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INFORME DE AUDITORÍA DE GESTION SOBRE EL

“PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA EDUCACIÓN (PROMEDU I) – SUB-PROGRAMA II (PROGRAMA “MÁS ESCUELAS”)

CONTRATO DE PRÉSTAMO BID Nº 1966/AR al 31/12/12

Departamento de Control de Operaciones de Crédito Público y Sustentabilidad Gerencia de Control de la Deuda Pública

Auditoría General de la Nación

JUNIO 2015

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INDICE GLOSARIO ................................................................................................................................................................ 3 

A. OBJETO ................................................................................................................................................................. 4 

B. ALCANCE ............................................................................................................................................................. 4 

B.1. Ejecución del Trabajo de Auditoría ...................................................................................................................... 4 B.2. Enfoque del Trabajo de Auditoría ........................................................................................................................ 4 B.3. Procedimientos Aplicados .................................................................................................................................... 7 B.4. Limitaciones al Alcance ........................................................................................................................................ 8 

C. ACLARACIONES PREVIAS ............................................................................................................................. 10 

C.1- Antecedentes, Contexto y Coyuntura de Aplicación del Programa .................................................................. 10 C.2 El Programa “Más Escuelas” ............................................................................................................................... 12 C.3 Ejecución del Programa ....................................................................................................................................... 18 C.4 Análisis de Costos ................................................................................................................................................ 26 

C.4.1 Enfoque del Análisis de Costos .................................................................................................................... 26 C.4.2 Conjuntos de Obras Comparables ............................................................................................................... 26 C.4.3 Comparación de la Evolución de los Costos de las obras del mismo Conjunto ......................................... 29 C.4.4 Comparación de la Evolución de los Costos de las obras de cada Conjunto vs Evolución Índice Ponderado de Componentes de Obra .................................................................................................................... 32 C.4.5 Comparación de la Evolución de los Costos según Indice Ponderado de Componente de Obra regional38 C.4.6 Comparación entre Presupuestos Oficiales y Montos Contratados ........................................................... 42 C.4.7 Análisis de Redeterminación de Precios ...................................................................................................... 45 C.4.8 Análisis de Distribución de Obras por Contratista ..................................................................................... 48 

C.5 Análisis de Calidad .............................................................................................................................................. 51 C.5.1 Verificación de la Calidad de proyecto ........................................................................................................ 52 C.5.2 Verificación de la Calidad del proceso de obra (“Calidad de la Construcción) ....................................... 53 

D. OBSERVACIONES ............................................................................................................................................ 54 

E. RECOMENDACIONES ...................................................................................................................................... 75 

F. CONCLUSIÓN .................................................................................................................................................... 79 

G. COMUNICACIÓN AL ENTE ............................................................................................................................ 82 

H. LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME ......................................................................................... 83 

I. ANEXOS ............................................................................................................................................................... 84 

I.1 Cuestionario enviado a las Escuelas del Programa .............................................................................................. 84 I.2 Detalle muestra de Jurisdicciones y Escuelas ....................................................................................................... 93 I.3 Detalle muestra de Jurisdicciones y Expedientes ................................................................................................. 95 I.4 Documentación del Relevamiento de Expedientes .............................................................................................. 96 I.5 Componente “Materiales” del IPCO (detalle e incidencia).................................................................................. 97 I.6 Anexo fotográfico de la Observación Nº 6: .......................................................................................................... 98 I.7 Anexo fotográfico de la Observación Nº 7 ......................................................................................................... 100 I.8 Anexo fotográfico de la Observación Nº 8 ......................................................................................................... 102 I.9 Anexo fotográfico de la Observación Nº 9 ......................................................................................................... 104 I.10 Anexo fotográfico de la Observación Nº 12 ..................................................................................................... 105 I.11 Anexo fotográfico de la Observación Nº 15 ..................................................................................................... 108 I.12 Resultados Informe de Seguimiento Programa “700 Escuelas” ...................................................................... 110 I.13 Descargo del Auditado ...................................................................................................................................... 134 I.14 Análisis del Descargo del Auditado .................................................................................................................. 162 I.15 Hogares y población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) según Provincia (Base: censo año 2010) ................................................................................................................................................................................... 182 

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GLOSARIO “Banco”: ver BID “Contrato”: Contrato de Préstamo BID 1966/AR “Proyecto”: Ver “Más Escuelas” AGN: Auditoría General de la Nación BID: Banco Interamericano de Desarrollo CABA: Ciudad Autónoma de Buenos Aires DCOCPyS: Departamento de Control de Operaciones de Crédito Público y Sustentabilidad (de

GCDP / AGN) DI: Dirección de Infraestructura (del ME) DNPOIC: Dirección Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crédito (del

MECON) FRP: Factor de Redeterminación de Precios GCDP: Gerencia de Control de la Deuda Pública (de AGN) Índice NBI: Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas INTOSAI: International Organization of Supreme Audit Institutions IPCO: Índice Ponderado de Costo de Obras JIN: Jardín de educación inicial LOP: Ley de Obra Pública ME: Ministerio de Educación MECON: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas MECyT: Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (actualmente ME) MO: Manual Operativo NAE: Normas de Auditoría Externa (Res. AGN N° 145/93) NEA: Noreste Argentino NOA: Noroeste Argentino PEI: Proyecto Educativo Institucional PO: Presupuesto oficial PROMEDU: Programa de Mejoramiento Educativo PROMSE: Programa de Mejoramiento del Sector Educación RCDP: Responsable Comisión de Supervisión de Deuda Pública RD: Recepción Definitiva (de obra) RO: Reglamento Operativo ROP: Reglamento Operativo Particular RP: Recepción Provisoria (de obra) SUM: Salón de usos múltiples UES II: Unidad Ejecutora del Programa UOL: Unidad Operativa Local

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INFORME DE AUDITORÍA DE GESTIÓN Al Sr. Secretario de Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios Ing. José Francisco LOPEZ C/C al Sr. Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios Arq. Julio DE VIDO En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156, la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar una auditoría de gestión en el ámbito del Ministerio de Planificación de la Nación, con el objeto que se detalla en el apartado A. A. OBJETO Auditoría de gestión del “Programa de Apoyo a la Política de Mejoramiento de la Equidad Educativa” (PROMEDU I)”, parcialmente financiado mediante el Préstamo BID Nº 1966/OC-AR. B. ALCANCE B.1. Ejecución del Trabajo de Auditoría El examen fue realizado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa (NAE)1, aprobadas por la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN mediante la Resolución N° 145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley N° 24.156. Su enfoque específico y procedimientos asociados se describen en los puntos B.2 y B.3, respectivamente. El período auditado es el comprendido entre el 17 de abril de 2008 y el 31 de diciembre de 2012. Las tareas de campo2 se desarrollaron entre el 9 de junio de 2013 y el 28 de febrero de 2014. B.2. Enfoque del Trabajo de Auditoría El objetivo de este trabajo fue evaluar las acciones realizadas por el programa para la ejecución del proyecto denominado “Programa de Apoyo a la Política de Mejoramiento de la Equidad Educativa (PROMEDU I)”, Subprograma II3. Para ello se desarrollaron tareas destinadas a examinar las siguientes áreas críticas: Gestión del Proyecto de Obra, Gestión de Obra, Gestión del Sistema de Información y Cumplimiento Normativo. Más allá de las dimensiones

1 Específicamente de los puntos IV-a 1 y IV-a 2 (“Auditoría de Economía y Eficiencia” y “Auditoría de Eficacia”, respectivamente). 2 Incluyendo relevamiento, planificación y ejecución del Programa de Auditoría. 3 Se consideraron los antecedentes relativos al Informe de la Auditoría de Gestión del Programa 700 Escuelas (implementado por la misma Unidad Ejecutora), y su posterior Informe de Seguimiento de Observaciones y Recomendaciones, aprobados mediante Resolución Nº 170/11 y Resolución N° 218/13, respectivamente.

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especificadas en las NAE se abarcaron otras recomendadas por INTOSAI (calidad, equidad, efectividad y sustentabilidad4) Las áreas críticas definidas permitieron realizar la evaluación de las actividades del programa, conforme a lo siguiente:

Gestión del Proyecto de Obra: para su evaluación se focalizó el trabajo en la “calidad del diseño de las construcciones resultantes del programa”, la condición y el tratamiento de los suelos, el cumplimiento de las metas físicas planificadas, la permeabilidad del programa a la participación de la comunidad de beneficiarios o para la adecuación de los proyectos a las particularidades climáticas, los aspectos de gestión interinstitucional o de coordinación.

Gestión de Obra: Se incluyeron fundamentalmente las tareas de supervisión e inspección de obras ejecutadas, el nivel de cumplimiento de los plazos previstos, el análisis de costos y la “calidad de la construcción de los establecimientos escolares”. En este último aspecto convergen el nivel de satisfacción de los usuarios con la evaluación de la calidad constructiva de las obras, derivada de las inspecciones oculares realizadas en ocasión de las visitas a campo. Este análisis no se centró en el control pormenorizado del cumplimiento de los pliegos o de cláusulas particulares, sino que se examinó fundamentalmente la efectividad de las obras. Este aspecto se entiende como la respuesta del programa y la adecuación de los diseños de obra a las expectativas y usos habituales de los destinatarios, así como en el cumplimiento de plazos, la oportunidad y la calidad observadas en su ejecución. En relación al enfoque tradicional agrega valor en el sentido de no referir a las obras o establecimientos como un fin en si mismo, sino como medios que contribuyen a la óptima implementación del programa educativo respectivo y al mejoramiento del sistema educativo en general.

Gestión del Sistema de Información: Abarcó el análisis de la calidad de la información publicada por el programa, así como aquella vinculante a los procesos de supervisión y seguimiento interno, a partir de la comparación de las distintas fuentes 5 , y las provenientes de un conjunto de obras visitadas.

Cumplimiento Normativo: los procedimientos aplicados se centraron en verificar el cumplimiento de aspectos técnico-administrativos, legales y documentales para los procesos de obra y asignación jurisdiccional prevista, la integración de los recursos financieros -pari passu- por fuente 11 y 22, el cumplimiento con la asignación planificada, entre otros.

En particular acerca de la dimensión de calidad se considera el alcance expresado por INTOSAI6 acerca de la evaluación de la mejora de los servicios públicos. A partir de ello se desarrolló un cuestionario para el director del establecimiento, a los efectos de evaluar la satisfacción del 4 El análisis de las dimensiones de costos (economía) y calidad fue específicamente solicitado por el Colegio de Auditores. 5 Sistema de información online, bases de datos provistas por el auditado, información de la página web. 6 “…La calidad de los servicios públicos es una cuestión cada vez más importante, y los parlamentarios y los Gobiernos de todo el mundo esperan que las EFS se refieran a ella en sus informes de rendimiento…” Manual de Auditoría de Rendimiento de INTOSAI (ISSAI 3000 – 3100, sección 1.5 “¿Qué significa la fiscalización de la economía, eficacia y eficiencia?”).

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usuario. Dicho cuestionario (véase Anexo I.1) en tanto herramienta de relevamiento de rigor teórico permite, una vez distribuido en las localidades y respondido por estos usuarios calificados, conocer no sólo niveles de satisfacción, sino también la efectividad del Programa y otros aspectos significativos relativos a la evaluación de las obras construidas. En relación a los costos:

a) Se analizó específicamente (i) su evolución en el tiempo, (ii) la variación entre los presupuestos oficiales y los precios contratados, (iii) los ejercicios de redeterminación de precios, y (iv) el nivel de concentración de los contratistas

b) Considerando el carácter heterogéneo de las obras del Programa – tanto en términos de tipos de obras (6 tipos), período de ejecución (aproximadamente 5 años), y extensión geográfica de su aplicación (las 24 jurisdicciones del país) - se trabajó sobre un enfoque agregado de conjuntos de obras homogéneas, comparables entre sí.

c) Sumado a la heterogeneidad descripta, ninguno de los habituales proveedores de información estadística relativa a obras (Cámara Argentina de la Construcción, Revista “Vivienda“, y suplemento “Arquitectura” del diario “Clarín”)7, trabajan con una tipología de “escuela”, “jardín” o similar. Aún cuando este índice existiera, estos proveedores de información se nutren de fuentes ubicadas geográficamente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y su área peri-urbana (genéricamente denominada “conurbano”). Por ello, de modo complementario a lo descripto en (b), para cumplir con los objetivos específicos señalados en (a), se elaboró un índice específico denominado Índice Ponderado de Costos de Obras de aplicación a escala federal. Este índice se desarrolló en base a una metodología formalizada del Programa.

El enfoque general abordado para el conjunto de actividades de control realizadas descansó en tres criterios básicos:

La valoración/ponderación de las circunstancias del contexto socio-económico-institucional en el que se realiza el programa, lo que promueve un enfoque amplio para la evaluación de la razonabilidad de las decisiones tomadas en el ejercicio de la gestión, como así también de sus adecuaciones para dar cumplimiento a las metas y objetivos establecidos.

La interdependencia de las dimensiones evaluadas. Ello requiere ponderar para cada línea de acción auditada, las relaciones de causalidad y temporalidad que subyacen a los hallazgos, con el objeto de comprender los motivos sobre los que descansan el impacto e interdependencia de calidad y sus costos. Se trata de aspectos inseparables del proceso de obra y que por retroalimentarse entre sí, influyen en el análisis de la economía y la eficacia del programa.

El análisis cuanti-cualitativo de las opiniones de los directores de los establecimientos beneficiarios permitió evaluar la gestión según las líneas de auditoría definidas.

7 No se hace referencia específica a la información publicada en el Anexo de Información para la Actualización de los Precios de los Contratos de Obra Pública del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), por ser este un insumo para la elaboración de los índices de las entidades citadas.

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Jardín de Infantes Nº 300 (Prov. de Santa Fe) B.3. Procedimientos Aplicados El trabajo de auditoría se llevó a cabo mediante los siguientes procedimientos, comunes a todas las áreas críticas:

a) Lectura y análisis de documentos contractuales y programáticos provistos por el programa (Convenio de Préstamo, Manual Operativo, Reglamento Operativo General, Reglamento Operativo Particular, Manual del Inspector, Manual de Proyecto, Manual de Procedimientos para la Unidad Operativa Local, Acta de adhesión al Subprograma II, Pliegos de Bases y Condiciones).

b) Análisis de la normativa vinculante en materia de educación. c) Análisis de los Ayuda Memoria de la misiones de administración realizadas por el BID. d) Revisión de los procesos de auditoría y documentación respaldatoria relacionados con el

“Informe de Seguimiento de las Observaciones y Recomendaciones de la Auditoría de Gestión del Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo – Subprograma II (Programa Nacional "700 Escuelas")”8.

e) Reuniones y entrevistas con autoridades de la UES II (Coordinación Ejecutiva, Área de Planificación y Control de Gestión y Área Técnica, incluyendo especialistas en evaluación y seguimiento de proyectos, y especialistas en supervisión de obras).

f) Confección y envío de cuestionarios dirigidos a los establecimientos educativos y análisis de respuestas obtenidas.9 Seguimiento de respuestas10 y posterior procesamiento.

g) Selección de la muestra de Provincias y obras para visita de obras y para consulta de expedientes. Para ello se seleccionaron 5 provincias (Buenos Aires, Chaco, Corrientes, Entre Ríos y Santa Fe), relevando 29 obras entre las provincias de Buenos Aires, Chaco y Santa Fe, y 62 expedientes sobre todas estas jurisdicciones11. La muestra fue seleccionada a partir de la combinación de los criterios de (a) distintos niveles de NBI12, (b) materialidad (cantidad de obras y montos) en relación a la ejecución

8 Para un detalle de este ejercicio véase Anexo I.6. 9 Véase Anexo I.1. 10 Se enviaron cuestionarios a 265 directores de establecimientos (55%), de los cuales respondieron 84 (32%). 11 El detalle de estas comisiones de servicio se expone en el Anexo I.2, e I.3. 12 Criterio formalizado por el Programa para la localización de obras (para un detalle del NBI por provincias véase Anexo I.15).

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del Programa, (c) pertenencia a distintos climas, y (d) operativos (por cercanía física de provincias y UOLs que permitía optimizar el procedimiento).

h) Visita a las provincias de Buenos Aires, Chaco, Corrientes, Entre Ríos y Santa Fe asociados en las que se practicaron los siguientes procedimientos:

(i) Visita de establecimientos que integraban la muestra y reunión con personal docente para la verificación de aspectos de obra y/o constatación de veracidad / suficiencia de las respuestas brindadas a los cuestionarios y/o provisión de respuesta (casos de Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ríos, Chaco)

(ii) Reuniones y entrevistas con autoridades de las UOL (casos de Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ríos, Chaco)

(iii) Revisión de expedientes (casos de Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ríos, Chaco y Corrientes) 13

i) Análisis de la normativa, referencias institucionales y fuentes vinculadas al análisis de costos de obra, y construcción de un índice ponderado para el análisis de costos14

 Cartel de obra, Escuela Primaria en José de San Martín, Prov. del Chaco B.4. Limitaciones al Alcance En el marco de la implementación del procedimiento de envío del cuestionario a los 482 establecimientos alcanzados por el Programa (ver Anexo I.1), el trabajo de auditoría ha tenido las siguientes limitaciones15:

Dos jurisdicciones (Formosa y Chubut), no proveyeron la información solicitada de Directores y de medios de contacto requeridos. Esto reduce el alcance del trabajo de auditoría en un 9% de los directores (42 casos)16.

13 Los aspectos específicamente analizados se exponen en el Anexo I.4. 14 Véanse punto C.4.4 y Anexo I.5. 15 Se aclara que si bien estas limitaciones han disminuido la cantidad de establecimientos efectivamente alcanzados, no han afectado la significatividad del trabajo. 16 35 pertenecientes a establecimientos de Formosa y 7 de Chubut.

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No se pudo enviar consulta a 174 de los 482 establecimientos, ya sea por datos de contacto faltantes, datos erróneos, o por tratarse de escuelas “a crear” (sin Director formal). Esto reduce el alcance del trabajo de auditoría en un 36%.

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C. ACLARACIONES PREVIAS C.1- Antecedentes, Contexto y Coyuntura de Aplicación del Programa El programa PROMEDU (Programa Más Escuelas, BID 1966/OC-AR) forma parte de una serie de programas financiados parcialmente por el BID, atendiendo a la mejora y provisión de nueva infraestructura edilicia en el ámbito educativo. Como antecedente directo, encuentra al PROMSE (Programa Nacional 700 Escuelas, financiado parcialmente por el préstamo BID Nº 1345/OC-AR). Debe destacarse que estos programas responden al direccionamiento de la política educativa, signada por los criterios de Descentralización y Federalización asociados a la Ley Federal de Educación –Ley N° 24.195/93- así como por La Ley de Educación Nacional - N° 26.206/06- a partir de la cual se ordena la ampliación de la oferta de recursos físicos para garantizar la jornada extendida en el nivel primario, el ingreso escolar a partir de los 4 años y la obligatoriedad de asistencia al nivel secundario. En su Art. 12, asimismo, ésta establece que no es sólo el Estado Nacional – a través de los referidos Programas– quien lleva adelante la construcción de escuelas, sino que las jurisdicciones provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires son co-responsables de la planificación, organización, supervisión y financiación del Sistema Educativo Nacional de manera concertada y concurrente. El aporte realizado por el PROMSE al parque de infraestructura escolar, (Resolución AGN Nº 170/11), consistió en la construcción de 682 establecimientos, de los cuales 230 corresponden a nuevas escuelas y 452 a la sustitución de edificios pre-existentes. El Subprograma II de PROMEDU (“Expansión de la Infraestructura Educativa”) continúa el programa anterior y “tiene como objetivo general contribuir a la provisión de la infraestructura edilicia necesaria para responder a las proyecciones de demanda insatisfecha de los niveles educativos Inicial, Primario y Secundario para los próximos diez años, y al reemplazo de los edificios existentes cuyo grado de obsolescencia físico-funcional represente riesgos para la seguridad de los usuarios o comprometa la funcionalidad adecuada y necesaria para alcanzar los niveles de calidad educativa requeridos por el sistema educativo jurisdiccional”17. Es objeto del presente informe el Componente I “Inversión Edificios Escolares”18 (véase ítem C.3).

17 Informe de Inicio, pág. 3. 18 Dirigido a la “…construcción y equipamiento de nuevos edificios escolares, con el fin de contribuir a los objetivos de expansión del acceso en los niveles de educación inicial, primaria y secundaria”; Informe de Inicio, pág. 5.

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Escuela Primaria Nº 1060 (Prov. del Chaco) En el año 2010, último año para el que se encuentra disponible información agregada en materia de infraestructura escolar, el parque edilicio educativo de la República Argentina alcanzaba las siguientes cifras19: Cuadro C.1.1 Unidades educativas (y detalle) por nivel/Ciclo de Enseñanza.20

TOTAL Nivel Inicial 19.609

TOTAL Nivel Primario 23.010TOTAL Nivel Secundario 14.460TOTAL Educación Superior no universitaria 2.390 Detalle Niveles

Inicial

Total 19.609Sólo jardín maternal 349Sólo jardín de infantes 16.891Ambos ciclos 2.369

Primaria Total 23.0107 años 7.8966 años 15.114

Secundaria

Total 14.460Sólo ciclo básico 5.513Sólo ciclo orientado 1.399C. básico y C. orientado 7.548

Superior no universitaria

Total 2.390

Fuente: Mapa educativo, Ministerio de Educación de la Nación. La existencia y disponibilidad de información estadística confiable en materia de infraestructura escolar contrasta con la ausencia de un Plan Maestro de Infraestructura Educativa en la totalidad

19 Disponible en http://www.mapaeducativo.edu.ar/Mapa-de-la-Educacion-Argentina. Según se desprende de La Educación Argentina en Cifras 2012, 15 Años del Relevamiento Anual (DiNIECE, Ministerio de Educación de la Nación, Enero de 2013, pág. 1), “(…) se está llevando a cabo un nuevo Censo Nacional de Infraestructura”. 20 Se trata de establecimientos educativos y no de edificios (que pueden contener más de un establecimiento o unidad educativa). Es por ello que en el cuadro no se adicionan.

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de las jurisdicciones, hecho destacado por el auditado en ocasión de su descargo a las observaciones realizadas al PROMSE (a través de Nota UES II N° 14.502/13), y que aún permanece sin resolverse. C.2 El Programa “Más Escuelas” El Programa de Mejoramiento Educativo (PROMEDU) se formalizó el 17 de abril de 2008 mediante la firma del Convenio de Préstamo Nº 1966/OC-AR entre la República Argentina y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como parte de una “línea de crédito condicional” (CCLIPP) por hasta un monto de U$S 2.700 millones y tiene por objeto “apoyar a la estrategia educativa de la República Argentina mediante el financiamiento de actividades que contribuyan con la política de equidad educativa en los niveles inicial, primario y secundario; mejorar la retención y graduación en el nivel secundario, y la expansión y mejoramiento de la estructura educativa”21. El fin del Programa es contribuir a mejorar la equidad de la educación inicial, primaria y secundaria y contribuir a cerrar la brecha existente en las oportunidades de los niños y jóvenes pertenecientes a distintos estratos de ingreso 22. Para lograr estos objetivos, las inversiones y actividades del Programa se organizaron en dos Subprogramas:

Subprograma I: “Mejoramiento del Desempeño del sistema Educativo Estatal” Subprograma II: “Expansión de la Infraestructura Educativa”

En este marco el Subprograma II, genéricamente denominado Programa “Más Escuelas”, objeto de esta auditoría, “tiene como objetivo general, contribuir a la provisión de la infraestructura edilicia necesaria para responder a las proyecciones de demanda insatisfecha de los niveles educativos Inicial, Primario y Secundario, para los próximos diez años y al reemplazo de los edificios existentes cuyo grado de obsolescencia físico-funcional represente riesgos para la seguridad de los usuarios o comprometa la funcionalidad adecuada y necesaria para alcanzar los niveles de calidad educativa, requeridos por el sistema educativo jurisdiccional.” 23. Para cumplir con ese objetivo, el Programa se organiza en 3 “componentes”, de Inversión en edificios escolares, Capacitación y Sistemas de Gestión, y Coordinación, Supervisión y Fortalecimiento, cuyo alcance específico se expone a continuación.

21 Según surge del Informe de Inicio provisto por el auditado. 22 Ibidem nota al pie nº 21. 23 Ibidem nota al pie nº 21.

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Cuadro C.2.1 Programa Más Escuelas – Detalle de Componentes

Fuente: Elaboración propia en base a Convenio de Préstamo Originalmente el Programa administraba recursos financieros equivalentes a U$S 285,4 millones, compuestos en un 90% (U$S 256,9 millones) por fondos del Préstamo Nº 1966/OC-AR, y en el 10% restante (U$S 28,5 millones) por aporte local. En el Cuadro C.2.2 se puede apreciar la apertura de este financiamiento en términos de los componentes y se puede observar cómo el “Componente I: Inversión Edificios Escolares”, “es el más sustantivo (más del 98% de los recursos) del Subprograma y está dirigido a la construcción y equipamiento de nuevos edificios escolares, con el fin de contribuir a los objetivos de expansión del acceso en los niveles de educación inicial, primaria y secundaria.” 24. A nivel de este componente - equivalente a U$S 280.685.000 -, la relación entre el financiamiento BID y el aporte local es del 90% / 10%. Cuadro C.2.2 Estructura inicial de Costos y Financiamiento (en millones de U$S)

CATEGORIA BID LOCAL TOTAL %

Componente 1 252.7 28.1 280.8 98.39

Construcción y Equipamiento de  252.7 28.1 280.8 98.39

Nuevos Edificios Educativos

Administración Subprograma II 4.2 0.0 4.2 1.47

4.2 0.0 4.2 1.47

Auditoría Subprograma II 0.0 0.4 0.4 0.14

TOTAL 256.9 28.5 285.4 100.0

PORCENTAJE 90.0 10.0 100.0

Fuente: Informe EEFF 2008, 5-Notas a los Estados Financieros, Nota 1

24 Ibidem nota al pie nº 21.

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Se aclara que luego de las transferencias efectuadas desde el Subprograma I (por U$S 40 millones) y el consecuente aporte local, la matriz de financiamiento quedó conformada con una relación 82% / 18% entre ambas fuentes. El cuadro que sigue expone la asignación inicial o planificación para los dos primeros años del Programa 25 , tanto en términos de obras para establecimientos educativos, como de obras destinadas a los Institutos de Formación Docente. En esa asignación inicial se estableció el total de establecimientos (315), la cantidad y la dimensión promedio de las aulas, y el monto a invertir. Cuadro C.2.3 Programa Más Escuelas: Planificación inicial

Fuente: “Informe de Inicio” del Programa El Programa establece que “las obras se localizarán en función de la necesidad de cupos educativos de la población en condiciones de pobreza, identificada a través del índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), con base a la información recogida en los censos nacionales de población y vivienda26 y las encuestas permanentes de hogares” 27. Por ello, se esperaba que la asignación inicial se definiera localmente, explicitando la relación entre el NBI de la localidad y el NBI provincial. No obstante, el Programa no establece de forma inicial el criterio de prioridades y/o la ponderación de los indicadores a utilizar para la asignación de los cupos. En lugar de ello, sin mayor fundamentación, se realizó la asignación preliminar por jurisdicciones:

25 Que luego se extendería a 3 años y 7 meses. 26 Expuestas en el Anexo I. 15 “NBI Provincial (Censo 2010)”. 27 Fuente: Informe EEFF 2008, 5-Notas a los Estados Financieros, Nota 1.

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Cuadro C.2.4 Programa Más Escuelas – Asignación preliminar de recursos del Componente I (en $) por Jurisdicción

Jurisdicciones Monto por

jurisdicción ($)

%

Buenos Aires 132.772.421 16,05

CABA 15.055.813 1,82

Catamarca 23.990.032 2,90

Chaco 66.179.400 8,00

Chubut 14.973.089 1,81

Córdoba 45.994.683 5,56

Corrientes 33.503.321 4,05

Entre Ríos 35.902.324 4,34

Formosa 36.646.843 4,43

Jujuy 43.016.610 5,20

La Pampa 13.732.225 1,66

La Rioja 21.508.305 2,60

Mendoza 27.960.796 3,38

Misiones 17.868.438 2,16

Neuquen 14.807.641 1,79

Río Negro 43.016.610 5,20

Salta 22.418.272 2,71

San Juan 28.788.039 3,48

San Luis 11.167.774 1,35

Santa Cruz 18.116.611 2,19

Santa Fe 48.807.307 5,90

Sgo. Del Estero 30.773.421 3,72

Tierra Del Fuego 18.612.956 2,25

Tucumán 61.629.566 7,45

Totales 827.242.497 100,00Fuente: Elaboración propia en base al Informe de Incio En el Cuadro C.2.5 se expone el ciclo de proyecto asociado a cada obra, que muestra al programa con un alto grado de complejidad. La implementación simultánea de este ciclo para obras pertenecientes a todas las jurisdicciones que decidan adherirse28 genera una gran cantidad de información y su administración eficiente resulta determinante para la confiabilidad de datos apropiados para la gestión. De acuerdo a la etapa del ciclo o instancia de que se trate (son 7 instancias: identificación, elegibilidad, proyecto ejecutivo, licitación, contratación, obra y conservación y mantenimiento) los actores institucionales participantes (UES II, Dirección de

28 Que de acuerdo al antecedente inmediato del Programa 700 Escuelas, son las 24 jurisdicciones del país

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Infraestructura del Ministerio de Educación, jurisdicciones, sin olvidar contratistas locales) podrán variar, incluso pasando de actor principal a secundario o viceversa. Más allá de las cuestiones locales de cada caso, otro factor es el tipo de obra que – de acuerdo al Cuadro C.2.4 – abarca tanto obras de niveles específicos como Institutos de Formación Docente como establecimientos o unidades educativas. De esta manera la conciliación del enfoque macro de los objetivos del programa - que pretende en el largo plazo contribuir a la mejora de los indicadores de NBI en las provincias del NOA y NEA – con el enfoque micro, asociado a cada obra, supone un desafío para la gestión. Jardín de Infantes Nº 908 (Bahía Blanca, Prov. de Buenos Aires)

Instituto de Formación Docente Nº 2 (Rafaela, Prov. de Santa Fe)

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Cuadro C.2.5 Programa Más Escuelas – Ciclo de los Proyectos de Escuelas

Fuente: sitio web del Programa

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C.3 Ejecución del Programa El programa contó con un presupuesto inicial de U$S 285,4 millones, de los cuales U$S 28,5 millones (10%) fueron estimados como aporte local y el resto de U$S 256,9 millones (90%) como aporte del préstamo29. Con posterioridad, y según surge de los Estados Financieros del ejercicio 2010, mediante Nota DNPOIC Nº 697/09 se solicitó la modificación de la matriz de financiamiento para así “…responder a la demanda real de la totalidad de jurisdicciones para incrementar la infraestructura necesaria en el nivel inicial sin dejar de considerar las necesidades priorizadas oportunamente para el nivel primario y secundario…”. La aceptación por parte del Banco de esta modificación y de otra posterior – con el mismo objetivo 30-, determinó que la estructura de financiamiento se incrementara en U$S 81,3 millones (28,5%), alcanzando a U$S 366,7 millones31. En este contexto se destaca el incremento del aporte local, ya que se pasó de un pari passu (relación aporte BID / aporte local) de 90%/10% a otro de 82%/18%. Cuadro C.2.6 Estructura actual de Costos y Financiamiento (en millones de U$S) CATEGORIA BID LOCAL TOTAL %

Componente 1 293,00 67,23 360,23 98,24

Construcción y Equipamiento de Nuevos 293,00 67,23 360,23 98,24

Edificios Educativos

Capacitación y Gestión 1,70 0,17 1,87 0,51

Administración Subprograma II 4,20 0,00 4,20 1,14

4,20 0,00 4,20 1,14

Auditoría Subprograma II 0,00 0,40 0,40 0,11

TOTAL 298,90 67,80 366,70 100,00

PORCENTAJE 82,00 18,00 100,00

Fuente: Estados Financieros 2010 En relación a las obras del Programa, dada la complejidad de su ejecución, se anexaron otros aspectos tales como la necesidad de contar con la presentación de proyectos aceptables – tanto técnica como presupuestariamente - para el Programa. Ello refleja la recurrente “tensión” del programa en la ejecución entre un proyecto de diseño local y un proyecto estandarizado, que si 29 Para un detalle de este financiamiento inicial véase Cuadro C.2.2. 30 Mediante las Notas BID CSC/CAR 4694/2009, de agosto de 2009, y BID CSC/CAR 1942/2010, de abril de 2010. 31 Incremento vinculado fundamentalmente con obras de Nivel Inicial (véase detalle de incremento de obras en página siguiente)

19

bien permite - en principio - reducir tiempos y costos, en algunos casos puede afectar la funcionalidad de la edificación resultante así como un mejor desarrollo del plan pedagógico. La incidencia de factores exógenos tales como la alta rotación de autoridades – e incluso de equipos de trabajo - a nivel jurisdiccional, la expansión no planificada de los centros urbanos elegibles que condicionan la efectiva demanda de establecimientos escolares por parte de las jurisdicciones (más allá de su NBI específico), la falta de articulación de políticas para la provisión de terrenos que acompañen esa expansión, los déficits edilicios de cada jurisdicción para cumplir con los compromisos asumidos en relación a la Ley de Financiamiento Educativo32, y los incentivos y expectativas de los actores locales del sector de la construcción condicionan los procesos licitatorios. A la fecha de cierre de esta auditoría el Programa ha ejecutado (con distintos grados de avance) 421 obras, correspondientes a un total de 482 establecimientos escolares, ya que existen casos de edificios destinados a dos o tres niveles. Esta cantidad representa una sobre- ejecución del 33% (172 obras) respecto de la meta inicial prevista de 315 obras33, relacionada con la necesidad de construir más escuelas de nivel inicial a partir de entraba en vigencia de la Ley de Financiamiento Educativo. Cuadro C.3.1 Detalle de Obras y Escuelas Ejecutadas por el Programa al 31-12-2012 Total Obras 421

Total Escuelas 482

Obras Multinivel 61 Fuente: Elaboración propia sobre base de datos provista por el auditado En el cuadro que sigue se detalla el estado de las obras. Se observa que del total de obras ejecutadas el 84,3% (355 obras) fueron finalizadas, pero se cuenta con recepción definitiva sólo en un 25% de los casos (89 casos). El resto (266 obras) permanece en situación de recepción provisoria hasta tanto finalice el período de garantía (de un año) y/o se completen los eventuales arreglos que hubieran quedado pendientes.

32 Se establece la “…incorporación total de la población de 5 años de edad y progresiva de la población de 3 y 4 años, priorizando los sectores sociales más desfavorecidos.” 33 Asociada con una transferencia de recursos por U$S 81,3 millones (incremento del 28,5%). Al respecto véase Cuadro C.2.6.

20

Cuadro C.3.2 Detalle del estado de las Obras al 31-12-2012 Obras Terminadas 355 84,3%

con Recepción Provisoria 266 75%

con Recepción Definitiva 89 25%

En Ejecución 53 12,6%

Abandonadas / En Proceso de Relicitación

13 3,1%

421 Fuente: Elaboración propia sobre base de datos provista por el auditado El resto de las obras (66 obras, 15,7%) se encuentra en ejecución o han sido declaradas abandonadas y están en proceso de relicitación. Para el caso de las obras en ejecución (53 de las 66 obras) debe destacarse que, si bien existen obras dentro del plazo razonable de 1 año, en promedio han pasado más de tres años desde el inicio de obra, 34 lo cual incide sobre el mantenimiento de la calidad de la obra, e incrementa el riesgo de impacto de factores climáticos y – según su grado de avance - de otros como robos, ocupación, etc. La denominación de obras “abandonadas o en proceso de relicitación” surgió como un hecho posterior a la información inicial provista por el auditado en la cual sólo distinguía obras terminadas o en ejecución. A partir de la verificación de obras inconclusas en las visitas realizadas a provincias, se detectó que los registros del Programa no reflejaban claramente la realidad encontrada en las mismas. La foto que sigue grafica uno de esos casos en la provincia de Santa Fe. Jardín de Infantes Nº 260 (Rosario, Prov. de Santa Fe) En términos de jurisdicciones el cuadro que sigue expone la ejecución observada en términos de obras, escuelas y montos, junto con la relevancia relativa de cada jurisdicción.

34 Si bien cada tipo de obra posee un “plazo razonable de obra” asociado a su volumen y complejidad, se acepta que los jardines se completen normalmente en un plazo de 240 días, y que el resto de las obras (salvo los Institutos de Formación Docente u obras que abarcan 3 niveles) se completen en el plazo de 1 año.

21

Cuadro C.3.4 Distribución por Jurisdicción de Obras, Escuelas y Montos afectados (acumulado al 31-12-2012, incluida relevancia intra-jurisdiccional para cada categoría35, montos en $)

Jurisdicción Cant. % Relev. Cant. % Relev. Cant. % Relev.

1 Buenos Aires 68 16,2% 1 72 14,9% 1 219.782.665,89  16,3% 1

2 Capital Federal 4 1,0% 21 4 0,8% 22 17.267.975,12  1,3% 21

3 Catamarca 7 1,7% 18 8 1,7% 17 21.583.436,87  1,6% 19

4 Chaco 38 9,0% 2 38 7,9% 3 106.705.322,99  7,9% 3

5 Chubut 7 1,7% 18 7 1,5% 19 25.668.552,22  1,9% 18

6 Córdoba 25 5,9% 6 29 6,0% 6 78.799.704,28  5,8% 7

7 Corrientes 17 4,0% 9 24 5,0% 8 31.167.397,63  2,3% 17

8 Entre Ríos  15 3,6% 11 19 3,9% 11 41.046.874,51  3,0% 11

9 Formosa 27 6,4% 4 35 7,3% 4 95.898.185,99  7,1% 4

10 Jujuy 15 3,6% 11 17 3,5% 12 37.215.215,66  2,8% 14

11 La Pampa 3 0,7% 24 5 1,0% 21 13.787.306,34  1,0% 24

12 La Rioja 14 3,3% 13 15 3,1% 14 40.544.639,66  3,0% 12

13 Mendoza 24 5,7% 7 33 6,8% 5 89.799.777,02  6,7% 6

14 Misiones 13 3,1% 15 15 3,1% 14 17.261.894,95  1,3% 22

15 Neuquén 4 1,0% 21 4 0,8% 22 17.819.982,82  1,3% 20

16 Rio Negro 11 2,6% 16 11 2,3% 16 55.278.830,46  4,1% 9

17 Salta  18 4,3% 8 21 4,4% 9 37.264.832,89  2,8% 13

18 San Juan 17 4,0% 9 21 4,4% 9 71.002.923,36  5,3% 8

19 San Luis 4 1,0% 21 4 0,8% 22 14.966.106,76  1,1% 23

20 Santa Cruz 8 1,9% 17 8 1,7% 17 31.887.254,25  2,4% 16

21 Santa Fe 26 6,2% 5 29 6,0% 6 94.394.952,68  7,0% 5

22 Santiago del Estero 14 3,3% 13 16 3,3% 13 43.104.105,41  3,2% 10

23 Tierra del Fuego 6 1,4% 20 6 1,2% 20 32.351.301,90  2,4% 15

24 Tucumán 36 8,6% 3 41 8,5% 2 114.091.306,33  8,5% 2

421 482 1.348.690.545,99 

Obras Escuelas Montos

Fuente: Elaboración propia sobre base de datos provista por el auditado En términos de cantidad de escuelas (y obras) se destacan los casos de Buenos Aires (72 escuelas), seguidos por el grupo integrado por Tucumán, Chaco, Formosa y Mendoza (entre 33 y 41 escuelas) y como un tercer grupo Córdoba, Santa Fe y Corrientes (entre 24 y 29 escuelas). Se destaca particularmente el segundo de estos grupos por tratarse (en el caso de Tucumán, Chaco y Formosa) de jurisdicciones con altos niveles de NBI36. Las mismas jurisdicciones – en un orden muy similar – se destacan en términos de montos, aspecto comparable con la asignación preliminar definida en el Cuadro C.2.4. En el punto que sigue (C.4 Análisis de costos) se hace referencia al factor geográfico – entre otros factores-, entendido como la incidencia que en términos de costo por m2 posee la ubicación geográfica de la obra dentro del territorio de nuestro país. Así, la misma obra tendría un mayor costo por m2 en Santa Cruz que en Jujuy. El cuadro que sigue realiza un primer aporte en este sentido37, al promediar los montos asignados en relación a la cantidad de escuelas. De ello surge que 4 de las 5 jurisdicciones con mayores costos pertenecen a la Patagonia. Si bien como se ha dicho es un primer y general aporte, se observan algunas excepciones a esta regla, como por ejemplo los costos relativamente altos de las obras de la Capital Federal (4to lugar) y, en el otro sentido, los costos relativamente bajos de las obras de Entre Ríos (21 lugar)., considerando el

35 Donde la mayor relevancia está dada por el número más bajo (1) y la menor relevancia por el número más alto. 36 Véase Anexo I.15 37 Aunque de carácter general, es decir, sin referir a otros factores como el tipo de obra o cuándo se implementó.

22

hecho de que no forma parte del NOA o NEA regiones que históricamente concentran los más bajos costos (en este Programa es el caso de Misiones, Corrientes, Salta y Jujuy). Cuadro C.3.5 Resumen por Jurisdicción del monto promedio por Escuela al 31-12-2012 (en $ ordenada según mayores promedios38)

Jurisdicción Escuelas MontoMonto promedio 

por Escuela

1 Tierra del Fuego 6 32.351.301,90              5.391.883,65              

2 Rio Negro 11 55.278.830,46              5.025.348,22              

3 Neuquén 4 17.819.982,82              4.454.995,71              

4 Capital Federal 4 17.267.975,12              4.316.993,78              

5 Santa Cruz 8 31.887.254,25              3.985.906,78              

6 San Luis 4 14.966.106,76              3.741.526,69              

7 Chubut 7 25.668.552,22              3.666.936,03              

8 San Juan 21 71.002.923,36              3.381.091,59              

9 Santa Fe 29 94.394.952,68              3.254.998,37              

10 Buenos Aires 72 219.782.665,89            3.052.537,03              

11 Chaco 38 106.705.322,99            2.808.034,82              

12 Tucumán 41 114.091.306,33            2.782.714,79              

13 La Pampa 5 13.787.306,34              2.757.461,27              

14 Formosa 35 95.898.185,99              2.739.948,17              

15 Mendoza 33 89.799.777,02              2.721.205,36              

16 Córdoba 29 78.799.704,28              2.717.231,18              

17 La Rioja 15 40.544.639,66              2.702.975,98              

18 Catamarca 8 21.583.436,87              2.697.929,61              

19 Santiago del Estero 16 43.104.105,41              2.694.006,59              

20 Jujuy 17 37.215.215,66              2.189.130,33              

21 Entre  Ríos  19 41.046.874,51              2.160.361,82              

22 Salta  21 37.264.832,89              1.774.515,85              

23 Corrientes 24 31.167.397,63              1.298.641,57              

24 Misiones 15 17.261.894,95              1.150.793,00              

482 1.348.690.545,99        Fuente: Elaboración propia sobre base de datos provista por el auditado Con los datos análogos del “Anexo II: Estado de Inversiones por Provincia al 31/12/2012” - que se incorpora a los Estados Financieros al 31.12.2012 -, se elaboran los siguientes 2 cuadros que exponen, en el caso del Cuadro C.3.6 la diferencia en valores absolutos entre lo asignado oportunamente (Cuadro C.2.4) y la inversión observada, y en el Cuadro C.3.7 las diferencias porcentuales entre la asignación planificada y observada para cada jurisdicción.

38 Donde la mayor relevancia está dada por el número más bajo (1) y la menor relevancia por el número más alto.

23

Mientras que el Cuadro C.3.6 refiere al cumplimiento de las metas de inversión por jurisdicción (eficacia de la gestión), el Cuadro C.3.7 parte de esos valores para referir a si se ha mantenido la distribución originalmente pretendida de distribución entre jurisdicciones (equidad de la gestión), de relevancia considerando las referencias hechas en la documentación programática a un enfoque NOA – NEA, y que se procura privilegiar los casos de NBI más deficitarios39. Cuadro C.3.6 Detalle por Jurisdicción de las diferencias absolutas entre la Asignación Preliminar y la Inversión Observada al 31-12-2012 (en $)40

JurisdicciónAsignación Preliminar

Inversión Observada

1 Buenos Aires 132.772.421,00 226.782.626,00 94.010.205,00 70,8%2 CABA 15.055.813,00 16.399.289,00 1.343.476,00 8,9%3 Catamarca 23.990.032,00 21.297.991,00 -2.692.041,00 -11,2%4 Chaco 66.179.400,00 112.231.849,00 46.052.449,00 69,6%5 Chubut 14.973.089,00 25.273.630,00 10.300.541,00 68,8%6 Córdoba 45.994.683,00 81.967.839,00 35.973.156,00 78,2%7 Corrientes 33.503.321,00 32.771.908,00 -731.413,00 -2,2%8 Entre Ríos 35.902.324,00 48.284.572,00 12.382.248,00 34,5%9 Formosa 36.646.843,00 100.310.741,00 63.663.898,00 173,7%10 Jujuy 43.016.610,00 40.329.421,00 -2.687.189,00 -6,2%11 La Pampa 13.732.225,00 15.605.555,00 1.873.330,00 13,6%12 La Rioja 21.508.305,00 41.614.561,00 20.106.256,00 93,5%13 Mendoza 27.960.796,00 84.041.611,00 56.080.815,00 200,6%14 Misiones 17.868.438,00 18.035.758,00 167.320,00 0,9%15 Neuquen 14.807.641,00 16.087.300,00 1.279.659,00 8,6%16 Río Negro 43.016.610,00 57.845.909,00 14.829.299,00 34,5%17 Salta 22.418.272,00 40.076.793,00 17.658.521,00 78,8%18 San Juan 28.788.039,00 71.192.047,00 42.404.008,00 147,3%19 San Luis 11.167.774,00 16.039.538,00 4.871.764,00 43,6%20 Santa Cruz 18.116.611,00 31.014.275,00 12.897.664,00 71,2%21 Santa Fe 48.807.307,00 81.262.028,00 32.454.721,00 66,5%22 Sgo. Del Estero 30.773.421,00 44.824.868,00 14.051.447,00 45,7%23 T. Del Fuego 18.612.956,00 32.251.653,00 13.638.697,00 73,3%24 Tucumán 61.629.566,00 118.904.800,00 57.275.234,00 92,9%

Total 827.242.497,00 1.374.446.562,00 547.204.065,00 66,1%

Diferencia

Como se puede observar, en términos agregados la inversión se incrementó en un 66%, pasando de $827 millones a $1374 millones. 41 En este marco, (a) 21 de 24 jurisdicciones (salvo Catamarca, Jujuy y Corrientes) incrementaron su inversión en términos absolutos, (b) de ese sub-

39 Para un detalle del NBI a nivel de Provincias, véase Anexo I.15. 40 La diferencia en $25,76 millones (1,9%) entre los $ 1.348 millones de los Cuadros C.3.4 y C.3.5, y los $ 1374 millones de este cuadro, se explica por provenir de distintas fuentes de información (ambas proporcionadas por el auditado); en un caso las bases de datos de obras (columna ”montos vigentes”) y en el otro el ya citado “Anexo II: Estado de Inversiones por Provincia al 31/12/2012” - que se incorpora a los Estados Financieros al 31.12.2012 41 Este incremento se explica por múltiples factores, entre ellos la trasferencia de U$S 40 millones desde el Subprograma I, pero también por la variación de la paridad U$S / $, y por factores de localidad, tipo de obra, etc.

24

grupo de 21, 8 incrementaron su inversión por debajo del 66% (se destacan Misiones, CABA y Neuquen) y 13 por encima de ese porcentaje (se destacan Mendoza, Formosa y San Juan). Fuente: elaboración propia en base a información provista por el Auditado

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Cuadro C.3.7 Detalle por Jurisdicción de la variación relativa entre la Asignación Preliminar y la Inversión Observada al 31-12-2012

JurisdicciónAsignación Preliminar

Inversión Observada

Diferencia

1 Buenos Aires 16,1% 16,5% 2,8%2 CABA 1,8% 1,2% -34,4%3 Catamarca 2,9% 1,5% -46,6%4 Chaco 8,0% 8,2% 2,1%5 Chubut 1,8% 1,8% 1,6%6 Córdoba 5,6% 6,0% 7,3%7 Corrientes 4,0% 2,4% -41,1%8 Entre Ríos 4,3% 3,5% -19,1%9 Formosa 4,4% 7,3% 64,7%

10 Jujuy 5,2% 2,9% -43,6%11 La Pampa 1,7% 1,1% -31,6%12 La Rioja 2,6% 3,0% 16,5%13 Mendoza 3,4% 6,1% 80,9%14 Misiones 2,2% 1,3% -39,2%15 Neuquen 1,8% 1,2% -34,6%16 Río Negro 5,2% 4,2% -19,1%17 Salta 2,7% 2,9% 7,6%18 San Juan 3,5% 5,2% 48,8%19 San Luis 1,4% 1,2% -13,6%20 Santa Cruz 2,2% 2,3% 3,0%21 Santa Fe 5,9% 5,9% 0,2%22 Sgo. Del Es tero 3,7% 3,3% -12,3%23 T. Del Fuego 2,2% 2,3% 4,3%24 Tucumán 7,4% 8,7% 16,1%

Total 100% 100% Para 2/3 partes de las jurisdicciones (16 / 24) se observa una diferencia superior al 10% – tanto por debajo como por encima de lo planificado – entre el monto preliminarmente asignado y la inversión realizada. En 10 de estos 16 casos esta diferencia es superior al 30%. Particularmente se observa que 11 jurisdicciones han recibido porcentualmente una inversión menor a la originalmente prevista, lo cual condiciona el pleno cumplimiento de los objetivos del Programa. Ello es particularmente relevante en el caso de las provincias de regiones pertenecientes al NOA y NEA por ser las de más altos indicadores de NBI. Tal es el caso de Catamarca, Corrientes, Jujuy y Misiones42.

42 Véase Anexo I.15

26

C.4 Análisis de Costos C.4.1 Enfoque del Análisis de Costos Las obras que integran este Programa son heterogéneas y por lo tanto difícilmente comparables entre sí. Por ello, para una correcta valoración y comparación de sus costos se trabajó sobre un enfoque agregado de conjuntos de obras homogéneas, definiendo esta condición a partir de los criterios “tipo de obra”, “provincia” y “año de contrato”. Con el objetivo de evaluar estos conjuntos se elaboró un índice específico denominado Índice Ponderado de Costos de Obras (IPCO) que permite medir la evolución de costos en base a la evolución y ponderación de los componentes de obra “Materiales”, “Equipos y maquinas”, “Mano de obra” y “Transporte”. Tanto los componentes, como los ponderadores aplicados surgen de una metodología formalizada - y utilizada regularmente - por el Programa para los ejercicios de redeterminación de precios. Por ello este índice también permitió el análisis de los ejercicios de redeterminación de precios, es decir, la contrastación de los presupuestos oficiales de obras con los montos contratados. El enfoque se completa con el análisis de concentración de obras por contratista. C.4.2 Conjuntos de Obras Comparables Como primer paso para la conformación de grupos homogéneos las obras se ordenaron cronológicamente por fecha de apertura43. El uso de este criterio obedece a que por ser una fecha conocida por el oferente, incorpora sus expectativas de precios. 44 En el gráfico que sigue se expone la serie resultante – incorporando el dato de costos por m2 de cada obra (monto original en $ / superficie) – que se extiende desde el 22-09-2005 (primer fecha de apertura que registra el Programa) hasta el 02-11-2012 (última fecha previa al corte del Informe de Auditoría, del 31-12-2012).

43 Se refiere a la fecha de apertura de la licitación, definida en el pliego de bases y condiciones adquirido oportunamente por los interesados. 44 La alternativa de usar el criterio de la “fecha de firma de contrato” se descartó por la gran diferencia en términos de plazos con relación a la “fecha de apertura”. Sobre el conjunto de 421 obras, este plazo varió entre 70 y 869 días, alcanzando un promedio de 183 días, con 4 de cada 10 obras superando ese promedio.

27

Gráfico C.4.1 Evolución en $ del costo por m2 de las obras del Programa (obras en $ corrientes ordenadas cronológicamente por fecha de apertura)

4.683,08

3.833,04

2.255,97

4.287,48

2.003,321.917,84

4.475,00

2.186,63

1.473,04

3.449,51

1.732,04

4.963,89

R2 = 0,2371

0,00

1.000,00

2.000,00

3.000,00

4.000,00

5.000,00

6.000,00

10‐2006

11‐2007

12‐2008

01‐2010

02‐2011

04‐2012

$ por m2

Contratos Lineal  (Contratos)

Fuente: Elaboración propia sobre base de datos provista por el auditado En términos generales se observa que la serie de puntos (costo por m2 en pesos corrientes de las obras ordenadas cronológicamente) acompaña la tendencia ascendente identificada. No obstante, también se aprecian niveles de dispersión relevantes para un mismo período – es decir, la proximidad entre las fechas de apertura de las obras no elimina la heterogeneidad -, lo que se repite a lo largo de toda la serie.45 De ello surge que la dispersión de costos se nutre de factores externos al programa que combinados pueden determinar grandes diferencia en el costo de las obras. Los factores que se pudieron identificar son:

Factor temporal asociado al nivel de precios (deflación / inflación) Factor geográfico / climático Factor tipo de obra Factor específico local

Por ello, con el objetivo de reducir el impacto de estos factores y así poder realizar comparaciones válidas entre obras “homogéneas” del Programa, se busca primero agruparlas por tipo de obra, luego por jurisdicción y por último por año de ejecución. 46 La Tabla que sigue agrupa las obras por tipo de obra, cuestión generalmente asociada al nivel educativo. Se identifican 6 tipos de obra, con una evidente preeminencia en cantidad de obras (54,4%) de las obras del tipo nivel inicial (jardines).47

45 El hecho de que exista un bajo R2 (factor estadístico que mide el ajuste de la línea de tendencia a la distribución de la población), equivalente a 0,2371 (sobre un máximo de “1”), corrobora este alto grado dispersión. 46 Recordar que se toman las fechas correspondientes al año de apertura de la oferta licitatoria.

28

Cuadro C.4.1 Distribución de obras por Tipo de Obra y Nivel

Inicial 262 54,4%

Primaria 106 22,0%

Secundaria 86 17,8%

Secundaria Técnica 15 3,1%

Educac. Especial 7 1,5%

Inst. Formac. Docente 6 1,2%

482 100,0% Fuente: Elaboración propia sobre base de datos provista por el auditado Del análisis de la distribución temporal y por jurisdicciones de este sub-grupo “tipo de obra de nivel inicial” surge que existen diversos conjuntos homogéneos “jurisdicción –año” (grupos de por lo menos 5 obras comparables entre sí), que ello se da en un número significativo de jurisdicciones (15 de 24, fundamentalmente durante los años 2008 y 201048), y abarcan un número significativo de las obras del nivel (68%, 177 sobre 262). En total se identificaron 21 conjuntos “jurisdicción –año”, que se muestran en el cuadro que sigue mediante celdas sombreadas. Cuadro C.4.2 Serie de Tiempo (2005 - 2012) y Distribución por Jurisdicción de Obras de Nivel Inicial Jurisdicción 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total

Buenos Aires 2 8 15 16 2 43

Capital Federal 3 1 4

Catamarca 1 3 4

Chaco 9 1 10 20

Chubut 1 1 3 5

Córdoba 4 11 15

Corrientes 4 3 6 13

Entre Ríos 1 1 6 8

Formosa 6 3 8 17

Jujuy 1 1 5 7

La Pampa 2 2

La Rioja 3 2 4 9

Mendoza 6 6 4 16

Misiones 3 2 7 12

Neuquen 0

Río Negro 1 4 5

Salta 6 10 16

San Juan 2 1 1 6 10

San Luis 0

Santa Cruz 1 5 6

Santa Fe 1 2 4 7 2 16

Santiago del Estero 1 1 8 10

Tierra del Fuego 3 3

Tucumán 1 4 16 21

Total 1 0 5 62 45 141 8 0 262 Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos provista por el auditado

47 Este hecho se vincula con la vigencia de la Ley de Financiamiento Educativo Nº 26.075 (sancionada en el año 2006) que determinó, entre otras, la obligación de proveer salas para toda la población de 5 años y de modo progresivos para la población de 3 y 4 años. De hecho la transferencia de U$S 40 millones del SP I (y su correspondiente aporte local) se destinaron exclusivamente a la construcción de jardines172 nuevos jardines. 48 Equivalentes al 56% y al 90% de las obras con apertura en esos años, respectivamente.

29

C.4.3 Comparación de la Evolución de los Costos de las obras del mismo Conjunto Para cada uno de estos grupos se construye y evalúa la siguiente información, expuesta en el Cuadro C.4.3:

cantidad de obras promedio del costo por m2 (en $) fecha de la 1ª obra de ese conjunto costo por m2 de la 1ª obra de ese conjunto fecha de la última obra de ese conjunto costo por m2 de la última obra de ese conjunto diferencia (en días) entre la primera y última fecha del conjunto diferencia del costo por m2 (en $) entre las obras correspondientes a la primera y última

fecha del conjunto Mínimo costo por m2 (en $) Máximo costo por m2 (en $) Promedio (en $) de los desvíos absolutos de los costos por m2 de la media, como medida

de dispersión de la población de cada conjunto Promedio (medido en %) de los desvíos absolutos de los costos por m2 de la media,

como medida de dispersión de la población de cada conjunto Cantidad de obras con un costo por m2 (medido en U$S) superior al 10% pero inferior al

20% Cantidad de obras con un costo por m2 (medido en U$S) superior al 20%

30

Cuadro C.4.3 Comparación de Costos por Obra en $ entre diferentes provincias (sobre conjuntos Jurisdicción-Año homogéneos)

ObrasPromedio 

costo m21a fecha

costo 1a 

fechaúlt fecha

costo 

últ 

fecha

dif 

fechas 

(dias)

dif costo 

($)

dif costo 

(%)val min val max

var. 

Min‐

Max

desvio 

prom. 

(> o <) 

en $

desvio 

prom. 

(> o <) 

en%

Obras 

con 

desvío 

> 10% < 

20%

Obras 

con 

desvío 

> 20%

1 Salta 2008 6 2.103,89 01/09/2008 1.868,48 12/12/2008 2.003,76 102 135,28 7,2% 1.868,48 2.502,86 34% 138,93 6,60% 1

2 Buenos Aires 2008 8 2.650,10 01/09/2008 2.557,96 29/12/2008 2.678,25 119 120,30 4,7% 2.482,66 2.806,98 13% 92,99 3,51%

3 Chaco 2008 9 2.684,39 30/09/2008 2.688,93 29/12/2008 2.621,27 90 ‐67,66 ‐2,5% 2.378,20 2.838,42 19% 93,14 3,47%

4 Formosa 2008 6 2.794,88 03/09/2008 2.708,64 09/12/2008 2.736,03 97 27,38 1,0% 2.612,40 3.047,31 17% 137,38 4,92%

5 Mendoza 2008 6 2.799,01 30/09/2008 2.632,28 29/12/2008 2.875,17 90 242,89 9,2% 2.500,00 2.970,32 19% 155,25 5,55%

Sub‐Total 35 1 0

Promedio anual 20% 123,54  4,81%

6 Buenos Aires 2009 15 2.662,12 11/03/2009 3.012,84 05/08/2009 2.636,57 147 ‐376,27 ‐12,5% 2.540,52 3.041,11 20% 102,36 3,85% 2

Sub‐Total 15 2 0

Promedio anual 20% 102,36  3,85%

7 Salta 2010 10 2.090,00 05/02/2010 2.162,01 05/02/2010 2.000,47 0 ‐161,54 ‐7,5% 1.931,47 2.254,08 17% 90,98 4,35%

8 Jujuy 2010 5 2.113,52 04/02/2010 2.145,52 04/02/2010 2.085,78 0 ‐59,73 ‐2,8% 2.085,78 2.145,52 3% 12,80 0,61%

9 Tucumán 2010 16 2.672,38 02/02/2010 2.721,11 03/02/2010 2.763,21 1 42,09 1,5% 2.458,51 2.786,54 13% 91,72 3,43%

10 San Juan 2010 6 2.727,02 03/02/2010 2.541,46 03/02/2010 2.873,33 0 331,87 13,1% 2.494,81 3.058,68 23% 159,33 5,84% 1

11 Entre Ríos 2010 6 2.762,79 05/02/2010 2.927,22 22/06/2010 2.961,38 137 34,17 1,2% 2.398,46 2.963,98 24% 242,88 8,79%

12 Misiones 2010 7 2.886,17 24/06/2010 3.186,90 24/06/2010 3.206,40 0 19,50 0,6% 2.489,54 3.206,40 29% 268,91 9,32% 3

13 Santiago del Estero 2010 8 2.950,22 24/06/2010 2.937,69 25/06/2010 2.950,69 1 13,00 0,4% 2.937,69 2.956,91 1% 3,38 0,11%

14 Chaco 2010 10 2.970,91 22/06/2010 2.924,83 23/06/2010 3.011,16 1 86,33 3,0% 2.824,79 3.040,71 8% 56,65 1,91%

15 Buenos Aires 2010 16 2.994,59 02/02/2010 3.097,33 07/09/2010 3.047,29 217 ‐50,04 ‐1,6% 2.773,80 3.097,33 12% 112,73 3,76%

16 Santa Fe 2010 7 3.064,40 22/02/2010 3.113,61 22/02/2010 3.113,61 0 0,00 0,0% 3.039,08 3.113,61 2% 28,12 0,92%

17 Córdoba 2010 11 3.170,63 22/06/2010 3.038,93 23/06/2010 3.183,28 1 144,36 4,8% 3.028,56 3.396,94 12% 122,50 3,86%

18 Corrientes 2010 6 3.209,41 14/09/2010 3.178,57 14/09/2010 3.329,47 0 150,90 4,7% 3.129,60 3.329,47 6% 80,04 2,49%

19 Mendoza 2010 6 3.400,89 09/03/2010 3.380,91 29/06/2010 4.564,70 112 1.183,79 35,0% 3.011,83 4.564,70 52% 387,94 11,41% 1

20 Formosa 2010 8 3.405,20 22/06/2010 3.378,93 23/06/2010 3.472,82 1 93,89 2,8% 3.377,92 3.472,82 3% 33,81 0,99%

21 Santa Cruz 2010 5 4.332,77 04/02/2010 4.316,41 04/02/2010 4.343,67 0 27,26 0,6% 4.316,41 4.343,67 1% 13,08 0,30%

Sub‐Total 127 4 1

Promedio anual 14% 113,66  3,87%

TOTAL 177 7 1

PROMEDIO GRAL. 115,47  4,09%

Conjunto (Jurisdicción‐Año)

Fuente: Elaboración propia sobre Base de datos provista por el auditado

31

De este análisis se concluye que:

a) Se mantiene el patrón observado en auditorías previas49 referido al menor costo por m2 para las obras del NOA (en 2008 para el caso de Salta, y en 2010 para los de Salta y Jujuy)

b) De la comparación entre conjuntos cuya diferencia de plazos es superior a los 90 días (9 de 21 conjuntos), surge que no hay un comportamiento homogéneo, ya que en 6 casos esta evolución ha sido positiva y en 3 negativa.

c) Los resultados relativos al desvío promedio de cada conjunto con respecto a su media han sido bajos, con valores anuales agregados en el rango 3,85% - 4,81%, promediando para todos los conjuntos 4,09%50.

d) Dentro del contexto señalado en (b), la provincia de Mendoza presenta los mayores niveles de dispersión entre los costos por m2 de sus obras. Ello surge (a) de la diferencia en el año 2010 del 35% entre los costos de fechas de inicio y fin del ejercicio, y del 52% entre los costos mínimos y máximos, y (b) de la diferencia en 2008 del 9,2% entre los costos de fechas de inicio y fin del ejercicio, y del 19% entre los costos mínimos y máximos. También se destacan el conjunto Salta 2008 (que tuvo una variación entre sus valores mínimos y máximos del 34%), y Misiones 2010 (variación entre sus valores mínimos y máximos del 29% y desvío promedio del 9,32%)51.

En términos específicos: e) Complementando lo señalado en (d), existe un conjunto de obras que poseen costos

relativamente más altos a los de las demás obras integrantes del conjunto, y que se agrupan en (i) obras que poseen un costo de entre el 10% y el 20% por sobre el promedio del conjunto (7 obras), y (ii), superior al 20% del promedio del conjunto (1 obra). Si bien sólo se trata de 8 obras sin peso suficiente como para incidir sobre la valoración final del universo (de 177 obras), sí son destacables para el caso específico del conjunto Misiones 2010, en el que sobre 7 obras, 3 de ellas poseen un costo de entre el 10% y el 20% por sobre el promedio del conjunto52. Otros casos, aunque de menor impacto – por tratarse de 1 obra sobre 6 - se dan en el conjunto San Juan 201053, y - ya analizando conjuntos de más de 90 días entre fechas-punta -, en los casos de Mendoza 201054 y Salta 200855.

f) Particularmente durante el año 2010, se observan aperturas simultáneas de licitaciones. Ello se verificó en 12 de los 15 conjuntos relativos a ese ejercicio, para los cuales o bien

49 Entre ellas el Informe de Auditoría de Gestión del Programa “700 Escuelas” (aprobado mediante Resolución AGN 170/11), punto “C.6. Costo de las Obras”, Gráfico Nº 2 “Costo promedio del m2 por Jurisdicción”. 50 A modo de ejemplo esto implica que, para un conjunto jurisdicción-año dado, cuyo costo por m2 promedio fue de $ 1000, y que tuvo una dispersión del 5% (a partir del promedio de las variaciones del costo por m2 de todas las obras del conjunto en relación a la media), sus límites promedio (inferior y superior) son equivalentes a $ 950,00 y $1.050,00, respectivamente. 51 Aspecto agudizado por la nula diferencia de días entre la primera y última fecha de apertura, lo cual implica la no exposición a la variación en el nivel de precios. 52 Se trata del Jardín en Escuela N° 406 en la localidad de Aristóbulo del Valle, el Jardín en Escuela N° 270, localidad de 2 de Mayo, y Jardín en Escuela N° 184, localidad de Oberá. 53 Jardín Provincia de Formosa - Casa del Niño, localidad de San Agustín del Valle Fértil. 54 Escuela Nº 1-000 s/n - Posta de los Medanos, localidad de San José. 55 Escuela a crear en Barrio 447 Viviendas, localidad de General Moscón.

32

existe un día de diferencia – o incluso ninguno - entre la primera y la última fecha de apertura. Resultan relevantes las diferencias en los costos entre los valores mínimos y máximos de los conjuntos de Misiones – ya mencionado -, San Juan y Salta, del 29%, 23 % y 17%, respectivamente. En contraste a ello se resaltan las diferencias mínimas en los casos de Jujuy, Santiago del Estero, Santa Fe, Formosa y Santa Cruz, en el rango 1% - 3%.

C.4.4 Comparación de la Evolución de los Costos de las obras de cada Conjunto vs Evolución Índice Ponderado de Componentes de Obra Una forma alternativa de evaluar los costos de las 262 obras de Nivel Inicial - y específicamente, de los 21 conjuntos jurisdicción-año relevantes (177 obras) -, consiste en comparar su evolución con la de un índice representativo. Se aclara que el análisis de la evolución de los costos a partir de la evolución de los insumos que lo integran refiere al concepto de economía, una de las dimensiones de desempeño de la auditoría de gestión56 a evaluar en este Informe. Con este fin, tomando en consideración las restricciones señaladas en el punto “B.2 Enfoque del Trabajo de Auditoría”57, se desarrolló un índice ponderado de costo de obras (en adelante IPCO). Dicho índice se elaboró a partir de la metodología definida por el Programa para los procedimientos de redeterminación de precios 58 . Sus 4 componentes y respectivas ponderaciones59, se exponen en el Cuadro que sigue. Cuadro C.4.4 Ponderación de los componentes de Obra

Componente Ponderador

Materiales 51%

Equipos y Máquinas 2%

Mano de Obra 44%

Transporte 3%

Total 100% Fuente. Elaboración propia en base a Reglamento Operativo UES II. Los componentes se integran del siguiente modo y fuentes:

56 Véase “Normas de Auditoría Externa” (NAE; Disp. 145/93), punto “IV-B Definición de Términos”, e ISSAI 3000 (INTOSAI), “Normas y Directrices para la Auditoría de Rendimiento basadas en las normas de auditoría y la experiencia práctica de la INTOSAI”, punto “1.5 ¿Qué significa la fiscalización de la economía, la eficiencia y la eficacia?”. 57 Refiere a la no existencia de un índice de precios relativo a escuelas y de aplicación en todo el territorio nacional. 58 Programa “Más Escuelas”, Reglamento Operativo UES II, Convenio de Préstamo – Estipulaciones Especiales “Anexo III: Redeterminación de Precios del Contrato”. 59 La misma normativa define las fuentes INDEC (Revista “INDEC Informa”), de las que se nutren las series de cada uno de estos componentes.

33

Componente materiales: se trata de 25 materiales60, que se actualizan de acuerdo a diversas fuentes del INDEC, entre ellas los precios promedio de materiales e índices de los componentes, ambos incluidos en el Decreto 1295/02 (“Capítulo Materiales – Índices elementales e IPIB” 61)

Componente equipos y máquinas: Amortización de Equipos Importados (IPIB, “Máquinas y Equipos”), Amortización de Equipos Nacionales (IPIM 62 , “Vehículos Automotores, Carrocerías y Repuestos”)

Componente mano de obra: Anexo Revista INDEC Informa, “Capítulo Mano de Obra (inciso a)

Componente transporte: “Índice de precios de algunos servicios” (Camión con acoplado) En el Gráfico C.4.2 se expone el IPCO confeccionado para el período septiembre 2005 - diciembre 2012 (primera y última63 fechas de apertura de obra del Programa, respectivamente), incluyendo la evolución de sus componentes. Se observa que el IPCO ha tenido un crecimiento del 235%, explicado a partir de la ponderación de las variaciones de los componentes “materiales” (169%), “equipos y máquinas” (59%), “mano de obra” (385%) y “transporte” (603%). Gráfico C.4.2 Evolución acumulada del Índice Ponderado de Componentes de Obra

-

200,00

400,00

600,00

800,00

1.000,00

1.200,00

sep-

05

mar

-06

sep-

06

mar

-07

sep-

07

mar

-08

sep-

08

mar

-09

sep-

09

mar

-10

sep-

10

mar

-11

sep-

11

mar

-12

sep-

12

Materiales

Equipos y Máquinas

Mano de Obra

Transporte

ÍNDICE POND.

Fuente: Elaboración propia en base a evolución observada del índice, a partir de metodología Programa y datos Revista “INDEC Informa”.

60 Véase Anexo I.5. 61 Índice de precios internos básicos al por mayor. 62 Índice de precios internos al por mayor. 63 Considerando fecha de corte del Programa del 31-12-2012.

34

Base: septiembre 2005 Formulado este índice – que permite la comparación de las obras en el tiempo -, resta subsanar la restricción de su aplicación a las diversas jurisdicciones del país, considerando la incidencia del “factor geográfico” señalado64. Para ello se ha considerado el distribuidor jurisdiccional que surge del Convenio Colectivo de Trabajo Nº 76/75 del Ministerio de Trabajo65, aún vigente y de uso corriente, para el ajuste de “salarios, cargas sociales y beneficios sociales”. Específicamente, se ha considerado la agrupación de las jurisdicciones en diversas “zonas” y correspondiente asignación de un índice específico.

64 Véase punto “C.4.2 Conjuntos de Obras Comparables”. 65 De cuyos considerandos y debates participaran la "Unión Obrera de la Construcción de la República Argentina", la "Cámara Argentina de la Construcción", la "Federación Argentina de Entidades de la Construcción" y el "Centro de Arquitectos y Constructores".

35

Cuadro C.4.5 Convenio Colectivo de Trabajo Nº 76/75 – Zonas según jurisdicción Jurisdicción Zona Índice 1 Buenos Aires A 100 2 Capital Federal A 100 3 Catamarca A 100 4 Chaco A 100 5 Chubut B 115 6 Córdoba A 100 7 Corrientes A 100 8 Entre Ríos A 100 9 Formosa A 100

10 Jujuy A 100 11 La Pampa A 100 12 La Rioja A 100 13 Mendoza A 100 14 Misiones A 100 15 Neuquén B 115 16 Río Negro B 115 17 Salta A 100 18 San Juan A 100 19 San Luis A 100 20 Santa Cruz C 125 21 Santa Fe A 100

22 Santiago del Estero A 100

23 Tierra del Fuego C

(Austral) 140 24 Tucumán A 100

Fuente. Capítulo “V-Salarios, cargas sociales y beneficios sociales” (Salarios Mínimos Profesionales, Art. 47º). Según surge del Convenio Colectivo de Trabajo referido, existen 4 zonas. Una primera zona sería la “no patagónica”; es decir las 20 jurisdicciones al norte del Río Colorado, que tendrían un índice común (índice 100), que a la vez sería el índice base. Las restantes 3 zonas se integran por las provincias de Río Negro y Chubut (adicional del 15%; índice = 115), la provincia de Santa Cruz (adicional del 25%; índice = 125), y la provincia de Tierra del Fuego (adicional del 40%; índice = 140). Finalmente, asumiendo la aplicación extensiva de estos índices relativos al componente Mano de Obra a todos los componentes, en el Gráfico siguiente se exponen las 4 series de IPCO derivadas, una para cada región, específicamente IPCONP (no patagónico), IPCONRC (aplicable a las

36

provincias de Neuquén, Río Negro y Chubut), IPCOSC (aplicable a Santa Cruz), e IPCOTF (para Tierra del Fuego). Gráfico C.4.3 Evolución acumulada del IPCO para las 4 regiones definidas

0,00

200,00

400,00

600,00

800,00

1000,00

1200,00

sep-

05

mar

-06

sep-

06

mar

-07

sep-

07

mar

-08

sep-

08

mar

-09

sep-

09

mar

-10

sep-

10

mar

-11

sep-

11

mar

-12

sep-

12

IPCOSC

IPCOTF

IPCONRC

IPCONP

Fuente: Elaboración propia en base a Gráfico C.3.2 y Convenio Colectivo de Trabajo N° 76/75 (Capítulo “V-

Salarios, cargas sociales y beneficios sociales”). Base: septiembre 2005 La verificación de la condición “no patagónica” de los 21 conjuntos jurisdicción-año considerados (Cuadro C.4.2), determina que para su evaluación sólo se use el IPCONP (igual a “100” para todos los casos). En el Cuadro C.4.7. se expone este contraste, del que se concluye que:

a) En términos agregados la variación de costos ha sido mayor que el aumento del IPCO, aunque en valores no significativos (brecha en valores absolutos del 2%; 3% vs. 1%). En términos anuales esta diferencia ha sido mayor en el año 2008 (brecha del 5%, con un impacto relevante de los conjuntos relativos a Mendoza, Salta y Buenos Aires) y en menor medida en 2010 (brecha de 2,4% como resultado neto del impacto de los conjuntos de Mendoza y San Juan, y los valores relativos a Buenos Aires y a Salta)

b) 6 conjuntos tuvieron una variación de costos inferior a la evolución del IPCO. Se destacan los casos de los conjuntos Buenos Aires 2009 (la variación de costos fue del -12,5% y el índice varió en un 6,4%) y Buenos Aires 2010 (-1,2% vs 9,2%).

c) 12 conjuntos tuvieron una variación de costos superior al IPCO pero inferior al 10%. 2 se ubican en la brecha entre el 5% y el 7%; son los conjuntos Salta 2008 (desvío del 8,4%; por variación costo del 7,2% y variación índice del -1,1 %) y Buenos Aires 2008 (desvío del 5,6%; por variación costo del 4,7% y variación índice del -1,1 %).

d) Los 3 conjuntos restantes presentas desvíos superiores al 10%. Es el caso de los conjuntos Mendoza 2010 (30,5%), San Juan 2010 (13,1%) y Mendoza 2008 (10,3%).

Se subraya que estas conclusiones son complementarias a las desarrolladas a partir de lo expuesto en el citado Cuadro C.4.2.

37

Cuadro C.4.6 Comparación de Costos por Obra a nivel Intra-jurisdiccional (sobre conjuntos Jurisdicción-Año homogéneos)

Obras 1a fechacosto 1a 

fecha

índice 

pond 

Anexo III 

a 1a 

fecha

últ fechacosto últ 

fecha

índice 

pond 

Anexo III 

a Últ 

fecha

dif fechas 

(dias)dif costo ($) dif costo (%)

var índice 

pond Anexo 

III

brecha entre 

var obs y vs 

índice

1 Salta 2008 6 01/09/2008 1.868,48 470,10 12/12/2008 2.003,76 464,83 102 135,28 7,2% ‐1,1% 8,4%

2 Buenos Aires 2008 8 01/09/2008 2.557,96 470,10 29/12/2008 2.678,25 464,83 119 120,30 4,7% ‐1,1% 5,8%

3 Chaco 2008 9 30/09/2008 2.688,93 470,10 29/12/2008 2.621,27 464,83 90 ‐67,66 ‐2,5% ‐1,1% ‐1,4%

4 Formosa 2008 6 03/09/2008 2.708,64 470,10 09/12/2008 2.736,03 464,83 97 27,38 1,0% ‐1,1% 2,1%

5 Mendoza 2008 6 30/09/2008 2.632,28 470,10 29/12/2008 2.875,17 464,83 90 242,89 9,2% ‐1,1% 10,3%

Sub‐Total 35

Promedio anual 3,9% ‐1,1% 5,1%

6 Buenos Aires 2009 15 11/03/2009 3.012,84 458,49 05/08/2009 2.636,57 487,84 147 ‐376,27 ‐12,5% 6,4% ‐18,9%

Sub‐Total 15

Promedio anual ‐12,5% 6,4% ‐18,9%

7 Salta 2010 10 05/02/2010 2.162,01 526,91 05/02/2010 2.000,47 526,91 0 ‐161,54 ‐7,5% 0,0% ‐7,5%

8 Jujuy 2010 5 04/02/2010 2.145,52 526,91 04/02/2010 2.085,78 526,91 0 ‐59,73 ‐2,8% 0,0% ‐2,8%

9 Tucumán 2010 16 02/02/2010 2.721,11 526,91 03/02/2010 2.763,21 526,91 1 42,09 1,5% 0,0% 1,5%

10 San Juan 2010 6 03/02/2010 2.541,46 526,91 03/02/2010 2.873,33 526,91 0 331,87 13,1% 0,0% 13,1%

11 Entre Ríos 2010 6 05/02/2010 2.927,22 526,91 22/06/2010 2.961,38 556,18 137 34,17 1,2% 5,6% ‐4,4%

12 Misiones 2010 7 24/06/2010 3.186,90 556,18 24/06/2010 3.206,40 556,18 0 19,50 0,6% 0,0% 0,6%

13 Santiago del Estero 2010 8 24/06/2010 2.937,69 556,18 25/06/2010 2.950,69 556,18 1 13,00 0,4% 0,0% 0,4%

14 Chaco 2010 10 22/06/2010 2.924,83 556,18 23/06/2010 3.011,16 556,18 1 86,33 3,0% 0,0% 3,0%

15 Buenos Aires 2010 16 02/02/2010 3.097,33 526,91 07/09/2010 3.047,29 575,37 217 ‐50,04 ‐1,6% 9,2% ‐10,8%

16 Santa Fe 2010 7 22/02/2010 3.113,61 526,91 22/02/2010 3.113,61 526,91 0 0,00 0,0% 0,0% 0,0%

17 Córdoba 2010 11 22/06/2010 3.038,93 556,18 23/06/2010 3.183,28 556,18 1 144,36 4,8% 0,0% 4,8%

18 Corrientes 2010 6 14/09/2010 3.178,57 575,37 14/09/2010 3.329,47 575,37 0 150,90 4,7% 0,0% 4,7%

19 Mendoza 2010 6 09/03/2010 3.380,91 532,24 29/06/2010 4.564,70 556,18 112 1.183,79 35,0% 4,5% 30,5%

20 Formosa 2010 8 22/06/2010 3.378,93 556,18 23/06/2010 3.472,82 556,18 1 93,89 2,8% 0,0% 2,8%

21 Santa Cruz 2010 5 04/02/2010 4.316,41 526,91 04/02/2010 4.343,67 526,91 0 27,26 0,6% 0,0% 0,6%

Sub‐Total 127

Promedio anual 3,7% 1,3% 2,4%

TOTAL 177

PROMEDIO GRAL. 3,0% 1,0% 2,0%

Conjunto (Jurisdicción‐Año)

38

C.4.5 Comparación de la Evolución de los Costos según Indice Ponderado de Componente de Obra regional De modo complementario a la contrastación de los costos de obras pertenecientes a un mismo conjunto (punto C.3.4), en este punto se verifica su relación con la serie que agrupa a todas las obras. Como primer paso las obras se agrupan según el área geográfica de aplicación de cada IPCO regional66. De ello surge, según el cuadro que sigue, una absoluta preponderancia de las obras pertenecientes a la denominada región no patagónica (IPCOnp) con el 91% de las obras (385 de 421). Es decir que a 9 de cada 10 obras se les aplica este índice regional. Cuadro C.4.7 Detalle de alcance de cada IPCO regional en términos de jurisdicciones y obras

IPCO Región de Aplicación Cant. Obras Partic.

IPCOnp Jurisdicciones no patagónicas 385 91%

IPCOnrc Provincias de Neuquén, Rio Negro y Chubut 22 5%

IPCOsc Provincia de Santa Cruz 8 2%

IPCOtf Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del 

Atlático Sur 6 1%

421 100% Fuente: Elaboración propia a partir de Cuadro C.4.6 y base de datos de obras provista por el auditado A partir de esta distribución de obras se elaboran los siguientes 4 gráficos análogos, en los que se expone la relación entre las series.67

66 Se recuerda que se desarrollaron 4 series de IPCO (véase Gráfico C.4.3): IPCONP (no patagónico), IPCONRC

(aplicable a las provincias de Neuquén, Río Negro y Chubut), IPCOSC (aplicable a Santa Cruz), e IPCOTF (para Tierra del Fuego). 67 A los efectos de su comparación se usan las misma escalas gráficas tanto en términos de fechas (eje X, de abscisas) como en términos de montos (eje Y, de ordenadas) para todos los gráficos.

39

Gráfico C.4.4 Evolución del costo de las obras (m2) y tendencia vs. IPCO regional (obras en $ corrientes ordenadas cronológicamente por fecha de apertura, IPCO normalizado)

ANÁLISIS DE COSTOS PARA OBRAS EN JURISDICIONES NO PATAGÓNICAS (IPCOnp ; 385 obras )

R2 = 0,366

0,00

1000,00

2000,00

3000,00

4000,00

5000,00

6000,00

09-2

005

10-2

006

11-2

007

12-2

008

01-2

010

02-2

011

04-2

012

$ po

r m

2

Contratos IPCO Lineal (Contratos)

ANÁLISIS DE COSTOS PARA OBRAS EN LAS PROVINCIAS DE NEUQUEN, RIO NEGRO Y CHUBUT

(IPCOnrc ; 22 obras)

R2 = 0,6726

0,00

1000,00

2000,00

3000,00

4000,00

5000,00

6000,00

09-2

005

10-2

006

11-2

007

12-2

008

01-2

010

02-2

011

04-2

012

$ po

r m

2

Contratos IPCO Lineal (Contratos)

Fuente: Elaboración propia sobre base de datos provista por el auditado e índice IPCO elaborado

40

Gráfico C.4.4 (continuación)

ANÁLISIS DE COSTOS PARA OBRAS EN LAS PROVINCIA DE SANTA CRUZ(IPCOsc; 8 obras )

R2 = 0,6378

0,00

1000,00

2000,00

3000,00

4000,00

5000,00

6000,00

09-2

005

10-2

006

11-2

007

12-2

008

01-2

010

02-2

011

04-2

012

$ po

r m

2

Contratos IPCO Lineal (Contratos)

ANÁLISIS DE COSTOS PARA OBRAS EN LAS PROVINCIA DE TIERRA DEL FUEGO, ANTÁRTIDA E ISLAS DEL ATLÁNTICO SUR

(IPCOtf ; 6 obras )

R2 = 0,9473

0,00

1000,00

2000,00

3000,00

4000,00

5000,00

6000,00

09-2

005

10-2

006

11-2

007

12-2

008

01-2

010

02-2

011

04-2

012

$ po

r m

2

Contratos IPCO Lineal (Contratos)

Fuente: Elaboración propia sobre base de datos provista por el auditado e índice IPCO elaborado

41

Complementariamente en el siguiente cuadro se cuantifica y resume un conjunto de variables que permiten una comparación más específica de las obras que integran los diversos grupos regionales en relación a la evolución de sus respectivos IPCO. Cuadro C.4.8 Detalle de resultados de cada grupo regional de IPCO68

IPCO Cant. ObrasCorrelación 

Series

Dif. Promedio 

(en $ por m2)

Dif. Promedio 

(%)

Obras con 

costos 

menores a 

IPCO

Obras con 

costos 

menores a 

IPCO (%)

Obras con 

costos 

mayores a 

IPCO

Obras con 

costos 

mayores a 

IPCO (%)

IPCOnp 385 0,6165               ‐502,36 ‐15,8% 367 96% 17 4%

IPCOnrc 22 0,6239               516,77 17,3% 0 0% 21 100%

IPCOsc 8 0,8434               ‐353,94 ‐7,2% 6 86% 1 14%

IPCOtf 6 0,9644               ‐46,58 ‐0,9% 4 80% 1 20%

Total 421

Total Ponderado 0,6262               ‐439,79 ‐13,7% 335,79 90,2% 16,68 9,8% Fuente: Elaboración propia a partir de base de datos de obras provista por el auditado A partir del gráfico y cuadros precedentes se concluye que:

a) El peso relativo de las obras de jurisdicciones no patagónicas - a las que se aplica el índice IPCOnp –, es superior al 91%. Ello implica que sus resultados determinan en gran medida los del conjunto de obras del Programa. Por ello los valores ponderados son similares a los de este grupo.

b) La fecha de apertura de las obras de las regiones patagónicas se concentran en el año 2009, y en menor medida en el año 2008.

c) En términos agrupados, 9 de cada 10 obras tuvieron costos promedio inferiores a los del índice. En términos de regiones del índice, esto es particularmente relevante para el caso de la región no patagónica (índice IPCOnp), en la que se observa que en promedio los costos por m2 son inferiores en casi un 16%69.

d) Siempre en términos de promedio, la excepción a lo mencionado en (c) son las obras de la región de las provincias de Neuquén, Río Negro y Chubut (índice IPCOnrc) para las que los costos son superiores al índice en un más de un 17%. Se resalta que todas las obras de este grupo contribuyen a este desvío.70

68 Habiendo normalizado la serie de IPCO, la primera obra de la serie por definición tiene el mismo costo por m2 que el informado. Por ello a los efectos de analizar la distribución de las diferencias entre series se trabaja sobre el total de obras de cada grupo regional menos 1. 69 Resultados que podrían haber sido aún más positivos de no ser por los casos de las escuelas de Nivel Inicial Común de las localidades de Fracan y Dos de Mayo de la Provincia de Misiones, de la Escuela de Nivel Inicial Común y Primaria Nº 1.000 “Posta de los Médanos” de la localidad de San José en la Provincia de Mendoza, y de la terminación de la Escuela Secundaria Técnica de la localidad de Vedia en la Provincia de Buenos Aires. 70 Cerca de la mitad de las obras (9 de 22) superaron el 20% de desvío sobre el IPCO de la región. Se destaca particularmente el caso de las Escuela de Nivel Inicial s/n Bº Inta de Trelew en la Provincia de Chubut (32% sobre IPCO), y los siguientes tres establecimientos de la provincia de Río Negro: la Escuela Media Común CEM 138 y la Primaria común CEM 99, ambos de la localidad de de San Carlos de Bariloche (25,5% y 24,1% sobre IPCO, respectivamente), y el Jardín de Sierra Grande (24,4%).

42

C.4.6 Comparación entre Presupuestos Oficiales y Montos Contratados Este ejercicio permite la comparación entre el presupuesto oficial (PO), precio al que arriban la UES y la UOL en relación a una obra específica, y el precio formalmente contratado71. El presupuesto oficial (PO) se formaliza en el pliego de bases y condiciones que integra el llamado a licitación, y se asocia a la ya referida fecha de apertura. A partir del análisis preliminar y de factibilidad realizados por UES y UOL, se espera que los desvíos entre ambos valores (resultantes del ejercicio de licitación) no sean excesivos72, y menos aún que la licitación se declare “desierta”. De este ejercicio surge que sobre un total de 405 obras73 (96% de 421), la variación promedio de los precios contratados resulta del 4,3%, equivalente a un incremento de menos de $ 100.000 por obra. No obstante existe una dispersión relevante - con mínimos y máximos del -22% y del 109%, respectivamente - que en términos de desvío promedio alcanza al 7,8% - en más o en menos – desde ese promedio. Para una mejor comprensión el cuadro que sigue agrupa la distribución de estos resultados en rangos de variación. Cuadro C.4.9 Distribución por rangos homogéneos de la Variación entre Precios Contratados y Presupuestos Oficiales

Lim Inferior Lim superior

‐30% ‐20% 1 0,2%

‐20% ‐10,00% 44 10,9%

‐10% 0,00% 84 20,7%

0% 10,00% 191 47,2%

10% 20,00% 74 18,3%

20% 30,00% 9 2,2%

30% 40,00% 0 0,0%

40% 50,00% 0 0,0%

50% 60,00% 0 0,0%

60% 70,00% 0 0,0%

70% 80,00% 0 0,0%

80% 90,00% 0 0,0%

90% 100,00% 1 0,2%

100% 110,00% 1 0,2%

Total 405 100,0%

RangoObras (q) Obras (%)

Fuente. Elaboración propia en base a la información provista por el auditado

71Denominado “monto original” por oposición al “monto vigente” que surge fundamentalmente de los ejercicios de redeterminación de precios posteriores al contrato. 72 Como convención operativa se suele trabajar con un incremento que no supere el 10% del PO. Se aclara que el plazo excesivo que pudiera transcurrir entre la apertura de ofertas (o la adjudicación de la obra) y la firma del contrato no supone – de modo consistente con la metodología de “ajuste alzado” - una alteración del monto oportunamente ofertado. En todo caso, una vez firmado el contrato, el Contratista debería presentar la solicitud de Redeterminación de Precios en virtud del procedimiento establecido en las Estipulaciones Generales del Convenio de Préstamo. 73 Esta cantidad se integra por las 418 obras para las que se proveyó PO de las que se restan otras 13 obras cuyos PO provistos no refieren a la adjudicación original (véase punto “C.3 Ejecución del Programa”).

43

A partir de este cuadro se destacan diversas cuestiones que permiten afirmar que, salvo por casos puntuales, ha habido una política consistente de no exceder de modo relevante los presupuestos oficiales. De modo más específico:

(a) 1 de cada 3 obras (129 de las 405) han tenido un precio inferior (en algún caso en más de un 20%74) o igual al del PO,

(b) prácticamente 1 de cada 2 obras (47,2%) han tenido ajustes que no superaron un incremento del 10%,

(c) sólo el 2,2% de las obras (9 obras) tuvieron incrementos superiores al 20%75, y (d) se observa el caso no extendido de 2 obras de la que han duplicado su PO (se trata de

obras de la Provincia de Misiones76). Complementariamente, en el Cuadro C.4.10 se exponen estas variaciones a nivel de jurisdicciones, y se ponderan en función de la cantidad de obras. Cuadro C.4.10 Detalle por Jurisdicciones de la Variación promedio entre Precios Contratados y Presupuestos Oficiales (ordenados de modo ascendente)

Jurisdicción Var. (%) Cant. ObrasVar. 

Ponderada

Var. 

Ponderada 

(en %)

Salta  ‐11,9% 18 ‐0,53% ‐12,39%

Jujuy ‐9,8% 15 ‐0,36% ‐8,48%

Capital Federal ‐5,5% 4 ‐0,05% ‐1,27%

Corrientes ‐2,9% 17 ‐0,12% ‐2,82%

Catamarca 0,5% 7 0,01% 0,21%

San Luis 0,9% 4 0,01% 0,20%

La Rioja 1,2% 11 0,03% 0,76%

La Pampa 1,3% 3 0,01% 0,22%

Tucumán 3,4% 36 0,30% 7,00%

Córdoba 4,3% 25 0,26% 6,17%

Buenos Aires 4,8% 65 0,77% 17,91%

Entre Ríos  5,1% 15 0,19% 4,39%

Formosa 5,2% 27 0,34% 8,01%

Rio Negro 5,6% 11 0,15% 3,55%

Chaco 6,6% 38 0,62% 14,47%

Santiago del Estero 6,7% 14 0,23% 5,41%

San Juan 7,3% 17 0,31% 7,15%

Santa Cruz 7,8% 5 0,10% 2,25%

Chubut 8,4% 7 0,15% 3,40%

Neuquén 8,5% 4 0,08% 1,96%

Santa Fe 9,1% 19 0,43% 9,95%

Tierra del Fuego 9,5% 6 0,14% 3,28%

Mendoza 11,3% 24 0,67% 15,69%

Misiones 17,3% 13 0,55% 12,95%

Total 405 4,29% 100,00% Fuente. Elaboración propia en base a la información provista por el auditado

74 Jardín en la localidad de San Ramón de la Nueva Orán (Prov. de Salta) 75 Entre las que se destacan 4 obras (jardines) de la Provincia de Mendoza, de las localidades de Montecaseros, La Colina, Ugarteche y Coquimbito. 76 Jardín N° 114 (incremento del 99,6%) y Jardín N° 237 (incremento del 109,6%), de las localidades de Libertador Gral. San Martín y Oberá, respectivamente.

44

En función de estos valores promedio se observan distintos grupos de provincias:

a) con valores inferiores a los PO (fundamentalmente los casos de las provincias de Salta y de Jujuy para los que prácticamente todas las licitaciones tuvieron este resultado, y en menor medida Corrientes y Capital Federal),

b) con valores levemente superiores al PO (destacando los casos de Catamarca y La Rioja, considerando la cantidad de obras),

c) con valores levemente inferiores o superiores al 5% (considerando la cantidad de obras es particularmente relevante el caso de Tucumán, además de los de Buenos Aires, Córdoba y Formosa),

d) con valores próximos al 7% (casos relevantes de Chaco77, Santiago del Estero78 y San Juan79),

e) con valores próximos al 10% (casos relevantes de Santa Fe80) f) con valores superiores al 10% (caso de Mendoza81 y particularmente por su valor superior

al 17% la provincia de Misiones82). Por último, el cuadro que sigue agrupa las variaciones observadas términos de nivel / tipo de obra. Para su debida comprensión debe recordarse (a) que el Programa implementa 6 tipos de obras (véase Cuadro C.4.1), asociadas en la mayoría de los casos a niveles (inicial, primario, secundario) pero también con modalidades educativas (secundario técnico y educación especial) y con la capacitación docente (institutos de formación docente), y (b) que existen 61 obras del tipo multinivel, es decir que agrupan a más de uno de los niveles mencionados. A partir de lo referido en (b) y de las restricciones previamente mencionadas (que determinaron considerar 405 obras y no el total de 42183), se trabaja sobre una población de 354 obras.

77 Con extremos por debajo y por encima del presupuesto oficial como la escuela primaria de Carpincho Macho (-19%) y el jardín de infantes del mismo complejo (+24%), con la particularidad evidente de que ambas obras forman parte de la misma licitación. 78 Se destaca el jardín de infantes de Clodomiro (+15%). 79 Porcentaje condicionado particularmente por los casos de los jardines de las localidades de San Agustín del Valle Fértil y de Coquimbo, y por la Escuela de Educación Especial Múltiple de Pocito (todas cercanas a contratos superiores al 20% por sobre el PO) 80 Más allá de los porcentajes sobre los PO de los jardines de Ceres y Carrizales (casi +18%), debe recordarse que 7 de sus obras forman parte del conjunto del total de 13 a nivel federal, cuya ejecución se realizó de tal modo que determinó el abandono de la obra y su eventual relicitación. 81 Jardines de las de las localidades de Montecaseros, La Colina, Ugarteche y Coquimbito, ya referidos (nota al pie n° 75), en relación a los valores mas significativos del Cuadro C.4.9. 82 Ibidem nota al pie n° 76. 83 Véase nota al pie nº 73.

45

Cuadro C.4.11 Variación promedio de los Precios Contratados vs Presupuestos Oficiales agrupada por Tipo de Obra (sobre población de obras no multinivel)

Var. (%) Cant. Obras %Var. 

Ponderada

Var. 

Ponderada (en 

%)

Inicial 6,6% 199                  56% 3,7% 78,5%

Primaria 2,5% 54                    15% 0,4% 8,0%

Secundaria 1,2% 73                    21% 0,2% 5,1%

Secundaria Técnica 6,4% 15                    4% 0,3% 5,7%

Educac. Especial 3,8% 7                       2% 0,1% 1,6%

Inst. Formac. Docente 2,7% 6                       2% 0,0% 1,0%

354                  100,0% 4,7% 100,0% Fuente. Elaboración propia en base a la información provista por el auditado Según se aprecia, poco más de la mitad de las obras corresponden a nivel inicial, mientras que ¼ parte son secundarios (de distinto tipo) y el resto de las obras se reparte entre primaria, educación especial e institutos de formación docente. De ponderar el hecho de que subgrupo Nivel Inicial es el de las mayores variaciones promedio (+6,6%), con su peso dentro de la distribución de obras (56%), se concluye que los jardines concentran el 78,5% de esas variaciones. Es decir que 8 de cada 10 obras presentan desvíos superiores al PO relativamente significativos, y son jardines. C.4.7 Análisis de Redeterminación de Precios A la fecha de corte de este Informe la sumatoria de los procesos de redeterminación de precios (RP) alcanzaba a los $148,11 millones. Si bien este monto representa el 12,3% del total de recursos originalmente desembolsados ($ 1.200,59 millones) 84, se ha implementado para casi todas las obras del Programa. Sobre el total de 421 obras, 396 (94%) han sido objeto de este tipo de ejercicios. A partir de esa población, el Gráfico C.4.5 permite apreciar su distribución en términos de cantidad de ejercicios de RP (hasta llegar a un máximo de 6), que arroja un promedio de 1,83 RP por obra.

84 Más allá del incremento porcentual, el carácter relativo se justificará a partir del análisis que contrasta la evolución observada de costos con la del índice IPCO, y que se sintetiza en el Cuadro C.4.13.

46

Gráfico C.4.5 Redeterminación de Precios – Distribución según cantidad de RP (sobre 396 RP)

151 156

5943

2325

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

Sin RP 1 RP 2 RP 3 RP 4 RP 5 RP 6 RP

Cant. RP

Can

t. O

bras

Fuente. Elaboración propia en base a bases de datos provistas por el auditado En cuanto al incremento en $ de los contratos, estos varían entre 0% (casos sin RP) y 53%. No obstante, del análisis de la correlación de esta variación con el tiempo transcurrido desde la fecha de apertura hasta la última RP, surge que esta ha sido moderada (de 0,53), lo que permite asumir que los procesos de RP se han dado de un modo no sistemático. De un análisis más detallado de estos agrupamientos por cantidad de RP85 - en el que se calculan los promedios de variaciones de precios y de días transcurridos entre la fecha de apertura y la fecha de la última RP - , surge una correlación mucho mayor (de 0,96). Ello implica que en términos agregados86 ha habido una lógica consistente entre plazos transcurridos e incrementos de precios a partir de los ejercicios de RP. El Cuadro C.4.12 expone este detalle de la evolución progresiva de precios (y de la cantidad de RP) en función de los días transcurridos.

85 Aunque limitado a 381 obras (sobre las 396 que tuvieron RP) por inconsistencias de entre las bases provistas por el auditado (estado de las obras, denominación, montos informados). 86 Refiere a la no ponderación de aspectos coyunturales - como la evolución de precios durante el período considerado - , de aspectos locales y de aspectos específicos que hacen al proceso de cada obra.

47

Cuadro C.4.12 Agrupación de Obras por Cantidad de RP – Variación de Precios por RP y tiempo transcurrido (Valores promedio, máximos y mínimos)

Obras con 

1 RP

Obras con 

2 RP

Obras con 

3 RP

Obras con 

4 RP

Obras con 

5 RP

Obras con 

6 RP

Var en días (promedio) 614 788 994 1190 1311 1566

Var Máxima días 1594 1523 1437 1520 1499 1713

Var mínima en días 259 540 780 1031 1133 1348

Var en precio (promedio) 6,7% 12,6% 18,1% 22,2% 31,8% 30,8%

Var máxima del precio 23,0% 40,9% 31,3% 37,7% 38,4% 41,0%

Var mínima del precio 0,1% 2,9% 9,5% 11,0% 21,9% 25,2% Fuente. Elaboración propia en base a bases de datos provistas por el auditado Más allá de la descripción de la población de RP, las variaciones en los precios asociadas a estos ejercicios permiten complementar el análisis de costos del punto anterior, mediante el contraste de su evolución con el Índice Ponderado de Componentes de Obra (IPCO), expuesto en los Gráficos C.4.2 y C.4.3.87 Con este objetivo, a partir de este subgrupo de 361 obras consideradas como terminadas (86% del total de obras88), se realiza la comparación referida entre la evolución del costo por m2 de las obras - desde el monto original de la obra (monto contratado) hasta su monto vigente – con la variación del IPCO. A tal efecto se aclara el alcance de las fechas a referir, que aquí se exponen cronológicamente:

1. Fecha de apertura: refiere a la fecha de apertura de las ofertas realizadas. Es una fecha conocida con anticipación por el oferente que forma parte de la publicación de la publicidad del llamado a licitación

2. Fecha de contrato: refiere a la fecha en la que se firma el contrato de obra. Formaliza el cierre del proceso licitatorio y es pro lo tanto necesariamente posterior a la fecha de apertura. Según el caso, entre esta fecha y la fecha de apertura los plazos pueden ser considerables toda vez que por alguna razón el proceso de licitación se haga más lento (por temas administrativos, burocráticos y/o de vistas o impugnaciones) e incluso por la cancelación o postergación del proceso licitatorio.

3. Fecha de inicio de obra: es necesariamente posterior a las fechas anteriores ya que supone el efectivo inicio de la obra, para lo cual la licitación es un paso previo. Si bien existen plazos normales, por diversas cuestiones puede diferir de modo relevante en relación a la fecha de contrato.

4. Fecha de fin de obra: refiere a la instancia en la que formalmente se culmina el proceso de obra a partir de la certificación del 100% de su avance. En el caso de este programa supone la entrega formal de la obra a la jurisdicción mediante el Acta de Recepción Provisoria89

87 Al respecto téngase presente que tanto la estructura de componentes como su ponderación (Cuadro C.4.4) surgían de procedimientos desarrollado por el Programa. 88 Este valor parte de las 355 obras terminadas al 31/12/2012 del Cuadro C.3.2, e incorpora 6 obras que, por tener un avance superior al 90%, no serían objeto de nuevos ejercicios de redeterminación de precios. 89 La “Recepción Definitiva” se da luego de transcurrido el plazo de garantía (usualmente de un año).

48

Considerando la fecha de apertura como aquella que mejor refleja las expectativas de precios del oferente, surge en todos las casos salvo en 1 (es decir en 360 casos, equivalentes al 99,7%), que las obras tuvieron un ajuste de precios inferior a la variación del índice, lo cual supone que el Programa ha implementado una política de RP consistentemente conservadora.90. El Cuadro C.4.13 expone estos resultados. Cuadro C.4.13 Variación sobre precios contratados (a diversas fechas posibles) vs variación IPCO

Cant. Obras Partic. Cant. Obras Partic. Cant. Obras Partic.

Obras con ajuste inferior a var. índice 360                     99,7% 335                   92,8% 324                     89,8%

Obras con ajuste superior a var. índice 1                         0,3% 26                     7,2% 37                       10,2%

Total 361                     100% 361                   100% 361                     100%

IPCO desde fecha de 

firma del contrato de 

obra

IPCO desde fecha de inicio 

de la obra

IPCO desde fecha de 

apertura

Fuente. Elaboración propia a partir de base de datos provista por el auditado Aún teniendo en cuenta fechas alternativas para evaluar estas variaciones – pero que en principio reflejan menos fielmente las expectativas de precios del contratista – como son la fecha de contrato y la fecha de inicio de obra91 -, estos valores no se modifican sustancialmente. De considerarse la fecha de contrato en 335 casos (92,8%) las obras tuvieron un ajuste inferior al índice, y sólo en 26 casos (7,2%) las redeterminaciones de precios fueron superiores. La fecha de inicio determina un ajuste inferior al IPCO en 324 casos (89,8%) y superior en los restantes 37 (10,2%). C.4.8 Análisis de Distribución de Obras por Contratista Según surge de los Pliegos de Bases y Condiciones, el contratista debe cumplir con una serie de requisitos para ser considerados elegible en el marco del Programa, entre ellos, estar inscripto en el Registro Nacional de Constructores de Obra Pública. Estos requisitos, sumados a expectativas de precios, otras cuestiones de carácter local, y obligaciones específicas propias de la ejecución del Programa, naturalmente limitan la participación de todos los potenciales contratistas. No obstante, de la distribución expuesta en el Cuadro C.4.12, surge que ha habido una variada participación, de modo que sobre 421 obras hubo 186 contratistas (promedio de 2,26 obras por contratista).

90 En relación a esta afirmación debe recordarse, por un lado que de acuerdo al procedimiento referido en el pliego para el llamado a licitación: el proceso de redeterminación de precios sólo puede iniciarse cuando el FRM (factor de redeterminación de precios) supera el 10% (punto 4.a), y por el otro, que no se trata de un proceso automático, sino que debe ser iniciado por el contratista (punto 4.b). 91 Este “menor reflejo…” deviene de los plazos transcurridos tanto entre la fecha de apertura y la fecha de contrato (en promedio de 6 meses, pero con valores máximos de 869 días – 2 años y 4 meses - y mínimos de 70 días), y entre la fecha de apertura y la fecha de inicio de obra (en promedio de 7 meses, pero con valores máximos de 895 días – 2 años y 5 meses - y mínimos de 97 días).

49

Cuadro C.4.14 Detalle de la Distribución de Obras por Contratistas

Obras por 

contratista

Cant. 

Contatistas%  Contratistas

%  Contratistas 

(acumulado)Cant. Obras % Obras

% Obras  

(acumulado)

1 obra 75 40,3% 40,3% 75 17,8% 17,8%

2 obras 53 28,5% 68,8% 106 25,2% 43,0%

3 obras 32 17,2% 86,0% 96 22,8% 65,8%

4 obras 8 4,3% 90,3% 32 7,6% 73,4%

5 obras 7 3,8% 94,1% 35 8,3% 81,7%

6 obras 5 2,7% 96,8% 30 7,1% 88,8%

7 obras 4 2,2% 98,9% 28 6,7% 95,5%

8 obras 0 0,0% 98,9% 0 0,0% 95,5%

9 obras 1 0,5% 99,5% 9 2,1% 97,6%

10 obras 1 0,5% 100,0% 10 2,4% 100,0%

186 421 Fuente. Elaboración propia en base a bases de datos provistas por el auditado El detalle de este valor promedio permite apreciar cómo la distribución de obras por contratista varía entre 1 y 10 obras. De ellos surge un grado de atomización relevante, ya que 2/3 del total de las obras (277 equivalentes al 66%) fueron implementadas por 160 contratistas, que representan el 86% del total de 186 contratistas (filas relativas a 1, 2 y 3 obras)92, mientras que el tercio restante de obras (144 equivalentes al 36%) fue implementado por 26 contratistas (el 14% del total). Dentro de este segundo conjunto (filas relativas a 4 obras y hasta 10 obras) se destacan los casos, de 7 contratistas con 5 obras (35 obras), de 8 contratistas con 4 obras (32 obras), de 5 contratistas con 6 obras (30 obras), y de 4 contratistas con 7 obras (28 obras). Del análisis de esta distribución por jurisdicciones surge que 20 de los 186 contratistas mencionados poseen obras en más de 1 jurisdicción, con lo cual de esta apertura surge un total de 206 contratistas para las 421 obras. El Cuadro que sigue expone esta apertura.

92 Más aún considerando las limitaciones de requisitos y otras ya referidas que reducen en algunas jurisdicciones de modo drástico el total potencial de oferentes.

50

Cuadro C.4.15 Detalle de la Distribución de Obras por Jurisdicción

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Jurisdicción

obras

contr.

prom.

desv. prom.

contr.

contr.

contr.

contr.

contr.

contr.

contr.

contr.

contr.

contr.

nivel de 

atomizaciónrank.

1 Buenos Aires 68 27 2,52 24% 19% 23% 0% 31% 0% 0% 27% 0% 0% 0% 3,77                23     

2 Chaco 38 22 1,73 ‐15% 13% 0% 38% 50% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 3,25                18     

3 Tucumán 36 23 1,57 ‐23% 50% 0% 50% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2,00                6        

4 Formosa 27 10 2,70 33% 29% 32% 39% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2,11                9         

5 Santa Fe 26 11 2,36 16% 11% 22% 17% 22% 28% 0% 0% 0% 0% 0% 3,33                19     

6 Córdoba 25 13 1,92 ‐5% 7% 14% 43% 0% 36% 0% 0% 0% 0% 0% 3,43                20     

7 Mendoza 24 10 2,40 18% 21% 17% 13% 0% 21% 0% 29% 0% 0% 0% 4,00                24     

8 Salta  18 7 2,57 27% 4% 30% 33% 15% 19% 0% 0% 0% 0% 0% 3,15                17     

9 San Juan 17 7 2,43 20% 28% 24% 12% 16% 20% 0% 0% 0% 0% 0% 2,76                14     

10 Corrientes 17 8 2,13 5% 33% 27% 40% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2,07                8        

11 Jujuy 15 7 2,14 5% 6% 47% 18% 0% 29% 0% 0% 0% 0% 0% 3,00                15     

12 Entre Ríos  15 9 1,67 ‐18% 14% 0% 86% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2,71                12     

13 Santiago del Estero 14 5 2,80 38% 15% 21% 18% 6% 22% 9% 10% 0% 0% 0% 3,68                22     

14 La Rioja 14 8 1,75 ‐14% 31% 46% 23% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1,92                5        

15 Misiones 13 8 1,63 ‐20% 29% 29% 43% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2,14                10     

16 Rio Negro 11 8 1,38 ‐32% 25% 0% 75% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2,50                11     

17 Santa Cruz 8 3 2,67 31% 36% 39% 25% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1,89                4        

18 Catamarca 7 3 2,33 15% 29% 0% 35% 0% 0% 35% 0% 0% 0% 0% 3,47                21     

19 Chubut 7 4 1,75 ‐14% 55% 18% 27% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1,73                3        

20 Tierra del Fuego 6 4 1,50 ‐26% 50% 50% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1,50                1        

21 Neuquén 4 2 2,00 ‐2% 20% 27% 20% 0% 33% 0% 0% 0% 0% 0% 3,00                15     

22 San Luis 4 2 2,00 ‐2% 36% 29% 0% 0% 36% 0% 0% 0% 0% 0% 2,71                13     

23 Capital Federal 4 3 1,33 ‐34% 33% 67% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1,67                2        

24 La Pampa 3 2 1,50 ‐26% 0% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2,00                6        

Total 206 421

Promedio 2,03 25% 27% 27% 6% 10% 2% 3% 0% 0% 0% 2,66

Detalle (por cantidad de obras por contatista)Valores Agregados

Fuente. Elaboración propia en base a bases de datos provistas por el auditado Este cuadro, cuyas jurisdicciones se listan por cantidad de obras, se estructura en 2 secciones. La primera expone los valores en términos agregados, es decir con la sola apertura por jurisdicción. De ella resultan los promedios de la relación “obras / contratistas” (que define el criterio descendente mediante el que se listan las jurisdicciones). La segunda sección brinda detalles acerca de la efectiva relación “obras / contratista” para cada jurisdicción. Para ello toma el máximo de concentración de obras por contratista (10) referido en el Cuadro C.4.14, exhibiendo el porcentaje de participación específico para cada grado de concentración (del 1 al 10). De esta distribución surge el denominado “nivel de atomización” que expone a partir de la ponderación de los valores del cuadro, en qué medida la distribución de obras por contratistas se acerca a una atomización óptima (1 obra por contratista), dónde 1 es el valor mínimo (de mayor atomización) , y 10 el valor máximo93 (de mayor concentración). De ello resulta que, en términos agregados:

(a) el promedio de obras por contratista es de 2,03. (b) 11 de 24 jurisdicciones superan el promedio de 2,03 obras por contratista; con mayor

concentración (diferencias superiores al 25%) para los casos de Santiago del Estero (2,80), Formosa (2,70), Santa Cruz (2,67) y Salta (2,57).

93 Por considerarse aquí una concentración máxima de 10 obras por contratista. De considerarse un máximo de 8, ése sería el valor más alto (de mayor concentración) posible.

51

(c) Entre las restantes 13 jurisdicciones cuyo promedio es inferior al promedio general de 2,03 obras por contratista; se destacan (por tener diferencias superiores al - 25%) las jurisdicciones Capital Federal (1,33), Río Negro (1,38), La Pampa y Tierra del Fuego (1,50).

(d) 3/4 partes del total de obras las desarrollan contratistas que concentran hasta 3 obras (hecho referido a partir del Cuadro C.4.14).

(e) El nivel de atomización es relativamente alto, equivalente a 2,6694. (f) La máxima concentración de obras de un contratista en una jurisdicción es de 7 obras95 Asimismo, en términos específicos: (g) el mayor nivel de atomización (ver columna ranking) se observa en jurisdicciones con

una cantidad relativamente baja de obras (menos de 10 obras). Es el caso de Tierra del Fuego, La Pampa, Chubut y Santa Cruz. Entre las jurisdicciones con más de 10 obras, se destacan los bajos índices (cercanos a 2) de La Rioja, Tucumán y Corrientes, especialmente en el caso de Tucumán que más que duplica la cantidad de obras de las otras dos jurisdicciones.

(h) El mayor nivel de concentración se da para las jurisdicciones de Mendoza, Buenos Aires y Santiago del Estero (en ese orden), con índices de entre 4,00 y 3,50

(i) Todos los casos de altos niveles de concentración (tanto los recién referidos como los aludidos en g) están fuertemente determinados por situaciones en las que existen 6 y hasta 7 obras por contratista, entre las que se destaca Santiago del Estero por tener 1 contratista para cada una de esa cantidad de obras.

C.5 Análisis de Calidad Para el análisis de la calidad de las obras, debe definirse en primer lugar qué se entiende por calidad de obra, y porqué es tan relevante su consideración. Por calidad refiere a la capacidad que posee un objeto para satisfacer necesidades implícitas o explícitas, un cumplimiento de requisitos. Es por lo tanto un concepto subjetivo, que se relaciona con las percepciones de cada individuo para comparar una cosa con cualquier otra de su misma especie (diversos factores como la cultura, el producto o servicio; las necesidades y las expectativas influyen directamente en esta definición). El enfoque asumido para su evaluación, por lo tanto, debió integrar los aspectos subjetivos ya referidos, con otros propios de las buenas prácticas en el oficio de la construcción, de tal forma de lograr un juicio sobre la calidad alcanzada, que exceda las propias limitaciones del empleo de miradas basadas en un solo criterio. Desde esta óptica, un espacio nodular para la confluencia entre estos campos es el de la conformación de los diseños o proyectos de obra, toda vez que, idealmente, los mismos deben

94 Donde 1 es el nivel óptimo. 95 Esta afirmación es compatible con lo expresado a nivel federal acerca del máximo observado de 10 obras por contratista.

52

resolver consistentemente (a través de los materiales, tecnologías y prácticas constructivas más convenientes) los requerimientos y necesidades de los beneficiarios/usuarios de las obras. En este sentido, adicionalmente a la calidad de un enfoque de obra, coexiste de acuerdo con INTOSAI con otra perspectiva, progresivamente más aceptada en el campo de la auditoría, que hace foco en la satisfacción del beneficiario o usuario del proyecto (en el caso del presente informe, Directores de establecimientos o alumnos). Si bien compleja de aprehender en tanto muchas veces desperdigada, la información proporcionada a partir de este enfoque de la calidad es muchas veces muy rica, al tiempo que insustituible para fortalecer las dimensiones del desempeño habitualmente utilizadas, y de tal forma, realizar mejores acercamientos a la evaluación de la efectividad o impacto del Proyecto. Por lo tanto la calidad de la obra no estará relacionada solamente con la calidad de los materiales, los sistemas constructivos y la ejecución de la obra (“calidad de construcción”), sino que responderá asimismo a la correcta inclusión, en la etapa de proyecto, de adecuadas respuestas edilicias (en aspectos como tamaño, distribución y otros) a los requerimientos del ámbito escolar correspondiente, para así poder alcanzar lo que denominaremos la “calidad de proyecto”. En relación a este aspecto, es deseable que el proyecto implique una correcta ponderación del monto de la Inversión inicial versus la financiación requerida para el mantenimiento del edificio durante su vida útil, toda vez que los “ahorros” que puedan lograrse en el costo de Inversión Inicial en elementos clave (entre otros, cubiertas, cerramientos, aislamiento térmico e hidrófugo, revestimientos, sistemas de calefacción/refrigeración) pueden redundar, a futuro, en mayores costos de mantenimiento futuros y operación (por ej., gastos energéticos). A continuación se expresan, para ambos campos, los aspectos puntuales considerados para llevar adelante la auditoría: C.5.1 Verificación de la Calidad de proyecto Al evaluarse la calidad de obras civiles, habitualmente se asocia el tema de “calidad” a los materiales, elementos componentes, sistemas y ejecución de obras, sin considerar las previsiones para asegurar la “calidad del diseño”, que es el grado en el que la obra permitirá reflejar todas las necesidades del espacio escolar en cuanto a habitabilidad, confort y seguridad, pero sobre todo la capacidad de dar respuesta al Proyecto Educativo Institucional (PEI) durante toda la vida útil del edificio96. En este sentido, la calidad del producto final excederá ampliamente la calidad constructiva e incluso hasta la calidad de los sistemas de ejecución de obra. La realización de una obra de calidad, por tanto, deberá considerar también aspectos tales como la disponibilidad y calificación de la mano de obra necesaria para la realización de cada ítem de obra, la disponibilidad de 96 Está demostrado estadísticamente en múltiples estudios sobre calidad constructiva, que las patologías en la construcción de edificios tienen sus orígenes en el Proyecto (40 – 50%), en la Ejecución (25- 30%), en los Materiales y Elementos (15 – 20%) y finalmente en el uso (10%).

53

materiales y la accesibilidad a infraestructura de servicios (agua, cloacas, electricidad, gas, trasporte público, etc.), respetando normas locales y regionales de edificación, ambientales, laborales, etc. Existen dos posibles enfoques para realizar la auditoría de calidad de Proyecto: analizar los proyectos desde el punto de vista estrictamente técnico (es decir, la realización de una auditoría de cumplimiento o regularidad) o, alternativamente, desde la experiencia de uso de la comunidad educativa a la que está destinado (esto es, verificar si el proyecto ajustó sus particularidades a la función específica que va a cumplir la obra, fundamentalmente a partir de las necesidades que debe satisfacer). El control de este aspecto de la calidad (“calidad del diseño”), fue encarado desde el segundo punto de vista: la satisfacción del usuario. Para tal fin, se realizaron consultas directas a los directores de establecimientos, tanto en forma personal (visitas) como por medio de cuestionarios enviados por correo. El cuestionario abarca todos los aspectos relativos al ciclo completo de proyecto-ejecución-impacto. Respecto al proyecto, se consultó sobre la participación de los directores en esta etapa, en términos de cantidad, funcionalidad y características particulares de cada uno de los espacios desde el punto de vista de su pertinencia para el cumplimiento de todas las actividades educativas correspondientes al PEI. Respecto a la ejecución, se consultó sobre el grado de conformidad fundamentalmente al momento de Recepción Provisoria, coincidente con el momento de inicio de uso del edificio como establecimiento escolar. Finalmente, si surgieron aspectos a resolver (por deficiencias de proyecto o ejecución) durante el uso habitual del establecimiento, y si fueron resueltos (cómo, cuándo, quién). C.5.2 Verificación de la Calidad del proceso de obra (“Calidad de la Construcción) La construcción o ejecución de la obra es fundamentalmente una tarea de ensamble o montaje de insumos efectuados de acuerdo al diseño (Proyecto Ejecutivo) elaborado para responder al programa de necesidades dado. Esta tarea es ejecutada por una empresa Contratista que adopta la responsabilidad mediante el compromiso contractual correspondiente. Para garantizar el éxito de la construcción, y considerando que el Proyecto fija la calidad y diseño adecuado de los espacios y las instalaciones, sólo con la observación de los hitos relevantes de la obra y el seguimiento permanente del inspector de obra, ajustándose al pliego, puede asegurarse la calidad esperada del edificio escolar, en el tiempo y con los costos previstos oportunamente. Vale destacar que la inspección de obra está a cargo de las UOL, con la correspondiente supervisión por parte de la UES. En el enfoque adoptado, el control/la evaluación de la calidad constructiva ha recaído sensiblemente en la calidad de los procesos de gestión afines a las labores de inspección y su supervisión por parte de la UES (a partir de reuniones con los responsables de ambas dependencias, el análisis de la normativa disponible y la documentación de obra propiamente dicha). Adicionalmente, el desarrollo de los procesos de ejecución fue evaluado en términos del cumplimiento de los plazos previstos.

54

D. OBSERVACIONES 1. La estructura de costo y financiamiento del Componente 1 expuesta en distintos

documentos, es confusa y dificulta el control ex –post de la ejecución financiera del subprograma El Componente 1 del Subprograma II, dirigido a la construcción y equipamiento de edificios escolares, es el componente sustantivo del Programa. No obstante, según se observa en distintas fuentes se ha expuesto de un modo confuso. Por caso: a) En el presupuesto incluido en el “Reglamento Operativo” (pág. 8 Cuadro II-1 -

Presupuesto del Programa) nítidamente se observa que la sumatoria de los parciales del Componente 1 no coincide con su total. Se aprecia una diferencia de 10 millones de U$S.

b) en consistencia con el Anexo Único del Contrato de Préstamo, en los Estados Financieros 2008 se informa que el total del Componente 1 corresponde a Obra, y que las Actividades de Capacitación y Gestión se las incorpora dentro del Componente 2 Administración Subprograma II. No obstante, dicho criterio no se verifica en el detalle de actividades del Componente I descripto en el Reglamento Operativo (Cuadro II-1)”

c) Con posterioridad, en el ejercicio 2009, la estructura de Costo y Financiamiento se modifica por una transferencia realizada desde el Subprograma I, quedando conformada de la siguiente manera (EEFF.2009), y de la que surge que nuevamente se incluye el concepto Capacitación y Gestión dentro del Componente 1.

d) Más adelante, en los estados financieros correspondientes al ejercicio 2010, se incluye en Nota a los Estados Contables la estructura de costo y financiamiento con una nueva modificación por otra transferencia recibida desde el Subprograma I. Se expone el cuadro que sigue. Una vez más se observa que el total del Componente no es igual a la suma de

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los rubros que lo integran, generando confusión respecto del importe total asignado al rubro Construcción y Equipamiento de Nuevos Edificios Educativos

De todo lo anterior surge que se dificulta el control financiero del principal componente del Subprograma

2. El Subprograma no cuenta con una calendarización financiera anual lo cual afecta el

seguimiento de su avance Las Normas Generales del Contrato, en el Artículo 4.01 establecen: “….Que el Prestatario, por si o por medio del Organismo Ejecutor en su caso, haya presentado al Banco un informe inicial preparado de acuerdo con los lineamientos que señale el Banco y que sirva de base para la elaboración y evaluación de los informes de progreso a que se refiere el subinciso (a)(i) del Artículo 7.03 de estas Normas Generales. En adición a otras informaciones que el Banco pueda razonablemente solicitar de acuerdo con este Contrato, el informe inicial deberá comprender:………..(iii) cuadro de origen y aplicación de fondos en el que consten el calendario de inversiones detallado, de acuerdo con las categorías de inversión indicadas en este Contrato y el señalamiento de los aportes anuales necesarios de las distintas fuentes de fondos, con los cuales se financiará el Proyecto….” El cuadro que se expone en C.2.3 ut supra, cuantifica la inversión para los dos primeros años sin hacer la apertura para el primer y segundo año. Sin perjuicio de la confusión que genera la última columna por cuanto señala U$S y $, el importe total de la Inversión ($ 280.685.600) prácticamente coincide con el Componente 1 del Subprograma: Construcción y equipamiento de nuevos edificios educativos (millones de U$S 280,80). En consecuencia, no se cumple con lo establecido por el Contrato, por cuanto no se dispone del calendario anual de inversiones lo cual impide la evaluación a realizar en los informes de progreso.

3. La agregación por jurisdicción de las asignaciones de recursos que el Subprograma

realiza para obras locales, arroja resultados inconsistentes con el criterio básico definido, vinculado con el Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Uno de los objetivos fundamentales del Programa consiste en contribuir a disminuir las brechas de inequidad evidenciadas por los índices de NBI. Particularmente en el Informe de Inicio se sostiene que “El fin principal del Programa es contribuir a mejorar la equidad de la educación inicial, primaria y secundaria y contribuir a cerrar la brecha existente en las

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oportunidades educativas de los niños y jóvenes pertenecientes a distintos estratos de ingreso…” (1.2. Descripción del Programa - A. Objetivo). Complementariamente al referir al “Componente 1: Inversión Edificios Escolares”, se afirma que “Es el componente sustantivo del Subprograma y está dirigido a la construcción y equipamiento de nuevos edificios escolares, con el fin de contribuir a los objetivos de expansión del acceso en los niveles de educación inicial, primaria y secundaria, y que “las obras se localizarán en función de la necesidad de cupos educativos de la población en condiciones de pobreza, identificada a través del índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), con base a la información recogida en los censos nacionales de población y vivienda y las encuestas permanentes de hogares.” No obstante, de la contrastación de los montos en pesos asignados preliminarmente a cada jurisdicción (“2.1.2 Programación del Componente de Obras - “Cuantificación de las Obras”) con la inversión observada (véase punto “C.3 Ejecución del Programa”) surge que la agregación por jurisdicción de las asignaciones de recursos que el Subprograma realiza para obras locales, arroja desvíos relevantes en relación al criterio básico definido, vinculado con el Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Específicamente (véase Cuadro C.3.6) para 2/3 partes de las jurisdicciones (16 / 24) se observa una dispersión porcentual superior al 10% – tanto por debajo como por encima de lo planificado – entre el monto preliminarmente asignado y la inversión realizada. En 10 de estos 16 casos esta dispersión es superior al 30%. Particularmente para el conjunto de 11 jurisdicciones que han recibido porcentualmente una inversión menor a la originalmente prevista, resulta más relevante el caso de las provincias de regiones pertenecientes al NOA y NEA (por poseer los peores indicadores de NBI) Catamarca, Corrientes, Jujuy y Misiones.

4. Recursos y metas del Programa: En relación a las metas de la asignación original de

recursos del Programa se observan desvíos en el cumplimiento de la meta de cantidad de aulas. En relación a las metas de la asignación posterior de recursos (transferencia Subprograma I para la construcción de 172 jardines), se observan mayores costos por m2 (en U$S) y menores dimensiones de establecimientos y de aulas En el Informe Anual al 31 de diciembre de 2011 se señala lo siguiente: “2.1.3 Cumplimiento de Metas Al finalizar el año 2011, se verificaron los indicadores en cantidad de establecimientos educativos, cantidad de aulas y cantidad de metros cuadrados ejecutados y comprometidos hasta la fecha, tal como se expresa en la Tabla 5, cumpliendo con la meta original de 315 establecimientos propuesta en la formulación del Programa. La diferencia de 172 establecimientos más, es el resultado de la incorporación de 40 millones de dólares transferidos del Subprograma 1.” Según se establece en el Informe de Inicio, “las metas están fijadas por nivel educativo, promedio de aulas por nivel y promedio de metros cuadrados por aula”.

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La inversión prevista para el cumplimiento de las metas iniciales era la siguiente: Establecimientos Aulas m2 u$s

Totales

315

1997

411.190

280.685.600

En la tabla 6 de dicho Informe Anual (“Establecimientos, cantidad de aulas y superficie en m2 por Provincia-Nivel inicial, primaria y media”) se da cuenta de los siguientes totales, para los cuales el Presupuesto Total surge del mismo informe –Anexo I Costo y financiamiento:

Establecimientos Aulas m2 u$s

Total general al 31.12.2011 s/informe anual

487

2.255 471.278 360.230.000

De lo expuesto surge la siguiente ampliación de obra e inversión en u$s:

Establecimientos aulas m2 u$s (*)

Totales

172

258

60.088

79.545.290

(*) U$S 40.000.000 más el aporte local Requerido a la Unidad Ejecutora el listado de los 172 establecimientos, surgen los siguientes datos:

Establecimientos aulas m2 u$s (*)

Totales

172

546

75.150

60.376.060

(*) U$S 40.000.000 + aporte local Atento que los 172 establecimientos adicionales corresponden al nivel inicial, se realiza la comparación con los parámetros asignados a dicho nivel en la planificación original, a saber: Orden

Indicadores

Inversión Inicial 129

establecimientos(promedio)

Ampliación 172

establecimientos(promedio)

DESVÍOS

1

u$s / M2 640 803 +25,5%

58

2 Aulas x

Establecimiento 3 3,17

3 M2 x

Establecimiento 510 437 -14,3%

4 M2 x Aula 170 138 -18,8%

Por otra parte se verifica una reducción en el número de aulas entre lo previsto inicialmente y la inversión observada, a saber:

Meta inicial Observado DESVÍOS

Establecimientos Cantidad de

aulas Cantidad de

aulas Cantidad de aulas

%

315 1997 1743* -254 -13

*(2255 – 546) Esta observación es recurrente.

5. El Subprograma cumplió de modo parcial con los documentos a presentar para la programación anual de inversiones (Plan de Adquisiciones y Plan Operativo Anual) Las acciones implementadas por el auditados no satisfacen los requisitos del Reglamento Operativo (“Programación, seguimiento y Evaluación”, punto 4) acerca de los documentos a presentar para la programación (anual) de las inversiones, ya que si bien se ha presentado el Plan de Adquisiciones, los Planes Operativos Anuales (POA) sólo se han presentado en algunos ejercicios (y en los casos en los que se han presentado, las elevaciones no fueron realizadas de acuerdo a los planos estipulados en el Convenio). El hecho de que el Banco diera por cumplimentado el requisito de la cláusulas 4.06 del Contrato con la sola presentación en tiempo y forma del Plan de Adquisiciones pero sin haber formalizado un instrumento alternativo al POA, fundamenta esta implementación parcial (no total o exhaustiva). La situación encontrada - ya observado en ocasión del Informe de Auditoría de Gestión al Programa 700 Escuelas, específicamente en relación al POA (Observación Nº 1) - incide sobre la posibilidad de evaluar la eficacia del Programa. Específicamente, la carencia del POA dificulta el seguimiento de las actividades ejecutadas, ya que ambos documentos conforman el “Sistema de Gestión, Monitoreo y Evaluación” del Subprograma. (Reglamento Operativo General, “Programación, Seguimiento y Evaluación”, puntos A, B, y C). En particular en el POA según se define en el Reglamento Operativo General (punto 3.35) se

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detallan “plazos previstos para la preparación de los diseños detallados (pliegos TDR), llamado invitación, evaluación, adjudicación, contratación y ejecución”. Esta observación es recurrente.

6. Resulta insuficiente la participación de los directores de establecimiento en los procesos de elaboración de proyectos arquitectónicos. El Programa no cuenta con ámbitos formales para la discusión y recepción de perspectivas y opiniones de los directores de establecimiento y/o de los responsables de nivel (ambos actores, representativos y con legítima autoridad en la comunidad educativa que integran), en relación a la resolución de las particularidades no técnicas de los proyectos arquitectónicos (entre otros aspectos, cantidad de aulas, cantidad de espacios exteriores e interiores, funcionalidad de dichos espacios y características particulares). Esta carencia conlleva el riesgo que, ante la ejecución de los proyectos, se logre una mitigación parcial de la necesidad previa a la obra y de las expectativas de la comunidad. Esta situación ya fue expresada en el informe de seguimiento de recomendaciones (Recomendación N° 14). Los procedimientos asociados a las visitas a campo y el procesamiento de los cuestionarios completados por los responsables de establecimiento, por una parte, evidenció una fuerte predisposición y valoración en relación a la posibilidad de articular su conocimiento áulico y de las particularidades locales, con las instancias responsables de la conformación de los proyectos, en el espíritu de lograr mayor consistencia entre necesidades, usos y respuestas edilicias. En relación a la materialización de dichas instancias de articulación, los cuestionarios arrojan una pareja distribución (en el orden del 45%) entre quienes afirmaron haber tenido acceso a un esquema o proyecto preliminar, y quienes no lo hicieron. El porcentaje aumenta (entre el 54,1% y el 63,5%) para aquellos que manifestaron no haber podido participar efectivamente (exponer opiniones y que esas opiniones hayan sido consideradas) en ninguno de los campos consultados: cantidad de aulas, cantidad de espacios exteriores e interiores, funcionalidad de dichos espacios y características particulares de los mismos. En ese mismo rango de respuesta (58,8%) se encontraron afirmaciones de ausencia de convocatoria para participar con sus opiniones en cualquier instancia previa a la obra. Estos resultados, independientemente del nivel del establecimiento y de la preexistencia de la institución, se vieron acompañados consistentemente con expresiones de insatisfacción, en especial en lo referido a su impacto en la cantidad, dimensión y distribución de los espacios. Estos aspectos, interpretados por el equipo de auditoría como materialización del riesgo previsto, se detallan en lo que sigue. En el 47,1% de los establecimientos consultados, no existe conformidad en relación a la cantidad de espacios (espacio insuficiente en relación a aulas –pocas aulas y/o de dimensiones reducidas- y a los sectores especiales -SUM; salas para talleres, depósitos, comedores-), mientras que en el 30,6% se expresó disconformidad en relación a la distribución de los mismos. La insuficiencia en la cantidad de aulas, incluso, ha sido

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constatada para instituciones preexistentes, siendo en la mayoría de los casos resuelto este inconveniente a través de estrategias de refuncionalización y oportunidad en el uso de espacios, y en casos extremos, a través del cierre de cursos. En el mismo sentido se expresaron hallazgos producidos en ocasión de las comisiones de servicio, incluyéndose entre ellos casos de establecimientos preexistentes (donde se evidenciaron aulas insuficientes para responder a la matricula vigente, así como proyectos ejecutados sin cocina, heladera y comedor, en establecimientos que ya proveían comedor y/o refrigerio). Si bien, para la mayoría de los encuestados (75,3%), la nueva escuela permite cumplir normalmente con las actividades escolares (plan pedagógico), se observó que para un 30,6% de los casos, existe la percepción de que la escuela no podrá hacerlo en el mediano plazo97, en especial en relación a la falta de espacios (fundamentalmente aulas) y al deterioro del edificio. En el caso de establecimientos de educación inicial, fueron objeto de disconformidad o reclamo la fragilidad constructiva y/o instalación de los juegos exteriores, la insuficiencia de los espacios de guardado, salas de aula de dimensiones reducidas, salas separadas por paneles móviles no funcionales a la actividad cotidiana (entre otros motivos, por interferencia acústica entre espacios de aula), o la distribución de baños compartidos por salas “multinivel”. Por caso, la visita a establecimientos en la provincia de Chaco arrojó una inadecuada atención a riesgos evidentes para niños en nivel inicial: esquinas de mesadas sin redondear, termotanques accesibles a la altura de los niños, grifería monocomando implicando riesgo de quemaduras ante el desconocimiento de su funcionamiento, etc. El Anexo I.6, expone algunos ejemplos fotográficos de lo aquí expresado Esta observación es recurrente.

7. Los espacios exteriores evidencian defectos constructivos y deficiencias en los

acondicionamientos necesarios para servir de apoyo a la actividad escolar. De las visitas realizadas a establecimientos y de los resultados de los cuestionarios, con independencia del nivel al que pertenezcan, se identificaron distintos problemas asociados a los espacios exteriores tales como agrietamientos y desniveles en suelos (tanto de cemento como en mosaicos), deterioro prematuro de artefactos de iluminación ante la acción de lluvias y deficiencias o directamente ausencia de tareas de nivelación, limpieza de terrenos y parquización. De forma asociada, la ausencia de grifos para los espacios exteriores en los proyectos se expresó como limitante para la mejora y atención de espacios verdes y arbolado. El tratamiento de los espacios exteriores ya había sido referido en ocasión del informe de seguimiento, a partir de la Recomendación nº 15.

97 En el cuestionario instrumentado (véase Anexo I.1) se consultó acerca de un plazo de 5 años.

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En general, por tratarse de terrenos dispuestos en urbanizaciones recientes, usualmente sin arboleda añosa ni otras edificaciones que ofrezcan reparo del viento, lluvia y sol, queda condicionado el uso de los patios externos en la mayor parte del año. Para el caso particular de los establecimientos de nivel inicial (dada la importancia que reviste el espacio exterior en el desarrollo de las tareas pedagógicas, a través del juego), la ausencia de arbolado preexistente en los terrenos y/o la falta de plantación de los árboles proyectados, son motivo de preocupación en relación a la habitabilidad, confort y seguridad98 de alumnos y maestros, particularmente con motivo de la insolación. También para este nivel, se reclamó la falta de construcción de areneros, contemplados originalmente en los proyectos, y - como se señaló en la Observación Nº 6 -, en general por temas de fragilidad constructiva y/o de instalación de los juegos exteriores. Asociadamente, se expresó disconformidad por la realización de SUMs sin el suficiente reparo ante el efecto del viento y la lluvia. El Anexo I.7, expone algunos ejemplos fotográficos de lo aquí expresado Esta observación es recurrente.

8. Los proyectos visitados en las provincias de Chaco, Santa Fe y en la ciudad de Bahía

Blanca, no responden con adaptaciones particulares a las características climáticas de los lugares de implantación, especialmente en los prototipos de nivel inicial. Los proyectos tienen, en el esquema de funcionamiento del programa, origen en las jurisdicciones. A partir de las comisiones de servicio, se observó que los mismos no evidencian mayores adecuaciones en aspectos generales del edificio (ancho de muros, sistemas de aislamiento térmico en cubiertas, tamaño y sistemas de aventanamiento, galerías, condición de la instalación eléctrica) ni en aquellos relativos a la provisión de equipos y artefactos de acondicionamiento térmico (por motivos de calidad, adecuación de la tecnología provista y cantidad de artefactos suministrados). Ambos factores atentan contra la atención eficaz y eficiente de las particularidades climáticas de la zona de implantación, afectando la habitabilidad, confort y seguridad de alumnos y maestros destinatarios de las obras. Al respecto, no se observaron diferencias, al comparar los medios/sistemas empleados para atender altas temperaturas, entre una “zona templada fría” (Bahía Blanca) y una “zona muy cálida” (Chaco) 99 . En esta última, todos los actores entrevistados coinciden en la inadecuación de los ventiladores de pared como medio de morigerar las altas temperaturas que se registran. La gran superficie cubierta por los vidrios, la ausencia de parasoles y/o aleros con mayor proyección (aspectos abordados en el informe de seguimiento, a través de la recomendación n° 16), así como los sistemas de abertura de ventanas en aulas, no siempre

98 Normativa básica DI, Capitulo IV. 99 Ambos casos, según clasificados entre las definiciones brindadas por la Normativa Básica.

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responden a los requerimientos de ventilación. Las instalaciones eléctricas, por su parte, no han previsto la posibilidad de instalar aires acondicionados, lo que se ha puesto de manifiesto en desperfectos varios, tanto asociados a recarga en los sistemas eléctricos, como a los efectos de su instalación (soportes y desagotes no resueltos en los lugares más apropiados). En cuanto a la calefacción de los edificios, se observaron ambientes en los que no fue provista la instalación de calefactores (preceptorías, secretarías, etc.), como así también la falta de persianas y postigos, a los efectos de mitigar la acción del viento y evitar pérdidas de calor. Estos hallazgos, si bien producidos en ambas jurisdicciones, revisten mayor impacto en la zona templada fría (Bahía Blanca). Lo mismo debe afirmarse en relación a los inconvenientes referidos a los sistemas adoptados para el calentamiento del agua, tanto originados en la calidad del agua provista (problemas de incrustaciones en cañerías en breve lapso de uso), como vinculados con su ubicación en el edificio, particularmente en relación a los vientos predominantes de la zona (se apaga la caldera por el efecto del viento). Por su parte, la falta de previsión de mecanismos/tecnologías en muros para la mitigación del efecto de inclemencias climáticas (particularmente de la insolación a través de parasoles y de la lluvia, a través de aleros), son factores que retroalimentan las dificultades antes observadas, aspectos que fueron asimismo resaltados en los cuestionarios recibidos de los establecimientos. La existencia de prototipos para la construcción de establecimientos (formalmente alcanzados para el nivel inicial) contemplando tres escenarios climáticos (“cálido”, “templado” y “frío”), si bien conforman un avance del programa, no sólo están lejos de poder responder a la diversidad climática que demanda la construcción de establecimientos a nivel federal, sino que de por sí resultan insuficientes, si no logran recepcionar adaptaciones impartidas desde el conocimiento local (tanto de la comunidad de referencia, como de los responsables de proyecto a nivel jurisdiccional), que muchas veces se materializan en arreglos y adecuaciones autogestionadas. El Anexo I.8, expone algunos ejemplos fotográficos de lo aquí expresado

9. Se observa que existe un conjunto relevante de obras que presentan inadecuaciones y/o

insuficiencias en los medios y mecanismos para poner a resguardo bienes e instalaciones, así como para controlar la accesibilidad y privacidad de sus espacios exteriores. Ello surge de las visitas a escuelas de las provincias del Chaco, Santa Fe, y a la ciudad de Bahía Blanca. Las visitas a campo permitieron observar, agregadamente, situaciones subóptimas en la provisión de rejas (aberturas no protegidas y/o rejas de mala calidad o instalación deficiente), la adecuación de los sistemas de cierre de puertas y ventanas al uso propio del ámbito escolar (puertas antipánico y trabas endebles para el cierre de ventanas), y en el funcionamiento de los sistemas electrónicos de alarma (afectados normalmente por

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problemas en las instalaciones eléctricas, mal uso por indisponibilidad de manuales y/o problemas en la conexión telefónica del establecimiento). En relación a las puertas antipánico (tema abordado a través de la Recomendación nº 17 en el informe de seguimiento), su provisión para ámbitos y situaciones de uso intensivo (siendo que resultan ser, en varias obras, el único o principal medio de acceso y egreso al edificio), implica no sólo el deterioro prematuro de sus dispositivos de apertura y cierre, sino que como consecuencia de ello, terminan perdiendo sus atributos distintivos (se observó en algunos establecimientos que, ante la rotura o falla de los dispositivos, el personal adopta soluciones propias para el cierre de las puertas, por caso, pasadores y cerrojos, etc.). Cabe destacar que, en general, en el perímetro de los establecimientos no fue contemplado el empleo de rejas como medio de delimitación y separación del predio escolar de la vía pública, función que cumplen alambrados olímpicos (hecho constatado en todas las visitas realizadas100) y, ocasionalmente, muros cubriendo parcialmente algunos de los francos del predio. Estas opciones recibieron, en general, desaprobación por parte de las autoridades de establecimientos, con motivo de su vulnerabilidad (los alambrados son fácilmente violentados y/o sustraídos), excesiva visibilidad interna y externa y “permeabilidad” al ingreso de alimañas y animales. Otros espacios o instalaciones (torre de tanque de agua) no presentaron medios suficientes para inhibir el acceso de personas ajenas a la institución. El Anexo I.9, expone algunos ejemplos fotográficos de lo aquí expresado

10. El proceso de supervisión e inspección de obra presenta debilidades en sus aspectos

formales y prácticos que redundan en escenarios de riesgo para lograr adecuados estándares en calidad de obra. La supervisión de inspección es considerada por esta auditoría un área crítica de la gestión, debido a su relación con la calidad final de las obras, aspecto por tal motivo abordado como parte de las tareas de seguimiento, a través de la Recomendación N° 12. El Área de Supervisión de Inspecciones no cuenta, más allá de los requerimientos contractuales establecidos para sus funcionarios 101 , con protocolos y/o procedimientos formalizados para la realización de sus tareas específicas, como ser un detalle de aspectos - y criterios asociados (para evaluar las tareas de inspección llevadas a cabo en las obras), o mayores requerimientos en los informes anuales presentados por los supervisores (que no presentan información adicional a la ya exhibida en el protocolo de inspección). Al respecto se aclara que, si bien la UES ha confeccionado el “Manual del Inspector”, su no

100 Véase “B.3 Procedimientos Implementados”. 101 “Términos de Referencia, Supervisor de Obras de Arquitectura de la UES II” (Contrato BID Nº 1966).

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formalización posterior como protocolo o referencia vinculante, ha determinado que en la práctica sea tan sólo un “documento orientativo”. En relación a la situación de los inspectores de obra, se observó insuficiencia de la planta, alta concentración en cabeceras administrativas (lo que impacta en las condiciones y tiempos de sus visitas en obras apartadas), la coexistencia de responsabilidades de inspección sobre obras no propias del Programa (desatendiendo lo estipulado en el Acta de Adhesión acerca de que “cada inspector no atenderá más de dos obras”, ratificado en los casos de las provincias de Buenos Aires, Chaco y Santa Fe), como así también la ausencia de planes de inspección específicos y el ya citado, no uso del Manual del Inspector. Se considera que la inspección de obra es determinante de la calidad final de la misma, ya que aún con un proyecto óptimo (con la calidad y diseño adecuado de los espacios y las instalaciones), sólo la observación de los hitos relevantes de la obra y el seguimiento permanente del inspector, ajustándose al pliego, aseguran la calidad esperada del edificio escolar.

11. La gestión del Programa no contempla medidas, ni en materia financiera ni de

fortalecimiento de las labores de inspección y supervisión en las etapas de tratamiento de suelos, tendientes a la mitigación de condicionamientos a la implantación de las obras, originados en la localización de terrenos inconvenientes. Estos factores terminan afectando la calidad y efectividad de los servicios provistos por los destinatarios. La disponibilidad de terrenos elegibles para la construcción de las nuevas escuelas es un tema crítico, reiteradamente resaltado por varios funcionarios del Programa. El terreno específico en el que se implanta el proyecto de obra es la resultante de un proceso en el que intervienen diversos factores ajenos a la competencia directa de la gestión del programa (en especial, respondiendo a la disponibilidad de tierras aptas, producto entre otras variables, del desarrollo propio de las dinámicas de urbanización a escala municipal y de las particulares relaciones entre el mercado de tierras y su regulación). De acuerdo a la cláusula 4 del Acta de Adhesión, es obligación de las jurisdicciones “Garantizar la titularidad dominial en cabeza de la JURISDICCION de todo inmueble destinado a una obra, así como su tenencia libre de ocupantes y/o intrusos, permitiendo la libre disponibilidad de su uso. Relevar sus condiciones físicas, realizar los estudios de suelos pertinentes y verificar la existencia de nexos a la infraestructura existente, informando a la UES II el resultado de tales relevamientos”. Un importante porcentaje de los establecimientos construidos por el programa responden, en su ubicación, a la localización de nuevos barrios populares, realizados con intervención de organismos de vivienda nacionales o provinciales (criterios específicos de focalización geográfica, MO, Anexo IV, Criterios de Elegibilidad). Si bien en este sentido las localizaciones de establecimientos responden a lo establecido por la Normativa Básica y a los requerimientos para la elegibilidad ya referidos (construcción de nuevos barrios o población estudiantil desatendida en otros preexistentes), subsiste un

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condicionamiento, para la gestión, expresado en la situación (localización, altimetría y cantidad y calidad de los servicios que lo asisten: transporte, veredas, cloacas, etc.) de los terrenos propuestos por las jurisdicciones, toda vez que no existen, más allá de instancias de articulación informales, instrumentos oficiales como un “banco de terrenos” o, en un nivel programático mayor, un Plan Maestro de Infraestructura, donde estos aspectos estuvieran abordados. De las consultas efectuadas a los actores institucionales de la UES y la UOL, surge que el objetivo de la gestión es “optimizar el proyecto al menor costo posible”, implicando este ejercicio el ajuste de todos los ítems presupuestados. En este sentido, no se han tenido a la vista protocolos o acuerdos-marco que permitan superar, a requerimiento de las condiciones del terreno, los montos tope o porcentajes “esperables” en los presupuestos de obra para el ítem de tratamiento de suelos. Por el contrario, un criterio de selección por parte de la UES de los proyectos propuestos por las UOLs es que la incidencia de los ítems sea dentro de “estándares normales” (no mayor al 5%), por lo que una obra que requiera un tratamiento de suelo que incremente notablemente la incidencia de este ítem no sería elegible. En el marco de los procedimientos de campo desarrollados en la Provincia del Chaco, se han observado terrenos no suficientemente asentados o receptores de usos previos inconvenientes (basurales, tierras baldías o anegadizas, etc.), de accesibilidad condicionada ante anegamiento de calles de tierra, sin las veredas perimetrales, sin conexiones cloacales, sin acceso al servicio telefónico, entre otras deficiencias. Por su parte, en la ciudad de Bahía Blanca, se visitó un jardín de infantes lindero con vías activas del ferrocarril, separándolo de un barrio de viviendas populares. En los mencionados casos, la implantación de los edificios no responde fielmente a los Criterios Generales sobre Localización y Terreno establecidos en la Normativa Básica de la DI (ME) 102 , en particular en lo referido a evitar que, en su trayecto hacia y desde el establecimiento, los alumnos “deban realizar cruces de rutas principales, vías férreas, cursos de agua y otros, que no tengan sistemas de seguridad”, y a contar con “una topografía y niveles capaces de asegurar una rápida eliminación del agua de lluvia (…)”. Sobre este último aspecto, en el marco de los procedimientos desarrollados en la Provincia de Chaco, se observó en algunos casos una aceleración sensible de los tiempos previstos para el tratamiento de suelos, tanto a partir de referencias de directivos vecinos al establecimiento (que tuvieron oportunidad de seguir las obras desde su inicio103), como de la consulta de actas en las carpetas de obra puestas a disposición en la UOL, denotando deficiencias en las tareas de inspección (véase Observación nº 10) De la aplicación de un enfoque integral de las implantaciones de las obras – considerando entre otros aspectos la infraestructura de transporte, las características geográficas (ubicación y características físicas), y la eventual deficiencia de servicios básicos -, se evidenciaron no

102 Dirección de Infraestructura del Ministerio de Educación, organismo responsable del cumplimiento de las condiciones de elegibilidad de los proyectos. 103 Casos en la Provincia del Chaco, del jardín en Selvas del Río del Oro, Jardín Nº 62, jardín en barrio Carpincho Macho, y jardín y primaria en barrio Don Santiago.

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sólo la afectación de la calidad de la prestación (efectividad), sino también su impacto sobre los usuarios, tanto observados (por caso problemas de drenaje e inundaciones originadas por aguas provenientes de terrenos linderos, el ingreso de alimañas, etc.) como en términos de riesgos (riesgo vial, y otros asociados a la afectación de la estructura, como ser rajaduras en muros).

12. Algunos artefactos, instalaciones y resoluciones de obra no han evidenciado la

resistencia, adecuación ni calidad (necesaria) compatibles con la intensidad de su uso, incidiendo sobre su normal funcionamiento y duración esperada. El análisis de los cuestionarios, complementado con los procedimientos desarrollados en las visitas a establecimientos en ocasión de las comisiones de servicio, permitió identificar aspectos recurrentes y/o relevantes en materia de calidad y adecuación de artefactos e instalaciones, y calidad de las tareas evidenciadas en las obras. Con base en las 84 respuestas recogidas a través de los cuestionarios104, se observaron y clasificaron los problemas suscitados luego de la recepción provisoria de las obras. Aproximadamente en 7 de cada 10 establecimientos (68%; 57 casos) se ha hecho referencia a algunos de los inconvenientes de distinto tipo que a continuación se exponen de modo específico.

Inst. sanitaria

Inst. eléctrica

CerramientosInst. de

agua Cubiertas

Muros y pisos

Instalación de gas

Espacios exteriores

63,7% (37)

60,3% (35)

58,2% (34)

53,4% (31)

39,6% (23)

37,9% (22)

34,4% (20)

18,9% (11)

Complementariamente a estas respuestas, las visitas de campo permitieron enriquecer la evidencia. De ello surgen cuestiones particularmente relevantes, a saber: En relación a los sistemas de provisión de agua y electricidad, se observó que en algunos casos presentan inadecuaciones a los usos y deficiencias en su instalación. En relación al primero, son de destacar los problemas asociados a las bombas de agua, que se agravan en establecimientos con problemas en los sistemas eléctricos, y casos de grifos de agua fría sirviendo agua proveniente de caldera. En materia de electricidad, son prevalecientes las referencias a térmicas que saltan (instalación no acorde al consumo o corto circuitos), e insuficiencia en la cantidad de tomas en salas, en ambos casos denotando falta de previsión para consumos adicionales. En un caso (establecimiento de educación inicial), se evidenció la electrificación de paredes. En algunos establecimientos se refirieron pérdidas de gas en calefactores y cañerías de cocina.

104 Sobre un total de 265 enviados. Véanse punto “B.3 Procedimientos Aplicados” y “B.4 Limitaciones al Alcance”..

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Los ambientes sanitarios evidencian disfuncionalidades varias y fallas de construcción. A saber: cañerías tapadas con restos de obra, sanitarios sin atornillar al piso, mochilas de hierro con pérdidas y otras instaladas deficientemente (con efectos de riesgo para la población escolar, materializada en la caída de la misma sobre el inodoro), desbordes de cloacas e instalaciones sanitarias y deficiencias en ventilación de baños (nivel inicial). En lo referido a cuestiones generales del edificio, y vinculado con la seguridad del predio, se observaron deficiencias en la calidad de las tareas de colocación de rejas y adecuación de sus diseños y fortalezas. Al igual que con las puertas antipánico, se observaron acciones autogestionadas por parte de los establecimientos, con la intención de fortalecer y/o completar (en los casos de aberturas que no hubieran contemplado su enrejado) los trabajos realizados por los contratistas. Por otro lado, ciertos usos no previeron resoluciones funcionales o directamente carecieron de propuesta. Por ejemplo, en obras abasteciéndose de gas a través de garrafas (ante inexistencia de tendido de red), no fueron contempladas casillas a los efectos de contenerlas. Por último, varios edificios evidenciaron grietas y rajaduras considerables en muros, también en el caso de obras con Recepción Definitiva (jardín Barrio San Miguel - grieta en muro de tanque de agua – y jardín Barrio Don Santiago - rajaduras varias por tema cimientos -, ambos en la Provincia del Chaco). Finalmente, en relación a la durabilidad de artefactos y materiales, se observaron roturas prematuras en ventiladores de pared, picaportes y luminarias exteriores. Se refirió asimismo a portones, puertas y rejas oxidadas al momento de la entrega. Estas expresiones encuentran como contrapartida, por un lado, la escasez de recursos en las jurisdicciones para el mantenimiento de las instalaciones (expresada en las importantes demoras para responder a las solicitudes de los establecimientos), y por otro, la ausencia de mecanismos y recursos previstos por el Programa, para apoyar las tareas de mantenimiento de las obras, una vez otorgada la RD. Estas evidencias son consistentes con lo observado en ocasión del informe de seguimiento (Recomendación nº 13), por lo tanto puede sostenerse que esta observación es recurrente. El Anexo I.10, expone algunos ejemplos fotográficos de lo aquí expresado

13. La desvinculación de la UES de la supervisión de obras al momento de la recepción

provisoria, conforma un escenario de riesgo para alcanzar su correcta ejecución. Según lo expresado en la cláusula 7ª del Acta de Adhesión (Inciso 17), tras la transferencia de la obra a la Jurisdicción a través de la Recepción Provisoria (RP), la UES queda desvinculada – por omisión del Convenio de Adhesión - del control de cumplimiento de las instancias asociadas al otorgamiento de la Recepción Definitiva (RD), a saber: corrección de observaciones apuntadas en ocasión del Acta de RP y defectos posteriores no debidos al uso, presentación de Manuales de Mantenimiento del Edificio, presentación de Manuales de Operación y Mantenimiento de Instalaciones y presentación de Planos conforme a Obra.

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Los resultados obtenidos en los cuestionarios permiten constatar las dificultades que se presentan para alcanzar estos requerimientos: un importante porcentaje de encuestados (68%) informa la existencia de problemas en el edificio suscitados luego de la RP, un 54,1% no ha recibido los planos conforme a obra (cuestión ya observada en Observación nº 9 de la auditoría de gestión del Programa 700 escuelas) y a un 62,4% no le han provisto ningún tipo de manuales de instalaciones y/o mantenimiento, cuestión ya observada en Observación 10 de la auditoría de gestión del Programa 700 escuelas (PROMSE Subprograma II). Específicamente, la firma de la RP estipula el traspaso de la obra (UOL mediante) al consejo escolar u organismo equivalente, dentro de los quince días corridos de suscripta la misma. Estos actos conllevan la intervención de un actor adicional al marco de relaciones que mantuvieron la UOL (particularmente a través de las tareas de inspección) con la empresa contratista, generándose un espacio poco preciso de intervención de los actores comprometidos con la obra, lo que se expresa en desencuentros, retrasos o directamente la falta de realización de las tareas comprometidas. Dentro de este escenario, las gestiones de reclamos por problemas en el edificio e instalaciones expresadas en distintas visitas a establecimientos, recorren vías administrativas diversas, alcanzándose de tal forma resultados disímiles (distintos plazos de demora, distintos actores que proveen respuesta, autogestión, etc.). Al momento de dar solución a los problemas que se fueron presentando, sólo un 22,4% ha logrado que las reparaciones las llevaran a cabo exclusivamente los responsables de la empresa constructora y/o del área de infraestructura de la propia jurisdicción. Un 28,2% sólo pudo dar solución a los problemas apelando tanto a la gestión de la contratista como a la de la comunidad escolar y municipios (Asociación Cooperadora, padres de los alumnos, vecinos de la zona y directivos), mientras que un 16,6% se valió únicamente de la gestión de esa comunidad escolar y municipios. Estas dificultades se expresan, finalmente, en un índice sensiblemente bajo de obras concretando la RP (21%). Inversamente, del 65% de obras en situación de RP, el 73,8% excede el año estipulado para el agotamiento del plazo de garantía. Más allá del impacto/dificultades que la desvinculación de la UES impliquen para la subsanación de deficiencias en los establecimientos escolares, este hecho puede incidir sobre la obligación de supervisión que en el marco del Acta de Adhesión (Art. 5 Inc. 1) la UES retiene sobre la obra. Algunos aspectos de esta observación son recurrentes.

14. Se evidencian inconsistencias entre los diversos registros/fuentes de información

atendiendo a la población de obras, así como entre ellos y la condición efectiva de las obras visitadas en terreno. Del contraste entre el estado de las obras informado inicialmente por el auditado, las visitas de campo y cuestionarios y los registros e información on line del programa, surgen

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inconsistencias vinculadas con la evolución de las distintas instancias de los procesos de obra, desde la licitación hasta su culminación y traspaso a las autoridades jurisdiccionales. Particularmente, se ha constatado que bajo la denominación “en ejecución” se encuentran tanto las obras cuya ejecución es normal (de acuerdo a plazos y avances físicos planificados) como aquellas que sin cambiar ese estatus, se encuentran con una excesiva demora y/o abandono 105 (véase Observación Nº 10). Es decir obras cuyo cambio de estado no fue (oportunamente) actualizado, ni en el sistema interno del Programa ni en el portal de acceso público. Otros casos de inconsistencias similares son los de aquellas obras que cuentan con recepción provisoria, pero aún están categorizadas como “en ejecución”; y el caso de obras que fueron relicitadas (denominación “b”), sin guardar relación en el sistema con la obra trunca que le dio origen, lo que genera una duplicación en el registro. Asimismo, a nivel agregado, el sistema de información106 con el que cuenta el programa no permite realizar un seguimiento adecuado, ni genera alertas sobre situaciones de conflicto que impliquen riesgos de demoras -o incluso abandono de las obras-, por lo que la gestión se limita a una lógica reactiva frente a dichos escenarios. Por mencionar un caso, las órdenes de servicio o las cartas documento que se giran en respuesta a incumplimiento de los compromisos acordados por parte de las empresas constructoras no figuran en el sistema referido, sólo son accesibles a través de la documentación denominada “carpeta de obra”, disponible en papel. Como hecho posterior a la fecha de cierre de la auditoría, cabe mencionar que la UES, a partir de la explicitación de esta situación ha ido “regularizando/actualizando” la información en los campos en los que se evidenciaron más inconsistencias, particularmente relacionados a obras de la provincia de Santa Fe (una de las jurisdicciones visitadas por el equipo de auditoría; véase procedimientos). Si bien este hecho es positivo (dada la mejora en la calidad de la información que proveen tanto el sistema on line como la información suministrada por la página web), la tardía “regularización/actualización” de la información implica una debilidad del sistema de seguimiento y monitoreo del Programa, al mismo tiempo que una debilidad del control interno.

15. En el caso de obras abandonadas por parte del contratista el Programa sólo contempla

la rescisión del contrato y consecuente re licitación de la obra, sin plantear alternativas más flexibles que viabilicen su culminación en un plazo razonable Según la base de obras provista por el auditado al 31-12-12 había 60 obras “en ejecución”. A partir de la visita a establecimientos se pudieron identificar obras que figuraban bajo esta

105 Debe destacarse que, según la Ley de Obra Pública (Art 50), se considera que una obra está “en ejecución” cuando no hay retrasos respecto al plazo contractual, o éste no supera los 8 días consecutivos en tres ocasiones. De superarse este plazo, “o cuando el abandono o interrupción sean continuados por el termino de un mes”, entonces se considera abandonada la obra, siendo ello causal de rescisión. 106 Destacando que se trata de la información puesta a disposición del equipo, ya sea a través de medios públicos o la habilitada para consultar en el SGP, presumiblemente con un nivel de acceso inferior al personal de la UES II.

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denominación en todas las “fuentes” del programa (base provista, sitio web, SGP107), pero que no estaban “en ejecución”, sino con excesiva demora y/o abandonadas. Como procedimiento complementario se constató, para las mismas, que en el SGP efectivamente no había certificados de obra que pudieran evidenciar algún avance reciente. De acuerdo a la última información recibida, actualizada al 9/01/14, 26 obras habrían sido finalizadas desde que se recibió originalmente la información del auditado. Si bien de las restantes 34 obras, sólo 12 se identifican formalmente en el SGP como no en ejecución (con diversas denominaciones), las restantes 22 obras - independientemente de las fuentes108 (que observaron numerosas inconsistencias respecto del avance de obras, ver Observación Nº 14)-, presentan retrasos de ejecución respecto de sus plazos contractuales que en promedio son superiores a los dos años. Este plazo evidentemente excesivo para mantenerlas bajo el status de “en ejecución” permite agregar ambos grupos de obras, para considerar que un número significativo de ellas (34), fueron formalmente o en la práctica abandonadas. Debe destacarse que el avance promedio de estas 34 obras al 9/01/14 es de más del 60%. Se “suscribe (admite, entiende, acepta)” que la política general del Programa es consistente con el espíritu de la Ley de Obra Pública (LOP), procurando agotar todas las instancias de diálogo con la contratista, para evitar que la obra se detenga - y de esa manera eludir procesos de rescisión y re licitación, mucho más onerosos en dinero, tiempo y expectativas de la comunidad educativa. Sin embargo, se observa que el Programa demora en accionar con multas y sanciones una vez detectados atrasos significativos (por

ejemplo, más de tres meses, siendo que la LOP indica que superado el mes ya debe considerarse la obra como abandonada)109, y

107 Sistema de Gestión e Información del Programa. 108 A saber: la información recibida “Promedu_I_lista_Total.xls”, que supone la actualización de base de datos de obras (al 9/1/14), lo publicado por el Sitio web del Programa (datos al 9/1/14) y el SGP (datos al 3/12/2013), donde en particular, se observaba que las obras en ejecución al 3/12/2013 eran 48. 109 LOP, Art. 50. - La administración nacional tendrá derecho a la rescisión del contrato, en los casos siguientes. a) Cuando el contratista se haga culpable de fraude o grave negligencia o contravenga las obligaciones y condiciones estipuladas en el contrato; b) Cuando el contratista proceda a la ejecución de las obras con lentitud, de modo que la parte ejecutada no corresponda al tiempo previsto en los planos de trabajo y a juicio de la administración no puedan terminarse en los plazos estipulados; c) Cuando el contratista se exceda del plazo fijado en las bases de licitación para la iniciación de las obras; d) Si el contratista transfiere en todo o en parte su contrato, se asocia con otros para la construcción o subcontrata, sin previa autorización de la administración; e) Cuando el contratista abandone las obras o interrumpa los trabajos por plazo mayor de ocho días en tres ocasiones, o cuando el abandono o interrupción sean continuados por el término de un mes. En el caso del inciso b), deberá exigirse al contratista que ponga los medios necesarios para acelerar los trabajos hasta alcanzar el nivel contractual de ejecución en el plazo que se le fije y procederá a la rescisión del contrato si éste no adopta las medidas exigidas con ese objeto. En el caso del inciso c), se podrá prorrogar el plazo si el contratista demostrase que la demora en la iniciación de las obras se ha producido por causas inevitables y ofrezca cumplir su compromiso. En caso de que no proceda el otorgamiento de esa prórroga, o que concedida ésta el contratista tampoco diera comienzo a los trabajos en el nuevo plazo fijado, el contrato quedará rescindido con pérdida de la fianza.

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lo previsto en Acta de Adhesión al Subprograma II (cláusula 7, inciso 19)110, donde ante el caso de abandono, sólo contempla la rescisión y posterior relicitación, sin tener en cuenta otras alternativas, por ejemplo, lo propuesto en la Ley de Obras Públicas en el Art 51,b)111, donde establece que una vez resuelta la rescisión del contrato, la administración puede tomar a su cargo los equipos y materiales necesarios para la continuación de la obra, si lo cree conveniente.

Esto último resulta particularmente contraproducente en aquellos casos en los que, habiéndose alcanzado un importante porcentaje de avance en la obra, ésta resultase finalmente abandonada, ya que en general no resulta de interés para las empresas constructoras participar de una Licitación Pública Nacional que sólo abarque la finalización de obras (esto es, montos relativamente bajos de reparaciones y terminaciones) 112 . Al respecto, no se han contemplado alternativas que permitan la terminación del edificio escolar. De esta manera, se materializa el riesgo de llegar tardíamente al reconocimiento que la obra ha sido abandonada, no existiendo alternativa formal, para su culminación, que no fuera su re licitación. Por otro lado - si bien no se realizaron procedimientos sistemáticos para su verificación -113, no se tuvo a la vista durante el periodo auditado (por no contemplarse en el contrato y en los pliegos de licitación respectivos más allá de lo estipulado en el Art. 35 de la LOP), la aplicación de sanciones y multas, ni procesos de rescisión administrativa114, ni inhibiciones e incluso inhabilitaciones para participar en subsiguientes procesos licitatorios en la órbita del Programa y/o de otros planes de obras con fondos públicos. Al respecto se aclara que el Acta de Adhesión al Subprograma II (cláusula 7, inciso 19115) no plasma claramente la relación de causalidad entre el abandono de la obra y la facultad de la administración de ejercer el derecho a la rescisión del contrato, según establecido como causal en la LOP, articulo 50, inciso “e”.

110 “En caso de abandono de obra por parte del contratista o de rescisión del contrato, la JURISDICCION tomará en custodia la obra, hasta tanto se licite nuevamente, siendo a su cargo toda responsabilidad de cualquier daño o perjuicio ocasionado a la obra o a terceros, hasta que se haga cargo un nuevo contratista”. Ref. 111 Art. 51. - Resuelta la rescisión del contrato, salvo el caso previsto en el inciso c) del artículo anterior, ella tendrá las siguientes consecuencias: a) El contratista responderá por los perjuicios que sufra la administración a causa del nuevo contrato que celebre para la continuación de las obras, o por la ejecución de estas directamente; b ) La administración tomará, si lo cree conveniente y previa valuación convencional, sin aumento de ninguna especie, los equipos y materiales necesarios para la continuación de la obra; 112 Cabe recordar que a los efectos de aplicar a una LPN, la empresa contratista no sólo debe formar parte del ya citado Registro Nacional de Constructores de Obra Pública (RNCOP), sino también acreditar diversos requisitos que den prueba de su solvencia técnica y económica. 113 Los fundamentos de esta afirmación surgen de la documentación que se tuvo a la vista, y a partir de lo expresado por los responsables de la UOL y la UES II. 114 Sólo en un caso de abandono (Jardín Nº 260 de Rosario), donde se había alcanzado un 93,4% de avance, se constató a través de documentación respaldatoria que se había iniciado el proceso de rescisión. No obstante, el último certificado de avance corresponde al mes de junio 2012, y recién en agosto de 2013 se intima a la contratista para que “retorne a las obras bajo apercibimiento de rescisión”. 115 “En caso de abandono de obra por parte del contratista o de rescisión del contrato, la JURISDICCION tomará en custodia la obra, hasta tanto se licite nuevamente, siendo a su cargo toda responsabilidad de cualquier daño o perjuicio ocasionado a la obra o a terceros, hasta que se haga cargo un nuevo contratista”. Ref.

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Otro aspecto a señalar es que aun cuando la demora se entienda desde la voluntad del Programa de agotar todas las instancias de diálogo con la contratista para evitar que la obra se detenga, en la práctica implica la prolongación de la custodia y de las responsabilidades asociadas para la jurisdicción (daños y perjuicios), hasta el momento de una nueva licitación y asunción de nuevo contratista (aspecto abarcado en la cláusula citada). Naturalmente este riesgo aumenta cuando la situación referida se extiende por tiempos inciertos/prolongados. El Anexo I.11, expone algunos ejemplos fotográficos de lo aquí expresado

16. De la contrastación de la evolución del Índice Ponderado de Costos de Obras, con la primera y última fechas de apertura de obras de nivel inicial del mismo ejercicio, surgen desvíos superiores al 10%, para los casos de Mendoza (años 2008 y 2010) y San Juan (año 2010) La carencia de una fuente institucional que pudiera proveer una índice contra el que contrastar la evolución de los costos de las obras determinó la necesidad de crear un índice propio. Este índice – aquí denominado IPCO (Índice Ponderado de Costos de Obra) se elaboró en base a la metodología estipulada por el Programa para la redeterminación de precios (véase puntos C.4.4), y desde ya posee un carácter aproximado. De su contraste con los 21 conjuntos “jurisdicción – año” homogéneos de obras de nivel inicial, surge que superan la brecha del 10% los conjuntos Mendoza 2010 (30,5%), San Juan 2010 (13,1%) y Mendoza 2008 (10,3%).

17. De la contrastación de los Presupuestos Oficiales de obra con los montos efectivamente contratados, surge que para el caso de la provincia de Mendoza el promedio de los desvíos ha sido superior al 10%. El presupuesto oficial (PO) se formaliza en el pliego de bases y condiciones que integra el llamado a licitación Surge del consenso entre la UES y la UOL en relación a una obra específica (ver punto C.4.5). De la comparación entre este precio y el precio formalmente contratado, surge que las jurisdicciones de Mendoza posee un desvío promedio del 10,3%. Ello se alimenta fundamentalmente de los desvíos de las obras de nivel inicial; específicamente por los Jardines de las de las localidades de Montecaseros, La Colina, Ugarteche y Coquimbito,

18. En relación al análisis de cumplimiento de procedimientos técnico-administrativos y

legales vinculados a obras, para el caso de las Provincias de Buenos Aires, Corrientes y Santa Fe, se puede observar que el archivo de la documentación provista carece de formalidad.

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La documentación que fuera suministrada a este equipo de auditoría se encuentra en carpetas que no conforman un expediente único, no está foliada, incluye documentación repetida, no respeta el orden cronológico, y presenta documentación en fotocopia simple. No se aplica lo indicado en el Título II de la Reglamentación de la Ley de Procedimiento Administrativo, Decreto 1752/72 T.O. 1991, referido a la forma en que se deben documentar los expedientes. Esta observación es recurrente.

19. En relación al análisis de cumplimiento de procedimientos técnico-administrativos en

licitaciones de obras, en las UOLs de las Provincias de Buenos Aires, Corrientes y Santa Fe, se evidenció falta de formalización de requerimientos para la organización y resguardo de la documentación, como faltantes y deficiencias en sus registros. Respecto al resguardo y organización de la documentación, es responsabilidad de la UES “implantar el Plan de Archivos del Subprograma”, de acuerdo a lo dispuesto en el punto 4.3.g del ROP, “de modo que reflejen adecuadamente las actividades ejecutadas”, a fin de asegurar la supervisión y Auditoría, de acuerdo a lo dispuesto en el ROP, en particular en el punto 4.4.j. Entre las atribuciones y responsabilidades del “Sub-Área de Mesa de Entradas y Archivos” dependiente de la UES, se estipula en el punto 4.2.8.b.4. “Asistir en las tareas de vinculación institucional con los organismos relacionados con la gestión del Subprograma”. Por su parte en el punto 4.2.7.7, “Atribuciones y Responsabilidades del Área de Contrataciones y Adquisiciones” se establece: “Asegurar que la documentación del Área, se encuentre debidamente registrada, sistematizada, archivada y resguardada por el Sub-Área de Mesa de Entradas y Archivo de la UES II”. Si bien el Convenio de Adhesión establece las responsabilidades de la UOL, ello no altera sustancialmente lo observado ya que el punto 4.2.1.11 estipula que la Coordinación Ejecutiva (UES) tiene la obligación de “Asegurar que las normas que rigen al Subprograma sean cumplimentadas por parte de las dependencias provinciales y demás organismos involucrados en la gestión”. En relación a los faltantes y deficiencias referidos, se destaca que: En la Provincia de Corrientes: Cuatro de cinco licitaciones relevadas sólo evidencian una copia de contrato. En dos de cinco licitaciones relevadas, si bien están los antecedentes del inicio del procedimiento, sólo están foliados hasta el acta de apertura; en las otras tres no constan antecedentes, estando archivados documentos sueltos a partir del acta de apertura, sin foliatura ni orden cronológico. En la Provincia de Santa Fe: No se tuvo a la vista ningún proceso asociado a la licitación 215/05, no habiéndose proporcionado ninguna documentación. Se verificó el faltante de copias de contratos, como así también actas de la comisión de adjudicaciones, con su respectiva adjudicación y las notificaciones correspondientes. La licitación 045-10 supuestamente fue rescindida por

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abandono de obra, no constando ningún elemento en la documentación obrante en la UOL que así lo indique. En la Provincia de Buenos Aires i) El dictamen del área de contrataciones (fechado 21 de abril de 2010) hace referencia al acta de evaluación de la UOL, de fecha posterior (7 de mayo de 2010); ii) en la licitación 08/09 el acta de evaluación no consta de firma ni fecha, iii) en las licitaciones 82/08 y 86/08 las actas de la comisión de adjudicaciones carecen de firmas. Dada la relación jerárquica que la UES mantiene con las UOL se considera que debe adoptar las acciones necesarias para el cumplimiento pleno de la normativa citada. Esta observación es recurrente.

En términos agregados debe señalarse que 9 de las 19 observaciones realizadas en este Informe de Auditoría, ya habían sido realizadas en ocasión de la Auditoría de Gestión implementada sobre el Programa “700 Escuelas” y su respectivo Informe de Seguimiento.

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E. RECOMENDACIONES

Nº Observación Recomendación 1 La estructura de costo y financiamiento del Componente 1 expuesta en

distintos documentos, es confusa y dificulta el control ex –post de la ejecución financiera del subprograma.

Adoptar los mecanismos de control interno para que los documentos que reflejan la evolución y planificación de la gestión – en particular aquellos de carácter financiero – sean consistentes entre sí.

2 El subprograma no cuenta con una calendarización financiera anual lo cual afecta el seguimiento del avance.

Adoptar los mecanismos para definir una calendarización financiera anual con la desagregación que demanda la gestión de un Programa de esta relevancia (por ejemplo por jurisdicciones, componentes y obras)

3 La asignación de recursos que el Subprograma realiza para la localización de las obras es en muchos casos inconsistente con el criterio básico definido, vinculado con el indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).

Adoptar los mecanismos de comunicación e intercambio con las UOL (y elevación de proyectos) que permitan que el progresivo avance en la ejecución del Programa sea consistente con la asignación de obra en jurisdicciones con los mayores déficits en términos de NBI

4 Recursos y metas del Programa: En relación a las metas de la asignación original de recursos del Programa se observan desvíos en el cumplimiento de la meta de cantidad de aulas. En relación a las metas de la asignación posterior de recursos (transferencia Subprograma I para la construcción de 172 jardines), se observan mayores costos por m2 (en U$S) y menores dimensiones de establecimientos y de aulas.

Trabajar junto a las UOL en la mejora de los ejercicios de relevamiento previo y detección de necesidades

5 El Subprograma cumplió de modo parcial con los documentos a presentar para la programación anual de inversiones (Plan de Adquisiciones y Plan Operativo Anual).

Cumplir con la presentación de los POAs en tiempo y forma a fin de ejecutar las acciones previstas con el acuerdo del BID, o bien, formalizar con este organismo de crédito un reporte de planificación proveniente del sistema actualmente en funcionamiento, para así contar con una planificación integral de la aplicación del Subprograma para cada ejercicio.

6 Resulta insuficiente la participación de los directores de establecimiento en los procesos de elaboración de proyectos arquitectónicos.

Propiciar la conformación, en el ámbito de las jurisdicciones, de instancias formales y vinculantes para la recepción de consultas y propuestas de parte de la comunidad educativa (supervisores de nivel y directores de establecimientos), a los efectos de alcanzar mayores coincidencias entre necesidades y respuestas edilicias en la definición de los proyectos arquitectónicos.

7 Los espacios exteriores evidencian defectos constructivos y deficiencias en los acondicionamientos necesarios para servir de apoyo a la actividad escolar.

Atender a la definición/conformación de proyectos contemplando soluciones arquitectónicas efectivas en relación a la habitabilidad, confort y seguridad de los usuarios en los espacios exteriores, atendiendo a su correcta ejecución.

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Nº Observación Recomendación 8 Los proyectos visitados en las provincias de Chaco, Santa Fe y en la

ciudad de Bahía Blanca, no responden con adaptaciones particulares a las características climáticas de los lugares de implantación, especialmente en los prototipos de nivel inicial.

Destinar esfuerzos al logro de una mejor adecuación de las prestaciones del edificio en relación a las particularidades climáticas de los lugares de implantación, capitalizando la experiencia ya acumulada por el proyecto y en cabeza de la DI, así como ampliando los canales de participación de los actores de la comunidad educativa local.

9 Se observa que existe un conjunto relevante de obras que presentan inadecuaciones y/o insuficiencias en los medios y mecanismos para poner a resguardo bienes e instalaciones, así como para controlar la accesibilidad y privacidad de sus espacios exteriores. Ello surge de las visitas a escuelas de las provincias del Chaco, Santa Fe, y a la ciudad de Bahía Blanca

Atender a la inclusión, en los proyectos arquitectónicos, de medios efectivos y adecuados para controlar la accesibilidad y privacidad del predio escolar en relación con la vía pública, atendiendo a los requerimientos de la seguridad, tanto en materia de evacuación del edificio, como de la prevención de su eventual vulneración.

10 El proceso de supervisión e inspección de obra presenta debilidades en sus aspectos formales y prácticos que redundan en escenarios de riesgo para lograr adecuados estándares en calidad de obra.

Fortalecer: (a) al Área de Supervisión de Obras, dotándola de protocolos y procedimientos formalizados para la ejecución de sus responsabilidades, en particular, para el seguimiento cercano del desempeño de los procesos de inspección de obra en las distintas jurisdicciones. A tales efectos, atender a un mejor funcionamiento del SGP, en concordancia con lo recomendado para la Observación nº 9, y (b) las áreas jurisdiccionales de Inspección de Obras a efectos de contar con la cantidad suficiente de personal dedicado a las obras del Programa.

11 La gestión del Programa no contempla medidas, ni en materia financiera ni de fortalecimiento de las labores de inspección y supervisión en las etapas de tratamiento de suelos, tendientes a la mitigación de condicionamientos a la implantación de las obras, originados en la localización de terrenos inconvenientes. Estos factores terminan afectando la calidad y efectividad de los servicios provistos por los destinatarios.

Destinar esfuerzos a la conformación de ámbitos de articulación permanentes con otros actores formales vinculantes y/o interesados en la ampliación de la infraestructura escolar, a los efectos de encontrar soluciones a las limitaciones del contexto evidenciadas en la oferta de terrenos para la implantación de las obras. Arbitrar los medios a su alcance para atender los requerimientos técnicos que demande la condición de origen de los terrenos elegidos, de modo de garantizar la efectividad de la obra. Fortalecer las acciones de inspección y supervisión de obras en las instancias de tratamiento y adecuación de terrenos.

12 Algunos artefactos, instalaciones y resoluciones de obra no han evidenciado la resistencia, adecuación ni calidad (necesaria) compatibles con la intensidad de su uso, incidiendo sobre su normal funcionamiento y duración esperada

Proponer en los proyectos elementos de calidad compatible con la intensidad de su uso, realizando un adecuado análisis integral de costo/beneficio en el que se compare la inversión inicial con el costo de mantenimiento futuro necesario para preserva el edificio en normal funcionamiento durante toda su vida útil

13 La desvinculación de la UES de la supervisión de obras al momento de la Mantener una “presencia proactiva” durante el plazo de garantía, tanto de la UOL en

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Nº Observación Recomendación recepción provisoria, conforma un escenario de riesgo para alcanzar su correcta ejecución.

su rol de inspección como de la UES II en su responsabilidad de supervisión de obras, para garantizar que los edificios escolares alcancen su íntegra y correcta ejecución, y pueda completarse el proceso con la firma de la Recepción Definitiva

14 Se evidencian inconsistencias entre los diversos registros/fuentes de información atendiendo a la población de obras, así como entre ellos y la condición efectiva de las obras visitadas en terreno.

Mantener actualizadas las diversas fuentes de información del Programa respecto al estado de avance de las obras, particularmente en el Sistema de Gestión utilizado por la Supervisión e Inspección, previendo categorías que evidencien posibles escenarios de conflicto o retrasos significativos en los procesos de obra que conformen un sistema de alertas orientado a atender el problema temprana y eficientemente

15 En el caso de obras abandonadas por parte del contratista el Programa sólo contempla la rescisión del contrato y consecuente re licitación de la obra, sin plantear alternativas más flexibles que viabilicen su culminación en un plazo razonable

Prever alternativas más flexibles que la rescisión del contrato y consecuente relicitación que viabilicen su culminación, especialmente ene el caso de obras abandonadas por el contratista con un significativo grado de avance, permitiendo la transferencia de fondos no ejecutados (en correspondencia con el avance certificado) a otros actores interesados en la culminación del edificio escolar (provincia, municipio, comunidad local, cooperativas de trabajo, otros)

16 De la contrastación de la evolución del Índice Ponderado de Costos de Obras, con la primera y última fechas de apertura de obras de nivel inicial del mismo ejercicio, surgen desvíos superiores al 10%, tanto para los casos de Mendoza (años 2008 y 2010) y San Juan (año 2010)

Más allá de los casos particulares de cada obra, evaluar que se mantenga una política de costos consistente para las obras homogéneas en ubicación y tipo de obra

17 De la contrastación de los Presupuestos Oficiales de obra con los montos efectivamente contratados, surge que para el caso de la provincia de Mendoza el promedio de los desvíos ha sido superior al 10%.

Procurar la mayor armonización de los costos de los anteproyectos con los gestores locales (UOLs) de modo que no surjan diferencias cuantitativas relevantes con relación a los presupuestos oficiales integrados al llamado a licitación.

18 En relación al análisis de cumplimiento de procedimientos técnico-administrativos y legales vinculados a obras, para el caso de las Provincias de Buenos Aires, Corrientes y Santa Fe, se puede observar que el archivo de la documentación provista carece de formalidad.

Confeccionar expedientes de acuerdo a lo estipulado en la reglamentación de la Ley de Procedimiento Administrativo (Título II del Decreto 1752/72 T. O. 1991) para así asegurar la formalidad del archivo de tal manera de facilitar la actividad de control.

19 En relación al análisis de cumplimiento de procedimientos técnico-administrativos en licitaciones de obras, en las UOLs de las Provincias de Buenos Aires, Corrientes y Santa Fe, se evidenció falta de formalización de requerimientos para la organización y resguardo de la documentación, como faltantes y deficiencias en sus registros.

Aplicar lo establecido en el ROP punto 4.3, “Atribuciones y Responsabilidades de la UES II”, inc. G, h, m y n; en el punto 4.2.8, “Área de Apoyo Logístico”, apartado b- “Sub-Área de Mesa de Entradas y Archivo”; en el punto 4.2.7 inc. 7, “Atribuciones y Responsabilidades del Área de Contrataciones y Adquisiciones”; en el punto 4.4 “Atribuciones y Responsabilidades de Unidad Operativa Local”, a fin de organizar y resguardar los documentos, antecedentes y registros de modo que reflejen

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Nº Observación Recomendación adecuadamente las actividades propias de los procesos licitatorios. Asimismo, fortalecer las acciones de supervisión y control de la Coordinación Ejecutiva (UES) estipuladas en el punto 4.2.1.11.

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F. CONCLUSIÓN

Según surgía del punto C.2, el Programa “Más Escuelas” – que da continuidad al Programa “700 Escuelas” – poseía a priori – es decir a partir de su planificación - un alto nivel de complejidad. Ello no sólo se derivaba de su antecedente inmediato, sino del volumen de trabajo asociado al cumplimiento de cada una de las 7 instancias propias del “ciclo de los proyectos de escuelas” (graficado en el Cuadro C.2.5), de cuestiones locales específicas, de los tipos de obra abarcados (véase Cuadro C.2.4) y, de un modo general, de la necesidad de conciliar el enfoque micro, asociado a cada obra específica, con el enfoque macro - que pretende en el largo plazo contribuir a la mejora de los indicadores de NBI en las provincias del NOA y NEA. A partir del posterior análisis de la gestión se corroboró esta complejidad y se precisaron algunos de sus aspectos particulares, entre ellos la presentación de proyectos aceptables – tanto técnica como presupuestariamente - para el Programa. Ello es reflejo de la recurrente “tensión” entre un proyecto local y un proyecto estandarizado, ya que si bien este último permite - en principio - reducir tiempos y costos, en algunos casos - como se ha observado -, también afecta la funcionalidad y el mejor desarrollo posible del plan pedagógico, particularmente en los casos en los que no se incorporan y/o consideran los aportes y/o preocupaciones de usuarios o beneficiarios como son, entre otros, los Directores de establecimientos. Complementariamente se ha verificado la incidencia de factores exógenos como ser: la alta rotación de autoridades – e incluso de equipos de trabajo - a nivel jurisdiccional, la expansión no planificada de los centros urbanos que condicionan la efectiva demanda de establecimientos escolares por parte de las jurisdicciones (más allá de su NBI específico), la falta de articulación de políticas para la provisión de terrenos que acompañen esa expansión, los déficits edilicios de cada jurisdicción para cumplir con los compromisos asumidos en relación a la Ley de Financiamiento Educativo para la “…incorporación total de la población de 5 años de edad y progresiva de la población de 3 y 4 años, priorizando los sectores sociales más desfavorecidos.”, y los incentivos y expectativas que los mercados locales de la construcción poseen y que naturalmente condicionan su participación en los procesos licitatorios.

A partir de la consideración de estos aspectos de coyuntura y contexto de lo que se denomina de modo genérico gestión del Programa, en esta auditoría se ha trabajado de modo específico – según se describía en el punto “B.2 Enfoque del Trabajo de Auditoría” - sobre la gestión del proyecto, la gestión de obra, la gestión del sistema de información, y el cumplimiento normativo. Es a partir de estas extracciones de la gestión, y considerando las dimensiones de desempeño que dan especificidad al alcance de esta auditoría de gestión (véase sección “B. Alcance”), que en términos generales puede sostenerse que se trata de un proyecto EFICAZ y ECONÓMICO, que ha ampliado– en muchos casos notablemente - la condición edilicia preexistente a nivel federal, pero cuya CALIDAD y EFICIENCIA, han incidido no sólo sobre su impacto potencial óptimo, sino también sobre la EFECTIVIDAD de cada establecimiento escolar en el ámbito local, y sobre su SUSTENTABILIDAD, considerando el concepto de vida útil esperada.

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Otros aspectos perfectibles de la gestión se vinculan con (a) los desvíos sobre la EQUIDAD que a nivel jurisdiccional pretendía alcanzar el Programa (asociada a los índices de NBI, que claramente priorizaban jurisdicciones del NOA y NEA), (b) el CUMPLIMIENTO parcial en relación a (b.1) la formalización, corrección, o suficiente nivel de detalle de distintos documentos propios de las instancias de planificación general y anual del Programa que inciden sobre la posibilidad del correcto seguimiento y control de la gestión, y (b.2) procedimientos técnico-administrativos y legales vinculados a obras, como la falta de formalidad de los archivos, la no existencia de un criterio unívoco acerca de qué documentación relativa a las licitaciones públicas debe ser organizada y resguardada por la UES o por la UOL, y eventualmente la falta de la documentación completa asociada a los procesos licitatorios. Específicamente, acerca de: la EFICIENCIA del Programa: refiere al análisis de los procesos que llevan al producto

“escuela terminada”. Se ve afectada por diversas cuestiones. Entre ellas y de modo directo por (i) los defectos constructivos y las deficiencias en los acondicionamientos necesarios de los espacios exteriores, para que sirvan de apoyo a la actividad escolar, y (ii) la falta de resistencia y adecuación de algunos artefactos, instalaciones y resoluciones de obra que no son compatibles con la intensidad de su uso. De un modo indirecto - aunque de impacto generalizado sobre la correcta ejecución -, por (iii) las debilidades del proceso de supervisión e inspección de obra, y (iv) la desvinculación de la UES de la supervisión de obras al momento de la recepción provisoria. El caso (v) de las obras abandonadas, sin mecanismos alternativos a la rescisión y consecuente re-licitación que permitan su culminación, es desde ya un caso extremo de falta de eficiencia (porque el proceso queda trunco), pero también de eficacia (por no cumplir con las metas específica que suponen esas obras).

la CALIDAD del Programa: refiere a la correcta implementación de las actividades propias de las diversas instancias de los procesos del Programa (incluyendo su supervisión), de modo que puede abarcar tanto la calidad del Proyecto, como su formalización en el respectivo Pliego de Bases y Condiciones, la ejecución de la obra (incluyendo materiales utilizados), su mantenimiento, la correcta y pronta resolución de los problemas y/o vicios detectados, o la supervisión de todo este proceso. Particularmente durante la fase de proyecto y anteproyecto se observan, (i) la baja participación de los directores y de otros actores institucionales identificados como “usuarios”, con el consecuente impacto que ello tiene sobre la funcionalidad y consistencia del edificio terminado con la cantidad, características y proyección de su matrícula, considerando el correspondiente plan de estudios, (ii) defectos constructivos y deficiencias en los acondicionamientos necesarios de los espacios exteriores para que sirvan de apoyo a la actividad escolar (aspecto ya referido al analizar la eficiencia), (iii) baja adaptación particular de los proyectos a las características climáticas de los lugares de implantación, especialmente en el caso de los prototipos de nivel inicial, (iv) un inadecuado tratamiento de suelos en terrenos con condicionantes evidentes en su aptitud, lo cual es motivo de afectaciones estructurales en las obras (grietas, rajaduras, desniveles en pisos, etc.), así como de mayor exposición al ingreso de alimañas, aguas de napas e inundaciones provenientes de predios lindantes, y (v) inadecuaciones y/o insuficiencias en los medios y mecanismos para poner a resguardo bienes e instalaciones, así como para controlar la accesibilidad a y privacidad de, sus espacios exteriores.

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En relación a la fase de obra debe aclararse que la dimensión de CALIDAD no puede escindirse de la de EFICIENCIA, ya que la primera hace a la segunda. A partir de ello, también aplica aquí lo expresado acerca de que la inapropiada calidad de algunos artefactos, instalaciones y resoluciones de obra no resulta compatible con su esperado uso intenso, lo que incide sobre su normal funcionamiento y duración esperada. En relación a la supervisión de obras por parte de la UES, puede señalarse que tanto las debilidades de ese proceso (incluida la inspección de obra, como el hecho de que se desvincule de esa tarea al momento de la recepción provisoria, afectan la calidad – e impacto posible - de su rol.

(C) la EFECTIVIDAD y SUSTENTABILIDAD del producto “escuela”: se ve condicionado por lo expresado previamente en relación a las dimensiones de EFICIENCIA y CALIDAD, ya que lo no eficiente o de baja calidad afecta el logro del objetivo de desarrollo planteado por el Programa de “contribuir a la provisión de la infraestructura edilicia necesaria para responder a las proyecciones de demanda insatisfecha de los niveles educativos Inicial, Primario y Secundario, para los próximos diez años y al reemplazo de los edificios existentes cuyo grado de obsolescencia físico-funcional represente riesgos para la seguridad de los usuarios o comprometa la funcionalidad adecuada y necesaria para alcanzar los niveles de calidad educativa, requeridos por el sistema educativo jurisdiccional.” En términos más generales, la inconsistencia que resulta de la agregación de los recursos de las obras de cada jurisdicción, y de la comparación de esos resultados a nivel de cada jurisdicción con los respectivos déficits de NBI, también afecta su nivel de efectividad. La SUSTENTABILIDAD refiere a la prolongación en el mediano y largo plazo de la efectividad ya referida. En este sentido la efectividad es una condición necesaria de la sustentabilidad, y se asocia directamente al concepto de vida útil esperada del establecimiento escolar.

Por último debe señalarse que 9 de las 19 observaciones realizadas en este Informe de Auditoría (47,37%), ya habían sido realizadas en ocasión de la Auditorías de Gestión implementada sobre el Programa “700 Escuelas” y su respectivo Informe de Seguimiento.

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G. COMUNICACIÓN AL ENTE El Proyecto de Informe de Auditoría fue enviado mediante Nota RCDP Nro. 151/14, de fecha 16/12/2014, al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, a los efectos de su vista y de eventual formulación de observaciones y comentarios. Para realizar el descargo la Coordinación Ejecutiva del Programa solicitó, a través de Nota UES II Nro. 17913/15, con fecha del día 13/02/2015, una prórroga hasta el 28/02/2015. Dicha Unidad Ejecutora, el día 09/03/2015, por medio de la Nota UES II Nro. 17978/15, solicitó una segunda prórroga (hasta el 20/03/2015) aludiendo que “la existencia de numerosos feriados y personal de vacaciones condicionaba dar respuesta al expediente referido”. En respuesta a dicha solicitud, con fecha 17/03/2015, la Comisión de Supervisión de Deuda Pública mediante Nota N° 98/15 A-05 decidió otorgar una prórroga por el plazo de 7 (siete) días corridos, estableciéndose el 24/03/2015 como nuevo fecha de vencimiento. En esa oportunidad, y haciendo referencia explícita al Art. 2° de la Disposición N° 128/03 AGN, se subrayó que dicha prórroga “se otorga por única vez”. El descargo fue finalmente enviado mediante Nota UES II 18.035/15 de fecha 27/03/2015, con misma fecha de recepción en la AGN. En relación al objeto de análisis, se aclara que nueve (9) de las veinte (20) observaciones realizadas en este Informe de Auditoría poseen un carácter recurrente, por haber sido formuladas previamente, tanto en ocasión de la auditoria de gestión implementada sobre el programa “700 Escuelas”, como de su posterior informe de seguimiento. A partir del análisis de las respuestas provistas por el auditado al Proyecto de Informe de Auditoría, en particular a las 20 observaciones formuladas, se consolidan las Observaciones 19 y 20 y se mantienen las restantes, aunque implementando una serie de modificaciones de acuerdo al siguiente detalle:

Observación 1, a) Se mantiene lo observado, reemplazando la fuente referida (“Reglamento Operativo” por “Anexo Único”).

Observación 1. b) Se mantiene lo observado, reemplazando el texto por el siguiente: “b) en consistencia con el Anexo Único del Contrato de Préstamo, en los Estados Financieros 2008 se informa que el total del Componente 1 corresponde a Obra, y que las Actividades de Capacitación y Gestión se las incorpora dentro del Componente 2 Administración Subprograma II. No obstante, dicho criterio no se verifica en el detalle de actividades del Componente I descripto en el Reglamento Operativo (Cuadro II-1)”.

Observación 9) Se mantiene la observación reordenando su texto para una mejor comprensión.

Observación 12) Se mantiene la observación reemplazando el término “cesión” por “transferencia” para ser consistente con el cambio instrumentado en la Observación 13.

Observación 13) Se mantiene la observación reemplazando el término “cesión” por “transferencia” y eliminando la referencia al “nuevo actor”.

Observación 15) Se mantiene la observación modificando su texto y fundamento para una mejor comprensión.

Observación 16) Se mantiene la observación, especificando el carácter aproximado de los resultados surgidos de la implementación del índice IPCO.

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Observación 17) Se mantiene la observación, restringiendo el fundamento de lo observado a la Provincia de Mendoza (caso para el que no se proveyó documentación respaldatoria alguna que sustente lo afirmado en el descargo) reafirmando lo expresado en la Observación Nº 14 acerca de las inconsistencias entre las diversas fuentes de información.

H. LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME Buenos Aires, 2 de junio de 2015.-

_________________ Firma:

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I. ANEXOS I.1 Cuestionario enviado a las Escuelas del Programa

AUDITORÍA DE GESTIÓN PROGRAMA MÁS ESCUELAS CUESTIONARIO PARA AUTORIDADES DE ESTABLECIMIENTOS

QUE INTEGRAN LA MUESTRA DE AUDITORIA DATOS

Provincia

Localidad

Modalidad

Jornada simple Jornada completa

Institución nueva Institución preexistente

Nivel-Turno

Alumnos matriculados Alumnos regulares Cantidad

de docentes Cantidad % que percibe AUH*

Cantidad % que percibe AUH

TOTAL *AUH: Subsidio correspondiente al Plan Asignación Universal por Hijo. De corresponder especifique si en los distintos turnos funcionan distintos niveles y/o modalidades en el mismo edificio:

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I- CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN ESCOLAR De acuerdo al conocimiento que ud tenga respecto de la población que asiste a la escuela, señale cuál es la situación que predomina (mayoría) en relación a los siguientes aspectos. De poder cuantificar (cantidad de familias/porcentaje de familias), por favor utilice el espacio destinado a observaciones. (MARQUE CON UNA “X” SÓLO UNA DE LAS OPCIONES)

1. Calidad de la vivienda a. Casa de material (ladrillo, piedra, etc) b. Vivienda precaria (adobe, chapa, madera, metal)

2. Servicios con los que se cuenta

a. Agua potable b. Luz eléctrica c. Gas de red d. Cloacas

3. Familia y ocupación

a. Hay un solo miembro de la familia que trabaja b. Hay más de un miembro de la familia que trabaja c. Ningún miembro de la familia trabaja

4. Carácter de la ocupación

a. Formal (relación de dependencia, asalariado) b. Informal (changas, trabajos temporarios, cuentapropismo, etc.) c. Percibe algún plan social ¿Cuál/es?

5. Máximo nivel educativo alcanzado en la familia

a. Primario incompleto b. Primario completo c. Secundario incompleto d. Secundario completo e. Terciario/Universitario incompleto f. Terciario/Universitario completo

6. Asistencia escolar de los miembros de la familia

a. Todos aquellos que se encuentran en edad escolar b. Sólo alguno/s de ellos

Observaciones/Aclaraciones:

II- PROYECTO

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7. A su entender, ¿era necesario realizar esta obra? a. Sí ¿Por qué? (MARQUE CON UNA “X” TODAS LAS OPCIONES QUE CONSIDERE CORRECTAS)

Espacio insuficiente para responder a la tendencia de variación de la matrícula Espacio no funcional Espacio deteriorado No titularidad del espacio (alquilado, prestado, cedido, etc) Crecimiento excepcional de la población atendida por urbanización de asentamiento o construcción de vivienda social

Crecimiento excepcional de la población atendida por emprendimiento privado de nuevo barrio

Otros (mencionar/detallar)

b. No ¿Por qué?

8. ¿Se venía reclamando esta obra?

a. Sí ¿Desde qué ámbito? (por ejemplo: institución preexistente, organización barrial, etc.) ¿A qué instancia? (por ejemplo: provincia, municipio, consejo escolar, etc.) ¿Desde cuándo? ¿De qué modo? (nota, comunicación telefónica, mail) b. No c. No sabe/No contesta

9. Cree que el lugar en el que fue emplazado el edificio es apropiado teniendo en cuenta:

(PARA CADA UNO DE LOS PUNTOS a) b) y c) y d) MARQUE CON UNA “X” SÓLO UNA DE LAS OPCIONES)

Sí No Parcialmente

a. Accesibilidad (existencia de medios de transporte, posibilidad de llegar por medios propios)

b. Condiciones ambientales (por ejemplo, si es o no zona inundable) c. Entorno (urbanización, iluminación) d. Otros (especifique en sección Observaciones/Aclaraciones)

10. ANTES DEL INICIO DE LA OBRA, ¿le mostraron algún esquema preliminar que

describiera cómo iba a ser el proyecto? a. Sí b. No

11. ANTES DEL COMIENZO DE LA OBRA, ¿ha participado logrando exponer sus

opiniones acerca de aquellos aspectos que usted consideraba relevantes en términos de: (PARA CADA UNO DE LOS PUNTOS a) b) c) y d) MARQUE Sí No Parcialment

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CON UNA “X” SÓLO UNA DE LAS OPCIONES) e a. ¿cantidad de aulas? b. ¿cantidad de espacios interiores y exteriores? c. ¿funcionalidad de dichos espacios?* d. ¿características particulares de la obra asociadas a su uso diario?

*Por funcionalidad debe entenderse todo aquello que tenga relación con el tamaño, distribución y características que permitan desarrollar adecuadamente la actividad prevista en ese espacio.

12. En caso de HABER PODIDO participar… a. ¿Fue convocado?

a.1) Sí ¿Por quién? (consejo escolar, dependencia provincial, dependencia nacional, ESPECIFIQUE) ¿De qué modo? (nota, comunicación telefónica, mail, ESPECIFIQUE) a.2) No

b. ¿Considera que sus opiniones fueron tenidas en cuenta? (Detalle en qué cuestiones sí y en cuáles no)

13. En caso de NO HABER PODIDO participar ¿Por qué motivos no lo hizo? (por favor, describa brevemente) ¿Considera que hubiese sido importante haber tenido la posibilidad de hacerlo? b.1. Sí ¿Hubiera modificado/agregado-quitado/realizado de otra manera/etc? (especificar) SALAS MAS AMPLIAS.- b.2. No

Observaciones/Aclaraciones:

III- OBRA Y RECEPCIÓN

14. Como beneficiario, DURANTE LA OBRA, ¿realizó alguna visita a la misma? a. Sí En caso de haber verificado –durante su visita- la no implementación de algún aspecto crítico (por ejemplo, ausencia de algún espacio: aula/comedor/laboratorio/espacio de juego/etc) y haber hecho el reclamo pertinente… Sí No Parcialment

e I. ¿Han atendido su reclamo? II. ¿Han actuado en consecuencia?

b. No

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15. En caso de HABER participado… a. De qué modo (con quién* y cómo) lo hizo? b. ¿Considera que sus opiniones fueron tenidas en cuenta? (Detalle en qué cuestiones sí y en

cuáles no) *No es necesario que provea el nombre de la persona sino qué función cumplía en el proceso de obra

16. En caso de NO HABER participado, exprese los motivos.

17. ¿Hubo demoras en los plazos de obra que le comunicaron?

a. Sí ¿De cuánto tiempo? ¿Conoce los motivos de la demora? (Detalle brevemente) POR NO TERMINARSE LA OBRA.- b. No

18. De haber comenzado con el dictado de clases antes de la finalización de la obra, ¿tuvo

inconvenientes en el desarrollo de las actividades escolares a causa de la misma? a. No aplica b. No hubo inconvenientes c. Sí hubo inconvenientes ¿Cuáles?

19. Al momento de recepción, ¿le fueron entregados al establecimiento…

Sí No a. Los planos de obra? b. Los manuales de instalaciones eléctricas y mecánicas? c. Los manuales de instalaciones complejas (bombas, ascensores, etc.)? En caso de haber contestado afirmativamente, ¿a quién le fueron entregados?

20. En caso de no haber contado con ellos al momento de la recepción…

PLANOS DE OBRA

MANUALES DE INSTALACIONES

a. ¿los necesitó para realizar reparaciones? SÍ No Sí No b. ¿pudo conseguirlos? Sí No Sí No c. ¿quién se los proveyó?

21. ¿Cuenta con personal capacitado que se ocupe de las tareas de mantenimiento?

a. Sí b. No

22. Al momento de la recepción del edificio, ¿la escuela contaba con todos los servicios

disponibles en la localidad? (luz, gas, agua potable, cloacas), ¿y con teléfono e internet?

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a. Sí b. No c. Parcialmente ¿Con cuál/cuáles no? TELEFONO E INTERNET ¿Cuenta ahora con ese servicio? NO ¿Qué cargo jerárquico ocupa la persona con quien lo tramitó? GERENTES

23. Al momento de la recepción del edificio, ¿estaba al tanto de la existencia de la garantía

de la obra*? a. Sí b. No En caso de haber sido necesario ¿supo a quien recurrir para hacer uso de la garantía? a. Sí (especifique)ARQUITECTO ENCARGADO DE LA OBRA ¿Quedó conforme? Sí No b. No

(*) Se entiende por garantía de obra el compromiso de la empresa constructora en asumir los arreglos asociados con la obra durante un período determinado (generalmente de un año) entre la recepción provisoria (o inauguración) y la recepción definitiva.

24. Desde la recepción a la fecha, ¿hubo que realizar reparaciones* en el edificio? a. Sí

Qué tuvo que reparar/ sustituir

Cuánto tiempo había transcurri-do desde la recep-ción de la escuela

A quién le reclamó la reparación/ sustitución

Quién realizó la reparación/sustitución

Infraestruc-tura

escolar

Obras públicas o

equivalente

Empresa constructora

Gestión propia de la

comunidad escolar

Otros

b. No

* Procure diferenciar vicios ocultos de la obra (deficiencias en la obra que no surgieron hasta después de su entrega, y que no se deben a falta o fallas de mantenimiento por parte de la escuela), de aquellos problemas que puedan ser derivados del mantenimiento

Observaciones/Aclaraciones:

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IV- IMPACTO DE LA OBRA

25. Teniendo en cuenta todas las actividades que se desarrollan en la escuela: a. ¿Cree que la cantidad de espacios es suficiente? (Tenga presente los espacios destinados a las

clases: aulas, laboratorios, bibliotecas, salones de actividades especiales, talleres, como así también baños, cocina, comedor, depósito para guardar materiales, espacios exteriores, otros)

Sí No

¿Por qué?

b. ¿Considera apropiada la distribución de esos espacios? Sí No

¿Por qué?

c. El acondicionamiento de esos espacios (ventilación, calefacción, tipo de material en relación a la actividad a desarrollar) ¿es adecuado?

Sí No

¿Por qué?

26. Al momento de la inauguración del edificio, ¿contaba con todo lo necesario para iniciar las actividades sin inconvenientes? (Tenga en cuenta: mobiliario, material didáctico, artefactos de iluminación, calefacción, ventilación, etc)*

a. Sí b. No contaba con ventilación ni calefaccion Realice una lista de las cosas con las que NO CONTABA al momento de iniciar las clases, y que a su criterio eran necesarias

*Favor de hacer cualquier referencia relacionada con los recursos humanos (planta docente, administrativos, personal de mantenimiento) en la sección de Observaciones / Aclaraciones

27. La escuela, ¿permite cumplir con las actividades educativas (todo aquello vinculado con el desarrollo de las clases de las distintas asignaturas)?

a. Sí ¿En qué?

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b. No ¿En qué?

28. La nueva escuela permite cumplir con el proyecto educativo (La gestión educativa en

forma amplia) (por favor, marque la opción que sea más representativa de lo que usted piensa) Muy de acuerdo Parcialmente de acuerdo Ni de acuerdo ni en desacuerdo Parcialmente en desacuerdo En desacuerdo

29. Teniendo en cuenta todo lo anterior, la nueva escuela, ¿cumplió con sus expectativas?

a. Sí b. No Por qué? ¿En qué medida lo hizo/no lo hizo?

a. Completamente b. Parcialmente c. Escasamente d. De ninguna manera

30. Teniendo en cuenta todo lo anterior, ¿cree que la nueva escuela podrá cumplir con sus expectativas en un escenario de mediano plazo (cinco años)? (considere, por ejemplo, tendencia vigente en el crecimiento de la matrícula)

a. Sí ¿Por qué? Por aumento de la población b. No ¿Por qué?

Observaciones/Aclaraciones:

V. ASPECTOS COMPLEMENTARIOS Ponemos a su disposición este espacio para que usted pueda expresar otras impresiones o aspectos que considere relevantes sobre el proceso abordado por este cuestionario, y que no hubieran sido específicamente tratados. _____________________________________________________________________________ _____________________________________________________________________________

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______________________________________________________________ _____________________________________________________________________________ Queremos agradecerle por su tiempo y dedicación en la realización de este cuestionario, conscientes del esfuerzo que en su ámbito se realiza por garantizar las mejores condiciones para una educación de calidad. Muchas gracias.

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I.2 Detalle muestra de Jurisdicciones y Escuelas Uno de los principales procedimientos llevados a cabo por este equipo para verificar la calidad de las obras fueron las visitas a establecimientos escolares de 3 jurisdicciones: Buenos Aires, Santa Fe y Chaco. En los tres casos prevaleció el propósito de realizar una entrevista con el director y/o personal a cargo del establecimiento para poder verificar su grado de satisfacción respecto a la calidad del edificio recibido, para lo cual se elaboró un cuestionario específico con preguntas referidas a cada instancia de obra (proyecto-construcción-uso). La visita a Buenos Aires se utilizó como “caso testigo” para verificar la integridad y claridad del cuestionario, que luego sería enviado a todas las escuelas del país. Establecimientos visitados: Buenos Aires Se visitaron 4 jardines en la ciudad de Bahía Blanca, seleccionados por su condición de “auditabilidad”, ya que constituyen un agrupamiento suficiente para el fin de testeo del cuestionario.

orden Est. avance Departamento Localidad nobra Escuela Nivellun 17-06 1 R.Def. Bahía Blanca Bahía Blanca 06-201 JI a/c Villa Nocito (Nº956) Inicial Comúnmar 18-06 2 R.Def. Bahía Blanca Bahía Blanca 06-205 JI Nº 934 - Villa Belgrano Inicial Común

3 R.Def. Bahía Blanca Villa Harding Green 06-203 JI Nº 908 Inicial Comúnmie 19-06 4 R.Def. Bahía Blanca Bahía Blanca 06-204 JI Nº 947 Inicial Común

Santa Fe Se recorrieron 15 obras/escuelas, de un total provincial de 23 (65%).

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orden Est. avance Departamento Localidad nobra Escuela Nivellun 18-11 1 6,4% - Capital Sauce Viejo 82-044 Jardín Nº 285 Inicial Común

2 15 % - Capital Santo Tome 82-040 Esc. Técnica Nº 614 "Prof. E.J. Muzzio" Media Comúnmar 19-11 3 R.Prov. Las Colonias Esperanza 82-035 Jardín de Infantes Nº 8098 - E. Maradona Inicial Común

4 R.Prov. Castellanos Rafaela 82-024b "Terminación" EET a/c Media Técnica5 74% - Castellanos Rafaela 82-031 Complejo Educativo a/c Bo San Jose Inicial -Primaria -Media 6 R.Prov. Castellanos Rafaela 82-027 Esc. Prim. a/c Bo 2 de abril (Villa Podio) Primaria Común7 Terminado (98, Castellanos Rafaela 82-032 Instituto Superior de Profesorado N 2 IFD

mie 20-11 8 R.Prov. Castellanos Vila 82-046 Jardín Nº 268 Inicial Común9 R.Prov. Castellanos Ramona 82-047 Jardín a/c en Ramona Inicial Común

10 R.Prov. Castellanos Colonia Aldao 82-049 Jardín Nº 167 Inicial Común11 R.Prov. Castellanos Lehmann 82-045 Jardín Nº 267 Inicial Común

jue 21-11 12 R.Prov. Rosario Funes 82-034 Escuela a/c en Funes Media Común13 80,7% - Rosario Perez 82-017 Escuela a crear EGB 3-Polimodal14 R.Prov. Rosario Rosario 82-033 Esc. a/c en Prov. Unidas y Saavedra Media Técnica15 93,4% - Rosario Rosario 82-042 Jardín Nº 260 Inicial Común

Chaco Se recorrieron 10 escuelas, de un total provincial de 38 (26%). Dia visita orden Est. avanceDepartamento Localidad nobra Escuela Nivelmar 10-12 1 R.Prov. San Fernando Resistencia 22-070 B° Don Santiago Jardin de Infantes Inicial Común

2 R.Prov. San Fernando Resistencia 22-061 Bº San Miguel Escuela Primaria Primaria Común3 R.Prov. San Fernando Resistencia 22-058 B° San Miguel Jardín de Infantes Inicial Común4 R.Prov. San Fernando Resistencia 22-080 Escuela Primaria Nº 698 Primaria Común5 R.Prov. San Fernando Barranqueras 22-068 Escuela Secundaria a Crear B 2 de Abril Media Común

mie 11-12 6 R.Prov. Lib. Gral San Martín Selvas del Rio de Oro 22-093 Jardín a/c en Selvas del Rio de Oro Inicial Común7 R.Prov. Lib. Gral San Martín Pampa Almirón 22-092 Jardín a/c en Pampa Almirón Inicial Común8 R.Prov. Lib. Gral San Martín Gral José de San Martín 22-057 Escuela Primaria a crear Sector Norte Primaria Común9 R.Prov. Lib. Gral San Martín Gral José de San Martín 22-065 Jardín de Infantes N 62 Inicial Común

Jue 12-12 10 R.Prov. San Fernando Resistencia 22-069 B° Don Santiago Escuela Primaria Primaria Común

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I.3 Detalle muestra de Jurisdicciones y Expedientes Provincia Localidad nobra Escuela TotalBuenos Aires 30 de Agosto 06-187 JI Nº 903 - 30 de Agosto 1

Aguas Verdes 06-137 EGB Nº 14 1Bahía Blanca 06-201 JI a/c Villa Nocito 1

06-204 JI Nº 947 106-205 JI Nº 934 - Villa Belgrano 1

Berazategui 06-197 JI a/c Bº 6 de Enero 1Campo de Mayo 06-129 EEM Nº 5 1Cañuelas 06-177 E.E.M. Nº 2 1Chivilcoy 06-216 Escuela Secundaria 1Florencio Varela 06-169 Complejo Educativo y JI a/c Bº Santa Rosa 1

06-174 Florencio Varela - JI A/C Las Margaritas - IVBA 742 viv - Bosques 1General Lavalle 06-097b Establecimiento de Eduación Media Nº 1 1Ingeniero Pablo Nogues 06-193 JI a crear Pablo Nogués 1Junín 06-113 EGB a crear Nuestra Señora de Loreto 1La Matanza 06-098b EGB Niveles 1,2 y 3 Nº 122 La Matanza 1Loma Hermosa 06-181 Escuela Secundaria N 10 1Malvinas Argentinas 06-060 Jardín Barrio El Callao 1Mar del Plata 06-112 EGB a crear Barrio Autódromo 1Moreno 06-156 EGB a/c 1Ostende 06-171 Escuela Secundaria a crear 1Punta Alta 06-199 JI a/c Nº 919 Coronel Rosales Bº Centenario 1San Cayetano 06-130 EGB Nº 19 1Santa Teresita - Mar del Tuyú 06-088b Establecimiento de Eduación Media Nº 2 1Tandil 06-151 Esc a/c Nª7 Bº Arco Iris 1Trenque Lauquen 06-188 JI Nº 916 1Villa Harding Green 06-203 JI Nº 908 1

Total Buenos Aires 26Chaco Barranqueras 22-068 Escuela Secundaria a Crear B 2 de Abril 1

22-077 Escuela Primaria N 954 1General José de San Martín 22-057 Escuela Primaria a crear Sector Norte 1

22-065 Jardín de Infantes N 62 1Margarita Belén 22-085 Jardín a/c en Margarita Belén 1Pampa Almirón 22-092 Jardín a/c en Pampa Almirón 1Puerto Vilelas 22-089 Jardín a/c en Puerto Vilelas 1Resistencia 22-058 B° San Miguel Jardín de Infantes 1

22-061 Bº San Miguel Escuela Primaria 122-069 B° Don Santiago Escuela Primaria 122-070 B° Don Santiago Jardin de Infantes 122-080 Escuela Primaria Nº 698 122-090 Jardín a/c en Chacra Nº 208 1

Selvas del Rio de Oro 22-093 Jardín a/c en Selvas del Rio de Oro 1Total Chaco 14Corrientes Corrientes 18-047 Secundaria a crear en Barrio Ponce 1

Kilometro 451 ,AP. 18-049 Escuela Nº 50 Guardianes del Planeta 1Paraje Piedritas 18-046 Escuela a sustituir Nº 286 "Tte.Elías Galván" Bª PIEDRITAS 1Paso de Los Libres 18-051 Jardín Nº 49 1Saladas 18-056 Jardín Nº 7 1

Total Corrientes 5Entre Ríos Chajarí 30-045 Jardín a/c en Esc.Nº 73 "Hermana Imelda" 1

Colonia Adivinos 30-026 Escuela Nº 104 "José Gervasio Artigas" 1Concordia 30-048 Jardín a crear en Esc.Nº 69 "Malvinas Argentinas" 1Jubileo 30-035 Escuela Nº 36 "Leopoldo Herrera" 1Paraná 30-039 Escuela a Crear en Barrio Sindicato Empleados de Comercio de Paraná 1

Total Entre Ríos 5Santa Fe Colonia Aldao 82-049 Jardín Nº 167 1

Esperanza 82-035 Jardín de Infantes Nº 8098 - Esteban Maradona 1Lehmann 82-045 Jardín Nº 267 1Rafaela 82-024b "Terminación" EET a/c 1

82-027 Escuela Primaria a crear en Barrio Villa Podio 182-031 Complejo Educativo a crear en Barrio San Jose 182-032 Instituto Superior de Profesorado N 2 1

Ramona 82-047 Jardín a/c en Ramona 1Santa Fe 82-014 Jardín Nº 256 1Santo Tome 82-040 Esc. Técnica Nº 614 "Prof. Enrique J. Muzzio" 1Sauce Viejo 82-044 Jardín Nº 285 1Vila 82-046 Jardín Nº 268 1

Total Santa Fe 12Total general 62

96

I.4 Documentación del Relevamiento de Expedientes ExpedienteTipo de contratacionSolicitud de ContrataciónSolicitud no objecionNo objecionAprobación del ProyectoAprobación del PresupuestoConfección del Pliegopliego de condiciones generales pliego de condiciones particularesAutorización PliegoPliego Tecnicoplanilla de cómputo y presupuestoprecio oficialAfectación presupuestaria preventivaAfectación presupuestaria definitivaAutorización de Llamado a LicitaciónLlamado a LicitaciónPublicaciónInvitacionesVenta de PliegosPresentación OferentesDepósito Garantía de Oferta Acta de AperturaCuadro Comparativo de PreciosPlazo mantenimiento de ofertascapacidad de contratacioncapacidad financieracapacidad técnicaComisión de adjudicacionesAdjudicaciónNotificación de AdjudicaciónIMPUGNACIONESDepósito Garantía de ContratoFirma ContratoInicio de Obrarescindidofoliatura

97

I.5 Componente “Materiales” del IPCO (detalle e incidencia)

Orden MaterialIncidencia

(Tabla Materiales)

1 Acero aletado conformado, en barra 6,12%

2 Arena fina 2,05%

3 Artefactos de iluminación y cableado 3,62%

4 Artefactos para baño y grifería 4,93%

5 Baldosa cerámica esmaltada 1,08%

6 Cable con conductor unipolar 10,14%

7 Cal área hidratada 1,93%

8 Canto rodado natural 2,57%

9 Caño de hierro negro con revestimiento epoxi 0,16%

10 Caño de polipropileno de 0,019 m 4,02%

11 Caño de PVC de 0,110 m 2,53%

12 Cemento de albañilería 7,71%

13 Chapas metálicas 15,62%

14 Esmalte sintético brillante 0,53%

15 Ladrillo cerámico hueco 2,75%

16 Ladrillo común 3,92%

17 Loseta calcárea para vereda 1,76%

18 Membrana asfáltica con folio de aluminio 0,19%

19 Mosaico granítico 5,24%

20 Mueble de cocina bajo mesada, de madera, de calidad media 2,01%

21 Pintura al látex para interiores 1,02%

22 Puerta placa de madera, de calidad media 7,54%

23 Tabla con una cara cepillada para encofrado 1,20%

24 Ventana corrediza metálica con vidrio repartido 9,64%

25 Yeso blanco 1,72%

100,0% Fuente: Reglamento Operativo Programa Más Escuelas UES II - Condiciones Especiales del Contrato “Tablas de

Materiales, sus incidencias relativas y fuente referencial de INDEC (aplicables a las variantes “A” y “B”)”

98

I.6 Anexo fotográfico de la Observación Nº 6:

99

100

I.7 Anexo fotográfico de la Observación Nº 7

101

102

I.8 Anexo fotográfico de la Observación Nº 8

103

104

I.9 Anexo fotográfico de la Observación Nº 9

105

I.10 Anexo fotográfico de la Observación Nº 12

106

107

108

I.11 Anexo fotográfico de la Observación Nº 15

109

110

I.12 Resultados Informe de Seguimiento Programa “700 Escuelas” C.1 Área Crítica “Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria”

Nro

. OBSERVACION

ORIGINAL RECOMENDACION

ORIGINAL CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO DE LA CONCLUSION DEL AUDITOR

1 El Subprograma no cumplió con la emisión de los POAs anuales.

Cumplir con la presentación de los POAs en tiempo y forma a fin de ejecutar las acciones previstas con el acuerdo del BID (“no objeción”), o bien, formalizar con este organismo de crédito un reporte de planificación proveniente del sistema actualmente en funcionamiento, para así contar con una planificación integral de la aplicación del Subprograma para cada ejercicio.

Parcialmente implementada

Las acciones implementadas por el auditado no satisfacen los requisitos del Reglamento Operativo (“Programación, Seguimiento y Evaluación”, punto 4.1) acerca de los documentos a presentar para la programación (anual) de las inversiones, ya que si bien se ha presentado el Plan de Adquisiciones, los Planes Operativos Anuales (POA) sólo se han presentado en algunos ejercicios (y en los casos en los que se han presentado, las elevaciones no fueron realizadas de acuerdo a los plazos estipulados en el Convenio). La carencia del POA dificulta el seguimiento de las actividades ejecutadas ya que ambos documentos conforman el “sistema de gestión, monitoreo y evaluación” del Subprograma (Reglamento Operativo General, “Programación, Seguimiento y Evaluación”, puntos A, B y C). En particular en el POA - según se define en el Reglamento Operativo General (punto 3.35) - se detallan “plazos previstos para la

111

Nro.

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO DE LA CONCLUSION DEL AUDITOR

preparación de los diseños detallados (pliegos TDR), llamado / invitación, evaluación, adjudicación, contratación y ejecución”. Según surge de todo lo anterior, el hecho de que el Banco diera por cumplimentado el requisito de la cláusula 4.06 del Contrato con la sola presentación en tiempo y forma del Plan de Adquisiciones, pero sin haber formalizado un instrumento alternativo al POA, fundamenta la implementación parcial (no total o exhaustiva) de lo observado, y cuya recomendación se realizó en base al marco normativo dentro del que se lleva adelante la gestión del Subprograma.

2 El Subprograma no cumplió con la emisión regular de los Informes Semestrales

Cumplir con la presentación de los Informes Semestrales en las condiciones y plazos que se establezcan con el BID o bien, formalizar con éste organismo de crédito los reportes periódicos de gestión que se generen del sistema actualmente en funcionamiento.

Implementada El auditado cumplimenta con la presentación de los PMR a partir del primer semestre de 2011. La formalización de dichos instrumentos de seguimiento se desprende de su constancia en la página web de la contraparte financiera.

3 No hubo, en la etapa de diseño del

Al momento de diseñar Programas análogos: estimar la

Implementada La información suministrada hasta la fecha de cierre del trabajo de campo resulta suficiente para

112

Nro.

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO DE LA CONCLUSION DEL AUDITOR

Subprograma, suficiente precisión en el cálculo de la dimensión de los edificios escolares a ser construidos.

cantidad y superficie de los de establecimientos de acuerdo con la experiencia adquirida en la ejecución del Subprograma, verificando su consistencia con la información acerca de esas variables que consta en la Dirección de Infraestructura Escolar.

mostrar avances significativos del Subprograma, durante su fase de diseño, en relación a la precisión de los edificios escolares. El auditado entregó un listado exhaustivo de obras, donde constan referencias de m2/aula por tipo de establecimiento construido (respondiendo a nivel educativo y escala de la obra), que, en términos generales, responde a lo establecido en la documentación referida.116

4 Se pagaron comisiones de compromiso excedentes.

Observar el cronograma que se fije originalmente a fin de evitar demoras que impliquen desembolsos por montos menores y/o en fechas posteriores a las planificadas, lo cual, por generar el pago de comisiones excedentes, implica

No implementada

Según surge de la contrastación del documento Propuesta de Préstamo (Cuadro III.1 – Cronograma de Desembolsos) con la serie de desembolsos provista por el auditado, éstos se efectuaron durante un período de 3 años y 7 meses, superior en 1 año y 7 meses (83%) al plazo originalmente estipulado de 2 años. Tal ampliación, que incluso excedió el plazo máximo

116 No obstante, lo recomendado en relación a que los criterios efectivamente estipulados sean consistentes con la información de la Dirección de Infraestructura Escolar (del Ministerio de Educación), se verificará en el marco de las tareas de auditoría de gestión del Programa “Más Escuelas”. Ello surge de las diferencias expositivas encontradas a partir de la contrastación entre los documentos vinculantes del Programa (Informe de Inicio), y de la Dirección de Infraestructura Escolar del Ministerio de Educación (Normativa Básica).

113

Nro.

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO DE LA CONCLUSION DEL AUDITOR

un incremento de los servicios de la deuda pública.

de 3 años (a partir de la fecha de vigencia del contrato) 117 definidos en el Convenio de Préstamo, se formalizó mediante prórrogas otorgadas por el Banco. Como consecuencia de ello se han pagado comisiones de compromiso que exceden la proyección teórica original en un 24%, equivalentes a U$S 180.868,44 (se pagaron por este concepto U$S 935.330,62 versus U$S 754.462,18 proyectados), con lo cual impacta en los servicios de la deuda pública por ese valor. Se aclara que estos cálculos (cuyo detalle puede observarse en el Anexo F.4) tomaron en consideración la transferencia recibida por el programa por U$S 40 millones en agosto de 2009.

117 Véase Estipulaciones Especiales, Cláusula 3.04.

114

C.2 Área Crítica “Análisis de la Gestión de Obra”

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº 5 El archivo de la

documentación provista carece de formalidad

Confeccionar expedientes de acuerdo a lo estipulado en la reglamentación de la Ley de Procedimiento Administrativo (Título II del Decreto 1752/72 T. O. 1991) para así asegurar la formalidad del archivo de tal manera de facilitar la actividad de control.

No implementada

Del procedimiento implementados en la UOL provincial de la ciudad de La Plata (véase Anexo F.2) y el supletorio – atento a los resultados poco satisfactorios del primero - en la Unidad Ejecutora del Subprograma (UES II), surge que si bien la mayoría de las carpetas están foliadas (aunque no en orden cronológico) y que en las dependencia de la UES se encuentran los documentos más relevantes del proceso, los expedientes confeccionados no recogen lo recomendado oportunamente por esta Auditoria.

6 No se ha observado la aplicación de un criterio operativo que establezca de modo unívoco qué

Aplicar lo establecido en el ROP punto 4.3, “Atribuciones y Responsabilidades de la UES II”, inc. G, h, m y n;

Parcialmente implementada

De las verificaciones realizadas en la UOL de la provincia de Buenos Aires y en la UES II surge que si bien algunas carpetas que contienen información relativa a licitaciones

115

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº documentación relativa a las licitaciones públicas (documentos, antecedentes y registros) debe ser organizada y resguardada por la UES o por la UEP (o sus dependencias), “de modo que reflejen adecuadamente las actividades ejecutadas”, a fin de asegurar la supervisión y auditoría.

en el punto 4.2.8, “Área de Apoyo Logístico”, apartado b- “Sub-Área de Mesa de Entradas y Archivo”; en el punto 4.2.7 inc. 7, “Atribuciones y Responsabilidades del Área de Contrataciones y Adquisiciones”; como así también en el punto 4.4 “Atribuciones y Responsabilidades de Unidad Operativa Local”, a fin de organizar y resguardar los documentos, antecedentes y registros de modo que reflejen adecuadamente las actividades propias de los procesos licitatorios.

públicas están foliadas y cuentan con los documentos principales del proceso, no se han confeccionado expedientes en los términos de la observación. Complementariamente a los procedimientos implementados en sendas dependencias, del análisis del RO se desprende la responsabilidad de la UOL en resguardar la documentación, hecho que no se verificó en el caso de la Provincia de Buenos Aires. La documentación provista por la UES referida a los procedimientos que le cabrían a la UOL, no posee validación acerca de su remisión y/o recepción por parte de las jurisdicciones, y menos aún de su efectiva instrumentación por parte de la UOL y control por parte de la UES. No obstante estos hallazgos, el auditado inició actividades conducentes a resolver lo observado,

116

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº notificando a las UOL, realizando talleres y recordando a éstas acerca de sus responsabilidades mediante instructivos.

7 No se tuvo a la vista la documentación completa asociada a los procesos licitatorios analizados.

Implementar el archivo de la documentación de acuerdo a las recomendaciones 5 y 6, a los efectos de implantar un procedimiento que garantice la formalidad del proceso licitatorio y la disponibilidad de toda la documentación asociada. Asimismo, centralizar este archivo bajo el formato de expediente, dejando debida constancia cuando se desglose documentación.

Parcialmente implementada

Igual argumentación que la de las conclusiones del seguimiento de las recomendaciones N° 5 y N° 6.

8 Se verificó en un caso que, habiendo impugnación, la UES fue notificada

Observar, hacer observar e implementar en la UEJ el procedimiento establecido en la normativa aplicable

Implementada Se incorporó en los pliegos el procedimiento para que se presente en la UES cualquier observación o impugnación a la adjudicación,

117

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº en contrario. relativo a la existencia de

impugnaciones (ROP Anexo I, Etapa II; y legislación supletoria, Ley de Procedimientos Administrativos).

incluyendo también la obligación de notificar a los oferentes no ganadores simultáneamente a la notificación del oferente ganador 118 , respetando el principio general del derecho del debido proceso.

9. Para ninguna de las obras verificadas consta que se haya cumplido con la presentación de los “Planos Conforme a Obra” y los “Certificados de Aprobación de Instalaciones”.

Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o UOL para poder contar con la documentación relativa al cumplimiento de la presentación de los “Planos Conforme a Obra” y los “Certificados de Aprobación de Instalaciones”, tal como lo exige el Pliego para el Llamado a la Licitación

Parcialmente implementada

A pesar de haberse verificado constancia formal de recepción de los Planos Conforme a Obra (PCO) en la totalidad de las Actas de Recepción Definitiva (RD), de la muestra seleccionada para la Provincia de Buenos Aires sólo se tuvieron a la vista los PCO correspondientes a 3 obras, del total de 9 obras de la muestra. En relación a los PCO que no fueron puestos a disposición de esta auditoría, la UEJ no pudo determinar su ubicación.119

118 Ello surge del punto 6 de la respuesta del auditado mediante Nota UES II 14655/13 del 19 de abril de 2013, a la que se adjuntó pliego, ubicándose punto específico en el que consta la subsanación de lo observado. 119 No obstante, el hecho de no haber implementado procedimientos complementarios de solicitud de los PCO en los establecimientos, impide opinar en contra de su existencia y, eventualmente, cuestionar la implementación de la acción documentada por los certificados proporcionados por la UEJ.

118

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº Pública Nacional.

10 Los “Manuales de Mantenimiento y Operación de Instalaciones Eléctricas y Mecánicas” no han sido entregados a las autoridades de ninguno de los establecimientos visitados.

Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o UOL para asegurarse de que se haga entrega a las autoridades de los establecimientos de los “Manuales de Mantenimiento y Operación de Instalaciones Eléctricas y Mecánicas”, tal como lo exige el Pliego para el Llamado a la Licitación Pública Nacional.

No implementada

La única información provista por el auditado (copia de nota cursada a las dependencias jurisdiccionales vinculantes con la ejecución del Programa), resulta insuficiente como documentación respaldatoria que permita concluir que se han implementado acciones concretas en línea con lo recomendado, ya que sólo documenta una acción unilateral de la UES y no un “consenso y articulación operativa con las UEJ o UOL” tal como se recomienda. Por otro lado, no ordena el cumplimiento de lo normado, y/o refiere a potenciales sanciones o consecuencias, sino que se limita a “transmitir la inquietud de la Auditoría” (acerca de la no provisión de los Manuales de Mantenimiento y Operación de Instalaciones), recordándoles (sic) “el carácter

119

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº obligatorio de su entrega” en el marco del acto de recepción provisoria de la obra. Por último, y más allá de la insuficiencia respaldatoria, la nota referida no es oportuna toda vez que se emitió con fecha 22-03-2013. Es decir, con posterioridad al cierre del Programa “Más Escuelas” (PROMEDU 1), objeto de este seguimiento (efectivamente finalizado con fecha 31-01-2013), e incluso posterior a la fecha en la que esta Auditoría solicitó la provisión de información acerca de las acciones implementadas en relación a las recomendaciones (Nota SSP N° 002/2013 recibida por el auditado con fecha 22-02-2013).

11. Hay tareas especificadas en los pliegos que no fueron ejecutadas y

Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o UOL para asegurarse de

No aplica La recomendación efectuada por esta auditoria no aplica en este seguimiento por responder a aspectos puntuales – no extrapolables - de

120

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº cambios para los que no se ha provisto documentación respaldatoria

que se ejecuten las tareas previstas en el pliego o se deje constancia de la documentación respaldatoria de los cambios que se realicen.

obras del programa auditado en esa oportunidad.

12. Se ha detectado que todas las escuelas inspeccionadas presentan, dentro de un lapso relativamente breve desde su entrega provisoria o definitiva, fallas en la ejecución de algunas tareas y/o tareas incompletas

Propender a una supervisión de obras más estricta y/o ajustada que permita detectar y subsanar fallas o vicios en las tareas de ejecución, tal que no existan desperfectos a poco de la inauguración de los establecimientos o que, estos sean subsanados durante el período de garantía. Complementariamente, evaluar los requisitos para el otorgamiento de la

No implementada120

La única información provista por el auditado (copia de nota cursada a las dependencias jurisdiccionales vinculantes con la ejecución del Programa), resulta insuficiente como documentación respaldatoria que permita concluir que efectivamente se han implementado acciones concretas en línea con lo recomendado. En todo caso documenta una acción unilateral de la UES, que se limita a “recomendar” (“una supervisión más estricta”… y “…una pronta comunicación con el Contratista para solucionar

120 El análisis es el mismo que el realizado para la Recomendación N° 10.

121

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº recepción definitiva de la obra.

problemas presentados”) y no a ordenar el cumplimiento de lo normado, y/o a referir a potenciales sanciones o consecuencias. Por otro lado, y más allá de la insuficiencia respaldatoria, la nota referida no es oportuna toda vez que se emitió con fecha 22-03-2013. Es decir, con posterioridad al cierre del Programa “Más Escuelas” (PROMEDU 1), objeto de este seguimiento (efectivamente finalizado con fecha 31-01-2013), e incluso posterior a la fecha en la que esta Auditoría solicitó la provisión de información acerca de las acciones implementadas en relación a las recomendaciones (Nota SSP N° 002/2013 recibida por el auditado con fecha 22-02-2013)

13. Las instalaciones Propender a la búsqueda de No La respuesta del auditado a los

122

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº complejas (ascensores, instalaciones de incendio con hidrantes y bombas de impulsión, plantas de tratamiento cloacal, etc.) de algunas proyectos, requieren de un mantenimiento específico no acorde con las posibilidades institucionales o jurisdiccionales.

consenso y a la articulación operativa con las UEJ o UOL para asegurarse de que, o bien los pliegos contemplen el mantenimiento de instalaciones complejas mediante personal idóneo y/o adecuada capacitación, o bien los proyectos sean consistentes con las limitaciones institucionales y/o jurisdiccionales generalmente observadas para acceder a estos recursos humanos calificados. Complementariamente, evaluar los requisitos para el otorgamiento de la recepción definitiva de la

implementada requerimientos de esta auditoria (Nota UES II 14502 del 4-03-13)121, ha sido idéntica al descargo oportunamente realizado al informe de auditoría original (esto es, que son las Provincias quienes deciden sobre la elección de sistemas de acondicionamiento, servicios y terminaciones). La recomendación implicaba la realización de acciones específicas por parte de la UES para que dichas elecciones (especialmente en materia de instalaciones complejas) se ajustaran a los recursos y capacidades operativas de las respectivas provincias, toda vez que las tareas de reparación y mantenimiento recaen en la jurisdicción/institución respectiva, una vez concluida la injerencia del Programa. La documentación

121 Véase Anexo F.1.

123

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº obra. complementaria presentada (Nota

UES II 14753 del 16-05-13), no menciona el tema abordado por la recomendación, a la vez que no cumplimenta con las condiciones mínimas requeridas para otorgarle entidad respaldatoria (entre otras, que la documentación fotográfica refiera inequívocamente a acciones evidentes en el sentido de lo recomendado, que presente datación verificable para ser evaluada en su relación a los plazos operativos para la implementación de la recomendación, que evidencie su estatus formal de algún modo comúnmente aceptado- foliaturas, firmas, datación electrónica en los casos de correspondencia, etc.).

14. La optimización de la funcionalidad de los establecimientos escolares estuvo

Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o UOL para asegurarse de

No implementada

La recomendación efectuada requería arbitrar medidas para la participación de los responsables de establecimientos en las fases

124

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº limitada por no contarse – durante la etapa de proyecto – con un procedimiento articulado de intercambio con sus usuarios finales.

que existan instancias efectivas para la participación de los responsables de las instituciones educativas destinatarias de las obras (o autoridades superiores en caso de tratarse de una obra nueva) durante la fase de diseño, de manera que éstos sean plenamente consistentes con los distintos proyectos pedagógicos.

anteriores a la ejecución de obra, de manera de capitalizar su colaboración para el alcance de mayores coincidencias entre necesidades y respuestas edilicias. Se esperaba entonces que los espacios de intercambio creados a tales efectos contaran con la representación de las instancias directivas de establecimientos. La respuesta del auditado no proveyó evidencia acerca de haber realizado actividades de intercambio y coordinación con los usuarios finales, sino únicamente con unidades provinciales de gestión del Programa (como así con otras dependencias ministeriales). Incluso en línea con lo recomendado, en uno de los documentos provistos (Jornada de trabajo del 10-12 agosto de 2010) se reconoció lo observado al destacar “la falta de participación de la

125

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº comunidad educativa en la definición de los proyectos…”. Por otro lado, la mayor parte de la evidencia remitida a esta Auditoria no aplica a lo solicitado por no dar cuenta de acciones implementadas con posterioridad a la recomendación.

15. Se han detectado, para todos los establecimientos inspeccionados, que los “espacios exteriores” no han sido debidamente tenidos en cuenta en el momento del desarrollo del proyecto y conformación del pliego licitatorio.

Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o UOL de manera de asegurarse que los espacios exteriores de los establecimientos sean contemplados durante la etapa de diseño del proyecto, verificando la inclusión en los pliegos de licitación de todas las tareas y rubros que sean

Parcialmente implementada122

Las recomendaciones asociadas a las Observaciones N° 15 a N° 19 proponían arbitrar medidas durante la fase de Proyecto Ejecutivo que, aprovechando la experiencia adquirida a nivel nacional y propendiendo a la articulación operativa entre la UES y UOLs, permitan atender algunas cuestiones específicas como ser: la debida consideración de los “espacios exteriores” (Recomendación N° 15), la inclusión de sistemas para la

122 El tratamiento consolidado de estas observaciones y recomendaciones se origina en la respuesta genérica brindada por el auditado (acerca de los “proyectos en general”) mediante Nota UES II N° 14.502/13, ante la consulta - específica - realizada oportunamente por el auditor.

126

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº necesarios para un correcto uso y mantenimiento de esos espacios

mitigación del impacto del sol y del calor durante la época estival (Recomendación N° 16), la ubicación de las puertas con barrales antipánico y su relación con adecuados mecanismos de seguridad (Recomendación N° 17), la estandarización de instalaciones y elementos de obra (Recomendación N° 18), y la calidad exigida de la carpintería exterior atento a su uso intensivo (Recomendación N° 19). De acuerdo a la documentación presentada por el auditado, se realizaron periódicamente actividades de intercambio, ya sea presenciales o vía web, que dieron como resultado un importante avance en la unificación de la presentación de proyectos para todos los niveles educativos, abarcando en menor o mayor medida las cuestiones

16. En general los proyectos no contemplan sistemas que mitiguen el impacto del sol y del calor durante la época estival (parasoles y sistemas de acondicionamiento térmico).

Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o UOL, de manera de asegurarse de que durante la etapa de proyecto, se realice la necesaria previsión de necesidades de sistemas que mitiguen el impacto del sol y del calor durante la época estival, para así contar con espacios acordes para el correcto desarrollo de la actividad educativa

17. El diseño de los proyectos ubica las puertas con barrales antipánico en áreas de uso intensivo.

Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o UOL, de manera de asegurarse de que, acerca

127

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº Adicionalmente no se han contemplado apropiados mecanismos de seguridad que permitan su instalación en instituciones en las que estas puertas son violentadas para ingresar al establecimiento.

del uso intensivo que se le da a las puertas con barral antipánico y a su característica de fácil apertura, se contemple, en la etapa del diseño, un equilibrio entre las necesidades de evacuación del establecimiento a causa de algún posible siniestro, con las necesidades de seguridad propias de las escuelas, en particular en establecimientos ubicados en zonas con recurrentes actos de intrusión a través de estas puertas.

específicamente referidas en las observaciones y recomendaciones. Por otra parte, sólo para nivel inicial, se obtuvo un prototipo para jardines con el aporte de 4 jurisdicciones de zona cálida, 2 de zona templada y 3 por zona fría, que proporcionaron modelos que se usaron de base tipológica para la estandarización.123

18. En términos generales, en el

Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación

123 No obstante, si bien no se trata de una muestra representativa, se aclara que de la visita a un conjunto de jardines del departamento Bahía Blanca (provincia de Buenos Aires) en el marco de la planificación de la auditoría de gestión del Programa Nacional “Más Escuelas”, surge que para esos casos particulares se identificaron hallazgos de auditoría relacionados tanto con las carencias de los espacios exteriores (Observación N° 15), como con la no previsión de sistemas para la mitigación del impacto del sol y del calor (Observación N° 16), como con la falta de calidad de las carpinterías exteriores (Observación N° 19).

128

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº diseño de los proyectos no se observa la estandarización de ciertas instalaciones y/o elementos de obra que son resueltos a criterio de cada jurisdicción, lo cual, eventualmente, genera distintos niveles de calidad y prestación y supone una prescindencia de la experiencia acumulada por la gestión nacional del proyecto.

operativa con las UEJ o UOL, de manera de asegurarse de incrementar los niveles de estandarización de ciertas instalaciones y/o elementos de obra entre los establecimientos de las distintas jurisdicciones, con el objeto de –toda vez que sea posible– aprovechar experiencias exitosas.

19. En los pliegos, la calidad exigida para la carpintería exterior no responde

Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o UOL, de manera de

129

OBSERVACION ORIGINAL

RECOMENDACION ORIGINAL

CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nº al uso intensivo a la que está sometida, lo cual incide sobre su normal funcionamiento y duración esperada.

asegurarse de que se eleve y precise la calidad exigida en los pliegos para la carpintería exterior, de modo de lograr un adecuado funcionamiento y durabilidad

C.3 Área Crítica “Análisis de la Gestión de Asignación y Reasignación Presupuestaria entre Jurisdicciones”

OBSERVACION RECOMENDACION CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nro

20 El ROP no da cuenta de las necesidades reales de infraestructura a nivel jurisdiccional.

Orientación eficiente de recursos: adecuar los criterios de asignación de infraestructura educativa de acuerdo a la experiencia adquirida y, fundamentar formalmente su

Parcialmente implementada

De acuerdo con la información provista por el auditado – reafirmando lo dicho en ocasión del descargo al Informe del “700 Escuelas” -, el principal condicionamiento de la gestión para cumplir con las distribuciones pautadas en materia de asignación de la

130

OBSERVACION RECOMENDACION CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nro

razonabilidad. infraestructura escolar (IE) es la ausencia de un Plan Maestro de Infraestructura Educativa. Ello implicó que en la práctica, para cada realidad jurisdiccional, ésta asignación se viabilizara como respuesta a la resultante entre (a) sus demandas genuinas canalizadas por las carteras de educación, y (b) sus limitantes de gestión para la ejecución del Programa (en materia presupuestaria, técnico – administrativas, de personal, de terrenos, etc.). Si bien en la documentación programática actual se observa evidencia de adecuaciones operativas (por caso, la “Matriz de Distribución de Obras y Financiamiento” -Informe de Inicio, punto 2.12- referida en Nota 14846/13, como orientadora de asignación de montos y cantidad de obras tentativas para las jurisdicciones), ésta no reviste el

131

OBSERVACION RECOMENDACION CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nro

nivel de formalización requerido en la recomendación (conforme a la “experiencia adquirida”), toda vez que este criterio no se encuentra incluido ni el en el Convenio de Préstamo, ni en el Manual Operativo (principal documentación vinculante). Estos documentos definen la asignación de la inversión en respuesta a: “(…) pobreza identificada a través

del Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)”. (R.O -2.9).

“zona socioeconómica desfavorable medida por circuito censal con NBI superior al promedio provincial o barrios con programas de vivienda para sectores populares” (R.O- 3.21)124.

124 En relación a esta condición (y otras estipuladas en este punto, referidas a elegibilidad de las obras pero en términos técnicos y/o administrativos, como ser dimensionamiento, dominio y diseño), las administraciones deben plasmar en fichas específicas, el cumplimiento de estos criterios “para su posterior revisión por autoridades de los ejecutores, la auditoría del Programa y el Banco”. R.O 3.22. El equipo de auditoria entiende que las tareas de control responsabilidad de la UES, referidas en la respuesta otorgada por su nota

132

OBSERVACION RECOMENDACION CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nro

“(…) las necesidades de cupos educativos de la población en condiciones de pobreza, identificada a través del indicador de necesidades básicas insatisfechas”. Convenio de Préstamo, Anexo Único 2.13 Ninguna de estas variables fueron incorporadas por el programa en la selección de los beneficiarios y la realización de las inversiones

21 En materia de distribución de recursos remanentes y/o excedentes entre las jurisdicciones, el ROP no define criterios ni procedimientos, ni se ha tenido a la vista documentación que

Definir y formalizar en el ROP los criterios y procedimientos para la asignación de recursos remanentes y excedentes que rijan la distribución teórica de infraestructura educativa entre las

No aplica De la evaluación del criterio distributivo contenido en el Reglamento Operativo y en el Convenio de Préstamo surge que la distribución jurisdiccional se subordinaría principalmente a los niveles de NBI de los beneficiarios (no estando regida por otros distribuidores exógenos al programa, como ocurría en el caso del

14846/13, son materia pasible de ser abordada en las actividades de control de la gestión de PROMEDU, por ejemplo, a partir de muestras para un conjunto de localidades, y de tal forma constatar si, simultáneamente conviven el criterio de respuesta a demanda, con el de prelación que debe existir para las localidades con mayores NBI.

133

OBSERVACION RECOMENDACION CONCLUSIÓN DEL AUDITOR

(Valoración)

FUNDAMENTO

Nro

sustente la razonabilidad de su asignación.

jurisdicciones, y documentar su razonabilidad.

Programa “700 Escuelas”). Ello supone que, una vez seleccionada una obra específica en los términos del Programa, en teoría ello sólo podría no consumarse (es decir generar una diferencia entre lo “criterial” y la asignación efectiva de obra) a partir de cuestiones puntuales como incumplimientos o desvíos en relación a los requerimientos técnicos de la elegibilidad, o por la falta de iniciativa – o capacidad operativa - de las jurisdicciones en el envío de las documentaciones y/o proyectos.

22 En el caso de cuatro jurisdicciones no se ha tenido a la vista documentación que fundamente la diferencia observada entre la asignación inicial de los recursos (estipulada en el ROP) y su ejecución.

Fundamentar y documentar las decisiones adoptadas durante el transcurso de la gestión que difieran de lo especificado en la documentación vinculante (en uso de las prácticas de administración pública generalmente aceptadas).

134

I.13 Descargo del Auditado

ACLARACIONES PREVIAS

Las respuestas a la Auditoria General de la Nación se realizaron en función de las responsabilidades atinentes a esta Unidad Ejecutora de Apoyo a la Política de Mejoramiento de la Equidad Educativa PROMEDU I; destacando la existencia de observaciones y recomendaciones que se encuentran fuera del ámbito de competencia de la misma. Es decir, las observaciones y recomendaciones deberán remitirse / encomendarse a las UOL y/o Jurisdicciones correspondientes a cada uno de los Ítems contenidos en el informe. ______________________________________________________________________

Auditoria de Gestión sobre el Programa de Apoyo a la Politica de Mejoramiento de la Equidad Educativa (PROMEDU I; Financiamiento

Parcial BID 1966 OC/AR – Periodo 17/04/08 y 31/12/12) 1) La estructura de costo y financiamiento del Componte 1 expuesta en distintos documentos, es confusa y dificulta el control ex post de la ejecución financiera del subprograma. El componente 1 del Subprograma II, dirigido a la construcción y equipamiento de edificios escolares, es el componente sustantivo del Programa. No obstante, según se observa en distintas fuentes se ha expuesto de un modo confuso. Por caso: a) En el presupuesto incluido en el Anexo único del Contrato nítidamente se observa que la sumatoria de los

parciales del componente 1 no coincide con su total. Se aprecia una diferencia de 10 U$S.

Subprograma II: Expansión de la Infraestructura Educativa

Componente 1. Construcción y Equipamiento de nuevos edificios educativos

252,70

1. Construcción y Equipamiento de nuevos edificios 241,00 2. Capacitación y gestión 1,70

b) En los Estados Financieros 2008 se informa que el total del Componente 1 corresponde a Obra, y que las

Actividades de Capacitación y Gestión se las incorpora dentro del Componente 2 Administración Subprograma II

135

, AUNQUE NO SE VERIFICA EN LA ESTRUCTURA DE Costo y Financiamiento la reclasificación del presupuesto asignado a este rubro (1,7 millones de U$S):

Componente 1 Construcción y Equipamiento de nuevos edificios educativos

252,7 252,7

Administración del Subprograma II 4,2 4,2

c) Con posterioridad, en el ejercicio 2009, la estructura de Costo y Financiamiento se modifica por una

transferencia realizada desde el Subprograma I, quedando conformada de la siguiente manera (EEFF 20009), y de la que surge que nuevamente se incluye el concepto Capacitación y Gestión dentro del Componente 1.

Componente 1 Construcción y Equipamiento de Nuevos Edificios Educativos Capacitación y Gestión

292.70 291,00 1,70

d) Más adelante, en los estados financieros correspondientes al ejercicio 2010, se incluye en Nota a los

Estados Contables la estructura de costo y financiamiento con una nueva modificación por otra transferencia recibida desde el Subprograma I. Se expone el cuadro que sigue. Una vez más se observa que el total del Componente no es igual a la suma de los rubros que lo integran, generando confusión respecto del importe total asignado al rubro Construcción y Equipamiento de Nuevos Edificios Educativos. De todo lo anterior surge que se dificulta el control financiero del principal componente del Subprograma. Recomendación Adoptar los mecanismos de control para que los documentos que reflejan la evolución y planificación de la gestión- en particular aquellos de carácter financiero- sean consistentes entre sí. Respuesta UEC a) No corresponde observación: El cuadro expuesto no responde al contenido en el Contrato de Préstamo (Anexo Único); documentación puesta a disposición de los Sres. Auditores y adjunta al presente documento. b) No corresponde observación: Sólo se expone lo establecido cuando en las notas se hace una descripción general del programa; pero lo que tiene validez es la matriz de préstamo. En todos los Estados Financieros siempre se expone de forma correcta la estructura de Costo y Financiamiento, incorporando como está definido en el contrato de préstamo Capacitación y Gestión dentro del Componente 1, tal como lo expone esa auditoria en los cuadros adjuntos de las observaciones. En función de lo expresado se considera levantada la observación. c) No corresponde observación: En concordancia con los puntos a) y b) precedentes, se expresa no reconocer el origen del cuadro y su contenido por tal motivo, la estructura de costo para el ejercicio 2009 responde a lo expuesto en el Anexo Único del Contrato de Préstamo. e) Se considera levantada la observación:

136

Se trata simplemente en un error de suma, pero los valores expuestos parcialmente son los correctos, por lo que se considera levantada la observación. 2) El Subprograma no cuenta con una calendarización financiera anual lo cual afecta el seguimiento del avance: Las Normas Generales del Contrato, en el Articulo 4.01 establecen: “…Que en el Prestatario, por si o por medio del Organismo Ejecutor en su caso, haya presentado al Banco un informe inicial preparado de acuerdo con los lineamientos que señale el Banco y que sirva de base para la elaboración y evaluación de los informes de progreso a que se refiere el subinciso (a)(i) del Articulo 7.03 de estas Normas Generales. En adición a otras informaciones que el Banco pueda razonablemente solicitar de acuerdo con este Contrato, el informe inicial deberá comprender: ………(iii) cuadro de origen y aplicación de fondos en el que consten el calendario de inversiones detallado, de acuerdo con las categorías de inversión indicadas en este Contrato y el señalamiento de los aportes anuales necesarios de las distintas fuentes de fondos, con los cuales se financiara el Proyecto…” El cuadro que se expone en C.2.3. ut supra, cuantifica la inversión para los dos primeros años sin hacer la apertura para el primer y segundo año. Sin perjuicio de la confusión que genera la ultima columna por cuanto señala U$S Y $, el importe total de la Inversión ($ 280.685.600) prácticamente coincide con el Componente 1 del Subprograma: Construcción y equipamiento de nuevos edificios educativos (millones de U$S 280,80). En consecuencia, no se cumple con lo establecido por el Contrato por cuanto no se dispone del calendario anual de inversiones lo cual impide la evaluación a realizar en los informes de progreso. Recomendación Adoptar los mecanismos para definir una calendarización financiera anual con la desagregación que demanda la gestión de un Programa de esta relevancia (por ejemplo por jurisdicciones, componentes y obras) Respuesta UEC Se considera levantada la observación: Dentro del Programa existen otros préstamos en vigencia que ya contemplan la calendarización financiera en los informes semestrales presentados al Banco. La documentación estuvo siempre a disposición de los Sres. Auditores en la UEC. 3) La agregación por jurisdicción de las asignaciones de recursos que el Subprograma realiza para obras locales arroja resultados inconsistente con el criterio básico definido, vinculado con el indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Uno de los objetivos fundamentales del Programa consiste en contribuir a disminuir las brechas de inequidad evidenciadas por los índices de NBI. Particularmente en el Informe de Inicio se sostiene que “El fin principal del Programa es contribuir a mejorar la equidad de la educación inicial, primaria y secundaria y contribuir a cerrar la brecha existente en las oportunidades educativas de los niños y jóvenes pertenecientes a distintos estratos de ingreso…” (1.2. Descripción del Programa – A. Objetivo). Complementariamente al referir al “Componente 1: Inversión de Edificios Escolares, se afirma que “Es el componente sustantivo del Subprograma y esta dirigido a la construcción y equipamiento de nuevos edificios escolares, con el fin de contribuir a los objetivos de expansión del acceso en los niveles de educación inicial, primaria y secundaria, y que “las obras se localizaran en función de la necesidad de cupos educativos de la población en condiciones de pobreza, identificada a través del índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), con base a la información recogida en los censos nacionales de población y vivienda y las encuestas permanentes de hogares”. }

137

No obstante de la contrastacion de los montos en pesos asignados preliminarmente a cada jurisdicción (“2.1.2 Programación del Componente de Obras – “Cuantificación de las Obras) con la inversión observada (véase punto “C.3 Ejecución del Programa”)surge que la agregación por jurisdicción de las asignaciones de recursos que el Subprograma realiza para obras locales, arroja resultados inconsistentes con el criterio básico definido, vinculado con el Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Específicamente (véase C.3.5.) para 2/3 partes de las jurisdicciones (16 / 24 ) se observa una dispersión porcentual superior al 10 % - tanto por debajo como por encima de lo planificado – entre el monto preliminarmente asignado y la inversión realizada. En 10 de estos 16 casos de dispersión es superior al 30%. Particularmente se observa que 11 jurisdicciones han recibido porcentualmente una inversión menor a la originalmente prevista, lo cual condiciona el pleno cumplimiento de los objetivos del Programa. Ello es particularmente relevante en el caso de las provincias de regiones pertenecientes al NOA y NEA por ser las de mas altos indicadores del NBI. Tal es el caso de Catamarca, Corrientes, Jujuy y Misiones. Recomendación Adoptar los mecanismos de comunicación e intercambio con las UOL (y elevación de proyectos) que permitan que el progresivo avance en la ejecución del Programa sea consistente con la asignación de obra en jurisdicciones con los mayores déficit en termino de NBI. Respuesta UEC Se considera levantada la observación: Para optimizar la focalización del subprograma para la planificación de las obras de la nueva infraestructura educativa, se ha mejorado la calidad de la información montando una plataforma GIS centralizada para el análisis territorial orientado al planeamiento educativo. Para llevar adelante esta tarea se requirió del INDEC la siguiente información:

Polígonos geo-referenciados correspondientes a las fracciones censales utilizadas en el último Censo 2010. Los siguientes datos referenciados a dichas fracciones:

o Tabla de Población con NBI, o tabla de población con nivel educativo concluido o Índice de deserción escolar

Esta información, más las bases geo-referenciadas de todas las localizaciones de los proyectos/obras junto con otras variables de contexto sociodemográfico, la utilización de Google Earth, permiten el análisis espacial de las localizaciones propuestas. Esta interacción espacial permite comprender las distintas escalas de análisis de la dimensión territorial para verificar las hipótesis de localizaciones con determinados indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas. 4) Recursos y metas del Programa: En relación a las metas de la asignación original de recursos del Programa se observan desvíos en el cumplimiento de la meta de cantidad de aulas. En relación a las metas de la asignación posterior de recursos (transferencia Subprograma I para la construcción de 172 jardines), se observan mayores costos por m2 (en U$S) y menores dimensiones de establecimientos y de aulas. En el Informe Anual al 31 de diciembre de 2011 se señala lo siguiente: “2.1.3 Cumplimiento de Metas Al finalizar el año 2011, se verificaron los indicadores en cantidad de establecimientos educativos, cantidad de aulas y cantidad de metros cuadrados ejecutados y comprometidos hasta la fecha, tal como se expresa en la Tabla 5, cumpliendo con la meta original de 315 establecimientos propuesta en la formulación del Programa. La diferencia de 172 establecimientos mas, es el resultado de la incorporación de 40 millones de dólares transferidos del Subprograma 1.” Según se establece en el Informe de Inicio, “las metas están fijadas por nivel educativo, promedio de aulas por nivel y promedio de metros cuadrados por aula.”

138

La inversión prevista para el cumplimiento de las metas iniciales era la siguiente:

Establecimientos Aulas m2 u$s

Totales 315 1997 411.191 280.685.600

En la tabla 6 de dicho Informe Anual (“Establecimientos, cantidad de aulas y superficie en m2 por Provincia- Nivel inicial, primaria y media”) se da cuenta de los siguientes totales, para los cuales el Presupuesto Total surge del mismo informe – Anexo I Costo y financiamiento:

Establecimientos Aulas m2 u$s

Totales general al 31.12.2011 s/informe anual

487 2.255 471.278 360.230.000

De lo expuesto surge la siguiente ampliación de obra e inversión en u$s:

Establecimientos Aulas m2 u$s (*)

Totales 172 258 60.088 79.545.290

(*) U$S 40.000.000 mas al aporte local Requerido a la Unidad Ejecutora el listado de los 172 establecimientos, surgen los siguientes datos:

Establecimientos Aulas m2 u$s (*)

Totales 172 546 75.150 60.376.060

(*) U$S 40.000.000+ aporte local Atento a que los 172 establecimientos adicionales corresponden al nivel inicial, se realiza la comparación con los parámetros asignados a dicho nivel en la planificación original, a saber:

Orden Indicadores

Inversion Inicial 129 establecimientos (promedio)

Ampliacion 172 establecimientos (promedio)

DESVIOS

1 u$s / M2 640 803 . + 25,5%

2 Aulas x Establecimiento

3 3,17

3 M2 x Establecimiento

510 437 -14,30%

4 M2 x Aula 170 138 -18,80% Por otra parte se verifica una reducción en el numero de aulas entre lo previsto inicialmente y la inversión observada, a saber:

139

Meta Inicial Observado DESVIOS

Establecimientos Cantidad de Aulas

Cantidad de Aulas

Cantidad de Aulas

%

2 1997 1743* -254 -13 *(2255 - 546) Esta observación es recurrente. Recomendación Trabajar junto a las UOL en la mejora de los ejercicios de relevamiento previo y detección de necesidades. Respuesta UEC Se considera levantada la observación: La planificación de la metas del Promedu I incluyo las experiencia recogidas en el Programa Nacional 700 Escuelas. La diferencia en la meta total de aulas consignada, responde a un ajuste del modelo pedagógico de los establecimientos remitidos a la UES II, definido por las áreas de planeamiento educativo de las jurisdicciones. Se pasó de un modelo de escuelas más grandes con mas aulas x sección (escuelas de 6, 12 , 15, 18 y hasta 24 aulas) a escuelas medianas y chicas de menos aulas por secciones (escuelas de 6 9 y 12 aulas). Estos nuevos parámetros se mantienen vigentes en los Programas posteriores. En el caso de los Jardines de Infantes se optimizaron las soluciones arquitectónicas (ver respuesta obs. 8) dando como resultado menor superficie de proyecto y menor indicador m2/aula. Esta optimización se da en los espacios circulatorios y de articulación de los proyectos. Los espacios áulicos y pedagógicos, cumplen la norma vigente del Ministerio de Educación de Nación. Se verifica que a lo largo del programa que el indicador costos/m2 en dólares ha sufrido incrementos producto de la variación de precios de los componentes de la obra y no están relacionados con la optimización de los proyectos. 5) El Subprograma cumplió de modo parcial con los documentos a presentar para la programación anual de inversiones (Plan de Adquisiciones y Plan Operativo Anual): Las acciones implementadas por los auditados no satisfacen los requisitos del Reglamento Operativo (“Programación, seguimiento y Evaluación”, punto 4) acerca de los documentos a presentar para la programación (anual) d las inversiones, ya que si bien se ha presentado el Plan de Adquisiciones, los Planes Operativos Anuales (POA) solo se han presentados en algunos ejercicios (y en los casos en los que se han presentado, la elevaciones no fueron realizadas de acuerdo a los planos estipulados en el Convenio). El hecho de que el Banco diera por cumplimiento el requisito de las cláusula 4.06 del Contrato con la sola presentación en tiempo y forma del Plan de Adquisiciones pero sin haber formalizado un instrumento alternativo al POA, fundamenta esta implementación parcial (no total o exhaustiva). La situación encontrada – ya observado en ocasión del Informe de Auditoria de Gestión al Programa 700 Escuelas, específicamente en relación al POA (Observación Nº 1) – incide sobre la posibilidad de evaluar la eficacia del Programa. Específicamente, la carencia del POA dificulta el seguimiento de las actividades ejecutadas, ya que ambos documentos conforman el “Sistema de Gestión, Monitoreo y Evaluación” del Subprograma. (Reglamento Operativo General, “Programación, Seguimiento y Evaluación”, puntos A, B, y C). En particular en el POA según se define en el Reglamento Operativo General (punto 3.35) se detallan “plazos previstos para la preparación de los diseños detallados (pliegos TDR), llamado invitación, evaluación, adjudicación, contratación y ejecución”. Esta observación es recurrente. Recomendación Cumplir con la presentación de los POAs en tiempo y forma a fin de ejecutar las acciones previstas con el acuerdo del BID, o bien, formalizar con este organismo de crédito un reporte de planificación proveniente del sistema actualmente en funcionamiento, para así contar con una planificación integral de la aplicación del Subprograma para cada ejercicio. Respuesta UEC

140

Se considera levantada la observación: En la actualidad para los Programas que se encuentran en ejecución se presentan anual y semestralmente las proyecciones financieras que habitualmente solicita el Banco, en concordancia con lo expresado en el punto 02. Documentación que estuvo y está a disposición de los Sres. Auditores. 6) Resulta insuficiente la participación de los directores de establecimiento en los procesos de elaboración de proyectos arquitectónicos. El Programa no cuenta con ámbitos formales para la discusión y recepción de perspectivas y opiniones de los directores de establecimiento y/o de los responsables de nivel (ambos actores, representativos y con legitima autoridad en la comunidad educativa que integran), en relación a la resolución de las particularidades no técnicas de los proyectos arquitectónicos (entre otros aspectos, cantidad de aulas, cantidad de espacios exteriores e interiores, funcionalidad de dichos espacios y características particulares). Esta carencia conlleva el riesgo que, ante la ejecución de los proyectos, se logre una mitigación parcial de la necesidad previa a la obra y de las expectativas de la comunidad. Esta situación ya fue expresada en el informe de seguimiento de recomendaciones (Recomendación Nº 14). Los procedimientos asociados a las visitas a campo y el procesamiento de los cuestionarios completados por los responsables de establecimiento, por una parte, evidenció una fuerte predisposición y valoración en relación a la posibilidad de articular su conocimiento áulico y de las particularidades locales, con las instancias responsables de la conformación de los proyectos, en el espíritu de lograr mayor consistencia entre necesidades, usos y respuestas edilicias. En relación a la materialización de dichas instancias de articulación, los cuestionarios arrojan una pareja distribución (en el orden del 45 %) entre quienes afirmaron haber tenido acceso a un esquema o proyecto preliminar, y quienes no lo hicieron. El porcentaje aumenta (entre el 54,1 % y el 63,5 %) para aquellos que manifestaron no haber podido participar efectivamente (exponer opiniones y que esas opiniones hayan sido consideradas) en ninguno de los campos consultados: cantidad de aulas, cantidad de espacios exteriores e interiores, funcionalidad de dichos espacios y características particulares de los mismos. En ese mismo rango de respuesta (58,8 %) se encontraron afirmaciones de ausencia de convocatoria para participar con sus opiniones en cualquier instancia previa a la obra. Estos resultados independientemente del nivel del establecimiento y la preexistencia de la institución, se vieron acompañados consistentemente con expresiones de insatisfacción, en especial en lo referido a su impacto en la cantidad, dimensión y distribución de los espacios. Estos aspectos, interpretados por el equipo de auditoria como materialización del riesgo previsto, se detallan en lo que sigue. En el 47,1 % de los establecimientos consultados, no existe conformidad en relación a la cantidad de espacios (espacio insuficiente en relación a aulas –pocas aulas y/o de dimensiones reducidas- y a los sectores especiales –SUM; sala para talleres, depósitos, comedores-), mientras que en el 30,6 % se expreso disconformidad en relación a la distribución de los mismos. La insuficiencia en la cantidad de aulas, incluso, ha sido constatada para instituciones preexistentes, siendo en la mayoría de los casos resuelto este inconveniente a través de estrategias de refuncionalización y oportunidad en el uso de espacios, y en casos extremos, a través del cierre de cursos. En el mismo sentido se expresaron hallazgos producidos en ocasión de las comisiones de servicio, incluyéndose entre ellos casos de establecimientos preexistentes (donde se evidenciaron aulas insuficientes para responder a la matricula vigente, así como proyectos ejecutados sin cocina, heladera y comedor, en establecimientos que ya proveían comedor y/o refrigerio). Si bien, para la mayoría de los encuestados (75,3 %), la nueva escuela permite cumplir normalmente con las actividades escolares (plan pedagógico), se observo que para un 30,6 % de los casos, existe la percepción de que la escuela no podrá hacerlo en el mediano plazo92, en especial en relación a la falta de espacios (fundamentalmente aulas) y al deterioro del edificio. 92 En el cuestionario instrumentado (véase Anexo I.1) se consulto acerca de un plazo de 5 años. En el caso de establecimientos de educación inicial, fueron objeto de disconformidad o reclamo la fragilidad constructiva y/o instalación de los juegos exteriores, la insuficiencia de los espacios de guardado, salas de aula de dimensiones reducidas, salas separadas por paneles móviles no funcionales a la actividad cotidiana (entre otros motivos, por interferencia acústica entre espacios de aula), o la distribución de baños compartidos por salas

141

“multinivel”. Por caso, la visita a establecimientos en la provincia de Chaco arrojo una inadecuada atención a riesgos evidentes para niños en nivel inicial: esquinas de mesadas sin redondear, termotanques accesibles a la altura de los niños, gritería monocomando implicando riesgo de quemaduras ante el desconocimiento de su funcionamiento., etc. El Anexo I.6, expone algunos ejemplos fotográficos de los aquí expresado. Esta observación es recurrente. Recomendación Propiciar la conformación, en el ámbito de las Jurisdicciones, de instancias formales y vinculantes para la recepción de consultas y propuestas de parte de la comunidad educativa (supervisor de nivel y directores de establecimiento) a los efectos de alcanzar mayores coincidencias entre necesidades y respuestas edilicias en la definición de los proyectos arquitectónicos. Respuesta UEC Observación No Compartida: Los diferentes proyectos educativos fueron definidos y consensuados por la Unidades Jurisdiccionales, las cuales realizan constantes interlocuciones con distintos actores del sistema educativo provincial La UOL junto con el Ministerio de Educación de la Nación, las áreas de planeamiento educativo provincial, directores de nivel, directores de los establecimientos escolares y otros referentes educativos, planifican y definen la programación arquitectónica general y aquellas particularidades que devienen de cada localización y proyecto específico. Esta interacción entre los distintos actores se viene desarrollando desde el inicio del Programa Nacional 700 escuelas. De manera complementaria, en esta UEII se realizan permanentes reuniones y talleres de trabajo con el equipo provincial para volcar las diferentes experiencias desarrolladas en otros proyectos ya realizados dentro del Programa Más Escuelas y así poder tomar las consideraciones necesarias que ayudan a la mejora de la calidad de la nueva infraestructura educativa. El resultado de estas experiencias se va volcando en los nuevos proyectos que manifiestan una evolución en el desarrollo de las propuestas. 7) Los espacios exteriores evidencian defectos constructivos y deficiencias en los acondicionamientos necesarios para servir De las visitas realizadas a establecimientos y de los resultados de los cuestionarios, con independencia del nivel al que pertenezcan, se identificaron distintos problemas asociados a los espacios exteriores tales como agrietamientos y desniveles en suelos (tanto de cemento como en mosaicos), deterioro prematuro de artefactos de iluminación ante la acción de lluvias y deficiencias o directamente ausencia de tareas de nivelación, limpieza de terrenos y parquización. De forma asociada, la ausencia de grifos para los espacios exteriores en los proyectos se expresó como limitante para la mejora y atención de espacios verdes y arbolado. El tratamiento de los espacios exteriores ya había sido referido en ocasión del informe de seguimiento, a partir de la Recomendación Nº 15. En general, por tratarse de terrenos dispuestos en urbanizaciones recientes, usualmente sin arboleda añosa ni otras edificaciones que ofrezcan reparo del viento, lluvia, y sol, queda condicionado el uso de los patios externos en la mayor parte del año. Para el caso particular de los establecimientos de nivel inicial (dada la importancia que reviste el espacio exterior en el desarrollo de las tareas pedagógicas, a través del juego), la ausencia de arbolado preexistente en los terrenos y/o la falta de plantación de los árboles proyectados, son motivo de preocupación en relación a la habitabilidad, confort, y seguridad93 de alumnos y maestros, particularmente con motivo de insolación. También para este nivel, se reclamo la falta de construcciones de areneros, contemplados originalmente en los proyectos, y – como se señalo en la Observación N°6 -, en general por temas de fragilidad constructiva y/o de instalación de los juegos exteriores.

92 Normativa básica DI, Capitulo IV

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Asociadamente, se expresó disconformidad para la realización de SUMs sin el suficiente reparo ante el efecto del viento y la lluvia. El Anexo I.7, expone algunos ejemplos fotográficos de lo aquí expresado. Esta observación es recurrente. Recomendación Atender a la definición/conformación de proyectos contemplado soluciones arquitectónicas efectivas en relación a la habitabilidad, confort y seguridad de los usuarios en los espacios exteriores, atendiendo su correcta ejecución. Respuesta UEC Observación Parcialmente Compartida: En relación a los “defectos constructivos” es menester aclarar si se trata de vicios de construcción o de falta de mantenimiento por parte de la Jurisdicción. La UES II siempre tiene el recurso de ejecutar los fondos de reparo en caso de comprobarse el problema constructivo, siempre y cuando la Jurisdicción informe en tiempo y forma sobre el hecho. Respecto a las áreas de apoyo a la actividad escolar, se trabaja constantemente para mejorar las propuestas de las condiciones del edificio y su entorno inmediato que favorezcan las condiciones de habitabilidad. Es por ello que en los nuevos proyectos se enfatiza la definición de la forestación y el diseño espacio exterior. Por tal motivo se reforzaran las medidas de verificación del cumplimiento de las condiciones definidas en los pliegos. Toda la documentación pertinente se encuentra a disposición. Esta observación es recurrente. 8) Los proyectos visitados en las provincias de Chaco, Santa Fe y en la cuidad de Bahía Blanca, no responden con adaptaciones particulares a las características climáticas de los lugares de implantación, especialmente en los prototipos de nivel inicial. Los proyectos tienen, en el esquema de funcionamiento del programa, origen en las jurisdicciones. A partir de las comisiones de servicio, se observó que los mismos no evidencian mayores adecuaciones en aspectos generales del edificio (ancho de muros, sistemas de aislamiento térmico den cubiertas, tamaño y sistemas de aventanamiento, galerías, condición de la instalación eléctrica) ni en aquellos relativos a la provisión de equipos y artefactos de acondicionamiento térmico (por motivos de calidad, adecuación de la tecnología provista y cantidad de artefactos suministrados). Ambos factores atentan contra la atención eficaz y eficiente de las particularidades climáticas de la zona de implantación, afectando la habitabilidad, confort y seguridad de alumnos y maestros destinatarios de las obras. Al respecto, no se observaron diferencias, al comparar los medios/sistemas empleados para atender altas temperaturas, entre una “zona templada fría” (Bahía Blanca) y una “zona muy cálida” (Chaco)94. En esta última, todos los actores entrevistados coinciden en la inadecuación de los ventiladores de pared como medio de morigerar las altas temperaturas que se registran. La gran superficie cubierta por los vidrios, la ausencia de parasoles y/o aleros con mayor proyección (aspectos abordados en el informe de seguimiento, a través de la recomendación nº 16), así como los sistemas de abertura de ventanas en aulas, no siempre responden a los requerimientos de ventilación. Las instalaciones eléctricas, por su parte, no han previsto la posibilidad de instalar aires acondicionados, lo que se ha puesto de manifiesto en desperfectos varios, tanto asociados a recarga en los sistemas eléctricos, como a los efectos de su instalación (soportes y desagotes no resueltos en los lugares, más apropiados). En cuanto a la calefacción de los edificios, se observaron ambientes en los que no fue provista la instalación de calefactores (preceptorías, secretarías, etc.), como así también la falta de persianas y postigos, a los efectos de mitigar la acción del viento y evitar pérdidas de calor. Estos hallazgos, si bien producidos en ambas jurisdicciones, revisten mayor impacto en la zona templada fría (Bahía Blanca). Lo mismo debe afirmarse en relación a los inconvenientes referidos a los sistemas adoptados para el calentamiento del agua, tanto originados en la calidad del agua provista (problemas de incrustaciones en cañerías en breve lapso de uso), como vinculados con su ubicación en el edificio, particularmente en relación a los vientos predominantes de la zona (se apaga la caldera por el efecto del viento).

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94 Ambos casos, según clasificados entre las definiciones brindadas por la Normativa Básica. Por su parte, la falta de previsión de mecanismos/tecnologías en muros para la mitigación del efecto de inclemencias climáticas (particularmente de la insolación a través de parasoles y de la lluvia, a través de aleros), son factores que retroalimentan las dificultades antes observadas, aspectos que fueron asimismo resaltados en los cuestionarios recibidos de los establecimientos. La existencia de prototipos para la construcción de establecimientos (formalmente alcanzados para e nivel inicial) contemplando tres escenarios climáticos (“cálido”, “templado” y “frío”), si bien conforman un avance del programa, no sólo están lejos de poder responder a la diversidad climática que demanda la construcción de establecimientos a nivel federal, sino que de por sí resultan insuficientes, si no logran recepcionar adaptaciones impartidas desde el conocimiento local (tanto de la comunidad de referencia, como de los responsables de proyecto a nivel jurisdiccional), que muchas veces se materializan en arreglos y adecuaciones autogestionadas. El Anexo 1.8, expone algunos ejemplos fotográficos de los aquí expresado. Recomendación Destinar esfuerzos al logro de una mejor adecuación de las prestaciones del edificio en relación de las particulares climáticas de los lugares de implantación, capitalizando la experiencia ya acumulada por el proyecto y en cabeza de DI, así como ampliando los canales de participación de los actores de la comunidad educativa local. Respuesta UEC Se considera levantada la observación: Cabe destacar que cada provincia desarrolla las especificaciones que se ajustan al hábitat donde se emplaza cada edificio escolar y donde se vuelcan las experiencias recibidas dentro de este y otros Programas. Para el caso de los proyectos de nivel inicial, se rechaza la definición de protototipo mencionada en la observación, ya que su diseño forma parte de un sistema arquitectónico flexible cuya matriz de decisión general contempla, entre otras cosas, las características del clima, la morfología, sistema constructivo y la localización del terreno, mas los ajustes que la jurisdicción considere necesarios para vincularlos a condiciones del entorno. Así mismo se trabaja continuamente con las UOLs y los distintos actores del sistema educativo, en la mejora constante de las obras de todos los niveles educativos a fin de optimizar y flexibilizar los proyectos para que puedan ajustarse de manera natural a los requerimientos ambientales y climáticos, como así también a la evolución de los cambios programáticos. Toda la documentación enunciada precedentemente a disposición de los Sres. Auditores. 9) De las visitas a escuelas de las provincias del Chaco, Santa Fe, y a la ciudad de Bahía Blanca, se observa que en general las obras presentan inadecuaciones y/o insuficiencias en los medios y mecanismos para poner a resguardo bienes e instalaciones, así como para controlar la accesibilidad y privacidad de sus espacios exteriores. Las visitas a campo permitieron observar, agregadamente, situaciones subóptimas en la provisión de rejas (aberturas no protegidas y/o rejas de mala calidad o instalación deficiente), la adecuación de los sistemas de cierre de puertas y ventanas al uso propio del ámbito escolar (puertas antipánico y trabas endebles para el cierre de ventanas), y en el funcionamiento de los sistemas electrónicos de alarma (afectados normalmente por problemas en las instalaciones eléctricas, mal uso por indisponibilidad de manuales y/o problemas en la conexión telefónica del establecimiento). En relación a las puertas antipánico (tema abordado a través de la Recomendación nº 17 en el informe de seguimiento), su provisión para ámbitos y situaciones de uso intensivo (siendo que resultan ser, en varias obras, el único o principal medio de acceso y egreso al edificio), implica no sólo el deterioro prematuro de sus dispositivos de apertura y cierre, sino que como consecuencia de ello, terminan perdiendo sus atributos distintivos (se observó en algunos establecimientos que, ante la rotura o falla de los dispositivos, el personal adopta soluciones propias para el cierre de las puertas, por caso, pasadores y cerrojos, etc.). Cabe destacar que, en general, en el perímetro de los establecimientos no fue contemplado el empleo de rejas como medio de delimitación y separación del predio escolar de la vía pública, función que cumplen alambrados olímpicos (hecho constatado en todas las visitas realizadas95) y, ocasionalmente, muros cubriendo parcialmente algunos de los francos del predio.

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95 Véase “B.3 Procedimientos Implementados” Estas opciones recibieron, en general, desaprobación por parte de las autoridades de establecimientos, con motivo de su vulnerabilidad (los alambrados son fácilmente violentados y/o sustraídos), excesiva visibilidad interna y externa y “permeabilidad” al ingreso de alimañas y animales. Otros espacios o instalaciones (torre de tanque de agua) no reasentaron medios suficientes para inhibir el acceso de personas ajenas a la institución El Anexo 1.9, expone algunos ejemplos fotográficos de lo aquí expresado Recomendación Atender a la inclusión, en los proyectos arquitectónicos, de medios efectivos y adecuados para controlar la accesibilidad y privacidad del predio escolar en relación con la vía pública, atendiendo a los requerimientos de la seguridad, tanto en materia de evacuación del edificio, como de la prevención de su eventual vulneración. Respuesta UEC Observación No Compartida: En los proyectos arquitectónicos está contemplado el uso de cerco, portones de acceso y rejas de seguridad. La UOL define su utilización y materialidad. La implementación de estos elementos ha variado con el tiempo y también varía su definición dentro de zonas de una misma jurisdicción, atendiendo a requerimientos particulares de cada contexto. En la actualidad se aprecia una sensible mejora en la utilización y definición de estos elementos. Toda la documentación pertinente se encuentra a disposición en el sitio web del Programa (www.700escuelas.gov.ar). 10) El proceso de supervisión e inspección de obra presenta debilidades en sus aspectos formales y prácticos que redundan en escenarios de riesgo para lograr adecuados estándares en calidad de obra. La supervisión de inspección es considerada por esta auditoria un área crítica de la gestión, debido a su relación con la calidad final de las obras, aspecto por tal motivo abordado como parte de las tareas de seguimiento, a través de la Recomendación Nº 12. El Área de Supervisión de Inspecciones no cuenta, más allá de los requerimientos contractuales establecidos para sus funcionarios96, con protocolos y/o procedimientos formalizados para la realización de sus tareas específicas, como ser un detalle de aspectos – y criterios asociados (para evaluar las tareas de inspección llevadas a cabo en las obras), o mayores requerimientos en los informes anuales presentados por los supervisores (que no presentan información adicional da la ya exhibida en el protocolo de inspección). Al respecto se aclara que, si bien la UES ha confeccionado el “Manual del Inspector”, su no formalización posterior como protocolo o referencia vinculante, ha determinado que en la práctica sea tan sólo un “documento orientativo”. En relación a la situación de los inspectores de obra, se observó insuficiencia de la planta, alta concentración en cabeceras administrativas (lo que impacta en las condiciones y tiempos de sus visitas en obras apartadas), la coexistencia de responsabilidades de inspección sobre obras no propias del Programa (desatendiendo lo estipulado en el Acta de Adhesión acerca de que “cada inspector no atenderá más de dos obras”, ratificado en los casos de las provincias de Buenos Aires, Chaco y Santa Fe), como así también la ausencia de planes de inspección y el ya citado, no uso del Manual del Inspector. Se considera que la inspección de obra es determinante de la calidad final de la misma, ya que aún con un proyecto óptimo (con la calidad y diseño adecuado de los espacios y las instalaciones), sólo la observación de los hitos relevantes de la obra y el seguimiento permanente del inspector, ajustándose al pliego, aseguran la calidad esperada del edificio escolar. Recomendación Fortalecer: (a) al Área de Supervisión de Obras, dotándola de protocolos y procedimientos formalizados para la ejecución de sus responsabilidades, en particular, para el seguimiento cercano del desempeño de los procesos de

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inspección de obra en las distintas jurisdicciones. A tales efectos, atender a un mejor funcionamiento del SGP en concordancia con lo recomendado para la Observación Nº 9, y (b) las áreas jurisdiccionales de Inspección de Obras a efectos de contar con la cantidad suficiente de personal dedicado a las obras del programa. 96 “Términos de Referencia, Supervisor de Obras de Arquitectura de la UES II” (Contrato BID Nº 1966).

Respuesta UEC Se considera levantada la observación: Respecto a la supervisión de obras, la tarea llevada a cabo por los profesionales asignados a esa tarea cumple con las normativas de esta UES II. La calidad final de las obras está directamente relacionada a la tarea de la inspección de obra, que es la que controla y realiza el seguimiento del avance y la calidad de los trabajos ejecutados en el día a día. Los procedimientos y protocolos para el Área de Supervisión de Obras se encuentran resguardados y organizados en la base de información de esta UES II, y se encuentran presentes en cada uno de los pasos utilizados en este Programa para el seguimiento de obras. La experiencia profesional de los supervisores y su especialización en el área educativa es un aspecto relevante y no menor en la supervisión de las obras del Programa, documentación que está a disposición de los Sres. Auditores. En relación a la situación de los inspectores de obra, se insiste sistemáticamente ante las Unidades Operativas Locales para que den cumplimiento a lo establecido en el Acta de Adhesión, coincidiendo en que la inspección de obra es determinante en la calidad final de la misma. 11) La gestión del Programa no contempla medidas, ni en materia financiera ni de fortalecimiento de las labores de inspección y supervisión en las etapas de tratamiento de suelos, tendientes a la mitigación de condicionamientos a la implantación de las obras, originados en la localización de terrenos inconvenientes. Estos factores terminan afectando la calidad y efectividad de los servicios provistos por los destinatarios. La disponibilidad de terrenos elegibles para la construcción de las nuevas escuelas es un tema crítico, reiteradamente resaltado por varios funcionarios del Programa. El terreno específico en el que se implanta el proyecto de obra es el resultante de un proceso en el intervienen diversos factores ajenos a la competencia directa de la gestión del programa (en especial, respondiendo a la disponibilidad de tierras aptas, producto entre otras variables, del desarrollo propio de las dinámicas de urbanización a escala municipal y de las particulares relaciones entre el mercado de tierras y su regulación). De acuerdo a la cláusula 4 del Acta de Adhesión, es obligación de las jurisdicciones “Garantizar la titularidad dominial en cabeza de la JURISDICCION de todo inmueble destinado a una obra, asó como su tenencia libre de ocupantes y/o intrusos, permitiendo la libre disponibilidad de su uso. Relevar sus condiciones físicas, realizar los estudios de suelos pertinentes y verificar la existencia de nexos a la infraestructura existente, informando a la UES II el resultado de tales relevamientos”. Un importante porcentaje de los establecimientos construidos por el programa responden, en su ubicación, a la localización de nuevos barrios populares, realizados con intervención de organismos de vivienda, nacionales o provinciales (criterios específicos de focalización geográfica, MO, Anexo IV, Criterios de Elegibilidad). Si bien en este sentido las localizaciones de establecimientos responden a lo establecido por la Normativa Básica y a los requerimientos para la elegibilidad ya referidos (construcción de nuevos barrios o población estudiantil desatendida en otros preexistentes), subsiste un condicionamiento, para la gestión, expresado en la situación (localización, altimetría y cantidad y calidad de los servicios que lo asisten: transporte, veredas, cloacas, etc.) de los terrenos propuestos por las jurisdicciones, toda vez que no existen, más allá de instancias de articulación informales, instrumentos oficiales como un “banco de terrenos” o, en un nivel programático mayor, un Plan Maestro de Infraestructura, donde estos aspectos estuvieran abordados. De las consultas efectuadas a los atores institucionales de la UES y la UOL, surge que el objetivo de la gestión es “optimizar el proyecto al menor costo posible”, implicando este ejercicio el ajuste de todos los ítems presupuestados. En este sentido, no se han tenido a la vista protocolos de todos los ítems presupuestados. En este sentido, no se han tenido a la vista protocolos o acuerdos-marco que permitan superar, a requerimiento de las condiciones del terreno, los montos tope o porcentajes “esperables” en los presupuestos de obra para el ítem de tratamiento de suelos. Por el contrario, un criterio de selección por parte de la UES de los proyectos propuestos por la UOLs es que la incidencia

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de los ítems sea dentro de “estándares normales” (no mayor al 5%), por lo que una obra que requiera un tratamiento de suelo que incremente notablemente la incidencia de este ítem no sería elegible. En el marco de los procedimientos de campo desarrollados en la Provincia del Chaco, se han observado terrenos no suficientemente asentados o receptores de usos previos inconvenientes (basurales, tierras baldías o anegadizas, etc.), de accesibilidad condicionada ante anegamiento de calles de tierra, sin las veredas perimetrales, sin conexiones cloacales, sin acceso al servicio telefónico, entre otras deficiencias. Por su parte, en la ciudad de Bahía Blanca, se visitó un jardín de infantes lindero con vías activas del ferrocarril, separándolo de un barrio de viviendas populares. En los mencionados casos, la implantación de los edificios no responde fielmente a los Criterios Generales sobre Localización y Terreno establecidos en la Normativa Básica de la DI (ME)97, en particular en lo referido a evitar que, en su trayecto hacia y desde el establecimiento, los alumnos “deban realizar cruces de rutas principales, vías férreas, cursos de agua y otros, que no tengan sistemas de seguridad”, y a contar con “una topografía y niveles capaces de asegurar una rápida eliminación del agua de lluvia (…)”. Sobre este último aspecto, en el marco de los procedimientos desarrollados en la Provincia de Chaco, se observó en algunos casos una aceleración sensible de los tiempos previstos para el tratamiento de suelos, tanto a partir de referencias de directivos vecinos al establecimiento (que tuvieron oportunidad de seguir las obras desde su inicio98), como de la consulta de actas en las carpetas de obra puestas a disposición en la UOL, denotando deficiencias en las tareas de inspección (véase Observación nº 10). De la aplicación de un enfoque integral de las implantaciones de las obras – considerando entre otros aspectos la infraestructura de transporte, las características geográficas (ubicación y características físicas), y la eventual deficiencia de servicios básicos-, se evidenciaron no sólo la afectación de la calidad de la prestación (efectividad), sino también su impacto sobre los usuarios, tanto observados (por caso problemas de drenaje e inundaciones originadas por aguas provenientes de terrenos linderos, el ingreso de alimañas, etc.) como en términos de riesgos (riesgo vial, y otros asociados a la afectación de la estructura, como ser rajaduras en muros). Recomendación Destinar esfuerzos a la conformación de ámbitos de articulación permanentes con todos actores formales vinculantes y/o interesados en la ampliación de la infraestructura escolar, a los efectos de encontrar soluciones a las limitaciones del contexto evidenciadas en la oferta de terrenos elegidos, de modo de garantizar la efectividad de la obra. Fortalecer las acciones de inspección y supervisión de obras en las instancias de tratamiento y adecuación de terrenos. Respuesta UEC Se considera levantada la observación: Los terrenos son elegidos por la UOL según lo establecido en el Acta de Adhesión y cuentas con la No Objeción del Ministerio de Educación de la Nación. Esta elección tiene en encuentra una cantidad de factores entre los que priman el NBI de la población de destino de las acciones y la distribución de la oferta educativa y las demandas vigentes. Los terrenos resultantes suelen ubicarse en sectores del territorio donde se disgrega el tejido urbano o es inexistentes o en sectores de nuevas urbanizaciones de viviendas de interés social. Todos los proyectos contemplan mejoras en los terrenos como consta en pliegos y presupuestos. Además, en aquellos casos puntuales donde la mejora requiere acciones complementarias, se trabaja fuertemente con las jurisdicciones, intendencias, municipios y otros organismos para adecuar los terrenos previstos. 12) Algunos artefactos, instalaciones y resoluciones de obra no han evidenciado la resistencia, adecuación ni calidad (necesaria) compatibles con la intensidad de su uso, incidiendo sobre su normal funcionamiento y duración esperada. El análisis de los cuestionarios, complementado con los procedimientos desarrollados en las visitas a establecimientos en ocasión de las comisiones de servicio, permitió identificar aspectos recurrentes y/o relevantes en materia de calidad y adecuación de artefactos e instalaciones, y calidad de las tareas evidenciadas en las obras. Con base en las 84 respuestas recogidas a través de los cuestionarios99, se observaron y clasificaron los problemas suscitados luego de la recepción provisoria de las obras. Aproximadamente en 7 de cada 10 establecimientos (68%; 57 casos) se ha hecho referencia a algunos de los inconvenientes de distinto tipo que a continuación se exponen de modo específico.

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Inst. sanitaria

Inst. eléctrica

CerramientosInst. de agua

CubiertasMuros y pisos

Instalación de gas

Espacios exteriores

63,7% 60,3% 58,2% 53,4% 39,6% 37,9% 34,4% 18,9% (37) (35) (34) (31) (23) (22) (20) (11)

97 Dirección de Infraestructura del Ministerio de Educación, organismo responsable del cumplimiento de las condiciones de elegibilidad de los proyectos. 98 Casos en la Provincia de Chaco, del jardín en Selvas del Río del Oro, Jardín Nº 62, jardín en barrio Carpincho Macho, y jardín y primaria en barrio Don Santiago. 99 Sobra un total de 265 enviados. Véanse punto “B.3 Procedimientos Aplicados” y “B.4 Limitaciones de Alcance”.. Complementariamente a estas respuestas, las visitas de campo permitieron enriquecer la evidencia. De ello surgen cuestiones particularmente relevantes, a saber: En relación a los sistemas de provisión de agua y electricidad, se observó que en algunos casos presentan inadecuaciones a los usos y deficiencias en su instalación. En relación al primero, son de destacar los problemas asociados a las bombas de agua, que se agravan en establecimientos con problemas en los sistemas eléctricos, y casos de grifos de agua fría sirviendo agua proveniente de caldera. En materia de electricidad, son prevalecientes las referencias a térmicas que saltan (instalación no acorde al consumo o corto circuitos), e insuficiencia en la cantidad de tomas en salas, en ambos casos denotando falta de previsión para consumos adicionales. En un caso (establecimiento de educación inicial), se evidenció la electrificación de paredes. En algunos establecimientos se refirieron pérdidas de gas en calefactores y cañerías de cocina. Los ambientes sanitarios evidencian disfuncionalidades varias y fallas de construcción. A saber: cañerías tapadas con restos de obra, sanitarios sin atornillar al piso, mochilas de hierro con pérdidas y otras instaladas deficientemente (con efectos de riesgo para la población escolar, materializada en la caída de la misma sobre el inodoro), desbordes de cloacas e instalaciones sanitarias y deficiencias en ventilación de baños (nivel inicial). En lo referido a cuestiones generales del edificio, y vinculado con la seguridad del predio se observaron deficiencias en la calidad de las tareas de colocación de rejas y adecuación de sus diseños y fortalezas. Al igual que con las puertas antipánico, se observaron acciones autogestionadas por parte de los establecimientos, con la intención de fortalecer y/o completar (en los casos de aberturas que no hubieran contemplado su enrejado) los trabajos realizados por los contratistas. Por otro lado, ciertos usos no previeron resoluciones funcionales o directamente carecieron de propuesta. Por ejemplo, en obras abasteciéndose de gas a través de garrafas (ante inexistencia de tendido de red), no fueron contempladas casillas a los efectos de contenerlas. Por último, varios edificios evidenciaron grietas y rajaduras considerables en muros, también en el caso de obras con Recepción Definitiva (jardín Barrio San Miguel – grieta en muro de tanque de agua – y jardín Bario Don Santiago – rajaduras varias por tema cimientos-, ambos en la Provincia del Chaco). Finalmente, en relación a la durabilidad de artefactos y materiales, se observaron roturas prematuras en ventiladores de pared, picaportes y luminarias exteriores. Se refirió asimismo a portones, puertas y rejas oxidadas al momento de la entrega. Estas expresiones encuentran como contrapartida, por un lado, la escasez de recursos en las jurisdicciones para el mantenimiento de las instalaciones (expresada en las importantes demoras para responder a las solicitudes de los establecimientos), y por otro, la ausencia de mecanismos y recursos previstos por el Programa, para apoyar las tareas de mantenimiento de las obras, una vez otorgada la RD. Estas evidencias son consistentes con lo observado en ocasión del informe de seguimiento (Recomendación nº 13), por lo tanto puede sostenerse que esta observación es recurrente. El Anexo 1.10 expone algunos ejemplos fotográficos de lo aquí expresado. Recomendación Proponer en los proyectos elementos de calidad compatible con la intensidad de su uso, realizando un adecuado análisis integral de costos/beneficio en el que se compare la inversión inicial con el costo de mantenimiento futuro necesario para preservar el edificio en normal funcionamiento durante toda su vida útil.

Respuesta UEC Se considera levantada la observación:

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Los materiales a utilizar en las obras están claramente especificados en los pliegos técnicos elaborados por cada una de las provincias, son los que se encuentran a disposición en el mercado y son los que aprobó la inspección de obra para su incorporación a la misma. Es aquí importante destacar la diferencia existente entre vicio de construcción, falta de mantenimiento y vandalismo interno y externo. En la experiencia del Área de Supervisión de Obras del Programa, la casi totalidad de los reclamos tienen que ver con los dos puntos finales enunciados en el párrafo anterior. Se trabaja permanentemente en la necesidad de realizar mantenimiento preventivo y correctivo en tiempo y forma por parte de las Jurisdicciones. Como conclusión vale destacar lo mencionado en el Informe de Auditoria en el punto 13, párrafo 1° y 4°, donde queda claramente expuesta la responsabilidad de esta Unidad. 13) La desvinculación de la UES de la supervisión de obras al momento de la recepción provisoria, conforma un escenario de riesgo para alcanzar su correcta ejecución. Según lo expresado en la cláusula 7ª. Del Acta de Adhesión (Inciso 17); tras la cesión de la obra a la Jurisdicción a través de la Recepción Provisoria (RP), la UES queda desvinculada por omisión del Convenio de Adhesión – del control de cumplimiento de las instancias asociadas al otorgamiento de la recepción Definitiva (RD), A saber: corrección de observacio0nes apuntadas en ocasión del Acta de RP y defectos posteriores no debidos al uso, presentación de Manuales de Mantenimiento del Edificio; presentación de Manuales de Operación y Mantenimiento de Instalaciones y presentación de Planos conforme a Obra. Los resultados obtenidos en los cuestionarios permiten constatar las dificultades que se presentan para alcanzar estos requerimientos: un importante porcentaje de encuestados (68%) informa la existencia de problemas en el edificio suscitados luego de la recepción provisoria, un 54,1% no ha recibido los planos conforme a obra (cuestión ya observada en Observación Nº 9 de la auditoria de gestión del Programa 700 escuelas) y a un 62,4% no le han provisto ningún tipo de manuales de instalaciones y/o mantenimiento, cuestión ya observada en Observación 10 de la auditoria de gestión del Programa 700 escuelas (PROMSE Subprograma II). Específicamente, la firma de la RP estipula el traspaso de la obra (UOL mediante) al consejo escolar u organismo equivalente, dentro de los quince días corridos de suscripta la misma. Estos actos conllevan la intervención de un nuevo actor al marco de relaciones que mantuvieron la UOL (particularmente a través de las tareas de inspección) con la empresa contratista, generándose un espacio poco preciso de intervención de los actos comprometidos con la obra, lo que se expresa en desencuentros, retrasos o directamente la falta de realización de las tareas comprometidas. Dentro de este escenario, las gestiones de reclamos por problemas en el edificio e instalaciones expresadas en distintas visitas a establecimientos, recorren vías administrativas diversas, alcanzándose de tal forma resultados disímiles (distintos plazos de demora, distintos actores que proveen respuesta, autogestión, etc.). al momento de dar solución a los Problemas que se fueron presentando, sólo un 22,4% ha logrado que las reparaciones las llevaran a cabo exclusivamente los responsables de la empresa constructora y/o del área de infraestructura de la propia jurisdicción. Un 28,2% sólo pudo dar solución a los problemas apelando tanto a la gestión de la contratista como a la de la comunicad escolar y municipios (Asociación Cooperadora, padres de los alumnos, vecinos de la zona y directivos), mientras que un 16,6% se valió únicamente de la gestión de esa comunidad escolar y municipios. Estas dificultades se expresan, finalmente, en un índice sensiblemente bajo de obras concretando la Recepción Definitiva (21%). Inversamente, del 65% de obras en situación de Recepción Provisoria, el 73,8% excede el año estipulado para el agotamiento del plazo de garantía. Más allá del impacto/dificultades que la desvinculación de la UES impliquen para la subsanación de deficiencias en los establecimientos escolares, este hecho puede incidir sobre la obligación de la supervisión que en el marco del Acta de Adhesión (Art. 5 Inc.1) la UES retiene sobre la obra. Algunos aspectos de esta observación son recurrentes.

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Recomendación Mantener la “presencia proactiva” durante el plazo de garantía, tanto de la OUL en su rol de inspección como de la UES II en su responsabilidad de supervisión de obras, para garantizar que los edificios escolares alcancen su integra y correcta ejecución, y pueda completarse el proceso con la firma de la Recepción Definitiva. Respuesta UEC Se considera levantada la observación: El Convenio de Adhesión establece claramente cuales son los derechos y obligaciones de cada una de las partes intervinientes y establece un marco de acción físico y temporal para cada una de las partes. En primer lugar es de hacer notar que la obra no se cede sino que se transfiere y la Jurisdicción toma posesión de la misma, con todo lo que ello conlleva. Así como la UES II delega en la Jurisdicción la tarea de inspección de obra y actúa en apoyo de la misma, lo mismo ocurre dentro del período de garantía del establecimiento educativo, siendo obligación de la Jurisdicción informar en tiempo y forma a la UES II sobre cualquier defecto encontrado en la obra, para que esta actúe en consecuencia. Tampoco aparece un nuevo actor, ya que los Consejos escolares trasladan sus inquietudes a la UOL, que es la que sigue en contacto con las empresas constructoras y es la encargada de gestionar y dar solución a las mismas. De hecho, en la casi totalidad de las provincias, la UOL depende del Ministerio de Educación Provincial. En la experiencia del Área de Supervisión de Obras del Programa, la casi totalidad de los reclamos tienen que ver con falta de mantenimiento preventivo y correctivo y a vandalismo interno y externo. A juicio de esta UES II no es el Convenio de Adhesión, ni el agregado o quita de nuevas cláusulas lo que implicará la subsanación de las deficiencias encontradas, sino el cumplimiento del mismo por cada una de las partes. 14) Se evidencian inconsistencias entre los diversos registros/fuentes de información atendiendo a la población de obras, así como entre ellos y la condición efectiva de las obras visitadas en terreno. Del contraste entre el estado de las obras informado inicialmente por el auditado, las visitas de campo y cuestionarios y los registros e información online del programa, surgen inconsistencias vinculadas con la evolución de las distintas instancias de los procesos de obra, desde la licitación hasta su culminación y traspaso a las autoridades jurisdiccionales. Particularmente, se ha constatado que bajo la denominación “en ejecución) se encuentran tantos las obras cuya ejecución es normal (de acuerdo a plazos y avances físicos planificados) como aquellas que sin cambiar ese estatus, se encuentran con una excesiva demora y/o abandono (véase Observación Nº 10). Es decir obras cuyo cambio de estado no fue (oportunamente) actualizado, ni en el sistema interno del Programa ni en el portal de acceso público. Otros casos de inconsistencias similares son los de aquellas obras que cuentan con recepción provisoria, pero aún están categorizadas como “en ejecución”; y el caso de obras que fueron re licitadas (denominación “b”), sin guardar relación en el sistema con la obra trunca que le dio origen, lo que genera una duplicación en el registro. Asimismo, a nivel agregado, el sistema de información con el que cuenta el programa no permite realizar un seguimiento adecuado, ni genera alertas sobre situaciones de conflicto que impliquen riesgos de demoras – o incluso abandono de las obras, por lo que la gestión se limita a una lógica reactiva frente a dichos escenarios. Por mencionar un caso, las órdenes de servicio o las cartas documento que se giran en respuesta a incumplimiento de los compromisos acordados por parte de las empresas constructoras no figuran en el sistema referido, sólo son accesibles a través de la documentación denominada “carpeta de obra”, disponible en papel. Como hecho posterior a la fecha de cierre de la auditoria, cabe mencionar que la UES, a partir de la explicitación de esta situación ha ido “regularizando/actualizando” la información en los campos en los que se evidenciaron más inconsistencias, particularmente relacionados a obras de la provincia de Santa Fe (una de las jurisdicciones visitadas por el equipo de auditoria: véase procedimientos). Si bien este hecho es positivo (dada la mejora en la calidad de la información que proveen tanto el sistema online como la información suministrada por la página web), la tardía “regularización/actualización” de la información implica una debilidad del sistema de seguimiento y monitoreo del Programa, al mismo tiempo que una debilidad en el control interno. Recomendación

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Mantener actualizadas las diversa fuentes de información del Programa respecto al estado de avance de las obras, particularmente en el Sistema de gestión utilizado por la Supervisón e Inspección, previendo categorías que evidencian posibles escenarios de conflicto o retrasos significativos en los procesos de obra que conformen un sistema de alertas orientado a atender el problema temprana y eficientemente. Respuesta UEC La gestión de la información del Programa refleja secuencias de procesos que varían con el tiempo y cuyas fuentes de información muestran la realidad de la gestión bajo un formato homogéneo. Las particularidades, conflictos y contingencias que se suscitan en las obras son registrados para mejorar permanentemente la gestión de la información. La adecuación de las necesidades detectadas son procesadas en distintas actualización que tiene el Sistema de Gestión de Proyectos (SGP) y los otros sistemas intervinientes. Estos contienen alarmas y alertas que se van actualizando de manera de atender aquellos nuevos parámetros que son considerados críticos para la gestión. La actualización es permanente y conllevan un periodo de tiempo de implementación técnica y capacitación de los recursos humanos involucrados. 15) En el caso de obras abandonadas por parte del contratista el Programa sólo contempla la rescisión del contrata y consecuente re licitación de la obra, sin plantear alternativas más flexibles que viabilicen su culminación. Según la base de obras provista por el auditado al 31-12-12 había 60 obras “en ejecución”. A partir de la visita a establecimientos se pudieron identificar obras que figuraban bajo esta denominación en todas las “fuentes” del programa (base provista, sitio Web, SGP), pero que no estaban en ejecución, sino, con excesiva demora y/o abandonadas. Como procedimiento complementario se constató, para las mismas, que en el SGP efectivamente no había certificados de obra que pudieran evidenciar algún avance reciente. De acuerdo a la última información recibida, actualizada al 9.1.14, 26 obras habrían sido finalizadas desde que se recibió originalmente la información del auditado. Si bien de las restantes 34 obras, sólo 12 se identifican formalmente en el SGP como no en ejecución (con diversas denominaciones), las restantes 22 obras – independientemente de las fuentes (que observaron numerosas inconsistencias respecto del avance de obras, ver Observación Nº 9) presentan retrasos de ejecución respecto de sus plazos contractuales que en promedio son superiores a los dos años. Este plazo evidentemente excesivo para mantenerlas bajo el status de “en ejecución” permite agregar ambos grupos de obras, para considerar que un número significativo de ellas (34), fueron formalmente o en la práctica abandonadas. Si bien la política general del Programa es consistente con el espíritu de la Ley de Obra Pública (LOP) procurando agotar todas las instancias de diálogo con l contratista, para evitar que la obra se detenga – y de esa manera eludir procesos de rescisión y re licitación, evitar que la obra se detenga – y de esa manera eludir procesos de rescisión y relicitación mucho más oneroso en dinero, tiempo y expectativas de la comunidad educativa-, ante las demoras señaladas el Programa no ha contemplado alternativas, como ser la contratación directa (por ejemplo de empresas de escala local no inscriptas en registro nacional, o bien no se estipularon cláusulas para la culminación de obras por parte de otros actores (provincia, municipio, comunidad local, cooperativas de trabajo, otras) interesados en la terminación del edificio escolar. De esta manera, se materializa el riesgo de llegar tardíamente al reconocimiento que la obra ha sido abandonada, no existiendo alternativa formal. Para su culminación, que no fuera su re licitación. Por otro lado - si bien no se realizaron procedimientos sistemáticos para su verificación, no se tuvo a la vista durante el período auditado, la aplicación de sanciones y multas (d acuerdo a lo estipulado en el art. 35 de la LOP), ni procesos de rescisión administrativa, ni inhibiciones e incluso inhabilitaciones para participar en subsiguientes procesos licitatorios en la órbita del Programa y/o de otros planes de obras con fondos públicos. Al respecto se aclara que el Acta de Adhesión al Subprograma II (cláusula 7, inciso 19 ) no plasma claramente la relación de causalidad entre el abandono de la obra y la facultad de la administración de ejercer el derecho a la rescisión del contrato, según lo establecido como causal en la LOP, artículo 50, inciso “e”. Otro aspecto a señalar es que, aún cuando la demora se entienda desde la voluntad del Programa de agotar todas las instancias de diálogo con la contratista para evitar que la obra se detenga, en la práctica implica la prolongación de la custodia y de las responsabilidades asociadas para la jurisdicción (daños y perjuicios), hasta el momento de una nueva licitación

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Y asunción de nuevo contratista (aspecto abarcado en la cláusula citada). Naturalmente este riesgo aumenta cuando la situación referida se extiende por tiempos inciertos /prolongados. Resulta particularmente contraproducente en aquellos casos, en los que, habiéndose alcanzado un importante porcentaje de avance en la obra, esta esta resultase finalmente abandonada, ya que en general no resulta de interés para las empresas constructoras participar de una Licitación Pública Nacional que sólo abarque la finalización de obras (esto es, montos relativamente bajos de reparaciones y terminaciones). El Anexo 1.11, expone algunos ejemplos fotográficos de lo aquí expresado Recomendación Prever alternativas más flexibles que la rescisión del contrato y su consecuente re licitación que viabilicen su culminación, especialmente en el caso de las obras abandonadas por el contratista con un significativo grado de avance, permitiendo la transferencia de fondos no ejecutados (en correspondencia con el avance certificado) a otros actores interesados en la culminación del edificio escolar (provincia, municipio, comunidad local, cooperativas de trabajo, otros). Respuesta UEC Se considera rechazada la observación: El Programa agota todas las alternativas posibles para lograr la finalización de las obras, tal como se verifica en cada uno de los casos en que se ha llegado a la rescisión del contrato. Agotadas las mismas, el Programa cumple con lo establecido en el pliego Cláusulas Generales. Asimismo, corresponde aclarar que la base suministrada a esa Auditoria informaba 66 obras, tal como consta en el cuadro C.3.2 de la pagina 19 del Informe Preliminar AGN. Se adjunta el listado en cuestión con el estado actual de las mismas. 16) De la contratación de la evolución del Índice Ponderado de Costos de Obras, con la primera y última fechas de apertura de obras de nivel inicial del mismo ejercicio, surgen desvíos superiores al 10%, para los casos de Mendoza (años 2008 y 2010) y San Juan (año 2010) La carencia de una fuente institucional que pudiera proveer una índice contra el que contrastar la evolución de los costos de las obras determinó la necesidad de crear un índice propio. Este índice – aquí denominado IPCO (Índice Ponderado de Costos de Obra) se elaboró en base a la metodología estipulada por el Programa para la redeterminación de precios (Véase puntos C.4.4) De su contraste con los 21 conjuntos “jurisdicción – año” homogéneos de obras de nivel inicial, surge que superan la brecha del 10% los conjuntos Mendoza 2010 (30,5%) San Juan 2010 (13,1%) y Mendoza 2008 (10.3%) Recomendación Más allá de los casos particulares de cada obra, evaluar que se mantengan luna política de costos consistente para las obras homogéneas en ubicación y tipo de obra. Respuesta UEC La evolución de los precios de las licitaciones no necesariamente es reflejo de los índices adoptados para redeterminar los contratos. Por otra parte, se debe tener en cuenta que el sistema de redeterminación de obras fijado por el Decreto 1295/02 establece un congelamiento de precios del 10% del contrato cada vez que se verifica una nueva redeterminación, por lo que necesariamente se produce una distorsión entre dichos índices y la evolución de los precios en el mercado. 17) De la contratación de los Presupuestos Oficiales de obra con los montos efectivamente contratados, surge que, para los casos de las provincias de Mendoza y Misiones, el promedio de los desvíos ha sido superior al 10%.

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El presupuesto oficial (PO) se formaliza en el pliego de bases y condiciones que integra el llamado a licitación. Surge del consenso entre la UES y la UOL en relación con una obra específica (ver punto C.4.5) De la comparación entre este precio y el precio formalmente contratado surge que las jurisdicciones de Mendoza y particularmente Misiones poseen desvíos promedio superiores al 10% (10,3% y 17,3% respectivamente). Ello se alimenta, fundamentalmente de los desvíos de las obras de nivel inicial; específicamente (a) en el caso de Mendoza por los Jardines de las localidades de Montecaseros, La Colina, Ugarteche y Coquimbito, y (b) en el caso de Misiones por los casos del Jardín Nº 114 (incremento del 99,6%) y del Jardín Nº 237 (incremento del 109,6%), de las localidades de Libertador Gral. San Martín y Oberá, respectivamente. Recomendación Procurar la mayor armonización de los costos de los anteproyectos con los gestores locales (UOLs) de modo que no surjan diferencias cuantitativas relevantes con relación a los presupuestos oficiales integrados al llamado a licitación. Respuesta UEC Observación levantada parcialmente (Pcia de Misiones) En el caso de Misiones el Jardín de Infantes Nº 237 de Oberá (Lic. 030/09) fue contratada a una oferta que estaba un 4,92% por debajo del presupuesto oficial, y el Jardín Nº 114 de Puerto Rico Dpto. Lib. Gral. San martín contratada en un valor de un 7.60 % por debajo del presupuesto oficial.

Licitación Obra Pto. Oficial $ Contrato $ Diferencia 029/09 Jardín Nº 114 en Puerto Rico 464.331,46 429.050,13 - 7,60% 030/09 Jardín Nº 237 en Oberá 474.016,10 450.683,08 - 4,92% Se adjunta textos de aviso y de actas de apertura. En el caso de Mendoza el % no llego al 25% y el precio por m2 de la oferta se consideró conveniente en su oportunidad toda vez que los presupuestos oficiales aprobados por Infraestructura del Ministerio de Educación estaban desactualizados. 18) En relación al análisis de cumplimiento y procedimientos técnico-administrativos y legales vinculados a obras, para el caso de las Provincias de Buenos Aires, Corrientes y Santa Fe, se puede observar que el archivo de la documentación provista carece de formalidad. La documentación que fuera suministrada a este equipo de auditoria se encuentra en carpetas que no conforman un expediente único, no está foliada, incluye documentación repetida, no respeta el orden cronológico y presenta documentación en fotocopia simple. No se aplica lo indicado en Título II de la Reglamentación de la Ley de Procedimiento Administrativo, Decreto 1752/72 T.O. 1991, referido a la forma en que se deben documentar los expedientes. Esta observación es recurrente. Recomendación Confeccionar expedientes de acuerdo a lo estipulado en la reglamentación de la Ley de Procedimiento Administrativo (Titulo II del Decreto 1752/72 T.O. 1991) para así asegurar la formalidad de archivo de tal manera de facilitar la actividad de control.

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Respuesta UEC Observación considerada levantada (Ver aclaraciones previas) Las Actuaciones y documentación respaldatoria indispensable de los procesos licitatorios llevados a cabo dentro del Programa se encuentran archivados y clasificados según la metodología propia del programa, acordada con las Auditorias del BID. Las mismas se encuentran archivadas y foliadas a disposición conteniendo para cada licitación, copia del Acta de Adhesión, los avisos publicados, las circulares emitidas, las Actas de apertura de ofertas, oferta original más baja en precio, fotocopias de los formularios de oferta de todas las ofertas presentadas, Acta de evaluación de la Comisión evaluadora Provincial, con su recomendación de adjudicación, informes de las distintas Áreas del Subprograma II compartiendo (o rechazando) la recomendación de adjudicación, Disposición de Adjudicación, notificaciones de las adjudicaciones a las UOL y a todos los oferentes, documentación contractual imprescindible establecida en Pliego, y copia de los Contratos. El resto de la documentación, queda en recaudo de las UOL, de acuerdo a lo establecido en las obligaciones de las jurisdicciones establecidas en las Actas de Adhesión suscriptas entre la UES y las UOL (se establecieron las obligaciones de las jurisdicciones entre las cuales debían organizar y resguardar los antecedentes de las obras a fin de permitir sus supervisión y auditoría por parte de la UES II, el Banco o todo otro organismo de control. Esta UES ha instruido a las UOL respecto a la conservación de la documentación del Programa.- Referido a los procesos licitatorios y a la ejecución de las obras. Se han remitido periódicamente instructivos con recomendaciones a seguir en todos los pasos de los procesos licitatorios. En las UOL el archivo de la documentación referente a los procesos de licitación, adjudicación y ejecución de las obras se ha realizado de acuerdo a las modalidades de cada Provincia. 19) En relación al análisis de cumplimiento de procedimientos técnico-administrativo y legales vinculados a obras, para el caso de las Provincias de Buenos Aires, Corrientes y Santa Fe, no se ha observado la aplicación de un criterio operativo que establezca de modo unívoco qué documentación relativa a las licitaciones públicas (documentos, antecedentes y registros) debe ser organizada y resguardada por la UES o por la UOL (o sus dependencias), de modo que reflejen adecuadamente las actividades ejecutadas, a fin de asegurar la supervisión y auditoria. Es responsabilidad de la UES “implantar el Plan de Archivos del Subprograma” de acuerdo a lo dispuesto en el punto 4.3.g del ROP, “de modo que reflejen adecuadamente las actividades ejecutadas”, a fin de asegurar la supervisión y Auditoria, de acuerdo a los dispuesto en el ROP, en particular en el punto 4.4.j Entre las atribuciones y responsabilidades del “Sub-Área de Mesa de Entradas y Archivos” dependiente de la UES, se estipula en el punto 4.2.8.b.4. “Asistir en las tareas de vinculación institucional con los organismos relaciones con la gestión del Sub Programa”. Por su parte en el punto 4.2.7.7 “Atribuciones y Responsabilidades del Área de Contrataciones y Adquisiciones” se establece: “Asegurar que la documentación del Área, se encuentre debidamente registrada, sistematizada, archivada y resguardada por el Sub-Área de Mesa de Entradas y Archivo de la UES II”. Si bien el Convenio de Adhesión establece las responsabilidades de la UOL, ello no altera sustancialmente lo observado ya que el punto 4.2.1.11 estipula que la Coordinación Ejecutiva (UES) tiene la obligación de “Asegurar que las normas que rigen al Subprograma sean cumplimentadas por parte de las dependencias provinciales y demás organismos involucrados en la gestión”. Dada la relación jerárquica que la UES mantiene con las UOL se considera que debe adoptar las acciones necesarias para el cumplimiento pleno de l normativa citada. Esta observación es recurrente. Recomendación Aplicar lo establecido en el ROP punto 4.3, “Atribuciones y responsabilidades de la UESII” inc. G, h, m y n; en el punto 4.2.8, “Área de Apoyo Logístico”, apartado b- “Sub-Área de Mesa de Entradas y Archivo”; en el punto 4.2.7

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inc. 7, “Atribuciones y Responsabilidades del Área d Contrataciones y Adquisiciones”; como así también en el punto 4.4 2Atribuciones y responsabilidades de Unidad Operativa Local”, a fin de organizar y resguardar los documentos, antecedentes y registros de modo que reflejen adecuadamente las actividades propias de los procesos licitatorios. Respuesta UEC Observación considerada levantada (Ver aclaraciones previas) Ver respuesta Nº 18. 20) En relación al análisis de cumplimiento de procedimientos técnico-administrativos y legales vinculados a obras, para el caso de las Provincias de Buenos Aires, Corrientes y Santa Fe, no se tuvo a la vista la documentación completa asociada a los procesos licitatorios analizados. Durante el curso del procedimiento de auditoria detallado, no se tuvo a la vista la documentación completa asociada a los procesos licitatorios analizados. A modo de ejemplo de los faltantes más significativos, en cuatro de cinco licitaciones relevadas en Corrientes, sólo se encuentra una copia de contrato. En dos de cinco licitaciones relevadas, si bien están los antecedentes del inicio del procedimiento, sólo están foliados hasta el acta de apertura; en las otros tres no constan antecedentes , estando archivados documentos sueltos a partir del acta de apertura, sin foliatura ni orden cronológico. En el caso de las licitaciones relevadas en Santa Fe, no se tuvo a la vista ningún proceso asociado a la licitación 215/05, no habiéndose proporcionado ninguna documentación. Se verificó el faltante de copias de contratos, como así también actas de la comisión de adjudicaciones, con su respectiva adjudicación y las notificaciones correspondientes. La licitación 045-10 supuestamente fue rescindida por abandono de obra, con constando ningún elemento en la documentación obrante en la UOL que así lo indique. En el caso de las licitaciones relevadas en la Provincia de Buenos Aires se pudo observar: i) en la licitación 104/09 el acta de evaluación de la UOL es del 7 de mayo de 2010, y el dictamen del área de contrataciones es del 21 de abril de 2010 donde hace referencia al acta de evaluación de fecha posterior, ii) en la licitación 08/09 el acta de evaluación no consta de firma no fecha, iii) en las licitaciones 82/08 y 86/08 las actas de la comisión de adjudicaciones carecen de firmas Esta observación es recurrente. En términos agregados debe señalarse que 9 de las 20 observaciones realizadas en este Informe de Auditoria, ya habían sido realizadas en ocasión de la Auditoria de Gestión implementada sobre el Programa “700 Escuelas” y su respectivo Informe de Seguimiento. Recomendación Implementar el archivo documentación de acuerdo a la recomendación 11 y 12, a los efectos de implantar un procedimiento que garantice la formalidad del proceso licitatorio y la disponibilidad de toda la documentación asociada. Así mismo, centralizar este archivo bajo el formato de expediente, dejando debida constancia cuando se desglose la documentación. Respuesta UES II Observación considerada levantada (Ver aclaraciones previas) Ver respuesta Nº 18.

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I.14 Análisis del Descargo del Auditado125 Nota del auditor: las afirmaciones realizadas por el auditado (subrayadas)al inicio del descargo de la mayoría de las observaciones, no necesariamente se condicen con su contenido, ni son consistentes entre sí. Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor 1-a) La estructura de costo

y financiamiento del Componente 1 expuesta en distintos documentos, es confusa y dificulta el control ex –post de la ejecución financiera del subprograma

a) En el presupuesto incluido en el Anexo Único del Contrato nítidamente se observa que la sumatoria de los parciales del Componente 1 no coincide con su total. Se aprecia una diferencia de 10 millones de U$S.

a) No corresponde observación: El cuadro expuesto no responde al contenido en el Contrato de Préstamo (Anexo Único); documentación puesta a disposición de los Sres. Auditores y adjunta al presente documento.

Se mantiene lo observado, reemplazando la fuente referida (“Reglamento Operativo” por “Anexo Único”) Evaluada la información adjuntada al descargo, se reafirma la validez del hallazgo, toda vez que la discordancia evidenciada en el informe de auditoría entre información expuesta en documentación vinculante del Programa, persiste. Se procede, no obstante, a corregir la fuente que lo originó, reemplazándose por tanto “Anexo único del Contrato” por “Reglamento Operativo, pág. 8 Cuadro II-1 -Presupuesto del Programa-”.

1-b) b)_en los Estados Financieros 2008 se informa que el total del Componente 1 corresponde a Obra, y que las Actividades de Capacitación y Gestión se las incorpora dentro del Componente 2 Administración Subprograma II,

b) No corresponde observación: Sólo se expone lo establecido cuando en las notas se hace una descripción general del programa; pero lo que tiene validez es la matriz de préstamo. En todos los Estados Financieros siempre se expone de forma correcta la estructura de Costo y Financiamiento, incorporando como está definido en el contrato de préstamo Capacitación y Gestión dentro del Componente 1, tal como lo expone esa auditoria en los cuadros adjuntos de las observaciones. En función de lo expresado

Se mantiene lo observado, reemplazando el texto por el siguiente: “b) en consistencia con el Anexo Único del Contrato de Préstamo, en los Estados Financieros 2008 se informa que el total del Componente 1 corresponde a Obra, y que las Actividades de Capacitación y Gestión se las incorpora dentro del Componente 2 Administración Subprograma II. No obstante, dicho criterio no se verifica en el detalle de actividades del Componente I descripto en l Reglamento Operativo (Cuadro II-1)” La información expuesta en el Informe es veraz, aunque la contrastación de ítems de los componentes refiere al Reglamento Operativo (pág. 8 Cuadro II-1 “Presupuesto

125 Enviado mediante Nota UES II N° 18.035/15 de fecha 27 de marzo de 2015.

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Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor aunque no se verifica en la estructura de Costo y Financiamiento la reclasificación del presupuesto asignado a este rubro (1,7 millones de U$S):

se considera levantada la observación.

del Programa”). De tomarse únicamente la fuente referida por el auditado, dicha discrepancia no sería evidente. No obstante tomarse nota de la preeminencia de la Matriz de Presupuesto del préstamo sobre los Estados Financieros, las diferencias de esta con el Reglamento Operativo, ratifican el carácter de lo señalado en el fundamento de la observación.

1-c) c) Con posterioridad, en el ejercicio 2009, la estructura de Costo y Financiamiento se modifica por una transferencia realizada desde el Subprograma I, quedando conformada de la siguiente manera (EEFF.2009), y de la que surge que nuevamente se incluye el concepto Capacitación y Gestión dentro del Componente 1.

c) No corresponde observación: En concordancia con los puntos a) y b) precedentes, se expresa no reconocer el origen del cuadro y su contenido por tal motivo, la estructura de costo para el ejercicio 2009 responde a lo expuesto en el Anexo Único del Contrato de Préstamo.

Se mantiene lo observado Se ratifica lo señalado, ya que lo expresado en la Nota 1 del punto “5- Notas a los Estados Financieros al 31-12-2009”, acerca de la integración del Componente II, no es coincidente con el contenido del Cuadro “Matriz Actual: Costo y Financiamiento” de los mismos Estados Financiero, y que fuera presentado como evidencia de la observación.

1-d) d) Más adelante, en los estados financieros correspondientes al ejercicio 2010, se incluye en Nota a los

e) Se considera levantada la observación: Se trata simplemente en un error de suma, pero los valores expuestos parcialmente son los correctos, por lo que se considera levantada la observación.

Se mantiene la observación El auditado acepta el error expositivo.

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Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor Estados Contables la estructura de costo y financiamiento con una nueva modificación por otra transferencia recibida desde el Subprograma I. Se expone el cuadro que sigue. Una vez más se observa que el total del Componente no es igual a la suma de los rubros que lo integran, generando confusión respecto del importe total asignado al rubro Construcción y Equipamiento de Nuevos Edificios Educativos

2 El Subprograma no cuenta con una calendarización financiera anual lo cual afecta el seguimiento de su avance

Se considera levantada la observación: Dentro del Programa existen otros préstamos en vigencia que ya contemplan la calendarización financiera en los informes semestrales presentados al Banco. La documentación estuvo siempre a disposición de los Sres. Auditores en la UEC.

Se mantiene la observación La respuesta es insatisfactoria por referir a otros préstamos y a su documentación asociada. El auditado no anexa la información correspondiente o documentación respaldatoria que corrobore su afirmación.

3 La agregación por jurisdicción de las asignaciones de recursos que el

Se considera levantada la observación: Para optimizar la focalización del subprograma para la planificación de las obras de la nueva infraestructura educativa,

Se mantiene la observación. El cumplimiento de los criterios referidos no requiere necesariamente de dicho soporte tecnológico. No

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Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor Subprograma realiza para obras locales, arroja resultados inconsistentes con el criterio básico definido, vinculado con el Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).

se ha mejorado la calidad de la información montando una plataforma GIS centralizada para el análisis territorial orientado al planeamiento educativo. Para llevar adelante esta tarea se requirió del INDEC la siguiente información:

Polígonos geo-referenciados correspondientes a las fracciones censales utilizadas en el último Censo 2010.

Los siguientes datos referenciados a dichas fracciones:

o Tabla de Población con NBI,

o tabla de población con nivel educativo concluido

o Índice de deserción escolar

Esta información, más las bases geo-referenciadas de todas las localizaciones de los proyectos/obras junto con otras variables de contexto sociodemográfico, la utilización de Google Earth, permiten el análisis espacial de las localizaciones propuestas. Esta interacción espacial permite comprender las distintas escalas de análisis de la dimensión territorial para verificar las hipótesis de localizaciones con determinados indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas.

obstante, se reconoce el valor agregado potencial proveniente de la adopción de la plataforma GIS (aun cuando, en relación a la misma no se adjunta documentación respaldatoria).

4 Recursos y metas del Programa: En relación

Se considera levantada la observación: La planificación de la metas del Promedu I

Se mantiene la observación

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Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor a las metas de la asignación original de recursos del Programa se observan desvíos en el cumplimiento de la meta de cantidad de aulas. En relación a las metas de la asignación posterior de recursos (transferencia Subprograma I para la construcción de 172 jardines), se observan mayores costos por m2 (en U$S) y menores dimensiones de establecimientos y de aulas

incluyo las experiencia recogidas en el Programa Nacional 700 Escuelas. La diferencia en la meta total de aulas consignada, responde a un ajuste del modelo pedagógico de los establecimientos remitidos a la UES II, definido por las áreas de planeamiento educativo de las jurisdicciones. Se pasó de un modelo de escuelas más grandes con más aulas x sección (escuelas de 6, 12 , 15, 18 y hasta 24 aulas) a escuelas medianas y chicas de menos aulas por secciones (escuelas de 6 9 y 12 aulas). Estos nuevos parámetros se mantienen vigentes en los Programas posteriores. En el caso de los Jardines de Infantes se optimizaron las soluciones arquitectónicas (ver respuesta obs. 8) dando como resultado menor superficie de proyecto y menor indicador m2/aula. Esta optimización se da en los espacios circulatorios y de articulación de los proyectos. Los espacios áulicos y pedagógicos, cumplen la norma vigente del Ministerio de Educación de Nación. Se verifica que a lo largo del programa que el indicador costos/m2 en dólares ha sufrido incrementos producto de la variación de precios de los componentes de la obra y no están relacionados con la optimización de los proyectos.

El auditado no adjunta documentación de respaldo que permita modificar lo observado. Ello se aplica tanto a los aspectos que permitirían comprender las razones de los desvíos (“ajuste del modelo pedagógico” y “nuevos parámetros”), como a la variación en términos de costos / m2 y su valoración en dólares toda vez que los proyectos de inversión y sus erogaciones asociadas se realizan en pesos. Tampoco explica el auditado si esta variación se encuentra originada en las características de los proyectos de Nivel Inicial y/o en el impacto de factores exógenos sobre los precios de la construcción.

5 El Subprograma cumplió de modo parcial con los documentos a

Se considera levantada la observación: En la actualidad para los Programas que se encuentran en ejecución se presentan anual y semestralmente las proyecciones

Se mantiene la observación. La respuesta refiere a otros préstamos y a su documentación asociada por lo tanto no es consistente

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Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor presentar para la programación anual de inversiones (Plan de Adquisiciones y Plan Operativo Anual)

financieras que habitualmente solicita el Banco, en concordancia con lo expresado en el punto 02. Documentación que estuvo y está a disposición de los Sres. Auditores.

con el hecho auditado.

6 Resulta insuficiente la participación de los directores de establecimiento en los procesos de elaboración de proyectos arquitectónicos.

Observación No Compartida: Los diferentes proyectos educativos fueron definidos y consensuados por la Unidades Jurisdiccionales, las cuales realizan constantes interlocuciones con distintos actores del sistema educativo provincial La UOL junto con el Ministerio de Educación de la Nación, las áreas de planeamiento educativo provincial, directores de nivel, directores de los establecimientos escolares y otros referentes educativos, planifican y definen la programación arquitectónica general y aquellas particularidades que devienen de cada localización y proyecto específico. Esta interacción entre los distintos actores se viene desarrollando desde el inicio del Programa Nacional 700 escuelas. De manera complementaria, en esta UEII se realizan permanentes reuniones y talleres de trabajo con el equipo provincial para volcar las diferentes experiencias desarrolladas en otros proyectos ya realizados dentro del Programa Más Escuelas y así poder tomar las consideraciones necesarias que ayudan a la mejora de la calidad de la nueva infraestructura educativa. El resultado de estas experiencias se va volcando en los nuevos proyectos que

Se mantiene la observación. La observación refiere a los condicionamientos evidenciados en la gestión del Programa tanto en materia de una oportuna y completa comunicación de los proyectos arquitectónicos entre los interesados directos, como en la receptividad de opiniones en relación con las particularidades “no técnicas” de los mismos (cantidad de aulas, funcionalidades de los espacios, otras ya definidas). La relevancia de la observación descansa en el riesgo, materializado según lo desprendido del informe, de que una vez concluidas las obras comprometidas, las mismas no pudieran dar un sustento completo y “eficiente” para el desarrollo de los proyectos pedagógicos. Dichas falencias, que atentan contra la conformación de un proceso de calidad integral en la conformación de proyectos, ya habían sido notadas y observadas en el informe al Programa 700 escuelas (Res. AGN 170/11) y en ocasión de su respectivo informe de seguimiento de recomendaciones (en su Recomendación N° 14). Los procedimientos de auditoría realizados que, en el caso del presente informe sustentan la observación, incluyeron el análisis cualitativo de las respuestas a los cuestionarios enviados con pretensión censal y a nivel federal (cuyo nivel de respuesta superó ampliamente los requerimientos de la representatividad estadística), así como de las entrevistas mantenidas presencialmente en todos los establecimientos visitados como parte de los procedimientos planificados. La observación da cuenta de la evidencia recolectada al

168

Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor manifiestan una evolución en el desarrollo de las propuestas.

expresar que los medios de que dispone el Programa (instrumentados desde las Jurisdicciones fundamentalmente) son insuficientes. En el descargo se afirma que “(…) las unidades jurisdiccionales (…) realizan constantes interlocuciones con distintos actores del sistema educativo provincial (…)”, mientras que la UEII “realiza permanentes reuniones y talleres de trabajo con el equipo provincial para volcar las diferentes experiencias desarrolladas en otros proyectos (…)”. No obstante, sin desconocer la posible “evolución en el desarrollo de las propuestas” referidas en el descargo (de las que se ha hecho mención en los informes mencionados, al referir a las “tipologías” de proyectos), no se adjuntan evidencias específicas que sustenten aquello que se ha relatado acerca de la conformación de espacios formales y vinculantes para la recepción de consultas y propuestas desde la comunidad educativa.

7 Los espacios exteriores evidencian defectos constructivos y deficiencias en los acondicionamientos necesarios para servir de apoyo a la actividad escolar.

Observación Parcialmente Compartida: En relación a los “defectos constructivos” es menester aclarar si se trata de vicios de construcción o de falta de mantenimiento por parte de la Jurisdicción. La UES II siempre tiene el recurso de ejecutar los fondos de reparo en caso de comprobarse el problema constructivo, siempre y cuando la Jurisdicción informe en tiempo y forma sobre el hecho. Respecto a las áreas de apoyo a la actividad escolar, se trabaja constantemente para mejorar las propuestas de las condiciones del edificio y su entorno inmediato que favorezcan las condiciones de habitabilidad. Es por ello que en los nuevos proyectos se enfatiza la definición de la forestación y el diseño espacio exterior.

Se mantiene la observación. A partir de lo documentado en las vistas a campo (de las que se obtuvo información primaria disponible tanto en los formatos de evidencia fotográfica como de registros producidos a partir de las entrevistas mantenidas con las autoridades de establecimiento), la observación da cuenta de una serie de deficiencias evidenciadas en los espacios exteriores, a saber: deterioro acelerado en los materiales y artefactos, defectos en la construcción en general (agrietamientos y desniveles en pisos) y, directamente, ausencia de tareas previstas en los pliegos (nivelación y parquización de terrenos, instalación de grifos). Algunas de las deficiencias observadas (en particular, las referidas a la calidad e instalación de los juegos infantiles), implican un riesgo para la integridad de los usuarios, que en alguno de los casos muestreados fue materializado y forman parte de la evidencia que

169

Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor Por tal motivo se reforzaran las medidas de verificación del cumplimiento de las condiciones definidas en los pliegos. Toda la documentación pertinente se encuentra a disposición.

sustenta al presente informe. Por otro lado, no se proveyó ninguna documentación respaldatoria. Las falencias referidas ya habían sido notadas y observadas en el informe al Programa 700 escuelas y en ocasión de su respectivo informe de seguimiento de recomendaciones (véase Recomendación N° 15). Si bien se consideran positivas las medidas de refuerzo que el Programa prevé realizar en materia de “verificación de cumplimiento de las condiciones definidas en los pliegos”, las mismas son proyectivas, y no mitigan lo observado.

8 Los proyectos visitados en las provincias de Chaco, Santa Fe y en la ciudad de Bahía Blanca, no responden con adaptaciones particulares a las características climáticas de los lugares de implantación, especialmente en los prototipos de nivel inicial.

Se considera levantada la observación: Cabe destacar que cada provincia desarrolla las especificaciones que se ajustan al hábitat donde se emplaza cada edificio escolar y donde se vuelcan las experiencias recibidas dentro de este y otros Programas. Para el caso de los proyectos de nivel inicial, se rechaza la definición de protototipo mencionada en la observación, ya que su diseño forma parte de un sistema arquitectónico flexible cuya matriz de decisión general contempla, entre otras cosas, las características del clima, la morfología, sistema constructivo y la localización del terreno, mas los ajustes que la jurisdicción considere necesarios para vincularlos a condiciones del entorno. Así mismo se trabaja continuamente con las UOLs y los distintos actores del sistema educativo, en la mejora constante de las obras de todos los niveles educativos a fin de optimizar y flexibilizar los proyectos para que puedan ajustarse de manera natural a los requerimientos ambientales y

Se mantiene la observación. El auditor ha reconocido explícitamente la participación de las jurisdicciones en los proyectos con lo cual se descarta la referencia hecha por el auditado. Por otro lado el auditor reconoce los esfuerzos de articulación con las jurisdicciones de mejora continua y flexibilización pero reafirma que, para los casos referidos, se ha constatado mediante evidencia pertinente y suficiente (tanto física como testimonial) lo observado. Respecto del término prototipo se reafirma su uso justamente por haber sido utilizado de modo sistemático por el auditado, tanto en los documentos generados (texto de difusión “Programa Nacional Más Escuelas”) como en notas remitidas al auditor (Nota UES II 14655/13).

170

Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor climáticos, como así también a la evolución de los cambios programáticos. Toda la documentación enunciada precedentemente a disposición de los Sres. Auditores.

9 De las visitas a escuelas de las provincias del Chaco, Santa Fe, y a la ciudad de Bahía Blanca, se observa que en general las obras presentan inadecuaciones y/o insuficiencias en los medios y mecanismos para poner a resguardo bienes e instalaciones, así como para controlar la accesibilidad y privacidad de sus espacios exteriores.

Observación No Compartida: En los proyectos arquitectónicos está contemplado el uso de cerco, portones de acceso y rejas de seguridad. La UOL define su utilización y materialidad. La implementación de estos elementos ha variado con el tiempo y también varía su definición dentro de zonas de una misma jurisdicción, atendiendo a requerimientos particulares de cada contexto. En la actualidad se aprecia una sensible mejora en la utilización y definición de estos elementos. Toda la documentación pertinente se encuentra a disposición en el sitio web del Programa (www.700escuelas.gov.ar).

Se mantiene la observación. La evidencia que sustenta la observación fue producida en el marco de las visitas programadas a los establecimientos en las jurisdicciones, e incluye registros fotográficos y referencias explicitas levantadas en ocasión de las mismas. Entre los hallazgos, se encuentran: aberturas no protegidas y/o rejas de mala calidad o instalación deficiente, inadecuación de los sistemas de cierre de puertas y ventanas (puertas antipánico y trabas endebles para el cierre de puertas y ventanas de uso intensivo), funcionamiento deficiente de los sistemas electrónicos de alarma (tanto a partir de disfunciones en las instalaciones eléctricas y conexiones telefónicas, como de uso indebido ante carencia de manuales y/o problemas en los establecimientos). El empleo de alambrados olímpicos en lugar de rejas y/o muros cumpliendo la función de delimitación y separación del predio escolar de la vía pública (de acuerdo a lo relevado en la totalidad de los establecimientos que componen la evidencia de la presente observación), fue observado como un factor de riesgo para sus usuarios frente a frecuentes sustracciones o vulneraciones de los mismos, lo que entre otras consecuencias, reportaron el ingreso de animales a los predios y excesiva o inconveniente visibilidad desde el exterior. La enumeración de las soluciones que forman parte de los proyectos arquitectónicos (es decir, de los diseños, pero no de sus materializaciones) y la afirmación que

171

Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor “(…) la UOL define su utilización y materialidad (…) atendiendo a los requerimientos de cada contexto (…)” no desestima ni otorga evidencias contrarias a las que se presentan en el informe, y que a juicio de esta auditoría, son suficientes para sostener lo observado.__

10 El proceso de supervisión e inspección de obra presenta debilidades en sus aspectos formales y prácticos que redundan en escenarios de riesgo para lograr adecuados estándares en calidad de obra.

Se considera levantada la observación: Respecto a la supervisión de obras, la tarea llevada a cabo por los profesionales asignados a esa tarea cumple con las normativas de esta UES II. La calidad final de las obras está directamente relacionada a la tarea de la inspección de obra, que es la que controla y realiza el seguimiento del avance y la calidad de los trabajos ejecutados en el día a día. Los procedimientos y protocolos para el Área de Supervisión de Obras se encuentran resguardados y organizados en la base de información de esta UES II, y se encuentran presentes en cada uno de los pasos utilizados en este Programa para el seguimiento de obras. La experiencia profesional de los supervisores y su especialización en el área educativa es un aspecto relevante y no menor en la supervisión de las obras del Programa, documentación que está a disposición de los Sres. Auditores. En relación a la situación de los inspectores de obra, se insiste sistemáticamente ante las Unidades Operativas Locales para que den cumplimiento a lo establecido en el Acta de Adhesión, coincidiendo en que la inspección de obra es determinante en la calidad final de la misma.

Se mantiene la observación. El auditor no refiere al incumplimiento de una normativa específica con lo cual esa referencia es improcedente. Respecto de los demás aspectos de la respuesta, se considera que el auditado reconoce implícitamente lo observado, y el carácter crítico del tema de la supervisión. Complementariamente se reafirma que a pesar del rol que puedan tener las jurisdicciones, la UEC retiene la responsabilidad general por la ejecución del Programa.

172

Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor

11 La gestión del Programa no contempla medidas, ni en materia financiera ni de fortalecimiento de las labores de inspección y supervisión en las etapas de tratamiento de suelos, tendientes a la mitigación de condicionamientos a la implantación de las obras, originados en la localización de terrenos inconvenientes. Estos factores terminan afectando la calidad y efectividad de los servicios provistos por los destinatarios.

Se considera levantada la observación: Los terrenos son elegidos por la UOL según lo establecido en el Acta de Adhesión y cuentas con la No Objeción del Ministerio de Educación de la Nación. Esta elección tiene en cuenta una cantidad de factores entre los que priman el NBI de la población de destino de las acciones y la distribución de la oferta educativa y las demandas vigentes. Los terrenos resultantes suelen ubicarse en sectores del territorio donde se disgrega el tejido urbano o es inexistentes o en sectores de nuevas urbanizaciones de viviendas de interés social. Todos los proyectos contemplan mejoras en los terrenos como consta en pliegos y presupuestos. Además, en aquellos casos puntuales donde la mejora requiere acciones complementarias, se trabaja fuertemente con las jurisdicciones, intendencias, municipios y otros organismos para adecuar los terrenos previstos.

Se mantiene la observación. El auditor ha reconocido explícitamente la participación de las jurisdicciones en los proyectos con lo cual se descarta la referencia hecha por el auditado. No obstante, se reafirma que a pesar del rol que puedan tener las jurisdicciones, la UEC retiene la responsabilidad general por la ejecución del Programa. Respecto de lo específicamente observado, si bien se reconoce la complejidad de la problemática (de hecho entre otras cosas el auditor refiere a la ausencia de un Plan Maestro lo cual no es adjudicable al auditado sino que se trata de un dato de contexto) se reafirma que las acciones del auditado (independientemente de su formalización en los presupuestos de obra) habrían sido insuficientes para contribuir a mitigar estas situaciones de base.

12 Algunos artefactos, instalaciones y resoluciones de obra no han evidenciado la resistencia, adecuación ni calidad (necesaria) compatibles con la intensidad de su uso, incidiendo sobre su normal

Se considera levantada la observación: Los materiales a utilizar en las obras están claramente especificados en los pliegos técnicos elaborados por cada una de las provincias, son los que se encuentran a disposición en el mercado y son los que aprobó la inspección de obra para su incorporación a la misma. Es aquí importante destacar la diferencia existente entre vicio de construcción, falta de

Se mantiene la observación. Más allá de que el auditor reconoce la desvinculación de la UES luego de la transferencia producto de la recepción provisoria de la obra (párrafos 1ro y 4to Observación N° 13), en ningún caso lo observado remite a cuestiones que puedan ser posteriores a esa instancia, y por tanto asociables a falta de mantenimiento o vandalismo interno o externo. Por el contrario, lo observado se vincula con cuestiones

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Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor funcionamiento y duración esperada.

mantenimiento y vandalismo interno y externo. En la experiencia del Área de Supervisión de Obras del Programa, la casi totalidad de los reclamos tienen que ver con los dos puntos finales enunciados en el párrafo anterior. Se trabaja permanentemente en la necesidad de realizar mantenimiento preventivo y correctivo en tiempo y forma por parte de las Jurisdicciones. Como conclusión vale destacar lo mencionado en el Informe de Auditoria en el punto 13, párrafo 1° y 4°, donde queda claramente expuesta la responsabilidad de esta Unidad.

de proyecto, y/o con la deficiencia en la calidad de los materiales (especificadas en pliego) y/o con la ejecución de la obra, todas instancias o aspectos en los que la UES está “plenamente vinculada” y en algunos casos supervisa la adecuada inspección. En relación a las instancias posteriores a la recepción provisoria, en ningún caso se ha hecho mención a actos de vandalismo para explicar el deterioro actual. Acerca de la otra posible causal de deterioro (falta de mantenimiento), el hecho de que este haya tenido lugar tan rápidamente, evidencia que en realidad se trata de un agravamiento de una situación deficitaria de base.

13 La desvinculación de la UES de la supervisión de obras al momento de la recepción provisoria, conforma un escenario de riesgo para alcanzar su correcta ejecución.

Se considera levantada la observación: El Convenio de Adhesión establece claramente cuáles son los derechos y obligaciones de cada una de las partes intervinientes y establece un marco de acción físico y temporal para cada una de las partes. En primer lugar es de hacer notar que la obra no se cede sino que se transfiere y la Jurisdicción toma posesión de la misma, con todo lo que ello conlleva. Así como la UES II delega en la Jurisdicción la tarea de inspección de obra y actúa en apoyo de la misma, lo mismo ocurre dentro del período de garantía del establecimiento educativo, siendo obligación de la Jurisdicción informar en tiempo y forma a la UES II sobre cualquier defecto encontrado en la obra, para que esta actúe en consecuencia.

Se mantiene la observación reemplazando el término “cesión” por “transferencia” y eliminando la referencia al “nuevo actor” El auditado no responde en relación a lo observado ya que el auditor no hace referencia al incumplimiento de una norma, sino al impedimento operativo que se le genera a la Provincia ante un problema en la obra durante el período de garantía. Ello debido a que la UES retiene los medios para su solución, sea por el vínculo con el contratista, y/o por ser el eventual ejecutor de la garantía. La materialización de este riesgo se verificó en el 68% de los 84 Cuestionarios para Autoridades de Establecimientos (ver Anexo I.1) respondidos (57 casos). De este conjunto, sólo en la mitad de los casos la cuestión fue resuelta con la participación del contratista (aunque complementada por la comunidad escolar o Municipios), pero sólo en 1 de cada 5 casos (22%), por

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Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor Tampoco aparece un nuevo actor, ya que los Consejos escolares trasladan sus inquietudes a la UOL, que es la que sigue en contacto con las empresas constructoras y es la encargada de gestionar y dar solución a las mismas. De hecho, en la casi totalidad de las provincias, la UOL depende del Ministerio de Educación Provincial. En la experiencia del Área de Supervisión de Obras del Programa, la casi totalidad de los reclamos tienen que ver con falta de mantenimiento preventivo y correctivo y a vandalismo interno y externo. A juicio de esta UES II no es el Convenio de Adhesión, ni el agregado o quita de nuevas cláusulas lo que implicará la subsanación de las deficiencias encontradas, sino el cumplimiento del mismo por cada una de las partes.

su exclusivo accionar. Por otro lado se toma nota de las referencias a (a) las diferencias entre el término “cesión” y transferencia, y (b) a la aparición o no de un “nuevo actor”, no obstante ambas poseer un carácter marginal en términos de lo observado.

14 Se evidencian inconsistencias entre los diversos registros/fuentes de información atendiendo a la población de obras, así como entre ellos y la condición efectiva de las obras visitadas en terreno.

La gestión de la información del Programa refleja secuencias de procesos que varían con el tiempo y cuyas fuentes de información muestran la realidad de la gestión bajo un formato homogéneo. Las particularidades, conflictos y contingencias que se suscitan en las obras son registrados para mejorar permanentemente la gestión de la información. La adecuación de las necesidades detectadas son procesadas en distintas actualización que tiene el Sistema de Gestión de Proyectos (SGP) y los otros sistemas intervinientes. Estos contienen alarmas y alertas que se van actualizando de manera de atender aquellos nuevos parámetros que son considerados críticos

Se mantiene la observación La relevancia de las inconsistencias detectadas y debidamente documentadas en el informe sostiene el argumento de la observación. En los registros del Programa (tanto en el SGP como en el portal de acceso público), se identificaron obras nominadas “en ejecución” cuya situación en terreno, contrariamente, arrojó evidencias de excesiva demora y, en ciertos casos, de abandono (de acuerdo a lo estipulado en la Ley de Obra Pública, Art. 50). Otras inconsistencias (a saber: obras con recepción provisoria pero registradas “en ejecución” o duplicaciones en los registros ante los casos de re licitación), así como deficiencias o limitaciones en la

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Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor para la gestión. La actualización es permanente y conllevan un periodo de tiempo de implementación técnica y capacitación de los recursos humanos involucrados.

funcionalidad del Sistema para dar cuenta del “estatus” de las obras en tiempo real (por caso, la ausencia de registro en el SGP de las gestiones –ordenes de servicio o intimaciones-conducentes al tratamiento de conflictos ya materializados en demoras y riesgos de continuidad para las obras), dan cuenta de un Sistema vulnerable en términos de integridad, oportunidad y calidad de la información que suministra. Los mensajes de alerta deben tener, según las mejoras prácticas en la gestión de sistemas de información, funcionalidad preventiva.

15 En el caso de obras abandonadas por parte del contratista el Programa sólo contempla la rescisión del contrato y consecuente re licitación de la obra, sin plantear alternativas más flexibles que viabilicen su culminación en un plazo razonable

Se considera rechazada la observación: El Programa agota todas las alternativas posibles para lograr la finalización de las obras, tal como se verifica en cada uno de los casos en que se ha llegado a la rescisión del contrato. Agotadas las mismas, el Programa cumple con lo establecido en el pliego Cláusulas Generales. Asimismo, corresponde aclarar que la base suministrada a esa Auditoria informaba 66 obras, tal como consta en el cuadro C.3.2 de la página 19 del Informe Preliminar AGN. Se adjunta el listado en cuestión con el estado actual de las mismas.

Se mantiene la observación. Para su mejor comprensión: (a) se agrega a la observación la frase “dentro de un plazo razonable”, y (b) se modifica su fundamento. El programa afirma que “agota todas las alternativas posibles para lograr la finalización de las obras, tal como se verifica en cada uno de los casos en que se ha llegado a la rescisión del contrato”. La observación, no obstante, no refiere a los esfuerzos realizados por parte de la gestión para que, en el marco del contrato sustanciado, se continúe con la realización de las obras hasta su finalización (política que es consistente con el espíritu de la Ley de Obra Pública para evitar la detención de las obras). La observación alude a los extensos plazos (a) entre el momento en que se precisa la falta de continuidad de las obras (“abandono”) y se decide consumar la rescisión de los contratos, y (b) hasta que efectivamente se da inicio del correspondiente proceso de re licitación, tras asumir que las gestiones fueron inconducentes. La extensión de estos plazos, referidos en los fundamentos de la observación sobre un conjunto de 12 obras, carecen de razonabilidad, toda vez que a la fecha de corte de la información (09-01-14) era: (a) en promedio un desvío de casi 3 años (35 meses) sobre los

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Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor plazos originales, (b) en el caso menos gravoso superior en 1 año y medio al plazo de obra original de 7 meses (total 25 meses), (b) y en el caso de mayor desvío, superior a los 6 años (73 meses) sobre el plazo original de 1 año. Se trata mayormente de jardines (9 de 12 casos) de la provincia de Santa Fe, con el agravante de que - adicionalmente al retraso en la entrega de las obras a sus usuarios –, por tratarse de obras con avances superiores al 60%, en la práctica estén expuestas a un alto riego de que (a) se vea afectada su integridad o estructura (sea por su vulnerabilidad o por acciones de vandalismo), y/o (b) estén ocupadas, y/o (c) que por lo menos demanden afrontar costos imprevistos relacionados con su resguardo/custodia. Ante dicha situación, la observación enfocó en la carencia de alternativas una vez resuelta la rescisión de contrato (e incluso en instancias previas, como ser los pliegos de licitación de obra), para llegar a la culminación de las obras. Estas alternativas (debidamente formalizadas), pudieran haber respondido de forma eficaz y eficiente, particularmente en obras evidenciando significativos porcentajes de avance, las cuales no resultan, en la práctica, de interés para las empresas constructoras, en virtud de su escala. Respecto de las 66 obras en ejecución, vale aclarar que efectivamente la base suministrada totalizaba esa cantidad. No obstante, del análisis específico de cada caso se concluyó que 5 obras estaban mal categorizadas (y en realidad estaban en “recepción provisoria”, y 1 “en proceso de validación y datos”. De ahí que el análisis refiera a 60 obras. Más allá de la cantidad específica de obras, el listado adjuntado ratifica lo observado, toda vez que los casos con contrato rescindido totalizan 20 obras, es decir, 8 obras adicionales a las 12 que habían sido identificadas

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Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor como “abandonadas” a la fecha de cierre de los trabajos de campo (28-02-2012).

16 De la contrastación de la evolución del Índice Ponderado de Costos de Obras, con la primera y última fechas de apertura de obras de nivel inicial del mismo ejercicio, surgen desvíos superiores al 10%, para los casos de Mendoza (años 2008 y 2010) y San Juan (año 2010)

La evolución de los precios de las licitaciones no necesariamente es reflejo de los índices adoptados para redeterminar los contratos. Por otra parte, se debe tener en cuenta que el sistema de redeterminación de obras fijado por el Decreto 1295/02 establece un congelamiento de precios del 10% del contrato cada vez que se verifica una nueva redeterminación, por lo que necesariamente se produce una distorsión entre dichos índices y la evolución de los precios en el mercado.

Se mantiene la observación, especificando el carácter aproximado de los resultados surgidos de la implementación del índice IPCO Se aclara que la referencia al “congelamiento de precios de un 10%” propio de las acciones de redeterminación de precios, no aplica para esta observación, ya que el índice toma la variación relativa entre los precios formalizados a través de los contratos de obra, que por definición son anteriores a cualquier instancia de redeterminación.

17 De la contrastación de los Presupuestos Oficiales de obra con los montos efectivamente contratados, surge que, para los casos de las provincias de Mendoza y Misiones, el promedio de los desvíos ha sido superior al 10%.

Observación levantada parcialmente (Pcia de Misiones) En el caso de Misiones el Jardín de Infantes Nº 237 de Oberá (Lic. 030/09) fue contratada a una oferta que estaba un 4,92% por debajo del presupuesto oficial, y el Jardín Nº 114 de Puerto Rico Dpto. Lib. Gral. San martín contratada en un valor de un 7.60 % por debajo del presupuesto oficial. Licitación 029/09 030/09

Obra Jardín Nº 114 en Puerto Rico

Jardín Nº 23en Oberá

Pto. Oficial $ 464.331,46 474.016,10

Contrato 429.050,13 450.683,08

Diferencia - 7,60% - 4,92%

Se mantiene la observación, restringiendo el fundamento de lo observado a la Provincia de Mendoza (caso para el que no se proveyó documentación respaldatoria alguna que sustente lo afirmado en el descargo) reafirmando lo expresado en la Observación N° 14 acerca de las inconsistencias entre las diversas fuentes de información. Los cálculos realizados por el auditor - y que determinan la observación en cuestión - surgen de la base de datos provista por el propio auditado (correo electrónico de fecha 14-11-2013, del Responsable del Área de Planificación y Control), y no de las Actas de Apertura de las licitaciones específicas de cada obra. Tratándose de un universo de 421 obras dicho procedimiento no era viable para todos los casos. De esta base se toman los datos relativos a “Presupuestos oficial pesos”, y “Monto vigente en pesos” (como “presupuesto oficial” y como “monto contratado”, respectivamente). Hecha esta aclaración procedimental, se hace lugar a la

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Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor 126 Se adjunta textos de aviso y de actas de apertura.127 En el caso de Mendoza el % no llego al 25% y el precio por m2 de la oferta se consideró conveniente en su oportunidad toda vez que los presupuestos oficiales aprobados por Infraestructura del Ministerio de Educación estaban desactualizados.

información adjuntada, particularmente la relativa a las Actas de Apertura de las licitaciones de los jardines mencionados de la Provincia de Misiones.

18 En relación al análisis de cumplimiento de procedimientos técnico-administrativos y legales vinculados a obras, para el caso de las Provincias de Buenos Aires, Corrientes y Santa Fe, se puede observar que el archivo de la documentación provista carece de formalidad.

Observación considerada levantada (Ver aclaraciones previas) Las Actuaciones y documentación respaldatoria indispensable de los procesos licitatorios llevados a cabo dentro del Programa se encuentran archivados y clasificados según la metodología propia del programa, acordada con las Auditorias del BID. Las mismas se encuentran archivadas y foliadas a disposición conteniendo para cada licitación, copia del Acta de Adhesión, los avisos publicados, las circulares emitidas, las Actas de apertura de ofertas, oferta original más baja en precio, fotocopias de los formularios de oferta de todas las ofertas presentadas, Acta de evaluación de la Comisión evaluadora Provincial, con su

Se mantiene la observación (de modo consistente con el criterio adoptado en relación al mismo tema en el Informe de Auditoría del Programa “700 Escuelas”; Res. AGN 170/11) El auditado repite la respuesta provista en relación a la Observación N° 5 del Informe de Auditoría del Programa “700 Escuelas” (Res. AGN 170/11). El auditado no ha mostrado evidencias que fundamenten y comprueben las supuestas remisiones periódicas de instructivos a las UOL con recomendaciones a seguir en los pasos de los procesos y respecto a la conservación de la documentación del Programa.

126 Tabla editada para que quepa en la columna. 127 Véase Anexo I.13.

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Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor recomendación de adjudicación, informes de las distintas Áreas del Subprograma II compartiendo (o rechazando) la recomendación de adjudicación, Disposición de Adjudicación, notificaciones de las adjudicaciones a las UOL y a todos los oferentes, documentación contractual imprescindible establecida en Pliego, y copia de los Contratos. El resto de la documentación, queda en recaudo de las UOL, de acuerdo a lo establecido en las obligaciones de las jurisdicciones establecidas en las Actas de Adhesión suscriptas entre la UES y las UOL (se establecieron las obligaciones de las jurisdicciones entre las cuales debían organizar y resguardar los antecedentes de las obras a fin de permitir sus supervisión y auditoría por parte de la UES II, el Banco o todo otro organismo de control. Esta UES ha instruido a las UOL respecto a la conservación de la documentación del Programa.- Referido a los procesos licitatorios y a la ejecución de las obras. Se han remitido periódicamente instructivos con recomendaciones a seguir en todos los pasos de los procesos licitatorios. En las UOL el archivo de la documentación referente a los procesos de licitación, adjudicación y ejecución de las obras se ha realizado de acuerdo a las modalidades de cada Provincia.

19 En relación al análisis de cumplimiento de

Observación considerada levantada (Ver aclaraciones previas)

Se mantiene la observación (de modo consistente con el criterio adoptado en relación al mismo tema en el

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Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor procedimientos técnico-administrativos y legales vinculados a obras, para el caso de las Provincias de Buenos Aires, Corrientes y Santa Fe, no se ha observado la aplicación de un criterio operativo que establezca de modo unívoco qué documentación relativa a las licitaciones públicas (documentos, antecedentes y registros) debe ser organizada y resguardada por la UES o por la UOL (o sus dependencias), ‘de modo que reflejen adecuadamente las actividades ejecutadas’, a fin de asegurar la supervisión y auditoría.

Ver respuesta Nº 18.

Informe de Auditoría del Programa “700 Escuelas”; Res. AGN 170/11), aunque por tratarse de temas relacionados, se unifica con la Observación N° 20. El auditado repite la respuesta provista en relación a la Observación N° 6 del Informe de Auditoría del Programa “700 Escuelas” (Res. AGN 170/11), no obstante ser improcedente en relación a lo observado, ya que el auditor refiere al cumplimiento de una normativa específica (ROP), y no a “metodología propia”, esté o no aprobada por el BID. Por otro lado, el ROP está entre la normativa aprobada por el BID y como tal debe cumplirse.

20 En relación al análisis de cumplimiento de procedimientos técnico-administrativos y legales vinculados a obras, para el caso de

Observación considerada levantada (Ver aclaraciones previas) Ver respuesta Nº 18.

Se mantiene la observación (de modo consistente con el criterio adoptado en relación al mismo tema en el Informe de Auditoría del Programa “700 Escuelas”, Res. AGN 170/11), aunque por tratarse de temas relacionados, se unifica con la Observación N° 19. El auditado repite la respuesta provista en relación a la

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Observación Descargo Análisis Descargo y Conclusión del Auditor las Provincias de Buenos Aires, Corrientes y Santa Fe, no se tuvo a la vista la documentación completa asociada a los procesos licitatorios analizados.

Observación N° 7 del Informe de Auditoría del Programa “700 Escuelas” (Res. AGN 170/11)

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I.15 Hogares y población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) según Provincia (Base: censo año 2010)