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Universidade Federal do Espírito SantoCentro de Ciências Jurídicas e Econômicas
Departamento de Economia
Impactos do Petróleo no DesenvolvimentoSócioEconômico do Espírito Santo
Bruno Crespo da Costa Dias
Dezembro de 2008
Impactos do Petróleo no DesenvolvimentoSócioEconômico do Espírito Santo
Monografia apresentada ao Departamento de Economia do Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas da Universidade Federal do Espírito Santo, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Ciências Econômicas. Orientado pelo Professor Rogério Arthmar
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AGRADECIMENTOS
Primeiramente gostaria de agradecer ao meu pai, meu ídolo, meu amigo e meu companheiro que sempre me ajudou nos momentos difíceis e que foi o responsável por ter me aconselhado a fazer este tema tão abrangente e interessante.
Não poderia deixar de mencionar minha querida mãe, minha parceira e amiga que tanto amo e de quem tenho orgulho de ser filho, que muito me ajudou na estruturação e na ortografia deste trabalho.
Gostaria de agradecer ao Walter Serralheiro, grande amigo que pôde me ensinar todas as ferramentas necessárias para a formatação deste trabalho, e que também me deu apoio e carinho nos momentos de aperto.
Impossível deixar de mencionar meus irmãos, que mesmo longe sempre estarão comigo nos pensamentos, e com quem sempre pude contar em todos os momentos de dificuldade.
E claro, não posso deixar de citar Verônica, o amor da minha vida, a pessoa que mais teve compreensão comigo durante a realização desse trabalho, minha namorada querida que tanto me incentivou e que realmente representa muito na minha vida.
Meus sinceros agradecimentos ao professor Rogério Arthmar, que teve paciência comigo, que me orientou com muita competência e responsabilidade; e sem dúvida, a todos os professores do Departamento de Economia da Universidade Federal do Espírito Santo, que foram fundamentais a minha formação em particular, a professora Maria José, que mesmo não sabendo, foi uma grande educadora, e me ajudou muito em meu percurso acadêmico.
Gostaria também de citar meus professores da Universidade Estadual de Maringá, com quem tive a oportunidade de aprender e muito, no início do curso; em particular, meus sinceros agradecimentos ao professor Joaquim Miguel Couto.
Agradeço a todos os meus amigos, que com certeza, tiveram grande participação na minha vida acadêmica, e que sem dúvida deixarão saudades.
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LISTA DE GRÁFICOS E TABELASGráficosGráfico 1: Evolução da distribuição de royalties no Brasil, 1999 – 2007 16
Gráfico 2: Distribuição de royalties no Espírito Santo, 1999 – 2007 17
Gráfico 3: Evolução da produção de petróleo no Espírito Santo – Terra e Mar 1996 – 17Gráfico 4: Reservas totais de petróleo no Espírito Santo 18Gráfico 5: Evolução do preço do petróleo 2000 – 2007 20Gráfico 6: Curva Natural de extração do petróleo (Hubbert) 30Gráfico 7: Pico de Hubbert 31Gráfico 8: Produção brasileira de petróleo, 2008 – 2012 32Gráfico 9: Aumento do PIB per capita em percentual (%) de 20002005 37
Gráfico 10: Aumento do PIB em percentual (%) de 2000 – 2005 38Gráfico 11: Evolução do crescimento populacional dos municípios do ES citados, 2000 – 39Gráfico 12: Evolução do PIB do Espírito Santo, 2000 – 2006 40Gráfico 13: Variação do Volume do Valor Adicionado Bruto das Unidades da Federação na
Região Sudeste41
Gráfico 14: Variação real do PIB a preços de mercado para o ES e BR – 2002 a 2006 41
TabelasTabela 1: Forma de distribuição dos royalties que excedem 5% (cinco por cento), 14
Tabela 2: Distribuição da Participação Especial conforme Lei 9.478/97 15Tabela 3: PIB, População e PIB per capita dos principais municípios beneficiários de
royalties34
Tabela 3.1: Presidente Kennedy 34Tabela 3.2: Linhares 34Tabela 3.3: São Mateus 34Tabela 3.4: Serra 35Tabela 3.5: Aracruz 35Tabela 4: PIB , População e PIB per capita de três municípios não beneficiários de royalties 36
Tabela 4.1: Vila Velha 36Tabela 4.2: Cariacica 36Tabela 4.3: Guarapari 36Tabela 5: Ranking do aumento do PIB per capita para os municípios estudados 37
Tabela 6: Ranking do crescimento do Produto Interno Bruto dos municípios citados 38
Tabela 7: Ranking do crescimento Populacional dos municípios citados 2000 2005 39
Tabela 8: Crescimento Industrial dos municípios de 2000 – 2005 40Tabela 9: Variação dos indicadores sociais do ES para até 2007 44Tabela 10: Evolução da receita do governo do Espírito Santo em comparação com a
arrecadação de royalties e as participações especiais (1998 – 2003)47
Tabela 11: Evolução da receita do governo do Espírito Santo em comparação com a arrecadação de royalties e as participações especiais (2004 – 2006)
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Tabela 12: Características da aplicação de royalties dos paÍses analisados 62
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 6CAPÍTULO 1 HISTÓRICO DA LEGISLAÇÃO CONCERNENTE À ATIVIDADE
PETROLÍFERA E SEU IMPACTO NO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO8
1.1. Histórico da Legislação 81.1.1. Período PréPetrobrás 81.1.2. Período de exclusividade da Petrobrás 111.1.3. Fim do Monopólio da Petrobrás e Novo Estatuto do Setor Petrolífero 131.2. Cenário Atual e Perspectivas 161.2.1. Impacto da Lei 9478/97 para os Municípios Capixabas. 161.2.2. A Era do présal e sua polêmica 20CAPÍTULO 2 IMPACTO DO PETRÓLEO NO ESPÍRITO SANTO: MALDIÇÃO DOS
RECURSOS E DESINDUSTRIALIZAÇÃO?27
2.1. Análise de Crescimento e Desenvolvimento nos Municípios Capixabas 332.2. O Espírito Santo e a Lei Nº 116/2006 44CAPÍTULO 3 IMPACTO DOS RECURSOS DO PETRÓLEO NO DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO: ANÁLISE COMPARATIVA DE DIFERENTES MODELOS INTERNACIONAIS
50
3.1. Modelo de Aplicação de Royalties na Noruega 503.2. Modelo de Aplicação de Royalties em Dubai 533.3. Modelo de Aplicação de Royalties no Alaska 543.4. Modelo de Aplicação de Royalties na Venezuela 553.5. Modelo de Aplicação de Royalties na Nigéria 593.6. Modelo de Aplicação de Royalties na Indonésia 603.7. Modelo de Aplicação de Royalties no Canadá 61CAPÍTULO 4 CONCLUSÃO: GESTÃO E APLICAÇÃO DOS ROYALTIES NO ESPÍRITO
SANTO63
REFERÊNCIAS 66
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INTRODUÇÃO
A indústria do petróleo em solo capixaba vive um momento de verdadeira explosão. O Estado passou da 4ª. colocação em 2007 para a 2ª. colocação em 2008 no ranking dos estados brasileiros que mais produzem petróleo. Paralelamente, nosso estado tem apresentado grandes ganhos em receitas oriundas da extração petrolífera. Atualmente é o segundo estado brasileiro que mais recebe royalties1, ficando atrás apenas do Estado do Rio de Janeiro, que recebeu um valor de R$ 1.881.166.664,08, e na frente do Rio Grande do Norte, que recebeu R$ 180.151.778,16 (dados referentes ao acumulado de outubro de 2008 – fonte: Anuário Estatístico; ANP). O que representava um valor de R$ 143.817.775,78 em royalties para dezembro de 2007, atinge atualmente um montante de R$ 214.085.219,32 para outubro de 2008, o que gera grandes expectativas em relação ao impacto dessas divisas no desenvolvimento sócioeconômico do Espírito Santo.
Com o pontapé inicial da extração no présal2 em solo capixaba, aumentam ainda mais essas expectativas. Afinal, a exploração dos grandes volumes de petróleo recentemente detectados naquela área trará a necessidade de se investir na ampliação de portos, construção de navios e plataformas, etc.; estimulará a formação de uma enorme cadeia produtiva, que, esperase, deve trazer grandes retornos financeiros ao estado do Espírito Santo. É indispensável que se desencadeie, a partir daí, todo um processo de desenvolvimento endógeno capaz de construir uma economia que possa sobreviver ao esgotamento do petróleo – pois este, por ser um bem finito, não renderá tanta riqueza para sempre.
Esperamse, também, grandes melhoras na renda e nos níveis de emprego da população capixaba, proporcionadas pela aplicação correta dos royalties do petróleo.
Para isso, é de vital importância que o Governo capixaba saiba aplicar bem os recursos provenientes da “bênção negra”, a fim de não ser o Espírito Santo mais um dos vários
1 Os royalties constituem uma das formas mais antigas de pagamento de direitos. A palavra royalty tem sua origem no inglês royal, que significa "da realeza" ou "relativo ao rei". Originalmente, royal era o direito que os reis tinham de receber pagamento pela extração de minerais feita em suas terras. No Brasil, os royalties são aplicados quando o assunto é recursos energéticos, como o petróleo e o gás natural, sendo uma compensação financeira que as empresas exploradoras e produtoras desses bens nãorenováveis devem ao Estado e cujo pagamento é feito mensalmente. O dinheiro arrecadado através dos royalties tem várias aplicações, dentre elas o investimento em pesquisa científica e o repasse aos estados e municípios que exploram, refinam ou distribuem o petróleo. O controle e a distribuição dos royalties está sob a responsabilidade da Agência Nacional do Petróleo(ANP).
2 A camada présal é uma faixa de 200 km de largura que se estende por cerca de 800 quilômetros, abaixo do leito do mar, em lâmina d´água entre 1 e 3 mil metros de profundidade, entre o Espírito Santo e Santa Catarina; engloba as bacias do Espírito Santo, Campos e Santos.O petróleo encontrado nesta área está a profundidades que superam os 7 mil metros, abaixo de uma extensa camada de sal que conserva a qualidade do petróleo. Vários campos e poços de petróleo já foram descobertos no présal, entre eles o de Tupi, o principal até agora. (Diário do Nordeste – 3/9/2008)
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Estados brasileiros a sofrer a chamada maldição dos recursos naturais3 ou a malversação dos royalties – pois essas receitas, de acordo com análises realizadas por alguns estudiosos, em muitos municípios do Norte Fluminense, Rio Grande do Norte e Bahia, acabam por beneficiar apenas uma pequena camada social; nessas localidades, agravase a concentração de renda, e expandese uma população de miseráveis, atraídos pelas oportunidades da indústria do petróleo mas excluídos das mesmas.
Este trabalho tem como objetivos verificar se, e até que ponto, o Espírito Santo já estaria experimentando uma versão local de maldição de recursos naturais e/ou efeitos sociais perversos do boom do petróleo, além de levantar questões e sugestões a respeito da política a ser implantada para a gestão das receitas do petróleo no Espírito Santo.
3 Cunhouse a expressão "maldição dos recursos" para caracterizar situações em que o aumento da receita com a exportação de recursos naturais valoriza demais a moeda local e leva à desindustrialização do setor manufatureiro, que fica menos competitivo em relação aos produtos externos. Com isso, as divisas oriundas da exportação do petróleo ou do recurso natural abundante não se traduzem em crescimento e desenvolvimento econômico e social, e produzem, paradoxalmente, um empobrecimento da região afetada.
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CAPÍTULO 1:HISTÓRICO DA LEGISLAÇÃO CONCERNENTE À ATIVIDADE PETROLÍFERA E SEU IMPACTO NO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
1.1 Histórico da Legislação
A história da exploração petrolífera no Brasil pode ser dividida em fases diretamente ligadas à legislação que normatiza o setor. Assim, temos os períodos: 18581953, que poderíamos chamar de etapa préPetrobrás; 19541997, que corresponde ao período de exclusividade da Petrobrás; e a fase iniciada com o novo estatuto do setor petrolífero, a partir de 1997, que perdura até os dias de hoje. Com as recentes descobertas de petróleo em águas territoriais brasileiras, no campo geológico chamado de présal – descobertas estas que projetam um salto gigantesco no volume estimado de nossas reservas petrolíferas , já está em discussão uma nova alteração na legislação para o setor, como veremos adiante.
1.1.1. Período préPetrobrás:
A história do petróleo no Brasil começa em 1858, quando Marquês de Olinda concede uma autorização para José de Barros Pimentel explorar betume em terras situadas às margens do rio Marau, na Bahia.
Após vários poços serem perfurados sem sucesso, o engenheiro agrônomo Manoel Inácio Bastos constatou que os moradores de Lobato, na Bahia, utilizavam o óleo apenas para iluminação da cidade, o que, mais tarde descoberto, provocou o interesse do capital privado
De acordo com estudos divulgados na SindipetroCE, até 1938, os capitais privados nacionais e estrangeiros podiam ser aplicados em quaisquer atividades petrolíferas no País. Os capitais internacionais da indústria de petróleo concentravamse, principalmente, nas mãos das empresas resultantes do desmembramento da Standard Oil, norte americana, em 1911, e da Royal Dutch/Shell, empresa formada pela união de duas empresas, uma holandesa e outra inglesa. Entretanto, ainda com base nos estudos da SindipetroCE, nada de significativo foi feito no País em conseqüência dos seguintes fatores:
Na Venezuela, no México, no Oriente Médio e em alguns outros paises, as multinacionais tinham excelentes concessões; a atividade petrolífera nesses paises tinham um baixo custo, além de pagarem baixas taxas e royalties, impostos ou participações. Por esta
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razão, não investiam nada significativo fora das áreas que geologicamente são extremamente favoráveis para conter expressivas jazidas de petróleo;
Com o domínio da tecnologia de refino e do transporte internacional, as refinarias, que geralmente eram localizadas nos seus países de origem, detinham a maior fatia do lucro em que a atividade petrolífera proporcionava.Dessa forma, na prática era um monopólio no refino. Assim, pagando petróleo a preços ínfimos (reduzindo com isso o repasse para os países que permitiam a exportação no seu território) e vendendo derivados a preços elevados, não havia porque investir em exploração e refino em países como o Brasil;
O empresariado nacional não tinha tecnologia nem recursos financeiros para investir maciçamente nesse segmento.A distribuição dos derivados de petróleo no País era considerada cartelizada;
O País importava derivados diretamente, mediante operações entre filialmatriz das multinacionais que distribuam os produtos no território nacional, com possibilidade de superfaturamento nas importações;
Politicamente campanhas eram desenvolvidas para mostrar não só a incapacidade do povo brasileiro para assumir um risco da magnitude do negócio petróleo, e até mesmo eram perseguidos os que defendiam a idéia de que poderia haver petróleo no País” (SindipetroCE, 2008).
Em 1907 foi criado o Serviço Geológico e Mineralógico Brasileiro (SGMB), ocasionando o aumento substancial da atividade de perfuração de poços em bases mais profissionais. Sondas foram compradas, geólogos e engenheiros de minas brasileiros foram contratados e integrados à estrutura de pesquisa e perfuração para petróleo no SGMB. Em 1933, foi criado o Departamento Nacional da Produção Mineral (DNPM). Então, no contexto de uma disputa entre posições nacionalistas e empresários estrangeiros interessados na exploração do petróleo no Brasil, Getúlio Vargas, através do decreto lei de nº 395, em 29 de abril de 1938, criou o Conselho Nacional do Petróleo (CNP), que dava ao governo o controle sobre as atividade de refino e exploração do petróleo ( Lucchesi,1998:20).
Após o óleo ter sido descoberto em LobatoBA, com uma organização mais eficaz graças aos órgãos criados em 1907 e ao CNP , é descoberto em solo brasileiro, em 1941, na Bacia do Recôncavo, o primeiro campo de petróleo viável comercialmente do país, o de Candeias.
Ainda segundo Lucchesi:
No início, a exploração de petróleo no Brasil teve como participantes alguns empreendedores privados, embora em grande parte financiados por recursos públicos e utilizando equipamentos do governo federal, de governos estaduais, SGMB, DNPM e, posteriormente, do CNP. Caracterizouse, principalmente no início, pelo amadorismo e pela falta de equipamentos e recursos, situação que melhorou sensivelmente com a entrada em cena do SGMB, do DNPM e, em
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especial, do CNP (Lucchesi, 1998:5)
Em 1953, as idéias nacionalistas eram muito presentes no cenário político e econômico internacional, graças à influência das obras de Keynes e suas aplicações nas principais economias do planeta – a começar pela economia americana. Como se sabe, o governo dos EUA adotou políticas keynesianas para fugir da crise de 1929, e chegou a atingir o pleno emprego no período pós guerra. Isso criava um ambiente ideológico favorável à participação aberta do Estado na economia. Não foi diferente no Brasil, e Getúlio Vargas, através da Lei nº 2004/53, depois de várias descobertas de poços de petróleo em solo brasileiro, cria o Petróleo Brasileiro S/A – PETROBRÁS. De acordo com a LEI nº 2004/53, fica estabelecido que:
Art. 1º Constituem monopólio da União:
I a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e outros hidrocarbonetos fluídos e gases raros, existentes no território nacional;
II a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados de petróleo produzidos no País, e bem assim o transporte, por meio de condutos, de petróleo bruto e seus derivados, assim como de gases raros de qualquer origem.
Art. 2º A União exercerá, o monopólio estabelecido no artigo anterior:
I por meio do Conselho Nacional do Petróleo, como órgão de orientação e fiscalização;
II por meio da sociedade por ações Petróleo Brasileiro S. A. e das suas subsidiárias, constituídas na forma da presente lei, como órgãos de execução (LEI 2.004/53).
A lei estabelecia que, de todo óleo extraído, deveria ser obrigatório o pagamento de uma indenização aos Estados e Municípios onde a lavra fosse efetuada, por parte das empresas petrolíferas ou subsidiárias, no valor de 5% de toda produção extraída. Os Estados, por sua vez, teriam que repassar, aos Municípios envolvidos no processo de extração, uma quantia de 20% do valor recebido pela União, cuja aplicação deveria ser direcionada preferencialmente à produção de energia elétrica e pavimentação de rodovias.
Para finalizar nossa breve recapitulação deste importante período da história do petróleo no Brasil, citamos Honorato, para quem
A Petrobras foi criada no contexto de um dos maiores, senão o maior movimento social que se tem notícia na história do Brasil relativo a uma ação pública. A Campanha “O Petróleo é Nosso” mobilizou políticos, artistas, intelectuais, sindicatos, donas de casa,
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enfim, toda a sociedade brasileira. Não por coincidência a criação da Petrobras é vista pelos historiadores como o mais importante ato nacionalista do Brasil e um dos maiores da América Latina (Honorato, 2008:9).
1.1.2 Período de exclusividade da Petrobrás
Após a criação da Petrobrás, era obviamente muito necessário que o Brasil adquirisse ganhos em conhecimento e tecnologia. Nosso país era muito carente em mão de obra especializada; a atividade petrolífera brasileira apresentava uma demanda crescente sem uma oferta de trabalhadores capaz de suprir tal aumento. Assim, foram contratados técnicos estrangeiros em grande número, sobretudo, americanos;
“[...] os esforços de produção e prospecção inicialmente concentravamse no Recôncavo Baiano e na Amazônia até 1961 e após essa data, foi marcada por presença cada vez significativa de técnicos brasileiros e concentração de esforços ainda no Recôncavo, mas também nas demais bacias cretáceas costeiras” (Luccheshi,1998:22).
Em 1956, a Petrobras produzia cerca de 11 mil barris por dia (bpd), enquanto que, nesse mesmo ano, o México produzia 240 mil bpd, o Peru cerca de 53 mil e a Argentina 97 mil. Entretanto, o crescimento da produção ocorreu de forma acelerada, e em 1963 a Petrobras já produzia cerca de 98 mil bpd (MOURA, 2003).
Um ano depois, com a Lei Federal nº 3257, de 02 de setembro de 1957, as normas para a distribuição dos recursos advindos da exploração do petróleo foram modificadas. As empresas petrolíferas ou parceiras subsidiárias agora teriam que obrigatoriamente pagar uma indenização de 4% sobre o valor do óleo extraído aos Estados ou territórios onde fossem realizadas as lavras, e agora os Municípios passariam a receber 1% de indenização mas apenas aqueles que fizessem tal lavra ou extração. Essa indenização continuou sendo paga trimestralmente, devendo seus recursos ainda ser preferencialmente aplicados em geração de energia e pavimentação de rodovias.
Em 1968, o Brasil começa a produzir petróleo em águas marítimas. Graças à fase de euforia então vivida pela economia brasileira, mais tarde denominada de “milagre econômico” pelos historiadores, o governo brasileiro passou a incentivar cada vez mais a indústria petrolífera. Esta, então, atingiu um novo estágio, tornandose capaz de produzir petróleo num primeiro campo marítimo: Guaricema, em SergipeAlagoas.
Em 1973, o Brasil, e todos os países dependentes de importações de petróleo, passaram por um momento de crise, devido ao choque do petróleo imposto pelos paises árabes. A dependência do Brasil, que importava em 1973 cerca de 80% do petróleo que consumia, gerou uma escalada nas taxas de inflação, e levou ao racionamento do consumo de combustíveis(Ward, 2006).
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A ameaça de interrupção do crescimento econômico brasileiro por falta de petróleo fez com que a Petrobrás intensificasse os esforços para encontrar o tão desejado “ouro negro” e dar uma resposta à pressão e à insegurança decorrentes do chamado choque do petróleo. Em novembro de 1974, veio a primeira boa notícia: a empresa descobrira o primeiro campo de petróleo da bacia de Campos, o de Garoupa. Depois, em rápida sucessão, foram descobertos Pargo, Namorado e Badejo, em 1975; Enchova, em 1976; Bonito e Pampo, em 1977. Novas descobertas foram realizadas na Bacia de Campos em 1984: o Campo de Marimbá e o gigante Albacora. Segundo Lucchesi (cit., p. 29), 500 mil barris por dia foi a produção atingida ao final de 1984, configurando uma antecipação de quase um ano das metas estabelecidas pela Petrobrás.
Em 27 de dezembro de 1985, foi implantada a Lei Federal nº 7453, determinando que agora as indenizações aos Estados e Municípios envolvidos na atividade petrolífera também concerniriam as extrações realizadas nas plataformas continentais, e alterando também o valor das indenizações a serem pagas. Pelos novos critérios da lei, os Estados e territórios confrontantes com poços produtores receberiam 1,5%; os Municípios confrontantes e os pertencentes às áreas geoeconômicas ficariam com 1,5%. Além disso, um Fundo Especial seria desenvolvido, para ser distribuído a todos os Estados, Territórios e Municípios. A distribuição sobre a produção em terra não foi modificada, permanecendo como nos moldes anteriores.
Porém, em 1986, foi criada a Lei nº 7525, estabelecendo novas regras para a distribuição dos recursos. O valor de 1,5% do valor do óleo bruto extraído seria agora baseado nas áreas geoeconômicas de produção do óleo. Assim, de acordo com a localização dos Municípios, as indenizações seriam pagas em valor proporcional a cada área. Então, de acordo com a Lei nº 7.525/86, o valor repartido aos municípios confrontantes ficou da seguinte forma: 60% (sessenta por cento) aos Municípios que integram a zona principal; 10% (dez por cento) aos Municípios que integram a zona secundária; e 30% (trinta por cento) aos de zona limítrofe.
Em 1988, com a nova Constituição em vigor, a Lei foi novamente modificada. A nova Lei Federal nº. 7990/89 teve o propósito de impedir que os recursos dos royalties fossem utilizados em pagamentos de dívidas ou de pessoal, além de redefinir a compensação financeira pela extração de gás natural e petróleo em territórios, terrestres ou marítimos, de Municípios, Estados e Distrito Federal. De acordo com o Art.27, fica estabelecida a obrigatoriedade do pagamento do percentual de 5% (cinco por cento) sobre o valor do óleo bruto ou gás extraídos, aos respectivos Municípios, Estados e Distrito Federal. Além de definir os percentuais a serem pagos, dependendo de onde a lavra ocorrer, fica estabelecido que o pagamento agora deverá ser feito mensalmente; e fica proibido o uso dos royalties para o pagamento de dívidas e de pessoal.
Art.27 “A sociedade e suas subsidiárias ficam obrigadas a pagar a compensação financeira aos Estados, Distrito Federal e Municípios, correspondente a 5% (cinco por cento) sobre o valor do óleo bruto, de xisto betuminoso e do gás extraído de seus respectivos territórios, onde se fixar a lavra do petróleo ou se
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localizarem instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque de óleo bruto ou de gás natural, operados pela Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobrás), obedecidos os seguintes critérios:
I 70% (setenta por cento) aos Estados produtores;
II 20% (vinte por cento) aos Municípios produtores;
III 10% (dez por cento) aos Municípios onde se localizarem instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque de óleo bruto e/ ou gás natural.
§ 4º É também devida a compensação financeira aos Estados, Distrito Federal e Municípios confrontantes, quando o óleo, o xisto betuminoso e o gás forem extraídos da plataforma continental nos mesmos 5% (cinco por cento) fixados no caput deste artigo, sendo 1,5% (um e meio por cento) aos Estados e Distrito Federal e 0,5 (meio por cento) aos Municípios onde se localizarem instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque; 1,5% (um e meio por cento) aos Municípios produtores e suas respectivas áreas geoeconômicas; 1% (um por cento) ao Ministério da Marinha, para tender aos encargos de fiscalização e proteção das atividades econômicas das referidas áreas e 0,5% (meio por cento) para constituir um fundo especial a ser distribuído entre todos os Estados, Territórios e Municípios.
§ 6º Os Estados, Territórios e Municípios centrais, em cujos lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres se fizer a exploração do petróleo, xisto betuminoso ou gás, farão jus à compensação prevista no caput deste artigo."
Art. 8º O pagamento das compensações financeiras previstas nesta lei, inclusive o da indenização pela exploração do petróleo, do xisto betuminoso e do gás natural, será efetuado mensalmente, diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e aos órgãos da Administração Direta da União, até o último dia útil do segundo mês subseqüente ao do fato gerador, devidamente corrigido pela variação do Bônus do Tesouro Nacional (BTN), ou outro parâmetro de correção monetária que venha a substituílo, vedada a aplicação dos recursos em pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal.” (Art 27º lei 7990/89)
1.1.3 Fim do Monopólio da Petrobrás e Novo Estatuto do Setor Petrolífero
Em 1997, chegava ao fim o monopólio da Petrobrás. Em 6 de agosto de 1997, foi promulgada a Lei 9.478, conhecida como a “Lei do Petróleo”, lei que perdura até os dias atuais. Sua grande característica foi o fim do domínio da Petrobrás nas atividades petrolíferas, ou seja, fim do monopólio estatal.
Essa mudança tinha como finalidade a atração de maiores recursos para o setor, uma vez que estava permitindo a entrada de empresas privadas na produção do óleo; antes, essas empresas só participavam da distribuição. Assim, com uma maior competitividade, a idéia
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era de estimular mais o setor, favorecer o seu desenvolvimento mais rápido, alavancar uma redução de seus custos e aumento de produtividade.
Logo após a divulgação da lei, foram criados o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) – que teria a responsabilidade de formular políticas para o setor energético e a Agência Nacional do Petróleo (ANP), entidade reguladora governamental. Esta última teria como finalidade, de acordo com o Art. 8º da lei nº 9478, promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas relativas ao petróleo e gás natural, bem como o controle e distribuição das compensações financeiras.
Dessa forma, como a ANP passou a ter o controle dos recursos minerais, as empresas privadas participariam das atividades de exploração e produção do óleo através de licitações, contratos e leilões.
No que diz respeito à distribuição dos royalties, houve uma significativa e importante mudança. Continuou sendo 5% para algumas regiões, mas, levandose em consideração os riscos geológicos e expectativas de produção, a alíquota distribuída a outras regiões passava de 5% para 10%.
De acordo com a Lei nº 9478/97,Art, 49, a parcela do valor do royalty que exceder a cinco por cento da produção terá a seguinte distribuição:
Tabela 1: Forma de distribuição dos royalties para a parcela acima de 5%de acordo com a Lei nº 9.478/97
Lavra em terra 52,5% aos Estados produtores 25% aos Municípios produtores 15% aos Municípios com instalações de embarquee desembarque de
petróleo e gás natural
7,5% aos Municípios afetados pela extração
25% ao Ministério da Ciência e TecnologiaLavra em plataforma continental
22,5% aos Estados produtores22,5% aos Municípios produtores 15% ao Comando da Marinha 7,5% Fundo Especial
7,5% aos Municípios afetados pela extração
Fonte: Elaboração própria a partir da Lei 9.478/97 (ANP, Art 49).
Do total de recursos destinados ao Ministério da Ciência e Tecnologia, serão aplicados no mínimo quarenta por cento em programas de fomento à capacitação e ao desenvolvimento científico e tecnológico nas regiões Norte e Nordeste. Além disso, o Ministério da Ciência e Tecnologia administrará programas de amparo à pesquisa científica e ao desenvolvimento tecnológico, com o apoio técnico da ANP, e mediante convênios com as Universidades e os centros de pesquisa do País, segundo normas a serem definidas em decreto do Presidente da República (Lei Nº 9.478/97, 1º e 2º parágrafo).
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De acordo com o artigo 50 da Lei do Petróleo (9478/97), no caso de grandes volumes de produção, haverá o pagamento de participação especial, cujos recursos serão direcionados, além dos Estados e Municípios, ao Ministério de Minas e Energia para financiamento de estudos, pesquisas e projetos – e ao Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, destinados ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservação do meio ambiente e recuperação de danos ambientais causados pelas atividades da indústria do petróleo (Nota II, art 50º, Lei nº 9478/97). Assim, a participação especial fica distribuída da seguinte forma:
Tabela 2: Distribuição da participação especial40 % Ministério de Minas e Energia10 % Ministério do Meio Ambiente40 % Estado em que ocorrer a produção em Terra ou confrontante com a plataforma
continental10 % Município em que ocorrer produção em Terra ou confrontante com a plataforma
continental
Fonte: Elaboração própria a partir § 2º do art.50 da lei nº 9.478/97 publicado na ANP
Assim, a lei 9478/97 muda completamente os patamares das economias estaduais e municipais, uma vez que houve um aumento significativo dos ganhos com relação aos royalties. De acordo com dados fornecidos pela ANP, em 1999 a soma dos recursos acumulados, referentes à soma de todos os Estados brasileiros beneficentes, chegou a R$ 0.99 bilhões, enquanto que em dezembro de 2007, o total desses recursos chegou a R$ 7,49 bilhões. Para novembro de 2008, o acumulado chega a incríveis R$ 10,08 bilhões.
Como podemos ver no gráfico abaixo, é muito significativo o aumento dos ganhos em royalties pelos municípios beneficiários. No eixo vertical, está a medida dos bilhões de royalties em reais acumulados em seus respectivos anos no eixo horizontal.
15
Gráfico 1: Evolução da distribuição de royalties no Brasil, 1999 – 2007
Fonte: ANP 2008.
1.2 Cenário Atual e Perspectivas
1.2.1 Impacto da Lei 9478/97 para os Municípios Capixabas.
Focalizando o debate sobre o impacto do petróleo para o Estado do Espírito Santo após a lei 9478/97, podemos fazer uma análise com base nos royalties, na produção e nas reservas.
Com relação aos royalties capixabas, os números são impressionantes. O valor do montante dessas compensações, para o ano de 1999, era de R$ 7,46 milhões; ora, tomando como base o acumulado em novembro de 2008, o Estado recebeu um total de R$ 234,75 milhões em royalties no período 1999/2008, sendo atualmente o segundo Estado que mais recebe receitas vindas do petróleo do país.
Dentre os municípios capixabas beneficiados, destacamse Linhares, com uma receita total de aproximadamente R$ 34 milhões, seguido de Aracruz, com 22,66 milhões, e Presidente Kennedy, com 22,62 milhões. De acordo com o gráfico abaixo, fica claro o aumento das receitas vindas dos royalties também para o Estado do Espírito Santo após a aplicação da Lei nº 9478.
16
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20080.00
2.00
4.00
6.00
8.00
10.00
12.00
0.99 0.87
2.30
3.17
4.395.04
6.20
7.70 7.49
10.08
Gráfico 2: Distribuição de royalties no Espírito Santo, 1999 – 2007
Fonte: Anuário Estatístico ANP 2008
Existem dois fatores que podem ajudar a explicar o maciço aumento dos royalties: a) O grande salto observado na produção do óleo em todo território nacional, com sucessivos aumentos nas reservas descobertas sendo traduzidos em aumentos no número de barris extraídos; e b) A tendência mundial à elevação dos preços cotados para os barris de petróleo, verificada de 2007 a setembro de 2008.
No que diz respeito ao 1º fator, ou seja, à produção de petróleo, em 1999, o país acumulou para todo esse ano, 400 bilhões de barris de petróleo, sendo 325 bilhões em mar e 75 bilhões em terra. Em 2007, esse número aumentou para 638 bilhões, sendo 568 bilhões em mar e 69 bilhões em terra. Trazendo os dados especificamente para o Espírito Santo, sua produção em 1999 foi de 148 mil barris em mar e 3,8 milhões de barris em terra (ANP, 2008).
Gráfico 3: Evolução da produção de petróleo no Espirito Santo – Terra e Mar 19962007
FONTE: Anuário Estatístico ANP 2008
17
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 20070
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
331 267 202 148 99 621138
66174407
5945
16759
36196
2980 2833 3245 3846 4568
70878984 9183
72786338 6102 5962
MarTerra
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20080.00
50.00
100.00
150.00
200.00
250.00
7.4713.92
24.3531.13
59.2851.62 57.28
96.61
143.81
234.75
De acordo com o gráfico acima, a produção capixaba de petróleo chegou à marca de 5,9 bilhões em terra e 36 bilhões em mar de barris para o ano de 2007. Um aumento muito significativo, que levou o Estado de 5º maior produtor para a posição de 2º maior produtor atual de barris de óleo ainda em 2002, ficando atrás apenas do Estado do Rio de Janeiro – que, para o ano de 2007, atingiu a produção de 520 bilhões de barris.
A grande evolução da produção capixaba deve ser atribuída, em parte, à expansão de empreendimentos já instalados (por exemplo, a plataforma P34 no campo de Jubarte, que atingiu a capacidade máxima de 60.000 barris/dia) fazendo com que os 23 milhões de barris em 2006 se transformassem em 42 milhões em 2007 – um aumento de 84% (gráfico abaixo). A extração capixaba de petróleo superou as expectativas: foram extraídos, em 2005, 34 mil barris diários, 63 mil barris diários em 2006 e, em 2007, aproximadamente 153 mil barris por dia(Petrobrás apud. Lozório p. 2007).
Atualmente, o Estado produz 165.227 mil barris diários. Até o final deste ano, este número deve chegar a 200 mil barris por dia, e em 2010, atingirá a marca de 500 mil barris/dia (fonte: Secretaria do Estado do Espírito Santo).
Em relação às reservas, O Espírito Santo possuia em 1999 110 milhões de barris em mar e 1,1 milhões de barris em terra e para o ano de 2006, o Estado capixaba acumulou em mar 1.893,3 milhões de barris e em terra atingiu 194,3 milhões de barris. Um aumento muito considerável, principalmente em mar, chegando a configurar salto de aproximadamente 172.118% em relação ao ano de 99. Sua evolução pode ser vista no gráfico abaixo:
Gráfico 4: Reservas totais de petróleo no Espírito Santo
Fonte: Anuário Estatístico ANP 2008
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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 20060
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
1 1 1 10 11
817733
15301422
1893
3477 110
174 172280
191112 90
194
MarTerra
Apesar de 2004 para 2005 apresentar queda nas reservas totais, o ano de 2006 foi marcado por aumento tanto nas reservas em mar quanto nas reservas em terra, feito que não ocorria desde 2002(ANP, 2008).
Em relação ao segundo fator, ou seja, ao preço do barril do petróleo, este é fixado de acordo com o mercado internacional, e como observouse uma grande desvalorização do dólar no segundo trimestre de 2008, o barril teve sua maior cotação da história em um único dia (08/06/08), chegando a fechar em US$ 138,54, contra US$ 127,79 na véspera (Gazeta Mercantil 2008/Caderno C, Pág.2)
Esses valores tendem a sofrer grandes flutuações conjunturais, influenciados por instabilidades políticas nos países produtores, conflitos entre países produtores e seus vizinhos (ex. boatos de que Israel poderia lançar um ataque militar ao Irã, ou viceversa), e até fatores meteorológicos (ex. furacões capazes de paralisar a produção de plataformas ou refinarias no Golfo do México). Concorreram, também, para sua elevação, as altas taxas recentes de crescimento econômico mundial, notadamente de países ditos emergentes, como China, Índia etc. que alavancaram a demanda internacional por energia.
Com a forte crise que, desde setembro de 2008, vem varrendo a economia mundial, o preço do barril do petróleo que chegara a atingir a marca de US$ 140 – baixou para US$ 60 em quatro meses. Nada que faça o mercado desse setor se preocupar. Por ser o petróleo um bem vitalmente necessário para a economia de todos os países na atualidade, qualquer que seja sua matriz energética, é de se esperar uma rápida recuperação no preço do barril de petróleo, tão logo a crise mundial se atenue. Ademais, um "colapso" de preço para o intervalo de U$ 60 $ 70 só é assustador quando se esquece que a média dos preços do petróleo em 2007 foi de US $ 72 o barril (e de US $ 66 em 2006).
Com o anúncio do investimento de US$ 1 bilhão no Espírito Santo até o final de 2009, a Petrobrás não parece estar mudando seus planos de expansão em função da presente queda no preço do petróleo no mercado internacional. De olho na futura normalização do mercado, serão perfurados 30 novos poços de petróleo no mar capixaba, na Bacia do Espírito Santo e na Bacia de Campos, situada no litoral sul capixaba. A previsão é de gerar 600 novos empregos. Os recursos serão utilizados para a compra de quatro a seis sondas (dos tipos autoelevatórias,semisubmersíveis ou naviossondas) e para a operação das mesmas. A tendência é de ser embarcados 100 trabalhadores em cada sonda (Zandonadi, 2008:17).
Assim, ainda que a curto prazo as receitas capixabas de royalties do petróleo devam sofrer uma queda importante, em função da presente redução nos preços internacionais desta commodity, é de se esperar, para curto ou médio prazo, uma recuperação e uma elevação muito substancial nos valores previamente recebidos.
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Gráfico 5: Evolução do preço do petróleo 2000 – Dez/2008
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
jun/08
dez/0
8
Ano
Pre
ç o (U
S$) Preço do barril em US$
FONTE: Elaboração própria com dados na ANP 2008
1.2.2 A Era do Présal e sua Polêmica
Atualmente, a atividade petrolífera no Brasil passa por um momento ímpar. Com uma reserva provada de aproximadamente 17 bilhões de barris, mas que poderá chegar a algo entre 70 bilhões a 100 bilhões de barris se forem comprovadas todas as estimativas das descobertas na camada de présal, o Brasil aparece com grande destaque nas perspectivas para a produção de petróleo no mundo (Kelly Lima, Portal exame, 08.11.2007).
A camada présal é uma faixa de 200 km de largura que se estende por cerca de 800 quilômetros, abaixo do leito do mar, em lâmina d´água entre 1 e 3 mil metros de profundidade, entre o Espírito Santo e Santa Catarina; engloba as bacias do Espírito Santo, Campos e Santos (Fonte: Diário do Nordeste – 3/9/2008) . O petróleo encontrado nesta área está a profundidades que superam os 7 mil metros, abaixo de uma extensa camada de sal que conserva a qualidade do petróleo. Vários campos e poços de petróleo já foram descobertos no présal, entre eles o de Tupi, o principal até agora.
A confirmação das reservas de petróleo do campo de Tupi, na Bacia de Santos, da Petrobras, eleva a companhia do quinto para terceiro lugar no ranking entre as principais companhias listadas em Bolsa de Valores no mundo todo e deve colocar o País no top 10 das maiores reservas de petróleo do mundo (Fonte: Diário do Nordeste, 08/11/2007).
O futuro já começou, e por ironia do destino, o marco simbólico do início da extração do petróleo no présal foi exatamente no Espírito Santo. No dia 02/09/08, o presidente Luís Inácio Lula da Silva esteve presente no Estado, onde inaugurou a era do présal,
20
repetindo o gesto da conquista da autosuficiência em 2006 lambuzando as mãos de petróleo4.
Porém, a confirmação paulatina do volume dessas reservas desencadeou um grande debate nacional em torno de qual deve ser a política mais correta para a exploração da área do présal. Segundo Luís Nassif (2008), todo esse debate gira em torno das seguintes questões principais:
A questão federativa, ou como dividir os royalties do présal entre instâncias administrativas; a questão social e a necessidade urgente de carimbar os recursos, para que sua aplicação possa ser acompanhada pela opinião pública; a questão das formas de exploração e do desenvolvimento de todo um parque de fornecedores para a exploração – de estaleiros, plataformas marítimas a movelaria e outros produtos. E por fim, a questão relevantíssima do risco da praga dos recursos naturais – a apreciação cambial que pode nos transformar em Venezuela ou Nigéria, em vez da Noruega.(Nassif 2008).
De acordo com Belluzzo, o Brasil precisa rapidamente definir uma política indústrial, uma vez que a história econômica mostrou que países aquinhoados com essa “bênção” um dilúvio de riqueza natural tendiam à desindustrialização, conhecida como “doença holandesa” (tema que desenvolveremos no capítulo seguinte). Quanto a isso, o autor é claro:
Se o marco regulatório não for mudado, vamos ter vários desastres por aí. Um deles é o risco macroeconômico da doença holandesa, se não acoplar isso em um processo de industrialização fundado nos fornecedores de equipamentos. A dependência externa é muito grande nesse setor. É preciso ter uma política industrial para o setor (Belluzzo 2008).
Muitos economistas defendem a idéia de se criar uma estatal para administrar o restante do présal, a Petrossal. Isso para que o Brasil possa otimizar os meios de captar toda a verba para o financiamento da produção sem comprometer a relação dívida/PIB e sem cair na burocracia do orçamento federal. No caso, é preciso definir quem e como financiar todos os gastos para a futura produção e, de acordo com Belluzzo: “[...]planejar o ritmo das explorações das reservas e, ao mesmo tempo, induzir outros ramos da indústria a
4 No dia 21 de novembro de 2008, a Petrobras anunciou que a perfuração de dois novos poços na camada do présal no litoral do Espírito Santo comprovou uma 'expressiva descoberta' de petróleo do tipo leve (de melhor qualidade) na área chamada de Parque das Baleias, na parte norte da bacia de Campos. A petrolífera estima as reservas descobertas entre 1,5 e 2 bilhões de barris de óleo equivalente. Os poços foram perfurados a cerca de 80 km da costa e a cerca de 5 km do poço 1ESS103A, que já produz com alta vazão desde setembro.
Ainda segundo a Petrobras, as reservas se encontram abaixo dos campos de óleo pesado de Baleia Franca, Baleia Azul e Jubarte, sob uma camada de sal de até 700 metros e em lâminas d' água de 1.348 e 1.426 metros. As reservas da chamada área do Parque das Baleias já totalizam 3,5 bilhões de barris de óleo equivalente, incluindo as descobertas anunciadas hoje, segundo os cálculos da Petrobras”.(Folha On Line 2008)
21
trabalharem juntos no fornecimento de equipamentos, plataformas e navios”(Belluzzo 2008)
Segundo Nassif, só para os gastos previstos para a Bacia de Santos, o governo teria o seguinte custo:
Só para o présal da Bacia de Santos, está programada a compra de 70 navios que deverão custar em média US$ 150 milhões a 200 mi cada um; 28 naviossonda, de US$ 800 milhões a US$ 1 bi; mais 140 barcos de apoio: US$ 50 mi. No total, serão mais de US$ 40 bi de investimentos em produtos que serão adquiridos pela Petrobrás. Por trás deles, terá que se investir em estaleiros, em fábricas de turbinas, fábricas de grandes motores para navios. Depois, na indústria de movelaria para a hotelaria desses navios, indústria de tintas, até indústria de software para operar os navios (Nassif 2008).
Além disso, cabe decidir como será distribuída a riqueza aos concessionários e ao Governo. Por ser o petróleo um bem finito, é muito importante que se aplique uma política que permita a industrialização e o desenvolvimento do país como um todo pois só assim a sociedade terá um ganho permanente.
O governo – ministra Dilma à frente – propõe a criação de uma empresa só para gerir a exploração e a aplicação desses recursos, uma “petrosal”; sugere alterações na legislação que regulamenta as concessões, a exploração do petróleo, e a alocação dos royalties, o que vem gerando grande polêmica, pois os governadores e prefeitos beneficiados evidentemente são contra.
Para ilustrar esse debate, citaremos representantes dos 2 lados, o contrário a mudanças na distribição dos royalties e o favorável a essas mudanças.
Segundo Aloízio Mercadante(PTSP), Senador da República, é fundamental que o Governo estabeleça novas formas de distribuição de royalties. Isso porque, a seu ver, os atuais critérios exibem diversas inconsistências, como o caso de vários municípios pobres que se situam do lado do município "confrontante" à jazida, mas ficam excluídos dos benefícios proporcionados pelo óleo. O Estado do Rio é mencionado como (mau) exemplo:
O fato concreto é que esse critério básico de distribuição gera graves distorções. Tanto é assim, que 62% dos royalties do país, que tem 5.564 municípios, são apropriados por apenas nove municípios do Rio, um estado que tem 92 municípios. Portanto, tais distorções não se dão apenas na distribuição dos royalties entre os estados, mas também na repartição nos estados. No Rio de Janeiro, os habitantes do município de Quissamã recebem, ao ano, quase R$ 7.000,00 per capita de royalties, ao passo que os habitantes de Belford Roxo, município pobre, recebem apenas R$ 13,00.(Petróleo, Royalties & Região, boletim nº 20, Junho/2008, pág 4)
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Existem também os que se opõem a qualquer mudança na fórmula atual de distribuição dos royalties. Segundo o Senador Crivella (PRBRJ), por exemplo, o Estado não deve alterar as regras atuais da distribuição dos royalties porque isso não seria justo com os produtores, uma vez que já pagam o tributo do ICMS. Em defesa à sua tese, cita o Decreto de nº 2705/981 que, segundo o Senador, diz claramente que os royalties "[...]constituem compensação financeira devida pelos concessionários de exploração e produção de petróleo e gás natural” (Decreto nº 2705/981)
Ademais, o senador é contra as mudanças aventadas pelo governo federal argumentando que isso seria um desrespeito ao marco regulatório e aos produtores:
Alterar essas regras é um desrespeito ao marco regulatório do setor e uma ofensa aos entes produtores, já duramente penalizados com a tributação do ICMS, dos hidrocarbonetos, no destino. O instituto da compensação ou royalties, é um direito assegurado na Constituição Federal. É cláusula pétrea do espírito da federação brasileira" (Petróleo, Royalties & Região, 2008: 5).
Toda essa discussão esbarra na complicada problemática da legislação tributária brasileira, reconhecidamente necessitada de reformas urgentes – reformas estas que, no entanto, esbarram num cipoal de interesses políticos em conflito, "guerra fiscal" entre Estados, etc. Este tema, porém, extrapola o tema da presente dissertação.
Mas a polêmica relativa à gestão dos recursos da indústria petrolífera vai muito além do debate em torno da distribuição de royalties. O próprio modelo atual de concessões de exploração está sendo submetido a críticas e propostas de revisão. Isso porque as licitações feitas anteriormente à confirmação do volume e extensão do campo petrolífero do présal foram realizadas a partir de estimativas que hoje se mostram muito subestimadas; além disso, consideravam cada área licitada como um campo isolado dos demais, o que se revelou inexato – pois hoje se sabe, como vimos acima, que a camada do présal constitui um imenso campo contínuo, que se estende do litoral do Espírito Santo ao de Santa Catarina; engloba as bacias do Espírito Santo, Campos e Santos. Segundo Nassif, entre outros autores, as novas descobertas configuram um quadro totalmente novo, que exige a unitização da extração do petróleo no campo do présal, sob controle do Estado brasileiro:
Para tanto, há a necessidade do chamado processo de 'unitização'. Isto é, criar uma espécie de condomínio para a área [do présal] e definir o percentual que cabe a cada concessionário (proporcional à sua área) e ao governo (proporcional às áreas do campo que ainda não foram licitadas) (Nassif,2008).
Segundo Nassif, o Brasil deveria criar um fundo com o objetivo de promover a exploração racional do petróleo; deveria ter uma política para desenvolver e capacitar a indústria brasileira para atender às demandas relacionadas à exploração, ao refino e à distribuição do petróleo. O autor faz uma demonstracão de como o Brasil poderia proceder, propondo uma estratégia baseada em 3 passos:
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[1] – Precificar os ativos estatais nesse “condomínio” a bacia de Santos. Para tanto estimar o valor de um barril de petróleo no subsolo hoje, no estado em que está, e multiplicar pelas reservas de propriedade da União.[2] – Esse valor seria aportado na Petrobrás, como capitalização, ampliando a participação da União na empresa. Dependendo de ajustes adicionais na contabilidade nacional, essa operação ajudaria a reduzir a relação dívida/PIB.[3] Pela Lei das S/A, a União se obriga a cumprir com regra de direitos dos minoritários que queiram acompanhar no aumento de capital. Ao fazer o aporte ela recebe um montante de ações e coloca à disposição dos minoritários que queiram acompanhála no aporte. Quem quiser acompanhar, terá que pagar pela ação o preço estabelecido. Com isso, colocase dinheiro agora na mão do governo (Nassif, 2008).
Vale observar que essa proposta significa aumento no controle do Estado brasileiro sobre os processos de produção de petróleo e gestão dos recursos daí advindos – tese que representaria uma verdadeira heresia em passado próximo, quando o debate econômico estava nacional e internacionalmente submetido a uma ampla hegemonia do pensamento neoliberal. Presentemente, porém, após a grande “crise do subprime” que eclodiu nos EUA e contamina todas as economias do planeta, ocorreram falências e estatizações de grandes bancos e instituições financeiras, e intervenções maciças do Estado nos mercados (nos EUA, Japão, Inglaterra, Alemanha, etc.) no intuito de conter o caos econômicofinanceiro. Com isso, os conceitos de controle estatal, regulamentação dos mercados financeiros e crescimento sustentável voltaram repentinamente à moda. Os defensores de uma participação mais ativa do Estado na promoção, ordenamento e direcionamento da economia – keynesianos e neokeynesianos – recuperaram prestígio, o que pode ter consequências importantes na definição da política do Estado brasileiro para a exploração e gestão dos recursos do présal.
Sobre a questão de uma possível fuga de capitais por parte dos investidores privados, se houver aumento de controle ou mesmo estatização das reservas do présal, Beluzzo diz que será complicado convencer o setor privado de algumas mudanças nas regras de exploração e distribuição; mas garante que a criação de uma nova estatal seria a prova de que os investimentos iriam de fato ocorrer:
Acho que essa empresa vai ser, na verdade, uma garantia de que os investimentos ocorrerão. Eles vão ter de discutir as regras, e isso vai ser uma coisa conflitiva. Estou vendo que o setor privado está estrebuchando um pouco por causa da possibilidade de isso ser mudado, mas não acho que haja ameaça à participação do setor privado. É um problema da repartição dos ganhos, e aí precisa levar em conta que o petróleo é recurso natural não renovável e pertence à comunidade. Então você tem de dar um destino minimamente público e racional a isso (Belluzzo, 2008).
Para Armínio Fraga, o Brasil deveria criar um fundo no exterior e investir os rendimentos do mesmo, que seriam repassados anualmente ao orçamento, de acordo com prioridades a serem definidas ano a ano:
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Para ele, a melhor opção é deixar os recursos a serem obtidos num fundo no exterior (a maior parte das receitas com o petróleo, vale lembrar, será em dólares), com o rendimento da aplicação do dinheiro sendo repassado anualmente para o orçamento, para ser gasto de acordo com as necessidades da sociedade. Com isso, as futuras gerações também vão se beneficiar do dinheiro gerado pelo petróleo do présal (Fraga apud. Lamucci, 2008)
Outra opção seria a política aplicada nos anos 90, quando foram definidas regras e formas de exploração do campo de Marlim. Essa é a opinião de Mendonça de Barros, expresidente do BNDES: “ [...]Não é necessário inventar moda. O modelo de Marlim é uma opção interessante" (Lamucci, 2008).
Nesse caso, seria constituída uma sociedade de propósito específico (SPE) sob a guarda do BNDES, exatamente como ocorreu para a exploração do campo de Marlim. Depois, seria feita a contratação de uma empresa, que poderia ser ou não a Petrobrás, para se encarregar da gestão operacional, recebendo parte da receita adquirida pela venda do produto, no caso o petróleo.
Outro grande debate se dá por conta da ameaça de recidivas no aumento da dívida interna e da inflação. Isso por conta da grande “inundação” da economia brasileira pelas divisas provenientes da exportação de petróeo e derivados, que poderão ser investidas de forma desordenada. Esta advertência é feita por autores como Fraga:
O problema, é que trazer uma quantidade grande do dinheiro para o país pressionaria o mercado de câmbio, levando o BC a esterilizar os reais pelos quais os dólares foram trocados, elevando a dívida interna (...). É preciso tomar muito cuidado para que não haja uma substituição de recursos e o dinheiro não provoque gastos adicionais (Fraga, apud.Lamucci 2008).
Alguns economistas, como Nilson Teixeira, atual chefe do Credit Suisse, acreditam que o Brasil deveria utilizar os recursos adquiridos pela produção do présal no abatimento da dívida púbica.
“ [...]É preciso acelerar a dinâmica de redução da relação entre a dívida pública e o PIB", diz Teixeira, ressaltando que o abatimento de dívidas abriria espaço para o governo brasileiro registrar superávit fiscal.“ O governo passa a pagar menos juro e tem espaço para fazer a reforma tributária e reduzir a carga de impostos (Lamucci, 2008).
Qualquer que seja a política de exploração definida para a região do présal, e o modelo de gestão dos recursos daí provenientes, é de extrema importância que as decisões tomadas contemplem o melhor equacionamento possível de três importantes questões:
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1 – Que os ganhos provenientes da exploração do petróleo sejam traduzidos em crescimento e desenvolvimento da economia como um todo, alavancando nossa industrialização e desenvolvimento tecnológico, ao invés de prejudicálos;
2 – Que esse processo de crescimento econômico seja socialmente inclusivo, isto é, que se traduza em melhoras nos nossos indicadores sociais e na nossa distribuição de renda – a fim de que não se repita o fenômeno observado na época do “milagre econômico” da década de 70, quando as elevadas taxas de crescimento do PIB se refletiram em concentração ainda maior de renda e riqueza na nossa economia, havendo uma distribuição de renda justa, melhorando a situação de toda a sociedade; (Fonte: Barbosa, pág 8)
3 – Por ser o petróleo um bem finito, é muito importante que haja uma sustentabilidade da dinâmica econômica desencadeada pelos ganhos do petróleo que lhe possibilite sobreviver ao declínio da atividade petrolífera ou seja, que tenham sido criadas outras atividades produtivas sustentáveis, dinâmicas e geradoras de renda, capazes de alavancar a economia depois de terminada a era do óleo.
Todo esse debate tem o objetivo de fazer com que o Brasil tome as medidas mais racionais possíveis para extração e distribuição de todas as riquezas possíveis a serem geradas pelo petróelo. Grande parte da polêmica gira em torno da mesma grande preocupação: A maldição dos recursos.
Infelizmente, segundo alguns autores, a referida maldição já estaria se abatendo sobre alguns estados e municípios brasileiros aquinhoados com royalties do petróleo. Nossos principais produtores de petróleo estariam apresentando indicadores econômicos e sociais negativos. Na maioria dos municípios, haveria uma grande concentração de renda e uma grande despreocupação com o futuro.
Esse é o tema que será debatido no próximo capítulo, tomando como objeto de análise municípios capixabas e o Estado do Espírito Santo.
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CAPÍTULO 2:IMPACTO DO PETRÓLEO NO ESPÍRITO SANTO: MALDIÇÃO DOS RECURSOS E DESINDUSTRIALIZAÇÃO?
Como demonstrado em tópicos anteriores, o Brasil, e o Espírito Santo em particular, vêm apresentando ganhos cada vez maiores com a produção de petróleo, ganhos esses que vêmse traduzindo em crescentes aportes de receitas dos royalties a estados e municípios.
Tudo levaria a crer que o aumento das receitas nos cofres públicos iria traduzirse em melhorias econômicas e sociais para toda a comunidade capixaba, redundando em grandes investimentos em educação e saúde, em geração de emprego e renda, em obras públicas, etc.
No entanto, o fracasso de alguns países ricos em recursos naturais, em especial o petróleo, em superar a pobreza e/ou promover o desenvolvimento fez com que surgisse a proposição de que os recursos naturais representam uma “maldição”, ao invés de uma bênção. Um exemplo clássico desse fenômeno teria ocorrido na Holanda, onde vários setores (como a indústria têxtil) praticamente desapareceram devido à valorização do florim, após a descoberta de gás natural naquele país europeu, na década de 1960; cunhouse a expressão "doença holandesa", ou "maldição dos recursos", para caracterizar este problema situações em que o aumento da receita com a exportação de recursos naturais valoriza demais a moeda local e leva à desindustrialização do setor manufatureiro, que fica menos competitivo em relação aos produtos externos. Com isso, as divisas oriundas da exportação do petróleo ou do recurso natural abundante não se traduzem em crescimento e desenvolvimento econômico e social, e produzem, paradoxalmente, um empobrecimento da região afetada:
A Venezuela, por exemplo, que nos anos 60 teve um PIB per capita em torno de 80% do PIB norteamericano, hoje tem apenas aproximadamente 25% e caindo (Hillbrecht, 2008).
É um problema, porque você pode criar uma situação em que há equilíbrio da balança de pagamentos e, ao mesmo tempo, está perdendo massa econômica e capacidade de gerar emprego (Belluzzo, 2008).
Além da “doença holandesa”, alguns países ricos em recursos sofrem com instabilidade política e guerras civis, e não conseguem superar a pobreza. (Bregman & Helder Jr., 2008).
De todo território Nacional, como vimos, o Estado do Rio de Janeiro é o maior produtor de petróleo. Com uma produção que chegou a 520,9 bilhões de barris para o ano de 2007 (Anuário ANP, tb.2.9), o Estado recebeu o equivalente a R$ 1,56 bilhões em royalties (ANP, 2007). Porém, seus municípios não apresentaram ganhos econômicos e sociais. O
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que se pode observar é uma grande concentração de renda e um quadro econômicosocial preocupante.
Com a instalação da indústria do petróleo no norte fluminense, ocorreu grande afluxo de migração populacional e um aumento desordenado das cidades na região. Como os empregos na indústria petrolífera, em sua maioria, exigem boa capacitação do empregado, muitos foram excluídos das oportunidades, o que fez crescer a massa pobre e contribuiu para aumento da miséria.
Campos dos Goytacazes possuía 13 favelas em 1980; já no Censo Demográfico de 1991, foi identificado pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), neste Município, um salto para 30 favelas, número que se manteve no censo de 2000. Fica claro que grande contingente populacional, deslumbrado pelas oportunidades geradas pela indústria do petróleo, migrou para a cidade e acabou ficando desempregado e sem muitas opções, contribuindo, e muito, para o aumento da camada pobre do município de Campos. (Pessanha apud Lozório, 2007:32)
O mesmo fenômeno pode estar ocorrendo em outros municípios do Estado do Rio de Janeiro. Com isso, aumentam os índices de criminalidade, a violência e o tráfico de drogas, como destaca Érica Silva em seu trabalho realizado em MacaéRJ(Silva 2003). Além de Campos, muitos outros municípios na região norte fluminense não apresentaram melhoras em seu quadro econonômico e social.
Segundo Honorato, os principais municípios do Rio de Janeiro não conseguem incluir a camada mais pobre da sociedade no processo de desenvolvimento. No caso, os gastos, benefícios e investimentos advindos das receitas dos royalties, têm atingido apenas a camada mais rica da população. Assim, o autor conclui:
A explosão demográfica criou um conjunto de “semteto”. As cidades envolvidas diretamente na economia do petróleo não estão criando infraestrutura apropriada para absorver essas pessoas. Simultaneamente, mau gasto do dinheiro público e suspeitas de corrupção fazem parte do cotidiano local. A pobreza aprofundouse nesse modelo distributivo. Cidades como Macaé e Rio das Ostras, transformaramse em cidades voltadas para os migrantes sazionais em busca de salários altos. A população local viuse obrigada a mudar hábitos, moradias e consumo (os custos locais são proibitivos para os menos favorecidos). A sociedade capitalista, como apresentado antes, sempre mostrouse dependente de energia com seus benefícios individualizados e seus prejuízos, socialmente distribuídos (Honorato, 2008:563).
Em um estudo feito por Fernando Postali, foram focalizados os 3 principais Estados Brasileiros beneficários de royalties para o ano de 2007: Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte e Bahia. Para seus respectivos Municípios, o autor investigou se houve ou não crescimento econômico por conta do grande aumento das receitas vindas dos royalties.
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Foi constatado que, nos 3 principais estados beneficiários do petróleo, seus municípios maiores produtores apresentaram a seguinte questão:
Os resultados indicam a manifestação de um fenômeno análogo à maldição dos recursos naturais: municípios que recebem receitas de royalties a título de compensação por serem regiões produtoras de petróleo tendem a apresentar desempenhos inferiores em termos de crescimento do PIB e cada acréscimo de receita tende a reduzir o crescimento do produto em relação ao grupo de controle. Este resultado se mantém quando se estuda o efeito das receitas de royalties no interior dos três estados mais beneficiados. Quando se medem os efeitos da distribuição dos royalties sobre a taxa de crescimento dos PIB’s dos municípios beneficiários [verificase que] os municípios contemplados com tais recursos cresceram menos que os municípios que não receberam recursos. Além disso, quanto maior o volume de royalties transferidos, menor tende a ser o crescimento econômico do município (Postali, 2007:16).
O que se tem notado é que alguns prefeitos desses municípios aparentemente não pensam nos mandatos futuros. O alerta faz parte de um estudo elaborado pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM). Metade dos maiores beneficiários de royalties do Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, está negligenciando sua estrutura tributária e, segundo reportagem do Globo, caso essa fonte seque, corre o risco de ter dificuldades de caixa. De acordo com o estudo feito, os municípios que menos recebem royalties têm uma preocupação maior com a fiscalização e a arrecadação dos tributos; já os municípios que mais recebem as receitas do petróleo deixam de exercer uma fiscalização responsável ou simplesmente deixam de cobrar impostos:
Dos municípios analisados, 58% ou seja, 45 deles de 77 analisados podem ser considerados altamente dependentes dos royalties. Em média, essas cidades recebem R$ 1.071,56 por habitante pelo petróleo e arrecadam com impostos apenas R$ 253,91 per capita. Eles estão bem abaixo da média de arrecadação tributária por habitante de todos os municípios, que chega a R$ 352,63. De acordo com o estudo, isso indica que os municípios recebedores de royalties em geral relaxam no trabalho de fiscalização e arrecadação ou simplesmente deixam de cobrar impostos (Globo Online 2008).
Além dos principais municípios produtores de petróleo no Brasil não parecerem apresentar melhoras em seus problemas econômicos e sociais, uma outra questão merece ser abordada.
É grande a preocupação atual sobre o limite da produção petrolífera no Brasil e no mundo. Por ser o petróleo um bem finito, é inevitável o declínio e subseqüente término da produção de petróleo em algum momento do futuro. De acordo com o renomado geólogo Marion King Hubbert, a produção de petróleo, em determinada área ou região, caminha inicialmente como uma curva normal ou seja, a quantidade extraída aumenta com o acréscimo de infraestrutura produtiva (fase denominada de prépico), até atingir
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seu ápice; em seguida, a produção diminui devido ao esgotamento gradual do recurso (etapa denominada de póspico). Esse processo pode ser visto no gráfico abaixo:
Gráfico 6: Curva Natural de extração do petróleo (Hubbert)
Em 1956, o geólogo Hubbert previu que a produção de petróleo dos Estados Unidos (EUA) chegaria ao pico em torno de 1970, seguindose um longo período de declínio (Deffeyes 2001). Suas previsões revelaramse acertadas. O pico da produção dos EUA foi atingido em 1969, e o acerto desse prognóstico fez com que muitos importantes estudiosos do tema passassem a levar seriamente em consideração os cálculos e previsões de Hubbert para todo tipo de análise envolvendo o petróleo. Neste trabalho não será diferente.
Hubbert prognosticou que o pico do petróleo, para o mundo como um todo, ocorreria entre 20032006 (gráfico abaixo). Assim, muitos países já estariam em processo de descendência, uma vez que já passaram pelo período de otimização das reservas; e outros países estariam entrando no pico em um futuro não muito distante. De acordo com Figueiredo:
Se a nível mundial o pico será cerca de 2005, a nível de muitos países, regiões e províncias petroleiras, o pico já se deu, está no pasado. É o caso, nomeadamente, dos Estados Unidos, do Canadá, da Venezuela, da Rússia e do
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Mar do Norte. Para outros o pico ainda está no futuro, além de 2005. É o caso da Arábia Saudita, do Iraque, do Kuwait e da bacia de Cáspio (Figueiredo, 2007).
Gráfico 7: Pico de Hubbert
Fonte: Figueiredo 2007
Na atualidade, discutese muito se a produção mundial – e a brasileira está ou não em seu pico, e quando este será efetivamente atingido. Infelizmente, não há muita bibliografia disponível sobre esse tema envolvendo o pico de produção petrolífera para o Brasil em particular. Sendo assim, tomaremos como base as idéias de Ferreira(2005) e Szklo et alii (2006).
De acordo com o Ferreira, levando em consideração a exploração em terra e em mar, nossa exploração chegará em seu pico em 2010, atingindo uma produção de 2,2 milhões de barris por dia. O estudo feito por Szklo, mesmo tendo adotado uma outra forma de cálculo, basendose na probabilidade, chegou a resultados muito parecidos. Para Szklo, o pico da produção brasileira será em 2020, quando atingiremos um volume de 3,27 milhões de barris extraídos por dia (Rosa, 2007:25).
Os 2 trabalhos citados acima são compatíveis com as metas da petrobrás, como pode ser visto no gráfico abaixo:
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Gráfico 8: Produção brasileira de petróleo, 2008 – 2012
Fonte: Rosa 2007 pág 26
Assim, segundo Rosa:
Pelo exposto, seria possível, em caráter muito preliminar, situar o pico da produção de petróleo no Brasil no período 20102020, com maior probabilidade para 20102015. Isso significa que o país atingirá o Pico de Hubbert em data não muito distante do pico global, ou seja, que o Brasil não é tão rico em petróleo como geralmente se imagina (Rosa, 2007).
Vale assinalar, porém, que essas análises ocorreram antes da confirmação das primeiras estimativas referentes ao campo do présal. Se as previsões mais otimistas forem validadas, o pico da exploração do présal irá ocorrer já num ponto de declínio da curva de produção do petróleo para o mundo como um todo, o que significará uma valorização ainda maior daquela commodity e a inundação da economia brasileira por um volume ainda maior de dólares oriundos da exportação do petróleo e derivados. Existem até especialistas apostando que os campos petrolíferos do présal brasileiro escondem uma reserva muito maior que o admitido oficialmente:
Voltando ao tema de um post anterior, comento uma matéria da Folha de São Paulo, do dia 13.08.2008, no caderno Dinheiro. Na matéria, há uma entrevista com o engenheiro de petróleo Newton Monteiro. Segundo Monteiro, exdiretor da ANP, as reservas do présal brasileiro poderiam somar algo em torno de 360 bilhões de barris de petróleo (alguns analistas falam em meio trilhão de barris),
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ultrapassando a Arábia Saudita e se tornando detentor das maiores reservas do mundo! (Fernandes 2008)
Considerando o que pode significar o impacto de tais recursos sobre a nossa economia – mesmo com o desconto de possíveis exageros em algumas previsões – e a perspectiva de um inevitável declínio posterior, cabe analisar como o Estado do Espírito Santo tem sido afetado pelos ganhos até agora obtidos com o petróleo, ou seja, como seus municípios têm reagido ao aporte de royalties.
Para isso, tomaremos como base o trabalho de Postali, mas com uma análise baseada em dados econômicos e sociais, não em modelos econométricos.
Este trabalho fará uma análise nos principais municípios beneficiários de royalties no Espírito Santo: Linhares, Aracruz, Presidente Kenedy, São Mateus e Serra.
Para estes municípios, faremos uma análise inspirada no trabalho de Fernando Postali, verificando se realmente apresentam sinais da “maldição dos recursos” em comparação com municípios capixabas que não têm grandes participações nas receitas vindas das atividades petrolíferas; faremos ainda uma análise baseada no trabalho de Caçador(2003) em relação aos impactos dos royalties nas finanças públicas na gestão Paulo Hartung.
2.1 Análise de Crescimento e Desenvolvimento nos Municípios Capixabas Produtores de Petróleo
Para começar, investigaremos se os municípios que estão recebendo royalties estão crescendo menos em termos de PIB e PIB per capita do que os municípios que não são beneficiários desses recursos.
Seguem abaixo os dados fornecidos pela CMN (Confederação Nacional dos Municípios) para os 5 principais Municípios beneficiários de royalties do petróleo no Espírito Santo:
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Tabela 3: PIB, População e PIB per capita dos principais municípios beneficiários de royalties
Tabela 3.1: Presidente KennedyEM REAIS(R$) 2002 2003 2004 2005
a. PIB (b+c+d+e) 81.081,22 319.098,17 183.574,54 285.294,85
b. Agropecuária 12.853,30 19821,91 14958,24 14038,93
c. Indústria 51.777,89 274.369,22 143.183,63 240.425,28
d. Impostos 2.289,04 1395,47 1224,90 1404,70
e. Serviços (+f) 14.160,98 23.511,57 24.207,78 29.425,95
f. Administração Pública 6.364,22 13.600,97 14.812,75 19.021,64
g. PIB per capita 8.454,77 33.225,55 19.086,56 29.622,56
População 9.590 9.604 9618 9631
Tabela 3.2:LinharesEM REAIS(R$) 2002 2003 2004 2005
a. PIB (b+c+d+e) 866.216,60 934.948,12 1.250.343,76 1.432.524,59
b. Agropecuária 115.667,82 113.661,03 141.776,01 161.480,79
c. Indústria 241.478,88 235.519,37 379.710,97 457.681,34
d. Impostos 101.590,19 118.498,30 151.907,24 184.871,86
e. Serviços (+f) 407.479,71 467.269,42 576.949,53 628.490,60
f. Administração Pública 114.319,21 142.120,40 170.996,25 201.199,08
g. PIB per capita 7.425,65 7.907,34 10.434,84 11.798,29
População 116.652 118.238 119.824 121.418
Tabela 3.3:São Mateus EM REAIS(R$) 2002 2003 2004 2005
a. PIB (b+c+d+e) 471.044,66 513.388,02 670.192,85 739.485,65
b. Agropecuária 102.579,00 117.044,32 167.332,81 181.258,42
c. Indústria 72.549,58 55.957,95 102.027,41 125.422,28
d. Impostos 35.893,95 38.928,42 45.589,82 47.039,22
e. Serviços (+f) 260.022,13 301.457,32 355.242,81 385.765,73
f. Administração Pública 86.464,77 109.215,77 125.912,45 151.455,58
g. PIB per capita 4.941,98 5.280,41 6.760,54 7.317,94
População 95.315 97.225 99.133 101.051
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Tabela 3.4: Serra EM REAIS(R$) 2002 2003 2004 2005
a. PIB (b+c+d+e) 3.966.928,17 4.689.794,46 6.834.221,34 7.230.789,95
b. Agropecuária 11.769,78 14.803,91 12.940,00 13.205,11
c. Indústria 1.713.645,40 1.916.427,79 2.871.218,31 2.765.148,36
d. Impostos 595.187,67 950.989,92 1.478.809,44 1.664.226,39
e. Serviços (+f) 1.646.325,31 1.807.572,85 2.471.253,59 2.788.210,09
f. Administração Pública 340.887,14 402.573,65 455.920,89 554.846,94
g. PIB per capita 11.346,37 12.998,11 18.372,25 18.868,51
População 349.621 360.806 371.986 383.220
Tabela 3.5:Aracruz EM REAIS(R$) 2002 2003 2004 2005
a. PIB (b+c+d+e) 1.350.984,10 1.844.027,73 1.821.966,36 2.377.700,18
b. Agropecuária 89.874,07 85.041,18 153.957,80 202.433,75
c. Indústria 715.177,20 1.010.417,55 914.570,89 1.252.976,37
d. Impostos 195.684,65 318.396,07 296.600,69 400.056,06
e. Serviços (+f) 350.248,18 430.172,94 456.836,98 522.233,99
f. Administração Pública 86.116,70 97.046,97 121.796,38 136.677,78
g. PIB per capita 19.826,01 26.524,76 25.698,42 32.894,32
População 68.142 69.521 70.898 72.283
Como podemos observar nas tabelas, para todos os 5 principais produtores de petróleo no território capixaba, o aumento de sua população não configura propriamente uma explosão demográfica, e constatouse crescimento tanto do PIB como do PIB per capita.
Tomando como base 3 municípios no território capixaba que possuem uma participação muito insignificante em relação aos mencionados acima em ganhos de royalties, proporcionados pela produção de petróleo, verifiquemos se a maldição dos recursos se verifica numa comparação entre suas taxas de crescimento e a dos municípios recebedores de royalties – isto é, se os municípios “petroleiros” cresceram menos que os “nãopetroleiros”. Para isso, compararemos os dados dos maiores recebedores de royalties com os que foram apurados, no mesmo período, para os municípios de Vila Velha, Cariacica e Guarapari.
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Tabela 4: PIB , População e PIB per capita de três municípios não beneficiários de royalties
Tabela 4.1.Vila Velha
EM REAIS(R$) 2002 2003 2004 2005
a. PIB (b+c+d+e) 2.491.907,58 2.981.022,91 3.629.810,48 3.761.758,48
b. Agropecuária 5.255,46 5.688,32 6.154,95 5.829,94
c. Indústria 677.578,02 706.340,61 873.322,92 814.594,43
d. Impostos 387.858,89 570.797,76 758.104,74 840.198,11
e. Serviços (+f) 1.421.215,20 1.698.196,23 1.992.227,87 2.101.136,00
f. Administração Pública 283.871,96 380.695,15 440.894,52 525.922,75
g. PIB per capita 6.752,20 7.883,61 9.374,41 9.491,65
População 369.051 378.129 387.204 396.323
Tabela 4.2: Cariacica EM REAIS(R$) 2002 2003 2004 2005
a. PIB (b+c+d+e) 1.539.058,30 1.732.841,63 2.078.873,07 2.411.205,84
b. Agropecuária 5.919,26 7.429,09 20.837,95 19.237,09
c. Indústria 395.469,97 431.564,11 550.258,12 719.575,75
d. Impostos 201.858,71 246.343,05 291.575,82 350.126,36
e. Serviços (+f) 935.810,37 1.047.505,37 1.216.201,18 1.322.266,64
f. Administração Pública 278.129,15 325.553,08 371.874,30 444.763,55
g. PIB per capita 4.545,69 5.034,49 5.942,85 6.783,42
População 338.575 344.194 349.811 355.456
Tabela 4.3: Guarapari EM REAIS(R$) 2002 2003 2004 2005
a. PIB (b+c+d+e) 447.449,47 500.930,69 589.574,64 613.348,63
b. Agropecuária 15.266,76 18.178,12 17.829,16 24.151,00
c. Indústria 58.769,25 50.687,97 77.243,35 80.989,46
d. Impostos 35.940,89 38.154,45 44.389,02 44.822,77
e. Serviços (+f) 337.472,57 393.910,15 450.113,11 463.385,40
f. Administração Pública 87.661,07 111.930,40 124.270,48 145.382,15
g. PIB per capita 4.657,88 5.055,97 5.775,10 5.834,97
População 96.063 99.077 102.089 105.116
Fazendo os cálculos para os aumentos dos respectivos PIB's per capita, o resultado encontrado foi satisfatório para o Estado capixaba. De acordo com o gráfico abaixo, todos os municípios que recebem royalties apresentaram crescimentos superiores aos dos municípios que praticamente nada receberam:
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Gráfico 9: Aumento do PIB per capita em percentual (%) de 20002005
Municípios que recebem royalties
Municípios que não recebem royalties.
Fonte: Elaboração própria com auxílio da CMN 2008(Confederação Nacional dos Municípios)
De acordo com a classificação abaixo, todos os municípios que recebem recursos vindos do petróleo possuem um PIB per capita maior, com exeção de São Mateus.
Tabela 5: Ranking do aumento do PIB per capita para os municípios estudados em percentual(%) de 2000 – 2005
COLOCAÇÃO MUNICÍPIO AUMENTO PERCENTUAL DO PIB PER CAPITA DE 20022005
1 PRESIDENTE KENNEDY 250%
2 SERRA 66.29%
3 ARACRUZ 65.91
4 LINHARES 58.88
5 CARIACICA 49.22
6 SÃO MATEUS 48
7 VILA VELHA 40.57
8 GUARAPARI 25.27
Em relação ao PIB, também podemos observar uma situação mais favorável dos municípios receptores de receitas. De acordo com o gráfico abaixo, os municípios que não recebem royalties apresentaram um crescimento inferior aos municípios que recebem tais recursos:
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Cariacica Vila Velha Guarapari Aracruz Serra São Mateus Linhares Presidente Kennedy
0,00%
50,00%
100,00%
150,00%
200,00%
250,00%
300,00%
Gráfico 10: Aumento do PIB em percentual (%) de 2000 – 2005
Fonte: Elaboração própria com auxílio da CMN 2008(Confederação Nacional dos Municípios)
De acordo com a classificação abaixo para o PIB, podemos observar que os municípios que estão recebendo royalties têm crescido mais do que os que não recebem.
Tabela 6: Ranking do crescimento do Produto Interno Bruto dos municípios citados 2000 – 2005
COLOCAÇÃO MUNICÍPIO AUMENTO PERCENTUAL DO PIB DE 20022005
1 PRESIDENTE KENNEDY 251
2 SERRA 82.27
3 ARACRUZ 75.99
4 LINHARES 65.37
5 SÃO MATEUS 56.98
6 CARIACICA 56.66
7 VILA VELHA 50.95
8 GUARAPARI 37.07
Para que nossa análise fique mais abrangente, será feita a verificação comparativa do aumento populacional de cada região (produtora X nãoprodutora de petróleo), a fim de saber se a variante população teve alterações significativamente diferentes para os dois grupos de municípios ou seja, se houve uma migração populacional desordenada, possivelmente atraída pelos ganhos do petróleo, contribuindo para diluir o crescimento econômico dos municípios “petroleiros”.
De acordo com o gráfico abaixo, o município da Serra teve o maior aumento populacional de 2000 a 2005. Mas o que realmente deve ser considerado importante, é o fato de aparecerem, logo em seguida, Guarapari e Vila Vilha como o 2º e 3º municipios respectivamente no ranking de aumento populacional.
38
CariacicaVila Velha
GuarapariAracruz
SerraSão Mateus
LinharesPresidente Kennedy
0.00%
50.00%
100.00%
150.00%
200.00%
250.00%
300.00%
Column B
Gráfico 11: Evolução do crescimento populacional dos municípios do ES citados, 2000 – 2005
Fonte: Elaboração própria com auxílio da CMN(Confederação Nacional dos Municípios)
Analisando o ranking abaixo, vemos que os municípios que não estão recebendo receitas de royalties têm tido maiores incrementos na população:
Tabela 7: Ranking do crescimento populacional dos municípios citados 2000 – 2005
COLOCAÇÃO MUNICÍPIO AUMENTO PERCENTUAL DA POPULAÇÃO DE 20022005
1 SERRA 9.61
2 GUARAPARI 9.42
3 VILA VELHA 7.38
4 ARACRUZ 6.07
5 SÃOMATEUS 6.01
6 CARIACICA 4.98
7 LINHARES 4.08
8 PRESIDENTE KENNEDY 0.42
Destaque para Presidente Kennedy que, apesar de não ter quase nenhuma diferença populacional, fez crescer o PIB e o PIB per capita em mais de 250%.
Assim, em relação ao crescimento econômico, pelo menos no que tange ao período de tempo estudado por nós, o Estado do Espírito Santo não parece manifestar sinais da “maldição dos recursos” detectada no trabalho de Postali. Em solo capixaba, os municípios que recebem royalties têm crescido mais do que os municípios que não recebem nada ou que têm pouca participação na distribuição dos royalties, como Vila Velha e Cariacica, exemplos citados acima. Além disso, todos os municipios analisados por nós apresentaram aumentos consistentes na atividade industrial, descaracterizando a
39
Cariacica Vila Velha Guarapari Linhares São Mateus Serra Aracruz Pres. Kennedy.0
2
4
6
8
10
12
presença de uma vertente particular da maldição dos recursos (a “doença holandesa”: recursos naturais gerando desindustrialização) no caso dos municípios “petroleiros”:
Tabela 8: Crescimento industrial dos municípios de 2000 – 2005
MUNICÍPIO CRESCIMENTO PERCENTUAL DA INDUSTRIA DE 20002005
PRESIDENTE KENNEDY 364,33%
LINHARES 89,53%
SÃO MATEUS 72,87%
ARACRUZ 75,19%
SERRA 61,36%
VILA VELHA 20,22%
CARIACICA 81,95%
GUARAPARI 37,80%
Além disso, o PIB capixaba global é o segundo que mais cresce no Brasil. Graças principalmente às atividade de exploração de petróleo e ao agronegócio, o Espírito Santo acumulou R$ 52,78 bilhões em 2006, tendo um crescimento real de 7,7% em relação ao ano anterior ficando inclusive à frente da variação média nacional, que foi de 4%, como mostram os gráficos abaixo:
Gráfico 12: Evolução do PIB do Espírito Santo, 2000 – 2006
Pib (em bilhões) a preços de mercado para o ES Valores correntes 2002 a 2006
26.75631.064
40.21747.191
52.782
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
2002 2003 2004 2005 2006
Ano
Pib
em
R$
bilh
õ es
pib capixaba
Fonte: IJSN/IBGE 2008 – Contas Regionais
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O ES foi o responsável pelo maior crescimento do Sudeste brasileiro, chegando a ter quase o dobro do desempenho em relação a Minas Gerais e Rio de Janeiro que, juntos, tiveram uma expansão de 4%; e em relação a São Paulo, que teve uma expansão de 3,9% (IJSN e IBGE, 2008).
Gráfico 13: Variação do Volume do Valor Adicionado Bruto das Unidades da Federação na Região Sudeste – 2002 a 2006
Fonte: IJSN/IBGE 2008
De acordo com o gráfico abaixo, e como destacado pela presidente do IJSN, Ana Paula Vescovi, os numeros exibidos para o PIB capixaba mostram que, desde 2005, a atividade econômica do Espírito Santo registra um ritmo de expansão relativamente superior ao da expansão brasileira:
Gráfico 14: Variação real do PIB a preços de mercado.ES e BR – 2002 a 2006
FONTE: IJSN/IBGE 2008
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“Esses números confirmam a robustez e o dinamismo da economia capixaba, além de registrar esse ritmo acelerado de expansão superior ao da situção brasileira.” (Ana Paula Vescovi, presidente do IJSN)
Avaliando o período 20022006, o PIB capixaba acumula expansão de 20,5%, correspondente à média anual de 4,8%, ficando a frente da situação brasileira, que teve em seu PIB, um crescimento de 14,3%.(IBGE/IJSN 2008)
No que diz respeito à renda per capita, os resultados tambem são animadores. O que representava R$ 8,378 mil em 2002, passou a significar R$ 15,065 mil em 2006, ficando à frente também da renda per capita nacional, que no mesmo período saiu de R$ 8,258 mil para R$ 12,724 mil .Assim, desconsiderando o crescimento populacional de 1,7% ao ano em média, a renda per capita real do Espírito Santo registrou alta de 12,8% entre 2002 e 2006, superando a alta acumulada no Brasil, que foi de 8,3%. Além disso, considerando apenas o ano de 2006, a variação real da renda per capita média no Estado capixaba foi de 6%, contra os 2,5% da média nacional (IBGE/IJSN 2008)
No que tange ao crescimento de cada um dos principais setores da economia capixaba em 2006, sem dúvida os resultados foram muito positivos.
O setor da Agropecuária obteve um crescimento de 4,2% correspondendo a 9,5% do valor adicionado do Estado. Em relação à produção vegetal , houve um crescimento de 7,7% do valor adicionado da atividade, correspondendo a um crescimento real de 3,8% em 2006. A produção animal teve crescimento real de 6,1%.
O setor Industrial apresentou um crescimento de 7,4% em 2006. A extração mineral foi sem dúvida uma das atividades que mais contribuíram para esse feito. Com crescimento de 14,5%, foi influenciada sobretudo pelo aumento da extração do petróleo e gás natural, que juntos representaram 66%. Outra atividade que também contribuiu para o bom desempenho do setor industrial foi a de transformação, que cresceu 5,0%, com destaque para os segmentos de alimentos e bebidas, que tiveram um aumento de volume na ordem de 12,5%.em 2006. .Vale ressaltar que a construção civil também obteve taxa de volume positiva em 4,9%.(IJSN/IBGE 2008)
Para o setor de Serviços, houve crescimento de 7,5%, sendo responsáveis diretos o comércio e serviços de manutenção e reparação (8,7%), os transportes (14,2%), além da administração pública (3,5%), que juntos representam 59,7% do setor de serviços.
Em nosso entender, haveria necessidade de analisar comparativamente também o desenvolvimento social dos municípios beneficiários e não beneficiários de royalties. O indicador mais significativo para tal análise deveria ser a medida de Desenvolvimento Humano de cada município (IDHM). É digno de nota que, segundo estudo do Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN) baseado na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) do IBGE, feita pelo professor e diretor do Centro de Políticas Sociais da Fundação Getúlio Vargas (FGV), Marcelo Neri, o Espírito Santo foi o Estado que mais
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conseguiu reduzir os índíces de probreza do país, ficando na frente inclusive de Santa Catarina entre os anos de 2001 e 2007.
O índice [de pobreza] baixou de 28,1% para 13,3%, o que representa uma queda de 52,83%. Esses números deixaram o Espírito Santo à frente de Santa Catarina (52%), Paraná (46,5%) e Goiás (45,5%), em relação à diminuição da taxa de pessoas consideradas pobres, ou seja, indivíduos com renda per capita até R$ 137,00.Nesses últimos seis anos, 405 mil capixabas saíram da pobreza. No ano passado, os pobres responderam por 13,3% da população do Estado, que é de 3,53 milhões de pessoas. No Brasil, esteíndice é quase o dobro: 23,6%.A melhoria sócioeconômica é observada ainda por meio do número de pessoas que ingressaram na classe média. Entre 2001 e 2007, foram 684 mil habitantes a mais com renda média domiciliar entre R$ 1.064 e R$ 4.591, totalizando 1,767 milhão de capixabas nessa faixa.( Zandonadi 2008)
O desenvolvimento econômico e o conseqüente aumento na empregabilidade são os fatores que contribuiram para os resultados dos índíces de acordo com a diretora presidente do IJSN, Ana Paula Vescovi
Observamos que, no Estado, a contribuição relativa do trabalho para o crescimento da renda é de quase 90%. Percebemos, ainda, que houve redução de quase 20% no percentual de pessoas que dependem de transferência de renda governamental (Zandonadi 2008)
Ainda segundo Vescovi,o Espírito Santo caminha no rumo certo no que concerne aos indicadores sociais: “[...]Somos um modelo no País de crescimento com inclusão social” (Governo do Espírito Santo, 25/09/2008)
Vale a pena ainda citar os resultados socioeconômicos alcançados pelo ES nos últimos anos, apresentados no seminário e divugados no site do Governo do Espírito Santo:
Entre 2003 e 2007, a queda da taxa de pobreza no Espírito Santo foi de 47% (PNAD/IBGE 2008)
O Espírito Santo foi o Estado que mais reduziu pobreza no período entre 2003 e 2007. A taxa de pobreza, que era de 25,2% em 2003, caiu para a metade, ou 13,3%, em 2007. Neste mesmo período, a extrema pobreza saiu de 7,8% para 3,5% , e a classe média cresceu 48% no Espírito Santo (35% no Brasil). Em 2007, a classe média já representava mais da metade da população capixaba (50,1%), índice acima da média nacional (47,1%).
Entre 2003 e 2007, a renda domiciliar per capita cresceu 27%, contra 23% na média do país. A desigualdade medida pelo índice de GINI declinou 5,5% no mesmo período, também acima do registrado no País (4,9%). Como conseqüência, no ranking dos estados com menor índice de pobreza, o estado subiu do nono lugar em 2003 para o terceiro lugar em 2007, ficando atrás apenas de Santa Catarina e São Paulo.
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R$13.847,00 é o PIB per capita no Espírito Santo. A média nacional foi de R$11.658,00. (IBGE/IJSN(2008)
38% foi o crescimento do número de empregos formais no Espírito Santo entre 2003 e 2007, o maior entre os estados brasileiros. (PNAD/IBGE 2008)
16,1% foi a taxa de crescimento industrial no Espírito Santo no 1º semestre de 2008. A média nacional foi de 6,3%. (IBGE 2008)
100% das escolas da Rede Estadual nas áreas urbanas têm laboratório de informática com internet de alta velocidade. (Sedu/ES 2008)
20 vezes foi quanto cresceu o investimento anual do Governo do Estado, nos últimos 5 anos. O valor investido hoje representa 16% da receita. (Sefaz/ES)
97% dos capixabas estão satisfeitos em viver no Espírito Santo. (Ibope 2007)
Tabela 09: Variação dos indicadores sociais do Espírito Santo para até 2007
INDICADORES VARIAÇÃO 20012007 VARIAÇÃO 20062007
Renda Média 23,12% 4,82%
Índice de Gini 11,23% 1,98%
Porcentagem de Pobres 52,63% 11,08%
Porcentagem dos extremamente Pobres 63,65% 19,04%
Porcentagem de pessoas na Classe Média 46,28% 6,42%
Esses dados são para o estado do Espírito Santo como um todo, não permitindo uma análise comparativa mais fina entre municípios receptores e não receptores de royalties. No entanto, como veremos a seguir, o Estado capixaba vem aplicando uma política própria de redistribuição interna de parte das receitas dos royalties para municípios não petroleiros, o que pode estar contribuindo para diluir disparidades que se observam entre municípios de outros estados produtores de petróleo.
2.2 O Epírito Santo e a Lei Nº 116/2006
Numa época de grandes debates em torno da política a ser adotada para a extração do petróleo na área do présal, se devese ou não criar uma estatal para esse fim, se devemos aplicar os recursos daí advindos em investimentos no exterior ou canalizálos para investimentos internos, etc., o estado capixaba foi ousado e deu um pontapé inicial para o equacionamento de algumas questões. Para tentar melhorar a situação econômica
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e social dos municípios que não têm o benefício da receita dos royalties, tentando combater a concentração de renda e buscando a melhor distribuição, o Estado do Espírito Santo criou um Fundo para Redução das Desigualdades Regionais, o que representa o primeiro projeto nacional nesse sentido, tendo como foco os 68 municípios capixabas que não recebem royalties.
Os recursos são provenientes do repasse de 30% dos royalties creditados ao cofre público estadual:
Em vigor desde junho de 2006, a distribuição do dinheiro do fundo leva em consideração a população, o percentual de repasses do ICMS e a condição de não ser grande recebedor de royalties. Os municípios que têm participação acima de 10% no ICMS e mais de 2% dos royalties não têm acesso aos recursos do Fundo. De julho a dezembro de 2006, o Governo do Estado repassou R$ 11,5 milhões aos municípios beneficiados. Vale destacar que os recursos só podem ser gastos em saneamento básico, destinação final de resíduos sólidos, universalização do ensino fundamental e atendimento à educação infantil, atendimento à saúde, construção de habitação para população de baixa renda, drenagem e pavimentação da vias urbanas e construção de centros integrados de assistência social.(Governo do Estado do Espírito Santo 2008)
Os 68 municípios capixabas beneficiários desse Fundo têm a obrigação de investir em áreas préestablecidas pelo Governo Estadual:
Art. 3º Os recursos repassados aos municípios deverão ser depositados em conta específica e serão aplicados exclusivamente em investimentos, inclusive os respectivos rendimentos financeiros das disponibilidades, visando:
I universalização dos serviços de saneamento básico;
II destinação final de resíduos sólidos;
III universalização do ensino fundamental e atendimento à educação infantil;
IV atendimento à saúde;
V construção de habitação para população de baixa renda;
VI drenagem e pavimentação de vias urbanas;
VII construção de centros integrados de assistência social;
VIII formação profissional;
IX transportes;
X segurança;
XI inclusão digital; e
XII geração de emprego e renda (LEI Nº 116/2006).
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Dessa maneira, além de se distribuírem recursos aos Municípios do Estado, procurase orientar o desenvolvimento dos mesmos delimitando as áreas mais críticas em que os recursos devem ser investidos.
Para garantir que tais recursos sejam realmente aplicados nas áreas prédeterminadas, foi criado um Conselho de Acompanhamento e Fiscalização, que tem as seguintes funções:
§ 2º São atribuições do Conselho:
I fiscalizar a aplicação dos recursos;
II realizar avaliações semestrais sobre aplicação dos recursos;
III definir aplicabilidade dos recursos em consonância com o artigo 3º desta Lei;
IV enviar relatório sobre aplicação dos recursos e avaliação, nos meses de julho e novembro de cada ano, ao legislativo municipal e estadual (LEI Nº 116/2006).
Assim, a tendência é que os municípios contemplados pelo Fundo de Redução das Desigualdades Regionais também consigam obter as melhoras econômicas e sociais que vêm sendo conquistadas pelos municípios receptores de royalties. Cabe fazer a análise para 2005 em diante, assim que estiverem disponíveis todos os dados.
Porém, fazendo uma análise nas finanças públicas do Espírito Santo, Caçador chegou à seguinte conclusão:
Logo, o aspecto mais positivo das participações governamentais nas finanças públicas, que é o aumento da capacidade de investir do poder público, não foi verificado no orçamento do Estado do Espírito Santo. Dessa forma, o sistema econômico capixaba ainda não desfrutou dos efeitos benéficos típicos de uma alta arrecadação com participações governamentais, o que ocorre no Estado do Rio de Janeiro, grande beneficiário destes recursos (Caçador, 2005).
Para embasar essa afirmativa, Caçador partiu dos seguintes dados:
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Tabela 10: Evolução da receita do governo do Espírito Santo em comparação com a arrecadação de royalties e as participações especiais (1998 – 2003)
De acordo com os dados acima, para o ano de 2003, a participação dos royalties chegou a apenas 1.37% da receita total do Estado do ES, o que ainda não permitia grandes investimentos em infraestrutura, diversificação econômica e programas sociais. Porém, segundo o próprio autor, a tendência é de que esse quadro vá tendendo a mudar, por conta da expansão da produção petrolífera.
No entendimento de Caçador, o Espírito Santo estaria aplicando os recursos provenientes do petróleo de forma incorreta – utilizandoos para quitar dívidas com pessoal, ao invés de promover desenvolvimento econômico:
Mesmo sendo recursos pouco expressivos, o governo estadual – administração Paulo Hartung– fechou um contrato de compra e venda de royalties com o governo federal em 4 de julho de 2003 38 . O acordo permitiu ao Estado receber R$ 351 milhões, cuja fonte foram os royalties previstos para os próximos seis anos (entre 2004 e 2010), que serviu para quitar os salários atrasados dos servidores públicos, amortizar a dívida com a União e capitalizar o fundo previdenciário dos servidores (Caçador 2005, p.
Por outro lado, poderíamos argumentar – a favor da decisão tomada pelo governo Paulo Hartung neste quesito – que seria muito difícil o Estado capixaba atingir ganhos expressivos em crescimento e desenvolvimento social, como vem ocorrendo, com o funcionalismo público insatisfeito, submetido a arrocho salarial. Salários atrasados são
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compromissos trabalhistas que, na iniciativa privada, de acordo com a lei, têm prioridade de atendimento. Por que, na administração pública, isso deveria ser diferente? Na época de hegemonia do pensamento neoliberal no debate econômico, com base no dogma do Estado Mínimo, tornouse um jargão conotar como “gastança” e “desperdício de recursos governamentais” quaisquer gastos com funcionalismo público. Mas como atingir melhoras nos índices sociais de saúde, educação, segurança pública, etc., com servidores públicos forçados a greves sucessivas, privados do direito elementar de receber seu salário ao fim do mês? Ademais, aumentos na massa salarial são indutores de crescimento econômico, por estimular a demanda por bens e serviços.
Para uma análise mais atualizada do peso das receitas de royalties no orçamento do Estado do Espírito Santo, obtivemos os dados abaixo, referentes aos anos 2004 a 2007
De acordo com dados do Tesouro Nacional, a evolução das receitas do Espírito Santo para os anos de 20042007 são os seguintes:
Tabela 11: Evolução da receita do governo do Espírito Santo em comparação com a arrecadação de royalties e as participações especiais (2004 – 2006)
Descrição 2004 2005 2006 2007
Receita Corrente 6.093.470.773 7.608.851.798 8.355.327.333 9.682.934.113
Receita de Royalties 51.617.198.56 57.283.546.37 96.611.916.56 143.817.775.7
Receita de Capital 211.949.849 201.982.898 201.460.468 323.135.624
Receita Total 5.925.393.069 7.327.286.923 8.040.876.262 9.342.978.159
Fazendo uma análise dos dados acima, podemos observar um aumento de 57,67% da receita total no período de 2004 até 2007, sendo que houve um aumento de 178,6% nas receitas de royalties para o mesmo período. Se, de acordo com os dados de Caçador, em 2003 as receitas dos royalties representavam 1,37% do total, para o ano de 2007, passaram a representar 1,53%. Ainda é pouco expressivo em relação ao total, mas devese levar em consideração que a produção irá aumentar consideravelvemente quando começar a extração petrolífera na área do présal.
Apesar do Estado capixaba não ter apresentado ainda sinais visíveis da “maldição dos recursos”, é importante que se realize uma avaliação contínua do impacto dos royalties e da atividade petroleira para cada município e para o Estado do Espírito Santo como um todo, a fim de assegurarmos o cumprimento das 3 metas que definimos acima: 1 – incentivo à industrialização, ao desenvolvimento tecnológico e à economia como um todo, ao invés da “doença holandesa”; 2 – inclusividade social do crescimento econômico; 3 – sustentabilidade daquele desenvolvimento para além do ciclo do petróleo.
Como assegurar o cumprimento dessas metas? Um primeiro passo nesse sentido deveria ser uma análise cuidadosa das políticas adotadas por diferentes países que foram beneficiados, ou prejudicados, pela descoberta e exploração de grandes volumes de
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petróleo em seus territórios nacionais. Assim, podem ser identificados caminhos a seguir e armadilhas a evitar, a partir do estudo de casos virtuosos e de casos viciosos.
Dubai e Noruega, assim como o Canadá, são países que aproveitaram muito bem os recursos do petróleo para promover o desenvolvimento global de suas economias com sustentabilidade futura, e também com desenvolvimento social. Segundo dados do PNUD, no Relatório do Desenvolvimento Humano: 2007/2008, Noruega e Canadá são os 2 primeiros países respectivamente no ranking mundial dos melhores níveis de IDH.
No capítulo que se segue, faremos um estudo comparativo dos modelos virtuosos de Dubai, Noruega, Canadá e Alaska, contrastandoos com os casos negativos da Venezuela (pelo menos até um passado recente) e Nigéria.
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CAPÍTULO 3:IMPACTO DOS RECURSOS DO PETRÓLEO NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: ANÁLISE COMPARATIVA DE DIFERENTES MODELOS INTERNACIONAIS
Diante do debate exposto acima, sobre qual deve ser a aplicação correta para os recursos provenientes do petróleo, a fim de evitarse a “maldição dos recursos” e a “doença holandesa”, faremos a seguir uma análise sobre os modelos adotados por 5 países grandes produtores de óleo. Vale lembrar que cada país tem suas peculiaridades em termos de dinâmica econômica, demografia, perfil de distribuição de renda e riqueza, cultura empresarial e política, escolaridade, grau de desenvolvimento econômico e social, etc. O impacto do petróleo sobre sua economia pode apresentar dois tipos de resultante: A desindustrialização, efeito da famosa “maldição dos recursos”, tendo como resultado uma piora no quadro econômico e social ou ganhos em desenvolvimento econômico que prometem sustentabilidade futura, refletidos também em índices cada vez melhores de desenvolvimento social. De uma maneira geral, países em desenvolvimento tendem a aplicar seus recursos provenientes do petróleo em infraestrutura, para assegurar o desenvolvimento econômico e social, enquanto que nos países mais ricos, a preocupação é maior na área fiscal; promovese a sustentabilidade futura com sucessivos aumentos de receita decorrentes de aplicações dos recursos em fundos de investimentos.
Veremos a seguir tantos modelos positivos quanto negativos:
31 Modelo de Aplicação de Royalties na Noruega
De acordo com o Relatório do Desenvolvimento Humano de 2007/2008, a Noruega é atualmente um dos países mais desenvolvidos do mundo. Com um IDH que atingiu 0,968 no rankig do PNUD, esse país europeu obteve a segunda colocação, ficando atrás apenas da Islândia. Suas reservas provadas são de 7,7 bilhões de barris de petróleo.
Quando se discute a política de aplicação dos recursos oriundos do petróleo que deve ser adotada no Brasil, principalmente após a descoberta do présal, vários economistas apontam o modelo norueguês como uma excelente referência – um caso tão virtuoso que muitos afirmam ser o modelo mais saudável para ser adotado em nosso país.
A Noruega começou a se preocupar com o futuro cedo. Considerando ser o petróleo um bem finito, e com a finalidade de se desvincular da dependência dos recursos oriundos da atividade petrolífera, o país criou em 1990 o Fundo Petrolífero Estatal Norueguês (FPEN). Diferentemente do que ocorre no Brasil, onde a União detém 50% das receitas do óleo, neste país europeu, a União fica em posse dos 100%; realiza aplicações de tudo o que ganha com a atividade petrolífera em um fundo de pensão, que atua como se fosse um
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fundo soberano. O dinheiro é investido no exterior, na compra de ações e bônus. Apenas os dividendos dessas aplicações são gastos no país.(Lu Aiko Otta e Leonardo Goy 2008).
Na verdade, o fundo tem 2 objetivos: promover a estabilidade macroeconômica e garantir grandes rentabilidades futuras para a sociedade através das aplicações na poupança.
De acordo com Serra (2005, p. 133) o FPEN contribui para a estabilidade macroeconômica em duas frentes: nos momentos de alta do preço do petróleo, ele recolhe o excesso de divisas do país exportador, reduzindo a pressão inflacionária; e quando o preço cai o fundo socorre o Tesouro, evitando a aceleração do endividamento.
De acordo com pesquisa publicada na revista Boletim dos Royalties e Desenvolvimento, de março de 2008:
O fundo norueguês, que em 2005 teve o seu patrimônio avaliado em US$ 213 bilhões (Enriquez, 2006, p.67), apenas aplica suas receitas em ações e títulos no exterior . Uma possível elevação do preço do petróleo aumentaria as aplicações do fundo no exterior, o que não impactaria a atividade econômica na noruega. o fundo, portanto, cumpre o papel de resguardar a economia norueguesa da volatilidade dos preços do petróleo (Bregman e Queiroz 2008, p.5)
Dessa forma, a Noruega deu preferência para poupar seus recursos vindos do petróleo ao invés de aplicar em investimentos em infra estrutura. Diferentemente do que ocorre no Brasil, onde há distribuição de parte das receitas do óleo para os Estados e municípios, o Governo norueguês não reparte uma parcela daquela receita com seus territórios. O subsídio que é dado a alguns estados neste país escandinavo tem outro objetivo: Promover incentivos aos moradores situados em regiões afastadas dos centros petrolíferos para que não ocorra uma migração populacional, ou seja, para que os moradores situados nas terras geladas não abandonem suas áreas de origem atrás das riquezas trazidas pela “bênção negra”.
Segundo Gobetti (2008), essa política de não repassar parte das receitas do petróleo não causou empecilhos para o progresso da sociedade norueguesa; pelo contrário, atualmente, como vimos acima, o País é um dos mais desenvolvidos do mundo. Para ilustrar o modo como se dá o desenvolvimento em municípios da Noruega, o autor cita a cidade de Stavanger:
Esse sistema não impediu que cidades como Stavanger, capital norueguesa do petróleo, se desenvolvessem ao longo dos últimos 40 anos, transformandose em uma das mais ricas do país. Até a década de 60, Stavanger era um município pacato e pobre do sudoeste, com cerca de 50 mil habitantes, a maioria dos quais dedicados à pesca e navegação. Com as primeiras descobertas de petróleo em seu litoral, passou a atrair multinacionais e trabalhadores e engenheiros de todo o mundo.Em vez de assistir ao boom populacional, o município mesmo sem receber royalties soube tirar proveito dele, arrecadando impostos com as 1.100 residências construídas a cada ano e reinvestindo parte
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do dinheiro na construção de um forte sistema de educação. No Brasil, muitos municípios beneficiados pelos royalties não fazem o menor esforço para arrecadar tributos próprios, como o IPTU e o ISS.(Gobetti 2008)
E conclui dizendo que o ensino em tal cidade deve ser seguido como grande exemplo por ter excelente conceito:
Hoje, Stavanger concentra os mais importantes centros de ensino e pesquisa do mundo na área de engenharia do petróleo, que não só está dando formação para os jovens locais como atraindo profissionais de outros países. O governo também fortaleceu economicamente a região ao escolhêla como sede da Statoil, maior empresa de petróleo do país, controlada pelo Estado, e ao fornecer suporte na área educacional Gobetti, 2008)
Como Gobetti, e outros ainda, acreditamos ser de fato a Noruega um modelo interessante que deve servir de referência para o Brasil. No entanto, o governo brasileiro não deve mimetizar por completo tal política.
Podemos perfeitamente criar um fundo ou uma Estatal focada especificamente na gestão dos recursos do petróleo, com o objetivo de promover a estabilidade macroeconômica. Dada a volatilidade do preço do petróleo, seria interessante assegurar alguma estabilidade e rentabilidade com a aplicação de parte desses recursos em ações e títulos no exterior. Com isso, o país daria ainda um passo importante rumo à sustentabilidade do crescimento econômico para além do ciclo do petróleo.
Porém, o Brasil carece, e muito, de investimentos em infraestrutura. Com uma elevada concentração de renda, aliada a carências agudas no quadro social, o país também necessita de investimentos urgentes em saúde, educação, saneamento básico, habitação popular, etc. Além disso, é preciso pensar no fluxo migratório que poderá ocorrer com o “boom” do petróleo. Atraídos pelas oportunidades que as grandes empresas petrolíferas proporcionam, ou parecem proporcionar, muitos brasileiros pobres, pouco ou nada escolarizados, e desprovidos de melhores horizontes, tentarão melhorar sua qualidade de vida em pólos situados em alguma região industrial petrolífera – onde acabarão por engrossar as favelas e as estatísticas de criminalidade violenta.
Os dois países, Brasil e Noruega, são muito diferentes. Economicamente, o Brasil precisa de investimentos a curto prazo. No caso, o “fundo soberano brasileiro” não deve aplicar 100% das receitas do petróleo com títulos e ações no exterior, pois necessitamos de mais investimentos em infraestrutura, além de educação, saúde, saneamento, habitação popular, etc.
Acreditamos que a política a ser implantada para a gestão dos recursos do petróleo no Brasil deve também visar a sustentabilidade da dinâmica econômica pósciclo do petróleo ou seja, uma parcela da receita deve ser canalizada para promoção de outras atividades econômicas capazes de substituir a atividade petrolífera no futuro; outra parcela deve ser direcionada a investimentos a curto prazo.
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Um ótimo exemplo de sucesso nessas diretrizes é o modelo implantado em Dubai, nos Emirados Árabes, que conseguiu aliar investimentos internos a sustentabilidade. Será o segundo país que analisaremos neste capítulo.
3.2 Modelo de Aplicação de Royalties em Dubai
Dubai é o segundo maior emirado dos Emirados Árabes Unidos. Sua população atual é de cerca de 1.570.000 habitantes, e sua área é de 3,885 quilômetros quadrados.
O modelo de aplicação dos recursos provenientes do petróleo realizado em Dubai merece destaque. Atualmente, essa região é um dos maiores centros turísticos do mundo, e toda a cidade é marcada pela modernização e luxo, enquanto que antes das descobertas das jazidas de petróleo, o emirado não apresentava nenhum indício de prosperidade e de modernização. Com a descoberta da “bênção negra”, os dirigentes de Dubai, ao perceber que as jazidas não iriam durar muito tempo, trataram de promover a sustentabilidade e investimentos em infraestrutura. Já ao final da década de 60, começaram a desenvolver projetos para a aplicação dos recursos advindos da atividade petrolífera.
De acordo com Quarmby (2008), o pontapé inicial para o desenvolvimento de Dubai foi a construção do porto Jebel Ali, situado bem próximo a uma usina de alumínio, que fomentou um grande incremento do comércio pela região.
Desde a construção do porto, Dubai tornouse também uma grande potência do turismo. Graças a forte aplicação de royalties no setor, essa região conseguiu se desenvolver a ponto de implantar as “7 maravilhas” do mundo moderno grandes centros turísticos reconhecidos internacionalmente, que propiciam caudalosos e crescentes retornos aos cofres da cidade. São projetos e construções realmente “faraônicos”: o Prédio Mais Alto do Mundo, 2 majestosos complexos de ilhas artificiais, O Maior Parque de Diversões, o Maior Shopping Center, O Maior Resort de Esqui Indoor do Mundo, O Mais Luxuoso Resort Subaquático do Mundo , etc. Segundo Bandini (2007), esperase que em 2010 Dubai atraia nada menos do que 15 milhões de turistas.
Além disso, Dubai constitui atualmente o principal centro financeiro e comercial do Oriente Médio, atraindo muitos investidores, notadamente após a eclosão da crise financeira global ainda em curso. Num cenário internacional de falta de confiança, Dubai aparece como um mercado seguro e lucrativo, como destaca o professor Rocha:
“[...]Mas à medida que a mordida cada vez mais profunda da crise do crédito vai se espalhando a partir de Wall Street e tomando proporções globais torpedeando mercados antes estáveis desde Xangai, China, até Estocolmo o Gate(principal prédio do centro financeiro de Dubai) vai se transformando num poderoso farol que atrai uma revoada de homens de negócios em busca da sua fatia em um dos últimos mercados em alta do mundo”(Rocha, 2008).
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Além de atrair grandes investidores, essa região tem despertado forte interesse em trabalhadores vindos de qualquer parte do mundo. Segundo dados do Professor Rocha, são 20 mil pessoas que chegam por mês, atraídas pelos bons salários pagos no emirado:
“(...) uma multidão de trabalhadores, vindos do subcontinente sul asiático, que arrumam as camas dos banqueiros nos hotéis e dirigem seus confortáveis Mercedes pela cidade (cerca de 90% da população de 1,4 milhão de habitantes de Dubai é estrangeira) (Rocha, 2008).
Com tudo isso, esse emirado tem conseguido obter altíssimos índices de crescimento:
Os números atuais de crescimento econômico para essa região são impressionantes.Está em cerca de 11% ao ano e o governo espera que continue nesse ritmo. Os preços dos imóveis cresceram 42% no primeiro trimestre do ano ( Rocha, 2008)
Sem dúvida, devese analisar até que ponto esse crescimento econômico se reflete em desenvolvimento, cabendonos observar com cautela, como será feito o controle inflacionário e se ocorrerá um crescimento desorganizado. Porém, o mais importante passo já foi dado: Dubai se preocupou com o futuro da nação e tem conseguido boas divisas, sem ficar dependente da atividade petrolífera.
3.3 Modelo de Aplicação dos Royalties no Alaska.
Grande parte da arrecadação de royalties de petróleo nos EUA tem como objetivo a ampliação e a conservação de seu patrimônio ambiental: uma vez que o petróleo é considerado um bem púbico, nada mais coerente do que se investir parte de seus lucros em outros ativos púbicos. Além disso, os royalties também são usados para financiar investimentos como alternativa de substituição das atividades ligadas ao petróleo, trazendo ganhos de renda e promovendo a sustentabilidade (Leal, Serra 2003).
Ou seja, à medida que as reservas de petróleo vão se limitando, tendendo ao esgotamento, recursos são lançados para promover investimentos públicos; e, ao mesmo tempo, existe a preocupação em diversificar a produção, para que a economia não se torne dependente da riqueza do óleo. Buscase garantir a sustentabilidade e o desenvolvimento social.
Um grande exemplo é o que ocorre no Alaska. Para prevenir uma perigosa dependência dos recursos do petróleo, esse estado americano criou um fundo permanente (Permanent Fund Dividends), cujos dividendos são distribuídos igualmente e diretamente à população que reside no território:
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Interessa ressaltar aqui o caráter de permanência do fundo, cujos recursos, portanto, são considerados onerosos, exigindo retorno financeiro adequado. Do saldo acumulado, 45% são aplicados em papéis de renda fixa, entre 35% e 40% em ações de empresas americanas, aproximadamente 10% em ações de empresas estrangeiras e o restante em empreendimentos imobiliários (Serra 2003)
Assim, para se precaver contra o fim das receitas vindas da “bênção negra”, o Alaska promove a sustentabilidade aplicando seus royalties no fundo. Seus lucros acabam sendo distriuídos aos moradores como uma especíe de política de renda mínima, como destacam os economistas Serra e Leal:
Como apenas os dividendos são distribuidos, a filosofia do instrumento é criar um fundo perpétuo suficientemente amplo para garantir um nível de renda aos moradores do Alaska quando a curva de recebimento dos royalties começar a cair(Serra, Leal 2003)
Diferentemente do que ocorre na Noruega, em que 100% dos royalties ficam com a União, nos EUA, os estados ficam com 50%. O Alaska também optou pela criação de um fundo, como aquele país nórdico; só que também se preocupa com o patrimônio público. Além de promover a sustentabilidade, deu um grande passo para o desenvolvimento social, gerando renda e prosperidade para toda a população.
3.4 Modelo de Aplicação dos Royalties na Venezuela
Não restam dúvidas de que a Venezuela representa um caso importante para análise no debate sobre estratégias de aplicação dos recursos oriundos do petréleo. Numa primeira aproximação ao caso venezuelano, temos dados muito preocupantes: apesar de grandes reservas provadas (80 bilhões de barris) , os recursos do “ouro negro” ainda não trouxeram estabilidade macroeconômica para a Venezuela, e a atividade petrolífera permanece constituindo a base da economia do país.A dependência do óleo é notável: suas receitas de exportação representam 75% do total, configurando metade da arrecadação pública e cerca de 1/3 do PIB( Queiroz e Bregman 2008).
Segundo alguns autores, a Venezuela não tem feito uma gestão adequada dos recursos advindos das atividades petrolíferas; essa má administração apareceria refletida em desempenhos negativos, como os destacados por Eifert et al (2002: 1314), mencionados no trabalho de Queiroz e Bregman citado acima:
As instituições venezuelanas não estão preparadas para lidar com a dependência das rendas do petróleo, com seus constantes déficits fiscais e sua incapacidade de gerenciar a diversificação econômica(Queiroz e Bregman, 2008)
Em 1998, quando o preço do petróleo chegou a atingir o nível mais baixo desde 1970, a Venezuela lançou um fundo de estabilização, que acumularia reservas quando o preço do
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petróleo estivesse elevado e cobriria o déficit orçamentário quando os preços caíssem. Mas isso não impediu a expansão do déficit público. Mesmo com um aumento no preço do barril, em 2000, o país viu seu déficit crescer até atingir 10%:
As regras foram alteradas em 1999: o governo federal aumentou o seu poder discricionário sobre as receitas do fundo. assim, saques poderiam ser realizados por decreto presidencial (Serra, 2005, p. 139) e poderiam ser utilizados para o gasto social e o pagamento da dívida (Fasano, 2000, p. 11). em 2000, não obstante da elevação do preço do petróleo, o déficit público cresceu 10%, o que torna o país mais vulnerável a um possível choque de preços (Queiroz e Bregman 2008)
Segundo alguns autores, a Venezuela tem optado por investir a maior parte das receitas adquiridas com a atividade petrolífera em infra estrutura e em investimentos sociais:
Atualmente, o governo parece ter intuito de desenvolver essas áreas com os recursos do petróleo. ao menos é essa a intenção do Fundo para o desenvolvimento econômico e Social do País(Fondespa), com recursos oriundos diretamente da estatal Pdvsa .
Assim, após as mudanças no fundo de estabilização e a criação do Fondespa, podese concluir que a Venezuela optou por gastar mais e poupar menos os recursos do petróleo (primeira questão da aplicação de recursos) e pretende investir as receitas do óleo na área social (segunda questão). a avaliação dessa estratégia poderá ser realizada apenas a médio prazo, com a observação das contas públicas e dos indicadores sociais(Barros, 2006, p. 228)
O fato é que não existe consenso quanto à existência de uma política de aplicação de royalties que seja adequada para todos os países em todos os tempos: poupar e aplicar fora do país, pensando no fim da dependência da “benção negra” e visando às gerações futuras; ou gastar, visando o financiamento do mercado interno, a ponto de se desenvolver internamente um processo de industrialização e ficar enfim, independente econômicamente.
Como mencionamos nos modelos do Alaska e da Noruega, os Governos criaram um fundo para poupar toda ou certa parcela dos royalties, para investir em ações e títulos, a fim de se ter recursos para promover a sustentabilidade e a estabilidade macroeconômica. Porém, esses dois países são muito diferentes da Venezuela, que administra uma pesada herança colonial e apresenta uma situação econômica e social muito distante dos EUA e países europeus.
Certa ou errada em sua política de gestão dos recursos do petróleo, o fato é que a Venezuela teve em 2005 a nona elevação consecutiva do PIB desde o último trimestre de 2003:
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Os dados divulgados recentemente pelo Banco Central da Venezuela (BCV) confirmam que a economia venezuelana apresentou crescimento de 10,2% no quarto trimestre de 2005 em relação ao mesmo período do ano anterior, acumulando a nona elevação consecutiva desde o último trimestre de 2003. Em 2005, o Produto Interno Bruto (PIB) cresceu 9,3%” (Severo 2006)
Segundo este autor, desde que a Venezuela passou a investir pesado em infra estrutura, direcionando para este setor os recursos do petróleo, tem ocorrido uma grande diversificação em sua economia. No entender de Luciano Severo, esses aumentos sucessivos no PIB têm sido alavancados principalmente por segmentos não relacionados com a atividade petrolífera:
Assim como nas outras oito ocasiões anteriores, o forte incremento foi impulsionado fundamentalmente pelas atividades não relacionadas com o petróleo : construção civil (28,3%), comércio (19,9%), transporte (10,6%) e indústria manufatureira (8,5%). O setor petroleiro teve alta de 2,7%. Segundo informe do Instituto Nacional de Estadísticas (INE), o desemprego em dezembro de 2005 foi de 8,9%, dois pontos percentuais abaixo do mesmo mês de 2004; a redução equivale, em termos absolutos, a 266 mil pessoas. No ano, a inflação acumulou 14,4% contra os 19,2% de 2004. A taxa de juros nominal caiu a 14,8%.( Severo 2006)
Uma análise imparcial desses resultados pode sugerir que talvez nem sempre poupar ou investir no exterior seja a melhor política de gestão dos recursos oriundos da atividade petrolífera. Com gastos em atividades e setores não relacionados diretamente à indústria do petróleo, a Venezuela estaria fomentando um expressivo desenvolvimento endógeno, e obtendo um fortalecimento crescente em seu mercado interno. De acordo com Severo, o objetivo dessa política é alcançar a independência econômica, e isso não parece ficar só no sonho. Estariam ocorrendo algumas mudanças nos fundamentos da economia venezuelana, esboçandose assim um quadro novo e surpreendente:
A semeadura do petróleo se faz possível especialmente através de sete mecanismos: 1) modificação da Lei de Hidrocarbonetos e aumento dos royalties cobrados pelo governo às transnacionais petroleiras; 2) adoção do controle de câmbio em fevereiro de 2003, que aumentou as reservas internacionais de 15 bilhões de dólares para 30 bilhões de dólares e possibilitou a aplicação de outras medidas; 3) a nova Lei do Banco Central e a criação do Fundo de Desenvolvimento Nacional (Fonden), que já conta con 9 bilhões de dólares; 4) novo enfoque do máximo órgão de arrecadação de tributos, o SENIAT, que este ano aumentó em 60% a recoleção de impostos –sobretudo das grandes empresas nacionais e transnacionais, históricamente morosas e inadimplentes; 5) amplo plano de investimentos públicos na plataforma de indústrias básicas, com seu consiguiente efeito multiplicador e acelerador do investimento privado no setor transformador de insumos básicos em productos de maior valor agregado; 6 ) aporte em 2005 de aproximadamente 5 bilhões de dólares às Missões Sociais, como mecanismo de emergência para pagar a imensa dívida social acumulada, diminuir o desemprego e combater a inflação; 7) o trabalho do
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Ministério de Agricultura e Terras (MAT) para resgatar e ativar produtivamente um milhão e meio de hectáres de latifúndios improductivos, fortaleciendo o Plan de Siembra 2006 e incorporando a milhares de trabajadores rurais ao proceso productivo. Estes sete dispositivos permitem que, apesar do forte crescimento dos preços do petróleo, desde 2004 o PIB nãopetroleiro tenha crescido a taxas significativamente mais elevadas que o PIB petroleiro, evidenciando o impacto positivo dos recursos petroleiros sobre as atividades não relacionadas diretamente com o mineral. Enquanto no segundo trimestre de 1999 o PIB nãopetroleiro significava 70,5% do PIB total, hoje representa 76,0%. No mesmo período, a participação do PIB petroleiro no PIB total foi reduzida de 20,1% para 14,9% (Severo, 2006).
Se essas tendências se confirmarem e se mostrarem sustentáveis, a Venezuela realizará uma formidável transformação em seu quadro econômico e social. Entre crises politicas internas e externas, o país vem apresentando um forte desenvolvimento interno e tem investido em manufatura, provando querer chegar à independência econômica e tornando isso possível.
Com os gastos na diversificação dos setores internos, o processo de industrialização começa a entrar em uma crescente. Entre 2003 e 2006, o setor de manufatura foi o que mais se expandiu no período, e passou o PIB petrolero pela primeira vez desde 1997. Tem havido grande financiamento para os produtores de ítens como máquinas e equipamentos, estimulandose o desenvolvimento desse setor da indústria:
A participação da manufatura no PIB total, que havía sido comprimida a 14,7% durante a “sabotagem petroleira”, hoje chega a 16,7% com tendências crescentes. Tais resultados devem melhorar ainda mais quando se sintam os impactos do “Acordo Marco para a Reativação Industrial e a Transformação do Modelo Produtivo” e do “Decreto para o Subministro de Matérias Primas ao Setor Transformador Nacional” , que buscam reduzir as exportações primárias e garantir insumos básicos como alumínio, ferro, aço, madeira, etc., aos produtores venezuelanos(Severo, 2006).
Com a expansão dos gastos do governo na economia venezuelana, principalmente pela aplicação dos dólares do FONDEN, esse país vem desenvolvendo projetos fantásticos:
Dentro destas linhas se criam empresas e se desenvolvem projetos como a nova siderúrgia venezuelana para a produção de aços especiais, uma fábrica de tubos petroleiros sem costura, três novas refinarias de petróleo, dez aserradeiros de madeira, as fábricas de cimento, de concentração de mineral de ferro, de laminação de alumínio, de pulpa e papel, e muitos outros. Além disso, recentemente foi aprovado crédito de 750 milhões de dólares do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para apoiar a construção da central hidrelétrica Tocoma. No total, el Sistema Elétrico Nacional receberá investimentos que se aproximam aos 3 bilhões de dólares em 2006 (Severo 2006).
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Para cada uma das iniciativas acima, o Estado da Venezuela detém 51% das ações.
Cabe analisar os resultados do modelo venezuelano a médio e a longo prazo, para que sirvam de lição, negativa ou positiva; mas decerto, podemos dizer desde já que o caminho escolhido pela Venezuela não pode ser descartado nem desqualificado a priori, pois vem gerando resultados surpreendentes.
Para que um país possa livrarse definitivamente da dependência do petróleo, grandes economistas acreditam que uma aplicação inteligente dos recursos do próprio petróleo seja capaz de alavancar e diversificar a atividade econômica e promover a sustentabilidade da economia, para além do período de “pico” da extração do “ouro negro”. Se a experiência venezuelana mostrarse bem sucedida nos próximos anos, será sem dúvida uma referência importante para a definição do modelo brasileiro de gestão dos recursos do petróleo, pois a realidade sócioeconômica da Venezuela é muito mais semelhante à do Brasil que a dos demais países que estudamos neste capítulo.
3.5 Modelo de Aplicação dos Royalties na Nigéria
Nigéria é um dos países em que se pode observar a “maldição dos recursos naturais”. Com uma reserva de 36,2 bilhões de barris de petróleo e 182 Tcf de gás natural, esse país não conseguiu refletir as receitas petrolíferas em ganhos econômicos e sociais. A participação total do óleo em 2007 nas exportações era de cerca de 95 % e entre 1995 e 2001 representou 37% do PIB e 63% da arrecadação pública (Bregman, Queiroz, 2008).
Com muitos problemas sociais, a Nigéria não consegue transformar os recursos da “bênção negra” em desenvolvimento. Seus gastos internos acabam por beneficiar uma pequena elite política; a gestão fiscal foi inadequada, com forte crescimento dos gastos públicos nos momentos de alta do preço do petróleo
Uma das razões para a má gestão econômica pode ser o fato de o país vir atravessando constantes crises políticas. As instituições nigerianas não conseguem conter sucessivos ataques de grupos políticos insatisfeitos a instalações de petrolíferas estrangeiras. Com isso, o investimento onshore ficou com um grau de risco muito elevado; aumentaramse então os investimentos offshore, que sem dúvida exigem um custo muito maior (Gary e Karl, 2003, p. 29).
Dessa forma, a Nigéria tem gastado muito e mal, e poupado pouco. Diferentemente do que se faz na Venezuela, onde os investimentos de royalties são focados no desenvolvimento interno do mercado, esse país africano, convivendo com constantes crises políticas, não consegue investir seus recursos petrolíferos em prol da diversificação da economia; acaba beneficiando apenas uma minoria da população, e não viabiliza nenhum processo de sustentabilidade. Com o crescimento da extração offshore, subindo mais o custo, esse país acaba abrindo mão de boa parte da receita que poderia ser aplicada ou investida em infraestrutura.
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Concluise então que a Nigéria é um modelo negativo na gestão e aplicação dos recursos do petróleo. Esse país passa pela “maldição dos recursos naturais” e caminha a passos largos rumo à desindustrialização e miséria:
Segundo estes autores(Gary e Karl) a nigéria estaria gastando muito e poupando pouco os recursos do petróleo e aplicando os recursos em benefício de uma minoria, o que não gera benefícios através da melhora de sua economia, tão pouco proporciona rentabilidade para as futuras gerações com a aquisição de ativos (Bregman e Queiroz, 2008)
3.6 Modelo de Aplicação dos Royalties na Indonésia
A Indonésia é um país que conseguiu superar a maldição dos recursos naturais. Com uma reserva provada de 4,3 bilhões de barris de petróleo, é o décimo país no ranking das maiores reservas de gás natural do mundo, possuindo 97,8 Tcf. Porém, a produção de petróleo indonésio já se situa no póspico; após ter atingido seu ponto máximo, já começou a decair, tendo encolhido fortemente na última década. (Bregman e Queiroz 2008)
Segundo Bregman e Queiroz, na Indonésia 30% dos recursos do petróleo são apropriados pelo governo central, 56% pelos estados e 14% pelos governos locais. Com o aumento do preço do petróleo em 1973, metade do crescimento da arrecadação foi investido em programas rurais, infraestrutura com base agrícola e um grande aporte de recursos em educação (Eifert et al, 2002, p. 23). O país preocupase com a estabilidade macroeconômica, e não tem acumulado déficits:
Além do gasto público efetivo, a gestão macroeconômica na indonésia foi adequada. O país não incorreu em déficits durante os períodos de alta do preço do petróleo e o ajuste orçamentário quando este caiu (e consequentemente a sua arrecadação pública) foi rápido e eficaz (Bregman e Queiroz, 2008).
Assim, a Indonésia parece representar um modelo positivo para um país em desenvolvimento: realiza melhoras em infraestrutura e investe em educação. Contudo, mesmo tendo obtido ganhos quantitativos e qualitativos neste último setor, haveria, segundo alguns autores, alguns ajustes a serem realizados para uma melhor gestão dos recursos:
Outra questão importante é a dinâmica dos gastos em educação.Apesar de ter melhorado seus indicadores sociais, o país ainda deve destinar muitos recursos à educação para promover o desenvolvimento.Granado et al (2007) defendem que o total do gasto público neste setor é satisfatório, mas que sua composição deveria se modificar.(Bregman e Queiroz 2008)
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3.7 Modelo de Aplicação dos Royalties no Canadá
O Canadá é o segundo maior país do ranking de maiores reservas provadas de petróleo do mundo. Perdendo apenas para a Arábia Saudita, esse país, com uma reserva de 179.2 bilhões de barris, conta com a província de Alberta que, sozinha, detém 95% da reserva provada total do Canadá (Bregman e Queiroz, 2008).
O Canadá é um país extremamente desenvolvido, com um IDH 0.961, semelhante ao da Noruega. Porém, seu modelo de gestão e aplicação dos recursos do petróleo era diferente antes da reestruturação de 1997.
Com a responsabilidade de comandar as receitas vindas do petróleo, foi criado em 1976 o Fundo Canadense. A principal finalidade do fundo era a diversificação econômica, trazendo bons frutos para a sociedade e sua economia como um todo:
Seus objetivos são o de reduzir o endividamento da província, promover a qualidade de vida dos seus cidadãos e diversificar a economia (Serra, 2005, p. 130). O fundo é financiado com 12% do valor bruto da produção de petróleo (Bregman e Queiroz 2008)
Dessa forma, o Canadá, através do Fundo, passou a realizar investimentos produtivos diretos e grandes incentivos sociais, visando à diversificação e desenvolvimento endógeno de sua economia.
Em 1997, o Fundo Canadense sofreu uma reestruturação e começou a adotar uma política muito semelhante à gestão norueguesa: passou a visar aplicações no mercado financeiro, com foco na rentabilidade, e cancelou os investimentos direcionados a promover a diversificação da economia. Isso envolveu a definição de novas regras para o funcionamento do Fundo:
Dentre essas regras, está a definição de uma composição dos investimentos no longo prazo: 29% das aplicações devem ser destinadas a investimentos em renda fixa, 45% em ações (sendo que 15% no Canadá, 15% nos Estados Unidos e 15% fora dos dois países), 10% em investimento imobiliário e 16% em outras aplicações (Bregman e Queiroz 2008)
Atualmente, o Canadá prefere investir em rentabilidade; abdica de investir em infraestrutura e educação. Por ser um país desenvolvido, cabe utilizar o modelo de gestão dos royalties do petróleo de forma mais condizente com seu perfil sócioeconômico. Assim como a Noruega, esse país opta por fundos de aplicação no exterior; mas também investe no país, lembrando que a maior parte das receitas atualmente visam à manutenção da riqueza do fundo.
Dessa forma, cada país, desenvolvido ou não, adota um modelo de gestão dos royalties, aplicando suas receitas em investimenos externos ou internos. Os objetivos e ferramentas
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da política para o setor devem ser definidos tendo como base uma análise das necessidades econômicas e sociais de cada país. Por isso existem vários modelos de gestão dos recursos do petróleo. Muitos deles são investidos em ativos que geram rentabilidade ou em qualidade do capital e do trabalho, como mostra a tabela abaixo, resumindo o que foi apresentado neste capítulo:
Tabela 12: Características da aplicação de royalties nos países analisados
País Ativos que geram rentabilidade
Qualidade do capital e do trabalho
Síntese da aplicação
Noruega X Fundo com aplicação no exterior
Alaska X Fundo com aplicação no exterior
Dubai X Investimentos em Turismo e infraestrutura
Venezuela X Investimentos Sociais e em infraestrutura
Nigéria “Maldição dos recursos”
Indonésia X Investimentos em infraestrutura e educação
Canadá X Fundo com aplicação no país e no exterior
Fonte: Elaboração Própria com dados extraífod da obra de Bregman e Queiroz 2008
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CAPÍTULO 4CONCLUSÃO: GESTÃO E APLICAÇÃO DOS ROYALTIES NO ESPÍRITO SANTO
Analisando o histórico da gestão capixaba dos recursos do petróleo, consideramos que a Lei 116/2206 foi um passo à frente rumo ao desenvolvimento. Com a criação do Fundo para Redução das Desigualdades Regionais, municípios que antes não eram beneficiados pelos royalties passaram a receber receitas do Governo para promover a distribuição de renda e melhorar sua situação econômica e social. Tais recursos, como vimos, são provenientes do repasse de 30% dos royalties creditados ao cofre público estadual. Com essa iniciativa, o Espírito Santo está sem dúvida estimulando um processo endógeno de desenvolvimento, levando a crer em uma melhora sustentável também nos indicadores sociais e na redução de disparidades sócioeconômicas
A nosso ver, seria interessante realizarse periodicamente uma análise detalhada e aprofundada da realidade sócioeconômica de cada município capixaba, e, a partir do diagnóstico assim obtido, criarse um projeto e um plano de ação específico para cada um deles. . Se os investimentos municipais fossem obrigatoriamente pautados pelas metas e lineamentos assim definidos, ficaria mais fácil promover o crescimento e o desenvolvimento regional, e evitar o desperdício dos recursos em gastos e investimentos de baixo retorno econômico e social. A fiscalização dos gastos públicos por parte da população, ONGs como a Transparência Capixaba etc., também é de suma importância para evitar malversação e desvio dos preciosos recursos públicos oriundos do petróleo.
Além dessa questão, cabe a realização de debates públicos com a sociedade, para definição do modelo de gestão mais adequado para a aplicação dos 70% restantes da receita disponível dos royalties
Seja qual for o modelo, sua escolha deve ser feita a curto prazo, uma vez que as previsões mais pessimistas apostam que já estejamos chegando perto do pico de Hubbert para a produção de petróleo no Brasil. Sendo o petróleo um bem finito, a patir desse ponto haverá uma queda gradativa da sua produção, até que esta finalmente acabe. Quando chegarmos a esse ponto, esperamos ter atividades alternativas de futura geração de renda para não ficarmos dependentes da "bênção negra". Precisamos evitar, a todo o custo, a mencionada maldição dos recursos, que já estaria promovendo, de acordo com Postali, um processo de desindustrialização no norte fluminense.
Na formulação da estratégia a ser adotada pelo Estado do Espírito Santo, cabe ao Governo estadual buscar promover os 3 objetivos principais que definimos acima, no capítulo 2:
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1 – Que os ganhos provenientes da exploração do petróleo sejam traduzidos em crescimento e desenvolvimento da economia como um todo, alavancando inclusive nossa industrialização e desenvolvimento tecnológico, ao invés de prejudicálos;
2 – Que esse processo de crescimento econômico seja socialmente inclusivo, isto é, que se traduza em melhoras nos nossos indicadores sociais e na nossa distribuição de renda;
3 – Que haja uma sustentabilidade da dinâmica econômica desencadeada pelos ganhos do petróleo que lhe possibilite sobreviver ao declínio da atividade petrolífera ou seja, que tenham sido criadas outras atividades produtivas sustentáveis, dinâmicas e geradoras de renda, capazes de alavancar a economia depois de terminada a era do óleo.
Para definir o melhor caminho para atingir esses objetivos, consideramos interessante realizar uma análise e uma escolha entre as 3 alternativas que se seguem:
1 – Modelo norueguês: direcionar os royalties do petróleo a outro fundo e aplicar esses recursos, buscando rentabilidade futura, em títulos e ações, nacionais ou estrangeiras; nesse caso, o foco seriam investimentos externos à economia do estado.
2 – Modelos Dubai e Venezuela: realização de investimentos internos, promovendo um desenvolvimento endógeno a ponto de se diversificar a economia e tornála independente do petróleo. No caso, os investimentos deveriam catalisar todo um desenvolvimento no mercado capixaba, promover a implantação de indústrias e/ou de outras atividades que proporcionassem um grande retorno financeiro e conseguissem sustentarse independentemente da atividade petrolífera (quando chegássemos ao fim de seu ciclo).
3 – Modelo misto, conciliando as duas primeiras propostas. Acreditamos ser inviável, ao menos por enquanto, por não haver ainda tantos recursos petrolíferos disponíveis. Em julho de 2008, o Espírito Santo recebeu cerca de R$192.047.124,75 em royalties (ANP 2008). A menos que a exploração do présal traga um salto muito expressivo nos aportes de royalties ao estado, os recursos não bastarão para a implementação concomitante desses dois modelos.
Acreditamos que o caminho mais racional a ser adotado como referência, pelo Brasil e pelo Espírito Santo, é o modelo de aplicação dos royalties no Canadá. Este país investiu inicialmente suas receitas petrolíferas em infraestrutura, e após um certo tempo, passou a aplicar no exterior, na forma de títulos e ações.
A nosso ver, o Espírito Santo ainda precisa de um "empurrão" para alavancar sua economia. Não existe atualmente no estado nenhuma outra atividade geradora de renda capaz de substituir a atividade petrolífera, nem um parque produtivo desenvolvido a ponto de se defender da competitividade nacional e externa.
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Na área social, o Estado parece estar se desenvolvendo: segundo Marcelo Neri, como vimos, o Espírito Santo foi o Estado que mais conseguiu reduzir os índíces de probreza do país, entre os anos de 2001 e 2007. É um grande passo, mas ainda existem vários obstáculos a serem superados neste setor como a violência, por exemplo, uma vez que Vitória está entre as capitais de maiores índices de criminalidade no Brasil.
Acreditamos que, a curto prazo, o Estado do Espírito Santo deveria direcionar os recursos dos royalties à promoção de desenvolvimento endógeno, visando a robustecer e diversificar sua economia, até tornála independente do petróleo. Uma vez atingido este nível, valeria a pena aplicar os royalties em títulos e ações externos ao estado, nacionais e/ou estangeiros, para obter mais segurança e rentabilidade. Feito isso, o Estado com certeza se livrará da dependência da "bênção negra" e conseguirá promover uma ou mais atividades geradoras de renda para toda sua sociedade, atingindo independência econômica, distribuição de renda e bons indicadores sociais.
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