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INFORME DE CONSULTORIA

NUEVO ESQUEMA DE FIJACIÓN DE TARIFAS POR EL USO DE AGUA SUPERFICIAL CON FINES AGRARIOS

Consultores:

Dr. Eduardo Zegarra Méndez (GRADE) Dr. Boris Quezada

Mayo del 2006

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Contenido

Antecedentes ................................................................................................................ 3

Sección 1: Atraso en las tarifas de agua de uso agrario y sus impactos económicos................................................................................................................... 5

1.1. Situación actual de las tarifas............................................................................... 5

1.2. Estimación del atraso en las tarifas de agua de uso agrario................................ 6

1.3. Evidencia adicional sobre el atraso de las tarifas................................................. 8

1.4. Impactos del atraso de las tarifas....................................................................... 11

1.5. Conclusiones...................................................................................................... 12

Sección 2. Análisis del marco legal-institucional en el cual se fijan las tarifas de uso agrario en el Perú ................................................................................................ 14

2.1. Análisis de las normas generales....................................................................... 14

2.2. Análisis del reglamento de tarifas vigente.......................................................... 18

2.3. Análisis de reglamento de las organizaciones de usuarios................................ 21

2.4. Criterios para la propuesta de modificaciones a la normatividad....................... 23

Sección 3: Propuesta de norma................................................................................ 25

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Antecedentes

En septiembre del 2005, a solicitud del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) del Perú, el Proyecto CRECER – USAID Perú elaboró una “Agenda priorizada de reformas y tareas pendientes en la administración pública del Perú al 2005”, mediante la cual se identificaron algunas reformas de carácter legal administrativa u organizacional orientadas a facilitar el funcionamiento de los mercados, el flujo de inversión y el desarrollo de las actividades económicas privadas. Uno de los sectores abordados en dicho estudio fue el sector agrícola. El estudio identificó que una de las limitantes que impiden mejorar la competitividad de este importante sector económico y social es el uso ineficiente del agua. Ante ello y, dada la baja probabilidad de que se apruebe en el Congreso de la República una ley de aguas en el corto plazo, el estudio planteó algunas medidas de más fácil implementación, como por ejemplo, cambios en los mecanismos de fijación de las tarifas de agua de uso agrario. La carencia de un adecuado sistema para la fijación de tarifas de agua de uso agrario viene provocado que éstas no reflejen adecuadamente los costos sociales y privados de la la asignación y gestión del agua, generando una serie de problemas en el sector agrícola peruano: (i) recursos insuficicientes para que las Juntas de Usuarios realicen actividades de operación y mantenimiento de los sistemas de irrigación; (ii) escasa inversión en mejoramiento y drenaje en valles costeños con serios problemas de salinización; (iii) uso ineficiente del agua por parte de los agricultores; (iv) inadecuación del sistema de tarifas a las normas generales y específicas sobre gestión de recursos naturales existentes en el país; (v) rigidez legal y admnistrativa de las organizaciones de regantes para la utilización más eficiente de los recursos generados por las tarifas. Al respecto, el proyecto CRECER ha solicitado los servicios de los consultores que suscriben este informe para llevar a cabo un estudio específico que sustente una nueva propuesta de sistema de fijación de tarifas de agua para uso agrario que pueda ser implementada en un periodo relativamente corto de tiempo. Objetivo del estudio Proponer un nuevo esquema de fijación de tarifas de agua de uso agrario y de funciones para las organizaciones de regantes, a fin de promover un manejo más eficiente y sostenible del agua en la agricultura peruana. Objetivos específicos del estudio El estudio tiene cuatro objetivos específicos:

• Identificar los posibles niveles de atraso absoluto y relativo de las tarifas de agua para uso agrario;

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• Identificar los impactos en términos de eficiencia, equidad y sostenibilidad del atraso de las tarifas de agua de uso agrario;

• Diagnosticar los problemas legales e institucionales que limitan los incentivos para un sinceramiento de las tarifas en el contexto del actual esquema de fijación de tarifas de agua de uso agrario

• Proponer modificaciones al Reglamento vigente de tarifas de agua de uso agrario y al reglamento de las organización de los regantes que mejoren la capacidad de los actores públicos y privados para enfrentar los problemas encontrados.

Secciones del informe

El informe está dividido en tres secciones. La primera sección presenta información y evidencia en torno a los dos primeros objetivos específicos: (i) niveles de atraso de las tarifas; (ii) impactos adversos del atraso. Para la aproximación al primer tema, se revisaron otros estudios que establecen una idea de cúanto debe gastarse en términos de Operación y Mantenimiento (O & M) en los sistemas de irrigación, y comparar esto con las tarifas reales en valles costeños. En segundo término, se realizó una aproximación al atraso relativo de las tarifas de uso agrario usando una metodología similar a la de “frontera estocástica de producción” para medir eficiencia técnica de productores agropecuarios. El cálculo global de atraso se realizó combinando estos dos enfoques. Además, en esta primera parte se presentan otros indicios sobre el atraso en tarifas relacionados con su bajo peso en los costos de producción y falta de presupuesto para cubrir eventos adversos. Finalmente, en esta sección se presentan algunos indicios sobre los efectos adversos del atraso de las tarifas en términos de eficiencia, equidad y sostenibilidad. La segunda sección del presente informe presenta el diagnóstico del marco legal e institucional en el cual se fijan las tarifas de uso agrario en el Perú, que es el que se quiere modificar en la propuesta que sustentamos en este estudio. Para esto se analiza la evolución de las normas generales y más específicas relacionadas con las tarifas de agua de uso agrario y las organizaciones de usuarios, desarrollando las ideas básicas que sustentan una propuesta de reforma del sistema y sus normas legales de rango reglamentario, así como los impactos esperados de adoptarse las modificaciones propuestas. La tercera sección presenta el texto con los cambios normativos propuestos a los reglamentos de fijación de tarifas y de la organización de los usuarios de agua de riego.

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Sección 1: Atraso en las tarifas de agua de uso agrario y sus impactos económicos

De acuerdo a la normatividad vigente (ver Sección 2), las tarifas de agua para fines de uso agrario que cobran las Juntas de Usuarios son aprobadas por la autoridad local de agua (los Administradores Técnicos de los Distritos de Riego, o ATDRs), las cuales a su vez dependen funcionalmente de INRENA y su Intendencia de Recursos Hídricos (IRH). Las tarifas son fijadas por las Juntas de Usuarios para cubrir gastos de operación y mantenimiento de los sistemas mayores de riego, y para financiar el proceso de distribución del agua en cada campaña agrícola. En términos formales, las tarifas de fijan por unidad de volumen de agua (Soles/m3), aunque en muchos lugares los agricultores pagan una tarifa por superficie (Soles/Ha) o por turno (Soles/turno).

1.1. Situación actual de las tarifas En un informe reciente del Proyecto Subsectorial de Irrigación (PSI)1 se consigna información sobre tarifas de agua de uso agrario en todas las Juntas de Usuarios de la costa. En el Cuadro Nº 1 se presentan algunas características de estas JUs agrupadas en cinco regiones geográficas de costa (norte, norte chico, centro, sur chico y sur).

Cuadro Nº 1

Area bajo Número de

Riego Usuarios 2004 2005 var% 2002 2004 var %

Centro 47,536 22,105 0.016750 0.016750 0.0% 48.36 54.85 13.4%

Norte 514,112 162,152 0.012603 0.013257 5.2% 72.99 81.18 11.2%

Norte Chico 141,489 46,268 0.012556 0.012489 -0.5% 36.12 58.80 62.8%

Sur 97,011 41,082 0.006456 0.007102 10.0% 51.29 65.39 27.5%

Sur Chico 102,841 37,263 0.015925 0.016987 6.7% 56.33 65.05 15.5%

Total general 902,989 308,870 0.010997 0.011521 4.8% 55.67 68.24 22.6%

Tarifas de Agua (soles/m3) Eficiencia de Cobro (%)

Fuente: PSI; Elaboración: GRADE El área total bajo riego de todas las JUs de la costa llega a un poco más de 900,000 has. y debe tenerse en cuenta que no toda esta superficie tiene riego permanente. Igualmente, el número de usuarios de las JUs asciende a unos 308 mil agricultores. Las zonas más extensas y con mayor número de agricultores son la del norte y norte chico, mientras que las más pequeñas son la del sur chico y centro. La información sobre tarifas de agua cobradas a sus regantes en cada una de estas zonas indica que el promedio en 2004 fue de 0.011 soles por metro cúblico. Para un

1 Informe Julio-Diciembre 2005 del Programa de Entrenamiento en Servicio PES III. Programa Subsectorial de Irrigación—PSI II, Ministerio de Agricultura

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módulo de 10,000 metros cúbicos, esto equivale a unos 110 soles. Con esa cantidad de agua es posible sostener un cultivo transitorio en una hectárea en una campaña normal y con riego por surcos, y por ende, se aproxima al promedio de lo que pagan los agricultores costeños en función a su superficie bajo riego. En los últimos años se han observado algunas mejoras en ciertos parámetros de las tarifas de agua. En el mismo cuadro Nº 1 se consigna que la tarifa promedio fue reajustada en +4.8% entre 2005 y 2004; y también que la eficiencia de cobranza subió de 55.7 a 68.2% entre el año 2002 y el año 2004. Parte de estos logros se deben a la intervención del PSI que tiene un esquema de incentivos y capacitación para que las JUs mejoren en el proceso de fijación y cobro de tarifas. Sin embargo, la información disponible no permite conocer el grado real de atraso de las tarifas al no tener datos sobre los costos reales de manejo y gestión de los sistemas de distribución del agua en cada JU. En lo que sigue realizamos una aproximación al posible nivel de atraso de las tarifas de agua de uso agrario tanto en términos absolutos (al compararse con costos de O & M) como relativos (al intentar medir atrasos al interior de las tarifas fijadas). Nuestro cálculo global de atraso combina ambos cálculos

1.2. Estimación del atraso en las tarifas de agua de uso agrario Aunque no existen actualmente estudios detallados sobre los costos reales de Operación y Mantenimiento de los sistemas de irrigación de la costa peruana. Sin embargo, usaremos como referencia para determinar el monto requerido de recursos para financiar estas actividades el documento de trabajo elaborado por Fernando González para el IPTRID-FAO-WORLDBANK, “Benchmarking for Irrigation Systems: Experiences and Possibilities” (2000).

Según este trabajo, para mejorar el desempeño de los sistemas de irrigación y en base a la comparación entre países y proyectos se debería gastar anualmente en O & M en promedio US$ 75 por hectárea. Este monto es considerado para todo el sistema de irrigación, tanto para los sistemas de explotación (infraestructura mayor) como para los sistemas distribución (infraestructura menor). En este caso no fue posible distinguir los costos de O & M de infraestructura mayor de los de la infraestructura menor. Sin embargo, en un estudio de Alberta Agriculture, Food and Rural Develpoment; Farm Operations Cost Guide (2001) se determinó que el costo mínimo para la O & M de infraestructura de riego no regulada es de US$ 34 por hectárea. Usaremos ambos estimados para el cálculo del monto global de O & M que deberían financiar la tarifas de agua en la costa peruana.

Usamos la base de datos sobre tarifas y montos de recaudación del PSI para el año 2004. Cuando el valle es regulado (es decir, tiene un proyecto de irrigación), le

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aplicamos el valor de US$ 75 por hectárea para estimar el costo real de O & M. Cuando el valle no tiene infraestructura de regulación le aplicamos US$ 34 por hectárea. Luego podemos comparar el valor de recaudación fijado para el año 2004, en el cual consideramos un promedio de 80% de dedicación a O & M, con el costo real tomado de los estudios mencionados. Al ratio entre ambos valores llamamos eficiencia absoluta en la fijación de tarifas de agua de uso agrario.

Pero además de este cálculo útil para conocer el “atraso absoluto” de las tarifas, usamos una metodología complementaria para estimar un “atraso relativo”. Estos dos cálculos nos permiten tener una medida del “atraso total” que resulta de la multiplicación de ambos estimados.

Para el cálculo de atraso relativo usamos una metodología similar a la de frontera estocástica de producción para medir niveles de eficiencia técnica entre agricultores. Hemos aplicado esta metodología a la recaudación objetivo de acuerdo a la tarifa de agua fijada por las Juntas de Usuarios para el año 2004 a través de la estimación del siguiente modelo: RO(2004) = función (Has, Usuarios, Volumen, Distrito de riego, Eficiencia) + error Donde

• RO(2004): log(monto a recaudar por tarifas de agua en 2004) • Has: log(superficie bajo riego en JU) • Usuarios: log(número de usuarios (regantes) en JU) • Volumen: log( volumen de agua a entregar por JU) • Distrito de riego: dummy de acuerdo a régimen hídrico y presencia de

regulación • Eficiencia: capacidad de la JU de generar recursos por tarifa de agua

El parámetro de interés es “eficiencia” el cual es estimado usando Stata 9.0 y la rutina “frontier” asumiendo una distribución media-normal para esta parámetro. Una vez estimado este parámetro para cada JU, se obtiene una medida del atraso relativo de la tarifa de la JU con respecto a la “frontera”, es decir, con respecto al monto que debería estar buscando generar en función de su área bajo riego, número de usuarios, volumen de agua y tipo de distrito de riego donde se ubica. Los resultados de las estimaciones del nivel absoluto y relativo de eficiencia en la fijación de tarifas de agua de uso agrario por zonas de la costa peruana se presenta en el Cuadro Nº 2

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Cuadro Nº 2

Absoluta Relativa Total Absoluto Relativo Total

Norte 0.29 0.86 0.26 3.45 1.16 3.85 32,236,060 123,984,846 -91,748,786Norte chico 0.58 0.57 0.42 1.72 1.75 2.38 5,664,255 13,486,321 -7,822,066Centro 0.88 0.66 0.67 1.14 1.52 1.49 11,132,108 16,615,087 -5,482,979Sur chico 0.49 0.72 0.38 2.04 1.39 2.63 6,866,023 18,068,482 -11,202,459Sur 0.66 0.71 0.50 1.52 1.41 2.00 9,886,100 19,772,200 -9,886,100

Total 0.43 0.77 0.35 2.33 1.30 2.86 65,784,546 187,955,846 -122,171,300

DiferenciaMultiplicadoresEficiencia Monto

aprobado 2004Monto real

2004

Fuente: PSI; Elaboración: GRADE Las eficiencias han sido ponderadas por el área bajo riego en cada región y sobre el total para el conjunto de valles. La eficiencia absoluta de las tarifas de agua de uso agrario sería de 0.43, mientras que la relativa de 0.77, con una eficiencia total de solamente 0.35. El valor inverso de estos niveles es un multiplicador que reflejaría por cuanto se tendrían que multiplicar los valores de la tarifa actual para cubrir el valor real. Estos resultados indican que para alcanzar el nivel de eficiencia absoluta de cobertura de costos de O & M de acuerdo a estándares internacionales las tarifas actuales deberían multiplicarse en promedio por 2.33 y para equiparar la eficiencia relativa al interior éstas deben ser multiplicadas en promedio por 1.30. En total, las tarifas requieren ser multiplicadas en promedio por 2.86, con zonas con mucho mayor atraso como norte (3.85) y sur chico (2.63). La zona centro es la muestra menor nivel de atraso en este caso (multiplicador de 2.49) con sur y norte chico en situación intermedia. En términos de recaudación, un sinceramiento completo de las tarifas de agua de uso agrario requeriría generar recursos por 187.9 millones de soles, es decir, 122.1 millones de soles adicionales a los 65.8 millones de soles aprobados en el año 2004. En general, el nivel de atraso existente requeriría más o menos una triplicación de las tarifas actuales.

1.3. Evidencia adicional sobre el atraso de las tarifas En un estudio reciente que viene desarrollando GRADE para el PSI se realizó una encuesta a productores de 20 juntas de usuarios ubicadas en valles costeños. La encuesta indagó por el pago de tarifas de agua (en este caso convertidas a pagos por hectárea). Los resultados preliminares de este dato se presentan en el Cuadro Nº 3. El promedio de la tarifa de agua por hectárea para las 20 JUs es de 123 soles por ha/año. Tambo en Arequipa, y el valle regulado de Jequetepeque aparecen con las tarifas más altas en esta muestra, mientras Alto Chicama, Lurín y Nepeña aparecen con el menor pago promedio por hectárea.

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Cuadro Nº 3

Inferior SuperiorALTO CHICAMA 47.0 6.9 33.4 60.6CAÑETE 121.1 0.4 120.2 122.0CHANCAY HUARAL 94.8 4.7 85.6 104.0CHAO 165.8 27.7 111.4 220.1CHICAMA 118.9 15.2 89.1 148.8IRCHIM 102.6 2.7 97.3 107.9LA JOYA ANTIGUA 149.6 7.3 135.2 163.9LURIN 66.7 3.6 59.7 73.8NEPEÑA 61.5 3.9 53.7 69.2OCOÑA PAUSA 104.3 9.0 86.7 121.9PISCO 88.0 1.8 84.4 91.5PUNTA DE BOMBON 140.1 21.6 97.8 182.4REGULADO JEQUETEPEQUE 225.3 13.5 198.8 251.8SANTA 92.5 0.6 91.3 93.7SANTA RITA DE SIGUAS 127.7 36.1 56.9 198.5TAMBO 237.9 32.2 174.8 301.0TUMBES 142.7 9.7 123.6 161.8PROMEDIO 122.7Fuente: Estudio de línea de base - PSIElaboración: GRADE

Tarifa de agua promedio por hectárea/año (2005)

Intervalos de confianzaError estándarSoles x haJunta de Usuarios

Un elemento interesante de esta información es que se pueden estimar los pesos de este pago en los costos de producción de los agricultores. Esta información se presenta en el cuadro Nº 4.

Cuadro Nº 4

Inferior SuperiorALTO CHICAMA 1.9% 0.4% 1.1% 2.6%CAÑETE 2.3% 0.5% 1.4% 3.2%CHANCAY HUARAL 1.6% 0.2% 1.2% 1.9%CHAO 2.4% 0.5% 1.4% 3.5%CHICAMA 2.9% 0.8% 1.4% 4.5%IRCHIM 1.3% 0.2% 0.9% 1.7%LA JOYA ANTIGUA 1.9% 0.4% 1.1% 2.7%LURIN 2.4% 1.0% 0.5% 4.4%NEPEÑA 2.6% 0.4% 1.8% 3.3%OCOÑA PAUSA 2.7% 0.4% 1.8% 3.6%PISCO 0.9% 0.1% 0.7% 1.0%PUNTA DE BOMBON 3.0% 0.7% 1.7% 4.3%REGULADO JEQUETEPEQUE 4.0% 0.4% 3.2% 4.8%SANTA 2.0% 0.1% 1.8% 2.3%SANTA RITA DE SIGUAS 1.9% 0.5% 0.9% 2.8%TAMBO 1.8% 0.3% 1.1% 2.4%TUMBES 1.8% 0.2% 1.4% 2.2%PROMEDIO 2.2%Fuente: Estudio de línea de base - PSIElaboración: GRADE

Proporción del costo de la tarifa de agua sobre los costos de producción

Junta de Usuarios Soles x ha Error estándar Intervalos de confianza

En promedio, las tarifas de agua que pagan los agricultores significan un 2.2% del costo productivo. Las Juntas con mayor peso son la de Jequetepeque regulado (4.0%) y Punta de Bombon en Arequipa (3.0%). En general, las tarifas aparecen como

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ocupando un lugar marginal en los costos de producción de los agricultores, lo cual puede considerarse también como una prueba inicial de su relativamente bajo nivel actual. Además de esta información, se obtuvieron algunos datos de un sub-grupo de JUs que se presentan a continuación. El Cuadro Nº 5 presenta información sobre montos recaudados por algunas JUs en base a las tarifas. Además, se indagó si las JUs tienen un presupuesto asignado a urgencias, que les permitan afrontar eventos adversos inesperados.

Cuadro Nº 5 Montos recaudados y presupuesto de JU para urgencias

Chao Regulado 4,193

Chao No regulado 376

Jequetepeque Regulado 14,158 45,959 182 56 Si

Chicama 5,257 70,349 511 38 Si

Motupe 3,164 n.d. n.d. No

Santa Rita de Siguas 131 2,111 2,012 125 No

Tambo 2,125 5,471 182 71 Si

Punta de Bombón 1,502 2,320 n.d. n.d. NoFuente: Encuesta para Linea de Base PSI II

Soles

Número de Usuarios

Número de Has.

266 n.d.

Presupueso para urgencias

Si

Por usuario Por Ha

La recaudación por usuario oscila entre 182 soles (Jequetepeque Regulado y Tambo) hasta un máximo de 2,012 soles en Santa Rita de Siguas. La recaudación por hectárea, sin embargo, muestra que la recaudación es más pareja cuando se mide por este método. En este caso, oscila entre 38 soles por hectárea en Chicama hasta un máximo de 125 soles por hectárea en Santa Rita. Cabe señalar que estas cifras son inferiores a las tarifas aprobadas por INRENA para estas JUs y por ende se desprende que existe un problema de morosidad (o no pago) importante. Además, 3 de las 8 JUs analizadas no tienen presupuesto para urgencias. El gráfico Nº 1 registra los niveles de morosidad en el pago de tarifas declarados por los gerentes o administradores de estas 8 JUs. Como se puede ver, el promedio de morosidad en estas JUs es de 13%, oscilando entre 10% y 30%.

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Gráfico Nº 1

Tasa de morosidad en 2005

10%

10%

10%

5%

4%

30%

25%

13%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

Chao Regulado

Chao No regulado

Jequetepeque Regulado

Chicama

Motupe

Santa Rita de Siguas

Tambo

Punta de Bombón

Promedio

1.4. Impactos del atraso de las tarifas El problema del atraso de las tarifas de agua de uso agrario tienen múltiples implicancias económicas. En primer lugar, la falta de recursos para una adecuada provisión de servicios de operación y mantenimiento a los sistemas de irrigación genera un deterioro creciente en la eficiencia en la distribución del agua a través de esos sistemas. Según un documento oficial sobre Política y Estrategia de Riego en el Perú (MINAG, 2003):

“Por deficiencias en el mantenimiento de los sistemas de riego y vulnerabilidad de los mismos, la capacidad hidráulica de los canales es insuficiente, produciéndose pérdidas de distribución del orden de 20%. Las tomas, en el 90% de los casos rústicas, encarecen su mantenimiento y son ineficientes para derivar aguas de riego” (pag 10) “(…) A lo anterior se suma el problema de las inversiones por ejecutar en obras de reconstrucción y rehabilitación de carácter urgente por la ocurrencia de fenómenos naturales (Fenómeno El Niño, sismos, etc.) así como por la falta de mantenimiento de la infraestructura” (pag 11)

Pero la reducida tarifa que los agricultores pagan por el acceso al agua también tiene otras implicancias económicas importantes. Al estar el precio del agua muy por debajo de su valor real, los agricultores tienen incentivos para un fuerte sobreuso del agua, con impactos adversos en los suelos sobre-irrigados. Se estima que actualmente unas 300,000 has. en la costa peruana tienen problemas de salinización. En el Cuadro 6 se presenta información sobre la evolución de algunas cifras críticas del sector irrigación en la costa peruana, destacando que un significativo aumento en la

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oferta de agua disponible para la agricultura costeña en las últimas décadas ha estado acompañada de un significativo incremento en las tierras con problemas de salinización, que prácticamente se han duplicado en las últimas tres décadas. La falta de inversiones en infraestructura de drenaje es una de las principales causas para esta tendencia negativa.

Cuadro Nº 6

AñoArea con sistema

de riego (Miles de ha)

Area física cultivada

(Miles de ha)

Agua de Riego utilizada

MMC

Area degradada por Salinidad y mal

drenaje (ha)

Caudal Mediom3/ha-año

1964 500 580 8 000 150 000 13 7931969 620 620 9 000 14 5161976 770 640 9 700 255 230 15 1561984 935 500 11 300 252 464 22 6002000 1 050 660 14 300 296 437 21 666

Fuente: CENDRET, 1974 "Evaluación de los problemas de drenaje y salinidad en la costa peruana"IPROGRA, 1988 "Gestión del Agua y Crisis Institucional"INADE, 2002 "Plan de Gestión de la Oferta de Agua y de los proyectos hidráulicos de costa"

Fuente: De la Torre, 2004.

Mejoramiento de la oferta de agua y variación de las áreas de riego, áreas cultivadas y

Cuadro IV.E.1

problemas de Salinidad y Drenaje en la costa peruana

Tomado de Iguiñiz (2006). “CAMBIO TECNOLÓGICO EN LA AGRICULTURA PERUANA EN LAS

DÉCADAS RECIENTES: ENFOQUES, RESULTADOS Y ELEMENTOS” Capítulo en edición para el libro

del SEPIA XI.

Finalmente, es importante considerar que el atraso absoluto y relativo en las tarifas de agua de uso agrario tienen efectos adversos también sobre la equidad. Los agricultores que están ubicados en las zonas menos accesibles al agua tienden a ser los más afectados por la mayor ineficiencia en la distribución del agua. En este contexto, un aumento de tarifas de agua puede incluso generar ganancias en términos de eficiencia, si se demuestra que las mejoras en eficiencia de distribución (por mejor O & M) tienden a beneficiar más a los agricultores menos privilegiados en el acceso al agua en los valles.

1.5. Conclusiones En general, los datos disponibles sobre tarifas de agua de uso agrario señalan lo siguiente:

• Actualmente las JUs de la costa abarcan unas 900 mil hectáreas y 308 mil usuarios (regantes). Las JUs vienen fijando una tarifa de agua promedio de unos 112 soles por 10,000 m3 con niveles de efectividad de cobranza de un 70%.

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• La zona sur es la que muestra menores tarifas y mayores niveles de morosidad en el pago de tarifas. La zona centro y sur chico tiene mejores resultados en la fijación y cobro de tarifas, mientras que el norte tiene una situación intermedia.

• Utilizando una estimación del atraso absoluto y relativo de las tarifas de agua

de uso agrario se encontró que éstas deberían triplicarse para alcanzar un valor adeccuado de cobertura de costos de Operación y Mantenimiento. La recaudación adicional requerida es de 122 millones de soles, adicionales a los 65 millones que se recaudan actualmente.

• También se encontró que el peso de las tarifas en los costos de producción son

bastante bajos (2.2% en promedio), sugiriendo que los agricultores no están pagando montos que reflejan realmente el costo de oportunidad del agua;

• La recaudación promedio por hectárea aparece como inferior a las tarifas

aprobadas, implicando un problema de morosidad y no pago de tarifas

• En una muestra de JUs se observa un nivel de morosidad en el pago de las tarifas que oscila entre 10y 30%, porcentajes que limitan la capacidad de operación de las JUs

• En la misma muestra aparecen algunas JUs que no tienen presupuestos para

enfrentar eventos adversos

• Los impactos del atraso de las tarifas de agua de uso agrario se vienen reflejando en crecientes ineficiencias en los sistemas de regulación y distribución del agua, así como en crecientes problemas de salinización e inequidad en el acceso al recurso para agricultores menos favorecidos en el acceso al recurso dentro de los valles.

Este marco señala la situación de atraso en tarifas de agua que se quiere enfrentar con cambios en el sistema actual de fijación de tarifas de agua para el uso agrario, tema que se desarrolla en la siguiente sección.

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Sección 2. Análisis del marco legal-institucional en el cual se fijan las tarifas de uso agrario en el Perú

2.1. Análisis de las normas generales La legislación sobre aguas en el Perú sigue teniendo como norma más importante a la Ley de Aguas de 1969 (D.L. 17752 de 1969). Esta norma, como se sabe, partió de una visión del agua como un recurso del Estado el cual es otorgado a los usuarios mediante un sistema de licencias de carácter administrativo. La Ley de Aguas de 1969 generó una institucionalidad pública específica para la gestión del agua basada en el Ministerio de Agricultura para los temas de cantidad; y en el Ministerio de Salud para los de calidad del agua. El sector agricultura se convirtió en la práctica en la autoridad nacional de aguas, y se crearon distritos de riego y mecanismos de planificación (Planes de Cultivo y Riego) para el acceso al agua por parte de los agricultores (en aquella época con mayor importancia para cooperativas agrarias). En cada distrito de riego existiría una Auroridad Técnica del Distrito de Riego, figura que en la práctica se ha mantendo hasta el presente. Además, la norma creó las organizaciones de usuarios (Juntas de Usuarios) cuyo rol se entendió más como facilitadores del trabajo de gestión del agua a cargo de las entidades públicas correspondientes que como entidades con capacidad propia para tomar decisiones. La norma de 1969 estableció la existencia de tarifas que pagarían los usuarios de agua:

“Artículo 12º.- Los usuarios de cada Distrito de Riego abonará tarifas que serán fijadas por unidad de volumen para cada uso. Dichas tarifas servirán de base para cubrir los costos de explotación y distribución de los recursos de agua, incluyendo las del subsuelo, así como para la financiación de estudios y obras hidráulicas necesarios para el desarrollo de la zona.”

Como señala el artículo, las tarifas están orientadas a financiar los costos de explotación y distribución del agua, así como para la posible construcción de obras hidráulicas. Cabe señalar que el sistema de tarifas jamás estuvo en la capacidad de financiar obras hidráulicas (tampoco de pagarlas una vez construídas), y éstas generalmente se han realizado con recursos fiscales y endeudamiento del Tesoro Público. En cuanto a los costos de “explotación y distribución” del agua, la historia de los últimos 30 años señala que estos rubros pasaron de ser financiados casi exclusivamente por el gobierno central a ser asumidos de manera paulatina (y parcial) por las organizaciones de regantes que se irían convirtiendo en el tiempo en actores más importantes para la gestión del agua como veremos más adelante.

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Cabe también señalar que el pago de tarifas de agua es definida como una obligación de los regantes en la norma, y el no pago de éstas por 2 años consecutivos acarrearía la caducidad de la licencia de agua. Esta atribución estatal, sin embargo, ha sido rara vez implementada por no decir nunca. El esquema general de la Ley de Aguas de 1969 empezó a tener problemas desde fines de los 1970s cuando la crisis fiscal y externa afectó severamente la capacidad estatal para financiar actividades relacionadas con la gestión del agua. Es en este contexto que a principios de los 1980s se inicia un importante cambio en la relación entre Estado y regantes. En 1980, por ejemplo, el nuevo gobierno de Belaúnde aprobó la Ley de Promoción y Desarrollo Agrario (D.L. Nº 2), el cual señala por primera vez que los recursos de las tarifas serían administrados por las Juntas de Usuarios

“Artículo 72 (…) En todos los casos, los montos recaudados por tarifas por el uso de aguas con fines agrarios, que serán administrados por las Juntas de Usuarios de los correspondientes Distritos de Riego, bajo la supervisión del Ministerio de Agricultura y Alimentación, serán dedicados únicamente a cubrir los costos de manejo y distribución de las aguas, a la conservación y mejoramiento de los cauces y demás infraestructuras de riego de uso común, a estudios hidráulicos y de regadío, así como de las aguas del subsuelo, y al Programa de Protección de Cuencas.”

Este artículo de una norma con rango de ley otorga a las Juntas de Usuarios (bajo supervisión del Ministerio de Agricultura) la facultad de administrar los recursos generados por las tarifas de agua con fines agrarios. Además de esto, otra ley (D.L 041 de 1981) precisa lo siguiente:

“Artículo 1º.- Los recursos provenientes por tarifas por uso de agua con fines agrarios, con excepción de los ingresos a que se refiere el Artículo 3 del presente Decreto Legislativo, constituyen ingresos de las Juntas de Usuarios y se destinarán a los fines previstos en el Artículo 72º del Decreto Legislativo Nº 2 – Ley de Promoción y Desarrollo Agrario.” “Artículo 3º.- En el valor de la tarifa por uso de agua se incluirá el monto correspondiente al canon de agua y a la amortización a que se refiere el Artículo 18º de la Ley General de Aguas y sus Reglamentos, los que constituirán ingresos del Tesoro Público.”

El esquema de tarifas de agua de uso agrario generado por estas dos normas configura la siguiente situación: Los recursos recaudados por tarifa de agua son administrados por las Juntas de Usuarios con supervisión de la autoridad nacional de aguas Estos recursos constituyen ingresos de las juntas de usuarios con la excepción de los componentes de canon y amortización; La parte de canon y amortización son recursos del Estado.

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Pese a que en estas normas se reconoce un rol de “administración” de los recursos a las Juntas de Usuarios, aún no se le otorgan a estas organizaciones funciones específicas relacionadas con la propia gestión y administración del agua. Este paso se daría recién hacia finales de la década de los 1980s, con el D.S. 037-89-AG que derogaría el reglamento de organización de usuarios de agua pre-existente (DS 005-79-AA de 1979). El artículo 23 de este reglamento asigna a las Juntas de Usuarios las siguientes funciones:

“Artículo 23°.- Constituyen funciones de la Junta de Usuarios; (…) “23.3 Ejecutar y controlar los planes, programas y presupuesto aprobados por la Autoridad Local de Aguas referente a :

a. Conservación y mantenimiento de la infraestructura mayor del sistema de riego, con excepción de las de regulación y obras conexas a éstas.

b Estudios y obras de desarrollo del sistema de riego. c. La operación y distribución del agua de regadío. d Mantenimiento de equipo, vehículo y maquinaria requeridas para la operación y

conservación del sistema de riego. e. Construcción y conservación de edificaciones. f. Asistencia técnica, capacitación, extensión, investigación y fomento en la

interacción agua-suelo-planta y manejo de cuencas. g. Las demás que sean de su competencia.

“23.4 Consolidar los planes y programas de las actividades de las Comisiones de Regantes que la integran, así como apoyar y supervisar su ejecución. “23.5 Efectuar el control presupuestal, contable y financiero de las Comisiones de Regantes que la integran. “23.6 Someter a consideración y aprobación de la Autoridad Local de Aguas, los planes y programas a que se refieren los incisos 23.3 y “23.7 Nombrar y contratar y renovar los servicios del Gerente técnico y demás personal, requerido para el cumplimiento de sus funciones. (…) “

De acuerdo al acápite 23.3., las Juntas de Usuarios pasan a ejecutar y controlar los planes, programas y presupuestos relacionados con temas como conservación y mantenimiento de la infraestructura mayor del sistema de riego (aunque se exceptúa a la de regulación, es decir presas y reservorios); y la operación y distribución del agua de regadío. El poder nombrar al gerente y al personal encargado de estas funciones (23.7) también le dio a las JUs un instrumento de gestión muy importante. Esta norma reconoce lo que en la práctica ya venía sucediendo: la mayor parte de Juntas de Usuarios ya estaban gestionando el agua y sus sistemas de distribución directamente hacia fines de los 1980s frente a la crisis de la burocracia agraria en la materia.

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El dispositivo, sin embargo, aún mantuvo un rol importante para la autoridad local de aguas (Administrador Técnico del Distrito de Riego) que debe aprobar los planes, programas y presupuestos que prepare la JU. Esta participación de la autoridad local también se extendería al esquema de fijación de tarifas como veremos más adelante. A principios de los 1990s el nuevo Gobiero del Ing. Fujimori aprobó el D.L. 653 o Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario de 1991. Esta norma establece los siguientes criterios para la fjación y cobro de tarifas de agua para uso agrario:

“Artículo 59.- Los usuarios de aguas de cada Distrito de Riego se organizarán obligatoriamente en Comisiones de Regantes para cada sector o subsector de riego y en una Junta de Usuarios para cada distrito de Riego. Asimismo, se inscribirán en el respectivo padrón para poder hacer uso de las aguas y pagar las tarifas de agua por unidad de volumen. Las tarifas se pagarán semestralmente y servirán de base para financiar los costos de administración, operación, mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura hidráulica, costos de amortización de obras, así como los costos de estudios y trabajos de conservación de suelos, aguas y manejo de cuencas. La cobranza, administración y uso de estos recursos para los fines antes indicados corresponde únicamente a la Junta de Usuarios. El manejo de dichos fondos será supervisado por el Administrador Técnico del Distrito de Riego, la Autoridad Autónoma de Cuenca Hidrográfica y la Autoridad de Aguas de Nivel Nacional. La Tarifa será propuesta por el Administrador Técnico del Distrito de Riego a la Junta de Usuarios respectiva. En caso de discrepancia, ésta se someterá a la dirimencia final de una Comisión Ad-Hoc, cuya información y funciones estará señalada en el reglamento de la presente Ley.”

Si bien este dispositivo generó un procedimiento mediante el cual son las autoridades locales de aguas eran las que debían “proponer” la Tarifa a las JUs (y se menciona la existencia de una comisión ad-hoc para dirimir discrepancias si las hubiera), en la práctica este mecanismo nunca ha funcionado en la práctica. Es decir, en ningún caso el proceso de fijación de tarifas de agua para uso agrario ocurre luego de una propuesta del ATDR. Por el contrario, es la JU la que fija la tarifa siguientes diversas pautas externas e internas, la cual es luego aprobada por el ATDR correspondiente. El DL 653 fue reglamentado por Decreto Supremo Nº 048-91-AG de 1991. Los artículos relacionados con las tarifas de agua de uso agrario son los siguientes

“Artículo 120º.- El Administrador Técnico del Distrito de Riego tiene las funciones siguientes:

… h) Proponer y aprobar las tarifas de agua para usos agrarios, de acuerdo a la reglamentación vigente. …”

“Artículo 130º.- La tarifa por uso de agua superficial con fines agrarios, esta constituida por tres componentes “Ingresos Junta de Usuarios”, “Canon de Agua” y “Amortización”.

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“Artículo 133º.- La cobranza de la tarifa por el uso de agua superficial con fines agrarios será destinado a los fines que se señalen en el Reglamento de Tarifas y Cuotas vigentes.” “Artículo 136º- El presupuesto de la Autoridad Autónoma de Cuenca Hidrográfica será financiado con recursos provenientes de la tarifa de agua de uso agrario, asignándosele el componente “Canon de Agua”, entre otros fondos. Son también recursos de ella, los préstamos, donaciones y los ingresos propios que genere.

Cabe señalar que el DL 653 creó la figura de las Autoridades Autónomas de Cuenca Hidrográfica, razón por la cual el artículo 136º de su reglamento menciona a la tarifa como fuente de financiamiento de estas autoridades. Cabe señalar que durante toda la década de los 1990s sólo se conformaron tres autoridades de este tipo y actualmente existen unas cinco autoridades de cuenca, aún con funciones poco claras y muy pocos recursos para realizar acciones efectivas de gestión de las cuencas. Una norma general muy importante aprobada hacia fines de los 1990s fue la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales dado por Ley Nº 26821 de 1997. Esta norma establece el siguiente criterio para el pago que deben hacer todos los usuarios de recursos naturales considerados patrimonio de la Nación dentro de los que se encuentra el agua:

“Retribución económica por aprovechamiento de recursos naturales. Artículo 20.- Todo aprovechamiento de recursos naturales por parte de particulares da lugar a una retribución económica que se determina por criterios económicos, sociales y ambientales.

La retribución económica a que se refiere el párrafo precedente, incluye Todo concepto que deba aportarse al Estado por el recurso natural, ya sea como oontraprestación, derecho de otorgamiento o derecho de vigencia del titulo que contiene el derecho, establecidos por las leyes especiales.

El canon por explotación de recursos naturales y los tributos se rigen por sus leyes especiales”

Sobre la base de esta normatividad general es que opera el reglamento de tarifas de agua y también el reglamento de organizaciones de usuarios vigentes en la actualidad. En lo que sigue analizamos en detalle ambos reglamentos, lo cual es muy importante para los fines de este estudio en la medida que son las dos normas que proponemos modificar con otra norma de rango similar (Decreto Supremo). Debemos señalar que para fines de las modificaciones propuestas, se deberán respetar las normas de rango superior vigentes a la fecha, a saber, DL 17752 y DL 653 fundamentalmente.

2.2. Análisis del reglamento de tarifas vigente El reglamento de tarifas vigente es el D.S. 003-90-AG de 1990 y sus modificaciones2. Este reglamento regula la fijación de dos tipos de tarifas: (i) tarifa por uso de agua con

2 Cabe señalar que una buena parte de las modificaciones a este reglamento se han referido a las tarifas de uso no agrario, las cuales no analizaremos aquí. Además, en los 1990s apareció una normatividad especial para los proyectos especiales hidráulicos que se buscaban entregar

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fines agrarios; (ii) tarifa por uso de agua con fines no agrarios. En este último caso se incluyen los usos minero, industrial, energético, poblacional, piscícola y otros. En lo que sigue hacemos un análisis del primer tipo de tarifa. En las Generalidades del reglamento en cuestión, el artículo 4º define funciones del Ministerio de Agricultura con respecto a la tarifa por uso de agua superficial y de la cuota, donde destaca un rol “fiscalizador” para el nivel departamental (en ese momento Direcciones Regionales Agrarias), mientras en los niveles local (ATDRs) y nacional (DGAS) se mantienen roles de asesoramiento, supervisión y apoyo. Este tema es importante porque no hay en las normas de rango superior alguna mención a un rol “fiscalizador” de las autoridades públicas con respecto a las tarifas de agua que cobran las Juntas de Usuarios. El Título II del reglamento está orientado a normar las tarifas de uso agrario. Algunos artículos importantes se transcriben a continuación:

Artículo 5°.- La tarifa por uso de agua superficial con fines agrarios es la contribución económica que deben abonar los usuarios por metro cúbico de agua utilizada en su actividad, cualquiera que sea la forma de otorgamiento: por licencia, permiso o autorización.

Artículo 7°.- La tarifa por uso de agua superficial con fines agrarios tiene tres componentes : "Ingresos Junta de Usuarios", "Canon de Agua" y "Amortización" y su valor es igual a la suma del valor de sus componentes en las Unidades de Aguas y Riego que cuentan con obras de regulación ejecutadas con fondos del Estado; caso contrario, su valor es igual a la suma de sus dos primeros componentes.

Artículo 8°.- El componente "Ingresos Junta de Usuarios" es la parte de la tarifa que se destina a cubrir los costos de la operación, conservación, mantenimiento y mejoramiento de los sistemas de riego de uso común, así como de la distribución del agua de regadío y de los trabajos de protección de cuencas; asimismo, cubre los costos de aplicación del sistema de tarifas.

Artículo 9°.- El valor mínimo del componente "Ingresos Junta de Usuarios" de la tarifa por uso de agua superficial por metro cúbico con fines agrarios, en los Centros de Desarrollo Rural del país, a partir del año 1991, es igual a un porcentaje de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) vigente al mes de Julio del año anterior a su aplicación, según la categoría y escala que a continuación se detallan:

Artículo 11°.- El presupuesto de las Juntas de Usuarios y Comisiones de Regantes se financian a través del componente "Ingresos Junta de Usuarios" y cubre los costos de los siguientes rubros:

11.1 Operación de la infraestructura hidráulica y distribución del agua de regadío. 11.2 Conservación y mejoramiento de la infraestructura del sistema de riego de uso común y construcción de defensa ribereña. 11.3 Conservación y mantenimiento de las obras de regulación y conexas a éstas. 11.4 Amortización de préstamos aprobados por la Asamblea General. 11.5 Estudios hidráulicos necesarios para mejorar el manejo del agua. 11.6 Actividades de capacitación y extensión de riego.

en concesión a inversionistas privados (por ejemplo el DS 027-93-PRES). Esta norma crea un régimen tarifario especial para el agua en estos proyectos y actualmente solo se estaría usando en el proyecto Chavimochic, y en el futuro próximo probablemente en el proyecto Olmos recientemente iniciado.

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11.7 Funcionamiento de las organizaciones de usuarios. 11.8 Aplicación de la tarifa y de los planes de cultivo y riego, comprendiendo entre otros los recibos, formularios de declaración de cultivos y demás impresos y libros requeridos. 11.9 Adquisición, operación y mantenimiento de equipo, vehículos y maquinaria requeridos por las actividades antes indicadas. 11.10 Formación y mantenimiento de un fondo de reserva. 11.11 Desarrollo de trabajos de conservación de suelos y manejo de cuencas. 11.12 Regulación y supervisión del uso de los recursos agua y suelo, a cargo de la correspondiente Unidad de Agua y Riego; para tal fin se asigna el 5% del monto recaudado en apoyo al financiamiento del rubro "Servicios".

Artículo 13°.- El componente "Canon de agua" es la parte de la tarifa que se paga al Estado por el uso de agua, por ser patrimonio de la Nación; constituye ingreso del Fondo de Desarrollo Agrario (FONDEAGRO) o de los Proyectos Especiales Hidráulicos: su valor es igual al 10% del componente Ingresos Junta de Usuarios y se paga en forma pecuniaria. Artículo 14°.- El componente "Amortización", es la parte de la tarifa que se abona al Estado por concepto de reembolso de las inversiones de fondos públicos en obras de regulación de riego; constituye ingresos propios del Fondo de Desarrollo Agrario (FONDEAGRO) o de los Proyectos Especiales Hidráulicos y se paga en forma pecuniaria. Artículo 15°.- El valor del componente "Amortización" es equivalente al 10% del componente "Ingresos Junta de Usuarios" en el caso que dicho valor no sea fijado por el Proyecto Especial Hidráulico correspondiente

Este conjunto de artículos contienen los elementos centrales del actual esquema de fijación de tarifas de agua para fines de uso agrario. El esquema formal se basa en los siguientes dos elementos críticos: La tarifa tiene tres componentes, dos claramente pertenecientes al Estado (canon y amortización), y uno con un estatus ambiguo (componente ingreso Junta de Usuarios, o IJU), que como veremos más adelante ha sido interpretado erróneamente (en nuestra opinión) como recurso del Estado en el reglamento 037-89-AG de organizaciones de usuarios y en el vigente actualmente; Se fijan valores mínimos para dos componentes (IJU y amortización) y un valor porcentual de la IJU de 10% para el canon. En IJU, los mínimos lagales se basan en un porcentaje de la UIT vigente y diferenciado por zonas. Cabe señalar que estos mínimos no se han respetado ni se respetan en la práctica, salvo excepciones. Para la amortización también se fija que como mínimo sea el 10% del componente IJU “cuando este no sea fijado por la Autoridad del Proyecto Especial”. En la práctica, en valles con estas obras lo que ha operado es el mínimo del 10% de la IJU.

El reglamento establece un esquema bastante engorroso y rígido (incluso con fechas) para el establecimiento de las tarifas en cada JU (Capítulo V: de la aprobación de la tarifa). En este caso, no se menciona que la autoridad local de aguas debe hacer la propuesta (de acuerdo a DL 653 y su reglamento), pero si se establecen procedimientos para que las JUs y las autoridades locales generen presupuestos que teóricamente deberían ser financiados por la tarifa. En todo el proceso, se supone que

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las tarifas resultantes deben cumplir con los mínimos establecidos para el componente IJU.

Lo cierto es que todo este procedimiento reglamentario no ha funcionado realmente, y los mínimos para IJU tampoco han jugado o juegan un rol relevante en la fijación de tarifas. Lo que ocurre en la realidad es que las JU establecen un presupuesto meta para el año con un conjunto de actividades que luego discutiremos, y este el presupuesto que se busca financiar con la tarifa. Luego de aprobado añgun presuesto anual (el cual puede ser inferior a lo deseado por la gerencia de la JU), se genera el 10% para el canon y el 10% para amortización en valles con obras de regulación.

En este esquema de vinculación automática entre IJU y canon/amortización que se encuentra uno de los mayores problemas de incentivos que enfrenta el actual esquema de fijación de tarifas de agua para fines agrarios. Los regantes saben que cuando aumentan la tarifa, el Estado se llevará el 10% de este aumento (20% en el caso de valles regulados por obra hidráulica mayor por el concepto de amortización). Esto genera un claro desincentivo para el incremento de las tarifas. Por eso es sabido que algunas JUs usan el mecanismo del pago de cuotas extraordinarias (que debe ser fijadas por acuerdo de asamblea) para gastos normales ya que las cuotas no están sujetas al 10% de canon ni tampoco a amortización. Esta vinculación automática entre IJU y canon/amortización distorsiona la fijación de tarifas como ingresos autónomos orientados a la gestión del agua y los sistemas de distribución por parte de las organizaciones de regantes.

Frente a este problema, proponemos una modificación del reglamento que lleve a desvinculación entre el componente IJU y el canon. En el caso de la amortización consideramos que debe quedar como está actualmente ya que sería muy complicado establecer un mecanismo viable que lo desvincule sin poner en riesgo la recaudación por este concepto donde haya presencia de proyectos especiales ahora manejados por los gobiernos regionales.

Pero junto al problema de la vinculación entre IJU y canon se encuentra otro tema de similar o mayor importancia aún referido a la naturaleza pública de los recursos del componente Ingreso Junta de Usuarios y a los mecanismos de gestión que pueden usar las JUs. Este tema es analizado dentro del marco del reglamento de las organizaciones de usuarios a continuación.

2.3. Análisis de reglamento de las organizaciones de usuarios

El reglamento vigente (que sustituyó al 037-89-AG ya comentado) es el de Organización Administrativa del Agua aprobado por Decreto Supremo Nº 057-2000-AG de octubre del 2000. Con respecto a las funciones atribuídas a las JUs, se repiten básicamente las consignadas en el DS 037-89-AG, pero se agrega una función nueva específica que no estuvo antes:

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“23.12. Ejecutar la cobranza de la tarifa de agua con fines agrarios y la administración de los fondos generados por el componente "Ingresos Junta de Usuarios".

A nuestro jucio, el tema más importante definido en este reglamento (y que ya había sido incluído en el reglamento precedente), es la interpretación de que el componente ingreso junta de usuarios son recursos del Estado. Al respecto, tanto el 037 como el 057 señalan

“Del componente "Ingresos Junta de Usuarios" Artículo 40.- El componente "Ingresos Junta de Usuarios" de la tarifa por uso de agua con fines agrarios, constituye recursos del Estado que administran las Juntas de Usuarios en armonía con sus fines.”

Cabe señalar que en las normas iniciales donde se otorga a las Juntas de Usuarios un rol de administración de los recursos recaudados por tarifas (DL 02 de 1980 y su reglamento) no se menciona en ninguna parte que este componente sean recursos del Estado. En ese caso solamente se menciona que estos recursos son administrados por las Juntas de Usuarios bajo supervisión del Ministerio de Agricultura y Alimentación. Además de esto, en diversas consultas realizadas por INRENA recientemente a otras entidades sobre el tratamiento de estos recursos como públicos, las respuestas han sido que los ingresos del componente IJU no pueden ser asumidos como recursos públicos porque las JUs no son entidades públicas y sus miembros no son funcionarios públicos. En este caso, creemos que ambos reglamentos, el DS 037-89-AG y el vigente 057-89-AG hacen una interpretación de las normas superiores sobre la naturaleza de estos recursos como del Estado, interpretación que es bastante discutible. Y este tema es sumamente importante porque sobre esta base es que el reglamento afirma un rol “fiscalizador” del Estado para los recursos recaudados por las tarifas, el cual tampoco está en las normas de rango superior. En el caso del reglamento vigente, este rol fiscalizador fue trasladado a la autoridad nacional (en este caso INRENA):

“Destino de los Recursos Económicos Artículo 39.- Los recursos económicos de las organizaciones de usuarios se destinarán, bajo responsabilidad penal, a sus fines específicos y serán manejados por las Juntas Directivas respectivas a través de firma mancomunada de su Presidente y Tesorero. El Gerente Técnico y el Contador son corresponsables de estos manejos. La Autoridad Local de Aguas, la Autoridad Autónoma de Cuenca Hidrográfica y la Dirección General de Aguas y Suelos del INRENA supervisarán el manejo de los fondos generados por el componente "Ingreso Junta de Usuarios". La fiscalización será de responsabilidad del Órgano de Control Interno del INRENA. El INRENA queda facultado para convocar a concurso público con el fin de designar sociedades de auditoría que efectúen exámenes financieros - operativos de las organizaciones de usuarios de agua de los distritos de riego a nivel nacional, los que serán financiados con recursos provenientes del Fondo de Reforzamiento Institucional de las Administraciones Técnicas de Distrito de Riego FRI – ATDR. Las empresas auditoras deberán estar inscritas en los registros correspondientes de la Contraloría General de la República.”

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En la práctica, este rol fiscalizador de INRENA sobre los recursos recaudados por tarifas por las JUs es muy poco efectivo y en realidad tiene escaso sustento legal. Lo deseable es que las Juntas de Usuarios tengan pleno manejo de sus propios recursos, los que deben ser administrados y fiscalizados por ellos mismos, en la medida que su buen uso es del interés de los propios regantes. En este caso, el exceso de celo estatal para el manejo de los recursos del componente propio de las JUs parece fuera de lugar. Por esto proponemos que se elimine del texto del reglamento esta noción de que los ingresos del componente IJU son recursos del Estado. Esto no invalida el rol de supervisión que deben seguir teniendo el Estado y la autoridad nacional y local de aguas sobre el uso de los recursos recaudados por tarifas ni el que les corresponde sobre la fijación de las tarifas de acuerdo al DL 653 (dispositov que no es materia de propuesta de cambio en este estudio ya que tiene rango de Ley.)

2.4. Criterios para la propuesta de modificaciones a la normatividad Sobre la base del análisis normativo e institucional realizado anteriormente proponemos realizar las siguientes modificaciones sustanciales a los reglamentos 003-90-AG y 057-2000-AG:

(i) Desvincular la fijación del componente canon de la tarifa del componente Ingreso Junta de Usuarios;

(ii) Establecer un mecanismo técnico y transparente para la fijación del componente canon de la tarifa de agua de uso agrario siguiendo el concepto de ser una retribución económica por el uso del un recurso natural patromonio de la nación;

(iii) Eliminar la noción de que los recursos recaudados por ingresos junta de usuarios son del Estado, siendo recursos propios de las organizaciones;

(iv) Dotar a las Juntas de Usuarios de más intrumentos y flexibilidad para administrar y asignar los recursos recaudados por tarifa, así como para poder disminuir la morosidad de los pagos

Creemos que este conjunto de modificaciones servirán para lograr los siguientes objetivos:

(i) Mejorarán los incentivos para que las JUs fijen mayores tarifas frente a mayores necesidades de inversión en actividades de mantenimiento y mejoramiento de sus sistemas de riego y drenaje;

(ii) Mejorar la eficiencia administrativa en el uso de los recursos propios de las juntas de usuarios y eliminar el uso distorsionado de cuotas para cubrir gastos recurrentes;

(iii) Reducir los altos niveles de morosidad que se observan en algunas JUs tanto por falta de incentivos como por los escasos mecanismos de coerción que tienen las JUs para la cobranza

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(iv) Compatibilizar y hacer más eficiente el cobro del componente canon por parte del Estado, respetando la normatividad general sobre gestión de recursos naturales.

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Sección 3: Propuesta de norma

La propuesta de norma es la siguiente:

DECRETO SUPREMO Nº EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA CONSIDERANDO:

Que, mediante Decreto Supremo Nº 003-90-AG se aprobó el Reglamento de Tarifas y Cuotas por el Uso del Agua, que incluye disposiciones vinculadas a las tarifa por uso de agua con fines agrarios

Que, mediante Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario dado por Decreto Legislativo Nº 653 y su respectivo Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 048-91-AG se emiten nuevas disposiciones vinculadas a la tarifa por uso de agua con fines agrarios;

Que, mediante Decreto Supremo Nº 057-2000-AG se aprueba el Reglamento de Organización Administrativa del Agua que incluyen disposiciones vinculadas a la tarifa por uso de agua con fines agrarios;

Que, además de las normas antes mencionadas, existen una serie de disposiciones legales y reglamentarias vinculadas a la tarifa por uso de agua con fines agrarios, siendo compatibilizarlas y actualizarlas entre sí, clarificando, diferenciando conceptos que coabyuben en la gestión de las organizaciones de usuarios de riego y en las Autoridades de Aguas,

De conformidad con el Decreto Ley Nº 17752 – Ley General de Aguas, el Decreto Legislativo Nº 653 – Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario, y el inciso 8) del Artículo 118º de la constitución Política del Perú; DECRETA:

Artículo 1º.- Modificase el texto de los Artículos 11º (numeral 11.6), 13º, 14º, 15º, 17º y 43º del Reglamento de Tarifas y Cuotas por el Uso del Agua aprobado por Decreto Supremo Nº 003-90-AG, por los siguientes:

“Artículo 11º.- … 11.6 Actividades de cultura de agua, capacitación y extensión de riego,

eficiencia en el uso del agua de riego y el pago oportuno de la tarifa por uso de agua

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…” “Artículo 13º.- El componente "Canon de Agua" es la parte de la tarifa que se paga al Estado por el uso de agua, por ser patrimonio de la Nación. El “Canon de Agua” constituye ingreso de la Autoridad Autónoma de Cuenca Hidrográfica para financiar su presupuesto. En lugares donde no existan estas Autoridades Autónomas, constituye ingreso del Fondo de Reforzamiento Institucional de las Administraciones Técnicas de Distrito de Riego del Perú creado por Decreto Supremo Nº 26-95-AG. El “canon de Agua” es fijado anualmente, antes del 31 de diciembre del año anterior al de su aplicación, por Resolución de la Intendencia de Recursos Hídricos del Instituto Nacional de Recursos Naturales – INRENA, en función a criterios económicos, sociales y ambientales, pudiendo ser distinto en cada Distrito de Riego. Estos criterios serán establecidos mediante estudio técnico realizado por la Intendencia de Recursos Hídricos o a quien esta encargue su realización, con participación de representantes de las organizaciones de usuarios de agua con fines agrarios El “Canon de Agua” será pagado en forma pecuniaria y adelantada, dentro de los tres primeros meses del año, por la Junta de Usuarios correspondiente. Su incumplimiento ocasiona el pago de intereses moratorios.”

“Artículo 14.- El componente "Amortización", es la parte de la tarifa que se abona al Estado por concepto de reembolso de las inversiones de fondos públicos en obras de regulación de riego; constituye ingresos propios de los Proyectos Especiales Hidráulicos y se paga en forma pecuniaria.” “Artículo 15.- El valor del componente "Amortización" es como mínimo equivalente al 10% del componente "Ingresos Junta de Usuarios". Para porcentajes mayores se requiere estudio sustentatorio del Proyecto Especial Hidráulico correspondiente y Acuerdo de la Asamblea General de la Junta de Usuarios respectiva, por mayoría simple de los asistente, establecidos antes del 31 de diciembre del año anterior al de su aplicación” “Artículo 17.- Los presupuestos se elaboran teniendo en cuenta lo establecido en el Artículo 11 del presente Reglamento. El monto de los gastos administrativos de la Junta de Usuarios y Comisiones de Regantes serán fijados por Acuerdo de Asamblea General de la Junta de Usuarios.”

“Artículo 27º.- Las modalidades de pago de la tarifa, pueden ser las siguientes: a. Pago anticipado

Consiste en pagar por adelantado, total o parcialmente, el componente “Ingresos Junta de Usuarios” de tarifa correspondiente al volumen asignado en el plan de cultivo y riego.

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b. Pago inmediato Consiste en abonar en el acto, el componente “Ingreso Junta de Usuarios” de la tarifa correspondiente al volumen de agua solicitado, como requisito previo a la entrega de la respectiva orden de riego; esta modalidad es recomendable para los casos de permisos o autorizaciones de uso de agua.

c. Pago diferido Consiste en pagar el componente “Ingresos Junta de Usuarios” de la tarifa correspondiente al volumen de agua recibido en el mes anterior del pago, sin cuyo requisito no puede solicitar ni recibir la próxima dotación de agua. La notificación de pago se hace dentro de los siete días de vencido el mes, y el plazo de pago es de tres días contados a partir de la fecha de notificación.

No hay incompatibilidad para que dentro de una Comisión de Regantes se utilicen las tres modalidades señaladas, siempre y cuando exista acuerdo de Asamblea General.”

Artículo 43º.- Las cuotas son contribuciones económicas que deben abonar obligatoriamente los usuarios de agua de las Comisiones de Regantes, en situaciones de emergencia o evento extraordinarios, para la ejecución de una determinada obra o actividad no previsto en el Programa Anual de Trabajo, y aprobada por la Asamblea General Extraordinaria respectiva, quien también fija la forma, el lugar y la oportunidad de pago La contribución puede ser pecuniaria o no pecuniaria ( aporte de mano de obra, material de construcción u otro aporte), en este último caso debe ser valorado previamente

Los recursos provenientes de la cuota son manejados por el Presidente y Tesorero de la respectiva Comisión de Regantes debiendo dar cuenta bajo responsabilidad, a la Asamblea General respectiva y a la Junta de Usuarios, correspondiente.”

Artículo 2º.- Incorpórase el Artículo 26-A y el Artículo 42º (segundo parrafo) al Reglamento de Tarifas y Cuotas por el Uso del Agua aprobado por Decreto Supremo Nº 003-90-AG, el siguiente texto:

“Artículo 26-A.- Los adquirentes de inmuebles rústicos sobre los cuales los usuarios de agua con fines agrarios deben los componentes “Ingresos Junta de Usuarios”, “Canon de Agua” y “Amortización”, de la tarifa por uso de agua con fines agrarios, asumirán están deudas si dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la adquisición de dichos bienes no lo comunican a la Junta de Usuarios y la Administración Técnica de Distrito de Riego respectivamente.

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“Artículo 42º.- … Los recursos económicos provenientes de la cobranza de años atrasados del componente “Ingresos Junta de Usuarios” de la tarifa por uso de agua, se incorporarán al presupuesto de la Junta de Usuarios del año en que se cobraron, para financiar sus actividades.” Las Juntas de Usuarios tienen la obligación de hacer público por vía impresa o electrónica sus Balances Financieros y Contables anuales, auditados por empresa de auditoría externa.

Artículo 3º.- Modificase el texto de los Artículos 23º (numeral 23.3, literal b)) y 40º del Reglamento de Organización Administrativa del Agua aprobado por Decreto Supremo Nº 057-2000-AG, por los siguientes:

“Del componente "Ingresos Junta de Usuarios" Artículo 40.- El componente "Ingresos Junta de Usuarios" de la tarifa por uso de agua con fines agrarios, constituye ingresos de las Juntas de Usuarios que administran éstas en armonía con sus fines.”

Artículo 4º.- Incorpórase al Artículo 23º, el numeral 23.14, y al Artículo 28º, los numerales 28.8, 28.9 y 28.10, del Reglamento de Organización Administrativa del Agua aprobado por Decreto Supremo Nº 057-2000-AG, cuyos textos son los siguientes:

“Funciones de la Junta de Usuarios Artículo 23º.-Constituyen funciones de la Junta de Usuarios … 23.14. Suspender, a través de las Comisiones de Regantes que la integran, el

suministro de agua a los usuarios de agua que no hayan pagado el componente “Ingreso Junta de Usuarios” de la tarifa por uso de agua.”

“Temas de las Asambleas Artículo 28º.- Corresponde a la Asamblea General: … Extraordinaria … 28.8 Aprobar porcentajes de distribución de los ingresos provenientes del

componente “Ingresos Junta de Usuarios”, de la tarifa por uso de agua, entre la Junta de Usuarios y las Comisiones de Regantes que la integran.

28.9 Acordar los procedimientos para la contratación de servicios y adquisición de bienes financiados con recursos de la organización de usuarios, incluyendo los provenientes del componente “Ingresos Junta de Usuarios” de la tarifa por uso de agua.

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28.10 Acordar realizar Auditorias financieras a la Junta de Usuarios o a las Comisiones de Regantes que la integran, financiados con recursos del componente “Ingresos Junta de Usuarios” de la tarifa por uso de agua u otras fuentes

28.11. Acordar el interés moratorio por el no pago oportuno del componente “Ingresos Junta de Usuarios”

Articulo 5º.- Entiéndase cualquier referencia a “Jefe de la Unidad de Aguas y Riego” y “Unidad de Aguas y Riego” mencionada en el Reglamento de Tarifas y Cuotas por el Uso del Agua aprobado por Decreto Supremo Nº 003-90-AG referida al “Administrador Técnico de Distrito de Riego” y al “Distrito de Riego” respectivamente.

Artículo 6º.- Facultase a la Intendencia de Recursos Hídricos del Instituto Nacional de Recursos Naturales – INRENA para que mediante Resolución de Intendencia apruebe las disposiciones complementarias y las que fuera necesarias para el adecuado cumplimiento del presente Decreto Supremo.

Artículo 7º.- Derogase las siguientes disposiciones jurídicas.

a) Artículos 9º, 10º, 38º, 39º, 40º, 44º, 46º, 47º y 50º del Reglamento de

Tarifas y Cuotas por el Uso del Agua aprobado por Decreto Supremo Nº 003-90-AG.

b) Artículo 39º y 41º (Tercer y Cuarto párrafo) del Reglamento de Organización Administrativa del Agua aprobado por Decreto Supremo Nº 057-2000-AG.

c) Decreto Supremo Nº 030-95-AG. d) Decreto Supremo Nº 043-2000-AG e) Artículo 346º, literal c), del Reglamento de la Ley Forestal y Fauna Silvestre

aprobado por Decreto Supremo Nº 014-2001-AG, modificado por el Artículo 1º del Decreto Supremo N° 004-2003-AG

Artículo 8º.- El presente Decreto Supremo será refrendado por el Ministro de Agricultura y entrara en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los