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INSTITUTO SUPERIOR DE CIÊNCIAS DO TRABALHO E DA EMPRESA
INDICADORES DE AVALIAÇÃO DE PERFORMANCE DE GESTÃO
DAS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS
NO SETOR DE TRANSPORTES RODOVIÁRIOS –
UM MODELO EM CONSTRUÇÃO
Carlos Antonio Lopes
Dissertação submetida como requisito parcial para obtenção do grau de
Mestre em Gestão de Empresas
Orientador:
Prof. Doutor Carlos Gonçalves
Dezembro de 2007
1
Carlos Antonio Lopes
CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS NO SETOR DE
INDICADORES DE AVALIAÇÃO DE PERFORMANCE DE GESTÃO D AS
TRANSPORTES RODOVIÁRIOS - UM MODELO EM CONSTRUÇÃO
2
CARLOS ANTONIO LOPES
INDICADORES DE AVALIAÇÃO DE PERFORMANCE DE GESTÃO
DAS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS
NO SETOR DE TRANSPORTES RODOVIÁRIOS –
UM MODELO EM CONSTRUÇÃO
Dissertação de mestrado apresentada ao ISCTE
Business School, do Instituto Superior de Ciências do
Trabalho e da Empresa, como parte dos requisitos para
a obtenção do título de Mestre em Gestão de Empresas.
Área de concentração: Regulação de Serviços Públicos
ORIENTADOR: Prof. Doutor Carlos Gonçalves
Lisboa / Portugal
2007
3
CARLOS ANTONIO LOPES
INDICADORES DE AVALIAÇÃO DE PERFORMANCE DE GESTÃO
DAS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS
NO SETOR DE TRANSPORTES RODOVIÁRIOS –
UM MODELO EM CONSTRUÇÃO
Esta dissertação foi julgada adequada para a obtenção
do título de Mestre em Gestão de Empresas e aprovada
em sua forma final pelo Orientador e pela Banca
Examinadora.
Orientador: ____________________________________
Prof. Dr. Carlos Gonçalves, ISCTE Business School
Doutor pela (______________________, _______, ______)
Banca Examinadora:
Prof. Dr. _________________________, ___________
Doutor pela (___________________________, ____________, ___________)
Prof. Dr. _________________________, ___________
Doutor pela (___________________________, ____________, ___________)
Prof. Dr. _________________________, ___________
Doutor pela (___________________________, ____________, ___________)
Coordenador: _______________________________
Prof. Dr. ______________________
Lisboa / Portugal, ___________, 2007.
4
À minha esposa Marta e aos meus filhos
Ana Carolina e José Pedro, especialmente
pelo apoio incondicional em todos os
momentos.
5
AGRADECIMENTOS
Ao ISCTE Business School e a Fundação Getúlio Vargas, pela oportunidade de realização
deste trabalho de pesquisa.
Ao Prof. Miguel Ferreira Lima, pela confiança na recomendação.
Aos colegas do curso pelos bons momentos de convivência e pela grande cooperação no
desenvolvimento das atividades durante as etapas do Rio de Janeiro e Lisboa.
Ao Eng. Newton Brunelli, pelo incentivo e oportunidade de desenvolvimento do tema.
Um agradecimento especial ao Prof. Carlos Gonçalves, pela paciência e dedicação na
orientação do trabalho de pesquisa.
i
6
RESUMO
A análise dos sistemas de avaliação de desempenho das concessões rodoviárias
no Brasil e Portugal, especialmente em Parcerias Público Privada (PPP), aponta a seguinte
falha: ausência de indicadores qualitativos de avaliação da performance de gestão,
possibilitando apropriação pelo Estado da tecnologia de gestão gerada nos empreendimentos.
Como essa falha contribui para caracterizar o problema da assimetria de
informações entre agentes, a matriz de riscos utilizada nas negociações de PPP torna-se
imperfeita. Apesar dos mecanismos de avaliação de projetos (Value for Money e Custo
Público Comparável), há inconsistência na opção pública pela “parceria”, dados os
pressupostos de eliminar custos de transação com atuação em rede e os fundamentos da
criação/gestão do conhecimento nas agências reguladoras.
Enquanto oferta de bem público, essa falha provoca sensível desequilíbrio
entre os benefícios dos usuários/clientes e dos cidadãos/contribuintes em geral (incluindo não
usuários), uma vez que os indicadores de desempenho, também considerado na contra-partida
tarifária, visam apenas garantir um suposto equilíbrio contratual sob a ótica exclusiva da taxa
interna de retorno, e somente consubstanciado na fiscalização da disponibilidade de bens
tangíveis e apuração do grau de satisfação (imediato) dos usuários/clientes.
Para amenizar essa falha, sugere-se o IBCP como modelo de indicadores. O
objetivo é classificar o nível de performance de gestão e certificar as concessionárias, não
somente para comparação setorial mas, sobretudo, como mecanismo de suporte no
estabelecimento de metas de gestão e, ainda, como instrumento para acompanhar o nível de
absorção compartilhada de benefícios tecnológicos sociais, inerentes ao que se pode chamar
de “autêntica parceria”.
Palavras-chaves: Concessão de Serviços Públicos. Parceria Público-Privada. Agência Reguladora. Tecnologia de Gestão. Indicadores de Performance de Gestão. Classificação JEL: H83 - L33 - M15 -R48
ii
7
ABSTRACT
The analysis of performance assessment systems of road concessions in Brazil
and Portugal, especially in Public - Private Partnerships (PPP), points to the following flaw:
absence of qualitative indicators of managerial performance appraisal making possible for the
State to appropriate management technology generated through enterprises.
As this flaw contributes to characterizing the problem of asymmetric
information data among agents, the risking matrix used in the PPP negotiations becomes
imperfect. Even having project evaluation mechanisms (Value for Money and Comparable
Public Cost), there is inconsistence in the public option for “partnership” due to the
presumptions of eliminating transaction costs through network performing and the
fundamentals of knowledge creation/management in regulatory agencies.
Concerning a public asset, that flaw provokes sensitive imbalance between the
benefits of users/clients and citizens/contributors in general (including nonusers), since the
performance indicators – also considered in the taxation counterpart – aim only at being a
guarantee of a supposed contractual balance under the exclusive perspective of internal
returning tax and being only substantial whereas there is availability of tangible assets and
verification of users´ satisfaction level (immediate one).
In order to lessen this flaw, it is suggested IBCP as an indicators model. The
objective is to classify the level of managerial performance and certify the concession
agencies, not only to reach a sector comparison but, most of all, work as a support mechanism
to establish management goals and be used as an instrument to follow the level of sharing
absorption of social and technological benefits which are inherent to the so called “authentic
partnership”.
Keywords: Public Service Concessions; Public-Private Partnership; Regulatory Agencies; Management Technology; Management Performance Indicators. JEL - Classification System: H83 - L33 - M15 -R48
iii
8
SUMÁRIO AGRADECIMENTOS............................................................................................................................................. i RESUMO................................................................................................................................................................ ii ABSTRACT........................................................................................................................................................... iii SUMÁRIO ............................................................................................................................................................. iv LISTA DE FIGURAS.............................................................................................................................................v LISTA DE TABELAS........................................................................................................................................... vi LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS........................................................................................................... vii
1 INTRODUÇÃO................................................................................................................... 12 1.1 Justificativa ............................................................................................................ 13 1.2 Objetivos................................................................................................................ 17 1.3 Metodologia............................................................................................................ 17
2 O CONTEXTO DAS CONCESSÕES DOS SERVIÇOS PÚBLICOS................................................ 20 2.1 Os pressupostos da relação - público-privada ......................................................... 20 2.2 A teoria dos custos de transação x teoria de redes (parceria) .................................. 28 2.3 O papel das agências reguladoras ............................................................................ 36 2.3.1 Origem e finalidades....................................................................................... 36 2.3.2 O problema da assimetria de informações...................................................... 47 2.4 A teoria da criação e gestão do conhecimento......................................................... 50
3 MODELO DE PARCERIA PÚBLICO -PRIVADA ..................................................................... 61 3.1 No Brasil .................................................................................................................. 63 3.2 Em Portugal ............................................................................................................. 65 3.3 Análise do Value for Money - VFM ....................................................................... 73 3.4 Custo Público Comparável - CPC .......................................................................... 75 3.5 Matriz de Riscos - partilha e gestão......................................................................... 77 3.6 Controle das PPP - organismos e instrumentos....................................................... 79
4 CONTRATOS DE CONCESSÕES NO SETOR DE TRANSPORTES RODOVIÁRIOS......................... 84 4.1 No Brasil .................................................................................................................. 87 4.2 Em Portugal ............................................................................................................. 93 4.3 Análise dos requisitos de equilíbrio econômico-financeiro dos contratos .............. 95 4.3.1 Benefícios dos usuários/clientes .................................................................... 96 4.3.2 Benefícios dos cidadãos/contribuintes........................................................... 97
5 SISTEMAS DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DE CONCESSIONÁRIAS .................................. 99 5.1 No Brasil .................................................................................................................. 99 5.2 Em Portugal ........................................................................................................... 101 5.3 Análise comparativa dos sistemas de avaliação de desempenho........................... 104
6 TECNOLOGIA DE GESTÃO E REGULAÇÃO DA AVALIAÇÃO DE PERFORMANCE .................. 105 6.1 Avaliação de desempenho (privado) x avaliação de performance (parceria) ....... 105 6.2 Dimensões da qualidade de gestão........................................................................ 106
7 INDICADORES DE PERFORMANCE DE GESTÃO - UM MODELO EM CONSTRUÇÃO................ 108 7.1 Modelo de indicadores .......................................................................................... 108 7.2 Modelo I B C P "em construção" ......................................................................... 112 7.3 Metas de gestão da PPP......................................................................................... 119 7.4 Nível de absorção compartilhada de benefícios tecnológicos sociais................... 119
8 CONCLUSÕES E CONSIDERAÇÕES FINAIS......................................................................... 121 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS................................................................................................ 126
iv
9
LISTA DE FIGURAS
Figura 3.1 – Estrutura Organizacional das PPP em Portugal (Amoreli, Prado & Emura, 2006)
Figura 3.2 – Critérios de classificação de despesas em PPP (Simões, 2005)
Figura 3.3 – Etapas de construção do CPC (Brito, 2005)
Figura 3.4 – Alocação de riscos em PPP (BEI, 2006)
Figura 3.5 – Controle das PPP em Portugal (Amoreli, Prado & Emura, 2006)
Figura 4.1 – Mapa de concessões administradas pela ANTT
Figura 7.1 – Conceito do Concessionário – Índice IBCP
Figura 7.2 – Certificado de Avaliação de Concessão Pública – IBCP
v
10
LISTA DE TABELAS
Tabela 1.1 – Resumo das Concessões Rodoviárias Brasileiras
Tabela 2.1 – Agências Reguladoras e Lei de criação
Tabela 4.1 – 1ª Etapa - Trechos Concedidos - Administrado pela ANTT (em operação)
Tabela 4.2 – 2ª Etapa – Concessões Rodoviárias a licitar - Brasil
Tabela 4.3 – 2ª Etapa – Parcerias Público-Privadas - Transportes - a licitar - Brasil
Tabela 4.4 – Parcerias Público-Privadas – Transportes - Contratadas - Portugal
Tabela 5.1 – Resumo das Competências da IEP e Obrigações da BRISA
vi
11
LISTA DE ABREVIATURA S
ANA – Agência Nacional de Águas
ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações
ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica
ANCINE – Agência Nacional de Cinema
ANP – Agência Nacional de Petróleo
ANTAQ –Agência Nacional de Transportes Aquaviários
ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres
IBCP – Índice Ballcons de Avaliação de Concessão Pública
CNI – Confederação Nacional da Indústria
CPC – Custo Público Comparável
PPP - Parceria Público Privada
SNV – Sistema Nacional de Viação
VFM – Value for Money
vii
12
1 INTRODUÇÃO
A alternativa de implementação do modelo de Parceria Público-Privada - PPP,
visando aumentar a oferta e qualidade do serviço público no setor de transportes rodoviários,
ainda não se consolidou como um instrumento eficaz e totalmente confiável para a sociedade
brasileira. Uma das razões apontada nesta investigação é a ausência nos mecanismos
regulatórios de um sistema de controle do contrato de concessão que contemple, em sua
magnitude, indicadores qualitativos de avaliação da performance de gestão das empresas
concessionárias.
Essa falha, que é identificada na análise dos contratos de concessão de rodovias
no Brasil e também em Portugal, contribui sobremaneira para caracterizar o problema da
assimetria de informações entre os agentes públicos e privados, tornando imperfeita a matriz
de riscos utilizada como referência nas negociações de PPP neste setor. Apesar da análise de
projetos contar com o mecanismo do chamado Custo Público Comparável (CPC), há
evidencias de uma inconsistência entre os pressupostos explícitos da opção pública pela
“parceria” – dado o propósito principal de eliminar os custos de transação existentes em
outras opções (como atrativo privado) - e os fundamentos da criação e gestão do
conhecimento por parte dos organismos de controle, cujas atribuições estão a cargo das
denominadas “agências reguladoras”.
Assim, enquanto oferta de bem público, observa-se que essa falha provoca um
sensível desequilíbrio entre os benefícios alcançados pelos usuários/clientes das rodovias
concedidas e os benefícios dos cidadãos/contribuintes como um todo (usuários e não
usuários), na medida em que os indicadores de desempenho, considerados até então como um
dos itens da contra-partida tarifária, visam apenas garantir um suposto equilíbrio contratual
sob a ótica exclusiva da disponibilidade dos bens tangíveis e o grau de satisfação (imediato)
dos usuários.
Com a ausência de indicadores qualitativos de performance de gerenciamento,
uma parte essencial da tecnologia de gestão dos empreendimentos deixa de ser apropriada
pelo Estado e, como conseqüência, um substancial prejuízo social é contabilizado no médio e
longo prazo. Por esse ângulo, o papel desempenhado pelas agências reguladoras como
13
gestoras do conhecimento fica sem efeito e, com isso, o arrefecimento natural do principal
fator impulsionador da PPP em termos de Value for Money - o alívio das pressões fiscais e
orçamentárias – perde o sentido e transforma essa alternativa num grande paradoxo.
Visando contribuir para amenizar essa falha e buscar o aperfeiçoamento da
análise da matriz de riscos, esta investigação sugere um modelo de indicadores de
performance de gestão (IBCP), aplicado as PPP, tendo como base dimensões de qualidade já
amplamente consolidada nos padrões de gerenciamento do setor privado, notadamente nas
empresas do porte das concessionárias de rodovias. O objetivo é propor a construção de um
modelo de classificação do nível de performance entre as empresas, não somente para efeito
de comparação na indústria-tipo mas, sobretudo, como mecanismo de suporte para o
estabelecimento de metas de gestão e, também, como instrumento de acompanhamento do
nível de absorção compartilhada de benefícios tecnológicos sociais, inerentes ao que se pode
chamar de uma “autêntica parceria”.
1.1 - Justificativa
Este trabalho de pesquisa procura analisar os sistemas de avaliação de
desempenho das empresas concessionárias de serviços públicos no setor de infra-estrutura de
transportes do Brasil e de Portugal, em especial, as concessões de rodovias. Para tanto,
compara a experiência de ambos os países na evolução dos indicadores de avaliação a partir
dos sistemas de controle de contrato no âmbito das Parcerias Público Privado – a chamada
PPP. Por meio da análise comparativa entre os indicadores de avaliação das concessionárias
desses países, procura apontar as falhas nos sistemas de avaliação de desempenho das
concessões de rodovias brasileiras e, subseqüentemente, sugerir medidas corretivas para seu
aprimoramento.
A justificativa principal desse estudo prende-se ao fato de que, segundo a CNI
(2005), a oferta, qualidade e custos da operação da infra-estrutura são determinantes da
competitividade. O impacto negativo da insuficiente expansão, manutenção e modernização
dos serviços está significativamente elevado e, conseqüentemente, isto tem representado uma
grande desvantagem para o Brasil. Considerando que esses problemas são também
14
oportunidades de investimentos, a construção de marcos regulatórios adequados torna-se a
chave para a atração do capital privado.
Há evidências de que o Brasil ainda guarda concepções regulatórias ancoradas
no modelo de baixa concorrência predominante nos anos 60 e 70. Por causa disso, o Brasil
possui elevado déficit de infra-estrutura básica de transportes. Há problemas na oferta dos
serviços de transporte rodoviário, ferroviário, marítimo, fluvial e no sistema portuário. A
competitividade das empresas brasileiras tem sido significativamente afetada. Há restrições
que não permitem ao país pôr em prática novos esquemas de logística adotados em países
desenvolvidos e, conseqüentemente, de se beneficiar das fortes reduções de custo
proporcionadas por essas novas técnicas de gerenciamento (CNI, 2005).
Em termos de regulação, uma parte considerável da malha rodoviária brasileira
(total de 10.000 km) está sendo administrada pela Agência Nacional de Transportes Terrestres
– ANTT, órgão regulador de serviços públicos concedidos ao setor privado, conforme tabela
1.1. Desse total, há uma significativa proporção de empreendimentos em licitação (26%) e em
fase de estudos (59%). Além disso, há um total de 3.000 km de concessões contratadas pelos
Estados, cujo modelo vem apresentando problemas que merece uma discussão à parte1.
Considerando o tempo médio de contrato entre 20 e 25 anos, a revisão dos sistemas em uso
certamente ficaria muito comprometida após a formalização dos compromissos.
Tabela 1.1 - Resumo das Concessões Rodoviárias Brasileiras
Concessões administradas pela ANTT Km Concessões contratadas 1.474,40 Concessões em licitação 2.610,20 Em estudo 5.915,40
TOTAL 10.000,00
Delegações para Concessão (rodovias federais delegadas aos estados para concessão)
Km
Concessões contratadas pelos estados 3.007,50 Fonte: ANTT (2006).
1 “Outro problema detectado, reside na coexistência de agências federais e estaduais com áreas de atuação diferentes: setorial e unisetorial. As dificuldades desse relacionamento mostram o nível ainda precário do novo marco regulatório. A existência de uma política setorial bem definida, partindo do próprio governo, abre espaço para uma maior integração dos esforços entre os níveis federal e estadual”. In PECI, Alketa (1999), "Novo marco regulatório para o Brasil da pós-privatização: o papel das agências reguladoras em questão", Revista de Administração Pública, 33 (4) Julho-Agosto, pp. 121-135.
15
Considerando a existência de uma lei2, definindo que o gerenciamento da infra-
estrutura e a operação dos transportes terrestres serão regidos, dentre outros, pelos seguintes
princípios gerais: preservar o interesse nacional e promover o desenvolvimento econômico e
social; assegurar a unidade nacional e a integração regional; proteger os interesses dos
usuários quanto à qualidade e oferta de serviços de transporte e dos consumidores finais
quanto à incidência dos fretes nos preços dos produtos transportados; e, ainda, assegurar,
sempre que possível, que os usuários paguem pelos custos dos serviços prestados em regime
de eficiência; é extremamente relevante a verificação se os sistemas de avaliação de
desempenho das empresas concessionárias estão contemplando um sistema de gestão
compatível com esses princípios.
Além disso, à luz do problema da assimetria de informações entre o agente
regulador e a empresa regulada, a possibilidade de existência de falhas no sistema de
avaliação de desempenho poderia comprovar que uma das premissas básicas para que o
organismo regulador possa exercer eficazmente às funções reguladora e fiscalizadora do
Estado deixaria de ser atendida em sua magnitude, ou seja, “a necessidade de expedir normas
operacionais e de serviço, de forma a poder acompanhar o ritmo extraordinário de
desenvolvimento tecnológico e o atendimento das demandas populares3”.
Por outro lado, no caso brasileiro também deixariam de ser atendidos em sua
magnitude, alguns dos objetivos essenciais do Sistema Nacional de Viação4, que são: dotar o
país de infra-estrutura viária adequada e garantir a operação racional e segura dos transportes
de pessoas e bens.
Desse modo, a necessidade de dimensionar como está garantida a eficácia de
gestão dos bens concedidos, em termos de processos, logística, estrutura organizacional,
recursos humanos, controles de contratos terceirizados, sistemas operacionais e de
informação, controles de custos e gestão financeira, de programação e planejamento, de
gestão da qualidade, de marketing, enfim, para que o usuário/cliente/cidadão/contribuinte
possa avaliar com segurança, a qualidade do serviço público concedido, remete ao seguinte
questionamento principal deste estudo: há, de fato, uma falha nos sistemas de avaliação de
2 Art. 11, Capítulo IV, Seção I, da Lei 10.233 de 5 de junho de 2001. 3 Conforme Azevedo (1998). 4 Art. 4º da Lei Nº 10.233 de 5 de junho de 2001.
16
desempenho das concessões rodoviárias brasileiras e portuguesas, na medida em que o
controle sobre a qualidade de gestão do empreendimento concedido, por parte das agências
reguladoras / controladoras, não está sendo contemplado nos contratos?
Diante das premissas básicas generalizadas para as agências reguladoras, dos
objetivos e conceitos definidos no âmbito do Sistema Nacional de Viação - SNV, dos
princípios gerais para o gerenciamento da infra-estrutura e operação do transporte terrestre e,
ainda, dos objetivos da Agência Nacional de Transporte Terrestre - ANTT, emergem as
seguintes inquietações acerca do sistema de controle de contratos dos serviços públicos
concedidos:
a) Há instrumentos eficazes, testados e adequados para avaliação da performance das
concessionárias em consonância com os propósitos essenciais do organismo
regulador/controlador?
b) Na hipótese de existência, esses instrumentos de avaliação de performance das
concessionárias estarão garantindo, de forma eficaz, os preceitos fundamentais do objeto
contratual em consonância com os interesses públicos?
c) Além disso, estarão claramente definidas nos contratos as especificações necessárias para
avaliação da performance das concessionárias em consonância com todas as premissas,
objetivos, conceitos e princípios definidos pelo SNV e ANTT e, ainda, especificado a
referência de performance como parâmetro de avaliação da concessionária?
Essas inquietações trazem em sua essência, um outro questionamento acerca da
liderança ou não do Estado no atual processo de regulamentação. Pois, conforme observa
Peci, “na falta de formulação de políticas setoriais, as agências reguladoras, na prática, são
vistas também como órgãos formuladores de políticas públicas. Isso faz com que as agências
se sobrecarreguem de papéis, os quais elas não podem e nem devem desempenhar”
(Peci,1999:132).
Este fato sugere que há uma mudança de foco nas ações desses organismos e,
desta forma, estaria impedindo as agências de avançar no aperfeiçoamento dos instrumentos
de gestão dos empreendimentos concedidos.
17
Desse modo, as agências reguladoras estariam, simplesmente, limitando-se ao
exercício de controles contratuais sob a ótica do desempenho tangível e não da qualidade da
performance de gestão da empresa concessionária, como essência da tecnologia de gestão do
conhecimento.
1.2 - Objetivos
Os objetivos definidos para esta pesquisa são os seguintes:
� Geral:
Analisar os sistemas de avaliação de desempenho das empresas
concessionárias de serviços públicos no setor de transportes do Brasil e de Portugal, em
especial nas concessões de rodovias no âmbito das Parcerias Público Privado – PPP - e, por
meio da análise comparativa entre os dois países, apontar as falhas nos sistemas de avaliação
das concessões de rodovias e, subseqüentemente, sugerir medidas corretivas para seu
aprimoramento.
� Específicos:
a) Identificar os critérios adotados para avaliar a execução (ou não) dos componentes
construtivos dos empreendimentos;
b) Identificar os critérios adotados para avaliar o fornecimento (ou não) de informações de
tráfego e documentos contábeis;
c) Identificar os critérios adotados para avaliar a solicitação complementar de outras
informações não especificadas claramente nos contratos;
d) Analisar os principais indicadores de avaliação nos sistemas de controle de contrato no
âmbito das Parcerias Público Privada – PPP;
e) Analisar as referências de nível da qualidade de gestão na indústria-tipo;
f) Comparar os sistemas de avaliação de desempenho do Brasil e de Portugal;
g) Apontar as falhas nos sistemas de avaliação das concessões de rodovias.
h) Sugerir medidas corretivas para seu aprimoramento.
1.3 - Metodologia
18
A pesquisa aborda sobre os sistemas de avaliação de desempenho utilizados
nos contratos de concessão rodoviária administrados no Brasil pela Agência Nacional de
Transportes Terrestres – ANTT e, em Portugal, pela PARPÚBLICA S.A. Deste modo, a
investigação restringe-se aos indicadores explícitos nos contratos e que são utilizados como
parâmetros para controle, remuneração e equilíbrio econômico-financeiro dos
empreendimentos.
� Tipo de pesquisa
Levando-se em conta que este estudo analisa os sistemas de avaliação de
desempenho das empresas concessionárias de serviços públicos no setor de transportes do
Brasil e de Portugal, em especial nas concessões de rodovias no âmbito das Parcerias Público
Privadas – PPP - e, por meio da análise comparativa entre os dois países, aponta as falhas nos
sistemas de avaliação das concessões de rodovias e, subseqüentemente, sugere medidas
corretivas para seu aprimoramento, é utilizada a pesquisa descritiva / exploratória como
finalidade, tomando como base a investigação documental da legislação vigente e dos
contratos de concessão.
Dado que a pesquisa exploratória consiste na maior familiaridade com o
problema através do levantamento bibliográfico; e que a pesquisa descritiva representa que os
fatos são observados, registrados, analisados, classificados e interpretados, sem interferência
do pesquisador e, ainda, consiste no uso de técnicas padronizadas de coletas de dados através
da observação sistemática, a contribuição desta investigação está na solução proposta a partir
da análise crítica dos modelos com base na identificação dos problemas existentes.
� Coleta e tratamento dos dados
Realizada através de uma pesquisa bibliográfica e um levantamento
documental da legislação vigente e dos contratos de concessão em andamento e/ou em
consulta pública, tanto no âmbito da ANTT no Brasil, como da PARPÚBLICA S.A. de
Portugal.
19
Os indicadores de desempenho são identificados e os seus critérios de
avaliação e/ou metodologia de apuração dos resultados são analisados. Com a base nisso,
determina-se o nível de “Tecnologia de Gestão” empregado como um mecanismo de
regulação na avaliação de performance das empresas concessionárias.
Finalmente, é estabelecida uma comparação da “Qualidade de Gestão” a partir
da análise e enquadramento do nível tecnológico nas seguintes dimensões: gestão de
processos e logística; estrutura organizacional e recursos humanos; controles de contratos
terceirizados; sistemas operacionais e gestão da informação; controles de custos e gestão
financeira; programação e planejamento; gestão da qualidade; e, gestão de marketing.
20
2 – O Contexto das Concessões dos Serviços Públicos
2.1 – Os pressupostos da relação – público-privada
As concessões dos serviços públicos, no âmbito das parcerias público-privadas,
estão ancoradas ideologicamente nos preceitos da chamada “terceira via” - corrente de
pensamento originada no Reino Unido no último quarto do século XX5 - e que se alastrou em
outras partes do mundo sob os auspícios doutrinários da social democracia6. O princípio
fundamental dessa corrente estabelecia a redefinição do papel do Estado no funcionamento da
atividade econômica contrapondo-se ao extremo das duas vertentes dominantes até então: de
um lado – ala esquerda – a presença do Estado máximo, vertente socialista / comunista,
dedicada a um modo de produção planejado, orientado e controlado totalmente pelo aparelho
estatal; e, de outro - ala direita - a vertente liberal da economia de mercado, que atribui ao
Estado mínimo o papel mais adequado ao modo de produção capitalista, focado nas atividades
estritamente necessárias para manter a organização social.
Na base das transformações do papel do Estado ocorridas neste período,
estavam sedimentadas as percepções de uma crise que estava generalizando-se: crise fiscal
com poupança pública negativa, esgotamento da estratégia estatizante e superação da
administração pública burocrática. Isto implicou na necessidade de reforma e reconstrução do
Estado e que, reforçada pelo concomitante processo de globalização, tornou imperativa a
tarefa de redefinir suas funções (Bresser-Pereira, 1995; Villela, 1998).
Em linhas gerais, a instalação da “terceira via” como vertente intermediária,
tinha origem numa concepção inspirada nas teorias keynesianas7 - voltada para uma social-
democracia modernizada através da reforma do Estado (desestatização e desprivatização); da
participação da sociedade civil; da regulação dos mercados; da justiça e de menor exclusão
5 Alternativa democrática aos paradigmas políticos dominantes − o socialismo e o neoliberalismo −, a Terceira Via rapidamente se tornou um programa atraente para governos de centro-esquerda de todo o mundo (Giddens, 2005). 6 Se a chamada primeira via se referia às idéias socialistas tradicionais, radicais e reformistas em si mesmas, e a segunda, ao neoliberalismo e ao fundamentalismo de mercado, a terceira via busca a renovação da democracia social nas condições contemporâneas (Giddens, 2005). 7 Lord John Maynard Keynes (1883-1946). Inspirados do plano do presidente Roosevelt na grande crise do capitalismo - quando o valor da produção caiu pela metade e ¼ da força de trabalho do mundo ficou desempregada - Keynes já preconizava, naquela época - um Estado regulador da atividade econômica (Villela, 1998).
21
social. Além disso, essa corrente procurou afastar a idéia liberal de que os mercados chegam
naturalmente ao equilíbrio sem regulação - ensejando o pleno emprego.
Esta estratégia promoveu uma onda de integração, onde os governos nacionais
passaram a atuar em redes com instituições supranacionais (blocos regionais, por exemplo),
entidades da sociedade civil, administrações públicas regionais e a iniciativa privada, ou seja,
o mecanismo de rede, constituindo o pressuposto básico da relação público-privada para
conformação da denominada “parceria”.
As origens do Estado e da administração pública moderna encontram-se
baseadas nas antigas teorias de origem familiar (matriarcal e patriarcal de Hobbes e Locke);
patrimonial (contratual: Rousseau); e, ainda, a teoria da força (violência: Gumplowicz,
Oppenheimeii, Lester, Ward e Cornejo). Essas teorias estão voltadas para formação
espontânea ou natural do Estado, dando conta da noção de Estado (composto de território,
população e governo); que a sociedade só sobrevive pela organização; que a característica
fundamental do Estado moderno é a soberania, reconhecida tanto dentro da própria nação
como por parte dos demais estados, que governabilidade consiste no poder de governar
(pressupondo a legitimidade democrática), e ainda, que a Governança consiste na capacidade
de implementar políticas públicas que é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina
administrativa (Oliveira, 2000).
De acordo com a Câmara de Reforma do Estado (1995), que coordenou a
elaboração do Plano Diretor da Reforma do Aparelho Estatal no Brasil, Estado e sociedade
formam, numa democracia, um todo indivisível. E, pelo diálogo democrático entre esses entes
é que se definem as prioridades a que o governo deve ater-se para a construção de um país
mais próspero e justo. Nesse sentido, Estado e Aparelho Estatal são entendidos a partir das
seguintes composições: Estado é igual ao Aparelho do Estado mais o Sistema
Institucional/legal. Já, o Aparelho do Estado é igual ao núcleo estratégico ou governo (cúpula
dos três poderes) acrescido do corpo de funcionários e da força militar e policial. Por conta
dessa composição, o Aparelho do Estado é regido pelo direito constitucional e direito
administrativo. Já, o Estado, sanciona e garante esses direitos.
Considerando que a sociedade organizada reconhece que tanto os desafios
contextuais quanto às condições de funcionamento dos Estados – principalmente aqueles em
22
desenvolvimento - exigem ações no sentido de se buscar seu fortalecimento institucional.
(MPOG, 2003), numa economia de mercado os pressupostos da relação - público-privado
consubstanciam-se no trinômio Estado – sociedade - mercado, a partir dos seguintes
conceitos: Estado é a organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar sobre a
população de um determinado território, da legitimidade que lhe outorga a cidadania (Câmara
de Reforma do Estado, 1995). Sociedade é corpo orgânico estruturado em todos os níveis da
vida social, com base na reunião de indivíduos que vivem sob determinado sistema
econômico de produção, distribuição e consumo, sob um dado regime político e obedientes a
normas, leis e instituições necessárias à reprodução da sociedade como um todo; coletividade
que manifesta seus anseios e demandas por canais formais e informais de contato com as
autoridades constituídas (Simon, 1999). E, Mercado, em sentido geral, designa um grupo de
compradores e vendedores que estão em contato suficientemente próximo para que as trocas
entre eles afetem as condições de compra e venda dos demais (Sandroni, 2005). Segundo
Kotler (1980), um mercado é uma arena para trocas potenciais. Um mercado também é
definido como um produto ou um grupo de produtos e uma área geográfica específica na qual
ele é produzido ou vendido tal que uma hipotética empresa visa maximizar lucros, não sujeita
a regulação de preços8.
Baseadas nesse conjunto de pressupostos, a administração pública no Brasil foi
evoluindo e passando pelas seguintes formas de Estado, segundo a Câmara de Reforma do
Estado (1995):
� Estado oligárquico e patrimonial - no patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona
como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status
de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas.
� Estado autoritário e burocrático - A administração pública burocrática clássica foi
implantada no Brasil em 1936 com a reforma administrativa promovida com base na
burocracia que Max Weber descreveu9, baseada no princípio do mérito profissional. Foi
8 Horizontal Merger Guidelines, U.S. Department of Justice & Federal Trade Commission, 1992, in: Revista de
Direito Econômico, CADE, out./dez. 1995. 9 Weber foi quem, pela primeira vez, conferiu à burocracia o significado de elemento característico de sistemas sociais relativamente avançados, a partir da seguinte definição: “agrupamento social que rege o princípio da competência definida mediante regras, estatutos, regulamentos, da documentação, da hierarquia funcional, da especialização profissional, da permanência obrigatória do servidor na repartição durante determinado período de tempo, e da subordinação do exercício dos cargos a normas abstratas” (Ferreira, 1996).
23
adotada para substituir a administração patrimonialista. Surge na segunda metade do
século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o
nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a
profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o
formalismo, em síntese, o poder racional legal. Os controles administrativos, visando
evitar a corrupção e o nepotismo, são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança
prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso,
são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão
de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
� Estado de bem-estar - sistema econômico baseado na livre-empresa, mas com acentuada
participação do Estado na promoção dos benefícios sociais. Seu objetivo é proporcionar
ao conjunto dos cidadãos padrões de vida mínimos, desenvolver a produção de bens e
serviços sociais, controlar o ciclo econômico e ajustar o total da produção, considerando
os custos e as rendas sociais. Reforçou sua capacidade re-distributiva e compensatória
ampliando o leque de políticas sociais e o número de pessoas atingidas.
� Estado regulador - Diante da crise do financiamento do Estado, o modelo intervencionista
cedeu espaço a um modelo temperado, inserido em um movimento neoliberal que surgiu
no continente europeu na década de 80 do século passado. Nesse novo sistema, o
intervencionismo e o modelo liberal que o antecedeu cedem lugar à intervenção estatal na
ordem econômica e social sob uma configuração de regulação, com vistas à busca da
dignidade da pessoa humana. É o novo Estado regulador. Quando as atividades
econômicas são desempenhadas por empresas do setor privado, torna-se necessária uma
regulamentação pública para impedir, por exemplo, a apropriação indébita de propriedade.
Construir um novo Estado capaz de atuar como parâmetro fundamental para os países
enfrentarem os dilemas econômicos e sociais do final do século 20.
� As reformas constitucionais - a estratégia definida pelo governo envolve três dimensões: o
envio ao Congresso de um conjunto de emendas à constituição; o projeto de lei criando as
organizações sociais; e, as mudanças na lei de licitações. As emendas constitucionais
visam, de um lado, dar um grau diferenciado de autonomia às autarquias e fundações e, de
outro, introduzir medidas que acabem com a estabilidade rígida do funcionalismo e com o
regime jurídico único. A Emenda Constitucional no 19, promulgada em 1997, modificou
vários pontos no capítulo da Administração Pública da Constituição, cujas alterações
constitucionais procuram flexibilizar a administração pública e assim criar um novo
modelo de organização burocrática, a administração pública gerencial.
24
Consubstanciada nas formas de Estado que se sucederam, foram implantados
no Brasil os modelos patrimonialista, burocrático e gerencial de administração pública
(MARE, 1995; Ferreira, 1996). Segundo Bresser-Pereira (1995), a análise do modelo
gerencial pode ser dividida nos seguintes aspectos:
a) Contexto inicial – onde a crise do estado (crise fiscal com poupança pública negativa,
esgotamento da estratégia estatizante e superação da administração pública burocrática)
implicou na necessidade de reformá-lo e reconstruí-lo; a globalização tornou imperativa a
tarefa de redefinir suas funções. Além disso, antes da integração mundial dos mercados e
dos sistemas produtivos os Estados podiam ter como um de seus objetivos fundamentais
proteger as respectivas economias da competição internacional. Depois da globalização,
as possibilidades do Estado continuar a exercer esse papel diminuíram muito. Seu novo
papel passou a ser o de facilitar para que a economia nacional se tornasse
internacionalmente competitiva.
b) Evolução - no Brasil, a idéia de uma administração pública gerencial começou a ser
delineada ainda na primeira reforma administrativa, nos anos 30, e estava na origem da
segunda reforma, ocorrida em 1967. em 1938, foi dado um primeiro sinal da
administração pública gerencial com a criação da primeira autarquia. Surgia então a idéia
de que os serviços públicos na “administração indireta” deveriam ser descentralizados e
não obedecer a todos os requisitos burocráticos da “administração direta” ou central. A
primeira tentativa, no entanto, irá acontecer em 1967 e, posteriormente, com a definição
do Programa Nacional de Desburocratização, lançado em 1979, como uma proposta
política visando, através da administração pública, “retirar o usuário da condição colonial
de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado”.
c) Principais tendências e diferenças entre os modelos de diferentes países:
• Reforma do Estado: construir um novo Estado capaz de atuar como parâmetro
fundamental para os países enfrentarem os dilemas econômicos e sociais do final do
século 20;
• Paradoxo dos governos: por um lado, diminuir os gastos e, por outro, atender as
demandas crescentes por serviços e subsídios públicos;
• Na Grã-Bretanha, o gerencialismo foi aplicado ao serviço público com uma reforma
administrativa profunda e bem sucedida. Foram implementados os seguintes
25
Programas: Unidades de Eficiência, com relatórios de pesquisa e avaliação; Próximo
Passo, com agências autônomas; e o Direito do Cidadão. Esses Programas tornaram o
serviço público mais flexível, descentralizado, eficiente e orientado para o cidadão,
adquirindo características gerenciais;
• Reformas análogas ocorreram na Nova Zelândia, Austrália e Suécia (governos social-
democratas);
• Nos EUA, no ano de 1992, e na França em 1989, também adotaram reformas com
critérios gerenciais; e
• O modelo gerencial puro tem como principal fundamento a busca da eficiência,
pressupondo modificação do modelo weberiano.
d) Características da nova gestão pública - reduzir custos e aumentar a qualidade dos
serviços; e, o gerencialismo voltado para resultados, orientado para os anseios do
cidadão/usuário.
e) Visões da administração pública gerencial10: voltado para o modelo gerencial puro,
com ênfase na economia e na produtividade e dirigido para os contribuintes; o
consumerism, com ênfase na efetividade e qualidade e dirigido para os
clientes/consumidores; e, o public service oriented, com ênfase na accountability e
eqüidade e dirigido para cidadãos (Abrucio, 1998).
Com base nesses aspectos do modelo gerencial, a redefinição do papel do
Estado objetivou institucionalizar, defender os mercados e garantir a estabilidade
macroeconômica; a Reforma do Serviço Civil, baseadas no mérito, flexibilidade e
responsabilização; a implementação do Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado
de 1995, com os propósitos de resgatar a autonomia financeira e capacidade de implementar
políticas públicas, a defesa da coisa pública (Nível político: privatização x rent seeking11 e
Nível administrativo: patrimonialista – burocrático – gerencial); e, ainda, a existência de
quatro setores dentro do Estado, assim definidos (MARE, 1995): 10 Abrucio (1998) apresenta o caso do Reino Unido enfatizando o poder de transformação do processo de
reforma nessas três fases distintas, e que se desenvolvem nas décadas de 80 e 90. 11 A partir de um ensaio publicado em 1967, Gordon Tullock examinou as conseqüências econômicas de
vantagens obtidas por pessoas ou empresas através do Estado. Essas vantagens podem consistir em recursos diretamente dos cofres públicos ou, então, na concessão de privilégios legais (por exemplo, proteção alfandegária) ou de vantagens legais à custa de agentes privados. Todas essas situações têm um impacto social negativo e representam atividades denominadas por ele de “rent seeking”. Disponível em http://www.institutoliberal.org.br/biblioteca/galeria/Gordon%20Tullock.htm.
26
� Núcleo estratégico do Estado (definidas leis e políticas públicas – legislativo, judiciário,
presidência, cúpula dos ministérios);
� Atividades exclusivas do Estado (poder de legislar e tributar, polícia, forças armadas,
órgãos de fiscalização e regulamentação e órgãos responsáveis pelas transferências de
recursos, seguridade social básica e fomento);
� Serviços não-exclusivos ou competitivos (o Estado realiza e/ou subsidia porque os
considera de alta relevância para os direitos humanos, ou porque envolvem economias
externas, não podendo ser adequadamente recompensados no mercado através da
cobrança de serviços – universidades, hospitais, centros de pesquisa, museus); e
� Produção de bens e serviços para o mercado (empresas de economia mista que operam em
setores de serviços públicos e/ou setores considerados estratégicos – empresas estatais).
Há ainda na redefinição do papel do Estado a criação dos processos
participativos de gestão pública, cuja transparência e participação são princípios basilares da
gestão democrática que permitem aos cidadãos se informarem sobre a agenda proposta pelo
governo e, por meio dos canais adequados, participarem das decisões sobre assuntos
relacionados ao interesse público e a seus legítimos interesses particulares. Nesse sentido
surgiram os conselhos de gestão, o orçamento participativo e a parceria entre governo e
sociedade (Bresser-Pereira, 1995; 1996).
No que se refere aos aspectos organizacionais, a redefinição do papel do
Estado também foi caracterizada pela adequação de acordo com os seguintes tipos de
estruturas utilizadas como referência: a) organização formal (clássica), caracterizada pela
divisão do trabalho, especialização, hierarquia, autoridade, responsabilidade e coordenação; e,
b) departamentalização (neoclássica), caracterizada pela especialização horizontal,
proporcionando maior número de órgãos especializados, e classificada por funções, produtos
ou serviços, localização geográfica, clientes, fases do processo ou por projeto.
E também adequada aos seguintes aspectos comportamentais: a) Motivação:
(motivos para ação), compreendendo os desafios, as perspectivas de desenvolvimento
profissional e pessoal, as oportunidades de treinamento, o reconhecimento e a valorização, a
integração, o sentimento de utilidade, a empatia com o estilo de liderança vigente, o
sentimento de justa remuneração, a segurança, a autonomia; b) Clima organizacional:
atmosfera do ambiente de trabalho, complexa rede de expectativas e percepções individuais e
27
de grupo, permeada por referências estratégicas, criando um ambiente com características
próprias; e, c) Cultura: modelo de pressupostos básicos que um grupo inventou, descobriu ou
desenvolveu no processo de aprendizagem, a fim de lidar com problemas de adaptação
(externa) e integração (interna).
A capacidade de uma organização de difundir práticas inovadoras depende,
entre outros fatores, de “uma cultura organizacional que encoraje a reciprocidade, a
curiosidade e a reflexão além das fronteiras internas e externas e de infra-estruturas de
aprendizagem, ou seja, os meios de organizar os recursos e oportunidades para promover
reflexão e compartilhamento regulares” (Senge, 1999).
A gestão da mudança organizacional contempla os seguintes aspectos: as
ferramentas de mudança organizacional; o denominado “benchmarking”12, que corresponde
ao processo contínuo de avaliar produtos, serviços e práticas dos concorrentes mais fortes e
daquelas empresas que são reconhecidas como líderes empresariais, com propósito de
aprimoramento organizacional; o programa de qualidade, que tem por objetivo a satisfação do
cliente, delegação de competência, gerência e liderança, melhoria contínua, desenvolvimento
das pessoas, disseminação das informações, não aceitação de erros, constância de propósitos,
garantia da qualidade, gerência de processos (eliminação de barreiras hierárquicas); o
aprendizado organizacional, que trata das formas de conduzir as organizações para a mudança
e renovação contínuas (domínio pessoal, modelos mentais, visão compartilhada,
aprendizagem de equipes e pensamento sistêmico); e, ainda, o planejamento estratégico.
Os instrumentos gerenciais contemporâneos são a avaliação de desempenho e
resultados, a flexibilidade organizacional, o trabalho em equipe, a cultura da responsabilidade
e os mecanismos de rede, que correspondem às relações intergovernamentais e a sociedade
civil (atuando em parceria e cooperação para a implantação das políticas públicas). governos
nacionais devem atuar em redes com instituições supranacionais (blocos regionais, por
12 O Benchmarking Industrial é fruto de um método desenvolvido pela London Business School e pelo IBM
Consulting Group e que deu origem ao estudo Made in Europe (MIE). A motivação para o Made in Europe surgiu da discussão sobre os desafios e mudanças nas regras de competição internacional, especialmente sobre como a indústria da Europa estaria posicionada em relação ao padrão denominado de classe mundial, em aspectos como: custo, qualidade, flexibilidade e atendimento ao cliente. Tal estudo iniciou em 1993 e deu origem a um banco de dados internacional, orientado para a medição do nível de práticas classe mundial implantadas nas empresas industriais européias e a performance operacional resultante da adoção destas práticas. (disponível em http://www.portalbmk.org.br).
28
exemplo), entidades da sociedade civil, administrações públicas regionais e a iniciativa
privada:
2.2 - A teoria dos custos de transação x teoria de redes (parceria)
Considerando que uma organização empresarial é a combinação de esforços
individuais (pessoas) com a finalidade de realizar propósitos comuns a uma empresa, e que
esta organização, atuando isoladamente num determinado mercado, reúne por analogia as
mesmas deficiências individuais das pessoas, a organização em rede pretende, justamente, o
somatório de esforços entre empresas visando os mesmos objetivos.
De acordo com a concepção de Ebers (1999), a construção do conceito de
Redes Interorganizacionais baseia-se no ponto de vista social a partir do relacionamento entre
os agentes. Para ele, uma rede interorganizacional se materializa quando as organizações se
encontram ligadas por meio de uma rede de relacionamentos, da seguinte forma:
“(...) as redes interorganizacionais representam uma forma particular de organização, ou de administração de troca de relacionamentos entre organizações. Apesar de o trabalho em rede poder assumir várias formas, todas estas formas são caracterizadas pelo recurso à troca de relacionamentos entre um número limitado de organizações que retêm um controle residual dos seus recursos, ainda que periodicamente se juntem para decidir sobre a sua utilização" (Ebers, 1999, p4).
Já, a escola sueca (Hakansson e Johanson,1995), incorpora a esta definição de
redes interorganizacionais, um sentido mais “industrial”, mais “estratégico” de rede, em que
esta se constitui não só a partir de agentes (as empresas e a instituições) e das relações entre
eles mas também a partir de recursos e atividades e das dependências entre eles (Corvelo et
al., 2001).
Desta maneira, tanto para a formação ou mesmo para a manutenção da própria
rede, há uma certa complexidade, pois resultam não somente de uma interação e de decisão
conjunta, mas essencialmente porque envolvem as seguintes dimensões sugeridas por Corvelo
et al. (2001): dimensão social (que corresponde ao relacionamento entre agentes que
controlam recursos e a abordagem desse relacionamento do ponto de vista cultural,
organizacional e a sua relação de confiança); dimensão econômica (que corresponde a
interdependência entre recursos e atividades controlados pelos agentes, a motivação para essa
29
partilha e os problemas e soluções que daí advêm); e, dimensão estratégica (que corresponde
ao valor que se gera dentro delas).
A organização em rede afirma-se superior à integração pelo mercado, na
medida em que permite reduzir os custos de transação e superior à integração pela hierarquia,
uma vez que se liberta das (des)economias de escala próprias das organizações de grande
dimensão (Ebers, 1999). A principal justificativa para que tenham surgido outras formas de
governança, como as redes interorganizacionais, está centrada na lógica dos custos de
transação com outras lógicas como as da aprendizagem, da inovação e da cooperação na
procura de agregar valor e obter dividendos com estratégias que ultrapassam a mera redução
de custos, independentemente do tipo (Corvelo et al, 2001).
Por outro lado, Gonçalves (2005) observa que não é somente ao nível dos
custos de transação e das (des)economias de escala que a rede possui vantagens. Mais
importante do que isso são as vantagens ao nível da agilidade e da criação do conhecimento.
Para Corvelo et al. (2001) a rede funciona como um sistema privilegiado de
criação e de agregação de valor. Isto se justifica pelo fato de ser construída e gerada no
sentido em que não só se aproveitam economias de escala e variedade na produção, como
também aproveita a maior customização face ao mercado, cujos suprimentos provém do
conjunto de competências distintas que, não podendo ser fornecidas por cada um dos agentes
da rede individualmente, são pelo conjunto e de forma sinérgica.
Gonçalves (2005) afirma que a organização em rede pode ser potencializadora
da agilidade, da criação do conhecimento e de sinergias entre estas; sendo, portanto, mais
vantajosa que o mercado, dado que a instabilidade das relações neste último não permite a
formação de “campus de criação do conhecimento”. Além disso, a organização em rede é
mais vantajosa que uma empresa tradicional (mesmo a grande empresa) porque permite a
intersecção de diferentes contextos organizacionais, desenvolvendo perspectiva acerca do
ambiente competitivo e adaptabilidade a um meio em mudança (Gonçalves, 2005).
De acordo com Best (1990), a forma ideal de um arranjo industrial seria a
existência de rede sem hierarquia, onde lideranças surgiriam conforme necessidade em
momentos específicos, cujos requisitos seriam o conhecimento e a competência. A grande
30
vantagem deste modelo está na capacidade de aprendizagem, onde empresas fornecedoras que
convivem com múltiplos setores poderiam participar do processo de inovação ofertando
novas idéias.
Complementarmente ao aspecto das vantagens na criação do conhecimento
restrita à inovação, Gonçalves (2005) acrescenta que a qualidade, a formação e o
desenvolvimento de competências tecnológicas e, ainda, a agilidade, formando um modelo de
5 elementos, apresenta-se como uma resposta mais competitiva das empresas ágeis e
criadoras do conhecimento.
� Custos de transação:
Com base nos estudos de Ronald Coase13, um novo conceito econômico é
incorporado nos estudos das organizações. Trata-se da Nova Economia Institucional (NEI)
que, ao contrário da economia neoclássica, considera os custos de produção e custos de
transação como os custos de funcionamento do mercado, em detrimento a teoria da firma
como uma função de produção, privilegiando as relações entre insumos, tecnologia e bens
produzidos (Zylberstajn, 1995).
De um modo geral, as empresas não são auto-suficientes para conquistar seus
objetivos e, por isso, não vivem de forma isolada. Assim, grande parte das empresas busca
uma interação sempre crescente com os diversos agentes com que se relaciona, formando as
denominadas cadeias produtivas, efetuando transações e tornando mais dinâmico e
competitivo o mercado em que operam. As constantes trocas de bens e serviços entre os
agentes envolvidos são marcadas por custos de produção e, também, por custos de transação,
cuja definição de Williamson (1985) consiste nos custos necessários para movimentar o
sistema econômico e social, ou seja, “são os custos não diretamente ligados à produção, mas
que surgem à medida que os agentes se relacionam entre si e problemas de coordenação de
suas ações emergem”.
13 Até a publicação do artigo pioneiro de Ronald Coase em 1937, intitulado (The Nature Of The Firm), a natureza da firma, a teoria econômica reinante se preocupava apenas com os custos de produção, embora reconhecesse a existência dos custos de transação. O artigo de Coase deu início, dessa forma, ao estudo das condições sob as quais os custos de transação deixam de ser desprezíveis e passam a ser em um elemento importante nas decisões dos agentes econômicos, contribuído para determinar a forma pela qual são colocados os recursos na economia. A análise dessas condições assim como das conseqüências dos custos de transação para a eficiência do sistema, constitui o objeto da Teoria dos Custos de Transação (Kupfer, 2002, p.268).
31
Segundo Williamson (1985), os custos de transação surgem a partir do
momento em que as organizações, justamente pelo fato de não serem auto-suficientes,
obrigam-se a interagirem com os agentes que formam as cadeias em que estão inseridos para,
por exemplo, comprar insumos ou vender a produção.
No entanto, custos de transação são custos que os agentes econômicos
enfrentam todas as vezes que recorrem ao mercado, ou seja, são custos de negociar, redigir e
garantir o cumprimento de um contrato. Nesta nova abordagem os contratos envolverão
custos, pois, não há na transação em questão à presença de simetria de informação. “A Teoria
dos Custos de Transação suspende a hipótese de simetria de informação e elabora um
conjunto de hipótese que tornam os custos de transação significativos: racionalidade limitada,
complexidade e incerteza , oportunismo e especificidade de ativos” (Kupfer, 2002).
Diante destes pressupostos comportamentais, todas as vezes que os agentes
recorrerem ao mercado, estarão sujeitos aos custos de transação e, nesse caso:
“O ponto de partida para a existência dos custos de transação é o reconhecimento de que os agentes econômicos são racionais - porém limitados - e oportunistas. De um lado, assumindo racionalidade limitada, os contratos serão intrinsecamente incompletos, na medida em que será possível aos agentes prever e processar todas as contingências futuras relativas ao contrato. De outro, assumindo também oportunismo, a inevitável renegociação sujeita as partes envolvidas na transação ao comportamento aético da outra” (Farina, 1997, p. 71;72).
Os custos de transação são encontrados ex ante ou ex post. Os custos ex ante
para redigir e criar salvaguardas para proteger um contrato é um custo de transação para se
precaver de eventuais problemas e amortecer perdas ou custos da adaptação futuros
(Zylberstajn, 2000).
Os custos “ex ante” ocorrem antes de se efetivar a transação. Estão envolvidos
no esboço contratual, na coleta e no processamento de informações, na negociação entre as
partes e no estabelecimento de salvaguardas contratuais. Por outro lado, os custos ex post
ocorrem durante a vigência do contrato, sendo esse formal ou informal. Os custos ex post são
os custos de renegociação entre as partes, de monitoramento do contrato, para evitar ações
oportunistas, e de adaptação às mutações do ambiente ou algo que não tenha sido previsto
inicialmente.
32
Os custos de transação são decorrentes de dois pressupostos comportamentais.
De acordo com Williamson (1985), os indivíduos são oportunistas e sua racionalidade é
limitada. Nesse sentido, o ser humano tem racionalidade limitada porque tem limitações para
receber, guardar e processar informações. Mesmo que deseje agir racionalmente, o processo
decisório se dá sempre em condições da incerteza, por mais que se possa contar com todos os
dados possíveis para apoiar a decisão.
Para Williansom (1985), os agentes econômicos, em linhas gerais, procuram
ser racionais no momento em que necessitam tomar uma determinada decisão. Entretanto,
possuem uma limitação cognitiva que os impedem de prever um acontecimento futuro. Além
de sua racionalidade ser limitada, podem agir buscando apenas seu próprio interesse, sem
preocupação com o prejuízo que os outros agentes da cadeia possam ter. O oportunismo é,
nesse caso, decorrente da busca do auto-interesse, em que uma das partes envolvidas utiliza-se
de “má-fé” para tirar proveito da transação, e pode ser encontrado ex ante (antes da
transação), ou “ex post” (depois da transação)
No que se refere à teoria dos contratos, Zylbersztajn (2000) indica que os
contratos podem ser classificados em clássicos, neoclássicos e relacionais e mostra que existe
uma relação entre esses tipos de contratos e os atributos das transações: especificidade de
ativos e freqüência.
O contrato clássico tem relação direta com o conceito de mercado em
competição perfeita da economia neoclássica. Assim, os contratos do tipo clássico ocorrem
quando o mercado é a estrutura de governança escolhida. Nesse caso, não há presença de
ativos específicos nas transações. Por outro lado, o contrato neoclássico caracteriza-se pelo
manifesto desejo de manutenção da relação contratual (Zylberstajn, 2000).
Nos contratos neoclássicos, os agentes envolvidos têm a preocupação de dar
continuidade aos contratos, o que não ocorre no tipo clássico, porque o término resultaria em
custos para ambas as partes. Outra diferença em relação ao contrato clássico é que o contrato
original é utilizado como base de referência para uma nova negociação (Zylberstajn, 2000).
Os contratos relacionais, diferentemente do contrato neoclássico, são mais
flexíveis, uma vez que os contratos originais não servem como referência para uma
33
negociação. A cada transação é estabelecido um novo contrato, levando em consideração as
variáveis determinantes para sua elaboração (Zylberstajn, 2000).
A especificidade de ativos pode ser apresentada em três níveis: ativos
reutilizáveis, com especificidade elevada e, ainda, com um nível intermediário de
especificidade. A freqüência é classificada em discreta (quando ocorre apenas uma vez),
ocasionais e recorrentes. Caso o ativo tenha especificidade nula e as freqüências sejam
discretas, ocasionais e/ou recorrentes, a estrutura de governança adequada é o mercado e o
contrato clássico.
Admitindo que o ativo tenha especificidade intermediária, se a freqüência for
discreta e ocasional, a estrutura de governança adequada é a híbrida, quando o tipo de contrato
é o neoclássico. Por outro lado, se a freqüência é recorrente, a estrutura de governança
adequada é a híbrida e o contrato relacional. Caso o ativo tenha elevada especificidade e a
freqüência seja discreta, a estrutura de governança indicada é a híbrida e o contrato
neoclássico. Se a freqüência for ocasional, a estrutura de governança adequada é a hierarquia
e o contrato neoclássico. Por outro lado, quando a freqüência é recorrente, a estrutura
adequada é a hierarquia e o contrato relacional (Zylberstajn, 2000).
No caso do processo regulatório há, segundo Pinto Jr e Pires (2000) duas
causas importantes que estão diretamente ligadas às instituições e operação do sistema
contratual:
a) o fato dos contratos serem incompletos e os custos de transação serem elevados, pois,
como em qualquer outro contrato, os contratos de concessão também não permitem prever
todas as contingências futuras (quanto mais longo o contrato, mais incompleto ele é);
b) as restrições político-institucionais, que delimitam o escopo de ação do órgão regulador de
modo que ele não interfira na esfera de outro órgão.
� A teoria de redes (parceria):
Para Carvalho (2002), a perspectiva de “redes sociais” é aplicada às redes
estratégicas interfirmas e, nesse sentido, há convergências e paradoxos nas teorias que são
34
centrais na perspectiva de redes sociais dentro do universo corporativo: a “força dos laços
fracos”, de Mark Granovetter; e dos “buracos estruturais” de Ronald Burt.
De acordo com Burt (1992), o acesso às novas informações é uma importante
dimensão na aplicação estratégica das redes. Essa abordagem assume a perspectiva de (ego)
centrada no conceito elaborado por Granovetter (1973), ou seja, a rede parte do indivíduo.
Do ponto de vista estratégico as redes podem ser vistas de forma (ego) centrada
e útil para avaliação de oportunidades e considerações, mas também podem ser avaliadas de
forma (sócio) centrada.. Entretanto, para a construção da teoria dos “buracos estruturais”, Burt
(1992) amarra esta perspectiva à noção de rotas de acesso para outras redes. Importante para
entender a noção de “buraco estrutural” é a compreensão de que pessoas diferentes podem
encontrar-se desconectadas numa estrutura social. O buraco estrutural representa, portanto, a
oportunidade de agenciar o fluxo de informação e controlar os projetos e as formas que
trazem em conjunto tais pessoas. (Carvalho, 2002).
Granovetter (1985) aborda sobre a “força dos laços fracos”: laços fracos e
integração social (no plano micro) e laços fracos e organização social (no plano macro). Para
Burt (1997), os dois benefícios que decorrem das redes – os de informação e os de controle –
são funções inversas de dois indicadores de redundância: a coesão e a equivalência estrutural.
Os contatos coesivos retêm as mesmas informações e, portanto, fornecem redundantes
benefícios.
Na equivalência estrutural, por sua vez, os contatos equivalentes – contatos que
ligam cada agente às mesmas terças partes – também têm as mesmas fontes de informação
resultando, portanto, em benefícios redundantes. Burt (1992), observa que quando o contato é
feito entre pessoas ou “nós” de pessoas que já se conhecem é muito provável que as
informações compartilhadas sejam as mesmas. Tais contatos são redundantes e novas rotas de
acesso às informações/recursos não são criados. Não há, portanto, necessidade de manter
contatos de redes com várias pessoas de uma rede, uma vez que estas funcionam como grupo
(Carvalho, 2002).
O conceito de parceria tem amplitude e diversidade de significados de tal
monta que McQuaid (2000) sugere ser infinito. De um modo geral, a “parceria” sugere a
35
existência de cooperação, confiança, complementariedade e sinergia entre as pessoas e
organizações para que todos possam, em conjunto, alcançar um objetivo comum. O conceito
“parceria” remete também à relação entre dois ou mais agentes sociais que somam diferentes
recursos para a definição de um método de trabalho conjunto e alcance de um objetivo
comum (Lewis, 2000).
Há, na literatura, duas perspectivas que dominam a discussão sobre parceria:
uma centrada no agente social e outra centrada nas instituições e organizações. No que se
refere à perspectiva centrada no agente social, a parceria consiste na forma de auto-
organização (Harris, 2000) pela qual o efetivo envolvimento dos parceiros depende
fundamentalmente da existência de confiança (Fowler, 1997; Dolny, 2000; Harris, 2000).
Além disso, a perspectiva centrada no agente social significa que parceria
emerge como resultado da habilidade e motivação de todos os agentes envolvidos. Essa
Motivação da parceria não se refere apenas a uma idéia de ganhos materiais ou coerção dos
agentes envolvidos, mas, sobretudo, por um senso de objetivo comum e benefício mútuo
apoiado por confiança entre as partes envolvidas, onde Harris (2000) sugere ser o “tipo ideal
de cooperação” e Fowler (1997) define como “autêntica parceria”.
No que tange a perspectiva centrada nas instituições e organizações, parceria é
resultado do movimento das instituições formais e políticas (Evans, 1997; Tendler, 1997;
World Bank, 2004). Neste caso, a parceria emerge a partir de incentivos e oportunidades
criadas por existentes estruturas institucionais e governamentais (Evans, 1997; Tendler,
1997). Além disso, a parceria centrada nas instituições é relacionada com a noção de
“complementariedade” entre as organizações (Evans, 1997; Lan, 1997).
De acordo com Sobrinho (2006) ambas perspectivas refletem as formas pela
qual o conceito de parceria vem sendo examinado na literatura. Parceria centrada no agente
conduz a noção de parceria como um processo (Lewis, 1998) e, por conta disso, resultado de
uma duradoura relação entre os agentes para alcançar um objetivo de longo prazo. No
Entanto, embora a parceria centrada na confiança represente a “autêntica” parceria, Folwer
(1997), afirma que muitas parcerias estão longe de alicerçar-se sobre confiança.
36
Tanto os níveis de confiança, como a auto-organização, são influenciados pelos
incentivos e oportunidades criadas pelas estruturas institucionais em qualquer contexto
(Evans, 1997; Tendler, 1997). Isso significa que parceria pode ser criada em pequeno espaço
de tempo para representar uma solução de um problema específico ou, ainda, para alcançar
um objetivo de longo prazo. Dessa forma, sugere-se, então, que a parceria é uma ação
estratégica onde os agentes vêem uma vantagem em realizá-la, mesmo que os valores,
objetivos e formas de trabalhar em conjunto desses agentes não sejam os mesmos (Sobrinho,
2006).
2.3 - O papel das agências reguladoras
2.3.1 – Origem e finalidades
Sob a égide dos acelerados processos de desestatização e privatização em nível
mundial observados no último quarto do século XX - impulsionados pela premente
necessidade de reforma do papel estatal na economia - foram instituídos em diversos países
uma série de organismos intermediários como mecanismo para criar as condições de
manutenção, ampliação e melhoria da oferta - via iniciativa privada - de bens de interesse
estatal, notadamente nos setores de infra-estrutura.
O princípio fundamental desse mecanismo baseia-se em alguns atributos para
caracterizar a finalidade dos organismos, ou seja, a regulação, a contratação e a
fiscalização/controle de atividades econômicas específicas e, em especial, dos serviços
públicos concedidos, com propósito implícito de garantir os direitos dos usuários
consumidores.
Com a sanção da Lei das Concessões (Lei n 8.987/95)14, que regulamenta o
Art. 175 da CF15, a sociedade ganha uma alternativa concreta aos investimentos estatais para a
expansão e melhoria da prestação dos serviços públicos, que é a participação do setor privado.
A essência das privatizações tradicionais é a alienação, pelo governo, de um
patrimônio público, mediante leilão. No regime de concessões, todavia, os bens públicos
14 Lei Nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão e permissão de prestação de serviços públicos previsto no artigo 175 da Constituição Federal, e dá outras providências. 15 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
37
permanecerão propriedade do Estado. Na concessão, o setor privado prestará serviços
públicos em nome do Estado por meio de contratos, explorando bens que reverterão ao poder
público.
Setores como os de energia elétrica, transportes, construção de rodovias, portos
e aeroportos, saneamento básico, abastecimento de água e outros foram diretamente
beneficiados pela vigência da lei. Assim, um sistema equilibrado - de direitos e garantias - foi
estabelecido, no intuito de dar estabilidade ao investidor.
A crescente substituição do Estado pela iniciativa privada na operação dos
setores de infra-estrutura vem exigindo o desenvolvimento de novos marcos regulatórios para
garantir os investimentos necessários, promover o bem-estar dos consumidores e usuários e
aumentar a eficiência econômica.
Há, no entanto, uma série de instrumentos para consecução desses objetivos e,
certamente, uma infinidade de desafios a serem enfrentados para o equacionamento das
dificuldades, em especial, na definição do papel das agências reguladoras como gestoras da
relação público-privado em tais empreendimentos.
No Brasil, a criação dos organismos autárquicos denominados de agências
reguladoras, a partir da década de 1990, procurou estabelecer o marco regulatório essencial
para garantir o funcionamento da relação pública e privada com essa finalidade e,
naturalmente, minimizar os efeitos negativos da defasagem de investimentos que se
anunciavam. Com base nesse modelo, foram priorizados diversos setores, como as áreas de
energia (geração e distribuição), comunicações (telefonia fixa e móvel) e petróleo e, em
destaque, está o setor de transportes, não somente pela grande importância para o
desenvolvimento da infra-estrutura do país, mas, sobretudo, pela peculiaridade das concessões
terem iniciado antes mesmo da instalação do órgão regulador.
Em linhas gerais, Azevedo (1998) cita algumas premissas básicas para que o
organismo regulador possa exercer eficazmente às funções reguladora e fiscalizadora do
Estado: possuir ampla autonomia técnica, administrativa e financeira, de maneira a ficar tanto
quanto possível imune às injunções político-partidárias, aos entraves burocráticos e à falta de
verbas orçamentárias; expedir normas operacionais e de serviço, de forma a poder
38
acompanhar o ritmo extraordinário de desenvolvimento tecnológico e o atendimento das
demandas populares; aplicar sanções com rapidez, respondendo aos reclamos da população e
às exigências do serviço; e associar a participação desses usuários no controle e fiscalização
do serviço.
Segundo Peci (1999:125), há nessas premissas “uma tentativa de estabelecer
um novo tipo de agência, com maior flexibilidade e capacidade de adaptação num mundo em
rápida transformação, da qual se demanda maior capacidade normativa e executiva
associando a participação dos usuários ao cumprimento da sua missão”. No entanto, observa
também que, frente aos primeiros problemas surgidos, esses organismos apresentaram certa
hesitação em adotar as soluções necessárias. Isto resultou, num primeiro momento, vários
casos de mal-desempenho das novas operadoras privadas de vários serviços públicos,
justamente pela incapacidade de reação das agências frente o poder das concessionárias. Por
fim, destaca que “a atuação delas começa a melhorar com o aumento da pressão dos usuários
de serviços públicos”.
Para Pinto Jr e Pires (2000), a justificativa tradicional para a existência da
regulação é a necessidade de corrigir externalidades, falhas de mercado (assimetrias de
informação), entre outros. Uma das principais questões referentes à regulação atualmente é
até que ponto ela é bem sucedida em seus reais objetivos e qual o seu custo para a sociedade.
Sob este ponto de vista, é preciso destacar que a regulação implica em custos
diretos (despesas fixas e operacionais das agências) e indiretos (distorções das decisões,
etc.).A comparação com os custos da não-regulação, mesmo teórica, tornaria possível avaliar
até que ponto é viável regular a indústria Essa comparação, no entanto, não é tão simples na
prática, pois a estimação de boa parte destes custos - em especial os indiretos - é muito difícil.
Alguns desses custos são inerentemente incertos, cuja avaliação somente será possível ex
post, e com isso, recai sobre os agentes político-ideológicos boa parte do peso de decidir pelas
formas a serem implementadas (Pinto Jr e Pires, 2000).
De acordo com ABAR (2003), o papel regulador do Estado possui os seguintes
pressupostos:
39
a) as transformações ocorridas nos últimos anos apontam para o fortalecimento do papel
regulador do Estado em detrimento do papel do Estado produtor de bens e serviços;
b) é introduzido o conceito de competição entre os setores sujeitos à intervenção estatal
indireta;
c) pautada pela mediação e não pela imposição de objetivos e comportamentos ditados pelo
Estado;
d) arbitrando interesses e dando suporte para os setores de menor eficiência;
e) os objetivos da atividade regulatória se deslocam dos interesses do Estado e passam a se
identificar mais com os interesses da sociedade.
Já, no que se refere aos objetivos do ente regulador ABAR (2003) aponta os
seguintes: bem-estar do consumidor; eficiência alocativa e produtiva da indústria;
universalização e a qualidade dos serviços; interconexão; segurança e proteção ambiental.
Para que a regulação seja eficaz, é recomendável que se disponha de diversos
instrumentos, dentre os quais destacam-se os seguintes: a) existência de agências
independentes; b) controle da entrada e saída do mercado, por intermédio da concessão de
licenças para as operadoras, quando for o caso; c) defesa da concorrência; d) definição do
valor e do critério de revisão de reajuste tarifário, com a introdução de mecanismos de
eficiência; e, e) monitoramento dos contratos de concessão (particularmente no que concerne
à qualidade do serviço e ao cumprimento de metas de expansão dos serviços e de
universalização do atendimento).
Há três aspectos contidos nesses instrumentos que, a rigor, correspondem à
essência do papel regulador do Estado: equilíbrio de mercado, incentivos aos bons resultados
e regulação econômica. Conforme ABAR (2003), estão assim caracterizados:
a) Regulação de mercados - induz à produção desejável do ponto de vista social. A quebra de
monopólios, a desestatização e/ou abertura de setores à competição não são
necessariamente associados aos mecanismos desregulatórios. Esses processos alimentam o
desenvolvimento de uma nova forma de regulação, possivelmente mais firme e
consistente. As transformações no papel regulador do Estado;
b) Regulação dos incentivos - concebe incentivos que conduzam a empresa a resultados
ótimos;
40
c) Regulação econômica e agências reguladoras – consiste na imposição pelos poderes
públicos de uma determinada forma de regulação econômica como meio de capturar as
vantagens, em termos de eficiência, dos monopólios naturais, eliminando, também, a
possibilidade de abuso de posições dominantes.
Alguns requisitos são desejáveis para uma regulação eficiente: a independência
da agência reguladora (autonomia decisória, financeira e agilidade nas iniciativas, autonomia
de seus gestores - só podem ser afastados com base em critérios rígidos de demissão,
delegação de competência normativa; motivação técnica e não política de suas decisões); a
escolha de instrumentos que incentivam a eficiência produtiva; os preços que o monopolista é
autorizado a praticar devem induzir tanto a eficiência produtiva como a eficiência do
mercado, ou seja, satisfazer a procura ao preço mínimo e permitir rentabilidade justa à
empresa (ABAR, 2003).
Além disso, o papel da agência não se resume a um simples controle de preços
mas, sobretudo em: nível de rentabilidade permitido na estrutura de preços; diferentes tipos de
procura; e, níveis adequados de desempenho (qualidade). Há dois métodos mais utilizados
que são a taxa de rentabilidade máxima (rate of return regulation16) e o controle direto de
preços (price cap regulation17)
Para ABAR (2003), esses métodos requerem às agências de regulação a
necessidade de “cooperação por parte da empresa regulada em termos de informações
necessárias a serem fornecidas para o funcionamento do sistema de regulação”. Na análise
das relações entre agentes públicos e privados, alguns conceitos básicos são destacados:
a) Monopólios naturais: é mais eficiente ter uma única empresa a fornecer todo o mercado
do que 2 ou mais empresas a produzir a mesma quantidade (ineficiência). os custos de
16 rate of return regulation é a tarifação pelo custo do serviço. Também conhecida como regulação da taxa interna de retorno, é o regime tradicionalmente utilizado para a regulação tarifária dos setores de monopólio natural. Através desse critério, os preços devem remunerar os custos totais e conter uma margem que proporcione uma taxa interna de retorno atrativa ao investidor (Pires e Piccinini, 1998). 17 O mecanismo de tarifação conhecido como price-cap constitui-se na definição de um preço-teto para os preços médios da firma, corrigido de acordo com a evolução de um índice de preços ao consumidor, o Retail Price Index (RPI), menos um percentual equivalente a um fator X de produtividade, para um período prefixado de anos. Esse mecanismo pode envolver, também, um fator Y de repasse de custos para os consumidores, formando a seguinte equação: RPI - X + Y (Pires e Piccinini, 1998).
41
exploração e os preços a pagar pelos consumidores serão maiores se for introduzida
concorrência na indústria.
b) Estruturas de mercado: setores interno e externo, modo de produção, relação entre agentes
econômicos.
c) Indústrias de rede: gás e energia elétrica (dependência de transporte e distribuição)
d) Eficiência econômica: relação entre o valor comercial de um produto e o custo unitário de
sua produção. A eficiência econômica aumenta quando aumenta a relação entre o valor de
um produto em relação a seu custo unitário.
e) Externalidades: todas as formas de interdependência direta entre membros de um sistema
econômico que não ocorrem por meio de mecanismos de mercado ou que não são
totalmente mediadas por critérios de preço. Como exemplo de externalidade positiva
podem ser citados os benefícios gerados por novos investimentos econômicos, atraídos
por uma maior e melhor oferta dos serviços de energia elétrica, telecomunicações e
transportes em uma determinada região e a melhoria da saúde da população com os
investimentos em saneamento básico.
f) Bens públicos: bens cuja utilização é indivisível (bem puro), na medida em que seu gozo
não diminui com a intensidade subjetiva do se uso, não pode ser excluída pelo seu
produtor. Não pode ser rejeitado pelo consumidor. Não sendo indivisível (bem impuro,
bem coletivo ou recurso comum).
g) Assimetria de informação entre o regulador e o regulado, em favor do último: o regulado
tem um conhecimento profundo de suas atividades, etapas de produção e estrutura de
custos, enquanto o regulador não possui essas informações. Isto significa que as decisões
tomadas pelo regulador muitas vezes se subordinam ao conjunto de informações
fornecidas pelos regulados. O regulador não dispõe de instrumentos de mensuração
(mecanismos formais para medir) do “esforço” dos regulados. Portanto, o ideal é a criação
de um sistema que induza a firma a revelar as informações que o regulador necessita ou a
induza a ser eficiente e repartir ganhos de eficiência com consumidores.
42
De acordo com Pinto Jr e Pires (2000), em função da assimetria de informações o
regulador é obrigado a recorrer a outras formas de obter informações, que não seja através
da firma regulada, a fim de evitar o risco de captura18. No entanto, isso acarreta custos,
pois os organismos reguladores necessitam de um bom aparelhamento para cuidar das
questões setoriais e, desta forma, reduzir as assimetrias de informações quanto às questões
técnicas, econômicas e financeiras das empresas. Contudo, cabe destacar que o problema
da assimetria de informações não é eliminado e, assim o regulador deve estar capacitado
para arbitrar sobre as questões de sua competência sem dispor do mesmo conjunto de
informações da firma regulada.
h) Falhas de mercado – desvio em relação às condições ideais (assimetria de informação,
problemas de externalidades, poder de monopólio);
i) Estado e regulação – tarefa do Estado é criar instituições de regulação para controle dos
monopólios naturais. O Governo, na verdade, cedeu controle e capacidade decisória sobre
aspectos técnicos para as Agências Reguladoras em troca de credibilidade e estabilidade,
demonstrando com isso que a regulação deixava de ser assunto de governo para ser
assunto de Estado.
Segundo Pires e Piccinini (1999), o histórico dos órgãos reguladores no Brasil
registra que, desde meados de 1995, o governo vem promovendo uma série de reformas
estruturais visando incentivar a entrada do capital privado na infra-estrutura. A montagem do
marco regulatório adequado, capaz de operacionalizar as emendas constitucionais que
flexibilizaram os monopólios estatais na infra-estrutura, vem adquirindo crescente
importância.
Desta forma, em termos regulatórios, o processo de privatização no Brasil, a
partir da década de 1990, ocorreu de forma mais acentuada nos setores de infra-estrutura
energética e comunicações, enquanto o setor de transportes avançou de forma incipiente.
18 Uma das conseqüências da captura do órgão regulador é o fato de que ela pode acarretar a perda de credibilidade da agência como árbitro de conflitos, o que acaba por gerar aumento dos custos e diminuição da eficácia da regulação. Neste ponto é importante que o regulador sinalize uma diretriz de atuação, para que esta seja percebida pelos agentes (Pinto Jr e Pires, 2000).
43
Assim foram criadas as principais agências reguladoras de infra-estrutura com
as seguintes denominações e base legal:
Tabela 2.1 – Agências Reguladoras e Lei de criação:
Agência Lei de criação
ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica
LEI Nº 9.427, de 26 de DEZEMBRO de 1996 Institui a Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, disciplina o regime das concessões de serviços públicos de energia elétrica e dá outras providências.
ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações
LEI Nº 9.472, de 16 de JULHO de 1997 Dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional nº 8, de 1995.
ANP Agência Nacional de Petróleo
LEI Nº 9.478, de 6 de AGOSTO de 1997 Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências.
ANA Agência Nacional de Águas
LEI Nº 9.984, de 17 de JULHO de 2000. Dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Água - ANA, entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e de coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, e dá outras providências.
ANTT Agência Nacional de Transportes Terrestres
LEI Nº 10.233, de 5 de JUNHO de 2001. Dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, a Agência Nacional de Transportes Terrestres, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, e dá outras providências
ANTAQ Agência Nacional de Transportes Aquaviários
LEI Nº 10.233, de 5 de JUNHO de 2001. Dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, a Agência Nacional de Transportes Terrestres, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, e dá outras providências
Fonte: elaboração própria
Em linhas gerais, as agências reguladoras, enquanto elos de ligação entre o
público e o privado, guardam peculiaridades expressas na legislação, conforme Neto (2003):
� Autonomia decisória: devem ser dotadas de capacidade de organizar e gerir seus
orçamentos, alocando os recursos disponíveis nas atividades que o órgão entenda serem
prioritárias e necessárias ao bom exercício de suas competências. Isso evita
contingenciamentos ou cortes orçamentários que sejam feitos para atender a objetivos de
política monetária ou fiscal. E também torna incompatível a previsão de contratos de
gestão como, por exemplo, ocorre no caso da Agência Nacional de Energia Elétrica
(ANEEL) conforme artigo 7O, da Lei no 9.427/96.
44
� Constituição da diretoria: alguns instrumentos se prestam, conjugadamente, a garantir a
independência orgânica. O principal deles é a estabilidade dos dirigentes das Agências.
Esta estabilidade se traduz: a) na investidura de mandato para os dirigentes (fixação de
um prazo para exercício das funções); e b) na conseqüente inamovibilidade (não
demissibilidade) destes durante o período do mandato, salvo em circunstâncias
excepcionais (prática de atos de improbidade, condenação criminal, descumprimento
reiterado dos objetivos do setor). Essa estabilidade assegura, em última instância, que o
regulador poderá exercer suas competências sem estar ameaçado de ter sua atuação
interrompida por ato de vontade dos dirigentes do poder central19.
� Formas de financiamento: a autonomia financeira é caracterizada pela garantia de que os
recursos financeiros da atividade da agência reguladora não dependerão da gestão do
tesouro e, dessa forma, não dependerá da boa vontade do poder central. Mesmo que esse
objetivo esteja vinculado a uma previsão legal, o ideal seria a criação de fontes próprias de
recursos e, se possível, geradas do próprio exercício da atividade regulatória
(especialmente mediante a instituição de taxa para fazer frente ás diversas manifestações
de poder de polícia encontradiças nas Agências).
Quando as receitas das Agências provierem da cobrança de taxas, os recursos auferidos
deverão ser necessariamente despendidos no exercício da atividade regulatória.
� Atribuições e relacionamento com o órgão supervisor do Executivo: na condição de
autarquias, as Agências Reguladoras federais estão vinculadas – e não subordinadas - aos
respectivos Ministérios. Observando os textos normativos que criaram as Agências
Reguladoras brasileiras é possível concluir que em nenhuma lei foi expressamente vedado
o controle administrativo dos atos das Agências Reguladoras por meio do recurso
hierárquico impróprio ao respectivo Ministério ao qual está vinculada. Ao contrário, a
presença e supervisão Ministerial estão presentes em vários artigos.
Quanto aos arranjos institucionais para a atividade da regulação, são inúmeras e
variadas as formas que podem assumir os órgãos encarregados de exercê-la. Exemplos
tradicionais desses arranjos são as Public Utility Commissions americanas; os Departamentos de
19 Tal aspecto relevante da independência das Agências foi bem percebido pelo Ministro do Supremo Tribunal Federal, Marco Aurélio Mello, quando, ao deferir liminar em Adin, asseverou “Ninguém coloca em dúvida o objetivo maior das agências reguladoras, no que ligado à proteção do consumidor, sob os mais diversos aspectos negativos – ineficiência, domínio de mercado, concentração econômica, concorrência desleal e aumento arbitrário de lucros. Hão de estar as decisões destes órgãos imunes a aspectos políticos, devendo fazer-se presente, sempre, o contorno técnico. É isso o exigível não só dos respectivos dirigentes –detentores de mandato –, mas também dos servidores (...)” (Neto, 2003).
45
ministérios, aplicados normalmente em países onde a concessionária é pública (Pinto Jr e Pires,
2000). Em todos esses diferentes arranjos é possível identificar os seguintes agentes comuns
que estão representados: firmas reguladas, governo e órgão regulador.
Exceto no caso de monopólio exercido por empresa pública, a regulação entre
órgão regulador e empresas reguladas é, geralmente, explicitada num contrato de concessão.
Esse fato torna aparente a tensão e uma possível ambigüidade no papel do regulador, isto é, o
agente regulador deve atender os interesses da sociedade e, concomitantemente, assegurar
direitos inerentes aos contratos de concessão das firmas reguladas (Pinto Jr e Pires, 2000).
Os objetivos principais da missão regulatória definidos para as agências são o
de buscar a eficiência econômica, garantindo o serviço ao menor custo para os usuários e de
evitar o abuso do poder de monopólio, assegurando a menor diferença entre preços e custos,
de forma compatível com os níveis desejados de qualidade do serviço.
Nesse contexto, através da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, é criada a
Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, sob a ordenação do Sistema Nacional
de Viação – SNV, que é constituído pela infra-estrutura viária e pela estrutura operacional dos
diferentes meios de transporte de pessoas e bens, sob jurisdição da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios. Os objetivos essenciais do SNV são20: a) dotar o País de
infra-estrutura viária adequada; b) garantir a operação racional e segura dos transportes de
pessoas e bens; e, c) promover o desenvolvimento social e econômico e a integração nacional.
Para tanto, foram definidos os seguintes conceitos:
a) Define-se como infra-estrutura viária adequada a que torna mínimo o custo total do
transporte, entendido como a soma dos custos de investimentos, de manutenção e de
operação dos sistemas;
b) Entende-se como operação racional e segura a que se caracteriza pela gerência eficiente
das vias, dos terminais, dos equipamentos e dos veículos, objetivando tornar mínimos os
custos operacionais e, conseqüentemente, os fretes e as tarifas, e garantir a segurança e a
confiabilidade do transporte.
20 Art. 4º da Lei Nº 10.233 de 5 de junho de 2001
46
Além disso, a referida lei define que o gerenciamento da infra-estrutura e a
operação dos transportes aquaviário e terrestre serão regidos pelos seguintes princípios
gerais21:
a) preservar o interesse nacional e promover o desenvolvimento econômico e social;
b) assegurar a unidade nacional e a integração regional;
c) proteger os interesses dos usuários quanto à qualidade e oferta de serviços de transporte e
dos consumidores finais quanto à incidência dos fretes nos preços dos produtos
transportados;
d) assegurar, sempre que possível, que os usuários paguem pelos custos dos serviços
prestados em regime de eficiência;
e) compatibilizar os transportes com a preservação do meio ambiente, reduzindo os níveis de
poluição sonora e de contaminação atmosférica, do solo e dos recursos hídricos;
f) promover a conservação de energia, por meio da redução do consumo de combustíveis
automotivos;
g) reduzir os danos sociais e econômicos decorrentes dos congestionamentos de tráfego;
h) assegurar aos usuários liberdade de escolha da forma de locomoção e dos meios de
transporte mais adequados às suas necessidades;
i) estabelecer prioridade para o deslocamento de pedestres e o transporte coletivo de
passageiros, em sua superposição com o transporte individual, particularmente nos centros
urbanos;
j) promover a integração física e operacional do Sistema Nacional de Viação com os
sistemas viários dos países limítrofes;
k) ampliar a competitividade do País no mercado internacional;
l) estimular a pesquisa e o desenvolvimento de tecnologias aplicáveis ao setor de
transportes.
No que tange aos objetivos das Agências Nacionais de Regulação dos
Transportes Terrestre e Aquaviário, a referida lei estabelece os seguintes:
a) implementar, em suas respectivas esferas de atuação, as políticas formuladas pelo
Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte e pelo Ministério dos
Transportes, segundo os princípios e diretrizes estabelecidas nesta Lei;
21 Art. 11, Capítulo IV, Seção I, da Lei 10.233 de 5 de junho de 2001.
47
b) regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuições, as atividades de
prestação de serviços e de exploração da infra-estrutura de transportes, exercidas por
terceiros, com vistas a garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a
padrões de eficiência, segurança, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos
fretes e tarifas; e, harmonizar, preservado o interesse público, os objetivos dos usuários,
das empresas concessionárias, permissionárias, autorizadas e arrendatárias, e de entidades
delegadas, arbitrando conflitos de interesses e impedindo situações que configurem
competição imperfeita ou infração da ordem econômica.
2.3.2 – O problema da assimetria de informações
O principal problema do regulador é que, mesmo admitindo a vigência de um
contrato entre as partes (como por exemplo, um contrato de concessão), a relação e o
cumprimento dos dispositivos contratuais se enquadram num contexto de informação
assimétrica, pois o principal dispõe de um conjunto imperfeito de informações sobre o agente.
Se essas informações são referentes à estrutura de custos do agente (empresa
regulada), é de se esperar que o principal (regulador) tenha uma base de conhecimento que
depende da confiabilidade das informações prestadas pelo agente. Neste ponto reside o
problema da captura do regulador por parte da firma regulada, uma vez que o primeiro tem
que tomar suas decisões baseadas nas informações recebidas do último.
Por isso, segundo Resende (1997), a tarefa regulatória possui grande
complexidade decorrente da assimetria de informações. Isto faz com que o comportamento
das firmas seja de difícil, custoso e complexo monitoramento por parte dos órgãos
reguladores. Por conta disso, o fenômeno da informação assimétrica envolve duas dimensões
principais, uma exógena e outra endógena às empresas concessionárias, correspondentes,
respectivamente, a seleção adversa e ao perigo (prejuízo) moral.
A seleção adversa e o prejuízo moral constituem essencialmente a base do
problema regulatório e, quando não adequadamente dimensionados, podem comprometer
sobremaneira a tarefa do organismo regulador. Nesse sentido, essas dimensões estão assim
definidas por Pinto Jr e Pires (2000):
48
� Seleção Adversa: esta dimensão é derivada do custo de acesso a informação. O fenômeno
da seleção adversa é representado pelo fato de que a seleção do produto a ser demandado
ocorre de forma ineficiente e, portanto, adversa, em função da assimetria de informação
entre os ofertantes e demandantes desse serviço. No aspecto contratual, a seleção adversa
pode ser originada de comportamentos oportunistas derivados de assimetria de
informações a nível pré-contratual. Esses comportamentos prejudicam a operação das
transações antes mesmo do estabelecimento do contrato, pois uma das partes depende de
informações relativas à natureza da outra e, nesse caso, nem sempre são fornecidas.
Assim, no momento da definição do contrato algumas informações são omitidas.
� Risco (Perigo / Prejuízo) Moral: o caso do risco moral se baseia nas ações dos agentes,
que podem acabar influenciando esse risco. O que está em questão neste caso é a moral
dos consumidores, que podem agir de modo a aumentar ou diminuir a probabilidade de
ocorrência do aspecto em questão. No nível contratual, a possibilidade de risco moral é
resultado de comportamentos oportunistas posteriores à elaboração do contrato, podendo,
nesse caso, decorrer também de um comportamento imprevisto ao longo da execução do
contrato. A informação assimétrica não é, portanto, relativa às características
desconhecidas dos agentes, mas sim de um comportamento oportunista e não conhecido
pela outra parte do contrato, no momento de sua confecção.
Por conta desses problemas, a regulação dos setores de infra-estrutura no Brasil
e, também, em diversos países do mundo ocidental, tem passado por um forte processo de
mudança. Frente às transformações na configuração industrial destes setores – principalmente
em razão da diminuição das barreiras institucionais à entrada e dos processos de abertura de
redes - e, ainda, no comportamento estratégico dos agentes que neles atuam, o ente regulador
passa a exercer diferentes tarefas. A explicação para isso é dada, segundo Pinto Jr e Pires
(2000), pelo fato de que a regulação deixa de estar vinculada a atividades caracterizadas
exclusivamente como monopólicas.
Para Pinto Jr e Pires (2000), um dos maiores problemas a ser enfrentado pelo
regulador setorial consiste na assimetria de informações entre este e a empresa regulada. Para
que o agente regulador atue de forma a conseguir extrair da empresa a prestação do serviço de
forma eficiente, este necessita de informações detalhadas sobre as atividades econômico-
financeiras e operacionais das firmas. As melhores fontes de obtenção dessas informações são
49
as próprias firmas reguladas, pois elas são as detentoras das informações consideradas
relevantes. Entretanto, essa forma de adquirir informações pode levar ao chamado problema
de captura do regulador. Além deste aspecto, a busca de informação é um processo oneroso
para o órgão regulador e, na maior parte dos casos, não é do interesse dos regulados.
Naturalmente, que o fato do regulado possuir um conhecimento profundo de
suas atividades, etapas de produção e estrutura de custos e, por outro lado, o regulador não
possuir essas informações, significa que as decisões tomadas pelo regulador muitas vezes
estão subordinadas ao conjunto de informações fornecidas pelos regulados. Nesse sentido, o
regulador não dispõe de instrumentos adequados para mensuração do “esforço” dos
regulados, ou seja, mecanismos formais de medição. O ideal é, portanto, a criação de um
sistema que induza a empresa regulada a revelar as informações que o regulador necessita ou
a induza a ser eficiente e repartir ganhos de eficiência com consumidores (Pinto Jr e Pires,
2000).
Entre os objetivos da missão regulatória destacam-se a busca da eficiência
econômica, da qualidade e da universalidade do serviço prestado e o estabelecimento de
canais para atender a reclamações dos usuários (Pires e Piccinini, 1999). Contudo, a regulação
é imprescindível para a maximização da qualidade dos serviços e a alavancagem dos altos
investimentos necessários para a modernização do setor e a universalização dos serviços
(Conforto, 2000).
Para o exercício das atividades regulatórias, exige-se a criação de agências
reguladoras independentes e autônomas que detenham expertise para monitorar as obrigações
e metas dos contratos de concessão e do marco legal. Em face dos enormes desafios
regulatórios, é fundamental que as agências estejam dotadas de estabilidade dos dirigentes,
pessoal especializado, transparência das ações, clara atribuição de funções, e de mecanismos
de cooperação com órgãos que tenham interface com atividades reguladas (Pires e Piccinini,
2000).
Embora as agências apresentem todos os requisitos para uma atuação de forma
independente e autônoma, é necessário possuir um conjunto de estratégias específicas para
mitigar o problema da assimetria de informações entre a agência e a empresa regulada. Como
afirma Jouravlev (2003), a assimetria de informações é um elemento determinante no
50
equilíbrio de poder entre o organismo regulador e a empresa regulada. Das estratégias para
diminuí-la, sobressaem a utilização de sistema de indicadores e a cooperação entre agências e
diferentes órgãos reguladores (Ximenes, 2006).
Os indicadores são índices que refletem de modo sintético os aspectos mais
significativos do desempenho operacional e econômico-financeiro de uma concessionária e,
dessa forma, simplificando sua análise. Também avaliam ao longo do tempo a evolução do
desempenho da empresa e permitem a comparação com as demais organizações do setor.
Além de reduzir a assimetria de informações entre regulador, usuários e prestadores de
serviço, os sistemas de informação e os mecanismos de participação dos usuários devem
garantir a transparência dos processos e, assim, evitar a captura dos reguladores pelos
interesses das empresas (Pena e Abicalil, 1999). Esta redução será conseguida se houver a
coerência inter temporal das decisões tomadas pelo regulador (Pinto Jr e Pires, 2000).
2.4 - A teoria da criação e gestão do conhecimento
A inserção da análise e revisão das teorias da criação e gestão do conhecimento
no contexto das concessões dos serviços públicos e, ainda, o papel desempenhado pelas
agências reguladoras no controle dos contratos de concessão a partir de informações
fornecidas pelas concessionárias, podem considerar inicialmente as proposições de Nonaka e
Takeuchi (1995), quando analisam sobre os significados e diferenças de conhecimento e
informação.
O conhecimento é função de uma atitude, perspectiva ou intenção específica e
está relacionado à ação. Ambos, conhecimento e informação, são relacionais e específicos ao
contexto, na medida em que dependem da situação e são criados de forma dinâmica na
interação social entre as pessoas. A informação, como instrumento, é um meio ou material
necessário para extrair e construir o conhecimento, acrescentando-lhe algo ou reestruturando.
A informação, como produto, é capaz de gerar conhecimento.
Um dos principias objetivos da gestão do conhecimento em organizações é, em
última instância, o de tornar o conhecimento mais visível. Isso corresponde a uma distinção
importante entre o conhecimento tácito e o conhecimento explícito, na forma descrita por
Polanyi (1997). A criação de conhecimento em uma organização pode ser vista como um
51
processo que começa com o indivíduo aprendendo e compartilhando esse novo conhecimento.
O desenvolvimento dessa teoria, que versa sobre as características e a complementaridade
destes dois tipos de conhecimento, permite afirmar que o “modelo dinâmico da criação do
conhecimento está ancorado no pressuposto crítico de que o conhecimento humano é criado e
expandido através da interação social entre o conhecimento tácito e o conhecimento explícito”
(Nonaka e Takeuchi, 1995).
Assim, as empresas criadoras do conhecimento encontram a sua vantagem
competitiva justamente na capacidade de criar conhecimento como precedente da gestão do
conhecimento (Gonçalves, 2005).
Desse modo, o propósito dessa revisão visa contemplar as teorias da criação e
gestão do conhecimento através da gestão da informação como suporte às teorias
organizacionais que sustentam o papel das agências reguladoras/controladoras, ou seja, na
análise dos processos de aprendizagem e criatividade, o mapeamento de processos, a
interatividade e o desenvolvimento de taxonomias22, a inteligência artificial, o planejamento
estratégico e as tecnologias de informação e comunicação (TIC) e/ou sistemas
governamentais de informação.
Como criador do conceito “learning organization”, Senge (1999), observa que,
para manterem-se inovadoras e competitivas, as organizações deveriam transformar-se em
“organizações que aprendem”, pois somente estas possuem a capacidade de aprendizado
gerativo23 e de aprendizado adaptativo24, de modo a exercitarem a sua competência e
inteligência coletiva para responder ao ambiente interno e externo.
“organizações que aprendem as pessoas expandem continuamente sua capacidade de criar resultados que elas realmente desejam, onde maneiras novas e expansivas de pensar são encorajadas, onde a aspiração coletiva é livre, e onde as pessoas estão constantemente aprendendo a aprender coletivamente” (Senge, 1999, p. 21).
22 as empresas possuem diferentes tipos de conhecimento e cada um desses tipos pode proporcionar a base para uma vantagem competitiva. A taxonomia do conhecimento organizacional considera como dimensões críticas à propriedade do conhecimento, seu grau de transferibilidade, seu valor estratégico e a possibilidade da empresa proteger seu conhecimento estrategicamente relevante (Oliveira Junior, 1999). 23 chama de ‘aprendizado gerativo – aprendizado que aumenta a capacidade de criar’ em vez de aprendizado para reforçar as expectativas (Senge, 1998). 24 As organizações têm colocado mais ênfase no aprendizado adaptativo, que é lidar com o meio, ajustando-se ao que está em volta. Neste processo, elas estão muito mais voltadas à administração dos sintomas do que na busca das causas efetiva dos problemas (Senge, 1998).
52
Nesse sentido, a aprendizagem organizacional constitui um processo contínuo
de identificar e corrigir erros, mas esta organização que aprende e que gera conhecimento
deve, segundo Senge (1999), passar por profundas mudanças e, além disso, deve implantar
um novo estilo gerencial baseado em cinco disciplinas: a) adoção do “pensamento sistêmico”
(criar uma forma de analisar e uma linguagem para descrever e compreender as forças e inter-
relações que modelam o comportamento dos sistemas; b) estímulo ao “domínio pessoal”
(esclarecer e aprofundar a visão pessoal, de concentrar energias, de desenvolver paciência e
de ver a realidade objetivamente); c) identificação e questionamento dos “modelos mentais”
(aprendizagem requer que as organizações e os gerentes estejam verdadeiramente abertos a
maior gama possível de perspectivas, que venham a maximizar sua própria experiência de
criar alternativas); d) desenvolvimento de uma “visão compartilhada”, envolvendo
habilidades de descobrir “imagens de futuro” compartilhadas, que estimulem o compromisso
genuíno e o envolvimento em lugar da mera aceitação (as organizações que tencionam
desenvolver uma visão compartilhada estimulam continuamente seus integrantes a
desenvolver suas visões pessoais); e, e) promoção do “aprendizado em grupo”. A
aprendizagem em equipe é o raciocínio comum concebido por uma equipe a partir de idéias
entre seus membros. Aprendizagem em equipe é vital, pois as equipes, e não os indivíduos,
são a unidade de aprendizagem fundamental nas organizações modernas.
Para Gonçalves (2005), a learning organization também deverá ser
considerada em perspectiva com a criação do conhecimento. Mesmo que uma empresa
aprenda não significa que esta consiga ser criativa e, desse modo, a capacidade de criação do
conhecimento deverá ser vista como a parte central pois, é necessário aprender para criar
conhecimento, é necessário ser criativo para criar conhecimento eficaz para a organização e,
sobretudo, é importante gerir o conhecimento no sentido de maximizar a criatividade e a
aprendizagem.
No entanto, Gonçalves (2005) adverte que a criatividade organizacional é
proporcional à agilidade, isto é, à capacidade da organização em criar rapidamente e com
flexibilidade o conhecimento eficaz e, portanto, a agilidade na criação do conhecimento e a
agilidade organizacional estão correlacionadas. Para tanto, uma empresa ágil criadora de
conhecimento é definida por Gonçalves (2006:9) “como uma configuração orgânica e
dinâmica de campus, bem como o nexus de uma rede de relações, a rede ágil, da qual emerge
um campus virtual”.
53
A gestão do conhecimento é, portanto, um novo objeto no gerenciamento das
organizações, focado na aprendizagem contínua, na estratégia da inovação e na criação de
conhecimentos. Apesar das organizações públicas serem notadamente intensivas em
conhecimento, a sociedade brasileira, em geral, e as três esferas da administração pública, de
maneira genérica, não possuem uma cultura e um ambiente voltados para a aprendizagem
organizacional e/ou para a inovação e, com raras exceções, também não incentivam a
educação continuada de seus servidores (Coelho, 2004). A propósito da percepção estatal da
gestão do conhecimento, ENAP (2005), através do curso de especialização em gestão pública,
apresenta os seguintes objetivos:
� Proporcionar uma visão ampla e integrada da administração pública brasileira, no
contexto das transformações econômicas, sociais e políticas do país e do cenário
internacional;
� Promover a reflexão e debate sobre a ética pública, democracia e responsabilidade do
Estado perante a sociedade;
� Desenvolver capacidades de comunicação, trabalho em equipe e liderança que favoreçam
tomadas de decisão em um contexto democrático; e
� Propiciar a aquisição de conhecimentos e instrumentos de gestão que contribuam para a
elevação dos padrões de eficiência, eficácia e efetividade da Administração Pública, no
atendimento às necessidades dos cidadãos.
Para Magalhães (2005), a gestão do conhecimento é apresentada como uma
disciplina emergente que propõe uma abordagem formalizada e integrada para a gestão dos
ativos intangíveis de conhecimento da organização. Um esforço coordenado para extrair e
utilizar o potencial não realizado na organização para partilha e reutilização do conhecimento
coletivo da organização; Uma estratégia de negócio caracterizada pela transferência de best
practices, aprendizagem pessoal, customer intelligence, process intelligence, gestão dos
ativos intelectuais e liderança da inovação.
Dessa forma, a correlação entre os modelos aplicados nas agências reguladoras
e nas demais organizações pode ser abordada através da gestão do conhecimento na medida
em que a assimetria de informações, característica dos processos de regulação estatal em
análise conduz as mesmas inquietações de Magalhães (2005), tais como: o conhecimento
individual – no que concerne às idéias pré-concebidas - organizacional e os paradigmas
54
organizacionais; a relação entre os novos paradigmas organizacionais e o conhecimento
organizacional; a importância do conhecimento organizacional para a estratégia empresarial; a
relação entre estratégia, conhecimento e ação dos gestores; o papel dos sistemas de
informação no desenvolvimento do conhecimento organizacional; e, ainda, a forma de
realização de uma auditoria à gestão (estratégica) do conhecimento organizacional.
Nesse caso, Brown e Duguid (1998) entendem que uma alternativa para o
gerenciamento de forma eficaz e adequada do processo de criação e exploração do
conhecimento, seria que as organizações pudessem localizar ou mapear seus estoques de
conhecimento, embora a aplicabilidade deste mecanismo não seja suficiente, visto a
mutabilidade e dinâmica do processo.
Esta questão da mobilidade do conhecimento dentro da organização é
entendida por Brown e Duguid (1998) através da distinção entre movimentação “interna”
(comunidade de praticantes, isto é, o conhecimento está permanentemente associado à prática,
de forma que sua produção e disseminação são quase indivisíveis e por essa razão, se o
conhecimento não emergir já compartilhado, ele circulará facilmente) e “externa” a esses
grupos (entre diferentes comunidades de praticantes, onde por definição a prática não é
compartilhada e o know-how e o know-what, associados na prática, devem ser separados para
que o conhecimento circule, o que pode gerar problemas).
Para Senge (1999: 487) o conhecimento é a capacidade para a ação eficaz e,
nesse sentido, o conhecimento somente se difunde quando existem processos de
aprendizagem pelos quais os seres humanos desenvolvem novas capacidades de ação eficaz
(ibidem: 488).
Há uma grande relevância nesse aspecto das relações entre indivíduos, que vão
além das fronteiras internas e externas impostas pelas organizações, conforme ressaltada por
Brown e Duguid (1999). O conceito de “comunidade de praticantes” é utilizado para
distinguir a forma que as pessoas realmente trabalham “na prática” e as prescrições propostas
pelas descrições de tarefas especificadas pela organização. Essa abordagem desenvolve uma
visão de aprendizagem como algo socialmente construído e, desse modo, o que é aprendido
está profundamente conectado com as condições nas quais é aprendido. A construção social
de um conhecimento comum se dá a partir de elementos como a linguagem e símbolos
55
utilizados nas interações entre indivíduos pertencentes a grupos dentro das empresas e mesmo
entre grupos em diferentes empresas.
De forma contrastante ao termo “gestão do conhecimento”, o conceito de
“gestão da informação” está intrinsecamente associado à expressão “tecnologia da
informação25”, cuja origem é a área de “processamento eletrônico de dados”. Assim como a
informação provém dos dados, o conhecimento, por sua vez, deriva das informações. Da
mesma forma, Davenport e Prusak (1998), afirmam que os “dados tornam-se informação
quando o seu criador lhes acrescenta significado”, sendo que significado a que se refere pode
ser agregado através de cinco processos: contextualização, categorização, cálculo, correção e
condensação.
Davenport e Prusak (1998) afirmam também que “para que a informação se
transforme em conhecimento, os seres humanos precisam fazer todo o trabalho”, ou seja, esta
transformação vai agregar valor à informação, por meio de quatro processos: comparação,
conseqüências, conexões e conversação. Além disso, afirmam que “o conhecimento pode e
deve ser avaliado pelas decisões ou tomadas de ação às quais ele leva”.
Nonaka e Takeuchi (1995), afirmam que o conhecimento, ao contrário da
informação, diz respeito a crenças e compromissos. O conhecimento é uma função de uma
atitude, perspectiva ou intenção específica. O conhecimento, ao contrário da informação, está
relacionado à ação. É sempre um conhecimento “com algum fim”; e, o conhecimento, como a
informação, diz respeito ao significado. É específico ao contexto e é relacional.
Nonaka (1991), Nonaka e Takeuchi (1995) e Nonaka e Konno (1998),
apresentam um modelo conversão de conhecimento denominado de Modelo SECI.. Nesses
quatro modos, o fluxo de conhecimentos move-se de tácito para explícito e para tácito uma
vez mais, pela espiral de criação do conhecimento, ou seja:
a) Socialização - conversão de conhecimento tácito em conhecimento tácito – é um processo
de troca de experiência e, portanto, de criação de conhecimento tácito, como os modelos e
25 Tecnologia de informação refere-se às ferramentas, metodologias e técnicas utilizadas para a coleta, armazenamento, processamento, classificação e utilização de dados. Como, hoje em dia, as tecnologias da informação não podem ser dissociadas das tecnologias de comunicação (melhor seria dizer, das telecomunicações), há, então, o surgimento da expressão Tecnologias da Informação e das Comunicações, e a conseqüente criação do acrônimo TIC (Coelho, 2004).
56
habilidades mentais compartilhadas. Um indivíduo pode adquiri-lo diretamente de outros,
sem a linguagem, ou seja, pela observação e prática, pela proximidade física. A chave
para a sua aquisição é a experiência e atividades conjuntas;
b) Externalização - conversão de conhecimento tácito em explícito - é um processo de
articulação do conhecimento tácito em conceitos explícitos, publicamente compreensíveis.
É a essência do processo de criação do conhecimento, no qual o conhecimento se torna
explícito, tomando a forma de metáfora, conceitos, hipóteses ou modelos. O modo de
externalização da conversão do conhecimento é tipicamente vista no processo de criação
do conceito e iniciada pelo diálogo ou reflexão coletiva;
c) Combinação - conversão de conhecimento explícito em conhecimento explícito - é um
processo de sistematização de conceitos explícitos em um sistema de conhecimentos, ou
seja, é uma combinação de diferentes partes de conhecimento explícito por meio da
análise, da categorização e da reconfiguração de informações que podem levar a um novo
conhecimento; e
d) Internalização – é a absorção de conhecimento explícito em conhecimento tácito e está
intimamente relacionado ao aprendizado pela prática. É favorecida se o conhecimento for
verbalizado em forma de histórias contadas ou se forem utilizados processos de
documentação de sistemas, a qual auxilia os indivíduos a internalizarem suas experiências.
Segundo Nonaka e Takeuchi (1995), com a posse destes modos de conversão
do conhecimento “a criação do conhecimento organizacional é uma interação contínua e
dinâmica entre o conhecimento tácito e o conhecimento explícito”. Os últimos dois tipos de
interação são os passos mais críticos na criação de novos conhecimentos, pois requerem o
envolvimento ativo do indivíduo.
Dessa forma, tem origem, segundo Nonaka e Takeuchi (1995), a denominada
“Espiral do Conhecimento”, cujo processo é caracterizado pela interação que é moldada pelas
mudanças entre os diferentes modos de conversão do conhecimento que, por sua vez, são
induzidos pelos seguintes fatores: a) campo de interação; b) diálogo ou reflexão coletiva; c)
associação do conhecimento; e, d) aprender fazendo.
57
A estes modos e fatores de transformação do conhecimento, Nonaka e
Takeuchi (1995), acrescentam os quatro conteúdos do conhecimento: a) conhecimento
compartilhado; b) conhecimento conceitual; c) conhecimento sistêmico; e, d) conhecimento
operacional.
Este sistema, na forma como está estruturado, permite ilustrar o seguinte: para
que a criação de conhecimento perdure, as condições capacitadoras devem ser aprimoradas ou
atualizadas continuamente. E, para serem bem sucedidos, os processos de gestão do
conhecimento devem entender que a inovação contínua passa pela “atualização contínua dos
valores organizacionais” e pela adoção de um “estilo gerencial e de estruturas organizacionais
mais condutivas à criação do conhecimento organizacional”, como são os modelos “middle-
updown26 e hipertexto27, respectivamente” Nonaka e Takeuchi (1995).
Segundo Klein (1998), o processo de aprendizagem organizacional pode ser
identificado como “um modelo de três estágios”: a) aquisição; b) compartilhamento; e, c)
utilização do conhecimento.
Klein (1998) adota o conceito de “gestão do capital intelectual” e com a
premissa de que “as organizações competem crescentemente com base em seus ativos
intelectuais”. Assim, o conhecimento passa a ser considerado o principal fator de produção
das modernas economias e a competitividade é determinada pelo “capital intelectual das
empresas”, isto é, seu conhecimento, experiência, especialização e diversos ativos intangíveis,
ao invés do capital tangível, físico e financeiro.
De outro modo, esta abordagem privilegia um aspecto da gestão do
conhecimento que está associado à manutenção da memória organizacional, isto é, o
mapeamento, a sistematização e a adequada disseminação do conhecimento. Esta manutenção
dos conhecimentos e das práticas da organização pretende reduzir o retrabalho e a perda de
26 O conhecimento é criado pelos gerentes de nível médio - freqüentemente líderes de uma equipe ou força-tarefa - através de um processo em espiral de conversão que envolve tanto a alta gerência quanto os funcionários da linha de frente. O processo coloca a média gerência bem no centro da gestão do conhecimento, posicionando-a na interseção dos fluxos vertical e horizontal de informações dentro da empresa.O fato de a gerência middle-up-down enfatizar o papel dinâmico do gerente de nível médio distingue enormemente a nossa teoria da visão administrativa tradicional. (Nonaka e Takeuchi, 1995). 27 No que diz respeito à estrutura organizacional, Nonaka e Takeuchi (1995) propõe uma organização em "hipertexto". Análogo a um documento de hipertexto, uma organização em hipertexto é constituída de planos (ou níveis) interconectados, ou seja, contextos organizacionais.
58
conhecimentos inerentes às habilidades e às experiências dos indivíduos que compõem a força
de trabalho de uma organização (Stewart, 2002).
Com as inovações que as organizações conseguem gerar e difundir, por serem
fonte essencial de vantagem competitiva, o capital intelectual é gerido de forma mais
sistemática, oportunizando que a estratégia da empresa para a gestão do capital intelectual
incorporada a um portfolio de iniciativas gerenciais e tecnológicas no nível operacional
(Klein, 1998).
O processo de gestão do conhecimento é composto por três etapas: a) geração;
b) codificação; e c) transferência do conhecimento, sendo que na etapa de geração, podem
existir cinco modos de se gerar conhecimento: aquisição, recursos dedicados, fusão,
adaptação e rede de conhecimento (Davenport e Prusak, 1998; Klein, 1998). Quando se trata
de pensar em espaços compartilhados de aprendizagem, Hamel e Prahalad (1995) diziam que:
“a proximidade geográfica também pode ajudar a mobilidade de competências e quando uma competência está espalhada por várias instalações da empresa em uma dúzia de países ou mais, o aprendizado coletivo e a re-alocação de indivíduos a novos projetos é mais difícil. Uma empresa deve evitar a fragmentação geográfica desnecessária de suas competências essenciais, isso não é necessariamente válido nos dias atuais, onde as redes prevalecem e empresas necessitam de cooperação maior”
Surge então o conceito de “Ba”, definido por Nonaka e Konno (1998) como o
espaço compartilhado para as relações emergentes, podendo ser um espaço físico (um
escritório, espaço de negócios (redes), etc.), virtual (um e-mail, uma teleconferência, etc.),
mental (das experiências compartilhadas, das idéias, dos ideais) ou uma múltipla combinação
destas. O “Ba” é, portanto, um espaço compartilhado que serve de base para a criação de
conhecimento, seja este individual ou coletivo”. O que diferencia “Ba” das interações normais
humanas é o conceito de criação de conhecimento. “Ba” disponibiliza uma plataforma para o
conhecimento individual/coletivo avançado, para a criação de conhecimento.
A propósito do papel a ser desempenhado pelos dirigentes e executivos do
setor público, observa-se que, nesse âmbito, a Gestão de Conhecimento não tem
acompanhado o mesmo ritmo de evolução implementada no setor privado. As possibilidades
de obtenção de vantagens competitivas e a elevação dos patamares de flexibilidade,
59
produtividade e inovação – como prerrogativas mais associadas à área privada - impedem que
os recursos da gestão do conhecimento sejam plenamente incorporados nos organismos
públicos.
Nesse sentido, Coelho (2004) observa que, apesar das organizações públicas
possuírem propósitos distintos, das organizações privadas – a eficiência para o setor público
está associada ao atendimento das demandas da sociedade e, para o setor privado, está
vinculada à lucratividade dos empreendimentos – as estratégias e as tecnologias utilizadas
atualmente para consecução de seus objetivos tendem a ser semelhantes. Daí, a importância
da gestão do conhecimento, como nova tecnologia de gestão a ser adaptada e plenamente
usufruída para a melhoria de desempenho da função pública.
No âmbito das agências reguladoras, a ANEEL28 tem procurado apoiar os
eventos que aprofundam a discussão e aplicação da gestão do conhecimento em empresas e
atividades do setor elétrico como, por exemplo, o Sinconee29, cujos trabalhos apresentados
têm demonstrado um interesse maior na avaliação desse recurso como ferramenta
indispensável na detecção e análise de falhas no controle da execução dos serviços dessas
empresas.
Conforme destacam Fagundes e Almeida (2005), qualquer tipo de serviço -
incluindo o setor de distribuição de energia elétrica – é passível de conter falhas durante sua
prestação/execução. Falhas mais graves como, por exemplo, a interrupção, pode gerar grandes
prejuízos cuja peculiaridade não é comum a outros tipos de serviços. A perda financeira
proveniente do montante que a distribuidora deixa de receber quando a carga é interrompida,
não é o único prejuízo. Dependendo da proporção, a falha poderá afetar indústrias que tenham
sua produção comprometida e que possam mover processos judiciais, implicando em
penalidades financeiras contra a concessionária.
28 Boletim Energia n.127 de 2004 da ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica, no apoio a temas como: “Sistemas de Informações para Desenvolvimento de Negócios no Novo Ambiente do Setor Elétrico Brasileiro”, disponível em: http://www.aneel.gov.br/arquivos/PDF/boletim127.html. 29 A 6a.edição do SINCONEE – Seminário Nacional da Gestão da Informação e do Conhecimento no Setor de Energia Elétrica, realizado em Olinda/PE no ano de 2005, apresentou para discussão importantes trabalhos, dentre os quais destaca-se o seguinte: “Aplicação da Gestão do Conhecimento para Análise de Falhas no Setor de Energia Elétrica”, de Liliane Dolores FAGUNDES e Roberto Alves de ALMEIDA.
60
A análise das falhas permitirá aos gestores conhecer detalhadamente os fatores
causadores das mesmas. Desta forma é possível alocar recursos da empresa para evitar a
reincidência de falhas, ou pelo menos, na resolução mais rápida por serem conhecidos os
fatores causadores. Essa é uma das razões que levam Fagundes e Almeida (2005) a afirmar
que a gestão do conhecimento é uma ferramenta muito importante nas etapas de detecção e
análise de falhas. No caso de concessionárias responsáveis pela distribuição de energia
elétrica estas tarefas são fundamentais.
No setor de regulação nos transportes, a ANTT atua juntamente com o
Ministério de Transportes do Brasil, através do CETIIT – Comitê Executivo de Gestão de
Tecnologia da Informação e Informática dos Transportes, criado pela Portaria MT no
165/200630, cujo objetivo é assessorar e propor ao Ministério dos Transportes uma política de
gestão nessa área.
Essa medida considera a necessidade de planejar, coordenar as ações
estratégicas relacionadas à tecnologia da informação dos transportes no âmbito do Ministério
dos Transportes, do Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes – DNIT, da
Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, e da Agência Nacional de Transportes
Aquaviários – ANTAQ. De acordo com essa Portaria, compete ao CETIIP, dentre outras,
elaborar o Plano Anual de Ações Estratégicas na área de Tecnologia da Informação,
Informática e Comunicações - PAAETIC, com a finalidade de garantir a interoperabilidade
dos sistemas de informação do Ministério dos Transportes, DNIT, ANTAQ e ANTT; e,
definir e implantar o Projeto de Gestão do Conhecimento em Transportes.
30 Portaria MT nº 165/2006, de 31/07/2006, publicada em 01/08/2006. Constitui o Comitê Executivo de Gestão de Tecnologia da Informação e Informática dos Transportes - CETIIT e revoga as Portarias nºs 337, de 29 de maio de 2002, 467, de 3 de julho de 2002 e 425, de 26 de agosto de 2004, que dispõem sobre a CCPIT.
61
3 – Modelo de Parceria Público-Privada - PPP
A modalidade de concessão de serviço público através das “Parcerias Público-
Privadas”, comumente denominadas PPP, se inserem num quadro político-ideológico
originado no Reino Unido, especialmente na Inglaterra, da chamada “terceira via”. O
propósito dessa alternativa busca se distanciar da visão liberal de serviços públicos - cujo
principal objetivo é o Estado mínimo – e, concomitantemente, da perspectiva que considera a
provisão estatal de serviços públicos uma questão de princípio (HM Treasury, 2002). É
importante reconhecer que esta estratégia surge como uma alternativa fortemente atrativa para
governos constrangidos por problemas de natureza financeira e fiscal (EIB, 2005).
De uma forma abrangente, as PPP podem ser definidas como uma relação,
através de um acordo consensual, de compartilhamento de riscos entre o setor público e o
privado (incluindo agentes do terceiro setor), com objetivo de alcançar um resultado desejado
de política pública. Geralmente, as PPP assumem a forma de uma relação flexível e de longa
duração, consubstanciada num contrato de provisão de serviço público (IFSL, 2003).
De acordo com a Comissão Européia (2003), as estruturas de PPP oferecem
novas oportunidades para que o setor privado execute tarefas que, de outra forma, seriam
empreendidas pelo setor público. Entretanto, os arranjos de PPP podem também envolver
financiamentos do setor privado para projetos que, de outra forma, seriam integralmente
financiados pelo estado. Esse tipo de arranjo é particularmente atraente, já que permite a
implementação e as eficiências operacionais com novas fontes de capital. O acesso a fontes
adicionais de capital permite que os proprietários implementem projetos importantes com
mais rapidez, evitando, dessa forma, a necessidade de aguardar por futuros ciclos de
orçamento do governo para obter recursos.
Nesse sentido, segundo IFSL (2003) e HM Treasury (2003; 2006), as
principais justificativas da adoção das PPP como alternativa na Inglaterra são:
• A expectativa de melhoria nos serviços públicos;
• A crença de que as empresas privadas podem ser mais eficientes e melhor geridas do que
as empresas públicas;
62
• A expectativa de melhoria do value for money (eficiência) no uso dos recursos públicos,
em benefício da sociedade;
• A possibilidade de transferência e compartilhamento de riscos com o setor privado;
• A expectativa de transferência de know-how do setor privado para o setor público
[grifo nosso];
• A superação de dilemas fiscais, ante a possibilidade de contínua prestação de serviços
públicos, por meio de participação de recursos privados;
• O engajamento dos cidadãos e grupos cívicos na governança e no monitoramento dos
serviços.
Mesmo que problemas de natureza fiscal possam prevalecer, o principal fator
na justificativa de adoção da PPP é a expectativa de que as capacidades gerenciais e
financeiras do setor privado tragam benefícios efetivos de value for money31 (VFM) para a
sociedade e, assim, tornando possível a transferência total ou parcial de riscos para o setor
privado (Peci, 2006).
Em linhas gerais, o termo “parcerias público-privadas” no contexto anglo-
saxão aparenta ter um sentido mais abrangente do que o conceito utilizado no Brasil, por
exemplo. As congêneres inglesas se referem a qualquer colaboração estabelecida entre
organizações públicas e empresas privadas (Peci, 2006).
O modelo que mais se aproxima do projeto brasileiro de PPP corresponde aos
projetos associados ao programa de Private Finance Iniciative (PFI), lançado em 1992. O
PFI, “iniciativa para o financiamento privado”, é um programa do governo britânico que visa
incentivar a realização de obras e a gestão de serviços públicos mediante o apoio de
financiamento privado; não se tratando, portanto, de uma forma genérica de contratação (Peci,
2006). O PFI está contido num arcabouço institucional de modernização da administração
pública e, por isso, é de inspiração conservadora pois, conquanto objetive modernizar a infra-
estrutura doméstica, almeja, prioritariamente, a redução das despesas públicas. (Cossalter,
2001).
31 Value for money – termo utilizado no contexto inglês para se referir à combinação ótima custo/qualidade do projeto, de forma a satisfazer as demandas do usuário (HM Treasury, 2004).
63
A propósito da experiência internacional, a aprovação das parcerias pelos
órgãos de controle tende a angariar legitimidade para essas iniciativas pois, segundo observa
Cossalter (2001), no Reino Unido, o acolhimento favorável da autoridade superior de controle
é também uma garantia, aos olhos do governo, do Parlamento e dos demais agentes locais,
quanto à seriedade e à viabilidade do programa PFI. Dessa forma, as PPP materializam-se
como uma classe de contratos de associação do setor público e o privado, com objetos
variados, que tem uma mesma metodologia de formação e gestão (Brito, 2005).
3.1 – No Brasil
As parcerias entre os setores público e privado surgiram no Brasil no Plano
Plurianual – PPA do período de 1996-1999. No período subseqüente de 2000-2003 essas
parcerias ganharam expressiva participação. Naquela época, as parcerias foram definidas com
uma única exigência: alocação de recursos financeiros pelo setor privado (Soares e Neto,
2006).
Dessa forma, se a iniciativa privada tivesse uma participação financeira em
determinado projeto, considerava-se, então, que estava ocorrendo uma parceria. Naquela
época, observou-se a inexistência de um conceito mais adequado ao novo termo que estava
surgindo e que o Estado não estava dividindo os riscos nem participando das receitas das
ações em parceria (Soares e Neto, 2006).
As PPP foram, indubitavelmente, mais uma tentativa de atração de
investimentos privados em setores de infra-estrutura. A década de reformas desestatizantes
proporcionou grandes modificações estruturais nas relações público-privada no Brasil, mas,
no entanto, não solucionou os problemas de ordem fiscal e orçamentária que legitimaram as
reformas. O arcabouço composto pela Lei das Concessões (Lei 8.987/1995), pela reforma da
Lei das Licitações e Contratos Administrativos (Lei 8.666/1993) e por outras leis de cunho
setorial e regulatório, serviram de base às reformas, mas não se mostraram suficientes para a
atração de investimentos em áreas onde o potencial de lucratividade ficou abaixo dos níveis
desejados pelos investidores privados. No entanto, essa legislação tem um sentido geral
comum, que é o de viabilizar a gestão não exclusivamente estatal dos interesses públicos
(Paiva e Rocha, 2005; Sundfeld, 2005).
64
Segundo Soares e Neto (2006), uma outra limitação apresentada dava conta da
fragilidade das garantias propostas pela Administração Pública na atração dos parceiros
privados. Faltava um instrumento que pudesse convencer a iniciativa privada de que haveria
recursos orçamentários comprometidos com pagamentos futuros, durante a vida útil do
projeto.
A Lei também superou essa questão ao estabelecer garantias mais efetivas à
atração do investidor privado, ao instituir o Fundo Garantidor dos Pagamentos (FGP) das
PPP. Trata-se de fundo constituído com recursos públicos, originários da União, que visa
garantir os pagamentos futuros assumidos pelos parceiros públicos federais em virtude das
obrigações contraídas nos contratos de PPP, em caso de não pagamento por parte do governo.
Segundo Ribeiro (2005), o objetivo do FGP é proteger o parceiro privado do riso de
inadimplência do parceiro público, ou seja, mitigar o risco político do parceiro privado e
reduzir o custo de contratação do Poder Público.
A discussão pública que permeou a adoção desse programa de parcerias no
Brasil, culminou com a aprovação em 30 de dezembro de 2004, da Lei nº 11.079, que
instituiu as normas gerais para licitação e contratação de parcerias público-privadas no Brasil.
Essa Lei enfrentou e superou várias dificuldades, entre as quais, destaca-se a conceitualização
dessas parcerias. Até então, o conceito em discussão possibilitava que expressivo número de
empreendimentos fosse classificado na categoria PPP. Oportunamente, a Lei estabeleceu que
a nova modalidade de parceria é exclusiva para os projetos de pouca ou nenhuma viabilidade
econômica, como rodovias, ferrovias, entre outros. Por isso, explicita que somente os projetos
que necessitam do comprometimento de recursos públicos para pagamento ao parceiro
privado podem ser classificados como tal. (Soares e Neto, 2006).
Entre os fatores que influenciam a adoção das PPP no Brasil, destaca-se,
principalmente, a necessidade de promover a elevação de investimentos em infra-estrutura,
em função da queda de investimentos públicos nas décadas de 80 e 90. Se, na década de 70, a
taxa média de investimentos em relação ao Produto Interno Bruto (PIB) se situava na faixa de
22,6%, sendo que o setor público era responsável por 3,7%, na década de 90, essas taxas
caíram para 20,4% e 2,7%, respectivamente. No período de 2000 a 2003, os investimentos
públicos caíram para 1,8% do PIB (Paiva e Rocha, 2005).
65
Diferente de muitos países que adotaram esta modalidade de concessão de
serviços públicos, nos quais não foram elaborados instrumentos legais específicos
relacionados a PPP, é possível constituir dois tipos de PPP por meio de contrato
administrativo de concessão no contexto brasileiro da Lei nº 11.079. As normas gerais para a
licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública
definem que a “parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão na
modalidade patrocinada ou administrativa” (Peci, 2006):
a) concessão patrocinada, trata da prestação de serviço público ao usuário, que paga pelo
serviço (tarifa) complementado pelo pagamento da autoridade pública; e
b) concessão administrativa, em que o usuário da prestação do serviço é a própria
Administração Pública, que adquire o serviço com o objetivo de disponibilizá-lo
gratuitamente ao cidadão. Não há, portanto, cobrança de tarifa do beneficiário.
Outro importante aprimoramento introduzido pela Lei de PPP é, segundo Peci
(2006) quanto ao impacto futuro desses empreendimentos sobre as contas públicas. Para
garantir o equilíbrio fiscal futuro a Lei determina que o conjunto dos desembolsos anuais, dos
projetos executados em parceria público-privada, não pode ultrapassar 1% da receita corrente
líquida da União. Este limite foi imposto, também, aos Estados, Distrito Federal e Municípios,
como condição prévia ao recebimento de recursos financeiros e garantias da União.
3.2 – Em Portugal
Em Portugal, a legislação nacional sobre a matéria define como Parceria
Público-Privada “o contrato ou a união de contratos, por via dos quais entidades privadas,
designadas por parceiros privados, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro
público, a assegurar o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma
necessidade coletiva, e em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela
exploração incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado32.”
Observa-se que, no contexto português, as PPP são definidas como relações
mais duradouras entre entidades públicas e privadas, destinadas à provisão de um determinado
32 Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril, artigo 2.º, n.º 1.
66
serviço, podendo exigir a concepção, o financiamento, a construção e a operação de infra-
estruturas, ou apenas parte deste fluxo (MPOG, 2006).
Destaca-se, no entanto, que o modelo utilizado em Portugal conceitua essa
modalidade de relação público-privada num sentido mais abrangente, da mesma forma que no
contexto inglês. Dessa forma, qualquer licitação para prestação de serviço público é tida como
uma PPP, inclusive, as concessões puras. Este modelo pressupõe que o mercado determinará
a auto-sustentabilidade do projeto ou será necessário uma contrapartida pública, aumentando
a competição e o comprometimento do setor privado com o projeto e minimizando, por outro
lado, a necessidade de recursos estatais (MPOG, 2006).
Desse modo, tanto o setor rodoviário, como o ferroviário ou até mesmo da
saúde são mais intensivos no uso das PPP. Empregando conceitos utilizados no contexto
brasileiro, o programa de implantação de rodovias se baseia no uso das concessões simples e
das concessões administrativas (shadow toll). Nas concessões administrativas, não há
cobrança de pedágio (Silva e Silva, 2006).
O caso português se destaca pela estrutura e preparação do setor público para
lançar, avaliar e acompanhar os projetos, assim como para executar as obrigações sob sua
responsabilidade. No entanto, é importante enfatizar que os primeiros passos em direção as
PPP não contaram com agentes organizacionais estruturados com essa finalidade, tendo sido
essa uma das principais críticas ao programa português (Price Waterhouse Coopers, 2001).
Quanto aos agentes impulsionadores das PPP em Portugal, (Vieira, 2006;
MPOG, 2006) destacam os seguintes: o déficit de infra-estruturas e serviços públicos; a
insuficiência de recursos públicos; o aumento da eficiência da despesa pública; a
implementação de projetos mais eficientes, em menos tempo; e, a reduzida dimensão das
empresas privadas.
Tanto a necessidade interna de desenvolver a infra-estrutura, de forma a
aumentar a competitividade do país em termos em termos europeus, quanto o advento do
Euro, influenciou sobremaneira o desenvolvimento das PPP em Portugal. A atração de
investimentos em infra-estrutura, controlando a quantidade e a qualidade dos projetos para a
67
manutenção do rigor fiscal, foi defendida como o principal argumento em favor das PPP
(Price Waterhouse Cooper, 2001).
O compartilhamento de riscos e a gestão por resultados de desempenho estão
presentes na concepção do modelo das PPP em Portugal. Uma vez que a PPP é uma relação
de longo prazo, o parceiro público pode transferir para o parceiro privado o risco de
concepção do projeto, sem, contudo, explicitar os requisitos necessários ao desenvolvimento
do projeto, possibilitando-lhe, portanto, concentrar-se na definição dos resultados a serem
alcançados e no nível de qualidade pretendido (Peci, 2006).
Conforme MPOG (2006) e Vieira (2006), o processo de implementação do
modelo das PPP demandou reformulações jurídicas. Isto porque a disciplina jurídica
tradicional dos contratos administrativos prescreve a apresentação de propostas fechadas e a
escolha da melhor proposta, não permitindo possibilidades de ajustes dos instrumentos
contratuais. Nesse caso, quando considerando que as regras da União Européia não exigem
que as licitações sejam feitas pelo modelo tradicional, optou-se por uma modalidade caso a
caso, ou seja, para cada projeto é editado um Decreto-Lei do Presidente da República,
contendo todo o procedimento específico para as licitações e disposições contratuais daquele
projeto em particular.
Com isso, o desenvolvimento das PPP demandou uma série de revisões
relativas aos contratos administrativos. Podem ser citados, como exemplo, os poderes de
rescisão e alteração contratual unilateral, sendo trazidas para o texto do contrato as hipóteses
em que estes poderes seriam exercidos e as formas de compensação ao parceiro privado.
Atualmente, muitos projetos estão sendo implementados com instrumentos contratuais
bastante sofisticados e eficientes, e com grande interesse do mercado (Peci, 2006).
O principal organismo a ser destacado na implantação de projeto de PPP em
Portugal é a PARPÚBLICA – Participações Públicas, SGPS, S.A.33 - Sociedade Gestora de
Participações Sociais de capitais exclusivamente públicos. Esse órgão constitui um
instrumento do Estado para atuação nos seguintes domínios:
33 Conforme Parpública, disponível em: http://www.parpublica.pt/parpublica.htm.
68
• Gestão de participações em empresas em processo de privatização ou privatizáveis a
prazo;
• Desenvolvimento dos processos de privatização, no quadro determinado pelo governo;
• Reestruturação de empresas transferidas para a sua carteira para o efeito;
• Acompanhamento de participações em empresas privatizadas que conferem direitos
especiais ao Estado;
• Gestão de patrimônio imobiliário público excedente, através de empresas subsidiárias de
objeto especializado;
• Apoio ao exercício pelo Ministro das Finanças da tutela financeira sobre empresas do
Estado e empresas concessionárias de serviços de interesse econômico geral;
• Promoção da utilização das parcerias público-privadas no desenvolvimento de serviços
públicos em condições de maior qualidade e eficiência;
Dentre as atribuições, a Parpública deve receber, em nome do Ministro das
Finanças, as eventuais notificações dos demais ministérios acerca da preparação e do
lançamento de uma determinada PPP, assim como alterações nos contratos já assinados. Esse
organismo também realiza o acompanhamento econômico-financeiro das parcerias, bem
como da prestação de apoio técnico ao Ministro das Finanças no acompanhamento
permanente das parcerias já celebradas (MPOG, 2006).
A Parpública apóia o Ministério das Finanças nos processos de preparação,
negociação e renegociação de parcerias que pela sua dimensão e pelo envolvimento da
administração central ou de Institutos Públicos como entidade pública contratante envolvem
decisão do Ministério das Finanças (Pires, 2006).
Um dos principais trabalhos desenvolvidos pela Parpública, que toma como
base as experiências de processos já desenvolvidos, consiste na elaboração de um modelo de
procedimentos a serem adotados no processo de lançamento de novas parcerias, mostrando,
dessa forma, a tentativa de padronização do processo (MPOG, 2006).
O Ministério de Finanças, por sua vez, tem uma atuação particularmente
relevante no processo de implantação das PPP, dado que é esse órgão que define as regras
orçamentárias dos projetos, especifica as regras para sua avaliação e, ainda, é responsável pela
Unidade de Trabalho de PPP. De acordo com o Decreto-Lei 86/2003 de Portugal, a atuação
69
do Ministério das Finanças se desenvolve, principalmente, dentro do quadro de comissões
paritárias para o acompanhamento dos projetos (Parpública, 2006).
A comissão de acompanhamento é constituída pelo ministério setorial e pelo
Ministério das Finanças (que é representado pela Parpública S.A.). Monteiro (2006) e MPOG
(2006) destacam que uma força-tarefa é constituída por elementos da Parpública S.A para
analisar e propor ações sob o ponto de vista estratégico, econômico e jurídico, agregando à
discussão do projeto todas as entidades públicas envolvidas, de forma a evitar os entraves
burocráticos. Cabe a essa unidade: recolher e difundir informações relativas às experiências
nacionais e estrangeiras; auxiliar os proponentes na análise do financiamento e da partilha de
riscos; avaliar e melhorar os projetos e a documentação relativa à licitação; e, apoiar as
negociações e a avaliação de propostas.
Posteriormente, o Ministério Setorial e o Ministério das Finanças elaboram os
pareceres individuais que darão base ao comunicado comum que os dois ministros emitirão
acerca da pertinência do projeto, visando à comunicação com o setor. A experiência mostra
que, com a colaboração ativa dos membros das comissões de acompanhamento, os projetos
podem ser rapidamente desenvolvidos e levados à licitação e adjudicação (Monteiro, 2006).
A figura 3.1 resume a estrutura organizacional que sustenta o esquema de PPP
na experiência portuguesa, conforme Amoreli, Prado & Emura (2006).
Figura 3.1 - Estrutura Organizacional das PPP em Portugal
(Amoreli, Prado & Emura (2006).
Parpública (Ministério das
Finanças)
Força-tarefa por projeto
Ministério Setorial
Avaliação de projetos
Na fase inicial, relatório para tomada de decisão;
Acompanhamento da PPP em execução (enfoque orçamentário e financeiro)
Estudos de pré-viabilidade; Apresentação de Projetos; Lançamento da licitação; Fiscalização técnica das PPP em execução.
70
No que concerne à decisão sobre a implementação do projeto, observa-se que
também é condicionada ao exame do impacto orçamentário. A Lei do Enquadramento
Orçamentário exige a avaliação de um custo público comparável e a definição de orçamento
plurianual dos projetos de parceria público-privada (MPOG, 2006).
De acordo com o European Bank of Investiment - BEI (2006) e Parpública
(2006), o tratamento contábil dado as PPP acompanha as orientações publicadas pelo Instituto
de Estatística Europeu (Eurostat) em 2004. Segundo essas orientações, os ativos de PPP são
considerados como “não-governamentais” (“fora do balanço” para o setor público), desde
que: o setor privado assuma o risco de construção; e, o setor privado assuma o risco de
disponibilidade ou o risco de procura (demanda).
Duas situações fictícias de projetos de PPP, relacionando os riscos transferidos
para o operador privado e o respectivo tratamento em termos de classificação da despesa, são
exemplificadas por Simões (2005), conforme figura 3.2.
Figura 3.2 - Critérios de classificação de despesas em PPP (Simões, 2005)
De acordo com relato da Parpública (2006), a preparação dos projetos
pressupõe a explicitação dos resultados pretendidos e, nesse caso, não envolve,
necessariamente, a discriminação dos recursos e dos processos a serem utilizados.
71
O modelo de PPP adotado atualmente em Portugal é semelhante ao modelo
inglês, sendo, também, congruente com o conceito europeu de competição negociada,
baseando-se na realização dos procedimentos licitatórios em duas fases (MPGO, 2006): na
primeira fase, são apresentadas as propostas pelos concorrentes, as quais são avaliadas por
uma comissão que escolhe as duas melhores propostas para, então, empreenderem a segunda
fase. A segunda fase permite um processo de negociação com os dois melhores concorrentes.
Assim, as duas melhores propostas são discutidas com os proponentes e, ao final, eles
apresentam as best-and-final-offers (BAFO), ofertas finais, para avaliação da comissão
avaliadora.
A garantia da transparência do processo, da competitividade e do tratamento
isonômico dos proponentes é fundamental para a condução de um processo realmente
competitivo. Dessa forma, a fase de negociação é subdividida em duas etapas: competitiva – a
fim de melhorar propostas em aspectos relevantes; e, final – com apenas um concorrente para
ajustar a minuta do contrato.
Segundo a Parpública (2006), além de regras formais, são necessárias as
seguintes medidas adicionais para a promoção da concorrência: obtenção de todas as licenças
(governo, autoridades ambientais, autoridades locais) prévias à licitação; definição clara da
qualidade requerida; estipulação de requisitos flexíveis para promoção da inovação; e,
definição de critérios de seleção com objetivos simultâneos e passíveis de admissão de
propostas inovadoras.
Para Pires (2006), as condições essenciais na preparação de parcerias de
sucesso, além da clara definição do que o Estado pretende e da confirmação de que existem
condições tecnológicas, ambientais, regulamentares e financeiras para que tal seja exeqüível,
são:
- caderno de encargos focalizado nas especificações do serviço que se pretende e no
controlo da respectiva qualidade e prestação efetiva, deixando para o privado a escolha
das soluções técnicas para o projeto e a execução das infraestruturas ou equipamentos
necessários;
72
- caderno de encargos definindo uma clara partilha de riscos e prevendo pagamentos pelo
Estado por disponibilidade sempre que não seja possível que o concessionário seja
remunerado pelos usuários, assumindo o risco de procura;
- não imposição ao concessionário de custos que não criam valor e que conseqüentemente
são inúteis, nem restrições excessivas ao uso da infraestrutura para outros negócios,
promovendo pelo contrário a partilha com o Estado dos resultados que venham a ser
obtidos por esta via;
- adequação da duração da parceria ao ciclo de vida dos investimentos, o que poderá
conduzir a parcerias por mais de 50 anos;
- introdução no caderno de encargos e no contrato de “benchmarks” que permitam aferir os
níveis de preços praticados e os níveis de qualidade do serviço obtidos face aos serviços
similares, nacionais e internacionais. Este mecanismo é essencial para a questão seguinte;
- introdução no caderno de encargos e no subseqüente contrato de mecanismos de
flexibilidade que permitam a renegociação dos preços e das condições de serviço e de
partilha de receitas ao fim de 10, 15 ou 20 anos, consoante as características de
investimento e sucessivamente de 10 em 10 anos, possibilitando ao Estado resgatar a
concessão pagando o valor líquido dos ativos, sem lucros cessantes, caso não se chegue a
acordo (sem este tipo de mecanismos não é possível desenvolver concessões para o ciclo
de vida dos investimentos sem colocar o Estado perante situações que possam vir a ser
penalizadoras para os contribuintes);
- otimização dos modelos no sentido de permitir um custo de financiamento baixo, matéria
onde o recurso a pagamentos por disponibilidade, já referido, reveste uma importância
crucial, bem como a partilha dos benefícios com o refinanciamento após a conclusão da
infraestrutura, do investimento inicial;
- contratualização pelo concessionário do financiamento só no final do concurso, onde o seu
poder negocial junto da Banca é muito maior. Eventual existência na área pública de
instrumentos de mercado que possam apoiar este processo;
- mecanismos de “step in“ eficientes, a utilizar em caso de notório mau funcionamento da
concessão;
- a existência de reguladores que fixam preços e normas de qualidade pode ser útil, quando
o serviço é pago pelo usuário;
- finalmente, concursos competitivos e com muitos concorrentes.
73
Segundo o relatório do MPOG (2006), os problemas e dificuldades apontados
no programa português, não se devem, em sua maior parte, à utilização do instrumento PPP,
mas a erros de modelagem, planejamento e alocação de riscos, passíveis de acontecer em
contratos de obras públicas tradicionais ou de concessões comuns.
Paralelamente, diversos re-equilíbrios econômico-financeiros de contratos
portugueses tiveram origem em questões ambientais. Os órgãos ambientais portugueses são
bastante exigentes. Na falta de obtenção das licenças necessárias, houve a necessidade de
renegociar os contratos, causando prejuízos ao Poder Público. Para evitar esses erros de
modelagem do projeto, o relatório do MPOG (2006) recomenda a necessidade de verificação
prévia do licenciamento ou das condições para sua obtenção. A importância da aplicação da
Avaliação Ambiental Estratégica na fase de estudos para o lançamento das PPP é igualmente
recomendada (este é um ponto importante na transferência do conceito, no contexto brasileiro,
uma vez que o instrumento não é utilizado sistematicamente no País) como objeto de controle.
As principais lições da experiência portuguesa em PPP, segundo Amoreli,
Prado & Emura (2006) são as seguintes: o Estado deve estar capacitado para exercer
eficientemente seu papel de desenho e gestão das PPP; a assessoria deve ser tão eficiente
quanto a contratada pelo setor privado; o foco deve estar no resultado; para fazer bons
contratos; o Estado deve investir muito nas fases prévias à contratação, como na elaboração,
estudos preliminares e na formação de gestores públicos especializados para a interface
operacional com o parceiro privado; e, deve-se ter cuidado com a tendência do Estado de
segmentar a gestão destas parcerias: quem estiver presente desde o início da concepção do
contrato deve participar da sua gestão.
3.3 Análise do Value for Money – VMF
No que se refere às implicações financeiras e econômicas das PPP, ou seja, a
administração de risco e o seu impacto financeiro sobre um projeto, a principal
responsabilidade do setor público é assegurar a aplicação eficiente dos recursos (value for
money) para a sociedade (Comissão Européia, 2003).
74
Value for money (VMF) é o termo utilizado no contexto inglês para se referir à
combinação ótima entre o custo e a qualidade do projeto, de forma a satisfazer as demandas
do usuário (HM Treasury, 2004). É considerado o principal elemento que justifica a adoção
de PPP, na medida em que há expectativa de que as capacidades gerenciais e financeiras do
setor privado tragam ganhos efetivos ao setor público, mesmo que os fatores de natureza
fiscal possam prevalecer (Peci, 2006).
Uma pesquisa recente sobre PPP, encomendada pela Força Tarefa do Tesouro
do Reino Unido, identificou que existem seis determinantes-chave de vantagens
socioeconômicas (value for money) em projetos de PPP na perspectiva do setor público
(Comissão Européia, 2003): transferência de riscos; natureza de longo prazo dos contratos;
uso de especificações baseadas no resultado; concorrência; avaliação de performance; e
incentivos e habilidades gerenciais do setor privado.
Em termos de valor presente líquido, a porcentagem média de economia de
custos, com o uso das PPP, foi estimada em 17% ao longo da duração do contrato (Comissão
Européia, 2003). A comparação do VFM é implementada após a seleção da melhor oferta por
parte do setor privado. Constitui-se num controle-chave do processo. De forma simplificada,
o VFM significa uma verificação de que os custos para o Tesouro de um projeto adotado na
modalidade de PPP, representado pela melhor oferta, são inferiores aos custos alternativos,
que poderiam ser oriundos das formas tradicionais (Peci, 2006).
O VFM compreende a comparação, no decorrer do ciclo de vida do projeto,
dos fluxos de pagamentos do setor público, incluindo também contribuições de capital,
arranjos de compartilhamento da receita e implicações em termos de impostos, com os fluxos
de caixa previstos no Public Sector Benchmark34. Neste caso, todos os fatores possíveis de
quantificação são considerados, incluindo riscos transferidos, impostos, custos de
financiamento, capital e de operação (Peci, 2006). Embora haja pontos de contato, o conceito
básico é a comparação de custos e, portanto, distinto do conceito restrito de Cash Flow.
34 É o parâmetro que serve de comparação para avaliação dos projetos. É de certa forma uma medida de eficiência. “Benchmarking de desempenho é a comparação feita por meio da utilização de uma série de padrões e de indicadores de desempenho. Normalmente esses indicadores estão relacionados aos aspectos da produtividade, da utilização de recursos, dos custos unitários e, quando possível, da qualidade do serviço”. In: Brasil. Tribunal de Contas da União. Técnicas de Auditoria: Benchmarking - Brasília : TCU, Coordenadoria de Fiscalização e Controle, 2000.
75
Para Peci (2006), elementos qualitativos que podem afetar a avaliação do VFM
não fazem parte da Comparação do Value for Money como, por exemplo, as provisões mais
antecipadas e/ou ativos relevantes. No entanto, esses elementos podem ser considerados pelo
ente público interessado, quando a análise quantitativa não for conclusiva. Ao final da
avaliação do VFM é tomada a decisão de continuar, postergar ou terminar o processo de PPP.
Diversas técnicas e considerações são apresentadas para a determinação e
avaliação de valor. As dotações orçamentárias são reconhecidas como uma ferramenta útil
para o financiamento de projetos, mas que, no entanto, envolvem determinados riscos
(Comissão Européia, 2003). Visando assegurar a viabilidade do projeto e as vantagens
socioeconômicas (value for money), as dotações devem ser cuidadosamente compatibilizadas
com as necessidades efetivas do projeto e do beneficiário.
Segundo a Comissão Européia (2003), os fatores determinantes das vantagens
socioeconômicas (value for money) sofrerão obviamente uma variação de projeto para projeto
e entre os diversos setores. No entanto, de forma geral, as PPP gerarão incrementos de valor
em diversas áreas, inclusive: custos reduzidos no ciclo de vida; melhor alocação de riscos;
implementação mais rápida; melhor qualidade de serviço; e, geração de receita adicional.
Por outro lado, a avaliação da geração potencial das vantagens
socioeconômicas (value for money) deve levar em consideração os seguintes aspectos
(Comissão Européia, 2003): o escopo do projeto (inclusive o equilíbrio entre a provisão do
ativo e a entrega de serviço); o potencial para transferência eficiente de riscos (em especial em
relação aos riscos de demanda e valor residual); e a abrangência para cobrança dos usuários
(receitas de terceiros e uso alternativo dos ativos, que podem reduzir os custos do projeto).
3.4 – Custo Público Comparável – CPC
De acordo com Peci (2006), a adequação de um projeto público a PPP tem
como base uma correta avaliação do seu custo potencial, no caso (alternativo) de ser
desenvolvido pelo setor público – o chamado Custo Público Comparável (CPC).
76
Para Brito (2005), o Custo Público Comparável (CPC) corresponde ao “custo
que determinado projeto, desenvolvido de acordo com especificações definidas, teria para o
setor público, caso fosse desenvolvido diretamente pela entidade pública promotora”. Isto
torna possível a avaliação econômica, eficácia e eficiências das PPP, dadas através deste
instrumento.
Os projetos de PPP são examinados no seu modelo financeiro, utilizando como
referência o CPC, que corresponde a uma estimativa atualizada do custo do projeto de
parceria, caso ele fosse desenvolvido pelo setor público, com financiamento e contratação
convencionais. A diferença entre o valor resultante do CPC e a melhor proposta privada
define o Value for money (VFM) – adotando, assim, o mesmo critério utilizado no contexto
inglês (Peci, 2006). Ressalta-se novamente que o conceito básico considerado é a comparação
de custos e, portanto, distinto do conceito restrito de Cash Flow..
Para que a execução do projeto esteja caracterizada sob o regime das PPP, deve
ser demonstrado que essa é verdadeiramente a opção mais vantajosa em diversos aspectos,
incluindo, naturalmente, a dimensão econômica (Peci, 2006). No entanto, conforme (MPOG,
2006; Parpública, 2006), nesse regime de parceria, vários fatores podem influenciar a
prestação mais eficiente do serviço: incentivo à inovação tecnológica; melhor alocação de
riscos; minimização de custos por meio de ganhos de eficiência na construção, operação e
manutenção dos ativos; avaliação dos benefícios sob a ótica do ciclo de vida do projeto; e, a
mobilização do investimento privado, que dilui o ônus sobre o orçamento público ao longo de
vários anos.
De acordo com Parpública (2006), a utilização do CPC apresenta também
vantagens concernentes à melhor definição dos objetivos finais e, ao teste da consistência do
projeto em avaliação com as políticas públicas globais. Segundo Brito (2005), deve tomar em
consideração a repartição de riscos proposta, ainda que não tenham expressão financeira
precisa. Assim, o Custo Público Comparável é um critério de decisão público, mas igualmente
em preço de referência da licitação. Para sua implementação, são realizados os seguintes
testes:
� Valor Acrescentado: tem por objetivo verificar a existência, ou não, de poupanças
potenciais para o setor público pelo desenvolvimento de determinado projeto em parceria.
77
É obtido através da diferença do CPC e o custo base proposto pelos concorrentes,
adicionando a valorização atribuída aos riscos retidos na esfera pública.
� Suportabilidade orçamental: tem por objetivo verificar a capacidade financeira da
entidade pública de suportar a despesa pública acrescida induzida pelo projeto, tendo em
consideração o respectivo planejamento financeiro de longo prazo.
Os momentos de avaliação, segundo Brito (2005) são os seguintes: a) estudo
preliminar (verificação preliminar da suportabilidade orçamental); b) estudo estratégico e
econômico-financeiro detalhado (verificação da suportabilidade orçamental e verificação da
probabilidade de obtenção de valor acrescentado); e, c) análise final para adjudicação
(verificação da suportabilidade orçamental e da existência de valor acrescentado, comparando
os seguintes aspectos: o valor da proposta final privada com o Custo Público Comparável).
Para Brito (2005), as etapas de construção do Custo Público Comparável está
representada na figura 3.3.
Figura 3.3 – Etapas de construção do CPC (Brito, 2005)
3.5 – Matriz de riscos dos projetos PPP – partilha e gestão
Ao contrário do que estabelece a lei das concessões35 - transferência de “todo”
risco para a empresa concessionária - a nova Lei das PPP mostra claramente que o “Poder
Concedente” deverá compartilhar riscos com os “Operadores Privados”. Dessa forma, deve
ser estabelecida uma “Matriz de Risco” para orientar a produção dos contratos de concessão,
com uma nova divisão de riscos entre o Poder Público e o Parceiro Privado. Essa disposição
35 Lei nº 8.987/95.
Formulação das especificações
Identificação: custos do CPC Base Cálculo do CPC BASE (A)
Identificação de riscos
Quantificação de riscos
Alocação preferencial
Cálculo dos Riscos Transferíveis (B)
Cálculo dos Riscos Retidos (C)
CPC = (A) + (B) + (C)
78
implicará contratos mais flexíveis, que possam incorporar variações de risco ao longo da vida
das concessões (KPMG, 2004).
No entanto, a Lei das PPP reconhece que existem projetos de interesse público,
que não apresentam atratividade para o setor privado, sem que haja uma complementação
tarifária ou, por outro lado, sem um apoio do governo na obtenção do financiamento. Essa
disposição dá maior sustentação jurídica para o subsídio, que estará limitado pela Lei de
Responsabilidade Fiscal e pelo orçamento projetado. Há, portanto, a necessidade de
estabelecimento de “garantias” de receita mínima ou de crédito em emissão de dívida, que
poderão ser concedidas pelo poder público para o parceiro privado que investir (KMPG,
2004).
Em cada projeto de PPP, a elaboração da matriz compondo todos os riscos
envolvidos será feita mediante uma avaliação que deve levar em conta as incertezas
decorrentes da adequação desses à vida econômica dos ativos (whole-life costing), bem como
a alocação eficiente dos riscos consoante o parceiro com melhores condições de gerenciá-los
(Peci, 2006).
Esses riscos envolvidos são distribuídos de forma a estabelecer um equilíbrio
entre as partes. Os riscos inerentes ao certame licitatório e a preparação do projeto são do
Poder Público. Já, os riscos relativos à construção da infra-estrutura e aqueles relativos à
exploração ou operação do projeto são do construtor-parceiro privado; e, ainda, os riscos
externos (licenciamento, alterações legislativas, força maior) são alocados ao parceiro privado
ou ao público, de acordo com a sua capacidade de gestão (Peci, 2006).
Um outro aspecto importante considerado é que, ao contrário do definido pela
Lei das Concessões, a nova Lei das PPP permite a captura da sinergia projeto/obra/operação,
que inibe a participação de quem projeta nas obras e na operação posterior. O propósito do
PPP é trazer o Parceiro Privado para a fase de projeto e construção, visando a obter mais
criatividade e menor custo, além de vincular com a operação posterior (KPMG, 2004).
As alocações dos riscos são determinadas no decorrer do processo licitatório
das PPP. Apesar disso, as alocações podem ser renegociadas ao longo dos contratos. Os
fatores a serem ponderados na alocação de riscos são os seguintes: preço; previsão de
79
mecanismos para sua mitigação e transferência (por exemplo, seguros); gerência por quem
tem capacidade para fazê-lo; eventual divisão de riscos associada à partilha de benefícios; e,
ainda, previsão de mecanismos amigáveis ou de arbitragem para a resolução de conflitos
(Peci, 2006). De acordo com o European Bank of Investiment – BEI (2006), o
compartilhamento de riscos nas PPP implementadas no setor de transportes pode ser resumido
na figura 3.4.
Figura 3.4 - Alocação de riscos em PPP (BEI, 2006)
Para Comissão das Comunidades Européias (2004), as PPP não implicam
necessariamente que o parceiro privado assuma todos os riscos, ou a parte mais importante
dos riscos decorrentes da operação. A distribuição precisa dos riscos efetuar-se-á caso a caso,
em função das capacidades respectivas das partes em causa para os avaliar, controlar e gerir.
3.6 – Controle das PPP - organismos e instrumentos
Os arranjos de PPP surgem de várias formas e ainda constituem um conceito
em evolução. Deve, sobretudo, ser adaptado às necessidades e características individuais de
cada projeto e de cada parceiro. Um projeto de PPP bem-sucedido requer eficiência na
legislação e na estrutura de controle, e que cada parceiro reconheça os objetivos e as
necessidades do outro (Comissão Européia, 2003).
O modelo brasileiro emprega a terminologia PPP em seu sentido estrito. É uma
forma de provisão de infra-estruturas e serviços públicos em que o parceiro privado é
responsável pela elaboração do projeto, financiamento, construção e operação de ativos, que
P la n e ja m e n to
P ro je to
A m b ie n te
E x p ro p r ia ç õ e s
C o n s t ru ç ã o
E x p lo ra ç ã o e M a n u te n ç ã o
R e c e ita s ( T rá fe g o )
D e fe i to s L a te n te s
L e g is la ç ã o
F o rç a M a io r
* * *
* C o n c e s s õ e s c o m ta r i fa v i r tu a l ( S C U T ) * * C o n c e s s õ e s c o m ta r i fa r e a l
E s ta d o C o n c e s s io n á r ia
F o n t e : E P – E s t r a d a s d e P o r tu g a l
80
posteriormente são transferidos ao estado. O setor público torna-se parceiro na medida em que
ele é comprador, no todo ou em parte, do serviço disponibilizado. O controle do contrato
passa a ser por meio de indicadores relacionados ao desempenho na prestação do serviço, e
não mais ao controle físico-financeiro de obra (Brito e Silveira, 2005).
Conforme a Comissão Européia (2003), o objetivo de desenvolvimento de
mecanismos de controle é, acima de tudo, a proteção do interesse público. Isso se manifesta
de diversas formas e afetará o desenho, o escopo e a implementação do projeto. Nesse
sentido, há exigência de adoção das normas, qualidade e padrões de desempenho europeus,
aliados a sistemas eficientes de monitoramento e administração em parceiros locais do setor
público.
No caso de Portugal36, a Inspeção-Geral de Finanças (IGF) desempenha um
papel importante no controle das PPP. Geralmente, há três fases de auditoria: num primeiro
momento, a IGF verifica a concepção, o planejamento e o procedimento licitatório até a
adjudicação; durante a execução do contrato, verifica-se o cumprimento das obrigações
contratuais por parte do parceiro privado; e, ao final do contrato, é realizada uma última
auditoria, por meio da qual se busca verificar a economia, a eficácia e a eficiência da opção
pela parceria.
No entanto, os pareceres da IGF não são determinantes para interromper ou
impedir os efeitos oriundos do contrato de PPP. Esse papel é desempenhado pelo Tribunal de
Contas - TC, que dispõe de poder denegatório da contratação, bem como de impedir que se
leve adiante o processo de execução do contrato. O TC realiza o controle técnico, que implica
uma vistoria prévia sobre os contratos de maior vulto, sobre a qual também não há
possibilidade de recurso ao Poder Judiciário, de modo que, se não houver aprovação do
Tribunal (exame prévio), a contratação não será possível. É, sobretudo, por meio desta
modalidade de controle que os contratos de PPP são auditados.
Embora o TC deva restringir a análise à questão da estrita legalidade, sua
competência de auditoria tem sido ampliada, inclusive, de modo a abarcar preocupações
36 Segundo a Comissão Européia (2003), Portugal é considerado referência na coordenação de esforços para desenvolver uma economia. Em particular, a experiência em financiamento de projetos mostra os benefícios das parcerias público-privadas, como por exemplo o financiamento da ponte Vasco da Gama.
81
ambientais e a qualidade das prestações dos parceiros privados. Segundo o TC português,
devem ser ressaltados diversos desafios relacionados ao controle das PPP, destacando-se:
adequado tratamento do risco ambiental (que ocasionou diversos re-equilíbrios econômico-
financeiros nos contratos em vigor); a comparação entre as propostas, é dificultada em razão
de diferentes níveis de riscos, de modo a escolher a que melhor atenda ao interesse público; a
verificação do VFM e do CPC com o escopo de demonstrar que a PPP é a alternativa mais
eficiente; e, a necessidade de processos competitivos e transparentes. O esquema de controle
das PPP em Portugal é resumido, conforme figura 3.5.
Figura 3.5 - Controle das PPP em Portugal (Amoreli, Prado & Emura, 2006)
Outros estudos desenvolvidos pelo TC objetivam avaliar o impacto das PPP
nas contas públicas. Aparentemente, há muitas despesas – especialmente, aquelas oriundas de
recomposições do equilíbrio econômico-financeiro – que não estão transparentes no âmbito
dos contratos, ocultando, por conseguinte, o real efeito desses nas contas públicas (MPOG,
2006). O controle financeiro externo no contexto das PPP insere-se na competência do TC, ao
nível do controle prévio da legalidade dos respectivos contratos, do controle concomitante e,
ainda, do controle sucessivo da gestão financeira que a sua execução implica. Tratando-se de
projetos e contratos de execução de longo prazo, o controle financeiro terá de assumir,
também, pontos de vista em termos de análise prospectiva, condição indispensável à avaliação
das possíveis implicações financeiras para o Estado da PPP. Tal não pode deixar de passar
pela necessidade de um controle concomitante desde o nascimento do respectivo projeto.
De acordo com Tribunal de Contas de Portugal (2006), no domínio das
concessões rodoviárias em regime de pedágio real, incluem-se as concessões rodoviárias do
Norte, do Oeste, das travessias do Tejo (Lusoponte) e da Brisa, cujos encargos globais,
correspondentes a todo o período das concessões, representam 2.047,69 Milhões de Euros.
Tribunal de Contas Inspeção Geral de Finanças Projetos / Contratos
de PPP
Vistoria Prévia sobre os contratos mais custosos; Auditoria Externa: necessária aprovação para o contrato ser assinado
Auditorias: Na concepção, planejamento e licitação; Na execução; No final do contrato.
82
Para além destes encargos, há a perspectiva de um fator indutor de novos re-equilíbrios
financeiros a favor das concessionárias, a suspensão ou redução de tarifas de pedágio, tendo
em vista compensar o usuário pela redução da qualidade do serviço oferecido nestas vias. Esta
medida, embora se encontre na fase preparatória da legislação específica, pode vir a originar
mais um encargo adicional para o Estado com estas concessões, podendo os montantes
envolvidos rondar 450 Milhões de Euros, dado o impacto que a medida poderá acarretar ao
nível da perda de receita das concessionárias.
Com relação às concessões rodoviárias em regime de pedágio virtual (SCUT),
o total dos respectivos encargos encontra-se estimado em 17.026,72 Milhões de Euros, com
referência a Maio de 2005. Embora o Tribunal de Contas de Portugal tenha sido informado de
que as concessionárias não apresentaram formalmente qualquer reclamação, estas
referenciaram que se encontra em processo de avaliação qualitativa e quantitativa um
conjunto de eventos susceptíveis de gerarem re-equilíbrios financeiros a seu favor (TC
Portugal, 2006).
Os projetos de PPP apresentam inúmeras vantagens, segundo Tribunal de
Contas de Portugal (2006), No entanto, alguns aspectos negativos provocam, naturalmente,
conseqüências penalizadoras para o Estado e, por isso, requerem bastante atenção, tais como:
� Carência de competências técnicas por parte dos parceiros públicos que intervêm na
negociação, ficando muito dependentes do apoio dos consultores externos, sendo que nem
todos os intervenientes públicos assumem, de forma plena, a diferença entre a contratação
em PPP e a contratação tradicional;
� Falhas no estabelecimento das cláusulas contratuais, designadamente no que se refere à
Reposição do equilíbrio Financeiro, podendo implicar riscos financeiros muito gravosos
para o Estado e a multiplicação de decisões unilaterais pelo concedente (alterando
modelos, traçados, projetos e introduzindo exigências adicionais), sem que tivessem sido
quantificados previamente os custos associados às alterações.
De acordo com o Tribunal de Contas de Portugal (2006), dadas essas
referências e constatações, entende-se que é possível delimitar algumas áreas críticas mais
83
relevantes que deverão ser objeto de especial atenção pelo controle externo em futuras
contratações de parcerias público-privadas, a saber:
� Preparação adequada dos projetos de PPP (definição prévia dos objetivos a atingir, numa
ótica de resultados, e a procura de soluções inovadoras, pelo parceiro privado; geradoras
de ganhos de eficiência e quantificação de custos);
� Assegurar a partilha adequada dos riscos no estabelecimento das cláusulas contratuais
(devem estar claramente estabelecidos no contrato os termos exatos em que a partilha de
riscos deve ser concretizada. O Estado deverá proceder a uma análise criteriosa e limitar,
no âmbito dos processos de Reposição do Equilíbrio Financeiro, as imposições do sistema
financeiro, bem como todos os outros custos indiretos, devendo ser prestada especial
atenção aos mecanismos de cálculo e compensação, de forma a limitar os efeitos
financeiros resultantes da rigidez dos modelos Caso Base);
� Racionalidade, eficiência, eficácia e sustentação financeira do projeto (justificação clara e
objetiva da necessidade de execução do projeto, com identificação e quantificação de
todos os custos envolvidos e dos benefícios esperados; análise da prioridade do projeto,
face às outras necessidades globais do país; compatibilização do projeto com outros
complementares, existentes ou em preparação; verificação da viabilidade orçamental do
projeto, numa perspectiva de longo prazo; e, identificação das entidades responsáveis dos
pontos de vista financeiro e da gestão do contrato);
� Elaboração obrigatória de um comparador do setor público – essa construção constitui
uma oportunidade única de validar a consistência do projeto, permitindo identificar
requisitos dispensáveis e outros necessários mas não previstos. O comparador deve ser
utilizado como um teto máximo dos compromissos a assumir pelo Estado, sendo o
elemento essencial para fazer a avaliação das condições financeiras das propostas (como
de resto se encontra previsto na legislação nacional em vigor);
� Inscrição orçamental prévia dos encargos com cada PPP (visando garantir a
compatibilização entre a assunção de encargos e a garantia de disponibilidade de recursos
compatíveis, obrigando a maior rigor e exigência por parte de quem propõe o lançamento
de novas PPP).
84
4 - Contratos de concessões no setor de transportes rodoviários
Existem três formas básicas de desenvolver infraestruturas de serviço público e
prestar o correspondente serviço (Pires, 2006):
- construção e exploração diretamente pelo Estado;
- construção e exploração por empresas do Estado;
- construção e exploração em PPP.
Para Pires (2006), é possível a realização de algumas combinações, como por
exemplo construção pelo Estado e exploração por uma empresa pública ou por concessão a
privados, mas normalmente conduzem a soluções menos responsáveis e eficientes do que as
antes referidas.
Os Contratos de fornecimento tradicionais são basicamente uma extensão da
abordagem convencional existente, buscando transferir para o setor privado os riscos de
projeto e construção, por intermédio de contratos a preço fixo. Em tais instâncias, a
responsabilidade pela manutenção da infraestrutura permanecerá com o setor público. Em
alguns casos, a construção de um esquema rodoviário importante será financiada, no todo ou
em parte, pelo pedágio pago pelos usuários. Túneis e pontes, por exemplo, são
particularmente adequados à cobrança dos usuários quando existir um benefício claro a ser
obtido pelo uso da rota tarifada em substituição a um caminho alternativo. Em tais
circunstâncias, o setor público deve decidir se deve ou não transferir para o empreiteiro do
setor privado a responsabilidade pelo financiamento do projeto e pela cobrança do pedágio
(Comissão Européia, 2003).
Com a implementação do projeto de PPP, o Poder Público deve estar
capacitado para gerenciar a relação contratual com o parceiro privado. A Parpública (2006)
destaca que a obtenção de eficiência na parceria implica a criação de entidades públicas
contratantes com efetiva capacidade de relacionamento com os parceiros privados. A
capacitação da Administração deve compreender os seguintes pontos:
• Compreensão da vida empresarial;
• Enfoque nos resultados, não nos recursos;
85
• Alocação efetiva dos riscos nos parceiros privados;
• O adequado controle da qualidade dos investimentos físicos e serviços prestados;
• A compatibilização da decisão política com os prazos e as condições contratuais
acordados, de forma a evitar a efetiva devolução ao setor público dos riscos transferidos
para os parceiros privados.
A contratação através da PPP permite as seguintes possibilidades, conforme
Ribeiro (2005): transferir para o parceiro privado a responsabilidade por fazer os projetos,
financiar, construir e operar – o risco de demanda pode ser parcialmente ou totalmente
transferido; e distribuir riscos tradicionalmente de responsabilidade da administração pública.
O contrato definirá a distribuição de riscos entre os parceiros públicos e
privados, com a possibilidade do parceiro público exigir compartilhamento dos ganhos do
parceiro privado provenientes da queda do seu risco de crédito. Além disso, é importante
destacar que as garantias, em Portugal (assim como nos demais países estudados), são dadas
pelo ente privado ao Estado (Peci, 2006). Para Ribeiro (2005), o contrato poderá requerer as
seguintes garantias do parceiro privado nos limites aplicáveis às concessões:
- previsão (step in rights) dos financiadores no caso de inadimplência ou de baixos níveis
de retorno que antecipam a inadimplência (possibilidade do credor intervir na Sociedade
de Veículo).
- Intervenção governamental (step in rights), nos termos da Lei das Concessões;
- Risco de continuidade à prestação do serviço;
- Risco à segurança dos usuários;
- Possibilidade de usar a arbitragem ou outros meios alternativos de solução de conflito.
No caso do setor de transportes, a Comissão Européia (2003) observa que,
dentre as questões mais importantes que influenciarão a seleção do formato preferido de PPP
são o tamanho e escopo do projeto, a capacidade de cobrança de pedágio dos usuários e a
extensão da transferência de riscos exigida. Esquemas de rodovias principais e secundárias ou
sistemas de transporte de massa são bastante adequados aos contratos tradicionais de projeto e
construção, já que os custos operacionais em um esquema típico são baixos em comparação
aos custos de capital da construção.
86
Na Europa já estão sendo implementados diferentes tipos de contratos de PPP,
conforme Comissão Européia (2003):
� Contratos de concessões rodoviárias são mais adequados quando o contratado do setor
privado for financiar um esquema rodoviário importante, cobrar o pedágio dos usuários e
suportar o risco associado à demanda;
� Contratos BOT são mais adequados nos casos em que o setor privado receber tarifas de
uso pagas pelo poder público, mas o setor público financiará o projeto e aceitará os riscos
associados à demanda;
� Contratos DBFO de “pedágio-sombra” (esquema no qual o governo paga ao
concessionário segundo uma estimativa de utilização) são mais adequados quando o
contratado do setor privado suportar parte do risco associado à demanda, mas o pedágio
não for cobrado diretamente do usuário. Diversos projetos rodoviários importantes foram
executados nessas bases na Inglaterra, Finlândia, Escócia, Espanha e em Portugal, e os
empreiteiros privados são pagos com base no “Pedágio-sombra”.
Entretanto, existe também uma série de desvantagens associadas a essa abordagem,
inclusive o maior nível de risco de demanda retido pelo setor público e o fato de que,
como os motoristas não pagam pelo custo econômico do fornecimento de infraestrutura, o
investimento pode não ser alocado de forma racional. Os projetos secundários são mais
adequados aos contratos tradicionais - do tipo “design and build”, e é pouco provável que
sejam adequados a outras formas de PPP, salvo se agrupados em um contrato maior, com
um elemento operacional significativo (Comissão Européia, 2003).
O recurso a concessões para os casos em que os usuários pagam o serviço já
ocorre de longa data e serviu de base, por exemplo, à introdução do transporte público em
Lisboa ou do telefone. Mas para os casos em que é o organismo estatal quem paga o serviço,
o recurso a PPP’s é relativamente recente e deriva no essencial das dificuldades orçamentais
dos Estados e das limitações que também por essa via são colocadas ao uso de empresa
pública para o financiamento destes investimentos (Pires, 2006).
87
De acordo com Peci (2006), um projeto de PPP é formado por um conjunto de
contratos, entre os quais, se destacam: (i) instrumentos relativos à Sociedade de Propósito
Específico (SPE); (ii) contrato de financiamento; (iii) contrato de garantias; (iv) contrato de
concessão; e (v) contratos com empreiteiros e prestadores de serviços. Nesse arranjo, as
disposições sobre o equilíbrio econômico-financeiro, por exemplo, assumem particular
importância na elaboração dos instrumentos contratuais, pois devem explicitar com precisão
as hipóteses adotadas, as formas de compensação e os critérios para sua apuração.
Outro ponto importante a ser levado em consideração, concerne à transparência
do processo de implementação. As consultas públicas, a análise prévia dos projetos, e as
definições claras dos resultados influenciam a transparência desse processo (Peci, 2006)..
A constituição de uma sociedade de veículo (correspondente à sociedade de
propósito específico no Brasil), apresenta vantagens, na medida em que reduz e desvincula o
risco do projeto do de seus promotores e, mantém inalterado o balanço dos investidores. A
definição precisa do projeto (investimentos, receitas, custos), o elevado rigor na análise dos
riscos e sua alocação, a estrutura contratual complexa, os fluxos de caixa com elevada
estabilidade e a forte alavancagem são medidas importantes para uma boa estrutura dos
contratos. A contraprestação pública é recebida somente após a conclusão das obras (Peci,
2006).
4.1 – No Brasil
Atualmente a Administração Pública tem duas maneiras de atrair investimentos
privados: fazendo novas concessões e instituindo Parcerias Público-Privadas. A diferença
entre uma concessão e uma PPP ter ou não viabilidade econômica tem uma expressão
financeira mais nítida na medida em que se espera que os primeiros projetos em PPP tenham
custos mais elevados que as concessões, por conta do risco regulatório (Soares, 2002)
As PPP poderão ter um custo maior para o governo do que as concessões até
então estabelecidas. Trata-se de um novo tipo de empreendimento que motiva incertezas
maiores nos empresários. Tanto que, “para definir o preço do risco, os possíveis investidores
das PPP têm olhado para os contratos que já existem (concessões)”. Esse procedimento é
bastante razoável, pois os contratos de parcerias serão regidos pelas normas gerais do regime
88
de concessão de serviços públicos e de licitações. Após a licitação, no contrato com a empresa
vencedora será estabelecido o valor da tarifa inicial, que garante o seu equilíbrio econômico-
financeiro – EEF, a semelhança do que já vem sendo praticado com as atuais concessões.
Cabe analisar a sistemática de fixação e de atualização da tarifa de pedágio das concessões,
pois também será aplicada nos projetos em PPP (Soares, 2002).
Com relação ao modelo de contrato, Soares (2002) destaca três aspectos: a) a
complexidade natural de um contrato entre o setor público e a iniciativa privada; b) o longo
tempo de duração de cada contrato de PPP, que pode ser de até 35 anos, o que exige um
esforço adicional de previsão do comportamento das variáveis constantes no contrato,
especialmente as referentes ao seu equilíbrio econômico-financeiro, incluindo os desembolsos
a serem realizados pelo governo; c) os vários tipos de empreendimentos, com características
diferentes, que exigem estudos jurídicos, técnicos e econômicos específicos.
Segundo a ANTT, o desenvolvimento dos projetos das rodovias no Brasil está
sob o arcabouço do “Programa de Concessões de Rodovias Federais”, que começou a ser
implantado com a licitação dos cinco trechos que haviam sido pedagiados diretamente pelo
Ministério dos Transportes, numa extensão total de 854,5 km, enquanto estudos eram
realizados para identificar outros segmentos considerados técnica e economicamente viáveis
para inclusão no programa. Inicialmente, foram analisados 17.247 km de rodovias, dos quais
10.379 foram considerados viáveis para concessão e 6.868 km viáveis somente para a
concessão dos serviços de manutenção.
Em 1997/98 esse estudo foi revisto, mediante empréstimos externos ou
dotações orçamentárias do DNER, incluindo-se no Programa trechos que estavam em obras
de duplicação (BR-381/MG/SP entre Belo Horizonte e São Paulo, bem como todo o Corredor
da BR-116/SP/PR, BR-376/PR e BR-101/SC, entre São Paulo, Curitiba e Florianópolis), e
excluindo outros trechos, que eram objeto de programas de restauração e ampliação de
capacidade.
A promulgação da Lei n. º 9.277, de maio de 1996 (denominada Lei das
Delegações), criou a possibilidade de Estados, Municípios e o Distrito Federal em solicitar a
delegação de trechos de rodovias federais para incluí-los em seus Programas de Concessão de
Rodovias. A Portaria n.º 368/96, do Ministério dos Transportes, estabeleceu definiu os
89
procedimentos para a delegação de rodovias federais aos estados dentre outras definições.
Entre 1996 e 1998 foram assinados Convênios de Delegação com os Estados
do Rio Grande do Sul, Paraná, Santa Catarina e Minas Gerais. O Estado de Mato Grosso do
Sul, ainda em 1997, assinou Convênio de Delegação visando a construção de uma Ponte sobre
o Rio Paraguai na BR-262/MS. Esta ponte foi financiada com recursos do FONPLATA -
Fundo Financeiro dos Países da Bacia do Prata, e está sendo explorada mediante a cobrança
de pedágio para amortização do financiamento.
Trechos de rodovias federais dos estados de Goiás e do Pará foram incluídos
no Programa, para serem delegados e concedidos. Os estudos porém demonstraram que os
trechos, tal como apresentados, não tinham viabilidade para concessão e por isso foram
retirados do Programa.
Face às dificuldades para implementação dos programas estaduais, através da
Resolução n.º 8, de 5 de abril de 2000, o Conselho Nacional de Desestatização - CND
recomendou "a revisão do Programa de Delegação de Rodovias Federais, de que trata a Lei
n.º 9.277/96", e autorizou o Ministério dos Transportes a "adotar medidas necessárias à
unificação da política de concessões rodoviárias". Em função dessa autorização, o Ministério
dos Transportes, analisando o desempenho dos estados na implantação e gestão de seus
Programas, decidiu:
a) denunciar os Convênios de Delegação de Rodovias Federais ao Estado de Minas Gerais;
b) sub-rogar à União os contratos de concessão do Pólo de Pelotas, devido à denúncia dos
respectivos Convênios pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul, que passou a
integrar o grupo de concessões administradas diretamente pelo Ministério dos
Transportes.
c) denunciar o Convênio de Delegação das Rodovias Federais que compõem o Pólo do
Complexo Metropolitano (Polão) com o Governo do Estado do Rio Grande do Sul e
avocar o processo licitatório, paralisado há dois anos sem decisão final do Estado.
90
As concessões sob responsabilidade da ANTT, através do Programa de
Concessão de Rodovias Federais abrangem 13.780,78 quilômetros de rodovias, desdobrado
em concessões promovidas pelo Ministério dos Transportes, pelos governos estaduais,
mediante delegações com base na Lei n.º 9.277/96, e pela Agência Nacional de Transportes
Terrestres - ANTT.
As concessões administradas hoje, diretamente, pela ANTT são as seguintes:
- Concessões atuais - constituídas de trechos de rodovias já concedidos à iniciativa privada,
numa extensão de 1.482,40 km. São seis concessões, das quais cinco foram contratadas
pelo Ministério dos Transportes, entre 1994 e 1997, e uma pelo Governo do Estado do Rio
Grande do Sul, em 1998, esta, posteriormente, teve o Convênio de Delegação das
Rodovias denunciado e o contrato sub-rogado à União em 2000.
Tabela 4.1 - 1ª Etapa - Trechos Concedidos - Administrado pela ANTT (em operação):
Concessionário Localização Extensão
(km)
NOVADUTRA Trecho Rio de Janeiro/São Paulo (BR-116/RJ/SP) 402,0 km
PONTE S.A. Trecho Ponte Presidente Costa e Silva (BR-101/RJ) 13,2 km
CONCER Trecho Juiz de Fora/Petrópolis/Rio de Janeiro (BR-040/MG/RJ) 179,9 KM
CRT Trecho Além Paraíba/Teresópolis/Entrada com a BR-040/J (BR116/RJ) 142,50 km
CONCEPA Trecho Osório/Porto Alegre (BR290/RS) 121,0 km
ECOSUL Trecho Pólo Rodoviário Pelotas (BR-116/392/293/RS) 623,8 km
Fonte: elaboração própria.
91
Fonte: ANTT
Figura 4.1 - Mapa de concessões administradas pela ANTT:
Já, as concessões e Parcerias Público–Privadas, a serem licitadas, são as seguintes: - segunda etapa de concessões a licitar abrange 2.600,78 km. É composta de sete lotes: Tabela 4.2 - 2ª Etapa – Concessões Rodoviárias a licitar - Brasil:
Rodovias Trecho Extensão (km) BR-116/PR/SC Curitiba – Div. SC/RS 412,70
BR-376/PR - BR-101/SC Curitiba – Florianópolis 382,33
BR-116/SP/PR São Paulo – Curitiba (Régis Bitencourt) 401,60
BR-381/MG/SP Belo Horizonte – São Paulo (Fernão Dias) 562,10
BR-393/RJ Div.MG/RJ – Entroncamento com a Via Dutra 200,35
BR-101/RJ Ponte Rio-Niterói – Div.RJ/ES 320,10
BR-153/SP Div. MG/SP – Div. SP/PR 321,60
TOTAL 07 TRECHOS 2.600,78
Fonte: ANTT - Parcerias Público-Privada (PPP) - Numa extensão total de 637,4 km, compreendem a BR-
116, entre Feira de Santana e a divisa BA/MG, com 524,2 km em pista simples e a BR-
324, entre Salvador e Feira de Santana, com 113,2 km em pista dupla, constam do
Programa Nacional de Desestatização – PND, conforme o Decreto nº 2.444, de
30/12/1997.
92
Tabela 4.3 - 2ª Etapa – Parcerias Público-Privadas- Transportes - a licitar - Brasil:
Rodovias Trecho Extensão (km)
Salvador (BR116/324)37 Trecho Div. MG/BA 637,4 km
Fonte: elaboração própria a partir de ANTT.
O Projeto BR116/324 representa a primeira concessão de estrada federal a ser
implementada no Brasil dentro do marco regulatório estabelecido pela Lei Federal das
Parcerias Público-Privadas.. O projeto vem sendo estudado e estruturado através de parceria
entre o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o BNDES e o IFC (International
Finance Corporation). Conforme a ANTT, o Brasil é um dos poucos países da América
Latina a já ter estabelecido um referencial jurídico e regulatório para as PPP, destinado a
promover investimentos privados em infra-estrutura, em colaboração com o setor público.
A escolha da BR-116/324 como um projeto prioritário dentro da nova estrutura
jurídica que regula as PPP no Brasil demonstra o compromisso governamental com o
desenvolvimento da infra-estrutura do país, abrindo, desta forma, oportunidade de negócios
para investidores nacionais e internacionais.
O projeto em pauta consiste na concessão para recuperação, manutenção,
operação e aumento de capacidade em uma extensão de 637 quilômetros das rodovias federais
BR-116 e BR-324, com prazo da concessão que variará de 13 a 17 anos a depender do volume
de tráfego observado, cujo sistema de estrada cobrira os seguintes trechos:
a) 113,2 quilômetros da BR-324, ligando as cidades de Salvador e Feira de Santana;
b) Segmento de 554,1 quilômetros da BR-116, entre Feira de Santana até a divisa entre os
estados da Bahia e Minas Gerais;
c) Trecho de 13,3 quilômetros da BA-526, ligando BR-324 até Base Naval Aratu / Salvador.
37 Os estudos técnicos relativos à modelagem do primeiro projeto federal de Parceria Público-Privada - PPP para a restauração, manutenção, operação e aumento de capacidade da BR 116/ BR 324 estão publicados no site http://www.pppbr116.org/docs.html , com o objetivo de maximizar a transparência no processo de contratação e possibilitar o acesso a todas as informações sobre o projeto por potenciais licitantes, usuários dos serviço e entes da sociedade civil em geral. Os estudos foram feitos sob a égide de Termo de Cooperação celebrado entre o Ministério do Planejamento, o BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, e a IFC - International Finance Corporation, instituição vinculada ao Banco Mundial responsável pelo fomento da iniciativa privada. Tais estudos foram aprovados pelo CND – Conselho Nacional de Desestatização, por meio de sua Resolução n° 5, de 2006 e encaminhados no dia 10 de julho passado para análise do TCU – Tribunal de Contas da União (ANTT).
93
A exemplo de outras concessões rodoviárias implantadas no Brasil desde
meados dos anos 90, este projeto visa promover maior eficiência no sistema de transporte e o
conseqüente crescimento econômico regional através da melhoria da infra-estrutura viária. O
trecho da BR-324, considerado para concessão, constitui um importante corredor de
exportação e importação, apresentando altos índices de tráfego de caminhões em torno de
Feira de Santana e no acesso ao Porto de Aratu, próximo a Salvador.
Já a BR-116 é uma importante artéria que se estende por nada menos que 4.500
quilômetros, ligando o Sul ao Norte do Brasil, e apresentando significativos volumes de
tráfego de cargas originadas em, e destinadas a, diferentes pontos do território nacional, bem
como de bens e produtos exportados/ importados, ao longo do trecho que se inicia ao sul de
Feira de Santana e vai até a divisa com Minas Gerais.
4.2 – Em Portugal
As principais áreas de aplicação das PPP (consideradas num amplo sentido e
englobando também as concessões) em Portugal têm sido no setor rodoviário, ferroviário
(metrô) e, recentemente, no de saúde. No uso das PPP, o setor rodoviário é o mais intensivo.
Mesmo que o primeiro projeto nesse setor (a ponte Vasco da Gama) tenha
passado por um processo de renegociação, Portugal conseguiu superar, em poucos anos, a
densidade média de rodovias de seus parceiros na Comunidade Européia, sem causar impacto
fiscal imediato e mantendo o déficit orçamentário sob controle (Silva e Silva, 2006).
Os financiadores são agentes importantes no esquema das PPP em Portugal. Os
bancos exerceram papel fundamental no desenvolvimento das PPP, contribuindo não só para
o desenho da estrutura financeira, mas também na elaboração dos contratos e do controle da
execução. Usualmente, possuem equipes específicas, voltadas ao project finance, que
estendem sua atuação a outros países da Europa (Peci, 2006).
Os financiamentos envolvem bancos comerciais e instituições supranacionais
(que, muitas vezes, exigem a intermediação de bancos comerciais para assunção dos riscos do
projeto), cujos instrumentos financeiros compreendem, inter alia, a emissão de obrigações, o
leasing operacional, e o financeiro.
94
É importante ressaltar que os bancos passaram a tomar a iniciativa de propor
pequenos projetos às prefeituras. Significativa parcela dos projetos nas carteiras dos bancos
proveio de suas iniciativas e são de âmbito municipal. Os longos prazos de financiamento
(que atingem 25 anos; para concessões, chegam a 30 anos) facilitam o processo de
envolvimento efetivo dos financiadores privados no processo das PPP (Peci, 2006).
As PPP contratadas em Portugal na área dos Transportes e a respectiva
legislação correspondente são as seguintes38:
Tabela 4.4 - Parcerias Público-Privadas – Transportes - Contratadas - Portugal:
Contrato Concessionário Base Legal
Nova travessia sobre o rio Tejo em Lisboa:
consórcio Lusoponte Decreto-Lei n.º 168/94, de 1994-06-15
Concessão de auto-estradas do Oeste consórcio Auto-Estradas do Atlântico -concessões rodoviárias de Portugal, S.A.
Decreto-Lei n.º 393-A/98, de 1998-12-04
Concessão de auto-estradas do Norte: consórcio AENOR - Auto-Estradas do Norte, S. A
Decreto-Lei n.º 248-A/99, de 1999-07-06
Concessão de auto-estradas da Beira Interior
consórcio SCUTVIAS - Auto Estradas da Beira Interior, S. A
Decreto-Lei n.º 335-A/99, de 1999-08-20
Concessão de auto-estradas das Beiras Litoral e Alta
consórcio LUSOSCUT -Auto-Estradas das Beiras Litoral e Alta.
Decreto-Lei n.º 142-A/2001, de 2001-04-24
Concessão de auto-estradas do Algarve EUROSCUT - Sociedade Concessionária da SCUT do Algarve, S.A.
Decreto-Lei n.º 55-A/2000, de 2000-04-14
Concessão de auto-estradas da Costa de Prata
sociedade LUSOSCUT - Auto-Estradas da Costa de Prata,S.A
Decreto-Lei n.º 87-A/2000, de 2000-05-13
Concessão de auto-estradas do Interior Norte
NORSCUT- concessionária de Auto-Estradas,S.A.
Decreto-Lei n.º 323-G/2000, de 2000-12-19
Concessão de auto-estradas do Norte Litoral
Concessão SCUT Norte Litoral. Decreto-Lei n.º 234/2001, de 2001-08-28
Concessão do metropolitano ligeiro da margem sul do Tejo
MTS - Metro, Transportes do Sul, S.A.. Decreto-Lei n.º 167-A/2002, de 2002-07-22
Concessão de auto-estradas do Grande Porto
concessão SCUT do Grande Porto. Decreto-Lei n.º 189/2002, de 2002-08-28
Concessão de auto-estradas do Litoral Centro
concessão designada por Litoral Centro Decreto-Lei n.º 215-B/2004, de 2004-09-16
Concessão do Serviço de Transporte Ferroviário de passageiros do eixo Norte-Sul
Fertagus -Travessia do Tejo, Transportes, S.A
Decreto-Lei n.º 189-B/99, de 1999-06-02
Concessão de auto-estradas da Grande Lisboa
LUSOLISBOA, Auto-Estradas da Grande Lisboa, S.A
Decreto-Lei n.º 242/2006, de 2006-12-28
Fonte: elaboração própria a partir de Parpública.
38 Conforme Parpública, disponível em: http://www.parpublica.pt/ppscontratadas.htm.
95
4.3 – Análise dos requisitos de equilíbrio econômico-financeiro dos contratos
Em geral, o Equilíbrio Econômico-Financeiro dos Contratos de Concessão é
determinado pelo ponto em que a taxa interna de retorno (TIR) observada é igual àquela
estabelecida, quando apresentada a Proposta de Tarifa pela licitante vencedora (ANTT, 2006).
Esse equilíbrio, quando ameaçado, pode ser re-estabelecido através da Adequação ou da
Revisão da Tarifa, o que, em grande parte, minimiza os fatores de riscos para o
concessionário.
Segundo ANTT (2006), a TIR estabelecida no contrato de concessão é
determinada em pontos percentuais e consiste na remuneração do empreendimento.
Representa o “termômetro” pelo qual é avaliada a situação de equilíbrio econômico-financeiro
do contrato.
Considerando que a taxa interna de retorno é uma taxa de desconto que torna o
valor presente das entradas de caixa igual ao valor presente das saídas de caixa do projeto de
investimento, a condição de equilíbrio utiliza esse indicador como referência de garantia do
retorno do investimento e gastos operativos efetivados pelo concessionário no
empreendimento. No caso das rodovias, a revisão tarifária em função da expectativa do fluxo
de veículos é a forma de adequação da previsão de entradas de caixa para buscar o equilíbrio
do contrato.
A Revisão da Tarifa consiste na alteração (aumento ou redução), conforme o
Índice de Revisão de Tarifa, previsto em contrato; podendo ocorrer por solicitação da
concessionária ou do organismo regulador/controlador. Seu objetivo principal é manter o
"Equilíbrio Econômico-Financeiro do Contrato". O índice de Revisão de Tarifa consiste numa
proporção de aumento ou redução no valor da tarifa em decorrência de maiores ou menores
encargos para a concessionária pela inclusão ou retirada de obras ou serviços não previstos no
PER/PEP inicial.
O PER - Programa de Exploração da Rodovia e o PEP - Programa de
Exploração da Ponte são siglas de um Programa que contempla o "Projeto Básico" de
investimentos e atividades da concessionária vencedora da licitação. Esta assume o
compromisso de sua efetivação e total execução e das obras e dos serviços de manutenção,
96
conservação e monitoração do trecho rodoviário sob sua responsabilidade, a partir da data de
início dos trabalhos iniciais.
Como forma de avaliar a efetivação dos compromissos assumidos no
PER/PEP, são utilizados os Índices de Desempenho, conforme as seguintes definições:
� IC - índice de condição da rodovia - é calculado considerando parâmetros cujas medições
em campo são procedidas periódica e sistematicamente em trechos de 20 km da rodovia
concessionada. Esses parâmetros são: Pavimento, Drenagem, Encostas, Obras de Arte
Especiais, Sinalização, Dispositivo de Segurança, Dispositivo de Controle, Operação da
Rodovia, Atendimento ao Usuário e Equipamentos.
� IP - índice de qualidade do pavimento - média geométrica dos parâmetros diretamente
relacionados com a visão do usuário.
� IS - índice do nível de serviço da rodovia - de acordo com o contrato de concessão, a
rodovia não pode operar em nível de serviço acima do nível D, correspondente a 200
horas por ano de congestionamento.
� IQ - índice de qualidade da rodovia - média aritmética dos três índices: IC, IP e IS.
4.3.1 – Benefícios dos usuários/clientes
O ideal para usuário/clientes de uma rodovia que opera em regime de
concessão pública e cobrança de pedágio é que a contra-partida tarifária tenha uma relação
direta com a efetiva e permanente inspeção da qualidade física do empreendimento e, ainda, a
avaliação dos serviços oferecidos pelo concessionário nos trechos utilizados. Para isso, parte-
se do pressuposto que os usuários/clientes estejam certos que o Poder Concedente realize,
através do organismo regulador/controlador, e de forma criteriosa e consistente, a verificação
da qualidade da execução (ou não) dos componentes construtivos do empreendimento; a
verificação da qualidade do fornecimento (ou não) de informações de tráfego e documentos
contábeis que atestam um satisfatório nível de equilíbrio tarifário; e, ainda, que as solicitações
de informações, mesmo as que não estejam especificadas claramente nos contratos, possam
97
estar sendo atendidas de tal forma que esteja garantida a transparência e o perfeito controle do
contrato de concessão.
O grau de satisfação dos usuários/clientes quanto às expectativas acima estão
perfeitamente registradas nas pesquisas realizadas, tanto pelo concessionário quanto pelo
organismo regulador/controlador e, também, através dos registros nos livros de
queixas/reclamações disponíveis em locais amplamente divulgados. Dessa forma, os
benefícios dos usuários/clientes podem ser facilmente medidos e, naturalmente, utilizados
para comparação com as rodovias não concessionadas.
4.3.2 – Benefícios dos cidadãos/contribuintes
No caso dos cidadãos/contribuintes (usuários/clientes e não usuários), há um
certo grau de dificuldade na medição do grau de satisfação com a oferta de determinada
rodovia em regime de concessão pública, especialmente no âmbito da PPP.
O ideal para os cidadãos/contribuintes é que no modelo adotado pelo
organismo regulador / controlador para as avaliações dos empreendimentos, esteja sendo
contemplado, além da análise do Custo Público Comparável ou do Value for Money,
verificações acerca da qualidade de gestão dos processos nas empresas concessionárias pois,
dessa forma, estaria assegurando um dos fundamentos básicos no papel desse organismo: a
garantia da gestão do conhecimento como um fator propulsor de absorção tecnológica para o
benefício social.
98
5 - Sistemas de avaliação de desempenho de concessionárias
Conforme KPMG (2004), os pagamentos pelos serviços prestados podem estar
vinculados à performance das empresas concessionárias e, nesse caso, podem ser
proporcionais e variáveis, conforme a avaliação de desempenho. Nesse sentido, a definição
dos critérios e o controle da qualidade são fundamentais e, o mais importante, é ter o serviço
adequado e não deter ativos. O controle e a fiscalização dos serviços devem ser muito mais
rigorosos do que são hoje, resultando na necessidade de se criar um sistema de monitoramento
e controle do tipo Balanced Scorecard ou QRD.
5.1 – No Brasil
Em linhas gerais, o Sistema de Avaliação de Desempenho, conforme modelo
utilizado no Brasil pela Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT – contempla,
basicamente, as seguintes tarefas:
� verificar a execução (ou não) dos componentes construtivos do empreendimento;
� verificar o fornecimento (ou não) de informações de tráfego e documentos contábeis; e
� solicitar outras informações, porém não especificadas claramente nos contratos.
Os pressupostos básicos para dimensionamento da qualidade de processos de
construção, manutenção e operação, de fornecimento de informações e relacionamento entre
os agentes envolvidos e a qualidade das informações fornecidas, estão contidos numa
tecnologia de gestão, conforme definidos nesta pesquisa. Esta tecnologia está relacionada ao
tipo de empresa que geralmente participa das licitações, isto é, grande parte das empresas é
tradicionalmente construtora e não prestadora de serviço, e que, por força de contrato, após a
construção, passam a operar/gerir um serviço39.
Observa-se, portanto, que no modelo que está sendo adotado para as
avaliações, o organismo regulador / controlador não estaria contemplando verificações acerca
da qualidade dos processos de gestão das empresas concessionárias e, dessa forma, deixando
de atender algumas premissas básicas para sua existência.
39 Este formato de projeto é definido pelos seguintes termos em inglês: BOO (Build-Own-Operate) ou BOOT (Build-Own-Operate-Transfer).
99
Assim, grande parte das empresas concessionárias se vê obrigada a mudar
substancialmente o enfoque de gestão, passando de uma gestão de “obra” para um enfoque de
“serviço”, sem, contudo, promover os ajustes necessários para a busca da eficácia dos
processos.
Um outro aspecto observado é que no âmbito das Parcerias Público Privado –
PPP, o estabelecimento da garantia pública para o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato pressupõe uma composição de custos operativos que o sistema de avaliação de
desempenho não contempla.
Como referência para análise da performance que está sendo aplicada na
atualidade, a ANTT está colocando em consulta pública um modelo de contrato de concessão
de rodovia40, cujo sistema de avaliação de desempenho da empresa concessionária é composto
de três fases:
� Construção – pavimento, sinalização, drenagem, obras de arte corrente e obras de arte
especiais, faixa de domínio, terraplenos e estruturas de contenção;
� Restauração - pavimento, sinalização, segurança e serviços aos usuários, drenagem, obras
de arte corrente e obras de arte especiais, faixa de domínio, terraplenos e estruturas de
contenção, investimentos e sistemas de controle de tráfego e de informações; e
� Manutenção e Operação - pavimento, sinalização, segurança e serviços aos usuários,
drenagem, obras de arte corrente e obras de arte especiais, faixa de domínio, terraplenos e
estruturas de contenção, investimentos e sistemas de controle de tráfego e de informações.
Conforme especifica a minuta do Contrato de Concessão Patrocinada, as notas
atribuídas à concessionária têm por objetivo avaliar o padrão de obras e dos serviços por ela
prestados e, após composição das notas de vários itens, a partir de uma ponderação para cada
subitem, são calculadas da seguinte forma:
f) Inicialmente por grupo de obras e serviços em cada segmento do Sistema Rodoviário;
40 Contrato de Concessão Patrocinada (PPP) – Consulta Pública nº 003/2006 – ANTT.
100
g) Em seguida, pelo somatório dos grupos de obras e serviços em cada segmento, chegando
ao resultado por segmento;
c) Por fim, pela média do somatório das notas de cada segmento, chegando à nota final,
sempre numa base de 0 (zero) a 100,0 com um decimal.
De acordo com a metodologia aplicada, o desempenho é considerado
“plenamente satisfatório” pelo fato da concessionária atingir a nota final maior ou igual a
90,0. Pode ser “marginalmente satisfatório”, para nota final maior ou igual a 80,0 e menor que
90,0; ou, ainda, “não satisfatório”, para nota final menor que 80,0.
Há dois aspectos importantes a serem observados nessa metodologia. Primeiro,
que o efeito da ponderação aplicado no cálculo parece determinar maior peso para os
elementos construtivos em detrimento do único item que trata da performance de gestão da
concessionária, isto é, do sistema de controle de tráfego e informações. Segundo, que toda a
expectativa relacionada ao modelo de Parceria Público Privado - PPP, ainda em fase inicial de
implantação no Brasil, tem como pressuposto básico o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato baseado num quantum para o fluxo de veículos que determina o retorno mínimo
pretendido.
Diante disso, o questionamento sobre o método se dá por classificar a
concessionária com desempenho satisfatório quando ela está, de fato, cumprindo com todos
os compromissos contratuais de construção, restauração, manutenção e operação, e prestando
todas as informações necessárias estabelecidas em contrato, sem, contudo, demonstrar, por
exemplo:
� Como o seu sistema de gestão está atuando para atrair o fluxo de veículos para o
empreendimento;
� Como o seu sistema de gestão está adequadamente capacitado para gerir o objeto do
contrato;
� Como os prestadores de serviços terceirizados pela concessionária estão aplicando
efetivamente as normas e procedimentos de qualidade, adequadas ao empreendimento;
101
� Como o gerenciamento dos recursos está resultando em benefícios sustentáveis internos e
externos ao empreendimento;
� Como a relação entre a concessionária e o órgão de controle está promovendo a sinergia
necessária ao contexto geral de gestão do negócio e da perfeita transparência das ações da
concessionária frente aos usuários e contribuintes em geral;
� Como estão sendo administrados os riscos do empreendimento.
Naturalmente que, pelas referências dos modelos atuais, as exigências impostas
à concessionária para participar da licitação - como as garantias de oferta ou garantias de
execução de contrato - parecem refletir tão somente a preocupação com a capacidade
econômico-financeira necessária para assegurar o volume de investimento do
empreendimento. No entanto, não há qualquer exigência para assegurar que a garantia
operacional pressupõe a posse de um determinado nível tecnológico de gestão, cuja condição
torna-se indispensável para garantir a capacidade de esforço para o sucesso do
empreendimento.
Além disso, há também que ser considerado que o empreendimento deverá ser
transferido no final do contrato em sua totalidade, ou seja, um bem em funcionamento e não
somente um bem físico.
Nesse sentido, tendo a ANTT41 a missão de “regular e fiscalizar a prestação de
serviços de transportes terrestres, com eficiência e imparcialidade, buscando a harmonização
dos interesses dos agentes do setor”, parece oportuno destacar que, conforme observa
Conforto (1998), o estabelecimento da regulação e do marco regulatório pode servir para
normatizar “direitos e deveres do usuário dos serviços, e dando maior publicidade a esse
conjunto de normas, assim como informações quanto a custos e obrigações das
concessionárias, permite a participação do cidadão no aperfeiçoamento dos serviços”.
5.2 – Em Portugal
41 ANTT (2006), disponível em www.antt.gov.br
102
O controle técnico do contrato de concessão foi inicialmente atribuído à antiga
Junta Autonoma de Estradas (JAE), organismo público dependente do ministério da tutela do
setor rodoviário, conforme previsto na Base XLVI constante do Decreto-Lei n.º 294/97.
Posteriormente, a reestruturação da JAE deu origem a três novos institutos
públicos (IEP – Instituto das Estradas de Portugal; ICOR – Instituto para a construção
rodoviária; e, ICERR – Instituto para a conservação e Exploração da Rede Rodoviária), de
acordo com o Decreto-Lei n.º 237/99, de 25 de Junho. Um desses institutos, o IEP, foi
concebido precisamente como promotor e coordenador do desenvolvimento das infra-
estruturas rodoviárias.
Entretanto, com a recente publicação do Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de
Outubro, operou-se a fusão no IEP dos outros dois institutos anteriormente destacados da
antiga JAE, isto é o ICOR e o ICERR. No que respeita à gestão das concessões, sem prejuízo
da recente fusão, destacam-se as seguintes atribuições do IEP:
� Assegurar a execução da política de infra-estruturas rodoviárias definidas no Plano
Rodoviário Nacional, numa perspectiva integrada de ordenamento do território e
desenvolvimento econômico;
� �Definir, em articulação com todas as entidades interessadas, as normas regulamentares
aplicáveis ao setor e aos níveis de desempenho da rede rodoviária, assegurando a sua
qualidade em termos de circulação, segurança, conforto e salvaguarda dos valores
patrimoniais e ambientais;
� Exercer os poderes e as faculdades do concedente, previstos nos respectivos contratos de
concessão, zelar pela qualidade das infra-estruturas concessionadas e assegurar a execução
das respectivas obrigações contratuais;
� Representar o Estado nos processos de concessões, na fase de preparação dos concursos e
dos contratos, por indicação do concedente; e
� Assegurar a participação e colaboração com outras instituições nacionais e internacionais
no âmbito das suas competências.
O IEP representa, pois, o Estado como autoridade nacional de estradas em
relação as infraestruturas rodoviárias concessionadas e não concessionadas. Quanto às
competências de fiscalização do IEP, no âmbito do contrato de concessão BRISA, de acordo
103
com as bases estabelecidas no Decreto-Lei n.º 294/97 e respectivas alterações, são, em
síntese, as seguintes:
Tabela 5.1 – Resumo das Competências do IEP e Obrigações da BRISA:
Artigo BASE
Competência IEP Obrigações BRISA
XI Apreciação dos pedidos de com participação financeira
Proposta sobre com participações financeiras.
XIV Dar parecer sobre tarifas de portagem Proposta sobre as tarifas de portagem.
XXI Fornecer estudos de viabilidade do traçado; Submeter os estudos prévios ao Ministério do Ambiente, para avaliação do impacto ambiental, bem como ao Ministério da tutela do setor rodoviário para aprovação; Aprovar os estudos prévios das obras de arte especiais; Colaborar no estabelecimento dos contactos com as autarquias locais e outras entidades públicas com o objetivo de viabilizar a aprovação de aspectos específicos de projetos.
Realizar estudos e projetos exigidos legalmente e apresentá-los ao IEP; Apresentação dos estudos prévios das obras de arte especiais que tenham uma extensão superior a 100 m ao IEP; Requerer ao IEP fixação de zona de servidão nona edificandi; Aprovar diversos projetos e apresentá-los ao IEP, antes da execução da obra; Estabelecer contactos com as autarquias e outras entidades públicas, com o objetivo de viabilizar a aprovação de aspectos específicos dos projetos.
XXII Definir normas de projeto.
XXV
Aprovar tabelas com os valores unitários dos terrenos a expropriar;
Realizar as expropriações necessárias à construção das auto-estradas; Submeter ao IEP as tabelas com os valores unitários dos terrenos, segundo os diversos tipos de utilização ou ocupação; Dar conhecimento semestralmente das expropriações realizadas e os respectivos montantes.
XXVII
Pronunciar-se sobre a entrada em serviço das novas auto-estradas.
Aumentar o número de vias nas circunstâncias previstas; Construir novas auto-estradas em substituição das quartas vias.
XXIX
Proceder à vistoria dos lanços e sub-lanços de auto-estrada,
após a conclusão dos respectivos trabalhos indispensáveis à entrada em serviço.
Pedir as vistorias após a conclusão trabalhos indispensáveis à entrada em serviço dos lanços e sub-lanços de auto-estrada.
XXX
Intervir, a qualquer momento do processo evolutivo da obra decorrente da verificação de anomalias de execução ou situações de não cumprimento, determinando alterações e melhorias.
XLVI Fiscalização da concessão para todas as situações, excetuando as financeiras.
Fonte: Tribunal de Contas de Portugal (2003).
104
5.3 – Análise comparativa dos sistemas de avaliação de desempenho Com base nos contratos de concessão vigentes e/ou em consulta pública, tanto
no âmbito da ANTT no Brasil, como da PARPÚBLICA e IEP de Portugal, contata-se que os
critérios de avaliação identificados e/ou metodologia de apuração dos indicadores de
desempenho das concessionárias, determinam um nível tecnológico de gestão que contempla
exclusivamente as variáveis físicas do empreendimento, ou seja, estão focados essencialmente
na satisfação dos usuários/clientes em detrimento da satisfação geral que inclui os
cidadãos/contribuintes.
Constata-se que, nos critérios até então utilizados, não se consolidou no âmbito
dos organismos reguladores/controladores a prática de avaliação contínua de produtos,
serviços e de gestão das empresas concessionárias, com propósito de aprimoramento
organizacional através da absorção do programa de qualidade (satisfação do cliente,
delegação de competência, gerência e liderança, melhoria contínua, desenvolvimento das
pessoas, disseminação das informações, não aceitação de erros, constância de propósitos,
garantia da qualidade), gerência de processos (eliminação de barreiras hierárquicas entre os
entes os parceiros); o aprendizado organizacional (formas de conduzir as organizações para a
mudança e renovação contínuas da visão compartilhada, aprendizagem de equipes e
pensamento sistêmico); e, ainda, o planejamento estratégico.
Desse modo, fica evidenciada a inexistência em ambos os países de um sistema
de controle dos contratos que contemple uma qualidade de gestão em termos tecnológicos no
nível mínimo, e que contenha as dimensões de gestão de processos e logística; estrutura
organizacional e recursos humanos; controles de contratos terceirizados; sistemas
operacionais e gestão da informação; controles de custos e gestão financeira; programação e
planejamento; gestão da qualidade; e, gestão de marketing. Enfim, a tecnologia de gestão do
conhecimento não está caracterizada nos atuais modelos de gestão das PPP.
Em suma, dos seis determinantes-chaves de vantagens socioeconômicas (value
for money) em projetos de PPP na perspectiva do setor público especificados por Comissão
Européia (2003), dois deles não estão evidenciados nos contratos analisados: a avaliação de
performance e os incentivos e habilidades gerenciais do setor privado.
105
6 – TECNOLOGIA DE GESTÃO E REGULAÇÃO DA AVALIAÇÃO DE PERFORMANCE
6.1 – Avaliação do desempenho (privado) x avaliação de performance (parceria)
O termo “performance” é utilizado apenas como alternativa de diferenciação
do termo “desempenho”, uma vez que a hipótese básica dessa investigação consiste na
afirmação de que há uma falha nos sistemas de avaliação de desempenho das concessões
rodoviárias brasileiras e portuguesas, na medida em que o controle sobre a gestão da
qualidade da concessão, por parte das agências reguladoras/controladoras, não está sendo
contemplado nos contratos. Assim, essa diferenciação pode ser definida da seguinte forma:
• Sistema de Avaliação de Desempenho (modelo utilizado atualmente pela ANTT) –
corresponde à tarefa de observar a execução (ou não) dos componentes construtivos do
empreendimento e o fornecimento (ou não) de informações de tráfego e documentos
contábeis. Há, ainda, a possibilidade de solicitação de outras informações pela ANTT,
porém não especificadas claramente nos contratos.
• Sistema de Avaliação de Performance (modelo utilizado como referência para a
investigação) – corresponde ao que deveria ser observado pelo órgão
regulador/controlador com relação à qualidade dos processos de execução dos
componentes construtivos do empreendimento, a qualidade dos processos operativos e de
gestão do negócio, a qualidade do fornecimento das informações e do relacionamento
entre o órgão controlador e a concessionária e, ainda, a qualidade das informações
fornecidas pela concessionária.
Com o propósito de aprimoramento, a gestão da mudança organizacional
contempla, entre outras, das seguintes tecnologias e/ou ferramentas: o “benchmarking”, como
processo contínuo de avaliação de produtos, serviços e práticas dos concorrentes mais fortes e
reconhecidos como líderes setoriais; o programa de qualidade, que tem por objetivo a
satisfação do cliente, delegação de competência, gerência e liderança, melhoria contínua,
desenvolvimento das pessoas, disseminação das informações, não aceitação de erros,
constância de propósitos, garantia da qualidade; gerência de processos (eliminação de
barreiras hierárquicas); o aprendizado organizacional, que trata das formas de conduzir as
organizações para a mudança e renovação contínuas (domínio pessoal, modelos mentais,
106
visão compartilhada, aprendizagem de equipes e pensamento sistêmico); e, ainda, o
planejamento estratégico.
Os instrumentos gerenciais contemporâneos utilizam a avaliação de
desempenho e de resultados como forma de medir os avanços e criar as referências para o
aperfeiçoamento contínuo. Além disso, a flexibilidade organizacional, o trabalho em equipe, a
cultura da responsabilidade e os mecanismos de rede, também correspondem, na essência, os
fundamentos encontrados para justificar o papel dos organismos reguladores/controladores na
gestão de PPP.
Desse modo, a gestão do conhecimento constitui um dos instrumentos
tecnológicos fundamentais para o aperfeiçoamento das avaliações de performance das
concessões públicas por meio das PPP. A partir da gestão da informação como suporte às
teorias organizacionais que sustentam o papel das agências reguladoras/controladoras,
promovendo a gestão “compartilhada” do conhecimento com as concessionárias e outros
agentes públicos e privados, cria-se o ambiente para implementação dos processos de
aprendizagem e criatividade, principalmente através do mapeamento de processos, da
interatividade e o desenvolvimento de taxonomias, o uso da inteligência artificial, do
planejamento estratégico e das ferramentas de informática e sistemas governamentais de
informação.
6.2 - Dimensões da qualidade de gestão
A implantação de um conjunto de metodologias e técnicas organizadas, na
forma de um sistema de gerenciamento para busca de objetivos estratégicos e operacionais
das concessionárias e do seu ambiente de atuação, constitui a “Tecnologia de Gestão” a ser
absorvida pelo Estado através dos organismos reguladores/controladores. Desse modo, a
Tecnologia de Gestão, pretendida como um mecanismo de acompanhamento da
regulação/controle para avaliação de performance das empresas concessionárias, considera
um nível de “Qualidade de Gestão”, que pode ser mensurado a partir da análise e
enquadramento das seguintes dimensões: gestão de processos e da logística; estrutura
organizacional e gestão de recursos humanos; controles de contratos de terceirização e outros;
sistemas operacionais e gestão da informação; controles de custos e gestão financeira;
programação e planejamento; gestão da qualidade; e, gestão de marketing.
107
Há, na literatura, diversos significados para a palavra “qualidade”. No entanto,
é possível especificar alguns desses significados essenciais no planejamento da própria
qualidade e no planejamento estratégico dos organismos reguladores/controladores e das
empresas concessionárias. No que se refere ao desempenho, a qualidade aponta geralmente
para características indicadoras da satisfação do cliente frente a produtos ou serviços. Quando
relacionada à satisfação, a palavra qualidade também se vincula a “ausência de defeitos ou
falhas”. Todavia, não se pode perder de vista que um produto ou serviço sem deficiências não
significa necessariamente que satisfaça o cliente, porque algum produto ou serviço
concorrente pode apresentar um desempenho melhor, atraindo o cliente. Por isso, a qualidade
também significa uma adequação ao uso que, no caso em questão se trata da qualidade da
relação entre o organismo regulador/controlador com a empresa concessionária.
Assim, a “qualidade de gestão” do organismo regulador/controlador será
determinada pela capacidade de mensurar e absorver o nível de “gestão da qualidade” da
empresa concessionária, não como um programa de modernização, mas sim como uma nova
maneira de relacionamento entre os entes públicos e privados, onde o benefício comum será
superior ao de uma das partes.
No que tange aos diferentes conceitos de qualidade utilizados como referência
(conforme anexo 2), não se trata apenas do reconhecimento dado a uma organização após ter
sido demonstrado que ela é capaz de atender aos requisitos especificados, mas, sobretudo, de
garantir que ela também é capaz de gerir e transferir os conhecimentos criados pela “gestão da
qualidade” para, com isso, possibilitar o aperfeiçoamento da própria “qualidade de gestão” do
organismo regulador/controlador.
Ressalta-se que, nos processos de criação de conhecimento, Gonçalves (2006:
5), admite ser desejável que os tipos de conhecimento tácitos e explícitos, distinguidos por
Polanyi42, “sejam considerados na sua complementaridade interativa, no sentido em que,
cultural e socialmente combinados, podem potenciar a criatividade dos indivíduos com efeitos
multiplicadores nos próprios atos de criação de conhecimento, com vista à circulação e
expansão do mesmo, no que respeita à sua qualidade e quantidade”.
42 op.cit.
108
7 – INDICADORES DE PERFORMANCE DE GESTÃO – UM MODELO EM CONSTRUÇÃO
7.1 – Modelo de indicadores
A qualidade de serviços em PPP tem sido aperfeiçoada a partir do
planejamento e implantação no setor público de indicadores de desempenho (ID), ou seja,
sistemas métricos e cálculo das notas de performance que podem utilizar como base
metodológica o QRD – Quadro de Referência de Desempenho – ou aplicação do BSC –
Balanced Scorecard (Ribeiro e Leone)43
Há uma série de fatores que talvez escapem ao controle do organismo
regulador e que, se relacionados a certas condições do seu ambiente de atuação, poderão
surgir muitas falhas na prestação dos serviços públicos. Nesse sentido, Molinari (2006)
observa que, para se avaliar corretamente o comportamento de um operador, é necessário
analisar seu desempenho por intermédio de um grupo de ID que descreva ao menos os
aspectos mais significativos de sua gestão, utilizando para isso os seguintes critérios:
� Materialidade - no sentido que os indicadores têm de ser relevantes, evitando, assim, a
manipulação de informações que não tenham uma incidência efetiva no comportamento
do operador;
� Consistência – (i) temporal: todos os indicadores devem ser relativos a um mesmo
período; (ii) geográfica: os indicadores são relativos a um mesmo âmbito geográfico e a
uma mesma população
Para Silva (2006), além da questão temporal, a avaliação envolve dois outros
eixos importantes, necessários a sua formalização nos diferentes sistemas reguladores. São os
eixos funcional e temático:
� Funcional - diz respeito ao âmbito ou objeto de avaliação que, para cada caso em análise,
define os limites funcionais da avaliação. Pode ser a política pública, o setor, a instituição,
o programa, o projeto ou a ação. Dependendo do contexto, pode haver outras categorias
43 José Guilherme Whitaker Ribeiro, titular da TEVEC; e Paulo Cesar Leone, diretor da TEVEC. Membros da equipe técnica – Sistema Teveris - Disponível em: http://www.ivec.com.br/associados.html.
109
além das mencionadas, mas o princípio geral é o mesmo, de uma hierarquia entre
intervenções, segundo o âmbito ou objeto com que se identifique seu escopo.
� Temático - diz respeito ao foco daquela específica função avaliadora, ou seja, se é sobre
resultados (por exemplo, sociais, ambientais), ou se acerca de desempenho orçamentário,
ou, ainda, se atestado de lisura na aplicação dos recursos públicos. O conceito de temático
neste caso refere-se ao tema da avaliação e não ao do objeto avaliado, este último
abrangido na definição do eixo anterior (funcional). Essa identidade temática da avaliação
organiza-se segundo os sistemas e subsistemas que operam os instrumentos específicos de
interesse de cada segmento temático.
Esses indicadores de desempenho (ID), também chamados indicadores da
gestão (IG), traduzem de forma sintética os aspectos mais relevantes da gestão da empresa,
simplificando a análise e o entendimento de conceitos mais complexos.A comparação de
indicadores pode ser feita entre os diversos setores de uma mesma empresa, entre distintos
momentos de sua evolução ou, ainda, a empresa pode ser comparada com outras do mesmo
ramo, e, inclusive, com organização de outros negócios, em conformidade com aquilo que se
queira estudar (Molinari, 2006).
Para Molinari (2006), podem ser comparados indicadores relevantes relativos a
diversos aspectos da gestão das empresas prestadoras de serviço, sendo que, neste caso, há o
chamado benchmarking métrico. Poderão, ainda, ser comparados processos específicos da
cadeia de valor das empresas, sendo que aí se estará falando de benchmarking de processos.
Organismos reguladores, assim como diretorias de empresas prestadoras de serviço, utilizam
o benchmarking métrico, que permite identificar as áreas de ineficiência. Uma vez
identificados os processos ineficientes, a área operacional poderá comparar seus respectivos
procedimentos, para então adotar as melhores práticas e conseguir as melhorias desejadas,
mediante a utilização do benchmarking de processos. (Molinari, 2006).
Para KPMG (2004), as inovações e aplicações de metodologias adequadas à
avaliação de desempenho nas parcerias público-privadas devem atender os seguintes aspectos:
� Objetivo: induzir os futuros Concessionários a aderir a certo comportamento nas áreas de
responsabilidade operacional; responsabilidade ambiental; responsabilidade financeira;
responsabilidade social;
110
� Mecanismo: sistema de indicadores de desempenho, nas várias áreas, com pesos
específicos, com a definição do serviço adequado e forma de medição e métrica (bom,
regular, ruim), de modo que seja possível o cálculo de uma nota geral de desempenho
(Nota do QRD);
� Vinculação: definir em contrato que o pagamento integral só será permitido no caso de
uma Nota do QRD máxima (Nota 10), com a retenção permanente de receita, na “Conta
Fiduciária de Garantia”, em casos de notas inferiores, conforme sistemática a ser definida.
� Usos do QRD: Criar uma nota e um ranking para o Operador Privado (modo de
comparação). Vincular recebimentos ao serviço medido (sistema de incentivos e punição).
Facilitar a visualização dos aspectos críticos da performance (ponderação). Mecanismo de
indução de comportamento (sem especificação de obras ou serviço).
O estabelecimento das etapas para construção de um sistema de indicadores
deve considerar os seguintes pontos (Ximenes, 2006):
a) Experiências em sistemas de indicadores têm demonstrado grande complexidade na
elaboração desta ferramenta, tanto no campo operacional quanto no gerencial;
b) Por considerar que a construção do indicador envolve elaboração de normas, definição de
metodologias, comunicação com a população, pré-requisitos operacionais, entre outros,
são sugeridas algumas etapas a partir de uma estrutura mínima organizacional para
montagem dos indicadores em uma agência reguladora, tais como: pessoal próprio,
consultoria técnica, equipe informática, consultoria informática e normatização;
c) A construção de indicadores envolve custos, pessoal próprio e terceirizado, consultores
especializados, e principalmente planejamento das ações. Diante destas exigências, o
apoio da alta administração das agências é fundamental para a montagem dos sistemas,
por apresentarem formatação de longo prazo e caráter contínuo. Além disso, ações não
planejadas podem ocasionar desgaste e descrédito para as agências, seja pela divulgação
de indicadores não aferidos, seja por não atualização permanente dos resultados, entre
outros. Por exemplo, a aplicação inadequada dos indicadores em processos de revisão
tarifária pode induzir à avaliação incorreta da prestação dos serviços e acarretar prejuízos
aos usuários ou concessionários, e também à própria agência.
Nessa linha de definição, Ximenes (2006) retrata as diferentes etapas para a
construção de indicadores destinados à regulação da prestação dos serviços de água e esgoto.
111
Dentro da concepção proposta, entende-se que a melhor opção para a construção de
indicadores é trabalhar em conjunto com os demais sistemas da agência, como a fiscalização
direta, no sentido de prover credibilidade ao indicador calculado, geralmente originado dos
dados brutos da prestadora de serviços. Para tanto, são consideradas as seguintes perspectivas:
� Regulação: Uso pleno dos indicadores na regulação
� Transparência: Divulgação pública dos indicadores
� Controle: Uso conjunto de fiscalização direta e indicadores; Fluxo de dados para
alimentação do sistema; Mecanismos de aferição e validação dos dados;.
� Fiscalização: Início da fiscalização direta; Consolidação da fiscalização direta;
Padronização das metodologias e ferramentas de fiscalização; Conhecimento pleno do
modus operandi da concessionária; Ciência dos tipos e de formatos dos relatórios e
informações produzidos pela concessionária; Informatização das metodologias e
ferramentas de fiscalização (relatório eletrônico e coletor eletrônico de dados de campo –
palm); Concepção do sistema de indicadores; e, Uso interno (testes) do sistema de
indicadores.
� Normatização: Metodologias de fiscalização; e, Edição de resoluções.
A avaliação de eficiência e eficácia dos serviços regulados se faz sobre uma
combinação coerente de indicadores confiáveis, que abranja diferentes momentos e objetos
desse processo. A avaliação de eficiência de uma atividade ou de um grupo de atividades
precisa ser pautada por um diagnóstico prévio da situação antes da execução das atividades,
sem o que nunca se vai saber que benefícios decorrem dela. Isto obriga a que os indicadores
de eficiência sejam coerentes com os utilizados no diagnóstico prévio. Eles se aplicam como
instrumentos de avaliação ao longo do processo de execução das atividades e podem instruir a
correção de rumos na gestão (Silva, 2006).
Já a eficácia final das atividades, se mede apenas depois de concluído um
projeto / plano no qual aquelas atividades estejam inseridas. De novo, os indicadores de
eficácia final, aplicáveis após a conclusão do projeto, têm que guardar coerência com aqueles
utilizados nas etapas precedentes do diagnóstico e da avaliação de eficiência no processo. Não
precisam ser exatamente os mesmos, pois há grandezas apenas mensuráveis após a conclusão
e operação efetiva de um sistema; mas precisam ser relacionadas (Silva, 2006).
112
Nesse sentido, existe uma coerência entre diagnóstico, hipóteses técnicas e
indicadores de desempenho, que se aplica desde a fase inicial de conhecimento do problema
até a etapa final de avaliação das soluções executadas. Articulam-se, portanto, três momentos
fundamentais do processo de avaliação das políticas públicas, que em geral são designados
por (Silva, 2006): avaliação ex-ante (diagnóstico); avaliação de processo (monitoramento /
avaliação de eficiência); e, avaliação ex-post (avaliação de eficácia). No que se refere ao
cumprimento pleno das funções assinaladas pelo benchmarking, Molinari (2006), observa que
os indicadores de desempenho devem reunir uma série de condições. Dentre estas, menciona
as seguintes: devem ser representativos dos aspectos mais relevantes do desempenho do
operador; hão de representar esses aspectos de forma fidedigna, para eludir distorções; têm de
ser mutuamente excludentes, para evitar repetições desnecessárias; devem ser definidos de
forma clara e facilmente compreensível, ainda para aquele público alheio ao setor; impõe-se
que se refiram a um período de tempo determinado, normalmente um ano, e é necessário se
mencionar a uma área geográfica bem determinada; devem ser aplicáveis a operadores com
características diferenciadas e com distinto grau de desenvolvimento; e, deverão ser em
número tão pequeno quanto possível, sem perder qualidade relativamente à visão do
desempenho do operador. (Molinari, 2006)
De alguma forma, o ID é uma simplificação que sintetiza a gestão do operador
e, como toda simplificação, deve ser interpretada com a máxima prudência. Não se pode
caracterizar o comportamento de um operador somente por meio de um ou dois ID.s, pois se
corre o risco de interpretar a realidade de forma errônea. (Molinari, 2006). Para o autor, os
IDs são, em geral, uma combinação de dados. Para que os IDs reflitam fielmente a realidade,
é necessário que os dados que integram sua composição sejam o mais exatos e confiáveis
possíveis. Para que isso ocorra, as medições que produzem os indicadores e sua posterior
manipulação têm que ser isentas de erros humanos, sendo recomendável a realização de
auditorias por técnicos externos, que assegurem a sua veracidade e razoabilidade.
7.2 – Modelo IBCP “em construção” Um modelo recomendado de Indicadores de Performance de Gestão dos
Contratos de Concessão Pública, aplicado às Parcerias Público Privadas, ainda em fase inicial
de elaboração, possui as seguintes especificações técnicas de avaliação:
113
� IBCP – ÍNDICE BALLCONS DE AVALIAÇÃO DE CONCESSÃO PÚBLICA44.
� Classificação do nível de performance a partir da avaliação dos seguintes itens:
� SDI - Solicitação de Documentos e Informações � IFS - Realização de Inspeção Física � EEC - Evidências de Controle Econômico-Financeiro e Contábil � EAD - Evidências de Controle Administrativo e Organizacional � EOP - Evidências de Controle Operacional � ECC - Evidências de Controle do Concedente
O IBCP é um conceito atribuído ao concessionário, com os seguintes critérios:
Conceito do Concessionário (índice IBCP)
A - - - - -
Letra A - cor verde – forte conceito obtido com
resultado da avaliação superior a 90,0
Conceito do Concessionário (índice IBCP)
- B - - - -
Letra B - cor verde – fraca. conceito obtido com
resultado da avaliação entre 80,0 e 90,0
Conceito do Concessionário (índice IBCP)
- - C - - -
Letra C - cor amarelo – forte conceito obtido com
resultado da avaliação entre 70,0 e 80,0
Conceito do Concessionário (índice IBCP)
- - - D - -
Letra D - cor amarelo – fraca conceito obtido com
resultado da avaliação entre 60,0 e 79,0
Conceito do Concessionário (índice IBCP)
- - - - E -
Letra E - cor vermelha – fraca conceito obtido com
resultado da avaliação entre 50,0 e 60,0
Conceito do Concessionário (índice IBCP)
- - - - - F
Letra F - cor vermelha– forte conceito obtido com
resultado da avaliação inferior a 50,0
Figura 7.1 – Conceito do Concessionário – Índice IBCP
� Certificado de Avaliação de Concessão Pública - IBCP:
O conceito final acima é especificado no documento denominado “CERTIFICADO DE AVALIAÇÃO DE CONCESSÃO PÚBLICA - IBCP”, cuja emissão é feita pela entidade certificadora com a anuência do organismo regulador/controlador e concessionário, conforme o modelo a seguir.
44 O IBCP – Índice Ballcons de Avaliação de Concessão Pública - é de propriedade exclusiva da Ballcons Consultoria Empresarial Ltda – todos os direitos são reservados e o uso demonstrativo ou aplicação prática somente poderão ser feitos mediante autorização expressa
114
Figura 7.2 – Certificado de Avaliação de Concessão Pública – IBCP
115
� Indicadores de Avaliação de Concessão Pública – IBCP
Os Termos de Referência de Auditoria, Critérios e Metodologia de Avaliação
para Concessões Rodoviárias, são os seguintes:
� SDI - Solicitação de Documentos e Informações
A solicitação de documentos e/ou informações pelo organismo regulador/controlador ao
concessionário, bem como a incidência de repetição dessas solicitações, são descritas e
quantificadas em termos de:
- documentos e/ou informações solicitados; - significância da solicitação; - documentos e/ou informações atendidas; - documentos e/ou informações com atendimento integral; - documentos e/ou informações com atendimento parcial; - descrição da razão do não atendimento das solicitações ou atendimento insignificante.
� IFS - Realização de Inspeção Física
O trabalho de Inspeção Física de Rodovias, Obras de Arte e Edificações é desenvolvido
através da análise das informações fornecidas pelo concessionário e organismo
regulador/controlador (Manual de Manutenção) e, posteriormente, pela inspeção física
propriamente dita, da seguinte forma:
� Rodovia – A avaliação das condições estruturais é realizada com base no Pavement Management System – PSI. Se a rodovia apresenta um adequado “índice de Servicibilidade” (PSI) é necessário avaliá-la periodicamente a fim de determinar a evolução dos parâmetros que afetam seu desempenho num futuro próximo. Tais programas de avaliação devem ser executados continuamente. Assim, a identificação dos fatores que possam provocar a deterioração do pavimento é avaliada e se torna mais eficiente e, portanto, possível de realizar ações corretivas necessárias. Neste caso será feita uma avaliação da superfície do pavimento onde, seguramente, poderão ser encontradas as deficiências, produto do tempo transcorrido e também por efeito do trânsito que produz a fatiga na estrutura. As deficiências apresentadas poderão se dar na pista de rolamento ou em toda a estrutura (base e sub-base).
� Obras de Arte (pontes, viadutos e outros) e Edificações: Esta avaliação inclui a verificação do
estado de conservação e de servicibilidade de todos os elementos construtivos, em especial: pista de rolamento; superestrutura; infraestrutura; detalhes (grades, dispositivos de apoio, defesas de trânsito, calçadas, juntas de expansão e outros elementos); e serviços sobre a estrutura. Com base nos relatórios realizados se fará uma avaliação do estado de conservação da obra de arte e edificações, fazendo menção aos aspectos estruturais, hidráulicos, elétricos, de segurança e outras, que possam afetar a operação normal prevista.
116
� EEC - Evidências de Controle Econômico-Financeiro e Contábil
Para avaliação da situação econômico-financeira e contábil dos empreendimentos são
utilizados como base os Balanços Patrimoniais e Demonstrativos de Resultados dos
últimos 5 anos, pelo menos, e, ainda, os quadros gerenciais de resultados operacionais
periódicos (mensais) elaborados pelo concessionário. Para análise dos gastos operacionais
foram realizados os seguintes procedimentos:
� Verificação dos custos diretos de mão de obra, materiais e insumos, em cada serviço prestado; � Verificação da distribuição dos custos diretos; � Verificação dos custos indiretos e análises da distribuição; � Análise dos custos fixos e variáveis; � Análise de criticidade, variação e relevância dos custos operacionais.
Para análise da situação econômico-financeira são realizados os seguintes procedimentos:
� Análise dos principais indicadores econômico-financeiros resultantes dos balanços; � Análise daqueles indicadores frente à situação operacional e projeções, de acordo com os
padrões internacionais.
Como conceito da Auditoria Contábil considera-se como compromisso de auditoria com
“finalidade especial”, cuja natureza, oportunidade e extensão do trabalho executado pode
variar de acordo com as circunstâncias. Em linhas gerais a auditoria deve abranger os
seguintes serviços:
• Análise e avaliação das Demonstrações Financeiras preparadas de acordo com uma base global de contabilização – cujos critérios dever ser estabelecidos em conjunto com a coordenação geral da equipe técnica de auditoria;
• Análise de determinadas contas e/ou elementos de contas de uma determinada Demonstração Financeira;
• Análise/avaliação da conformidade das Demonstrações Financeiras com acordos contratuais existentes.
Com base nisso, os procedimentos adotados para análise dos balanços patrimoniais
consistem nos seguintes:
� Verificação geral das informações; � Verificação da documentação respaldatória necessária; � Análise dos princípios de contabilidade aplicados nos balanços; � Análise do endividamento a curto e longo prazo; � Análise dos valores relacionados a lucros e impostos; � Análise dos indicadores patrimoniais.
117
� EAD - Evidências de Controle Administrativo e Organizacional
A Tecnologia de Gestão, pretendida como um mecanismo de regulação na avaliação de
performance das empresas concessionárias, considera a “Qualidade de Gestão” como a
principal evidência de controle administrativo e organizacional, a partir da análise e
enquadramento das seguintes dimensões:
� gestão de processos e da logística; � estrutura organizacional e gestão de recursos humanos; � controles de contratos terceirizados; � sistemas operacionais e gestão da informação; � controles de custos e gestão financeira; � programação e planejamento; � gestão da qualidade; e � gestão de marketing.
O material básico de auditoria administrativa e organizacional consiste no seguinte:
� Organograma Setorial e Funcional; � Quadro de Pessoal e atribuições; � Estrutura material dedicada à operação; � Sub contratos, planilha de custos, pessoal e materiais envolvidos; � Diagrama de distribuição organizacional / funcional pelas diferentes áreas operacionais
atendidas pela concessionária. � Fluxograma de processos operacionais implantados; � Programas e Sistemas de Controles de Qualidade.
Com base nisso, os procedimentos adotados para análise da estrutura organizacional
consistem nos seguintes:
� Verificação do organograma setorial e funcional; � Verificação da dotação real de pessoal e atribuições; � Verificação da estrutura material dedicada à operação; � Verificação dos sub-contratos, seus custos, pessoal e materiais envolvidos; � Verificação da distribuição organizacional/ funcional pelas diferentes áreas operacionais
atendidas pela concessionária.
� EOP - Evidências de Controle Operacional
Como conceito utilizado, a Auditoria Operacional consiste em avaliar as ações gerenciais
e os procedimentos relacionados ao processo operacional, ou parte dele, com a finalidade
de emitir uma opinião sobre a gestão quanto aos aspectos da eficiência, eficácia,
economicidade, efetividade, qualidade, sistemas de controle e responsabilidade gerencial
118
sobre o resultados econômicos financeiros da empresa. A metodologia utilizada no
trabalho de Auditoria Operacional procura levar em conta a necessidade de se
hierarquizarem as prioridades ao longo do tempo em função da materialidade, riscos e
mudanças de cenário, tendo em vista que os recursos disponíveis são escassos e os custos
elevados. Na realidade, com o aprofundamento do conhecimento sobre os Sistemas de
Controle Interno – SCI – do concessionário, alguns passos poderão ser eliminados, bem
como outros poderão ser inseridos, de acordo com o grau de abordagem em cada
momento. Com base nisso, os procedimentos adotados para análise da estrutura
operacional consistem nos seguintes:
� Identificação dos processos operacionais implantados; � Detalhamento dos que foram considerados mais importantes; � Identificação das áreas e/ ou processos críticos e os riscos potenciais associados; � Verificação dos sistemas de controle existentes.
� ECC - Evidências de Controle do Concedente
As evidências de Controle do Concedente, através dos organismos
reguladores/controladores são observadas em três categorias:
� Contrato de Concessão e Termos Aditivos: verificação do cumprimento das
obrigações do concessionário de acordo com as normas legais e as cláusulas
especificadas no contrato de concessão;
� Operação e Manutenção: verificação do cumprimento das obrigações do
concessionário de acordo com normas legais e os manuais de procedimentos de
operação e manutenção do empreendimento; e
� Registros e Obrigações Complementares: verificação dos registros do cumprimento
das obrigações complementares do concessionário de acordo com as normas e
procedimentos não especificados no Contrato de Concessão.
No anexo 3 são apresentadas as nomenclaturas e os critérios de escala e
ponderações adotados para apuração de cada um dos indicadores de avaliação do modelo
IBCP.
119
7.3 – Metas de gestão da PPP
Para implementação do modelo de Parceria Público-Privada - PPP, que visa
efetivamente aumentar a oferta e a qualidade do serviço público de modo consistente com os
propósitos de modernização do gerenciamento estatal e, além disso, que pretende ser um
instrumento eficaz e totalmente confiável para a sociedade, o estabelecimento das seguintes
metas/benefícios principais de gestão é sugerido em momentos distintos:
� Avaliação ex-ante - Aperfeiçoar o mecanismo de determinação do Custo Público
Comparável (CPC),
� Benefícios:
� Qualificação do diagnóstico e aperfeiçoamento da matriz de riscos utilizada
como referência nas negociações de PPP;
� Maior consistência aos pressupostos da opção pública pela “parceria”
� Avaliação ex-post - Implantar um sistema de controle do contrato de concessão nos
mecanismos regulatórios que contemple, em sua magnitude, indicadores qualitativos de
avaliação da performance de gestão das empresas concessionárias.
� Benefícios:
� Aperfeiçoamento da matriz de riscos utilizada como referência nas
negociações de PPP a partir da análise de eficiência e eficácia na própria
indústria-tipo;
� Maior consistência aos pressupostos da opção pública pela “parceria”;
� Minimização ou eliminação do problema da assimetria de informações entre os
agentes públicos e privados;
� Caracterização do propósito principal de eliminação dos custos de transação
existentes em outras opções (como atrativo privado) com o aperfeiçoamento da
gestão do conhecimento por parte dos entes envolvidos na parceria: governo -
organismo de regulação/controle – concessionário.
.
7.4 – Nível de absorção compartilhada de benefícios tecnológicos sociais
Em termos de oferta de bem público (indivisível), o nível de absorção
compartilhada de benefícios tecnológicos e sociais dos contratos de concessão poderá ser
120
incrementado se houver um sensível equilíbrio entre os benefícios alcançados pelos
usuários/clientes e os benefícios dos cidadãos/contribuintes como um todo (usuários e não
usuários). Para tanto, os indicadores de performance de gestão devem, além de garantir o
equilíbrio contratual sob a ótica da disponibilidade dos bens tangíveis e o grau de satisfação
(imediato) dos usuários, garantir também, como um item implícito da contra-partida tarifária,
o compartilhamento da gestão do conhecimento entre os entes envolvidos na PPP: governo –
organismo regulador/controlador - concessionário.
Em linhas gerais, a mitigação do problema da “assimetria de informações”,
como um dos principais objetivos a serem perseguidos nos atuais modelos de PPP, deve então
ser substituído ou complementado pelo objetivo de mitigação do problema da “assimetria do
conhecimento”. Desta forma, poderá haver, efetivamente, uma melhora significativa no nível
de absorção compartilhada de benefícios tecnológicos e sociais pretendido.
A implementação de indicadores qualitativos de performance de
gerenciamento, como parte essencial da tecnologia de gestão dos empreendimentos, poderá
ser apropriada pelo Estado e, como conseqüência, um substancial ganho social poderá ser
contabilizado no médio e longo prazo. Por esse ângulo, o papel a ser desempenhado pelos
organismos reguladores/controladores como gestores do conhecimento aumenta sua
magnitude e, assim, se justifica o principal fator impulsionador da PPP em termos de value
for money - o alívio das pressões fiscais e orçamentárias para oferta de bens públicos
prioritários e de qualidade.
Finalmente, cabe destacar que a adoção do modelo de indicadores de
performance de gestão (IBCP), visando contribuir para amenizar as falhas de gestão de
contratos e, com isso, buscar o aperfeiçoamento da análise da matriz de riscos, sugere uma
melhoria no nível de absorção tecnológica e social na medida em que utiliza dimensões de
qualidade já amplamente consolidada nos padrões de gerenciamento do setor privado. Por
outro lado, O objetivo de construção de um modelo de classificação do nível de performance
entre as diferentes empresas possibilita não somente a comparação transparente na indústria-
tipo mas, sobretudo, a adoção de mecanismo de suporte para o estabelecimento de metas de
gestão e, naturalmente, o acompanhamento qualitativo do que se pode chamar de uma
“autêntica parceria”.
121
8 – CONCLUSÕES E CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com base na metodologia utilizada, contata-se que no contexto das concessões
dos serviços públicos emerge a Parceria-Público-Privada - PPP. Ancorada ideologicamente
nos preceitos da chamada “terceira via”, que se alastrou pelo mundo a partir do último quarto
do século XX, teve como princípio fundamental a redefinição o papel do Estado no
funcionamento da atividade econômica, baseado nas percepções de uma crise que se
generalizava: a crise fiscal com poupança pública negativa, o esgotamento da estratégia
estatizante e a superação da administração pública burocrática.
Diante da crise do financiamento do Estado, os modelos estatais
intervencionistas precedentes (Estado oligárquico e patrimonial, Estado autoritário e
burocrático e Estado Bem-Estar) cederam espaço a um modelo temperado, dando origem ao
denominado “Estado regulador”. Nesse novo sistema, o intervencionismo e o modelo liberal
são substituídos pela intervenção estatal na ordem econômica e social sob a configuração de
organismos de regulação e controle dos serviços públicos concedidos.
Nas características principais da nova gestão pública havia a pretensão de
redução de custos, aumento da qualidade dos serviços e, ainda, a adoção de um sistema
gerencial voltado para resultados e orientado para os anseios do cidadão/usuário. Esta nova
visão da administração pública, direcionada para um modelo gerencial puro, pretendia dar
ênfase na economia e na produtividade dirigida aos contribuintes (consumerism), na
efetividade e qualidade dirigida aos clientes/consumidores e na eqüidade do serviço público
orientado (accountability) aos cidadãos.
Nessa redefinição do papel do Estado, cujos princípios basilares da gestão
democrática (transparência e participação) permitiam aos cidadãos se informarem sobre a
agenda proposta pelo governo, criou-se o lastro para o surgimento da “parceria” entre governo
e sociedade. No que se refere aos aspectos organizacionais, essa redefinição foi caracterizada
pela adequação da estrutura de departamentalização orgânica especializada do aparelho
estatal, sobretudo, motivada pela compreensão dos desafios e das perspectivas de
desenvolvimento profissional, das oportunidades de treinamento e capacitação, do
reconhecimento, valorização, integração, sentimento de utilidade, empatia com o estilo de
liderança vigente, sentimento de justa remuneração, segurança e autonomia. Ou seja, um
122
serviço público eficiente. Com isso, o clima organizacional fez transparecer no ambiente de
trabalho estatal uma complexa rede de expectativas e percepções individuais e de grupo,
permeada por referências estratégicas, criada com características próprias e, acima de tudo,
com uma cultura voltada para o desenvolvimento do processo de aprendizagem, a fim de lidar
com problemas de adaptação (externa) e integração (interna).
No entanto, a constatação desta investigação é que a capacidade dos
organismos reguladores/controladores para absorver, organizar e difundir práticas inovadoras
e de gestão da mudança organizacional, preconizada pelo novo modelo gerencial puro, não se
expandiu como esperado. Um dos principais fatores observados é a dependência de uma
cultura organizacional que encorajasse a reciprocidade, a curiosidade e a reflexão além das
fronteiras internas e externas e de infra-estruturas de aprendizagem, frente à nova ordem de
relações pública e privada. Faltaram, portanto, os meios para qualificar os recursos e
aproveitamento de oportunidades, visando promover o aperfeiçoamento regulatório e de
controle, não somente das informações geradas pelas empresas concessionárias dos serviços
públicos mas, sobretudo, nas transformações dessas informações em conhecimento.
Desse modo, ainda não se efetivaram no gerenciamento de contratos de
concessão no âmbito dos organismos reguladores/controladores as práticas de avaliação
contínua dos resultados de produtos e serviços, correlacionados com as práticas de gestão das
empresas concessionárias. O propósito de aprimoramento organizacional, através da absorção
de tecnologia de gestão de programas de qualidade, gerenciamento de processos, aprendizado
contínuo e planejamento estratégico, inexiste ou é incipiente e, por isso, os meios para criação
e gestão compartilhada do conhecimento são desperdiçados.
Sob essa ótica, contata-se que os instrumentos gerenciais contemporâneos,
como a avaliação compartilhada de desempenho e resultados, a flexibilidade
interorganizacional, o trabalho integrado em equipe, a cultura da co-responsabilidade e os
mecanismos de rede, que corresponderiam às relações otimizadas entre os organismos
reguladores/controladores e as empresas concessionárias, não estão sendo aplicados nos
contratos de concessão. Se assim fosse, a “qualidade de gestão” dos organismos
reguladores/controladores seria determinada, por exemplo, pela capacidade de mensurar e
absorver o nível de “gestão da qualidade” da empresa concessionária, não somente como um
123
programa de modernização, mas também como uma nova maneira de relacionamento entre os
entes públicos e privados, onde o benefício comum seria superior ao de uma das partes.
A análise dos critérios adotados para avaliar a execução, o fornecimento de
informações de tráfego e documentos contábeis e, ainda, para solicitar outras informações
complementares, demonstra que os instrumentos utilizados são insuficientes para evidenciar
um controle da eficiência na alocação de recursos e na qualidade da gestão do
empreendimento. Por outro lado, os indicadores de desempenho são também insuficientes,
justamente por não contemplarem os elementos qualitativos de avaliação da gestão.
Constata-se, portanto, que a alternativa de implementação do modelo de
Parceria Público-Privada - PPP, visando aumentar a oferta e qualidade do serviço público no
setor de transportes rodoviários, tanto no Brasil como em Portugal, ainda não se consolidou
como um instrumento eficaz e totalmente confiável para a sociedade. Uma das razões
apontada nesta investigação é, justamente, a ausência nos mecanismos regulatórios de um
sistema de controle do contrato de concessão que contemple, em sua magnitude, indicadores
qualitativos de avaliação da performance de gestão das empresas concessionárias.
Essa falha, identificada em contratos de concessão de rodovias, tanto no Brasil
como em Portugal, contribui sobremaneira para caracterizar o problema da assimetria de
informações entre agentes públicos e privados, tornando imperfeita a matriz de riscos
utilizada como referência nas negociações de PPP neste setor. Apesar da análise de projetos
contar com o mecanismo do Value for Money (VFM) ou do Custo Público Comparável
(CPC), há evidencias de uma inconsistência nos pressupostos explícitos da opção pública pela
“parceria” – dado o propósito principal de eliminar os custos de transação existentes em
outras opções (como atrativo privado) - e os fundamentos da criação e gestão do
conhecimento por parte dos organismos de controle, cujas atribuições estão a cargo das
denominadas “agências reguladoras”.
Enquanto oferta de bem público, observa-se que essa falha provoca um
sensível desequilíbrio entre os benefícios dos usuários/clientes das rodovias concedidas e os
benefícios dos cidadãos/contribuintes em geral (usuários e não usuários). A razão disso é que
os indicadores de desempenho, considerados até então como um dos itens da contra-partida
tarifária, visam apenas garantir um suposto equilíbrio contratual sob a ótica exclusiva da taxa
124
interna de retorno (TIR), consubstanciado somente na fiscalização da disponibilidade de bens
tangíveis e na apuração do grau de satisfação (imediato) dos usuários/clientes.
Por conta disso, é de se refutar que o nível atualizado de “Equilíbrio
Econômico-Financeiro dos Contratos de Concessão” seja determinado única e exclusivamente
pela estimativa da taxa interna de retorno (TIR), comparando-a com a estabelecida na
proposta tarifária da licitante vencedora. Dessa forma, a qualidade de gestão da empresa
concessionária, caracterizada pelo nível de competitividade e o grau de agilidade e
criatividade, não está sendo considerado nos resultados alcançados, contrariando
sobremaneira um dos preceitos essenciais dos organismos reguladores/controladores:
eficiência alocativa e produtiva da indústria.
Com a ausência de indicadores qualitativos de performance de gerenciamento,
uma parte essencial da tecnologia de gestão dos empreendimentos deixa de ser apropriada
pelo Estado e, como conseqüência, um substancial prejuízo social é contabilizado no médio e
longo prazo. Por esse ângulo, o papel desempenhado pelos organismos
reguladores/controladores, como gestores do conhecimento, fica sem efeito e, com isso, o
arrefecimento natural do principal fator impulsionador da PPP em termos de value for money
- o alívio das pressões fiscais e orçamentárias – perde o sentido e transforma essa alternativa
num grande paradoxo. A redução da assimetria de informações entre regulador e prestadores
de serviço é uma necessidade premente para o sucesso da PPP, seja pelo problema da seleção
adversa ou pelo fato do risco moral. Além disso, os sistemas de informação e os mecanismos
de participação dos usuários devem apoiar a transparência dos processos e, dessa forma, evitar
a captura dos reguladores/controladores pelos interesses das empresas.
Tomando como base os fundamentos da criação e gestão do conhecimento,
especialmente no que tange a agilidade e criatividade como desafios competitivos e, ainda, a
gestão da informação como suporte às teorias organizacionais que deveriam sustentar o papel
das agências reguladoras/controladoras, torna-se imprescindível corrigir a falha apontada
nesta investigação. A proposta é a implantação e mapeamento dos processos de
aprendizagem, da interatividade entre os agentes e o desenvolvimento de taxonomias, da
potencialização da inteligência artificial, do planejamento estratégico e do aperfeiçoamento
das ferramentas de TIC e/ou sistemas governamentais de informação.
125
Como contribuição para amenizar essa falha e buscar o aperfeiçoamento da
análise da matriz de riscos, apresenta-se como alternativa o modelo de indicadores de
performance de gestão denominado IBCP. Tendo como base dimensões de qualidade que já
estão amplamente consolidadas nos padrões de gerenciamento do setor privado, notadamente
nas empresas do porte das concessionárias de rodovias, o objetivo proposto é a adoção de um
modelo de classificação do nível de performance entre as empresas, não somente para efeito
de comparação na indústria-tipo mas, sobretudo, como mecanismo de suporte para o
estabelecimento de metas de gestão e, também, como instrumento de acompanhamento do
nível de absorção compartilhada de benefícios tecnológicos sociais, inerentes ao que se pode
chamar de uma “autêntica parceria”.
Em termos de metas de gestão da PPP, a adoção de instrumentos eficazes e,
naturalmente, confiáveis para a sociedade, requer o aperfeiçoamento do mecanismo de
determinação do Custo Público Comparável (CPC), como etapa de avaliação ex-ante, e,
complementarmente, é fundamental a avaliação ex-post, através da implantação de um
sistema de controle do contrato de concessão que contemple, em sua magnitude, indicadores
qualitativos de avaliação da performance de gestão das empresas concessionárias.
Em suma, a mitigação do problema da “assimetria de informações”, como um
dos principais objetivos a serem perseguidos na avaliação dos atuais modelos de PPP, deve
então ser complementado, no âmbito dos organismos reguladores/controladores, pelo objetivo
de mitigação do problema da “assimetria de conhecimento”. Desta forma, poderá haver,
efetivamente, uma melhora significativa no nível de absorção compartilhada de benefícios
tecnológicos e sociais pretendido para a gestão dos contratos de concessão dos serviços
públicos, especialmente no âmbito das concessões rodoviárias.
Finalmente, cabe ainda salientar que a seqüência dessa investigação passará,
provavelmente, por uma substancial revisão da governança e do marco regulatório que
permeiam a adoção da PPP no Brasil, especialmente no que concerne ao modelo de discussão
prévia dos compromissos a serem assumidos nos contratos de concessão. Esta indicação
encontra guarida no aparente fortalecimento das redes associativas de concessionárias, em
contraposição ao sensível enfraquecimento do papel das agências reguladoras. Será este um
caso de “assimetria de agilidade e criatividade” que descaracteriza ainda mais a “autêntica
parceria” esperada na PPP?
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XIMENES, Marfisa Maria de Aguiar Ferreira (2006). A ABAR e a Construção de Instrumentos para a Regulação. In: Regulação: indicadores para a prestação de serviços de água e esgoto. 2.ed. / Alceu de Castro Galvão Júnior, Alexandre Caetano da Silva, Editores.- Fortaleza: Expressão Gráfica e Editora Ltda.
ZYLBERSZTAJN, D. (2000) Economia das organizações. In: ZYLBERSZTAJN, D.; NEVES, Marcos Fava (Orgs.). Economia e gestão dos negócios agroalimentares. São Paulo: Pioneira.
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Glossário
Aquisição Tradicional - Um contrato no qual o cliente simplesmente remunera o empreiteiro pelo fornecimento de um bem, à medida que o trabalho de desenvolvimento desse bem evolui. Esses bens são integralmente pagos quando de sua conclusão. A manutenção desses bens é tratada em contratos separados, enquanto sua operação permanece sob a responsabilidade do setor público.
Concessão Pública – definida pelo artigo 2º, II da Lei 8.987/95, como sendo a transferência da prestação de serviço público feita pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, mediante concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas, que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.
Concessão Patrocinada – trata da prestação de serviço público ao usuário, que paga pelo serviço (tarifa) complementado pelo pagamento da autoridade pública
Concessão Administrada – o usuário da prestação do serviço é a própria Administração Pública, que adquire o serviço com o objetivo de disponibilizá-lo gratuitamente ao cidadão. Não há, portanto, cobrança de tarifa do beneficiário.
Comparador do setor público - Uma estimativa do que o projeto custaria, se métodos tradicionais de contratação fossem empregados. Utilizado para determinar se o financiamento privado oferece melhor custo-benefício do que o método tradicional de contratação.
Credit Guarantee Finance - modelo de empréstimo público à Sociedade de propósito específico privado.
Distribuição de Riscos - Acordo entre as partes de uma operação público-privada ou de uma concessão, que define quais partes ou qual parte são responsáveis por minimizar a chance de que um determinado efeito adverso venha a ocorrer, mitigar o impacto desse evento e arcar com as conseqüências financeiras ou de outra natureza da ocorrência desse evento.
Equilíbrio Econômico-Financeiro do Contrato - É o ponto em que a TIR observada é igual àquela estabelecida, quando apresentada a Proposta de Tarifa pela licitante vencedora. Esse equilíbrio, quando ameaçado, pode ser re-estabelecido através da Adequação ou da revisão de tarifa.
Eurostat - órgão responsável pelas estatísticas da Comunidade Européia.
Financially free-standing – termo que se refere a projetos auto-sustentáveis em termos de geração de receita.
Índices de Desempenho - são definidos a seguir: IC - índice de condição da rodovia - é calculado considerando parâmetros cujas medições em campo são procedidas periódica e sistematicamente em trechos de 20 km da rodovia concessionada. Esses parâmetros são: · Pavimento · Drenagem · Encostas · Obras de Arte Especiais · Sinalização Dispositivo de Segurança · Dispositivo de Controle · Operação da Rodovia · Atendimento ao Usuário · Equipamentos IP - índice de qualidade do pavimento - média geométrica dos parâmetros diretamente relacionados com a visão do usuário. IQ - índice de qualidade da rodovia - média aritmética dos três índices: IP, IS e IC. IS - índice do nível de serviço da rodovia - de acordo com o contrato de concessão, a rodovia não pode operar em nível de serviço acima do nível D, correspondente a 200 horas por ano de congestionamento.
Infra -estrutura viária adequada - a que torna mínimo o custo total do transporte, entendido como a soma dos custos de investimentos, de manutenção e de operação dos sistemas;
Índice de revisão de tarifa: agente de aumento/redução no valor da tarifa em decorrência de maiores/menores encargos para a Concessionária pela inclusão/retirada de obras ou serviços não previstos no PER/PEP inicial.
Modelo Financeiro - planilhas criadas para mostrar o resultado financeiro de um conjunto específico de custos estimados, receitas, e custos fixos de investimentos para a prestação de um serviço ao longo do tempo.
National Audit Office (NAO)– Instituição Fiscalizadora Superior da Inglaterra.
Nível de Risco - Uma avaliação da importância dos riscos a serem assumidos por uma parte. Combina o impacto da probabilidade de um determinado risco ocorrer com o impacto desse risco.
Objetivo - descrição geral do serviço requerido. Compreendem formas de prestação, limites de custo, transferência de riscos e benefícios pretendidos.
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Operação Racional e Segura - a que se caracteriza pela gerência eficiente das vias, dos terminais, dos equipamentos e dos veículos, objetivando tornar mínimos os custos operacionais e, conseqüentemente, os fretes e as tarifas, e garantir a segurança e a confiabilidade do transporte.
Parpública S.A. - Sociedade Gestora de Participações Sociais de capitais exclusivamente públicos, responsável pela gestão do processo das PPP no contexto português.
Partnerships UK – organização atualmente responsável pelas PPP no contexto inglês.
Private Finance Iniciative (PFI) – uma “Iniciativa para o Financiamento Privado” é um programa do governo inglês que engloba a visão prevalecente acerca das Parcerias Público-Privadas.
Private Finance Panel - órgão externo ao governo inglês, responsável por impulsionar o processo de adoção do programa de PFI, no decorrer do governo conservador.
PPP - Parcerias Público-Privado - relação contratual, com caráter duradouro, entre uma entidade do setor público e uma entidade do setor privado, tendo por objeto a prestação de um serviço público ou de um serviço instrumental à prestação de um serviço público, cujo financiamento é da responsabilidade do sector privado.
PER/PEP - o PER - Programa de Exploração da Rodovia / PEP - Programa de Exploração da Ponte é a sigla do Programa que contempla o "Projeto Básico" de investimentos e atividades da concessionária vencedora da licitação. Esta assume o compromisso de sua efetivação e total execução e das obras e dos serviços de manutenção, conservação e monitoração do trecho rodoviário sob sua responsabilidade, a partir da data de início dos trabalhos iniciais.
Procurement – licitação - num contexto mais geral, se refere a compras e vendas do governo.
Project finance - segundo a International Project Finance Association (IPFA), o termo project finance se refere ao financiamento de serviços públicos e de projetos industriais de infra-estrutura, de longo prazo, baseado numa estrutura limitada de recursos financeiros, em que as dívidas e os ativos usados para financiar o projeto são pagos pelo fluxo de caixa gerado pelo próprio projeto
Projeto - um conjunto singular de atividades coordenadas, com pontos de início e fim claramente definidos, executado por um indivíduo ou uma organização para a consecução de objetivos específicos com parâmetros definidos de tempo, custo e desempenho. Nestas diretrizes, o termo “projeto” será empregado para designar uma atividade sujeita a uma operação de financiamento público-privado ou de concessão.
Public Sector Benchmark – custo público comparável, no contexto irlandês.
Public Sector Comparator - custo público comparável. Indicador do custo global da realização de obras ou da gestão de um serviço pela administração pública e pelo setor privado.
Qualidade de Gestão – abrange as cinco dimensões da qualidade dos produtos e das pessoas, que afetam a satisfação das necessidades dos clientes: 1 - qualidade intrínseca do produto (bem ou serviço). 2 - custo (preço). 3 - entrega/atendimento (prazo certo, local certo, quantidade certa). 4 - moral: nível médio de satisfação de um grupo de pessoas que trabalham na organização. 5 - segurança do usuário do produto e das pessoas da organização. Nesse sentido, serão contemplados no estudo a gestão de processos e da logística, de estrutura organizacional e gestão de recursos humanos, de controles de contratos terceirizados, de sistemas operacionais e gestão da informação, de controles de custos e gestão financeira, de programação e planejamento, de gestão da qualidade, de gestão de marketing,
Receita da Concessionária - inicialmente, a Receita Bruta da Concessionária é obtida diretamente pelo volume de tráfego, ou seja, o número de veículos que passam pelas praças de pedágio multiplicado pelas respectivas tarifas pagas, conforme a categoria dos veículos.
Receita Atual Prevista - receita calculada utilizando-se o mesmo volume de tráfego previsto na Proposta de Tarifa e a Tarifa Básica Atual.
Receita Prevista - receita de pedágio, apresentada na Proposta de Tarifa, considerando a Tarifa Básica de Pedágio inicial.
Receita Realizada - soma das arrecadações efetivamente ocorridas em todas as praças de pedágio.
Relação custo-benefício - a obtenção da combinação de custos durante todo o ciclo de vida de um projeto e da qualidade que melhor atenda aos requisitos de uma organização.
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Revisão de Tarifa - é a alteração da Tarifa (aumento ou redução), prevista em contrato; pode ocorrer por solicitação da Concessionária ou da ANTT. Seu objetivo principal é manter o "Equilíbrio Econômico-Financeiro do Contrato".
Ryrie Rules – regras do governo inglês que prevaleciam antes de 1989 e incorporavam uma visão governamental desfavorável à participação do capital privado no financiamento de projetos de setor público.
Shadow Toll – O contrato de Shadow Toll, traduzido como pedágio sombra, “é um mecanismo de pagamento em que o poder público remunera integralmente o concessionário com base no tráfego real. Concebido nos primeiros contratos de rodovias no Reino Unido, foi adotado em Portugal no programa de concessões SCUT (sem cobrança ao utilizador). O governo Português estima, para 2005, um compromisso de pagamento com tais contratos da ordem de 500 milhões de euros, o que representa a totalidade do orçamento do Instituto das Estradas de Portugal (IEP). Está em curso um processo de renegociação desses contratos para que se institua a cobrança do pedágio” (Brito e Silveira, 2005)
Sistema de Avaliação de Desempenho (modelo utilizado atualmente pela ANTT) – corresponde à tarefa de observar a execução (ou não) dos componentes construtivos do empreendimento e o fornecimento (ou não) de informações de tráfego e documentos contábeis. Há, ainda, a possibilidade de solicitação de outras informações pela ANTT, porém não especificadas claramente nos contratos.
Sistema de Avaliação de Performance (modelo em construção utilizado como referência para o estudo) – corresponde ao que deveria ser observado pelo órgão regulador/controlador com relação à qualidade dos processos de execução dos componentes construtivos do empreendimento, a qualidade dos processos operativos e de gestão do negócio, a qualidade do fornecimento das informações e do relacionamento entre o órgão controlador e a concessionária e, ainda, a qualidade das informações fornecidas pela concessionária.
Special purpose vehicle – Sociedade de propósito específico privado, criada para participar do processo de licitação de uma PPP.
Stakeholders – agentes ou grupos sociais diretamente ou indiretamente influenciados por (ou com poder de influenciar) uma determinada política pública e pela atuação de uma dada organização
Tarifa Básica de Pedágio - tarifa de pedágio para o(s) veículo(s) de categoria 1 da Classificação de Veículos para cobrança de pedágio, cujo agente multiplicador de tarifa é igual a 1,0.
Tarifa Média por Km - obtém-se pela soma de tarifas cobradas por posto de pedagiamento e divide-se pela quantidade de quilômetros no trecho concessionado.
TIR – Taxa Interna de Retorno - determina, em pontos percentuais, a remuneração de um empreendimento. Conforme estabelecida nos contratos de concessão, a TIR é o termômetro, através da qual é avaliada a situação de equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Trabalhos Iniciais - são os trabalhos que devem ser executados, normalmente, nos 6 (seis) primeiros meses do início da concessão quando, ainda, não é cobrada a tarifa de pedágio. Durante os Trabalhos Iniciais são feitas as obras emergenciais e de recuperação do trecho da rodovia objeto da concessão.
Transferência de riscos A transferência para o prestador do serviço dos riscos normalmente assumidos pelo cliente.
Treasury Taskforce – Unidade de trabalho situada no Tesouro inglês, responsável por impulsionar o processo de adoção da PFI, no governo trabalhista.
Value for money – termo utilizado no contexto inglês para se referir à combinação ótima custo/qualidade do projeto, de forma a satisfazer as demandas do usuário (HM Treasury, 2004).
Veículos Equivalentes - correspondem ao número total de veículos pedagiados, considerando seus respectivos agentes multiplicadores de tarifa; Assim o total de veículos equivalentes x a tarifa básica de pedágio, resulta no total de receita arrecadado em determinada praça de pedágio.
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ANEXO 1
Principais documentos analisados:
� Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, da República Federativa do Brasil, que institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública - denominada de Lei das PPP.
� Decreto- Lei n. º 86/2003, de 26 de Abril, de Portugal - Este diploma tem por objeto a definição das normas gerais aplicáveis à intervenção do Estado na definição, concepção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global das Parcerias Público-Privadas.
� Despacho n.º 13 208/2003 (2ª série), da Ministra das Finanças, de 7 de Julho - Ao abrigo do disposto n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril, é fixada em 4% a taxa de desconto real a ser usada na avaliação dos projetos de Parcerias Público-Privadas.
� Despacho n.º 13 940/2003 (2ª série), da Ministra das Finanças, de 17 de Julho - Atribui à Inspecção-Geral de Finanças, quanto às matérias econômico-financeiras, os poderes de fiscalização e controlo da execução das parcerias público-privadas previstos no artigo 12º do Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril.
� Despacho Normativo n.º 35/2003, de 20 de Agosto - Trata-se de um despacho que veio incumbir a PARPÚBLICA de prestar apoio ao Ministro das Finanças no contexto dos procedimentos de definição, concepção, preparação, concurso, adjudicação, alteração e acompanhamento global das parcerias público-privadas, reguladas no Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril.
� Decreto-Lei n.º 141/2006, de 27 de Julho - Este diploma contempla as primeiras alterações ao DL 86/2003, revendo o regime aplicável à intervenção do Estado na definição, concepção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global de parcerias público privadas.
� Livro Verde sobre as Parcerias Público-Privada e o Direito Comunitário em Matéria de Contratos Públicos e Concessões. Comissão das Comunidades européias, Bruxelas, 30.4.2004, COM (2004) 327 final.
� Lei nº 8.031, de 2 de abril de 1990. Cria o Programa Nacional de Desestatização e dá outras providências.
� Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão e permissão de prestação de serviços públicos previsto no artigo 175 da Constituição Federal, e dá outras providências.
� Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995. Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos e dá outras providências.
� Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996. Institui a Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, disciplina o regime das concessões de serviços públicos de energia elétrica e dá outras providências.
� Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997. Dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional nº 8, de 1995 .
� Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000. Dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Água - ANA, entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e de
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coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, e dá outras providências.
� Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001. Dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, a Agência Nacional de Transportes Terrestres, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, e dá outras providências.
� Contratos de Concessão e Consulta Pública – Brasil
- Trechos Concedidos - Administrado pela ANTT (em operação):
- NOVADUTRA Trecho Rio de Janeiro/São Paulo (BR-116/RJ/SP)
- PONTE S.A. Trecho Ponte Presidente Costa e Silva (BR-101/RJ)
- CONCER Trecho Juiz de Fora/Petrópolis/Rio de Janeiro (BR-040/MG/RJ)
- CRT Trecho Além Paraíba/Teresópolis/Entrada com a BR-040/J (BR116/RJ)
- CONCEPA Trecho Osório/Porto Alegre (BR290/RS)
- ECOSUL Trecho Pólo Rodoviário Pelotas (BR-116/392/293/RS)
- Consulta Pública no 3 – Parcerias Público-Privadas
- Salvador (BR116/324) Trecho Div. MG/BA
� PPP contratada - Portugal
Nova travessia sobre o rio Tejo em Lisboa:
- Decreto-Lei n.º 168/94, de 1994-06-15 - Aprova as bases da concessão da concepção, do projecto, da construção, do financiamento, da exploração e da manutenção da nova travessia sobre o rio Tejo em Lisboa, bem como da exploração e da manutenção da actual travessia, e atribui ao consórcio Lusoponte a respectiva concessão.
- Resolução de Conselho de Ministros nº 121-A/94, de 1994-12-15 - Aprovação da minuta do segundo contrato da concessão.
- Resolução de Conselho de Ministros nº 42/95, de 1995-04-29 - Atribuição à nova travessia sobre o rio Tejo da denominação de "Ponte Vasco da Gama".
- Resolução de Conselho de Ministros nº 25/2000, 2000-05-12 - Aprovação da minuta do acordo-quadro a celebrar entre o Estado e a Lusoponte.
- Resolução de Conselho de Ministros nº 52/2001, de 2001-05-24 - Aprovação da minuta do aditamento ao acordo-quadro celebrado entre o Estado e a Lusoponte em 3 de Junho de 2000, cuja minuta foi aprovada pela Resolução de Conselho de Ministros nº 25-B/2000, de 13 de Maio. Fixação do montante global da compensação a pagar pelo Estado à Lusoponte em €306.122.245,38.
- Portaria nº 1014/2001, de 2001-06-07 - Autorização à celebração do acordo de reposição do equilíbrio financeiro previsto na cláusula 3ª do acordo-quadro aprovado nos termos do nº1 da Resolução de Conselho de Ministros nº 25-B/2000, de 13 de Maio
Concessão de auto-estradas do Oeste
- Resolução do Conselho de Ministros n.º 140-A/98, de 1998-12-04 - Aprova a minuta do contrato de concessão de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados na zona Oeste de Portugal, a celebrar entre o Estado Português e o consórcio Auto-Estradas do Atlântico -concessões rodoviárias de Portugal, S.A.
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- Decreto-Lei n.º 393-A/98, de 1998-12-04 - Atribui ao consórcio Auto-Estradas do Atlântico - Concessões Rodoviárias de Portugal, S.A., a concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada na zona Oeste de Portugal e aprova as bases da concessão .
Concessão de auto-estradas do Norte:
- Despacho n.º 15 673/2006, de 2006-07-24 - Aprova os termos do Acordo Quadro sobre a reposição do Equilíbrio Financeiro e refinanciamento da Concessão Norte.
- Resolução do Conselho de Ministros n.º 67 -A/99, de 1999-07-06 - Aprova a minuta do contrato de concessão de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados na zona Norte de Portugal, a celebrar entre o Estado Português e o consórcio AENOR -Auto-Estradas do Norte, S.A..
- Decreto-Lei n.º 248-A/99, de 1999-07-06 - Atribui ao consórcio AENOR - Auto-Estradas do Norte, S. A., a concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados na zona norte de Portugal e aprova as bases de concessão.
Concessão de auto-estradas da Beira Interior
- Resolução do Conselho de Ministros n.º 93-A/99, de 1999-08-20 - Aprova a minuta do contrato da concessão de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados designada por Beira Interior, a celebrar entre o Estado Português e o consórcio SCUTVIAS -Auto-Estradas da Beira Interior, S.A.
- Decreto-Lei n.º 335-A/99, de 1999-08-20 - Atribui ao consórcio SCUTVIAS - Auto Estradas da Beira Interior, S. A., a concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados, designada por Beira Interior, a que se referem a alínea b) do n.º 1 e a alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 267/97, de 2 de Outubro, e aprova as bases da concessão.
Concessão de auto-estradas das Beiras Litoral e Alta
- Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2001, de 2001-04-24 - Aprova a minuta do contrato da concessão de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados designada por Beira Litoral/ Beira Alta, a celebrar entre o Estado Português e o consórcio LUSOSCUT -Auto-Estradas das Beiras Litoral e Alta.
- Decreto-Lei n.º 142-A/2001, de 2001-04-24 - Atribui à sociedade LUSOSCUT -Auto-Estradas das Beiras Litoral e Alta, a concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados, designada por Beira Litoral/Beira Alta, a que se referem a alínea f) do n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 267/97, de 2 de Outubro, e aprova as bases da concessão.
Concessão de auto-estradas do Algarve
- Resolução do Conselho de Ministros n.º 18-A/2000, de 2000-04-14 - Aprova a minuta do contrato da concessão de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados, designada por Algarve, a celebrar entre o Estado Português e o consórcio EUROSCUT- Sociedade concessionária da Scut do algarve,S.A.
- Decreto-Lei n.º 55-A/2000, de 2000-04-14 - Atribui ao consórcio EUROSCUT - Sociedade Concessionária da SCUT do Algarve, S.A., a concessão da concepção, projecto, exploração e conservação de lanços de auto-estrada na zona do Algarve e aprova as bases da concessão.
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- Resolução de Conselho de Ministros nº 78/2001, de 2001-07-10 - Refinanciamento através de um empréstimo do BEI e uma emissão obrigacionista.
Concessão de auto-estradas da Costa de Prata
- Resolução do Conselho de Ministros n.º 25-A/2000, de 2000-05-13 - Aprova a minuta do contrato da concessão de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados designada por Costa de Prata, a celebrar entre o Estado Português e a sociedade LUSOSCUT - Auto-Estradas da Costa de Prata,S.A.
- Decreto-Lei n.º 87-A/2000, de 2000-05-13 - Aprova as bases da concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados designada por Costa de Prata.
Concessão de auto-estradas do Interior Norte
- Resolução do Conselho de Ministros n.º 171-A/2000 , de 2000-12-19 - Aprova a minuta do contrato de concessão de lanços de auto-estrada e conjuntos viários, designada por Interior Norte, a celebrar entre o Estado Português e a NORSCUT-concessionária de Auto-Estradas,S.A.
- Decreto-Lei n.º 323-G/2000, de 2000-12-19 - Aprova as bases da concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados, designada por Interior Norte.
Concessão de auto-estradas do Norte Litoral
- Resolução do Conselho de Ministros n.º 139/2001, de 2001-08-31 - Aprova a minuta do contrato de concessão de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados, designada por concessão Scut do Norte Litoral.
- Decreto-Lei n.º 234/2001, de 2001-08-28 - Aprova as bases da concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados, designada por Concessão SCUT Norte Litoral.
Concessão do metropolitano ligeiro da margem sul do Tejo
- Resolução do Conselho de Ministros n.º 102-A/2002, de 2002-07-22 Aprova a minuta do contrato da concessão do projecto, construção, financiamento, fornecimento de equipamento e de material circulante, exploração, manutenção e conservação da totalidade do MST, a celebrar entre o Estado Português e a MTS-Metro, Transportes do Sul, S.A..
- Decreto-Lei n.º 167-A/2002, de 2002-07-22 - Aprova as bases da concessão da rede de metropolitano ligeiro da margem sul do Tejo.
Concessão de auto-estradas do Grande Porto
- Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2007 , de 2007-01-23 - Aprova a minuta do primeiro aditamento ao contrato da concessão de lanços de auto-estradas e conjuntos viários associados, designada por Grande Porto, a celebrar entre o Estado Português e a LusoScut - Auto-Estradas do Grande Porto, S.A., em consequência da redução do objecto contratual daquela concessão.
- Decreto-Lei n.º 19/2007, de 2007-01-22 - Procede à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 189/2002, de 28 de Agosto, que aprovou as bases da concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, com subsequente conservação e exploração, da concessão designada por Grande Porto, em consequência da redução do objecto contratual desta.
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- Decreto-Lei n.º 189/2002, de 2002-08-28 - Aprova as bases da concessão da concepção, projecto, construção, aumento do número de vias, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados designada por concessão SCUT do Grande Porto.
Concessão de auto-estradas do Litoral Centro
- Resolução do Conselho de Ministros n.º 134-A/2004, de 2004-09-16 - Aprova a minuta do contrato de concessão de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados, designada por Litoral Centro.
- Decreto-Lei n.º 215-B/2004, de 2004-09-16 - Aprova as bases da concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, com subsequente conservação e exploração ou transferência para o Estado da concessão designada por Litoral Centro.
- Despacho conjunto nº 472/2004, de 2004-07-30 - Alteração da estrutura accionista.
Concessão do Serviço de Transporte Ferroviário de passageiros do eixo Norte-Sul
- Decreto-Lei n.º 78/2005, de 2005-04-13 - Aprova as bases revistas da concessão da exploração do serviço de transporte ferroviário de passageiros do eixo norte-sul.
- Decreto-Lei n.º 189-B/99, de 1999-06-02 - Atribui à sociedade Fertagus-Travessia do Tejo, Transportes, S.A., a exploração do serviço público de transportes ferroviário de passageiros no eixo Norte-Sul da região de Lisboa, em regime de concessão, e aprova as bases que a regulam, assim como a minuta do contrato de concessão.
Concessão de auto-estradas da Grande Lisboa
- Declaração de Rectificação n.º 4-A/2007, de 2007-01-09 - Rectificação da Resolução do Conselho de Ministros n.º 171/2006 e promulgação da minuta do contrato de concessão relativo aos lanços de auto-estrada e conjunto viários associados designada por Grande Lisboa, a celebrar entre o Estado Português e a LUSOLISBOA, Auto-Estradas da Grande Lisboa, S.A.
- Resolução do Conselho de Ministros n.º 171/2006, de 2006-12-29 Aprova a minuta do contrato de concessão relativo aos lanços de auto-estrada e conjunto viários associados designada por Grande Lisboa, a celebrar entre o Estado português e a LUSOLISBOA - Auto-Estradas da Grande Lisboa, S.A.
- Decreto-Lei n.º 242/2006, de 2006-12-28 - Aprova as bases da concessão da concepção, projecto, construção, aumento do número de vias, financiamento, manutenção e exploração dos lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados, designada por Grande Lisboa.
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ANEXO 2
Principais conceitos de “qualidade”:
� Qualificação: reconhecimento dado a uma organização após ter sido demonstrado que ela é capaz de atender aos requisitos especificados.
� Qualidade: Produto ou serviço de qualidade é aquele que atende perfeitamente, de forma confiável, de forma acessível, de forma segura e no tempo certo, as necessidades do cliente (Campos, V.F.). Qualidade deve ser definida como cumprimento de requisitos (Crosby, P.B.).
� Qualidade Total: Abrange as cinco dimensões da qualidade dos produtos e das pessoas, que afetam a satisfação das necessidades dos clientes:
a) qualidade intrínseca: são as características técnicas específicas asseguradas ao produto (bem ou serviço), que conferem sua habilidade de satisfazer as necessidades do cliente;
b) custo: com reflexo no preço;
c) entrega/atendimento: prazo certo, local certo, quantidade certa;
d) moral: nível médio de satisfação de um grupo de pessoas que trabalham na organização;
e) segurança: do usuário do produto e das pessoas da organização.
� QD – Desdobramento da Qualidade (Quality Deployment): É um processo que visa buscar, traduzir e transmitir as exigências dos clientes em características da qualidade do produto por intermédio de desdobramentos sistemáticos, iniciando-se com a determinação da voz do cliente, passando pelo estabelecimento de funções, mecanismos, processos, matéria-prima e estendendo-se até o estabelecimento dos valores dos parâmetros de controle dos processos.
� QFD (Quality Function Deployment): Pode ser definido como uma forma de comunicar sistematicamente informação relacionada com a qualidade e de explicitar ordenadamente trabalho relacionado com a obtenção da qualidade. Tem como objetivo alcançar o enfoque da garantia da qualidade durante o desenvolvimento de produto e é subdividido em Desdobramento da Qualidade (QD) e Desdobramento da Função de Qualidade no sentido restrito (QFDr).
O método QFD visa aperfeiçoar e desenvolver novos produtos e auxiliar na reestruturação do sistema de qualidade da empresa. Mediante o QFD, equipes multidisciplinares, envolvendo especialistas em Marketing, Pesquisa & Desenvolvimento, Engenharia de Produto, Projeto de Processo, Produção e Qualidade, traduzem e transmitem as exigências dos clientes para os diversos setores da empresa. O sistema de tradução e transmissão das exigências dos clientes em requisitos técnicos apropriados, em cada estágio do processo, especifica de forma clara as informações necessárias e as atividades a serem desempenhadas na fase que antecede à produção, gerando grandes benefícios. Os principais benefícios do QFD são: redução do tempo de desenvolvimento; redução de número de mudança de projeto; redução das reclamações dos clientes; redução de custos/perdas; redução de transtornos e mal-estar entre funcionários; aumento de comunicação entre departamentos funcionais; crescimento e desenvolvimento de pessoas através do aprendizado mútuo; e, maior possibilidade de atendimento a exigências de clientes.
142
QFDr – Desdobramento da Função Qualidade (no sentido restrito): É também conhecido como Desdobramento da Função do Trabalho ou, Desdobramento do Trabalho. O objetivo do QFDr é especificar, com precisão, que funções ou trabalho humano são necessários para obter a qualidade do produto e da empresa que satisfaçam as necessidades dos clientes. O QFDr pode ser conceituado como um processo sistemático de desdobramento do trabalho da ação gerencial de planejamento da qualidade (Gestão do Desenvolvimento do Produto), em procedimentos gerenciais e técnicos para serem cumpridos pelas áreas funcionais da empresa. O resultado do Desdobramento do trabalho é a confecção dos documentos: Padrão Gerencial do Desenvolvimento do Produto - PGDP e Plano de Atividades do Desenvolvimento do Produto - PADP.
� QS 9000: Sistema da Qualidade que define as fundamentais expectativas das companhias associadas para fornecimento interno e externo de produção e serviço de peças e materiais.
� QSA: Avaliação do Sistema da Qualidade. É um dos manuais de referência da QS 9000.
� Qualidade Atrativa: É o “algo mais” que se acrescenta ao produto ou serviço e que se constitui em fator atrativo para o cliente.
� Qualidade Exigida: É a dominação dos itens exigidos que se referem à qualidade intrínseca do produto.
� Qualidade Projetada do Produto: Pode ser entendida como a definição inteligente dos valores-meta para as características da qualidade do produto, levando-se em consideração a importância de cada uma (o seu peso relativo), a comparação com as características da qualidade dos produtos da concorrência e os objetivos do projeto. Estabelecer a qualidade projetada significa traçar o plano de melhoria para as características da qualidade do produto e buscar garantir o input correto para as demais etapas dos desdobramentos da qualidade, confiabilidade, custo e tecnologia.
143
ANEXO 3
Nomenclaturas e critérios de escala e ponderações adotados na apuração dos indicadores de avaliação do modelo IBCP
IBCP - Solicitação de Documentos e Informações RG número seqüencial de registro (1,2,3,...) RL grau de relevância vertical em relação aos demais registros (prioridade, importância do registro e da informação -escala de 0 a 10) Documento / Informação descrição dos documentos e/ou informações solicitados ao concessionário No Ordem ordem de repetição da solicitação ( 01 = 1a. Solicitação; 02 = 2a. Solicitação do mesmo documento e/ou informação; ...)
Data data da solicitação de documentos e/ou informações e repetição da solicitação Atendimento descrição dos documentos e/ou informações atendidas
Total descrição dos documentos e/ou informações com atendimento integral da solicitação Parcial descrição dos documentos e/ou informações com atendimento parcial e significativo da solicitação Pendências descrição da razão de não atendimento das solicitações ou atendimento insignificante
Grau de Avaliação resultado da avaliação do atendimento Tpat tempo de atendimento Qlat qualidade do atendimento Gsc grau de satisfação indicado pelo concessionário Gsa grau de satisfação indicado pelo avaliador
Índices números índices de avaliação Ipa índice ponderado de avaliação Ipr índice ponderado de referência (indústria-tipo) Iac índice de avaliação do concessionário Ici índice de nivelamento do Iac do concessionário em relação a indústria-tipo
Grau de Avaliação Escala peso Índice NTAV método GA
tpat 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 30 6 10,5 13,5 100 previsão de dias p/ atendimento 13,5 qlat 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 70 14 24,5 31,5 100 abrangência das informações 31,5 gsc 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 10 17,5 22,5 100 conformidade com a solicitação 22,5 gsa 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 10 17,5 22,5 100 conformidade com o atendimento 22,5
Índíces Escala peso GA c Iac
Ipa 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 90 45 Ipr 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 70 35 Iac -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> 80 Ici -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> 0,14
IBCP – Solicitação de Documentos e Informações
145
IBCP - Realização de Inspeção Física RG número seqüencial de registro (1,2,3,...) RL grau de relevância vertical em relação aos demais registros (prioridade, importância do registro e da informação -escala de 0 a 10) Inspeção Física Avaliação in loco em nível estrutural e conjuntural das condições físicas do empreendimento objeto da concessão pública Data data da realização da inspeção física Evidências situação física manifesta de forma clara resultante da inspeção realizada
Estrutural evidência manifesta de característica essencial, duradoura, fundamental e de grande impacto na engenharia do empreendimento Conjuntural evidência manifesta de característica não essencial, de curto prazo e de pequeno impacto na engenharia do empreendimento Observações esclarecimento ou informações adicionais sobre as evidências estruturais ou conjunturais manifestas
Grau de Avaliação resultado da avaliação do atendimento
noav nível de impacto da evidência sobre os aspectos operacionais, ambientais e visuais do empreendimento neas nível de impacto da evidência sobre os aspectos de engenharia, arquitetura e segurança do empreendimento gsc grau de satisfação indicado pelo concessionário gsa grau de satisfação indicado pelo avaliador
Índíces números índices de avaliação Ipa índice ponderado de avaliação Ipr índice ponderado de referência (indústria-tipo) Iac índice de avaliação do concessionário Ici índice de nivelamento do Iac do concessionário em relação a indústria-tipo
Grau de Avaliação Escala peso Índice NTAV método GA
noav 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 30 6 10,5 13,5 100 verificação in loco das condições 13,5 neas 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 70 14 24,5 31,5 100 verificação in loco das condições 31,5 gsc 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 10 17,5 22,5 100 conformidade com a verificação 22,5 gsa 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 10 17,5 22,5 100 conformidade c/ o acompanhamento 22,5
Índíces Escala peso GA c Iac
Ipa 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 90 45 Ipr 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 70 35 Iac -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> 80 Ici -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> 0,14
IBCP – Realização de Inspeção Física
IBCP - Evidências de Controle Econômico-Financeiro e Contábil RG número seqüencial de registro (1,2,3,...) RL grau de relevância vertical em relação aos demais registros (prioridade, importância do registro e da informação -escala de 0 a 10) Econômico -Financeiro -Contábil Avaliação dos registros patrimoniais e dos resultados econômico-financeiros do empreendimento objeto da concessão pública Categoria grupo de verificação dos documentos gerenciais e fiscais do concessionário
Balanço Patrimonial análise do balanço patrimonial do concessionário Resultados Operativos análise das receitas operacionais e dos custos operacionais do empreendimento Equilíbrio Contrato análise da correlação dos resultados operativos com os investimentos do concessionário e o período do contrato de concessão
Grau de Avaliação resultado da avaliação dos documentos gerenciais e fiscais do concessionário
nigr Nível de indicadores gerenciais nifs Nível de indicadores fiscais gsc grau de satisfação indicado pelo concessionário gsa grau de satisfação indicado pelo avaliador
Índíces números índices de avaliação Ipa índice ponderado de avaliação Ipr índice ponderado de referência (indústria-tipo) Iac índice de avaliação do concessionário Ici índice de nivelamento do Iac do concessionário em relação a indústria-tipo
Grau de Avaliação escala peso índice NTAV método GA
nigr 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 30 6 10,5 13,5 100 apurar indicadores gerenciais 13,5 nifs 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 70 14 24,5 31,5 100 apurar indicadores fiscais 31,5 gsc 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 10 17,5 22,5 100 conformidade com a apuração 22,5 gsa 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 10 17,5 22,5 100 conformidade com a base de dados 22,5
Índices escala peso GA c Iac
Ipa 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 90 45 Ipr 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 70 35 Iac -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> 80 Ici -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> 0,14
IBCP – Evidências de Controle Econômico-Financeiro e Contábil
IBCP – Evidências de Controle Administrativo e Organizacional RG número seqüencial de registro (1,2,3,...) RL grau de relevância vertical em relação aos demais registros (prioridade, importância do registro e da informação -escala de 0 a 10)
Administrativo / Organizacional Avaliação dos registros administrativos e organizacionais do concessionário Categoria grupo de verificação dos documentos administrativos do concessionário
Estrutura Organizacional análise do organograma funcional e setorial ; descrição de cargos e funções; e, política de recursos humanos do concessionário
Planejamento e Gestão análise do planejamento estratégico, programas de qualidade, políticas gerenciais e outras ações administrativas do concessionário
Processos análise dos processos administrativos e níveis de autonomia ou dependência gerencial do concessionário Grau de Avaliação resultado da avaliação das evidências administrativas e organizacionais do concessionário
niad Nível de indicadores administrativos niog Nível de indicadores organizacionais gsc grau de satisfação indicado pelo concessionário gsa grau de satisfação indicado pelo avaliador
Índíces números índices de avaliação Ipa índice ponderado de avaliação Ipr índice ponderado de referência (indústria-tipo) Iac índice de avaliação do concessionário Ici índice de nivelamento do Iac do concessionário em relação a indústria-tipo
Grau de Avaliação escala peso índice NTAV método GA
niad 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 30 6 10,5 13,5 100 apurar indicadores administrativos 13,5 niog 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 70 14 24,5 31,5 100 apurar indicadores organizacionais 31,5 gsc 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 10 17,5 22,5 100 conformidade com a apuração 22,5 gsa 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 10 17,5 22,5 100 conformidade com a base de dados 22,5
Índíces escala peso GA c Iac
Ipa 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 90 45 Ipr 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 70 35 Iac -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> 80 Ici -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> 0,14
IBCP – Evidências de Controle Administrativo e Organizacional
148
IBCP – Evidências de Controle Operacional RG número seqüencial de registro (1,2,3,...) RL grau de relevância vertical em relação aos demais registros (prioridade, importância do registro e da informação - escala de 0 a 10)
Operacionais Avaliação dos registros, procedimentos e controles operacionais do concessionário Categoria grupo de verificação dos processos e sistemas de controle operacionais do concessionário
Processos Operacionais análise dos registros e processos operacionais do concessionário
Sistemas de Controle análise dos registros e sistemas de controle do concessionário Riscos e Limites análise de risco dos procedimentos e limites de controle operacional do empreendimento
Grau de Avaliação resultado da avaliação das evidências operacionais do empreendimento
niop Nível de indicadores operacionais nisc Nível de indicadores dos sistemas de controle gsc grau de satisfação indicado pelo concessionário gsa grau de satisfação indicado pelo avaliador
Índíces números índices de avaliação Ipa índice ponderado de avaliação Ipr índice ponderado de referência (indústria-tipo) Iac índice de avaliação do concessionário Ici índice de nivelamento do Iac do concessionário em relação a indústria-tipo
Grau de Avaliação escala peso índice NTAV método GA
niop 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 30 6 10,5 13,5 100 apurar indicadores operacionais 13,5 nisc 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 70 14 24,5 31,5 100 apurar indicadores de controle 31,5 gsc 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 10 17,5 22,5 100 conformidade com a apuração 22,5 gsa 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 10 17,5 22,5 100 conformidade com a base de dados 22,5
Índíces escala peso GA c Iac
Ipa 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 90 45 Ipr 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 70 35 Iac -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> 80 Ici -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> 0,14
IBCP – Evidências de Controle Operacional
149
IBCP - Evidências de Controle do Concedente RG número seqüencial de registro (1,2,3,...) RL grau de relevância vertical em relação aos demais registros (prioridade, importância do registro e da informação -escala de 0 a 10)
Controle do Concedente Avaliação dos registros, procedimentos e controles do concedente Categoria grupo de verificação dos controles do concedente sobre o concessionário
Contrato de Concessão verificação das obrigações do concessionário de acordo com o contrato de concessão
Operação / Manutenção verificação das obrigações do concessionário referentes a operação e manutenção do empreendimento Registros e Obrigações verificação dos registros das obrigações do concessionário perante o concedente
Grau de Avaliação resultado da avaliação das evidências de controle do concedente do empreendimento
nocc Nível de indicadores das obrigações do contrato de concessão noom Nível de indicadores das obrigações de operação e manutenção gsc grau de satisfação indicado pelo concessionário gsa grau de satisfação indicado pelo avaliador
Índíces números índices de avaliação Ipa índice ponderado de avaliação Ipr índice ponderado de referência (indústria-tipo) Iac índice de avaliação do concessionário Ici índice de nivelamento do Iac do concessionário em relação a indústria-tipo
Grau de Avaliação Escala peso índice NTAV método GA
nocc 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 30 6 10,5 13,5 100 previsão de dias p/ atendimento 13,5 noom 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 70 14 24,5 31,5 100 abrangência das informações 31,5 gsc 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 10 17,5 22,5 100 conformidade com a solicitação 22,5 gsa 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 10 17,5 22,5 100 conformidade com o atendimento 22,5
Índíces Escala peso GA c Iac
Ipa 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 90 45 Ipr 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70 80, 90, 100 50 70 35 Iac -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> 80 Ici -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> -----> 0,14
IBCP – Evidências de Controle do Concedente
