, etc.). La metodología de estos talleres fue dinámica e informal. Los consultores operaron como guía de las discusiones (con preguntas orientadoras) pero se buscaba que el contenido de estas tuviera un carácter espontaneo y absolutamente abierto. Seguidamente, se mantuvieron reuniones con informantes clave de las diferentes instituciones relacionadas con el proyecto (delegada del Ministerio de Educación en el Distrito, técnicas de la Delegación del Ministerio de la Familia en el Distrito, responsable de Asuntos Sociales de la Alcaldía, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil, Director del Centro de Salud, Director de Inspección laboral del Ministerio de Trabajo, etc.) y se llevó a cabo una segunda ronda de reuniones con las contrapartes, con jornadas de trabajo de larga duración y tiempos específicos para tratar separadamente diferentes aspectos con los coordinadores de cada componente, el personal técnico y el personal administrativo. Así mismo, se mantuvo también una segunda ronda de reuniones con el personal de IPEC-OIT (directora nacional, directora del proyecto, administrador). Así mismo, el equipo de consultores asistió como oyente a una de las reuniones de la Comisión Municipal de Erradicación del Trabajo Infantil. Se llevaron minutas de todas estas reuniones y talleres. Así mismo, la labor de compilación de información documental prosiguió en paralelo a estas actividades. Todas las informaciones que se obtenían eran contrastadas con otras fuentes. A partir del momento en que el nivel de información permitió al equipo consultor hacer juicios de valor provisionales (conclusiones y recomendaciones) estos eran compartidos con los interlocutores, en orden a contrastarlos con sus criterios y consideraciones. El borrador de documento de Evaluación fue elaborado a partir de la estructura lógico-formal del ciclo del proyecto, con un tratamiento de cada uno de los aspectos a evaluar (validez del diseño y de la estructura de implementación, pertinencia, eficiencia, eficacia, efectos no buscados y viabilidad) tratado separadamente, aunque con una visión de integridad entre los diferentes aspectos. Los días 22 y 23 de julio de 2002 el equipo evaluador organizó un Seminario de Evaluación en Dos Fases, de un día de duración cada una. La primera estuvo destinada a analizar las conclusiones y recomendaciones del borrador del documento de evaluación en los aspectos de funcionamiento interno del proyecto (diseño del proyecto, relaciones interinstitucionales, calidad de las actividades, etc.). Contó con la presencia de un total de 13 personas (personal de IPEC-OIT, directivos y técnicos de las organizaciones ejecutoras y equipo evaluador). Durante dicha sesión, se expusieron y discutieron cada una de las recomendaciones en éste ámbito, acordándose los pasos concretos y la asignación de tareas para la puesta en práctica de dichas recomendaciones. La sesión del día 23 estuvo destinada a analizar los aspectos sustantivos del proyecto. Contó con la participación de casi una treintena de personas, incluyendo no sólo representantes y técnicos de IPEC-OIT y de las organizaciones ejecutoras, sino también representantes de los y las beneficiarios(as) y de las diferentes instituciones públicas que operan en el territorio e interactúan con el proyecto (directoras de escuelas, representantes de la alcaldía, Ministerio de la Familia, policía, etc.) así como de ONG y organizaciones sociales que operan en el territorio (Dos Generaciones, Movimiento Comunal, etc.). La sesión se inició con una exposición, a cargo del equipo consultor, de las conclusiones y recomendaciones del borrador de Informe, seguida de una exposición de los resultados de la consultoría sobre Manejo de Residuos Sólidos. Seguidamente se trabajó en dos grupos temáticos (aspectos de salud y nutrición por una parte, y de generación de alternativas económicas por otra parte), para, finalmente, consensuar en plenario las recomendaciones finales.


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La evaluación ha tenido un carácter principalmente cualitativo, más que cuantitativo. Ello ha sido debido a una multiplicidad de razones: por una parte, los Términos de Referencia de IPEC-OIT plateaban la necesidad de obtener una serie de productos de naturaleza más cualitativa que cuantititativa. Por otra parte, desde un primer momento, se constató por parte del equipo consultor la fiabilidad de la información cuantitativa suministrada en sus informes por las entidades ejecutoras del proyecto. Un enfoque básicamente cuantitativo habría implicado repetir las cifras ya contempladas en dichos informes, sin aportar los elementos de juicio externos buscados con una evaluación de este tipo. Finalmente, la inadecuación de los indicadores fijados en el documento de proyecto y en los resúmenes sumarios implicaban que la información de base cuantitativa más importante (reducción del trabajo infantil, grado de sensibilización lograda en los y las beneficiarios/as) no se encuentre disponible, porque no se ésta verificando. Se considera que la metodología utilizada permitió a los evaluadores una rápida familiarización con el proyecto. Tanto por parte de la oficina nacional de IPEC-OIT como de las organizaciones ejecutoras, así como de terceras instituciones, primó un sentido de transparencia y colaboración que facilitó enormemente la labor del equipo consultor.


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3.Validez del diseño y modelo de ejecución 126. En el presente capítulo se analizará la coherencia interna de la formulación del proyecto desde

la perspectiva del Enfoque de Marco Lógico (EML). El EML es una herramienta analítica para la planificación y gestión (identificación, formulación, seguimiento y evaluación) de proyectos y programas, mediante la orientación por objetivos. Este enfoque permite clarificar el propósito y la justificación del proyecto, identificar las necesidades de información, definir los elementos clave del proyecto, analizar el entorno del mismo desde un inicio, facilitar la comunicación entre las partes implicadas y medir el éxito o el fracaso del proyecto. Un proyecto diseñado coherentemente con Enfoque de Marco Lógico debe definir de modo claro, preciso y razonable la relación entre los insumos, actividades, resultados y objetivos del proyecto.

127. La metodología aplicada para la validación del diseño del proyecto ha sido básicamente de

análisis de la información documental existente, complementada con los resultados de entrevistas realizadas a diferentes agentes que intervinieron en el proceso de diseño. En este sentido, la formulación del proyecto se encuentra contenida en los siguientes documentos:

• Documento de formulación del proyecto: Preparado por OIT-DIPEC entre septiembre de 1999 y agosto de 2000.

• Documentos de formulación de los dos Esquemas Sumarios para cada uno de los componentes que se están ejecutando del proyecto (Educación y Salud), elaborados también por OIT-IPEC, y que fueron concluidos en junio y julio de año 2001.

128. Finalmente, también abordaremos la calidad del modelo de ejecución implementado, en

términos del proceso de selección de las organizaciones ejecutoras, los mecanismos de coordinación institucional puestos en marcha y la participación en el proyecto de las diferentes instituciones presentes en el área del proyecto.

El proceso de diseño del proyecto 129. El Documento de Formulación del Proyecto fue elaborado por la oficina de OIT-IPEC en

Nicaragua, con el apoyo de la oficina Regional de Costa Rica, en un lapso breve de tiempo y como reacción inmediata a la necesidad de contar con un proyecto elaborado para dar respuesta a la disponibilidad de una fuente de financiación. Desde hacia al menos dos años, se venía barajando la posibilidad por parte de IPEC-OIT, y también desde la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil, respecto a la necesidad de llevar a cabo un proyecto específico para la erradicación del trabajo infantil en el basurero. Se contaba un cierto volumen de información previa al respecto y se existía la experiencia de trabajo de las organizaciones que habían venido trabajando ya con los menores de La Chureca, particularmente de la Ong Dos Generaciones, la que de manera más sistemática había venido manteniendo una presencia activa en el basurero.

130. La oficina de OIT-IPEC en Nicaragua no dispuso ni del tiempo ni de los recursos necesarios

para llevar a cabo una adecuada identificación del proyecto antes del diseño o formulación. No se llevó a cabo un taller de marco lógico ni otros sistemas para la participación activa de los beneficiarios(as) en la formulación. Tampoco se pudo realizar una línea de base previa.

131. El riesgo en que pudo haberse incurrido formulando un proyecto de características tan

complejas “a la carrera” pudo ser paliado sólo gracias a la experiencia previa de IPEC-OIT en


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la formulación de proyectos de trabajo infantil y la calidad profesional de la dirección de las oficinas nacional y regional. Por otra parte, el esquema de formulación de IPEC-OIT, conforme al cual aquellos componentes de los proyectos que son afrontados por entidades ejecutoras requieren de la elaboración de un Esquema Sumario que precisa el contenido del Documento del Proyecto con relación a tales componentes, y que se elaboran con posterioridad a la aprobación del Documento de Proyecto, aminoró en parte este riesgo. Un modelo así permite “ganar” tiempo para que la concreción del documento de proyecto pueda ser llevada a cabo con más tiempo. No obstante, fue un riesgo demasiado alto, porque, pese a que los Esquemas Sumarios se elaboraran con posterioridad, su contenido queda ya predefinido por el Documento de Proyecto.

132. La oportunidad que el proceso de elaboración de los Esquemas Sumarios ofrecía para mejorar

la calidad del diseño del proyecto no fue aprovechada suficientemente. En ello concurrieron una serie de diversas circunstancias: Por una parte, la calidad del diagnóstico o línea de base, prevista como uno de los resultados del propio proyecto, fue insuficiente, de modo que no cubrió en suficiente grado las expectativas que cabría esperar de un documento así para que alimentara el proceso de elaboración de los Esquemas Sumarios. Por otra parte, el proceso de diseño de los Esquemas Sumarios no fue de suficiente calidad.

133. La oficina nacional de IPEC-OIT fue la principal encargada de elaborar los Esquemas

Sumarios. Aunque en principio su papel era el de facilitar la elaboración de los mismos a las entidades ejecutoras seleccionadas, lo cierto es que en la práctica una carga principal del trabajo descansó en la propia IPEC-OIT. En un proceso que duró unos tres meses, IPEC-OIT facilitó a las entidades ejecutoras el marco lógico del proyecto, solicitando de éstas, básicamente, una calendarización del cumplimiento de las actividades y resultados, que se les presentaban como algo ya predefinido. La falta de experiencia previa de trabajo de ambas entidades ejecutoras en el sector impidió de hecho un papel más protagonista de las mismas en el diseño de dichos Esquemas Sumarios. Aunque casi de manera inmediata a su selección ambas organizaciones comenzaron a “empaparse” respecto de la realidad del trabajo infantil en el basurero, carecían de la experiencia suficiente para nutrir adecuadamente el proceso de formulación en un período breve como el disponible.

134. En la práctica, los Esquemas Sumarios, al igual a como había sucedido con el documento de

proyecto, fueron diseñados a partir del modelo metodológico de trabajo de IPEC-OIT contrastado suficientemente en el pasado en la implementación de otros proyectos de trabajo infantil. Esto aminoró el riesgo de una baja calidad de dichos documentos, pese a haberse elaborado con un tiempo insuficiente, con una información de base insuficiente y con una participación de los beneficiarios y otros actores también insuficientes.

135. Paralelo al proceso de elaboración de los esquemas sumarios, se había iniciado la elaboración

de la línea de base, contratada a la UCA. Esto permitió en parte afinar el contenido de los mismos, especialmente respecto a las metas numéricas del proyecto con relación al complejo problema del numero de menores que trabajan en el basurero y la diferente tipología de los mismos (residentes en el propio basurero, residentes en los barrios cercano y procedentes de barrios alejados o de otros municipios).

Calidad del diagnóstico 136. Como se ha dicho, el Documento de Proyecto fue diseñado sin un diagnóstico profundo

previo. La información de base necesaria para la formulación partió principalmente de fuentes indirectas y de la experiencia profesional de la oficina de la OIT-IPEC en Nicaragua. Las


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debilidades de un diagnóstico de este tipo quedaron en parte limitadas por la capacidad profesional de OIT-IPEC Managua para formular proyectos en el sector de erradicación del trabajo infantil, inclusive en el subsector del trabajo en la basura, dada la experiencia previa del proyecto desarrollado en el basurero de la ciudad de León. Por otra parte, los criterios y metodologías hasta cierto punto estandarizados que el programa OIT-IPEC utiliza para afrontar la formulación de proyectos de este tipo, permitió elaborar el marco lógico del proyecto sin que se dispusiera previamente de un nivel de información profundo y detallado sobre la realidad concreta de la problemática del trabajo infantil en el basurero de La Chureca.

137. De hecho, el propio diagnóstico o línea de base fue considerado en la formulación como uno

de los resultados del propio proyecto15, lo que evidencia la consciencia por parte de IPEC-OIT respecto de la necesidad de contar con un volumen de información de campo más profundo antes de llevar a efecto la ejecución de las demás actividades del proyecto.

138. La falta de un diagnóstico profundo previo a la formulación del Documento de Proyecto afectó

a la precisión de los Antecedentes del mismo. Por ejemplo, en éstos se señala que “La Chureca está al final de su vida útil”, sin precisar fechas al respecto. Esto podría dar a entender un cierre más o menos inmediato del basurero, cuando la realidad es que los cálculos menos optimistas respecto a su duración posible son de 7 años, y los más optimistas de hasta 15. Un dato como éste era de enorme relevancia para determinar la pertinencia del proyecto. No obstante, el insuficiente tiempo del que se dispuso para formular el proyecto no permitió precisarlo en aquel momento contrastando el mismo con diversas fuentes. Otro tanto sucede con respecto a la posibilidad de que las familias residentes dentro del propio basurero puedan ser retiradas del mismo. Los antecedentes del documento del proyecto presentan la misma como algo relativamente probable en el corto plazo, cuando la realidad y un análisis más profundo de esta problemática conduce a pensar que no existían planes específicos al respecto más allá de las declaraciones políticas.

139. Metodologicamente, resulta inapropiado que la realización de este diagnóstico o línea de base

de la UCA se haya llevado a cabo con posterioridad a la formulación del Documento de Proyecto. Aunque es cierto que fue la primera actividad puesta en marcha, y que por tanto los resultados del mismo permitieron en parte alimentar el proceso de formulación de los Esquemas Sumarios, lo cierto es que la estructura general del Proyecto había quedado ya fijada desde la formulación, de modo que las carencias de ésta derivadas de la insuficiente información de campo disponible en el momento en que se llevó a cabo, en parte se conservaron en los Esquemas Sumarios y en el conjunto del Proyecto.

140. El componente de creación de alternativas productivas para las familias de los(as) niños (as)

trabajadores(as) está apuntado en el documento del proyecto sobre la base de acciones de microcrédito para financiar actividades productivas alternativas, es decir, distintas de las actuales (selección y reciclaje de basura), sin un análisis previo de diagnóstico al respecto. Sólo una evaluación de las necesidades, expectativas y potencialidades productivas de los(as) beneficiarios(as) y un diagnóstico previo de la rentabilidad de su actual actividad productiva versus otras alternativas pueden conducir a contar con elementos de juicio precisos para una toma de decisión así. Al momento en que se diseñó el proyecto no se contaba con suficiente información sobre la rentabilidad de la actual actividad productiva de las familias en el basurero y por tanto que presumiblemente sólo optarán por otra actividad productiva en caso de que les genere al menos un nivel de rentabilidad semejante. Considerando que el fin del

15 La calidad del documento es muy desigual. En general, puede considerarse que el resultado final no cumplió plenamente las expectativas de IPEC-OIT al respecto del mismo.


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componente productivo es establecer alternativas para que las familias pudieran compensar la reducción de ingresos derivada de apartar a los menores del trabajo en el basurero, resulta claro que el análisis financiero era un elemento de juicio previo a la toma de decisión respecto a que esas actividades productivas debieran ser otras que las actuales y no las mismas. No obstante, el proyecto se diseñó predefinido ya la necesidad de alternativas productivas, en lugar de haberse limitado a establecer la necesidad de aumentar los niveles de ingresos de las familias, fuera ello mediante actividades productivas alternativas o la actual actividad productiva redefinida para la obtención de una mayor rentabilidad.

Estructura del Marco Lógico 141. Desde un punto de vista estrictamente formal, tanto Documento de formulación del proyecto

como los dos Esquemas Sumarios elaborados hasta la fecha responden a la metodología del marco lógico. Un análisis detallado de los mismos refleja, en cambio, un uso parcialmente inadecuado de dicha metodología.

142. El documento de proyecto contiene un total de 4 objetivos específicos, 9 resultados y 35

actividades. Metodológicamente, el marco lógico requiere de un único objetivo específico. No se trata de un mero formalismo, sino que tiene fuertes implicaciones para la definición de los indicadores y al seguimiento de la eficacia del proyecto. Lo que en el documento del proyecto se consideran objetivos específicos, deberían haberse considerado como resultados. A su vez, el objetivo general o de desarrollo del proyecto (“contribuir a la erradicación del trabajo infantil en los basureros”) debió haberse considerado como objetivo específico del proyecto, tal y cómo más adelante se explica. En general, tal y como veremos, la jerarquización de los diferentes niveles del marco lógico del proyecto (objetivo general o de desarrollo-objetivos específicos-resultados-actividades) se ve afectada por esta indebida consideración de los resultados como objetivos específicos, en tanto implica que a su vez toda la cadena se haya formulado un nivel por encima del que le corresponde. Los resultados formulados en el proyecto son en realidad actividades, y las actividades, no son más que las explicaciones de las acciones concretas de tales actividades.

Objetivos 143. El objetivo general o de desarrollo del proyecto no es realidad tal, sino que debió haber sido

considerado como el objetivo especifico del proyecto. 144. Como objetivo general debió haberse considerado el objetivo general del mandado del

programa IPEC-OIT en Nicaragua, es decir “contribuir a la erradicación del trabajo infantil en Nicaragua”. Esto daría una mayor coherencia formal al proyecto con el conjunto de otros proyectos de IPEC-OIT en el país, todos los cuales pretenden contribuir a un mismo objetivo general. La incoherencia de considerar el “contribuir a la erradicación del trabajo infantil en los basureros de Nicaragua” como objetivo general del proyecto queda evidenciada por el hecho de que está en abierta contradicción con el título y contenido general del documento del proyecto, el cual está referido no a “contribuir” a la eliminación del trabajo infantil, sino a “eliminarlo” (es decir, erradicarlo plenamente), pero específicamente en La Chureca, tal y como reza textualmente el título del documento del proyecto. Probablemente se añadió “contribuir” porque, al ser categorizado como objetivo general, metodológicamente se impone la necesidad de limitar la meta. Los proyectos no buscan cumplir por sí solos con el objetivo general, sino contribuir a su realización.

145. Por otra parte, la subdivisión de los objetivos específicos es poco adecuada. Todo el ámbito de


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actividades referidas a las acciones educativas, de salud y de alternativas productivas del proyecto quedan comprimidas en un único objetivo específico, en tanto las actividades orientadas al diseño de un modelo para la ulterior erradicación del trabajo infantil en los basureros urbanos del país se hacen referir a dos objetivos específicos distintos: Uno relativo a la definición de tal modelo y otra a incrementar la coordinación institucional, cuando en realidad esta última debería estar subsumida en la anterior puesto que es una de los resultados requeridos para la definición de tal modelo. Finalmente, un cuarto objetivo específico es el relativo al establecimiento de un sistema de seguimiento para medir el grado de cumplimiento del primer objetivo específico, lo cual significa que en realidad no tiene entidad propia a parte y que debió haber sido considerado dentro del mismo.

Resultados 146. Al ser varios los objetivos específicos, el número de resultados en la estructura del marco

lógico del proyecto es también demasiado elevada. 147. Se proponen los siguientes resultados:

• R1. Al final del proyecto los menores y adolescentes trabajadores de La Chureca y sus familias, residentes en el propio basurero y los barrios próximos, habrán obtenido oportunidades de acceso a la educación y formación vocacional.

• R2. Al final del proyecto los menores y adolescentes trabajadores de La Chureca y sus familias, residentes en el propio basurero y los barrios próximos habrán obtenido oportunidades de acceso a la salud física y psicosocial y a la mejora nutricional.

• R3. Al final del programa se habrán generado alternativas de ingresos a las familias residentes en el propio basurero y los barrios próximos que trabajan en la Chureca.

• R.4. Al final del proyecto se habrá definido, con la participación de todas instituciones pertinentes, un modelo y un plan para la eliminación del trabajo infantil en los basureros urbanos de Nicaragua.

148. Como se observa, esta propuesta de resultados no contiene metas numéricas. La inclusión de

metas numéricas cuando existen dificultades para delimitar a priori cuantitativamente a la población meta implica en la práctica serios problemas en la utilización de los indicadores. El documento de Proyecto fijaba sus resultados específicos, en cuanto a número de menores16 se refiere, en 700, cifra que se conservó en los resúmenes sumarios. Esta cifra se fijó sobre parámetros estimativos en el momento en que se elaboró el documento del proyecto, es decir, antes de contar con la línea de base y, lo que es más crítico, antes de contar con el primer censo llevado a cabo por las dos entidades ejecutoras. Mantener una cifra así como meta es innecesario, en tanto realmente la población de menores trabajadores en el basurero no responde a esa cifra exacta, ni a ninguna otra, puesto que fluctúa enormemente. De hecho, los censos más recientes a cargo de las entidades ejecutoras arrojan cifras inferiores. Lo importante no es atender con el proyecto a tal o cual número de menores trabajadores, sino atender a todos los menores trabajadores, específicamente a los residentes en el área de influencia. El indicador para cada cuatrimestre, correlativamente, debería haberse expresado como porcentaje sobre el total, y no como cifra absoluta. Lo mismo cabe indicar de las cifras de número de familias.

16 De 6 a 14 años.


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Actividades 149. El mismo problema de categorización de los distintos niveles del marco lógico se presenta en

el caso de las actividades. Los Resúmenes Sumarios ofrecen el ejemplo extremo de esta situación. Tan sólo el resumen sumario del componente de salud contiene un total de 69 actividades, una cifra absolutamente desorbitada y poco viable a efectos del seguimiento y evaluación. En realidad, se han detallado como actividades lo que en realidad no son sino las acciones concretas de las actividades. Hubiera sido preferible un número mucho menor de actividades (básicamente considerando lo que se denominan “resultados” como actividades) e incluir una breve explicación de cada una de esas actividades que describiera las acciones específicas de cada una.

Coherencia del marco lógico Coherencia de los resultados con los objetivos del proyecto 150. Tal y como están formulados en el documento de proyecto y en los resúmenes sumarios,

prácticamente todos los resultados son coherentes con los objetivos general y específicos del proyecto.

151. El único caso en el cual se constata una evidente incoherencia es en el resultado 2.2.

(“Campaña de sensibilización conjunta -AVANJUNIC, FPDS, Pastoral Penitenciaria- diseñada y divulgándose”) del objetivo específico 2 (“Al final del PA todas las organizaciones, líderes comunitarios, niños, niñas y adolescentes y población de las comunidades atendidas habrán sido sensibilizados sobre los peligros y consecuencias del trabajo infantil en el basurero y la organización ejecutora habrá sido fortalecida”). Si la campaña estuviese orientada a los grupos meta mencionados en el objetivo específico no habría mayor problema de incoherencia. Pero sucede que sólo una parte de las actividades previstas en dicho resultado están orientadas a dicho grupo meta. La campaña de sensibilización parece más orientada a la población en general que exclusivamente a dichos sectores específicos. Sólo así se entiende la inclusión de la actividad de elaborar cuñas radiales, un medio de comunicación masivo ineficiente para dirigir mensajes a grupos específicos tan bien delimitados. Resultará más coherente con el objetivo específico que se precisasen los fines del resultado (reseñando los grupos meta de la campaña) y sustituyendo las cuñas radiales por otro tipo de acciones divulgativas más focalizadas, como el perifoneo o la distribución de volantes en los barrios próximos al basurero.

152. También se constata la incorporación a los resúmenes sumarios de algunos resultados que,

aunque coherentes con su objetivo específico, resultan fuera de lugar desde la perspectiva del componente del proyecto al que el resumen sumario se refiere. Tal es el caso del Resultado 2.3. (“Grupo de trabajo sobre manejo de desechos sólidos creado y presentando propuestas de mejora a la Alcaldía de Managua”) del resumen sumario del componente de salud. En este caso, la Pastoral Penitenciaria, incorpora en sus informes cuatrimestral información sobre las actividades de este resultado a partir de las informaciones suministradas por la oficina nacional de OIT IPEC, en un ejercicio e innecesaria ficción, puesto que se trata de actividades absolutamente al margen del resto y con ninguna relación con los objetivos específicos del Resumen Sumario. Es preferible que los resultados que no están referidos directa ni indirectamente al ámbito sectorial (salud en este caso) al que cada resumen sumario se refiere, queden excluidos del mismo para evitar que las instituciones ejecutoras tengan que dar cuenta en sus informes de ámbitos de actuación que no les competen.


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Coherencia de las actividades con los resultados del proyecto 153. Existen algunos casos de incoherencia de las actividades con relación a los resultados a los que

están referidas. Así, la actividad 1.3.9. del resumen Sumario del componente de Salud ( “controlar la vacunación de niños y niñas”) se hace referir al resultado de “niños y niñas más saludables, recuperando su peso y talla normal y asistiendo a los preescolares comunitarios”, cuando debió haberse referido al resultado de “700 niñas y niños y 100 adolescentes ex-trabajadores del basurero atendidos en aspectos de salud de forma permanente”. Lo mismo sucede con la actividad 1.4.8 (visitas a casas para control de vectores”), inapropiadamente incluida en el resultado de identificación y monitoreo de grupos de casos, 2.4.6. (“participar en 10 sesiones de capacitación promovidas por el programa”), vinculada al resultado de fortalecimiento organizativo en el abordaje del trabajo infantil y no al de mejora de las capacidades y competencias del personal técnico, entre otros muchos ejemplos.

154. Estas y otras incoherencias en la ubicación de actividades son la consecuencia natural de haber

buscado un grado de detalle tan exhaustivo en su enumeración. El problema no es que el proyecto pretenda abarcar demasiadas actividades, sino que la estructura del marco lógico no es correcta.

Indicadores y utilización de los mismos Indicadores previstos en el diseño 155. En documento del proyecto contiene una serie de indicadores referidos a cada uno de los

objetivos específicos. En cambio, no incluye indicadores ni del objetivo general ni de los resultados. La no inclusión de indicadores de los resultados resulta absolutamente lógica puesto que, como se ha dicho, lo que el documento denomina resultados son en realidad actividades, y las actividades no requieren de indicadores.

156. La ausencia de indicadores del objetivo general es más grave, puesto que implica que

finalmente en proyecto no contiene como indicador la aminoración del trabajo infantil en el basurero, de modo que a priori, y tal y como fue formulado, no resulta posible medir hasta que punto el proyecto cumple con su finalidad principal, por más que se mida el cumplimiento de las metas educativas, de salud, productivas o cualesquiera otras.

157. En el caso de los resúmenes sumarios el problema de los indicadores es todavía mayor: se

enumeran en forma de listado, sin referirlos específicamente a cada uno de los objetivos específicos y resultados. Ello induce a una cierta confusión respecto a cual indicador sirve para medir qué. Por otra parte, y como un problema heredado del documento de proyecto, en el cual los resúmenes sumarios se basan, no se incluye tampoco un indicador específico de medición de la reducción del trabajo infantil en el basurero.

158. Los listados de indicadores de los resúmenes sumarios vienen siendo, por lo general, meras

repeticiones del tenor literal de algunas de las actividades. Con ello, pierden en parte su calidad real en tanto que indicadores. Veamos algunos ejemplos: “300 visitas al centro de salud” no es un indicador de ningún resultado, sino una actividad en sí misma que nada indica respecto a que se haya alcanzado algún resultado concreto. Lo mismo cabe decir de “1,000 visitas domiciliares realizadas”; de nuevo, se trata de una actividad. El resultado buscado es sensibilizar a la población, de modo que un posible indicador de tal resultado podría ser “x% de los padres y madres valoran negativamente el trabajo infantil en el basurero”. Las visitas en sí no reflejan en que punto la actividad conduce a que el resultado se produzca. Las visitas son


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la actividad. Los indicadores sirven, precisamente, para saber si los resultados y objetivos se alcanzan, no para saber si las actividades se hacen, porque ello implicaría suponer que la realización de las actividades conduce inevitablemente a la realización de los resultados, cuando, precisamente, lo que los indicadores miden es en que medida tal cosa sucede o no sucede.

Disponibilidad de las fuentes de verificación 159. Aunque el Documento de Proyecto contiene las fuentes de verificación de los indicadores, los

resúmenes sumarios no las mencionan. Como en parte dichos indicadores cambian con respecto a los de los resúmenes sumarios, se produce una situación de algunos indicadores sin fuentes de verificación. Esto induce a que las entidades ejecutoras consideren como indicadores la mera realización de las actividades vinculadas a cada indicador. Así, por ejemplo, el indicador “100% de los trabajadores del centro de salud sensibilizados” se considera verificado simplemente a partir de la mera realización de actividades de sensibilización con el 100% de tales trabajadores. Realizar la actividad no indica que el indicador se haya verificado. Se requiere de una o más fuentes de verificación específicas, tales como encuestas que midan su grado de sensibilización, evaluación positiva de las actividades de sensibilización por parte de los trabajadores de salud y otras afines. El hecho es que, en la práctica, casi todas las actividades del proyecto son evaluadas, pero, curiosamente, los resultados de las evaluaciones no se hacen constar como indicadores de los resultados.

160. La estructura de los informes cuatrimestrales que las entidades ejecutoras rinden a IPEC-OIT

facilita este inadecuado uso de los indicadores, en tanto se solicita información sobre los avances hacia el logro de los objetivos y de los resultados pero no en función de unos indicadores previos, sino sobre las metas numéricas de las distintas actividades. Con ello, medir la calidad del conjunto del desempeño del proyecto se hace difícil para las propias entidades ejecutoras, que centran su interés en el cumplimiento sobre bases principalmente numéricas y no sobre indicadores de cualquier otra naturaleza.

El modelo de ejecución Selección de las organizaciones ejecutoras 161. La selección de las entidades ejecutoras correspondió a la Comisión Nacional de Erradicación

del Trabajo Infantil. El procedimiento teórico consiste en invitar a presentar candidaturas a instituciones con experiencia previa en el sector y seleccionar las más adecuadas en función de dicha experiencia previa, sus capacidades técnicas y la transparencia financiera y de gestión. Estos tres criterios aparecen específicamente recogidos en el párrafo 63 del documento de proyecto. De modo expreso, en el documento de proyecto se señala que ya habían sido seleccionadas, al momento de su elaboración, algunas de las instituciones que tendrían algún nivel de responsabilidad en la ejecución de actividades del proyecto: 1) la Pastoral Penitenciaria, con respecto al componente de salud y nutrición; 2) el INPYME, con relación al componente de formación vocacional y 3) La Fundación de Profesionales para el Desarrollo Solidario, con respecto al componente de alternativas productivas. Por lo que respecta al componente de educación, el documento menciona que a la fecha de su elaboración el proceso de selección de la entidad ejecutora no había concluido.

162. La selección, que como se ha mencionado, debía basarse en criterios estrictamente técnicos,

hubiera requerido, para su cabal realización, de una convocatoria lo más amplia posible a las instituciones u organizaciones potencialmente candidatas. No obstante, en el caso del


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componente de salud y nutrición, se produjo una asignación directa. La Pastoral Penitenciaria fue la única entidad que concurrió y de hecho, según fuentes de la propia entidad, tuvo garantizada su participación en el proyecto de manera “automática”. Este hecho sorprende vivamente si se considera que, aunque el documento de proyecto menciona que la institución tenía experiencia previa de trabajo en el basurero, la línea de base encargada a la UCA no la mencionó entre ninguna de las más de media docena de Ongs e iglesias que desarrollaban un trabajo más o menos perramente en el botadero. Tanto la propia Pastoral como IPEC-OIT Managua han calificado su trabajo previo en el basurero como “esporádico” y no programático. Debe mencionarse que el número de instituciones que realizaban antes de la puesta en marcha este tipo de trabajo esporádico en el basurero, básicamente consistente en acciones asistenciales puntuales, era elevado.

163. Tampoco hay una valoración de ninguna clase en el documento del proyecto respecto a porqué

no se consideró al propio centro de salud del distrito como entidad ejecutora de este componente del proyecto, cuando, en cambio, se reconoce en varios puntos del documento su carácter de entidad que, por su propia naturaleza, tiene la competencia pública en materia de salud con relación al basurero.

164. La oficina Nacional de IPC-OIT que, como se ha dicho, no fue la entidad encargada de

seleccionar por sí sola a las entidades ejecutoras, desarrolló un gran esfuerzo para garantizar que la Pastoral asumiese desde un primer momento los criterios metodológicos del programa de erradicación del trabajo infantil. Por otra parte, la amplia disponibilidad de medios y elevada experiencia de la Pastoral en ámbitos que, aunque no afines, guardaban cierto punto de paralelismo con los propósitos del proyecto, permitieron compensar, desde un primer momento, las eventuales dificultades que implica su falta de experiencia previa en un trabajo sostenible en La Chureca.

165. No obstante, las circunstancias arriba mencionadas no lograron impedir que la Pastoral

requiriese de un período de adaptación al enfoque del proyecto y al trabajo de campo en La Chureca que, de haberse tratado de una entidad con experiencia previa en el sector y en la zona, pudiera haberse obviado.

166. También en el caso de AVANJUNIC, la organización finalmente seleccionada para la

ejecución del componente educativo, se produjo un manifiesto incumplimiento de los requisitos de selección predefinidos. Tal y como se señala en el Resumen Sumario de este componente del proyecto, la organización carecía de experiencia previa de trabajo ya no sólo en La Chureca, sino en general, dado lo reciente de su creación. Tampoco disponía de medios propios de gestión, tales como oficina propia, equipos de computación o algún vehículo propio. Su principal activo se encontraba en la amplia experiencia en el sector educativo de las personas miembros de su Junta Directiva, todas ellas con dilatado curriculum en el ámbito de la educación, específicamente en el de la educación multigrado.

167. Según fuentes de IPEC-OIT Nicaragua, en el caso de este componente concurrieron

únicamente dos instituciones a la convocatoria de selección, y la oferta presentada por AVANJUNIC presentaba una mayor calidad técnica. IPEC-OIT Nicaragua desarrolló esfuerzos para que alguna de las Ongs que contaban con experiencia previa de trabajo en La Chureca concurrieran a la convocatoria, pero ninguna lo hizo.

168. Consciente de las limitaciones señaladas con relación a AVANJUNIC, IPEC-OIT Managua

requirió de esta organización el compromiso de que la dirección del proyecto fuera encomendada a alguna de las personas miembro de su junta directiva dado que, como se ha


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dicho, la experiencia profesional de las personas que la componen era el casi exclusivo capital de la organización. No obstante, en el momento del inicio de la ejecución del proyecto, AVANJUNIC procedió a contratar a un coordinador del proyecto no ya sólo ajeno a este grupo de profesionales de la educación, sino extraño por completo al ámbito educativo y sin ninguna experiencia previa en el sector educativo ni formación específica en el mismo. Pese a que el Convenio de Ejecución entre AVANJUNIC e IPEC-OIT otorgaba a ésta última la posibilidad de valorar al candidato propuesto por la entidad ejecutora para ocupar este punto antes de su contratación, esta contratación tuvo lugar sin que se respetase el procedimiento de consulta previa.

169. El caso de la Fundación de Profesionales para el Desarrollo Solidario es diferente al de las

otras dos instituciones analizadas (AVANJUNIC y Pastoral). En este caso, y tras su selección e inicio de tareas preparatorias del proyecto por parte de la institución, fue IPEC-OIT al nivel regional o central quien finalmente desestimó su participación en el proyecto, aparentemente por considerarse demasiado teóricos los planteamientos de intervención propuestos por esta organización. No existió, por el contrario, una opinión en este mismo sentido por parte de la oficina nacional de IPEC-OIT. Esta situación evidencia la capacidad real de IPEC-OIT para intervenir en el proceso de selección de las organizaciones ejecutoras, incluso después de su precalificación. No queda suficientemente claro porqué IPEC-OIT si ejerció esta potestad en el caso de la Fundación de Profesionales para el Desarrollo Solidario y no en el caso de alguna de las otras dos entidades seleccionadas para los componentes, respectivamente, de salud y educación.

170. Hay indicios de que la falta de transparencia en el proceso de selección de las entidades

ejecutoras ha dificultado, al menos en su etapa inicial, la necesaria coordinación del proyecto con los esfuerzos de desarrollo en el basurero de otras organizaciones y entidades. La naturaleza del proceso de selección generó susceptibilidades, aunque no siempre plenamente fundadas, por parte de otras Ongs con experiencia en La Chureca, así como, al menos inicialmente y hasta cierto punto, con la Alcaldía de Managua, si bien en este último caso sólo se tradujeron en un cierto distanciamiento inicial con relación al proyecto. En el caso de alguna de las Ongs que trabajaban previamente en el basurero, han derivado en algún caso en una auténtica hostilidad hacia el proyecto17.

171. La oficina de IPEC-OIT en Managua ha desarrollado constantes y laboriosos esfuerzos a lo

largo del tiempo de ejecución del proyecto para los efectos de la selección no afectasen negativamente ni en la metodología de trabajo del proyecto ni en la calidad del mismo. No obstante, esta labor de permanente facilitación, aunque ha limitado algunos impactos negativos, no tiene la capacidad completa para evitarlos por completo.

172. Debe destacarse también el hecho de que la capacidad de IPEC OIT para adoptar una u otra

reacción con relación al proceso de selección de organizaciones ejecutoras llevado a cabo desde la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil pudo estar condicionado por el contexto político específico del momento en el cual se produjo el mismo. En este sentido, no puede dejar de mencionarse el apoyo expreso, manifestado a través de múltiples

17 Casualmente, el director de Dos Generaciones fue el único contacto previsto en la agenda del equipo consultor con el cual resultó imposible armonizar una cita, pese a solicitarse la misma con la misma antelación que en todos los demás casos. No obstante, el equipo consultor tuvo acceso a información documental sobre la labor y metodología de trabajo de esta organización en la zona (informes, boletines, artículos de prensa, etc.), y se contó con la participación de una técnica y de una líder local de la Organización en dos de los talleres celebrados.


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colaboraciones, de la entonces primera Dama de la República para con el quehacer de la Pastoral Penitenciaria.

Desempeño y capacidades de las entidades ejecutoras 173. Las debilidades en el proceso de selección de la entidad ejecutora del componente de

educación se han traducido en una serie de problemas para la marcha del proyecto de AVANJUNIC. Por una parte, la organización requirió de un período de aclimatación al sector y a la zona de trabajo que, aunque razonablemente breve dada su completa falta de experiencia previa en el mismo, hubiese sido innecesario de contar con dicha experiencia. Por otra parte, la falta de experiencia de gestión de la institución, al ser este su primer proyecto, supuso una nueva dificultad de partida. Esta dificultad, en cambio, no se ha dado en el caso de la Pastoral Penitenciaria, cuya eficiente gestión ha venido siendo contrastada a lo largo de años de trabajo en otros proyectos.

174. La ausencia casi absoluta de medios de trabajo propios por parte de AVANJUNIC, en el

contexto de un proyecto que no permite una capitalización de las instituciones ejecutoras para cubrir equipamientos propios y cuyo techo de gastos de funcionamiento reconocidos es bajo, ha supuesto que AVANJUNIC esté trabajando con serias limitaciones que inciden en la eficiencia de la labor. La ausencia de un vehículo de trabajo es un ejemplo altamente ilustrativo de esta situación. En el caso de la Pastoral Penitenciaria, la organización contaba desde antes de iniciarse el proyecto no ya sólo con medios de trabajo propios de adecuada entidad, sino con el apoyo expreso del Vicariato General Penitenciario y sus capacidades logísticas y de recursos.

175. A los problemas mencionados con relación a AVANJUNIC, se suma la falta de experiencia

profesional en el sector educativo por parte del coordinador del proyecto de AVANJUNIC, circunstancia que ha afectado gravemente, como se verá más adelante, las relaciones de coordinación de esta organización con las demás instituciones, así como, en determinados aspectos, la calidad de algunas de las actividades.

176. El perfil logístico del coordinador del proyecto de AVANJUNIC (de formación ingeniero

civil) ha compensado parcialmente las debilidades organizativas propias de toda organización naciente. En este sentido, los procesos de planificación del trabajo y distribución de tareas en el equipo de profesionales de AVANJUNIC debe ser valorado muy positivamente. No obstante, ese perfil no se ve acompañado de la adecuada sensibilidad para con el quehacer en el trabajo social, dada su falta de experiencia previa en el sector y su carencia de formación específica.

177. Todo el personal laboral de AVANJUNIC fue contratado a partir del arranque del proyecto, en

tanto la institución carecía de plantilla previamente. Más adelante nos ocuparemos de la disponibilidad y el desempeño de las 10 promotoras de educación contratadas por la institución. Con relación al personal administrativo y a los(as) promotores de divulgación, la institución logró reclutar a un equipo altamente motivado y eficiente, aunque de limitada experiencia profesional, dadas las limitaciones presupuestarias en el rubro de salarios del proyecto (fijados por IPEC Managua y las entidades ejecutoras) y la carencia casi total de fuentes propias de financiación. Menos explicable resulta esta circunstancia si se considera que IPEC no tiene unos rangos salariales prefijados y que la oficina del Programa en Costa Rica estuvo en su momento anuente a unos mayores salarios. Caso a parte es el de uno de tres los promotores de divulgación, coincidente con la persona del coordinador del proyecto. Esto implica una carga de trabajo doble difícil de afrontar, pese a su elevada dedicación, y un


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severo problema de falta de competencia profesional, en tanto que, como se ha mencionado, se trata de un profesional ajeno al mundo educativo o al trabajo social.

178. El abnegado esfuerzo de la Junta Directiva de AVANJUNIC para lograr, pese a los

inconvenientes arriba mencionados, unos resultados exitosos en el proyecto, sumado a la permeabilidad de la institución para asumir las recomendaciones de IPEC-OIT , el alto grado de voluntarismo de todo su personal y la alta calidad profesional de sus promotores de divulgación y de su personal administrativo y los constantes esfuerzos de la Junta Directiva para incidir en la calidad de las actividades han permitido parcialmente aminorar los efectos negativos de un contexto tan altamente desfavorable para un adecuado desempeño de la institución en el proyecto. No obstante, estas medidas no son suficientes.

179. En el caso de la Pastoral Penitenciaria, se constata un adecuado perfil profesional de todo su

personal, incluido su coordinadora. Por otra parte, las limitaciones en cuanto a recursos humanos del proyecto, de las que más adelante se hablará, se ven en gran medida compensadas en el caso de la Pastoral por la incorporación de estudiantes de medicina y voluntarios del colegio que regenta el Vicariato como personal de apoyo para las diferentes actividades.

180. La estructura interna de organización del trabajo en ambas instituciones se considera adecuada

y eficiente. 181. Debe subrayarse, finalmente, que la voluntad de excelencia del personal técnico está

garantizando un nivel de desempaño adecuado en todas las actividades pese a las dificultades señaladas.

Mecanismos de coordinación Comisión nacional de erradicación del trabajo Infantil 182. El Documento de Proyecto preveía la inserción del mismo, al nivel nacional en el marco de los

esfuerzos de erradicación del trabajo infantil en Nicaragua impulsados desde la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil. Esta Comisión surgió como efecto de la labor facilitadora propiciada por IPEC-OIT. Entre los principales logros de esta Comisión se encuentra la elaboración del Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil, cuya elaboración fue parcialmente financiada gracias a IPEC-OIT. IPEC-OIT también apoyó la dotación de las capacidades instaladas de la Secretaría Técnica de dicha Comisión, la cual se haya adscrita al Ministerio de Trabajo, órgano que preside la propia comisión.

183. No obstante lo anterior, se constata por parte de la Secretaría de la Comisión una cierta

incertidumbre respecto a cómo vincularse de un modo más directo en el seguimiento de las actividades del proyecto. Hasta cierto punto, la Secretaría de la Comisión relaciona una posible participación más activa en el proyecto con un potencial de financiamiento para cubrir al menos parte de sus gastos corrientes, insuficientemente atendidos desde el Ministerio de Trabajo. Como una posibilidad, la Secretaria ha considerado la opción de vincular el seguimiento del proyecto a la Subcomisión de Monitoreo del Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil, la cual es presidida por la propia secretaria de la Secretaría Técnica.

184. Se considera desacertado hacer descansar el seguimiento del proyecto, en todo en parte, en la

citada subcomisión. En primer lugar, porque nunca se ha reunido y no se encuentra operativa. En segundo lugar, porque su membresía no responde en absoluto a los requerimientos de la labor de seguimiento del proyecto: no participan en ella varias de las instituciones relevantes a


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los efectos del proyecto (por ejemplo, la Alcaldía de Managua no es parte de esta comisión) y en cambio participan instituciones ajenas al ámbito de actuación del proyecto de La Chureca. Por otra parte, dotar a esta subcomisión de tales competencias implicará una duplicación de esfuerzos con respecto a la labor que ya está desempeñando la Comisión Municipal par la Erradicación del Trabajo Infantil en la Chureca, de la que más adelante se hablará. Finalmente, hacerlo implicaría forzar el mandato de dicha comisión de monitoreo, en tanto el Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil señala de manera expresa que la competencia de dar seguimiento a los proyectos de erradicación al nivel local corresponde a los comités municipales. Cosa distinta es que dicha subcomisión, caso de activarse, deba ser informada oportunamente por la secretaria de la Comisión Nacional respecto a los avances del proyecto, pero no sólo de este proyecto, sino del conjunto de proyectos de erradicación del trabajo infantil en marcha en el país, a los efectos de medir su adecuación al Plan Nacional y de este modo calibrar en que medida el plan va cumpliendo sus metas y objetivos.

185. Debe mencionarse, por otra parte, que el vínculo conyugal existente entre el coordinador del

proyecto de AVANJUNIC y la secretaria de la Secretaría Técnica de Erradicación del Trabajo Infantil, aunque en sí mismo es un elemento neutro que no tenía porqué afectar ni positiva ni negativamente a las relaciones de coordinación interinstitucional dentro del proyecto, ha generado un cierto nivel de predisposición favorable de la Secretaría para con AVANJUNIC, que se traduce en un trato preferente a la hora de convocar a esta institución a actividades y que podría llegar a amenazar el delicado equilibro de adecuadas relaciones entre las diferentes organizaciones e instituciones que la coordinación del proyecto por parte de IPEC-OIT Nicaragua intenta mantener en todo momento.

Comité Técnico del Proyecto 186. El documento de proyecto preveía la creación de un Comité Técnico rector del proyecto,

conformado por representantes de los ministerios de Trabajo, Educación, Salud y Familia, gobierno municipal de Managua y Secretariado de Acción Social, así como UNICEF. En la práctica, este Comité Técnico sólo celebró una reunión al inicio del proyecto.

187. En la práctica, el Comité Técnico ha quedado superado por una instancia de nueva creación y

más amplias atribuciones que el Comité Técnico del Proyecto: la Comisión Municipal par la Erradicación del Trabajo Infantil en la Chureca. Esta Comisión, de reciente creación, es dirigida por la Dirección General de Acción Social de la Alcaldía. Surgió como una iniciativa auspiciada desde la dirección del proyecto por parte de IPEC-OIT, en el marco de las acciones de incremento de coordinación interinstitucional previstas en el proyecto. El detonante para su puesta en marcha fue del foro evaluativo auspiciado por IPEC-OIT.


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Actividad de refuerzo escolar, a cargo de AVANJUNIC

Cuadro resumen de los mecanismos de coordinación en el proyecto Coordinación entre la Alcaldía de Managua y el Ministerio del Trabajo. 188. El documento del proyecto preveía la necesidad de unas fluidas relaciones de coordinación

entre la Alcaldía de Managua y el Ministerio de Trabajo. El tardío involucramiento de la

Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo

Infantil (CNTI)

Coordinadora salud

Coordinador educación

Coordinadora Nacional del Programa IPEC OIT

Promotores de divulgación

Escuelas

Alcaldía de Managua

Secretaria Ejecutiva de la

CNETI Comisión Municipal de Erradicación del Trabajo infantil en La Chureca

Promotores de salud

Promotores de educación

Médica y psicóloga

Ministro de Trabajo

Delegación del MECD

Centro

de Salud

Población beneficiaria

INATEC, PAEBANIC, etc.

Personal del proyecto Otras instituciones y organismos

Relaciones de coordinación / dependencia o incidencia eficientes Relaciones de coordinación / dependencia o incidencia ineficiente

Coordinadora del

proyecto


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Alcaldía en el proyecto, y la posterior conformación de una Comisión específica al nivel municipal con relación a la problemática del trabajo infantil en la Chureca, han obviado la posibilidad de una coordinación de tipo bilateral entre ambas instituciones. En la actualidad, esta coordinación se lleva a cabo, principalmente, a través de la labor facilitadora de la coordinadora del proyecto y en el marco del trabajo de esta Comisión municipal, liderada por la Alcaldía y en la que participa la Secretaría Técnica de la Comisión Nacional, la cual, como se ha dicho, es parte del Ministerio de Trabajo. El modelo está respondiendo adecuadamente a la necesidad de coordinación entre ambas instituciones.

La Comisión Municipal para la Erradicación del Trabajo infantil en La Chureca 189. Se trata de una instancia no prevista inicialmente prevista en el documento del proyecto. Su

creación fue el fruto de los esfuerzos desarrollados por IPEC-OIT Nicaragua para una mayor coordinación interinstitucional. La Comisión es presidida por la el Director de Asuntos Sociales de la Alcaldía. Hasta la fecha, esta Comisión ha celebrado un total de 5 reuniones, a las que asisten de manera regular las siguientes instituciones tanto las Ongs que trabajan en el botadero (incluidas Pastoral Penitenciaria y AVANJUNIC) como algunas de las instituciones del gobierno presentes en el territorio (Ministerio de la Familia, etc.), la Secretaria Ejecutiva de la Comisión nacional de Erradicación del Trabajo Infantil y la coordinadora del proyecto. El principal producto del trabajo de esta comisión está siendo la elaboración de un documento Plan de Acción para la Prevención y Erradicación del trabajo Infantil en el basurero, en fase de elaboración. En su versión actual (todavía borrador), el documento coincide en un cien por cien con el diagnóstico de situación del propio proyecto de IPEC-OIT. Todas las actividades del proyecto se ajustan a los lineamientos fijados en dicha versión borrador de este importante documento de consenso.

Ministerio de Salud 190. El Centro de Salud Francisco Morazán, del Distrito Dos de Managua, es no sólo la

infraestructura de salud de referencia para el área de trabajo del proyecto, sino la instancia representativa del Ministerio de Salud en dicha área. Se observa una elevada motivación del personal centro de Salud, tanto del directivo como del personal médico, con relación al proyecto, así como un suficiente conocimiento del mismo y una alta apropiación. La sensibilidad de todo el personal del centro hacia la problemática social y sanitaria en La Chureca (la mayor parte de dicho personal conoce el basurero de primera mano) y la percepción de que la situación en el basurero constituye un problema de salud pública de primer orden, han facilitado este proceso de apropiación del proyecto.

191. La Pastoral Penitenciaria no sólo no ha incurrido en ningún momento en el riesgo de intentar

suplantar las funciones que corresponde al Centro de Salud, sino que ha buscado reforzarlo permanente no ya sólo a través de los recursos previstos en el propio proyecto, sino con esfuerzos y recursos propios complementarios.

Ministerio de Educación 192. Las diferentes actividades del componente de educación desarrolladas por AVANJUNIC, así

como las actividades del componente de salud cuya ejecución se desarrolla en los centros escolares (merienda escolar, etc.) requieren de una coordinación permanente con la delegación distrital del Ministerio de Educación, así como con las directoras de las tres escuelas en las que se llevan a cabo las actividades del proyecto: Acahualinca, Wisconsin y la Esperanza. La coordinadora de IPEC-OIT del proyecto ha llevado a cabo un esfuerzo sólido para intentar


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garantizar dichas relaciones fluidas. No obstante, en la práctica, únicamente la Pastoral Penitenciaria ha logrado plenamente insertar todas sus actividades en los centros escolares desde una visión de integridad con el sistema escolar, logrando una adecuada apropiación de parte tanto de la delegación como de la dirección de las tres escuelas.

193. En el caso de AVANJUNIC, la delegación ha sido permanente informada sobre las actividades

educativas desarrolladas, pero no se ha logrado un suficiente nivel de apropiación de las mismas. El problema es todavía mayor en el ámbito de las tres escuelas. De manera mayoritaria, éstas perciben que AVANJUNIC no informaba con suficiente antelación sobre las acciones en las escuelas, lo cual dificultada una adecuada planificación. En algún caso, se ha llegado a percibir una cierta falta de reconocimiento de AVANJUNIC del papel de las directoras como máxima autoridad en las escuelas.

194. En el caso de la escuela Elemental de Acahualinca, el problema ha alcanzado una mayor

dimensión. AVANJUNIC contrató a la directora y a la subdirectora como promotoras de educación del proyecto, a media dedicación de la plaza cada una, de modo que se trataba de una única plaza ocupada por ambas personas. Con esta medida, AVANJUNIC buscaba ganarse la confianza de la dirección del centro. En la práctica, directora y subdirectora no lograron ponerse de acuerdo entre sí, renunciando ésta a su labor. La directora, aunque no ha renunciado formalmente, no ha desarrollado en lo absoluto las funciones de promotoría previstas.

195. El esquema de trabajo diseñado por AVANJUNIC para el caso de la escuela Acahualinca debe

considerarse desacertado. Por una parte, la contratación de la dirección del centro resulta en parte inverosímil, dada su menor disponibilidad de tiempo (debido a sus funciones), para poder ejercer las funciones de promotoría educativa del proyecto, las cuales requieren de al menos media jornada laboral diaria en exclusiva. Por otra parte, ha generado un conflicto de intereses sumamente problemático, en tanto que la directora del centro es a la vez la superior jerárquica de todo el personal del centro y la máxima autoridad en el mismo pero a la vez es una promotora más, al mismo nivel que las otras, sujeta a AVANJUNIC. Esto ha provocado severos problemas de falta de entendimiento, ausencia de información y desconfianzas mutuas que han mermado la eficacia de las actividades llevadas a cabo en este centro escolar.

196. La falta de experiencia en el sector educativo por parte del director del proyecto de

AVANJUNIC no es ajena a las causas de ésta problemática. Sí se constata una absoluta consciencia del problema por parte de la Junta Directiva de AVANJUNIC, que ha comenzado a adoptar medidas para mejorar la coordinación tanto con la delegación del MECD como con la dirección de las escuelas. Esta coordinación ha sido asumida por una de las promotoras de divulgación, a su vez parte de la Junta Directiva de la organización. La extrema sensibilidad, buen hacer y profundo conocimiento del sistema educativo de la misma han logrado recuperar en corto plazo la confianza. No obstante, esta confianza es de tipo personal, y los recelos con relación al director del proyecto de AVANJUNIC permanecen. La solución alcanzada debe considerarse temporal. Se requiere de una reflexión interna al seno de AVANJUNIC para adoptar las medidas precisas para que, lo que hasta el momento ha sido un problema en formación, no desemboque en un problema de mayor escala.

Ministerio de la Familia 197. El Ministerio de la Familia es la institución encargada de velar por la salvaguarda de los

derechos de los menores en caso de que éstos sean vulnerados por sus padres, madres o tutores legales. El Ministerio intenta llegar a un acuerdo, actuando como mediador, para solucionar el


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problema. Si este no se alcanza o no es respetado, eventualmente puede proceder a retirar la custodia legal de los menores. Hasta el momento ha existido una adecuada relación de coordinación entre el proyecto y la delegación del Ministerio, que se ha concretado en unos 10 casos remitidos por la Pastoral. Se trata, sin duda, de un aspecto problemático del proyecto: la labor de los promotores de la Pastoral y AVANJUNIC les da acceso a detectar casos de irrespeto a los derechos de los menores, en ocasiones de gravedad, dados los niveles de conflictividad intrafamiliar en el sector. No obstante, si se produce una asociación por parte de los padres/madres entre la labor de los promotores y la actuación del ministerio de la Familia, aquellos podrían ser percibidos hostilmente. No obstante, este tipo de situaciones se han manejado con eficacia, lográndose a la vez servir como vehículo para la intervención del Ministerio cuando ésta se requiere y no afectar negativamente a la percepción de la comunidad con respecto al trabajo de los y las promotores.

198. Por otra parte, la Delegación del Distrito Dos del Ministerio tenía una experiencia previa de

trabajo en la erradicación a la lucha contra el trabajo infantil en la Chureca. Entre 2000 y 2001 ejecutó un proyecto de creación de alternativas laborales para 75 padres y madres de menores trabajadores mediante la concesión de créditos, financiada por la cooperación japonesa. Esta experiencia no ha sido suficientemente considerada hasta el momento a la hora de obtener lecciones para definir el componente de creación de alternativas productivas contemplado en el proyecto.

Papel de la Alcaldía de Managua en el proyecto 199. El papel de la Alcaldía de Managua en relación al basurero de La Chureca es clave, en tanto la

gestión del mismo, así como en general la recolección de residuos sólidos en la ciudad, es una competencia municipal. La Alcaldía es por tanto la “dueña” del basurero y la responsable del mismo. Por ello, el documento del proyecto subraya en todo momento el papel esencial que la Alcaldía está destinada a jugar en el proyecto.

200. Históricamente la Alcaldía ha venido desentendiéndose del problema social del trabajo en el

basurero y de residencia de familias dentro del mismo. Se toleraba la situación, pero, a la vez, no se llevaban a cabo medidas concretas para generar alternativas. La llegada al poder de un nuevo gobierno municipal, en el año 2000, ha cambiado sustancialmente esta situación. Ya en la etapa de precampaña y definición del programa de gobierno municipal, el candidato finalmente ganador incorporó la temática de afrontar el problema social de la Chureca. La oficina de Nicaragua del programa IPEC-OIT ha venido desarrollando, por su parte, todo un esfuerzo para sensiblizar a éste y a los demás candidatos sobre dicha problemática, especialmente en relación a la cuestión del trabajo infantil.

201. La Alcaldía no es parte de la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo infantil, y por

tanto, no tuvo un papel en la etapa de selección de las organizaciones ejecutoras. Dos son las instancias en la Alcaldía relacionadas con el basurero de La Chureca y su problemática social: La Dirección de Asuntos Sociales y la Administración del Basurero. Aunque la oficina nacional de IPEC-OIT procuró desde un primer momento involucrar a ambas instancias en el proyecto, manteniéndolas permamentemente informadas y desarrollando reuniones de coordinación, en un primer momento mostraron un cierto distanciamiento. En parte pudo ser debido a que el proyecto fuera visto como un programa del gobierno central, del cual podría derivarse el riesgo de generación de expectativas por parte de la población de La Chureca a las cuales la Alcaldía no podría después dar respuesta, por falta de medios y recursos. Muy pronto, gracias a la involucración de estas instancias en los encuentros y diferentes foros organizados por IPEC-OIT, se logró un conocimiento más profundo del proyecto y sus fines por parte de la


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Alcaldía, y que el mismo fuera percibido por ésta como una oportunidad para superar los problemas sociales en el basurero.

202. Finalmente, la conformación de la Comisión Municipal para la erradicación del Trabajo

Infantil en La Chureca, y el inicio del proceso de elaboración del mencionado Plan de Acción, con activa participación de la Alcaldía, han logrado que ésta se haya sumado plenamente al proceso. En este sentido, la Dirección de Asuntos Sociales está asumiendo un rol de facilitación, apoyada por IPEC-OIT, destinado a lograr una mayor coordinación entre las diferentes organizaciones e iglesias que trabajan en el basurero. Su papel “neutral” en relación a los difrentes enfoques y metodologías de cada institución, han permitido generar un espacio de diálogo que facilita que cada quién conozca mejor que hacen los demás y, a la vez, se genere un clima de coordinación.

203. La Dirección de Asuntos Sociales no se ha involucrado en la ejecución de actividades directas

en el basurero debido no tanto a una ausencia de voluntad política como a la completa falta de recursos para ello. No obstante, la Alcaldía manifiesta una absoluta disponibilidad al respecto, especialmente en lo relativo a desempeñar un papel activo en relación al componente de generación de alternativas productivas basadas en la labor que actualmente los trabajadores de la Chureca ya llevan a cabo: reciclar la basura.

204. Dentro del ámbito de un programa más amplio financiado a crédito por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID), ha sido incorporado un componente de 350,000 US$ destinado a mejorar técnicamente la gestión del basurero. Entre las acciones previstas se encuentran el pavimientado de caminos para el acceso de los camiones de basura, enterramiento de alcantarillas, mejoramiento de las entradas y báscula de camiones y el cercado perimetral del basurero.

205. En el mes de julio de 2002, y en el marco de este mismo proyecto, la Alcaldía ha comenzado a

controlar el acceso al basurero mediante vijilantes. Mediante esta política, se busca impedir el acceso de menores no residentes en el basurero que acudan a trabajar al mismo así como de terceras personas agenas a la actividad de la recolección de la basura, para evitar que el basurero siga siendo un lugar de escondite para actividades delictivas. Aunque aparentemente podría considerarse como una acción de tipo represor que da una respuesta no sostenible al problema social del basurero, lo cierto es que la valoración de la misma es sumamente positiva tanto por las organizaciones que trabajan en el basurero como por los propios trabajadores de La Chureca consultados.

206. El principal aspecto positivo de esta medida, desde la perspectiva de la erradicación del trabajo

infantil en el basurero, es que supone impedir el acceso de menores. No obstante, la medida es parcial porque no afronta el problema de los menores residentes dentro de La Chureca y que trabajan en la basura, y no frece una respuesta a las causas profundas del trabajo infantil en La Chureca. El control de accesos se lleva a cabo en un momento en el cual, si bien los padres y madres ya se comienzan a sentir sensibilizados respecto a enviar a sus hijos e hijas a la escuela y retirarlos del trabajo en la basura, todavía no se ha puesto en marcha el componente de alternativas productivas para las familias. Muchas familias verán mermados sus ingresos al no poder accesar sus hijos al basurero. Es presumible que, en el mediano plazo, si el componente productivo no se inicia debidamente, estas familias busquen fórmulas alternativas tales como emplear a sus hijos en otras actividades o forzar su ingreso al basurero rompiendo puntos del cerco perimetral. Finalmente, tampoco es plenamente sostenible, en tanto el financiamiento de largo plazo de la vigilancia de los accesos no está garantizada.


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Rebusca de basura en La Chureca

207. La restricción de acceso a personas no trabajadoras en la basura constituye en sí mismo un

factor positivo. Ciertamente, La Chureca no sólo es una fuente de empleo para personas sin recursos. También es un lugar de refugio para delincuentes completamente agenos a esta actividad. La actividad de estos delincuentes en el basurero afecta tanto a los trabajadores municipales como a los propios trabajadores y, muy especialmente,a los menores, que se ven expuestos a riesgos de todo tipo.

208. Un aspecto positivo de esta medida será la delimitación exacta de las personas con antigüedad

en el trabajo en La Chureca. Esto supone un reconocimiento formal por parte de la Alcaldía de la labor desempeñada por estas personas, un paso hacia la dignificación de su labor y es un antecedente en relación a la selección de las personas a las que eventualmente beneficiar del desarrollo del componente productivo del proyecto.

209. La medida se ha llevado a cabo sin una información previa de la misma a IPEC-OIT. Aunque a

posteriori las organizaciones ejecturas del proyecto están trabajando codo con codo en la preparación del censo de adultos con acceso, una debida coordinación hubiera implicado un nivel previo de puesta en común de enfoques entre IPEC-OIT y el BID, la Alcaldía, las organizaciones ejecutoras y la población que trabaja en el basurero.

Coordinación del proyecto por parte de la oficina nacional de IPEC OIT 210. La oficina nacional de IPEC OIT está dirijida por una coordinadora nacional, de la que

dependen los(las) responsables de cada uno de los proyectos ene ejecución y el administrador, el cual se ocupa del seguimiento admnistrativo de todos los proyectos. La coordinadora nacional está a cargo de la identificación previa de los proyectos, la negociación de los mismos, la puesta en marcha y la supervisión de la labor de los coordinadores de los proyectos. En la práctica, el papel de la coordinadora nacional en el proyecto de La Chureca ha sido sumamente activo, actuando en todo momento en apoyo de la coordinadora del proyecto. Se ha establecido una cierta división de papeles entre ambas figuras, en función del cual la coordinadora nacional actúa en resolución de conflictos que por su naturaleza puedan exceder a la coordinadora del proyecto. Así mismo, supervisa que el proyecto se adapta en todo


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momentos a los criterios y principios de trabajo del programa global de Erradicación del Trabajo Infantil de la OIT. Así mismo, representa a IPEC-OIT en la Comisión Nacional de Errdicación del Trabajo Infantil. Finalmente, dada su formación específica en temas educativos, brinda asistencia técnica puntual sobre esta materia tanto a la coordinadora del proyecto como a la entidad ejecutora de este componente.

211. La coordinadora del proyecto actúa como facilitadora ante las entidades ejecutoras, y ejecuta

de modo más directo las actividades relacionadas con los demás componentes del proyecto, tales como puesta en marcha de las identificaciones en Chinandega y Bilwi, actividades de divulgación, apoyo en la organización de los foros y evaluaciones internas, etc. Su supervisión de las actividades del proyecto es constante y cercana, y su relación con las entidades ejecutoras ha logrado generar un adecuado clima de mutua comprensión que facilita el buen logro de los resultados. Finalmente, su formación y amplia experiencia profesional en el sector la facultan para desarrollar todas estas funciones con gran excelencia.

Coordinación entre la Pastoral Penitenciaria y AVANJUNIC

212. El proyecto tiene un carácter programático, es decir, sus diferentes componentes (salud,

educación, alternativas productivas, diseño de políticas nacionales) son complementarios entre sí. Esta complementariedad requiere de una coordinación entre las organizaciones ejecutoras de los mismos continua y profunda. Antes del arranque del proyecto, no existían unas relaciones de coordinación o trabajo conjunto entre la Pastoral Penitenciaria y AVANJUNIC, dado que de hecho AVANJUNIC no tenía una experiencia previa de trabajo. La dirección del proyecto por parte de IPEC-OIT desarrolló desde un primer momento esfuerzos sólidos para generar un espíritu de complementariedad en el trabajo de cada una de ambas entidades ejecutoras. Las capacitaciones brindadas, la homologación de los criterios de trabajo y de gestión administrativa y la celebración de relaciones periódicas mensuales entre la coordinadora del proyecto y los coordinadores de las dos organizaciones ejecutoras, sumados a una permanente relación fluida de mutua confianza entre las tres partes, han logrado que, en el ámbito general, exista una fuerte sensación de trabajo en equipo y de complementariedad en la labor de cada entidad ejecutora.

213. Esta complementariedad de la labor entre ambas instituciones se ve subrayada para la

ejecución conjunta de algunas de las actividades de difusión (cuñas radiales, boletín, etc.), la realización conjunta de la actualización del censo de menores y adolescentes trabajadores/as en el basurero (mediante una distribución entre ambas organizaciones de los diferentes sectores del territorio) y, en general, un sentimiento arraigado, por parte de los equipos de trabajo de una y otra entidad ejecutora, en el sentido de que la labor de ambas es complementaria.

214. No obstante, en ocasiones la labor de cada una de las dos entidades ejecutoras ha incurrido en

una cierta visión reduccionista, muy centrada en su ámbito propio de especialidad (alud y nutrición por un lado, educación por el otro), pese a los esfuerzos de la coordinadora del proyecto para evitar estas situaciones.

215. Ejemplo de ello es lo esporádico de la relación entre la psicóloga de la Pastoral y los

promotores de divulgación de AVANJUNIC. Se da la circunstancia de que uno de ellos también es psicólogo, aunque no trabaje principalmente como tal en el proyecto. Sería deseable una coordinación más horizontal, con intercambio de experiencias entre los(as) técnicos(as) de una y otra institución, para poner en común metodologías de trabajo y experiencias y problemas concretos. Todos ellos trabajan sobe una misma población meta, y es importante que el mensaje hacia la misma sea en todo momento de una completa coherencia.


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La mutua confianza lograda entre ambas instituciones debe traducirse también en una relación más constante entre el personal técnico de una y otra organización.

Coordinación con las demás Ongs e iglesias presentes en el área del proyecto 216. Tanto la oficina nacional de IPEC-OIT como AVANJUNIC y la Pastoral Penitenciaria,

mantienen unas excelentes relaciones de coordinación con la mayor parte de las Ongs e iglesias que ya trabajaban en el basurero desde antes de la implementación del proyecto. Ejemplos de esta coordinación es la distribución de almuerzos por parte de la Pastoral Penitenciaria en el comedor regentado por la organización Catedral Cristiana, situado en la comunidad de La Chureca, o las coordinaciones establecidas con la Asociación Cristiana de Jóvenes y otras entidades no gubernamentales que operan en el territorio.

217. El único caso donde no sólo se aprecia una insuficiente coordinación, sino incluso un cierto

nivel de hostilidad hacia el proyecto, es el caso de la Ong Dos Generaciones, una de las de mayor antigüedad de trabajo con la población menor trabajadora en el sector. Pese a que IPEC-OIT y también las Ongs ejecutoras han cuidado en todo momento el mantener puntualmente informada a esta Ong de los contenidos y resultados esperados del proyecto, y han invitado a la misma a participar en los diferentes foros organizados, persiste en Dos Generaciones una percepción negativa del proyecto, que se motiva desde la base de una supuesta diferente aproximación metodológica al problema del trabajo infantil en el basurero. Existe también la sensación de que, al margen de estas posibles diferencias metodológicas, subyace una sensación de “invasión” externa en un medio antes controlado en gran medida por esta Ong.


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4. Pertinencia

Pertinencia de los objetivos y resultados con las necesidades de la población beneficiaria 218. La problemática del trabajo infantil en La Chureca tiene una doble filiación: está relacionada,

por un lado, con el problema de la falta de alternativas laborales y el alto desempleo existente en el país, como producto de la extrema pobreza en la que vive una mayoría de la población. Por otra parte, los bajos índices educativos y falta de conciencia social respecto a los riesgos sanitarios y de todo tipo que afrontan las personas que trabajan en el basurero, y particularmente los menores, actúan como segundo gran factor causante de que el problema persista.

219. Los objetivos del proyecto están orientados a dar respuesta tanto a los factores económicos del

problema (generación de alternativas productivas), como a los aspectos sociales (divulgación, salud y nutrición, educación y formación vocacional), e inclusive a los políticos, en tanto busca generar una conciencia institucional contraria al trabajo infantil en los basureros que se traduzca en un plan y programa concretos para su erradicación al nivel de todo el país.

El proyecto se considera pertinente en relación a las necesidades de la población beneficaria

220. Un problema específico, que merece un cierto análisis, es el de que los objetivos y resultados

del proyecto están determinados en función de la erradicación del trabajo en el basurero desarrollado por los y las menores y adolescentes residentes en el propio basurero y en los sectores próximos. El problema es que, tal y como se subrayaba en la línea de base desarrollada por la UCA, un porcentaje de los menores que trabajan en el basurero proceden de otros sectores de la ciudad o de otros municipios del país. La determinación geográfica de los beneficiarios del proyecto, en un contexto dónde en realidad el grupo meta es un conjunto población flotante, genera una dificultad seria. En otras palabras: aunque se lograse que los menores beneficiarios del proyecto dejen de ir al basurero e incluso no se incorporaran nuevos menores a este tipo de trabajo, el problema persistiría, porque hay menores que trabajan en el basurero y que no residen en las zonas de intervención. Por tanto, el proyecto no alcanzaría el resultado buscado de terminar con el trabajo infantil en La Chureca, aunque lograse atender al sector más estructuralmente ligado a la problemática del basurero (los residentes en el propio basurero y zonas aledañas).

221. Esta misión de evaluación estima que el número de niños(as) trabajadores procedentes de otros

barrios o municipios no es tan elevado como cabría deducir de la línea de base realizada por la UCA... Esta línea de base determinó la residencia de los menores y sus familias


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preguntándoles que lugar procedía. Se trata de una pregunta insuficientemente precisa, porque se presta a una respuesta relativa al lugar de procedencia original de la familia, no necesariamente a la ubicación de su domicilio actual. Sólo así cabría explicar el elevado porcentaje de familias que afirmaron proceder de departamentos lejanos, que no hacen posible un ir y venir diario al basurero, aunque es cierto que existen algunas familias que se instalan provisionalmente durante determinados días o períodos en el basurero y después se movilizan a otra parte o regresan a su zona de origen. Nada impide su incorporación a aquellas actividades del proyecto que resulte posible durante sus períodos de residencia en el basurero.

222. La nueva medida adoptada por la Alcaldía para restringir el acceso a menores al basurero

apunta sólo parcialmente a esta meta. Ya hemos valorado que su sostenibilidad en el largo plazo no está garantizada: Una malla perimetral y algunos vigilantes en los accesos no son un impedimento infranqueable, especialmente cuando la necesidad de obtener ingresos apremia.

Pertinencia de las actividades con las necesidades de la población beneficiaria 223. Las actividades del proyecto son plenamente pertinente con relación a las necesidades de

salud, nutricionales, educativas y de formación profesional de la población beneficiaria. El caso de las actividades productivas merece un análisis detallado. Debe recordarse que la actividad en el basurero es económicamente rentable para las familias, cuyo nivel de ingresos, si bien no las sitúa por encima del nivel de pobreza, es superior al de muchos otros grupos de población, tales como campesinos(as) sin tierra, desempleados(as) urbanos, etc.

224. Considerado esto, es obvio que sólo resultarán pertinentes aquellas alternativas laborales que

logren generar un nivel de ingresos a las familias cuanto menos equivalente a su nivel de ingresos previo a la reducción derivada de la retirada de los menores del trabajo en el basurero, o bien que contemple otro tipo de ventajas no necesariamente económicas, tales como aquellas que garanticen una mayor regularidad en los ingresos.

225. Un enfoque para las actividades de generación alternativa de ingresos que no contemplase lo

arriba señalado no resultaría pertinente con relación a las necesidades de los beneficiarios. Este aspecto es crucial para el buen éxito y la sostenibilidad del componente productivo del proyecto.

226. Un segundo tema a tomar en consideración es que ninguna actividad profesional realizada por

adultos puede considerarse “indigna” en sí misma, mientras no suponga explotación de terceras personas u otras formas de incumplimiento de la normativa nacional e internacional de trabajo y de la ética humana. Indignas pueden ser las condiciones en que se presta el trabajo, pro no el trabajo en sí mismo. Esta consideración es importante, puesto que a veces existe una cierta visión confusa al respecto. El proyecto no busca en necesariamente que los padres y madres de familia que trabajan en La Chureca dejen de hacerlo. Su objetivo es que sus hijos e hijas menores y adolescentes dejen esta actividad. La actividad es igualmente riesgosa en términos de salud y otros aspectos también para los adultos, pero esto no significa que esos riesgos no pudieran eludirse o aminorarse.

Pertinencia respecto a las prioridades y mandatos de las instituciones OIT-IEP 227. El proyecto también resulta pertinente desde la perspectiva de los fines y propósitos del

Programa de erradicación del trabajo infantil de la OIT. La propia metodología del trabajo y el


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enfoque integral del proyecto responden a una experiencia contrastada y validada por OIT en acciones de erradicación del trabajo infantil tanto en Nicaragua como en terceros países.

Políticas públicas de Nicaragua de erradicación del trabajo infantil

228. La pertinencia del programa con respecto a las prioridades de las estrategias de desarrollo y

políticas públicas del gobierno de Nicaragua con relación a la erradicación del trabajo infantil está fuera de toda duda. En este sentido, debe mencionarse que el Plan Estratégico Nacional para la prevención y erradicación del trabajo Infantil y protección de adolescentes trabajadores establece entre sus propósitos el dar especial prioridad a la eliminación de las peores formas de trabajo infantil en el ámbito local y el contribuir a prevenir y erradicar el trabajo infantil mediante la atención integral en salud, nutrición y educación y define el trabajo en los basureros como una de las peores formas de trabajo infantil existentes en Nicaragua.

La erradicación del trabajo infantil en los basureros es una prioridad de gobierno,

Conforme al Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil

229. Los objetivos y resultados del Programa se adecuan a las acciones estratégicas previstas en el Plan. Entre éstas, pueden mencionarse las de generación de empleo, apoyo a la microempresa, orientación psicosocial, organización comunitaria, participación ciudadana, todas las cuales se encuentran recogidas en el programa. Así mismo, el Plan también propone una serie de líneas de actuación. Entre ellas, cabe mencionar las actividades de divulgación social, las de orientación sexual y reproductora, las actividades recreativas, culturales y vacacionales, la conformación de clubes para adolescentes, las actividades orientadas a la generación de empleo y fuentes de ingresos alternativas, las orientadas a la rehabilitación e inserción escolar, y las que se encaminan a apoyar el acceso a los servicios integrales básicos de salud y las acciones de investigación, sistematización y evaluación, entre otras. Las actividades previstas en el proyecto se adaptan plenamente a estas líneas de actuación.

Instituciones ejecutoras 230. La erradicación del trabajo infantil no forma parte de los propósitos y fines institucionales de

AVANJUNIC de modo directo. Se trata de una organización orientada al desarrollo de Nicaragua a través de acciones en el ámbito educativo que mejoren el acceso a la educación de los niños/as, especialmente de aquellos con menores recursos. La experiencia profesional de su personal está específicamente orientada a la educación multigrado. Por todo ello,


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AVANJUNIC es una organización pertinente para el desarrollo de las actividades de educación contempladas en el proyecto. No así por lo que respectan aquellas que se salen de éste ámbito pero, que no obstante, entran dentro de las acciones que la organización está desarrollando, conforme al resumen Sumario. En este sentido, deben mencionarse particularmente la Educación de Adultos y la Formación Vocacional. No obstante, en ambos casos el papel de AVANJUNIC es el de facilitador para la actuación de aquellas instituciones a las que les corresponde de modo directo implementar las intervenciones en estos subsectores (PAEBANIC e INATEC –NINTECNA, principalmente).

231. Caso diferente es el de las actividades divulgativas no específicamente orientadas al nivel local

de promoción social, tales como cuñas radiales y otras. La falta de experiencia del personal de la organización en éste ámbito y el hecho de que queda marcadamente fuera de los fines y propósitos de la institución, hubieran tal vez aconsejado que su ejecución no se hubiera hecho descansar a través de ella (y de la Pastoral), sino por medio de una organización específicamente orientada al ámbito de la comunicación.

232. La alta permeabilidad de AVANJUNIC al enfoque del programa IPEC-OIT respecto a la

erradicación del trabajo infantil han permitido una plena y sencilla adopción completa del mismo por parte de la institución y de su personal técnico. No obstante, su falta de experiencia previa han impedido que su labor pueda retroalimentar debidamente el propio enfoque de IPEC-OIT con propuestas propias con relación a esta temática.

233. La Pastoral penitenciaria es una organización de trabajo social en amplio sentido, orientada

especialmente a la labor con adultos, jóvenes y menores transgresores del sistema penitenciario nacional. En un inició, se corrió el riesgo de que la Pastoral enfocase su labor en el programa principalmente con un enfoque preventivo, que es el que ha venido caracterizando a su trabajo con grupos sociales marginalizados en el pasado. No obstante, la directora de la oficina nacional IPEC-OIT logró desde un primer momento concienciar a la Pastoral respecto a la visión específica de erradicación del trabajo infantil del proyecto. La Pastoral ha sabido permearse de este enfoque adecuadamente. La Pastoral Social no es una organización orientada específicamente a la salud, aunque cuenta con una amplia experiencia en el trabajo social en general, incluido el aspecto de salud en general y el de la nutrición en particular. Ha sabido dotarse del personal técnico necesario para afrontar las actividades encomendadas debidamente. Por tanto, puede afirmarse que el proyecto es pertinente con sus fines y métodos de trabajo actuales.

Pertinencia y políticas de gestión municipales 234. Tal y como ya vimos al analizar en papel jugado por la Alcaldía de Managua con relación al

proyecto, existe en el presente una alta conciencia con respecto a la importancia de erradicar el trabajo infantil en La Chureca. En el ámbito programático, la Alcaldía está en plena sintonía con el proyecto, lo cual se evidencia en el Plan de Acción para la erradicación del Trabajo Infantil en La Chureca en fase de elaboración, proceso en el cual la Alcaldía está jugando un rol muy activo. Desde este punto de vista, debe considerarse que el proyecto es plenamente pertinente con las políticas de gestión de la Alcaldía de Managua.

235. Existen, no obstante, una serie de aspectos clave con relación a la pertinencia del proyecto que

también están relacionados con el papel de la Alcaldía y que, por su importancia, analizaremos con detalle: Uno es el tema de la vida útil del basurero y su eventual traslado, otro es el de la posible puesta en marcha de alternativas de manejo de desechos sólidos tecnificadas y una tercera cuestión es la del posible traslado de la población residente en el propio basurero.


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Pertinencia del proyecto con relación a la vida útil del basurero 236. La vida útil del basurero es limitada. Se han valorado diferentes escenarios, que oscilan entre

los 7 y los 15 años. En todo caso, lo cierto es que en el mediano plazo el basurero quedará saturado y dejará de poderse utilizar. Muy posiblemente, este proceso podría acelerarse debido a la puesta en marcha del Programa de Saneamiento del Lago de Managua, programa que, por su naturaleza, es incompatible con la presencia de un basurero mal manejado y altamente contaminante a orillas del mismo lago.

237. El problema es que la alternativa de un posible traslado del basurero, valora por varios estudios

en el futuro, implica un nivel de inversión el cual ni la Alcaldía ni el gobierno nacional puede afrontar con recursos propios. Pero esto no significa que no pudiera convertirse en una realidad. Caso de que el país pudiera disponer de un financiamiento externo para un proyecto de traslado del basurero, existiría la suficiente voluntad política para afrontar el mismo.

238. ¿El posible traslado futuro del basurero implica la no pertinencia del proyecto? Esta la

pregunta a responder. En primer lugar, el plazo del posible traslado no está en absoluto claro. De no alcanzar sus logros el proyecto, continuará habiendo trabajo infantil en el basurero mientras este permanezca. Por otra parte, el traslado del basurero tal vez podría suponer simplemente el traslado, con él, de una masa de familias, carentes de otras fuentes de ingresos, a trabajar en la recolección de basura en el nuevo emplazamiento. El traslado del basurero no significa necesariamente su tecnificación de modo que el reciclaje de basuras de automatice hasta tal grado que haga imposible una labor de reciclaje artesanal como la que en el presente se lleva a cabo en La Chureca. En este sentido, el traslado del basurero, en sí mismo, podría implicar simplemente el traslado del lugar de trabajo, para la misma u otra gente, incluyendo menores, de modo que el problema a resolver persistiría.

239. El problema de fondo, es que entre las familias que trabajan en La Chureca, existe una cultura

de valoración del trabajo infantil asentada, que el proyecto está intentando modificar. Si no fuera en la Chureca, esas familias probablemente se trasladarían a trabajar en otro basurero. Si no pudieran trabajar en basureros, trabajarían en cualquier otra actividad. Pero, en todo caso, incorporarían a sus hijos al trabajo, a no ser que se desarrolle exitosamente el proyecto y se genere una conciencia respecto a la necesidad de apartar a los menores de las peores formas de trabajo.

Pertinencia con relación a la puesta en marcha de alternativas de manejo de desechos sólidos tecnificadas 240. No es verosímil que la Alcaldía invierta recursos propios o con recursos externos para una

tecnificación del reciclaje de la basura en La Chureca de tal envergadura que no dejase margen para las formas artesanales de colecta de basura practicadas por los menores y sus familias. Por una parte, la limitada vida útil del basurero hace en gran medida ineficiente una actuación de éste tipo. En todo caso, cualquier alternativa tecnificada implicará la contratación de personal, aunque presumiblemente en menor medida que el que en la actualidad practica el reciclaje artesanal. La Alcaldía parte de la base de que nadie como los propios trabajadores de la Chureca están capacitado para trabajar en un proceso de reciclaje de la basura de tipo más tecnificado. Esto permitiría a los adultos que trabajan actualmente en la Chureca continuar desarrollando su labor, probablemente con menores ingresos que los actuales, pero de carácter más estable. Naturalmente, un escenario así favorecería la erradicación del trabajo infantil. Pero en este caso, el problema no es de que su eventual vigencia puede implicar que el


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proyecto no sea pertinente. Muy por cl contrario, el proyecto puede, precisamente, favorecer la conformación de un escenario de este tipo, tal y como más adelante veremos.

Pertinencia con relación al posible traslado de la población residente en el propio basurero. 241. La posibilidad de que las 87 familias que actualmente residen dentro de La Chureca sean

trasladas del basurero ya fue contemplada en el documento de proyecto. No obstante, este señalaba, de forma un tanto vaga, que, en tal caso, se trasladarían las actividades para con estas familias a los lugares de reubicación. Ese traslado de las actividades, en la práctica, implicaría un sin numero de dificultades, tales como iniciar trabajo en nuevas escuelas en las que en la actualidad no se traba, así como unas dificultades logísticas y de personal que las organizaciones ejecutoras, con su actual perfil y capacidades, difícilmente podrían afrontar, especialmente en el caso de AVANJUNIC. Esto no significa que el riesgo de traslado, de existir, signifique una completa falta de pertinencia del proyecto. El proyecto no sólo se enfoca a evitar que los menores de estas familias trabajen en el basurero, sino que también está orientado a alejar del trabajo en La Chureca a los menores de los barrios próximos. No obstante, la posible incapacidad para seguir prestando acompañamiento a las familias trasladadas, implicaría con certeza serias dificultades para alcanzar las metas del proyecto al cien por cien.

242. Existe un precedente de traslado de algunas de las familias de La Chureca a otras zonas.

Después del huracán Mitch, algunas de las familias damnificadas fueron trasladadas a la comunidad de Nueva Vida, en Ciudad Sandino, entregándoselas viviendas nuevas. Un alto número de estas familias vendieron sus viviendas al poco tiempo. Una parte de ellas se movilizaron de nuevo a La Chureca, en tanto otras pasaron a dedicarse a otras actividades productivas. En todo caso, la salida de estas familias no supuso una reducción del número de menores trabajadores: nuevas familias sustituyeron a las anteriores, como efecto lógico del hecho evidente de que el trabajo en el basurero es una actividad económicamente rentable. Mientras el basurero exista, habrá familias que trabajen en él.

243. La valoración de las familias que viven en La Chureca con relación a la posibilidad de su

traslado es por lo general negativa. Aunque muchas sean conscientes de los altos riesgos para su salud que implica el vivir allí, consideran que, si fueran sacadas de allí, perderían su fuente de ingresos. Por ello, algunos líderes y lideresas no sólo se oponen a un posible traslado de las viviendas, sino también a que la escuela de La Esperanza, situada en el propio basurero, sea sacada de su actual emplazamiento.

244. Desde el punto de vista de las instituciones y organizaciones sociales, conviven dos tipos de

posiciones diferentes, que, en sus formulaciones extremas, son las siguientes: una es la de que, en tanto esas familias vivan en la Chureca, deben prestárseles todos los servicios básicos allí mismo (educación, salud, agua, luz, etc.) para que vean dignificada su vida. La otra es la de que mejorar las condiciones de acceso a los servicios básicos en la propia comunidad de La Chureca a la larga hará todavía más difícil la posibilidad de que las familias permitan ser trasladadas.

245. La Alcaldía, por su parte, no ha afrontado el problema y probablemente siente un cierto nivel

de temor a afrontarlo, dada la posible convulsión social que engendraría. Por otra parte, carece de recursos propios para garantizar unas viviendas alternativas fuera del basurero para estas familias. Con relación a este segundo aspecto, se considera que, con la suficiente voluntad política, se lograría con relativa facilidad obtener recursos externos para ello, dado el alto perfil social y gran visibilidad de un proyecto de este tipo.


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246. Existe un amplio temor de que, si a las familias se les entregasen viviendas fuera de la

Chureca, las venderían, como sucedió en el caso de Nueva Vida. No obstante, no se analiza qué razón es la que motiva a las familias a querer permanecer próxima al basurero.

247. La razón de ese deseo de proximidad es doble: por una parte, es allí dónde encuentran su

forma de obtener ingresos. Por otra parte, existe en la comunidad un fuerte sentido de grupo, un orgullo distintivo propio, como reacción protectora frente a la estigmatización social de la que los llamados “churequeros” son objeto. Finalmente, el bajo nivel cultural de la comunidad favorece el riesgo de que, ciertamente, muchas familias preferirían vender sus viviendas tras recibirlas, sin llevar a cabo antes un análisis coste-beneficio de tal medida.

248. El problema de vivir en La Chureca es, ciertamente, de salud pública. La Chureca es un lugar

en el cual nadie debería vivir, y mucho menos menores. Pero cualquier alternativa habitacional debería pasar necesariamente por los siguientes tipos de medidas: el nuevo emplazamiento debería estar en un sector próximo al basurero, en tanto sea ese el lugar dónde dichas familias obtienen su fuente de ingresos. La comunidad no debería ser dividida y las viviendas deberían habilitarse de conformidad con la actividad profesional que desarrollan, con espacios para el almacenaje de la mercancía que acopian. Por otra parte, deberían establecerse sistemas para impedir la venta de las viviendas en el corto plazo, tales como entrega de la propiedad tras un período largo de residencia, inscripción registral de la propiedad a nombre de la prole y otros posibles. Debería garantizarse un acceso suficiente a los servicios básicos en el nuevo emplazamiento. Finalmente, deberían llevarse a cabo acciones de integración para la buena vecindad y acogida de las familias por parte de los habitantes de los sectores próximos. Cualquier propuesta de reubicación de las familias debería ser altamente sensible a estos parámetros, para no desembocar en un fracaso.

249. El asunto es que, no obstante, no es en absoluto previsible un traslado de las familias durante

el tiempo de vida del proyecto. La única iniciativa en vigor relacionable con un posible traslado es la reciente creación por parte de la Alcaldía de Managua de un banco de tierras para ofrecer parcelas a familias residentes en zonas de alto riesgo, tales como cauces. Las familias de La Chureca, en tanto que residentes en una zona de riesgo, son a priori elegibles para esta iniciativa. No obstante, la disponibilidad de tierras por parte de la Alcaldía no es suficiente para dar respuesta al conjunto del problema en el ámbito de todas las familias de la ciudad que viven en situación de riesgo. La concesión de terrenos a las familias de La Chureca sólo podría producirse con una decisión política de darlas prioridad. Por otra parte, la Alcaldía sólo tiene capacidad para la entrega de los terrenos, no para la construcción de las viviendas. Es difícilmente imaginable que las familias de La Chureca decidieran trasladarse en esas condiciones.


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5. Eficiencia 250. La eficiencia es una medida de productividad, es decir, determina hasta que punto los

resultados alcanzados derivan de una eficiente utilización de los recursos financieros, humanos y materiales. En defina, se trata de calibrar la calidad de las actividades, en términos de eficiente uso de los recursos que las han hecho posibles. Por ello, en este capítulo se analizará la disponibilidad de los recursos financieros, los costes, utilización y calidad de los recursos humanos y materiales así como de las actividades desarrolladas con ellos.

Eficiciencia financiera Disponibilidad de los recursos financieros de IPEC-OIT 251. IPEC-OIT cuenta con un equipo de personas altamente capacitadas y con experiencia en los

temas en los que se desempeñan, como ya se ha mencionado. La Representante de IPEC-OIT lleva un continuo conocimiento de los temas relacionados con el proyecto. La Coordinadora del Proyecto La Chureca atiende el seguimiento del mismo y las relaciones con las agencias ejecutoras. Un administrador es el encargado de darle seguimiento a todos los proyectos de esa sede. Bajo su responsabilidad está la de capacitar a todas aquellas agencias que recién inician programas con esta oficina para instruirles en la forma de presentación de los informes (se han impartido dos capacitaciones a la fecha a todo el personal de las contrapartes relacionado con los temas administrativos) y los requerimientos que IPEC-OIT tienen con vistas al control, seguimiento y evaluación de los mismos. Es además el encargado de facilitar asesoría financiera permanente a las contrapartes en todos los proyectos, revisión de informes, gestión de fondos y de todo el andamiaje funcional de la oficina de IPEC-OIT en Nicaragua que incluye desde cotizaciones, compras, almacenaje, relaciones con los financiadores y otras muchas actividades. Indiscutiblemente la relación fluida entre las contrapartes y la oficina de administración de IPEC-OIT ha contribuido a una oportuna y pronta justificación de los informes financieros aunque por momentos el volumen de actividades al administrador parece sobrepasar su capacidad de trabajo.

252. Esta oficina trabaja con el sistema contable de la representación del PNUD en Nicaragua y

siguen todos los procedimientos administrativos aprobados por este organismo, no cuentan con una caja chica ni sistema contable independiente y es a su vez una de las vías para la tramitación y gestión de los fondos para las contrapartes. Los procedimientos administrativos que se siguen en los proyectos son de igual forma los establecidos por el sistema de OIT y en la aplicación a las contrapartes se incluyen los requerimientos de justificación básica para los proyectos:

• Libro de Caja • Conciliación Bancaria • Resumen de transacciones • Previsión de gastos. • Informe final de gastos

253. Los primeros desembolsos a las agencias ejecutoras se han realizado con montos iniciales por

el orden de los USD $ 20,000.00 (Veinte mil Dólares) y ya se han presentado dos


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justificaciones por parte de AVANJUNIC y una por la Pastoral Penitenciaria a la fecha de elaboración de este informe. La frecuencia de rendición de informes es cuatrimestral y se acompañan de una solicitud de fondos estipulada para 5 meses.

254. Hemos podido constatar que aunque la oficina de IPEC-OIT goza de exoneración fiscal para el pago de todas las obligaciones tributarias y retenciones, este beneficio no es extensivo a sus proyectos; con lo que podemos de primera mano ver también una falta de aprovechamiento de recursos potenciales en ese campo.

Disponibilidad de los recursos de contribución local 255. La disponibilidad de los recursos locales ha estado muy ligada a las capacidades con que

cuentan cada una de las agencias con las que se esta llevando a cabo el proyecto. De esta manera AVANJUNIC y Pastoral Penitenciaria han establecido sus mecanismos de gestión administrativa de acuerdo con los lineamientos de IPEC-OIT y con la posibilidad de recursos propios que cuentan.

256. AVANJUNIC por su condición de agencia de reciente fundación aporta al proyecto una

secretaria, un administrador, y el seguimiento y monitoreo a las actividades por parte de la Junta Directiva, así como equipo de oficina. Sin embargo, por esta misma situación de reciente creación enfrentan serios problemas por la falta de recursos materiales. Han llegado a un peligroso balance en la relación de capacidad contra actividades, si hubiera un incremento de las actividades verían colmada su capacidad de actuación por lo que la asignación de recursos para movilización, entre otros, se vería colmada.

257. Sin embargo hay que señalar que tienen mucha disposición para el cumplimiento de sus

funciones y vale la pena señalar los esfuerzos que este equipo realiza por cumplir con las metas trazadas en el proyecto es muy alto. AVANJUNIC ha calculado un retraso en sus actividades de dos meses aproximadamente, esto debido a trámites relativos al desembolso de los fondos.

258. Por su parte Pastoral Penitenciaria cuenta con toda una logística que incluye vehículos,

personal de apoyo, voluntarios, convenios y otras fuentes de financiación que les han permitido incluso apoyar muchas de las actividades del proyecto en ocasiones sin necesidad de mayores inversiones de fondos. El personal proporcionado como aporte de esta institución es el Coordinador del Programa, una secretaria, un administrador, un vehículo (aunque hay disponibilidad de otros si así lo amerita la situación) y el seguimiento y monitoreo de las actividades. Además cuentan con facilidades como el hecho de estar en las oficinas de la Iglesia con lo que las aportaciones para las utilidades se reducen considerablemente. Además la Pastoral Penitenciaria, por medio de la Iglesia Católica, cuenta con exoneración de impuestos, lo que les facilita aprovechar al máximo los recursos destinados al proyecto.

259. Al Igual que en le caso de AVANJUNIC, a la Pastoral le ha significado un gran problema la

falta de concordancia entre las líneas presupuestarias y las actividades descritas, razón por la cual han tenido numerosas sesiones de trabajo con el administrador de IPEC-OIT para identificar juntos a que partida presupuestaria corresponde cada actividad.

260. Ambas organizaciones han manifestado que por momentos la capacidad del administrador de

IPEC-OIT se ve colmada por la cantidad de tareas que debe atender y en algunas ocasiones han visto sus informes esperar por revisión hasta una semana.

261. Otra debilidad descubierta en estas instituciones es la forma de contratación del personal. Esto


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debido a que en ambas (convenios en una y contratos en la otra) se utilizan periodos de un mes para las contrataciones, dejando al personal del proyecto sin posibilidades de optar a los beneficios que la ley de Nicaragua les confiere como lo son las prestaciones de rigor. Lógicamente esto se debe al bajo monto asignado para contrataciones y que podría ser asumido por el proyecto con las opciones antes descritas de captación de fondos a través de cuenta de ahorro mancomunada o exoneración de impuestos.

Eficiencia en la gestión financiera 262. Gracias a la estrecha y sólida relación que se ha formado entre el administrador de IPEC-OIT

se ha logrado que exista una muy buena coordinación con los administradores de las contrapartes, esto ha ayudado a una ágil y eficiente presentación de informes para su revisión y posterior remisión al donante. En términos generales podemos decir que el proceso de rendición de cuentas y en la gestión de los desembolsos es bastante ágil sin embargo ambas agencias han manifestado grandes dificultades para distinguir entre que actividades corresponden a cuales de las líneas presupuestarias establecidas por los formatos de IPEC-OIT. Esta situación ha creado extensas reuniones de consulta por parte de los administradores de las ejecutoras y de IPEC-OIT sin que hasta el momento se llegue a un consenso plenamente satisfactorio sobre las partidas a las que se deben cargar las actividades.

263. También las agencias están enfrentando actualmente algunos problemas por lo ajustado de los

presupuestos. El ejemplo más extremo de esta situación se da en la actividad de cedular a los menores trabajadores, actividad a cargo de AVANJUNIC. So se previó un presupuesto específico para ello, cuando en la realidad, hay que afrontar los costos de tramitación con pago a abogados y otros. Seria muy productivo realizar un ejercicio de reflexión para realizar una propuesta al donante para que algunas partidas en las que se puede observar cierta holgura puedan compensar otras que no permiten un margen mayor de gasto y que necesitan reevaluarse en cuanto a sus costes.

Eficiencia en el uso de los recursos humanos y materiales Costes de los recursos 264. Los recursos adquiridos durante el proyecto han cumplido en todos los sentidos con los

requerimientos tanto para su adquisición como por la calidad de los mismos. Ambas organizaciones han seguido los lineamientos que rigen tanto IPEC-OIT como la ley de adquisiciones de la República de Nicaragua y aunque no se han presentado compras que ameriten licitaciones publicas, si se han respetado procedimientos como cotizaciones y evaluación de las adquisiciones según parámetros previamente descritos.

Utilización de los recursos 265. Hasta la fecha, se está haciendo un uso muy eficiente de los recursos del proyecto, tanto por

parte de AVANJUNIC como de la Pastoral Penitenciaria, así como en lo relativo a las actividades ejecutadas directamente por la coordinadora del proyecto por parte de IPEC-OIT. Existe una amplia conciencia por parte de las dos organizaciones ejecutoras con relación a que lo limitado de los recursos, el requerimiento de IPEC-OIT y la propia naturaleza del proyecto imponerse la necesidad de optimizar todos los recursos. Este uso óptimo de los recursos puede ser calificado, de hecho, como uno de los principales logros del proyecto hasta el presente.


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Disponibilidad y calidad de los recursos 266. Los recursos humanos y principales recursos materiales del proyecto se valoran, en términos

de su disponibilidad y calidad, en el ANEXO VI del presente informe.


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6. Eficacia 267. La eficiacia mide en que grado se ha cumplido el objetivo específico del proyecto, y por tanto,

en que medida se han verificado los resultados previstos para la consecución del mismo. En función de las razones señaladas al analizar el marco lógico del proyecto, se considerará un único objetivo específico para realizar el análisis de la eficiacia del proyecto, y no los varios objetivos específicos indicados en el documento del proyecto, los cuales, como se señaló, en realidad debeiron habrse considerado como resultados. Por lo que respecta a los resultados, se considerarán los cuatro propuestos en el análisis del marco lógico que se ha realizado, los cuales resumen, de modo más compacto, los establecidos en el documento de proyecto.

Grado de cumplimiento de los objetivos y resultados esperados en el período Objetivo específico Reducir el trabajo infantil en los basureros de Nicaragua y erradicar el mismo en el basurero de La Chureca Erradicación del trabajo infantil en la Chureca 268. El proyecto ha desarrollado una serie de pasos sólidos encaminados a la erradicación del

trabajo infantil en La Chureca. En la actualidad, el número de menores trabajadores en el botadero es menor, y las horas dedicadas al trabajo en el basurero por parte de aquellos menores que siguen trabajando, es también menor, en la mayor parte de los casos. No obstante, no se dispone de un indicador claro que mida hasta que punto, cuantitativamente, se está produciendo esta reducción. Las entidades ejecutoras mantienen cifras actualizadas sobre el número de menores que se incorporan a las diferentes actividades, pero no dan seguimiento estadístico ni a la dedicación de horas de trabajo en período extraescolar (fines de semana, festivos) de los menores ya escolarizados ni en relación a la incorporación de nuevos menores al trabajo en La Chureca, debido a la inadecuada definición de indicadores en el proyecto. Por eso, resulta imposible conocer en el presente cuantos menores siguen trabajando en el basurero y cuantos menores han dejado de trabajar gracias al proyecto. No obstante, existe un consenso generalizado entre todas las instituciones, tanto ejecutoras del proyecto como externas, respecto a que en los días de entre semana, la cifra de niños y niñas que trabajan en La Chureca es marcadamente inferior a la anterior al inicio del proyecto. Es un dato basado en la percepción de los actores consultados, no un dato suministrado por el propio proyecto.

269. La principal razón de la actual reducción del número de menores que trabajan en el basurero es

la incorporación de una gran parte de ellos al sistema educativo y al refuerzo escolar. El porcentaje de menores incorporados a esta actividad es alto y la deserción del sistema escolar reducida. Ambas actividades mantienen a los menores ocupados durante la mayor parte del día en las jornadas escolares, de modo que el tiempo que antes destinaban en esos días al trabajo en el basurero lo dedican ahora a permanecer en la escuela.

270. Es esencial evitar a toda costa que los menores ya integrados en el sistema escolar lo

abandonen y vuelvan a dedicarse de modo diario al trabajo en el basurero. El tiempo de escolarización transcurrido es insuficiente como para considerar que se ha logrado un hábito de estudio y permanencia en la escuela de la suficiente entidad como para que por sí mismo reduzca el riesgo de deserción. A medio plazo, cuando los niños y niñas hayan cursado ya al menos un curso lectivo íntegro, presumiblemente habrán alcanzado un hábito de permanencia


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en el medio formativo, y a la vez una pérdida del hábito de acudir a trabajar al basurero. Por tanto, para que este logro parcial realmente apunte a la consecución del objetivo específico del proyecto, es esencial garantizar la continuidad de los niños y niñas ya incorporados al sistema educativo.

271. No hay ninguna constancia de en qué medida la sensibilización a los padres y madres respecto

a los riesgos de que los menores trabajen haya logrado los resultados alcanzados. Una gran parte de los niños y niñas escolarizados y que asisten al refuerzo escolar, siguen acudiendo a trabajar los fines de semana y demás días no lectivos. Resulta difícil determinar hasta que punto los menores escolarizados que siguen acudiendo a trabajar en días festivos lo hacen porque ellos y/o sus padres no están todavía suficientemente sensibilizados al respecto, o en que casos esta sensibilización sí es suficiente, pero la necesidad de mantener los ingresos económicos es tal que fuerza a las familias a seguir enviando a sus hijos e hijas a trabajar cuando no están en la escuela. Se requiere, por ello, medir de modo regular la opinión de los padres y madres con relación al trabajo infantil y las motivaciones de los menores que siguen acudiendo a trabajar.

272. Por otra parte, debe recordarse que el grupo meta del proyecto (los menores trabajadores de

La Chureca) no coincide al cien por cien con el grupo de beneficiarios(as) hasta el momento, puesto que sólo se está beneficiando a los y las niños(as) que residen en la propia Chureca y barrios próximos. Por ello, resulta esencial ir incorporando, tanto a las actividades del componente de salud como a las del de educación, y posteriormente a las productivas. Este problema se arrastra desde la misma formulación del proyecto. IPEC-OIT debe ser consciente de que, caso de no adoptarse tales medidas, el trabajo infantil en el basurero continuará.

Reducir el trabajo infantil en los basureros de Nicaragua 273. La erradicación del trabajo infantil en La Chureca constituiría un logro de tal calibre que

probablemente acicate la disponibilidad de recursos financieros y esfuerzos técnicos para afrontar la misma labor en el resto de basureros del país con trabajo infantil.

274. Para el logro de esa meta de dimensión nacional, el proyecto se ha planteado alcanzar un

resultado que supondrían dos pasos previos en esa dirección: definir un modelo y un plan para la eliminación del trabajo infantil en los basureros urbanos de Nicaragua, lo que implica diagnosticar la situación en al menos otros dos basureros (Bilwi y Chinandega) y establecer todo un sistema de coordinación entre las instituciones que haga posible consensuar ese plan y ese modelo, así como lograr que las diferentes instituciones se apropien de la idea de la importancia de acabar con este tipo de trabajo infantil.

275. A raíz de los resultados de la presente evaluación intermedia, IPEC-OIT se está planteando la

eventualidad de excluir este resultado del proyecto, en tanto un plan de ésta naturaleza se solaparía con el plan nacional y con el plan municipal de Managua.

R1. Al final del proyecto los menores y adolescentes trabajadores de La Chureca y sus familias, residentes en el propio basurero y los barrios próximos, habrán obtenido oportunidades de acceso a la educación y formación vocacional. 276. El proyecto ha logrado con gran éxito superar el reto de la incorporación a la escuela de una

gran parte de los menores trabajadores. No obstante, la estrategia para mantenerlos apartados del trabajo en el basurero en el futuro inmediato es todavía débil.


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277. Con relación a la formación vocacional y la formación de adultos, se trata de componentes en los que el papel de la entidad ejecutora (AVANJUNIC), es principalmente de facilitación, no de ejecución directa. La dimensión cuantitativa de estos componentes es demasiado pequeña y nivel de logros alcanzados (especialmente con relación a la formación vocacional) reducido.

278. Existe un severo problema de la falta de relación directa entre los temas de la formación

vocacional en marcha y previstos y el componente de generación de alternativas productivas. Hasta la fecha, un 80% de las 24 plazas de formación vocacional ofertadas lo han sido en los ámbitos de peluquería y estética. No es verosímil considerar que un número tan elevado de personas formadas en estas especialidades logren con éxito incorporarse al mercado profesional, debido a que la demanda de estos servicios al nivel local es limitada. Resulta esencial que se busquen sinergias entre este componente y la generación de alternativas productivas, de modo que se forme a los y las jóvenes preferentemente en aquellos ámbitos de actividad evaluados como generadores de ingresos alternativos. La formación vocacional no debe buscar simplemente capacitar, sino, más propiamente, capacitar para la inserción en el mercado laboral. Por otra parte, se requiere de un esfuerzo mayor para buscar alternativas de formación vocacional abiertas a los adolescentes que no tienen nivel de sexto grado de formación, los cuales son la mayoría en la zona de influencia del proyecto.

Refuerzo escolar

R2. Al final del proyecto los menores y adolescentes trabajadores de La Chureca y sus familias, residentes en el propio basurero y los barrios próximos habrán obtenido oportunidades de acceso a la salud física y psicosocial y a la mejora nutricional. 279. En el período transcurrido, se han alcanzado en gran medida las metas previstas con relación a

este resultado. Las oportunidades de acceso a la salud física ya se han obtenido. La prestación de los servicios médicos se ha visto acompañada de una sensibilización que permite considerar que, ahora, los y las beneficiarios(as) son conscientes de que el Centro de Salud está abierto a ellos y puede dar respuesta, al menos en parte, a sus problemas de salud física.

280. En el caso de la salud psicosocial, la oportunidad de acceso a la misma es también una

realidad. No obstante, lograr el cambio de mentalidad para que la población sé decidida por hacer un uso regular de la asistencia psicosocial es mucho más complejo que el requerido para el mismo cambio de mentalidad con relación a la asistencia a la salud física. Por ello, el número de personas que están utilizando estos servicios es todavía reducido. Este problema de


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mentalidad es común en Nicaragua no sólo con relación al grupo meta del proyecto, sino al conjunto de la población, que tiende a relacionar acceso a la salud psicosocial exclusivamente con la presencia de graves trastornos de tipo más psiquiátrico que psicológico. El problema radica en que los niveles de violencia intrafamiliar y las condiciones de vida en el basurero definen un panorama caracterizado por unos niveles de trastornos psicosociales elevados. Los tiempos requeridos para los servicios de atención psicosocial sean más aprovechados por la población son más largos que en el caso de la atención de salud física. Se está caminando en la dirección correcta, pero la distancia entre “dar oportunidades de acceso” y “accesar” es todavía amplia. Las oportunidades se están dando. El acceso es todavía limitado.

281. La mejora nutricional se está logrando, tal y como revelan los indicadores de peso y talla. No

obstante, en relación a este componente, debe tenerse presente que el equipo de trabajo de La Pastoral no incluye a un(a) nutricionista. Esto se está solventando acudiendo al criterio técnico de nutricionistas externos, los cuales valoraron el balanceo nutricional del complemento alimenticio que se viene entregando. Aunque con relación a los almuerzos en los comedores infantiles es muy probable que este balanceo se está logrando, en el caso de la merienda escolar existe un riesgo claro de generar hábitos nutricionales incorrectos en los menores: la entrega diaria de la “chocolita” (un producto de confitería), al margen de sus posibles cualidades nutricionales, resulta a todas luces extraña en relación con las modalidades habituales de complementos nutricionales a menores en riesgo alimenticio.

R3. Al final del proyecto se habrán generado alternativas de ingresos a las familias residentes en el propio basurero y los barrios próximos que trabajan en la Chureca. 282. Los pasos dados hasta el momento con relación a este componente han sido absolutamente

insuficientes. Una serie de circunstancias, que pudieron haberse evitado, han ido retrasando su puesta en marcha: De una parte, la inadecuada (a juicio de OIT), selección de la entidad ejecutora al inicio del programa, de otra parte, una insuficiente labor de acopio de experiencias previas útiles de las que obtener lecciones cara a la concreción de este componente (proyecto IPEC-OIT en León, proyecto del Ministerio de La Familia en La Chureca, etc.) o estudios de los que obtener información útil (como el Diagnóstico realizado por Borge y Asociados para Dos Generaciones en Junio de 2000 sobre generación de ingresos alternativos para los menores de Acahualinca). Finalmente, el arranque y puesta en marcha de la consultoría contratada sobre manejo, disposición y gestión de residuos sólidos, ha sido demasiado lento. A la fecha de la elaboración de este informe de evaluación intermedia, éste equipo consultor sólo pudo contar con el resumen ejecutivo del documento de dicha consultoría.

283. Por otra parte, no se han llevado a cabo iniciativas tendentes a obtener información de los/as

propios beneficiarios/as respecto a como valoran el tema de las posibles alternativas productivas. Se dispone, eso sí, de un suficiente caudal de información sobre los niveles formativos de la población meta, gracias a la labor de censo y a la familiarización con el medio por AVANJUNIC y la Pastoral Penitenciaria con la población de la comunidad de La Chureca. Existe, así mismo, un importante caudal de información empírica por parte del personal de ambas instituciones respecto a las aspiraciones de la población, pero esto no se ha formalizado hasta la fecha en talleres u otras fórmulas estructuradas para obtener información precisa de la propia comunidad con relación a ésta temática. Como consecuencia, la comunidad no se ha apropiado en absoluto de este asunto, y lo valora, más bien, como algo que “va a llegar de fuera” en su apoyo. En algunos casos, cuentan con determinado nivel de información (como que “van a recibir crédito”), cuando de hecho, en realidad nada se ha decidido con relación a como se implementará este proyecto, de modo que incluso existe un riesgo de expectativas que


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podrían verse parcialmente frustradas. R.4. Al final del proyecto se habrá definido, con la participación de todas instituciones pertinentes, un modelo y un plan para la eliminación del trabajo infantil en los basureros urbanos de Nicaragua. 284. Debe tomarse en consideración que, además del aspecto estrictamente local del proyecto (es

decir, las actividades relacionadas exclusivamente con la Chureca), se prevén una serie de actividades y resultados de dimensión nacional. La coordinadora del proyecto ha desarrollado esfuerzos para hacer partícipe de todas las actividades de este componente a la Secretaría Técnica de la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil. Es en este ámbito dónde se considera que dicha secretaría, así como el ministerio de trabajo (en tanto que órgano director de la Comisión) debe mantener un rol altamente proactivo en el proyecto, no ya sólo en términos de mantener adecuadas coordinaciones, sino de involucrarse en al ejecución de las actividades de este componente. Hasta el momento, los esfuerzos del proyecto en ésta línea de trabo apenas sí son incipientes.

Perspectivas de alcanzar los objetivos En función del tiempo previsto 285. El tiempo restante de vida del proyecto se considera suficiente para la consecución de los

resultados relacionados con el componente de salud y educación. Así mismo, y si de modo inmediato se ponen en marcha acciones cono las sugerencias en el capítulo de Recomendaciones de este informe (en el ámbito de la Comisión Nacional y de la Inspección de Ministerio de Trabajo), se considera que tan bien hay tiempo suficiente, durante la vida del proyecto, para lograr contar con un modelo y un plan de actuación para la erradicación del trabajo infantil en los basureros a nivel nacional.

286. En el caso del componente productivo, la disponibilidad de tiempo suficiente o no dependerá

de la naturaleza de las actividades que finalmente se fijen, resultantes del Taller de marco Lógico que se propone (ver Recomendaciones). No obstante, la asistencia técnica y la concesión de créditos requeriría de períodos de gracia y plazos de devolución razonables. Esto implica unos plazos superiores a la duración restante del proyecto.

En función de los recursos existentes 287. El proyecto se está ejecutando con unos recursos humanos y materiales que, aunque suficientes

hasta la fecha para el desarrollo de las actividades previstas, se encuentran muy ajustados. Esto es un riesgo para el proyecto, puesto que, ante cualquier eventualidad, el proyecto tendría dificultades serias para reaccionar. Afortunadamente, la Pastoral Penitenciaria está contando con recursos materiales propios inicialmente no previstos como parte del aporte local, que están permitiendo complementar algunas de las actividades del mismo. No se da la misma situación en el caso del componente productivo.

288. Por ello, es importante que bajo ninguna circunstancia se asuman en proyecto nuevas

actividades inicialmente no previstas en los componentes en curso. Así mismo, es importante incrementar el papel de la comunidad local organizada (comités de padres y madres de las escuelas, etc.) de modo que complementen la labor de los equipos técnicos para hacer posible que éstos puedan asumir las actividades no iniciadas, puesto que no hay capacidad financiera


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para nuevas contrataciones. 289. Respecto al uso eficiente de los recursos, ya se ha mencionado que el nivel alcanzado es

notable. Se requiere que se mantenga en mismo a lo largo de toda la ejecución. Verificación del cumplimiento de las hipótesis 290. Hipótesis son las condiciones externas al proyecto que deben suceder para que el proyecto

alcance sus objetivos y resultados. Cualquier proyecto de desarrollo está sujeto a riesgos externos que pueden afectar su curso. Las hipótesis son, por tanto, las premisas de que tales riesgos no se producirán.

291. Ni el documento del Proyecto ni los Resúmenes Sumarios contemplaban riesgos ni hipótesis.

Esto constituye una falla de la formulación. No se trata de si los requerimientos formales de IPREC-OIT contemplan en sus formatos expresamente esta cuestión. Los contemplen o no, una adecuada formulación requiere de considerar este aspecto.

292. Por ello, se sugiere el siguiente listado provisional de hipótesis. Adjunto a cada una de las

hipótesis se señala su cumplimiento a lo largo de la vida del proyecto.

Hipótesis Verificación de su cumplimiento en el período transcurrido

H1. La situación socioeconómica en el país no alcanza tal nivel de deterioro que el número de menores trabajadores(as) en el basurero se multiplique ostensiblemente, por encima de los niveles contemplados en el proyecto.

Hasta el momento, la hipótesis se ha cumplido. La restricción de acceso a menores en el basurero que ha puesto en marcha la Alcaldía facilitará que su cumplimiento perdure hasta la finalización del proyecto.

H2. La población de la comunidad de La Chureca no es desalojada por la fuerza.

La hipótesis se ha cumplido, y se prevé que se seguirá cumpliendo a lo largo del tiempo de vida restante del proyecto.

H3. El basurero no es clausurado La hipótesis se ha cumplido, y es previsible que siga cumpliéndose durante la vida del proyecto.

H2. La comunidad de la Chureca se muestra proclive a desarrollar alternativas productivas diferentes a las actuales

Por el momento no cabe valorar esta hipótesis, dado que estas actividades no se han puesto en marcha. La participación de la comunidad en su definición es esencial para garantizar que la hipótesis se cumpla.


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7. Efectos no previstos y perspectivas de sostenibilidad Efectos no previstos producidos 294. Todas las actividades se han ajustado en casi todos los aspectos a lo previsto en el Documento

de Proyecto y en los Resúmenes Ejecutivos, de modo que los efectos no previstos, tanto negativos como positivos, son por el momento muy limitados.

Negativos 295. La falta de coordinación real en el terreno entre el proyecto y la Ong Dos Generaciones, ha

implicado un efecto negativo de cierta división entre los líderes comunitarios (catalogados como líderes “de” AVANJUNIC o la Pastoral y “de” Dos Generaciones. Por el momento, este efectivo negativo no se ha hecho sentir muy fuertemente, pero podría amenazar la sostenibilidad del proyecto. Se requiere un esfuerzo todavía mayor por parte del proyecto, planteando el tema abiertamente y con frecuencia. La Comisión Municipal puede ser un ámbito adecuado para afrontar esta cuestión e intentar resolverla.

296. Existen unas ciertas expectativas por parte de la comunidad con relación al componente

productivo antes incluso de que éste haya sido definido. Es preciso aminorar este efecto, que puede ser negativo si las expectativas son infundadamente altas.

297. El proyecto ha mejorado los servicios que se brindan desde la escuela La Esperanza. Los niños

y niñas que acuden a esta escuela, como los que asisten a la Wisconsin y a la Elemental Acahualinca, perciben gracias al proyecto una merienda escolar, además de las actividades de refuerzo. Esto ha hecho aumentar la demanda de ingreso en la escuela hasta el punto de que la dirección de la misma se haya planteado aumentar el número de aulas. El proyecto no debería, bajo ningún concepto, servir de base para un aumento de menores escolarizados que desembocase en una ampliación de esta escuela, ubicada dentro del propio basurero. Desde la perspectiva de la erradicación del trabajo infantil, además de por evidentes razones de salubridad, no debería existir una escuela dentro del basurero. El hecho es que existe, y el proyecto no podía obviar esta realidad. Existe pues, un riesgo de que se produzca el efecto no deseado de que el proyecto, indirectamente, incida en una ampliación de esta escuela.

Positivos 298. La creación del Comité Municipal impulsada gracias a la labor de facilitación desarrollada por

IPEC-OIT, han sido un efecto no previsto altamente positivo para el proyecto. 299. Otro tanto cabe afirmar con relación a la creación de los comités de padres y madres en las

escuelas, así como la creación de clubes para adolescentes. Estaba prevista la incorporación de adolescentes al club que mantiene el Centro de Salud, pero no la proliferación de los mismos en las distintas zonas de implementación del proyecto, lo cual es un logro altamente positivo.

300. Mejorar la dieta de todos los menores de los tres colegios no era una meta buscada por el

proyecto. Este efecto positivo no previsto ha sido posible gracias al aporte con recursos propios por parte de la Pastoral Penitenciaria.

301. Finalmente, el proyecto ha logrado, gracias a los esfuerzos de IPEC-OIT una visibilidad por


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encima de lo inicialmente previsto en el marco de las actividades de divulgación. Así, se ha logrado que un canal de televisión emitiese un largo y completo reportaje sobre la situación en La Chureca, de efectos muy positivos para la toma de conciencia respecto del problema por parte de la ciudadanía.

Sostenibilidad 302. Medir la sostenibilidad implica valorar hasta que punto el proyecto se está desarrollando de tal

modo que quede garantizado que, una vez concluido, los resultados alcanzados se mantendrán. En términos de una evolución a medio término como ésta, sólo cabe hablar de “indicios” de sostenibilidad, en tanto sólo puede valorarse íntegramente la sostenibilidad del proyecto como conjunto una vez todas sus actividades hayan concluido.

303. El contexto político que el proyecto está logrando crear, en términos de generar una conciencia

en las instituciones del nivel central y en la Alcaldía, es favorable a que la voluntad política de superar el problema del trabajo infantil perdure una vez este proyecto haya terminado. El problema, en todo caso, es de la disponibilidad o no de recursos, en un futuro, para que esta voluntad política se traduzca en acciones concretas.

304. ¿Supone la reducción de trabajo infantil lograda hasta el momento un logro sólido y sostenible

en el largo plazo? La respuesta es que, por el momento, no. No se han iniciado las actividades del componente productivo. El enfoque del proyecto es integral. Los componentes puestos en marcha hasta la fecha no garantizan, por sí solos, la consecución del objetivo buscado. En tanto no inicie y el componente productivo y comience a dar resultados, no cabe hablar de sostenibilidad del proyecto como conjunto: Las acciones de sensibilización, incorporación de los menores a las escuelas etc. no pueden, por sí solas, garantizar el abandono del trabajo infantil si no se generan alternativas productivas a favor de las familias. Esas alternativas productivas, para ser sostenibles, deberán implicar un nivel de ingresos para ellas equivalente a los ingresos que dejarían de ingresar con la salida de sus hijos e hijas del trabajo en el basurero.

305. Apartar a los menores de la zona que trabajan en el basurero es un éxito, pero, en tanto la

actividad de trabajar en La Chureca es rentable y la necesidad de contar con ingresos económicos es perentoria para gran parte de la población, si esta medida no se acompaña de otras se corre el riesgo de que, a medio plazo, se produzca una simple sustitución de los menores trabajadores. Es decir: el lugar ocupado por los y las menores que trabajaban en La Chureca podría ser ocupado por nuevos(as) niños y niñas.

306. El nuevo papel que está asumiendo la Alcaldía con relación a la gestión del basurero, con el

cercado del mismo y restricción de accesos a menores apunta en una dirección correcta para evitar el problema señalado en el párrafo anterior. No obstante, es una medida efectista en el corto plazo, pero de viabilidad dudosa en el largo plazo.

307. Analizando los resultados de los componentes cuya ejecución se ha iniciado, cabe afirmar que

la sostenibilidad de los logros de cada uno de ellos tras la finalización del proyecto no está plenamente garantizada tras su finalización. La pregunta clave a responder es ¿Proseguirán teniendo acceso a la salud y a la educación los y las beneficiarios(as) tras la finalización del proyecto? Por una parte, el proyecto está generando el habito de la escolarización de los menores y el de utilizar los servicios del Centro de Salud. No obstante, estos nuevos hábitos positivos se están logrando bajo unas determinadas condiciones, que, tras la finalización del proyecto, dejarán de darse.


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Componente de educación 308. El seguimiento de los/as menores escolarizados por parte de los y las promotores de educación

está garantizando que éstos acudan a las clases y al refuerzo. Cuando el refuerzo y las actividades lúdicas y recreativas favorecidas por el proyecto terminen, los menores volverán a disponer de tiempo para acudir al basurero. Se corre el riesgo de que las familias identifiquen este tipo de actividades sólo con un proyecto temporal, no como algo con vocación de continuidad. Para evitar este riesgo, es necesario involucrar paso a paso a los padres y madres en estas actividades, de modo que, a la finalización del proyecto, aunque no existan recursos específicos, prosigan las actividades lúdicas, deportivas y culturales, al menos dentro de la medida de las posibilidades.

309. En el tiempo de vida restante del proyecto, se considera que existe la capacidad de incorporar

al número de menores inicialmente previsto (600) a las escuelas y al refuerzo escolar. A la finalización del proyecto, por tanto, es previsible que todos los menores previstos hayan sido escolarizados. Una vez concluido el financiamiento externo, la posibilidad de que los menores prosigan escolarizados dependerá principalmente de la capacidad de sus padres y madres para contar con ingresos alternativos a los que los niños y niñas trabajadores obtenían para sus familias mediante el trabajo en el basurero. Esto dependerá del éxito del componente productivo. Si estos ingresos alternativos no se generan, los padres y madres ni afrontar las cuotas y pagos escolares ni prescindir de la mano de obra de sus hijos e hijas.

310. La capacidad de las escuelas para garantizar a futuro las plazas escolares de los menores

incorporados a la educación es plenamente sostenible. Tanto la escuela Wisconsin como la elemental Acahualinca cuentan con espacio de aulas suficiente para asumir a estos menores. Es previsible que ambas precisarán contar con al menos dos maestros(as) más cuando el proceso de incorporación de menores a las escuelas se haya completado. La creación de estas plazas compete al Ministerio de Educación, y no resultara complejo garantizar las mismas, si la solicitud formal de creación de las plazas por parte de las directoras y de la delegación distrital del Ministerio se acompaña de una labor de cabildeo por parte de IPEC OIT ante el propio Ministerio.

311. Una vez concluido el proyecto, los menores ex trabajadores escolarizados seguirán requiriendo

de una atención específica y diferenciada en relación a los demás menores, destinada a completar su proceso de integración en la comunidad escolar. Los comités de padres y madres que han sido constituidos, así como la sensibilización desarrollada por el proyecto sobre el conjunto de la comunidad escolar son pasos sólidos en esa dirección, pero probablemente insuficientes. Se precisará contar con recursos humanos especializados (un pedagogo/a) que prosiga acompañando el proceso de inserción en un futuro (ver, en este sentido, las Recomendaciones).

Componente de salud

312. En cuanto al acceso a la salud, la Pastoral ha mejorado las condiciones del Centro

(disponibilidad de medicamentos, etc.) para inducir a su uso a la población beneficiaria. Cuando el proyecto concluya, el Centro dejará de percibir medicamentos extra y otras facilidades. Esto lo hará menos atractivo. No obstante, debe tenerse presente que la principal razón por la cual las familias no acudían previamente al centro no era que considerasen que éste presentaba demasiadas limitantes de recursos, sino, más bien, una renuencia cultural basada en el desconocimiento y en una escasa valoración de los riesgos para la salud que


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implica el trabajar en el basurero. No obstante, se presume que a la finalización del proyecto, estos riesgos se habrán reducido, especialmente si el componente de generación de ingresos se enfoca correctamente. Finalmente, lo cierto es que las familias ya se están familiarizando con el centro, y lo valoran como una oportunidad para su bien estar. No hay razón para pensar que dejarán de utilizarlo una vez haya concluido el proyecto.

313. En el caso de la salud psicosocial, la sostenibilidad plantea aspectos tanto positivos como

negativos. Por una parte, es una actividad que no requiere de mayores financiamientos específicos hacia el centro de salud. Mientras el centro de salud conserve en plantilla a sus dos psicólogas, podrá proveer este servicio a la población. El aspecto negativo es que la salud psicosocial implica procesos de largo plazo, de modo que algunos de ellos podrían interrumpirse cuando el proyecto concluya y por tanto la comunidad ya no disponga de los servicios de la psicóloga de la Pastoral para facilitar y promocionar el acceso a estos servicios.

314. La realización del estudio sobre la situación de salud de la población en el basurero

(comparando los resultados con otro grupo de ensayo no vinculado a la actividad en La Chureca) debe considerarse un elemento determinante con relación a la sostenibilidad a futuro del esfuerzo para erradicar el trabajo infantil en el basurero. Sí, como todo apunta, el estudio demuestra los efectos sobre la salud de los menores del trabajo en La Chureca, quedará reforzada la tesis, ante las autoridades públicas, de que se trata de una actividad no sólo peligrosa, sino también gravemente insalubre y que por tanto debe ser erradica, por el bien de éstos menores expuestos al riesgo.

315. En el caso de las actividades de mejora de la nutrición, su sostenibilidad vendrá dada por la

mejora de ingresos de las familias, que deberá permitirlas mejorar la dieta de sus hijos e hijas. Los hábitos nutricionales que el proyecto está promocionando, deberían ser un factor positivo en este mismo sentido.

Componente de generación de ingresos 316. Finalmente, con relación al componente productivo, es necesario que las propuestas que se

planteen resulten de ejecución sencilla. No se trata de ensayar modelos que supongan un cambio social elevado en la población. Por las razones apuntadas al analizar la eficacia del proyecto, se considera que la participación de los y las beneficiarios(as) en su definición es un elemento clave para su sostenibilidad, así como la vinculación de la Alcaldía en la ejecución de las actividades de éste componente.

317. La sostenibilidad de las actividades de generación de ingresos a desarrollar, dependerá,

principalmente, de los siguientes factores:

• Participación de los y las beneficiarios(as) en la definición de dichas actividades, de modo que las mismas se adecuen a sus intereses, motivaciones y capacidades y se haga posible una completa apropiación de las mismas.

• Adaptación de las alternativas productivas a las capacidades técnicas y educativas de los y las beneficiarios(as).

• Los ingresos generados deberán ser, como se ha venido mencionando, cuanto menos equivalentes a los actuales niveles de ingresos de las familias.

• El menú de alternativas deberá adaptarse a las condiciones y características de las familias. No debe presuponerse que todas las familias están en capacidad de operar como microempresarios en sectores profesionales diferentes al de su actividad profesional actual.


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• Todas las acciones deberán acompañarse de una asistencia técnica adecuada a las condiciones y necesidades de las familias.

• La Alcaldía deberá jugar un papel determinante en el diseño y acompañamiento del proceso de generación de las alternativas, asumiendo compromisos y responsabilidades a futuro, tal y como se señala en el capítulo de Recomendaciones.


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8. Conclusiones Validez del diseño 318. Aunque el proceso de diseño del Proyecto no fue adecuado, la calidad del documento,

intrínsecamente, no se vio afectada en términos generales. 319. No cabe ni siquiera calificar la calidad del diagnóstico del proyecto puesto que en realidad no

hubo tal diagnóstico. La calidad del documento del proyecto no se vio seriamente afectada por ésta circunstancia en términos generales, pero esta situación si incidió en un retraso respecto a la disponibilidad de información de campo esencial para concretar los resultados del proyecto, especialmente en términos cuantitativos. Esta información no estuvo finalmente disponible, y sólo parcialmente, a la finalización de la línea de base elaborada por la UCA, meses después de que el proyecto hubiera sido ya formulado y aprobado.

320. El marco lógico es innecesariamente complejo, cuando existe la posibilidad de simplificarlo

sin aminorar un ápice su contenido de fondo. El objetivo general y específicos del proyecto debieron haberse formulado de otro modo.

321. La inclusión de metas numéricas cuando existen dificultades para delimitar a priori

cuantitativamente a la población meta implica en la práctica serios problemas en la utilización de los indicadores.

322. Tal y como están formulados en el documento de proyecto y en los resúmenes sumarios,

prácticamente todos los resultados son coherentes con los objetivos general y específicos del proyecto. El problema del marco lógico del proyecto, en este nivel, no es de coherencia, sino de inadecuada estructuración.

323. Existen algunos casos de incoherencia de las actividades con relación a los resultados a los que

están referidas.

Niños y niñas trabajadores ante la escuela La Esperanza

324. La ausencia de indicadores para medir la reducción del trabajo infantil, y, por tanto, que no se

esté verificando de manera sistemática ésta, está facilitando que en parte las entidades


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ejecutoras pierdan en norte del objetivo último del proyecto, considerando en ocasiones las actividades como fines en sí mismas, no referidas necesariamente a la erradicación del trabajo infantil en el basurero.

325. Varios de los indicadores de resultados indicados en el proyecto no son en realidad tales, sino

mera reproducción de las actividades previstas. Validez del modelo de ejecución 326. El proceso de selección de las organizaciones ejecutoras no fue adecuado. La Pastoral

Penitenciaria no tenía suficiente experiencia previa en la zona, y AVANJUNIC era una organización completamente nueva, y por tanto muy débil institucionalmente. Esto tuvo efectos en el ritmo inicial de arranque de las actividades y en la inicial coordinación del proyecto con los esfuerzos de desarrollo en el basurero de otras organizaciones y entidades; aunque en general ambos aspectos han sido superados, en gran medida gracias a la labor de la oficina nacional de IPEC-OIT en acompañamiento de ambas entidades.

327. La ausencia casi absoluta de medios de trabajo propios por parte de AVANJUNIC ha supuesto

que esté trabajando con serias limitaciones que inciden en la eficiencia de la labor. A este problema se suma la falta de experiencia profesional en el sector educativo por parte del coordinador del proyecto de AVANJUNIC, aunque perfil logístico y gestor ha compensado parcialmente las debilidades organizativas propias de toda organización naciente.

328. El esfuerzo de la Junta Directiva de AVANJUNIC, la permeabilidad de la institución para

asumir las recomendaciones de IPEC-OIT, el alto grado de voluntarismo de todo su personal y la alta calidad profesional de sus promotores de divulgación y de su personal administrativo han permitido parcialmente aminorar los efectos negativos de un contexto tan altamente desfavorable para un adecuado desempeño del proyecto.

329. En el caso de la Pastoral Penitenciaria, se constata un adecuado perfil profesional de todo su

personal. 330. El nivel de coordinación del proyecto con la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo

Infantil es el adecuado, se canaliza a través de los procedimientos previstos y funciona correctamente. No obstante lo anterior, se constata por parte de la Secretaría de la Comisión una cierta incertidumbre respecto a cómo vincularse de un modo más directo en el seguimiento de las actividades del proyecto.

331. En la práctica, el Comité Técnico ha quedado superado por una instancia de nueva creación y

más amplias atribuciones que el Comité Técnico del Proyecto: la Comisión Municipal par la Erradicación del Trabajo Infantil en la Chureca

332. Tanto la coordinadora del proyecto de IPEC-OIT como la Pastoral Penitenciaria han logrado

establecer una relación fluida, estrecha y permanente con el Centro de Salud, que se ha traducido en un gran éxito en las diferentes actividades del proyecto que implicaban una activa participación del mismo

333. AVANJUNIC no ha percibido suficientemente que su papel no es en absoluto el de suplantar o

competir con la dirección de las escuelas, sino complementar su labor. Ello requiere de una labor constante de coordinación y alta sensibilidad. Sí se constata una absoluta consciencia del


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problema por parte de la Junta Directiva de AVANJUNIC, que ha comenzado a adoptar medidas para mejorar la coordinación.

334. Hasta el momento ha existido una adecuada relación de coordinación entre el proyecto y la

delegación del Ministerio de la Familia. 335. La Alcaldía no se ha involucrado en la ejecución de actividades directas en el basurero debido

no tanto a una ausencia de voluntad política como a la completa falta de recursos para ello. No obstante, la Alcaldía manifiesta una absoluta disponibilidad al respecto. En el presente está asumiendo un rol de facilitación, apoyada y promovida por IPEC-OIT, destinado a lograr una mayor coordinación entre las diferentes organizaciones e iglesias que trabajan en el basurero.

336. La coordinadora nacional de IPEC-OIT y la coordinadora del proyecto están desarrollando una

excelente labor en relación al proyecto. La coordinadora nacional es en todo momento un apoyo a la coordinadora del proyecto. Ésta última y ha logrado establecer unas excelentes relaciones entre las partes. Sus criterios, apreciaciones y excelente clima de trabajo que genera, son activos fundamentales en la motivación de todas las partes involucradas en la ejecución del proyecto. Las relaciones de trabajo entre la coordinadora nacional y la coordinadora del proyecto son un perfecto ejemplo de buena gestión.

337. La puesta en marcha del nuevo proyecto de reordenación del basurero promovido por la

Alcaldía con financiamiento del BID presenta algunos riesgos, pero se considera básicamente positivo, y supone una oportunidad a los efectos de un involucramiento de la Alcaldía en relación a la problemática de La Chureca.

338. Tanto la oficina nacional de IPEC-OIT como AVANJUNIC y la Pastoral Penitenciaria,

mantienen unas excelentes relaciones de coordinación con la mayor parte de las Ongs e iglesias que ya trabajaban en el basurero, salvedad hecha del caso de la Ong Dos Generaciones, que mantiene un cierto nivel de hostilidad hacia el proyecto.

Pertinencia 339. Tanto del documento de proyecto, como en la línea de base elaborada por la UCA y de toda la

documentación consultada, así como de los resultados de esta misión de evaluación intermedia, cabe inferir la absoluta pertinencia de los objetivos del proyecto con relación a las necesidades de la población beneficiaria.

340. Las actividades del proyecto desarrolladas hasta el momento son plenamente pertinentes con

relación a las necesidades de salud, nutricionales, educativas y de formación profesional de la población beneficiaria.

341. En relación al componente productivo, sólo resultarán pertinentes aquellas alternativas

laborales que logren generar un nivel de ingresos a las familias cuanto menos equivalente a su nivel de ingresos previo a la reducción derivada de la retirada de los menores del trabajo en el basurero, o bien que contemple otro tipo de ventajas no necesariamente económicas, tales como aquellas que garanticen una mayor regularidad en los ingresos.

342. El proyecto es plenamente pertinente en relación a los mandatos y objetivos del Programa

IPEC-OIT en su conjunto, las políticas públicas de Nicaragua, el Plan nacional de Erradicación


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del Trabajo Infantil, las políticas municipales y las prioridades y mandatos de las instituciones ejecutoras.

343. En el mediano plazo el basurero quedará saturado y dejará de poderse utilizar. No obstante, el

proyecto es plenamente pertinente aunque en el mediano o incluso el corto plazo, el basurero fuera trasladado.

344. El proyecto seguirá siendo pertinente caso de poner en marcha la Alcaldía alternativas de

manejo de desechos sólidos tecnificadas. 345. El proyecto no es incoherente con la posibilidad del traslado de las familias que residen en La

Chureca. Ese traslado es improbable durante la vida del proyecto. En caso de producirse, no significaría necesariamente que las familias dejarían su actual actividad profesional. Por último, la mayor parte de las familias cuyos menores trabajan en el basurero no residen en el propio basurero. Por tanto la situación de trabajo infantil en el basurero no desaparecería automáticamente como efecto del traslado.

Eficiencia 343. Hasta la fecha, se está haciendo un uso muy eficiente de los recursos del proyecto, tanto por

parte de AVANJUNIC como de la Pastoral Penitenciaria. Los recursos adquiridos durante el proyecto han cumplido en todos los sentidos con los requerimientos tanto para su adquisición como por la calidad de los mismos.

La Chureca

344. Gracias a la estrecha y sólida relación que se ha formado entre el administrador de IPEC-OIT

se ha logrado que exista una muy buena coordinación con los administradores de las contrapartes, esto ha ayudado a una ágil y eficiente presentación de informes para su revisión y posterior remisión al donante

345. Se constata una plena disponibilidad en la actualidad de todos los recursos humanos previstos,

salvedad hecha de las promotoras de educación, puesto que, aunque son 10 las contratadas, son


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sólo nueve las que realmente desempeñan esta función, dado que la directora de la escuela Elemental Acahualinca no ejerce las funciones de promotoría para las que fue contratada. En cuanto a la calidad de los recursos humanos, es adecuada en todos los casos salvo en el caso del director del componente de educación. En muchos casos, ésta calidad puede ser calificada como óptima.

346. Los principales recursos materiales del proyecto (especialmente el material didáctico y los

medicamentos y otros insumos médicos) son de óptima calidad. Respecto a su disponibilidad, hasta el momento ha sido insuficiente. En el caso de los materiales didácticos del componente de AVANJUNIC, esto ha sido debido a los retrasos en el calendario de pagos por parte de IPEC-OIT, no teniendo la institución capacidad para asumir tales gastos por adelantado. En el caso de los medicamentos, aunque se han adquirido los previstos, no se consideraron los de la lista básica, partiendo de la base de que la entrega de los mismos corresponde al propio Centro de Salud. No obstante, el Centro carece de la gran mayoría de los mismos, y no es previsible que su disponibilidad se aumente antes de inicios del 2003. Para solventar en parte esta situación, AVANJUNIC está financiando con recursos propios determinadas adquisiciones de medicamentos del listado básico y ha desarrollado gestiones para que el Centro sea priorizado por el Ministerio de Salud en el suministro de medicamentos.

Eficacia 347. En la actualidad, el número de menores trabajadores en el botadero es menor, y las horas

dedicadas al trabajo en el basurero por parte de aquellos menores que siguen trabajando, es también menor, en la mayor parte de los casos. No obstante, no se dispone de un indicador claro que mida hasta que punto, cuantitativamente, se está produciendo esta reducción.

348. No hay ninguna constancia de en qué medida la sensibilización a los padres y madres respecto

a los riesgos de que los menores trabajen haya logrado los resultados alcanzados. Una gran parte de los niños y niñas escolarizados y que asisten al refuerzo escolar, siguen acudiendo a trabajar los fines de semana y demás días no lectivos. Resulta difícil determinar hasta que punto los menores escolarizados que siguen acudiendo a trabajar en días festivos lo hacen porque ellos y/o sus padres no están todavía suficientemente sensibilizados al respecto, o en que casos esta sensibilización sí es suficiente, pero la necesidad de mantener los ingresos económicos es tal que fuerza a las familias a seguir enviando a sus hijos e hijas a trabajar cuando no están en la escuela.

349. La búsqueda de fuentes alternativas de ingresos es una de las razones del trabajo infantil en el

basurero. Hasta que el componente productivo no arranque y comience a dar frutos, los logros alcanzados hasta el momento sólo podrán considerarse parciales y de corto plazo.

350. En resumen, cabe afirmar que el proyecto está alcanzando los resultados previstos en el

período, en términos de generar un contexto que posibilite la erradicación del trabajo infantil en el basurero. Pero existen toda una serie de claves que es preciso manejar adecuadamente en el período de vida restante del proyecto, para que estos resultados se consoliden y conduzcan a la consecución del objetivo.

351. El proyecto plantea una serie de actividades que podrían considerarse preparatorias para lograr

el escenario de la erradicación del trabajo infantil en basureros en el ámbito nacional. Se han


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dado pasos sólidos en la dirección correcta, pero es más el camino que queda por recorrer que el recorrido.

352. El proyecto ha logrado con gran éxito superar el reto de la incorporación a la escuela de una

gran parte de los menores trabajadores. No obstante, la estrategia para mantenerlos apartados del trabajo en el basurero en el futuro inmediato es todavía débil.

353. El proyecto está logrando el resultado de que de los menores y adolescentes trabajadores de La

Chureca y sus familias, residentes en el propio basurero y los barrios próximos obtengan oportunidades de acceso a la salud física y psicosocial, así como el relativo a la mejora nutricional de los niños y niñas.

354. Los pasos dados hasta el momento con relación al componente de generación de alternativas

de ingresos han sido hasta ahora pocos. Una serie de circunstancias, que pudieron haberse evitado, han ido retrasando su puesta en marcha. El proyecto afronta ahora el reto de poner en marcha este componente en un tiempo probablemente insuficiente para obtener resultados, además de un reto de empoderar previamente a la comunidad con relación al tema, así como de definir los contenidos y actividades del componente con criterios técnicamente adecuados.


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9.- Recomendaciones 1- Reestructurar el marco lógico del proyecto • Se propone la siguiente formulación del Objetivo Específico: “Reducir el trabajo infantil en

los basureros de Nicaragua y erradicar el mismo en el basurero de La Chureca”. Con un objetivo específico como éste, resulta posible incorporar como indicador del proyecto “número de menores que han dejado de trabajar en el basurero”, un indicador que brilla por su ausencia en el marco lógico del proyecto, como no podía ser de otro modo, al no haberse considerado la eliminación (ni siquiera la reducción) del trabajo infantil en el basurero como uno de los objetivos específicos del proyecto.

• Conforme a lo que se ha venido explicando, se considera que los resultados del proyecto deben

formularse a partir de lo que el documento de proyecto llama “objetivos específicos”, aunque con determinadas precisiones y cambios.

• R1. Al final del proyecto los menores y adolescentes trabajadores de La Chureca y sus

familias, residentes en el propio basurero y los barrios próximos, habrán obtenido oportunidades de acceso a la educación y formación vocacional.

• R2. Al final del proyecto los menores y adolescentes trabajadores de La Chureca y sus familias, residentes en el propio basurero y los barrios próximos habrán obtenido oportunidades de acceso a la salud física y psicosocial y a la mejora nutricional.

• R3. Al final del programa se habrán generado alternativas de ingresos a las familias residentes en el propio basurero y los barrios próximos que trabajan en la Chureca.

• R.4. Al final del proyecto se habrá definido, con la participación de todas instituciones pertinentes, un modelo y un plan para la eliminación del trabajo infantil en los basureros urbanos de Nicaragua.

• Una estructura de resultados como ésta no sólo simplifica enormemente la estructura del marco

lógico, sino que facilita una elaboración más racional de los informes, permite una identidad completa entre los resultados de los resúmenes sumarios y los del Documento del proyecto (cosa que en el presente no sucede entre los objetivos específicos de ambos) y facilita la definición de indicadores específicos para cada resultado.

• Se hace necesario un ejercicio conjunto de IPEC-OIT y de las dos entidades ejecutoras de los

componentes de salud y educación para redefinir la formulación de actividades de todo el proyecto y los resúmenes sumarios. No se trata de modificar en lo absoluto el número de las acciones a realizar, sino de compactarlas para reducir su número global.

• Deben establecerse nuevos indicadores, a nivel (diferenciado), del objetivo específico y de los

resultados. Éstos deben ser claros, mensurables y prácticos. Se requiere medir de modo regular la disminución del trabajo infantil así como la evolución de la opinión de los padres y madres con relación al trabajo infantil y las motivaciones de los menores que siguen acudiendo a trabajar.


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• En el Seminario de validación de los resultados de la evaluación desarrollado el 22 de julio en Managua, se acordó, en relación a esta recomendación, adoptar las siguientes dos medidas:

• Los coordinadores de salud y educación repasarán las actividades y harán propuesta a la

coordinadora del proyecto de cómo compactarlas y organizarlas para someter finalmente este cambio a la aprobación de IPEC-OIT Costa Rica.

• Los coordinadores de salud y educación junto con la coordinadora del proyecto

plantearán un listado de indicadores de impacto del objetivo específico y fuentes de verificación, para su probación por el mismo procedimiento.

2.- Profundizar en algunos aspectos las relaciones de coordinación interinstitucional • El papel de la Comisión Nacional debe ser el dar seguimiento al proyecto a su nivel, es decir,

con relación a las políticas nacionales, y no operar como Comité Técnico del proyecto. Más que reactivar dicho Comité, debe asumirse que su rol ha sido asumido por la Comisión Municipal

• Es esencial conjugar esfuerzos para que el proyecto IPEC OIT y el proyecto puesto en marcha

por la Alcaldía con financiamiento del BID se complementen, compartan sus enfoques y se retroalimenten.

• En el ámbito de los equipos técnicos, la coordinación cotidiana entre AVANJUNIC y la

Pastoral debe ser más profunda y fluida. En el Seminario de Validación se acordó, como mecanismo para lograr esta mayor coordinación, la incorporación de los técnicos de ambas organizaciones a las regiones mensuales de planificación

• La visión territorialista y paternalista del trabajo de desarrollo que podría derivarse de la

descoordinación entre la Ong Dos Generaciones y el proyecto, basada en la idea en que cada tiene “sus” beneficiarios y “sus” líderes propios, debe ser superada, porque no sólo implica un riesgo de división en la comunidad, sino que es ajena por completo a los fines y propósitos de superar un problema cuya solución no es patrimonio de nadie, sino más bien un fruto solo posible si existe una adecuada coordinación de todas las partes. En el Seminario de Validación se acordó que, en relación a este aspecto, el proyecto prosiga su actual línea de trabajo orientada a mantener unas relaciones fluidas y de coordinación con Dos Generaciones, independientemente a la posición que adopte dicha organización.

3.-Mejorar coordinación entre las entidades ejecutoras y la dirección de las escuelas, particularmente en el caso de AVANJUNIC. • Los tres centros escolares del área de intervención del proyecto son espacios claves para el

desarrollo de muchas de las actividades que se ejecutan. La importancia de los mismos no sólo descansa en su actual papel, sino en el que deberán seguir desempeñando en un futuro, una vez el proyecto haya concluido. Para ello, se hace esencial que los centros logren un suficiente nivel de apropiación del proyecto. Esto implica, necesariamente, un papel activo de las directoras de los centros con relación a las diferentes actividades que se ejecutan en los mismos. Se observa que, en el período transcurrido, si bien la Pastoral penitenciaria ha logrado mantener un nivel de relación óptimo con las directoras de las escuelas, en el caso de AVANJUNIC existe un alto nivel de consenso por parte de éstas respecto a la escasa información disponible sobre las actividades que se ejecutan y, en algún caso, un conflicto de jerarquías para las promotoras, las


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cuales, como se ha dicho, son también maestras de los propios centros. Si esta situación no se corrige, podría convertirse eventualmente en un factor letal para el éxito y la sostenibilidad de las actividades que el proyecto desarrolla en las escuelas.

• Se hace preciso que los esfuerzos para que las escuelas se apropien del proyecto y de sus logros

se incrementen, particularmente en lo que respecta al componente educativo del mismo.

• Para subsanar esta problemática, se sugieren las siguientes recomendaciones:

• Para solventar el problema de la doble dependencia jerárquica de los promotores educativos, se llevará a cabo de manera inmediata una reunión monográfica en la que participen todos ellos, juntamente con el coordinador del programa por parte de AVANJUNIC, y las tres directoras de las escuelas. A partir de los resultados de la misma, las directoras y el coordinador de AVANJUNIC deberán elaborar un documento mínimo de distribución de responsabilidades con relación a las promotoras/maestras, claro y conciso, que establezca claramente los aspectos concretos de dependencia jerárquica de ambas partes.

• La anómala situación de la directora de la escuela de Acahualinca, que, pese a

ser promotora de AVANJUNIC, no opera como tal, deberá ser solventada a lo inmediato, mediante la rescisión de su contrato y su sustitución en este puesto por un(a) nuevo promotor, preferentemente también maestro(a) de la escuela. Se considera que, en todo caso, la situación de compaginar ambas responsabilidades es completamente anómala aunque no hubiesen surgido desencuentros entre la misma y AVANJUNIC. La menor disponibilidad de tiempo de la misma, dadas sus funciones en la dirección del centro, y el evidente choque de intereses, desaconsejan que las directoras actúen como promotoras, salvedad hecha del caso de la escuela de La Esperanza, la cual, por su menor tamaño (solo dos maestras, siendo una de ellas la directora), aminora el posible efecto negativo de esta doble responsabilidad cara a los demás maestros(as).

• Las dos entidades ejecutoras (AVANJUNIC y la Pastoral) deberán informar por

escrito, con periodicidad cuanto menos mensual, sobre la planificación de actividades previstas en las escuelas. Esta planificación deberá contener los horarios previstos para las clases de refuerzo, actividades culturales y deportivas y en general todas aquellas que se ejecuten en las escuelas en el marco del proyecto.

• Al menos mensualmente, deberán celebrarse sesiones de trabajo entre

representantes de los comités de padres y madres de alumnos, la directora de la escuela, las maestras promotoras del programa en la escuela, la promotora de salud de la Pastoral y el promotor de divulgación de AVANJUNIC encargados del área. Estas reuniones deberán tener un carácter eminentemente práctico, y servir como foro para el intercambio de información sobre el avance de actividades.


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• Con una frecuencia también mensual, deberán llevarse a cabo reuniones bilaterales entre las directoras de cada escuela y el coordinador del proyecto por parte de AVANJUNIC. Estas reuniones deberán servir como foro para solventar cualquier tipo de posible discrepancia con relación a la ejecución del proyecto y valorar la labor de los promotores educativos.

4.- Aumentar moderadamente la plantilla de personal técnico del proyecto • Los recursos humanos de las dos instituciones ejecutoras de los componentes de salud y

educación se encuentran en estos momentos en el umbral de su máxima capacidad. Nuevas actividades están por iniciarse, y en todas las actividades en curso los índices de cobertura deberán aumentarse si se desean alcanzar los resultados buscados con el proyecto. La incorporación de 3 nuevos promotores para el desarrollo de las actividades culturales y deportivas del componente ejecutado por AVANJUNIC, así como de estudiantes de medicina en lo que respecta al componente que desarrolla la Pastoral, aminorarán parcialmente este riesgo. No obstante, se considera que no son medidas suficientes. Por otra parte, el trabajo voluntario de jóvenes escolares del colegio regentado por la Pastoral y de las personas de la junta directiva de AVANJUNIC, complementan en parte la labor llevada a cabo por el persona técnico financiado por el programa, pero estas colaboraciones no resultan suficientes. La carga de trabajo del personal técnico está en su límite en la actualidad, cuando en realidad, el índice de la cobertura del programa debería ir incrementándose paulatinamente.

• Debe aumentarse el número de promotores de ambas instituciones, en al menos dos nuevos

promotores de educación y uno en salud, so riesgo de que colapse la capacidad de respuesta de ambas instituciones.

5.- Incorporar a los menores trabajadores no residentes en la zona de actuación a algunas de las actividades del proyecto • Se requiere que el proyecto establezca sistemas para incorporar en la medida de lo posible a

todos aquellos menores que acuden a trabajar a La Chureca y no residen en la zona. Para ello, es esencial incorporarlos al censo, obtener un listado de los mismos y desarrollar actividades de sensibilización específicas. La dispersión geográfica del lugar de origen de estos menores aconseja que esta sensibilización se lleve a cabo en el propio basurero.

• Por otra parte, sería necesaria su incorporación a las actividades educativas y de recreación

contempladas en el proyecto. No sería posible su escolarización dado que la escolarización en una u otra escuela depende en Nicaragua del área de residencia, pero eso no implica que no puedan ser incorporados al refuerzo escolar, si bien el seguimiento de su incorporación a las escuelas que les corresponden no podría ser, tal vez, tan cercano como el que se lleva a cabo con los menores trabajadores o ex trabajadores que acuden a clase as escuelas La Esperanza, Wisconsin y Elemental Acahualinca. Finalmente, deberían ser incorporados a las actividades de acceso a la salud como los demás menores. Dado que corresponde a la Pastoral identificar ante el Centro de Salud a los menores a anterior, la situación podría explicarse a éste para que atendiera a tales menores que, aunque no residentes, trabajan en el sector cubierto por el centro de Salud Francisco Morazán.

• Se hace necesario analizar en que medida adoptar estas premisas implicaría un eventual coste

extra de este tipo de actividades, y determinar a partir de que partidas presupuestarias podría financiarse la incorporación de estos menores al proyecto. Por otra parte, la incorporación de


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estos niños y niñas al proyecto no deberá afectar las actividades en curso de incorporación a las actividades escolares y educativas con los y las beneficiarios(as) ya previstos. Debe tenerse presente que a la fecha han sido incorporados a la educación preescolar y primaria 492 sobre un total de 600 beneficiarios(as) inicialmente previstos, y por tanto, restan algo más de 100 menores por ser incorporados.

6.- Redimensionar la actividad del refuerzo escolar • Hasta la fecha, la actividad de refuerzo escolar se ha llevado a cabo cinco días a la semana. Esto

ha permitido una disminución de la jornada laboral de los menores, en tanto tienen su jornada diaria completamente ocupada, entre la asistencia regular a clases y la asistencia al refuerzo. El refuerzo ha sido también muy exitoso en términos de mejorar su rendimiento escolar, permitiendo que la práctica totalidad de los niños(as) pasasen de curso.

• No obstante, se corre el riesgo de que en el corto o mediano plazo los niños(as) se sientan

desmotivados de proseguir acudiendo al refuerzo si se mantiene una frecuencia tan alta del mismo. A medida que su nivel educativo mejora, la necesidad del refuerzo disminuye. Por otra parte, el objetivo de lograr mantener su tiempo ocupado para que su jornada laboral en el basurero disminuya, y a la vez apartarlos del medio hostil que el basurero constituye, se puede también lograr a través de otro tipo de actividades, tanto lúdicas como culturales y deportivas. En la evaluación interna del Programa llevada a cabo abril de 2002, surgió un debate en torno a esta cuestión, y diversos de los asistentes se mostraron partidarios de esta reducción en el número de días de refuerzo escolar.

• Se recomienda, por tanto, reducir gradualmente el número de días del refuerzo escolar de

aquellos niños(as) ya incorporados a esta actividad durante el período en el que el proyecto se ha venido ejecutando, sustituyéndolos paulatinamente por el desarrollo de otras actividades no estrictamente vinculadas a la educación formal. Una de estas alternativas es incrementar las actividades culturales y deportivas, para lo cual, la prevista incorporación de promotores a cargo de las mismas facilitará la consecución de esta meta.

• Otra alternativa a valorar es el desarrollo de actividades estrictamente lúdicas (juegos) que no

requieran una supervisión permanente por parte del ya de por sí escaso personal técnico de AVANJUNIC. En este sentido, podrían seleccionarse y capacitarse estudiantes de pedagogía o de educación primaria que actuasen como supervisoras y dinamizadoras de estos momentos lúdicos, a llevarse a cabo en las propias escuelas. Se trata, en definitiva, de asumir que el juego también forma parte del desarrollo integral del niño(a), y generar un espacio propio para ello, que permita, al igual que el refuerzo escolar, el objetivo de mantener a los menores alejados del basurero un máximo de tiempo posible.

• Esto, además, permitiría disponer de más tiempo de los promotores escolares para que puedan

afrontar las obligaciones derivadas del incremento del número de niños a los que brindar refuerzo escolar derivado del necesario aumento de cobertura del programa, para cumplir con el objetivo previsto en cuanto a número de menores beneficiarios.

7.- Incorporar más activamente a los padres y madres en las actividades de promotoría • La apropiación de los padres y madres de los objetivos buscados con el programa es uno de los

elementos esenciales para su sostenibilidad a futuro. Por otra parte, las obligaciones del personal técnico del personal de AVANJUNIC y la Pastoral van a seguir incrementándose en un


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futuro, a medida que el número de menores a cubrir se siga aumentando y se pongan en marcha nuevas actividades previstas y no iniciadas. La incorporación de estudiantes de medicina al equipo de trabajo de la Pastoral reducirá en parte este presumible déficit entre la disponibilidad de personal técnico y el volumen de las actividades en marcha y a afrontar. Pero, con todo, esto no incrementará necesariamente la apropiación del proyecto por parte de las familias de los menores trabajadores.

• Se hace preciso, en este sentido, lograr una mayor participación activa de los padres y madres

en las acciones de promotoría, tanto de salud como de educación. Las instituciones ejecutoras disponen ya de un nivel de información suficiente para poder, juntamente con los líderes comunitarios, seleccionar y motivar a personas de la comunidad para desempeñar este rol proactivo de apoyo a la tarea de los técnicos del proyecto.

• Existen muchos mecanismos que podrían emplearse para la motivación. Así, los adolescentes

insertados ya en los clubes podrían desempeñar esta actividad como una faceta más de sus actividades de ocupación del tiempo. Por otra parte, podría establecerse como requisito para la concesión de las becas formativas, y eventualmente para la concesión de créditos del componente de crédito, una disponibilidad de tiempo dedicado al trabajo comunitario, en este sentido orientado a apoyar al proyecto colaborando con los promotores en sus tareas.

• Se haría preciso un adecuado reclutamiento y un proceso de formación previo de estos

promotores comunitarios, con unas expectativas limitadas y concretas respecto de su número. Idealmente, podría considerarse el contar con al menos 10 promotores comunitarios de salud y 10 de educación, con una disponibilidad de unas 4 ó 5 horas semanales.

• Esto promotores comunitarios no sólo permitirán a los promotores técnicos de AVANJUNIC y

la Pastoral garantizar el cumplimiento de su recargada agenda de trabajo, sino que facilitarán la constante labor de sensibilización de toda la comunidad y el cambio actitudinal que se requiere.

8.- Adaptar los contenidos de la formación vocacional a las necesidades de formación técnica para la generación de alternativas de ingresos • La oferta de formación vocacional existente en Nicaragua, tanto por parte de NINTECNA-

INATEC como de otras instituciones públicas y del sector privado es amplia. No obstante, hasta el presente el grueso de las plazas ofertadas a los y las adolescentes y jóvenes se han circunscrito al ámbito de la peluquería y estética. No puede perderse la oportunidad de disponer de un financiamiento específico para este rubro y no ligarlo con la generación de fuentes de ingresos alternativas al trabajo en el basurero que el proyecto también busca. Se requiere un sobre esfuerzo para ligar ambos componentes, de modo que los y las jóvenes y adolescentes sean formados principalmente en aquellos ámbitos de actividad en los que después podrán insertarse profesionalmente gracias a las actividades que se prevean en el taller de planificación para la definición del componente de generación de ingresos.

9.- Desmotivar la ampliación de la escuela La Esperanza • El proyecto debe evitar que el efecto negativo de ampliación de la escuela La Esperanza se

produzca. Para ello, deberán desarrollarse esfuerzos para que la incorporación de nuevos niños y niñas a la escolarización se lleve a cabo en las escuelas Wisconsin y Elemental Acahualinca, y limitar la incorporación de niños y niñas a la escuela La Esperanza en función de sus actuales


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capacidades instaladas. Para ello, se hará preciso, además, mantener un diálogo claro y directo con la dirección de ésta escuela.

10.- Obtener y aplicar lecciones de otros proyectos ya ejecutados en el ámbito de la generación de ingresos alternativos para familias trabajadoras en basureros • Existen una serie de lecciones importantes de la experiencia desarrollada en León que podrían y

deberían asumirse con relación al programa en La Chureca. Entre éstas, cabe mencionar especialmente las relativas al componente de generación alternativa de ingresos. El proyecto ejecutado en León obtuvo unas tasas de retorno muy bajas; además, las nuevas fuentes de trabajo supusieron, en algunos casos que los menores ex trabajadores en el basurero pasasen a trabajar también, en las nuevas actividades profesionales; finalmente, la asistencia técnica brindada fue insuficiente y la administración de los fondos por parte de las familias fue inadecuada en muchos casos18. Paralelo, hubo toda una serie de importantes resultados positivos, siendo el principal la casi completa erradicación del trabajo infantil en el basurero.

• Es importante que estas lecciones sean tomadas en consideración en el diseño y ejecución del

componente de generación de ingresos del programa en La Chureca. Para ello, se propone que se lleve a cabo una jornada de trabajo conjunta entre el personal técnico que estuvo vinculado al proyecto en león, tanto en el ámbito de OIT-IPEC como de los organismos ejecutores, y el personal técnico del programa en La Chureca.

• Es importante que se lleve a cabo, según está ya previsto en el proyecto, que en el marco de las

actividades recreativas previstas para los menores trabajadores en el proyecto de La Chureca, se considere un viaje de una parte de los menores y sus familiares a la ciudad de León, para que conozcan de primera mano, a través de los propios familiares y menores ex trabajadores del basurero de León, como fue el desarrollo de dicha experiencia, compartan puntos de vista y, sobre todo, se sensibilicen respecto a la oportunidad real de un futuro social, profesional y económico diferente al del trabajo en el basurero, tal y como, al menos en parte, se ha logrado en León.

• Se hace preciso que IPEC OIT se informe sobre la experiencia de generación de ingresos con

familias trabajadoras del basurero desarrollada en el pasado por el Ministerio de la Familia, para utilizar sus resultados como un insumo más a la hora de definir el componente, así como de las experiencias de manejo de crédito llevadas a cabo por Dos generaciones, también en La Achureca, y de cualesquiera otra experiencias que puedan resultar de interés.

11.- Realizar un Taller de Planificación, de manera inmediata, para definir los resultados, actividades y procedimientos de ejecución del componente de generación de alternativas de ingresos • El proyecto en su conjunto, tal y como ya hemos afirmado, ha venido afrontando un alto coste

en términos de eficacia debido a lo irregular, metodológicamente, del manejo de su ciclo: La formulación se llevó a cabo sin un diagnóstico previo ni participación real de los beneficiarios. Este error no puede ni debe repetirse en el caso de la puesta en marcha del componente productivo. Todavía se está a tiempo de enfocar su formulación correctamente. Eso implica, por tanto, contar, antes de dicha formulación, con diagnósticos y con las opiniones y criterios de los beneficiarios.

18 Según el Informe Final del propio proyecto y otros documentos al respecto elaborados por IPEC-OIT.


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• En el ámbito de los diagnósticos, esta misión de evaluación considera que ya existe un suficiente nivel de información suficiente para apoyar la toma de decisiones. Además de la consultoría encargada por el proyecto a IPES, se cuenta con el citado documento de Dos Generaciones, con el documento de proyecto del Plan de Mejoramiento del Botadero, preparado por la Alcaldía, y con toda la información empírica obtenida por IPEC OIT y las entidades ejecutoras durante el desarrollo del proyecto hasta ahora.

• Se consideran, por tanto, que el paso inmediato a realizar debería ser un Taller de Planificación,

al cual se invitaría a participar a representantes de la comunidad (líderes y también otras personas, incluyendo al menos un 50% de mujeres), instituciones ejecutoras, Alcaldía (especialmente las personas relacionadas con la gestión del basurero, así como representantes de la Dirección de Acción Social, algunos miembros de los equipos de trabajo de las instituciones ejecutoras, representantes de instituciones que han estado vinculados a acciones de las que obtener lecciones (Dos Generaciones, técnicos vinculados al proyecto IPEC-OIT desarrollado en el basurero de León, personal de la delegación distrital del Ministerio de la Familia), Secretaria Técnica de la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil, consultores de IPES, coordinadora del proyecto y coordinadora nacional de IPEC-OIT.

• Los estudios, diagnósticos realizados y demás documentos disponibles serían los insumos a

utilizar en el taller. Para ello, se distribuirían previamente a todas las partes. Todas las condiciones están dadas para que un taller de este tipo resultase altamente exitoso y permitiera definir con detalle los resultados, actividades, insumos y recursos humanos requeridos e institución o instituciones más adecuadas.

• La decisión respecto a la institución o instituciones ejecutoras del componente debería basarse

en criterios técnicos, en función del contenido y estrategia de intervención del componente definidos en el taller de Planificación. Deberá existir un compromiso formal y expreso por parte del Ministro de Trabajo, en tanto que presidente de la Comisión Nacional, respecto a que las conclusiones y recomendaciones del taller serán utilizadas como criterio de selección de la institución o instituciones a seleccionar.

• Por la naturaleza del componente, y debido al hecho de que la Alcaldía es, en definitiva, la

institución dueña del basurero, y por tanto la institución clave para la sostenibilidad a futuro del proyecto, se considera que la eventualidad de que la misma participe activamente este componente, como entidad ejecutora, deberá valorarse con detenimiento en el propio taller. Existe una disponibilidad real de la Alcaldía para asumir un papel más activo, incluso de ejecución, en el proyecto, siempre y cuando pueda contar con los recursos financieros para ello. No obstante, debería así mismo considerarse la necesidad de contar con otra u otras instituciones ejecutoras que brinden la asistencia técnica específica para aquellas actividades del componente que así lo requieran. En todo caso, se considera que la determinación de la modalidad de ejecución deberá ser uno de los productos del taller.

• Si no se lleva a cabo una medida de este tipo, y se adopta una decisión basada única o

principalmente en los resultados del estudio sobre Manejo, Disposición y Gestión de Residuos Sólidos, sin considerar otras alternativas y sin involucrar participativamente a la comunidad en la formulación del proyecto, se correrá el riesgo de que el contenido final del componente no conlleve una apropiación por parte de la comunidad, que tal vez no sea eficaz o eficiente y, en todo caso, que no derive en la consecución del resultado buscado.

• A título de ejemplo, y única y exclusivamente en este sentido, puede describirse una opción de

generación de alternativas como la siguiente:


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• Creación de una microempresa o cooperativa de reciclaje de residuos sólidos, conformada por

aquellos trabajadores adultos habituales del basurero que decidan participar en la misma. • Suscripción de un convenio o contrato entre la Alcaldía y la microempresa o cooperativa, por el

cual, la Alcaldía concede a la misma los derechos exclusivos de reciclaje artesanal de residuos sólidos en el basurero, siempre y cuando ésta cumpla con determinadas premisas cuyo incumplimiento daría lugar a la revocación del convenio (prohibición de que trabajen menores en la misma, cumplimiento de disposiciones sanitarias que se fijen, etc.) Por su parte, la Alcaldía se comprometería a impedir el acceso al basurero a nuevas personas. Sólo podrían incorporares nuevas personas para cubrir bajas en la cooperativa o microempresa.

• Entrega a crédito a la microempresa o cooperativa en condiciones favorables por parte del proyecto de equipos y materiales que garanticen unas mejores condiciones de trabajo a los miembros de la microempresa o cooperativa y hagan posible una mínima tecnificación de la labor, así como la creación de capacidades para que ésta pueda vender los residuos ya clasificados y limpios a las fábricas que los utilizan sin necesidad de intermediarios (uniformes de trabajo, mascarillas, botas de hule, garfios, cestos, recintos para el acopio y selección de los materiales, acceso al agua y sistema para la limpieza de los residuos seleccionados, camión para transporte, etc.)

• Asistencia técnica en gestión microempresarial a la cooperativa o microempresa. • Proceso de negociación apoyado por la Alcaldía, entre la microempresa y las empresas que

compran productos reciclados, que posibiliten el vínculo comercial directo. • Proceso de negociación liderado por la Alcaldía con los actuales intermediarios, principales

afectados de un proyecto de este tipo, para su incorporación a la microempresa o en todo caso sujeción a las nuevas reglas de juego.

• Compromiso de la Alcaldía de emplear a los miembros de la microempresa o cooperativa si el estatus quo de gestión técnica de residuos se modifica (mayor tecnificación), así como de mantener vigente el acuerdo con la microempresa o cooperativa si el basurero se traslada a otra ubicación.

• Concesión de crédito para otras actividades profesionales de tipo microempresarial aquellas familias trabajadoras en el basurero que deseen dedicarse a otra actividad profesional.

• Una prepuesta de este tipo resultaría de menor complejidad que basarla en alternativas

profesionales diferentes al medio actual de trabajo de las personas adultas que trabajan en el basurero. Por otra parte, evitará el problema de que los actuales trabajadores informales en La Chureca fueran sustituidos por otros (con riesgo de reproducción del fenómeno del trabajo infantil), en caso de que sólo se plantearan alternativas profesionales fuera de su actual ámbito de trabajo. Por otra parte, incrementaría la autoestima de estos trabajadores y trabajadoras, y, ante todo, garantizaría la sostenibilidad de la erradicación del trabajo infantil en el basurero: las familias compensarían la pérdida de ingresos derivada de que los menores no dejarían de trabajar de modo completo y definitivo mediante un acceso directo a los compradores, de modo que obtendrían mejores precios por los productos reciclados. Finalmente, el reciclaje se realizaría en condiciones más salubres y amigables con el medio. No obstante, se trata solo de una propuesta a título de ejemplo, para ilustrar que existen soluciones sencillas y viables.

• El Seminario de Validación desarrollado el día 23 de julio por el equipo evaluador asumió estas

recomendaciones, especificando la necesidad de que las alternativas de ingresos se adecuen a las capacidades de las familias: aquellas familias con capacidades para afrontar un cambio en su actividad profesional, podrían ser sujeto de crédito para desarrollar las mismas. Aquellas familias de elevado nivel de pobreza no deberían ser, por el contrario, sujeto de crédito, y las alternativas de generación de ingresos respecto de las mismas deberían de afrontarse a partir de su actual actividad profesional en el basurero.

• Es esencial que quede nítidamente definido el proceso de devolución de créditos y las

responsabilidades de deudores y acreedores. No debe correrse el riesgo de obviar la devolución


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de fondos simplemente porque el proyecto ya concluyó e IPEC-OIT no supervisa por tanto las actividades pendientes.

12.- Afrontar el componente de diseño del plan y programa de erradicación del trabajo infantil en los basureros del país a través de una Subcomisión específica de la CNETI y con el apoyo de la Dirección de Inspección Laboral del Ministerio de Trabajo • Se hace preciso operativizar cual va a ser el papel de la Secretaría y del Ministerio del Trabajo

en el componente de diseño del plan y programa de erradicación del trabajo infantil en los basureros urbanos del país. Si, como hasta el momento, las acciones vinculadas a este componente siguen siendo ejecutadas principalmente de modo directo por IPEC-OIT, se corre el riesgo de una insuficiente apropiación del mismo por parte de los órganos rectores de la erradicación del trabajo infantil en el país (la Comisión en su conjunto, su Secretaría Técnica y el Ministerio de Trabajo como órgano que preside dicha Comisión).

• Para lograr esa apropiación, lo más recomendable sería constituir, al nivel de la Comisión

Nacional, una subcomisión específica de trabajo en basureros. Esto está plenamente justificado, en tanto se trata de una peor forma de trabajo infantil cuya erradicación se considera prioritaria en el Plan Nacional. En esta subcomisión deberían participar todos aquellos organismos públicos y privados vinculados y/o con experiencia de trabajo en el sector, incluyendo representantes de aquellas municipalidades en las que IPEC-OIT ha trabajado, está trabajando o pretende trabajar sobre la problemática del trabajo infantil en basureros (León, Managua, Chinandega, Bilwi19). La comisión debería quedar encargada de la elaboración del plan y programa nacional, alimentándose de la experiencia de los proyectos realizados o en marcha, como es el caso del proyecto en La Chureca. Sólo así las acciones en La Chureca podrán servir como acción demostrativa piloto para su reproducción al nivel nacional en los basureros urbanos con población infantil trabajadora.

• La subcomisión se creará con un propósito muy concreto: La elaboración y aprobación del plan

y programa nacional. Para ello, se establecerá un calendario riguroso. Al menos un mes antes del final del proyecto el plan y programa deberán quedar concluidos, para ser presentados de inmediato a la Comisión Nacional para su aprobación. Una vez lograda dicha aprobación, la subcomisión se disolverá. Esto es debido a que no es recomendable que el trabajo de la Comisión Nacional se subdivida en el medio plazo en función de subcomisiones temáticas. El seguimiento de la ejecución y cumplimiento del programa y del plan estará en manos de la subcomisión de monitoreo y seguimiento ya existentes.

• Para la elaboración del Plan, la subcomisión trabajará a partir de los documentos que irán

preparando la coordinadora del proyecto y la Secretaria Ejecutiva de la Comisión Nacional. A ambas corresponderá, trabajando mano a mano, actuar como facilitadoras de la labor de la subcomisión. Eventualmente deberían considerarse ciertos recursos específicos a ser asignados a la Secretaría con esa finalidad específica.

• Para operativizar la realización de dicho plan y programa, se requiere una información previa

(es decir, diagnósticos) para determinar la dimensión del problema en el ámbito de cada cabecera municipal que afronta esta problemática, así como las características del mismo en

19 Debe subrayarse que aunque toda la documentación del proyecto reseña la ciudad de Bilwi bajo la denominación de Puerto Cabezas, legalmente este último corresponde al del municipio en el que se ubica, en tanto la denominación en lengua miskita (Bilwi), es la que corresponde al poblamiento urbano en sí. El respeto a la identidad y derechos de los pueblos indígenas impone la necesidad de ser precisos en este punto.


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cada lugar y otros elementos diagnóstico necesarios. • El documento de proyecto preveía la realización de un diagnóstico respecto al problema del

trabajo infantil en Chinandega y Bilwi. La selección de ambas ciudades no ofrece duda alguna, en tanto se trata de la tercera ciudad en población del país (tras Managua y León) y presumiblemente, por tanto, una de las que afronta un mayor problema de trabajo infantil en su basurero. El caso de Bilwi es menos claro, tratándose de una ciudad que, aunque cuenta con elevados niveles de pobreza, se trata de una población de menor tamaño frente a otras tales como Masaya, Granada, Matagalpa, Estelí, Ciudad Sandino, Tipitapa o Bluefields20. A ello debe sumarse el problema del trabajo infantil en otros basureros menores de Managua. Debe recordarse que en Managua existen docenas de puntos irregulares de vertido de residuos sólidos, algunos de los cuales, eventualmente, tienen presencia de menores trabajando.

• Contar con dos diagnósticos específicos de la situación del trabajo en Chinandega y Bilwi es un

paso hacia la necesidad de disponer de información de base para elaborar el plan y programa nacional de erradicación del trabajo infantil en basureros, pero es insuficiente. Las limitaciones presupuestarias impiden realizar un diagnóstico más amplio. Pero, por otra parte, la experiencia previa de acciones preparatorias del diagnóstico de Chinandega demuestra que, apoyándose en las instituciones que ya trabajan sobre la problemática del trabajo infantil (no necesariamente en basureros) es un punto de partida que facilita levantar la información requerida sin necesidad de subcontratar a una entidad de consultoría un diagnóstico. Debe tenerse presente que, por grave que sea el problema en otras ciudades, en ninguna alcanza la dimensión cuantitativa ni la complejidad del caso de La Chureca.

• La experiencia de Chinandega muestra también que el personal de inspección laboral del

Ministerio de Trabajo puede jugar un papel muy activo en liderar los procesos de identificación de la situación de trabajo infantil en basureros. Finalmente, debe señalarse la alta predisposición de la Dirección general de Inspección para involucrarse activamente en el proyecto. Esta Dirección cuenta con 77 inspectores repartidos por todas las cabeceras departamentales del país.

• En función de todo lo anterior, se considera que una fórmula adecuada para ejecutar el

componente de diagnóstico de la situación en otros basureros urbanos del país puede ser el incorporar a esta labor a los(las) inspectores(as) laborales del Ministerio de Trabajo, y/o, los de la Dirección de Higiene. De este modo, además, la apropiación del proyecto por parte del Ministerio se incrementaría.

13. -Estudiar posibles mecanismos para lograr un incremento de la disponibilidad financiera del proyecto (intereses, exoneración fiscal) • Se consta una falta de mecanismos que aporten algunos recursos extraordinarios que podrían ser

utilizados, previa autorización de IPEC-OIT para reforzar actividades con presupuestos muy ajustados, tal es el caso de la apertura de cuentas de ahorro por parte de las agencias para que mancomunadas con la cuenta corriente para girar cheque, generen intereses de los que se podría rendir justificación al donante así como una propuesta para la utilización de esos fondos. La extensión de los beneficios de exoneración fiscal de los que goza IPEC-OIT pero no las organizaciones ejecutoras, sería otra medida beneficiosa en este mismo sentido.

14.- Desarrollar una segunda fase del proyecto, orientada a la erradicación del trabajo infantil 20 Aunque, según información de la oficina nacional de IPEC-OIT, su basurero es de los que presentan un problema más severo de trabajo infantil.


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en los demás basureros del país • Se considera que se hace necesaria una segunda fase del proyecto, con tres tipos principales de

actividades • Conclusión de actividades en La Chureca iniciadas en la primera fase y que no

terminarán a su finalización. • Actividades complementarias a las desarrolladas en La Chureca en la primera fase. • Actividades de erradicación del trabajo infantil en los otros basureros del país.

Conclusión de actividades en La Chureca • Aunque es posible alcanzar los resultados previstos en relación a los componentes de salud y

educación en el período de vida del proyecto, existen una serie de actividades puntuales cuya ejecución, por diversas causas, debería prolongarse más allá de la finalización del proyecto actual:

• Becas para adolescentes: Casi todos los cursos de formación vocacional requieren de un plazo

superior a un año. Por ello, se recomienda dar continuidad en una segunda fase a la financiación de este componente. Sin la continuidad de la beca, la mayor parte de los adolescentes tendrían que dejar de estudiar, y probablemente tornarían al basurero. Con ello, la financiación de la beca el primer año habría resultaría completamente ineficiente.

• Seguimiento de la alfabetización de adultos. Aunque impartirla corresponde a PAEBANIC, el

monitoreo de esta actividad, cargo del proyecto, también quedaría interrumpido sino se prosigue con la misma durante al menos un año más después de la finalización del actual proyecto.

• Atención psicosocial: Los tiempos de esta actividad requieren de un plazo superior al

contemplado inicialmente en el proyecto. Se requiere, al menos, que un año más de labor de facilitación de acceso de la población a estos servicios brindados por el Centro de Salud.

• Tratamiento médico de los niños y niñas que den positivo en el muestreo de niveles de cromo y

plomo: Como es sabido, en el proyecto está planteada la actividad, todavía por iniciarse, de comparar los niveles de cromo y plomo en un grupo de niñas y niños trabajadores y otro grupo de no trabajadores, con el objetivo de medir la peligrosidad sanitaria de esta actividad laboral. Caso de que un determinado número de niños(as) verificados den resultado de riesgo alto para su salud, existe un deber ético de hacer un esfuerzo para garantizarles dicha atención, la cual no puede ser cubierta con los recursos de los que dispone en Centro de Salud.

• Consolidación de las actividades de generación de alternativas de ingresos: La adecuada

consolidación de las micro-empresas u otras alternativas que se pongan en marcha, requiere de unos plazos más largos que el tiempo de vida restante del proyecto. La asistencia para la gestión, administración, comercialización, uso de las tecnologías y otros aspectos deberá proseguir más allá de la etapa del financiamiento. Por otra parte las concesiones de crédito que se produzcan (caso de optarse por esta fórmula) deben otorgarse en condiciones favorables (incluyendo período de gracia), lo cual requiere de un margen de tiempo superior al de la finalización del proyecto para dar finalización a esta actividad. No basta con trasladar esta responsabilidad a las organizaciones ejecutoras sin un monitoreo por parte de IPEC-OIT. La experiencia demuestra que cuando se reduce la atención sobre este tema, las tasas de retorno se vuelven bajas, lo cual es contrario a los fines de poder generar un fondo revolvente realmente autosostenible.


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Actividades complementarias a las desarrolladas en La Chureca • Aunque, tal y como se presupone, el proyecto vaya a lograr ofrecer alternativas educativas a

todos(as) los niños(as) trabajadores(as), lo cierto es que con ello no se concluye el proceso de cambio de mentalidades requerido para su completa integración. Los niños y niñas trabajadores en La Chureca son marginalizados por los demás niños, y, en gran medida, ellos mismos se automarginan porque se consideran “diferentes”. Romper estas barreras psicológicas requiere del desarrollo de actividades, con un tratamiento individualizado, orientadas a potenciar las habilidades sociales y personales de estos niños y niñas. Estas actividades deberían implicar, además, un apoyo pedagógico que las escuelas, por sí mismas, no pueden brindar con sus propios recursos humanos y materiales.

Actividades de erradicación del trabajo infantil en los otros basureros del país. • El proyecto, a priori, se supone debe generar las condiciones para un ulterior trabajo de

erradicación del trabajo infantil en los otros basureros del país. Las condiciones que habrán quedado posibilitadas para ello gracias al proyecto son el ejemplo de la experiencia en La Chureca, los diagnósticos en otros basureros y el plan y modelo de actuación con distribución de responsabilidades precisas entre las instituciones. Pero el proyecto, obviamente, no busca por sí mismo la erradicación del trabajo infantil en basureros en todo el país.

• Ello apunta a la necesidad de un subsiguiente proyecto. Aunque exista la voluntad política por

parte de las instituciones involucradas, y se cuente con los instrumentos señalados, sin un financiamiento externo es difícil considerar que Nicaragua pueda por sí misma afrontar la erradicación del trabajo infantil en otros basureros. Por ello, se considera que paralelo al proceso de diagnósticos y diseño del plan y modelo de actuación, se hace preciso ir avanzando en la formulación de una subsiguiente propuesta de este tipo, recopilando desde ya la información de base necesaria. Si no, se correrá el riesgo de disponer de un tiempo insuficiente para la formulación, con el consecuente efecto en la calidad del documento del siguiente proyecto.

Distribución de responsabilidades para la puesta en marcha de las recomendaciones

RECOMENDACIÓN Responsable(s) de su puesta en marcha 1.-Reestructurar el marco lógico del proyecto IPEC-OIT Nicaragua, con apoyo de las

entidades ejecutoras y con aprobación de IPEC-OIT Costa Rica

2.- Profundizar en algunos aspectos las relaciones de coordinación interinstitucional

Pastoral Penitenciaria y AVANJUNIC, con acompañamiento de la coordinadora del proyecto.

3.- Mejorar coordinación entre las entidades ejecutoras y la dirección de las escuelas, particularmente en el caso de AVANJUNIC.

AVANJUNIC , con acompañamiento de la directora del proyecto.

4.- Aumentar moderadamente la plantilla de personal técnico del proyecto

Pastoral Penitenciaria y AVANJUNIC, con aprobación de IPEC-OIT Costa Rica.

5.- Incorporar a los menores trabajadores no residentes en la zona de actuación a algunas

Pastoral Penitenciaria y AVANJUNIC


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de las actividades del proyecto 6.- Redimensionar la actividad del refuerzo escolar

AVANJUNIC

7.- Incorporar más activamente a los padres y madres en las actividades de promotoría

AVANJUNIC

8.- Adaptar los contenidos de la formación vocacional a las necesidades de formación técnica para la generación de alternativas de ingresos

AVANJUNIC , en coordinación con la o las entidades ejecutoras del componente de generación de alternativas de ingresos.

9.- Obtener y aplicar lecciones de otros proyectos ya ejecutados en el ámbito de la generación de ingresos alternativos para familias trabajadoras en basureros

Coordinadora del Proyecto

10.- Desmotivar la ampliación de la escuela La Esperanza

AVANJUNIC , con apoyo de la coordinadora del proyecto.

11.- Realizar un Taller de Planificación, de manera inmediata, para definir los resultados, actividades y procedimientos de ejecución del componente de generación de alternativas de ingresos

IPEC-OIT Costa Rica y Nicaragua.

12.- Afrontar el componente de diseño del plan y programa de erradicación del trabajo infantil en los basureros del país a través de una Subcomisión específica de la CNETI y con el apoyo de la Dirección de Inspección Laboral del Ministerio de Trabajo

Coordinadora del Proyecto, con apoyo de la coordinadora de IPEC-OIT Nicaragua.

13.- Estudiar posibles mecanismos para lograr un incremento de la disponibilidad financiera del proyecto (intereses, exoneración fiscal)

Administrador de IPEC-OIT Nicaragua , con el apoyo de IPECOIT Costa Rica y en coordinación con los administradores de las entidades ejecutoras.

14.- Desarrollar una segunda fase del proyecto, orientada a la erradicación del trabajo infantil en los demás basureros del país

IPEC-OIT Nicaragua, con el apoyo de IPEC-OIT Costa Rica.

© de las fotografías:

Portada: Juan Echanove Interior: Programa IPEC-OIT


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