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Cuadernos de Derecho Público

34-35 mayo-diciembre 2008 CDP

Monográfico:La reforma de la Constitución francesa

DIRECTORA DEL INAP:Pilar Arranz Notario

CONSEJO DE REDACCIÓN:

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34-35 mayo-diciembre 2008CDP

SumarioPágina

PRESENTACIÓN La reforma de la Constitución francesa de 1958 de 23 de julio de 2008: Líneas generales de la misma e importancia de su contenidoLuis Aguiar de Luque

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ESTUDIOS Las transformaciones de la Constitución francesa de 1958Luis María Díez Picazo

21

Génesis y lógica de la reforma de la Constitución francesa por la Ley Constitucional de 23 de julio de 2008Bertrand Mathieu

35

Una nueva fase en la constitucionalización de los derechos en la V RepúblicaMarc Carrillo

53

La revisión de 2008 o la nueva distribución de poderesMichel Verpeaux

79

La revitalización del Parlamento en la reforma constitucional francesa de 2008Piedad García-Escudero Márquez

93

La institución del referéndum en Francia tras la reforma constitucional; una perspectiva comparadaNicolás Pérez Sola

117

La insoportable levedad del ser: el Defensor de los Derechos establecido en la Constitución francesaJose Manuel Sánchez Saudinós

147

La Constitución Francesa y el Derecho Comunitario: un repaso de la historia de las relaciones entre dos ordenamientos jurídicosMarie José Garot

167

Página

El Consejo Constitucional tras la revisión constitucional de 23 de julio de 2008Pierre Bon

191

La revisión siempre abierta de la V.a República francesa a través de sus reformas constitucionalesItziar Gómez

225

NOTAS: LAS REFORMAS DE LA INSTITUCIÓN PARLAMENTARIA

El nuevo régimen de suplencias parlamentarias del art. 25 de la Constitución francesa tras la reforma de 2008Rosa María Fernández Riveira

249

La constitucionalización de los grupos parlamentarios y la oposición en FranciaÁngel J. Sánchez Navarro

257

El reforzamiento de las Comisiones Permanentes en la reforma de la Constitución Francesa de 2008Ignacio Carbajal Iranzo

267

La fijación del Orden del día de las sesiones parlamentarias en el art. 48 de la ConstituciónMercedes Aráujo Díaz de Terán

279

Notas sobre la reforma constitucional francesa de 2008, en relación con el procedimiento legislativoLuis de la Peña Rodríguez

291

La reforma de la Constitución francesa en los aspectos relativos al control parlamentarioFrancisco Martínez Vázquez

301

El fortalecimiento del control de los asuntos europeos por el Parlamento francésManuel Delgado-Iribarren García-Campero

313

DOCUMENTOS Versión actualizada de la Constitución francesa de 4 de octubre de 1958. Estudio introductorio y traducción a cargo de Marina Cueto Aparicio

325

ABSTRACTS 377

NOTA: Los originales de los artículos que componen este número de Cuadernos de Derecho Público han tenido entrada en la redacción de la revista hasta el 30 de noviembre de 2009.

PRESENTACIÓNCDP


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La reforma de la Constitución francesa de 1958 de 23 de julio de 2008: Líneas generales de la misma e importancia

de su contenido

Luis Aguiar de Luque

Como si se tratara de un acto más de la celebración del cincuenta aniversario de la aprobación de la Constitución francesa de la V Republica, el 21 de julio del pasado 2008 el Congreso, reunido en Versalles, aprobó una importante reforma constitucio-nal que sería publicada tres días más tarde en el «Journal Officiel de la République» con la denominación de Loi constitutionnelle n.° 2008-724 du 23 juillet 2008 de mo-dernisation des institutions de la Ve République.

Dicha reforma constitucional, al margen de la dimensión política que pueda te-ner su aprobación o de la repercusión que el nuevo texto pueda materialmente tener en la conformación futura del orden jurídico-político en el país vecino, lo cierto es que, al menos en términos cuantitativos, la misma ha revestido una gran importancia pues han sido modificados con diverso alcance 42 artículos de los 89 que originaria-mente comprendía el texto constitucional, se han incorporado 8 nuevos artículos, uno de los cuales entraña la creación de un Título igualmente nuevo, se modifica el enunciado que encabeza el Título XIV que pasa ahora a denominarse «De la francofo-nía y de los acuerdos de asociación» y se recupera el artículo 87, que había sido dero-gado por la Ley constitucional n.° 95-880, de 4 de agosto de 1995. Bien podemos por tanto afirmar que desde una perspectiva cuantitativa estamos en presencia de una «medio nueva» Constitución. Y sin embargo, lo dicho no es obstáculo para que, según la opinión generalizada en el país vecino, las ideas centrales y los valores básicos que estuvieron en el origen de la V República, sigan vigentes en el texto constitucional 50 años después de que aquella naciera.

En todo caso, el hecho de que las instituciones la V República sigan plenamente vigentes y funcionales cincuenta años después de su establecimiento es particular-mente sorprendente. En la medida en que la Constitución fuera diseñada a la medida del General De Gaulle, todo parecía indicar que sus mecanismos dejarían de resultar operativos con la desaparición política de su mentor, o todo lo más solo pervivirían mientras el movimiento político generado en torno a la figura del General se mantu-


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viera presente en la vida política. Máxime si se tiene en cuenta que el texto constitu-cional del 58 contenía un procedimiento de reforma constitucional sustancialmente más complejo que el procedimiento legislativo ordinario, con cláusulas de intangibili-dad que hacían inasibles al poder de reforma determinados aspectos de la Constitu-ción y con límites temporales que impedían iniciar libremente un procedimiento de revisión lo que confería al texto constitucional una particular rigidez. Procedimiento de reforma que, a mayor abundamiento, saltaría hecho añicos cuando el propio Pre-sidente de la República en 1962 instrumentalizó la prerrogativa que le concedía el art. 11 de la Constitución para convocar un referéndum y reformar el texto constitucional con objeto de adaptar definitivamente éste a su concepción de la separación de po-deres y el papel que en ella debían respectivamente desempeñar el principio demo-crático y el Presidente de la República. En suma, una Constitución notablemente rígi-da que configura un régimen político en exceso personalizado y un sistema institucional frágil y cuestionado por amplios sectores de la clase política. La práctica constitucional de los años siugientes va a poner, sin embargo, de manifiesto lo erró-neo de tal valoración. En efecto, desde entonces el texto constitucional ha sido reite-radamente modificado hasta el punto que casi podría decirse que la V República ha vivido en un constante y reiterado proceso de reforma, evaluación que le ha permiti-do ir paulatinamente integrando las nuevas realidades políticas surgidas en estos años (por ej. un sistema de partidos sustancialmente diferente al que existía en los comienzos de la V República), nuevas estructuras sociales (por ej. el progreso tecno-lógico o la globalización) o nuevas dimensiones institucionales (por ej. el proceso de integración europea) e ir adaptando el régimen constitucional a las nuevas situacio-nes y nuevas necesidades. Y no por ello se considera que la V República haya quedado obsoleta y sea necesario su superación con una profunda y sustancial reforma institu-cional que alumbre la VI República. Como escribe I. Gómez en su colaboración al pre-sente número monográfico, «No parece que haya estado en la voluntad de ninguno de los Gobiernos de la misma, crear una VI.a República, pero sí ha estado en la de mu-chos de ellos (sin duda en la del último) cambiar la V.a República desde el interior,, y esta voluntad ha ayudado, a […] la actualización y modernización de las instituciones de la República, sin necesidad de plantear, de manera radical, el cambio de régimen republicano».

Recordemos algunos datos.

La Constitución de 1958 en sus cincuenta años de vigencia ha sido reformada en veinticuatro ocasiones (la relación pormenorizada de tales reformas puede ver-se en el artículo ya citado de I. Gómez), lo que significa, aunque la estadística en ocasiones no sea una buena consejera, que las instituciones constitucionales de la V República han sido objeto de una reforma prácticamente cada dos años (en ver-dad en los veinticinco primeros años solo hubo 6 reformas y en la segunda mitad de los cincuenta años de vigencia han habido 18 procesos de reforma). Tras la última reforma poco queda ya de la aludida casi omnímoda competencia que ostentaba el Presidente de la República para convocar consultas populares de tipo referendario al margen del sistema parlamentario evocando los appel au peuple tan al gusto na-

LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN FRANCESA DE 1958 DE 23 DE JULIO DE 2008: LÍNEAS GENERALES DE LA MISMA...


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poleónico (véase el artículo de N. Pérez Sola «La institución del referéndum en Francia tras la reforma constitucional; una perspectiva comparada» en el apartado de Estudios del presente número monográfico). Tampoco los mecanismos de refor-ma constitucional se mantienen en los mismos términos que en 1958. Y el régimen de protección de los derechos fundamentales del ciudadano a través de la catego-ría de les libertes publiques que convertía al Conseil d’Etat en la pieza central de ga-rantía de los derechos, también parece ahora estar en trance de ser superado. Pa-ralelamente se han ido incorporando las denominadas cláusulas de comunitariedad para dar cobertura constitucional al proceso de integración europea y forman ya hoy parte del ordenamiento constitucional francés gracias a diversas reformas aprobadas, tema del que se ocupa M.a Jose Garrot bajo el título «La Constitución Francesa y el Derecho Comunitario: un repaso de la historia de las relaciones entre dos ordenamientos jurídicos».

En suma, un verdadero modelo de adaptabilidad de los mecanismos constitucio-nales a las nuevas necesidades. Adaptabilidad a la que sin duda ha contribuido decisi-vamente el Consejo Constitucional mediante un papel cada vez más activo en la inter-pretación de la Constitución de 1958 (a él se debe la primera gran transformación en lo referente al sentido que deben tener los enunciados constitucionales con su decisión de 16 de julio de 1971) Pero ciertamente el protagonismo en este punto le corresponde a la actitud de la clase política francesa, bien por su disposición para alcanzar acuerdos más allá de las dificultades que ofrecía el mecanismo formal de reforma, bien por su alto sentido institucional para aceptar las reformas promovidas por grupos políticos distintos al propio. Actitud, por lo demás, que quizás pudiera tomarse como ejemplo para nuestro país, donde, como señalara no hace mucho P. Cruz Villalón (Claves de la Razón Práctica, núm. 199, 2008), la situación de la institución de la reforma constitucio-nal es «cataléptica», contribuyendo de un modo no menor al actual estado de algunas de las instituciones centrales de nuestro sistema constitucional. Si la reforma constitu-cional, operase entre nosotros al modo como viene sucediendo en Francia, como un instrumento al servicio de la adaptabilidad del sistema y no como un mecanismo que pone en riesgo la pervivencia del régimen constitucional, cuando no –lo que todavía es más reprobable– como una institución a la que oponerse no sea que otro partido o grupo político pueda rentabilizarlo, quizás nuestro texto constitucional de 1978 podría encarar el comienzo del siglo XXI on una organización del poder y unos mecanismos constitucionales más adecuados y con una mayor capacidad de integración en todos los terrenos. Porque alcanzar esos mayores niveles de integración institucional, o en otro terreno lograr una mayor cohesión social, es algo que incumbe por excelencia a las instancias políticas y no a los órganos jurisdiccionales.

Tampoco es muy distinta la conclusión a la que llegamos acerca de la importancia de la reciente reforma constitucional francesa si, más allá de sus dimensiones cuanti-tativas o del significado político ejemplificador que ésta pudiera tener para nosotros, reparamos en el contenido de lo modificado en el reciente proceso de reforma. Con las palabras con las que se cierra el primero de los artículos que se ofrecen a continua-ción, los cambios introducidos con la presente reforma «lejos de ser una modificación



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de aspectos puntuales de la carta constitucional, es una verdadera operación sistemá-tica de puesta al día de la entera Constitución de 1958» (L. M.a Díez Picazo).

Y, sin embargo, pese a ello, no diré que la reforma ha pasado desapercibida en España, pues algunas otras revistas de la especialidad como la Revista Española de Derecho Constitucional o Teoría y Realidad Constitucional han publicado algunos artí-culos sobre su proceso de gestación o sobre aspectos puntuales del contenido de la misma. Pero lo que sí es cierto es que, trascurrido ya más de un año desde la aproba-ción y entrada en vigor del nuevo texto constitucional, no ha habido en nuestro país ninguna publicación, sea periódica o sea monográfica, que se haya propuesto reali-zar un estudio que aborde de modo sistemático y con una cierta vocación de exhaus-tividad los muy diversos contenidos de la remozada Constitución de la V República francesa.

Nuestra pretensión en Cuadernos de Derecho Público sí que ha tenido, sino la in-tención de abordar íntegramente la totalidad de los mecanismos e instituciones de la nueva Constitución de la V República, si al menos ofrecer una cierta panorámica bas-tante completa y sistemática del ordenamiento constitucional del país vecino.

El número, como ha quedado apuntado, se abre con un artículo elaborado por Luis M.a Díez Picazo, excelente conocedor del constitucionalismo francés, titulado «Las transformaciones de la Constitución francesa de 1958» con el que se pretende, antes de abordar propiamente los cambios introducidos en la Constitución por el pro-ceso de reforma, situar éstos en el marco adecuado, es decir, en el momento consti-tucional en que se encontraba Francia en el momento inmediatamente anterior a la reforma después del ajetreado y continuo proceso de reformas vivido en los últimos quince años.

Igualmente todavía en los prolegómenos de la reforma (o más precisamente sin entrar en el contenido de la misma) el segundo trabajo que aquí se incluye analiza la génesis del proceso de reforma y los grandes problemas que se pretenden resolver con la ella. Su autoría corresponde al profesor Bertrand Mathieu, actual Presidente de la Asociación Francesa de Derecho Constitucional y catedrático de dicha materia en la Universidad de París I. Pero más allá de estos títulos académicos, el profsr. Ma-thieu está particularmente cualificado para contextualizar el proceso que ha tenido lugar en nuestro vecino país desde campaña electoral de las elecciones presidencia-les de abril/mayo de 2007 hasta la culminación del proceso de reforma en julio de 2008, y ofrecer una visión del mismo desde el interior del proceso al haber formado parte de la comisión redactora del denominado Informe Balladur, esto es, miembro del grupo de doce expertos designados por Presidente de la República para integrar el «Comité de Reflexión y Propuesta de Modernización y Reequilibrio de las Institu-ciones» que, presididos por el exprimer ministro Edouard Balladur, marcó las directri-ces por las que debía discurrir la reforma constitucional (los pormenores del trabajo de dicho Comité, así como su Dictamen integro puede verse en http://www.comite-constitutionnel.fr).



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La lectura de las páginas escritas por el profsr. B. Mathieu permite al lector adentrarse en los objetivos que pretendía la reforma, los condicionantes con las que se topó dicho proceso, así como el papel desempeñado en el mismo por el Co-mité Balladur.

Expuesto el contexto en que se enmarca la reforma a través de estos dos análi-sis, uno externo a la doctrina constitucional francesa, otro elaborado no solo desde el interior de esa doctrina constitucional sino desde dentro del proceso mismo de refor-ma, es posible ya, en los trabajos siguientes, abordar el estudio de las diferentes inno-vaciones introducidas por la Ley constitucional de modernización de las instituciones de la V República.

Dos son las principales líneas que materializan la idea de modernización de las instituciones con la que el Presidente Sarkozy deseaba vertebrar y caracterizar todo el proceso de reforma constitucional, según éste le manifiesta al que será el Presidente del Comité de reflexión, E. Balladur, en la carta adjunta a su Decreto de nombramiento.

Por un lado, considera el Presidente Sarkozy que la evolución del régimen semi-presidencial que caracteriza a la V República ha terminado por configurar al la Presi-dencia de la República como la instancia que encarna por excelencia el poder ejecuti-vo. Esta evolución, sin embargo, constata Sarkozy, se compadece mal con el régimen parlamentario que constituye una de las señas de identidad de la República, ya que en la práctica las cámaras ven seriamente mermadas sus facultades de control del ejecutivo.

En estas circunstancias, la primera cuestión sobre la que debe girar la reflexión del Comité Balladur es formular propuestas en orden a un reequilibrio de las institu-ciones o, lo que es lo mismo, una reconsideración de la posición constitucional, atribuciones respectivas y relaciones recíprocas entre el Presidente de la República, el Primer Ministro y el Parlamento («La première mission du comité, et à dire vrai la principale, sera de réfléchir à la nécessité de redéfinir les relations entre les différents membres de l’exécutif d’une part, aux moyens de rééquilibrer les rapports entre le Parlement et l’exécutif d’autre part pretend»), desde una triple perpectiva: (i) rede-finir las relaciones entre los diferentes miembros del ejecutivo (Presidente de la República, Primer Ministro y Gobierno), (ii) establecer mecanismos que limiten y aporten transparencia al ejercicio de las funciones del Presidente de la República y (iii) adoptar las medidas necesarias para que el Parlamento se modernice y desplie-gue más adecuadamente sus misiones constitucionales, en particular, el control sobre el ejecutivo.

La segunda línea por la que debe discurrir la modernización de las instituciones requiere, en opinión del Presidente Sarkozy, actualizar la posición constitucional y el papel de otro amplio conjunto de órganos, que me atrevería a calificar de colaterales para el núcleo duro de la división de poderes (Consejo Constitucional, Consejo Supe-



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rior de la Magistratura –«cuya presidencia ya no la ostentará el Presidente de la Repú-blica, ni en su composición serán ya mayoritarios los magistrados»– Consejo Económico y Social, etc) a fin de hacer la vida política más transparente y cercana a los ciudada-nos, ampliando los derechos de los ciudadanos en el funcionamiento de tales órga-nos y reforzando las garantías de éstos («La campagne présidentielle a mis en évidence l’attente de nos concitoyens d’une vie politique plus ouverte, plus proche de leurs préoc-cupations, plus représentative de la diversité de leurs opinions, et où les droits des cito-yens seraient renforcés»).

Pues bien, las dos líneas que se acaban de exponer como materialización de la idea central de modernización de las instituciones sintetizan y sistematizan adecua-damente los principales contenidos de la reforma constitucional y constituyen un buen eje para presentar el resto de colaboraciones que integran el presente número monográfico, si bien, para seguir en la exposición una ordenación de mayor carácter académico, se alterará el orden seguido en la presentación de las prioridades de la reforma.

Por lo que se refiere a una eventual ampliación del elenco de derechos del ciuda-dano para hacer la vida política más abierta y representativa, se ha dicho por algún autor (F. Bastien. La Constitution Sarkozy) que la citada ampliación de derechos es uno de los objetivos frustrados de la reforma toda vez que los ámbitos sobre los que se proyectan esos nuevos derechos son en buena medida irrelevantes tanto para el alterar las líneas maestras del funcionamiento del sistema político, como para el pro-pio ciudadano (¿De qué le sirve al ciudadano poder instar al Consejo Económico y Social, al Consejo Superior de la Magistratura o ejercer el derecho de petición ante las cámaras? se pregunta el autor antes mencionado).

Probablemente no esté falto de razón el citado comentarista de la nueva Consti-tución desde una perspectiva política. Más aun. La nueva institución creada para in-crementar la protección de los derechos, el Defensor de los derechos, se prevé con tan alto grado de debilidad e inconsistencia (bien es verdad que no imputables al Comité Balladur, sino a las modificaciones sustanciales que sufrió la propuesta de aquel, primero en el proyecto gubernamental, y más tarde en su iter legislativo por las dos Cámaras) que José M. Sánchez Saudinós, autor del trabajo del presente núme-ro monográfico en el que se analiza dicha institución, ha titulado su artículo con un provocador «La insoportable levedad del ser: el Defensor de los derechos establecido en la constitución francesa».

Sin embargo, en el terreno jurídico, como se encargan de poner de manifiesto de un lado el profesor Marc Carrillo (Universidad Pompeu Fabra y actual miembro del Consejo de Garantías Estatutarias de la Generalitat de Cataluña) en su colaboración al presente número, titulada «Una nueva fase en la constitucionalización de los dere-chos en la V República», y de otro el profesor Pierre Bon (Profesor de la Universidad de Pau et des Pays de lÁdour y Director del Instituto de Estudios Jurídicos ibérico-americanos) con su estudio que titula «El Consejo Constitucional tras la revisión cons-



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titucional de 23 de Julio de 2008», las reformas incorporadas al texto constitucional pueden tener una proyección en el futuro que pueden ir notablemente más allá de lo que aparentan los puntuales objetivos –no menores– que se proponía en este punto el Presidente Sarkozy (incrementar los mecanismos de garantía de los derechos bási-cos del ciudadano y permitir el acceso de los ciudadanos a la justicia constitucional). Permitir que los intereses individuales de los ciudadanos puedan acceder al Consejo Constitucional, aunque sea indirectamente y en estricta aplicación de una ley poten-cialmente vulneradora de la Constitución, puede producir unos efectos hasta hace poco ampliamente rechazados por la mayor parte de la doctrina constitucional fran-cesa y la práctica totalidad de su clase política.

En efecto, la Constitución francesa de 1958, como es sobradamente conocido, aunque no está totalmente carente de contenidos materiales (a lo largo de su articu-lado el texto constitucional va consagrando los grandes nociones que históricamente han venido fraguando el ideal republicano), no contiene un apartado específico dedi-cado a los derechos fundamentales al modo del Título I de la Constitución española, sino que se limita en su Preámbulo –y por tanto sin fuerza vinculante inmediata y di-recta– a proclamar su adhesión a los derechos humanos (y el empleo de tal expresión también parece querer eludir una plena positivación de los derechos) mediante una remisión a primero la Declaración derechos de 1789 y después al Preámbulo del 46 («tal y como fueron definidos por la Declaración de 1789, confirmada y completada por el Preámbulo de la Constitución de 1946»).

Sobre tales textuales presupuestos será la activa intervención desplegada por el Consejo Constitucional a partir de la Decisión de 1971 sobre el derecho de asociación, como poco a poco irá consolidándose la idea de un bloque de constitucionalidad, como auténtico continente de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurí-dico galo. Sin embargo, la protección cotidiana de tales derechos para el ciudadano seguía descansando en la labor del Consejo de Estado a partir del concepto de «Les libertes publiques», categoría que otorga prácticamente todo el protagonismo en la determinación del contenido y operatividad de éstas al legislador. El resultado de ello es que la penetración de los enunciados constitucionales en la vida jurídica quedaba supeditada a la actuación de los Tribunales administrativos sin que la labor de éstos sea ulteriormente controlable desde la estricta perspectiva constitucional y en ver-dad ha sido muy limitada; una buena prueba de ello, como ha señalado algún autor, es la escasa operatividad que tienen tales derechos en las relaciones entre particula-res (M. Fromont).

Frente a esta situación actual, como estudia Pierre Bon en su artículo, la reforma constitucional introduce en Francia un control concreto de constitucionalidad de al-cance limitado en cuanto que éste solo puede ser exclusivamente activado por el Consejo de Estado y el Tribunal de Casación, quienes a su vez únicamente pueden plantear éste en aquellos casos que a la aplicación de la ley cuestionada se proyecte sobre el ejercicio de derechos y libertades constitucionalmente protegidos. Este nue-vo instrumento de control de constitucionalidad parece así concebirse como una



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suerte de síntesis de lo que para nosotros son la cuestión de inconstitucionalidad y el recurso de amparo para que opere a modo de equivalente funcional de ambas insti-tuciones. Por de pronto cuando uno se enfrenta a esa institución procesal la primera reflexión que suscita es en torno a su indudable singularidad, lo que dificulta valora-ciones acerca de su eventual funcionalidad futura. Pero si pese a tales limitaciones, esta novedosa figura opera con cierta regularidad es muy probable que a medio/lar-go plazo cambie la enraizada concepción francesa de Constitución como norma dota-da de una fuerza jurídica débil. Así lo constata M. Carrillo en su artículo cuando escri-be con carácter general que «La incorporación del control a posteriori de la ley en Francia supone un paso más en favor de la homologación de la jurisdicción constitu-cional francesa conforme al modelo continental europeo y un evidente reforzamiento del carácter normativo de la Constitución» y algo más adelante al señalar que «La in-corporación en el sistema constitucional francés de la cuestión de inconstitucionali-dad … ha sido vista con moderada esperanza, como un camino para asegurar la jerar-quía normativa de la Constitución».

El proyecto de ley orgánica actualmente en tramitación parlamentaria, prepara-do por el Gobierno de acuerdo con el Presidente del Consejo Constitucional, el Vice-presidente del Consejo de Estado y el Primer Presidente de la Corte de Casación y aprobado por el Consejo de Ministros el 8 de abril de 2009, del que da cumplida cuen-ta el trabajo del Profsr. Bon, parece que puede abundar en el futuro en ese reforza-miento del significado jurídico de la norma constitucional en Francia.

El segundo eje de la reforma, tal como se exponía más atrás, aboga por un ree-quilibrio de las respectivas posiciones que venían ocupando el Presidente de la Repú-blica, el Primer Ministro y el Parlamento con una triple proyección, las relaciones en-tre los diferentes miembros del ejecutivo, limitar y dotar de mayor transparencia al ejercicio de las funciones del Presidente de la República y modernizar el funciona-miento de la institución parlamentaria.

Para abordar dicha cuestión desde una perspectiva general hemos acudido al profesor de la Universidad de París I, Michel Verpaux que con su trabajo titulado «La revisión de 2008 o la nueva distribución de poderes» examina sucesivamente la nue-va posición constitucional de un Presidente de la República con poderes limitados, pero reales, frente a un Parlamento con atribuciones renovadas, pero limitadas.

Y de otra parte el estudio de la reforma constitucional desde la perspectiva de la modernización de la institución parlamentaria hemos acudido a la profesora Piedad García Escudero quien a su condición de Catedrática de Derecho Constitucional aúna su experiencia profesional en dicha materia en cuanto Letrada de las Cortes y exSe-cretaria General del Congreso de los Diputados. Su artículo analiza la nueva posición institucional del Parlamento desde la perspectiva de la revitalización de la institución parlamentaria. Revitalización que tiene lugar tanto por la redefinición de sus atribu-ciones, como por la reordenación de su modo de funcionamiento, aspecto este últi-mo en el que ocupa un lugar principal la atribución de especificas facultades tanto al



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diputado individual como a la oposición cuyo estatuto queda constitucionalizado a partir de la reforma.

Sin embargo, más allá de esta perspectiva general, la modernización de la insti-tución parlamentaria se traduce en la ley de reforma constitucional en un heterogé-neo conjunto de retoques en los mecanismos de funcionamiento de las Cámaras que quizás no sean cada uno de ellos materia suficiente para un Estudio diferenciado, pero que precisamente por su heterogeneidad tampoco parecía aconsejable su estu-dio en un trabajo único. Para propiciar un mejor acercamiento a estas pequeñas, pero a veces significativas, reformas hemos acudido a recabar breves Notas a diversos expertos en derecho parlamentario, la mayor parte de ellos porque han hecho del derecho parlamentario su instrumento cotidiano de trabajo en cuanto miembros del cuerpo de Letrados de las Cortes. Hay que mencionar en este apartado a I. Carbajal Iranzo, M. Aráujo Díaz de Terán, L. de la Peña, F. Martínez Vázquez y M. Delgado Iriba-rren que junto al profesor A. Sánchez Navarro y la profesora R. M.a Fernández Riveira han analizado con rigor y pragmatismo este conjunto de reformas que dan concre-ción al intento de revitalización de la institución parlamentaria analizada, como ya ha quedado dicho, por P. García Escudero.

Y en tercer lugar, en lo tocante a las reformas que afectan más inmediatamente a las atribuciones del Presidente de la República, por el importante papel que ha juga-do en el pasado en la vida política de la V República y por la singularidad que su regu-lación ofrece en el panorama del derecho comparado hemos optado por analizar de modo específico la nueva regulación constitucional de la institución referendaria, es-tudio que ha sido realizado por Nicolás Pérez Sola, profesor de Universidad de Jaén, que ya se ha ocupado de la institución del referéndum en otras varias publicaciones precedentes y que aquí aborda la nueva regulación constitucional que, con alambica-da (y dudosa) fórmula, parece abrir también paso al referéndum de iniciativa ciudada-na en combinación con la voluntad de la Asamblea Nacional.

Así mismo el presente número incluye otros dos Estudios que no encajan en nin-guna de las tres rúbricas que han venido sirviendo de guía para la presente presenta-ción: (i) contexto de la reforma, (ii) modificaciones atinentes al régimen de garantía de los derechos y (iii) reformas destinadas a reequilibrar y modernizar las institucio-nes. Sin embargo, ambos abordan cuestiones que era necesario tratar en una publi-cación que pretende analizar sistemáticamente la ley constitucional de julio de 2008.

El primero, del que es autora M.a Jose Garrot, analiza aquellos aspectos de la re-forma a través de los cuales se intenta –una vez más– dar respuesta en Francia a los problemas constitucionales que plantea el proceso de integración europea. No es la primera vez. Hasta en cuatro ocasiones la institución de la reforma constitucional ha sido empleada para incorporar a la Constitución modificaciones exigidas por el avan-ce en el proceso de integración europea, la última de ellas cinco meses antes de la que ahora es objeto de estudio. Congruentemente con estos presupuestos de parti-



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da, la profsra. M.a J. Garot titula (y aborda en su trabajo) «Un repaso de la historia de las relaciones entre dos ordenamientos jurídicos», deteniéndose con mayor atención en las modificaciones introducidas por la Ley Constitucional de julio de 2008, algunas de las cuales quedaban supeditadas a la ratificación –ya producida– del Tratado de Lisboa.

El otro trabajo que igualmente desborda le cuadro general seguido en esta pre-sentación es el elaborado por la profsra. de la Universidad Carlos III de Madrid, Itziar Gómez y titulado «La revisión siempre abierta de la V.a República francesa a través de sus reformas constitucionales». En verdad, la Ley Constitucional de Julio de 2008, aquí analizada, en muy escasa medida repercute en los mecanismos de reforma cons-titucional establecidos en el texto de 1958 tal y como estaba en el momento inmedia-tamente anterior a las recientes reformas. Estas se limitan a remitir al art. 42 (igual-mente reformado) para el examen parlamentario de los proyectos o proposiciones de revisión constitucional. Sin embargo, parece obvia la conveniencia de analizar los propios mecanismos de revisión constitucional que han ahormado la reciente y am-plia reforma acometida, así como el singular significado que ha tenido esta institución en la pacífica y paulatina evolución que el texto constitucional ha tenido desde que fuera elaborado en 1958.

Finalmente cierra el número monográfico una traducción de la versión actualiza-da de la Constitución precedida de una breve nota documental, tarea que ha sido realizada por la documentalista del Senado Marina Cueto.

Como Director de la revista CUADERNOS DE DERECHO PÚBLICO y principal responsable de la coordinación y dirección de este número monográfico, quiero agra-decer a todo los autores el esfuerzo realizado para cumplir con los plazos y las líneas temáticas previamente establecidas, sin el cual un trabajo de esta índole difícilmente podría haber salido adelante. Máxime si se tiene en cuenta, y ésta es la última singu-laridad de la reforma constitucional de la que desearía dejar constancia, el amplio margen que el autor de la reforma ha dejado abierto a la legislación ulterior de desa-rrollo. Posposición de la plena operatividad de la reforma constitucional que llega al punto de que buena parte de sus innovaciones, por expresa previsión constitucional, no llegarán a entrar en vigor hasta que se produzcan determinados acontecimientos (como la ya aludida ratificación del Tratado de Lisboa) o que el legislador ordinario acometa las tareas que tiene encomendadas en varios de los nuevos preceptos cons-titucionales. Buena parte de los colaboradores del presente número monográfico han tenido así que ir realizando sus trabajos con un ojo puesto en el texto que esta-ban escribiendo y el otro con la mirada puesta en los proyectos que el legislador de desarrollo iba elaborando. Gracias a todos ellos por el esfuerzo realizado.

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Las transformaciones de la Constitución francesa de 19581

Luis María Díez-Picazo

El nacimiento de la Constitución francesa de 1958 está ligado a la grave crisis ocasionada por la situación insurreccional del ejército de Argelia, en protesta contra la conducción política de la guerra contra los independentistas. Bajo el telón de fondo de la inestabilidad gubernamental, mal endémico del régimen de asamblea propio de la IV República, existe el temor fundado de que se produzca un golpe de Estado. Para conjurar este riesgo, el Presidente de la República, René Coty, decide llamar «al más ilustre de los franceses» a la jefatura del Gobierno. El general Charles De Gaulle, que estaba retirado de la política activa desde 1946, impone sus condiciones: plenos po-deres durante seis meses para hacer frente a la crisis, y una reforma constitucional que ponga fin a lo que él considera defectos congénitos de la IV República. Ambas condiciones son aceptadas por el Presidente de la República.

La secuencia de los acontecimientos es la siguiente: el 1 de junio, De Gaulle obtie-ne la investidura parlamentaria como Primer Ministro; el 3 de junio, es aprobada una ley de plenos poderes, en virtud de la cual se autoriza al Gobierno a legislar mediante ordenanza –es decir, mediante disposiciones gubernamentales con rango de ley– du-rante un período de seis meses; y, también el 3 de junio, es aprobada una ley consti-tucional que suspende transitoriamente la eficacia del art. 90 de la Constitución de 1946, precepto regulador de la reforma constitucional. En su lugar, esta ley constitu-cional de 3 de junio de 1946 prevé un diferente procedimiento de revisión de la Cons-titución, estableciendo además ciertas bases o condiciones a las que la revisión debe-rá sujetarse.

1 Este no es un trabajo original de investigación, sino más modestamente la exposición de cómo un jurista español, que tiene una cierta familiaridad con el derecho francés, percibe la evolución constitu-cional de Francia desde 1958 hasta 2008, en que tiene lugar la más amplia reforma constitucional de la V República. El análisis de esta última revisión de la Constitución queda fuera del presente escrito. Precisa-mente por su carácter ensayístico, se ha prescindido del aparato bibliográfico. El autor quiere, sin embar-go, dejar constancia de que ha tenido constantemente a la vista cuatro libros, todos ellos justamente fa-mosos, a fin de verificar datos de hecho: L. Favoreu y L. Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel; J.J. Chevalier, G. Carcassonne y O. Duhamel, Histoire de la V République; B. Stirn, Les sour-ces constitutionnelles du droit administratif; y Comité Balladur, Une V République plus démocratique.


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Dichas bases, llamadas a operar como límite a la revisión de la Constitución, eran cinco: el sufragio universal como fuente del poder, la separación entre el ejecutivo y el legislativo, la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento, la independencia de la autoridad judicial, y el establecimiento de un sistema de relaciones con los pueblos aso-ciados salidos de la dominación colonial. Como puede verse, al introducir un procedi-miento extraordinario de reforma constitucional, el legislador de la IV República tuvo claro que no se debía salir fuera del ámbito de la democracia parlamentaria. Por más que la referencia a la separación entre el ejecutivo y el legislativo permitiese introducir mecanismos correctores del régimen de asamblea, en que la centralidad parlamentaria anula cualquier autonomía gubernamental, es lo cierto que la idea de responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento desechaba de entrada cualquier posibilidad de implan-tar un régimen presidencialista. Y, por supuesto, la reafirmación como primera de las bases del sufragio universal debía disipar cualquier sospecha de autoritarismo.

En cuanto al procedimiento propiamente dicho, la ley constitucional de 3 de ju-nio de 1958 preveía la elaboración de un proyecto por el Gobierno; el examen del mismo por un comité consultivo constitucional, formado por destacadas personali-dades políticas, que debía emitir un informe; el dictamen del Consejo de Estado; y la aprobación en referéndum por el cuerpo electoral. Es aquí donde se aprecia la finali-dad última del procedimiento extraordinario que sustituye al procedimiento de refor-ma constitucional regulado en el art. 90 de la Constitución de 1946: se trata de evitar la intervención del Parlamento, que, en el sentir de De Gaulle, habría impedido llevar a cabo una profunda transformación de las estructuras políticas francesas. La apro-bación parlamentaria es sustituida, en sintonía con uno de los grandes postulados golistas, por la directa llamada al pueblo.

No es ocioso destacar que De Gaulle llegó al poder, como puede comprobarse en cuanto queda dicho, mediante un escrupuloso respeto de la legalidad vigente; lo que era particularmente importante en un país que guardaba aún fresca memoria de lo ocurrido en junio de 1940: el otorgamiento de plenos poderes, incluido el de adop-tar normas constitucionales, al mariscal Pétain por un Parlamento en desbandada. Más aún, su comportamiento posterior en nada se asemeja al de Pétain: el 4 de junio de 1958, el día después de obtener los plenos poderes, De Gaulle viajó a Argel, donde pronunció el célebre –y profundamente equívoco– «os he comprendido» que sirvió para tranquilizar a los militares tentados por la sedición y para despejar, al menos por el momento, la amenaza golpista.

Pues bien, el proyecto constitucional fue preparado por un grupo de colabora-dores del general. Entre ellos que hay que destacar, como principal inspirador del texto, a Michel Debré: consejero de Estado, golista de la primera hora y declarado anglófilo. Este último dato es muy revelador de sus ideas constitucionales. Segura-mente Debré buscaba no sólo que el Gobierno gozara de estabilidad, sin estar a mer-ced de las veleidosas y cambiantes fracciones parlamentarias, sino también que fuese el verdadero motor del sistema y, por consiguiente, que dirigiese y ordenase la activi-dad del Parlamento. El parlamentarismo racionalizado era seguramente el objetivo

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de Debré, así como lo que tenían in mente quienes habían votado favorablemente la ley constitucional de 3 de junio de 1958. Ocurre, sin embargo, que la visión del general iba algo más allá. En su famoso discurso de Bayeux de 16 de junio de 1946, donde había expuesto sistemáticamente sus ideas constitucionales, De Gaulle manifestaba su aspiración a que el Presidente de la República se convirtiera en un verdadero «ár-bitro nacional», por encima de los partidos políticos. Creía De Gaulle que la debacle de 1940, al igual que más tarde la grave crisis de 1958, fue debida básicamente a un siste-ma donde el espíritu de facción no era contrarrestado por un elemento de unidad: para subsanar esta carencia, debía diseñarse un Jefe del Estado capaz de encarnar a toda la nación y de dirigir las grandes líneas de la actividad política, una especie de monarca constitucional y republicano. Aunque no puede en modo alguno decirse que éste fuera un designio antidemocrático, era ciertamente una visión cuanto menos escéptica con respecto a los partidos políticos y, por supuesto, más próxima de lo que algunos, siguiendo a Gerhard Leibholz, han llamado una «democracia plebiscita-ria» que de la democracia parlamentaria tradicional.

El texto elaborado por Debré y los otros colaboradores del general terminó com-binando, así, ambas cosas: parlamentarismo racionalizado y árbitro nacional. Lo pri-mero quedaba patente en la radical modificación del modelo de relaciones entre Par-lamento y Gobierno que había imperado desde el advenimiento de la III República en 1873: incompatibilidad del mandato parlamentario con la función ministerial, limita-ción de los períodos de sesiones, posibilidad de disciplinar el voto en el seno de la mayoría mediante el voto bloqueado y la cuestión de confianza, restricción del ámbi-to de la ley en favor del reglamento, etc. Lo segundo se manifestaba en el otorga-miento al Presidente de la República de poderes reales, tales como la disolución de las cámaras, la convocatoria de referéndum y la adopción de medidas de excepción. La arquitectura institucional de la V República es perfectamente conocida, por lo que no vale la pena insistir ahora en ella. Hay dos aspectos de la Constitución de 1958, sin embargo, sobre los que conviene llamar la atención. Por un lado, se trata de un texto carente de declaración de derechos. La Constitución de 1958 sólo tiene lo que anti-guamente se llamaba «parte orgánica»: está pensada como un mero instrument of government, que, por lo demás, ni siquiera es particularmente largo. Toda su preocu-pación por los derechos se ciñe a una sucinta referencia, en su breve preámbulo, a la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y al preámbulo de la Constitución de 1946. Por otro lado, por primera vez en la historia constitucional fran-cesa prevé la existencia de un auténtico control de constitucionalidad de las leyes, encomendado al Consejo Constitucional: ciertamente por una vía preventiva llena de limitaciones, y ciertamente con la finalidad de asegurar el respeto de la nueva delimi-tación entre ley y reglamento; pero control de constitucionalidad de las leyes al fin y al cabo. Si bien es prácticamente seguro que los redactores del texto –que seguían fieles al dogma de la soberanía del legislador– no dieron gran importancia a ninguno de estos dos extremos, éstos con el tiempo tuvieron una influencia crucial en la trans-formación constitucional de Francia. La semilla para el paso del Estado legislativo de derecho al Estado constitucional de derecho se encontraba ya, de manera muy poco visible, en la versión originaria de la Constitución de 1958.



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La nueva carta constitucional fue aprobada en referéndum el 28 de septiembre de 1958. La participación fue muy alta, pues llegó al 85%; y en el territorio metropoli-tano hubo un 80% de votos afirmativos, equivalente al 66% del conjunto del cuerpo electoral. Ello quiere decir que el asentimiento popular a la Constitución de 1958 fue muy amplio. Se pusieron inmediatamente en marcha las nuevas instituciones y, por lo que se refiere específicamente a la Presidencia de la República, De Gaulle fue elegido el 21 de diciembre de 1958 mediante la modalidad de sufragio indirecto constitucio-nalmente prevista, que atribuía la condición de electores a todos los cargos electos (diputados, senadores, consejeros generales de los departamentos, y concejales).

II

En los primeros años de la V República, no se plantearon importantes controver-sias constitucionales. Una razón es, sin duda, que la nueva arquitectura institucional gozaba de un sólido apoyo popular. No hay que olvidar, además, que ese período inicial estuvo absorbido, como es sabido, por la cuestión argelina: aprobación por referéndum de toda la nación del proceso de autodeterminación de Argelia, putsch militar debidamente reprimido, negociación con los insurgentes, y aprobación final de la independencia argelina. Dicho esto, sería erróneo pensar que la Constitución de 1958 sólo era rechazada por la izquierda, que se había opuesto a su aprobación. El panorama de las actitudes contrarias a la nueva carta constitucional era bastante más complejo. De entrada, sería erróneo considerar el golismo como una corriente políti-ca exclusivamente de derecha: siempre hubo golistas de izquierda –aunque, en ver-dad, no muy numerosos– y, sobre todo, siempre ha sido una corriente política carac-terizada por su acentuado intervencionismo en materia económica y social, lo que la distancia del conservadurismo y del liberalismo clásicos. A ello hay que añadir que, en el universo de la derecha, hubo sectores que nunca se sintieron cómodos con la Cons-titución de 1958: dejando de lado a la extrema derecha, que odiaba a De Gaulle por considerar el proceso de autodeterminación argelino como una traición, los radicales y los democristianos mantenían mayoritariamente su preferencia por el parlamenta-rismo tradicional. Y no hay que perder de vista que se trataba de dos fuerzas de mu-cho peso durante la IV República, por no mencionar el hecho de que los radicales habían sido la verdadera espinal dorsal de la III República. Ni estas fuerzas ni menos aún las ideas que profesaban dejaron de existir con el advenimiento de la V Repúbli-ca, sino que han continuado ejerciendo su influencia en la vida política francesa.

Hay que tener en cuenta, además, que el imponente aparato administrativo y jurisdiccional francés estaba intacto. La grave crisis de donde surge la Constitución de 1958 fue sólo de naturaleza política. No afectó seriamente a la Administración ni a los tribunales, que no estaban servidos necesariamente por sostenedores entusiastas de la V República. Los jueces, en particular, siempre mostraron cierta reticencia frente a las pretensiones más exageradas del golismo. Como ejemplo de ello, valga la senten-cia del Consejo de Estado de 19 de octubre de 1962, dictada en el asunto Canal, que anuló la ordenanza reguladora del tribunal militar llamado a juzgar a los golpistas.



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Entendió el Consejo de Estado que la ordenanza excedía de la delegación legislativa al Gobierno –siendo, así, una mera norma reglamentaria sin cobertura– por no prever la posibilidad de recurso contra las sentencias del tribunal militar, lo que debía repu-tarse contrario a los principios generales del derecho. Esto no sólo pone de manifies-to el coraje de los jueces frente al gobernante popular –incluso un gran estadista como De Gaulle reaccionó airadamente, acusándolos de haber cometido una «intole-rable usurpación»– sino que demuestra también que los cánones interpretativos del constitucionalismo clásico seguían vivos. Esta continuidad de la cultura jurídica, como se comprobará más adelante, hizo que algunas de las normas constitucionales más innovadoras acabaran siendo interpretadas en el sentido más conforme posible con la tradición anterior.

La independencia de Argelia, cerrando el más grave problema francés, supuso innegablemente la consolidación de la V República. El general aprovechó la ocasión para llevar a cabo una de sus ideas más queridas: completar la configuración del Pre-sidente de la República como árbitro nacional mediante su elección directa. Ello dio lugar a la primera gran reforma de la Constitución de 1958. Muchos consideraron que la elección directa del Presidente de la República suponía una vulneración del consen-so sobre el que se había elaborado la Constitución de 1958, encarnado en las conoci-das cinco bases. De aquí que surgiera una verdadera coalición del no, en la que junto a la oposición de izquierda confluyeron no pocos personajes de relieve provenientes de otras familias políticas. Pero lo más sorprendente es que De Gaulle, orillando el procedimiento de reforma constitucional (art. 89 de la Constitución), sometió direc-tamente a referéndum un proyecto de ley (art. 11 de la Constitución). Ni que decir tiene que su propósito era evitar el debate parlamentario. Tuvo éxito, pues obtuvo más de un 60% de votos favorables. No obstante, la ley refrendada fue sometida al control preventivo del Consejo Constitucional por el Presidente del Senado, el radical Gaston Monnerville. El problema era espinoso, pues el art. 11 estaba pensado para la aprobación de leyes, no para la reforma constitucional; pero el asentimiento popular obtenido tampoco podía ser fácilmente ignorado. La decisión del Consejo Constitu-cional de 6 de noviembre de 1962 zanjó la cuestión afirmando que las leyes refrenda-das –esto es, aprobadas directamente por el pueblo– no pueden ser objeto de con-trol de constitucionalidad, porque «constituyen la expresión directa de la soberanía nacional».

Desde la perspectiva del jurista, conviene destacar que el Consejo Constitucional se limitó a declarar su falta de competencia para enjuiciar una ley refrendada. No dijo que fuera correcto utilizar el art. 11 como vía alternativa para la revisión de la Consti-tución. Tan claro es este punto que Georges Vedel propuso años más tarde que se introdujera el control previo preceptivo de la constitucionalidad de los proyectos a someter a referéndum, precisamente a fin de evitar el abuso de la llamada al pueblo. Su informe de 15 de febrero de 1993 no fue seguido en este extremo. Pero esto no significa que, en términos generales, la afirmación de que lo decidido en referéndum no puede ser objeto de control jurisdiccional sea evidente e incuestionable. Dicha afirmación sólo es sostenible en la medida en que se suscriba la idea subyacente de



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que, cuando el pueblo habla por sí mismo, puede adoptar cualquier medida, sin estar sujeto a barreras constitucionales: vox populi, vox Dei. Si se tiene, en cambio, una concepción más procedimental de la democracia, las cosas no son tan claras, aunque sólo sea porque el valor de un referéndum depende entonces de la regularidad de su convocatoria y de su celebración.

La introducción de la elección directa del Presidente de la República tuvo una enorme importancia, pues modificó la forma de gobierno originariamente diseñada por la Constitución de 1958. El llamado «semipresidencialismo» apareció, en rigor, en ese momento, no antes. Entre 1958 y 1962, hubo un parlamentarismo racionalizado con un Jefe del Estado provisto de importantes poderes reales; pero la aparición, al lado del Parlamento, de otro órgano con investidura popular directa hizo que aquél dejase de ser el único capaz de encanar a la nación. Ciertamente, la existencia de un contrapeso, de carácter puramente democrático, al Parlamento no es una conse-cuencia automática de la elección directa del Presidente de la República. Si así fuera, deberían considerarse semipresidencialistas países como Austria o Portugal, donde el Presidente de la República es directamente elegido por el cuerpo electoral. La ori-ginalidad francesa radica en que esa elección directa del Presidente de la República va acompañada de la atribución a éste de poderes reales; y todo ello, además, conser-vando el núcleo esencial del parlamentarismo, consistente en la responsabilidad polí-tica del Gobierno ante el Parlamento. La cambiante prevalencia de un polo (parla-mentarismo) u otro (presidencialismo) constituye seguramente la esencia última del semipresidencialismo. Como ha observado Giovanni Sartori, el sistema tiende a fun-cionar en clave presidencialista cuando, como en la primera época, el Presidente de la República y la mayoría parlamentaria son del mismo color político, mientras que tiende a funcionar en clave parlamentaria cuando son de distintos colores políticos. Es claro, con todo, que ese eminente politólogo pudo hacer dicha aserción tras varias experiencias de la llamada «cohabitación», algo que no se conocía en 1962 y que tal vez muchos no considerasen entonces posible.

III

Después de 1962, la Constitución francesa no experimenta cambios de relieve hasta los años setenta. Es verdad que hubo Mayo del 68. Pero su cuestionamiento de las costumbres no tuvo repercusión en el terreno constitucional. También tuvo lugar el referéndum sobre la creación de las regiones y la reforma del Senado, según algunos un deliberado suicidio político, cuyo resultado negativo llevó a De Gaulle a dimitir. Pero la desaparición del general tampoco trajo consigo consecuencias de importancia constitucional, salvo la confirmación de que la V República podía seguir funcionando sin su creador, a cuya medida se había hecho el diseño de la arquitectu-ra institucional.

La siguiente transformación con auténtico calado de la Constitución francesa ocu-rrió en 1971. Y no vino de la mano de una reforma constitucional, sino de una profunda



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innovación jurisprudencial, recogida en la decisión del Consejo Constitucional de 16 de julio de 1971 sobre la libertad de asociación. Los hechos son interesantes: el Prefecto de París, siguiendo instrucciones del Ministro del Interior, se negó a dar el certificado de haber recibido la información requerida, a efectos de publicidad, de la constitución de cierta asociación izquierdista denominada «Amigos de la causa del pueblo»; los promo-tores de ésta presentaron recurso, que, siguiendo la jurisprudencia constante del Con-sejo de Estado en la materia, fue estimado por el Tribunal Administrativo de París; el Gobierno presentó entonces un proyecto de ley a fin de permitir que ciertas asociacio-nes pudieran ser sometidas a un control preventivo de la autoridad judicial; una vez aprobada, la nueva ley fue cuestionada ante el Consejo Constitucional por el Presidente del Senado, Alain Poher. Recuérdese que la Constitución de 1958 carece de una decla-ración de derechos, por lo que no contiene límites sustantivos al legislador en materia de asociación. No obstante, la decisión del Consejo Constitucional de 16 de julio de 1971 recordó que el preámbulo hace referencia a la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano y al preámbulo de la Constitución de 1946, textos que sí contienen un elenco de derechos y principios; y, más en concreto, recordó que el preámbulo de la Constitución de 1946 menciona, entre otras cosas, los «principios fundamentales reco-nocidos por las leyes de la República». Sobre esta base, dotando de fuerza vinculante al preámbulo y a las remisiones que éste hace a los citados textos de 1789 y 1946, el Con-sejo Constitucional utilizó como canon de la constitucionalidad la famosa Ley 1 de julio de 1901 relativa a la libertad de asociación. Con arreglo a ésta, la constitución de asocia-ciones es libre, está sólo sujeta a una exigencia de publicidad y, sin perjuicio de las me-didas que puedan tomarse frente a determinadas categorías de asociaciones, no puede ser sometida a control preventivo, ni siquiera cuando hay indicios de nulidad o de ilega-lidad de su objeto. La imposibilidad de control previo fue, así, configurada como un principio fundamental reconocido por las leyes de la República, provisto en cuanto tal de valor constitucional. Ello sirvió de base para declarar la inconstitucionalidad de los preceptos más polémicos de la ley cuestionada.

La decisión del Consejo Constitucional de 16 de julio de 1971 supuso un cambio radical en la forma de concebir y aplicar la Constitución de 1958: ésta dejó de ser una mera regulación de la arquitectura institucional, para comenzar a operar también como una barrera sustantiva para el legislador. Se permitió así el nacimiento de una verdadera jurisdicción constitucional. El concepto técnico empleado para ello es el de «bloque de la constitucionalidad», cuyo análisis detallado excede del objeto de este escrito. Es importante destacar, sin embargo, que está formado por aquellas normas que, sin pertenecer formalmente a la Constitución, tienen valor constitucional por la remisión que a ellas hace la Constitución misma. Se trata de las normas susceptibles de ser deducidas de los textos de 1789 y 1946, normas que en definitiva son de tres clases: los derechos proclamados por la Declaración de 1789 –que, por cierto, sólo en 1971 adquirió verdadera fuerza vinculante–, los principios políticos, económicos y so-ciales enumerados por el Preámbulo de 1946 y, en fin, los ya mencionados principios fundamentales reconocidos por las leyes de la República. Estos están sólo anuncia-dos en el Preámbulo de 1946, por lo que han de ser identificados por la jurisprudencia mediante un examen de la legislación republicana.



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La influencia a largo plazo en el constitucionalismo francés de la decisión de 16 de julio de 1971 no habría sido tan profunda si, siempre en aquel mismo período, no hubiera ido acompañada de otras tres innovaciones.

En primer lugar, seguramente la innovación más importante es la ley constitucio-nal de 29 de octubre de 1974, que amplió la saisine del Consejo Constitucional o, en terminología española, la legitimación activa para cuestionar la constitucionalidad de una ley. Esta revisión se enmarca en el conjunto de reformas adoptadas bajo la presi-dencia de Valery Giscard d’Estaing para liberalizar y modernizar la vida francesa, entre las que cabe mencionar la bajada de la mayoría de edad a los dieciocho años, la regu-lación de la interrupción voluntaria del embarazo, o la devolución del autogobierno municipal a la ciudad de París. Pues bien, el carácter preventivo del control de consti-tucionalidad ejercido por el Consejo Constitucional consiste en que debe ser solicita-do después de la aprobación definitiva de la ley en sede parlamentaria y antes de su promulgación por el Presidente de la República. Téngase en cuenta que la sumisión del texto al Consejo Constitucional es, en todo caso, obligatorio cuando se trata de leyes orgánicas y de los reglamentos parlamentarios. En la versión originaria de la Constitución de 1958, sólo cuatro sujetos políticos gozaban de legitimación para cuestionar la constitucionalidad de una ley ante el Consejo Constitucional: el Presi-dente de la República, el Primer Ministro y los Presidentes de la Asamblea Nacional y del Senado. Ello seguramente estaba relacionado con la visión que los redactores de la carta constitucional tuvieron del control de constitucionalidad preventivo como un medio para vigilar la observancia de la división entre los ámbitos de la ley y del regla-mento, es decir, para que la ley no se extralimitase del ámbito restringido que la Cons-titución le asignaba. La reforma constitucional de 1974, en cambio, amplía la legitima-ción a sesenta diputados o sesenta senadores, lo que implica permitir que el control de constitucionalidad sea activado por las minorías parlamentarias. Ciertamente, esta modificación no altera el carácter preventivo del control de constitucionalidad, ni tampoco, más en general, su carácter directo o abstracto: se trata de verificar si un texto, que aún no ha sido aplicado y cuyas consecuencias prácticas son todavía con-jeturas, respeta o no los dictados constitucionales. No obstante, la ampliación de la legitimación a las minorías parlamentarias hizo que el Consejo Constitucional dejase de ocuparse sólo de problemas organizativos y procedimentales, como es destacada-mente el relativo al ámbito de la ley, y comenzara a hacerlo también de problemas constitucionales sustantivos, es decir, la adecuación de la ley a los derechos funda-mentales y a los demás principios constitucionalmente garantizados. La reforma constitucional de 1974, en otras palabras, puso al Consejo Constitucional francés en la vía para convertirse en una auténtica jurisdicción constitucional. Así lo demuestra el hecho de que, desde entonces, ha habido una fiscalización prácticamente indefecti-ble de todas las leyes importantes. La única deficiencia de esta nueva jurisdicción constitucional, cuya verdadera fecha de nacimiento es 1974 más que 1958, viene dada por el llamado «efecto pantalla»: cuando una ley no ha sido cuestionada ante el Con-sejo Constitucional o cuando, habiéndolo sido, éste concluye que no es inconstitucio-nal, la ley queda definitivamente instalada en el ordenamiento jurídico, pues no exis-ten vías para ejercer posteriormente un control de constitucionalidad incidental. Esta



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no es una laguna menor, ya que muchas tachas de inconstitucionalidad, como es bien sabido, sólo se detectan a partir de la experiencia aplicativa de la ley. De aquí que la reclamación de alguna forma de control de constitucionalidad concreto o incidental, que en Francia suele denominarse «excepción de inconstitucionalidad», haya sido fre-cuente desde entonces. En tiempos de François Mitterrand hubo un proyecto, que fue abandonado; y sólo ha sido introducido con la gran reforma constitucional de 2008. Entretanto, se intentó limitar los aspectos más negativos del efecto pantalla mediante el uso de «decisiones de constitucionalidad bajo reserva», que equivalen a lo que en otros países se denominan «sentencias interpretativas».

En segundo lugar, hay que hacer referencia al «control de convencionalidad» de las leyes, cuya aparición de alguna manera está también relacionada con las mencio-nadas peculiaridades del Consejo Constitucional. El art. 55 de la Constitución de 1958 atribuye a los tratados internacionales una «autoridad superior a la de las leyes». Esta es, sin duda alguna, la fuente de inspiración del art. 96 de la Constitución española. Pues bien, el constituyente francés no sólo impuso el monismo en las relaciones en-tre derecho interno y derecho internacional, sino que fue aún más allá al contemplar la primacía de éste último. La decisión del Consejo Constitucional de 15 de enero de 1975 relativa a la interrupción voluntaria del embarazo tuvo una trascendental impor-tancia para precisar en qué consiste esa primacía y, por tanto, para configurar la rela-ción entre los tratados internacionales y las leyes. En efecto, quienes sostenían la in-constitucionalidad de la ley que permitía ciertas formas de aborto argumentaban, entre otras cosas, que la ley era contraria al derecho a la vida consagrado por el Con-venio Europeo de Derechos Humanos. De aquí se seguiría que la vulneración por la ley de una norma convencional supondría indirectamente una vulneración del art. 55 de la Constitución y, por consiguiente, la inconstitucionalidad de la ley. Esta construc-ción fue rechazada por el Consejo Constitucional, que negó que la superioridad de los tratados internacionales sobre las leyes dotase a aquéllos de rango constitucional: los tratados internacionales no forman parte del bloque de la constitucionalidad. Una vez sentado esto, sin embargo, el Consejo Constitucional añadió que la superioridad de los tratados internacionales sobre las leyes podía ser hecha valer por los jueces ordinarios: en caso de incompatibilidad entre una norma convencional y una norma legal, ésta debe ser inaplicada para asegurar la primacía de aquélla. La Corte de Casa-ción recogió inmediatamente la invitación del Consejo Constitucional y, a partir de su sentencia Societé de cafés Jacques Vabre de 24 de mayo de 1975, comenzó a inaplicar las leyes contrarias a tratados internacionales. En la jurisdicción administrativa, en cambio, hubo mayor resistencia: el Consejo de Estado se negó durante mucho tiem-po a inaplicar la ley posterior al tratado internacional, por entender que la contradic-ción entre ambas normas proviene de una voluntad tácita del legislador de derogar o excepcionar lo dispuesto por el tratado internacional; lo que denotaba, como es ob-vio, un profundo apego al viejo dogma de la soberanía del legislador, carente de sen-tido allí donde existe la supremacía de la Constitución. Con la famosa sentencia Nicolo de 20 de octubre de 1989, el Consejo de Estado cambió de orientación y aceptó ple-namente la superioridad de los tratados internacionales sobre las leyes. Es bien cono-cido que el control de convencionalidad realizado por los jueces ordinarios ha tenido



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una gran importancia para hacer efectivo el principio de primacía del derecho comu-nitario; pero igualmente importante, aunque quizá menos conocido, es que ha dado lugar también a una fiscalización de las leyes con respecto a los tratados internacio-nales en materia de derechos humanos, incluido muy destacadamente el Convenio Europeo de derechos Humanos. De aquí ha surgido una especie de control difuso de las leyes que, si bien no es propiamente de constitucionalidad, se aproxima mucho a él en sus efectos prácticos. En otras palabras, el control de convencionalidad ha su-puesto que en Francia coexista un control de constitucionalidad preventivo, con su corolario del efecto pantalla, y un control de convencionalidad sucesivo y difuso, lo que da lugar a un sistema bastante completo de fiscalización de las leyes.

En tercer y último lugar, hay que destacar la recuperación del papel central del legislador en el sistema de fuentes del derecho y, por consiguiente, una relativización del designio del constituyente de encerrar a la ley en un ámbito de materias tasadas dejando todo lo demás al reglamento. Por obra de la jurisprudencia administrativa y constitucional, la relación entre ley y reglamento ha retornado básicamente a su es-quema tradicional. Esto se ha logrado gracias a una interpretación extensiva de las materias que el art. 34 de la Constitución encomienda a la ley, eliminando además la distinción entre materias en que la ley fija las «reglas» y materias en que la ley debe sólo enunciar los «principios fundamentales»: se entiende que, cualquiera que sea el modo en que se caracterice la intervención de la ley para una materia dada, la potes-tad legislativa es plena. A ello hay que añadir que el Consejo Constitucional, a partir de su importante decisión de 30 de julio de 1982 sobre control de precios y rentas, viene entendiendo que la extralimitación del ámbito encomendado a la ley no puede conducir a una declaración de inconstitucionalidad, sino únicamente al procedimien-to de «deslegalización» previsto en el art. 37 de la Constitución; es decir, la ley que se extralimita no es inconstitucional, sino sólo susceptible de ser derogada o modificada por reglamento. Este giro jurisprudencial es tanto más notable cuanto que, como se dijo más arriba, la creación misma del Consejo Constitucional tuvo como finalidad principal vigilar que la ley permaneciera en el ámbito restringido en que el art. 34 de la Constitución la recluía. Es más: con arreglo a esa nueva orientación de la jurispru-dencia administrativa y constitucional, la ley debe efectivamente establecer una re-gulación de las materias que tiene encomendadas, sin que quepa la remisión en blan-co al reglamento. El intento de arrinconar al Parlamento en una posición secundaria ha sido, así, definitivamente arrumbado desde comienzos de los años ochenta; lo que supone un reequilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo.

IV

Si 1962 supuso el paso del parlamentarismo racionalizado al semipresidencia-lismo, los años setenta y primeros ochenta –grosso modo el período entre De Gaulle y Mitterrrand– presenciaron una auténtica mutación del orden constitucional en su conjunto: se implantó la supremacía de la Constitución frente a los poderes consti-tuidos, se pusieron las bases para una protección efectiva de los derechos funda-



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mentales y, en fin, se restituyó al legislador su lugar central en la producción nor-mativa. Aunque quizá ésta última no sea la época más sobresaliente de la V República en otros aspectos, desde el específico punto de vista jurídico-constitu-cional es indudable que los rasgos esenciales del orden constitucional francés fue-ron fijados entonces.

Posteriormente han tenido lugar dos tipos de fenómenos que, en un repaso de las transformaciones de la Constitución de 1958, deben sin duda ser mencionados. Por un lado, están las sucesivas «cohabitaciones» entre un Presidente de la República y una mayoría parlamentaria –y, por ende, un Gobierno– de colores políticos diferen-tes. Cuando esta situación se produjo por vez primera en 1986, se discutió mucho acerca de los deberes constitucionales del Presidente de la República; pero François Mitterand ya había anunciado su actitud con suma claridad: «no permaneceré iner-te». Además, unos meses antes de la derrota socialista en las elecciones legislativas, se había ocupado de sorprender a todos adoptando algunas iniciativas de política exterior a espaldas del Primer Ministro, el también socialista Laurent Fabius. La idea que ha prevalecido desde entonces es que la dirección de la política exterior y de defensa corresponde, en todo caso, al Presidente de la República, que tiene aquí una especie de «dominio reservado». Se entiende que en las demás materias no puede aspirar a imponer su propia orientación a un Gobierno de otro color político. De aquí precisamente que, como se observó más arriba, el semipresidencialismo funcione de distinta manera según que haya o no coincidencia entre el Presidente de la República y la mayoría parlamentaria. En todo caso, las sucesivas experiencias de cohabitación han contribuido a una cierta «reparlamentarización» de la V República. Siguen cierta-mente existiendo una Presidencia de la República muy poderosa y un poder ejecutivo provisto de notables instrumentos, pero la posición del Parlamento dista de ser aqué-lla, más bien marginal y subalterna, que los redactores de la carta constitucional te-nían in mente. Esta tendencia se ha visto ulteriormente acentuada por la ley constitu-cional de 2 de octubre de 2000, que ha reducido la duración del mandato presidencial de siete años –«septenado» que se remontaba al origen mismo de la forma republica-na de gobierno en 1873– a cinco años: un Presidente de la República que permanece en el cargo el mismo tiempo que el Parlamento no puede pretender que goza de un plus de representatividad. Por lo demás, es probable que la mencionada tendencia siga progresando como consecuencia de la posibilidad de comunicación directa entre el Parlamento y el Presidente de la República, contemplada en la reforma constitucio-nal de 2008.

Por otro lado, conviene destacar que desde 1992 la reforma constitucional deja de ser un suceso extraordinario. Las cifras hablan por sí solas. Hasta 1992, hubo sólo cinco revisiones de la Constitución, llevadas a cabo por las leyes constitucionales de 4 de junio de 1960 (sobre la comunidad con los países surgidos de la descolonización), 6 de noviembre de 1962 (sobre elección directa del Presidente de la República), 30 de diciembre de 1963 (sobre apertura del período de sesiones), 29 de octubre de 1974 (sobre la saisine del Consejo Constitucional) y 18 de junio de 1976 (sobre impedimento o desaparición de candidatos a la Presidencia de la República). Como puede verse,



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tres de esas revisiones de la Constitución –las de 1960, 1963 y 1976– carecían de ver-dadero calado político, siendo predominantemente técnicas. En contraste, a partir de 1992 ha habido dicecisiete revisiones de la Constitución, efectuadas por las leyes constitucionales de 25 de junio de 1992 (sobre el Tratado de Maastricht), 27 de julio de 1993 (sobre la responsabilidad penal de los miembros del Gobierno), 25 de noviembre de 1993 (sobre derecho de asilo), 4 de agosto de 1995 (sobre referéndum, inmunidad parlamentaria, y supresión de la Comunidad con las antiguas colonias), 22 de febrero de 1996 (sobre financiación de la seguridad social), 20 de julio de 1998 (sobre la auto-nomía de Nueva Caledonia), 25 de enero de 1999 (sobre el Tratado de Ámsterdam), 8 de julio de 1999 (sobre la Corte Penal Internacional), 8 de julio de 1999 (sobre paridad entre hombres y mujeres en las listas electorales), 2 de octubre de 2000 (sobre reduc-ción de la duración del mandato del Presidente de la República), 25 de marzo de 2003 (sobre la orden de detención europea), 28 de marzo de 2003 (sobre descentraliza-ción), 1 de marzo de 2005 (sobre el Tratado Constitucional de la Unión Europea), 1 de marzo de 2005 (sobre la Carta del Medio Ambiente), 23 de febrero de 2007 (sobre el cuerpo electoral en Nueva Caledonia), 23 febrero de 2007 (sobre responsabilidad del Presidente de la República) y 23 de febrero de 2007 (sobre prohibición de la pena de muerte).

Como puede verse, muchas de estas revisiones de la Constitución –aunque signi-ficativamente no todas– son consecuencia de la profundización y aceleración del pro-ceso de integración europea; y es también claro que casi ninguna de ellas puede cali-ficarse de meramente técnica. Ello significa que, tal vez ayudada por las exigencias derivadas de la pertenencia a la Unión Europea, Francia ha entablado una nueva rela-ción con su Constitución: al igual que otras de las grandes democracias europeas, ta-les como Alemania o Italia, ha comenzado a retocar su carta constitucional siempre que ello se considera necesario. Esta nueva actitud, más que un abandono de una vi-sión sacra de la Constitución, pone de manifiesto un auténtico respeto por el carácter plenamente normativo de aquélla. En lugar de hacer frente a las nuevas necesidades mediante interpretaciones alambicadas y poco convincentes, se modifica el texto de la Constitución allí donde es necesario. Esta es la única manera de tomarse en serio la supremacía constitucional: la Constitución de 1958 es suprema porque se sabe que sus dictados provienen efectivamente –no presuntamente– de quien ostenta el cons-titution-making power. Más aún, al menos en dos ocasiones se procedió a la revisión de la Constitución para superar previas declaraciones de inconstitucionalidad de re-formas legales: en 1999, con respecto a la paridad electoral de hombres y mujeres; y en 2007, con respecto al cuerpo electoral en Nueva Caledonia. Lo que no puede ha-cerse por ley puede, en cambio, casi siempre hacerse reformando la Constitución; y esta especie de diálogo entre la jurisdicción constitucional y el poder político termina por reforzar el respeto por el derecho.

Dicho lo anterior, el número y la importancia de todas estas revisiones puntua-les de la Constitución habidas desde 1992 no han supuesto una mutación del orden constitucional en su conjunto, comparable a la ocurrida en los años setenta. Es ver-dad que Francia ha dado una respuesta constitucional a los retos de la integración



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europea probablemente mayor que ningún otro Estado miembro de la Unión Euro-pea, pero esto no ha afectado a la fisonomía básica de su Constitución. Ni siquiera la descentralización territorial, por importante que sea la percepción de la misma en un país de tan arraigada tradición jacobina, podría decirse que altera los rasgos defi-nitorios de la Constitución de 1958; y ello porque, con la excepción poco sintomática de Nueva Caledonia, no implica atribución de potestad legislativa a los entes territo-riales y, por consiguiente, permanece siempre en el nivel de una descentralización administrativa.

Este es el telón de fondo en que surge la reforma constitucional de 2008, prece-dida del admirable informe del comité de reflexión nombrado por el Presidente de la República, que desarrolló su trabajo bajo la presidencia de Edouard Balladur, antiguo Primer Ministro. Lejos de ser una modificación de aspectos puntuales de la carta constitucional, es una verdadera operación sistemática de puesta al día de la entera Constitución de 1958, cuyo análisis corresponde ya a otra sede.


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Génesis y lógica de la reforma de la Constitución francesa por la Ley Constitucional de 23 de julio de 2008

Bertrand MathieuProfesor en la Universidad París I Panteón-Sorbonne

Director del Centro de Investigación de Derecho Constitucional 1 (Traducción de la Prof. María Fraile Ortiz, Universidad Carlos III)

Sumario: I. EL CONTEXTO, LAS CONDICIONES Y LOS ACTORES DE LA REFORMA DE 2008. A) Los objetivos y los condicionantes de los autores de la reforma constitu-cional. 1. Los objetivos de la reforma constitucional. 2. Los límites de la reforma cons-titucional. B) Los actores de la reforma constitucional: el papel del Comité nombra-do por el Presidente de la República.—II. LAS LÓGICAS DE LA REVISIÓN DE 2008. A) Un nuevo equilibrio de poderes. 1. El desarrollo de las relaciones entre el Presi-dente de la República y el Parlamento. 2. Un control reformado del Parlamento so-bre la acción del gobierno. 3. Un paisaje institucional rediseñado. 4. La implícita toma en consideración de la existencia de un poder jurisdiccional. La cuestión de constitu-cionalidad. La reforma del Consejo Superior de la Magistratura. B) Una mejora de las condiciones de la producción legislativa y del funcionamiento del Estado. C) Los de-rechos y libertades y la democracia. Nuevos derechos fundamentales. Nuevas for-mas de expresión democrática.

Puede considerarse que una reforma constitucional supone la toma en conside-ración de preocupaciones macro constitucionales, por ejemplo, el equilibrio general de poderes. También puede suponer la toma en consideración de preocupaciones micro constitucionales, por ejemplo, el estatuto de una colectividad de ultramar. No es menos cierto que entre los efectos buscados y los medios empleados puede haber una gran distancia. La razón esencial está en que uno se plantea a menudo la cuestión del cómo antes que la del porqué. Los constitucionalistas, como probablemente los políticos, son apasionados de la mecánica, y el amor hacia esta mecánica les conduce en general a construir Constitucionales ideales, que tal vez no respondan a ningún problema previo real. El asunto que en primer lugar debe abordarse cuando se quiere

1 El autor ha participado en los trabajos del Comité de reflexión y propuestas sobre la moderniza-ción y el reequilibrio de las instituciones de la V República, presidido por E. Balladur.


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reformar una Constitución –y una Constitución está hecha para una sociedad– es el de saber si es la Constitución la que está enferma o es la sociedad la que lo está y, en el segundo caso, saber si la terapia institucional es adecuada para tratar de detener la evolución de esta enfermedad.

En 1958, los objetivos están claros. La llegada de la V República es el producto de una voluntad, la del General De Gaulle, de restaurar el Estado, y de unas circunstan-cias, la incapacidad de la IV República para resolver el conjunto del problema de la descolonización. Los medios están claramente diseñados: restablecer la primacía del Ejecutivo y en el seno del mismo la del Presidente de la República, delimitar la activi-dad parlamentaria, devolver al Pueblo la soberanía confiscada por el Parlamento. Por más que el régimen de la V República pueda parecer fruto de las circunstancias, no es un régimen circunstancial. La coherencia de los objetivos buscados y su adecuación a los medios empleados es, posiblemente, lo que ha permitido al régimen permanecer en el tiempo.

Las numerosas reformas, una veintena en cincuenta años, han hecho que la Constitución corra el riesgo de una menor coherencia o una desvalorización. El con-junto de tales operaciones asemeja un poco al juego de «bowling»2 en el cual se ha-cen caer los bolos constitucionales, unos detrás de otros, sin saber bien del todo qué poner en su lugar. La desacralización de la Constitución es seguramente un peligro mayor. Por adoptar un lenguaje más económico: lo que es raro es caro y, por defini-ción, lo que no es raro vale poco. ¿Hay que temer que la Constitución se devalúe? El paso de la Constitución-símbolo a la Constitución-técnica puede tener efectos abso-lutamente similares a los que se denuncian hoy día respecto de la ley.

Entre las reformas que han tenido lugar después de 1958, la de 1962 va a com-pletar el proceso de «presidencialización» del régimen al prever la elección del Jefe del Estado por sufragio universal directo. Otras reformas han hecho progresar la construcción del Estado de Derecho, como aquélla de 1974 que permite a la oposi-ción acudir al Consejo Constitucional o las reformas relativas a las condiciones para desencadenar la responsabilidad penal de los ministros. Otras son micro reformas técnicas (fechas de apertura de las sesiones parlamentarias, medidas en caso de fa-llecimiento de un candidato a la elección presidencial…). Numerosas son las refor-mas «obligadas» cuyo objeto es adaptar la Constitución a la construcción europea o a la creación del Tribunal Penal internacional. Algunas son reformas «simbólicas» por cuanto traducen ciertas evoluciones de la sociedad (introducción del principio de paridad, supresión de la pena de muerte, Carta del medio ambiente). Entre tales re-formas, dos, recientes, modifican los equilibrios constitucionales sin romper, no obs-tante, con el espíritu de la Constitución. Se trata de la reforma de 2000 por la que se reduce la duración del mandato presidencial a cinco años, y la de 2007 que permite al Parlamento destituir al Presidente de la República en caso de falta grave a los de-beres propios de su cargo.

2 En inglés en el original (nota del traductor).

GÉNESIS Y LÓGICA DE LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN FRANCESA POR LA LEY CONSTITUCIONAL DE 23 DE JULIO...


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La reforma de 2008 tiene lugar en un contexto particular, la elección de un nue-vo Presidente de la República, elegido sobre el tema de la reforma. Dicha reforma marca el cincuenta aniversario de la Constitución y traduce una reflexión de conjunto sobre las lógicas constitucionales de la V República que tiende al mismo tiempo a preservar y a modificar, teniendo siempre en cuenta el alcance de las reformas ante-riores, puntuales pero no desprovistas de efectos secundarios.

I. EL CONTEXTO, LAS CONDICIONES Y LOS ACTORES DE LA REFORMA DE 2008

La reforma de la Constitución es una operación compleja que responde a objetivos variables, está sometida a cierto número de condicionantes y hace intervenir a cierto número de actores siguiendo un procedimiento que al principio es bastante informal y luego obedece a exigencias precisas formuladas por el propio texto constitucional.

El origen de la reforma de 2008 se encuentra al mismo tiempo en varios proyec-tos de reforma abordados en los años 90 y en los proyectos presentados por cierto número de partidos políticos con ocasión de la elección presidencial de 2007. Más directamente esta reforma resulta de la voluntad del Presidente de la República re-cientemente elegido. Hace intervenir en primer lugar, según un procedimiento que no es totalmente nuevo, a un Comité de expertos, y después al Parlamento. Ni el pueblo ni el juez constitucional intervienen directamente en esta reforma. Aprobada por una débil mayoría, no supone una modificación potencialmente profunda de las relaciones entre el Parlamento, por un lado, y el Gobierno y el Presidente de la Repú-blica, por el otro, al estar condicionada por los textos adoptados para su aplicación y por la práctica existente.

Este estudio pondrá, pues, de relieve esta reforma, sin aislarla no obstante de todos los procesos de reforma llevados a cabo bajo la V República.

Reformar la Constitución es a la vez, para los autores de la misma, adoptar deci-siones eminentemente políticas, siempre dentro de un marco sustantivo preestable-cido, y respetar ciertas exigencias procedimentales que hacen intervenir formalmen-te o de manera más informal a cierto número de actores3.

A) Los objetivos y los condicionantes de los autores de la reforma constitucional

La primera cuestión que debe plantearse, tratándose de una reforma constitu-cional, se refiere a los objetivos perseguidos. La segunda, a los condicionantes con los que se encuentran los autores de una reforma constitucional, es decir, la cuestión de los límites al poder de reforma.

3 Cfr. las Actas de la Jornada de estudio de la AFDC (Asociación Francesa de Derecho Constitucio-nal) sobre la reforma constitucional, <www.droitconstitutionnel.org>.


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1. Los objetivos de la reforma constitucional

La ley constitucional adoptada el 23 de julio de 2008 por el Congreso marca el final de un proyecto impulsado por el Presidente de la República, Nicolas Sarkozy, al día siguiente de su elección y preparado por un Comité «de reflexión y de propuestas sobre la modernización y el reequilibrio de las instituciones de la V República», presi-dido por el ex Primer Ministro Edouard Balladur4.

Así, con ocasión de su cincuenta aniversario, la Constitución de la V República ha sido objeto de lo que un diputado, utilizando sus propias palabras, había designado según una expresión gráfica bastante ajustada, de «lifting de Marianne» (Jérôme Chartier). De hecho hacía ya varios años se había iniciado un debate al margen del mundo político y jurídico sobre la cuestión de la reforma de las instituciones. En el plano institucional, la necesaria revalorización del papel del Parlamento y la mejora de su funcionamiento así como la constatación de la desigual calidad de la produc-ción legislativa constituían un leitmotiv. Por otro lado, la instauración de un quinque-nio presidencial realizada sin una auténtica reflexión de conjunto sobre la lógica insti-tucional, cambiaba la situación, en particular, las relaciones entre el Presidente de la República y el Primer Ministro.

El trabajo realizado por el Comité encargado por el Presidente de la República, se inscribe en una lógica particular.

La redacción de una nueva Constitución tiene lugar en un contexto particular. Responde a objetivos específicos, obedece a ciertos presupuestos, anuncia determi-nados principios. El trabajo de puesta al día, es decir, el examen global de la misma por una Comisión o un grupo de expertos, es diferente, incluso aunque presente cier-tas similitudes con tal o cual momento del procedimiento. En este contexto, la prime-ra decisión es la de mantener o no el marco constitucional existente. Una respuesta positiva hace necesaria la reflexión sobre esta Constitución, pensarla y repensarla a la luz de la intención de sus redactores, de las prácticas y de las interpretaciones a las que ha dado lugar. Es un trabajo doctrinal.

Es preciso, a continuación, definir los nuevos objetivos que justifican la modifica-ción, con una mayor o menor libertad en función del «diario de ruta». Se trata de una reflexión que corresponde a los políticos.

La última fase, que puede subdividirse en dos, pertenece al mundo de la ingenie-ría constitucional. Primera operación, el diagnóstico; escáner, para continuar con esta metáfora médica, de los órganos constitucionales y de su funcionamiento. Des-pués, elegir la terapia. Nos acercamos entonces al trabajo de redacción de una nueva

4 Cfr. E. Balladur, Une République plus démocratique, Fayard, 2008, cfr. igualmente B. Mathieu, «Le Comité “Balladur”, ses travaux, son rapport», Revue française de droit constitutionnel, hors série, 2008, p. 19.



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Constitución. Dos tentaciones a evitar: el conservadurismo, algo muy asentado entre numerosos constitucionalistas, y «l’esprit de système» que llevaría a la búsqueda de la Constitución perfecta.

Por otro lado, aunque la nueva Constitución se levanta sobre un terreno casi virgen y deja al arquitecto un cierto margen de maniobra, aquí la exigencia no está sólo en respetar la lógica del sistema existente sino también en manifestar los intere-ses que ejercen una fuerza de atracción en el sentido de su conservación. Sea cual sea el caso, para algunos la reforma propuesta es un factor de desestabilización, para otros constituye un remedio homeopático, por no decir ilusorio.

Sin embargo, sean cuales sean los resultados obtenidos, es conveniente consi-derar que este trabajo de reescritura de la Constitución procede de un análisis de conjunto del texto constitucional, siempre discutible, pero que tiene el mérito de una relectura exhaustiva y de una preocupación por la coherencia. Este procedimiento es diferente, y seguramente preferible, al que conduce a la incorporación circunstancial de nuevas disposiciones constitucionales o a la modificación coyuntural de mecanis-mos esenciales sin un estudio del impacto sobre el conjunto.

2. Los límites de la reforma constitucional

La cuestión de los límites es a la vez la de los límites jurídicos y la de los límites políticos. No nos referiremos aquí sino a este segundo aspecto.

Algunos de tales límites se han manifestado al hilo de la revisión de 2008. Es-cogeré tres a modo de ejemplo, uno concierne a la cuestión del reparto de compe-tencias entre el Presidente de la República y el gobierno, otro al papel del Senado y el último a la modificación de las disposiciones constitucionales relativas a los derechos fundamentales. Tratándose en primer lugar del reparto de competencias entre el Presidente de la República y el gobierno, en su discurso de Epinal de finales de 2007 en el que señala el marco de la reforma constitucional, el Presidente Sarko-zy precisa que conviene modificar el texto constitucional para dejar constancia de que el Presidente gobierna. En efecto, por esquematizar, aunque la Constitución precisa que el Gobierno determina y conduce la política de la Nación, es en realidad el Presidente de la República el que determina esta política y en cierta medida la conduce, dejando al Gobierno, esencialmente, una mayor o menor competencia de ejecución.

Desde el momento en que se había optado por no cambiar la naturaleza del ré-gimen, lo conveniente era o bien modificar la Constitución para hacerla decir lo que se correspondía con la práctica, o bien mantener esta distorsión entre el texto y la práctica. El Comité propuso que la Constitución se revisara para que dijera que el Presidente de la República define la política de la Nación. Aunque dicha propuesta respondía al deseo expresado por el Presidente Sarkozy, finalmente fue descartada


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por él mismo. De hecho, el obstáculo era esencialmente político. Desde el momento en que no es posible excluir del todo la eventual coexistencia de un Presidente proce-dente de una corriente política y una mayoría parlamentaria procedente de la contra-ria, la nueva formulación era susceptible de crear graves complicaciones en caso de cohabitación. En efecto, por poco probable que sea esta hipótesis, su realización se produciría en un marco institucional susceptible de hacer nacer conflictos y dificulta-des entre un Presidente indirectamente desautorizado por el sufragio universal pero encargado de definir la política de la Nación, y un Primer Ministro legitimado por la elección de una nueva mayoría parlamentaria de la que ha surgido y encargado de conducir esa misma política. El obstáculo para la modificación de la Constitución nace, entonces, de la necesidad de que la Constitución tenga en cuenta todas estas virtua-lidades políticas.

El segundo ejemplo concierne a la reforma del Senado. La situación del Senado en el seno de las instituciones había dado lugar a dos debates. El primero se refería a la composición de su cuerpo electoral que otorga una prima, dada la estructura mu-nicipal, a los elegidos por los pequeños municipios y favorece de hecho un sólido an-claje a la derecha. El segundo se refería a la facultad del Senado, también de la Asam-blea Nacional, de bloquear llegado el caso toda revisión constitucional que exija antes del voto del pueblo o del Congreso, o sea de la reunión de las dos Asambleas, un voto en los mismos términos en cada una de las Asambleas. Así, un Presidente de izquier-das difícilmente puede esperar obtener una reforma de la Constitución a la que se opondría un Senado de derechas, salvo si recurre al procedimiento, juzgado inconsti-tucional por algunos, de referéndum directo del art. 11 C. Por otro lado, se ha conside-rado una anomalía, políticamente hablando, la victoria de la izquierda en la mayoría de las regiones, departamentos y grandes municipios durante las elecciones locales, y el mantenimiento de una mayoría de derechas en el Senado. La cuestión fue deba-tida en el seno del Comité Balladur. Las dos propuestas encaminadas a modificar la Constitución en estos dos aspectos fueron abandonadas. La imposibilidad de la refor-ma se basa en que el Senado, por su configuración política, tiene en su mano la llave que puede impedir la reforma y no aceptará jamás una modificación de las institucio-nes en su perjuicio. La única posibilidad que tiene el Jefe del Estado para superar este obstáculo es el recurso directo al referéndum (art. 11 C), pero el fracaso del General De Gaulle en 1969 al utilizar dicho recurso con tal finalidad, ha hecho que sus suceso-res sean prudentes.

El tercer ejemplo se refiere a los derechos y libertades recogidos en la Consti-tución. Tales derechos constituyen los valores de nuestro sistema constitucional. Reformar sus disposiciones choca, en lo que concierne a la Declaración de Dere-chos del Hombre de 1789, con el principio no escrito pero comúnmente aceptado según el cual no puede tocarse dicha Declaración pues su texto remite a derechos naturales y sagrados. En cambio, podría tocarse el Preámbulo de 1946 que recono-ce derechos particularmente necesarios en nuestra época. Ahora bien, si los dere-chos naturales inalienables y sagrados, teóricamente, no cambian, los principios necesarios en nuestra época cambian necesariamente con ella. Sin embargo, los



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debates que tuvieron lugar al respecto en el seno del Comité Balladur, y sobre todo, las conclusiones del informe encargado sobre la materia a un Comité presidido por Simone Veil5, mostraron que las reformas sobre tales cuestiones eran muy difíciles. Así, aunque el Presidente Sarkozy había propuesto al Comité Veil reflexionar sobre la inserción en la Constitución del principio de diversidad y de otros principios rela-tivos a cuestiones de bioética, el Comité concluyó que, en lo esencial, no era conve-niente modificar la Constitución. Lo que representa un obstáculo político para la reforma es, entonces, el replanteamiento de un sistema de valores juzgado funda-mental o, por el contrario, la falta de consenso sobre tales valores. En efecto, el principio de diversidad abre una brecha en la concepción francesa del principio de igualdad y el rechazo del «comunitarismo». Por otro lado, la referencia al principio de dignidad separaba a quienes, siguiendo el modelo anglosajón, consideran que el principio de dignidad está íntimamente ligado al principio de libertad, de quienes consideran que el principio de dignidad es un derecho objetivo susceptible de limi-tar el ejercicio de la libertad.

B) Los actores de la reforma constitucional: el papel del Comité nombrado por el Presidente de la República

Como expresión de la soberanía en el seno del Estado, la Constitución es adop-tada y reformada por el pueblo o por sus representantes. El acto constituyente es, por naturaleza, un acto de soberanía. Sin embargo, el juez puede tener que jugar un papel esencial en la función constituyente. El proceso democrático se ve acompaña-do por comités de expertos que, sin sustituir al Constituyente, tienden a preparar y delimitar el ejercicio de sus funciones.

En la reforma de 2008 el pueblo no ha intervenido. Por muy importante que haya sido, la reforma constitucional de 2008 ha sido adoptada por el Congreso el 21 de julio de 2008 con un apoyo superior a la mayoría de tres quintos requerida.

El Consejo Constitucional no puede controlar las leyes de reforma constitucio-nal, hayan estado adoptadas por el pueblo o por el Parlamento. Sin embargo juega un papel indirecto pero importante al determinar el alcance de esta reforma. En efecto, deberá, en el marco de sus competencias, interpretar algunas de las disposi-ciones constitucionales nuevas. Por otro lado el Consejo controla necesariamente las leyes orgánicas y las modificaciones de los reglamentos de las asambleas parla-mentarias necesarios para la puesta en marcha de la reforma.

La reforma de 2008 se ve igualmente condicionada por el papel jugado al princi-pio por el Comité presidido por el ex Primer Ministro y mentor del Jefe del Estado, Edouard Balladur.

5 «Redécouvrir le Préambule de la Constitution», La Documentation française, 2009.


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Bajo la V República, y dejando aparte el Comité que presidió la redacción de la Constitución de 1958 y los Comités que tuvieron como misión tratar asuntos puntua-les (por ejemplo, el estatuto penal del Jefe de Estado en 2002), dos Comités han des-empeñado una tarea más global. Tal es el caso del Comité presidido por el Decano Vedel y nombrado en 1993 por el Presidente Mitterand. «A diferencia del Comité con-sultivo constitucional de 1958 que tenía como objetivo dar al Parlamento, privado de facto de todo poder de decisión, la ocasión de realizar una especie de «figuration in-telligente», el Comité Vedel no tenía por objeto ni ahorrar un debate futuro al Parla-mento, ni conseguir un consenso entre los principales partidos políticos, no habiendo sido invitados éstos a participar»6. Estuvo compuesto por profesores de Universidad, miembros del Consejo de Estado, un abogado, un alto Magistrado y dos políticos elegidos intuitu personae y no como representantes de su partido. Este Comité tenía como misión la de emitir un informe sobre las propuestas hechas públicas por el Pre-sidente de la República, pero entendió que ello no le limitaba la posibilidad de presen-tar una valoración de conjunto. El ambicioso proyecto redactado por el Comité no dará lugar más que a dos reformas puntuales: la del régimen de responsabilidad pe-nal de los ministros y la composición y funcionamiento del Consejo Superior de la Magistratura.

Por último, en 2007, el Presidente Sarkozy nombró un Comité encargado de rea-lizar una reflexión de conjunto sobre la Constitución a partir de una serie de propues-tas que expuso en un discurso y retomó en la carta en la que definía la misión del Comité. Dicho Comité estuvo presidido por un ex Primer Ministro Edouard Balladur, a fin de cuentas «mentor» del Jefe de Estado, y compuesto por un ex ministro socialis-ta, un ex presidente del Consejo Constitucional, cinco profesores de Derecho Público, un profesor de Ciencia Política, un miembro del Consejo de Estado, un ex ministro catedrático de Filosofia, el Presidente de la Fundación nacional de Ciencias Políticas y un diputado europeo, profesor del Instituto de Estudios Políticos de París. Ningún miembro del Comité representaba como tal a un partido político.

El Comité se puso a trabajar a un ritmo de dos días a la semana. Las primeras se-manas estuvieron dedicadas a una discusión general sobre los temas suscitados por el Presidente de la República en su carta de misión y sobre la eventual necesidad de explorar otros asuntos. Hubo un tiempo de reflexión, posicionamiento y aclimata-ción. Las divisiones se concretaron entre partidarios de un régimen presidencial, par-tidarios de instituciones específicas de la V República y partidarios de un sistema de Primer Ministro. En realidad, en seguida se tomó partido por permanecer en el marco institucional de la V República y por tanto en el marco de la misión que había sido encomendada al Comité, y por ello las distintas posiciones no se manifestaron de nuevo sino bajo la forma de tendencias sobre tal o cual cuestión. Otra división, ésta tal vez más señalada, al menos para ciertos miembros, separaba entre partidarios de un régimen electoral proporcional y partidarios de un régimen mayoritario o teñido

6 O. Passelecq, «La philosophie du rapport Vedel». RFDC 1993, n.° 14.



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de una cierta dosis de proporcionalidad. Este antagonismo no pudo ser del todo su-perado, como atestiguan dos opiniones personales adjuntas al informe. A este res-pecto, el Presidente Balladur admitió que se formulasen tales opiniones siempre que fueran expuestas con brevedad, que no fuesen numerosas o lo más limitadas posi-bles, como fue el caso.

Durante esta fase, el Comité adoptó rápidamente el hábito de comunicarse y dialogar sobre las cuestiones abordadas vía correo electrónico. La base del trabajo la constituían unas fichas establecidas por el ponente del informe y sus dos adjuntos, presentando sobre cada cuestión la perspectiva jurídica, algunos elementos históri-cos, el Derecho comparado, la práctica y las hipótesis de modificación. Las discusio-nes fueron, por lo demás, muy abiertas, en ocasiones intensas, siempre cordiales. El asunto de las comparecencias se planteó muy pronto. Era preciso evitar escuchar durante horas declaraciones políticas estereotipadas, sin dejar por ello de escuchar al conjunto de la clase política y a los representantes de las más altas instituciones de la Nación.

Hubo veintisiete horas de comparencias retransmitidas por la cadena parlamen-taria. A pesar de que no fueron del mismo interés las comparecencias de los responsa-bles de los partidos representados en el Parlamento francés o en el Parlamento Euro-peo, de los presidentes de los más altos tribunales, de la Corte de Casación, del Consejo de Estado y del Consejo Constitucional, de los presidentes de las dos Asam-bleas y de los presidentes de las comisiones parlamentarias, presentaron algunas ven-tajas. Permitieron mostrar un panorama único de los distintos posicionamientos polí-ticos sobre las cuestiones constitucionales, permitieron a veces dibujar un cuadro muy expresivo sobre ciertas prácticas. Las comparecencias del vicepresidente del Consejo de Estado y de los presidentes del Consejo Constitucional y de la Corte de Casación permitieron constatar la existencia de acuerdo en torno a la necesidad de efectuar un control a posteriori de la constitucionalidad de las leyes, incluso aunque las técnicas propuestas para su puesta en práctica difirieran enormemente. Tales comparecencias se completaron con desayunos de trabajo con el Primer Ministro, el Ministro de Justi-cia y el Secretario de Estado encargado de las relaciones con el Parlamento.

La última fase de los trabajos consistió en fijar las propuestas sobre las cuestio-nes aceptadas y en redactar el informe. Por un «movimiento reflexivo», el proyecto de informe redactado por los ponentes recogía las posiciones existentes sobre tal o cual punto o bien presentaba una determinada opción entre las debatidas. Con pos-terioridad dicho informe fue rectificado en numerosas ocasiones, algunos aspectos se resolvieron rápidamente, otros tras largas discusiones y a veces después de com-promisos de última hora en las últimas reuniones. A petición del Presidente Balladur, dicho informe fue adoptado por un voto que traducía un acuerdo unánime.

Las propuestas del Comité fueron recogidas generosamente en la ley constitu-cional de 23 de julio de 2008. El proyecto del Comité, sin embargo, fue corregido por el Presidente de la República y después por el Parlamento.


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II. LAS LÓGICAS DE LA REVISIÓN DE 2008

La reforma constitucional adoptada puede ser analizada desde distintos ángu-los. En primer lugar, marca un nuevo equilibrio de poderes. Transcribe igualmente ciertas evoluciones de la sociedad que afectan tanto a la concepción de los derechos fundamentales como a la democracia. Por otro lado, se dirige a mejorar en ciertos aspectos las condiciones de la producción normativa.

A) Un nuevo equilibrio de poderes

Aunque la cuestión de las relaciones entre el Presidente de la República y el Pri-mer Ministro fue una de aquéllas que hizo correr más tinta sin llegar finalmente a dar lugar a modificación constitucional alguna, tales relaciones quedaron indirectamente afectadas por las disposiciones relativas a las relaciones entre el Presidente de la Re-pública y el Parlamento. Por otro lado, la revalorización del papel del Parlamento con-cierne directamente al Gobierno. En cambio, el peso del Senado se mantiene intacto en la reforma. Finalmente, muchas disposiciones reflejan un fortalecimiento del papel desempeñado por los órganos jurisdiccionales o que afectan al ámbito jurisdiccional.

1. El desarrollo de las relaciones entre el Presidente de la República y el Parlamento

La quinta República se vincula a los sistemas parlamentarios en cuanto convierte al gobierno y al Primer Ministro en interlocutor del Parlamento y realiza una separa-ción estricta entre el Presidente de la República y el Parlamento. Se aproxima a los regímenes presidenciales por el papel que juega el Presidente de la República y por el modo de elección de éste último, que le confiere una legitimidad equivalente a la del Parlamento. La reforma constitucional modifica ligeramente este equilibrio creando nuevas relaciones institucionales entre el Presidente y el Parlamento. En primer lu-gar, el Presidente podrá dirigirse al Congreso. Aunque esta disposición fortalece la figura del Presidente desde un punto de vista simbólico, puede también debilitarla en función de la coyuntura política y de la personalidad del Presidente. Sin embargo, di-cha disposición lleva al Jefe del Estado a inmiscuirse en una función tradicionalmente reservada al Presidente del Gobierno. Otra reforma, a priori, de gran importancia es la que permite al Parlamento dar su opinión, véase, le permite oponerse, a ciertos nombramientos, entre otros el de los miembros del Consejo Constitucional, realiza-dos por el Presidente de la República. Se trata, así, de una relación directa entre el Presidente y la mayoría parlamentaria. Puede operar, igualmente, aunque de forma muy indirecta, en detrimento del Primer Ministro.

Esta evolución había sido avanzada por la reforma constitucional de 2007 que preveía la posibilidad para el Parlamento de destituir al Presidente de la República en caso de que faltase a sus deberes de un modo manifiestamente incompatible con el ejercicio de sus funciones (sic).



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Si a tales disposiciones unimos las que se dirigen a limitar el número de manda-tos sucesivos, las condiciones de ejercicio del derecho de gracia, el control de la utili-zación prolongada del art. 16 C (plenos poderes para el Presidente de la República en caso de crisis grave) y el abandono de la presidencia del Consejo Superior de la Magis-tratura, el ejercicio de la función presidencial está mucho más controlado que antes. La toma en consideración de la preeminencia presidencial que no se ha puesto en cuestión en ningún momento, al contrario, se ve acompañada lógicamente de nuevas disposiciones dirigidas a evitar la arbitrariedad.

2. Un control reforzado del Parlamento sobre la acción del gobierno

Aquí se encuentra, probablemente, el aspecto crucial de la reforma constitu-cional. Y es también aquí donde los resultados son más inciertos pues dependerán no sólo del nuevo texto constitucional sino también de la utilización que harán del mismo los parlamentarios y del contenido de las leyes orgánicas que lo pondrán en práctica.

Es posible valorar que las instituciones de la V República han satisfecho plena-mente la voluntad de fortalecimiento del ejecutivo, de eficacia y de estabilidad anun-ciados en 1958. Esta realización se ha apoyado en un tríptico: el fortalecimiento de la función presidencial, el juego de las mayorías y el sometimiento del Parlamento, tan-to en su función legislativa como en la de control. Desde el momento en que los dos primeros lienzos del tríptico se han mantenido, ha parecido posible y deseable alige-rar el peso ejercido sobre el Parlamento.

El fortalecimiento de la función parlamentaria se realiza necesariamente me-diante un fortalecimiento del control sobre la acción gubernamental y una limita-ción de los instrumentos de los que dispone el gobierno para intervenir en la fun-ción legislativa.

En primer lugar, la afirmación solemne de la función de control y de evalua-ción del Parlamento tiene un carácter simbólico particularmente fuerte, incluso aunque se vea acompañada de disposiciones más concretas encaminadas a lo mis-mo. El Parlamento recupera un margen de maniobra perdido con la facultad de votar las resoluciones, el control de buena parte del orden del día o incluso el for-talecimiento del papel de las comisiones. Son, en efecto, los textos de los proyec-tos de ley modificados por la Comisión los que serán, en principio, discutidos en sesión pública. En el mismo sentido, será posible utilizar los procedimientos abre-viados para la aprobación de ciertas leyes, al permitir la limitación del ejercicio del derecho de enmienda en comisión. Por su parte el gobierno puede ver cómo una ley orgánica le impone la presentación de estudios de impacto en apoyo de pro-yectos que él mismo ha presentado; la discusión de los proyectos de ley se somete al respeto de un plazo tras su depósito. Pierde libertad para utilizar el procedi-miento del art. 49.3 (aprobación de la ley sin votación después de que el Gobierno


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comprometa su responsabilidad sobre el texto), reservado a las leyes presupues-tarias, a las de financiación de la seguridad social y a algún otro texto al año, y las conferencias de los Presidentes podrán oponerse al recurso a un procedimiento acelerado.

Finalmente la separación estricta entre funciones gubernamentales y parlamen-tarias se ve atenuada por la facultad ofrecida a los parlamentarios nombrados minis-tros de recuperar su escaño al final de sus compromisos gubernamentales.

3. Un paisaje institucional rediseñado

En lo que se refiere a la relación entre el ejecutivo y el Parlamento, es convenien-te tener en cuenta que el poder ejecutivo es en realidad un poder gubernamental. Decir que el Presidente de la República o el Primer Ministro, según los regímenes políticos, tiene a su cargo los intereses fundamentales de la Nación o que asegura, más directamente, la definición de la política de la Nación, en ningún caso alude al ejercicio de funciones ejecutivas.

La idea según la cual el Parlamento aprueba la ley que el ejecutivo aplicará y pon-drá en marcha, es más bien una ficción. En Francia, pero también en la mayor parte de las democracias parlamentarias, es en realidad el gobierno, o en su caso el Jefe de Estado, el que determina la política del Estado apoyándose en una legitimidad popu-lar. Efectivamente, el juego de las mayorías implica que, sea cual sea el sistema insti-tucional, el Pueblo designa al titular de la función gubernamental. Indirectamente por la elección de los diputados, directamente por la elección del Presidente de la República por sufragio universal directo.

Dicho titular de la función gubernamental debe apoyarse sobre una mayoría para llevar adelante su política, el Parlamento tiene como misión sostenerle, enmen-dar sus proyectos, controlar su actuación y hacer propuestas. Tratándose de opcio-nes políticas mayoritarias, no tiene un papel de decisión y raramente de impulso.

Si bien la reforma no produce sino sus primeros efectos y por tanto es difícil me-dir su alcance, las relaciones diseñadas entre los titulares de la función gubernamen-tal y el Parlamento son las siguientes. En primer lugar, se desarrolla un diálogo indi-recto, aunque a veces conflictivo, entre el Presidente de la República y el Presidente del grupo mayoritario en la Asamblea nacional. De esta manera la mayoría parlamen-taria ya no se limita a constituir una tropa disciplinada al servicio del gobierno. En se-gundo lugar, la oposición ve reconocido un nuevo papel, importante en comparación con la situación anterior, en el control de la acción gubernamental. Esta función, tra-dicionalmente poco valorada, deberá llevar a la oposición a dejar atrás su papel «tri-bunicio». Su éxito condiciona seguramente la revalorización del papel del Parlamen-to, pues dicha función de control tiende a convertirse en la función esencial de los parlamentos.



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4. La implícita toma en consideración de la existencia de un poder jurisdiccional

A pesar de que la existencia de un poder jurisdiccional, descartada por el texto constitucional pero implícitamente reconocida por la jurisprudencia del Consejo Constitucional, no ha sido formalizada por la reforma, lo que se justifica en la oposi-ción política que hubiera suscitado semejante reconocimiento, no es por ello menos cierto que las instituciones jurisdiccionales salen fortalecidas de la misma. Dicho for-talecimiento no concierne únicamente a la función jurisdiccional sino especialmente a las autoridades que ejercen dicha función.

Así, el papel del Tribunal de Cuentas respecto del Parlamento se ve fortalecido. Se confía al Consejo Constitucional el control previo de referendos de origen mixto, parlamentario y popular, el control de la existencia de los documentos que deben acompañar los proyectos de ley, y el control, después de un cierto plazo, del mante-nimiento del procedimiento del art. 16 C. Pero son esencialmente dos las medidas emblemáticas en la materia: la puesta en marcha de un procedimiento de excepción de inconstitucionalidad y la reforma del Consejo Superior de la Magistratura.

— La cuestión de constitucionalidad

El mecanismo adoptado permite a cualquier justiciable suscitar la cuestión de constitucionalidad respecto de la ley que le es sometida ante cualquier jurisdicción. La susodicha jurisdicción se dirige entonces a la Corte de Casación o al Consejo de Estado, según el orden jurisdiccional del que procede. Ambos altos tribunales pueden enton-ces dirigirse al Consejo Constitucional. Llegado el caso el Consejo, así instado, podrá derogar la disposición legislativa si la considera contraria a un derecho o a una libertad garantizada por la Constitución.

El proyecto de ley orgánica que, en el momento de escribirse estas líneas aún no ha sido aprobado por el Parlamento, resuelve cierto número de cuestiones recurrien-do a nuevas precisiones que serán objeto de debate parlamentario.

Entre las cuestiones esenciales, que condicionan el éxito de esta reforma, es-tán las condiciones en las que los tribunales superiores de los órdenes judicial y administrativo ejercerán su papel de filtro, la facultad o no de invocar cambio de circunstancias, particularmente de hecho, para recurrir frente a una disposición le-gislativa declarada conforme a la Constitución en un control a priori, el orden según el cual el juez ante el que se ha suscitado una cuestión de constitucionalidad y de «convencionalidad» deberá tratarlas (el proyecto de ley prevé la primacía de la cuestión de constitucionalidad ante el juez instado en primer lugar, a reserva de exigencias constitucionales específicas para el derecho de la Unión Europea). Final-mente, es la práctica la que despejará la cuestión de la naturaleza del control así ejercido: ¿control abstracto o concreto, control de la ley o control de la aplicación de la ley?


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— La reforma del Consejo Superior de la Magistratura

Tratándose del Consejo Superior de la Magistratura, la reforma debía tener en cuenta varias exigencias: asegurar la independencia de la magistratura, evitar el cor-porativismo judicial, asegurar un mecanismo satisfactorio de responsabilidad de los magistrados. El fortalecimiento de la independencia de la magistratura se tradujo en privar de la presidencia del Consejo Superior de la Magistratura al Presidente de la República para confiarla a los más altos magistrados del orden judicial. La voluntad de disipar las críticas relativas al corporativismo del cuerpo condujo a que los magis-trados sean minoría en el seno de dos formaciones del Consejo Superior de la Magis-tratura (la encargada de los magistrados y la encargada de los fiscales) salvo para las formaciones con competencias disciplinarias. Finalmente, el Consejo Superior de la Magistratura deberá emitir un informe sobre los nombramientos de la totalidad de los miembros del Ministerio Fiscal.

B) Una mejora de las condiciones de la producción legislativa y del funcionamiento del Estado

El Comité Balladur se mostró preocupado no sólo por fortalecer el papel del Par-lamento sino también por poner en marcha mecanismos adecuados para mejorar la calidad de la producción legislativa. Se trata, así, de la posibilidad de establecer, vía ley orgánica, la obligación del gobierno de presentar estudios de impacto, junto a un control por el Consejo Constitucional. A la misma lógica responden las disposiciones según las cuales los presidentes de las asambleas podrán solicitar del Consejo de Es-tado un informe sobre las proposiciones de ley. La voluntad de asegurar un mayor respeto de las exigencias de los arts. 34 y 37 (ámbito de la ley y del reglamento) ha llevado a prever que el Presidente de la asamblea requerido, y no ya únicamente el Gobierno, pueda oponerse a la admisibilidad de una proposición o de una enmienda que no sean de competencia de la ley. La calidad del debate parlamentario es igual-mente defendida con el establecimiento de un plazo a agotar entre el depósito de un texto y su inscripción, en primera lectura, en el orden del día. En el mismo sentido, la facultad de recurrir a resoluciones parlamentarias podrá llevar a depurar las leyes de disposiciones no normativas que a menudo las sobrecargan. Finalmente, la limitación hecha posible del tiempo dedicado a los debates sobre un texto, y por tanto la delimi-tación del ejercicio del derecho de enmienda, se dirige a evitar la obstrucción parla-mentaria.

La puesta en marcha de estas reformas necesita no sólo la adopción de una ley orgánica sino también la modificación de los reglamentos de las asambleas parlamen-tarias. La ley orgánica de 15 de abril de 2009 ha sido objeto de un análisis por parte del Consejo Constitucional (decisión 2009-579 DC) que le ha llevado, en especial, a preci-sar que el gobierno debe poder participar en las reuniones de las comisiones parla-mentarias aunque su papel en el trabajo legislativo haya aumentado. También ha ad-mitido que el ejercicio del derecho de enmienda sea delimitado. Por el contrario y en



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virtud de una interpretación del texto constitucional que puede juzgarse excesiva-mente rígida y poco conforme con el espíritu de la reforma, ha limitado el alcance de los estudios de impacto que deben acompañar los proyectos de ley. En ese sentido, el Consejo ha censurado la imposición hecha al gobierno de realizar tales estudios desde el inicio de la elaboración del proyecto de ley y de informar al Parlamento de las orientaciones principales y del plazo de publicación de los decretos de aplicación. Dicha censura no favorecerá seguramente tales estudios de impacto, cuya realiza-ción efectiva deberá vencer muchas costumbres y reticencias, los cuales constituyen un elemento determinante de la mejora del trabajo legislativo y de la calidad de la ley.

La reforma del reglamento de la Asamblea nacional se ha realizado en un clima relativamente conflictivo entre mayoría y oposición, tratándose en particular de la restricción del derecho de enmienda y de la fijación de un tiempo de debate limita-do para ciertos proyectos. Tales procedimientos constituyen, sin embargo, la con-trapartida de la casi supresión del procedimiento por el cual el gobierno compro-mete su responsabilidad sobre un texto, que permite la adopción de un texto sin votación por parte de la Asamblea nacional, no dejando a los diputados más elec-ción que una aprobación tácita o, más aún, la ausencia de oposición expresa, o la caída del gobierno.

C) Los derechos y libertades y la democracia

Un cierto número de disposiciones inicialmente previstas en el proyecto de ley o añadidas en el transcurso de los debates parlamentarios, expresan la adaptación de la Constitución al paso del tiempo, lo que no supone negar la importancia de algunas de ellas.

— Nuevos derechos fundamentales

Algunos derechos se han incorporado a la Constitución de forma tímida, subrep-ticia. Ciertos principios como la seguridad jurídica, el principio de la dignidad humana, la paridad, el derecho de voto de los extranjeros, el reconocimiento de las lenguas locales, fueron invocados en el seno del Comité Balladur, sin que se lograse consenso alguno y aunque el plazo señalado al Comité no permitía entablar ninguna reflexión en profundidad. Es ésta, precisamente, la razón por la que el Presidente de la Repú-blica encargó a una Comisión presidida por Simone Veil la reflexión sobre estas cues-tiones en torno a la paridad, la diversidad y a propósito de los principios aplicables en materia de bioética. Dicha Comisión propuso, básicamente, mantener el texto consti-tucional tal cual7. Sin embargo, los parlamentarios segaron la hierba bajo los pies a la

7 «Redécouvrir le Préambule de la Constitution», La Documentation française, 2009.


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Comisión en alguna de estas cuestiones, especialmente al introducir en el artículo primero de la Constitución la facultad legal de favorecer el igual acceso de hombres y mujeres a los cargos de responsabilidad y al invocar, en el contexto de las disposicio-nes relativas a las colectividades territoriales, las lenguas regionales como pertene-cientes al patrimonio de Francia.

Finalmente, la creación de un Defensor de los derechos se realizó claramente a partir del modelo español. Atañe tanto a la protección de los citados derechos como a la racionalización de la estructura de las autoridades administrativas independien-tes, con la condición de que pueda coordinar a todas las autoridades afectadas en este tema (Defensor del Pueblo, Defensor del menor, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, recientemente creado, HALDE8). Sólo con esta condición, cuya rea-lización es aún incierta, su creación tendrá un alcance de verdad.

— Nuevas formas de expresión democrática

La crisis de la democracia representativa es uno de los temas predilectos del debate político y constitucional. Desde este punto de vista, el texto constitucional reconoce la existencia de la oposición e introduce en la Constitución ciertos elemen-tos que permiten una intervención más directa de los ciudadanos en la vida política e institucional.

Para empezar, se ha añadido al art. 4 de la Constitución un párrafo según el cual «la ley garantiza la expresión pluralista de opiniones y la participación equitativa de parti-dos y grupos políticos en la vida democrática de la Nación». Lo que puede parecer una afirmación de principio podría, llegado el caso, ser invocado con ocasión de una refor-ma de los modos de escrutinio que fuese en contra de este objetivo. La oposición par-lamentaria ha sido mencionada en la Constitución y puede ver reconocidos algunos derechos, algo que la actual Constitución, según la lectura dada por el Consejo Consti-tucional, obstaculizaba. Pero de manera general, y pese a la reserva en el orden del día de un día de sesión al mes a la iniciativa de los grupos de oposición y minoritarios, las disposiciones votadas están muy lejos de las propuestas del Comité Balladur.

La reducción de las circunscripciones deberá realizarse por una comisión inde-pendiente.

Pero también se prevé en el texto la intervención directa de los ciudadanos. Para empezar a través del referéndum de iniciativa mixta (parlamentaria y popular), pero también mediante la posibilidad abierta a los ciudadanos de dirigirse al Consejo Supe-rior de la Magistratura o al Defensor de los derechos o, incluso, de dirigir peticiones al Consejo Económico social y medioambiental. También, de la facultad ofrecida al justiciable de cuestionar la constitucionalidad de una ley.

8 Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l’Egalité (nota del traductor).



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Dicha reforma no cambia la naturaleza de las instituciones de la V República. Saca consecuencias de reformas anteriores y reestablece el equilibrio institucional a favor del Parlamento. Modifica también el lugar que ocupa la Constitución en la prác-tica jurídica y jurisdiccional; los aplicadores del Derecho deberán integrar la norma constitucional igual que hacen con las normas europeas. El alcance de muchas de sus disposiciones depende del contenido de las muchas leyes orgánicas que han sido o deberán ser aprobadas y, más aún, tratándose en particular del derecho parlamenta-rio, de prácticas que hará nacer. Desde otro punto de vista la reforma fortalece el diálogo entre el Presidente de la República y la mayoría parlamentaria al reconocer a la oposición nuevos derechos que, sin embargo, por definición y por su propia natu-raleza no podrán ser equivalentes a los de la mayoría. Por último, expresa la evolu-ción que ha llevado a transformar la noción de la separación de poderes, al no distin-guir ya más entre poder legislativo y ejecutivo sino entre poder gubernamental y poder de control y evaluación atribuido en general al Parlamento.

La reforma anticipa, o acompaña, igualmente otra forma de separación de pode-res que sitúa frente al poder político un verdadero y potente poder jurisdiccional, aún en construcción, y que se apoya principalmente en el lugar que ocupa en el ordena-miento jurídico el sistema de derechos fundamentales.

En esto, sigue una evolución común a la mayoría de los regímenes políticos euro-peos, conservando sus rasgos específicos relativos al papel que juega el Presidente de la República, a una cierta desconfianza hacia el poder jurisdiccional y a una concep-ción relativamente centralizada del poder político así como a una visión universalista de los derechos fundamentales poco permeable al «comunitarismo». Se trata de ele-mentos esenciales de la identidad constitucional de Francia, tal y como han sido for-jados por su historia. Si hacemos abstracción del primero de ellos, es preciso consta-tar que tales especificidades tienden a erosionar el crisol del «modelo europeo» que sigue siendo, sin embargo, todavía bastante virtual.


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Una nueva fase en la constitucionalización de los derechos en la V República

Marc CarrilloCatedrático de Derecho Constitucional

Universidad Pompeu Fabra

Sumario: 1. LA REFORMA CONSTITUCIONAL: DE LAS LIBERTADES PÚBLICAS A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. 1.1. La tradición de los derechos del hombre y las libertades públicas. 1.2. Derechos y Constitución normativa. 2. NUEVOS DERECHOS Y NUEVAS GARANTÍAS. 2.1. Viejos derechos reafirmados. 2.2. Nuevos derechos de alcan-ce constitucional limitado. 3. LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL ART. 61.1: UNA VÍA INDIRECTA DE GARANTÍA JURISDICCIONAL. 3.1. La garantía de los derechos por la jurisdicción ordinaria. 3.2. El control abstracto de la ley aplicable al caso en la jurisdicción ordinaria. 4. LAS GARANTÍAS NO JURISDICCIONALES: LA RESER‐VA DE LEY Y EL DEFENSOR DE LOS DERECHOS COMO NUEVA AUTORIDAD AD‐MINISTRATIVA. 4.1. La reserva de ley y otras garantías.4.2. El Defensor de los Derechos. 5. BIBLIOGRAFÍA.

1. LA REFORMA CONSTITUCIONAL: DE LAS LIBERTADES PÚBLICAS A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

1.1. La tradición de los derechos del hombre y las libertades públicas

La Constitución de la V República francesa de 1958 cumplió el año pasado 50 años. El texto pergeñado a la medida del poder presidencialista del general De Gau-lle por Michel Debré, su fiel Primer Ministro de la primera hora del nuevo régimen, que sustituyó a la inestable y fracasada IV República de 1946, ha sido reformado al cumplir el medio siglo, por la Ley Constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008. No ha sido la única revisión: en este período de la historia de la Francia contemporá-nea, la Constitución ha sido objeto de veinticuatro reformas. Pero ésta última tiene vocación de mayor trascendencia que otras puntuales, ya que incide o, en todo caso, pretende hacerlo sobre dos elementos básicos de la teoría constitucional: la organi-zación de la división de los poderes y el reconocimiento y la garantía de los derechos y libertades. Es decir, los dos factores ineludibles para la existencia de una constitu-


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ción, a los que se refería el artículo 16 de la célebre Declaración del Hombre y del Ciudadano de 1789.

En relación a los poderes, la revisión constitucional de 2008 se mantiene en la lógica del parlamentarismo racionalizado y permanece la posición de primacía del Presidente de la República, pero introduce una serie de prescripciones destinadas a devolver al Parlamento un cierto rango institucional, que desde el inicio del régimen de la V.a Republica había perdido hasta alcanzar un nivel alarmante de subordinación al Poder Ejecutivo. En cuanto al reconocimiento y la garantía de los derechos y liber-tades, más allá de un moderado intento de incorporar nuevos derechos, la novedad más sustancial de la reforma se centra en la introducción del control de constitucio-nalidad a posteriori a través del procedimiento de la cuestión de inconstitucionalidad o cuestión prejudicial promovida por determinados órganos judiciales ante el Conse-jo Constitucional (art. 61-1), en relación a las leyes que puedan resultar lesivas sobre los derechos y libertades. Razón por la cual, la singularidad que hasta ahora presenta-ba el Consejo Constitucional en el panorama del Derecho Comparado de la Justicia Constitucional, deja paso a un sistema de control de constitucionalidad –ciertamente limitado a las leyes que conciernan a los derechos y libertades– más cercano con el sistema continental europeo (Bon, 2009, p. 78). Además, y ya en el ámbito de las ga-rantías no jurisdiccionales de los derechos y libertades, además de los intentos por delimitar el terreno jurídico reservado a la ley (arts. 34 y 37), cabe destacar la creación del Defensor de los Derechos (art. 71-1), una institución de rango constitucional ubica-da, en principio, en la órbita de los Ombudsman que proliferaron en Europa en las úl-timas décadas del siglo pasado, siguiendo con mayor o menor similitud el modelo sueco. Pero la singularidad que plantea el caso francés, es que el Defensor es nom-brado y rinde cuentas ante el Presidente de la República; además, la ley orgánica que regule su régimen jurídico deberá resolver la relación con el Médiateur, otra institu-ción similar ya existente en el panorama institucional francés.

Con este intento de reforzar los poderes del Parlamento a fin de atenuar la pre-eminencia del Presidente de la República y del Gobierno y, sobre todo, del estableci-miento del control a posteriori de la ley cuando su contenido resulte lesivo sobre los derechos y libertades, parece obvio que la relevancia jurídica y, por tanto, también política de la Constitución francesa en el sistema jurídico francés se acrecienta. Por ello resulta ilustrativa la reflexión al respecto aportada por algunos sectores de la doctrina francesa que consideran que la reforma de 2008 responde a la situación de un país como Francia, que se ha encontrado durante largo tiempo con una constitu-ción «administrativa» pero que anda a la búsqueda de su constitución «política» (Ples-six, 2008, p. 59)

En lo que concierne al reconocimiento de los derechos y libertades el constitu-cionalismo francés se ha movido siempre en el terreno conceptual (e, incluso termi-nológico) de los derechos del hombre y la libertades públicas. Por su parte, la noción de derechos fundamentales, más propia, entre otros del constitucionalismo alemán y español contemporáneo, resulta de recepción doctrinal mucho más reciente en Fran-

UNA NUEVA FASE EN LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS DERECHOS DE LA V REPÚBLICA


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cia. En especial, desde que el Consejo Constitucional incorporó los derechos y liberta-des al bloque de constitucionalidad en 1971.

A fin de ubicar la evolución del constitucionalismo francés en esta materia, conviene precisar que derechos humanos y libertades públicas son dos nociones próximas pero bien distintas. Como señalaba el profesor Rivero (1981, pp. 24-25) ambas se sitúan en un plano diferente y, asimismo, no poseen el mismo contenido. En relación a lo primero, la noción de derechos humanos deriva del Derecho natu-ral. De acuerdo con ello, el hombre en tanto que tal es poseedor de una serie de derechos inherentes a su naturaleza de tal forma que en ningún caso pueden ser desconocidos, los reconozca o no el ordenamiento jurídico. En todo caso, el Dere-cho Internacional les ha dado cobertura jurídica a través de diversos textos como la Declaración Universal de 1948 o los Pactos relativos a los derechos civiles, políticos, sociales y culturales de la ONU de 1966. Por su parte, el ordenamiento jurídico fran-cés no ha convertido a los derechos del hombre en su conjunto, una categoría au-tónoma dotada de un estatuto jurídico propio. Pues si bien ha positivizado la casi totalidad de ellos, lo ha hecho bajo calificaciones diferentes que entrañan conse-cuencias también distintas. Así, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referi-do a ellos como «principios generales del derecho público» mientras que por su parte el Consejo Constitucional habla de «principios de valor constitucional. Y ha sido a través de estas categorizaciones que los derechos del hombre se han incor-porado al derecho positivo. En este contexto, las libertades públicas constituyen una de estas categorías que han sido incluidas en la Constitución, especialmente a través del artículo 34, cuando establece que «(…) La ley fijará las normas sobre: derechos cívicos y garantías fundamentales concedidas a los ciudadanos para el ejercicio de las libertades públicas…».

Ambas nociones –continúa el profesor Rivero– tampoco tienen el mismo conte-nido. Las libertades públicas corresponden a determinados derechos del hombre de naturaleza bien definida, que atribuyen a su titular un poder de elección o de deci-sión. Pero las libertades no coinciden con todos los derechos del hombre. Porque si es cierto que fue así en un principio, la evolución del Estado liberal en un Estado de-mocrático y social ha determinado que la persona exige además de la libertad perso-nal unas condiciones materiales de ejercicio para hacer realmente efectivas las liber-tades (seguridad social, educación, etc.), que obligan a los poderes públicos a desarrollar una labor de prestación, es decir a llevar a cabo acciones positivas tenden-tes a la remoción de los obstáculos que impiden el efectivo ejercicio de los derechos (por ej. art. 9.2 de la Constitución española o el art. 3.2 de la constitución italiana). Y esas libertades ya coinciden con los derechos inalienables e intangibles que van aso-ciados a la naturaleza humana.

Llegados a este punto, se comprende que la adopción por el Derecho Constitu-cional francés del concepto de derechos fundamentales, como una especie de fase superior del proceso que se inicia con los derechos del hombre y continua con las li-bertades públicas, haya sido lenta y en todo caso de cristalización reciente. El punto


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de partida se encuentra en la ya citada Decisión del Consejo Constitucional de 16 de julio de 1971 que incorpora los derechos al bloque de constitucionalidad. A este pro-ceso colaboró en su momento también alguna aportación doctrinal como fué la del profesor. M. Fromont con su premonitorio trabajo sobre los derechos fundamentales en Alemania (1975, p. 49). Pero además es preciso retener la atención sobre posterio-res Decisiones del Consejo Constitucional (por ej. la n.° 89-269 DC de 22 de enero 1990) para constatar que el juez constitucional francés utiliza la expresión derechos fundamentales como expresión equivalente de los derechos y libertades constitucio-nalmente garantizados (Favoreu, 2002, p. 68).

1.2. Derechos y Constitución normativa

La Constitución de 1958 no estableció un título específico para reconocer un elenco de derechos y libertades de los franceses. La V República no supuso descubri-miento alguno de derechos fundamentales (Milacic, 2008, p. 555). Más bien, parece evidente que en el turbulento período constituyente francés de aquel singular mo-mento histórico, en plena de guerra de Argelia, no era una preocupación prioritaria el incorporar de manera sistemática una declaración de derechos. A este respecto, no estaban lejanas las sospechas que se cernían acerca del poco disimulado autoritaris-mo del general de Gaulle (Wachsmann, 2008, p. 563). Por esta razón, a fin de paliar esta sensación se encontró la solución en el Preámbulo, que se limita a prever que «el pueblo francés proclama solemnemente su adhesión a los derechos humanos y a los principios de la soberanía nacional tal y como fueron definidos por la Declaración de 1789, confirmada y completada por el Preámbulo de la Constitución de 1946 así como a los derechos y deberes definidos en la Carta del medio Ambiente de 2003». La referencia al texto revolucionario y al Preámbulo de la Constitución de la IV República, se ha completado –evidentemente– con posterioridad, con la citada incorporación de pres-cripciones relativas a la protección del medio ambiente.

Pero –como es sabido– habría que esperar a la Decisión del Consejo Constitucio-nal de 16 de julio de 1971, núm 71-44, en un caso referido al ejercicio del derecho de asociación, para que los derechos invocados en el Preámbulo del Constitución de 1958 se incorporasen al bloque de la constitucionalidad y, por tanto, quedasen dota-dos de fuerza normativa efectiva. Y después, en 1974, a la reforma promovida por el entonces Presidente Giscard d’Estaing, para que se ampliase la legitimación activa de personas habilitadas para someter a control previo de constitucionalidad un proyec-to legislativo. Ahora, tras la ley constitucional de 2008, con la inclusión de la cuestión de inconstitucionalidad en relación a leyes vigentes que son aplicadas en instancia judicial por la jurisdicción ordinaria, los derechos y libertades adquieren un grado su-perior de garantía jurisdiccional del que no disponían. De esta forma, la Constitución francesa acrecienta su condición de norma jurídica y, por tanto, su supremacía sobre la ley de la que hasta ahora carecía (Bon, 2009, p. 77). Sin duda, ésta es la novedad más relevante que en materia de derechos y libertades proporciona la reforma cons-titucional del 2008.



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Porque es preciso señalar que en el Derecho francés la constitucionalización de los derechos y libertades no ha seguido el mismo itinerario que el desarrollado en Alemania por la Ley Fundamental de Bonn de 1949 o en España por la Constitución de 1978. En efecto, los derechos del hombre, después denominados derechos fundamentales por la doctrina francesa, no han penetrado en el ordenamiento jurídico galo de la forma que lo han hecho en los casos citados, en los que la jurisdicción constitucional, por medio de la vía del control abstracto, del control incidental de la ley a través de la cuestión de incons-titucionalidad y de la garantía extraordinaria que supone la existencia del amparo, ha puesto de manifiesto la incuestionable supremacía de la norma constitucional.

Un punto de inflexión en este proceso es el cambio que la reforma constitucio-nal introduce en la jurisdicción constitucional con la incorporación de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 61.1 promovida bien por el Consejo de Estado o por la Corte de Casación. Se trata de un reto que el Consejo Constitucional debe afrontar en un futuro inmediato, a fin de invertir una situación en la que la recepción de la doctrina de los derechos fundamentales en el Derecho Constitucional francés, como derechos exigibles ante los tribunales ha sido incompleta, de hecho es un proceso inacabado (Fromont, 2008, p. 546). En efecto, la Constitución como norma jurídica que reconoce a través del Preámbulo un conjunto de derechos fundamentales de la persona no siempre ha tenido ante el juez ordinario la autoridad suficiente con res-pecto a otras normas del Estado, especialmente en relación a la ley. Si bien se recono-ce que es innegable la progresiva influencia de los derechos fundamentales sobre el conjunto del ordenamiento, el carácter restringido del control de constitucionalidad existente hasta ahora en Francia (el control previo), ha hecho que aquella influencia haya sido limitada. Porque hasta la reforma de 2008 el Consejo Constitucional solo ha podido ejercer su jurisdicción sobre la ley sólo con carácter previo, pero no sobre las normas reglamentarias que la desarrollan y los actos de los poderes públicos que las aplican, con lo cual un amplio espectro de la actividad de de los poderes públicos que afectan al statuts jurídico de la persona, así como también todas las relaciones jurídi-cas interprivatos, han quedado al margen del control de constitucionalidad.

Porque en la recepción jurídica del Derecho francés de la tradición liberal, cons-truida en torno a la idea de la preeminencia de los Derechos del Hombre, éstos no han sido concebidos como derechos públicos subjetivos, incluso ante el propio Consejo Constitucional. Por el contrario, en derecho francés, lo que los juristas denominan «derecho fundamental» no confiere a su beneficiario ningún derecho de acción fren-te al juez. El titular del derecho no está en presencia de un derecho subjetivo sino de una regla objetiva de derecho concebida como una garantía no de un interés subjeti-vo sino del interés general. Lo que no deja de ser sorprendente porque los derechos reconocidos en el Preámbulo de la Constitución fueron concebidos primitivamente como derechos exigibles ante el Estado y con voluntad de ser invocados ante el juez administrativo (Fromont 2008, pp. 547-548).

Es verdad, sin embargo, que a pesar de esta contradicción lógica, desde 1946 los tribunales franceses han asumido que las disposiciones constitucionales relativas a


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los derechos del hombre pueden ser aplicadas a los asuntos sometidos a su compe-tencia; y aún más, de hecho se consideran como jueces de la constitucionalidad de los actos administrativos y de los actos judiciales. No obstante, el problema en cuanto a la efectiva exigibilidad de la Constitución ha residido en que ésta ha carecido de la fuerza suficiente para imponerse a la ley. La explicación de esta singular paradoja ju-rídica se encuentra en lo que el derecho francés se conoce por los efectos de la teoría de la loi écran (ley pantalla) que en lo esencial significa lo siguiente: en lo que se refie-re a leyes aprobadas con posterioridad a la Constitución de 1958, en ocasiones, cuan-do un acto administrativo es sometido al enjuiciamiento de un juez o tribunal adminis-trativo, adoptado en aplicación de una ley contraria a la Constitución, el órgano judicial no ha podido ejercer control alguno de constitucionalidad sobre dicho acto, habida cuenta de la existencia en Francia, si bien de forma muy limitada, de un siste-ma de justicia constitucional concentrado; pero, asimismo, tampoco ha podido acce-der al Consejo Constitucional porque –hasta la reforma reciente– éste únicamente podía ser requerido a pronunciarse y sólo con carácter previo a la promulgación de la ley, por los órganos representativos legitimados para ello (Presidente de la Repúbli-ca, Primer Ministro, 60 Diputados y 60 Senadores). Razón por la cual la jurisdicción ordinaria había de concluir que el acto administrativo era legal, a pesar de que la ley habilitante vulnerase la Constitución (Bon, 2009, p. 77).

Esta imposibilidad de atacar la ley viciada de inconstitucionalidad ha sido la pan-talla que ha varado la supremacía jurídica de la Constitución y, por tanto, la tutela constitucional de los derechos fundamentales. Sin embargo, ello no ha supuesto un obstáculo para que la garantía de los derechos en Francia pueda asegurarse por la jurisdicción ordinaria a través del llamado control de convencionalidad cuando la ley vulnera el Convenio Europeo de Derechos Humanos (Roma, 1950) y la jurisprudencia del Estrasburgo. Sobre esta flagrante paradoja, que hasta ahora ha dejado en un mal lugar a la Constitución de 1958, se volverá más adelante en apartado 3, si bien es pre-ciso subrayar desde este momento que se trata de una contradicción que con la apa-rición de la cuestión prejudicial o de inconstitucionalidad del art. 61-1 sobre leyes en materia de derechos y libertades, habría de tener los días contados. Por lo que con la reforma constitucional de 2008, el tránsito en el derecho francés de las libertades públicas a la lógica de los derechos fundamentales parece fundamentarse a partir de 2008 sobre bases más sólidas.

2. NUEVOS DERECHOS Y NUEVAS GARANTÍAS

La reforma constitucional ha tenido impacto en el sistema de derechos y liberta-des pero no con el alcance que pretendía el Informe Balladur, elaborado por el anti-guo Primer Ministro y presidente del Comité de reflexión y de proposición sobre la modernización y el reequilibrio de las instituciones de la V República, tras el encargo hecho por el Presidente Sarkozy el 18 de julio de 2007, y también del encargo de 12 de noviembre de 2007, en este caso al Primer Ministro François Fillon. En la encomienda de informe constitucional, el Jefe del Estado relativa a la necesaria revisión de siste-



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ma de derechos y libertades, hacía referencia a la aspiración de los ciudadanos «a una democracia ejemplar, a una República irreprochable en la que los derechos deberían ser reforzados».

Además en la carta dirigida a su Primer Ministro, precisaba en materia de garan-tías que Francia «como en todas las grandes democracias, pienso que debe estar abierta a los ciudadanos, en los litigios planteados ante las jurisdicciones la posibili-dad de recurrir ante el Consejo Constitucional…»1. El Informe dio respuesta a este genérico encargo presidencial haciendo las siguientes propuestas: asegurar la repre-sentación de las corrientes de opinión en la Asamblea Nacional, introduciendo el sis-tema proporcional de elección para unos 20 o 30 escaños, a fin de asegurar la repre-sentación de las formaciones políticas minoritarias; actualizar el colegio electoral para la elección de senadores; el establecimiento de la igualdad del sufragio, para lo cual se proponía instaurar un procedimiento imparcial de redistribución periódica de las circunscripciones electorales; reconocimiento a favor del Consejo Económico y Social de una función consultiva en materia medioambiental; establecimiento del de-recho de iniciativa popular a solicitud conjunta de la quinta parte de los miembros del Parlamento y de una decena parte de los electores inscritos; reforma del procedi-miento de reforma constitucional de tal forma que en caso de discrepancia entre las dos cámaras, en el sentido que una la rechace y la otra la acepte por mayoría de los 3/5, el pueblo se pronuncie en referéndum para resolver la discrepancia; permitir al justiciable recurrir ante el Consejo Superior de la Magistratura en materia disciplinaria de los jueces; reconocimiento con carácter general del principio de irretroactividad de las leyes salvo en los supuestos de interés general; establecimiento de la cuestión prejudicial sobre leyes que lesionen libertades y derechos fundamentales reconoci-dos por la Constitución; creación de un Defensor de los derechos fundamentales al que pueda acudir directamente cualquier persona, para lo cual debería asumir las competencias en todo o en parte de autoridades administrativas como el Médiateur, el Defensor de los Niños, etc.; y a fin de garantizar el pluralismo, proponía la constitu-ción del Consejo del pluralismo que asumiese en este ámbito las competencias del Consejo Superior del Audiovisual y las de la Comisión de Sondeos, etc.

Pero el alcance de las reformas propuestas en el informe Balladur ha sido mucho más limitado. Porque en general, la revisión constitucional lo que ha hecho es actualizar viejos derechos con nuevas formulaciones (por ej., la paridad relacionada con la igual-dad) y ha reconocido otros de nuevo tipo aunque de forma muy genérica (por ej., la protección de las lenguas regionales) en la medida que su régimen jurídico se remite a una futura ley, sin que el texto constitucional predetermine gran cosa la dirección que habrá de tomar la función legisladora del Parlamento. No obstante, cabe destacar que en algunos casos, la modificación de ciertas disposiciones constitucionales aunque no afectan directamente a los derechos y libertades de la persona, sí tendrá un incidencia

1 El texto de las encomiendas de misión al antiguo Primer Ministro E. Balladour y al actual F. Fi-llon, pueden encontrarse en la Revue Française de Droit Constitutionnel número especial, París 2008, pp. 252-254 y 255-260 respectivamente.


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indirecta sobre los mismos; por ej., a través del procedimiento de nombramiento de cargos públicos para determinados empleos y funciones o también de la obligación del Presidente de la República de consultar la opinión de la Comisión Permanente de cada Cámara del Parlamento para realizar ciertos nombramientos (art. 13, último párrafo) o el control atribuido al Consejo Constitucional sobre la aplicación por el Presidente de la República de las medidas excepcionales del artículo 16, último párrafo. Aunque, sin duda, la reforma con mayor alcance potencial se centra en la introducción de nuevos instrumentos de garantías jurisdiccionales de los derechos, sobre todo la cuestión pre-judicial promovida por algunos órganos de la jurisdicción ordinaria cuando una ley en vigor aplicada por una instancia judicial atente a los derechos y libertades (art. 61-1). Además de la incorporación en el ámbito de las garantías no jurisdiccionales, del Defen-sor de los derechos (art. 71-1) y la reforma del Consejo de la Magistratura tendente a garantizar de forma más efectiva la independencia de la Justicia (art. 65).

2.1. Viejos derechos reafirmados

Como ha puesto de manifiesto la doctrina francesa (Roblot-Troizier, 2008 p. 1867, Mathieu, 2008, p. 1864) la evaluación que merece la reforma constitucional en este ámbito revela la voluntad del poder constituyente de enfatizar una serie de derechos que, no obstante, ya estaban garantizados por la Constitución. Dos ejemplos ilustran este planteamiento: la garantía de paridad en el marco del derecho a la igualdad (art.1. último apartado) y la libertad de expresión política (art. 4, último párrafo).

A) La garantía de paridad en el marco del derecho a la igualdad. Con la Ley cons-titucional de 2008, en el artículo primero de la Constitución se completa con una dis-posición preexistente. El texto dice así: «La ley favorecerá el igual acceso de las mujeres y los hombres a los mandatos electorales y cargos electivos, así como a las responsabili-dades profesionales y sociales». Se trata de un precepto que tiene su origen en la Ley constitucional n.° 99-569 de 8 de julio de 1999, que establecía que «La ley favorecerá el igual acceso de las mujeres y los hombres a los mandatos electorales y cargos electi-vos» y que ahora con la nueva reforma de 2008 se completa con el añadido «así como a las responsabilidades profesionales y sociales».

Ello responde a la necesidad de incorporar la jurisprudencia del Consejo Constitu-cional establecida en su Decisión de 16 de marzo de 2006, concerniente a la Ley relati-va a la igualdad salarial entre los hombres y las mujeres. De acuerdo con esta jurispru-dencia, el Consejo considera que el legislador ordinario puede favorecer la paridad entre el hombre y la mujer para el acceso a las funciones representativas pero tampo-co ha de desconocer las exigencias constitucionales que también favorecen la paridad al margen del ámbito político. En este sentido, interpretó que «la Constitución no per-mite que la composición de los órganos dirigentes o consultivos de las personas jurídicas de derecho público o privado sea regulada por reglas preceptivas fundadas en el sexo de las personas». Pero en todo caso, la voluntad del constituyente remite al legislador ordinario la concreción del alcance que deba tener esa acción positiva del Estado, con-



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sistente en favorecer la igualdad de género tanto en el ámbito político como en la ac-tividad profesional y social. La utilización del verbo «favorecer» sin concreción más precisa, es evidente que atribuye al legislador un amplio margen de maniobra para delimitar el contenido efectivo de la igualdad, ya sea en las relaciones de carácter jurí-dico público como en las que conciernen al ámbito jurídico privado, si bien la doctrina del Consejo Constitucional ha supuesto un considerable impulso igualitario.

B) La libertad, el pluralismo y la independencia de los medios de comunicación. La reforma constitucional de 2008 ha introducido una concreción relativa al contenido de la libertad de expresión y del derecho a la información consistente en un añadido en el apartado primero del artículo 34 relativo al ámbito del dominio de la reserva de ley («La ley fija las reglas concernientes a:», las «libertades públicas»), que se ha concretado en la inserción de las palabras: «la libertad, el pluralismo y la independencia de los medios de comunicación». Por supuesto, la reforma no significa en este caso una innovación en el elenco de de los derechos fundamentales de libertad, sino que a la sumo comporta un mandato a los poderes públicos, especialmente al Parlamento, para que la regula-ción de los medios de comunicación en sus nuevas manifestaciones tecnológicas enfa-tice el respeto al valor constitucional del pluralismo y al principio constitucional que prescribe la independencia de los medios de comunicación. Sin embargo, la reforma no ha recogido la propuesta de contenido orgánico que en este sentido había propuesto el informe Balladur, consistente en la creación de un Consejo del Pluralismo, encargado de velar por el respeto a la libertad de expresión y del pluralismo de las corrientes de pensamiento y de opinión en el ámbito de la comunicación audiovisual, además de ve-lar también por la calidad de los sondeos de opinión pública relacionados con las elec-ciones políticas que fuesen publicados y difundidos. Es una opción la del legislador constituyente que parece más razonable que crear una nueva autoridad, puesto que hasta ahora estas funciones ya las viene cumpliendo el Consejo Superior del Audiovi-sual (CSA). En todo caso, las deficiencias normativas que pudiesen existir en este terre-no pueden resolverse con la reforma de la ley del CSA, ya que el legislador dispone de competencias para ello sin necesidad de reforma alguna al respecto.

C) El ejercicio del derecho de sufragio pasivo de los miembros de las asambleas deliberantes de las colectividades territoriales. Tampoco en este caso, la reforma crea un nuevo derecho sino que habilita al legislador para que en el ámbito de las reglas que debe aprobar para regular el régimen electoral, determine las condiciones de ejercicio del mandato electoral («ius in officium») y las funciones electivas de las asam-bleas deliberantes de las colectividades territoriales (art. 34, segundo apartado). Las colectividades territoriales de la República son los municipios, los departamentos, las regiones, las colectividades con estatuto particular y las colectividades de ultramar reguladas por el art. 74 de la Constitución.

D) La garantía de los derechos de la oposición: la libertad de expresión y de parti-cipación de los partidos políticos. La ley constitucional de 2008 ha introducido un nuevo párrafo en la parte final del artículo 4 que constitucionalizó los partidos políticos como instrumentos de participación. El tenor literal del añadido es el siguiente: «La ley garan-


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tizará las expresiones pluralistas de las opiniones y la participación equitativa de los par-tidos y las agrupaciones a la vida democrática de la Nación». Con esta adición, cuyo con-tenido queda también a expensas de lo que legislador ordinario determine en el futuro, el constituyente pretende establecer unas bases constitucionales acerca de la libertad de expresión y de participación de los partidos políticos, pero con la mirada puesta en garantizar el statuts constitucional de las minorías parlamentarias que integran la opo-sición al Gobierno, a fin de impedir el establecimiento de obstáculos a la libre expre-sión de las diversas opciones así como asegurar su presencia en las diversas formas de participación política. Tampoco en este caso puede afirmarse que el constituyente haya introducido una novedad sustancial en el texto constitucional. El añadido es otro mandato al legislador que responde a la necesidad de asegurar o de hacer más tangi-ble el valor constitucional del pluralismo en el ejercicio de derechos de libertad y de participación política, a fin de institucionalizar la papel institucional de la oposición como alternativa política a la mayoría de gobierno. Todo ello –no se olvide– en un mar-co constitucional presidido por un sistema de parlamentarismo racionalizado que mantiene la hegemonía del Gobierno sobre el Parlamento y, por tanto, de la mayoría que sostiene al primero sobre la oposición que opera en el segundo.

Que esta adición normativa no es una gran novedad sino una forma de reafirmar el contenido constitucional de derechos antiguos, lo refleja el hecho de que, por ejemplo, en el ámbito de la libertad de expresión política de los diversos partidos, el Consejo Superior de la Audiovisual, en su condición de autoridad reguladora de los medios de comunicación de este sector tiene establecida una regulación de la pre-sencia de los mismos en los medios. Y lo ha hecho a través de un sistema que respon-de a la regla de los tres tercios, que divide o distribuye la información a emitir entre la que procede de la actividad del Gobierno, la que proviene de la mayoría parlamenta-ria y finalmente la que genera la oposición. Ahora, con la reforma cuyo contenido y alcance referido a las expresiones pluralistas y la participación equitativa que deberá concretar el legislador ordinario, la Constitución francesa da un paso más en la línea de sentar las bases de un sistema democrático de mayor calidad.

En este ámbito de reafirmación a través de la Constitución de nuevos principios y derechos constitucionales, cabe destacar la permanencia de la tutela judicial de la liber-tad frente a las detenciones arbitrarias, que reconoce de forma singular el artículo 66, más allá de los derechos a los que de forma general se refiere el Preámbulo de la Cons-titución de 1958. La única novedad a la que aquí cabe referirse es la que ofrece la conti-nua jurisprudencia de los jueces judiciales (los jueces no administrativos, en la termino-logía y organización judicial en Francia), que se han configurado como los guardianes habituales de la libertad individual (Wachsmann, 2008, p. 564). No han prosperado, sin embargo, otras modificaciones del artículo 34 (Plessix, 2008, p. 60), que habían sido formuladas, tales como la introducción de los principios de seguridad jurídica2, de irre-

2 Aunque no hay que olvidar que la seguridad ha sido reconocida por el Consejo de Estado como un principio general del derecho en su Arrêt KPAMG de 24 de marzo de 2006.



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troactividad de las normas y, en aras también de la seguridad jurídica, la desaparición del reparto de los contenciosos entre el juez administrativo y el llamado juez judicial o juez ordinario (civil y penal)3.

2.2. Nuevos derechos de alcance constitucional limitado

A) La protección de las lenguas regionales. La ley constitucional de 2008 incor-pora en el artículo 75-1 un nuevo y etéreo precepto, que es formulado en los siguien-tes términos: «Las lenguas regionales pertenecen al patrimonio de Francia». Sistemá-ticamente, este artículo se encuentra en el Título XII que regula las Colectividades Territoriales, al margen, por tanto del Preámbulo, que es frontispicio en el que la Constitución francesa se refiere a los derechos y libertades. Formalmente, este pre-cepto se formula como un principio general abstracto, sin que el constituyente pre-tenda vincularlo expresamente a ningún poder público. No garantiza la existencia de un cierto pluralismo lingüístico en la República francesa. Es decir, en si mismo, y a re-serva de eventuales y futuros desarrollos legislativos, no pasa de ser a lo sumo un principio general de fomento a la actuación de los poderes públicos a fin de proteger las llamadas lenguas regionales y nada más. Su grado de eficacia jurídica es modesto porque ni tan solo se formula como un mandato al legislador al objeto de que este concrete un determinado régimen lingüístico (derechos y deberes de su conocimien-to, régimen de uso, vinculación a los poderes públicos y a los particulares, etc.)

Actualmente, el alcance que pueda tener esta reforma constitucional queda en la más absoluta indeterminación. Porque los antecedentes en la materia no han sido precisamente halagüeños: en su Decisión n.° 99-412, de 15 de junio de 1999, el Consejo Constitucional se opuso a que Francia ratificase la Carta Europea de las lenguas regio-nales y minoritarias establecida en el Acuerdo firmado en Estrasburgo el 15 de no-viembre de 1992, si antes no mediaba una reforma de la Constitución. El argumento constitucional fue el siguiente: la indivisibilidad de la República y el artículo 2 de la Constitución según el cual la lengua de la República es el francés, impiden dicho reco-nocimiento si antes la Constitución no se modifica. Más concretamente, el Consejo Constitucional razonaba que «el uso del francés se impone a las personas jurídicas de derecho público y las personas de derecho privado en el ejercicio de una misión de servicio público», y concluye que «los particulares no pueden hacer prevalecer en sus relaciones con las administraciones y los servicios públicos, un derecho de uso sobre una lengua que no sea el francés, ni ser obligado a su uso». Con estos mimbres juris-prudenciales y tras la reforma constitucional que atribuye a las lenguas regionales la condición de patrimonio nacional, cabe preguntarse si, por ejemplo, las lenguas re-gionales podrán ser usadas en las relaciones del ciudadano con las diversas adminis-traciones y los servicios públicos locales; o si la enseñanza de dichas lenguas podrá devenir obligatoria (Roblot-Troizier, 2008, p. 1869); o, en fin, si la reforma supondrá

3 La jurisprudencia del Consejo Constitucional ha avalado este reparto de competencias entre ambas jurisdicciones, desde su Decisión de 23 de enero de 1987.


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el impulso necesario para que el Estado francés ratifique la Carta Europea de las len-guas regionales y minoritarias.

Lo que resulta evidente es que la incorporación del artículo 75-1 a la Constitución no ha supuesto modificación alguna en el primer párrafo del artículo 2 («La lengua de la república es el francés») en el sentido de introducir en el Título I, dedicado a la so-beranía, alguna previsión que lo matice en un sentido más próximo a la diversidad lingüística que tímidamente se apunta en la reforma. Asimismo, no hay que olvidar que la doctrina del Consejo Constitucional no ha permitido la enseñanza de las len-guas regionales en las escuelas (Decisión n.° 96-373, de 9 de abril de 1996, relativa a la Ley orgánica del Estatuto de Autonomía de la Polinesia francesa). El futuro más inme-diato habrá de permitir la comprobación de si este reconocimiento con la boca pe-queña de la diversidad lingüística en los territorios de la República (no sólo los de ul-tramar, sino también en el continente), alcanza eficacia jurídica para poderes públicos y particulares.

B) El referéndum de iniciativa compartida. La reforma de la Constitución sigue apostando por el mantenimiento moderado de instrumentos de democracia directa como es el caso del referéndum, cuyo uso forma parte del panorama político institu-cional de la V República. Con anterioridad a la revisión actual, la Constitución ya esta-blecía en el artículo 11 que el Presidente de la República, a propuesta del Gobierno, puede someter a referéndum todo un proyecto de ley sobre la organización de los poderes públicos, las reformas relativas a la política económica, social o de medio ambiente y los servicios públicos de la nación, o la propuesta de ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pudiera tener incidencias en el funcio-namiento de las instituciones.

Pues bien, con este mismo objeto, la Ley Constitucional de 2008 ha incorporado una nueva modalidad de referéndum en la que en el contexto del proceso de iniciati-va para proponerlo, el pueblo dispone de una cierta capacidad para participar. Los términos de la reforma son los siguientes:

— La iniciativa de someter a referéndum una disposición legislativa tiene por objeto el mismo que el reconocido para el Presidente de la República.

— La iniciativa adopta la forma de proposición de ley y corresponde de forma conjunta a la 1/5 parte de los miembros del Parlamento (Asamblea Nacional y Senado, respectivamente) apoyada a su vez, como mínimo, por la 1/10 parte de los electores inscritos en las listas electorales.

— La iniciativa legislativa no puede tener por objeto la derogación de una dis-posición legislativa que haya sido promulgada en menos de un año.

— Las condiciones para la presentación de la iniciativa y las que fije la ley orgá-nica reguladora, corresponden al Consejo Constitucional.



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— En el supuesto de que la proposición de ley no haya sido aprobada por las dos Cámaras en el plazo que fije la ley orgánica, el Presidente de la República la some-terá a referéndum.

— No esta previsto un porcentaje mínimo de participación popular en el re-feréndum.

Se trata, por tanto, de permitir a los ciudadanos participar en la elaboración de proposiciones de ley, de reconocerles la capacidad de asociarse a sus representantes políticos (pero, no de actuar al margen de ellos) para proponer reformas legislativas que posteriormente serán adoptadas por la vía de referéndum. En consecuencia se trata de una iniciativa a parlamentaria compartida con la ciudadanía, pero no es una iniciativa popular. Se trata de adicionar al sistema de democracia representativa, al-gún elemento de democracia directa.

Pero es preciso subrayar el amplio espectro de temas sobre los que esta inicia-tiva compartida se puede proyectar, incluidos entre ellos el contenido de un trata-do internacional, por lo que no son menospreciables las posibilidades que puede ofrecer esta forma de participación política directa, aunque sea atemperada por la iniciativa que siempre ha de ser promovida a iniciativa de los parlamentarios. En este contexto, una iniciativa legislativa con este objeto tan amplio puede ser un campo abonado a la actuación de los lobbys, tanto sobre los parlamentarios como sobre propio el electorado.

Ahora bien, parece obvio que teniendo en cuenta las características de la forma de gobierno en Francia, en las que la mayoría presidencial dispone de una amplia ca-pacidad de control de la actividad de la institución parlamentaria (a pesar del reforza-miento que la reforma le ha proporcionado), resulta improbable que pueda triunfar ninguna iniciativa de referéndum que no cuente con el apoyo de la mayoría que apo-ya al Presidente.

C) La iniciativa ciudadana ante el Consejo Económico y Social. El legislador cons-tituyente ha aprobado también la incorporación de un nuevo apartado al artículo 69 sobre el ahora denominado Consejo Económico, Social y del medio Ambiente, por el que los ciudadanos podrán dirigirse a este órgano por la vía del ejercicio del derecho de petición. Las condiciones de esta iniciativa que pueden tomar los ciudadanos, ins-tando a este poder público a tomar decisiones, desarrollar una actividad u otra acción similar, deberán ser determinadas por una futura ley orgánica. De momento, el legis-lador constituyente ha sentado unas mínimas bases de participación ciudadana en un sector sensible del Estado social y democrático de derecho. Como sin duda es la regu-lación de la economía, así como la legislación social y la medioambiental, en la lógica de una democracia de superior calidad a la que se refería el Presidente de la República en la encomienda dirigida al Comité Balladur. El inmediato futuro permitirá compro-bar cual es el grado de realidad o de retórica constitucional que ofrece esta parte de la reforma de 2008.


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3. LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL ART. 61.1: UNA VÍA INDIRECTA DE GARANTÍA JURISDICCIONAL

3.1. La garantía de los derechos por la jurisdicción ordinaria

Hasta la reforma de 2008, la garantía de los derechos y libertades en el ordena-miento jurídico francés ha sido dispensada por la jurisdicción ordinaria. Con la intro-ducción del control a posteriori de la ley cuyo contenido pueda resultar eventualmen-te atentatorio de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución, al justiciable se le abre una vía indirecta de control abstracto de la ley para la protección de los derechos a través de una verdadera jurisdicción constitucional.

Las causas de la reforma son diversas: las frustradas reformas de la jurisdicción constitucional intentadas en la década de los años noventa; la constante margina-ción de la Constitución en la garantía de los derechos y libertades a favor del control ejercido por la jurisdicción ordinaria a través del parámetro que ha ofrecido el CEDH de 1950 y la jurisprudencia del TEDH (el llamado control de convencionalidad); y tam-bién, por la imposibilidad de los ciudadanos de impugnar una ley inconstitucional (a causa de la jurisprudencia de la «ley pantalla» ya citada) que ha blindado la disposi-ción legislativa de cualquier control de constitucionalidad (Fatin-Rouge Stefanini, 2009, pp. 280-282).

Los términos de la reforma han cristalizado en la adición del artículo 61.1: « Cuan-do, con ocasión de un procedimiento judicial en curso, se alegue que una disposición le-gislativa vulnera los derechos y libertades garantizados por la Constitución, la cuestión podrá ser planteada por el Consejo de Estado o por la Corte de Casación ante el Consejo Constitucional, que se pronunciará en un plazo determinado. Una ley orgánica determi-nará las condiciones de aplicación del presente artículo». Se adopta, pues, el procedi-miento constitucional de la cuestión de inconstitucionalidad creada bajo la matriz del reenvío prejudicial europeo del artículo 234 TCE:

A la tercera, por tanto, ha sido la vencida. Pues antes de la reforma de 2008 ya habían habido dos intentos en 1989-90 y en 1993 de introducir la cuestión bajo la denominación, entonces, de excepción de inconstitucionalidad. Pero no hay que olvidar que el Consejo Constitucional en su Decisión n.° 99-410 DC de 15 de marzo de 1999 (Ley orgánica relativa a Nueva Caledonia, Ley n.° 85-98 de 25 de enero de 1985) ya declaró no conformes con la Constitución determinadas disposiciones de una ley ya promulgada.

La incorporación del control a posteriori de la ley en Francia supone un paso más en favor de la homologación de la jurisdicción constitucional francesa confor-me al modelo continental europeo y un evidente reforzamiento del carácter nor-mativo de la Constitución. Especialmente, en una cuestión tan sensible para el sis-tema democrático como son los derechos y libertades. Ciertamente, la Decisión del Consejo Constitucional de 16 de julio de 1971 por la que los derechos reconoci-



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dos en el Preámbulo forman parte del bloque de constitucionalidad, fue un mo-desto paso adelante en este sentido pero faltaba la garantía de un órgano consti-tucional superior con capacidad para declarar nula una ley, cosa que el juez francés no podía hacer. Lo cual –como se ha visto antes– producía la paradoja de impedir el control de constitucionalidad mientras que el justiciable podía encontrar satis-facción a sus pretensiones en materia de derechos y libertades, a través del con-trol de convencionalidad aplicando al caso la jurisprudencia de Estrasburgo. Así, mientras que el Consejo Constitucional permanecía en gran medida al margen de la protección de los derechos (solo podía actuar a través del control previo sobre la ley), los jueces y tribunales han sido a través de esta vía –de hecho– la única sede de garantía jurisdiccional de los derechos y libertades. Con la reforma, la situación puede cambiar.

Como ha puesto de relieve el profesor Fromont (2008, pp. 550 y ss.) la jurisdic-ciones competentes en Francia en derecho privado, penal y administrativo se han caracterizado por su rechazo a controlar por la vía incidental la conformidad con la Constitución de una disposición legislativa y así impedir la aplicación de una ley opues-ta a la Constitución. La jurisprudencia de la loi écran (ley pantalla) antes evocada ilus-tra bien esta circunstancia. Pero ello no ha sido obstáculo para que, por supuesto, la jurisdicción ordinaria haya desarrollado una jurisprudencia sobre los derechos y liber-tades garantizados en el preámbulo de la Constitución de 1958 (Renoux, 2008, p. 302). El análisis de esta jurisprudencia permite describir tres situaciones con las que estas jurisdicciones se encuentran a la hora de afrontar la aplicación al caso concreto la relación entre la Constitución y la ley.

Una primera es la que se produce cuando el precepto constitucional es el único a aplicar puesto que no ha sido desarrollado por una ley, o de haberlo sido, la ley no lo contradice. En este caso, lógicamente el juez no tiene dificultad alguna en aplicar la Constitución, que es lo que ha ocurrido en Francia con el derecho de huelga. La se-gunda es aquella en la que la disposición constitucional y la legislativa no se contradi-cen sino que se complementan. Los ejemplos más ilustrativos al respecto se han pro-ducido en el ámbito de las relaciones de trabajo y en la función pública. Por tanto el juez tampoco tiene que afrontar dificultad alguna al respecto; aunque, en los casos excepcionales en los que no exista un precepto legal explícitamente aplicable al caso, deberá aplicar directamente la regla constitucional que reconoce el derecho o liber-tad. La tercera es la más habitual y es la que se produce cuando entre la Constitución y la ley aplicable al litigio no existe una contradicción total que las haga incompati-bles, pero la ley sólo será aplicable al caso en la medida que pueda ser interpretada conforme a la Constitución (sous réserve d’intérpretation), y a menudo ello significa que la decisión judicial irá acompañada de una especie de directiva de aplicación de carácter intrpretativo. Ahora bien estos tres supuestos no pueden esconder el que resulta especialmente lacerante: el caso de la ley pantalla, esto es aquella ley que siendo contraria a la Constitución el juez, no obstante, la aplica al caso concreto por-que nunca ha sido declarada inconstitucional y, hasta ahora, tampoco podía cuestio-narla ante el Consejo Constitucional.


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De todo ello cabe concluir que los derechos y libertades en Francia han forma-do parte de manera preeminente de la actividad jurisdiccional, pero en un grado inferior que en la República Federal de Alemania o en España. Acorde con lo ex-puesto, las causas parecen evidentes y que a juicio de Fromont (2008, p. 552) se resumen en: la ausencia de recursos individuales por violación de los derechos ante el Consejo Constitucional; los efectos de la jurisprudencia de la «ley pantalla» y el número reducido de los derechos que operan en las relaciones interprivatos. De ahí que la reforma de 2008, que ha permitido introducir a través de la cuestión de in-constitucionalidad el control a posteriori de la ley, pueda significar un punto de in-flexión en este terreno.

3.2. El control abstracto de la ley aplicable al caso en la jurisdicción ordinaria

A) El objeto de control. La cuestión de inconstitucionalidad no está prevista para cualquier control abstracto de cualquier ley sino que está concebida específica-mente para aquellas disposiciones legislativas –dice el art. 61-1– que puedan resultar lesivas sobre los derechos y libertades reconocidos por la Constitución. Por tanto, se trata de una cuestión de inconstitucionalidad de objeto limitado, como limitada es la aproximación que la reforma provoca al modelo europeo de justicia constitucional.

Pero objetivamente es una garantía jurisdiccional de los derechos frente a los excesos del legislador. Unos excesos que pueden producirse materialmente por in-fracción del precepto constitucional que reconoce un derecho o libertad especifico; pero también formalmente, cuando la reserva de ley del art. 34 de la Constitución, que obliga a que la ley fije las reglas que conciernen a los derechos y libertades, no sea respetada por el Parlamento y habilite al Gobierno para regular una materia que no es de su competencia. A este respecto, la tarea de delimitación funcional entre estos poderes del Estado que sin duda le aguarda al Consejo Constitucional será de decisiva importancia. Puesto que en el sistema normativo establecido por la Constitu-ción (art. 34) la regulación general de un derecho o libertad resulta esencial para de-terminar su contenido, y ello es patrimonio de la ley. Por ello, el control por razones formales no puede ni debe quedar excluido de la función jurisdiccional del Consejo Constitucional como, por el contrario, así lo sostiene algún sector de la doctrina fran-cesa (Fatin-Rouge Stéfanini, 2009, p. 282)

En otro orden de temas relevantes sobre el objeto de control, cabe subrayar que además de las leyes promulgadas con posterioridad a la Constitución, el constituyen-te de 2008 no ha querido cerrar las puertas al control de constitucionalidad también de las leyes anteriores a 1958. Al referirse el art. 61-1 a una disposición legislativa cuyo contenido resulte atentatorio a los derechos y libertades, no está excluyendo tempo-ralmente a ninguna ley. No hay obstáculo constitucional a que las leyes viejas y las leyes nuevas respecto al momento constituyente que dio lugar a la V República sean objeto de la cuestión de inconstitucionalidad. Lo que, por otra parte, resulta coheren-te con el origen histórico del parámetro de constitucionalidad en materia de dere-



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chos y libertades que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional sentada desde la Decisión de 1971, data del momento revolucionario de 1789.

Otra cuestión relevante que concierne al objeto del control es la relativa a los valo-res y principios constitucionales. No se trata de derechos y libertades pero es obvio que los derechos quedan vinculados al contenido material de aquéllos. Resultan insepara-bles unos de otros. Así, por ejemplo, cuando el art. 34 se refiere a que la ley debe fijar las reglas concernientes a la libertad, el pluralismo, y la independencia de los medios de comunicación, es evidente que el control de constitucionalidad sobre una ley que se refiera a algunos de los múltiples aspectos del derecho a la información o de la libertad de expresión, deberá tener en cuenta si dichos valores son respetados por el legislador ordinario. La razón de ello no es otra que el valor normativo que atesoran tanto los va-lores como los principios constitucionales, como elementos que coadyuvan a la inter-pretación de las disposiciones legislativas. En este contexto, además de la decisiva aportación que pueda hacer el Consejo Constitucional para establecer unas reglas co-herentes y armonizadas de interpretación, el papel a jugar por los jueces y tribunales deberá ser también de una gran importancia (Verpaux, 2008, p. 1883)

B) La legitimación para plantear la cuestión de inconstitucionalidad. No es uni-versal para todos los jueces y tribunales de la jurisdicción ordinaria, como en el caso español, sino restringida sólo para dos altos órganos jurisdiccionales. En efecto, el art. 61-1 establece que el incidente procesal de la cuestión de inconstitucionalidad puede ser planteado únicamente por el Consejo de Estado o la Corte de Casación. Las dos instancias paradigmáticas de la jurisdicción administrativa y de la llamada jurisdic-ción judicial en Francia, que forman parte de la historia de su Derecho Público. De esta forma, la reforma de 2008 se aleja del modelo que representan, por ejemplo, Alema-nia, Italia y España para el acceso por esta vía procesal a los tribunales constituciona-les, asimilándose mucho más al de Austria, donde la cuestión es promovida sólo por los tribunales de apelación y, eventualmente, también por el Tribunal Constitucional a través de la autocuestión.

La incorporación en el sistema constitucional francés de la cuestión de inconsti-tucionalidad (Bon, 2009, p. 77) o también prejudicial (Verpaux, 2008, p. 1884), según las diversas expresiones empleadas por la doctrina francesa, ha sido vista con mode-rada esperanza, como un camino para asegurar la jerarquía normativa de la Constitu-ción (Drago, 2008, p. 324). Sin bien se constata una cierta coincidencia en que el filtro que pueden llegar a realizar el Consejo de Estado y la Corte de Casación como únicos órganos jurisdiccionales legitimados para plantearla, puede resultar un freno excesi-vo para la finalidad perseguida, esto es, que se extiendan las posibilidades del control incidental y a posteriori de la leyes en vigor. Y que, asimismo, la cuestión sea una vía a la que el justiciable pueda indirectamente acogerse para la garantía de sus derechos ante las infracciones constitucionales cometidas por el legislador ordinario.

Seguramente, habrá que esperar a la definición del régimen jurídico que esta-blezca la ley orgánica del Consejo Constitucional. Por ejemplo, los criterios de admi-


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sión, acerca del juicio de relevancia y de validez que justifiquen su planteamiento ante la jurisdicción constitucional. En este sentido, cabrá determinar si la función del Con-sejo de Estado y de la Corte de Casación es la de ser meros receptores de recursos, una especie de buzón de correos de las cuestiones de inconstitucionalidad; o bien, si la función ha de ser de control acerca de la adecuación de su planteamiento (Philippe, 2008, p. 213). Es evidente que la primera sería un absurdo total y es la segunda la que ha de forzosamente prosperar, como una forma que incentive un diálogo jurídico controlado entre las dos jurisdicciones.

Pero sentado ello, la ley orgánica deberá determinar el régimen de relación en-tre los dos órganos jurisdiccionales legitimados para promoverla y el resto de los jue-ces civiles, administrativos y penales que la han de impulsar, que son quienes cono-cen bien la causa en la que se aplica la ley presuntamente viciada de inconstitucionalidad. Y no sólo eso, sino también, será preciso determinar la posición procesal que deben adoptar las partes (las personas físicas o jurídicas) en el proceso ad quo, en relación con el proceso ad quem ante el Consejo Constitucional. Porque no hay que olvidar que la cuestión de inconstitucionalidad está concebida como una vía de garantía de los derechos y libertades.

Otra cuestión especialmente importante serán los plazos que establezca la ley orgánica para plantear la cuestión y para resolverla por el Consejo Constitucional. Existe una lógica y comprensible coincidencia en la doctrina francesa en el sentido de que sean cortos. Los ejemplos en sentido contrario y sus efectos devastadores sobre la utilidad de la cuestión como garantía de derechos y libertades (por ej., en España) son un buen punto de referencia de carácter disuasorio. Otro argumento en el mismo sentido, es que de no ser así, el control de convencionalidad al que ya se ha hecho re-ferencia anteriormente y que habitualmente aplica la jurisdicción ordinaria francesa, tendría de entrada ganada la partida frente al control de constitucionalidad (Bon 2009, p. 79; Philippe, p. 215; Gaïa, 2008, p. 201). Porque de lo que se trata es de refor-zar la jurisdicción constitucional como unificadora de la jurisprudencia, de acuerdo con un criterio basado en la interpretación armónica de la Constitución y del CEDH, vinculado a la jurisprudencia de Estrasburgo. Para lo cual, y en otro orden de temas de relevancia, la ley orgánica deberá atender también a las necesidades en orden a la dotación de personal y apoyo material que el ejercicio de esta nueva competencia ha de comportar para el Consejo Constitucional.

C) ¿Es posible la autocuestión del Consejo Constitucional en materia de derecho electoral? El Consejo Constitucional es juez en primera y única instancia de la validez de las elecciones a la Presidencia de la República, de las elecciones a diputados y se-nadores y de los referéndums previstos en los artículos 11 y 89. En todos estos su-puestos, el contenido de la legislación electoral supone, entre aspectos la regulación del derecho fundamental de sufragio, un derecho de participación política. En conse-cuencia, una vez instaurada la cuestión de inconstitucionalidad por el artículo 61-1 en los términos ya descritos, nada habría de impedir para que al igual que, por ejemplo, en los casos español y austriaco, el Consejo Constitucional pueda llegar a plantearse



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la constitucionalidad de una ley electoral que está impelido aplicar en las convocato-rias electorales citadas.

D) Los efectos de las decisiones del Consejo Constitucional en los supuestos de cuestiones de inconstitucionalidad. El artículo 62 de la Constitución ha sido modificado para prever los efectos de una decisión de control a posteriori de la ley vigente. Dice así: «Una disposición declarada inconstitucional en base al artículo 61-1 será derogada a partir de la publicación de la decisión del Tribunal Constitucional o de una fecha poste-rior fijada en dicha decisión. El Consejo Constitucional determinará las condiciones y los límites en que los efectos producidos por la disposición puedan ser susceptibles de ser cuestionados».

Por tanto, los efectos de la decisión del Consejo son, en principio, la derogación de la ley declarada contraria a la Constitución con carácter erga omnes, motivo por el cual es palpable el reforzamiento de la jerarquía normativa de la Constitución frente a la ley y, a su vez, el carácter más propio de jurisdicción constitucional que adopta el Consejo Constitucional. El alcance de dichos efectos es ex nunx, pero en principio el art. 62 atribuye margen de maniobra a la decisión del Consejo para modular los efec-tos y, en este sentido, no parece que excluya la posibilidad de los efectos ex tunc. Por ejemplo, tratándose de leyes sobre derechos y libertades parece razonable que el Consejo pueda admitir esta consecuencia cuando del resultado de su decisión se de-rive una situación más favorable para el justiciable en materia penal o sancionadora. Ello sin perjuicio de reconocer que como criterio general, lo lógico es que el Consejo Constitucional evite la variación o transformación de situaciones de derecho ya ad-quiridas (Verpaux, 2008, p. 1886).

4. LAS GARANTÍAS NO JURISDICCIONALES: LA RESERVA DE LEY Y EL DEFENSOR DE LOS DERECHOS COMO NUEVA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA

4.1. La reserva de ley y otras garantías

Las garantías no jurisdiccionales son garantías de relieve jurídico o institucional que en un plano distinto del derecho de acceso al juez, establecen una serie de condi-ciones generales para la salvaguarda de los derechos y libertades, habituales en un Estado de derecho. Atendiendo al contenido de la reforma constitucional de 2008, procede retener la atención sobre la incidencia que el principio general de reserva de ley puede tener sobre los derechos y las garantías jurisdiccionales previstas por la Constitución francesa.

A) La reserva de ley como garantía general. Anteriormente ya se ha señalado que el art. 34 determina que ha de ser la ley la que fije las reglas que conciernen a «los derechos cívicos y las garantías fundamentales atribuidas a los ciudadanos para el ejer-cicio de las libertades públicas…». En consecuencia el ámbito material reservado a la


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ley es una garantía formal de que la regulación del régimen general de los derechos y libertades corresponde al Parlamento y no al Gobierno. El Parlamento es la represen-tación del pluralismo representativo de la soberanía popular, mientras que el Gobier-no lo es sólo de una parte –aunque la más decisiva– de ese pluralismo, que goza de mayoría parlamentaria suficiente para gobernar.

Cuando la Constitución fija que ha de ser la ley la que regule los derechos cívi-cos, las garantías fundamentales para el ejercicio de las libertades públicas, está fi-jando un criterio normativo que pretende atribuir a los derechos y libertades, en tanto que pilar fundamental del sistema democrático, la máxima cobertura jurídica. Y esta cobertura solo puede proceder de la ley porque es el resultado del debate más plural que ofrece la representación política que ostenta el Parlamento. Por esta razón la regulación por ley formal aporta una mayor garantía general a los derechos y libertades que la que pudiera proporcionar el reglamento administrativo del Go-bierno. Esta garantía general que establece la Constitución se puede sintetizar en el hecho de que es la ley es la que protege al derecho fundamental mientras que el decreto la oprime (Verpaux, 2008, p. 1884). Más allá de la simplicidad de la frase, en ella se esconde el fondo del problema: la delimitación de los ámbitos materiales en-tre ley y reglamento.

El constituyente de la Constitución de 1958 limitó el ámbito reservado a la ley, en clara oposición a la tradición monista francesa sobre la posición hegemónica de la ley en el ordenamiento, cuyo ascendente se encuentra en el régimen de la III República y que la IV en gran parte asumió. Así, el artículo 34 definió un ámbito material reserva-do a la ley; en segundo lugar introdujo una definición dualista, por la que en algunos casos la ley puede «fijar las normas» y fijar detalles relativos a determinadas materias, y en otras materias «determina unos principios fundamentales», de carácter más gene-ral, por lo que el margen de acción del reglamento es más amplio; y en tercer lugar, el dualismo normativo, al modo curiosamente germánico, que introduce la Constitu-ción de la V República, determinó que el legislador no puede desbordar el ámbito que le corresponde e invadir el ámbito del poder reglamentario, puesto que como recuer-da el art. 37 «tendrán carácter reglamentario todas las materias distintas de las perte-necientes al ámbito de la ley».

El problema que en materia de garantía de los derechos y libertades que ahora se plantea es la adecuada limitación entre los ámbitos que corresponden a la ley y al reglamento. Porque toda deslegalización puede resultar lesiva para la preservación del contenido esencial del derecho. Y es en este terreno, ahora que el Consejo Cons-titucional podrá ejercer un control a posteriori de la ley promulgada, donde le espera una intensa labor de control formal de la que no podrá eximirse. Porque, como pone de relieve, P. Bon (2009, pp. 61-62), el fracaso de la limitación del ámbito reservado a la ley avalado por la jurisprudencia del Consejo Constitucional no resulta, precisamen-te, un buen precedente. En efecto, además de lo previsto en el art. 34, esta doctrina extensiva se ha referido también a otros preceptos para definir el ámbito de la ley (art, 66 de la Constitución y los arts. 7 y 8 de la Declaración de 1789); además el Con-



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sejo Constitucional ha optado por difuminar toda diferencia entre las leyes que esta-blecen reglas y aquellas otras que fijan principios generales; y, finalmente ha admiti-do que la ley puede intervenir en el ámbito reglamentario. Con lo cual, la inseguridad jurídica que conlleva ha de ser afrontada por el Consejo ante la nueva coyuntura jurí-dica que nace del control de aquella ley que resulte lesiva de derechos y libertades, de tal forma que le habría de hacer reconsiderar la doctrina hasta ahora establecida res-pecto a la delimitación del ámbito de la ley respecto del ámbito reglamentario.

B) El control de los poderes excepcionales por el Consejo Constitucional. En este ámbito de garantías de carácter general cabe anotar también la relevancia de la re-dacción adicional que se ha incorporado al polémico articulo 16 que regula el Derecho de excepción, que en su primer apartado otorga poderes especiales al Presidente de la República «cuando las instituciones de la República la integridad de su territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales estén amenazados de manera grave e inmediata y el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionalmente interrumpido, el Presidente tomará las medidas exigidas por estas circunstancias…».

Como es bien conocido, el carácter genérico de este precepto originario de la Constitución de 1958 y la ausencia de controles explícitos sobre las medidas que po-día tomar el Jefe del Estado, además de la evidente incidencia que podían tener sobre los derechos y libertades, permitió valorar en su momento esta previsión constitucio-nal como una puerta abierta a una especie de golpe de Estado permanente, que fue la expresión utilizada en un célebre libro de François Mitterrand (Le coup d’État permanent)4 en los años sesenta del siglo pasado, y que después sería Presidente de la República entre 1981 y 1995, sin que dicho precepto experimentase reforma alguna en dicho período.

Pues bien la reforma, ha introducido un importante control que corre a cargo del Consejo Constitucional sobre la aplicación de las medidas excepcionales que inevita-blemente han de afectar al ejercicio de los derechos, en la medida en que nada exclu-ye que algunos de ellos puedan ser suspendidos durante el período excepcional. Con-cretamente, la reforma establece que «Tras los treinta días de ejercicio de los poderes excepcionales, el Consejo Constitucional podrá ser requerido por el Presidente de la Asamblea Nacional, el Presidente del Senado, sesenta diputados o sesenta senadores, a fin de examinar si se siguen cumpliendo las condiciones enunciadas… en el primer apar-tado. El Consejo Constitucional se pronunciará lo antes posible mediante anuncio públi-co. Procederá de pleno derecho a este examen y se pronunciará en las mismas condicio-nes al término de sesenta días de ejercicio de los poderes excepcionales y en cualquier momento pasado dicho plazo».

En el tercer apartado del art. 16 también se establece que durante los primeros treinta días el «Consejo Constitucional será consultado» sobre la adecuación de las

4 F. Mitterrand, Le coup d’état permanent. Plon. París 1964.


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medidas tomadas para restaurar el orden alterado, si bien nada se dice sobre los efectos de la opinión o decisión que el órgano jurisdiccional tome. De la lógica del precepto se deduce que serán consultivos y no vinculantes. Si bien en estos prime-ros treinta días de excepción quedan fuera de control, en una especie de limbo cons-titucional, no deja de ser un progreso el establecimiento de un cierto control poste-rior a los primeros treinta días, el incorporado por la reforma de 2008, que parece presentar un grado más intenso, dado que la petición para que el Consejo Constitu-cional emita su parecer es a instancia del Parlamento (Asamblea Nacional y Senado). En todo caso, si bien la Constitución no precisa sus efectos jurídicos, resulta difícil que institucional y, por tanto, políticamente, el Presidente de la República pueda hacer abstracción de un parecer del Consejo Constitucional que sea contrario a las medidas que haya adoptado.

C) Acceso del justiciable al Consejo Superior de la Magistratura. En la extensa reforma del órgano representativo del gobierno de la magistratura, dirigida a asegu-rar una mayor independencia de lo que la Constitución sigue denominando Autoridad Judicial (que no Poder Judicial), cabe destacar la previsión contemplada en el penúl-timo apartado de la nueva redacción del artículo 65: «El Consejo Superior de la Magis-tratura podrá entender de un asunto presentado por un justiciable en las condiciones fijadas por una ley orgánica».

La indeterminación material de este precepto es notoria. Sin embargo, su previ-sión constitucional, por genérica que pueda resultar, constituye un paso adelante a fin de asegurar que el Consejo pueda actuar garantizando, en el ámbito de sus com-petencias administrativas (en especial, en el régimen disciplinario aplicable a los jue-ces) el derecho del justiciable a la tutela judicial, garantía que es de esperar alcance auténtica operatividad con el desarrollo legislativo que allí se anuncia. Esto es, el de-recho de acceso a la jurisdicción, de acuerdo con un procedimiento contradictorio que concluya con una resolución fundamentada conforme a Derecho.

4.2. El Defensor de los Derechos

La nueva fase de la constitucionalización de los derechos que se deriva de la re-forma de 2008 se ha traducido también en la adopción de una nueva autoridad para la defensa de los derechos y libertades (art. 71-1, Título XI bis), denominada el Defen-sor de los Derechos. La configuración constitucional de esta modalidad francesa de ombusman responde a las siguientes características:

— Nombramiento, mandato e incompatibilidades. Es nombrado por el Presi-dente de la República por un mandato de seis años no renovable de acuerdo con un procedimiento previsto en la ley orgánica, la cual deberá establecer que su nombra-miento se llevará a cabo previo anuncio público de la comisión permanente de cada Cámara del Parlamento y siempre que la suma de los votos negativos en cada comi-sión no represente al menos los 3/5 de los votos emitidos en el seno de ambas comi-



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siones (art. 13 de la Constitución, un precepto que también ha sido adicionado con la reforma de 2008). Sus funciones son incompatibles con las de miembro del Gobierno y del Parlamento, sin perjuicio de aquellas otras que pueda fijar la ley orgánica.

— El objeto de sus funciones constitucionales es velar por el respeto de los derechos y las libertades, ante todas las administraciones públicas, así como cual-quier organismo que desarrolle un servicio público o respecto del cual la ley orgánica le atribuya competencias.

— El acceso al Defensor puede ser a instancia de cualquier persona que se con-sidere perjudicada por el funcionamiento de un organismo o servicio público. Y tam-bién puede serlo de oficio.

— Sus competencias y las modalidades de ejercicio serán definidas por la ley orgánica.

— Relación con otras instituciones de la República. El Defensor debe dar cuenta de su actividad ante el Presidente de la República y el Parlamento.

De la configuración de este nuevo órgano constitucional se derivan algunas con-secuencias sobre su naturaleza jurídica. Pero habrá que esperar a la futura ley orgánica para disponer de datos más completos para su definitivo encuadramiento institucio-nal y su relación con otras instituciones de defensa de los derechos. Sobre todo por-que, si bien es un órgano de nueva creación, su aparición en el panorama institucional francés se añade a toda una pléyade de autoridades administrativas de carácter regu-lador ya existentes, que fueron concebidas también para aportar una garantía no juris-diccional sobre los derechos y libertades. Es el caso del Médiateur (Mediador), del Dé-fenseur des enfants (Defensor de la infancia), de la HALDE, l’Haute Autorité de lutte contre les discriminations et por l’égalité (la Alta Autoridad para la lucha contra las dis-criminaciones y por la igualdad); la CNIL, la Comission National de l’Informatique et des libertés (Comisión Nacional de la Informática y de las libertades); le Contrôleur General des Lieux de privation des libertés (el Controlador General de los centros de privación de libertad) creado por la Ley n.° 2007-1545 de 30 de octubre de 2007, etc.

En cuanto a la naturaleza de este nuevo órgano, y a reserva de lo que precise la futura ley orgánica, la configuración constitucional del Defensor para decantarse cla-ramente por una institución de defensa de los derechos y libertades entendida como magistratura de persuasión, siguiendo parcialmente en este sentido la estela dejada por la mayoría de los ombudsman existentes en Europa. Sobre todo, en la medida que el art. 71.1 se refiere a sus funciones, definiéndolas como una acción de velar por el respeto a los derechos en el ámbito de las diversas administraciones públicas. Por lo que no parece que vaya a tener poder decisorio sino más bien persuasivo sobre las administraciones y empresas públicas objeto de control no jurisdiccional. Incluso cuando la lesión efectiva no se haya producido, como apuntaba el informe Balladur (Philippe, 2008, p. 217). Especialmente, en los supuestos de mala administración


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(Plessix, 2008, p. 62), es decir en aquéllos de gestión deficiente o, incluso, de abuso de poder que puedan resultar lesivos para los intereses del ciudadano. Así cabe dedu-cirlo cuando la Constitución se refiere a la queja de cualquier persona que «se consi-dere perjudicada por el funcionamiento de un servicio público o de un organismo…» administrativo sujeto al control del Defensor.

Anteriormente se ha apuntado que el Defensor francés sigue parcialmente el ejemplo de otras instituciones similares europeas creadas al albur de la llamada om-budsmania generada en Europa en las últimas décadas del siglo pasado. Lo que cier-tamente obliga a precisar que, a diferencia del caso sueco en el que se han inspirado tantos otros como es el caso del Defensor del Pueblo en España, el Defensor galo no es elegido por el Parlamento sino que es nombrado por el Presidente de la República ante el que, además, ha de rendir cuentas de su actuación, razón por la cual su auto-nomía orgánica y funcional será, objetivamente, menor de la que, e principio, dispo-nen otras instituciones similares.

En cuanto al objeto de su actividad, o si se quiere el ámbito de su actuación per-suasiva, cabe entender que son todas las administraciones públicas, tanto las de ca-rácter territorial como las de carácter corporativo o institucional. Parece claro, sin embargo, que queda excluida su actuación en las relaciones interprivatos.

Finalmente, cabe subrayar que un reto importante de la futura ley orgánica, será el de precisar las formas de relación y de coordinación de funciones con las otras Au-toridades de regulación antes citadas, a fin de evitar posibles solapamientos.

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La revisión de 2008 o la nueva distribución de poderes

Michel Verpeaux(Traducción a cargo de Luis Manuel Miranda López)

Sumario: I. UN PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA CON PODERES LIMITADOS PERO REALES. A) La bienvenida limitación de algunos poderes presidenciales. 1. Los poderes de crisis del artículo 16. 2. El Presidente de la República y la autoridad judicial. B) El diálogo desigual con el Parlamento. 1. El reconocimiento del derecho de palabra ante el Congrès. 2. La limitación aparente del poder presidencial de nombramientos. 3. La introducción de un nuevo referéndum.—II. UN PARLA‐MENTO CON ATRIBUCIONES RENOVADAS PERO LIMITADAS. A) La función le-gislativa. 1. La reforma de las instituciones parlamentarias o el nuevo Parlamento. 2. La reforma del procedimiento legislativo. a) El informe del Consejo de Estado sobre las proposiciones de ley. b) La fijación del orden del día. c) La discusión y la votación de los textos legislativos. B) La función de control. 1. El control de los proyectos de ley. 2. La constitucionalización de las comisiones de investigación. 3. La limitación de la puesta en juego de la responsabilidad del gobierno en la inicia-tiva del gobierno.

La revisión, llevada a cabo por la ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008 de modernización de las instituciones de la V República, en términos cuantita-tivos modifica en más de un tercio la Constitución. Se trata, sin duda, de la reforma de mayor amplitud que ha conocido la Constitución del 4 de octubre de 1958. Cuali-tativamente, los cambios conciernen, especialmente, a las relaciones entre el poder ejecutivo y legislativo. Si no es posible considerar que la revisión marca el fin de la V República, dado que los grandes equilibrios del régimen nacido en 1958 y desarrolla-do en 1962 con la elección del Presidente de la República mediante sufragio directo universal son mantenidos, es una Constitución profundamente renovada que ha sido promulgada y que ha entrado en vigor progresivamente, poco a poco en la me-dida de la intervención de las leyes orgánicas previstas y algunas que están todavía en preparación. El proyecto de revisión constitucional aspira a mejorar el control del ejecutivo, a reforzar los poderes del Parlamento y a atribuir nuevos derechos a los ciudadanos.


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El presente artículo se centra únicamente en las relaciones entre los poderes públicos, que son el presidente de la República, el Parlamento y el Gobierno.

Estas relaciones habrían podido ser alteradas si la revisión de 2008 hubiera adop-tado el deseo inicial del presidente de la República Nicolas Sarkozy de inscribir en la Constitución el principio según el cual el Presidente «determina la política de la na-ción», lo que hubiera modificado el artículo 5. La determinación del Primer Ministro, François Fillon, y la voluntad de salvaguardar el carácter parlamentario del régimen, han contribuido a mantener la redacción del artículo 20 según la cual «el Gobierno determina y dirige la política de la nación». Pero, mientras que el Gobierno es el órga-no central de las instituciones, no lo es en el corazón de la revisión de 2008, que cen-tra sus innovaciones en el presidente de la República y en el Parlamento. No obstan-te, prácticamente la totalidad de las modificaciones constitucionales que afecten al Presidente o al Parlamento, de una manera o de otra, también afectan al Gobierno.

I. UN PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA CON PODERES LIMITADOS PERO REALES

El artículo 6 de la Constitución, relativo al mandato del presidente de la Repúbli-ca y que prevé la duración (cinco años), dispone también que su mandato es renova-ble: el presidente saliente puede ser candidato a su propia sucesión, como fue el caso en 1965, 1981, 1988 y 2002. Pero la revisión de 23 de julio de 2008 introduciendo un segundo apartado en este artículo 6, ha limitado a dos el número de mandatos con-secutivos, lo que lleva a diez años la duración posible de los mandatos. Pero, un ex presidente, habiendo ya efectuado dos mandatos, podrá, de nuevo, ser candidato después de una interrupción de cinco años, por uno o dos mandatos sucesivos. Se trata, así pues, de una limitación en la renovación, pero no del número total de man-datos que un mismo presidente puede ejercer.

La ambición fijada en la revisión de 2008 era limitar los poderes del presidente de la República. Algunos de ellos lo han sido, efectivamente, mientras que otros modifi-can las relaciones entre el ejecutivo y el Parlamento, pero no siempre en el sentido de una limitación.

A) La bienvenida limitación de algunos poderes presidenciales

Concierne tanto a los poderes excepcionales no sometidos a refrendo del Primer ministro como a los poderes que ejerce el Presidente en estrecha relación con el Go-bierno pero para los cuales, a parte de los periodos de no concordancia de mayorías presidenciales y parlamentarias, conserva una preponderancia cierta.

1. Los poderes de crisis del artículo 16

El régimen previsto por el artículo 16 de la Constitución es una suerte de dictadu-ra provisional ejercida por el presidente de la República para salvaguardar la demo-

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cracia si es amenazada o la Nación si está en peligro, y corresponde a una forma de legítima defensa. Con este fin, el presidente de la República puede tomar todas las medidas necesarias y puede intervenir en los campos competenciales reservados por la Constitución al Gobierno o al Parlamento.

En los comienzos de la V República, la existencia de tal disposición en la Consti-tución suscitó numerosas críticas puesto que rompía con el ejercicio democrático del poder. De hecho, el temor de la dictadura del artículo 16 no ha sido, hasta hoy, con-cretado, puesto que el artículo 16 no se había utilizado más que una vez desde 1958, con ocasión del golpe de estado de los generales en Argelia el 22 de abril de 1961.

Entre los numerosos problemas, políticos y jurídicos, que tiene este artículo, fi-gura el de la duración del uso de los poderes excepcionales que se autorizan única-mente en favor del Presidente. En 1961, mientras el golpe de estado no duró más que algunos días, el artículo 16 fue utilizado durante más de cinco meses, siendo objeto de críticas.

Con el fin de prevenir tal utilización, juzgada como abusiva, la duración en la aplicación de este artículo es, a partir de ahora, sometida a control, tal y como ins-taura la ley constitucional de 23 de julio de 2008. Después de treinta días de ejercicio, el Presidente de la Asamblea nacional, el Presidente del Senado, sesenta diputados o sesenta senadores pueden acudir al Consejo Constitucional, a fin de examinar si se reúnen las condiciones exigidas. Al término de sesenta días de ejercicio y en cual-quier momento más allá de esa duración, el Consejo se pronuncia, de oficio, sobre la cuestión.

2. El Presidente de la República y la autoridad judicial

El Presidente de la República es el garante de la independencia del poder judicial, aunque la justicia tienda a erigirse como poder independiente (artículo 64.1).

La Constitución encuadra este poder de tres maneras: de una parte, el Presiden-te de la República es asistido por el Consejo superior de la magistratura, de otra par-te, el estatuto de los magistrados es fijado por una ley orgánica, y finalmente, los magistrados de carrera son inamovibles. La reforma del Consejo superior de la magis-tratura por la ley constitucional de 27 de julio de 1993, después por la de 23 de julio de 2008, modificando en ambos casos el artículo 65, ha reforzado el papel del Consejo superior de la magistratura en el nombramiento de magistrados. La segunda ley constitucional ha retirado al Presidente de la República la presidencia del Consejo superior de la magistratura para confiársela al Primer presidente de la Corte de Casa-ción cuando esta instancia se reúna en pleno.

Por otra parte, el derecho de gracia es reconocido al Presidente de la República por el artículo 17 de la Constitución y constituye una prerrogativa tradicional del jefe


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del Estado. Mediante el ejercicio de este derecho, el Presidente interviene para modi-ficar las condiciones de ejecución de las penas pronunciadas por un juez. Aunque haya una rebaja en todo o en parte de la pena subsiste el elemento constitutivo de la infracción, y la mención de la condena en el archivo judicial. Sin embargo, la ley cons-titucional de 23 de julio de 2008 ha limitado las condiciones de ejercicio de este dere-cho de gracia previendo que no pueda ejercerse más que a «título individual», ponien-do fin a una práctica, frecuente en los últimos años de «gracias colectivas», donde el objeto era, sobretodo, vaciar los centros penitenciarios superpoblados en algunos periodos del año.

B) El diálogo desigual con el Parlamento

En un régimen de colaboración de poderes de tipo parlamentario, los contac-tos directos entre el jefe del Estado y el Parlamento están limitados. En Francia, ellos se limitan, tradicionalmente, al derecho de disolución que la revisión de 2008 no ha modificado. Ésta ha querido establecer una relación directa entre los repre-sentantes de la nación y el Presidente, sin duda en nombre de una modernización de las instituciones.

1. El reconocimiento del derecho de palabra ante el Congrès

Mientras que en el régimen presidencial americano, el Presidente va a leer al Congreso el discurso sobre el estado de la Unión, sin mencionar el discurso del Trono en Gran Bretaña; en Francia, el Presidente no podía entrar en el recinto parlamentario y no podía comunicarse más que por un mensaje presidencial leído, en cada una de las asambleas, por su presidente. Este mensaje no daba lugar a ningún debate. La prohibición de todo contacto directo entre el presidente de la República y las asam-bleas se remonta a una ley de 1873.

El derecho de mensaje ha sido mantenido por la revisión de 23 de julio de 2008 (artículo 18.1). Pero ésta ha introducido un procedimiento nuevo y que fue muy discu-tido puesto que pone fin a esta separación estanca entre el jefe del Estado y el poder legislativo, autorizando al primero a tomar la palabra ante el Parlamento reunido a estos efectos en Congrès, en Versalles. Su declaración puede dar lugar a un debate sin su presencia, pero este debate no puede tener como objeto ninguna votación (artículo 18.2). Esta nueva competencia atribuida al presidente de la República hace perder al Primer ministro la exclusividad de las relaciones con el Parlamento. Tal re-forma es susceptible de provocar confusión entre la función presidencial y la del Pri-mer ministro, incluso debilitar al primero. Esta nueva atribución ha sido utilizada por Nicolas Sarkozy desde el 22 de junio de 2009. Algunos parlamentarios de la oposición rechazaron ocupar su escaño en el Congrès mientras que el principal partido de la oposición no tomó parte en el debate que continuó. El diálogo parece más bien un monólogo.



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2. La limitación aparente del poder presidencial de nombramientos

A parte de los nombramientos efectuados en Consejo de ministros (prefectos, rectores, embajadores, y directores de las administraciones centrales principalmen-te, artículo 13.3 que no ha sido modificado), el presidente de la República recibe un poder de nombramiento de miembros de diferentes autoridades o instituciones, en-tre los cuales se encuentran diversas autoridades independientes, tales como el Con-sejo superior audiovisual o la Comisión nacional de informática y libertades.

La ley constitucional de 23 de julio de 2008 ha querido limitar este poder y prever la intervención de las comisiones parlamentarias competentes a través de un informe público, cuando los puestos revistan especial importancia respecto a la garantía de los derechos y libertades o para la vida económica y social del país (artículo 13.5). Es-tas comisiones pueden oponerse a un nombramiento si la suma de votos negativos en cada comisión representa, al menos, tres quintas partes de los votos emitidos en el seno de las dos comisiones. Se trata de un derecho de veto que recuerda a aquel del Senado, en relación con algunos nombramientos efectuados por el Presidente de los Estados Unidos. Pero estas comisiones están compuestas, en Francia, de tal ma-nera que reflejan la composición de cada una de las asambleas y ellas están, así pues, dominadas por la mayoría parlamentaria que sostiene igualmente al Presidente; esto desde 2002 y la inversión del calendario electoral donde se hace elegir a los diputados después de la elección del presidente de la República. El diálogo con el Parlamento es todavía desigual, puesto que la influencia que ejerce el Presidente sobre la mayoría, hace que sea difícil considerar una oposición a una elección que quisiera imponer el jefe del Estado.

3. La introducción de un nuevo referéndum

Hasta el 2008, el referéndum era únicamente patrimonio del presidente de la República quien podía proponer la ratificación al pueblo de un proyecto de ley pre-sentado por el Primer ministro o de manera conjunta por las dos asambleas (artículo 11.1). En la práctica de la V República, los referenda, que no pueden tener más objeto que someter un proyecto de ley sobre algunas materias (organización de los poderes públicos, política económica, social o medioambiental de la nación, o ratificación de tratados), han sido siempre organizados bajo la iniciativa real y política exclusiva del presidente de la República.

Con estas mismas materias, y con esperanza de reforzar la democracia directa, la ley constitucional de 23 de julio de 2008, instaura un referéndum de iniciativa mixta: la iniciativa de un quinto de los miembros del Parlamento sostenida por la décima parte de los electores inscritos en las listas. Si esta proposición no es examinada por las dos asambleas al final de un plazo que será fijado por una ley orgánica, el presiden-te de la República debe someterla a referéndum. En este caso, el papel del presidente de la República será menos discrecional que en las hipótesis anteriores. Por otro lado,


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esta proposición no puede tener por objeto la derogación de una disposición legisla-tiva promulgada desde hace menos de un año, en nombre del respeto a la seguridad jurídica. Si no es aprobada por el pueblo, ninguna otra proposición que verse sobre el mismo tema podrá ser propuesta en un plazo de dos años, con el fin de evitar inicia-tivas repetitivas. Las condiciones a reunir son tales que una iniciativa tiene pocas oportunidades de ver la luz, dejando así al presidente de la República la verdadera iniciativa del referéndum.

II. UN PARLAMENTO CON ATRIBUCIONES RENOVADAS PERO LIMITADAS

El estatuto de los parlamentarios ha sido directamente afectado por dos dispo-siciones que afectan a su número, pero también al régimen de incompatibilidades. El número de diputados era de 577 desde 1985. Por razones relacionadas con una forma de demagogia hostil en el Parlamento, el artículo 24.3 modificado por la ley constitu-cional de 23 de julio de 2008 ha querido limitar el número de diputados a un máximo de 577, fijando el número de diputados en la cifra actual, lo que limitará las posibilida-des de evolución. Es una ley orgánica la que fija el número real de diputados. La ley orgánica de 13 de enero de 2009 ha fijado, precisamente, el número en 577.

El apartado cuarto del mismo artículo 24 ha hecho lo mismo con el número de senadores, fijado en 348, lo que representa exactamente la cifra de senadores que serán elegidos en 2011, al hilo de las diferentes renovaciones ya hechas y las que que-dan por hacer. Otra novedad, es que los franceses establecidos fuera de Francia, que no estaban representados más que en el Senado, estarán, a partir de ahora, también representados en la Asamblea nacional, además de en el Senado, lo que hace perder a este último el monopolio de la representación, pero va a exigir crear once nuevas circunscripciones destinadas a elegir a los diputados (artículo 24.5). El nuevo tercer apartado del artículo 25 introducido por la ley constitucional de 23 de julio de 2008, prevé una comisión independiente que debe pronunciarse sobre los proyectos de texto y proposiciones de ley delimitando las circunscripciones para la elección de di-putados o modificando el reparto de escaños de los diputados y senadores. Esta co-misión ha sido creada por ley ordinaria de 13 de enero de 2009 que reenvía al Gobier-no la solicitud de operar, por orden del artículo 38, las circunscripciones legislativas. La operación de redefinición de las circunscripciones está en curso durante el verano de 2009.

Por otro lado, el artículo 23 precisa que la función ministerial es incompatible con cualquier otra actividad pública y privada. La incompatibilidad esencial es la que con-cierne al mandato parlamentario. Con ésta, el régimen de la V República rompe con la tradición parlamentaria británica, pero también con la francesa. El parlamentario que sea nombrado ministro debe abandonar su mandato parlamentario y, hasta 2008, no lo recuperaba después de cesar en sus funciones ministeriales, salvo provocar la dimi-sión de su suplente devenido diputado o senador y la organización de una elección parcial en la cual la mayoría podía ser derrotada.



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En relación al régimen de incompatibilidades, la ley constitucional de 23 de julio de 2008 (artículo 25.2), completada en este punto por la ley orgánica de 13 de enero de 2009, prevé, a partir de ahora, que la sustitución de los parlamentarios es «tempo-ral en caso de aceptación…de funciones gubernamentales». Al poder regresar los miembros del Gobierno más fácilmente a sus escaños, los reajustes ministeriales se-rán más fáciles de llevarse a cabo, puesto que no arrastrarán más el riesgo político de perder el escaño. La remodelación hecha en junio de 2009 ha sido más fácil. De he-cho, sólo una ministra, Madame Boutin, ha preferido no volver a su escaño.

En un régimen parlamentario, el Parlamento tiene dos funciones esenciales: vo-tar la ley y controlar al gobierno y más generalmente, al Ejecutivo, por la intermedia-ción del refrendo, como lo llama el artículo 24.1. Este último, reescrito en 2008, ha añadido a sus dos competencias tradicionales la de evaluar las políticas públicas, pero este papel se puede relacionar con alguna de las dos funciones anteriores.

A) La función legislativa

El parlamento estaba, desde 1958, en un segundo plano en relación con el Ejecu-tivo. La revisión de 2008 ha pretendido revalorizar su funcionamiento y su función en el seno del procedimiento legislativo.

1. La reforma de las instituciones parlamentarias o el nuevo Parlamento

La revisión de 2008 constitucionaliza una institución, la Conferencia de presiden-tes que, en el seno de cada asamblea, fija el calendario de trabajo parlamentario y el orden del día. Está compuesta por el presidente de la asamblea, los vicepresidentes, los presidentes de las diferentes comisiones permanentes, los presidentes de los grupos parlamentarios y el ponente general de la comisión de finanzas. La Conferencia juega un papel importante en la fijación del examen de los textos legislativos. La revisión de 23 de julio de 2008 ha reforzado el papel de esta Conferencia previendo su intervención en dos casos, durante el examen de los proyectos de ley (artículo 39.4) y cuando el Gobierno desee recurrir al procedimiento legislativo de urgencia (artículo 45.2). En los dos casos, la Conferencia de presidentes puede oponerse al Gobierno, de manera sepa-rada para los proyectos de ley, de manera conjunta tratándose del procedimiento de urgencia. Todavía hace falta que las mayorías de las asambleas, de la que las comisiones no son más que su reflejo, tengan la voluntad de oponerse al Gobierno.

La revisión de 2008 ha permitido, igualmente, modificar el número de comisio-nes permanentes en el seno de cada una de las asambleas. Cada asamblea no com-prendía, desde 1958, más que seis comisiones permanentes, que era el máximo auto-rizado según el artículo 43. La ley constitucional de 23 de julio de 2008 ha elevado esta cifra a un máximo de ocho (artículo 43 modificado). Bajo el fundamento de este artículo, los nuevos Reglamentos de las asambleas modificados en la primavera de


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2009 han fijado en ocho el número de comisiones en la Asamblea nacional y conser-vado el de seis en el Senado.

En principio, estas comisiones, presididas por los miembros de la mayoría parla-mentaria en la Asamblea nacional, son designadas por escrutinio proporcional, cada parlamentario no podrá pertenecer más que a una comisión. La de finanzas de la Asamblea nacional es presidida, desde 2007, por un diputado de la oposición con el fin de reforzar el estatuto de la oposición en el seno del Parlamento. Esta práctica ha sido erigida en regla e inscrita en el Reglamento de la Asamblea nacional modificado en mayo de 2009.

Los grupos parlamentarios han recibido, también, una consagración constitucio-nal por la ley de 23 de julio de 2008 que crea un artículo 51-1 previendo que el regla-mento de cada una de las asambleas determine los derechos de los grupos constitui-dos en el seno de cada una de ellas. Los grupos parlamentarios agrupan a los elegidos en función de su pertenencia política. Para asegurar más disciplina durante los traba-jos parlamentarios, un grupo debe tener un número mínimo de diputados o de sena-dores. Este número es, desde 2009 y con la modificación del Reglamento de la Asam-blea nacional, de quince en las dos asambleas. Este reglamento prevé derechos específicos a los grupos de la oposición, lo que constituye un elemento de estatuto de la oposición, y a los grupos minoritarios, concesión hecha a los grupos que no se reconozcan ni en la mayoría ni en la oposición.

2. La reforma del procedimiento legislativo

a) El informe del Consejo de Estado sobre las proposiciones de ley

Las leyes pueden ser de iniciativa gubernamental bajo la forma de proyectos de ley, o de iniciativa parlamentaria mediante las proposiciones de ley. El régimen de estas últimas ha sido objeto de dos modificaciones.

La primera es de orden más técnico que la segunda. El artículo 41 prevé la inad-misión de aquellas proposiciones y enmiendas parlamentarias que no respeten el re-parto entre los ámbitos competenciales de la ley y el reglamento. En la redacción anterior a 2008, sólo el Gobierno podía oponer esta inadmisibilidad en todo lo que invadiera el ámbito competencial reglamentario. El artículo 41 ha sido modificado por la ley constitucional de 23 de julio de 2008 con el fin de permitir al presidente de la asamblea que se oponga también a la tramitación de proposiciones o enmiendas que excedan del dominio de la ley. Esta nueva competencia está destinada a proteger la calidad de la ley de cara a las numerosas disposiciones introducidas en un texto legal que no debieran figurar porque son, por ejemplo, de carácter reglamentario.

Esta misma revisión de 2008 ha introducido una novedad llena de significación previendo en su artículo 39, apartado quinto, que el presidente de una de las asam-



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bleas puede someter a consulta del Consejo de Estado una proposición de ley presen-tada, mientras que, hasta el presente, sólo los proyectos de ley eran sometidos a in-forme del Consejo de Estado. El autor (o los autores) de la proposición pueden, sin embargo, oponerse. Según la utilización que se haga de esta disposición, y en espe-cial, con la libertad que le es dada al presidente de la asamblea de elegir las proposi-ciones que serán sometidas a examen, el Consejo de Estado podrá llegar a ser el ór-gano consultivo de los poderes públicos y no solamente del Gobierno. Es una ley, ordinaria, la de 15 de junio de 2009 la que determina las condiciones de aplicación de este apartado quinto pero que deja libertad a los presidentes de las asambleas.

b) La fijación del orden del día

La fijación del orden del día previsto en el artículo 48 ha dado, durante mucho tiempo, un mayor protagonismo al Gobierno, aunque la revisión constitucional de 1995 hubiera pretendido mejorar el papel de los parlamentarios. La revisión constitu-cional de 2008 ha buscado, todavía, reforzar el papel del Parlamento en este punto.

Antes de 2008, el orden del día se realizaba por prioridad y en el orden fijado por el Gobierno, la discusión de los proyectos de ley y de las proporciones que hubie-re aceptado. El Gobierno podía oponerse, de este modo, a toda discusión de una proposición de ley, pero podía también «teledirigir» algunas proposiciones de leyes, y no le estaba prohibido complacer a los parlamentarios aceptando algunas de sus proposiciones.

La revisión de 1995 había añadido un tercer apartado permitiendo que una se-sión al mes fuera reservada por prioridad al orden del día fijado por cada asamblea, lo que revalorizaba –tímidamente– el trabajo parlamentario. Esta sesión llevaba el nom-bre de «fenêtre parlementaire» o de «niche». Mientras que al principio de la V Repú-blica, solamente el 10% de las leyes eran consecuencia de proposiciones de ley, desde entonces, el 35% eran de origen parlamentario, a parte de las leyes que autorizan la ratificación o la aprobación de convenios internacionales.

La ley constitucional de 23 de julio de 2008 ha modificado profundamente el ar-tículo 48. A partir de ahora, el tiempo está dividido entre el Gobierno y las asambleas. Dos semanas están reservadas como prioritarias para el Gobierno según un mecanis-mo idéntico al que existía antes (artículo 48.2). Las otras dos semanas están, en prin-cipio, reservadas a los textos presentados por las asambleas, lo que no significan que no serán más que proposiciones de ley, las asambleas dominadas por el hecho mayo-ritario pudiendo muy bien decidir examinar de manera prioritaria los proyectos fuer-temente sostenidos por el Gobierno (artículo 48.2). Estas excepciones están previs-tas en el apartado tercero del mismo artículo: los proyectos de ley de finanzas, de financiación de la seguridad social y de todos los otros textos enviados por la otra asamblea desde al menos seis semanas son incluidos, con prioridad, en el orden del día a petición del Gobierno. La técnica de la «fenêtre parlementaire» es mantenida en


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provecho de la oposición puesto que una sesión al mes está reservada a la iniciativa de los grupos parlamentarios de la oposición así como a los grupos minoritarios (artí-culo 48.4). De otra parte, una semana de las cuatro está reservada, con prioridad, al control de la acción del Gobierno y a la evaluación de las políticas públicas. Con todas las restricciones y condiciones impuestas, el Gobierno conserva un estrecho control del orden del día, a pesar de las aparentes aperturas.

c) La discusión y la votación de los textos legislativos

Esta fase del procedimiento legislativo ha sido bastante modificada por la revi-sión de 23 de julio de 2008, con el fin de racionalizar el trabajo parlamentario.

En principio, las enmiendas debían ser presentadas, hasta 2008, en el seno de la comisión (artículo 44, antiguo apartado segundo). La revisión constitucional de 2008 prevé, a partir de ahora, que el derecho de enmienda se ejerza en pleno o en comi-sión, pero según las reglas que estén determinadas por los reglamentos de las asam-bleas y por la ley orgánica de 15 de abril de 2009 (artículo 44.1). Pero el Gobierno ha conservado la posibilidad de oponerse al examen de toda enmienda que no haya sido asumida anteriormente por comisión (artículo 44.2). El derecho de enmienda está consagrado en comisión; el carácter definitivo de algunos trabajos de las comisiones también podría estarlo, economizando la sesión pública, como en el modelo practica-do en Italia.

Desde 1958, una distinción debía ser hecha entre los textos que fueran asumidos en comisión, en función de su iniciativa: si se trataba de un proyecto de ley, la discu-sión ante la primera asamblea se hacía sobre el texto presentado por el Gobierno, y no sobre lo enmendado por la comisión (artículo 42.1). Las enmiendas sugeridas por la comisión eran examinadas en sesión pública, de manera separada, con ocasión del examen de los artículos a los cuales se relacionaban. Con el fin de revalorizar el Parla-mento en su conjunto y el trabajo realizado en comisión, la ley constitucional de 23 de julio de 2008 ha previsto que, tanto para los proyectos de ley como para las proposi-ciones de ley, la discusión debe hacerse sobre el texto adoptado en la sesión de la comisión (artículo 42.1). Sin embargo, hay excepciones previstas que conciernen a los textos que comprometen, de manera más directa todavía que los otros, la política del Gobierno: se trata de proyectos de ley de finanzas, de leyes de financiación de la se-guridad social y de proyectos de revisión constitucional (artículo 44.2) para los cuales la discusión en pleno continuará haciéndose a partir del texto presentado por el Go-bierno. Uno de los objetivos perseguidos por la revisión es también evitar la obstruc-ción parlamentaria por la oposición durante la sesión pública.

El apartado tercero del artículo 44 contiene otra novedad procedimental impor-tante, también introducida en 2008: en primera lectura, la discusión en pleno no pue-de realizarse más que al finalizar un plazo de seis semanas después de la presentación del proyecto o la proposición de ley. La discusión no puede tener lugar, frente a la



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segunda asamblea, más que después de un plazo de cuatro semanas a contar desde que se envió el proyecto o la proposición. Se trata de evitar el recurso a un procedi-miento demasiado frecuente de examen de textos precipitadamente que hace em-peorar la calidad del trabajo parlamentario y de la ley. Con todo, hay excepciones previstas: los plazos no se imponen a los proyectos de ley de finanzas, a los proyectos de ley de financiación de la seguridad social y ni a los proyectos que siguen el proce-dimiento de urgencia del artículo 45. No se aplica, como es lógico, tampoco a los proyectos relativos a los estados de crisis (artículo 42.4).

El derecho de enmienda pertenece, según el artículo 44, a los miembros del Par-lamento y al Gobierno (44.1). Con el fin de limitar el uso abusivo de este derecho, uti-lizado algunas veces por la oposición para obstruir los proyectos del Gobierno, el de-recho de enmienda ha sido reglamentado por la revisión de 2008. La adopción posible de las enmiendas en el marco de las comisiones, desde la ley constitucional de 23 de julio de 2008 (artículo 42.1), es de evitar la presentación masiva de enmiendas en el pleno. El Reglamento de la Asamblea nacional, modificado en mayo de 2009, ha limi-tado de manera muy estricta, fijando los plazos, la presentación de enmiendas.

El Gobierno no es tampoco libre en la presentación de enmiendas: deben tener relación con el texto sometido a discusión. Es la prohibición, inaugurada en la juris-prudencia del Consejo constitucional de los «cavaliers législatifs», es decir, disposi-ciones que tengan relación demasiado abstracta con respecto al objeto del texto que se discute. El Consejo constitucional después de haber dudado durante bastan-te tiempo sobre la redacción, estima, a partir de ahora, que una enmienda no debe-ría estar desprovista de todo vínculo con el objeto del texto sometido al voto del Parlamento (decisión 2001-445 DC de 19 junio de 2001). En una decisión de 19 de enero de 2006, n.° 2005-532 DC, el Consejo recordó que en primera lectura, el dere-cho de enmienda debía poderse ejercer libremente mientras que mantenga rela-ción con el objeto del texto. El Consejo puso, así, el acento en el «respeto a las exi-gencias de transparencia y sinceridad del debate parlamentario». En las otras fases de procedimiento, la imagen del embudo permite comprender que las enmiendas depositadas tienen que estar en relación directa con las disposiciones que queden por discutir.

El artículo 45.1 ha recogido esta jurisprudencia exigiendo, desde la ley constitu-cional de 23 de julio de 2008, que las enmiendas tengan, en primera lectura, un víncu-lo, al menos indirecto, con el texto presentado o transmitido.

B) La función de control

El control del Gobierno por el Parlamento toma las formas clásicas, por la vía de las comisiones de investigación y por la votación de una posible moción de censura. Estas dos técnicas han sido afectadas por la revisión de 2008. Pero ésta también in-troduce una nueva forma de control en el marco del procedimiento legislativo.


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1. El control de los proyectos de ley

Los proyectos de ley, que son de iniciativa gubernamental, conocen de un con-trol jurídico preventivo, especialmente de constitucionalidad, por el Consejo de Esta-do, pero sus informes son, en principio, secretos, salvo acuerdo del Gobierno. El infor-me del Consejo de Estado no vincula al Gobierno, pero si éste modifica el texto, deberá someterlo, de nuevo, al Consejo de Estado. Esto mejora, a menudo, la redac-ción y precisión del texto.

Pero, mientras que esta presentación no era acompañada, hasta el presente, de ninguna condición, el apartado tercero del artículo 39, añadido por la ley constitucio-nal de 23 de julio de 2008, ha previsto que una ley orgánica debía fijar las condiciones de esta presentación. La ley orgánica de 15 de abril de 2009 previó, así, que los pro-yectos de ley deben estar precedidos de una exposición de motivos, tener un estudio de impacto que deberá definir los «objetivos perseguidos» y plasmar las opciones posibles con el fin de exponer los motivos de recurrir a una nueva legislación. En el caso donde la Conferencia de presidentes de la primera asamblea constate que estas condiciones no se han respetado, el proyecto de ley no puede ser incluido en el orden del día (artículo 39.4). Y si existe desacuerdo sobre este punto entre el Gobierno y la Conferencia de presidentes, el Primer ministro o el presidente de la asamblea intere-sada puede acudir al Consejo constitucional y éste deberá decidir, en un plazo de ocho días, sobre el respeto que a dicha ley orgánica tiene el proyecto en cuestión. Se trata de una nueva atribución del Consejo constitucional que no ejercerá, entonces, un verdadero control de constitucionalidad.

Los proyectos de ley de planificación o de programación de carácter económico, social y medioambiental o los proyectos de programación definiendo las orientacio-nes plurianuales de las finanzas públicas deben estar precedidos de un informe del Consejo económico, social y medioambiental (artículo 70 modificado por la ley cons-titucional de 23 de julio de 2008).

2. La constitucionalización de las comisiones de investigación

A parte de las comisiones permanentes de cada asamblea, las comisiones de in-vestigación, desde la ley ordinaria de 20 de julio de 1991, están encargadas de proce-der a la búsqueda de información e investigar sobre una cuestión dada. Ellas son crea-das por votación de la asamblea en cuestión y pueden, durante una duración máxima de seis meses, proceder a todas las investigaciones que estimen necesarias, salvo que las cuestiones estén en curso judicial. La reforma de 1991 introdujo el principio de la publicidad de las sesiones, salvo que la comisión decidiera lo contrario. Desde hace poco, algunas sesiones de estas comisiones pueden ser televisadas, como en los Es-tados Unidos. El balance hay que hacerlo con cautela, puesto que estas comisiones quedan bajo el dominio de la mayoría de la asamblea en cuestión. A pesar de todo, las reformas, legislativas o administrativas, han sido inspiradas por el resultado de algu-nas comisiones de investigación.



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Las comisiones de investigación han salvado una etapa de suplemento en el re-conocimiento de su papel, puesto que ellas han sido constitucionalizadas por el artí-culo 51-2 creado por la ley constitucional de 23 de julio de 2008. Esta concreción co-rresponde a la misión general de control que tiene el Parlamento según el artículo 24.1, también modificado por la misma ley constitucional. Es una ley, ordinaria y no orgánica, la que debe determinar las reglas de organización y de funcionamiento de las comisiones de investigación. En cuanto a las condiciones de creación, están fijadas por el reglamento de cada asamblea. El Reglamento de la Asamblea nacional, modifi-cado en 2009, prevé, desde ahora, que la función del presidente o la de ponente debe pertenecer a un diputado perteneciente a un grupo de la oposición.

3. La limitación de la puesta en juego de la responsabilidad del gobierno en la iniciativa del gobierno

La puesta en juego de la responsabilidad del Gobierno representa un elemento esencial del régimen parlamentario y la contrapartida del derecho de disolución del jefe del Estado, aunque no sea más que apariencia mientras el jefe del Estado dis-ponga de la realidad de poder bajo la V República. El artículo 49 prevé dos procedi-mientos totalmente distintos: el primero es la entera iniciativa del ejecutivo, mien-tras que el segundo hace intervenir sucesivamente al gobierno y a los diputados. Esto se ha inscrito en el tercer apartado del artículo 49 y prevé que el Primer minis-tro pueda, en este caso, comprometer la responsabilidad de su Gobierno sobre un texto con el fin de influir en la votación de los parlamentarios sobre ese texto. El principio es que el destino del gobierno y del texto van unidos por un juego sutil que aparece bajo la forma de «todo o nada», que da la elección entre, que sea adop-tado el texto tal y como es o que sea derribado el gobierno votando una moción de censura.

La cuestión de confianza debe obligatoriamente ir aparejada de un texto de na-turaleza legislativa, lo que excluye los proyectos de resolución o de declaración. Esta regla obliga a los diputados a una elección clara y simple, no siendo posible ninguna intermediación: es uno de los aspectos del régimen parlamentario racionalizado, aso-ciado a la falta de mayoría. De esta manera, bajo la V República, ninguna moción de censura no ha sido adoptada por aplicación del artículo 49.3.

El procedimiento del artículo 49.3 ha sido, a menudo, criticado desde el origen de la V República, y ello ha sido objeto por la ley constitucional de 23 de julio de 2008 en el sentido de la limitación de la libertad del Gobierno. Si la ley constitucional de 2008 no ha modificado las reglas de procedimiento y votación descritas en el apar-tado segundo del artículo 49 al cual reenvía el apartado tercero, ha querido sola-mente limitar el caso de utilización de este procedimiento juzgado de manera muy exigente por los parlamentarios. No son, a partir de ahora, posibles los compromi-sos de responsabilidad bajo un proyecto de ley de finanzas (pero ésta puede ser una ley de finanzas rectificativa), o un proyecto de ley de financiación de la seguridad


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social, considerados como los actos más importantes de la política gubernamental. Pero, para dar un margen suplementario al Gobierno que se encontraría en una si-tuación difícil con su mayoría parlamentaria, el apartado tercero prevé que el Primer ministro pueda recurrir a este procedimiento para otro proyecto de ley o una propo-sición de ley por sesión. Mientras que este artículo 49.3 era considerado como un elemento excesivo del parlamentarismo racionalizado, su restricción en 2008 es pre-sentada, a veces, como susceptible de impedir a un Gobierno minoritario poder diri-gir su política.


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La revitalización del Parlamento en la reforma constitucional francesa de 2008

Piedad García-Escudero MárquezLetrada de las Cortes Generales

Catedrática acreditada de Derecho Constitucional Universidad Complutense de Madrid

Sumario: I. INTRODUCCIÓN. II. FRENOS A LA PRIMACÍA PRESIDENCIAL. 1. Pode-res presidenciales propios y compartidos con el Gobierno. a) Poderes presidenciales de excepción. b) Facultades de nombramiento. c) Envío de tropas al exterior. 2. Facultad presidencial de dirigirse al Parlamento.—III. FUNCIÓN DE CONTROL Y RELACIONES CON EL GOBIERNO. 1. Control del Gobierno y evaluación de las políticas públicas. 2. Al-gunos ámbitos específicos de control: Unión Europea y leyes financieras. 3. Instrumen-tos de control: Comisiones de investigación, aprobación de resoluciones, debate sobre declaración del Gobierno. 4. Limitación de la facultad gubernamental de comprometer su responsabilidad sobre un texto. 5. Progresiva devolución del orden del día a la auto-nomía parlamentaria. 6. Ratificación expresa de las ordonnances.—IV. REFORMAS QUE AFECTAN A LA FUNCIÓN LEGISLATIVA. 1. Ampliación del ámbito de la ley: las le-yes de programación. 2. Reforzamiento de las Comisiones permanentes. a) Aumento del número de las Comisiones permanentes. b) Su intervención en los nombramientos por el Presidente de la República. c) Su papel en el procedimiento legislativo 3. Otras refor-mas en el procedimiento legislativo. a) Presentación de los proyectos de ley. b) Posibili-dad de someter al Consejo de Estado las proposiciones de ley. c) Nueva regulación del derecho de enmienda. d) Extensión a los Presidentes de las Cámaras de facultades ante-riormente reconocidas sólo al Gobierno. e) Posibilidad de oposición al procedimiento de urgencia. f) Limitación de la facultad gubernamental de comprometer su responsabili-dad sobre un texto.—V. ESTATUTO DE LOS PARLAMENTARIOS Y DE LA OPOSICIÓN. 1. Facultades de los parlamentarios. a) Revitalización del derecho de enmienda. b) Inicia-tiva de referéndum legislativo. c) La sustitución de los ministros. 2. Estatuto de la oposi-ción. a) Facultades reconocidas a los grupos como derechos colectivos. b) Facultades reconocidas a un número de parlamentarios.—VI. CONCLUSIÓN.

I. INTRODUCCIÓN

Cuando se aborda el análisis de la reforma constitucional francesa de 23 de julio de 2008 (Ley constitucional 2008-724, de modernización de las instituciones de la V Repú-


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blica) desde el punto de vista del Parlamento, la expresión más utilizada es la de revita-lización1 o revalorización2. Se habla también de retorno a la escena política3, reequilibrio de poderes4, reparlamentarización5 o –en un plano más trascendente– de moderniza-ción de la democracia, que implica no sólo el respeto a la institución parlamentaria, sino dentro de ella a la oposición para que llegue a ser realidad el reequilibrio institucional6.

La propia exposición de motivos del proyecto de reforma se marca como objeti-vo un Parlamento profundamente reforzado o fortalecido, junto a un poder ejecutivo mejor controlado y derechos nuevos para el ciudadano7.

Tal vez, el resultado no sea tanto un Parlamento reforzado –porque tampoco las concesiones son excesivas– cuanto, como lo califica Gohin, «un Parlement débridé»8, no en el sentido de desbocado, sino de liberado de algunas ataduras que hasta ahora le constreñían en el ejercicio de sus funciones9.

Transcurridos cincuenta años de lo que se considera buen funcionamiento de la V República10, nacida de una Constitución extremadamente recelosa con el Parlamento

1 P. Bon, «La Constitución de la Quinta República cumple cincuenta años», Revista española de Derecho Constitucional, n.° 85, 2009, p. 70.

2 X. Vandendriessche, «Une revalorisation parlementaire à principes constitutionnels constants», La Semaine juridique n.° 31-35, 2008, pp. 174 y ss.; ver también Rapport Balladur, p. 64, que establece como uno de sus objetivos «Revalorizar la función parlamentaria». «¿Qué revalorización?» titulaba J. M. Belorgey el capítulo VII de su obra Le Parlement à refaire, Gallimard, París, 1991, en la que proponía algunos remedios aun sin modificar la Constitución (pp. 98 y ss.).

3 Relativo, según P. Bon, op. cit., pp. 60 y ss.4 El nombre oficial del llamado «Comité Balladur» era Comité de reflexion et de proposition sur la

modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République. Véase también O. Dord, «Vers un rée-quilibrage des pouvoirs publics en faveur du Parlement», Revue française de Droit Constitutionnel, n.° 77, 2009, pp. 99 y ss.

5 Ibidem, p. 99. Se presenta la reforma como contribución a la necesidad de reparlamentarización de la V República, «cantinela casi tan antigua como el propio régimen», presente por otra parte en el pro-grama de los principales candidatos a Presidente de la República.

6 A. Vidal-Naquet, «L’institutionnalisation de l’opposition. Quel statut pour quelle opposition?», Revue française de Droit Constitutionnel, n.° 77, 2009, p. 154.

7 El Rapport presentado por la Comisión presidida por el ex Primer Ministro Edouard Balladur, ti-tulado «Une Ve République plus démocratique», consta de tres capítulos así rubricados, siendo el II «Un parlement renforcé». Su apartado D) y último se dedica a «Revitalizar la función parlamentaria».

8 O. Gohin, «La récente réforme de la Constitution», Revue politique et parlementaire, n.° 1048, 2008, p. 54. «Que después de cincuenta años de tratamiento haya llegado el momento de aflojar la camisa de fuerza, esperando que el enfermo se haya curado por fin, es la audaz apuesta de la reforma operada por la Ley constitucional de 23 de julio de 2008».

9 El propio Rapport Balladur señala como objetivo de sus propuestas la emancipación del Parla-mento (p. 65). En el mismo sentido, O. Dord (op. cit., p. 100): el reequilibrio de las instituciones a favor del Parlamento implica aflojar la férula del parlamentarismo racionalizado.

10 «El mejor regimen político que Francia haya conocido jamás», que perduró más allá del General De Gaulle y permitió superar varias crisis y conocer alternancias, según J.L. Debré, Presidente del Consejo Constitucional, en el discurso de apertura del VII Congreso de Derecho Constitucional el 25 de septiembre de 2008, Revue française de Droit Constitutionnel, n.° 77, 2009, p. 12. Éxito explicable, para P. Bon, op. cit., p. 47, por el carácter híbrido del régimen político, que le permitía, según las circunstancias políticas, aproxi-marse a un régimen presidencial o parlamentario.

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–por reacción frente al régimen de asamblea en que derivó el anterior11–, al que se esta-blecían una serie de trabas, la reforma constitucional va dirigida hacia un mayor equili-brio de poderes. No parece que por ello deba producirse una variación en el calificativo del sistema político como semipresidencial, pasando a semiparlamentario, dado que se mantiene la doble legitimidad que otorgan las elecciones presidenciales y legislativas. Sí puede, no obstante, hablarse de cierta redefinición de los poderes del Parlamento, fle-xibilizando el parlamentarismo racionalizado sin poner en causa los elementos funda-mentales de la V República, esto es, la presidencialización del régimen, la preeminencia del ejecutivo en la definición de la política nacional o la compatibilidad de mandatos12.

En estas líneas de presentación de las reformas constitucionales que afectan a la institución parlamentaria, dejaremos de lado aquellas que buscan una mejora de la representación mediante la modificación de la composición de las Cámaras, para cen-trarnos en las que afectan a la institución configurada tras la elección.

Aunque no es fácil adoptar una clasificación convencional, porque algunas de las reformas pueden ser contempladas desde distintos puntos de vista, trataré de ofre-cer una visión general de las que afectan al Parlamento en torno a cuatro ejes conduc-tores: frenos a la primacía presidencial; reformas que afectan a la función de control y a las relaciones con el Gobierno, incluido el importante tema del orden del día; re-formas que afectan a la función legislativa; finalmente, reformas que afectan al esta-tuto de los parlamentarios y de los grupos, incluyendo aquí la constitucionalización de la oposición. Podrían haberse recogido asimismo de forma independiente las re-formas que afectan a las relaciones con otros órganos, como el Conseil Constitution-nel y la Cour des Comptes, pero razones de espacio nos lo impiden; el buen juicio del lector sabrá entresacarlas de los apartados siguientes13.

Esta panorámica pretende servir de introducción general al análisis más deteni-do que realizan las diversas notas que se incluyen en este mismo número sobre los puntos más relevantes.

II. FRENOS A LA PRIMACÍA PRESIDENCIAL

Si es comúnmente aceptado que la evolución de la V República a través de sus veintitrés reformas constitucionales previas y de la práctica política ha tendido hacia

11 Véase el discurso de Michel Debré ante el Consejo de Estado, el 27 de agosto de 1958: «Este es el régimen que hemos conocido», lo que llevaba a que el Gobierno quisiera «renovar el régimen parlamentario», incluso «establecerlo, porque por numerosas razones la República nunca ha conseguido instaurarlo».

12 O. Dord, op. cit., p. 99. En términos de la exposición de motivos del proyecto de reforma: «ré-former sans bouleverser, moderniser sans nier, adapter sans détruire». Para X. Vandendriessche (op. cit., p. 40), se intenta la ecuación imposible: atenuar los efectos del parlamentarismo racionalizado de 1958 sin poner en tela de juicio la preeminencia del ejecutivo en la dirección de la Nación.

13 Asimismo deben mencionarse las nuevas facultades, contenidas en los artículos 69 y 70, de re-lación con el Consejo Económico, Social y Medioambiental: el Parlamento es informado de las consecuen-cias de una petición que se formule al Consejo en los términos fijados por ley orgánica, y puede consultar a éste sobre cualquier problema económico, social o medioambiental.



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la primacía de la figura del Presidente, puede decirse que su reforzamiento ha sido más a costa del Primer Ministro que de un Parlamento ya debilitado desde el inicio.

Cuando el recuerdo de la IV República ha dejado de constituir una amenaza a la que oponerse y por primera vez se introducen en la Constitución ciertos frenos a una primacía presidencial antes siempre incrementada, algunos de estos frenos redundan en beneficio del Parlamento. Estos, como otros que veremos después, constituyen intentos de reequilibrar o, más bien, de atenuar el desequilibrio entre poderes, pero no perturban en nada los mecanismos institucionales establecidos hace medio siglo14.

1. Poderes presidenciales propios y compartidos con el Gobierno

Podemos incluir aquí la intervención del Parlamento en el ejercicio de poderes propios del Presidente de la República o compartidos con el Gobierno:

a) Poderes presidenciales de excepción

Se introduce en el artículo 16, emblemático de la preeminencia presidencial, la po-sibilidad de que, tras treinta días de ejercicio de los poderes excepcionales, los Presi-dentes de las Cámaras o sesenta miembros de una de ellas requieran al Consejo Consti-tucional que verifique la subsistencia de las condiciones para el ejercicio de aquéllos. Transcurridos sesenta días de dicho ejercicio, el Consejo puede actuar de oficio.

Aunque ya existiera en el propio precepto el requisito de consulta «oficial» pre-via a los Presidentes de las Cámaras, junto al del Consejo Constitucional, en este con-trol de la prolongación de su ejercicio –aun calificado de artificioso por la eficacia no vinculante del dictamen del Consejo15– destaca la importancia de que se incorporen, además de las autoridades citadas, un número de diputados o senadores, lo que per-mite pensar en su ejercicio por la oposición parlamentaria. Sobre ella volveremos.

b) Facultades de nombramiento

En el artículo 13, que regula las facultades de nombramiento del Presidente de la República y los cargos que han de ser nombrados en Consejo de Ministros, se intro-duce la previsión de que una ley orgánica determine otros cargos (relacionados con la garantía de los derechos y libertades o con la vida económica y social) cuyo nom-bramiento requiera audiencia previa –mediante dictamen público– de la Comisión permanente competente de ambas Cámaras, con posibilidad de veto por mayoría de tres quintos de cada Comisión.

14 O. Gohin, op. cit., p. 56.15 A. Vidal-Naquet, «Un Président de la République plus encadré», La Semaine juridique, n.° 31-35,

2008, p. 30.



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Se generaliza así –y, lo que es más importante, se constitucionaliza– una práctica reciente de consulta previa a estas comisiones en el nombramientos de ciertas auto-ridades administrativas independientes (Comisión de regulación de la Energía, por ejemplo), introducida –como en España– por leyes ordinarias16.

Se ha subrayado la dificultad de que llegue a alcanzarse la mayoría cualificada necesaria para el veto y el carácter no vinculante de un eventual dictamen mayorita-riamente negativo de las Comisiones. No obstante, no puede dejar de destacarse de nuevo el valor simbólico que presenta la asociación del Parlamento a facultades an-tes propias del ejecutivo en exclusiva, pese a constituir en el régimen presidencial puro del modelo americano uno de los ámbitos en que se desarrolla el freno por par-te del legislativo, en concreto del Senado.

Conforme al artículo 56, el procedimiento descrito es aplicable también a los tres miembros del Consejo Constitucional que nombra el Presidente (los tres que nombra el Presidente de cada Cámara se someten sólo a audiencia de la Comisión competen-te, la Comisión de las Leyes), facultad –ésta sí– privativa de aquél y hasta ahora ejer-cida discrecionalmente.

Aparte del valor simbólico que pueda tener por la importancia del órgano que están llamados a formar los designados, cabe destacar que los seis miembros restan-tes son nombrados por las máximas autoridades de las Cámaras, esto es, por órganos del Parlamento, con lo que la nueva regla supone ampliar la intervención parlamenta-ria, aun en distinto grado, al total de los miembros del Conseil17. Esta intervención no se reconoce respecto del Tribunal Constitucional, en el artículo 159 de la Constitución española, en cuanto al tercio de sus miembros propuesto a partes iguales por el Go-bierno y el Consejo General del Poder Judicial, que eligen con total libertad.

c) Envío de tropas al exterior

A la autorización de la declaración de guerra atribuida al Parlamento por el primi-tivo artículo 35, se añade ahora la regulación de la intervención de fuerzas armadas en el exterior, de la que el Gobierno debe informar al Parlamento al menos tres días antes de su inicio, precisando los objetivos, información que puede dar lugar a debate no

16 La generalización de la comparecencia ante la Comisión correspondiente de cada Cámara con carácter previo al nombramiento por el Gobierno de los Presidentes de los organismos reguladores o de supervisión y otros órganos, tiene lugar en nuestro país con la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado. La Comisión emite un dictamen sobre si aprecia o no la existencia de conflicto de intereses.

17 A. Roux («Le nouveau Conseil Constitutionnel. Vers la fin de l’exception française», La Semaine juridique, n.° 31-35, 2008, p. 48) se declara escéptico en cuanto a las ventajas del nuevo sistema, «salvo para impedir nombramientos manifiestamente incompatibles con la naturaleza de las funciones del juez consti-tucional, lo que no se ha producido en cincuenta años». Otras voces se han alzado lamentando que no se haya incluido el requisito de la formación jurídica para acceder al cargo, que sí exige el artículo 159.2 de la Constitución española.



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seguido de votación. La prolongación más allá de cuatro meses debe ser sometida a autorización del Parlamento, pudiendo el Gobierno solicitar a la Asamblea Nacional que decida en último término. Si el Parlamento no se encuentra en período de sesio-nes al expirar el plazo de cuatro meses, se pronunciará al abrirse el período siguiente.

Aunque esta limitación afecta al ámbito de decisión del Gobierno, es el Presiden-te quien toma de hecho la decisión, o con cuyo acuerdo se adopta en período de co-habitación18, lo que justifica su inclusión en este apartado.

De nuevo se incorpora a la Constitución una intervención parlamentaria conside-rada necesaria, al haber quedado obsoleta la declaración formal de guerra, pero que en España se ha situado en el ámbito legislativo: en la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, cuyo artículo 17 regula la autorización del Congre-so de los Diputados para operaciones y misiones en el exterior. Sería una muestra más del detallismo de una Constitución que refleja las preocupaciones de la clase política y que no teme incurrir en el «reglamentismo», dado el ritmo de reformas que experimenta: casi una cada dos años en medio siglo de vigencia, frente a la única y mínima de los treinta años de vida de la Constitución española.

Es éste uno de los pocos artículos que han entrado en vigor inmediatamente, sin necesidad de desarrollo, siendo su primera aplicación en septiembre del mismo año 2008 en relación con la prolongación de la intervención en Afganistán.

2. Facultad presidencial de dirigirse al Parlamento

Dado que este apartado se refiere a funciones del Presidente, y aunque no cons-tituye un freno sino, por el contrario, un incremento de sus facultades, razones pura-mente sistemáticas mueven a incluir aquí la adición en el artículo18, junto al tradicio-nal derecho de mensaje escrito a las Cámaras, de la facultad de dirigirse al Parlamento reunido en Congreso, incluso fuera de período de sesiones. La declaración del Presi-dente puede dar lugar a un debate sin su presencia, que no concluye en votación.

Los comentaristas han sido hasta crueles con esta nueva facultad. Se ha llegado a decir que el deseo del actual Presidente de la República de hablar ante el Congreso se encuentra en el origen de toda la reforma constitucional19. En cualquier caso, tam-poco perjudica al Parlamento, sino que puede contribuir a hacerlo más visible.

18 P. Bon, op.cit., p. 59. M. Lascombe, «Le Gouvernement et la revision constitutionnelle: un oublié très present», La Semaine juridique n.° 31-35, 2008, p. 38.

19 P. Mazeaud, «La révision de la Constitution», Revue française de Droit Constitutionnel, n.° 77, 2009, p. 151, quien opina que si el Presidente tenía derecho a dirigirse a los franceses por medios audiovi-suales, era absurdo mantener una regla que le impedía dirigirse a la soberanía nacional. En contra, O. Gohin (op. cit., p. 59) califica de irrisorio el «placer inmenso de invertir, próximamente, mucho más de un siglo de la norma contraria» (desde la Ley constitucional de 23 de marzo de 1873), y augura que «no se verá a me-nudo a diputados y senadores subir al autobús para escuchar desde lo alto de la tribuna del Congreso, en



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III. FUNCIÓN DE CONTROL Y RELACIONES CON EL GOBIERNO

1. Control del Gobierno y evaluación de las políticas públicas

Conforme al nuevo artículo 24, el Parlamento aprueba las leyes, controla la ac-ción del Gobierno y evalúa las políticas públicas. No existía en la Constitución francesa algo tan elemental como comenzar el título dedicado al poder legislativo, además de indicando las Cámaras que lo integran, enunciando sus funciones. El orden en que aparecen –composición y funciones– en el artículo 66 de la Constitución española se invierte ahora en su equivalente francés, que se abre con la nueva proclamación pre-via de dos funciones del Parlamento. O de tres, si la evaluación de las políticas públi-cas se considera autónoma y no incluida en el control.

Con la proclamación de la función de control se consagra una de las funciones típi-cas de las Cámaras en el régimen parlamentario, que halla su reflejo en las reformas re-lativas al orden del día (art. 48), pues a dicho control y evaluación se reserva una semana de cada cuatro, además de una sesión semanal –que ya figuraba en el texto constitucio-nal y ahora se amplía a las sesiones extraordinarias– a las preguntas a miembros del Gobierno, instrumento típico de información, pero también de control parlamentario.

La referencia a la evaluación de las políticas públicas ha sido calificada de «nuevo eldorado parlamentario20». Se ha criticado la indefinición de la fórmula, así como su in-clusión en este lugar, por no ser función privativa del Parlamento, sino también de otras instituciones, entre las que destaca la Cour des Comptes21. No obstante, en general se considera que puede ser un instrumento útil a las Cámaras para el ejercicio de su fun-ción de control. Se reconocen con esta consagración constitucional los esfuerzos que han desarrollado, de una parte en el control de la aplicación de la ley (a través de las comisiones permanentes o de la Oficina de evaluación de la legislación creada en 1996 y suprimida por la Ley 2009-689, siendo sustituida por un Comité de evaluación y de control de las políticas públicas), y de otra merced a la LOLF (Ley orgánica relativa a las Lois de Finances, denominación que vamos a mantener castellanizada, por ser más comprensiva que la de «ley de presupuestos») de 1 de agosto de 2001, en el ámbito presupuestario, y se intenta a la vez fortalecer un control calificado de insuficiente.

2. Algunos ámbitos específicos de control: Unión Europea y leyes financieras

Además de la declaración general en materia de control, se introducen en la re-forma constitucional modificaciones que pueden contribuir a su ejercicio o aportar instrumentos para el mismo.

Versalles, lo que pueden oir, casi cada semana, en la radio o la televisión, desde su modesto despacho pa-risino o en otro lugar».

20 X. Vandendriessche, op. cit., p. 45.21 O. Dord, op. cit., p. 105.



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a) Unión Europea

Así, por tercera vez desde 1992, se reforma el artículo 88-4 para mejorar el segui-miento parlamentario de los asuntos europeos: no sólo se someterán al Parlamento por el Gobierno los proyectos o proposiciones de actos de las Comunidades Europeas y la Unión Europea de naturaleza legislativa, sino todos. Sobre ellos pueden recaer resoluciones de las Cámaras, así como sobre cualquier otro documento emanado de una institución de la Unión. En el seno de cada Cámara se crea una Comisión encarga-da de los asuntos europeos, que sustituye a las delegaciones anteriores22, y que no se contabiliza en el número de comisiones permanentes.

b) Leyes financieras

El nuevo artículo 47-2 declara que el Tribunal de Cuentas asiste al Parlamento en el control de la acción del Gobierno, y al Parlamento y al Gobierno en el control de la ejecución de las leyes de finanzas y de la aplicación de las leyes de financiación de la Seguridad Social (en la redacción anterior sólo figuraba el control de estas últimas), así como en la evaluación de las políticas públicas23. A través de sus informes publicos, la Cour contribuye a la información de los ciudadanos.

Frente a la relación con el órgano fiscalizador a través de una Comisión mixta en las Cortes Generales españolas, el deseo del constituyente francés –expresado en los trabajos previos– es que los distintos órganos de las Cámaras puedan requerir la co-laboración de la Cour des Comptes, y no sólo las Comisiones de Finanzas (o Hacienda) y sobre Seguridad social, que lo hacían hasta ahora. Se han manifestado algunos te-mores por la independencia de la Cour, en lo que se refiere a su asistencia exclusiva al Parlamento en el control del Gobierno, así como por el posible exceso de trabajo que conlleve la nueva tarea, que podría llegar a paralizarla.

3. Instrumentos de control: Comisiones de investigación, aprobación de resoluciones, debate sobre declaración del Gobierno

a) Comisiones de investigación

Junto al fortalecimiento de las Comisiones permanentes que veremos al tratar de la función legislativa, la reforma de 2008 ha constitucionalizado en el artículo 51-2 las Comisiones de investigación, que podrán ser creadas en el seno de cada Cámara

22 Esta constitucionalización puramente formal, con una denominación ambigua de comisión, no debería tener, según O. Dord, op. cit., p. 108, ninguna incidencia en la organización, funcionamiento o competencia de estos órganos especializados.

23 Se ha calificado esta redacción de revancha parlamentaria ante la decisión del Conseil Constitu-tionnel de 2001 sobre la LOLF. Así, X. Vandendriessche, op. cit., p. 46.



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«para el ejercicio de las funciones de control y de evaluación definidas en el primer párrafo del artículo 24», «para recoger, en las condiciones previstas en las leyes, ele-mentos de información». La ley determinará sus reglas de organización y funciona-miento, mientras que las condiciones para su creación serán fijadas por el Reglamen-to de cada Cámara.

Se considera que la constitucionalización de estas comisiones –consecuente con la importancia que han adquirido en particular desde la Ley 91-968, que modificó la ordenanza 58-110024– forma parte del esbozo de un estatuto de la oposición, y así han sido configuradas por el Reglamento de la Asamblea Nacional modificado por Resolu-ción de 27 de mayo de 2009 (tras la decisión del Consejo Constitucional 2009-581)25.

b) Aprobación de resoluciones

El nuevo artículo 34-1 amplía el ámbito de las resoluciones que pueden aprobar las Cámaras, restringido en 1958 (según la interpretación del Conseil Constitutionnel, al régimen interior o al autorizado por la Constitución o las leyes orgánicas) como reacción frente a las Repúblicas anteriores, y que se había visto extendido por el artí-culo 88-4, en la reforma constitucional de 1992, a los proyectos y proposiciones de actos europeos. Conforme al citado artículo 34-1, las Cámaras podrán aprobar resolu-ciones en las condiciones fijadas por ley orgánica26, siendo inadmisibles y no suscepti-bles de incluirse en el orden del día aquellas respecto de las que el Gobierno conside-re que su adopción o rechazo podrían poner en juego su responsabilidad (cautela propia del parlamentarismo racionalizado, que sólo permite la exigencia de aquella responsabilidad mediante la moción de censura) o contener mandatos (injonctions) a él dirigidos.

Se me dirá que con esta última salvedad, que parece eliminar la posibilidad de un indirizzo parlamentario (un resabio propio de la separación de poderes presidencial, amparado en el artículo 20, conforme al cual el Gobierno determina y dirige la política de la Nación), resulta inapropiado incluir las resoluciones como posible instrumento

24 M. Verpeaux, «La révision constitutionnelle à l’arraché. Avant-propos», La Semaine juridique n.° 31-35, 2008, p. 19.

25 Véase su artículo 141, que permite a los Presidentes de grupos de oposición o minoritarios soli-citar, una vez por período de sesiones ordinario (salvo el anterior a la disolución) en la Conferencia de Presidentes la inclusión en el orden del día de la primera semana reservada conforme al artículo 48-4, de una propuesta de resolución de creación de una Comisión de investigación, cuyas condiciones (señaladas en los artículos 137 a 139) hayan sido verificadas por la Comisión permanente competente, que se habrá pronunciado sobre su oportunidad, lo que constituye el filtro principal. Una vez superado éste, la petición de creación, en cuya votación participan sólo los diputados contrarios a la misma, puede ser rechazada por mayoría de tres quintos de la Asamblea. Existe, por tanto, una presunción favorable a su constitución –si-milar a la existente en el sistema alemán– que permite concebir estas comisiones como auténtico instru-mento de control al servicio de las minorías, con todas las reservas que supone la exigencia de la anuencia previa de la Comisión permanente.

26 El Informe Balladur proponía que las Cámaras pudieran aprobar resoluciones en las condiciones fijadas por su Reglamento.



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de control del Gobierno. No obstante, en la medida en que se otorga así a las Cámaras la facultad de tomar públicamente posición respecto de cualquier asunto de interés general, aparte de contribuir positivamente a la supresión de las leyes declarativas o «neutrones legislativos»27, podrían llegar a ser utilizadas, en caso de mayorías poco claras –exactamente igual, por otra parte, que en regímenes parlamentarios más pu-ros, como España– para hacer llegar a la opinión pública y al propio Gobierno la valo-ración que merecen a la Cámara sus actuaciones o inactividades.

La Ley Orgánica 2009-403, de 15 de abril de 2009, relativa a la aplicación de los artículos 34-1, 39 y 44 de la Constitución, desarrolla el artículo 34 en los siguientes términos28:

— el número de propuestas de resolución de cada parlamentario o grupo será ilimitado

— el Presidente de la Cámara transmitirá las propuestas inmediatamente al Primer Ministro. Cuando el Gobierno entienda que una propuesta es inad-misible de conformidad con el artículo 34-1, informará de ello al Presidente de la Asamblea antes de que se decida su inclusión en el orden del día

— los Presidentes de grupo informarán al Presidente de la Cámara, al menos cuarenta y ocho horas antes, de que se proponen solicitar la inclusión de una propuesta en el orden del día, de lo que el Presidente informará inme-diatamente al Primer Ministro

— las propuestas de resolución no podrán incluirse en el orden del día antes de seis días desde su presentación. No podrá incluirse en el mismo período de sesiones ordinario una propuesta con el mismo objeto que otra anterior

— las propuestas se votarán en pleno y no podrán ser objeto de enmienda (disposición mucho más restrictiva que las contenidas en los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado españoles sobre proposiciones no de ley y mociones).

c) Debate parlamentario sobre una declaración del Gobierno

Conforme al artículo 50-1, el Gobierno podrá, por propia iniciativa o a petición de un grupo parlamentario «en el sentido del artículo 51-1» (reenvío al precepto que re-

27 Por carecer de contenido normativo. M. Lascombe, op.cit., p. 38. En el mismo sentido, O. Dord, op. cit., p. 113.

28 Tras la Decisión 2009-579 del Conseil Constitutionnel, que considera contraria a la Constitución la remisión a los Reglamentos del procedimiento a seguir para el examen de las propuestas (se establecía la posibilidad de que los Reglamentos previeran el envío de una propuesta de resolución a una comisión permanente o especial) y la posibilidad de rectificación de las propuestas por su autor hasta el fin de su examen en sesión plenaria, porque la apreciación del Gobierno sobre su admisibilidad debe hacerse antes de la inclusión en el orden del día.



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mite a los reglamentos la regulación de los derechos de los grupos parlamentarios y el reconocimiento de derechos específicos a los grupos de oposición y a los minorita-rios) realizar una declaración que dé lugar a debate y, si así lo decide, sea objeto de votación que no comprometa su responsabilidad.

Quizá lo más destacable de este novedoso procedimiento es que parece haber-se perdido el temor a las votaciones parlamentarias, nacido de la IV República, que llega incluso a inspirar el artículo 111.2 de la Constitución española29.

4. Limitación de la facultad gubernamental de comprometer su responsabilidad sobre un texto

Sin perjuicio de que la reforma del párrafo 3 del artículo 49 deba ser mencionada en el apartado relativo a la función legislativa, al tratarse de una de las modificaciones que afectan de forma más relevante a las relaciones Gobierno-Parlamento y al equili-brio de los poderes, también ha de ser incluida aquí.

En la Constitución de 1958, el Primer Ministro podía, previa deliberación del Con-sejo de Ministros, comprometer la responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea Nacional sobre la aprobación de un texto, que se consideraba adoptado salvo que se presentara una moción de censura en veinticuatro horas. Esta facultad del Gobier-no30, pensada como excepcional, pero criticada por el Rapport Balladur por haberse banalizado31, fue utilizada 82 veces, presentándose una moción de censura en 48 oca-siones y aprobándose 46 textos.

Siguiendo la propuesta del Rapport, la reforma limita la facultad gubernamental a los proyectos de leyes de finanzas o de financiación de la seguridad social (la legis-lación más importante para la política del ejecutivo), permitiendo además al Primer Ministro recurrir a este procedimiento para un solo proyecto o proposición de ley por periodo de sesiones. Solución efectivamente equilibrada32, que no elimina la facultad del ejecutivo, pero la reconduce a sus justos términos.

29 Conforme al cual toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Cámara manifies-te su posición, precepto que quiere significar que las interpelaciones no dan lugar a una votación y que las mociones no afectan a la responsabilidad del Gobierno.

30 Instrumento emblemático del parlamentarismo racionalizado, según O. Dord, op. cit., p. 103.31 Cit., p. 34. El Informe afirma que la práctica muestra que los textos afectados con mayor fre-

cuencia eran las leyes de finanzas y en materia social De ello discrepa M. Lascombe, op. cit., p. 37, declaran-do que, además, su uso en materia financiera había disminuido en los últimos años; se manifiesta contrario a las restricciones introducidas en esta facultad por la reforma, peligrosas por poder hacer insostenible la situación de un Gobierno minoritario. En cambio, O. Dord (op. cit., p. 104) es favorable a la reforma: para-dójicamente, volviendo al espíritu original del constituyente del 1958, racionaliza el de 2008 el procedi-miento más característico del parlamentarismo racionalizado.

32 La solución le parece al Comité Balladur equilibrada, por cuanto formula propuestas comple-mentarias para luchar contra la obstrucción parlamentaria.



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5. Progresiva devolución del orden del día a la autonomía parlamentaria

Conforme a un principio tradicional del Derecho parlamentario, la Cámara es dueña de su orden del día. Este principio no regía en la V República francesa33, en la que la prioridad reconocida al Gobierno por el artículo 48 de la Constitución le permi-tía no dejar espacio a la autonomía parlamentaria. La reforma de 1995, a la vez que ampliaba el período de sesiones ordinario, reservaba «al menos» (frente a la reserva «prioritaria» anterior) una sesión por semana a las preguntas al Gobierno, y una al mes «prioritariamente» al orden del día fijado por cada Cámara.

Ese pequeño «nicho parlamentario34» se ensancha en la reforma de 2008, de la que debemos destacar en primer lugar la declaración con la que se abre el artí-culo, que anuncia la voluntad de cambio: «Sin perjuicio de la aplicación de los tres últimos párrafos del artículo 28 (relativos a la duración del período de sesiones y a la limitación del número de sesiones, salvo ampliación decidida por el Primer Mi-nistro o por la mayoría de los miembros de la Cámara), el orden del día es fijado por cada Cámara».

A esta declaración sigue un reparto considerado más equilibrado, si no más equi-tativo35, que permite a la asamblea decidir su orden del día, al Gobierno imponer sus prioridades y a la oposición disponer de un cupo reservado, elemento esencial de su proyectado estatuto. Así, en el nuevo sistema,

— se reservan dos semanas de cada cuatro prioritariamente al examen de los textos y los debates cuya inclusión solicite el Gobierno

— además, se incluyen prioritariamente en el orden del día a petición del Go-bierno los proyectos de ley financiera, de financiación de la seguridad so-cial, los textos transmitidos por la otra Asamblea al menos seis semanas antes, los proyectos relativos a estados de crisis y las peticiones de autoriza-ción en relación con la intervención armada en el exterior

— una semana de sesión de cada cuatro queda reservada prioritariamente y en el orden fijado por cada Asamblea al control de la acción del Gobierno y a la evaluación de las políticas públicas

— un simbólico e importante día de sesión al mes queda reservado a un orden del día decidido a iniciativa de los grupos de oposición y minoritarios

33 A lo más que se había llegado, como señalan P. Avril y J. Gicquel (Droit parlementaire, Mont-chrestien, París, 1988, p. 98), era a la convención según la cual «el Gobierno es dueño del orden del día, el Senado lo es de sus horarios».

34 Así conocido por los propios parlamentarios, ver M. Lascombe, op. cit., p. 37, y P. Bon, op. cit., p. 66.

35 O. Dord, op. cit., p. 101.



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— una sesión por semana al menos, incluidos los períodos extraordinarios de sesiones, se reserva prioritariamente a las preguntas a miembros del Gobierno.

La comparación con el sistema español nos muestra, además de que de nuevo se contienen en la Constitución cuestiones más propias de los Reglamentos parlamenta-rios, y que son reguladas por los mismos en nuestro país:

— que el Gobierno continúa gozando en Francia de la prioridad en la mitad del orden del día, frente al único asunto que puede incluir en cada sesión de las Cámaras españolas con carácter prioritario, facultad que le otorgan los Re-glamentos (arts. 67.3 RC, 71.1 RS) en aplicación del artículo 89 de la Consti-tución, que proclama «la prioridad debida a los proyectos de ley», la cual no debe impedir el ejercicio de la iniciativa legislativa de otros sujetos36. Para el resto del orden del día, el Gobierno español ha de valerse de la mayoría que le apoye en la Junta de Portavoces

— que los proyectos que se incluyen prioritariamente por razón de su objeto permitirán desarrollar la dirección política que la Constitución reconoce al Gobierno37

— que se mantiene una sesión semanal dedicada a las preguntas, como en España, pero esta incluye en nuestro país también otras formas de control, las interpelaciones, frente a una semana al mes dedicada al control en la nueva regulación francesa

— que la reserva de una sesión al mes a iniciativas de la oposición es reducida, comparada con la inclusión de iniciativas legislativas y no legislativas de todos los grupos en el orden del día ordinario de todas las semanas en España (los martes, proposiciones de ley y no de ley en el Congreso de los Diputados)38.

En definitiva, sin perjuicio de considerar positiva –aun limitada– la reforma desde el punto de vista de la autonomía parlamentaria, su puesta en práctica revelará hasta qué punto el Gobierno hace uso con moderación de sus privilegios y si las oportunida-des concedidas a la oposición llegan a hacerse realidad39.

36 Pueden verse al respecto, P. García-Escudero Márquez, La iniciativa legislativa del Gobierno, Cen-tro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2000, pp. 226 y ss., y El procedimiento legislativo ordina-rio en las Cortes Generales, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2006, pp. 448 y ss.

37 Y en período presupuestario, prácticamente le otorgarán la misma prioridad que antes, según M. Lascombe, op. cit., p. 37.

38 Sobre la práctica previa a la reforma constitucional en la Asamblea Nacional y el Senado en cuanto a la distribución del «nicho parlamentario» y el escaso éxito alcanzado por estas iniciativas, puede verse X. Vadendriessche, op. cit., p. 47.

39 La reforma constitucional sólo alcanzará sus objetivos si la práctica de los actores políticos se corresponde efectivamente con el espíritu de las disposiciones aprobadas (P. de Montalivet, «Les cadres nouveaux de la democratie répresentative», La Semaine juridique, n.° 31-35, 2008, p. 27).



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6. Ratificación expresa de las ordonnances

El artículo 38 modificado requiere que la ratificación parlamentaria de las ordon-nances resultantes de una habilitación legislativa sea expresa, reforma que nos limita-mos a enunciar y que afecta también a la función legislativa40.

IV. REFORMAS QUE AFECTAN A LA FUNCIÓN LEGISLATIVA

Un número importante de modificaciones constitucionales afectan a la función legislativa, incluidas algunas de las ya reseñadas. El propio procedimiento legislativo se va a ver afectado, en sentido favorable a la autonomía del Parlamento y a lo que se conoce como coproducción legislativa41: no deja de ser curiosa la idea de asociar al Parlamento a la tarea legislativa que en realidad le es propia y constituye su función genuina.

Incluimos aquí, por razones sistemáticas, el fortalecimiento de las Comisiones permanentes derivado del aumento de su número, aspecto orgánico que se une a la potenciación de sus funciones legislativas.

1. Ampliación del ámbito de la ley: las leyes de programación

Tras lo que Bon califica de fracaso de la limitación del ámbito de la ley realizada por el constituyente de 195842, el listado contenido en el artículo 34 se amplía para incluir la regulación de la libertad, el pluralismo y la independencia de los medios de comunicación, cuestiones de derecho electoral desde el exterior y condiciones de ejercicio de mandatos electorales, así como los principios fundamentales de las leyes de programación que determinen los objetivos de la acción del Estado y las orienta-ciones plurianuales de la Hacienda pública en ella definidas, dentro del objetivo de equilibrio contable de las Administraciones Públicas.

La inclusión de las leyes de programación en el ámbito de la ley forma parte del deseo del constituyente de llegar en ellas a una coproducción legislativa, asociando a las Cámaras en la definición de los objetivos de la acción del Estado, en particular en materia financiera, superando así la jurisprudencia del Consejo Constitucional, que

40 Sobre la importancia de esta novedad, el estado de la cuestión (jurisprudencia del Conseil Cons-titutionnel que admitía la ratificación implícita, multiplicación de las habilitaciones en el seno de leyes ordi-narias, recopilación de habilitaciones por el Senado) y sus efectos en cuanto a impugnación, puede verse L. Lascombe, op. cit., p. 38. Véase también el artículo74-1, sobre adaptación de la legislación a las colectivi-dades de ultramar mediante ordonnance.

41 Con ello se indica que la legislación se encuentra bajo la doble influencia del ejecutivo y de la mayoría parlamentaria. Afirmación según P. Bon, no obstante un poco excesiva, aunque asistimos indiscu-tiblemente a un nuevo ascenso del Parlamento, lo que era inesperado (op. cit., p. 70).

42 P. Bon, op. cit., pp. 61 y ss., indicando los mecanismos a través de los que se ha producido la am-pliación de ese ámbito, en particular en cuanto a la intervención de la ley en el reservado al reglamento.



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restringía las antiguas leyes de programa previstas en el artículo 34 al ámbito econó-mico y social43. Es una de las novedades puesta en práctica inmediatamente, median-te la presentación de proyectos de ley sobre la Hacienda pública 2009-2012 y la pro-gramación militar 2009-2014.

2. Reforzamiento de las Comisiones permanentes

El reforzamiento de las Comisiones permanentes, que el Informe Balladur pre-tendía convertir en eje del trabajo parlamentario44, se obtiene tanto con el aumento de su número como por el papel que recuperan en el procedimiento legislativo.

a) Aumento del número de las Comisiones permanentes

Reducidas de veinte a seis por la Constitución de 1958, con el fin de evitar el po-der que adquirieron en la III y IV Repúblicas, se amplía en 2008 (artículo 43-1) su núme-ro a ocho (no a diez, como proponía el Informe Balladur), lo que ha permitido ya la división de dos de ellas, independizando la Comisión de Asuntos sociales de los asun-tos culturales y educativos, y la Comisión sobre desarrollo e infraestructuras de la Comisión de Hacienda.

El número de Comisiones permanentes, como puede apreciarse con facilidad, continúa siendo bajo, más si se compara con el excesivo existente en las Cámaras españolas (19 permanentes legislativas en el Congreso de los Diputados y 21 en el Senado), incluso superior en algunas autonómicas45.

Aun con la creación de grupos de trabajo y otros órganos internos, la racionaliza-ción del trabajo de las Comisiones reclama una mayor distribución de competencias que las aproxime al número de departamentos ministeriales.

b) Su intervención en los nombramientos por el Presidente de la República

Como se ha indicado supra, el artículo 13 remite a una ley orgánica la determina-ción de los cargos, relacionados con la garantía de los derechos y libertades o con la vida económica y social, respecto de los cuales la facultad de nombramiento del Pre-

43 Véase la Propuesta n.° 29 del Rapport Balladur, p. 40.44 Capítulo II, B. 4, p. 45. Con la convicción que se autoproclama clara y fuerte, resultante de

sus trabajos y de la comparación con Parlamentos extranjeros, de que el trabajo del Parlamento sólo puede recuperar eficacia y prestigio si descansa sobre el papel incrementado de las comisiones en las dos Cámaras.

45 Sobre el número de las Comisiones y su distribución competencial, puede verse P. García-Escu-dero Márquez, Las Comisiones permanentes legislativas en el sistema de Comisiones de las Cortes Generales, Senado, Madrid, 2006, pp. 49 y ss.



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sidente se ejercerá previo dictamen público de la Comisión permanente competente de las dos Cámaras, que podrán interponer un veto al nombramiento por mayoría de tres quintos en las dos comisiones.

c) Su papel en el procedimiento legislativo

Puede calificarse de reforma estrella, en lo que al Parlamento se refiere, junto a la modificación relativa al orden del día, la revalorización del trabajo de las Comisio-nes en el procedimiento legislativo.

Ello se materializa en cuatro preceptos:

— el párrafo 1.° del artículo 43 reconoce la competencia general alcanzada de facto por las comisiones permanentes, previendo que los proyectos y propo-siciones de ley sean remitidos a una Comisión permanente para su examen, manteniendo la remisión a una Comisión especial creada al efecto sólo para el caso de petición del Gobierno o de la Asamblea que tramita aquéllos

— el párrafo 1.° del artículo 44 reconoce el derecho de enmienda de los parla-mentarios y del Gobierno en el Pleno y en la Comisión, en las condiciones fi-jadas por los Reglamentos de las Cámaras, en el marco establecido por una ley orgánica

— conforme al párrafo 1.° del artículo 42, el texto legislativo que se debate en el Pleno ya no es el procedente del Gobierno, sino el resultante de su trami-tación en Comisión46. Es éste quizá el punto más importante de la reforma del procedimiento legislativo –y el que ha merecido mayor atención por su relevancia política–, que ha comenzado a aplicarse en las dos Cámaras en marzo de 2009

— el párrafo 3.° del artículo 44 prevé que la deliberación plenaria en primera lectura no pueda tener lugar antes de seis semanas desde la presentación del texto y en la segunda Cámara, antes de cuatro desde su traslado47, lo que evita un examen insuficiente de los textos por las Comisiones por falta de tiempo.

De la conjunción de estas modificaciones resulta un incremento cualitativo del papel de las Comisiones en la labor legislativa, que redunda en beneficio de la propia institución parlamentaria.

46 Con la excepción de los proyectos de reforma constitucional, de ley de finanzas y de financia-ción de la seguridad social, en primera lectura en la primera asamblea.

47 Estos plazos no se aplican al procedimiento de urgencia del artículo 45, ni a los proyectos de ley financiera, de financiación de la seguridad social y relativos a estados de crisis.



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3. Otras reformas en el procedimiento legislativo

La «mejora del trabajo legislativo», como titulaba uno de sus apartados el Infor-me Balladur, se pretende obtener también con las reformas siguientes:

a) Presentación de los proyectos de ley

Con el propósito de mejorar la calidad de la legislación actuando sobre la iniciati-va legislativa más frecuente, el artículo 39 párrafo 3.° remite a una ley orgánica la de-terminación de los requisitos que debe cumplir la presentación de los proyectos de ley, a los que se pretende incorporar los «antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ella» exigidos por el artículo 88 de la Constitución española. La Conferencia de Presidentes de la primera Cámara que tramite la ley constatará si se cumplen las re-glas fijadas por la ley orgánica. En caso de discrepancia con el Gobierno, el Presidente de la Cámara o el Primer Ministro pueden requerir al Consejo Constitucional para que se pronuncie en ocho días.

La Ley orgánica 2009-403, relativa a la aplicación de los artículos 34-1, 39 y 44 de la Constitución48, establece la necesidad de que los proyectos de ley vayan precedi-dos de una exposición de motivos (como el artículo 88 de la Constitución española) y sean objeto de estudio de impacto normativo, cuya documentación ha de unirse al proyecto cuando se remita al Consejo de Estado y acompañarle también en su pre-sentación en la primera Asamblea. La Ley orgánica regula detalladamente el conteni-do de estos documentos49, que definen los objetivos perseguidos por el proyecto de ley, las opciones posibles y las razones para recurrir a una nueva legislación. La Con-ferencia de Presidentes realizará su verificación en el plazo de diez días desde la pre-sentación (fuera de período de sesiones, hasta diez días antes del inicio del siguiente período).

Estas reglas no son aplicables a los tratados internacionales, pero deberán asi-mismo ir acompañados de documentación que precise sus objetivos y consecuencias económicas, sociales, etc.

b) Posibilidad de someter al Consejo de Estado las proposiciones de ley

De conformidad con el párrafo 4.° del artículo 39, los Presidentes de las Cámaras podrán someter a dictamen del Consejo de Estado, antes de su tramitación en Comi-

48 Véase la Decisión del Consejo Constitucional 2009-579, en cuanto a las disposiciones contrarias a la Constitución eliminadas de la Ley orgánica, que por falta de espacio no recogemos.

49 Una enumeración similar contiene en España el reciente Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo. La diferencia de rango con la norma francesa es tal, que lo razonable podría estar en el justo medio, esto es, en su regulación por ley ordinaria.



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sión, las proposiciones de ley presentadas por los miembros de la Cámara, salvo que su autor se oponga a ello.

Esta facultad parlamentaria –frente a la obligación de someter al Consejo los anteproyectos de ley–, que se regulará por ley ordinaria, pretende aportar apoyo ju-rídico al Parlamento y, en concreto, a la Comisión competente, en aras asimismo de mejorar la calidad de las leyes50.

c) Nueva regulación del derecho de enmienda

El cambio en el texto legislativo que se debate en Pleno, que la reforma decide sea el resultante del trabajo de la Comisión, con la consiguiente incorporación de en-miendas en ejercicio del derecho reconocido en el reformado 1.er párrafo del artículo 44, lleva a establecer en la propia Constitución una serie de cautelas sobre tales en-miendas, además de las ya existentes facultad de oposición del Gobierno (ahora ex-tendida a los Presidentes de las Cámaras) cuando excedan del ámbito de la ley o sean contrarias a una delegación en aquél (según el artículo 41, siendo el último supuesto similar al contenido en el artículo 84 de la Constitución española) y no admisión de las enmiendas que supongan un incremento de gastos o una disminución de ingresos (artículo 40; el artículo 134.6 de la Constitución española requiere la conformidad del Gobierno para su tramitación). También conserva el Gobierno (art. 44, 3er párrafo) su facultad de pedir el «vote bloqué» sobre la totalidad o una parte del texto en discusión, sin más modificación que las enmiendas propuestas o aceptadas por él.

La nueva redacción del artículo 45 exige que las enmiendas, para su admisión en primera lectura, presenten un vínculo (lien), incluso indirecto, con el texto presenta-do o remitido51. La inclusión –aun descafeinada por el adjetivo «indirecto»– de este requisito de homogeneidad, que evite los cavaliers législatifs y la desnaturalización absoluta del contenido del texto del Gobierno (que ya no es el que se debate en el Pleno), debe ser acogida favorablemente desde el punto de vista de la técnica legis-lativa y la calidad de las leyes52.

De otra parte, la remisión a la ley orgánica de la definición del marco en que se desarrolle la regulación por los Reglamentos del derecho de enmienda ha dado como resultado en la Ley orgánica 2009-403 precitada, tras su paso por el Consejo Constitu-cional, la exigencia de los requisitos siguientes (arts. 13 y ss.):

50 X. Vandendriessche (op. cit., p. 42) plantea justamente los interrogantes que puede suscitar este nuevo procedimiento respecto del principio de separación de poderes.

51 Según O. Dord (op. cit., p. 115), esta redacción parece a la vez consagrar y atenuar la jurisprudencia del Conseil Constitutionnel (conocida como del embudo), que exigía después de la primera lectura relación directa con el texto en discusión, y en primera lectura sólo que las enmiendas no estuvieran desprovistas to-talmente de vinculación con el texto inicial. En el mismo sentido, X. Vandendriessche, op. cit., p. 45.

52 Sobre límites materiales al derecho de enmienda, puede verse P. García-Escudero Márquez, El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales, cit., pp. 238 y ss.



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— las enmiendas se presentarán por escrito y someramente motivadas, sien-do las de los parlamentarios admisibles hasta el comienzo del examen del texto en Pleno, salvo que los Reglamentos establezcan términos anterio-res, y sin que ello sea de aplicación a las subenmiendas. Transcurridos estos plazos, sólo se admitirán las enmiendas del Gobierno y de la Comisión com-petente, salvo que se abran nuevos plazos para los parlamentarios en la forma que prevean los Reglamentos

— los Reglamentos pueden regular las condiciones para una evaluación pre-via, que se comunique a la Cámara antes de su discusión en Pleno, de las enmiendas de parlamentarios, a su petición o de la Comisión competente; pueden establecer un procedimiento simplificado de tramitación que, si no se oponen el Gobierno, el Presidente de la Comisión o el Presidente de un grupo, prevea que sólo se discuta en Pleno el texto aprobado por la Comisión

— los Reglamentos pueden, si establecen plazos para la discusión en Pleno, determinar las condiciones en que las enmiendas de parlamentarios pue-dan ser sometidas a votación sin debate53. Si se establecen plazos para el examen de un texto, deben prever la posibilidad de un tiempo suplementa-rio de discusión por los miembros del Parlamento, a petición del Presidente de un grupo, respecto de las enmiendas presentadas por el Gobierno o la Comisión después del plazo fijado para las enmiendas de parlamentarios

— si se establece un procedimiento con limitación de plazos para la tramita-ción, los Reglamentos pueden prever un turno de explicación personal de voto para los parlamentarios, fuera de dichos plazos, tras la votación del texto.

c) Extensión a los Presidentes de las Cámaras de facultades anteriormente reconocidas sólo al Gobierno

El artículo 41, por otra parte obsoleto54, extiende a los Presidentes de las Cáma-ras la facultad del Gobierno de plantear la inadmisión de una proposición de ley o enmienda (incluidas las del propio Gobierno) por exceder del ámbito de la ley o ser contrarias a una delegación legislativa. Esta facultad asocia al Parlamento a la defen-sa del ámbito del reglamento, convirtiendo a los Presidentes en co-guardianes del mismo, y podría a la vez permitir una reducción de la «polución» de las leyes con dis-posiciones propias del reglamento55.

53 Para evitar el obstruccionismo y acelerar el debate en Pleno.54 Prácticamente caído en desuso, como afirma A. Roux, op. cit., p. 51, pues la última decisión re-

cayó el 23 de mayo de 1979, siendo en total once las adoptadas desde 1958.55 X. Vandendriessche, op. cit., p. 44.



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En el artículo 45, 2.° párrafo, se incorporan los Presidentes de las Cámaras como conjuntamente legitimados–junto al Gobierno– para provocar la reunión de una Co-misión mixta paritaria en orden a resolver las discrepancias entre aquéllas sobre una proposición de ley.

e) Posibilidad de oposición al procedimiento de urgencia

De otra parte, la nueva redacción de este mismo artículo 45, 2.° párrafo permite a las Conferencias de Presidentes de ambas Cámaras oponerse al procedimiento de urgencia (ahora denominado «acelerado») acordado por el Gobierno, que le faculta para provocar la constitución de una Comisión mixta tras una única lectura en cada Cámara.

f) Limitación de la facultad gubernamental de comprometer su responsabilidad sobre un texto

Esta reforma, a la que nos hemos referido más arriba en el apartado relativo a las relaciones con el Gobierno, afecta también a la función legislativa del Parlamen-to, disminuyendo los poderes de aquél en los términos expuestos.

V. ESTATUTO DE LOS PARLAMENTARIOS Y DE LA OPOSICIÓN

«Revalorizar la función parlamentaria» es el título del apartado del Informe Balla-dur dedicado a «aumentar la disponibilidad de los parlamentarios» (proponiendo –en vano– la proscripción del cumul de mandats típico del sistema francés y exclusivo en-tre «las grandes democracias occidentales», al menos a través de un progresivo cami-no hacia el mandato único) y a «reconocer nuevas garantías a la oposición».

Reseñaremos aquí las reformas operadas en ambas direcciones.

1. Facultades de los parlamentarios

a) Revitalización del derecho de enmienda

Se han descrito más arriba las reformas introducidas en el derecho de enmienda y recogido las disposiciones de la Ley orgánica marco, protectora de los derechos de presentación y debate de los parlamentarios.

b) Iniciativa de referéndum legislativo

El artículo 11, en su nuevo párrafo 3.°, regula un referéndum que ha sido calificado «de iniciativa minoritaria indirecta», en la medida en que la proposición de ley de una



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quinta parte de los miembros del Parlamento debe ser apoyada por una décima parte del electorado. No vamos a detenernos aquí en las características de este referén-dum56, sólo destacaremos el hecho de que se atribuyan nuevas facultades a un núme-ro de parlamentarios –como ocurrió en la reforma constitucional de 1974 en relación con el requerimiento al Conseil Constitutionnel por 60 senadores o 60 diputados–, que permite hacer pensar en su uso por la minoría.

c) La sustitución de los ministros

Como tímida y mínima concesión a la reclamación de limitaciones al cumul de mandats57, el constituyente ha incluido solamente en el artículo 25 (a la vez que la sustitución en caso de vacante hasta la renovación total o parcial de la asamblea, para evitar las elecciones parciales) la posibilidad de sustituir temporalmente a los parla-mentarios llamados a ejercer funciones gubernamentales.

La doctrina ha sido muy crítica con este precepto58 de aplicación retroactiva a los miembros del gabinete del momento, que en general se considera puede favorecer las remodelaciones ministeriales (o «baile de carteras») y que pone fin a las dimisio-nes forzadas de los parlamentarios suplentes de los ministros, al cesar éstos.

El artículo 25 es desarrollado por la Ley orgánica 2009-38, de 13 de enero de 2009, que establece el plazo de un mes desde el cese de las funciones gubernamen-tales para la recuperación del escaño.

2. Estatuto de la oposición

La revitalización de la función parlamentaria, para el Comité Balladur, pasa por el reconocimiento de garantías a la oposición, partiendo de que la emancipación del Parlamento sólo se logra cuando las prerrogativas que se le conceden alcanzan al conjunto de los parlamentarios, y no sólo a los que apoyan al Gobierno.

En la reforma constitucional se introduce un artículo simbólico, el 51-1, según el cual el Reglamento de cada Cámara determinará los derechos de los grupos parla-mentarios constituidos en su seno y reconocerá los derechos específicos de los gru-pos de oposición de la asamblea respectiva, así como de los grupos minoritarios.

56 Puede verse al respecto S. Diémert, «Le référendum legislatif d’initiative minoritaire dans l’article 11, révisé, de la Constitution», Revue française de Droit Constitutionnel, n.° 77, 2009, pp. 55 y ss., y B. Plessix, «Des droits nouveaux pour les citoyens», La Semaine juridique, n.° 31-35, 2008, pp. 61-62.

57 Que afecta al 85 por ciento de los parlamentarios, según P. de Montalivet, op. cit., p. 27. Sin medidas radicales como la prohibición del cumul de mandats, dice O.Dort (op. cit., p. 115), no se llega más que a una revitalización parcial de la función parlamentaria.

58 Por todos, S. Lamouroux, «La révision de l’article 25 de la Constitution, Revue française de Droit Constitutionnel, n.° 77, 2009, pp. 135 y ss.



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No es éste el lugar para detenernos en la importancia que conlleva la constitucio-nalización de los grupos parlamentarios y de la oposición (mencionada también para reservarle parte del orden del día en el artículo 48, párrafo 5), que constituye el obje-to de análisis de una nota de Sánchez Navarro en estas mismas páginas59. Me limitaré, pues, a destacar la relevancia de la referencia a los «derechos» de los grupos y de la mención especial a los minoritarios60, que permite superar la doctrina del Conseil so-bre igualdad de derechos de todos los grupos61.

Se ha saludado como expresión de la modernización de la democracia cuya con-secución perseguía el Informe Balladur62, y que se considera factible una vez consoli-dadas las mayorías estables en la V República.

Si la doctrina denuncia las dificultades de identificación de la oposición, que ha de entenderse se hará por referencia a la mayoría de la respectiva asamblea, y la am-bigüedad en los derechos que pueden reconocer los Reglamentos (que podrán impli-car una discriminación positiva), identificaremos no obstante los avances que apare-cen en la propia Constitución.

a) Facultades reconocidas a los grupos como derechos colectivos

Redundan en el reforzamiento de la figura del grupo parlamentario, y a su vez de los partidos políticos de los que son trasunto, a los que el artículo 4 reformado reco-noce (y la ley garantiza) la participación equitativa en la vida pública de la Nación:

— reserva del orden del día de una sesión al mes a la iniciativa de los grupos de oposición y grupos minoritarios (distinción que es uno de los puntos intere-santes de la nueva regulación contenida también en el artículo 51.1)

— reconocimiento a los grupos de derechos a determinar por los Reglamen-tos, y de derechos específicos a los grupos de oposición y a los grupos minoritarios

59 Puede verse también A. Vidal-Naquet, «L’institutionnalisation de l’opposition. Quel statut pour quelle opposition?», cit, pp. 153 y ss.

60 Ver P. de Montalivet, op. cit., p. 25: se trata de una nueva faceta del refuerzo de los poderes del Parlamento, por si la mayoría, en connivencia con el Gobierno, rehusara ejercer sus nuevas atribuciones. De ahí que el fortalecimiento del Parlamento pase también por el de la oposición.

61 El Conseil declaró contrarias a la Constitución las disposiciones de la reforma del Reglamento de la Asamblea Nacional de 7 de junio de 2006 que preveían la concesión de derechos específicos a los grupos de oposición, previa declaración de pertenencia a la mayoría o a la oposición. En decisión 2006-537, consi-deró que aquélla era contraria al artículo 4 y constituía una diferencia de trato injustificado.

62 Que planteaba también la concesión a la oposición de prerrogativas extraparlamentarias, como en materia de protocolo (propuesta n.° 59). Véase un análisis de las propuestas del Rapport Balladur no recogidas en la reforma, en A. Vidal-Naquet, «L’institutionnalisation de l’opposition. Quel statut pour que-lle opposition?», cit., pp. 169 y ss. Entre ellas se encuentra el reparto proporcional de las presidencias de Comisión.



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— petición por un grupo parlamentario de que el Gobierno formule una decla-ración que dé lugar a debate y, si así lo decide, a votación que no compro-meta su responsabilidad (art. 50-1)

— conforme al artículo 141 del Reglamento de la Asamblea Nacional, sobre la base del artículo 51-2 de la Constitución, facultad reconocida al Presidente de un grupo de oposición o minoritario de solicitar una vez por periodo de sesiones ordinario la constitución de una Comisión de investigación, que se someterá a votación en los términos señalados supra.

b) Facultades reconocidas a un número de parlamentarios

Facultades que podrán ser utilizadas por la oposición; de las que hemos recogido en otros apartados, cabe recordar:

— la iniciativa de referéndum legislativo atribuida a una quinta parte de los miem-bros del Parlamento (apoyada por una décima parte del electorado, art. 11)

— la facultad ya existente en el artículo 61 de sometimiento de las leyes al Con-sejo Constitucional por 60 diputados o 60 senadores

— la facultad otorgada a 60 diputados o 60 senadores de requerir al Consejo Constitucional que verifique si subsisten las condiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias del Presidente tras treinta días (art. 16)

— aunque se exige una mayoría difícilmente alcanzable por la oposición, re-cordemos que el artículo 13 reconoce el veto en el ejercicio de la facultad de nombramiento por el Presidente de la República, por mayoría de tres quin-tos de las Comisiones permanentes competentes de las dos Cámaras.

VI. CONCLUSIÓN

La reforma constitucional en favor del Parlamento ha sido recibida, en términos generales, positivamente63 y con –moderada– expectación. Como señalé al inicio de este trabajo, creo que se trata de una prudente liberación progresiva de algunas ata-duras que encorsetaban al Parlamento, pero sin dejarle –¿todavía?– plena libertad en el ejercicio de sus funciones64.

63 Con excepciones, como la de O. Gohin, op. cit., p. 58: no tardarán en resucitar los antiguos de-monios de la soberanía parlamentaria (en referencia a la limitación del compromiso de la responsabilidad gubernamental sobre un texto); afirmación que parece un tanto exagerada, dado el calibre limitado de las reformas.

64 En palabras gráficas de P. Bon (op. cit., p. 70), las reformas sólo desatan la mitad de la soga puesta al cuello del Parlamento francés en 1958, de tal modo que, pese a ella, sigue considerando que el



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En cualquier caso, coinciden los autores en que la «emancipación del Parlamen-to» requerirá una reeducación de los parlamentarios, y no sólo de la oposición sino de la propia mayoría, que deberá hacer un uso responsable e independiente –todo lo independiente que un semiparlamentarismo permite– de las nuevas vías abiertas65.

Se ha utilizado con cierta frecuencia la expresión «reapropiarse de la Constitu-ción», como efecto feliz de la reforma66. También deben reapropiarse el Parlamento y los parlamentarios de la reforma constitucional para hacer a aquél más visible en el lugar que ocupa como poder legislativo, ahora ligeramente más equilibrado frente al ejecutivo67.

El éxito de las buenas intenciones dependerá en buena parte de la normativa de desarrollo (el Conseil Constitutionnel deberá actuar entonces como garante para pre-servar el espíritu del constituyente68) y, sobre todo, de la voluntad política, que per-mita un uso mesurado de las prerrogativas que conserva el Gobierno –por ejemplo, en la fijación del orden del día– y un aprovechamiento responsable de las reconocidas al Parlamento69.

Derecho parlamentario francés favorece demasiado al ejecutivo en comparación con lo que se puede cons-tatar en los regímenes parlamentarios auténticos. No obstante, admite que las reformas han permitido un cierto retorno del Parlamento al escenario político.

65 P. Bon, ibidem, reconoce que la mentalidad de los parlamentarios, y en particular de los de la mayoría, ha evolucionado: ya no siguen ciegamente las órdenes del ejecutivo, sino que en puntos concre-tos pueden desarrollar actuaciones susceptibles de oponerse a su voluntad.

66 Por los jueces y abogados, que acudirán al Conseil Constitutionnel en la cuestión prejudicial de inconstitucionalidad prevista en el artículo 61-1 (según R. Dati, Ministra de Justicia, en la apertura del VII Congreso de Derecho Constitucional el 25 de septiembre de 2008, Revue française de Droit Constitutionnel, n.° 77, 2009, p. 7), y por los propios ciudadanos (ibidem y J.L. Debré, Presidente del Consejo Constitucional, en la misma ocasión, p. 13).

67 Citando a O. Dord, op. cit., p. 118, el reequilibrio es una apuesta, todavía no es seguro que se gane.

68 Un Conseil creado en su origen no tanto para velar por la constitucionalidad de las leyes como para impedir que el Parlamento se extralimitase de sus funciones constitucionales (A. Roux, op. cit., p. 48)

69 Y a la propia oposición, aunque sólo sean de iniciativa y no pueda impedir nada. No se trata sólo de oponerse, función hoy muy discutida –dice A. Vidal-Naquet, «L’institutionnalisation de l’opposition. Quel statut pour quelle opposition?», cit., p. 172– y que incluso desacreditaría el concepto de oposición, sino de ser razonable y adoptar una actitud constructiva, aunque en realidad no se le hayan concedido los medios para ello.


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La institución del referéndum en Francia tras la reforma constitucional, una perspectiva comparada

Nicolás Pérez SolaUniversidad de Jaén

Sumario: I. INTRODUCCIÓN. II. BREVE ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS DE REFE‐RÉNDUM EN LA V REPÚBLICA FRANCESA. 1. El marco constitucional. 2. El control del Consejo Constitucional. 3. La experiencia referendaria francesa. III. EL REFERÉN‐DUM DE INICIATIVA PARLAMENTARIA MINORITARIA. 1. Antecedentes. 2. Alcance y contenido de la reforma. 3. El control del Consejo Constitucional. 4. Conclusión.

I. INTRODUCCIÓN

La incorporación a la Constitución francesa de una nueva modalidad de referén-dum tras la reforma contenida en la ley constitucional 2008-724, vuelve a traer a un pri-mer plano el debate en torno al polémico protagonismo de este instrumento de partici-pación política en la V República Francesa. No obstante, debemos huir de cualquier consideración precipitada respecto del alcance de esta reforma. De un lado, porque en tanto no se apruebe la consiguiente ley orgánica que desarrolle este precepto no dis-pondremos de elementos suficientes para evaluar el alcance de la misma. De otro lado, porque las características del referéndum de iniciativa presidencial en Francia no admi-ten una extrapolación a otros Estados, como más adelante habrá ocasión de analizar.

En todo caso, la perspectiva comparada ayudará a una correcta caracterización del mismo, que ni pierde su excepcionalidad frente al funcionamiento ordinario de las instituciones representativas, como sucede en el resto de Europa, ya que en otros sistemas políticos también está presente algún tipo de consulta directa a la ciudada-nía, ni puede quedar exento de controversia por sus efectos sobre el funcionamiento del sistema político. Así, más allá del caso de Estados Unidos1 y de Suiza que compen-dia diferentes manifestaciones de participación directa, tanto en el campo de los re-

1 En los Estados Unidos no ha alcanzado desarrollo a nivel federal, donde carece de reconoci-miento, pero sí en la esfera estatal y local. La diversidad de regulaciones de estos institutos participativos hace de antemano imposible un intento de sistematización. En términos inevitablemente simplificadores


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feréndum como de la iniciativa legislativa popular2, el sistema político italiano y el español presentan el mayor número de previsiones relativas a diferentes tipos de referéndum. Aun cuando la manifestación más habitual del referéndum en Italia es la relativa al referéndum abrogativo no hay que ignorar la previsión constitucional del referéndum para las reformas de la Norma Suprema3, así como de fusión o de crea-ción de Regiones nuevas o segregación e incorporación de provincias o municipios a otras regiones (art. 132) o en el ámbito interno regional4. En el caso español, junto al referéndum consultivo y los relativos al ámbito autonómico y local, constituye el re-conocimiento de los referéndum de reforma constitucional y la iniciativa legislativa popular las manifestaciones de participación directa ciudadana.

Cuando se acomete el análisis jurídico de la institución del referéndum en la Constitución de 1958 necesariamente hay que enfrentarse con la titularidad de la so-beranía que se contiene en dicha norma fundamental. El punto de partida que nos sirve de referencia es el reconocimiento de que «la soberanía nacional pertenece al pueblo, quien la ejerce por medio de sus representantes y por la vía del referéndum» (art. 3). La concreción de la participación por vía de referéndum incluye el reconoci-miento del referéndum de propuesta presidencial (art. 11)5, el relativo a la ratificación de un tratado que permita la adhesión de un Estado a la Unión Europea (art. 88-5) y de reforma constitucional (art. 89). Pero hemos de recordar que la previsión de refe-réndum también alcanza a la autodeterminación de los territorios ya que «Ninguna cesión, canje o accesión territorial será válida sin el consentimiento de las poblacio-nes interesadas» (art. 53), en relación a las previsiones relativas a la consulta directa a la población de Nueva Caledonia (art. 76).

Será necesario pues llevar a cabo un análisis más detenido al objeto de poder precisar el presumible recorrido por el que puede transcurrir este referéndum de ini-ciativa minoritaria según ha sido definido en la doctrina francesa6. No podemos pre-

tres son las instituciones que dotan al ciudadano de una intervención directa en la toma de decisiones de carácter estatal o local: la iniciativa legislativa popular, el referéndum y el recall.

2 En el ámbito federal la Constitución Helvética contiene una amplia regulación de las institucio-nes de democracia semidirecta que, en el plano cantonal, se ve enriquecido con la pervivencia, junto al referéndum y la iniciativa legislativa, de instituciones consuetudinarias (recall y landsgemeinde).

3 «Las leyes de reforma de la Constitución (…) serán sometidas a referéndum popular cuando, dentro de los tres meses siguientes a su publicación, lo soliciten una quinta parte de los miembros de una Cámara o 500.000 electores o cinco Consejos regionales»(art.138).

4 El Estatuto regulará el ejercicio del derecho a la iniciativa del referéndum sobre leyes y medidas administrativas de la Región.

5 «El Presidente de la República a propuesta del Gobierno y mientras dure el período de sesiones, o a propuesta conjunta de las dos Cámaras, (…) puede acordar la consulta a los electores de una colectivi-dad territorial situada en Ultramar acerca de un problema relativo a su organización, a sus competencias, o a su régimen legislativo».

6 Diémert, S. «Le référendum legislative dínitiative minoritaire dans l ́ article 11, revise, de la Cons-titution», Revue française de Droit constitutionnel, 77, 2009. Otras denominaciones empleadas han sido re-ferendum dínitiative partagée, dínitiative conjointe o dínitiative indirect. Fatin-Rouge Stéfanini, M., «Le conseil constitutionnel dans la revision constitutionnelle du 23 juillet 2008 sur la modernisation des institu-tions, Revue française de Droit Cnstitutionnl, 78, 2009, p. 289.

LA INSTITUCIÓN DEL REFERÉNDUM EN FRANCIA TRAS LA REFORMA CONSTITUCIONAL, UNA PERSPECTIVA COMPARADA


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tender realizar un examen exhaustivo de las posibles consecuencias de esta innova-ción en la vida política francesa, pero es evidente que constituye una novedad en el conjunto de la reforma constitucional que no puede pasar desapercibida. Hemos pues de ubicar este referéndum en una más amplia perspectiva de la presencia de las consultas directas a los ciudadanos en la V República para constatar las contradiccio-nes que se derivan de la experiencia habida en estos cincuenta años de consultas di-rectas a la ciudadanía7.

Si puede quizá trazarse un cierto paralelismo respecto de su excepcionalidad en-tre el referéndum francés de iniciativa presidencial y el abrogativo italiano solo desde el punto de vista político, en la medida en que en este último caso, la celebración de los referéndum abrogativos8 ha constituido, en el marco de inestabilidad guberna-mental de la República Italiana en los años ochenta y noventa del pasado siglo, un compás de espera entre el fin de un régimen político y su imprescindible regeneración. En el caso francés, la utilización del referéndum ha constituido un elemento de excep-cionalidad en la vida política para dotar de impulso la acción de gobierno, el prestigio del Jefe del Estado o las cuestiones vinculadas con la política comunitaria. Ahora bien, la diferencia del referéndum francés es que ha estado claramente al servicio de los in-tereses de la clase política y, en particular, del inquilino de la Presidencia de la Repúbli-ca, mientras que en el caso italiano ha sido la iniciativa esencialmente ciudadana la que ha impuesto la consulta directa a la clase política. En este sentido también podría en-contrarse algún punto de contacto con el referéndum consultivo en España (art. 92) y con las previsiones constitucionales portuguesas9 por la excepcionalidad que ha su-puesto hasta el momento estas consultas, como acredita el referéndum sobre la per-manencia de nuestro país en la OTAN (1986) o los referéndum para la despenalización de la interrupción voluntaria del embarazo en el caso portugués (1998 y 2007).

En el procedimiento de reforma de la Constitución, tradicional institución en la que se contienen el reconocimiento por el constituyente de la facultad del pueblo para revisar e incluso formular un nuevo orden constitucional, la previsión del refe-réndum de reforma es quizá usual en nuestro ámbito más próximo: así Italia, Irlanda o España constituyen algunos de los ejemplos, aun cuando los procedimientos de reforma llevados a término han sido muy escasos en el caso italiano10 o español, no

7 Tras el final de la segunda guerra mundial los franceses fueron consultados en referéndum el 21 de octubre de 1945 sobre el nuevo Parlamento, el 5 de mayo de 1946 sobre un proyecto de constitución que fue rechazado, el 13 de octubre de 1946 sobre el texto de la Constitución de la IV República y el 28 de septiembre de 1958 respecto de la Constitución de la V República.

8 «Se celebrará referéndum popular para decidir sobre la derogación total o parcial de una ley o de un acto con fuerza de ley cuanto lo soliciten 500.000 electores o cinco consejos regionales (….) quedará aprobada la propuesta sometida a referéndum si hubiere participado en la votación la mayoría de quienes tengan derecho a hacerlo y aquélla obtiene la mayoría de los votos válidamente emitidos» (ar. 75).

9 «El referéndum solo podrá tener por objeto cuestiones de señalado interés nacional que deben ser decididas por la Asamblea de la República o por el gobierno, mediante la aprobación de un convenio internacional o de un acto legislativo» (art. 115).

10 Recordemos en el caso italiano como el primer referéndum de reforma constitucional tuvo lu-gar el 7 de octubre de 2001 sobre la reforma del Título V de la Constitución Italiana y alcanzó el voto positi-



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así en el irlandés. No obstante, las distintas consultas a la ciudadanía llevadas a cabo esencialmente en Dinamarca, Holanda, etc., en orden al proceso comunitario euro-peo concitan en algunos casos también la reforma constitucional o, al menos, la ne-cesidad de apelar a la ciudadanía para ratificar la incorporación a la Unión Europea o la adhesión a los sucesivos tratados comunitarios. Ahora bien, en el caso francés el pueblo, aunque teórico titular de la soberanía, carece de la facultad para instar la apertura de dicho proceso; sólo están legitimados a tal efecto el Presidente de la República, a propuesta del Primer Ministro, y los miembros del Parlamento (art. 89)11. Constituye pues una característica la excepcionalidad, en el ámbito del derecho com-parado europeo, de la atribución al Jefe del Estado de la iniciativa para convocar esta consulta. Ahora bien, la facultad de que dispone el Presidente de la República para elegir entre convocatoria del Congreso y celebración de referéndum al final del pro-cedimiento de reforma es completa. La previsión del referéndum para ratificar la re-forma puede ser obviada por tanto, ya que el Presidente de la República tiene siem-pre la posibilidad de someterla al Parlamento convocado en Congreso: en este caso, el proyecto de reforma sólo quedará aprobado si obtuviere mayoría de tres quintos de los votos emitidos. Ante la decisión presidencial no cabe recurso ni instancia algu-na a la que apelar, cualquiera que sea el contenido final de la decisión que tome; dado que no precisa refrendo en este caso, no cabe entender que el Jefe del Estado tiene un derecho de veto que frene un proceso ya iniciado de reforma12. Es inevitable perci-bir un cierto parecido con la regulación del referéndum en el procedimiento ordinario de reforma constitucional española en la que el carácter facultativo de la consulta es patente (art. 167).

También debemos extender esta facultad del Presidente de la República a la ini-ciativa de convocatoria de referéndum previsto sobre todo proyecto de ley que auto-rice la ratificación de un tratado relativo a la adhesión de un Estado a la Unión Europea ya que el constituyente ha previsto expresamente que la consulta pueda ser sustituida «mediante el voto de una moción adoptada en términos idénticos por cada Cámara por mayoría de las tres quintas partes». En efecto, la ley constitucional n.° 2005-204 modificó el artículo 88-1 e incorporó el artículo 88-5 al objeto de permitir la compatibi-

vo de 64% con una participación del 34.% de los votantes. En el referéndum constitucional celebrado los días 25 y 26 de junio de 2006 se resolvió con el triunfo del voto negativo respecto a la reforma aprobada en la legislatura exclusivamente por el centro derecha, el resultado negativo alcanzó el 61.7% con la participa-ción del 53.6% de los votantes.

11 «La iniciativa de la reforma de la Constitución corresponde conjuntamente al Presidente de la República a propuesta del Primer Ministro, y a los miembros del Parlamento. El proyecto o proposición de reforma deberá ser examinado en las condiciones de plazo fijadas en el tercer párrafo del artículo 42, y votado por ambas Cámaras en términos idénticos. La reforma será definitiva después de ser aprobada por referéndum».

12 No prosperó sin embargo, en el proceso de revisión de 2008, la modificación del artículo 89 orientada a la previsión de un referéndum cuando el proyecto de reforma no hubiera sido votado en térmi-nos idénticos después de dos lecturas en las Cámaras. En ese caso se preveía que el Presidente de la Repú-blica pudiera someter a referéndum el texto adoptado por la mayoría de tres quintos de los sufragios ex-presados por una u otra de las Cámaras. Comité de reflexión et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V République présidé par Edouard Balladur une V République plus démocratique, Fayard La documentation Française, 2008.



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lidad de la Constitución Francesa con la futura Constitución Europea e introducir la consulta directa a la ciudadanía para la adhesión de nuevos miembros a la Unión Euro-pea, aunque la consulta puede ser obviada si las Cámaras reunidas en Parlamento au-torizan la adopción del proyecto. No cabe duda que esta previsión de referéndum se fundamenta en el intento de superación de los déficits democráticos denunciados en el proceso de construcción europea. Pese a su justificación se señaló la duda sobre la necesidad de esta reforma, aunque es cierto que solamente aporta una pequeña legi-timación adicional al concreto procedimiento de ratificación por los Estados miem-bros. Desde una perspectiva práctica no debemos olvidar los efectos del procedimien-to del artículo 88-5 en el futuro, ya que en su caso obligará a celebrar un referéndum en Francia sobre la hipotética incorporación de Turquía a la Unión Europea.

El referente más próximo a este precepto podría ser el de Dinamarca13 e Irlanda. En efecto, entre todas las experiencias de consulta directa a la ciudadanía en el pro-ceso de construcción de la Unión Europea sin duda es paradigmático el caso irlandés, en el que cada nuevo Tratado de la Unión exige la reforma constitucional pertinente y su ratificación en referéndum14. Esta exigencia constitucional ha resultado extraor-dinariamente polémica por sus repercusiones en el proceso global de ratificación y posterior entrada en vigor tanto del Tratado de Niza como del Tratado de Lisboa.

Por otra parte, la iniciativa de llevar a cabo un referéndum no está ausente del control sobre la decisión de recurrir al referéndum que, aun cuando se presenta com-plejo en el ámbito del derecho comparado15, aporta un elemento de racionalidad que se manifiesta en la adopción de una concepción restrictiva de su competencia en el caso francés, portugués e italiano. Como aproximación al papel del Consejo Constitu-cional francés en materia de referéndum conviene recordar la existencia de conside-rables diferencias a la hora de caracterizar los sistemas de justicia constitucional, su estructura estatal y la tradición jurídica de los países concernidos que, puestos en relación con las diferentes manifestaciones de democracia directa y su particular me-canismo de puesta en marcha, lleva a la obtención de escasas características compar-tidas. No procede aquí abordar la cuestión del control de constitucionalidad, pero si

13 En Dinamarca en cinco ocasiones han tenido lugar las consultas directas a los ciudadanos. La primera se realizó en 1972 para la incorporación a la Comunidad Europea. En el proceso de ratificación del Tratado de Maastricht dos han sido las consultas celebradas, en 1992 con resultados que arrojaron un re-chazo evidente de la ciudadanía a la ratificación y en 1993 que posibilitó la superación de la oposición de la ciudadanía a este Tratado; en 1998 se llevó a cabo la consulta para la ratificación del Tratado de Ámster-dam, finalmente la incorporación al euro fue sometida a referéndum en el año 2000.

14 En este país se han llevado a cabo hasta el momento 7 referéndum sobre el proceso de cons-trucción europea: en 1972 para la adhesión a la Comunidad Económica Europea, en 1987 sobre el Acta Única, en 1992 sobre el Tratado de Maastricht, en 1998 sobre el Tratado de Amsterdam, en 2001 se rechazó inicialmente el Tratado de Niza que fue aprobado en un nuevo referéndum en 2002. Finalmente el 12 de junio de 2008 fue rechazado el Tratado de Lisboa.

15 Para una perspectiva comparada, entre otros, Rapport pour les journées d´étude «Justicie costi-tutionnelle et démocratie référendaire», Commission européenne pour la Démocratie par le Droit, Stras-bourg, 23-24 juin (<http:www.venice.coe.int/doc/1995/CLD-STD (1995)014-f.asp>). Asimismo Hamon, F., y Passelecq, O., Le Référendum en Europe, bilan et perspectives, 2001.



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cabe apreciar alguna característica compartida en la tarea desarrollada por el Consejo Constitucional francés16, el Tribunal Constitucional portugués17 y la Corte Constitucio-nal italiana18 en relación al control sobre el proceso de realización de los referéndum, si bien cabe apreciar un esfuerzo de estas instituciones por controlar la claridad en los términos de la cuestión planteada a consulta y su comprensión por la ciudadanía19. También se puede constatar una suerte de evolución jurisprudencial desde una inicial perspectiva restrictiva en el caso del Consejo Constitucional francés y la Corte Consti-tucional italiana20, hasta una apreciación ponderada de estos requisitos por ambas instituciones.

16 La tarea del Consejo se ha ido incrementando paulatinamente, cabe recordar que con ocasión del referéndun del quinquenato de 2000 se presentaron ante esta institución 6 recursos que fueron objeto de 6 Decisiones, mientras que respecto del referéndum de 2005 se plantearon trece recursos sobre la le-galidad del decreto en el que se decidía el sometimiento a referéndum de la ley, el relativo a la organización del mismo, así como el regulador de la campaña y la exigencia de claridad y legalidad de la consulta que fueron resueltos todos negativamente en seis Decisiones del Consejo Constitucional francés.

17 Reviste especial interés la intervención del Tribunal Constitucional Portugués con ocasión de los procesos de ratificación del Tratado de Amsterdam y del Tratado por el que se creaba una Constitución para Europa. Inicialmente con la aprobación de la Resolución núm. 36-A/98 de la Asamblea de la República en la que se acordaba la celebración de un referéndum sobre el proceso de integración de Portugal en la Unión Europea, el Presiente de la República planteó ante el Tribunal Constitucional el control preventivo de la misma. En el mismo sentido cabe recordar la Resolución 74-A/2004 de la Asamblea de la República, igualmente sometida a dicho control. Ambas consultas populares no pudieron llevarse a cabo ya que el Tribunal Constitucional acordó la inconstitucionalidad de estas consultas en los términos contenidos en las respectivas Resoluciones de la Asamblea de la República, por falta de objetividad, claridad y precisión (Acuerdo N.° 531/98 de 29 de julio de 1998) y ausencia de claridad en la formulación de la pregunta (Acuer-do n.° 704/2004 de 17 de diciembre de 2004 ).

18 Una primera razón para justificar la inadmisibilidad atañe directamente a su contenido, de tal modo que no prosperará aquella solicitud de referéndum que «contenga una pluralidad de demandas he-terogéneas, carentes de una materia racionalmente unitaria, que no pueda reconducir a la lógica del art. 75». En segundo término, la exclusión de la solicitud deriva de la imposibilidad material de afectar ésta a determinadas normas (La constitución, las leyes de revisión de la Constitución ni otras leyes constituciona-les así como los actos legislativos dotados de una fuerza pasiva peculiar). En tercera instancia, la Corte ha acordado la inadmisiblidad de aquellas peticiones de consultas directas que tenían por objeto «disposicio-nes legislativas ordinarias con contenido constitucionalmente vinculado, cuyo núcleo normativo no pueda venir alterado o privado de eficacia, sin que resulten lesionadas las correspondientes específicas disposi-ciones de la Constitución misma». Pero la enumeración de las causas de inadmisibilidad no se concluye con las materias contenidas en el art. 75.2 (leyes presupuestarias, tributarias, de amnistía o indulto o sobre tratados internacionales), aunque es cierto que constituyen un límite de dicho precepto, la Corte a través de una interpretación lógico-sistemática, extiende la prohibición de referéndum abrogativo a las disposi-ciones que produzcan efectos conexos o en algún modo relacionados con el ámbito de aquéllas materias recogidas en el art. 75 de la Constitución italiana.

19 En este sentido es paradigmática la exigencia constitucional portuquesa respecto de los térmi-nos de la consulta directa a la ciudadanía «cada referéndum versará sobre una sola materia, y las preguntas deberán formularse en términos de sí o no, con objetividad, claridad y precisión y con un número máximo de preguntas que se determinará por la ley, la cual establecerá igualmente las demás condiciones de for-mulación y efectividad de los referéndums»(art. 4).

20 Tras esta abundante construcción jurisprudencial parece claro, que la Corte Constitucional ita-liana dispone de un amplio margen de discrecionalidad en las operaciones de verificación de la admisibili-dad de la propuesta, auque haya sido suficientemente cuestionada desde la doctrina. Este ejercicio de ra-cionalización que se lleva a cabo a partir de las causas implícitas de inadmisibilidad ha generado una nueva polémica en torno a las competencias de la Corte Constitucional. Ciertamente la atribución legal de la competencia sobre este enjuiciamiento y el carecer taxativo del enunciado del artículo 75, debieran impo-ner una inequívoca limitación a la que la propia Corte no parece ser ajena.



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En el primer caso, el marco constitucional que otorga al Presidente de la Repúbli-ca francesa la decisión de convocar el referéndum (art. 11), sin refrendo (art. 19) pero después de la deliberación en el Consejo de Ministros (art. 39), reenvía al artículo 60 de su norma fundamental.

En Portugal es la Constitución la que atribuye al Tribunal Constitucional «com-probar previamente la constitucionalidad y la legalidad de los referéndum» (art. 225) a instancia del Presidente de la República, al que le compete someter a «fiscalización preventiva obligatoria» la propuesta de referéndum sobre «cuestiones de relevante interés nacional», que «le haya sido remitida por la Asamblea de la República o por el Gobierno» (art. 118.6), con antelación a su sometimiento a la ciudadanía (art. 137 c). En concreto, la Ley Orgánica del Régimen del Referéndum portuguesa 15-A/98 prevé que declarada la inconstitucionalidad o ilegalidad de la propuesta de referéndum el Gobierno o la Asamblea pueden reformular la propuesta y posteriormente ser some-tida de nuevo al control preventivo (art. 28).

La competencia de control de la Corte Constitucional italiana sobre la admisibili-dad de la solicitud de referéndum no es una facultad atribuida por el texto constitucio-nal sino que encuentra su ubicación en la ley 1 de 195321, y solo a partir de la normaliza-ción del referéndum y la iniciativa legislativa popular de 1970, se comenzó a realizar. El doble control del que es objeto la propuesta de consulta abrogativa repercute directa-mente en su ejecución, convirtiéndose esta dualidad en la primera dificultad para su análisis, dada la frágil limitación competencial real entre la Corte de Casación, cuando actúa como Oficina Central para el referéndum, y la Corte Constitucional. En este con-trol de la Oficina Central comprobará que «la solicitud de referéndum es conforme a la norma de la ley, revelando con ordenanza la eventual irregularidad, y decidiendo a través de una ordenanza definitiva, sobre la legitimidad de la misma», correspondien-do a la Corte Constitucional «el conocimiento de la admisibilidad del referéndum». In-dudablemente es cierto que la Corte Constitucional ha desarrollado una tarea que de modo ineludible ha producido honda repercusión en la vida política italiana. Además, no se puede ignorar la fuerza política de los pronunciamientos de la Corte Constitucio-nal, por lo que en el caso de las sentencias dictadas en el enjuiciamiento de admisibili-dad, el componente político de las mismas adquiere una mayor relevancia22.

II. BREVE ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS DE REFERÉNDUM EN LA V REPÚBLICA FRANCESA

1. El marco constitucional

El diseño constitucional francés de la V República fue predeterminado en gran medida por el general De Gaulle, quien siempre mantuvo cierto recelo y desconfianza

21 Corresponde a la Corte Constitucional juzgar si la solicitud de referéndum abrogativo presenta-da conforme al artículo 75 de la Constitución italiana es admisible en el sentido del apartado segundo del mismo (art. 2.° de la Ley Constitucional de 11 de marzo de 1953, núm. 1).

22 Martines, T., Diritto Costituzionale, Giuffrè Editore, Milano, 1986, p. 608.



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tanto hacia el sistema de partidos como hacia el Parlamento. Sin embargo, en la his-toria de la V República el referéndum asume un polémico protagonismo, con opinio-nes encontradas respecto a su conveniencia, polémica que se ha reavivado el pasado año con ocasión de la reforma constitucional que ha incrementado los supuestos de consulta directa a los ciudadanos. Ciertamente aunque no cabe atribuir igual trata-miento a las distintas experiencias de consultas directas a los ciudadanos habidas en este período, la posibilidad constitucional de comunicación directa entre el Jefe del Estado y el pueblo a través del referéndum ha contribuido a la preeminencia del eje-cutivo sobre el Parlamento. Aunque la composición del ejecutivo francés es dual, «bi-céfalo y reforzado»23, la doctrina lo ha definido como «diarquía desigual»24, en la que el Presidente de la República asume un elevado protagonismo en la vida política fran-cesa desde el General De Gaulle hasta Nicolás Sarkozy.

El texto inicial del artículo 11 preveía la consulta popular sobre «cualquier proyec-to de ley relativo a la organización de los poderes públicos, o que implique la aproba-ción de un acuerdo de la Comunidad, así como los que tiendan a autorizar la ratifica-ción de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, incidiere sobre el funcionamiento de las instituciones». Tres eran por tanto los posibles objetivos de este referéndum: los acuerdos que afectasen a la Comunidad, las materias referidas a acuerdos y obligaciones internacionales contraídas por el Estado, siempre que no transgredan el contenido del artículo 54 –supuesto este que precisaría una reforma previa de la Constitución para la incorporación al ordenamiento interno–, y aquellos proyectos de ley que recaigan sobre materias de cierta relevancia para la vida política de un país. Ciertamente a veces no es fácil ubicar con precisión el objeto de la consul-ta dentro del ámbito de la organización de los poderes públicos25. Incluso la indeter-minación de sus contornos ayuda a comprender la necesidad de reformar en sucesi-vas ocasiones el artículo 11 para incorporar nuevas materias susceptibles de referéndum como ya ocurriera en 1995 o en 2005.

Dos son las fases que cabe distinguir en el desarrollo de este proceso que culmi-nará con la celebración del referéndum. En un primer momento, es necesaria la mani-festación de voluntad política, bien de las Cámaras, bien del Gobierno, respecto a la convocatoria de la consulta. Se pueden observar varias características comunes a los referéndum regulados en los artículos 89 y 11. Quizá la principal sea el protagonismo asignado al Jefe del Estado, con cuya intervención se inicia la segunda fase. Peculiari-dad que en el procedimiento contenido en el artículo 11 se manifiesta todavía más claramente tras la expresión «puede someter a referéndum», al otorgar una facultad discrecional al Presidente de la República que entra de lleno en su ámbito competen-cial, sin que sea preciso el refrendo como antes hemos indicado (art. 19). Solo se contienen dos órdenes de limitaciones formales en este artículo: las referentes al

23 Ardant, P., Institutions politiques et Droit constitutionnel, París, 1989, p. 456.24 Hauriou, M., Derecho Constitucional e instituciones políticas, Barcelona, 1980, p. 603.25 Sirva como ejemplo el de la celebración de un referéndum para ratificar el estatuto jurídico de

Nueva Caledonia en el marco del artículo 11.



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objeto del referéndum y las relativas al momento procesal oportuno para su realiza-ción, fácilmente salvables ambas, máxime la primera, dado el carácter extremada-mente ambiguo de la terminología «organización de los poderes públicos», como la praxis gaullista se encargó de demostrar.

Una vez cumplidos los requisitos formales, corresponde al Jefe del Estado con-vocar el referéndum, así como también la elaboración de la disposición objeto de la consulta –novedad frente al procedimiento del artículo 89–. Finalmente, y pese a que el desarrollo posterior de la institución haya indicado lo contrario (el ejemplo paradig-mático es el referéndum convocado por el general De Gaulle en el año 1962), no cabe a nivel teórico considerar que el artículo 11 contiene un mecanismo de reforma cons-titucional, fundamentalmente por el principio de adjudicación temática a que respon-de la distribución del articulado de la Constitución francesa de 1958.

2. El control del Consejo Constitucional

El control del referéndum por parte del Consejo Constitucional presenta algunos aspectos de cierta relevancia. El Consejo puede intervenir en el proceso previo a la celebración del referéndum, así como en el desarrollo de las operaciones y voto del mismo, en virtud del artículo 60 de la Constitución. El texto básico regulador de esta institución es la ordenanza número 58-1067, de 7 de noviembre de 1958, que recoge la ley orgánica sobre el Consejo Constitucional. A los efectos que aquí nos interesan, hemos de centrar el análisis en el capítulo VII de dicha ordenanza, que trata de la su-pervisión de las operaciones del referéndum y de la proclamación de resultados, sin perjuicio de lo estipulado en los respectivos decretos relativos a la organización de un referéndum que contengan la regulación específica acerca del correspondiente pro-cedimiento de reclamaciones. En suma, la parquedad del texto constitucional «el Consejo velará por la regularidad de las operaciones de referéndum previstas en los artículos 11 y 89» y «proclamará sus resultados»(art. 60), requiere un análisis más de-tenido de la doctrina elaborada por esta Alta Institución respecto de sus propias com-petencias. En primer lugar, y en relación con «las proposiciones de ley mencionadas en el artículo 11 antes de ser sometidas a referéndum, deberán ser sometidas al Con-sejo para que éste se pronuncie «sobre su conformidad a la Constitución» (art. 61), y posteriormente, sobre las actuaciones necesarias para su celebración.

La intervención del Consejo, en principio, se reduce a ser consultado por el Go-bierno sobre la organización de las operaciones de referéndum. En concreto, la fun-ción que el artículo 60 de la Constitución atribuye al Consejo es la de «vigilar la regula-ridad de las operaciones de referéndum» que permiten al Consejo llevar a cabo el control, tanto sobre el texto de la disposición que regula el referéndum y la idoneidad de la pregunta, como de la campaña de propaganda para el mismo. Por cuanto respec-ta a la pregunta objeto de consulta a la ciudadanía, el control alcanzará a la claridad y la legalidad de la misma. En este sentido, cabe recordar de un lado, como con ocasión del referéndum sobre Nueva Caledonia convocado por ley núm. 86-844 y en cuyo artí-



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culo primero se interrogaba a los ciudadanos sobre su voluntad respecto al acceso a la independencia o permanencia en la República Francesa de Nueva Caledonia, el Conse-jo Constitucional anuló parcialmente la pregunta formulada por contener ésta un ca-rácter contrario a la Constitución (Decisión núm. 87-226 de 2 de junio de 1987)26.

Se asigna al Consejo la supervisión del escrutinio general a través del seguimien-to de las operaciones del referéndum. Las reclamaciones pueden ser planteadas bien por los electores, bien por el representante del Gobierno. El Consejo examina las de-nuncias o quejas, y está facultado para rectificar, en su caso, la irregularidad, al igual que para proclamar los resultados cuando sean definitivos. Es de libre apreciación del Consejo la existencia y gravedad de las irregularidades y mantener los resultados o proceder a su anulación total o parcial.

La experiencia ha demostrado que la tarea desarrollada por el Consejo Constitu-cional también reviste cierta importancia. No cabe desligar el alcance del control de constitucionalidad sobre la norma referendaria llevado a cabo por el Consejo Consti-tucional del titular de la iniciativa de convocatoria del referéndum, el Presidente de la República. El control sobre la consulta puede alcanzar sin duda al titular de la iniciati-va, es decir, al Presidente de la República con claras repercusiones en el sistema de división de poderes y el diseño institucional.

Cabe recordar inicialmente como la Decisión de 6 de noviembre de 1962 supuso para el propio Consejo la adopción de una posición con amplia difusión en medios políticos y jurídicos. En efecto, desde el Consejo se era consciente de su escaso arraigo en la tradición de las instituciones francesas ante una consulta cuya valoración podría desencadenar un enfrentamiento institucional. De ahí que se optase por no oponerse al proyecto gaullista de elección directa del Jefe del Estado por los ciudadanos, justifi-cando en parte la veracidad de las críticas que desde su creación le habían sido formu-ladas: ser un resorte del ejecutivo para el control del Parlamento así como su excesiva intervención en los asuntos políticos. Recuérdese que tras la celebración del referén-dum el Presidente del Senado recurrió ante el Consejo con base en el artículo 61.2 de la Constitución y que el Consejo por seis votos contra cuatro resolvió proclamando con

26 En concreto el Consejo estimó que se formulaban dos cuestiones en esta consulta y podrían generar cierta confusión que indujera en un sentido determinado el voto. De un lado la cuestión sometida a consulta afectaba a la independencia o la permanencia de Nueva Caledonia en la República francesa, «con un estatuto cuyos elementos esenciales han sido aportados al conocimiento de los electores», y de otro, se daba por sentado que los ciudadanos de Nueva Caledonia permanecerían, en su caso, en la Repú-blica francesa con un futuro estatuto jurídico, por tanto inexistente al momento de llevar a cabo el referén-dum. Ciertamente el legislador autorizaba al gobierno para establecer los elementos esenciales del estatu-to y, ante el posible equivoco que se planteaba a los ciudadanos consultados entendía el Consejo Constitucional que se debía exigir a la consulta lealtad y claridad y por tanto, en los términos planteados en el artículo 1 de la ley núm. 86-844 se «altera el significado de la consulta», por lo que se declaraba que la referencia a «con un estatuto cuyos elementos esenciales han sido aportados a su conocimiento» eran contrarios a la Constitución. Recueil des decisions, 1987, Decision núm 87-226, DC de 2 de junio de 1987. También se puede consultar Capitolin, J-L., «La clarté et la loyauté dúne consultation préalable à l´évolution institutionnelle au sein de la République», Revue française de Droit constitutionnel, 64, 2005.



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carácter definitivo los resultados del referéndum y declarando que no tenía «compe-tencia para pronunciarse sobre la demanda»27. La interpretación realizada por el Con-sejo, que ya había declarado con antelación que sólo aceptaba intervenir ante las pro-testas susceptibles de ser formuladas al resultado del escrutinio contra las operaciones efectuadas, pero rehusaba controlar la organización del referéndum y el desarrollo de la campaña, supuso una consideración autolimitativa del Consejo Constitucional res-pecto de su capacidad para ser consultado y resolver la adecuación del referéndum.

Como ha reiterado el Consejo Constitucional en diversas Decisiones su compe-tencia está estrictamente delimitada por la Constitución y, por tanto, no puede ser precisada ni completada por la ley orgánica más que dentro del respeto de los princi-pios constitucionales, no puede pronunciarse más que en los casos expresamente previstos por la Constitución y la ley orgánica que lo regula. Atendiendo a lo previsto en el artículo 61 de la Constitución corresponde al Consejo Constitucional la misión de apreciar la conformidad a la Constitución de las leyes orgánicas y ordinarias que pue-den ser sometidas a su examen. Pero en este precepto no se especifica si la compe-tencia se extiende al conjunto de textos legislativos que hayan sido adoptados por la ciudadanía en referéndum. Ante esta situación el Consejo Constitucional ha entendi-do que atendiendo al equilibrio de poderes establecido en la Constitución, las leyes objeto de control son únicamente las votadas por el Parlamento y no aquellas adop-tadas por el pueblo francés en un referéndum controlado por el Consejo constitucio-nal (art. 60) que constituyen la expresión directa de la soberanía nacional28. En cam-bio, la nueva titularidad para plantear la iniciativa referendaria introducida por la ley constitucional 2008-724 –parlamentarios y electores– sitúa al menos en el ámbito teórico, al control del Consejo en un plano diferente al que ha operado con anteriori-dad a la reforma constitucional aquí analizada, en el que este control ya formal (nú-mero de firmas, plazos), ya material (conformidad con el marco constitucional), no recae sobre la propuesta del Presidente de la República.

El Consejo Constitucional a lo largo del período analizado ha desarrollado una labor consultiva respecto de la organización del referéndum y un papel jurisdiccional respecto de las reclamaciones que afectan al desarrollo de las operaciones de refe-réndum, aun cuando cabe señalar una línea coherente y homogénea en la actuación de éste, no deja de ser paradójica alguna de sus decisiones.

3. La experiencia referendaria francesa

Es evidente que no cabe atribuir un tratamiento homogéneo a las distintas expe-riencias de consultas directas a la ciudadanía habidas durante la V República por la

27 DC 62-20 Recueil 27, considerando segundo.28 Esta doctrina se contiene expresamente en Décision Observations CC referéndum 1992 DC 6

octobre 1992, Décision Resultats referéndum 1992 du 23 septembre 1992, Décision 92-313 DC du 23 sep-tiembre 1992 Loi autorizant la ratifiacation du Traité sur LÚnion européenne.



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diversidad de materias objeto de dicha consulta, aunque la vinculación del referén-dum al procedimiento de aprobación y reforma constitucional ha tenido un alcance indudable como acredita la consulta de 1958 de aprobación de la Constitución de la V República o el fallido intento de la reforma de las Regiones y del Senado sometida a consulta en el año 1969. Quizá por la controversia surgida en torno al mismo: la elec-ción directa por los ciudadanos del Presidente de la República contenida en la ley constitucional 62-1290, fue objeto de las críticas más aceradas, si bien no cabe olvidar como en el año 2000 se aprobó por referéndum la reforma constitucional contenida en la ley constitucional 2000-964 por la que se reducía a cinco años la duración del mandato presidencial y que no despertó especial interés en la ciudadanía29. También han constituido objeto de consulta directa a la ciudadanía las cuestiones territoriales: la política argelina (1961), los Acuerdos de Evian (1962), el estatuto de Nueva Caledo-nia (1986). Además, ha sido la evolución operada en la actual Unión Europea la que ha concitado diversas consultas directas a la ciudadanía: el ingreso de nuevos miembros en la Comunidad Económica Europea (1972), el Tratado de Maastricht (1992), el Trata-do por el que se crea una Constitución Europea (2005).

Un rápido recorrido por las consultas populares realizadas nos ha permitido afir-mar que el referéndum constitucionalizado como un procedimiento de intervención directa de todos los ciudadanos en la adopción de decisiones, fue instrumentalizado, convertido en un dispositivo en manos del Jefe del Estado que, siendo irresponsable ante el Parlamento, lo utilizó en función de la adversidad de las acontecimientos de la vida política30, creando así, junto a la Constitución parlamentaria, «una Constitución de democracia directa basada en la adhesión popular»31.

Resulta difícilmente precisable el carácter de las consultas llevadas a cabo, pues si quizá existen menos inconvenientes para la caracterización de las celebradas en 1961 y 1962 sobre la política argelina, el referéndum sobre la elección presidencial di-recta deja traslucir un objetivo: la ratificación popular de un modelo de sociedad a través de un proyecto determinado, tras el que claramente se encontraba el general De Gaulle. Por otra parte, las consultas llevadas a cabo durante los años 1972 y 1988

29 La ratificación del Tratado de Maastricht el 20 de septiembre de 1992 alcanzó el 69.77% de parti-cipación y el 51.05% de votos afirmativos. El 24 de septiembre del 2000 tuvo lugar la consulta respecto a la reforma constitucional relativa a la reducción del mandado presidencial de siete a cinco años con una am-plia mayoría del si (73.2%), aunque la abstención fue muy elevada (69.28%). Sin duda esta consulta arrojó la abstención más elevada de todos los referéndum habidos en la V República, incluso por encima de la alcan-zada en el referéndum sobre el Estatuto de Nueva Caledonia (63%). Ciertamente la coincidencia de las fuerzas políticas mayoritarias sobre la necesidad de la reforma para evitar complicadas cohabitaciones entre la Presidencia de la República y del Gobierno no consiguió arrastrar a la ciudadanía mayoritariamente a votar.

30 Pérez Sola, N., «Breve análisis de las experiencias de referéndum en la V República francesa», Revista de Estudios Políticos, núm. 78, 1992.

31 Garrigou-Lagrange, J.M., «Le dédoublement constitucionnnel», Revue du Droit Public, 1969, p. 654. Para este autor de seguir adelante la reforma se concentraría en la Presidencia la posibilidad de deci-dir bajo su exclusiva voluntad, el planteamiento genérico o específico de las cuestiones relativas a las liber-tades públicas, a cuya consideración eran llamados los ciudadanos, así como los términos en que serían planteados.



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parecen obedecer más a un afán de legitimación en torno a cuestiones políticas que, si bien difieren respecto a su ámbito, internacional el primero e interno el segundo, constituyen la manifestación de respaldo y apoyo a la política seguida por el ejecuti-vo, pese al escaso interés que despierta en la población consultada.

La naturaleza de los referéndum relativos al Tratado de Maastricht como el re-lativo al Tratado de la Constitución Europea resultan contradictorias, en la media en que convergen en estas consultas elementos diversos que dificultan su caracteriza-ción. El desprestigio personal del Presidente de la República y de sus Gobiernos no pueden ser escindidos de la oportunidad del momento de la convocatoria de ambos referéndum, en un claro esfuerzo por temor a la pérdida de iniciativa política. Pero tampoco puede ser infravalorado el intento legitimador, con el apoyo popular, del proyecto europeo, en el primer caso dañado tras el referéndum danés, en el segun-do por la necesidad de avanzar en la legitimación de una Europa política. En cual-quier caso, es preciso aceptar la profunda conciencia asumida por el pueblo francés acerca de la vinculación del referéndum a la adhesión, a la ratificación personal en el poder del Presidente de la República que también con ocasión del referéndum rela-tivo al Tratado por el que se instituye una Constitución Europea se ha constatado. Como ya sucediera con la consulta sobre el Tratado de Maastricht, este último refe-réndum de 29 de mayo de 2005 ha puesto en evidencia el creciente interés entre los ciudadanos sobre la ratificación del proyecto europeo32. Ahora bien, tras los resulta-dos obtenidos por el no en la consulta no se ha dejado de insistir, tanto en el carácter innecesario de la misma, como en los riesgos que para el proyecto europeo se han derivado de ésta. Tampoco se ha logrado desterrar el convencimiento colectivo francés sobre el recurso al referéndum y su íntima vinculación con la necesidad de resolver una situación de crisis.

Junto a la experiencia referendaria habida en este período, varios han sido los intentos a lo largo de la V República de convocar referéndum que finalmente no han prosperado, ya que la consulta debería realizarse en el ámbito marcado por el artícu-lo 11, en evitación de resucitar nuevamente polémicas acerca de la dualidad de proce-dimientos de reforma constitucional ya comentados. Por tanto, ha resultado comple-jo encontrar un tema susceptible de ser planteado a la opinión pública, con cabida en el artículo 11, que no volviera a reproducir además la sensación de falsa cuestión plan-teada a los ciudadanos. Por otro lado, quizá el mayor obstáculo estriba en el logro de un consenso con la mayoría de las fuerzas políticas que pueda, de una parte, garanti-zar la realización del referéndum sin crear un nuevo conflicto institucional entre el Jefe del Estado y el Parlamento, y de otra, que permita una amplia participación de los ciudadanos y una renovación del apoyo popular al Jefe del Estado.

32 El referéndum sobre el Tratado de la Constitución Europea arrojó un resultado negativo 54.87% y una participación amplia (69.74%). La consecuencia inmediata fue de política interior, la reestructuración del gobierno, el debilitamiento del Presidente de la República Jacques Chirac al final de su segundo man-dato y el cambio de primer ministro, la externa el parón inicial del proceso de ratificación y, posteriormen-te, la búsqueda de una solución consensuada al proyecto europeo a través del Tratado de Lisboa.



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Puede ser ilustrativo al objeto de este análisis el intento de llevar a cabo en junio de 1984 una convocatoria de referéndum a instancias del Senado, que aprobó una moción por la que se instaba al Presidente de la República para la convocatoria de un referéndum. La necesidad de la consulta había surgido al hilo de la elaboración de una disposición normativa relativa a las relaciones entre el Estado y la enseñanza privada (Ley Savary). Será este el objeto de la propuesta de referéndum, que aprobada por el Senado, se eleva a la Presidencia de la República para su tramitación ulterior dentro del procedimiento contemplado en el artículo 11 de la Constitución. Sin embargo, el proyecto de reforma será desestimado por la Asamblea Nacional al considerar que la enseñanza no afecta a la organización de los poderes públicos, y, por tanto, no tiene cabida en el artículo 11, sino más bien en el ámbito de las libertades públicas.

En aquellas circunstancias, por parte del Presidente Mitterrand se tomó nueva-mente la iniciativa política, y a propuesta del Primer Ministro se planteó la conveniencia de una reforma constitucional, que tendría por objeto la modificación del artículo 11 para dar cabida en este precepto al referéndum sobre materias relativas a «las garantías fundamentales de las libertades públicas»33. La propuesta constaba de dos momentos diferentes y sucesivos. En una fase inicial se procedería a la reforma constitucional, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 89. Efectuada la revisión y aprobada ésta, el artículo 11 quedaba ampliado dando cabida a la convocatoria de referéndum sobre cuestiones referentes a las garantías fundamentales de las libertades publicas. No obstante, persistían algunos obstáculos que podían impedir la realización de la reforma. El objeto último de la reforma y las posibles consecuencias que se derivasen del mismo dieron lugar a discrepancias y abiertas críticas que llevaron a considerar este procedi-miento como el del «referéndum sobre el referéndum»34. La ampliación del artículo 11 llevaba aparejado el aumento de las competencias del Presidente de la República35. Le correspondería la convocatoria del referéndum legislativo, lo que podría ser interpreta-do como un incremento de las funciones del Jefe del Estado que podría afectar al repar-to de poderes. Finalmente, lo que se ocultaba tras esta aparente polémica no era otra cuestión que el recelo ya reiterado al carácter plebiscitario de la consulta. No cabe des-cartar que de haber prosperado esta iniciativa se habría producido una revitalización del referéndum y redimensionado su ámbito de aplicación, dando paso a cuestiones relati-vas a derechos fundamentales. Ahora bien, estaba presente el temor a que el Presiden-te Mitterrand utilizase –de prosperar la reforma– el nuevo supuesto del artículo 11 para reforzar su posición y lograr un mayor apoyo popular a su persona, a su gestión al frente de la Jefatura del Estado. Probablemente este temor estuviese muy presente en los

33 El Comité consultivo para la revisión de la Constitución presidido por el profesor Vedel había pro-puesto al Presidente Mitterrand la ampliación del referéndum del artículo 11 para dar cabida en este procedi-miento a las garantías fundamentales y las libertades públicas si bien acompañado de un control preventivo de constitucionalidad. Rapport remis au Président de la République le 15 février par le Comité consultatif pour la révisión de la Constitution, Journal Officiel de la République française, 16 février 1993, pp. 2537 y ss.

34 Favoreu, L. «Le referéndum sur le referéndum», Droit, institutions et sistèmes politiques (Mé-langes en hommage a Maurice Duverger).

35 Un análisis de estas Decisiones se encuentra en Fatin-Rouge Stefannini, M., «Le référendum et la protection des droits fondamentaux», Revue française de Droit constitutionnel, 53, 2003, p. 94 y ss.



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miembros del Senado, que se opusieron ampliamente a la continuación del proceso, impidiendo la culminación de la reforma y dando lugar al abandono del proyecto.

Cabe recordar igualmente como la Asamblea para la República (RPR) presentó una moción que, sustentada por la décima parte de los componentes de la Asamblea Nacional, pretendía que fuese objeto de consulta popular el proyecto de ley electoral que recogía la adopción del sistema proporcional para la elección de los diputados. Esta petición, defendida por Michel Debré y Valéry Giscard dÉstaing fue derrotada en la Asamblea Nacional en abril de 1985. Los promotores de esta iniciativa justificaban la necesidad de llevar a cabo la consulta por la trascendencia que para el régimen político francés suponía sustituir el sistema mayoritario que desde 1958 había regido el sistema electoral francés. En este sentido hemos de recordar como el sistema electoral ha sido una de las materias más sometidas a referéndum abrogativos en Italia. De hecho, la úl-tima consulta llevada a cabo en junio pasado afectaba al núcleo del sistema electoral, ya que se cuestionaba la pervivencia del sistema que permite a la lista que obtiene la mayoría relativa de los votos se le atribuya la mayoría absoluta de los escaños sin la previsión de un quórum mínimo para poder beneficiarse del premio de la mayoría, aun-que al no alcanzarse el quórum de participación exigido no ha tenido consecuencias36.

Por tanto, la realización de consultas populares directas a la ciudadanía en Fran-cia ha revestido cierta relevancia en momentos determinados de la vida política de este país como ha sucedido en Italia, especialmente en los años noventa donde a través del referéndum se quiso configurar un nuevo espacio político ajeno a las insti-tuciones representativas y en competencia con los partidos políticos. Aunque no ha sido fácil llevar a cabo todas las potencialidades del artículo 11 porque modificaciones del mismo como la llevada a cabo en 1995 para ampliar su ámbito temático a las refor-mas relativas a la política económica o social y a los servicios públicos permanecen inéditas catorce años después. Confluyen también en la actualidad dos realidades paralelas en ambos países en relación con los referéndum, han perdido relevancia a tenor de su baja participación ya que desde 1997 todos los referéndum celebrados en Italia no han alcanzado el quórum de participación exigido, la única excepción la constituye el referéndum celebrado en Francia sobre el proyecto de Constitución Eu-ropea con los efectos ya conocidos.

III. EL REFERÉNDUM DE INICIATIVA PARLAMENTARIA MINORITARIA

1. Antecedentes

La incorporación en la reforma operada por la ley constitucional 2008-724 de este referéndum de iniciativa minoritaria compartida por un número de parlamenta-

36 El porcentaje de participación fue de tan solo el 23%. En concreto los referéndum habidos en los años 1991 (abrogación de la preferencia electoral), 1993 (modificación en el sentido mayoritario de la ley electoral del Senado), 1999 (abolición de la cuota proporcional en el sistema electoral para la Cámara de los Diputados), 2000 (abolición de la cuota proporcional) y 2008.



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rios y la ciudadanía invita sin duda a retomar el estudio del referéndum en la V Repú-blica. Una primera reflexión se hace necesaria para enmarcar el alcance de la intro-ducción en la Constitución francesa de un referéndum de propuesta de la minoría parlamentaria regulado en el artículo 11 en su nueva redacción. Como se ha indicado con antelación, no se plantea aquí la compatibilidad del sistema parlamentario-repre-sentativo con formas de democracia semidirecta, que se acepta indiscutiblemente, sino que es la utilización de esta institución la que suscita críticas y dudas sobre su eficacia y virtualidad. La comunicación privilegiada entre Presidencia de la República y ciudadanía ha calado profundamente en la vida política francesa y, por tanto, la in-troducción de un procedimiento que pudiera conllevar un referéndum sin la iniciativa presidencial constituye una novedad indudable. Es preciso reconocer el peso de la tradición plebiscitaria que la institución del referéndum posee en Francia y que con la experiencia gaullista, lejos de borrarse, se acrecentó37.

Para llevar a cabo una aproximación al referéndum de iniciativa minoritaria se hace necesario enmarcar esta innovación en el conjunto de modificaciones opera-das por la reciente reforma constitucional38. El sistema institucional instaurado por la Constitución de 1958 carece de un diseño que permita delimitar de forma nítida tanto la posición que en el esquema constitucional ocupan los distintos órganos del Estado como la distribución de funciones y competencias entre ellos, incluso cuando son integrantes de un mismo poder. No obstante, cabe concluir que la ausencia de contornos previamente perfilados en el marco de las relaciones que se suscitan en-tre el Jefe del Estado y el Primer Ministro, sólo con la práctica de más de cincuenta años ha permitido su clarificación. Destaca en este período la enorme versatilidad del texto constitucional que ha posibilitado el fenómeno de la «cohabitación» sin menoscabo para el funcionamiento del esquema constitucional. En cualquier caso, esta experiencia ha posibilitado una nueva dimensión de las funciones del Jefe el Estado y del Primer Ministro. Este complejo entramado interrelacional que se produ-ce en el régimen constitucional francés ha sido objeto de estudio y explicación por Garrigou39 a través del «desdoblamiento constitucional» que se produce por la yux-taposición de distintos principios que fundamentan, junto a la Constitución escrita de 1958, el desarrollo paralelamente de otro texto no escrito que concluye superpo-niéndose al anterior.

De hecho la reforma operada por la ley constitucional 2008-724 ha incidido sobre este sistema institucional en las relaciones entre el Jefe del Estado y el Primer Minis-tro y el Jefe del Estado y el Parlamento. Es precisamente en este último ámbito donde

37 En este sentido se ha señalado el «refuerzo casi constante de la primacía presidencial» durante la V República. Bon, P., «La Constitución de la V República cumple 50 años», Revista Española de Derecho Constitucional, 85, 2009, p. 48.

38 Cabe apuntar que el referéndum de iniciativa minoritaria también tiene cabida en el ámbito de los territorios de Ultramar ya que como consecuencia de los acuerdos sobre el futuro de Nueva Caledonia adoptados en Nouméa en 1998 y en el art. 217 de la ley orgánica 99-209 relativa a Nueva Caledonia se incor-pora esta opción.

39 Garrigou-Lagrange, J.M., Op. Cit., p. 652.



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el referéndum de iniciativa minoritaria de las Cámaras opera con claridad40. Así la tra-dicional concepción del parlamentarismo racionalizado se ve trastocada por la distor-sión que introduce el referéndum como instrumento de comunicación preferencial entre el Jefe del Estado y el pueblo de forma directa, al margen del cauce parlamen-tario de las Cámaras representativas. El punto culminante de este proceso sin duda se produjo con el referéndum constitucional de 28 de octubre de 1962, que introdujo la elección directa del Jefe del Estado por el pueblo. En la actualidad cabe preguntarse si la introducción del referéndum de iniciativa minoritaria de las Cámaras altera los términos de esta relación iniciada en el año 1962, ya que da entrada a un nuevo titular de la iniciativa que rompe la exclusividad hasta entonces de la iniciativa del Jefe del Estado, además el nuevo titular no es exclusivamente el Parlamento sino que precisa de un «respaldo» del electorado.

La incorporación de un referéndum de iniciativa parlamentaria había surgido con ocasión de la propuesta de reforma constitucional iniciada por el Presidente Mitte-rrand41, en ese sentido fue objeto de consideración en la propuesta de reforma elabo-rada por el Comité consultivo para la revisión de la Constitución presidido por George Vedel42. En concreto dos objetivos claros se esbozaban en este Rapport: la ampliación del campo del referéndum y el establecimiento de un estatuto de los parlamentarios mejor adaptado a la renovación de sus funciones incorporando, entre otros instru-mentos que hiciesen posible el reconocimiento de los derechos de la minoría parla-mentaria, el referéndum de iniciativa minoritaria. Con la incorporación de un nuevo referéndum se pretendía llevar a cabo una ampliación de la democracia si bien se hacía necesaria la conciliación entre la iniciativa de los ciudadanos y las necesarias garantías que debieran rodear el procedimiento de consulta al objeto de evitar excesos. A la vez y para no desposeer la representación nacional de su papel legítimo, se indicaba que los parlamentarios estarían implicados en el procedimiento desde su origen. En con-creto, se prendía ampliar el campo de las materias objeto de referéndum, someter el texto propuesto a referéndum a control previo del Consejo Constitucional, impidien-do así que este procedimiento se pudiera utilizar para modificar la Constitución y, final-mente, introducir un referéndum de iniciativa parlamentaria minoritaria. Otras pro-puestas fueron formuladas más tarde en orden a dar cabida a manifestaciones diversas de referéndum en el sistema político francés como las proposiciones de ley presenta-das por M. Andre Gerin relativas al referéndum de iniciativa popular en los ámbitos nacional, regional y comunal43. Sin embargo la modalidad de referéndum que final-

40 Algún precedente se puede encontrar en la ley constitucional de 28 de marzo de 2003-276 so-bre la organización descentralizada de la República, así como en la ley orgánica de 1de agosto de 2003-705 que fija las condiciones para la organización de referéndum en los ámbitos de la comuna, la región y el departamento.

41 En la carta dirigida por el Presidente Mitterrant el 30 de noviembre de 1992 a los Presidentes de las Cámaras relativa a la creación de un Comité de estudio de la reforma constitucional incluía el referén-dum entre las materias susceptibles de futura reforma.

42 Rapport remis au Président de la République le 15 février par le Comité consutatif pour la révi-sión de la Constitution, Journal Officiel de la République française, 16 février 1993, pp. 2537 y ss.

43 Proposition de loi constitutionnelle n.° 24 du 5 juillet y proposition de loi n.° 134 du 24 juillet 2002.



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mente se impulsa en la reforma constitucional de 2008 no da cabida a la iniciativa po-pular, sino compartida con el Parlamento. Es en este sentido en el que la consideración del referéndum como un derecho de iniciativa legislativa indirecta44 cobra todo su sen-tido, ya que los ciudadanos en ningún caso pueden instar la puesta en marcha del procedimiento que concluya con la celebración de esta consulta. Por tanto, debe ser objeto de consideración este procedimiento desde la perspectiva de dotar a la oposi-ción parlamentaria de nuevos instrumentos de acción frente a la mayoría parlamenta-ria. Tampoco podemos desligar la virtualidad de este procedimiento de la inversión del calendario electoral que indudablemente ha constituido un factor de refuerzo de la primacía presidencial, dificultando futuras experiencias de cohabitación45.

Los términos iniciales de la propuesta contenida en el Rapport Vedel serán reto-mados en los trabajos de la Comisión de expertos sobre la modernización y el reequi-librio de las instituciones de la V República» presidida por Edouard Balladur46. En el proyecto gubernamental de reforma desapareció esta previsión de referéndum47, si bien en los debates parlamentarios se recuperó su inclusión en el proyecto de ley de reforma como un instrumento para reforzar el Parlamento. Quizá las diferencias esenciales entre las previsiones del Rapport Vedel y los trabajos del Comité Balladur recaen en los plazos, en los términos del debate sobre la iniciativa y en el papel que tendrían que desempeñar en el procedimiento el Consejo Constitucional en el prime-ro y el Presidente de la República en el segundo48. Entre los objetivos perseguidos con esta reforma se indicaba junto a reequilibrar las relaciones entre el Parlamento y el ejecutivo y el refuerzo de los derechos de los ciudadanos49. Además, se añadía la pretensión de «hacer posible el establecimiento de una democracia más equilibrada». Ahora bien es necesario advertir que en los términos recogidos por el Comité Balla-dur expresamente se señalaba la voluntad de «instaurer un droit dínitiative populai-re», algo que en ningún caso se correspondía con el contenido de la proposición 67 ni se recogió en la redacción final del texto constitucional contenida en los párrafos tercero a sexto del artículo 1150. La justificación de la reforma y la incorporación de

44 Fatin-Rouge Stéfanini, M., «Réforme des institutions: la rêvolution ná pas eu lieu», Blog de Droit Constitutionnel

45 Bon, P., Op. Cit., pp. 60 y ss.46 En la proposición del Comité se establecía un plazo de un año para que tuviera lugar el examen

por las Cámaras de la iniciativa y finalizado el plazo sin dicho examen por alguna de ellas, se sometería por el Presidente de la República la iniciativa a referéndum.

47 Proyecto de ley de 23 de abril de 2008.48 En el texto del Rapport Vedel se indicaba que «Si la proposition nést pas adoptée par le Parla-

ment dans les quatre mois, le Conseil constitutionnnel dédice de lórganisation dún referéndum» frente a la redacción propuesta por el Comité Baladur «Si la proposition ná pas été examinée par les deux assem-blées parlementaries dans le délai dún an, le Président de la République soumet la proposition au referén-dum».Obviamente ambos textos presentan otra diferencia de mayor calado ya que no cabe equiparar «adoptée» con «été examine».

49 « Vous etudierez les moyens dínstaller plus de démocratie directe dans notre fonctionnement institutionnel, sous la forme, le cas échéant, dún drot dínitiative populaire». Lettre de mission du Président de la Républiqe au Premier Ministre Édouard Balladur le 18 juillet 2007.

50 «un referéndum relativo a la organización de los poderes públicos, sobre reformas relativas a la política económica, social y medioambiental de la Nación y a los servicios públicos que concurren en ella, o



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esta proposición de ley habría que buscarla en una cuestión de coherencia ya que el objetivo de la misma era reforzar la credibilidad de la institución parlamentaria51. Creemos además que los resultados del referéndum de 2005 sobre la Constitución europea alejaron aún más los posibles entusiasmos respecto de la incorporación del referéndum de iniciativa popular.

2. Alcance y contenido de la reforma

La incorporación del referéndum de iniciativa minoritaria no supone una creación absolutamente original del constitucionalismo francés en la medida en la que en otros textos constitucionales europeos se han introducido procedimientos para que una parte del Parlamento pueda solicitar la realización de una consulta popular. Así en Ir-landa se permite a 1/3 de los diputados iniciar el procedimiento de referéndum contra una ley que hubiera sido adoptada por la mayoría (art. 27). La demanda tiene carácter suspensivo. Pero para ser rechazada por el pueblo, la iniciativa de la minoría deberá obtener la mayoría de los votos validamente emitidos y el tercio de los electores inscri-tos. Dinamarca contiene una regulación detallada del referéndum. Este será obligato-rio en materia constitucional (art. 88) y facultativo en materia legislativa ordinaria a petición de 1/3 de la Cámara pero con un breve plazo para solicitarlo52. También se re-conoce la iniciativa de propuesta de referéndum a los diputados y grupos parlamenta-rios tomando forma de proyecto de resolución, junto al gobierno y a los ciudadanos en la Ley Orgánica del Régimen del Referéndum portuguesa 15-A/98 (art. 14).

Los términos precisos en que se concreta esta reforma incluyen la procedencia de la convocatoria de un referéndum a iniciativa de 1/5 de los miembros del Parlamen-to –182 parlamentarios– sostenidos por 1/10 de los electores inscritos en la lista elec-toral. Se trata pues de un nuevo procedimiento parlamentario que puede concluir con una consulta popular, si bien no está garantizada su celebración a priori. Un cál-culo aproximado nos situaría ante un número elevado de ciudadanos, en torno a más de cuatro millones de electores que respaldasen esta iniciativa, cifra sin duda no fácil de reunir y que contrasta con la de 500.000 ciudadanos exigida en Italia. La iniciativa revestirá la forma de proposición de ley planteada por una minoría parlamentaria que nos aleja, como queda dicho, de cualquier iniciativa legislativa popular no previs-ta en ningún caso en el sistema francés, frente a su presencia en otros Estados como Suiza, España, etc. El ámbito material de esta proposición de ley comprende todas las materias susceptibles de referéndum de iniciativa presidencial, por tanto, debe ver-sar sobre la organización de los poderes públicos, la política económica, social o

que proponga la ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pudiera tener incidencia en el funcionamiento de las instituciones».

51 Béchillon, D., de Débat, «Le rôle du people est-il renforcé?». Revue française de Droit constitu-tionnel número hors-série 2008, p. 143.

52 »Cuando haya sido adoptado por el Parlamento un proyecto de ley, podrá un tercio de los dipu-tados pedir al Presidente, dentro de los tres días hábiles siguientes a la votación definitiva del proyecto, que éste sea sometido a referéndum» (art. 42.1).



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medioambiental de la nación y los servicios públicos a ellas referidos o la ratificación de tratados internacionales que puedan tener incidencia sobre las instituciones. El ámbito en el que se puede celebrar el referéndum es inequívocamente amplio, ya que caben diversas materias dentro de la acepción de la organización de los poderes públicos, por tanto, esta formulación estaría más próxima a las decisiones políticas de especial trascendencia (art. 92 CE), que contrasta abiertamente con las restriccio-nes materiales que operan en el caso del referéndum abrogativo italiano, del que están excluidas las leyes fiscales y presupuestarias, las de amnistía así como las leyes de ratificación de los tratados internacionales. En el mismo sentido, recordemos como la Constitución de Portugal excluye el referéndum de las leyes presupuestarias, sobre la organización de los poderes públicos, el derecho electoral o sobre materias europeas o internacionales.

El tipo de decisión a adoptar nos sitúa ante el ámbito legislativo, es decir un refe-réndum legislativo y el resultado positivo llevaría aparejado el efecto derogatorio de normas anteriores afectadas por dicha iniciativa, por tanto, entendemos que nos en-contramos ante una consulta vinculante en su resultado, ya que su objeto podrá ser la derogación de una disposición legislativa cuya promulgación haya tenido lugar en un plazo superior al año. Existe pues una limitación esencial de esta proposición de ley de iniciativa minoritaria, no podrá plantearse para llevar a cabo la derogación de una disposición legislativa que hubiera sido objeto de adopción con anterioridad en un plazo inferior a un año. La razón de esta limitación temporal es reducir el alcance del efecto derogatorio de la proposición de ley de iniciativa parlamentaria y permitir al Gobierno y al Parlamento disponer de un margen de tiempo, al menos un año, para desarrollar las normas aprobadas. Por tanto se demoran los efectos de la reforma del artículo 11 para impedir la presentación de proposiciones de ley de iniciativa minorita-ria de forma inmediata, reduciendo así su impacto en la política legislativa del Gobier-no y de la mayoría parlamentaria.

En el caso de que la proposición de ley no sea objeto de examen por ambas Cáma-ras en un plazo determinado, cuestión esta que también deberá ser precisada en la fu-tura ley orgánica, será el Presidente de la República el que la someterá a referéndum. No obstante hemos de deducir de la nueva redacción del artículo 11 que podrá obviarse la realización del referéndum con el mero examen de la proposición de ley53, no sería necesaria ni tan siquiera su aprobación por ambas Cámaras. Si esta apreciación es co-rrecta, cabe deducir que este nuevo referéndum de iniciativa minoritaria parlamentaria no constituye una contrapartida a la ya existente iniciativa del Presidente de la Repúbli-ca de su convocatoria, quedando pues bastante diluida la eficacia en la que inicialmente se podría haber pensado con su incorporación a esta reforma constitucional de julio de 2008. La conclusión que podemos alcanzar es que la introducción de un referéndum legislativo de iniciativa parlamentaria minoritaria no está llamada a producir una trans-formación profunda del sistema de la V República, ni tan siquiera supondrá una modifi-

53 Volpi, M., «Le forme d’goberno in Francia alla luce delle reforma costituzionale del luglio 2008», Rivista di Diritto Publico Comparato ed Europeo, 2008-IV, p. 1978.



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cación esencial en la posición preeminente del Presidente de la República. Además, la proposición de ley que sometida a referéndum no obtuviese la aprobación de los ciuda-danos impide que en un plazo de dos años, pueda plantearse otra proposición de refe-réndum sobre el mismo tema54. Finalmente, si el resultado del referéndum es positivo dentro del plazo de los quince días siguientes a la proclamación de los resultados de la consulta se promulgará por el Presidente de la República la ley correspondiente. Aun-que se trata de una cuestión menor, hemos de recordar que en ningún momento se ha determinado la exigencia de un quórum de participación, como si ocurre en Italia55, para que los resultados de la consulta puedan considerarse dotados de validez.

Aparentemente con esta reforma constitucional se da entrada a un nuevo sujeto que puede ejercer la iniciativa de propuesta de referéndum. La novedad esencial de ese procedimiento recae en el poder de iniciativa para la celebración de un referén-dum legislativo que deja de ser exclusivo de la Presidencia de la República para ser compartido. Ahora bien, el marco práctico en el que puede producirse la iniciativa de referéndum estará fuertemente condicionado por las circunstancias políticas del mo-mento. No hay que olvidar la tendencia al uso plebiscitario de estas consultas en el pasado56, por la fuerte personalización que ha caracterizado a los referéndum, así como por las consecuencias negativas que se puedan derivar en su caso de una res-puesta desfavorable a la cuestión sometida a consulta. Así en determinadas ocasio-nes será desaconsejable el recurso a la consulta popular. Es indudable que un partido político puede utilizar la proposición de ley de iniciativa minoritaria contra la mayoría parlamentaria con un claro efecto desestabilizador o bien desde el grupo mayoritario buscar el apoyo popular con esta iniciativa para deslegitimar a la oposición. Por tanto, el riesgo de utilización interesada de la iniciativa de referéndum siempre estará pre-sente y, como demuestra la experiencia italiana, incluso se podría instar la proposi-ción de ley de iniciativa minoritaria para que el Parlamento adopte determinadas me-didas o iniciativas legislativas. Los referéndum italianos «manipulativos» han condicionado no solo la agenda política del Gobierno y de las Cámaras, si no que han obligado a introducir en el debate político cuestiones inicialmente no previstas como las Centrales Nucleares o la responsabilidad de los jueces en 198757. También se debe

54 Existe pues cierto paralelismo en la Constitución portuguesa, ya que «las propuestas de refe-réndum rechazadas por el Presidente de la República u objeto de respuesta negativa del electorado no podrán ser reiteradas en el mismo período de sesiones legislativas, salvo en el caso de elección de una nueva Asamblea de la República o mientras no dimita el gobierno» (art. 118.8).

55 «Quedará aprobada la propuesta sometida a referéndum si hubiere participado en la votación la mayoría de quienes tengan derecho a hacerlo y aquélla obtiene la mayoría de los votos válidamente emitidos» (art. 75). En sentido contrario la constitución de Irlanda establece que «Toda propuesta que, no siendo» de reforma de la Constitución «fuere sometida a decisión popular por vía de referéndum, se consi-derará rechaza por el pueblo si en el referéndum se emita mayoría de votos contrarios a su aprobación como ley y éstos suponen no menos del tres y tres coma treinta y tres por ciento de los votantes inscritos en el censo electoral» (art. 47.2).

56 Un detenido estudio se encuentra en Denquin, J.M., Referendum et Plebiscite, Librairie Generale de Droit et de Jurisprudence, 1976.

57 Un análisis de los mismos se contiene en Pérez Sola, N., «Los referéndum abrogativos del 18 de abril en la encrucijada de la crisis política italiana» en Revista de Estudios Políticos, núm. 82, Madrid 1993 y



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reflexionar en torno a la incidencia de esta iniciativa en la agenda parlamentaria, las prioridades legislativas del gobierno y las expectativas de la oposición ante un instru-mento de esta naturaleza. La cuestión planteada tiene su importancia, ya que cuando se amplió el ámbito del procedimiento regulado en el artículo 11 a la organización de los poderes públicos, con una acepción más amplia de la que recoge el artículo 16, la amplitud de la atribución al Presidente de la República incidió decisivamente en su posición respecto del Parlamento.

A la luz de la nueva redacción del artículo 11 no parece haber dudas de que nos encontramos ante un referéndum de carácter facultativo, toda vez que no existe una obligación imperiosa de llevar a cabo tal consulta, sino que partiría en su caso, de la voluntad manifestada por al menos una quinta parte de los miembros del Par-lamento, apoyada por «una décima parte de los electores inscritos en el censo elec-toral». También puede destacarse su incidencia en el ámbito legislativo en la medi-da en la que debe tomar la forma de una proposición de ley, pero con un alcance sólo parcialmente derogatorio, en la medida en que «no podrá tener por objeto la derogación de una disposición legislativa promulgada desde hace menos de una año». A sensu contrario, cabe interpretar de esa limitación que no habría objeción respecto de su adecuación constitucional y, por tanto, viabilidad, de una proposi-ción de ley que respondiendo a una iniciativa referendaria minoritaria pudiera tener por objeto, aunque no necesariamente, «la derogación de una disposición legislati-va promulgada»58 desde hace más de un año. Si esta opción interpretativa resulta correcta, podríamos estar en presencia de una modalidad de referéndum derogato-rio de disposiciones legislativas promulgadas con cierta antelación temporal a la formulación de la iniciativa de referéndum y, por tanto, se podrían plantear algunos paralelismos con el referéndum abrogativo italiano. Pero la incidencia de la iniciati-va de referéndum no alcanza en ningún caso a derivar de la misma un efecto sus-pensivo de procedimientos legislativos en marcha en el Parlamento sobre la misma materia si las hubiere. Tan sólo se debe atener a la exigencia constitucional: el Pre-sidente de la República la someterá a referéndum en el caso de que no haya sido dicha iniciativa objeto de examen por las dos Cámaras. Si bien hemos de destacar que en este caso la convocatoria no es por tanto facultativa del Presidente de la República sino impuesta por el texto constitucional concluido el procedimiento previsto en los apartados tercero a sexto del artículo 11.

Sin embargo, numerosas incógnitas quedan sin respuesta ante la parca redac-ción que presenta el artículo 11. Las condiciones de su presentación por parte de una minoría parlamentaria, los términos en los que el Consejo Constitucional abordará su control, el plazo fijado como límite a su examen en las Cámaras, que puede abarcar desde un período de sesiones hasta una legislatura, e incluso la idoneidad como ins-trumento de control parlamentario frente a otros que permitirían quizá una visualiza-

«El referéndum abrogativo italiano: evolución jurisprudencial y efectos políticos» en Cuadernos de la Cáte-dra Fadrique Furió Ceriol, núm. 3, Valencia 1993.

58 En este sentido se plantea esa posibilidad Diémert, S., Op. Cit., p. 72.



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ción más concreta de la iniciativa en sede parlamentaria59 etc., son todas ellas cuestio-nes que precisan concreción. Persisten en todo caso algunos claros obstáculos formales que desde el texto constitucional posibilitarán un amplio margen de manio-bra del Gobierno ante la presentación de una proposición de ley de iniciativa minori-taria (art. 51-1)60. En todo caso, la formulación de la iniciativa y la concurrencia de la voluntad de los parlamentarios y los electores nos sitúa ante una nueva relación que afecta a la concepción de la representación, en la medida en que supone una compar-tición de la titularidad entre los electores y los representantes de éstos en la formula-ción de la iniciativa.

El legislador orgánico que dote de contenido a la norma de remisión que regule el procedimiento de la puesta en marcha de esta iniciativa de referéndum minoritario deberá también atender no sólo al marco constitucional, sino también a la peculiar titularidad de quienes formulan la iniciativa –una quinta parte de los miembros del Parlamento– y quienes la apoyan –una décima parte de los electores–. Una regula-ción extremadamente rigurosa por parte del legislador orgánico de la puesta en mar-cha del procedimiento o con unos plazos demasiado amplios para suscitar el examen de la iniciativa por las Cámaras, podría hacer poco operativa esta reforma constitucio-nal, además de frustrar las expectativas de la décima parte de los electores que la hubieran apoyado que son, no se debe olvidar, los titulares de la soberanía. Además, se hace necesario determinar también con alguna precisión el alcance del examen que de la iniciativa deberían hacer las Cámaras, no bastando a modo de ejemplo, la mera entrada de la iniciativa en ellas, sino que debiera exigirse algún debate con toma de posiciones de las Cámaras al respecto, y no un mero trámite sin más debate ni re-solución de sus miembros formalizado en alguna moción, declaración, etc., de con-formidad con la regulación parlamentaria de los actos de aquéllas.

En ausencia de regulación legal que desarrolle el proceso contenido en el artícu-lo 11 creemos que algunas precisiones serán importantes al objeto de conocer las es-pecificaciones en el procedimiento parlamentario de la proposición de ley de iniciati-va minoritaria que, si en su conjunto deberá guiarse por el procedimiento legislativo común, no debería de impedir la posibilidad de incorporar enmiendas al texto inicial. Se hace necesario pues atender a lo dispuesto en los artículos. 41 y 42 así como el 49.3 de la Constitución francesa.

En cuanto al examen que se desarrolle en el seno de ambas Cámaras, esté tendrá lugar tras la comunicación a aquéllas, por parte del Consejo Constitucional, de su ad-misibilidad. Nada se prevé respecto al orden en el que se debe de desarrollar el deba-te, ni tan siquiera si debe comenzar en la Cámara de la que formen parte los parla-

59 La posibilidad de que el Parlamento se reúna en período extraordinario de sesiones a petición de la mayoría de los miembros de la Asamblea Nacional, sobre un orden del día determinado y no solamen-te a instancia del Primer Ministro (art. 29).

60 «Ante una u otra de las Cámaras, el Gobierno podrá, por su propia iniciativa o a petición de un grupo parlamentario (…) hacer una declaración sobre un tema determinado, que dé lugar a debate, y po-drá, si lo decide, ser objeto de una votación sin plantear su responsabilidad».



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mentarios titulares de dicha iniciativa. Cabe pesar que inicialmente la proposición de ley de iniciativa minoritaria será enviada para su examen a una de las comisiones per-manentes (art. 43) y, más tarde, la discusión de la proposición de ley versará en se-sión sobre el texto aprobado por dicha Comisión (art. 42). La incorporación en el or-den del día de la Cámara de la proposición de ley de iniciativa minoritaria se verá afectada por las exigencias derivadas de las previsiones constitucionales relativas a las sesiones de las Cámaras. En efecto, hay que tener en cuenta, en primer lugar, que dos semanas de sesión sobre cuatro estarán reservadas prioritariamente, y en el or-den que el Gobierno haya fijado, al examen de los textos y a los debates, cuya inscrip-ción haya pedido en el orden del día. En segundo lugar, una semana de sesión sobre cuatro estará reservada prioritariamente, y en el orden fijado por cada Cámara, al control de la acción del Gobierno y a la evaluación de las políticas públicas. En tercer lugar, un día de sesión por mes estará reservado a un orden del día fijado por cada Cámara por iniciativa de los grupos de oposición de la Cámara correspondiente y de los grupos minoritarios. Que duda cabe que esta opción resulta quizá más viable que la de presentar una proposición de ley de iniciativa parlamentaria minoritaria indirec-ta, si bien ambas opciones contribuirán al reequilibrio de los poderes en la V Repúbli-ca61. Finalmente, al menos una sesión por semana, incluida durante las sesiones ex-traordinarias previstas en el artículo 29, estará reservada prioritariamente a las preguntas de los miembros del Parlamento y a las respuestas del Gobierno (art. 48).

El planteamiento por el Primer Ministro ante la Asamblea Nacional, previa deli-beración del Consejo de Ministros de la responsabilidad del Gobierno sobre su pro-grama y «eventualmente sobre una declaración de política general», podría igual-mente tener incidencia directa en la tramitación de la proposición de ley de iniciativa minoritaria (art. 49.1).

Ahora bien, la hipótesis de obstruccionismo para evitar su incorporación al or-den del día puede responder a la lógica política de mayorías y oposición, sin perjuicio de que si en una de las Cámaras no tiene lugar la incorporación al orden del día, puede quedar despejada la vía para la celebración de la consulta. Debemos llamar la aten-ción en este punto de las consecuencias que se pueden derivar del artículo 34-1 en relación con la iniciativa de proposición de ley de referéndum ya que si bien es cierto que las Cámaras pueden votar resoluciones en los términos previstos por la ley orgá-nica, no es menos cierto que «No serán admisibles y no podrán inscribirse en el orden del día las proposiciones de resolución de las que el Gobierno considere que su apro-bación o su rechazo sería susceptible de cuestionar su responsabilidad o que contie-nen mandamientos hacia él».

Quizá el elemento más paradójico de esta regulación descansa en que la mera incorporación al orden del día de la proposición legislativa de iniciativa minoritaria permitiría eludir la consulta popular. Nada queda fijado en el texto constitucional, si

61 En este sentido Doris, O., «Vers un rééquilibrage des pouvoirs publics en faveur du Parlement», Revue française de Droit constitutionnel, 77, 2009.



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bien entendemos más coherente indicar un plazo para el debate de la proposición de ley de iniciativa minoritaria a partir de la incorporación al orden del día de la misma. Las razones pues para impedir la continuación del procedimiento pueden ser explica-das desde la oposición a la consulta por parte del Gobierno o de un número significa-tivo de miembros de cualquiera de las Cámaras.

Nuevamente, es de esperar que la futura ley orgánica precise un plazo razonable para que tenga lugar la incorporación al orden del día que, ni resulte tan breve que impida su examen por las Cámaras a la vez que desarrolla sus tareas legislativas per-tinentes, ni excesivamente amplio que pudiera romper la dinámica del movimiento de opinión en el origen de la iniciativa minoritaria, que hiciera perder el interés sobre la realización de la consulta. En ese sentido, un plazo de tramitación superior a seis meses pero inferior a un año podría resultar realista, según la doctrina aquí consulta-da62. Por el contrario, al tratarse de una iniciativa minoritaria no cabe duda del riesgo a que desde la mayoría parlamentaria se realicen actuaciones tendentes a neutralizar esta iniciativa, ya con la puesta en marcha de reformas legislativas o con la deroga-ción de normas existentes orientadas a dejar sin sentido el referéndum. Varios son por tanto los escenarios en los que se puede desenvolver la tramitación de la iniciati-va minoritaria. En este sentido, reformas meramente formales que se llevasen a cabo en las Cámaras como consecuencia de la presentación de la iniciativa no debieran automáticamente conducir al decaimiento de la iniciativa minoritaria, sino que harían necesario el control del Consejo Constitucional al objeto de evaluar el alcance de las mismas y la viabilidad de la consulta popular ulterior63.

Otra cuestión necesitada de interpretación es la relativa al alcance exacto del «examen» de la proposición de ley de iniciativa minoritaria que suscita algunas dudas sobre si debe concretarse en un verdadero debate parlamentario en cada una de las Cámaras. Atendiendo a lo preceptuado en los artículos 43 a 45 de la Constitución francesa hemos de entender que el debate en ambas Cámaras debe producirse, si bien las hipótesis del desarrollo del mismo pueden al menos permitir un estudio y posterior deliberación, que concluya con la incorporación de enmiendas a la propues-ta de iniciativa legislativa, ya que los miembros del Parlamento y el Gobierno tienen reconocido constitucionalmente el derecho de enmienda que ejercerán en sesión o comisión, en atención a las previsiones de los reglamentos de las Cámaras (art. 44.1), aspecto éste que también deberá ser precisado en la futura ley orgánica de desarro-llo del artículo 11. En todo caso, el acuerdo mayoritario de una de las Cámaras en tor-no a la no deliberación sobre la iniciativa, podría posibilitar, como ya ha sido apunta-do, la continuación del procedimiento para la realización de la consulta. Probablemente si el contenido de la iniciativa minoritaria es marcadamente deroga-torio y por las Cámaras se acuerda la derogación de la norma en cuestión objeto de la

62 Las anteriores consideraciones las recogemos de Diémert, S., Op. Cit., p. 86.63 Esta situación se puede presentar como así lo acredita las Sentencias de la Corte Constitucional

Italiana que ha declarado inconstitucionales determinadas reformas legislativas llevadas a cabo para «neu-tralizar efectos de los referéndum abrogativos».



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iniciativa minoritaria, podría entenderse que la consulta popular perdería su valor. Ahora bien, modificaciones legislativas o derogaciones formales de carácter parcial adoptadas al hilo del examen de la iniciativa, creemos que no permitirían cerrar el proceso sin mayor discusión. Por tanto, se deberá precisar en la futura ley orgánica la posibilidad de que al hilo del examen de la iniciativa minoritaria en las Cámaras los Parlamentarios que iniciaron este procedimiento puedan, en su caso, introducir algu-na reformulación que permita mantener los objetivos perseguidos inicialmente con la presentación de la proposición de ley de iniciativa minoritaria. Entendemos que en estas circunstancias corresponderá al Consejo Constitucional determinar, a la luz de las circunstancias del debate parlamentario, si se mantiene y concurren las circuns-tancias que hacen sostenible la iniciativa minoritaria, frente a maniobras dilatorias en las Cámaras, o si a la luz de las modificaciones parlamentarias, el referéndum no pre-senta ya interés al respecto de los objetivos iniciales de la proposición de ley de inicia-tiva minoritaria. Otras cuestiones de diversa naturaleza pueden igualmente incidir en el examen de la iniciativa minoritaria de referéndum legislativo como son la situación de la legislatura y consiguientemente la proximidad de la renovación general de la Asamblea Nacional o la renovación trienal del Senado64.

3. El control del Consejo Constitucional

Durante la tramitación parlamentaria de la reforma no se planteó ninguna duda respecto de la conveniencia de su sometimiento al control del Consejo Constitucional de este nuevo referéndum, incluso en el debate llevado a cabo en el Senado se refor-zaron las previsiones relativas a dicho control. Subsiste pues el control de la proposi-ción de ley por el Consejo Constitucional sobre las condiciones de su presentación, si bien ignoramos el alcance y contenido de este control, ya que varía sustancialmente el sujeto proponente: una minoría parlamentaria frente a la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en la regulación anterior. En todo caso, el constituyente ha optado por remitir a una futura ley orgánica las precisiones que han de acompañar a la puesta en marcha de este procedimiento de consulta popular de iniciativa mino-ritaria. El campo de intervención de la ley orgánica parece muy amplio y, por ello, la labor pendiente del legislador orgánico alcanza, entre otras, a la determinación de los requisitos exigibles respecto de la presentación de la proposición de ley de iniciativa minoritaria, los términos en los que el Consejo Constitucional debe llevar a cabo el control sobre las condiciones materiales de la iniciativa, la fijación de un plazo según el cual si no se lleva a cabo su toma de consideración en las Cámaras el Presidente de la República debe proceder a convocar el referéndum, etc.

64 Hemos de recordar la prohibición general recogida en el artículo 31 de la ley de 15 de mayo de 1970, n.° 352 de referéndum italiana en la que se prescribe la imposibilidad de depositar solicitudes de refe-réndum en el año anterior al final de la legislatura de cualquiera de las Cámaras, o en los seis meses sucesi-vos a la fecha de convocatoria de elecciones para la renovación de aquella. Se pretende garantizar la abso-luta libertad del ciudadano ante las elecciones, a la par que impedir cualquier posible «contaminación« de su voto influido por la posición de las diversas formaciones políticas respecto de la cuestión sometida a consulta popular. Mortati, C., Istituzioni di Diritto Pubblico, Cedam, Padua, 1976, p. 851.



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De un lado, hemos de reparar en la remisión expresa a una ley orgánica para concretar el tipo y contenido del control a realizar; incluso cabe la duda sobre el al-cance de la habilitación y, por tanto, si permitiría al legislador orgánico incluir en dicha norma nuevos requisitos o exigencias para la viabilidad de la consulta directa65. De otro, la reforma operada en las competencias del Consejo Constitucional deben ser aplicadas a este nuevo procedimiento. En efecto, el Consejo será competente para conocer del control de todas las propuestas legislativas de referéndum del artícu-lo1166. Ahora bien, una lectura combinada de los artículos 11 y 61 nos conducen a un control del Consejo que se debe llevar a cabo sobre la admisibilidad material de la proposición legislativa de iniciativa minoritaria, un control de carácter formal de la concurrencia de los requisitos de procedibilidad y, finalmente, llegado el caso, un control de constitucionalidad sobre dicha iniciativa67.

En primer lugar, se debe llevar a cabo un control de admisibilidad de la proposición de ley de iniciativa parlamentaria de referéndum en orden a verificar su compresión dentro del ámbito del artículo 11. Es decir, comprobar que dicha proposición de ley de iniciativa parlamentaria minoritaria tiene por objeto la organización de los poderes pú-blicos, o bien se trata de una reforma de «la política económica, social o medioambien-tal de la nación y de los servicios públicos o sobre la ratificación de un tratado que no siendo contrario a la Constitución conllevará consecuencias para el funcionamiento de las instituciones». Debemos suponer que la proposición de ley de iniciativa parlamenta-ria minoritaria debe aportar alguna novedad sobre la regulación vigente de la materia a la que afecte, ya que nos encontramos ante la previsión constitucional de un referén-dum legislativo y no meramente consultivo68. En el mismo sentido, se deberá constatar que el objetivo de la iniciativa parlamentaria no recae sobre la derogación de una nor-ma aprobada en un plazo inferior al año o que no versa sobre una materia sobre la que ya se llevó a cabo un referéndum con resultado negativo en los dos años anteriores. Quizá a los efectos del cómputo de los plazos antes señalados sería conveniente que el legislador orgánico precisara con mayor exactitud el inicio y fin de los mismos.

El control sobre los aspectos formales del procedimiento recae básicamente so-bre la validez de las firmas recogidas en apoyo de la iniciativa. Ahora bien, se hace

65 Incluso no parece existir inconveniente en la iniciativa minoritaria que pueda afectar a una ley de programación (art. 34).

66 «Las leyes orgánicas, antes de su promulgación, las proposiciones de ley mencionadas en el ar-tículo 11 antes de que sean sometidas a referéndum y los reglamentos de las asambleas parlamentarias, antes de su puesta en aplicación, deben ser sometidas al Consejo Constitucional, que se pronunciará sobre su conformidad con la Constitución».

67 Fatin-Rouge Stéfanin, M., «Le Conseil constitutionnel dans la revision constitutionnelle du 23 jui-llet 2008 sur la modernisation des institutions», Revue française de Droit Constitutionnel, 78, 2009, p. 292.

68 En este sentido Diémert apunta la conveniencia de incluir en la futura ley orgánica la competen-cia del Consejo Constitucional para declarar inadmisibles las disposiciones de proposiciones de ley de ini-ciativa minoritaria que sean confirmatorias del derecho en vigor. También y cuando la iniciativa legislativa minoritaria afectase al derecho comunitario o a los tratados internacionales de derechos fundamentales se ha indicado por este autor la conveniencia de que se realice por el Consejo un control de conformidad preventivo. Diémert, S., Op. Cit, p. 73.



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necesario que en la ley orgánica que desarrolle la reforma constitucional aquí analiza-da se precise con claridad el alcance real de dicho control más allá de lo antes indica-do. En concreto y atendiendo a lo preceptuado en el artículo 61.2 dos cuestiones pre-cisarían respuesta. De un lado, la necesidad de operar un control que permita dirimir si la proposición de ley de iniciativa parlamentaria minoritaria no oculta una reforma constitucional encubierta. En segundo lugar, la viabilidad del control sobre la propo-sición de ley resultante del proceso de enmiendas en las Cámaras, dado que las cir-cunstancias que pudieran dar lugar a este tipo de control podrían responder a la in-troducción de modificaciones en el texto de la iniciativa en la tramitación parlamentaria de la misma. En este último caso nada impediría en principio realizar un nuevo control sobre la iniciativa reformada en su tramitación parlamentaria. Por tan-to, el Consejo Constitucional se podrá pronunciar sobre la admisibilidad, admisibili-dad parcial de la iniciativa legislativa o inadmisibilidad de la misma que supondrá el fin del procedimiento69. En el primer caso, la tramitación continuará con la recogida de las firmas, para cuyo objetivo debería incorporarse también la opción informática, así como la realización de las restantes operaciones conducentes a la perfección de di-cho procedimiento. En el caso de la admisibilidad parcial, deberá el legislador orgáni-co permitir que por parte de los titulares de dicha iniciativa se puedan incorporar modificaciones que puedan salvar las causas que llevaron al Consejo a acordarla. Fi-nalmente, la capacidad de desistir por parte de los titulares de la iniciativa debe ser objeto también de previsión legislativa70.

Finalizado el procedimiento previsto en la nueva redacción del artículo 11 y en relación con la previsión de la convocatoria del referéndum legislativo de iniciativa minoritaria, subsiste la duda en torno al margen de maniobra de que dispone el Pre-sidente de la República para llevar a cabo su convocatoria o bien para diferir dicha consulta. Hemos de recordar llegados a este punto que en la Proposición del Comité Balladur expresamente se señalaba que si la proposición de ley no hubiese sido exa-minado por las dos Cámaras en el plazo de un año, el Presidente de la Republica so-metería la proposición a referéndum. La redacción vigente del precepto constitucio-nal no añade más luz al intérprete, ya que si la proposición de ley de iniciativa minoritaria no ha sido adoptada en el plazo prescrito, el Presidente de la República la somete a referéndum. En este sentido, nuevamente surgen las dudas respecto al al-cance del control del Consejo Constitucional sobre el hipotético proceder del Presi-dente de la República. Obviamente no nos encontramos ante una exigencia constitu-cional de plazo alguno para llevar a cabo la convocatoria y, por tanto, la sombra de discrecionalidad en el proceder del Presidente de la República, motivado por cuestio-nes de oportunidad política, parece inevitable. No se trata de un plazo expreso de quince días, como indica el artículo 10 para la promulgación de las leyes, si bien el

69 En este sentido cabe alcanzar estas conclusiones a la luz, entre otras, la Décision Hauchemaille I de 25 de julio 2000 y Décision Hauchemaille et Meyet de 24 marzo 2005 del Consejo Constitucional. Un análisis de estas Decisiones se contiene en Fatin-Rouge Stéfanini, M., Cronique de jurisprudence du Conseil constituionnel, «Le contentieux du referéndum» en Revue française de Droit Constitutionnel, 63, 2005.

70 Diémert, S., Op. Cit, p. 79.



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Presidente de la República como guardián de la Constitución y del funcionamiento regular de los poderes públicos (art. 5), no debiera entorpecer la celebración del re-feréndum si la tramitación parlamentaria ha concluido y el pronunciamiento del Con-sejo Constitucional se ha producido en orden a su celebración.

Incluso desde la doctrina se ha planteado la posibilidad de que el Presidente de la República pudiera ejercer sus funciones constitucionales, convocando en virtud del ar-tículo 11 un referéndum con un contenido diferente71, estando en curso el procedimien-to de referéndum legislativo de iniciativa minoritaria. Esta posibilidad suscita un nuevo escenario al que no son ajenos otros sistemas políticos como Suiza, Italia72 o diversos Estados de la Federación de Norteamérica. Entendemos que no hay ningún impedi-mento en el artículo 11 de la Constitución francesa para poder llevar a cabo dos consul-tas simultáneas a la ciudadanía, una como referéndum legislativo de iniciativa minorita-ria, y otro de iniciativa presidencial73. En todo caso, subsiste otra cuestión de relevancia, todas las consultas directas a la ciudadanía han tenido lugar tras los correspondientes decretos del Presidente de la República, sin que hasta el momento se haya aprobado una norma general reguladora del procedimiento de referéndum. Cabe recordar en este sentido como el Consejo Constitucional ya advirtió, al hilo de la Decisión de 25 de julio de 2000 sobre el referéndum del quinquenato, de la conveniencia de fijar unas disposiciones generales de carácter permanente común a todas las consultas reguladas en los artículos 11, 88-5 y 89. Esta podría ser otra de las novedades que tuviese cabida en la futura ley orgánica que desarrolle el artículo 11 de la Constitución francesa.

4. Conclusión

Del análisis de las consultas llevadas a cabo en diversos Estados en los que se encuentra recogida alguna modalidad de referéndum parece derivarse una relativa tergiversación de la naturaleza del referéndum. La inicial previsión constitucional, ha dado paso en la mayoría de las ocasiones a la instrumentalización de la consulta, atendiendo a las situaciones de gobernabilidad o crisis del sistema que, pese a haber evidenciado en algunos casos una clara disociación del ciudadano respecto de su ads-cripción política, a través de voto de opinión, no ha introducido en el sistema ninguna componente de interacción entre la sociedad y las instituciones. Incluso la utilización del referéndum con evidente afán plebiscitario en varios Estados europeos ha produ-cido un incuestinonable desgaste de esta institución ante la propia sociedad.

En términos generales se puede afirmar que el referéndum ha resultado en mu-chos casos más un instrumento de disputa entre las formaciones políticas que un

71 Ibídem, p. 89.72 El 11 de junio de 1995 se llevo a cabo la realización de 12 consultas si bien no prosperó la iniciativa

de modificar el sistema electoral para los municipios.73 Llegados a este punto hemos de recordar que ya en el referéndum de 21 de octubre de 1945 se

plantearon dos cuestiones enlazadas en aquélla consulta.



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verdadero canal de participación para instaurar una comunicación entre el sistema político institucional y la sociedad civil. Estas valoraciones son también predicables del caso francés si bien frente a lo que ha sucedido en Italia, donde la iniciativa del referéndum abrogativo es de la ciudadanía y puede condicionar la agenda del debate político, en Francia hasta la reforma constitucional de 2008 el referéndum ha recaído sobre decisiones previamente adoptadas y con eficacia jurídica, sin necesidad de la consulta popular que la ratifique. En este sentido se ha señalado que «la finalidad de la consulta sería legitimadora de una decisión ya tomada»74, precisamente esta es la principal novedad que desde el punto de vista finalista presenta la reforma operada en el artículo 11. La proposición de ley de iniciativa minoritaria podría realmente llevar-se a cabo al final de un procedimiento legislativo como mecanismo de toma de deci-siones que pudiera confirmar o rechazar la proposición de ley, diluyendo la imagen hasta ahora asumida del carácter formal y ratificador de decisiones previamente juri-dificadas, sin la intervención ciudadana y, por tanto con relevancia para el contenido de la proposición de ley de iniciativa minoritaria.

La intención del constituyente no parece haber sido otra que la de realizar una operación de apertura del proceso democrático. Indudablemente desde esta pers-pectiva un nuevo procedimiento de consulta directa a la ciudadanía aporta un plus de legitimidad al sistema político en su conjunto. La proposición de ley de iniciativa mi-noritaria podrá configurarse como un instrumento de antelación y vehiculación de intereses y necesidades, orientados hacia la legislación futura. Sin embargo su carac-terización exige un encuadre del mismo dentro de las medidas de innovación y re-fuerzo del Parlamento frente el ejecutivo. De este modo puede entenderse esta ini-ciativa parlamentaria de referéndum como instrumento de control parlamentario, de las disfunciones u omisiones del legislativo. Pero en tanto la ley orgánica que desarro-lle el artículo 11 no sea aprobada, solo nos permitirá la mera especulación en torno a su posible eficacia. No obstante, y frente a quienes cuestionan la figura del referén-dum como procedimiento de consulta, no se puede negar su utilidad para pulsar el grado de identificación entre ciudadanía y clase política, aunque sobre este extremo quizá el referéndum en Francia no haya desarrollado aún todas sus virtualidades.

74 Olivetti, M., «Los referéndum en serio: la experiencia italiana», Revista Jurídica de la Universidad de Madrid, núm 15.


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La insoportable levedad del ser: el Defensor de los Derechos establecido en la Constitución francesa

José Manuel Sánchez SaudinósProfesor Titular de Derecho Constitucional

Universidad Carlos III de Madrid

Sumario: 1. PRELIMINAR. 2. RASGOS CARACTERÍSTICOS DEL OMBUDSMAN Y DE LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE DERECHOS HUMANOS. 3. LA SITUA‐CIÓN PREEXISTENTE ANTES DE LA REVISIÓN CONSTITUCIONAL: EL MÉDIATEUR DE LA REPUBLIQUE. 4. APRENDER DE UN PARVENU: LA OBSERVACIÓN DEL DE‐FENSOR DEL PUEBLO ESPAÑOL Y LA RECEPCIÓN DEL MODELO EN EL COMITÉ BALLADUR. 5. EL DEFENSOR DE LOS DERECHOS DEL ARTÍCULO 71‐1 DE LA CONSTITUCIÓN. 5.1. La constitucionalización del Defensor de los derechos. 5.2. Los contornos difusos de la nueva figura y la remisión al legislador: la indefinición del ámbito competencial. 5.3. La función del Defensor de los derechos. 5.4. Caracteres orgánicos del Defensor de los derechos. 5.5. La (no) legitimación para recurrir ante el Conseil Constitutionnel. 5.6. El Defensor de los derechos y las autoridades administra-tivas independientes.

1. PRELIMINAR

Parafraseando a Milan Kundera, nos encontramos ante una institución cuya re-cepción en la Constitución de 1958 se ha hecho en términos tan vaporosos, tan im-precisos, que sin el previsto desarrollo legislativo resulta difícil pronosticar cuál pue-da ser el funcionamiento del Defensor de los derechos en el sistema político y constitucional de Francia. Por ello, el lector debe quedar avisado del carácter nece-sariamente provisional de las conclusiones de este trabajo, dada la escasa seguridad con la que se ha de trabajar de momento para desentrañar lo que pueda ser el De-fensor de los derechos instituido por la reciente revisión constitucional a la que se consagra el presente número de Cuadernos de Derecho Público, al menos hasta que se apruebe la ley orgánica a que se refiere el propio artículo 71-1 de la Constitución1,

1 Artículo 71-1 de la Constitución francesa de 4 de octubre de 1958, tras la revisión constitucional de 23 de julio de 2008:


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y cuyo proyecto acaba de ser presentado ante el Senado cuando se escriben estas líneas2.

En todo caso, una advertencia así no es original al hablar de esta nueva institu-ción, puesto que las fórmulas precautorias empleadas por la doctrina francesa al pronunciarse sobre el Defensor de los derechos son una muestra de la inseguridad en que la redacción constitucional les ha sumido. Veamos algunos ejemplos: Cathe-rine Teitgen-Colly concluye que «la sabiduría obliga a evitar toda predicción en este asunto»3; para Geneviève Koubi: «la incertidumbre en cuanto al contenido de estas leyes [de desarrollo del artículo 71-1] obliga al empleo del condicional»4; Jean-Clau-de Zarka afirma que «es a la luz de esta ley que se podrá formar una opinión defini-tiva sobre este nuevo Defensor de los derechos»5; según Charlotte Dumat, «en el momento actual y ante el silencio de la ley orgánica, parecería que cada uno tiene su idea sobre el espacio reservado al futuro Defensor de los derechos (…), de nue-vo la imprecisión más total rodea al Defensor de los derechos»6, y Nathalie Marcon considera que la ley orgánica constitucionalmente prevista «no se limitará a preci-sar el contenido del artículo 71-1, sino que lo completará fijando diferentes elemen-tos relativos a las atribuciones, modalidades de intervención y estatuto. La efectivi-dad del Defensor de los derechos está pues condicionada a la intervención de la ley orgánica»7.

«El Defensor de los derechos vela por el respeto de los derechos y las libertades por parte de las administraciones del Estado, las colectividades territoriales, los establecimientos públicos, así como de cualquier organismo que desarrolle un servicio público o respecto del cual la ley orgánica le atribuya competencias.

De acuerdo con las condiciones previstas en la ley orgánica, cualquier persona que se considere perjudi-cada por el funcionamiento de un servicio público o de un organismo referido en el primer párrafo estará legi-timada para acudir al Defensor de los derechos. Éste podrá actuar de oficio.

La ley orgánica definirá las atribuciones y las modalidades de actuación del Defensor de los derechos. Determinará las condiciones en que pueda ser asistido por un órgano colegiado para el ejercicio de algunas de sus atribuciones.

El Defensor de los derechos será nombrado por el Presidente de la República para un mandato de seis años no renovable, según el procedimiento previsto en el último párrafo del artículo 13. Sus funciones serán incompatibles con las de miembro del Gobierno y con las de parlamentario. La ley orgánica establecerá las demás incompatibilidades.

El Defensor de los derechos dará cuenta de su actividad al Presidente de la República y al Parlamento».2 El 9 de septiembre de 2009 fueron registrados en el Senado sendos proyectos de ley, orgánica

y ordinaria, referidas al Defensor de los derechos.3 C. Teitgen-Colly: «Le défenseur des droits: un OVNI dans le ciel constitutionnel», en Petites affi-

ches, 2008, n.° 254, 19 de diciembre de 2008, pp. 125 y ss.4 G. Koubi: «Recoins constitutionnels: le “Défenseur des droits”», en Droit cri-TIC, 2008, 26 de julio

de 2008.5 J.-C. Zarka: «Le nouveau “défenseur des droits”», en Gazette du Palais, 2008, 27-28 de agosto de

2008, p. 2468.6 C. Dumat: «Le défenseur des droits», en Petites affiches, 2009, n.° 212, 23 de octubre de 2009,

pp. 4 y ss.7 N. Marcon: «Titre XI bis: Le Défenseur des droits», en F. Luchaire, G. Conac y X. Prétot (dirs.): La

Constitution de la République française. Analyses et commentaires. Paris, Economica, 2009, p. 1697.

LA INSOPORTABLE LEVEDAD DEL SER: EL DEFENSOR DE LOS DERECHOS ESTABLECIDO EN LA CONSTITUCIÓN FRANCESA


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2. RASGOS CARACTERÍSTICOS DEL OMBUDSMAN Y DE LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE DERECHOS HUMANOS

Como es sabido, el ombudsman surgió en Suecia, en la Constitución de 1809, convirtiendo una figura preexistente en un comisionado del Parlamento para el con-trol de la actividad de la Administración8. No hay que perder de vista que esta Consti-tución sueca representa, como muchas de sus coetáneas, un momento culminante del enfrentamiento entre las ideas liberales y el Antiguo Régimen, o, dicho de otra manera, es un texto en el que resulta clave la importancia del principio de división de poderes en su concepción original. A comienzos del siglo XIX nos encontramos en algunos países ante un modelo de monarquía constitucional en la que el Rey ha per-dido ya el poder de hacer leyes a favor del Parlamento, pero aún retiene en plenitud el poder ejecutivo. Precisamente el ombudsman surge para ser un comisionado par-lamentario al que se le encomienda el control de las actividades gubernamentales, incluyendo la correcta aplicación de las leyes y la investigación de las eventuales irre-gularidades y negligencias de autoridades y funcionarios.

Aunque durante más de un siglo de su existencia la institución del ombudsman se mantuvo circunscrita al Reino de Suecia, en la segunda postguerra mundial se pro-dujo su introducción en los países democráticos, y, más tarde, al calor de la democra-tización en otras partes del mundo, podríamos hablar de una auténtica eclosión mun-dial, que ha llevado a su implantación en multitud de países, llegando a hablarse desde hace años de una cierta ombudsmanía.

Todo ello nos permite quizá hablar de una serie de rasgos distintivos o caracteriza-dores de esta institución, cuya concurrencia sería necesaria para afirmar que estamos ante un auténtico ombudsman. Así, según doctrina consolidada, el ombudsman ha de ser, en primer lugar, un comisionado parlamentario: es el Parlamento quien ha de desig-narlo y al que deber rendir sus informes; en segundo término, ha de gozar de un estatu-to de independencia, no sólo del Gobierno, lo que parece evidente, puesto que es a sus autoridades y funcionarios a los que ha de supervisar, sino inclusive del propio Parla-mento que lo elige; en tercer lugar, parece aconsejable que su existencia, modo de de-signación y cese, y sus atribuciones se prevean en el propio texto constitucional, y no queden estas cuestiones en manos del legislador ordinario; cuarto, sus poderes de in-vestigación han de ser amplios, extendiéndose a todos los ámbitos del poder público, y debe poder atender directamente las quejas que le presenten los ciudadanos, sin nece-sidad de que éstas se vean canalizadas a través de terceros, e incluso, realizar investiga-ciones de oficio, es decir, sin haber recibido previamente una queja de un ciudadano; quinto, a pesar de la amplitud de sus facultades de investigación, sus resoluciones care-

8 Sobre el origen y desarrollo en Suecia del ombudsman, vid. A. Mora: El libro del Defensor del Pueblo. Madrid, Defensor del Pueblo, 2003. También Álvaro Gil-Robles llama la atención acerca de que no sólo es Suecia el lugar donde surgió la institución, sino que ha sido también allí donde se ha perfeccionado en sus más característicos rasgos (vid. A. Gil-Robles y Gil-Delgado: El control parlamentario de la Administra-ción (el Ombudsman). Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 1981).



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cen de fuerza vinculante para anular o revocar las decisiones de la Administración, pue-de –eso sí– sugerir o recomendar a ésta la adopción de una actuación determinada, y, en todo caso, dar publicidad a sus actuaciones y resoluciones a través de los informes que dirige al Parlamento, lo que supone un eficaz mecanismo; y, por último, aunque no lo menos importante, resulta imprescindible que disponga de los medios personales y materiales adecuados para el desarrollo de su función, y que, máxime por situarse el ombudsman en la órbita del Parlamento, no quede en manos del poder ejecutivo la posibilidad de cercenar o disminuir tanto unos como otros.

Una cuestión debatida y en absoluto pacífica es, en cambio, la del mayor o me-nor papel de estas instituciones en la protección de los derechos humanos: es decir, si el ombudsman es fundamentalmente un supervisor de la actividad de la Adminis-tración, como cuando se creó en Suecia a comienzos del siglo XIX, o si es un auténtico instrumento de protección de los derechos humanos (Institución nacional de dere-chos humanos, en la terminología de Naciones Unidas), como parece haber sido su evolución en algunos países, el nuestro entre ellos, en mi opinión9. En este sentido, los denominados Principios de París, aprobados por la Asamblea General de las Nacio-nes Unidas el 20 de diciembre de 1993, representan la principal fuente de estándares normativos para las instituciones nacionales de derechos humanos. Estos Principios fijan un conjunto de condiciones mínimas o estándares básicos que las instituciones deben cumplir para ser consideradas instituciones nacionales de derechos humanos. Los principios son amplios y generales, de tal manera que pueden aplicarse a una pluralidad de instituciones nacionales, independientemente de su diversidad de obje-tivos, estructura y programas de acción; es decir, la estrategia adoptada por los Prin-cipios de París no fue la de promover un modelo único al cual todas las instituciones de derechos humanos de los diversos países deberían de ceñirse, sino, por el contra-rio, fijar esos estándares respetando la diversidad y pluralidad de las instituciones y reconociendo que cada una proviene de una tradición jurídica específica y tiene que adecuarse al contexto de derechos humanos que se vive en cada país. Bajo esta lógi-ca, los Principios de París se concentran en tres ámbitos: primero, la competencia y atribuciones de las instituciones nacionales; segundo, su composición y las garantías de independencia y pluralismo que requieren para desempeñar su labor, y, tercero, las modalidades de su funcionamiento.

En relación con el status y atribuciones de las instituciones nacionales, el man-dato que se les otorga ha de ser lo más amplio posible y abarcar tanto la protección

9 No me extenderé respecto a esta cuestión aquí, puesto que este trabajo no se ocupa de cuál sea la naturaleza del Defensor del Pueblo de España, pero en mi opinión el surgimiento de los ombudsmen portugués y español, primero, y su generalización en América Latina después, han supuesto una evolución desde el esquema clásico del ombudsman tradicional, volcado principalmente hacia la fiscalización de la Administración (vid. J.M. Sánchez Saudinós: «El Defensor del Pueblo», en J. Rodríguez-Arana Muñoz (dir.) y M. Calvo Charro (coord.): La Administración Pública española. Madrid, Instituto Nacional de Administra-ción Pública, 2002, pp. 697-720). En esta misma línea, vid. J. Varela Suanzes-Carpegna: «La naturaleza jurí-dica del Defensor del Pueblo», en Revista Española de Derecho Constitucional, 1983, núm. 8, p. 79, y A. Pérez Calvo: «Artículo 54. El Defensor del Pueblo», en O. Alzaga villaamil (dir.): Comentarios a la Constitución es-pañola de 1978. Madrid, Edersa, 1996, tomo IV, p. 545.



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como la promoción de los derechos humanos, su existencia ha de preverse en la Constitución o, al menos, en una ley emanada del Parlamento, y han de tener la fa-cultad de elaborar informes sobre la situación nacional en materia de derechos hu-manos. Por lo que se refiere a la composición y el grado de independencia y pluralis-mo, los Principios exigen que los métodos de elección de los miembros y el personal de las instituciones nacionales garanticen la representación plural de todos los sec-tores sociales, que se les dote de una infraestructura adecuada y recursos económi-cos suficientes para realizar sus labores y que tengan autonomía de decisión y de acción en relación con el respectivo gobierno. Por último, en lo tocante a las moda-lidades de su funcionamiento, se contemplan un conjunto de facultades que las ins-tituciones nacionales deben poder ejercer, como son examinar libremente todas las cuestiones comprendidas en el ámbito de su competencia, acceder a toda la infor-mación y documentos necesarios para el examen de la situación de los derechos humanos en el país, dirigirse a la opinión pública para dar a conocer sus opiniones y recomendaciones, y mantener relaciones de coordinación con otros órganos, juris-diccionales o de otra índole, encargados de la promoción y protección de los dere-chos humanos.

Pues bien, partiendo de estas premisas que se acaban de exponer sucintamente, podemos adelantar ya que resulta discutible que Francia haya tenido hasta la fecha un auténtico ombudsman, puesto que sólo con dificultad podemos incluir al Média-teur de la Republique creado en 1973 en esta categoría, como ahora veremos al perfi-lar un poco esta figura, ni tampoco dicho Médiateur ha sido considerado en momento alguno en Francia la institución nacional de derechos humanos, status que ha cabido disfrutar hasta la fecha a la Commission nationale consultative des droits de l’homme10, a diferencia de lo que ocurre en otros países europeos (Austria, España, Portugal y Suecia, entre otros) o americanos (Argentina, Colombia o Costa Rica, también entre otros), donde el ombudsman es considerado, a la vez, la institución nacional de dere-chos humanos.

3. LA SITUACIÓN PREEXISTENTE ANTES DE LA REVISIÓN CONSTITUCIONAL: EL MÉDIATEUR DE LA REPUBLIQUE

Como se ha señalado hace un momento, resulta bastante controvertido afir-mar, como se hace en ocasiones, que el Médiateur de la Republique instituido en Francia en 1973 pueda ser considerado un auténtico ombudsman, si tenemos en cuenta los caracteres definidores de este género de instituciones que se han recogi-do más arriba. En todo caso, creemos que es necesario acercarse a esta figura, el antecedente claro del Defensor de los derechos recién creado, para comprender el sentido último de la revisión constitucional que establece la nueva institución, pues-

10 Es cierto que el Médiateur de la Republique es uno de los más de 60 integrantes de dicha Com-mission (vid. art. 4 del Décret n° 2007-1137 du 26 juillet 2007 relatif à la composition et au fonctionnement de la Commission nationale consultative des droits de l’homme)



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to que la continuidad jurídica e institucional entre el Médiateur y el nuevo Defensor de los derechos es indudable11.

Aunque en la Francia de la inmediata postguerra mundial la preocupación por la protección de los derechos humanos ya había llevado a la creación en 1947 de la cita-da Commission nationale consultative des droits de l’homme, y, sobre todo, en 1957, con motivo de las acusaciones de tortura en la guerra de Argelia, se había constituido una Commission de sauvagarde des droits et libertés, una primera experiencia de esta-blecer un organismo de protección no jurisdiccional de las libertades públicas12, no sería hasta más de diez años después que se propusiera en sede parlamentaria la adopción de una legislación para establecer un ombudsman. La iniciativa, de 24 de noviembre de 1970, fue una proposición de ley debida a un parlamentario, Michel Poniatowski, que proponía la creación de un Alto comisionado para la defensa de los derechos humanos, que «sería para cada ciudadano un recurso directo, inmediato y personal contra todo abuso, irregularidad y exceso de la Administración»13, aunque su elección por cuatro años por los miembros del Consejo de Estado y del Tribunal de Casación da idea de una cierta singularidad en la propuesta14. Este intento de estable-cer un ombudsman en Francia no cuajó por un cúmulo de circunstancias: primero, la escasa receptividad de los parlamentarios; segundo, la mala acogida a la introducción de esta figura por parte de la doctrina jurídica, singularmente por parte del Consejo de Estado15, y, sobre todo, por la clara oposición del gobierno al establecimiento de la institución.

11 Así se ha resaltado además por la doctrina, vid. N. Marcon: «Titre XI bis: Le Défenseur des droits» cit., p. 1682. Para Bastien François, «El Defensor de los derechos no es más que una consagración constitu-cional del Médiateur de la République, puesto que en lo esencial retomará las funciones ejercidas hasta el presente por éste» (B. François: La Constitution Sarkozy. Paris, Odile Jacob, 2009, p. 164). También Charlotte Dumat, quien afirma que «una cuestión que en todo caso es indudable es la de la transformación del Média-teur de la Republique en Defensor de los derechos» (C. Dumat: «Le défenseur des droits» cit., pp. 4 y ss.).

12 Vid. J. Rivero: Les libertés publiques. 1.- Les droits de l’homme. Paris, Presses Universitaires de France, 1973, p. 235, cit. por V. Fairén Guillén: El Defensor del Pueblo – Ombudman. Madrid, Centro de Estu-dios Constitucionales, 1982, tomo I, p. 150.

13 A. Gil-Robles: El control parlamentario... cit., p. 158.14 Álvaro Gil-Robles recoge otra proposición de ley de 29 de noviembre de 1972 para la creación de

un ombudsman en Francia, debida a André Chandernagor, que propugnaba la creación de un «Delegado parlamentario para la libertad» (vid. A. Gil-Robles: El control parlamentario... cit., ibídem).

15 A propósito de esto, Martín Bassols afirma que si bien la doctrina científica francesa «difundía y prestaba atención especial al ombudsman escandinavo y a su proyección en otros países, no patrocinaba en absoluto su implantación; más bien adoptaba una actitud defensiva y de marcado signo nacionalista». Recuerda también Bassols que en un estudio comparativo sobre el ombudsman publicado en 1968, la po-nencia francesa, realizada por Nicole Questiaux (miembro del Consejo de Estado), afirmaba abiertamente que las funciones de aquél son asumidas en Francia por los tribunales de la jurisdicción contenciosa (vid. M. Bassols Coma: «Consideraciones sobre los controles extrajurisdiccionales de la Administración: en tor-no a la reforma del estatuto del “Médiateur” francés», en Revista de Administración Pública, 1977, n.° 82, p. 395). Álvaro Gil-Robles alude también a la contundente afirmación realizada por el Profesor Roland Drago en la presentación de la obra A. Legrand: L’ombudsman scandinave: etudes comparées sur le contrôle de l’Administration. Paris, LGDJ, 1970, en la que citando a Calderón de la Barca se parafrasea «el mejor alcalde, el Rey» con la aseveración «le meilleur ombudsman, c’est le Conseil d’Etat» (vid. A. Gil-Robles: El control parlamentario... cit., ibídem).



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Pese a todo ello, y paradójicamente, las circunstancia políticas del momento16 lle-varon al gobierno a presentar en 1972 su propio proyecto de creación de un comisio-nado semejante al ombudsman, que protegiese a los ciudadanos contra los abusos administrativos, aunque dejando claro desde el principio que no sería propiamente un ombudsman17. El proyecto gubernamental encontró cierto eco en la opinión pública, aunque en ocasiones de modo abiertamente crítico con la propuesta, e incluso el dia-rio Le Figaro realizó una curiosa encuesta, moderada por la Académie Française, para encontrar la denominación más idónea para la institución en lengua francesa, optán-dose por la de Intercesseur, pero sin que hubiera consenso para incluir esta figura en la política de promoción de los derechos humanos. Finalmente, y de modo un tanto atro-pellado (la discusión parlamentaria del proyecto duró sólo cuatro semanas y hubo una feroz resistencia de algunos sectores, tanto dentro como fuera del Parlamento), el gobierno propuso que la denominación fuera la de Médiateur y que sus atribuciones se centraran en la vigilancia de la actividad de la Administración y en la actuación como intermediario entre los ciudadanos y las administraciones, y que toda vez que no se trataba de un delegado del Parlamento, ni de un órgano jurisdiccional, no resultaba pertinente que se le otorgara la defensa de los derechos de los ciudadanos.

Así, en 1973 se aprobó la Ley 73-6, de 3 de enero de 1973, por la que se creó el Médiateur de la Republique. La primera nota que caracteriza a esta figura es que, pese a la afirmación clara de su naturaleza de órgano independiente, su designación se efectúa mediante decreto expedido en Consejo de Ministros, y no mediante elección parlamentaria, por lo que no cabe situar a la institución en la órbita del Parlamento, sino en todo caso en la del poder ejecutivo, pese a que su función sea el control de la administración que éste dirige. Su mandato es de seis años, sin posibilidad de reelec-ción, pero no puede ser destituido antes de su finalización salvo la concurrencia de un impedimento apreciado por el Consejo de Estado.

El Médiateur tiene como función la de recibir las reclamaciones de los ciudadanos relativas al funcionamiento de las administraciones públicas y de todo organismo inves-tido de una misión de servicio público. De este modo, aunque se circunscribe su ámbito competencial a la supervisión de la administración, como es característico de los om-budsmen, en el caso del Médiateur es el concepto de servicio público lo que sirve para delimitar su auténtica esfera de intervención, ya que puede investigar a cualquier orga-nismo investido de una función de servicio público en sentido amplio, con la salvedad del poder judicial y de la actividad puramente política de los ministros, así como tam-bién de las relaciones interadministrativas. Por consiguiente, la reclamación ha de ba-sarse en la defectuosa prestación de un servicio público, lo que entronca claramente la

16 Donald C. Rowat lo relaciona con el denominado affaire Aranda, en el que un antiguo funciona-rio declaraba tener pruebas documentales de la implicación de una cincuentena de altos funcionarios en diversos escándalos (vid. D. C. Rowat: El Ombudsman en el mundo. Barcelona, Teide, 1990, p. 123). Álvaro Gil-Robles se refiere por su parte a la proximidad de las elecciones y a un cierto número de escándalos in-mobiliarios (vid. A. Gil-Robles: El control parlamentario... cit., p. 162).

17 «Il sera donc différent de l’Ombudsman», es la conclusión de la propuesta gubernamental (vid. Le Monde, 6 de octubre de 1972, cit. por A. Gil-Robles: El control parlamentario... cit., p. 159).



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actividad de esta institución en la de los órganos encargados de perseguir la «mala ad-ministración», es decir, los retrasos, negligencias, arbitrariedades, etc. que a menudo sufren los ciudadanos por parte de la actividad de los poderes públicos.

No obstante, los ciudadanos no pueden dirigirse directamente al Médiateur, sino que han de hacerlo a través de los miembros del Parlamento, tanto diputados como senadores. El establecimiento de esta especie de filtro ha sido atribuido benévola-mente por algún autor al temor de que la institución se viera abrumada por una ava-lancha de reclamaciones18, pero puede atribuirse también al poso de desconfianza que la creación de la figura suscitó en algunos ámbitos, tanto judiciales como doctri-nales. Por otra parte, tampoco están permitidas a esta figura las denominadas «ac-tuaciones de oficio», es decir, las investigaciones desarrolladas por la propia institu-ción por su propia cuenta, sin que ningún ciudadano se haya dirigido denunciando una actividad administrativa irregular.

Desde 1973, se han producido sucesivas reformas legislativas de la ley regulado-ra del Médiateur de la Republique, ampliando o perfilando sus competencias, y pre-tendiendo afirmar su papel, algunas claramente dirigidas a aproximarle a los estánda-res que definen en general el status de los ombudsman. Las modificaciones más relevantes han sido éstas:

• Ley 76-1211, de 24 de diciembre de 1976, que refuerza sus lazos con el Parla-mento, precisa sus relaciones con el poder judicial, extiende las bases de su aplicación de la equidad, que deviene el fundamento de su acción, y le auto-riza a proponer reformas legislativas.

• Ley 89-18, de 13 de enero de 1989, por la que el Médiateur recibe el status de autoridad independiente.

• Ley 92-125, de 6 de febrero de 1992, por la que se abre la posibilidad de que se dirijan al Médiateur las personas jurídicas.

• Ley 2000-321, de 12 de abril de 2000, por la que se autoriza al Médiateur a actuar de oficio, se consagra la existencia y se define el papel de los delega-dos territoriales del Médiateur y se establece la obligación de presentar un informe anual al Parlamento.

• Ley 2005-882, de 2 de agosto de 2005, que establece medidas para facilitar la actuación de los delegados del Médiateur en las reclamaciones específicas entre las empresas y las administraciones.

Sin embargo, estas sucesivas modificaciones del status del Médiateur no han sido suficientes para que pueda ser conceptuado como un auténtico ombudsman, y

18 Así, Rowat (vid. D. C. Rowat: El Ombudsman.. cit. ibídem).



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así ha sido puesto de manifiesto en numerosos lugares y en distintos momentos. Martín Bassols, en un trabajo coetáneo de la primera de estas modificaciones legales, afirma resueltamente que «no cabe duda que en alguna medida la figura del Ombuds-man ha influido una atracción poderosa en el legislador francés, pero en todo caso el resultado final ha sido muy distinto o, si se quiere, como ya se ha apuntado por algún autor, una copia deformada de aquél»19. Más categóricamente aún, para Víctor Fairén,«ya por el hecho de ser nombrado por el Gobierno, el Médiateur no es un ombudsman»20, y concluye que «la figura francesa sigue siendo de origen guberna-mental y de líneas confusas y contradictorias»21. Por último, más recientemente, Pe-dro Carballo, considera que el Médiateur responde a «la configuración de un modelo de ombudsman bastante más depauperado que el prototipo sueco, únicamente sal-vado in extremis por la publicidad de sus informes, no sólo ante el Presidente de la República y el Parlamento, sino ante la opinión pública»22

4. APRENDER DE UN PARVENU: LA OBSERVACIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO ESPAÑOL Y LA RECEPCIÓN DEL MODELO EN EL COMITÉ BALLADUR

En 2007, mediante el Decreto 2007-1108, de 18 de julio, Francia creó el denomina-do Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééqulibrage des institutions de la Ve République, presidido por el antiguo Primer Ministro Edouard Ba-lladur (en lo sucesivo, Comité Balladur), con la misión de estudiar las modificaciones de la Constitución de 1958 que se consideraran pertinentes, respondiendo a las pre-ocupaciones manifestadas por el Presidente de la República en una carta anexa al Decreto, y formulando además todas las otras reflexiones que juzgaran útiles.

Entre las numerosas propuestas del Comité Balladur se encuentra la de creación del Defensor de los derechos, propuesta efectuada por la propia iniciativa del Comité, puesto que en la misiva presidencial no había una petición en este sentido23. De modo

19 M. Bassols Coma: «Consideraciones sobre los controles extrajurisdiccionales de la Administra-ción...» cit., p. 405.

20 V. Fairén Guillén: El Defensor del Pueblo - Ombudman cit., tomo I, p. 149.21 V. Fairén Guillén: El Defensor del Pueblo - Ombudman cit., tomo I, p. 187.22 P. Carballo Armas: El Defensor del Pueblo. El Ombudsman en España y en el Derecho comparado.

Madrid, Tecnos, 2003, p. 101.23 No parece irrelevante que la propuesta haya partido de la propia iniciativa del Comité Balladur,

sin que se encontrara entre los asuntos sometidos inicialmente al Comité por la misiva presidencial, como ha sido resaltado por la doctrina (vid., entre otros, C. Teitgen-Colly: «Le défenseur des droits: un OVNI...» cit., pp. 125 y ss., y C. Dumat: «Le défenseur des droits» cit., pp. 4 y ss.). Catherine Teitgen-Colly apunta además que la idea de crear un Defensor en Francia a semejanza del Defensor del Pueblo español se en-cuentra en una proposición de ley constitucional registrada por el grupo parlamentario socialista tres días después del envío de la misiva presidencial (C. Teitgen-Colly: «Le défenseur des droits: un OVNI...» cit. ibí-dem). También es significativo resaltar que se atribuye la paternidad de la idea de establecer el Defensor de los derechos en el seno del Comité Balladur a Jack Lang, vicepresidente del Comité, antiguo ministro socialista y el único diputado del Parti Socialiste que votó favorablemente la revisión constitucional en la sesión del Congrès du Parlement reunido en Versalles el 21 de julio de 2008 (en la que, como es sabido, se requerían tres quintas partes de votos favorables a la revisión, que se alcanzaron, precisamente, gracias al



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que parece haber sido la voluntad del Comité de ofrecer una garantía más efectiva de los derechos y libertades lo que ha estado en el origen de la propuesta, lo que puede explicar en cierta medida el decurso de los acontecimientos a que nos referiremos después para la introducción de la nueva figura en la Constitución.

La propuesta del Comité Balladur partía de una doble constatación: primero, que la Constitución de 1958 carecía de mecanismos suficientes en materia de protección de los derechos y libertades; segundo, la necesidad de poner fin a la proliferación de instituciones independientes sectoriales, fuente de conflictos de competencia y de una dispersión perjudicial de la propia calidad de la protección en Francia de los dere-chos y libertades. Para paliar estos inconvenientes, el Comité proponía la fusión en el Defensor de los derechos de la mayor parte de las autoridades protectoras sectoria-les: por supuesto, el Médiateur de la Republique, pero también el Defensor de los ni-ños, la Alta autoridad para la lucha contra las discriminaciones y por la igualdad (Halde), el Controlador general de los lugares de privación de libertad, la Comisión nacional de la informática y de las libertades (Cnil), la Comisión de acceso a los documentos adminis-trativos (Cada) y la Comisión nacional de la deontología de la seguridad (Cnds).

El Comité Balladur reconoce literalmente en su Informe haber diseñado el Defen-sor de los derechos inspirado por el éxito obtenido en España por el Defensor del Pueblo mencionado en el artículo 55 (en realidad es el 54) de la Constitución españo-la24. El Comité propone sustituir al Médiateur y a las otras autoridades independientes antes citadas por un Defensor de los derechos fundamentales, consagrando un título de la Constitución a esta nueva institución. Considera que debe tener un mandato de seis años no renovables, correspondiendo su elección a la Asamblea Nacional por ma-yoría de tres quintos sobre una propuesta realizada por una comisión parlamentaria ad-hoc. Según la propuesta del Comité, los ciudadanos podrían dirigirse directamente al Defensor de los derechos, que mantendría todas las competencias actuales del Mé-diateur, añadiéndose otras nuevas, como son la posibilidad de proceder a investigacio-nes in situ y en cualquier recinto de los servicios administrativos; el poder de dirigir recomendaciones y advertencias a la Administración; la legitimación para recurrir al Conseil Constitutionnel contra una ley aún no promulgada, como tienen los parlamen-tarios, e incluso el derecho de dirigirse directamente al Parlamento para ayudarle en su función de control y evaluación de las políticas públicas. Asimismo, teniendo en

voto de Lang). Por otra parte, varios medios de comunicación se han hecho eco de la posible intención presidencial de que Jack Lang sea el primer Defensor de los derechos, cuando se desarrolle legislativamen-te la figura (vid., por ejemplo, Le Monde, 22 de julio de 2008 y Le Figaro, 23 de julio de 2008).

24 Informe Une V.e République plus démocratique, elaborado por el Comité de réflexion et de pro-position sur la modernisation et le rééqulibrage des institutions de la V.e République, propuesta n.° 76, p. 92. Alguna autora afirma incluso –exageradamente a mi juicio, como luego se verá– que la sustitución del Médiateur por el nuevo Defensor de derechos «traduce esencialmente la constitucionalización de esta autoridad sobre el modelo español» (N. Marcon: «Titre XI bis: Le Défenseur des droits» cit., p. 1682). No está de acuerdo Michel Verpeaux, para quien «es evidente que el papel del futuro Defensor francés de los derechos de los ciudadanos es una pálida réplica del de su vecino ibérico» (M. Verpeaux: «Le nouveau “défenseur des droits des citoyens” est arrivé», en Petites affiches, 2008, n.° 97, 14 de mayo de 2008, pp. 87 y ss.).



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cuenta la amplitud previsible de la misión atribuida a este Defensor de los derechos fundamentales, el Comité propone que la ley orgánica que desarrolle los preceptos constitucionales pueda prever la existencia de dos defensores adjuntos, designados como el titular de la institución, para ayudarle a ejercer su misión. Como puede com-probarse, la influencia de la configuración del Defensor del Pueblo de España en la nueva institución, tal y como fue diseñada por el Comité Balladur, es excepcional, tan-to en la regulación constitucional como en las previsiones de desarrollo legislativo25.

Por último, el Comité Balladur manifiesta su convicción de que a la vista de las dificultades a las que los ciudadanos se enfrentan en sus relaciones con la Administra-ción, la creación de un Defensor de los derechos elegidos elegido por el Parlamento, pero cuyo desempeño sería incompatible con el ejercicio de un mandato parlamenta-rio, no sólo respondería a las necesidades de los ciudadanos, sino que además mejo-raría el funcionamiento global de las instituciones francesas26.

5. EL DEFENSOR DE LOS DERECHOS DEL ARTÍCULO 71‐1 DE LA CONSTITUCIÓN

Aunque pueda parecer sorprendente (o quizá no), la recepción de la propuesta del Comité Balladur para la creación de un Defensor de los derechos no fue muy aco-gedora por parte de los organismos, entidades u otras instituciones dedicadas a la protección de los derechos27, ni tampoco suscitó especial entusiasmo entre las insti-tuciones o autoridades independientes que proponía fusionar.

Llegados a este punto, la pregunta es: ¿qué es lo que se ha acogido en la revisión constitucional de la propuesta del Comité Balladur sobre el Defensor de los derechos fundamentales? Pues, pese a las apariencias, no demasiado, porque dicha propuesta sufrió modificaciones sustanciales, tanto en su plasmación en el proyecto guberna-mental de modificación de la Constitución como en su iter legislativo por las dos Cá-maras, cambiando su denominación y abandonando algunos de sus elementos medu-lares, como ahora veremos, singularmente su elección parlamentaria, la legitimación para dirigirse al Conseil Constitutionnel y la absorción de las diversas autoridades ad-ministrativas independientes.

25 Ello explica la invitación al Defensor del Pueblo de España para comparecer ante el Senado francés en mayo de 2008 para informar sobre las características y el funcionamiento de la institución en España.

26 Michel Verpeaux afirma que la revisión constitucional «consagra parcialmente una de las pro-puestas más originales» hechas por el Comité Balladur, refiriéndose al Defensor de los derechos (vid. M. Verpeaux: «Le nouveau “défenseur des droits des citoyens” est arrivé» cit., pp. 87 y ss.).

27 Vid., por ejemplo, el informe «Défenseur des droits des citoyens: positions et interrogations», publicado por Amnistía Internacional Francia el 7 de mayo de 2008, o el Informe sobre el proyecto de «Dé-fenseur des droits des citoyens» de la Commission nationale consultative des droits de l´homme, de 20 de mayo de 2008. De la inquietud existente en Amnistía Internacional Francia y de su informe se hace eco Le Nouvel Observateur en 22 de junio de 2008, destacando que la fusión de los diferentes mecanismos de protección existentes en uno solo no garantiza una mayor eficacia, dados los ámbitos complejos y especia-lizados en que cada uno desenvuelve sus actividades.



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El Comité Balladur propuso la creación de una institución denominada Defensor de los derechos fundamentales, y puesto que la inscribía en la tercera parte de su infor-me, la destinada a los nuevos derechos para los ciudadanos, la configuraba como un instrumento para la garantía de los derechos y libertades, lo que explicitaba al señalar como su misión «velar por el respeto de los derechos». Puede que la denominación escogida por el Comité no fuera la más adecuada de acuerdo con la tradición consti-tucional francesa28, pero no fue un mero nominalismo el que llevó a la modificación del nombre de la institución en el proyecto de ley gubernamental de reforma consti-tucional, donde pasó a llamarse Defensor de los derechos de los ciudadanos. Junto al cambio de denominación, en el proyecto de ley de reforma el Defensor había perdido su función general de velar por el respeto de los derechos, sustituida ahora por «aten-der las reclamaciones de toda persona que se estime lesionada por el funcionamiento de un servicio público». Sin embargo, durante la tramitación parlamentaria se suscitó que la denominación del proyecto gubernamental podía inducir a la creencia de que sólo los nacionales (los «ciudadanos») podrían dirigirse a la nueva institución, impi-diendo por tanto que los extranjeros pudieran hacer lo propio. Por ello, y probable-mente por otras razones más de fondo, el Senado cambiará de nuevo el nombre al definitivo de Defensor de los derechos, y volverá con ello también a hablar de nuevo de «velar por el respeto de los derechos y las libertades» (éstas añadidas ahora) como misión constitucional del Defensor29.

5.1. La constitucionalización del Defensor de los derechos

Cierto es que se ha producido la constitucionalización del Defensor de los dere-chos recomendada por el Comité, lo que sin duda supone un gran avance para la nueva institución. En 1988, el Presidente François Mitterrand había recomendado sin éxito la inclusión en el texto constitucional del Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), autoridad independiente para velar por el pluralismo y la transparencia de los medios de comunicación audiovisuales, por el mismo concepto que el Conseil Supérieur de la Magistrature o del Conseil Constitutionnel, y al mismo nivel que los otros poderes30.

28 Catherine Teitgen-Colly apunta a la influencia alemana en la adopción de la fórmula «Defensor de los derechos fundamentales» y señala que la de «Defensor de los derechos de los ciudadanos» se inscri-be más en la tradición francesa, e incluso mejor aún la de «Defensor de los derechos del hombre y del ciu-dadano», preferible desde luego –a su juicio– a la de «Defensor de los derechos», que peca de vaguedad e imprecisión. (vid. C. Teitgen-Colly: «Le défenseur des droits: un OVNI...» cit., pp. 125 y ss.).

29 Victoria Barigant, Elodie Gama y Charlotte Singh consideran que a lo largo del periplo de la nue-va figura desde la propuesta del Comité hasta su definitiva adopción por el texto constitucional se ha ido restringiendo su perímetro de intervención y sus poderes, y que «la denominación misma de esta institu-ción es la ilustración» de ello (V. Barigant, E. Gama y C. Singh: «Le Défenseur des droits», en CREDOF, Centre de recherche sur les droits fondamentaux, Université Paris X Nanterre, 2009, 23 de marzo de 2009).

30 F. Mitterrand: Lettre à tous les Français, cit. por C. Dumat: «Le défenseur des droits» cit., pp. 4 y ss. Parece exagerada indudablemente esa pretensión presidencial de equiparar a la autoridad indepen-diente del audiovisual, por muy importante que sea su labor, con el órgano del gobierno del poder judicial o con la jurisdicción constitucional, por muy peculiar que sea ésta en Francia. Curiosamente la pretensión resulta similar a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que organiza el poder público nacional en cinco poderes: legislativo, ejecutivo, judicial, ciudadano y electoral, e incluye



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También abogó en 1993 por la inclusión en la Constitución de esta autoridad indepen-diente del audiovisual el denominado Comité Vedel, Comité consultatif pour la révision de la Constitution presidido por Georges Vedel, pero también sin éxito31. El Defensor de los derechos se configura así como la primera institución de esta naturaleza en ser incluida en la Constitución francesa32.

Por tanto, la primigenia aportación del nuevo artículo 71-1 de la Constitución es consagrar constitucionalmente la existencia y el ámbito de competencia propio del Defensor de los derechos, lo que supone la imposibilidad de suprimir la institución o alterar sus atribuciones básicas sin una reforma de la Constitución. Además de la car-ga simbólica de este hecho, no hay que olvidar que la constitucionalización supone dotar al Defensor de una superior estabilidad (por mucho que las revisiones constitu-cionales del texto de 1958 hayan venido siendo cada vez más frecuentes), y también dotarle de una legitimidad especial, de la que no gozan las autoridades creadas y re-guladas extramuros de la Constitución. Por otra parte, el solo hecho de su rango constitucional da al Defensor de los derechos un status y una legitimidad únicas, que podrían permitirle asumir un papel coordinador respecto al universo de autoridades administrativas independientes, como había propuesto el Comité Balladur33.

5.2. Los contornos difusos de la nueva figura y la remisión al legislador: la indefinición del ámbito competencial

El constituyente ha modificado la inicial propuesta del Comité Balladur, optando por una definición imprecisa del ámbito competencial del Defensor de los derechos. La vaguedad, la imprecisión, define de momento el perfil de la nueva institución, tal y como ha sido regulada en el artículo 71-1 de la Constitución, según el cual el Defensor «vela por el respeto de los derechos y las libertades por parte de las administraciones del Estado, las colectividades territoriales, los establecimientos públicos, así como de cualquier organismo que desarrolle un servicio público o respecto del cual la ley orgá-nica le atribuya competencias». A diferencia del Comité Balladur, que había propues-to que el Defensor de los derechos dispusiera de poderes de recomendación, de re-querimiento, de decisión, de mediación o arbitraje, el contorno de sus atribuciones han quedado en una nebulosa. El constituyente ha dejado, pues, en gran medida en

precisamente dentro del denominado poder ciudadano a la Defensoría del Pueblo (artículos 280 a 283 de la Constitución).

31 Recogido de C. Teitgen-Colly: «Le défenseur des droits: un OVNI...» cit., pp. 125 y ss. Por cierto que Jean-Claude Zarka alude a que el Comité Vedel de 1993 ya había propuesto mencionar en la Constitución de 1958 al Médiateur de la Republique (vid. J.-C. Zarka: «Le nouveau “défenseur des droits”» cit., p. 2468).

32 Michel Verpeaux afirma al respecto que el Defensor de los derechos, aunque su papel se ha visto capitidisminuido en relación con la propuesta del Comité Balladur, ha sido la primera institución de su naturaleza que hace su entrada en la Constitución, abriendo así el camino para el reconocimiento de otras instituciones (vid. M. Verpeaux: «Le nouveau “défenseur des droits des citoyens » est arrivé» cit., pp. 87 y ss.).

33 Vid. infra el apartado correspondiente al papel del Defensor respecto a las autoridades adminis-trativas independientes tras la aprobación de la revisión constitucional.



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manos del legislador la decisión de determinar cuál será el papel, la autoridad y las atribuciones reales de esta institución, así como su estatus en el organigrama de las autoridades administrativas independientes que actúan en materia de protección de las libertades34.

Respecto a esto último, Bastien François resalta que la vaguedad del artículo 71-1 puede legítimamente inquietar en tanto que no se haya adoptado la ley orgánica que defina las atribuciones y las modalidades de intervención del Defensor de los derechos, y se cuestiona sobre cuál pueda ser el perímetro exacto de su interven-ción; incluso si su creación no supone invadir las competencias de autoridades inde-pendientes como el Controlador general de los lugares de privación de libertad, el Defensor de los niños, la Comisión nacional de la informática y de las libertades, la Co-misión nacional de la deontología de la seguridad o incluso el propio Consejo Superior del Audiovisual35.

La Constitución ha previsto que sea también la ley orgánica la que regule las modalidades de control atribuidas al Defensor de los derechos, y es que la redacción dada al artículo 71-1 supedita enormemente a su desarrollo legislativo las atribuciones y el status de esta nueva institución, lo que lleva a afirmar a Nathalie Marcon que el esencial papel reservado a la ley orgánica es, más que complementario, completivo, en el sentido de añadir a la mera función de aplicación de la revisión constitucional la de completar dicha revisión ante el silencio del texto fundamental36. Así, la ley orgáni-ca ha de determinar el ámbito competencial de la nueva institución, atribuirle pode-res y medios, decidir sobre si sus atribuciones se limitan a un poder de influencia o si se extienden más allá merced a la concesión de poderes de investigación, de carácter conminatorio, de recomendación, o incluso, poderes de decisión y de sanción. La efectividad del Defensor de los derechos va a estar condicionada, por consiguiente, por la ley orgánica constitucionalmente prevista, e incluso, por otra ley, de carácter ordinario, que habrá de desarrollar algunos aspectos de la nueva institución37. Hay una práctica unanimidad en la doctrina respecto a la vaguedad de la fórmula consti-tucional: Catherine Teitgen-Colly acusa al constituyente de haber llevado el laconismo al extremo, practicando de manera casi sistemática la técnica, profundamente critica-da, del reenvío a la ley orgánica, incluso para cuestiones tan importantes como el ámbito de intervención, las condiciones en las que puede solicitarse su intervención, sus atribuciones y sus modalidades de actuación, la posible existencia de un órgano colegiado de apoyo, e incluso las incompatibilidades de la figura y concluye diciendo que «a decir verdad, [el Defensor de los derechos] es un objeto volante no identifica-do (OVNI) que aparece en le cielo constitucional»38.

34 Vid. N. Marcon: «Titre XI bis: Le Défenseur des droits» cit., p. 1685.35 B. François: La Constitution Sarkozy cit, p. 164.36 N. Marcon: «Titre XI bis: Le Défenseur des droits» cit., pp. 1696-1697.37 Efectivamente, el 9 de septiembre de 2009 fue registrada en el Senado un proyecto de ley ordi-

naria referida al Defensor de los derechos junto al proyecto de ley orgánica prevista en el artículo 71-1 de la Constitución.

38 C. Teitgen-Colly: «Le défenseur des droits: un OVNI...» cit. pp. 125 y ss.



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5.3. La función del Defensor de los derechos

Como ya se ha indicado, la nota característica de la regulación constitucional del Defensor de los derechos es la vaguedad, puesto que no será hasta que se apruebe la ley orgánica a que se refiere el artículo 71-1 de la Constitución que podamos conocer las verdaderas dimensiones de esta institución.

La Constitución establece una amplia competencia del Defensor de los derechos con relación a los organismos susceptibles de supervisión, puesto que según el artí-culo 71-1 el Defensor tiene como misión «velar por el respeto de los derechos y liber-tades por las administraciones del Estado, las colectividades territoriales, los estable-cimientos públicos, así como por parte de cualquier organismo que realice una misión de servicio público, o con respecto del cual la ley orgánica le atribuya competencias». No hay ninguna restricción ni precisión respecto a la concreción de los derechos y li-bertades protegidos, ni respecto a las administraciones sobre la cuales ejerce su su-pervisión el Defensor, por lo que hay que entender que la Administración en su con-junto puede ser controlada. Aquí el Defensor de los derechos parece claramente ampliar el ámbito competencial del Médiateur, puesto que si bien ambos comparten la facultad de supervisar el funcionamiento de la Administración, el Defensor puede actuar directamente cuando se dirija a él un ciudadano39, incluso las personas jurídi-cas, o puede actuar de oficio, sin que nadie se haya dirigido a él solicitando la protec-ción de sus derechos y libertades, posibilidad de la que no dispone el Médiateur, para cuya actuación era indispensable la intermediación previa de un parlamentario. Sin duda, esta supresión del filtro parlamentario para que los ciudadanos puedan presen-tar sus quejas y la atribución de competencia para poder actuar de oficio constituyen un progreso en la definición de la nueva figura como órgano de protección de los derechos de los ciudadanos, pero, en todo caso, no hay que perder de vista tampoco que será la futura ley orgánica constitucionalmente prevista la que establezca las concretas condiciones de admisibilidad de las quejas, lo que incluye el riesgo del esta-blecimiento de condiciones que dificulten su admisión. En este sentido, el riesgo es doble, porque, por una parte, la ley orgánica podría establecer formalismos, condicio-nes, plazos temporales, etc. que dificulten la admisibilidad de las solicitudes de inter-vención del Defensor de los derechos, pero por otra, lo que aún supondría mayor restricción, limitar a sólo algunos los derechos y libertades susceptibles de ser prote-gidos por el Defensor40.

39 Sin embargo, Charlotte Dumat cree que la vaguedad, la imprecisión de la definición constitucio-nal de la nueva figura está lejos de haber despejado que la presentación de quejas ante el Defensor de los derechos pueda hacerse de forma directa: «no se sabe si la solicitud será directa o indirecta» (C. Dumat: «Le défenseur des droits» cit., pp. 4 y ss.). La misma impresión tienen Victoria Barigant, Elodie Gama y Charlot-te Singh, que afirman que «queda la cuestión de saber si la ley orgánica mantendrá la propuesta del Comité Balladur de la presentación directa [de reclamaciones]» (V. Barigant, E. Gama y C. Singh: «Le Défenseur des droits» cit.). En este sentido, el proyecto de Ley Orgánica presentado ante el Parlamento en septiembre de 2009 señala en su artículo 4 que el acceso al Defensor de los derechos será directo.

40 A nuestro juicio, esto sería de dudosa constitucionalidad, porque donde la Constitución no distin-gue, difícilmente podemos aceptar que lo haga el legislador, pero alguna autora ha destacado incluso como



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El Defensor de los derechos debe ser percibido, pues, como uno de los órganos encargados constitucionalmente de proteger el respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos, con el poder judicial, el Conseil d’Etat y el Conseil Constitutionnel. Su función es asegurar un control no jurisdiccional de la acción administrativa, que sirva para completar el control político ejercido en sede parlamentaria, el control ju-risdiccional realizado por los tribunales de lo contencioso y el control jerárquico inter-no de la Administración.

5.4. Caracteres orgánicos del Defensor de los derechos

El penúltimo párrafo del artículo 71-1 de la Constitución establece que el Defen-sor de los derechos es nombrado por el Presidente de la República para un mandato de seis años no renovable, según el procedimiento previsto en el último apartado del artículo 13 del mismo texto constitucional. Establece también que sus funciones son incompatibles con las de miembro del Gobierno o del Parlamento, remitiendo a la ley orgánica acerca de otras posibles incompatibilidades. El último párrafo añade que el Defensor de los derechos rinde cuenta de su actividad al Presidente de la República y al Parlamento.

Como puede observarse, el Defensor de los derechos es nombrado por el Presi-dente de la República como su antecesor, el Médiateur, lo que constituye uno de los obstáculos más claros para la garantía de independencia de la nueva institución. El Comité Balladur había propuesto, ya lo hemos visto, la elección por tres quintos de la Asamblea Nacional, siguiendo la estela del Defensor del Pueblo español, lo que ha sido sustituido por una designación gubernamental, aunque sometida a un curioso procedimiento introducido en el artículo 13 de la Constitución: el poder de nombra-miento del Presidente de la República se restringe en algunos casos, «en razón de su importancia para la garantía de los derechos y libertades o para la vida económica y social de la Nación» reza el texto constitucional, sometiéndolo a informe público pre-vio de una comisión parlamentaria de cada cámara. El Presidente de la República no podrá nombrar a su candidato cuando la suma de votos negativos recibidos por éste en cada comisión represente al menos las tres quintas partes de los votos expresados en ellas. De este modo, se ha sustituido la elección parlamentaria por mayoría cualifi-cada del Defensor, con la legitimidad que ello le otorgaría41, por su nombramiento presidencial si la mayoría cualificada del Parlamento (expresada en comisión, ade-más) no se opone a ello. Parece que el constituyente ha querido que sólo una rara unanimidad parlamentaria contra los deseos del Presidente pueda oponerse al nom-bramiento gubernamental. Por otra parte, el procedimiento del artículo 13 puede

necesidad que la ley orgánica «defina con precisión qué derechos y qué libertades entran en el ámbito de competencia del Defensor, para conocer tanto su misión constitucional como su papel en relación con las otras autoridades independientes» (N. Marcon: «Titre XI bis: Le Défenseur des droits» cit., p. 1688).

41 Nathalie Marcon sostiene, por el contrario, que la elección parlamentaria no garantiza necesa-riamente la independencia de la institución y crea una politización del nombramiento (vid. N. Marcon: «Ti-tre XI bis: Le Défenseur des droits» cit., p. 1695).



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abocar a la posibilidad de que se produzcan situaciones insólitas, o al menos paradó-jicas: un candidato presidencial que recibe el claro rechazo del Parlamento, pero que al no haberse alcanzado el alto quórum de rechazo previsto constitucionalmente, o haberse alcanzado sólo en una Cámara (en la Asamblea Nacional, pongamos), es nombrado Defensor de los derechos, función que se va a ver obligado a desempeñar frente a un Parlamento que le rechazó mayoritariamente y al que ha de rendir cuen-tas de su actividad. No estamos seguros de que el empleo de este procedimiento sea mejor que el puro nombramiento libre por el Presidente de la República, puesto que al menos así el Defensor de los derechos no contaría de partida con el riesgo de una tacha de cierta ilegitimidad en sus relaciones con el Parlamento.

En relación con este procedimiento del artículo 13 (que puede sugerir una cierta influencia norteamericana42), previsto en la Constitución no sólo para el Defensor de los derechos, sino también para otras instituciones (verbigracia, el Conseil Constitu-tionnel) la doctrina muestra cierta división43, que puede vislumbrarse ya en los traba-jos del Comité Balladur. Aun cuando el Comité establecía la pura elección parlamen-taria del Defensor de los derechos, la propuesta de introducción de este procedimiento para otros nombramientos distó de ser pacífica: Pierre Mazeaud, anti-guo presidente del Conseil Constitutionnel y vicepresidente del Comité Balladur, se muestra contrario al procedimiento por considerar que da entrada a la politización de las instituciones: «obligará a los candidatos a hacer campaña (...), haciendo de ello una cuestión entre izquierda y derecha, mayoría y oposición (..) prefiero el sistema actual a un sistema en que intervenga el Parlamento, por el riesgo a una politización muy profunda»44. Por el contrario, Olivier Schrameck, también miembro del Comité Balladur, se pronuncia a favor del procedimiento, del que piensa que favorecerá la

42 Creemos que nuestro propio sistema parlamentario no ha sido capaz de sustraerse a esta in-fluencia de los Estados Unidos, como atestigua, por ejemplo, la creación de la Comisión de Nombramien-tos del Senado. Lo paradójico del caso es que el sistema norteamericano prevé la comparecencia del can-didato y el control parlamentario en supuestos de nombramiento presidencial, y en España se ha regulado que el Congreso o el Senado intervengan y controlen los nombramientos... ¡cuando es la propia Cámara la que va a efectuar la designación! Y es que con la mimetización de las instituciones de unos países a otros ocurre aquello que decía Antonio Machado por boca de Juan de Mairena, que en política, como en arte, los novedosos apedrean a los originales.

43 Nathalie Marcon, aun reconociendo la originalidad y falta de raigambre francesa en el procedi-miento del artículo 13, se inclina por su defensa, afirmando que «garantiza una cierta independencia del poder ejecutivo y limita el riesgo de la designación política», llegando a aseverar que «debería orientar la elección de los futuros Defensores sobre personalidades consensuadas, con gran autoridad moral y una legitimidad incuestionable» (N. Marcon: «Titre XI bis: Le Défenseur des droits» cit., pp. 1695-1696). En la misma línea, Charlotte Dumat considera el procedimiento del artículo 13 una mejora respecto al procedi-miento de designación del Médiateur, «aun cuando los quórum exigidos, conjugados con el factor mayori-tario, hagan del veto parlamentario al candidato presidencial un supuesto puramente teórico» (C. Dumat: «Le défenseur des droits» cit., p. 4 y ss.). No obstante, Nathalie Marcon da cuenta de otras opiniones ad-versas al procedimiento: para A.M. Le Pourhiet, el procedimiento del artículo 13 «puede revelarse negativo si aboca a la propuesta sistemática de candidatos consensuados y políticamente correctos» (A.M. Le Pour-hiet: «L’article 4», en Petites affiches, 2008, n.° 97, 14 de mayo de 2008, p. 17, cit. por N. Marcon: «Titre XI bis: Le Défenseur des droits» cit., p. 1696).

44 «Rapport de la Commission Balladur: libres propos croisés de Pierre Mazeaud et Olivier Schra-meck», en Revue de Droit Public, 2008, 1 de enero de 2008, p. 19.



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transparencia, la responsabilidad y el pluralismo, puesto que a su juicio las nuevas instituciones, los nuevos poderes (enumera autoridades independientes, agencias, comisiones, pero también al Conseil Constitutionnel), «no son servidores del poder ejecutivo, sino actores del juego institucional, cuya vocación ha de ser mantener rela-ciones no sólo con el poder ejecutivo, sino también con el Parlamento» y el nuevo procedimiento supone «la garantía de mayor pluralismo», aun cuando se tratará de una intervención parlamentaria mediante una comisión en cuya composición jugará un gran papel el factor mayoritario, por lo que «la probabilidad de un informe negati-vo es extremadamente improbable»45.

El mandato previsto para el Defensor de los derechos es de seis años, como ha-bía propuesto el Comité Balladur, y no cabe la renovación del mismo. Cuestión distin-ta es la posibilidad de revocación, sobre la que la Constitución guarda silencio, pero que hay que entender circunscrita a causas excepcionales que impidan el normal de-sarrollo de las actividades de la institución46.

5.5. La (no) legitimación para recurrir ante el Conseil Constitutionnel

La legitimación del Defensor de los derechos para dirigirse al Conseil Constitu-tionnel ejercitando el control previo de la ley, que era una de las atribuciones que el Comité Balladur había previsto para la nueva institución, presentaba la indudable ventaja de darle un instrumento para velar eficazmente por el respeto de los dere-chos y libertades por parte del Parlamento, además de su papel activo en el control de la acción de la Administración y de la garantía del Estado de Derecho. Además, esta facultad hubiera permitido colmar las posible lagunas del control directo de constitucionalidad de la ley, abriendo más generosamente la legitimación para dirigir-se al Conseil Constitutionnel. El Defensor de los derechos, como los parlamentarios, pero sin su dimensión política, habría podido someter la ley al Conseil Constitutionnel para que éste ejercitara el control previo, legitimando así la dimensión de velar por los derechos de los ciudadanos atribuida a la nueva institución47.

Catherine Teitgen-Colly resalta que la Constitución se ha abstenido finalmente de otorgar al Defensor de los derechos la legitimación para recurrir al Conseil Consti-tutionnel para instar el control de constitucionalidad de las leyes, lo que a su juicio constituía «el atributo esencial preconizado por el Comité Balladur» para el Defensor. Cree, no obstante, que cabe aún que la ley orgánica le atribuya la legitimación para dirigirse al Conseil d’Etat al efecto de que este último, con ocasión de un proceso en curso, reenvíe al Conseil Constitutionnel las dudas de inconstitucionalidad suscitadas

45 «Rapport de la Commission Balladur: libres propos croisés...» cit., pp. 19-21.46 Sobre este asunto, el artículo 1 del proyecto de Ley Orgánica establece que la finalización anti-

cipada del mandato del Defensor de derechos sólo se produce por su dimisión o en caso de concurrencia de un impedimento en las condiciones previstas por decreto sometido a informe previo del Conseil d’Etat.

47 Vid. N. Marcon: «Titre XI bis: Le Défenseur des droits» cit., p. 1684.



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por una disposición legislativa48. En términos idénticos se expresa Charlotte Dumat, para quien si bien la propuesta del Comité Balladur para introducir al Defensor de los derechos entre los sujetos legitimados para dirigirse al Conseil Constitutionnel ha sido suprimida por el constituyente, nada impide que la ley orgánica pueda reconocerle la citada legitimación para dirigirse al Conseil d’Etat para que éste en el marco de un proceso en curso reenvíe al Conseil Constitutionnel posibles dudas sobre la inconstitu-cionalidad de una ley49.

En todo caso, en relación con este asunto de la legitimación del Defensor de los derechos para recurrir al Conseil Constitutionnel, propuesta por el Comité Balladur, pero no introducida finalmente por la revisión constitucional, algunas posiciones distan de estar claras: como muestra, Pierre Mazeaud, antiguo presidente del Con-seil Constitutionnel y vicepresidente del Comité Balladur, se muestra favorable a ella en las libres propos croisés (palabras cruzadas) entre él y otro miembro del Comité Balladur, Olivier Schrameck, ya citadas y publicadas a comienzos de 2008 («je suis tout à faire d’accord pour que ce Défenseur des droits fondamentaux introduits dans la Constitution saisisse éventuellement le Conseil Constitutionnel»), pero se muestra contrario a esta misma legitimación en otra intervención de 2009, una vez adoptada ya la revisión constitucional («je ne suis pas favorable à ce qu’il puisse saisir le Conseil Constitutionnel»)50.

5.6. El Defensor de los derechos y las autoridades administrativas independientes

Por último, la propuesta del Comité Balladur pretendía que el Defensor de los derechos subsumiera en su seno a todas las autoridades administrativas indepen-dientes que desarrollan su labor en el ámbito de la garantía de derechos, o, cuando menos, que jugara un papel federador o coordinador de las mismas, en aras de una simplificación de la protección de dichos derechos. Ya hemos dicho antes que esta parte de la propuesta del Comité no fue muy bien acogida ni por las autoridades afec-tadas, ni tampoco por otros organismos de derechos humanos. En la doctrina, Natha-lie Marcon considera que la supresión (por integración) de todas las autoridades ad-ministrativas independientes que se ocupan en este ámbito ni se vislumbra, ni es deseable, además de ser difícil de asumir políticamente; aunque –añade esta autora– la coexistencia pura y simple del Defensor al lado de todas las autoridades administra-tivas independientes tampoco es deseable, porque conduciría a vaciar la reforma

48 C. Teitgen-Colly: «Le défenseur des droits: un OVNI...» cit. pp. 125 y ss.49 Vid. C. Dumat: «Le défenseur des droits» cit., p. 4 y ss. En relación con esta cuestión, el artículo

24 del proyecto de Ley Orgánica relativa al Defensor de los derechos prevé que cuando el Defensor reciba una o varias reclamaciones, no sometidas a los tribunales, que planteen una cuestión relativa a la interpre-tación o al alcance de una disposición legislativa o reglamentaria, podrá consultar al Conseil d’Etat, cuya resolución será dictada en las condiciones fijadas por decreto expedido previo informe del Conseil d’État.

50 Para la primera intervención, vid. «Rapport de la Commission Balladur: libres propos croisés…» cit., p. 29; para la segunda, vid. la respuesta a Charlotte Dumat en C. Dumat: «Le défenseur des droits» cit., p. 4 y ss.



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constitucional de su sustancia en este punto y a complejizar aún más la arquitectura administrativa francesa51.

A este respecto, Dominique Rousseau se cuestiona incluso si la introducción de la nueva figura no supone más bien una complejidad suplementaria, dado que el Con-seil d’Etat, el Conseil Constitutionnel y la Cour de Cassation ya tienen atribuida asimis-mo la función de defensa de los derechos fundamentales. Respondiendo a ello, Oli-vier Schrameck, miembro del Comité Balladur, defiende la creación de la nueva institución alegando que la multiplicación de instituciones protectoras efectivamente conduce a la fragmentación, que supone el debilitamiento de la protección, por lo que propone ese papel coordinador para el Defensor de los derechos, pero es que además, afirma que «en un equilibrio constitucional que no es un equilibrio bipolar por naturaleza, hace falta que haya terceras instituciones que sean fuertes, que ten-gan una legitimidad democrática y que puedan defender un interés que no sea pura-mente el de conciliación o debate entre el ejecutivo y el legislativo»52.

No obstante, para Bertrand Mathieu la creación del Defensor de los derechos supone tanto la protección de los derechos como la racionalización de la estructura de autoridades administrativas independientes, que el Defensor está llamado a fede-rar o coordinar, y sólo si lleva esto último a cabo, lo cual no es seguro según el tenor literal del artículo 71-1, la figura tendrá un alcance efectivo53. La solución podría ser, pues, para buena parte de la doctrina, la permanencia de las autoridades administra-tivas independientes especializadas, pero bajo el paraguas de una alta autoridad in-dependiente de rango constitucional y ámbito general, como es el Defensor de los derechos.

Precisamente sobre este asunto, el proyecto de Ley Orgánica y el proyecto de Ley relativas al Defensor de los derechos, registrados ambos en el Senado el 9 de septiembre pasado, proyectan la integración del Médiateur de la Republique, de la Commission nationale de déontologie de la sécurité y del Défenseur des enfants en la nueva institución, pero no de las otras autoridades administrativas independientes, aunque sí existe la previsión en la Ley de que el Defensor de los derechos forme par-te, con voz pero sin voto, del consejo asesor de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité y de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

51 Vid. N. Marcon: «Titre XI bis: Le Défenseur des droits» cit., pp. 1690-1693.52 «Rapport de la Commission Balladur: libres propos croisés...» cit., p. 29.53 Vid. B. Mathieu: «Les logiques de la révision de la Constitution française par la loi constitution-

nelle du 23 juillet 2008» (texto mecanografiado de la conferencia impartida en diciembre de 2008 en Ma-drid en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales).


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La Constitución Francesa y el Derecho Comunitario: un repaso de la historia de las relaciones entre dos

ordenamientos jurídicos

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Sumario: I. LAS REFERENCIAS A LA UNIÓN EUROPEA EN LA CONSTITUCIÓN DE LA V REPÚBLICA. 1. 1992: Una reforma clave para el futuro del Derecho Comunitario en Francia. 2. 1999: confirmación de la jurisprudencia constitucional. 3. Cuando el Consejo de Estado interviene entre la Constitución y el Derecho Comunitario: la revi-sión constitucional del año 2002. 4. 2004: Lidiar entre la Constitución y el principio de primacía. 5. 2008: Grances proyectos, pocas reformas. 5.1. Adaptar la Constitución a Lisboa. 5.2. Modernizar las instituciones. II. DERECHO CONSTITUCIONAL Y DERE‐CHO COMUNITARIO DERIVADO: QUE HAY DE LA PRIMACÍA?. CONCLUSIÓN.

La Constitución de la V Republica Francesa1 y la Comunidad Económica Europea son dos ordenamientos jurídicos que nacieron más o menos a la vez. La primera en 1958 y la segunda en 1957. Esa similitud de edad no prejuzga de la calidad de las rela-ciones entre los dos ordenamientos jurídicos, que no ha dejado de evolucionar a lo largo de esos cincuenta años, pasando de una casi indiferencia a un reconocimiento explícito del ordenamiento europeo por la Constitución Francesa.

En el estudio de la «comunitarización» de la Constitución Francesa, hay que dis-tinguir dos cosas: por una parte, cómo la propia Constitución ha reconocido específi-camente el nuevo orden legal creado por la Unión Europea (es decir, las relaciones de la Constitución Francesa con el Derecho Comunitario primario) y por otra parte, cómo el Consejo Constitucional ha interpretado la constitucionalidad de disposiciones de aplicación del Derecho Comunitario (leyes de transposición).

En una primera parte, veremos cómo la Constitución ha introducido progresiva-mente referencias a la Unión Europea. Analizaremos en detalle tres importantes re-

1 La traducción de la Constitución Francesa de 1958 y del Preámbulo de la Constitución de 1946 es la realizada por Marina Cueto Aparicio en este presente volumen.


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formas constitucionales, las de 1992, de 2004 y de 2008, ocurridas para permitir la ratificación de tratados europeos modificativos, sin dejar de mencionar la reforma implicada por el Tratado de Amsterdam y la siguiente, a raíz de una decisión-marco europea. En todos los casos (salvo el de la decisión-marco), las reformas surgieron después de una decisión del Consejo Constitucional, conforme al artículo 54 de la Constitución2. Pero, la ratificación de un nuevo tratado europeo no implica necesaria-mente una reforma constitucional, ni siquiera una obligación de consultar al Consejo Constitucional, tal y como lo demuestra la ratificación del Tratado de Niza.

En una segunda parte, estudiaremos cómo el Consejo Constitucional francés ha gestionado las relaciones entre la Constitución Francesa y el Derecho Comunitario, en particular en relación con el derecho derivado y sobre la base del artículo 61 de la Constitución Francesa3. El año 2004 marca un hito en esta relación, al negarse el Con-sejo a controlar la constitucionalidad de una ley de transposición de una directiva cuyas disposiciones son «precisas e incondicionales», aceptando así dar efectividad al principio de primacía del Derecho Comunitario.

I. LAS REFERENCIAS A LA UNIÓN EUROPEA EN LA CONSTITUCIÓN DE LA V REPÚBLICA

A pesar de ser unos de los Estados Miembros fundadores de las Comunidades Europeas, no había hasta 1992, ninguna referencia a la integración europea en la Cons-titución Francesa. En varias ocasiones4 y siempre sobre la base del ya mencionado ar-

2 Artículo 54: «Si el Consejo Constitucional, requerido por el Presidente de la República, por el Primer Ministro, por el Presidente de cualquiera de las dos Cámaras o por sesenta diputados o por sesenta senadores, declara que un compromiso internacional contiene una cláusula contraria a la Constitución, la autorización para ratificar o aprobar el referido compromiso internacional sólo podrá otorgarse previa re-forma de la Constitución.»

3 Acorde con el artículo 61 de la Constitución, «Las leyes orgánicas, antes de su promulgación, las proposiciones de ley mencionadas en el artículo 11 antes de que sean sometidas a referéndum, y los regla-mentos de las Cámaras parlamentarias, antes de su aplicación, deberán ser remetidos al Consejo Constitu-cional, que se pronunciará sobre su conformidad con la Constitución.

Con el mismo fin, el Presidente de la República, el Primer Ministro, el Presidente de la Asamblea Na-cional, el Presidente del Senado o sesenta diputados o sesenta senadores podrán presentarse las leyes al Consejo Constitucional antes de su promulgación.

En los casos previstos en los dos apartados anteriores, el Consejo Constitucional se pronunciará en el plazo de un mes. No obstante, a petición del Gobierno, en caso de urgencia, este plazo podrá reducirse a ocho días.

En estos mismos casos, la remisión al Consejo Constitucional suspenderá el plazo de la promulgación».4 Por ejemplo, con ocasión del Tratado de Luxemburgo del 22 de abril de 1970 (Tratado que mo-

difica determinadas disposiciones presupuestarias) y de la decisión del Consejo de las Comunidades Euro-peas del 21 de abril de 1970 relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miem-bros por recursos propios de la Comunidad (70-39 DC- 19 de junio de 1970), o con ocasión de la decisión del Consejo de las Comunidades Europeas del 20 de septiembre de 1976 relativa a la elección de la Asamblea al sufragio universal directo (76-71 DC del 30 de diciembre de 1976). Con ocasión de la ratificación del Con-venio de aplicación de Schengen, el Consejo Constitucional ha comprobado positivamente la conformidad de la ley de autorización de ratificación a la Constitución Francesa.

LA CONSTITUCIÓN FRANCESA Y EL DERECHO COMUNITARIO: UN REPASO DE LA HISTORIA DE LAS RELACIONES...


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tículo 54, el Consejo Constitucional estimó que no era necesario reformar la Constitu-ción para añadir referencias específicas al proceso integrador europeo, a la vista en particular de los artículos 55 de la Constitución5 y de los apartados 14 y 15 del Preámbu-lo de la Constitución de 19466 (que forma parte del bloque de constitucionalidad).

Sin embargo, desde 1992, cinco reformas constitucionales se han sucedido para modelar un nuevo título XV que lleva testimonio de la progresiva infiltración de la in-tegración europea en la Constitución Francesa. Todas esas reformas se produjeron después de una decisión de constitucionalidad entre la Constitución y un Tratado eu-ropeo modificativo, salvo la decisión de 2003 que intervino después de una decisión del Consejo de Estado francés. El papel del Consejo Constitucional ha sido clave para el reconocimiento constitucional del proceso de integración europea.

El Consejo tuvo primero que resolver una duda a la hora de comprobar la consti-tucionalidad de los tratados europeos, tal y como lo explica Olivia Tambou: «¿Se debía revisar cada disposición de la Constitución contraria al Tratado, o podían introducirse disposiciones constitucionales particulares levantando la inconstitucionalidad cons-tatada sobre los diferentes aspectos del Tratado que deseábamos ratificar?»7 Las dis-tintas reformas demuestran que el constituyente optó por la segunda posibilidad, sin dejar de introducir disposiciones específicas cuando las circunstancias lo requerían.

1. 1992: Una reforma clave para el futuro del Derecho Comunitario en Francia

La primera reforma de la Constitución que integró referencias explicitas a la Unión Europea tuvo lugar a raíz de la decisión del Consejo Constitucional relativa a la constitucionalidad del Tratado de Maastricht de 1992. Como es bien sabido, ese Tra-tado constituía un paso importante en la consecución de un nuevo orden jurídico, reconociendo nuevas competencias a una organización supranacional, la Unión Euro-pea. En esa sentencia, el Consejo Constitucional sentó su jurisprudencia sobre la inte-gración europea y estableció los parámetros de compatibilidad entre la Constitución y los Tratados Europeos. En otras palabras, el proceso de integración europea (tanto en lo que se refiere a las competencias transferidas como a los procedimientos esta-blecidos) puede ser limitado si va, de manera general, en contra de una disposición específica de la Constitución (considerando 1) y en particular si «atenta en contra de

5 Art. 55. de la Constitución: «Los tratados o acuerdos debidamente ratificados o aprobados ten-drán, desde el momento de su publicación, una autoridad superior a las leyes, a reserva, para cada acuerdo o tratado, de su aplicación por la otra parte».

6 Apartado 14 del Preámbulo de la Constitución Francesa de 1946: «La República Francesa, fiel a sus tradiciones, se conforma a las reglas del derecho público internacional. No emprenderá ninguna guerra con fines de conquista y no empleará jamás sus fuerzas contra la libertad de ningún pueblo.»

Apartado 15 del Preámbulo: «Con tal que haya reciprocidad, Francia acepta las limitaciones de sobe-ranía necesarias para la organización y defensa de la paz.»

7 Olivia Tambou, «El Consejo Constitucional francés y la relación del Derecho Comunitario con la Constitución Francesa. A propósito de la importante sentencia del Consejo Constitucional francés del 10 de junio de 2004», Revista Española de Derecho Europeo, n.° 12, octubre-diciembre 2004, p. 610.


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las reglas o principios de valor constitucional» (considerando 18), o si afecta «a las condiciones esenciales del ejercicio de la soberanía nacional» (considerando 14). Por eso, el Consejo Constitucional consideró que el nuevo Tratado iba en contra de algu-nos aspectos esenciales del ejercicio de la soberanía del pueblo francés expresados en la Constitución8. En concreto, Joel Rideau explica que el Consejo identificó algunas incompatibilidades relativas a los derechos de voto activo y pasivo en las elecciones municipales de los ciudadanos europeos instalados en el territorio de un Estado miembro distinto del de su nacionalidad, o las disposiciones relativas a la Unión Eco-nómica y Monetaria, la política común de los visados por razón del recurso al voto a la mayoría cualificada en el Consejo de Ministros a partir del 1 de enero de 19969.

Es importante también destacar el alineamiento del Consejo Constitucional con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) cuando define la Comunidad Europea como «una organización internacional permanente do-tada de personalidad jurídica y de poderes de decisión por el efecto de transferencia de competencias consentidas por los Estados miembros», fórmula muy similar a la utilizada por el Tribunal de Luxemburgo en la sentencia Costa que establece el princi-pio de primacía del Derecho Comunitario. Así, antes de ser invitado a pronunciarse sobre ese principio clave del edificio europeo, el Consejo parece dejar abierta una puerta a su futura aceptación.

En esta línea, el constituyente francés10 introdujo un nuevo título XV, llamado «de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea»11, cuyo artículo 88-1 constituye

8 Véase Decisión 92-308 del 9 de abril de 1992 («Maastricht I» decisión adoptada a raíz de un re-curso basado en el artículo 54 y formulado por el Presidente de la Republica) y Decisión 92-312 del 2 de septiembre de 1992 («Maastricht II», decisión adoptada después de la reforma constitucional y a raíz de un recurso basado en el artículo 54 de la Constitución y promovido por 60 senadores). Solo en Maastricht I, el Consejo Constitucional ha expresado la necesidad de reformar la Constitución.

9 Joel Rideau, La Construction européenne et la Constitution de 1958, in 2008 Cinquantenaire de la Constitution en 20 questions. <http://www.Consejo-constitutionnel.fr/Consejo-constitutionnel/francais/documentation-publications/dossiers-thematiques/2008-cinquantenaire-la-constitution-en-20-questions/la-constitution-en-20-questions-question-n-12.17359.html>.

10 El artículo 89 de la Constitución de la V Republica establece dos modos de reforma constitucio-nal. El proyecto de revisión puede ser o bien presentado en referéndum, o bien votado por el Congreso, es decir la reunión de la Asamblea Nacional y del Senado, por una mayoría cualificada de tres quintos. Luego, y en todo caso, el Presidente de la Republica debe ratificar la modificación.

11 La ley constitucional n.° 92-554 del 25 de junio de 1992 introduce el siguiente título XV:Título XV: De las Comunidades Europeas y de la Unión EuropeaArt. 88-1. La República participa en las Comunidades Europeas y en la Unión Europea, compuestas

por Estados que han elegido libremente, en virtud de los tratados que las han instituido, ejercer en común algunas de sus competencias.

Art. 88-2. A condición de reciprocidad y del modo previsto por el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992, Francia autorizará las transferencias de competencias necesarias para el establecimiento de la Unión Económica y Monetaria Europea así como a la determinación de las normas relativas al paso de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Comunidad Europea.

Art. 88-3. A condición de reciprocidad y del modo previsto por el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992, solo podrá concederse derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipa-les a los ciudadanos de la Unión residentes en Francia, quienes no podrán ejercer las funciones de alcalde o teniente de alcalde ni participar en la designación de electores senatoriales ni en la elección de senado-



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el fundamento de la participación de Francia a la Unión Europea. Esta primera refor-ma constitucional por un Tratado europeo fue un paso importante, formal y substan-cial, en el reconocimiento de la posibilidad de transferir algunas de las competencias nacionales a una entidad supranacional. En palabras del Secretario General del Con-sejo, «el artículo 88-1 de la Constitución no es ni una banal declaración general, ni un simple anuncio de plan. Para los parlamentarios que intervinieron en el debate en sede pública, expresa el reconocimiento por el Constituyente tanto del acervo comu-nitario como del valor desde ahora constitucional de la participación de Francia a la construcción europea»12. Veremos en efecto la importancia que va a revestir ese artí-culo en el desarrollo de las relaciones entre el Derecho Comunitario derivado y la Constitución Francesa.

2. 1999: confirmación de la jurisprudencia constitucional

La siguiente reforma constitucional importante13 tuvo lugar con ocasión de la ratificación del Tratado de Amsterdam, en 1999. Siguiendo su jurisprudencia, el Con-sejo Constitucional tuvo que pronunciarse y decidir sobre el concepto de soberanía en el marco de las nuevas transferencias de competencias a la Unión europea14. El Alto Tribunal tuvo que comprobar si «las transferencias de competencias en cuestión pueden, por su naturaleza, referirse a un ámbito relativo al ejercicio de las competen-cias soberanas esenciales; y si también, se pueden efectuar de acuerdo con unas mo-dalidades que atentan de manera más o menos importante al ejercicio de la soberanía»15 Las únicas incompatibilidades que vió el Consejo Constitucional entre la Constitución y el nuevo tratado modificativo fueron relativas a las disposiciones so-

res. Se determinarán por ley orgánica votada en ambos términos por las dos Cámaras las condiciones de aplicación del presente artículo.

Art. 88-4. El Gobierno someterá a la Asamblea Nacional y al Senado, en el momento de su traslado al Consejo de la Unión Europea, las propuestas de actos comunitarios que comportan disposiciones de natu-raleza legislativa. Durante los periodo de sesiones o fuera, se podrán votar resoluciones en el marco el presente artículo, acorde con las modalidades determinadas por el reglamento de cada asamblea.

12 Jean Eric Schoettl, «Primauté du droit communautaire: l’approche du Conseil Constitutionnel», in Conseil d’Etat, Rapport Public 2007, L’administration française et l’Union européenne, quelles influences? quelle stratégie?, p. 382

13 En 1993, se inserto un nuevo artículo 53-1 en el Titulo VI de la Constitución (sobre Tratados y Acuerdos internacionales) con el fin de poder aplicar el Convenio de Schengen. El artículo 53-1 establece: «La República podrá concluir con los Estados europeos que estén unidos por compromisos idénticos en materia de asilo y de protección de los derechos humanos y libertades fundamentales, acuerdos que determinen sus respectivas competencias para el examen de las solicitudes de asilo que le sean presentadas.

No obstante, aunque la solicitud no entre en el ámbito de su competencia en virtud de estos acuer-dos, las autoridades de la República estarán siempre facultadas para dar asilo a todo extranjero persegui-do por su acción en favor de la libertad o que solicite la protección de Francia por cualquier otro motivo.»

14 Decisión 97-394 DC, consultable en: <http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitu-tionnel/francais/les-decisions/depuis-1958/decisions-par-date/1997/97-394-dc/decision-n-97-394-dc-du-31-decembre-1997.11129.html>.

15 Vease Alain Pellet, «Le Conseil Constitutionnel, la souveraineté et les traités. A propos de la décision du Conseil Constitutionnel du 31 décembre 1997», Les cahiers du Conseil Constitutionnel, n.° 4/1998, p. 190.


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bre política migratoria. A la vista del sistema de adopción de decisiones en este ámbi-to (mayoría cualificada cinco años después de la entrada en vigor del Tratado), el Consejo consideró que el nuevo Tratado podía ir en contra del «ejercicio de la sobera-nía». Por una parte, porque los artículos 73 J y 73 K (asilo, inmigración, paso de las fronteras interiores) se «[referían] al ejercicio de la soberanía nacional y no [entra-ban] en el campo de habilitación previsto por el artículo 88-2 de la Constitución» (apartado 21), y por otra, porque el artículo 73 O preveía unas modalidades que iban en contra de las «condiciones esenciales de ejercicio de la soberanía nacional» (apar-tado 28: paso de la unanimidad a la mayoría cualificada).

La revisión sugerida por el Consejo intervino el 17 de diciembre de 1998. Se aña-dió un apartado 2 del artículo 88-216. Además, y sin que el Consejo lo haya menciona-do, se modifico el artículo 88-417 con el fin de ampliar las obligaciones del Gobierno de informar a la Asamblea Nacional y el Senado sobre los actos comunitarios relativos al ámbito legislativo.

3. Cuando el Consejo de Estado interviene entre la Constitución y el Derecho Comunitario: la revisión constitucional del año 2002

La siguiente reforma tuvo lugar a raíz de un dictamen del Consejo de Estado de 26 de septiembre de 2002 relativo a la decisión-marco sobre la orden de detención europea. En ningún caso, el Consejo Constitucional podía ser consultado sobre la constitucionalidad de la decisión-marco. No se trataba ni de un acuerdo internacional necesitando una autorización de ratificación o de aprobación, ni tampoco de una ley de transposición de una norma comunitaria que podían el uno como la otra ser objeto de un recurso en constitucionalidad (art.54 y art.61 respectivamente). El Gobierno recurrió entonces al Consejo de Estado conforme a una ordonnance del 31 de julio de 1945 que le permite consultar la jurisdicción suprema sobre cualquier cuestión de

16 Nuevo artículo 88-2 después de la revisión de 1998:«A condición de reciprocidad y del modo previsto por el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero

de 1992, Francia autorizará las transferencias de competencias necesarias para el establecimiento de la Unión Económica y Monetaria Europea.

Con la misma condición y del modo previsto por el Tratado de la Comunidad Europea, texto modifi-cado por el de 2 de octubre de 1997, se podrán autorizar las transferencias de competencias necesarias para la determinación de las normas relativas a la libre circulación de personas y a los aspectos que a ella se refieran.»

17 Art. 88-4. «El Gobierno someterá a la Asamblea Nacional y al Senado, en el momento de su traslado al Consejo de la Unión Europea, los proyectos o propuestas de actos de las Comunidades Euro-peas y de la Unión Europea que comportan disposiciones de naturaleza legislativa. Puede igualmente so-meterles otros proyectos o propuestas de actos así como todo documento que emane de una institución de la Unión Europea.

Según las modalidades fijadas por el reglamento de cada Cámara, podrán adoptarse resoluciones europeas, llegado el caso fuera de los períodos de sesiones, sobre los proyectos o las propuestas mencio-nados en el primer párrafo, así como sobre cualquier documento que emane de una institución de la Unión Europea.»



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derecho18. En efecto, el Consejo de Estado, además de atribuciones jurisdiccionales, ejerce funciones de asesoramiento legal a petición del Gobierno. En el caso concreto de la decisión-marco, se trataba de determinar en qué medida existía un conflicto entre sus disposiciones y un principio fundamental reconocido por las leyes de la Re-pública, que prohibía la extradición en caso de infracción política. Según Olivier Du-péré, «ese principio constitucional había sido creado por el Consejo de Estado en un dictamen del 9 de noviembre de 1995 pero nunca «confirmado» por el Consejo Constitucional»19. Siguiendo el razonamiento operado por el Consejo Constitucional en sus decisiones de control de constitucionalidad de los Tratados comunitarios, el Consejo de Estado se basó no sólo en disposiciones especificas de la Constitución (los artículos 3 y 53 de la Constitución y en los apartados 14 y 15 del Preámbulo de la Cons-titución de 1946), así como en el artículo 88-1 de la Constitución que autoriza de for-ma general transferencias de competencias a las Comunidades Europeas y a la Unión Europea. En palabras del Consejo, el artículo 88-1 de la Constitución no impide la transposición de la decisión-marco siempre y cuando no vaya en contra de la Consti-tución o en contra de un principio de valor constitucional o bien en contra de las condiciones esenciales del ejercicio de la soberanía nacional20. A la luz de ese «tríptico referencial»21, el Consejo de Estado consideró que la decisión-marco no iba en contra de la Constitución, a pesar de las numerosas novedades que introducía. En cambio, el Consejo estimó que la decisión «no parecía asegurar el respeto del principio según el cual el Estado debe reservarse el derecho de negar la extradición en caso de infrac-ciones que considera infracciones de carácter político».

Oyendo las recomendaciones del Consejo de Estado, el constituyente adoptó un nuevo apartado 3 del artículo 88-2 de la Constitución para permitir la transposición de la decisión marco (ley constitucional n.° 2003-267). Esa revisión fue la única debida a un acto de derecho derivado cuya constitucionalidad tuvo que conocer el Consejo de Estado y no, paradójicamente, el Consejo Constitucional. Por eso quizás, las senten-cias del verano 2004 que marcan sin lugar a dudas un antes y un después en la juris-prudencia de ese tribunal respecto al control que puede ejercer sobre leyes de trans-posición de normas de derecho derivado (volveremos más adelante sobre ese punto) han podido ser interpretadas por la doctrina como «una reivindicación del Consejo

18 Vease Olivia Tambou, «El Consejo Constitucional Francés y la relación del Derecho Comunitario con la Constitución Francesa. A propósito de la importante sentencia del Consejo constitucional francés del 10 de junio de 2004», Revista Española de Derecho Europeo, n.° 12, octubre-diciembre 2004, p. 609.

Olivia Tambou explica además que desde el nuevo artículo 88-4 de la Constitución y la revisión cons-titucional adoptada a raíz de la decisión del Consejo de Estado del 26 de septiembre de 2002, el Consejo de Estado ha sido explícitamente reconocido competente para comprobar en el marco del procedimiento del artículo 88-4 la constitucionalidad del Derecho Comunitario derivado. Veáse, O. Tambou (2004) p. 624.

19 Olivier Dupéré, «Jurisprudence constitutionnelle: le contrôle de constitutionnalité du droit déri-ve de l’Union européenne. Lectures croisées par le Conseil d’Etat et le Conseil Constitutionnel», Revue Française de Droit Constitutionnel, 62, 2005, p. 150.

20 Dictamen del Consejo de Estado-Asamblea General. Dictamen n.° 368282 / 26 de septiembre de 2002.

21 Pierre-Yves Monjal, «La décision-cadre instaurant le mandat d’arrêt européen et l’ordre juridi-que français», Revue du Droit de l’Union Européenne, 1/2003, p. 154.


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Constitucional por convertirse en el único titular legítimo del mecanismo de control preventivo de la constitucionalidad del Derecho derivado»22.

4. 2004: Lidiar entre la Constitución y el principio de primacía

Posteriormente a esa revisión, el Consejo Constitucional fue invitado a pronun-ciarse sobre la constitucionalidad del Tratado sobre la Constitución Europea que, como es bien sabido, constituía un paso importante en el proceso de integración eu-ropea. Reconocía entre otras cosas el principio de primacía del Derecho Comunitario, creado muchos años antes por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. La decisión23 del Consejo Constitucional marca sin lugar a dudas un antes y un des-pués en las relaciones entre Constitución Francesa y Derecho Comunitario, a pesar de la no entrada en vigor del Tratado constitucional. De hecho, el Consejo retomará par-te de su argumentación en su decisión sobre el Tratado de Lisboa, que a su vez reto-ma parte de la sustancia del Tratado constitucional. El Consejo se pronunció el 19 de noviembre de 2004, algunos meses después de varias sentencias muy comentadas sobre el control de constitucionalidad de unas leyes de transposición de directivas europeas que obligaron el Consejo a clarificar las relaciones entre los dos ordena-mientos jurídicos a la luz del principio de primacía. Ese principio está también en el corazón de la decisión de noviembre de 2004.

La decisión del otoño de 2004 es bastante escueta (no más de 5 páginas para tratar cuatro puntos), y dedica algunos párrafos al reconocimiento del principio de primacía en el Tratado constitucional. Fiel a su jurisprudencia, el Consejo va a exami-nar si hay disposiciones contrarias a la Constitución que «ponen en entredicho los derechos y libertades constitucionalmente garantizados o afectan a las condiciones esenciales de ejercicio de la soberanía nacional» (considerando 7), en relación con el principio de primacía, la carta de los derechos fundamentales, las nuevas políticas y los nuevos mecanismos de funcionamiento de la Unión y finalmente con las nuevas prerrogativas reconocidas a los parlamentos nacionales en el marco de la Unión.

El Consejo tenía que resolver una aparente paradoja (que dicho de paso tuvieron también muchos otros tribunales constitucionales en la Unión): cómo conciliar el principio de primacía consagrado en el artículo I-6 del Tratado Constitucional con el artículo 55 de la Constitución Francesa que afirma que «los tratados o acuerdos regu-larmente ratificados o aprobados tienen, desde su publicación, una autoridad supe-rior a la de las leyes, bajo reserva, para cualquier acuerdo o tratado de su aplicación por la otra parte». Es decir, según la Constitución Francesa, cualquier Tratado interna-cional es superior a la ley pero inferior a la Constitución. Esa regla choca a priori con el principio de primacía que obliga, desde las sentencias Costa y Simmenthal del Tribu-

22 Véase Olivia Tambou (2004) p. 623.23 Decisión n.° 2004-505 del 19 de noviembre de 2004, consultable en: <http://www.conseil-consti-

tutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-par-date/2004/2004-505-dc/decision-n-2004-505-dc-du-19-novembre-2004.888.html>.



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nal de Luxemburgo, a cualquier autoridad administrativa o jurisdiccional nacional, incluso un Tribunal constitucional a descartar la aplicación de cualquier norma nacio-nal, incluso constitucional que vaya en contra del Derecho Comunitario, primario o derivado. Planteado así, el Consejo no tenía más remedio que pronunciarse sobre el artículo I-6 del Tratado constitucional.

Para resolver ese dilema, «el Consejo se libra a un juego de espejos, basando su análisis en una lectura combinada de la Constitución Francesa y del Tratado constitucio-nal europeo»24. El razonamiento es el siguiente. El Consejo considera primero que la denominación del nuevo Tratado («Constitución Europea») no cambia nada la naturale-za del tratado (tiene todas las características de un tratado, tal y como lo demuestran las modalidades de entrada en vigor, de revisión o de denuncia) y por lo tanto al rango que ocupa la Constitución Francesa en la jerarquía de las normas. Lo que confirma tam-bién el papel del propio Consejo Constitucional como guardián del orden jurídico inter-no francés. Dicho eso, la decisión se centra en examinar los artículos I-1, I-5, I-6 y I-7 del nuevo tratado, a la luz del artículo 88-1 de la Constitución Francesa que consagra según el Consejo «la existencia de un orden jurídico comunitario integrado en el orden jurídico interno y distinto del orden jurídico internacional», formula ya empleada en la decisión sobre el tratado de Maastricht de 1992. Como dice Laurence Burgogue-Larsen, «uno puede decir que es un importante avance de la decisión, pues consagra además la idea de la interacción, de la interpenetración, de «l’enlacement» de los ordenamientos jurídi-cos, elemento clave de la configuración del derecho en nuestra época.»25

Respecto concretamente al principio de primacía, el Consejo lo examina en parale-lo con el artículo I-5 que proclama el respeto de la «identidad nacional de los Estados miembros inherente a sus estructuras fundamentales políticas y constitucionales». El Consejo lo considera como la garantía de que el principio de primacía tendrá como lími-te las «estructuras fundamentales políticas y constitucionales», es decir el propio artícu-lo 55 de la Constitución que somete los tratados internacionales al respeto de la Consti-tución Francesa. Esta interpretación conlleva sin duda un riesgo de «dislocación de la exigencia de uniformidad del derecho de la Unión»26, si cada Estado interpreta de esa manera el artículo I-5 y encuentra en su Constitución límites al principio de primacía.

Finalmente, el Consejo se refiere a los artículos I-1 y I-7 (personalidad jurídica de la Unión Europea) para considerar que no afectan a las transferencias de soberanía operadas hasta el momento y por lo tanto el ya mencionado artículo 88-127.

24 Anne Levade, «Constitution et Europe ou le juge constitutionnel au cœur des rapports des sys-tèmes», Les cahiers du Conseil Constitutionnel, n.° 18/2005, p. 176.

25 Laurence Burgogue-Larsen, «El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa ante el Consejo Constitucional francés: entre lo novedoso y lo ortodoxo, Francia resiste», Revista Española de Derecho Europeo, 2005, 14, p. 263.

26 P. G. Cassia, «L’article I-6 du traité établissant une Constitution pour l’Europe et la hiérarchie des normes», Europe, diciembre de 2004, p. 8.

27 El apartado 13 considera: «si el artículo I-1 del tratado sustituye a las organizaciones establecidas por los tratados anteriores una organización única, la Unión Europea, dotada en virtud del artículo I-7 de la


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Es así entonces como el Consejo consigue resolver la aparente oposición entre la Constitución Francesa y el Tratado Europeo y evita que la Constitución tenga que re-conocer explícitamente la primacía del Derecho Comunitario. Esa solución ha sido muy criticada por algunos autores a la vez que aceptada por otros, pero hay que re-conocer en fin que «el principio de primacía no es el fundamento de una nueva jerar-quía de las normas, sino una regla de conflicto constitucionalmente aceptada, en par-ticular desde la revisión del 25 de junio de 1992»28.

En cuanto a la constitucionalidad de la Carta de Derechos Fundamentales, inserta-da en el Tratado constitucional, el Consejo consideró que «se desprende de todo lo que precede que, sea por el contenido de sus artículos, sea por sus efectos sobre las condi-ciones esenciales relativas al ejercicio de la soberanía nacional, la Carta no implica la necesidad de reformar la Constitución» (considerando 22). Para llegar a esa solución, el Consejo recurrió a un razonamiento muy similar al utilizado para el principio de prima-cía. Primero delimitó claramente el ámbito de aplicación de la Carta: sólo a los Estados miembros y a las instituciones europeas cuando aplican el Derecho Comunitario, lo que significa que la Carta no afecta las competencias de la Unión. Una garantía importante para el Consejo es que la Carta «reconoce los derechos fundamentales tal y como resul-tan de las tradiciones constitucionales de los Estados miembros». En la mente de los jueces constitucionales, parece que los derechos fundamentales, cualesquiera sean, se adaptan a cada tradición constitucional, es decir a las particularidades constitucionales de cada Estado miembro. Por ejemplo, el Consejo no ve ninguna falta de garantía para el principio de laicidad, a la lectura de la jurisprudencia del TJCE que se remite a su vez a la interpretación dada por el juez de Estrasburgo. Gracias a esa interpretación peculiar de la jurisprudencia del TJCE en materia de derechos fundamentales, el Consejo consi-gue no encontrar incompatibilidad entre la Carta y la Constitución. Es decir, en la opi-nión del Consejo, los derechos de la Carta no pueden ir más allá o tener un sentido dis-tinto a la de la «tradición constitucional francesa». Esa interpretación, que tiene sin dudas el mérito político de dar pleno reconocimiento a la Carta de Derechos Fundamen-tales de la Unión Europea, lleva también a su vez el riesgo de una dislocación en la apli-cación del principio de uniformidad del Derecho Comunitario.

En cambio, a la vista de las políticas comunitarias, el Consejo considera que el nuevo Tratado puede chocar con «el ejercicio de la soberanía nacional» tanto por re-conocer nuevas competencias que por establecer nuevos procedimientos (conside-rando 24). Por eso, recomendó una revisión de la Constitución Francesa, en vista por

personalidad jurídica, resulta del conjunto de las disposiciones de ese tratado y en particular de los artícu-los I-5 y I-6, que no modifica ni la naturaleza de la Unión europea, ni el alcance del principio de primacía del derecho de la Unión tal y como resulta, así como lo ha decidido el Consejo Constitucional en sus decisiones previas, del artículo 88-1 de la Constitución; por consiguiente, el artículo I-6 del tratado sometido al exa-men del Consejo no implica ninguna revisión de la Constitución». Además, para afirmar que el principio de primacía del texto constitucional tiene el mismo significado que el elaborado por el TJCE, el Consejo se re-fiere a una declaración anexa al Tratado constitucional que reconoce «que el Artículo I-6 no confiere al principio de primacía un alcance distinta al que era la suya anteriormente».

28 Anne Levade (2005), p. 177.



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ejemplo a los nuevos poderes del Parlamento Europeo a la hora de adoptar normas europeas, o los mecanismos de pasarela de los segundos y terceros pilares al primero (la supresión de los pilares y, por lo tanto, de algunos ámbitos de cooperación inter-gubernamental en los cuales los Estados preservan sus poderes de bloqueo).

Respecto a las nuevas prerrogativas reconocidas a los parlamentos nacionales en el marco de la Unión, el Consejo considera también la necesidad de reforma de la Constitución a la vista de las prerrogativas «tradicionales» del Parlamento francés.

Concretamente, la ley constitucional del 1 de marzo de 2005 preveía una reforma de la Constitución en dos tiempos. En un primer momento, se modifico el artículo 88-1 para permitir la ratificación del Tratado constitucional29 y se añadió un artículo 88-530. Se preveía luego, es decir una vez que el nuevo Tratado hubiera entrado en vigor, una re-forma del artículo XV de la Constitución para adaptarlo a las nuevas competencias de la Unión31. El rechazo de la Constitución Europea por parte de Francia y Holanda en mayo de 2005 llevó a abandonar la segunda fase de la reforma constitucional.

5. 2008: Grandes proyectos, pocas reformas

5.1. Adaptar la Constitución a Lisboa

Las siguientes reformas constitucionales relacionadas con la integración europea tuvieron lugar en 2008, primero con ocasión del nuevo Tratado modificativo de Lisboa (4 de febrero de 2008) y luego a raíz del informe Balladur sobre la modernización de las instituciones de la V.a Republica (23 de julio de 2008). Formalmente las dos revisiones hubieran podido producirse a la vez, pero el Prof. Bertrand Mathieu explica que se dis-tinguieron por razones tácticas: separar una reforma puntual obligada por la ratifica-ción de un tratado europeo de una reforma en profundidad de las instituciones32.

El Consejo Constitucional dictó una decisión33 el 20 de diciembre de 2007 sobre la conformidad de la Constitución Francesa con el Tratado de Lisboa, es decir sólo una

29 El artículo 88-1 declara así: «La Republica puede participar en la Unión Europea en las condicio-nes previstas por el Tratado que establece una Constitución para Europea, firmado el 29 de octubre de 2004».

30 Artículo 88-5: «Todo proyecto de ley que autorice la ratificación de un tratado relativo a la adhe-sión de un Estado a la Unión Europea y a las Comunidades Europeas será sometido a referéndum por el Presidente de la República.».

31 Se puede consultar los tres artículos de la ley constitucional de 2005 en: <http://www.legifran-ce.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=D5CED65FAE87D9BBA27EF7B2540CA3A9.tpdjo06v_2?cidTexte=JORFTEXT000000238079&categorieLien=id>.

32 Bertrand Mathieu, «Le Traité de Lisbonne et la Constitution», La Semaine Juridique, 13 de febre-ro de 2008, p. 27.

33 Decisión n.° 2007-560 del 20 de diciembre de 2007. Versión en español consultable en <http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-par-date/2007/2007-560-dc/decision-n-2007-560-dc-du-20-decembre-2007.1166.html>.


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semana después de haber sido solicitado por el Presidente de la República, de nuevo conforme con el artículo 54 de la Constitución. A pesar de la gran similitud sustancial entre el Tratado de Lisboa y el Tratado constitucional de 2004, el Consejo optó por emitir una decisión propia relativa al Tratado de Lisboa. En efecto, no se trataba de dos tratados similares: el primero se presentaba como un nuevo tratado destinado a sustituirse a los tratados anteriores, mientras que el segundo era «simplemente» un nuevo tratado modificativo de los tratados anteriores. Además, la referencia explícita en el artículo 88-1 no podía servir para el nuevo tratado. Sin embargo, el Consejo se refiere con frecuencia a su decisión del 19 de noviembre de 2004, cada vez que exa-mina disposiciones similares en los dos tratados y susceptibles de chocar con la Cons-titución Francesa. Es el caso, por ejemplo, de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión, a la cual el artículo I-6 del nuevo tratado reconoce pleno valor jurídico (a di-ferencia del Tratado constitucional, la Carta no está insertada en el nuevo tratado). Como en la decisión de 2004, el Consejo consideró que no había contradicciones en ambos textos, incluso en lo que respeta a la futura adhesión de la Unión al Convenio Europeo de Derechos Humanos34.

Aparte de ese aspecto importante del Tratado, el Consejo identificó otras cues-tiones que podían ir en contra de la Constitución, o «cuestionar los derechos y liber-tades constitucionalmente garantizados o contravenir las condiciones esenciales de ejercicio de la soberanía nacional» (apartado 9). Se trata en particular, por una parte, de las políticas y del funcionamiento de la Unión y, por otra, de las nuevas prerrogati-vas reconocidas a los Parlamentos nacionales en el marco de la Unión.

Como en la decisión de 2004, el Consejo declaró algunas disposiciones del Trata-do contrarias a la Constitución, relativas o bien a nuevas competencias comunitarias, es decir «competencias que afectan a las condiciones esenciales de ejercicio de la soberanía nacional en ámbitos y según modalidades diferentes de los previstos por los tratados mencionados en el artículo 88-2» (ap.15), (como por ejemplo: nuevas competencias en materia de lucha contra el terrorismo, control de las fronteras, lu-cha contra la trata de seres humanos, cooperación judicial, institución del fiscal euro-peo) o bien a nuevos procedimientos (por ejemplo en lo que se refiere a las nuevas competencias del Parlamento Europeo, mayoría cualificada en nuevas materias, pa-sarelas y procedimiento de revisión simplificada). Cuando se trata de una competen-cia o de un procedimiento similar a una disposición ya examinada en 2004, el Consejo se refiere directamente a los motivos enunciados en la decisión de 2004. Si no es el caso, recurre a una motivación específica.

34 Véase el apartado 13 de la decisión de 2007: «Considerando, en segundo lugar, que en virtud del apartado 2 del mismo artículo 6 del Tratado de la Unión Europea: «La Unión se adherirá al Convenio Euro-peo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales »; que, sin embargo, el punto 8 del artículo 218 del Tratado del funcionamiento de la Unión Europea, tal como figura en el apar-tado 173) del artículo 2 del Tratado de Lisboa, prevé que la decisión sobre la celebración del acuerdo relati-vo a la adhesión de la Unión a dicho convenio entrará en vigor tras su aprobación por los Estados miem-bros, con arreglo a sus normas constitucionales respectivas; que esta última referencia remite, en el caso de Francia, a la autorización legislativa prevista por el artículo 53 de la Constitución».



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Finalmente, el Consejo examina las nuevas competencias reconocidas a los Par-lamentos nacionales en el marco de la Unión. Muchas de esas competencias habían sido ya examinadas en 2004 por su inserción en el Tratado constitucional. Para algu-nas, el Consejo no vio ninguna incompatibilidad con la Constitución (información de los Parlamentos nacionales, mecanismo de alerta precoz, evaluación de las políticas en el espacio de libertad, seguridad y justicia, información de los trabajos del comité permanente para la cooperación operacional en materia de seguridad interior; aso-ciación a la evaluación de las actividades de Eurojust y al control de las actividades de Europol). En cambio, al igual que en 2004, el Consejo vio alguna contradicción entre la Constitución y el nuevo artículo 48.7, que reconoce a los Parlamentos nacionales el derecho de oponerse a un procedimiento de revisión simplificado de los tratados. Asimismo, considera algunas disposiciones del protocolo sobre los principios de sub-sidiariedad y proporcionalidad contrarias a la Constitución. Además, el Tratado de Lisboa reconoce nuevas competencias a los Parlamentos nacionales (en relación con el Tratado de 2004) que el Consejo ha tenido que examinar. Considera contraria a la Constitución Francesa la posibilidad reconocida al Parlamento francés de oponerse a una decisión del Consejo Europeo con el fin de someter algunos aspectos del derecho de la familia a un procedimiento legislativo ordinario.

En cuanto al principio de primacía, que era central en la decisión de 2004, el Con-sejo sólo lo menciona en la decisión de 2007 entre las normas de referencia (retoman-do las palabras de la decisión de ahora35), sabiendo que ese principio no figura explí-citamente en el Tratado de Lisboa.

La ley constitucional adoptada el 4 de febrero de 200836 a raíz de la decisión del Consejo Constitucional adopta la reforma en dos tiempos, siguiendo el mecanismo de la ley constitucional de 2005. Es decir, en un primer momento, el artículo 1 modifi-ca el artículo 88-1, que autoriza ahora a la República Francesa a participar en la Unión Europea en las condiciones previstas por el Tratado de Lisboa. Según, el Prof. Ma-thieu, se trata de levantar los obstáculos a la ratificación del Tratado por el Congreso,

35 Véanse los apartados 7 y 8 de la decisión de 2007: «7. Considerando que las condiciones en que la República Francesa participa en las Comunidades Europeas y en la Unión Europea son estableci-das por las disposiciones en vigor del título XV de la Constitución, excepto las que figuran en el segundo párrafo del artículo 88-1 relativo al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, que no fue ratificado; que en virtud del primer párrafo del artículo 88-1 de la Constitución: «La República parti-cipa en las Comunidades Europeas y en la Unión Europea, compuestas por Estados que han elegido libre-mente, en virtud de los Tratados que las instituyen, ejercer en común ciertas competencias»; que el constituyente consagró de esta manera la existencia de un ordenamiento jurídico comunitario integra-do en el ordenamiento jurídico interno y distinto del ordenamiento jurídico internacional; 8. Consideran-do que, al mismo tiempo que confirman la Constitución como norma suprema del ordenamiento jurídico interno, estas disposiciones constitucionales permiten que Francia participe en la creación y desarrollo de una organización europea permanente, dotada de personalidad jurídica y a la que se han atribuido poderes de decisión como consecuencia de la transferencia de competencias concedidas por los Esta-dos miembros;»

36 Véase Ley constitucional n.° 2008-103 del 4 de febrero de 2008, consultable en: <http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=205465820B9744E9AF44163C56CBAAF3.tpdjo06v_3?cidTexte=JORFTEXT000018071229&categorieLien=id#>.


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pero «no obliga al legislador que conserva la facultad de autorizar o no tal ratificación»37. Esa disposición de efecto inmediato tiene, no obstante, una duración provisional. En cuanto haya un nuevo tratado, tendrá que ser modificada. En efecto, el artículo 2 de la ley constitucional se refiere a un nuevo título XV de la Constitución que entrará en vigor con la entrada en vigor a su vez del Tratado de Lisboa (es decir cuando todos los Estados miembros lo hayan ratificado). En ese momento, el título tendrá unas nuevas disposiciones específicas destinadas a prevenir todo tipo de conflicto entre normas constitucionales francesas y normas de Derecho Comunitario. Por una parte, el nue-vo artículo 88-1, con el fin de paliar cualquier incompatibilidad entre Derecho Nacio-nal y Derecho Comunitario, prevé de forma amplia la participación de la República Francesa «a la Unión Europea constituida de Estados que han decidido libremente ejercer en común ciertas de sus competencias en virtud del Tratado sobre la Unión Europea y del Tratado sobre el funcionamiento de la Unión Europea, tal y como resul-ten del Tratado firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007». Ese reconocimiento general y abierto «permite aligerar, como fue el caso en 2005, el contenido de los ar-tículos subsecuentes»38. El artículo 2 de la ley constitucional se refiere entonces a cambios que intervendrán sólo una vez ratificado el Tratado de Lisboa. Reformula el Título XV de la Constitución y hace desparecer toda referencia a las Comunidades Europeas. El artículo 88-2 se limitará a la orden de búsqueda europea, los artículos 88-3 y 88-5 no se ven afectados por la reforma, y según el artículo 88-4 el Gobierno tiene obligación de transmitir a la Asamblea Nacional y al Senado «los proyectos de actos legislativos europeos así como los otros proyectos o propuestas de actos de la Unión Europea que contienen disposiciones que son del ámbito de la ley». Se añaden finalmente dos nuevos apartados al artículo 88 (art.88-6 y 88-7) con el fin de ampliar las competencias del Parlamento francés en materia de adopción de normas euro-peas y de recurso al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas vía el Gobierno frente a una norma europea que vaya en contra del principio de subsidiariedad.

5.2. Modernizar las instituciones

La segunda reforma constitucional de 2008 lo fue sin decisión previa del Consejo Constitucional. En efecto, al contrario de todas las revisiones de la Constitución relati-vas a la integración europea, no se trataba de una reforma impuesta para permitir la ratificación de un nuevo tratado europeo. No siguió el curso diseñado por el artículo 54 de la Constitución. Ese revisión tiene su origen en las recomendaciones del Comité Balladur «sobre la modernización de las instituciones de la V.a Republica»39, respon-diendo a un mandato preciso del Presidente Sarkozy. Entre otras cosas (y por lo que

37 Bertrand Mathieu,( 2008), p. 26. 38 Bertrand Mathieu, (2008), p. 26. 39 El Comité se llamaba oficialmente «Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation

et le rééquilibrage des institutions de la Vème République» y fue creado por un Decreto del 18 de julio de 2007. Presentó sus conclusiones y propuestas al Presidente de la República el 30 de octubre de 2007. Para más información sobre el Comité y sus trabajos, se puede consultar: <http://www.comite-constitutionnel.fr/accueil/index.php#block_mission>.



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nos interesa), tenía la misión de encontrar mecanismos que permitiesen revalorizar las competencias del Parlamento, y en particular sus poderes de control. En este sentido, el informe proponía crear un «comité de asuntos europeos», encargado de repartir los asuntos europeos entre las distintas comisiones permanentes, así como ejercer el con-trol del respecto del principio de subsidiariedad tal y como resulta del Tratado de Lis-boa (Modificación del artículo 88-4). Además, el Comité sugería que el Congreso pu-diera ratificar también cualquier tratado de adhesión de un nuevo Estado Miembro a la Unión Europea, evitando que la ratificación pudiera realizarse sólo vía referéndum popular (art. 88-5). Finalmente, el informe proponía extender las posibilidades de con-sulta al Parlamento en materia de asuntos europeos, dejando de limitarlas a «disposi-ciones de naturaleza legislativa» y abriendo el abanico de normas a «cualquier docu-mento proveniente de una institución de la Unión Europea» (art. 88-4).

Hay que añadir que el informe se refería también a una «transposición más rápi-da de las directivas», deplorando la lentitud del proceso, bien porque los parlamenta-rios no demuestran mucho interés, bien porque el Gobierno se apropia la labor de hacerlo. Sin embargo, no propone ninguna modificación constitucional concreta, contrariamente a las tres otras propuestas.

Los cambios propuestos en el informe fueron aceptados por las dos asambleas reunidas en Congreso el 23 de julio de 200840.

40 La ley constitucional n.° 2008-724 se puede consultar en: <http://www.legifrance.gouv.fr/affi-chTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000019237256>.

El titulo XV quedará pues así después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa: «Titulo XV: De la Unión Europea

Artículo 88-1La República participa en la Unión Europea compuesta por Estados que han optado libremente ejer-

cer en común algunas de sus competencias en virtud del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, texto modificado por el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007.

Artículo 88-2Se establecerán por ley las normas sobre la orden de detención europea, en aplicación de los actos

aprobados por las instituciones de la Unión Europea.Artículo 88-3A condición de reciprocidad y del modo previsto por el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero

de 1992, solo podrá concederse derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales a los ciudadanos de la Unión residentes en Francia, quienes no podrán ejercer las funciones de alcalde o tenien-te de alcalde ni participar en la designación de electores senatoriales ni en la elección de senadores. Se determinarán por ley orgánica votada en ambos términos por las dos Cámaras las condiciones de aplica-ción del presente artículo.

Artículo 88-4El Gobierno someterá a la Asamblea Nacional y al Senado, en el momento de su traslado al Consejo

de la Unión Europea, los proyectos de actos legislativos europeos, así como los demás proyectos o pro-puestas de actos de la Unión Europea.

Según las modalidades fijadas por el reglamento de cada Cámara, podrán adoptarse resoluciones europeas, llegado el caso fuera de los períodos de sesiones, sobre los proyectos o las propuestas mencio-nados en el primer párrafo, así como sobre cualquier documento que emane de una institución de la Unión Europea.

En cada Cámara parlamentaria se instituirá una comisión encargada de los asuntos europeos.


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La reforma es mínima. Y tal y como reconoce el Prof. Pascal Jan, «el proceso de debilitación del Parlamento, denunciado desde 1958 por los oponentes al nuevo régimen, muchas veces deplorado incluso en los rangos de las mayorías parlamen-tarias es la consecuencia en parte también del desarrollo, desde hace 20 años, de normas comunitarias sobre las cuales no tiene ninguna influencia. La ley constitu-cional del 23 de julio de 2008 no trae ninguna respuesta de este problema, salvo la transmisión de todos los proyectos y propuestas de actos comunitarios a las nue-vas comisiones parlamentarias encargadas de asuntos europeos. Ya sabemos lo que está en juego: permitir al Parlamento votar resoluciones obligatorias con el fin de que el Gobierno, que se ha apropiado, por vía de la ratificación de tratados euro-peos, numerosas competencias que eran antes de competencia legislativa, defien-da obligatoriamente las conclusiones del Parlamento francés. La autorización de votar resoluciones es un adelanto cierto, sobre todo combinado con un control par-cial del orden del día. Su fuerza no obligatoria reduce sin embargo considerable-mente el alcance y el interés aunque esos actos políticos pueden revelarse armas influyentes sobre la actitud y las decisiones gubernamentales si son juiciosamente explotados»41.

A pesar de esa reforma constitucional, que finalmente afecta poco el título XV, uno no puede negar que la Constitución Francesa haya asumido el constante proceso de integración europea. Aunque el título XV puede aparecer confuso, no deja de re-flejar el compromiso de la República Francesa con la construcción europea.

Artículo 88-5(Ese artículo 88-5 no será aplicable a las adhesiones consecutivas a una conferencia in-tergubernamental cuya convocatoria haya sido decidida por el Consejo Europeo antes del 1.° de julio de 2004 en virtud del artículo 47 de la ley constitucional n.° 2008-724 del 23 de julio de 2008.)

Todo proyecto de ley que autorice la ratificación de un tratado relativo a la adhesión de un Estado a la Unión Europea será sometido a referéndum por el Presidente de la República.

Sin embargo, mediante el voto de una moción adoptada en términos idénticos por cada Cámara por mayoría de las tres quintas partes, el Parlamento podrá autorizar la adopción del proyecto de ley según el procedimiento previsto en el tercer párrafo del artículo 89.

Artículo 88-6La Asamblea Nacional o el Senado podrán emitir dictamen razonado sobre la conformidad de un

proyecto de acto legislativo europeo con el principio de subsidiariedad. Dicho dictamen, del que se dará cuenta al Gobierno, será remitido por el Presidente de la Cámara correspondiente a los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión Europea.

Cada Cámara podrá interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea contra un acto legislativo europeo por violación del principio de subsidiariedad. El recurso será trasladado por el Gobierno al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

A estos fines se podrán aprobar resoluciones, incluso fuera de los períodos de sesiones, según mo-dalidades de iniciativa y discusión fijadas por el reglamento de cada Cámara. A petición de sesenta diputa-dos o sesenta senadores, el recurso será de derecho.

Artículo 88-7Mediante moción votada en términos idénticos por la Asamblea Nacional y el Senado, podrá el Parla-

mento oponerse a la modificación de las normas de aprobación de actos de la Unión Europea en los casos previstos, en materia de revisión simplificada de los tratados o de cooperación judicial civil, por el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento, modificados por el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007.

41 Pascal Jan, «La Constitution de la Ve République, réflexions pour un cinquantenaire», París, Les Études de La Documentation française, La Documentation française, 2008.



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Queda por analizar ahora cómo el Consejo Constitucional ha gestionado las rela-ciones entre la Constitución Francesa y el Derecho Comunitario derivado.

II. DERECHO CONSTITUCIONAL Y DERECHO COMUNITARIO DERIVADO: QUE HAY DE LA PRIMACÍA?

Estudiar las relaciones entre la Constitución Francesa y el Derecho Comunitario derivado lleva a interrogarse finalmente sobre la realidad del principio de primacía en Francia. Siguiendo al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, «el principio de primacía, entendido como la obligación de dar aplicación al Derecho Comunitario aun en el caso de que haya normas nacionales de sentido contrario, se basa no sólo en la peculiaridad de la naturaleza y los fines del Tratado de la Comunidad Europea, que exigen la uniformidad en la aplicación del Derecho Comunitario, sino también en la idea de que éste está integrado en los ordenamientos nacionales»42. Como es bien sabido, las cortes supremas francesas no tardaron demasiado tiempo en reconocer la primacía de las normas comunitarias sobre las nacionales, por lo menos sobre las normas infra-constitucionales. Basta recordar la sentencia Jacques Vabre43 de 1975 en la que la Corte de Casación decidió que el artículo 95 del Tratado de Roma sobre la interdicción de fiscalidad discriminatoria debía prevalecer sobre una ley posterior al Tratado relativa a la imposición de los cafés importados. Merece la pena volver a leer la sentencia para darse cuenta de la precocidad notable de la sala mixta de la Corte de Casación en hacer suyas las palabras del TJCE en la sentencia Costa v.Enel de 196444. En cuanto al Consejo de Estado, tardo algo más que la Corte de Casación y se rindió a la primacía del Derecho Comunitario en la sentencia Nicolo de 198945. Aceptó, en con-tra de su jurisprudencia anterior, controlar la validez de una ley a la luz de un tratado internacional, lo que le iba a permitir en el futuro descartar la aplicación de normas nacionales contrarias al Derecho Comunitario, en la línea de la jurisprudencia Simmen-thal del TJCE. En el caso concreto de Nicolo, no vio ninguna incompatibilidad entre una ley de 1977 y el tratado de Roma. Hasta esa fecha de 1989, el Consejo había siem-pre considerado que no le pertenecía controlar la validez de una ley con un Tratado internacional y menos aun con la Constitución, bajo pretexto de la teoría de la «ley pantalla» (el juez administrativo es solo el juez de la legalidad de los actos del poder

42 Luis María Diez-Picazo, La Naturaleza de la Unión Europea, Civitas, 2009, p. 183. 43 Corte de Casación, Sala mixta, 24 de mayo de 1975, Société des Cafés Jacques Vabre, Dalloz 1975,

p. 497. Consultable en: <http://courdecassation.droit-in-situ.net/jurisSearch/index.php?idFormation=4>.44 Dice en particular en el segundo considerando: «Sin embargo, considerando que el Tratado del

25 de marzo de 1957 que, en virtud del artículo sus mencionado de la Constitución tiene una autoridad su-perior a la de las leyes, instituye un orden jurídico propio al de los Estados Miembros; que por razón de esta especificidad el orden jurídico que ha creado es directamente aplicable a los nacionales de estos Estados y que se impone a sus jurisdicciones; que desde entonces, es con buen derecho y sin exceder sus poderes que la Corte de Apelación ha decidido que el artículo 95 del Tratado debía ser de aplicación en el caso con-creto» (traducción nuestra).

45 Consejo de Estado, Ass, 20 de octubre 1989, Nicolo. Consultable en: <http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000007742504&fastReqId=216601855&fastPos=2>.


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reglamentario). Según el Consejo de Estado, esa facultad incumbía solo al Consejo Constitucional. Es decir, sólo esta institución podía asegurar el respeto del artículo 55 de la Constitución.

Esa posición tanto de la Corte de Casación como del Consejo de Estado46 fue posible gracias a/o por culpa del Consejo Constitucional que, en otra celebre decisión, IVG47, se negó a controlar de convencionalidad de las leyes. Se trataba en este caso concreto de examinar la conformidad de la ley sobre la interrupción voluntaria de embarazo con el artículo 2 (derecho a la vida) del Convenio Europeo de Derechos Fundamentales. El Consejo se negó, basando su decisión en dos argumentos princi-pales: por una parte, el artículo 61 se refiere a la competencia que tiene el Consejo de examinar la compatibilidad a priori de las leyes con la Constitución (sobreentendido, no con los tratados), y por otra parte, el artículo 55 de la Constitución (superioridad de los tratados sobre las leyes) no obliga a verificar ese principio en el marco del con-trol efectuado por el Consejo sobre la base del artículo 61 de la Constitución, por no presentar los tratados, un carácter permanente y absoluto (en contra de la Constitu-ción). Se negaba así a controlar la conformidad de las leyes con los tratados, pero a su vez permitía a las jurisdicciones ordinarias que lo hicieran. Como explica Olivia Tambou, «El juez constitucional francés al afirmar que la inaplicación de una Ley en beneficio de un tratado no supone ejercer un control de la constitucionalidad de esta ley, está invitando a los jueces ordinarios a confirmar la primacía del Derecho Comu-nitario sobre el Derecho interno. La aceptación completa de la primacía del Derecho Comunitario sobre las leyes francesas por las jurisdicciones ordinarias sólo era posi-ble tras la saludable intervención de la jurisdicción constitucional.»48 Además, según Olivier Dutheillet de Lamothe49, un argumento práctico militaba también a favor de la posición adoptada por el Consejo Constitucional. De acuerdo con el artículo 61, el Consejo dispone sólo de un mes para decidir sobre la constitucionalidad de las leyes

46 Sin embargo, el Consejo de Estado ha tardado más tiempo en reconocer la primacía del Dere-cho Comunitario sobre la Constitución Francesa. En una sentencia de 1998, Sarran et Levacher, (Ass., 30 de octubre de 1998, Sarran et Levacher), el Consejo de Estado ha considerado que la superiodad de los trata-dos internacionales reconocida en el artículo 55 de la Constitución no se puede anteponer frente a otras disposiciones también constitucionales. Sin embargo, casi diez años después, en una sentencia importan-te, (CE; ass, 8 de febrero de 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres), el Consejo de Estado se ha rendido ante la posición del Consejo Constitucional. Mientras reafirma el principio de superioridad de los «principios con valor constitucional» heredado de la jurisprudencia Sarran, considera que «en relación con las disposiciones del artículo 88-1 de la Constitución, se deriva una obligación constitucional de trans-posición de directivas, el control de constitucionalidad de los actos reglamentarios que aseguran esa trans-posición está llamado a ejercerse según modalidades particulares en el caso de transposición de disposi-ciones precisas e incondicionales». Véase al respecto el artículo de Anne Levade, «Le Palais-Royal aux prises avec la constitutionnalité des actes de transposition des directives communautaires», Revue Française de Droit Administratif, n.° 3, mayo-junio 2007, p. 564.

47 Decisión n.° 74-54 del 15 de enero de 1975 consultable en <http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-par-date/1975/74-54-dc/decision-n-74-54-dc-du-15-janvier-1975.7423.html>.

48 Olivia Tambou, (2004) p. 611. 49 Olivier Dutheillet de Lamothe, «Le Conseil Constitutionnel et le droit européen», Revue française

de Droit constitutionnel, 57, 2004, p. 25.



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que le son enviadas por 60 diputados o 60 senadores, o por el Presidente de la Repu-blica, el Primer Ministro, el Presidente de la Asamblea Nacional o el Presidente del Senado. Si tuviera que controlar la «convencionalidad» de las leyes, en el marco de ese artículo, no dispondría de suficiente tiempo para plantear, en el caso comunita-rio, cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y obtener interpretaciones sobre los Tratados. Con el riesgo evidente de perjudicar a la aplicación uniforme del Derecho Comunitario. Por eso, dejaba esa facultad a los tribu-nales ordinarios, que no están constreñidos por cuestiones de tiempo tan estrictas.

La jurisprudencia del Consejo Constitucional ha sido constante hasta el año 2004, sin dejar de evolucionar, negándose a controlar la constitucionalidad, o mejor dicho la convencionalidad de las leyes y en particular de las leyes de transposición de nor-mas de Derecho Comunitario derivado50. En cambio, por primera vez en varias sen-tencias dictadas en 2004, el Consejo se ha autorizado, dentro de límites precisos, a controlar la constitucionalidad de las leyes de transposición de normas de Derecho Comunitario derivado, en el marco del artículo 61 de la Constitución Francesa51. La doctrina está divida en cuanto a los efectos de esa jurisprudencia, en particular en relación con el replanteamiento de la jurisprudencia IVG. En efecto, se trata finalmen-te de una aceptación por parte del Consejo Constitucional de controlar la conformi-dad del Derecho Comunitario derivado con la Constitución y por ende de dar efectivi-dad al principio de primacía. Esas decisiones prepararon a su vez el camino hacia la decisión sobre el Tratado constitucional algunos meses después y la solución que da el Consejo a la aparente contradicción entre Constitución y principio de primacía.

Las decisiones del verano 2004 intervinieron en el marco del procedimiento del artículo 61 de la Constitución. La primera sentencia del 10 de junio de 200452 es la que más debate ha suscitado (por ser la primera). Se trataba de un recurso planteado por 60 senadores y 60 diputados en contra de la ley de transposición de la directiva co-munitaria del 8 de junio de 200053, por presentar disposiciones contrarias a la Consti-tución. Básicamente, el Consejo consideró que «son oponibles a la transposición de

50 En un artículo de 2004 (primer trimestre), Olivier Dutheillet de Lamothe se refiere a la decisión n.° 94-348 DC del 3 de agosto de 1994 en la cual el Consejo Constitucional examina la constitucionalidad de la ley relativa a la protección social complementaria de los asalariados que lleva transposición de las direc-tivas n.° 92/49 et n.° 92/96 de los 18 de junio y 10 de noviembre de 1992. En esa, el Consejo encontró motivos de inconstitucionalidad de la ley de transposición. A propósito de esa decisión, el autor dice (traducción nuestra): «esta decisión siendo por el momento aislada, sería prematuro considerar que la jurisprudencia está definitivamente fijada en este sentido». Veáse «Le Conseil Constitutionnel et le droit européen», Re-vue française de Droit constitutionnel, 57, 2004, p. 30.

51 Como hemos mencionado anteriormente y según parte de la doctrina, esa posición del Consejo Constitucional se puede interpretar también como una reacción a la sentencia del Consejo de Estado sobre la decisión-marco relativa a la orden de búsqueda europea.

52 Decisión n.° 2004-496 DC del 10 de junio de 2004 a propósito de la ley del 21 de junio de 2004 para la confianza en la economía numérica.

53 Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico). Diario Oficial n.° L 178 de 17/07/2000 pp. 0001-0016


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una directiva comunitaria las disposiciones de la Constitución Francesa que le son propias. Las otras reglas constitucionales deben «ceder el paso» a la aplicación o a la transposición del Derecho Comunitario»54. El Consejo confirmó ese principio en las sentencias posteriores55. Para comprender todo el alcance de la decisión 496, merece la pena citar el fundamental considerando 7 de la decisión: «considerando que según el artículo 88-1 de la Constitución: «La República participa en las Comunidades Euro-peas y en la Unión Europea, constituidas de Estados que han elegido libremente ejer-cer en común algunas de sus competencias», que así, la transposición en derecho in-terno de una directiva comunitaria resulta de una exigencia constitucional a la cual no se podría oponer, excepto por razón de una disposición expresa contraria de la Cons-titución; que en ausencia de tal disposición, pertenece sólo al juez comunitario, even-tualmente a título prejudicial, controlar el respeto por una directiva comunitaria tan-to de las competencias definidas por los tratados como de los derechos fundamentales garantizados por el artículo 6 del Tratado sobre la Unión Europea».

De la lectura de ese considerando, varios comentarios se pueden hacer. Primero, se puede decir que a pesar de reconocer la obligación de transponer el Derecho Co-munitario en derecho interno para darle pleno efecto, y por lo tanto reconocerle pri-macía, la fórmula empleada por el Consejo lleva a hacer depender esa obligación de la propia Constitución Francesa, lo que anuncia a su manera la decisión sobre el Tra-tado constitucional. Existe una exigencia constitucional (art. 88-1 de la Constitución) de transposición que sólo «una disposición expresa contraria a la Constitución» po-dría levantar. Para Bertrand Mathieu «esta jurisprudencia tiene el mérito de asegurar el respeto de las exigencias comunitarias a la vez que mantiene lo que hace la sustan-cia del principio de soberanía nacional, es decir la facultad de decir no, excepcional-mente, pero cuando los fundamentos del orden jurídico nacional lo imponen»56.

No es menos cierto, sin embargo, que la fórmula empleada por el Consejo en el considerando 7 hace entonces depender la primacía del Derecho Comunitario de la propia Constitución Francesa y de las obligaciones contraídas voluntariamente por la Republica francesa, reconociendo finalmente la primacía de la Constitución. Es de hecho sintomático que el Consejo en ningún caso se refiera ni al propio principio de primacía enunciado por primera vez por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en la sentencia Costa v. Enel, ni al artículo 10 TCE (antiguo artículo 5 TCEE que establece el principio de cooperación leal) que sustenta parte el razonamiento

54 Jean-Eric Schoettl, «Primauté du droit communautaire: l’approche du Conseil Constitutionnel», in Conseil d’Etat: Rapport Public 2007, L’Administration française et l’Union européenne, quelles influences? Quelles stratégies?, p. 382.

55 Decisión n.° 2004-497 DC del 1 de julio de 2004 a propósito de la ley del 9 de julio de 2004 relati-va a las comunicaciones electrónicas y a los servicios de comunicación audiovisual; Decisión n.° 2004-498 del 29 de julio de 2004 a propósito de la ley del 6 de agosto de 2004 relativa a la bioética; Decisión n.° 2004-499 DC del 29 de julio de 2004 a propósito de la ley del 6 de agosto de 2004 relativa a la protección de las personas físicas en relación con el tratamiento de datos con carácter personal.

56 Bertrand Mathieu, «Le respect par l’Union européenne des valeurs fondamentales de l’ordre juridique national», Les cahiers du Conseil Constitutionnel, n.° 18/2005, p. 185.



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del Tribunal de Luxemburgo. En la misma línea, Anne Levade considera que «el Con-sejo Constitucional no reconoce en ningún caso la primacía del Derecho Comunitario, sólo saca las consecuencias necesarias de la aplicabilidad directa del Derecho Comu-nitario que se impone por el efecto de la exigencia constitucional del artículo 88-1»57.

Sin embargo, como señala Stéphane Pinon, «es la Constitución (su artículo 88-1) la que habilita al Derecho Comunitario a prevalecer sobre el derecho nacional, pero mientras exista esta habilitación, mientras el poder constituyente no le haya puesto un término, es uno de los principios clave de la integración europea y del edificio ju-risprudencial del Tribunal que se encuentra honrado aquí»58. Con el fin de evitar, como dice Pinon, que una directiva inconstitucional pueda impregnar el orden jurídico na-cional, el Consejo establece un límite a esta exigencia constitucional de transposición refiriéndose siempre en el considerando 7 a «una disposición expresa contraria de la Constitución». De nuevo, aquí la doctrina ha comentado abundantemente esa «reser-va de Constitución», algunos comparándola con las decisiones Solange del Tribunal Constitucional Alemán Pero, siguiendo Olivia Tambou, «la competencia de control del Consejo Constitucional Francés no parece limitarse a examinar si las directivas comu-nitarias a través de su Ley de transposición respetan los derechos fundamentales. El juez constitucional evoca simplemente la existencia de una disposición constitucional infringida sin otra precisión. Si bien la hipótesis debería ser prácticamente excepcio-nal, parece ir más lejos que su homólogo alemán»59. En sentencias ulteriores, el Cons-titucional ha precisado su concepto de disposiciones expresas, influenciado quizás por los comentarios doctrinales60. Dos años después de la famosa sentencia, se refie-re a «una regla o un principio inherente a la identidad constitucional de Francia, ex-cepto si el constituyente lo ha consentido»61. Queda por ver cuán concretas son esas reglas o principios. Recordemos que ni siquiera en la decisión sobre el Tratado cons-titucional, el Consejo Constitucional ha visto ninguna incompatibilidad entre el princi-pio de laicidad o el de unicidad del pueblo francés propios a la Constitución Francesa y algunas disposiciones de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Euro-pea. Tampoco en la decisión Bioética (decisión dictada un mes después de la decisión Economía Numérica) el Consejo ha identificado la libertad de expresión como una de las «disposiciones expresas» contrarias a la Constitución. En este caso, las disposicio-nes de la ley se limitaban a sacar las consecuencias necesarias de las disposiciones incondicionales y precisas del artículo 5 de la directiva de 1998. Los demandantes es-timaban que una disposición expresa, el artículo 11 de la Declaración de 1789 (libertad de expresión) se oponía a la directiva. El Consejo consideró que, como esa libertad

57 Anne Levade, «Le Conseil Constitutionnel aux prises avec le droit communautaire dérivé», Re-vue de Droit Public et de Sciences Politiques, 2004, p. 904.

58 Stéphane Pinon, «L’effectivité de la primauté du droit communautaire sur la Constitution», Re-vue Trimestrielle de Droit Européen, 44 (2), avr-juin 2008, p. 267.

59 Olivia Tambou (2004), p. 619.60 J-E Schoettl se refiere a disposiciones especificas. 61 Decisión 2006-535 DC del 30 de marzo de 2006 (cons. 28), Decisión 2006-540 DC del 27 de julio

de 2006, ley relativa a los derechos de autor y derechos vecinos en la sociedad de la información. Véase también decisión 2006-543 DC del 30 de noviembre de 2006, ley relativa al sector de la energía.


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figuraba también en el catalogo comunitario de derechos fundamentales, no tenía porqué controlar indirectamente la constitucionalidad de la directiva.

Para poder poner en práctica el considerando 7 de la decisión de junio de 2004, (es decir, no efectuar un control de constitucionalidad de la ley de transposición e indirectamente de la directiva transpuesta, salvo que vaya en contra de principios o reglas inherentes a la identidad constitucional de Francia), el Consejo Constitucional está llamado a ejercer un examen de la directiva en cuestión para ver si contiene dis-posiciones «incondicionales y precisas»62 que la ley de transposición debe limitarse a reproducir63. Como nota Manuel Delamarre, «es interesante constatar que, para ne-gar todo control sobre la directiva que la ley diferida transponía en derecho francés, el Consejo está inducido a proceder a una verificación de la conformidad de la ley con las disposiciones incondicionales y precisas de la directiva. Y es solo finalmente des-pués de haber constatado que la ley votada se limitaba a sacar las consecuencias de las disposiciones de la directiva comunitaria que el juez constitucional se declara incompetente.»64 A contrario, sólo entonces si las disposiciones de la directiva no son incondicionales y suficientemente precisas, el Consejo se autorizará a comprobar que la ley de transposición no vaya en contra de la Constitución. Por su parte, Anne Leva-de se refiere a una «oponibilidad relativa» de la obligación constitucional de transpo-sición porque «el juez constitucional no puede ni controlar las carencias u omisiones del legislador, cuando se sustrae a la obligación formal de transposición, cuando ejer-ce su competencia independientemente de la habilitación especifica del artículo 88-1»65. Sería entonces el TJCE, vía un control por incumplimiento (art. 226 TCE) el que podría sancionar el legislador por no transponer o transponer incorrectamente una directiva.

La solución adoptada por el Consejo en 2004 ha sido confirmada en las decisio-nes ulteriores, especialmente en 2006 y 200866. Sin embargo, en una de esas decisio-nes, (30 de noviembre de 2006, Ley relativa al sector de la energía), el Consejo ha omitido directamente la referencia a disposiciones incondicionales y precisas de la directiva. El Consejo Constitucional opta por verificar primero que la ley de transposi-ción no contradice ni las disposiciones ni el objetivo de la directiva que tiene por ob-jeto de transponer. Finalmente, conviene concluir «que se esté en presencia o no de disposiciones incondicionales o precisas, el Consejo Constitucional controla siempre que el procedimiento de adopción de la ley entra en el campo de transposición de la

62 Para un estudio detallado sobre disposiciones incondicionales y precisas, véase Olivier Dupéré, «Jurisprudence constitutionnelle, Le contrôle de constitutionnalité du droit dérivé de l’Union européenne. Lectures croisées par le Conseil d’Etat et le Conseil Constitutionnel», Revue Française de Droit Constitution-nel, 61, 2005, p. 147

63 Véase el considerando 9 de la decisión del 10 de junio de 2004.64 Manuel Delamarre, «Commentaire de la décision du Conseil Constitutionnel en date du 10 juin

2004», Questions d’Europe n.° 141, Fondation Robert Schuman, 5 juillet 2004. 65 Anne Levade, (2007), p. 56866 Véase decisión n.° 2008-564 DC del 19 de junio de 2008. <http://www.Consejo-constitutionnel.fr/

Consejo-constitutionnel/francais/les-decisions/depuis-1958/decisions-par-date/2008/2008-564-dc/decision-n-2008-564-dc-du-19-juin-2008.12335.html>.



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directiva así como el respecto por el legislador del reparto de competencias tal y como ha sido establecido por la Constitución»67. El respeto del reparto de competen-cias entre el poder legislativo y el poder reglamentario podría por lo tanto constituir uno de las reglas y principios inherentes a la identidad constitucional de Francia.

El Consejo Constitucional declara inconstitucional una ley de transposición sólo si contiene disposiciones contrarias a una regla o un principio inherente a la identidad constitucional de Francia. Además, en las decisiones de 2006 y 2008, el Consejo ha planteado otro límite a la exigencia de transposición de directiva, impuesta por el propio artículo 88-1. El Consejo se ha excluido –por cuestiones de plazo–, confirman-do así la jurisprudencia IVG, de la posibilidad de recurrir al TJCE a través del artículo 234 TCE (Considerando 7 de la decisión 2006-543 DC por ejemplo), dejando de nuevo esa posibilidad a los tribunales ordinarios. Sin embargo, no le impide realizar un con-trol de la ley de transposición que podrá declarar contraria al artículo 88-1 de la Cons-titución, si contiene disposiciones legislativas «manifiestamente contrarias» a la di-rectiva. En eso, el Consejo pone en cuestión la jurisprudencia IVG y se atribuye una competencia paralela a la del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (con-trolar la correcta aplicación del Derecho Comunitario), que tiene como misión asegu-rar una aplicación uniforme del Derecho Comunitario. Aquí el Consejo se otorga una competencia que puede perjudicar a la aplicación uniforme del Derecho Comunitario, sabiendo que a diferencia de los tribunales ordinarios que velan también a la correcta aplicación del Derecho Comunitario, se niega a plantear cualquier cuestión de inter-pretación del Derecho Comunitario que le podría guiar en su juicio sobre la ley nacio-nal de transposición. Esa precisión del Consejo pone en cuestión entonces de forma sutil un reconocimiento que se pensaba sentado en la decisión de 2004. En efecto, la decisión Economía Numérica ha podido ser interpretada68 como el reconocimiento explícito a la competencia del juez comunitario para comprobar la validez de los ac-tos comunitarios, dicho en otras palabras la aceptación de la jurisprudencia Foto-Frost por parte del Constitucional francés. De hecho, es verdad que cuando el Consejo se niega a controlar la constitucionalidad de una ley de transposición, se niega de la misma manera a controlar indirectamente la constitucionalidad (o mejor dicho la con-vencionalidad) de una directiva comunitaria, en perfecta armonía con la posición del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Sólo el Tribunal de Luxemburgo está capacitado para controlar la conformidad de una norma de derecho derivado con el derecho primario, con el fin, entre otras cosas de asegurar una aplicación uni-forme del Derecho Comunitario. Pero según Fabrice Picod, existe un riesgo. Es decir, si bien el Consejo parece hacerse a la jurisprudencia Foto-Frost, se reserva la posibili-dad de controlar indirectamente la constitucionalidad de una directiva en caso de atentado a un «principio o regla inherentes a la identidad constitucional de Francia»:

67 Comentario de la decisión n.° 2008-564 DC, Cahiers du Conseil Constitutionnel, n.° 25, p. 8.68 Véase por ejemplo: Gil-Carlos Rodriguez-Iglesias, «El Consejo constitucional de Francia recono-

ce la competencia exclusiva del juez comunitario para examinar la validez de una directiva», Revista de Derecho Comunitario Europeo, año 8, núm. 18, mayo-agosto 2004, p. 393; Jean-Eric Schoettl, (2007), p. 383; M. Delamarre, (2004).


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«Tal toma de posición va en contra de una jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia que se ha esforzado de preservar la unidad del derecho comunitario Aparece entonces claramente que la posición del Consejo Constitucional está en contradic-ción con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la medida en que es susceptible de poner en cuestión, es cierto indirectamente, la validez de la directiva»69.

CONCLUSIÓN

Hablar de comunitarizacion de la Constitución Francesa no es quizás el término más apropiado para describir les relaciones entre el ordenamiento jurídico francés y el Derecho Comunitario, tanto primario como derivado. Sin embargo, es cierto que Francia es uno de los pocos Estados miembros con una Constitución que dedique un título específico a su participación en la Unión Europea, elaborado a lo largo no sólo de varias reformas obligadas por necesidades jurídicas, sino también, aunque en me-nor medida, por modernizar sus propias instituciones. Queda bien claro que el Cons-tituyente francés, siguiendo los pasos del Consejo Constitucional, es un aliado de la construcción europea.

Por lo que se refiere a las relaciones entre la Constitución y el derecho derivado, las cosas son algo más complicadas, aunque el Consejo Constitucional, gracias de nuevo a la determinación del constituyente francés (véase el artículo 88-1), está abriendo paso poco a poco a un reconocimiento efectivo del principio de primacía del Derecho Comunitario en el ordenamiento jurídico francés. Lo que en fin ayuda a una aplicación efectiva y eficaz del Derecho Comunitario.

69 Fabrice Picod, «Le contrôle de constitutionnalité des actes de droit dérivé de l’Union européen-ne», Les Cahiers du Conseil Constitutionnel, n.° 18/2005, p. 189.


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El Consejo Constitucional tras la revisión constitucional de 23 de julio de 20081

Pierre BonProfesor de la Universidad de Pau et des Pays de lÁdour

Director del Instituto de Estudios Jurídicos ibérico-americanos - Derecho y Políticas comparadas (CNRS, UMR 6201)

(Traducción de la prfsra. María Lidia Suárez Espino)

Sumario: I. LA CUESTIÓN PREJUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD ANTE EL CON‐SEJO CONSTITUCIONAL. A) La interposición de la cuestión de constitucionalidad ante el juez ordinario. 1. Una disposición legislativa que suponga un atentado a los derechos y libertades garantizados por la Constitución. a) Diposición legislativa. b) Derechos y liber-tades garantizados por la Constitución. 2. Existencia de procedimiento pendiente. a) Procedimiento judicial en curso. b) Jurisdicción. 3. Una demanda de las partes formulada en un escrito separado y motivado. a) Demanda de las partes. b) Escrito separado y mo-tivado. B) La transmisión de la cuestión de constitucionalidad al Consejo de Estado y a la Corte de Casación. 1. El filtro del Consejo de Estado o de la Corte de Casación. 2. Las con-diciones de las transmisión al Consejo de Estado o a la Corte de Casación. 3. El procedi-miento de transmisión al Consejo de Estado o a la Corte de Casación. 4. Los efectos de la transmisión al Consejo de Estado o a la Corte de Casación. 5. El carácter prioritario de la cuestión de constitucionalidad en relación al control de la convencionalidad. C) El reen-vío de la cuestión de la constitucionalidad al Consejo Constitucional. 1. Las condiciones del reenvío al Consejo Constitucional. 2. El procedimiento de reenvío al Consejo Consti-tucional. D) La decisión del Consejo Constitucional sobre la cuestión de constitucionali-dad. 1. El procedimiento de examen de la cuestión ante el Consejo Constitucional. 2. Los efectos de la decisión del Consejo Constitucional sobre la cuestión de constitucionalidad.—II. LAS OTRAS MODIFICACIONES QUE CONCIERNEN AL CONSEJO CONSTITUCIO‐NAL. LAS RELATIVAS TANTO A SU COMPOSICIÓN COMO A SUS COMPETENCIAS. A) Composición. B) Competencias. 1. El control de las proposiciones que deben ser so-metidas a referéndum. 2. El control sobre la duración de los poderes excepcionales. 3. El control de la presentación de los proyectos de ley.—III. ADDENDA.

1 Véase también M. Fatin-Rouge Stéfanin; «Le Conseil Constitutionnel dans la révision constitu-tionnelle du 23 juillet 2008 sur la modernisation des institutions», Revue française de droit constitutionnel 2009, p. 269; A. Roux, «Le nouveau Conseil Constitutionnel: vers la fin de léxception française?» La semaine juridique, édition générale, 2008.I.175; M. Verpeaux, «Question préjudicielle et renouveau constitutionnel», Actualité juridique droit administratif 2008, p. 1879.


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La ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008, nacida en parte de los trabajos del Comité Balladur2, otorga por fin al Consejo Constitucional una competen-cia clave de la que hasta ahora carecía: la posibilidad de controlar a posteriori la cons-titucionalidad de las leyes mediante las cuestiones prejudiciales de constitucionalidad planteadas por el Juez ordinario. Sin duda, es éste uno de los aspectos más importan-tes de la revisión constitucional del 2008. Por su propia naturaleza viene a reforzar tanto el Estado de Derecho (puesto que pone fin a una de las lagunas más graves del Derecho francés, la teoría de la pantalla legislativa)3, como los derechos de los ciuda-danos (ya que éstos podrán a partir de ahora, estar en el origen del control de la constitucionalidad de las leyes). Sin embargo, sería deseable un mayor acercamiento del Consejo Constitucional al modelo que impera en la Cortes Constitucionales euro-peas4. Es en el mecanismo de esta novedosa cuestión prejudicial donde es necesario poner el acento (I), aun a riesgo de tratar rápida y brevemente las otras innovaciones que contiene la revisión constitucional de 2008 referentes al Consejo Constitucional y que están lejos de tener la misma importancia (II).

I. LA CUESTIÓN PREJUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD ANTE EL CONSEJO CONSTITUCIONAL5

La instauración en Francia de un control concreto de las leyes en el sentido que este término tiene en la teoría de la justicia constitucional, ha sido durante mucho

2 Esta Comisión toma el nombre del antiguo Primer Ministro, quien ha presidido el Comité de re-flexión y propuestas sobre la modernización y el reequilibrio de las instituciones de la Quinta República creado por el decreto n.° 2007-1108 de 18 de julio del 2007. El informe del Comité, titulado Una Quinta Repú-blica más democrática, ha sido publicado en la Documentación francesa en 2008.

3 N. de la T. la teoría de la pantalla legislativa o ley pantalla es una técnica utilizada por el juez administrativo que consiste en rechazar el examen de la constitucionalidad de un acto administrativo cuan-do éste es impugnado por motivos surgidos de la violación de la Constitución. El juez administrativo no puede apreciar la constitucionalidad de una ley. Por tanto parece lógico que con el fin de evitar el examen de la constitucionalidad de un acto administrativo se busque un obstáculo en la ley. Este obstáculo se en-cuentra cuando el acto administrativo se apoya en una disposición legislativa que a su vez hace de pantalla entre dicho acto y la Constitución, impidiendo todo tipo de control constitucional. Como conclusión el juez sólo puede declarar la legalidad del acto impugnado; es decir el juez administrativo se somete a la ley y no a la Constitución.

4 P. Bon, «Le Conseil Constitutionnel et le modéle des cours constitutionnelles européenes», Re-vista española de Derecho Constitucional 1991, n.° 32, pp. 45-72; «A propósito del Consejo Constitucional francés», en La democracia constitucional - Estudios en homenaje al Profesor Rubio Llorente, Madrid, 2002, volumen 2, pp. 1435-1455.

5 Además de las referencias citadas en la nota 1, ver igualmente, V. Bernaud, V.° artículo 61-1, La Constitution de la République française (bajo la dirección de F. Luchaire, G. Conac y X. Prétot), Economica, 2009, 3.a ed., p. 1438; V. Bernaud y M. Fatin-Rouge Stéfani, «La réforme du contrôle de constitutionnalité una nouvelle fois en question? Réflexions autour des articles 61-1 et 62 de la Constitution proposés par le comité Balladur», Revue française de droit constitutionnel, 2008, n.° fuera de serie, p. 169; L. Burgorgue-Larsen, «Question préjudicielle de constitutionnalité et contrôle de conventionnalité», Revue française de droit administratif 2009, por aparecer; P. Cassia, «Le renvoi préjudiciel en appréciation de constitutionnali-té, une question dáctualité», Revue française de droit administratif 2008, p. 877; C. Chaix, «La question préjudicielle de constitutionnalité: fin heureuse dúne exception française?», Politeia, 2009, n.° 15, p. 489; D. Chauvaux, «Léxception dínconstitutionnalité, 1990-2009: réflexions sur un retard», Revue du droit public

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tiempo un tema que ha suscitado bastantes debates. Como es sabido, el constituyen-te de 1958 se encontraba condicionado a instaurar un control a priori de la constitu-cionalidad de las leyes, lo que de por sí ya era un paso muy importante teniendo en cuenta el apego de la doctrina francesa y sobre todo de la clase política al mito rous-seauniano de la soberanía de la ley. De ello resultaba que las leyes anteriores a la Constitución de 1958, así como aquéllas que, siendo posteriores, no habían sido remi-tidas al Consejo Constitucional en el marco de un control abstracto a priori así institui-do, no podían ver cuestionada6 su constitucionalidad aunque ésta de hecho fuera discutible. Esta imposibilidad del Consejo Constitucional para controlar a posteriori la constitucionalidad de las leyes resultaba aún más chocante, cuando, en contraparti-da, cualquier Juez ordinario, ya fuera judicial7 o administrativo8, podía controlar a pos-teriori la «convencionalidad» de las leyes, es decir, la conformidad de éstas con los Tratados Internacionales. Esta circunstancia, en la práctica, suponía una desvaloriza-ción de la Constitución en relación con los Convenios Internacionales, puesto que el texto constitucional no se podía oponer a una ley que ya estaba en vigor, mientras que sí era posible cuestionarlas en relación con los Tratados. Fueron varios los inten-tos para instaurar en Francia un control a posteriori de la constitucionalidad de las leyes, el primero de ellos fue en 19909, y posteriormente en 199310, pero siempre se encontraban con la oposición del Senado.

2009, p. 566; G. Drago, «Exception dínconstitutionnalité - Prolégomènes dúne practique contentieuse», La semaine juridique, édition générale, 2008.I.217; Y. Gaudement, «Brouillard dans les institutions: à pro-pos de lèxception de inconstitutionnalité», , de droit public, 2009, p. 582; B. de Lamy, «Bréves observa-tions sur la question préjudicielle de constitutionnalité en attendant la loi organique», Recueil Dalloz 2009, p. 177; B. Mathieu, «Question préjudicielle de constitutionnalité - A propos du projet de loi organique «, La semaine juridique, édition générale, 2009. Act. 214; O. Pfersmann, «Le renvoi préjudiciel sur exception dínconstitutionnalité: la nouvelle procédure de contrôle concret a posteriori», Les petites affiches du 19 décembre 2008, p. 103; X. Prétot, V.° artículo 62, párrafo 2.°, La Constitution de la République française, op. cit. p. 1476; D. Rousseau, «La question préjudiecelle de constitutionnalité: un big bang juridictionnel», Revue du droit public 2009, p. 631; F. Sudre, «Question préjudicielle de constitutionnalité et Convention européenne des droits de l´homme», Revue du droit public 2009, p. 671.

6 A esta observación cabe hacerse dos excepciones puntuales. La primera resulta del artículo 37, párrafo 2.°, de la Constitución que permite deslegalizar por decreto, los textos con forma de ley, que pertenecen a la competencia reglamentaria (después del informe del Consejo de Estado en el caso de los textos anteriores a la entrada en vigor de la Constitución, después de la decisión del Consejo Constitucional para los textos posteriores). La segunda excepción viene dada por la jurisprudencia del Consejo Constitucional (decisión n.° 85-187 DC de 25 de enero de 1985, Etat de urgence en Nouvelle-calédonie), según la cual «la conformidad de una ley promulgada con la Constitución, puede ser cues-tionada con ocasión del examen de una disposición legislativa que la modifique, la complete o afecte a la materia de una ley anterior ya promulgada». En otras palabras, cuando el Consejo examine a priori una ley que modifica, completa o afecta al ámbito material de una ley anterior ya promulgada, puede también excepcionalmente, examinar la constitucionalidad de la ley anterior aunque ésta haya ya en-trado en vigor.

7 Corte de Casación, Cámara mixta, 24 de marzo 1975, Societé des cafes Jacques Vabre.8 Consejo de Estado de 20 de octubre 1989, Nicolo.9 Proyecto de ley constitucional n.° 1203 que contiene la revisión de los artículos 61, 62 y 63 de la

Constitución y que pretendía instaurar un control de la constitucionalidad de las leyes por vía de excepción, presentada ante la Asamblea Nacional el 30 de marzo de 1990.

10 Proyecto de ley constitucional n.° 231 que contiene la revisión de la Constitución del 4 de octu-bre, modificando los Títulos VII, VIII, IX y X, presentado en el Senado el 11 de marzo de 1993.


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Fue la tercera tentativa la que tuvo éxito, puesto que la anteriormente citada ley constitucional de 23 de julio de 2008, adoptada en una votación muy ajustada11, permite al Consejo Constitucional controlar a posteriori la constitucionalidad de las leyes en unas condiciones que, ciertamente, la alejan sensiblemente, como ya he-mos subrayado12, del modelo de control concreto de la constitucionalidad que ope-ra en la mayoría de los países europeos. Por una parte, en efecto, la cuestión preju-dicial de constitucionalidad no puede plantearse más que en aquellos casos que se refieran a los derechos y libertades constitucionalmente protegidos. Por otro lado, hay dos altas instituciones judiciales que actúan de filtro respecto a aquellas cues-tiones expuestas ante el juez constitucional por el juez ordinario, que son el Conse-jo de Estado (en la jurisdicción administrativa) y el Tribunal de Casación (en la vía judicial). De cualquier manera, se ha introducido en el texto constitucional una nue-va redacción en el artículo 61-1, el cual deja el desarrollo de las condiciones de apli-cación a la ley orgánica, aunque se ha añadido un párrafo nuevo (el párrafo 2.°) al artículo 62.

En el momento en que se escriben estas líneas, la ley orgánica prevista no ha sido todavía aprobada por el Parlamento, por lo que la reforma no ha entrado de hecho aún en vigor13. Sin embargo, el Consejo de Ministros del 8 de abril de 2009 ha aproba-do el proyecto de ley particularmente detallado y respecto al cual se puede adivinar que ha sido preparado por el ejecutivo de acuerdo con el Presidente del Consejo Constitucional, el Vicepresidente del Consejo de Estado y el Primer Presidente de la Corte de Casación. Se depositó en las oficinas de la Asamblea Nacional el mismo día con el n.° de registro 159914.

11 La mayoría de tres quintos de los votos emitidos del Congreso (reunión conjunta en el Palacio de Versalles de la Asamblea Nacional y el Senado), exigida por el artículo 89 de la Constitución en materia de revisión constitucional (cuando el Presidente de la República decide no someter el proyecto de revisión a referéndum, lo que es el caso), sólo fue superado por dos votos.

12 P. Bon, «La Constitución de la 5.a República cumple 50 años», Revista española de Derecho Cons-titucional, n.° 85, enero-abril 2009, p. 45, especialmente pp. 78-79; «La cuestión prejudicial de constitucio-nalidad en Francia. ¿Solución o problema?», Teoría y realidad constitucionalidad, n.° 23, 2009, p. 313, espe-cialmente pp. 316-321.

13 Consejo de Estado de 11 de diciembre de 2008, Association de défense des droits militaires, req. n.° 306962: el artículo 46 de la ley constitucional de 23 de julio del 2008 prevé que las disposiciones del artículo 61-1 de la Constitución entrarán en vigor en las condiciones fijadas por la ley orgánica necesarias para su apli-cación. Hasta que dicha ley orgánica no sea aprobada las disposiciones del artículo 61.1 de la Constitución no serán aplicables. A la espera de esta ley orgánica, hoy por hoy no puede plantearse con éxito el examen de la conformidad de una ley con la Constitución ante el Consejo de Estado conocedor del litigio.

14 Reenviado a la Comisión de leyes constitucionales, ésta última ha designado el 9 de junio de 2009, a su Presidente, J.L. Warsmann como Ponente, y ha procedido, los días 23 y 30 de junio, a celebrar algunas audiencias. Es previsible que la ley orgánica no sea adoptada antes del otoño del 2009. Será ade-más sometida al control (obligatorio) del Consejo Constitucional, quien tiene un plazo de un mes para to-mar una decisión. Según las disposiciones del artículo 4 del proyecto de ley, debería entrar en vigor «el primer día del tercer mes siguiente a aquel de su publicación» con el fin de permitir al poder reglamentario adoptar las disposiciones necesarias (por ejemplo en materia de ayuda judicial) y a los Tribunales preparar-se en las mejores condiciones para la puesta en marcha del nuevo procedimiento. Es asimismo probable que el Consejo Constitucional aproveche este breve aplazamiento en la aplicación para adaptar su regla-mento interior al nuevo procedimiento que no debería entrar en vigor hasta principios del año 2010.



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Todo este sistema se regula en las nuevas disposiciones constitucionales y en el proyecto de ley orgánica que definirá este novedoso procedimiento de la cuestión prejudicial de constitucionalidad, denominado con el sencillo término de «cuestión de constitucionalidad»15 en el citado proyecto de ley orgánica. En este estudio se abordarán cuatro cuestiones: la interposición de la cuestión de constitucionalidad ante el juez ordinario; la transmisión de la cuestión de constitucionalidad al juez ordi-nario superior; la remisión de la cuestión de constitucionalidad por éste último al juez constitucional; la decisión tomada por el juez constitucional sobre la cuestión de constitucionalidad.

A) La interposición de la cuestión de constitucionalidad ante el juez ordinario

La posibilidad de plantear una cuestión de constitucionalidad ante el juez ordina-rio está subordinada al cumplimiento de tres condiciones que se derivan tanto de la Constitución como del proyecto de ley orgánica; es necesario que esa norma legisla-tiva contenga un posible atentado a los derechos y libertades garantizados por la Constitución; Asimismo, es exigible que exista un procedimiento abierto en una juris-dicción; Además una de las partes del litigio concreto lo tiene que plantear mediante un escrito separado y motivado.

1. Una disposición legislativa que suponga un atentado a los derechos y libertades garantizados por la Constitución

a) Disposición legislativa

Como precisa el nuevo artículo 61-1 de la Constitución, la cuestión de constitucio-nalidad sólo puede ser planteada contra «una disposición legislativa». Esta fórmula presenta algunos problemas de interpretación tanto desde un punto de vista ratione temporis como desde un punto de vista ratione materiae.

Desde un punto de vista ratione temporis, el proyecto de revisión constitucional sólo permitía plantear la cuestión de constitucionalidad frente a aquellas «disposicio-nes legislativas promulgadas posteriormente a la entrada en vigor de la Constitu-ción». Esta restricción, que permitía a aquellas leyes anteriores a 1958, es decir aqué-llas para las que no había habido control de constitucionalidad puesto que el Consejo Constitucional no existía todavía, escapar del control de constitucionalidad, ha sido felizmente suprimido en los trabajos constituyentes. A partir de este momento, ya no hay ninguna limitación ratione temporis para la aplicación de la cuestión de constitu-

15 En 1990 y 1993 este procedimiento se denominó excepción de constitucionalidad, sin embargo el actual cambio en la terminología parece acertado, pues como ha señalado la doctrina (T.S. Renoux, «Lèxception, telle es la question», Revue française de droit constitutionnel 1990, p. 651), no se trata de una excepción en el sentido que este término tiene para los procesalistas, puesto que el Juez de la acción no es el Juez de la excepción, sino que más bien se trata de una cuestión prejudicial.


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cionalidad, que ahora puede plantearse frente aquellas disposiciones legislativas an-teriores a 1958.

Falta precisar sin embargo como esta posibilidad de formular una cuestión con-tra una ley anterior a la entrada en vigor de la Constitución se va a coordinar con la competencia que se le reconoció al Consejo de Estado16 en 2005 para verificar si una disposición legislativa no habría quedado derogada implícitamente por la entrada en vigor de la nueva Constitución, considerando que no se trata sólo de un problema de jerarquía normativa –Constitución que en un sistema de justicia constitucional con-centrado pertenece en exclusiva a la jurisdicción constitucional–, sino que también es un problema de la aplicación de la ley en el tiempo que forma parte de la competencia natural del juez ordinario. Es posible que, como sucede en Italia o en España17, las dos posibilidades coexistan y que el juez ordinario continúe conociendo sobre aquellos asuntos que se refieran a leyes anteriores a la Constitución desde la perspectiva de la derogación y el juez constitucional desde la perspectiva de la jerarquía, en el caso de que se plantee una cuestión de constitucionalidad por el juez ordinario, los dos con-troles no tendrán los mismos efectos (pues el examen de la derogación –por el Juez ordinario– sólo puede desembocar en una inaplicación de la disposición legislativa al litigio concreto, mientras que el control de constitucionalidad puede provocar su des-aparición efectiva del Ordenamiento Jurídico). Por otro lado, cabe la posibilidad (más o menos probable) de que el Consejo de Estado considere que la nueva vía abierta por la revisión constitucional de 2008 haga que se pierda todo interés por el control de la derogación, y que se abandone su jurisprudencia producida desde el 200518, re-conociendo para ello la competencia exclusiva del Consejo Constitucional.

Desde un punto de vista rationae materiae, la Constitución hace referencia a las disposiciones legislativas. Esta fórmula difiere de la utilizada a propósito del control a priori que concierne a las leyes orgánicas en el marco del control automático y a las

16 Consejo de Estado de 21 de noviembre de 2005, Juez de los informes, Boisvert, Rec. Cons. dÉt., p. 517; Actualité juridique droit administratif 2006, p. 357, chronique C. Landais y F. Lenica; Bulletin juridique des collectivités locales 11/05, p. 754, obs. J.-C. B.: El Consejo de Estado acepta examinar si la ley del 3 de abril de 1955 que instituye el estado de urgencia ha sido o no derogada de hecho por la entrada en vigor de la Constitución de 1958; El Consejo de Estado de 16 de diciembre de 2005, junto con el ministro de Asuntos Sociales, de trabajo y de solidaridad y el Sindicato de funcionarios de Justicia, Rec. Cons. dÉt., p. 570 con las conclusiones de J.-F. Stahl; Revue juridique des entreprises publiques, n.° 629, marzo 2006, p. 128, conclusio-nes J.-F. Stahl; Actualité juridique droit administratif 2006, p. 357, chronique C. Landais y F. Lenica: El Conse-jo de Estado acepta examinar si un decreto del 2 de noviembre de 1945 relativo al estatuto de los funciona-rios ha sido o no derogado por el sexto párrafo del Preámbulo de la Constitución de 1946 que ha sido modificado por la Constitución de 1958.

17 Ver por ejemplo la resolución de la Corte Constitucional italiana de 14 de junio de 1956, decisión 1/1956, y resolución del Tribunal Constitucional español de 2 de febrero de 1981, decisión 4/1981, Les grandes décisions des cours constitutionnelles européennes (P. Bon y D. Maus dir.), Dalloz, 2008, respectivamente p. 89 y p. 92.

18 Al menos aquella que se ha basado en que la disposición anterior a la Constitución de 1958 viola los derechos y libertades consagrados constitucionalmente. Si el motivo del examen de la constitucionali-dad es otro no se podría plantear la cuestión prejudicial de constitucionalidad (ver infra) de tal manera que la jurisprudencia de 2005 conservaría todo su interés.



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leyes ordinarias en el marco del control facultativo. Excluyéndose, según lo dispuesto por el Consejo Constitucional, las leyes refrendadas19, sólo pueden ser además leyes parlamentarias y con la condición de que no se trate de leyes constitucionales, es decir leyes que tengan por objeto la revisión de la Constitución20.

Es indudable que la fórmula «disposición legislativa» utilizada a propósito de la cuestión prejudicial engloba aquellas leyes susceptibles de ser sometidas a un con-trol a priori, es decir que una cuestión de constitucionalidad a posteriori puede afec-tar a un texto susceptible de control a priori. El proyecto de ley orgánica, entre otras cosas, se encarga de precisar las relaciones entre los dos controles, indicando, punto éste que trataremos con más detalle más adelante, que una disposición legislativa que ha sido ya declarada conforme con la Constitución por el Consejo Constitucional no puede dar lugar a una cuestión prejudicial salvo que hayan variado las circunstan-cias. Es decir que las leyes orgánicas, que se someten de forma automática y siste-mática a un control a priori, no podrán ser objeto de una cuestión prejudicial salvo que hayan variado las circunstancias (por ejemplo, modificación de la Constitución). Lo mismo pasará con aquellas leyes ordinarias remitidas al Consejo Constitucional en el marco de un control a priori facultativo, al menos para aquéllas de sus disposi-ciones que han sido declaradas conformes a la Constitución por el Consejo. Por el contrario, las otras leyes ordinarias sí podrán, sin restricción, ser objeto de una cues-tión prejudicial.

Más delicado es llegar a saber si la fórmula «disposición legislativa» permite some-ter a la cuestión de constitucionalidad actos que están excluidos del control a priori.

Estimamos que la respuesta ha de ser negativa en lo que concierne a las leyes que han sido objeto de referéndum. Su exclusión del control a priori se basa en dos argumentos21: Un argumento basado en la redacción del texto (la referencia a la letra del artículo 17 del reglamento de 7 de noviembre de 1958, que desarrolla la ley orgá-nica reguladora del Consejo Constitucional, en el que, con relación al control a priori, lo considera sólo aplicable a las leyes adoptadas por el Parlamento) y un argumento de fondo (la idea de que, en virtud del equilibrio de Poderes establecido por la Cons-titución, las leyes que se pueden someter al control del Consejo Constitucional son únicamente las leyes parlamentarias y de ninguna forma aquéllas que han sido adop-tadas por el Pueblo mediante un referéndum, ya que éstas constituyen la expresión de la soberanía nacional). Sin embargo, si bien es cierto que el argumento de texto no puede ser invocado para descartar la cuestión prejudicial contras las leyes refrenda-das, puesto que éste sólo se refiere al control a priori, no se puede decir lo mismo del argumento de fondo.

19 Decisión n.° 62-20 DC del 6 de noviembre de 1962, Rec.Cons. constit., p. 27; decisión n.° 92-313 DC del 23 de septiembre de 1992, Rec. Cons. constit., p. 94.

20 Decisión n.° 2003 – 469 DC de 26 de marzo de 2003, Rec. Cons. constit., p. 293.21 Ver la Decisión precitada n.° 62-20 DC de 6 de noviembre de 1962 cuya redacción ha sido parcial-

mente modificada por la Decisión n.° 92-313 DC del 23 de septiembre de 1992, Rec. Constit., p. 94.


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De la misma manera, la respuesta nos parece que debe ser negativa en el caso de las leyes de revisión constitucional.

Por el contrario, la solución es más incierta en lo concerniente a los actos con fuerza de ley que emanan del ejecutivo. El término «disposición legislativa» puede, en efecto, ser interpretado como aplicable no sólo a los textos que tienen forma legisla-tiva (las leyes parlamentarias) sino también a los textos normativos con fuerza de ley como, por ejemplo, los decretos del artículo 38 (asimilables a los decretos legislativos del Derecho italiano o español), las decisiones tomadas en aplicación del artículo 16 de la Constitución y que recaen sobre materias pertenecientes a la ley (cercanas a los decretos leyes del Derecho italiano o español) o incluso los decretos necesarios para desarrollar las instituciones creadas en aplicación del antiguo artículo 92 de la Consti-tución. Si éste fuera el caso desaparecería una de las restricciones más criticables a la competencia del Consejo Constitucional si la comparamos con aquéllas que tienen otras jurisdicciones constitucionales. Así, mientras que por ejemplo en Italia o en Es-paña las Cortes Constitucionales tienen competencias para examinar aquellos actos con fuerza de ley, sea cual sea la Autoridad de la cual emanen, el Parlamento o el ejecutivo, no ocurría lo mismo en Francia, donde tradicionalmente el Consejo Consti-tucional sólo podía controlar leyes parlamentarias. Si la expresión «disposición legis-lativa» fuera interpretada de tal forma que incluyera todas las disposiciones con fuer-za de ley, actos que hasta ahora estaban sustraidos a todo control, podrían ser examinados (decisiones tomadas en aplicación del artículo 16 cuando tratan de mate-rias legislativas, decretos necesarios para poner en marcha las instituciones) y los actos que no son controlados más que por medio de un subterfugio intelectual po-drían ahora serlo sin rodeos (los decretos del artículo 38 que, al no ser ratificados, son actualmente controlados por el juez administrativo, basándose, aquí está el subterfu-gio intelectual, en que se trata de actos administrativos que afectan al ámbito de la ley y pueden modificar leyes anteriores, de tal manera que sería posible considerar que éstos entran dentro de la competencia natural del juez constitucional, a la mane-ra de lo que pasa en Italia o en España). Sin embargo, se puede afirmar que la tradi-ción juega un papel relevante en este sentido y cabe la posibilidad de que el término «disposición legislativa» sea considerado como sinónimo de ley, es decir, que se inter-prete en un sentido formal y no en un sentido material.

b) Derechos y libertades garantizados por la Constitución

Como ya se ha subrayado, una de las particularidades de la cuestión prejudicial de constitucionalidad francesa es que no puede ser planteada por cualquier causa de inconstitucionalidad, como sucede en la casi totalidad de los países europeos que cuentan con esta vía jurídica22, sino sólo cuando una «disposición legislativa suponga

22 Exceptuando Bélgica donde la cuestión prejudicial no puede ser planteada sino en aquellos su-puestos de violación de los artículos comprendidos entre el 8 y el 32 («de los belgas y sus derechos») 107 y 172 («sobre la economía») y 191 («derechos de los extranjeros»), lo mismo ocurre con las normas constitu-



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un atentado a los derechos y libertades que la Constitución garantiza» (fórmula de la Constitución), o en otros términos, la cuestión de constitucionalidad no es, como en otros países, una técnica de garantía de la supremacía de la Constitución en su con-junto, sino solamente (lo que en sí mismo no es negativo) una técnica de protección de los derechos y libertades. No se pueden invocar otros vicios de competencia o de procedimiento. En cuanto a los defectos de fondo, sólo sería admisible cuando éstos supongan un desconocimiento de un derecho o una libertad constitucional. Ya en las frustradas revisiones de 1990 y de 1993, la cuestión sólo podía referirse a «los dere-chos fundamentales reconocidos a toda persona por la Constitución», fórmula que el Informe Balladur ha sustituido oportunamente por la expresión más amplia de «liber-tades y derechos fundamentales reconocidos por la Constitución».

La revisión constitucional de 23 de julio de 2008 tiene el mérito de haber reem-plazado la fórmula «derechos y libertades fundamentales» por «derechos y libertades que la Constitución garantiza». Lo que evita en efecto el problema de aclarar si, den-tro de los derechos y libertades proclamados por la Constitución, hay algunos que son fundamentales y otros que no lo son, cuestión que puede ser ociosa si se define los derechos y libertades fundamentales como aquéllos que son reconocidos por un texto de rango supra legal23.

Como se ha dicho, la fórmula que contiene el artículo 61-1 de la Constitución no se encuentra en perfecta armonía con las otras disposiciones que se encuentran en la Ley fundamental, como por ejemplo aquéllas que se refieren a las «las garantías fun-damentales acordadas por los ciudadanos para el ejercicio de las libertades públicas«utilizadas para definir el ámbito de la ley (artículo 34), aquélla que trata so-bre «el respeto a los derechos y libertades«(sin más precisión) empleada para definir la misiones encomendadas al Defensor de los derechos (artículo 71-1) o aquellas otras relativas a «las condiciones esenciales de ejercicio de una libertad pública o de un derecho constitucionalmente garantizado«mencionado para concretar aquellos ca-sos en los que no resulta posible por ley o reglamento permitir a las entidades territo-riales derogar sus disposiciones (artículo 72). El principio de interpretación de las nor-mas jurídicas establece, para aumentar su eficacia, la posibilidad de que estas fórmulas sean parcialmente diferentes, pues se pretende regular realidades también diferentes. No obstante, esta actitud no contribuye ciertamente a la claridad y la comprensión de la norma jurídica.

Por otro lado, la fórmula prevista supone que, a partir de ahora, se plantee la necesidad de saber lo que en el texto constitucional corresponde a un derecho o a una libertad y lo que es ajeno al ámbito de los derechos y libertades, cuestión que carecía de importancia en el marco del control a priori en la medida en que bastaba

cionales que conciernen al reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades o regiones que la forman.

23 Ver a modo de ejemplo L. Favoreu y otros, Droits des libertés fondamentales, Dalloz, 2005, 3.a ed., p. 2.


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generalmente con saber si se trataba o no de un asunto en el que estaba implicado un principio o una regla de valor constitucional. Esta cuestión es aún más delicada si te-nemos en cuenta que no existe en la Constitución de 1958 un equivalente al Título I de la Ley Fundamental alemana denominado «Los derechos fundamentales» o al Tí-tulo I de la Constitución española que trata «de los derechos y deberes fundamenta-les«. Podría afirmarse que los derechos y libertades fundamentales están disemina-dos a lo largo de todo el texto constitucional. Algunos se encuentran al inicio (pero enunciados de manera indirecta) en el Preámbulo, que hace referencia a tres textos: La Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789; el Preámbulo de la Constitución de 1946 que reafirma solemnemente los principios fundamentales re-conocidos por las leyes de la República (que no enumera) y proclama en otros luga-res, como particularmente necesarios en nuestro tiempo, un determinado número de principios políticos, económicos y sociales (que enumera); la Carta del medioam-biente (en la que, especialmente, el artículo primero dispone que «todos tienen el derecho a vivir en un entorno equilibrado y respetuoso con la salud»). No obstante, todas las disposiciones de estos textos no se corresponden forzosamente con dere-chos y libertades, los cuales sí es posible ver en otros artículos, es decir a lo largo del articulado de la Constitución (igualdad en el artículo primero, derecho de sufragio en el artículo 3 y libertad individual en el artículo 66, por poner sólo estos tres ejemplos). Esto hará que necesariamente se planteen problemas de identificación. Por ejemplo, el desconocimiento de los objetivos de valor constitucional deducidos de la Constitu-ción por el Consejo Constitucional puede dar lugar a la declaración de inconstitucio-nalidad de una ley en el marco de un control a priori24, pero resulta bastante discutible que estos objetivos correspondan a derechos y libertades25 y que su violación pueda dar lugar a una cuestión prejudicial. Así por ejemplo, el principio de libre administra-ción de las Entidades proclamado en el artículo 72 de la Constitución ha fundamenta-do numerosas declaraciones de inconstitucionalidad planteadas en el procedimiento de control abstracto, pero a nuestro juicio, ésta es más una garantía constitucional26 que un derecho o una libertad27, de tal manera que no es cierto que su vulneración pueda ser el origen de una cuestión prejudicial.

24 Así, por ejemplo el objetivo constitucional de accesibilidad y de comprensión del Derecho ha sido deducido por el Consejo Constitucional de los artículos 6, 16, 4 y 5 de la Declaración de los derechos del hombre y ciudadano y su desconocimiento por la ley puede ser origen de una decisión de no conformi-dad con la Constitución (ver a modo de ejemplo, las decisiones n.° 2003-475 DC del 24 de julio de 2003, Rec. Cons. constit., p. 400 y n.° 2005-530 DC de 29 de diciembre de 2005 Rec. Constit., p. 168).

25 P de Montalivet, Les objectives de valeur constitutionnelle, Dalloz, 2006.26 En el sentido que este término tiene en la doctrina alemana de principios del S. XX. Ver a modo

de ejemplo C. Schmitt, Théorie de la Constitucion, 1928 y Droits de libertés et garanties institutionnelles de la Constitution du Reich, 1931.

27 Aunque el Consejo de Estado lo haya apreciado en una célebre decisión (Consejo de Estado de 18 de enero de 2001, Commune de Venelles et Morbeli, Rec.Cons. dÉt., p. 18, conclusiones L. Touvet; Revue française de droit administratif 2001, p. 378, conclusiones L. Touvet; Cahiers juridiques d l´électricité et du gaz 2001, p. 161, conclusiones L. Touvet; Actualité juridique droit administratif 2001, p. 153, chronique M. Guyomar y P. Collin; Revue française de droit administratif 2001, p. 681, nota M. Verpeaux; Revue du droit public 2002, p. 753, observaciones C. Guettier; Droit administratif, junio 2001, p. 31, nota L. T.; Les petites affiches 2001, n.° 30, nota N. Chahid-Nouraï), «une liberté fondamentale au sens de lárticle L. 521-2 du Code de justice admi-nistrative «. No obstante es cierto que la alta jurisdicción ha desarrollado una interpretación parcialmente



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2. Existencia de procedimiento pendiente

a) Procedimiento judicial en curso

La cuestión de constitucionalidad sólo puede plantearse con ocasión de un pro-cedimiento judicial pendiente. Esta es una cuestión que suscita poco comentario puesto que se desprende de la lógica misma del control concreto. Mientras que la propia naturaleza del denominado control abstracto presupone que ésta sea plan-teada con independencia de todo litigio preexistente ante un Juez (es por esta carac-terística por la que es calificado de abstracto), el denominado control concreto ejer-cido a través de la cuestión prejudicial encuentra su origen en un procedimiento pendiente (es por ello por lo que se le denomina concreto), en el curso del cual se invoca una contradicción entre los derechos y libertades constitucionalmente garan-tizados y una disposición legislativa cuya constitucionalidad exige la apertura del pro-ceso. En otros términos, dependiendo de que esta disposición sea constitucional o no, la resolución del litigio será diferente. En otras palabras, la cuestión de constitu-cionalidad sólo podrá ser planteada si hace referencia a una disposición legislativa cuya validez condiciona el resultado del litigio pendiente ante el juez a quo, retoman-do la terminología italiana. Según esta misma terminología, dicha ley deberá ser rele-vante para la resolución del caso concreto.

No obstante, se hace necesario precisar ante qué jurisdicción podrá ser planteada.

b) Jurisdicción

Aunque la Constitución se refiere a «una jurisdicción» sin precisar más, el proyec-to de ley orgánica es más restrictivo puesto que determina que debe ser una jurisdic-ción que esté bajo la dependencia jerárquica del Consejo de Estado o de la Corte de Casación, o bien procedimientos planteados directamente ante el Consejo de Estado o la Corte de Casación (entendiendo así que la cuestión de constitucionalidad puede ser planteada la primera vez tanto en primera instancia como en apelación o casa-ción). La solución es lógica: en la medida en que la cuestión es sometida al filtro, ya sea del Consejo de Estado, ya sea de la Corte de Casación, no es anormal que éstas sólo puedan plantearse ante dichas instancias judiciales o bien ante jurisdicciones so-metidas a su control.

Por otro lado, esta limitación no descarta prácticamente a ninguna jurisdicción en la medida en que todas o casi todas están sometidas al control de cualquiera de

autónoma de la noción de libertad fundamental que no coincide siempre con la noción de derechos y liber-tades constitucionales. Por ejemplo, la igualdad no ha sido considerada como una libertad fundamental (Consejo de Estado, procedimiento de urgencia del 26 de junio de 2003, Conseil départamental de parents d´ élèves de Meurthe-et-Moselle, req. n.° 257938), puesto que se trata sin duda, de un derecho garantizado por la Constitución (décisión n.° 73-51 DC del 27 de diciembre de 1973, Rec. Cons. constit., p. 25).


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estas dos Cortes Supremas. Cuestión aparte es el caso del Tribunal de Conflictos que, compuesto a partes iguales por consejeros del Consejo de Estado y consejeros de la Corte de Casación, no pertenece ni a la jurisdicción administrativa ni a la jurisdicción judicial. En la inmensa mayoría de los casos, esto no supondrá ningún problema ya que el Tribunal de Conflictos no entra en el fondo del asunto sino que simplemente decide sobre la competencia, es decir resolviendo si el litigio pertenece al ámbito del juez administrativo o al del juez judicial. Es sabido sin embargo que en aplicación de la ley de 20 de abril de 1932 (la cual se ha aplicado en muy contadas ocasiones) está igualmente habilitado para volver a decidir por sí mismo sobre el fondo de los litigios que habían dado lugar a decisiones de la jurisdicción administrativa o judicial (ambas competentes) que recayendo sobre el mismo objeto, presentan una contradicción que conlleva una denegación de justicia. Una cuestión de constitucionalidad no po-drá plantearse ante este Tribunal de Conflictos en un caso como el planteado, no obstante se puede presumir que si hay motivos para plantearla, lo habrá sido ya ante el juez administrativo, el juez judicial o ante los dos a la vez.

Por otro lado, las disposiciones especiales están previstas para aquellas materias que se refieran a la Instrucción Penal y a las del llamado Tribunal de Assises28.

Tratándose de la instrucción penal, la cuestión puede ser planteada en el desa-rrollo de la instrucción, pero en ese momento ésta se elevará a la jurisdicción de Ins-trucción de segundo grado. La Exposición de Motivos del proyecto de ley orgánica justifica esta solución de la siguiente manera: «ni el juez de Instrucción ni el juez de libertades y detenciones tienen la facultad de anular un acto o una parte del procedi-miento de Instrucción. Esta facultad se devuelve a la Sala de Instrucción (artículos 170 y 173 del Código de Procedimiento Penal); Así sería lógico confiar a la jurisdicción competente para decidir sobre la validez del procedimiento, la responsabilidad de apreciar si la cuestión de constitucionalidad planteada afecta o no a la regularidad del procedimiento. Cualquiera de las partes o un testigo asistido puede plantear este conflicto ante la Sala de Instrucción, por lo que esta norma no conlleva una restric-ción del derecho de los justiciables a plantear una cuestión de constitucionalidad».

Tratándose del Tribunal de Assises, no podrá plantearse ante éste una cuestión de constitucionalidad en el primer recurso. Como señala la Exposición de Motivos del proyecto de ley orgánica, «esta limitación está justificada por la composición particu-lar29 de este Tribunal y al interés que conlleva que las cuestiones de Derecho y proce-sales estén fijadas antes de la apertura del procedimiento penal. Todas las posibilida-des están abiertas, en la fase de instrucción y antes del procedimiento criminal, para permitir que se planteen cuestiones de constitucionalidad». Por el contrario, cuando se apele una decisión adoptada en Primera Instancia por un Tribunal Penal, se podrá plantear una cuestión de constitucionalidad, aunque en este supuesto, ésta será in-

28 N. de la T. Tribunal Penal francés que se encarga de conocer aquellos crímenes más graves. 29 Compuesto de tres jueces profesionales y de un jurado popular de nueve ciudadanos elegidos

por sorteo.



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mediatamente transmitida a la Corte de Casación. En efecto, su Sala de lo Penal es la encargada de designar al Tribunal Penal que conocerá en apelación y, como se expli-ca en la Exposición de Motivos, lo más adecuado es que «la cuestión de constitucio-nalidad pueda ser examinada antes de la apertura de los debates que tendrán lugar en el Tribunal Penal que se constituya en apelación».

3. Una demanda de las partes formulada en un escrito separado y motivado

a) Demanda de las partes

Ya el artículo 61-I de la Constitución parecía reservar a las partes el derecho de plantear una cuestión de constitucionalidad. En efecto, este artículo comenzaba con la expresión siguiente: «Cuando, con ocasión de un procedimiento en curso ante una jurisdicción se sospeche que una ley conlleva un atentado a los derechos y libertades que la Constitución garantiza…» «en el proceso, sólo las partes plantearán las preten-siones y el Juez decidirá»30. Esta interpretación se confirma por el proyecto de ley orgánica que declara expresamente que el procedimiento establecido para conocer si una disposición legislativa conlleva un atentado a los derechos y libertades garanti-zados por la Constitución «no puede ser planteado de oficio».

Se trata de una singularidad en relación con lo que ocurre en el Derecho compa-rado, donde cualquier violación de la Constitución es generalmente considerada como una cuestión de orden público y que por tanto puede ser planteada de oficio por el juez.

Esta especificidad, se explica seguramente por la preocupación que existe de de-jar el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad en las manos de los justicia-bles y no en las de los jueces (aunque estos últimos desempeñarán un papel muy rele-vante en el posterior desarrollo del procedimiento). Además, en el informe del Comité Balladur, la cuestión de constitucionalidad se desarrollaba bajo el título «Reconocer a los justiciables un derecho nuevo». Lo que puede parecer discutible es que el juez, como garante del Estado de Derecho, no pueda de oficio plantear la contradicción entre una disposición legislativa y la Constitución. Sin embargo, se sabe que al menos el Consejo de Estado ha rehusado hasta ahora plantear de oficio la posible violación por una ley de una norma de Derecho Internacional y especialmente de Derecho Euro-peo31, al considerar, retomando la terminología del contencioso administrativo, que era ajeno al desconocimiento del campo de aplicación de la ley, una de las categorías de los medios de orden público. En estas condiciones, la solución adoptada por el pro-yecto de ley orgánica resulta más lógica de lo que pudiera pensarse a primera vista, aunque se haga pasar por una especificidad en relación con el Derecho Comparado.

30 D. Chavaux, «Léxception dínconstitutionnalité, 1990-2009: reflexions sur un retard» art. cit., p. 572, nota 10.

31 R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 2008, 13.a ed., p.825.


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b) Escrito separado y motivado

Otra precisión no exenta de importancia que se desprende del proyecto de ley orgánica es que el planteamiento de un posible atentado por parte de una disposi-ción legislativa a los derechos y libertades garantizados por la Constitución debe pre-sentarse en un escrito separado y motivado. Esta exigencia, que si no es respetada conllevará la inadmisibilidad de la cuestión, impondrá oportunamente a las partes o a sus abogados no contentarse con plantear la inconstitucionalidad de una disposición legislativa en una línea (o en una frase en la hipótesis de que el procedimiento fuera oral), sino que por el contrario deberán elaborar una memoria específica y argumen-tada, concentrando así la atención en el problema de la constitucionalidad.

B) La transmisión de la cuestión de constitucionalidad al Consejo de Estado y a la Corte de Casación

En el caso de que se plantee una cuestión de constitucionalidad, esta no se pre-sentará directamente al Consejo de Estado o a la Corte de Casación, sino ante una jurisdicción que esté bajo el control de aquéllos y que sea competente para conocer del caso concreto, quien a su vez deberá transmitirla al juez ordinario superior, ha-ciendo este último de filtro. Es importante sin embargo estudiar las condiciones en las que se ha hacer esta transmisión, su procedimiento y sus efectos antes de analizar el carácter prioritario de la cuestión de constitucionalidad en relación al control de adecuación a los Tratados.

1. El filtro del Consejo de Estado o de la Corte de Casación

Una de las originalidades de la cuestión de constitucionalidad francesa en rela-ción a los restantes países europeos que cuentan con este instrumento jurídico32 es el hecho de que juez ordinario ante el que se plantea no pueda transmitirlo directamen-te al juez constitucional si lo estima conveniente, sino sólo ante el juez ordinario su-perior del cual depende jerárquicamente, ya sea el Consejo de Estado o la Corte de Casación.

Se ha señalado ya anteriormente33 las razones de esta decisión. En un principio razones técnicas: Se trata de evitar el atasco del Consejo Constitucional confiando,

32 Con la excepción de Austria donde la Corte Constitucional Federal sólo conoce de las cuestio-nes elevadas por la Corte administrativa, la Corte Suprema de Justicia y, desde 1975, por todo Tribunal llamado a decidir en Segunda Instancia. Hay que señalar que, en el texto inicial de la ley que regula la Corte Constitucional Federal alemana, se indicaba que la cuestión de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional Federal sólo podía formularse por los Tribunales federales superiores, pero esta restric-ción se suprimió en 1956.

33 P. Bon, «La cuestión prejudicial de constitucionalidad en Francia ¿Solución o problema? «art. cit., pp. 318-319.



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de alguna manera, un papel de filtro al Consejo de Estado o a la Corte de Casación. El Consejo Constitucional debe resolver un número nada desdeñable de recursos abstractos a priori. Como demuestra la experiencia española de los años 1980-1985, tal control sólo sería aceptable políticamente si se resolviera en unos plazos muy breves, para no bloquear demasiado tiempo la entrada en vigor de la ley remitida al juez constitucional. Para ello es conveniente que este último, con el fin de que pueda decidir con celeridad, no se vea saturado de recursos. Asimismo también hay razo-nes sociopolíticas: El peso del Consejo de Estado y de la Corte de Casación, que te-niendo en cuenta la importancia que tienen en el sistema judicial, sin ninguna duda habrían encajado mal que cualquier «juez ordinario» pudiera elevar el recurso direc-tamente al Consejo Constitucional sin que ellos pudieran emitir una palabra, inde-pendizándose así, de alguna manera, de su tutor para entrar en un diálogo directo con el juez constitucional.

Se ha indicado igualmente los riesgos de este filtro34: que el Consejo de Estado y la Corte de Casación, los cuales tienen que decidir si es necesario o no transmitir una cuestión de constitucionalidad al Consejo Constitucional, desarrollen una inter-pretación autónoma de los derechos y libertades constitucionalmente garantizados, y se erijan de hecho, en jueces constitucionales junto con el Consejo Constitucional. Sin embargo se puede esperar que «el diálogo entre jueces» permitirá evitar este riesgo.

2. Las condiciones de las transmisión al Consejo de Estado o a la Corte de Casación

El juez ordinario ante el que se plantea la cuestión de constitucionalidad tiene la obligación de transmitirla al juez ordinario superior del que dependen jerárquicamen-te si las tres condiciones siguientes enumeradas en el proyecto de ley orgánica se cumplen, condiciones que con pocas diferencias de redacción se encuentran a menu-do en otros textos.

Primera condición, la disposición cuestionada debe ser decisiva para la resolu-ción del litigio, la validez del procedimiento o constituir el fundamento de la deman-da. Esta condición de rilevanza se encuentra en la lógica misma del control concreto de la cuestión prejudicial.

Segunda condición, la disposición cuestionada no debe haber sido declarada ya conforme a la Constitución ni en los fundamentos jurídicos ni en el fallo de una deci-sión del Consejo Constitucional salvo que hayan cambiado las circunstancias. La refe-rencia conjunta a los fundamentos jurídicos y al fallo, previsiblemente se explica por la loable preocupación de no dejar fuera del ámbito de aplicación de la cuestión de constitucionalidad a aquellas disposiciones que sólo eran evocadas por la vía de los «considérant balai» que hace un tiempo figuraban al final de las decisiones del Conse-

34 El mismo artículo., pp. 319-321.


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jo Constitucional justo antes del fallo y según el cual «no había lugar para que el Con-sejo Constitucional conociera de oficio sobre la conformidad con la Constitución de otras disposiciones de la ley sometida a examen». Esta fórmula del «considérant ba-lai», que podía ser interpretada de forma que supusiera un reconocimiento implícito de la conformidad con la Constitución de aquellas otras disposiciones de la ley no cuestionadas expresamente por los demandantes, ha desaparecido hoy en día y el Consejo Constitucional debe pronunciarse únicamente sobre las disposiciones de la ley que están siendo sometidas a examen y a las que se refiere tanto en los Funda-mentos de Derecho como en el fallo de sus decisiones (salvo para las leyes orgánicas –o los reglamentos de las Asambleas Parlamentarias– que le son transmitidas de ofi-cio y de los cuales debe examinar la constitucionalidad de cada uno de sus artículos aunque no aparezca siempre en los argumentos de sus decisiones, lo que plantea un problema si tenemos en cuenta la redacción de la ley orgánica). En cuanto a la excep-ción de variación de las circunstancias, se refiere tanto a un cambio de Derecho (por ejemplo la modificación de disposiciones de la Constitución, respecto a las que la dis-posición legislativa había sido inicialmente declarada conforme) como de hecho.

La tercera condición, es que la cuestión de constitucionalidad debe plantearse con rigurosidad. Lo que se asemeja a la fórmula del Derecho italiano según la cual, la cuestión de constitucionalidad no debe estar manifiestamente infundada. Por otro lado, también es semejante a la que habitualmente es usada por el juez administrati-vo, y según la cual «para que se pueda acordar la suspensión de la decisión adminis-trativa atacada se deberá crear durante la instrucción una duda seria sobre la legali-dad de la decisión»35.

Evidentemente, cuando el juez ordinario verifica que la cuestión de constitucio-nalidad se ha planteado seriamente, analiza también que una disposición legislativa está siendo debatida fundadamente. Verifica igualmente que los derechos y libertades garantizados por la Constitución estén en juego. Finalmente analiza que el medio por el que se plantea que esta ley puede suponer un atentado a estos derechos y liberta-des constitucionalmente garantizados no está desprovisto de rigurosidad, lo que le conduce necesariamente a realizar un juicio de constitucionalidad sobre esta disposi-ción legislativa, un juicio preliminar, es cierto, pero un juicio de constitucionalidad.

3. El procedimiento de transmisión al Consejo de Estado o a la Corte de Casación

El proyecto de ley orgánica avanza tres reglas.

En primer lugar, el juez ordinario debe transmitir la cuestión al Consejo de Esta-do o la Corte de Casación dentro de los ocho días siguientes a su decisión, con las memorias o las conclusiones de las partes.

35 Artículo L. 521-1 del Código de Justicia Administrativa.



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En segundo lugar, con el fin de evitar cualquier medida dilatoria, la decisión de transmisión no será recurrible. Aunque evidentemente si una de las partes pretende cuestionar esta transmisión, podrá alegar ante el Consejo de Estado o la Corte de Casación que las condiciones ya expuestas anteriormente no se han cumplido.

En tercer lugar, si el juez ordinario decide no transmitir la cuestión, su negativa sólo podrá ser recurrida en el marco de un recurso contra la decisión que resuelve todo o parte del litigio.

Sin embargo, el proyecto de ley nada dice sobre una circunstancia que es rele-vante en la medida en que condiciona el atractivo de la cuestión de constitucionali-dad, sobre todo en relación al control de la convencionalidad, tema sobre el que ten-dremos ocasión de volver más adelante. No se indica, en efecto, en qué plazo el juez ordinario, planteada una cuestión de constitucionalidad, deberá examinarla, es decir decidir si la transmite al juez ordinario superior del cual depende. Sin duda, lo más conveniente sería un plazo corto compatible con el respeto al sistema contradictorio y con las exigencias de la instrucción.

4. Los efectos de la transmisión al Consejo de Estado o a la Corte de Casación

La decisión del juez ordinario de transmitir la cuestión de constitucionalidad al Consejo de Estado o a la Corte de Casación tiene por efecto el deber del juez ordinario de suspender su decisión hasta que el juez superior del cual depende, haya decidido no transmitir la cuestión de constitucionalidad al Consejo Constitucional, o hasta la decisión de éste último en el supuesto de que la cuestión le haya sido transmitida. Como se verá más adelante, en la medida en que el Consejo de Estado o la Corte de Casación tienen tres meses para tomar una decisión sobre la cuestión y el Consejo Constitucional tres meses para resolverla, el aplazamiento para dictar sentencia por el juez ordinario tendrá una duración máxima de tres (en la primera hipótesis) o de seis meses (en la segunda hipótesis).

Ahora bien, teniendo en cuenta los problemas que puede plantear un aplaza-miento en la decisión de varios meses, el proyecto de ley orgánica ha previsto matiza-ciones y excepciones.

Como matizaciones, se precisa que el desarrollo de la instrucción no se suspen-de, que la jurisdicción, podrá en todo momento acordar las medidas provisionales y cautelares necesarias, y que en el supuesto de que el aplazamiento suponga un ries-go grave de consecuencias irreparables o excesivas para los derechos de una de las partes, se podrá tomar una decisión sobre aquellos asuntos que deban ser inmediata-mente resueltos.

En las excepciones, conviene distinguir entre las que están impuestas por el De-recho y aquellas otras que dependen de la decisión del Juez. Son excepciones de


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Derecho, las que impiden el aplazamiento de la decisión cuando se trata de decidir sobre la privación de libertad de una persona o cuando el procedimiento tiene por objeto poner fin a una medida privativa de libertad. Lo que se pretende, en efecto, es que el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad no tenga como consecuen-cia aplazar la decisión sobre la puesta en libertad de una persona. Son excepciones sometidas a la discrecionalidad del juez y éste podrá decidir sin esperar la decisión del Consejo de Estado, de la Corte de Casación o del Consejo Constitucional cuando la ley o el reglamento prevea que éste debe decidir dentro de un plazo determinado o con urgencia. Si la ley o el reglamento contienen tal previsión, es porque se ha considera-do que los intereses en causa imponen al juez decidir con celeridad. Sin embargo, el procedimiento de la cuestión de constitucionalidad va en contra de esta celeridad. Esta es la razón por la cual el proyecto de ley orgánica permite al juez decidir sin espe-rar la decisión que resolverá la cuestión de constitucionalidad, si estima que la impor-tancia de los intereses en juego justifica tal actitud. Si su decisión es objeto de apela-ción, la jurisdicción de apelación aplazará su decisión a menos que ella misma tenga un plazo determinado para pronunciarse o deba decidir con urgencia.

5. El carácter prioritario de la cuestión de constitucionalidad en relación al control de la convencionalidad

Desde hace varios años, las partes, sus consejeros legales y el juez ordinario están habituados al control de la convencionalidad de las leyes, control del cual han podido medir ya todas sus potencialidades. ¿Quiere ello decir que éstos se dirigirán decididamente hacia el control de constitucionalidad multiplicando las cuestiones prejudiciales de constitucionalidad?, o preferirán al contrario, seguir situándose en el terreno del control de la convencionalidad, el cual les puede parece más familiar (en el estado actual de las cosas, la mayor parte de los operadores jurídicos conocen sin duda mejor la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos del Hombre que la del Consejo Constitucional en materia de derechos y libertades) y más práctico (ya que el juez ordinario puede inaplicar por sí mismo al caso concreto una ley que él estima que es contraria a un Tratado Internacional regularmente ratificado por Fran-cia). En otras palabras, ¿la implantación de la cuestión de constitucionalidad no ten-drá el riesgo de hacer surgir un problema de competitividad con el control de con-vencionalidad36?

Para evitar este riesgo, para hacer de alguna manera que la Norma Suprema Nacional se aplique y que no sea de menor importancia que la norma internacional, lo que supondría en el menor de los casos desvalorizar en exceso la importancia de la Constitución, el proyecto de ley orgánica (además del hecho de imponer unos plazos de tiempo para el examen que, como se verá más adelante, hacen especialmente atractiva a la cuestión de constitucionalidad) plantea un principio y una reserva.

36 P. Bon «la cuestión prejudicial de constitucionalidad en Francia ¿solución o problema?» art. cit., pp. 321-324.



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El principio es que, si a la jurisdicción ordinaria se le plantean estos dos medios de control análogos para analizar, la conformidad de una disposición legislativa con la Constitución y con los compromisos internacionales de Francia, se debe pronunciar en primer lugar sobre la cuestión de constitucionalidad. La fórmula adoptada no es muy satisfactoria y sin duda será mejorada en los debates parlamentarios. Sería más conveniente invocar la hipótesis de que la jurisdicción ordinaria pueda debatir la con-formidad de una disposición legislativa con los derechos y libertades constitucional-mente garantizados y con los derechos y libertades garantizados de manera análoga (o substancialmente análoga) por una convención internacional. Por el contrario, su finalidad está desprovista de toda ambigüedad. Cuando las partes han planteado un problema de constitucionalidad y un problema de convencionalidad, la cuestión de constitucionalidad prima sobre la cuestión de convencionalidad con el propósito de devolver a la Constitución su lugar. A partir de este momento puede pasar una de estas dos situaciones. O bien que el juez ordinario considere que se reúnen las condi-ciones necesarias para transmitir la cuestión de constitucionalidad al juez superior del cual depende y le transmite la cuestión planteada, suspendiendo su decisión a la es-pera de su respuesta, lo que descarta por el momento todo control de convenciona-lidad, o bien que estime que no se cumplen las condiciones (por ejemplo porque la disposición legislativa debatida ha sido ya declarada conforme a la Constitución en los fundamentos jurídicos o en el fallo de una decisión del Consejo Constitucional, sin haberse producido un cambio en las circunstancias) y puede entonces pasar a ejercer el control de convencionalidad. Este sistema está probablemente inspirado en el me-canismo que está en procedimiento de adopción por el Parlamento belga37 y que su-pondría añadir al artículo 26 de la ley especial que regula la Corte Constitucional belga un párrafo 4.°, según el cual «cuando se invoca ante una jurisdicción que una ley viola un derecho fundamental garantizado de manera total o parcial por una disposición del Título II de la Constitución38, así como por una disposición de Derecho europeo o de Derecho Internacional, la jurisdicción debe plantear primero a la Corte Constitucio-nal la cuestión prejudicial sobre la compatibilidad de la disposición con el Título II de la Constitución».

La reserva se refiere, si la ocasión se da, a las exigencias que resultan del artículo 88-1 de la Constitución. Este artículo dispone especialmente que «la República partici-pa en las Comunidades Europeas y en la Unión Europea, constituidas de Estados que han elegido libremente, en virtud de los Tratados que se han instituido, ejercer en común ciertas competencias». Sin embargo, esta disposición ha sido interpretada por el Consejo Constitucional de forma que ve la transposición de las directivas comunita-rias, no solamente como una obligación de Derecho Europeo sino también que es una exigencia constitucional39 salvo en el caso de que fuera en contra de una regla o prin-cipio inherente a la identidad constitucional de Francia40. Lo que quiere decir que si lo

37 Cámara de representantes, documento n.° 52 1283/ 005.38 «De los belgas y sus derechos»39 Decisión n.° 2004-496 DC del 10 de junio de 2004, Rec. Cons. constit., p. 101.40 Decisión n.° 2006-540 DC del 27 de julio de 2006, Rec. Cons. constit., p. 88.


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que se cuestiona es una ley que traspone una directiva comunitaria porque se sospe-cha que es a la vez contraria a la Constitución y al Derecho Comunitario, el juez debe-rá, excepcionalmente decidir primero sobre el terreno de la convencionalidad salvo si estuviera en juego una regla o principio inherente a la identidad constitucional del país. En otras palabras, habría entonces una prioridad del control de la convenciona-lidad sobre el control de la constitucionalidad.

C) El reenvío de la cuestión de constitucionalidad al Consejo Constitucional

En el supuesto de que la cuestión de constitucionalidad se haya transmitido por el juez que debe conocer sobre el fondo del asunto al Consejo de Estado o a la Corte de Casación, o que haya sido planteada por primera vez ante cualquiera de estos dos jueces ordinarios superiores41, le corresponderá a éstos reenviarla al Consejo Consti-tucional, pues se trata de un sistema de control de la constitucionalidad concentrado y obligatorio. Falta saber cuales son las condiciones para ello y el procedimiento que habrá de seguirse42.

1. Las condiciones del reenvío al Consejo Constitucional

El Consejo de Estado o la Corte de Casación tienen la obligación de reenviar la cuestión de constitucionalidad al Consejo Constitucional si se cumplen estas tres condiciones.

En primer lugar, es necesario que la disposición legislativa objeto de control sea relevante para la resolución del litigio, la validez del procedimiento o constituya el fundamento de la demanda. Como hemos visto, ésta es una condición que se aplica igualmente en la fase anterior cuando se transmite la cuestión al Consejo de Estado o a la Corte de Casación.

En segundo lugar, es necesario que la citada disposición no haya sido declarada ya conforme con la Constitución en los fundamentos jurídicos o en el fallo de una

41 Este hecho es sin duda producto de un olvido del proyecto de ley orgánica, que no ha previsto que la cuestión de constitucionalidad tenga en principio prioridad sobre la cuestión de convencionalidad cuando los dos se hayan planteado.

42 Teóricamente serán necesario abordar asimismo los efectos del reenvío por el Consejo de Esta-do o la Corte de Casación de la cuestión de constitucionalidad al Consejo Constitucional en el caso particu-lar de que la cuestión se haya planteado ante aquellos por primera vez. Pero como es imaginable, estos efectos son igualmente idénticos a aquellos que entraña la transmisión por el juez que resolverá el fondo del litigio ante el Consejo de Estado o la Corte de Casación y que ya han sido estudiados (ver supra B, 41). En principio, la decisión del reenvío del Consejo de Estado o de la Corte de Casación implica que se suspen-de la decisión a la espera de la respuesta del Consejo Constitucional. Excepto en aquellos casos en los que el interesado esté privado de libertad o que la ley prevea que la Corte de Casación decida en un plazo de-terminado. Tampoco cabrá el aplazamiento de la decisión cuando el Consejo de Estado o la Corte de Casa-ción tenga que pronunciarse en urgencia.



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decisión del Consejo Constitucional, salvo que hayan variado las circunstancias. Ésta también es una condición que ya se ha aplicado anteriormente.

En tercer lugar, es necesario que la disposición cuestionada plantee una cuestión novedosa o presente una dificultad seria. La redacción no es de lo más acertada y es muy probable que sea corregida durante los trabajos parlamentarios. Por ejemplo, sería más lógico sin duda, decir que es necesario que la cuestión sea nueva o presente una dificultad seria. Si éste fuera el caso, la fórmula no sería totalmente idéntica a la utilizada a propósito de la transmisión de la cuestión al Consejo de Estado o a la Corte de Casación, ya que con ocasión de esta última, se hace simplemente referencia al hecho de que la cuestión no debe quedar desprovista de seriedad. El hecho de que, a propósito del reenvío al Consejo Constitucional, se prevea una alternativa –que la cuestión presente una dificultad seria (fórmula que puede resultar equivalente a aquélla según la cual no debe ser desprovista de seriedad) o que sea novedosa– lo que previsiblemente tiene la finalidad de evitar que el Consejo de Estado o la Corte de Casación no compitan en exceso con el Consejo Constitucional descartando argu-mentos de inconstitucionalidad como no serios cuando sin embargo la cuestión sea novedosa43 impidiendo de esta forma que la cuestión sea abordada por el Consejo Constitucional. Falta saber qué harán estas dos Instancias Judiciales Supremas en re-lación con estas sutiles diferencias semánticas.

2. El procedimiento de reenvío al Consejo Constitucional

Como menciona la Exposición de Motivos del proyecto de ley, los miembros del Consejo de Estado que decidirán el contencioso podrán reenviar la cuestión al Conse-jo Constitucional siguiendo las normas de organización y del procedimiento del Dere-cho Común aplicables ante el Consejo de Estado. Sin embargo, es probable, que al menos en un principio, sean los Magistrados de mayor rango (Sección de lo conten-cioso, Asamblea de lo contencioso) quienes lo plantearán ante el Consejo Constitu-cional. Por el contrario, cuando se trata de la Corte de Casación, parece necesario instituir una estructura nueva que decida sobre el reenvío o no de la cuestión de cons-titucionalidad: esta estará compuesta por el Primer Presidente de la Corte de Casa-ción, por los Presidentes de las Salas y por dos consejeros que pertenezcan a la Cáma-ra especialmente concernida (por ejemplo dos consejeros de la Sala de lo Penal si se trata de un problema de Derecho Penal). Sin embargo, en este momento, la solución que parece imponerse, es que el Primer Presidente pueda reenviar la cuestión ante una Sala presidida por él mimo y compuesta por el Presidente de la Cámara especial-mente concernida y de un consejero de esta Cámara. El Primer Presidente y los Presi-dentes de Cámara podrán ser reemplazados.

En el supuesto de que la cuestión se haya transmitido al Consejo de Estado o a la Corte de Casación por el juez ordinario que debe conocer el asunto, aquéllos tendrán

43 B. Mathieu, art. cit.


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un plazo de tres meses a partir de su recepción para decidir el reenvío de la cuestión al Consejo Constitucional. Por el contrario, no se determina ningún plazo para el reen-vío cuando la cuestión se ha planteado directamente ante el Consejo de Estado o la Corte de Casación (de la misma manera que, como ya se ha visto, no hay plazo para que el juez ordinario que decide sobre el fondo del asunto transmita la cuestión al Consejo de Estado o a la Corte de Casación), lo que es un inconveniente. Pues lo acon-sejable sería un plazo breve compatible con el respeto al sistema contradictorio y con las exigencias de la instrucción.

La decisión del Consejo de Estado o de la Corte de Casación de llevarlo ante el Consejo Constitucional le es transmitida junto con las memorias o las conclusiones de las partes.

Igualmente se prevé que el Consejo Constitucional reciba una copia de la deci-sión por la que el Consejo de Estado o la Corte de Casación decide no transmitirle una cuestión de constitucionalidad.

La decisión del Consejo de Estado o de la Corte de Casación será comunicada a la jurisdicción que ha transmitido la cuestión de constitucionalidad y notificada a las partes.

D) La decisión del Consejo Constitucional sobre la cuestión de constitucionalidad

Una vez que se ha elevado al Consejo Constitucional la cuestión por el Consejo de Estado o la Corte de Casación, es importante precisar el procedimiento que aquél va a seguir para examinarla y los efectos de la decisión que va a tomar. El primer pun-to se trata en el proyecto de ley orgánica mientras que el segundo se desprende de un párrafo nuevo introducido al final del artículo 62 de la Constitución en la revisión constitucional del 23 de julio de 2008.

1. El procedimiento de examen de la cuestión ante el Consejo Constitucional

Desde el momento en que la cuestión de constitucionalidad llega al Consejo Constitucional, se informa inmediatamente al Presidente de la República, al Primer Ministro y a los Presidentes de la Asamblea Nacional y del Senado. Quiénes podrán dirigir al Consejo Constitucional las observaciones que estimen oportunas. Esta mati-zación es importante. En efecto, tratándose del control abstracto a priori de los artí-culos 54 (compromisos internacionales) y 61 (leyes) de la Constitución, se ha precisa-do simplemente que las Autoridades mencionadas serán informadas del planteamiento de la cuestión de constitucionalidad, sin que esté expresamente pre-visto que puedan formular observaciones. Lo que ha tenido como consecuencia, que en la práctica, la ley sea siempre defendida por el Gobierno y más exactamente por el Secretario General del Gobierno, sea cual sea su origen, una iniciativa gubernamental



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o parlamentaria, cuando lo más lógico sería que, como sucede en otros lugares, fuera defendida prioritariamente por las Cámaras de las que ha emanado. A partir de este momento, esto deberá ser lo que ocurra cuando la ley sea diferida al Consejo Consti-tucional en el marco de una cuestión de constitucionalidad.

Por otro lado, las partes también podrán presentar sus observaciones. Por par-tes necesariamente se entenderá las que comparecen ante el juez ordinario que esté en el origen del planteamiento de la cuestión ante el Consejo Constitucional (juez a quo). Esta previsión permite que Francia esté en sintonía con la jurispruden-cia de la Corte Europea de Derechos Humanos, la cual, en su decisión Ruiz Mateos c/ España de 23 de junio de 1993, había condenado a España por violación del derecho a un juicio justo, por el hecho de que las partes que habían comparecido ante el juez a quo no habían podido intervenir ante el juez constitucional (también es cierto que se trataba de un asunto muy específico en el que la ley objeto de la cuestión de cons-titucionalidad era, no una ley con un destinatario general e impersonal, sino una ley particular).

La audiencia es pública salvo en los casos excepcionales definidos por el regla-mento interior del Consejo Constitucional. Esta circunstancia deberá cambiar las cos-tumbres del Consejo el cual, hasta ahora, no celebraba audiencias públicas44. Por otro lado, será necesario dotarlo de una Sala de Audiencias digna de este nombre pues la actual Sala de Sesiones (que es el antiguo salón de trabajo de la princesa Clotilde de Saboya) no está en condiciones de recibir público.

El Consejo Constitucional debe decidir en un plazo de tres meses a partir del momento en que le fue elevada la cuestión de constitucionalidad. Un plazo breve, del cual se puede augurar que será cumplido. Ya que el Consejo Constitucional ha respetado siempre los plazos aún más breves, que se le han fijado en el ámbito del control a priori. Este hecho resulta decisivo pues va a condicionar en gran medida el atractivo de la cuestión de constitucionalidad frente al control de la convencionali-dad. En efecto, se puede partir de la base de que si los operadores jurídicos cuentan con varios instrumentos de Derecho, siempre se verán tentados de utilizar aquéllos que le permitan ganar el litigio lo más rápidamente posible. El control de constitucio-nalidad es, en términos de celeridad, competitivo en relación con el control de con-vencionalidad. Es cierto que en el marco del control de la convencionalidad, el juez ordinario puede por sí mismo inaplicar al caso concreto, la ley contraria a los Trata-dos, pero su decisión es modificable en apelación o casación, sin que en la mayoría de los casos haya unos plazos fijados para que el juez de apelación o el juez de casa-ción tome su decisión, lo que a la postre puede terminar por convertirse en una es-pecie de espada de Damocles sobre el proceso pendiente de resolución, pues puede transcurrir un lapso de tiempo relevante antes de tomar la decisión. En el marco del

44 Incluyendo la materia contenciosa, la elección de diputados y senadores, aunque después de la reforma de su reglamento el 28 de junio de 1995, las partes pueden solicitar ser escuchadas por el Consejo.


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control de constitucionalidad, el juez ordinario no puede inaplicar por sí mismo la ley inconstitucional al caso concreto, ya que se trata de un sistema obligatoriamente concentrado, pero si éste plantea la cuestión de constitucionalidad, tendrá como consecuencia que en principio está en la obligación de aplazar su decisión a la espera de la respuesta a la cuestión, de tal manera que en la práctica el resultado no es muy diferente. Por el contrario, la respuesta a la cuestión de constitucionalidad se le re-mitirá en un plazo máximo de seis meses (los tres meses de los que dispone el Con-sejo de Estado o la Corte de Casación para plantear el problema al Consejo Constitu-cional, y si finalmente deciden plantearlo, los tres meses con los que cuenta el Consejo Constitucional para tomar la decisión). Pueden asimismo, ser sólo tres me-ses si el Consejo de Estado o la Corte de Casación deciden no reenviar la cuestión al Consejo Constitucional o si la cuestión de constitucionalidad es planteada desde el principio ante aquéllos. Finalmente, en el supuesto de que el Consejo concluya de-clarando la inconstitucionalidad de la ley, se producirá la derogación de la norma cuestionada y no simplemente su inaplicación al caso concreto como sucede en el marco del control de la convencionalidad. Por todo ello se puede afirmar que el me-canismo de la cuestión de constitucionalidad presenta ventajas relevantes en rela-ción con el control de la convencionalidad.

La decisión del Consejo Constitucional deberá ser motivada. Se notificará a las partes y será comunicada al Consejo de Estado o a la Corte de Casación, así como, si la ocasión se presenta, a la jurisdicción ante la cual se ha planteado la cuestión de constitucionalidad. El Consejo Constitucional notificará igualmente su decisión al Presidente de la República, al Primer Ministro y a los Presidentes de la Asamblea Nacional y del Senado. La decisión del Consejo Constitucional se publicará en el Dia-rio Oficial.

2. Los efectos de la decisión del Consejo Constitucional sobre la cuestión de constitucionalidad

El Derecho comparado nos demuestra que existen dos grandes sistemas en rela-ción con los efectos que tienen las decisiones de las Cortes Constitucionales en el marco del control de constitucionalidad a posteriori y especialmente en el control ejercido a través de la cuestión prejudicial. En algunos Ordenamientos Jurídicos, la declaración de inconstitucionalidad tiene simplemente efectos ex nunc. Los efectos anteriores de la norma declarada inconstitucional permanecen; sólo son anulables los efectos futuros. En otras palabras, la declaración de inconstitucionalidad sólo tie-ne efectos pro futuro. Éste es el caso de Austria, que ha hecho suyas las ideas de Kelsen según las cuáles la declaración de inconstitucionalidad sólo tendría conse-cuencias para el futuro. En otros Ordenamientos Jurídicos la declaración de inconsti-tucionalidad tiene efectos ex tunc y en este sentido se considera que la norma decla-rada inconstitucional no ha existido jamás: está viciada de nulidad desde el principio de tal manera que también los efectos anteriores son considerados anulables. Esto es lo que sucede en Alemania o en España como regla general.



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También se debe aclarar que estos dos sistemas no se dan jamás en estado puro. Por ejemplo, en Austria, se ha admitido siempre como excepción al sistema de la sim-ple derogación que la decisión de la Corte se aplique retroactivamente al litigio que está en el origen del planteamiento. Es lo que se denomina «el regalo del planteante«o efecto dánlaßfall: Pues ¿de qué serviría, en efecto, que las partes suscitaran una cuestión de constitucionalidad si la respuesta de la Corte Constitucional a esta cues-tión no se pudiera aplicar al caso concreto que está en el origen de la cuestión?. Ade-más, otro ejemplo pero en sentido contrario, en España, la nulidad «ab initio» se des-cartaría en aquellos supuestos en los que se pudiera ocasionar una excesiva alteración de la seguridad jurídica. En otras palabras, aunque en apariencia sean opuestos, los dos sistemas lo son menos de lo que pudiera pensarse en un principio, ya que las ex-cepciones a la regla de la derogación o, al contrario, de la nulidad «ab initio», permi-tiendo ya sea una excepción de los efectos de la decisión al pasado, o la inversa, una restricción de estos efectos, posibilitan un acercamiento a situaciones intermedias que no son muy diferentes.

De cualquier manera, el constituyente francés del 2008 ha optado claramente por un sistema de simple derogación. En efecto, el último párrafo del artículo 62 de la Constitución dispone que cuando «una disposición sea declarada inconstitucional sobre la base del artículo 61-1 (es decir por medio de una cuestión de constituciona-lidad) será derogada a partir de la publicación de la decisión del Consejo Constitucio-nal«. Precisa asimismo, que la derogación puede tener lugar a partir de «una fecha ulterior fijada por esta decisión«(sistema de derogación aplazada), lo que permite al Consejo Constitucional aplazar los efectos de su decisión en el tiempo si estimara que está justificado por el interés general, por ejemplo para permitir al Parlamento intervenir para suplir las lagunas que previsiblemente resultarán de una derogación inmediata45.

Sin embargo, este sistema de derogación (o de derogación aplazada) no es más que el principio, pues en efecto, es necesaria una cierta retroactividad aunque sea para permitir a las partes que están en el origen del planteamiento judicial de la cuestión de constitucionalidad beneficiarse de la respuesta aportada por el juez. Para concretar estos supuestos de retroactividad el constituyente dispone de dos soluciones: o bien que la Corte Constitucional los defina en abstracto o que remita a la ley orgánica la tarea de hacerlo, o bien que lo decida el Consejo Constitucional caso por caso. Sería más idónea la adopción de esta segunda posibilidad, puesto que no hay persona más idónea que el juez, para modular en el tiempo los efectos de sus decisiones, teniendo en cuenta las peculiaridades y intereses presentes en el litigio. Así, el artículo 62 de la Constitución declara atinadamente que «El Consejo Constitu-cional determinará las condiciones y los límites en los que se aplicarán los efectos de sus disposiciones».

45 Conviene poner de relieve que en el marco del control a priori, el Consejo Constitucional tiene asimismo reconocido el derecho de aplazar en el tiempo los efectos de una declaración de inconstituciona-lidad: decisión n.° 2008 – 564 DC de 19 de junio de 2008, J.O. de 26 de junio de 2008, p. 10228.


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II. LAS OTRAS MODIFICACIONES QUE CONCIERNEN AL CONSEJO CONSTITUCIONAL. LAS RELATIVAS TANTO A SU COMPOSICIÓN COMO A SUS COMPETENCIAS

A) Composición

Como es sabido, el Consejo está compuesto tanto de miembros que lo son por derecho como miembros designados.

Tratándose de los miembros de derecho, que son los antiguos Presidentes de la República46, el Comité Balladur propuso llana y simplemente su supresión. Considera-ba en efecto que el reforzamiento del carácter judicial de la misión asignada al Conse-jo Constitucional causado por la introducción de la cuestión de constitucionalidad, debería influir en la composición del Consejo, y especialmente que en el futuro aqué-llos no formen ya parte del Consejo. Los antiguos Jefes de Estado tienden en general a continuar siendo parte de la vida pública, lo cual encaja mal con los deberes de dis-creción y de reserva que se imponen a los miembros del Consejo. Es lamentable que el constituyente no se haya hecho eco de esta proposición y que haya mantenido el status quo. Sin duda es deseable que la República no se prive de la experiencia de sus antiguos Presidentes, pero estos últimos no tienen cabida en una instancia judicial. La solución italiana que permite nombrarlos senadores vitalicios sería claramente una solución bastante más oportuna.

Tratándose de los miembros designados (tres por el Presidente de la República, tres por el Presidente de la Asamblea Nacional, tres por el Presidente del Senado), el Comité Balladur propuso definir el procedimiento de designación. Lo que esta vez sí ha sido acogido por el constituyente, quien ha modificado en consecuencia el artículo 56 de la Constitución. Los tres miembros designados por el Presidente de la Repúbli-ca lo serán a partir de ahora, después de que se haya emitido el informe público de la Comisión legislativa de la Asamblea Nacional y de la Comisión legislativa del Senado47, que podrán oponerse a la designación si se alcanza las tres quintas partes de los vo-tos emitidos por el conjunto de sus miembros. Por lo que se refiere a los tres miem-bros designados por el Presidente de la Asamblea Nacional y los otros tres propues-tos por el Presidente del Senado, se ha considerado que no resulta conveniente aplicar este sistema en su totalidad, en la medida en que ello obligaría a los diputados a pronunciarse sobre las designaciones hechas por el Presidente del Senado y vice-versa. Así, se precisa que los tres miembros designados por el Presidente de la Asam-blea Nacional lo sean únicamente tras el dictamen público de la Comisión legislativa de la Asamblea Nacional y que los tres miembros designados por el Presidente del Senado lo sean sólo después del informe de la Comisión legislativa del Senado.

46 Actualmente V. Giscard dÉstaing y J. Chirac.47 A decir verdad, el artículo 56 de la Constitución se refiere simplemente al informe público de las

Comisiones permanentes competentes. Es la ley orgánica en proceso de adopción la que precisa que se trata de Comisiones legislativas.



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Evidentemente este sistema puede parecer un tanto atrasado en comparación con lo que sucede habitualmente en otras Cortes Constitucionales, en las que la de-signación de los jueces constitucionales incumbe a las Cámaras legislativas, y no a sus Presidentes, es decir se eligen por mayoría, en sesiones plenarias y por mayoría cuali-ficada, lo que fuerza al grupo parlamentario mayoritario y a la oposición a dialogar, teniendo como resultado que la composición de las Cortes Constitucionales sea un reflejo de esa pluralidad política. Por el contrario, el sistema francés puede parecer sobre el papel rechazable, en la medida en que no garantiza una composición plural del Consejo Constitucional. Así, en la próxima renovación del Consejo Constitucional que tendrá lugar en febrero de 2010, éste estará compuesto únicamente por miem-bros designados por Autoridades Públicas. Dicho esto, tampoco es cierto que en la práctica, el sistema dominante en otros países de nuestro entorno haya dado tan buenos resultados, como se puede apreciar por la politización que parece caracteri-zar la composición de algunos Tribunales y que repercute en ocasiones, en el ejercicio de sus funciones judiciales. Por otro lado, de hecho el sistema francés no ha dado tan malos resultados, pues evita de una manera apreciable estas politizaciones. Es cierto que ha podido haber en el pasado designaciones discutibles como, por ejemplo, el de un eminente profesor de la facultad de Medicina de París que tenía muchos más mé-ritos para ser miembro de la Academia de Ciencias que del Consejo Constitucional. No obstante, es justo augurar que el procedimiento de designaciones resultante de la revisión constitucional de 2008 excluya desviaciones de este tipo gracias a la previ-sión de que debe existir un informe previo y público de las Comisiones legislativas, a la audiencia ante estas últimas de las personas propuestas o a la amenaza de veto.

B) Competencias

A partir de la introducción de la cuestión prejudicial de constitucionalidad, a la que se ha dedicado la primera parte de este estudio, la revisión constitucional de 2008 no contiene más que referencias menores relativas a la competencia del Conse-jo Constitucional: éste podrá a partir de ahora controlar las proposiciones de ley que deban ser sometidas a referéndum; podrá examinar asimismo la duración de los po-deres excepcionales recogidos en el artículo 16, y finalmente controlar la presenta-ción de los proyectos de ley.

1. El control de las proposiciones que deben ser sometidas a referéndum

Antes de la revisión de la Constitución del 23 de julio de 2008 y sobre la base del art. 11, sólo podrán ser sometidos a referéndum determinados proyectos de ley (los que se refieran a una de estas tres materias: organización de los Poderes Públicos, reformas relativas a la política económica, social o medioambiental de la Nación o los servicios públicos con competencias en estos ámbitos; o los que otorgan autoriza-ción para ratificar un Tratado que, sin ser contrario a la Constitución, incidiría sobre el funcionamiento de las instituciones). La decisión de someter un proyecto de ley a


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referéndum pertenecía al Presidente de la República (lo que entraba dentro del ám-bito de sus propios poderes, es decir dispensados de refrendo o contrafirma) pero debía plantearse por medio de una proposición de ley, proveniente ya sea del Gobier-no o de cualquiera de las dos Cámaras del Parlamento de acuerdo con este mismo texto. En la práctica ninguna de las dos Cámaras lo planteó, de tal manera que todos los referéndums convocados por el Presidente de la República lo habían sido sobre la base de una proposición del Gobierno. Es decir, que el referéndum era organizado sobre un tema y en un momento elegido por el ejecutivo. En otras palabras, que ante todo constituía un instrumento en manos de este último.

Es por ello por lo que el constituyente del 2008 ha querido instituir lo que se podría denominar referéndums de iniciativa minoritaria. A partir de ahora, un refe-réndum (relativo a una de las tres materias ya citadas) puede ser organizado por la iniciativa de un quinto de los miembros del Parlamento y apoyados por una décima parte de los electores inscritos en las listas electorales. Esta iniciativa toma la forma de una proposición de ley y no puede tener por objeto la derogación de una disposi-ción legislativa hasta que no haya transcurrido al menos un año desde su promulga-ción. Esta proposición de ley deberá ser examinada por las dos Asambleas en un pla-zo que será fijado por la ley orgánica (todavía no adoptada ni depositada en el momento de escribir este texto). Cumplidos estos requisitos, el Presidente de la Re-pública deberá someterla a referéndum. De todas maneras, esta proposición de ley deberá someterse antes al control del Consejo Constitucional conforme a las modali-dades que deberán ser precisadas por la mencionada ley orgánica. Previsiblemente este control recaerá tanto sobre el respeto a las reglas de procedimiento (que la pro-posición de ley emane de un quinto de los miembros del Parlamento; y que haya sido asimismo apoyada por una décima parte de los electores inscritos) como sobre el respeto a las reglas de fondo (que se refiera a una de las tres materias ya citadas; que no tenga por objeto la derogación de una disposición legislativa que no haya sido promulgada al menos un año antes; y especialmente que no sea contraria a ninguna regla o principio constitucional). Así se lograría que sólo fueran sometidas a referén-dum aquellas proposiciones de ley que han sido declaradas previamente conforme con la Constitución por el Consejo Constitucional. Éste es efectivamente el mejor sis-tema. Como ya se ha indicado anteriormente48, el Consejo Constitucional rechaza controlar aquellas leyes que ya han sido adoptadas por el pueblo francés porque és-tas son la expresión directa de la voluntad de la soberanía nacional. Además, para evitar que se produzcan lagunas en el Estado de Derecho, sería conveniente que este control se planteara con anterioridad a la organización del referéndum. Por lo tanto es un acierto que el constituyente de 2008 haya previsto tal intervención para las proposiciones de ley que serán sometidas a referéndum.

Sin embargo, es una lástima que no se haya incluido en este sistema a los proyec-tos de ley que deberán ser sometidos a referéndum. No obstante, el control que ejer-

48 Ver supra I, A, 1/,a).



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ce el Consejo Constitucional desde el año 2000 sobre los actos preparatorios del refe-réndum49 y especialmente sobre el decreto del Presidente de la República en el que decide someter un proyecto de ley a referéndum debería evitar que sean sometidos a consulta popular (y adoptados por el Pueblo) proyectos de ley cuya conformidad con la Constitución es cuanto menos dudosa (como ocurrió en 1962 a propósito de la elección del Presidente de la República por sufragio universal).

2. El control sobre la duración de los poderes excepcionales

Cuando las instituciones de la República, la independencia de la Nación, la inte-gridad de su territorio o la ejecución de sus compromisos internacionales se vean amenazados de manera grave e inmediata y de tal manera que interrumpan el funcio-namiento regular de los Poderes Públicos, el Presidente de la República podrá, sobre la base del artículo 16 de la Constitución, tomar las medidas que exijan las circunstan-cias. Este artículo no goza de buena prensa ni en Francia ni en otros países. Es cierto que otorga al Jefe del Estado poderes exorbitantes que encajan mal con la lógica del Estado de Derecho: la decisión del Presidente de la República de poner en práctica los poderes del artículo 16 es un acto de gobierno no sometido al control judicial; las de-cisiones tomadas por el Presidente de la República en aplicación del citado artículo tampoco pueden ser controladas judicialmente cuando se refieran a materias reser-vadas a la ley; sólo las decisiones que traten sobre materias que deban ser reguladas por reglamento pueden ser examinadas por el Consejo de Estado50. En definitiva, el único control que cabe ejercer sobre la puesta en práctica de los poderes del artículo 16 no es judicial sino político: La posibilidad que tiene el Parlamento de llevar al Presi-dente de la República ante la Alta Corte de Justicia por «faltar al cumplimiento de sus deberes de una forma manifiestamente incompatible con el ejercicio de su mandato»51. Por otro lado, para permitir la puesta en funcionamiento de este instrumento, se pre-vé en el mismo artículo 16 que durante el ejercicio de los poderes excepcionales, «el Parlamento se reunirá de Derecho y la Asamblea Nacional no podrá ser disuelta».

Paradójicamente, sin duda porque el artículo 16 es difícilmente conciliable con la lógica de un auténtico Estado de Derecho, esta posibilidad sólo ha sido utilizada una vez, el 23 de abril de 1961 como consecuencia del denominado asunto «sublevación de los generales» ligado a los sucesos de Argelia. El contraste es sorprendente en re-lación con lo que ocurre en otros países, en los cuales el ejecutivo cuenta con bastan-tes más posibilidades de recurrir a estas medidas excepcionales en casos de extraor-dinaria y urgente necesidad. Pensamos por ejemplo en los decretos leyes del Derecho italiano y español. No obstante, esta posibilidad se inserta dentro de la lógica del Es-tado de Derecho ya que los decretos leyes pueden específicamente ser controlados

49 Decisión del 25 de julio del 2000, Hauchemaille, Rec. Const. Constit., p. 117; decisión del 25 de mayo del 2005, Hauchemaille et Le Mailloux, Rec. Cons. constit., p. 93.

50 Consejo de Estado del 2 de marzo de 1962, Rubin de Servens, Rec. Cons. dÉtat., p. 143.51 Art. 68 de la Constitución.


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por el Tribunal Constitucional. Además, quizás porque este último ha dado muestras de tener bastante buena predisposición, los diferentes Gobiernos han multiplicado la utilización de esta técnica, reiterando así (en Italia y hasta que la Corte Constitucional se opone), en muchas ocasiones la promulgación de decretos leyes cuando en reali-dad se trata de medidas legislativas provisionales. El resultado ha sido una cierta ba-nalización de los decretos leyes, lo cual es de lamentar. No sucede lo mismo en Fran-cia, en donde se considera al artículo 16 como un instrumento más que excepcional y del cual se desea que no se tenga que utilizar más.

De todas maneras, cuando el General De Gaulle puso en práctica las facultades del artículo 16 en 1961, se daban las condiciones para ello, puesto que, empleando sus propios términos «un pequeño grupo de generales retirados» había tomado el poder en Argelia. A esto se une el hecho de que el 23 de abril de 1961, el Consejo Constitucio-nal había emitido un informe favorable para la puesta en marcha de este instrumento jurídico. En efecto, en aplicación del artículo 53 de su ley orgánica, el Consejo Consti-tucional deberá emitir un dictamen sobre el cumplimiento de las condiciones exigidas por el artículo 16, informe que deberá ser motivado y público (en sentido contrario, el informe que emite el Consejo Constitucional sobre las decisiones tomadas en aplica-ción del artículo 16 no son publicadas).

Sin embargo, más problemática resulta la duración de la aplicación de esos po-deres. Aún cuando los generales rebeldes fueron derrotados el 25 de abril de 1961, no se puso fin a los poderes excepcionales hasta el 29 de septiembre. Sin duda puede ser lógico que éstos se hubieran mantenido algunas semanas más después de la rendi-ción de los insurgentes puesto que la situación seguía siendo explosiva, pero que se mantengan más de cinco meses es sin duda excesivo. No obstante, esta duración no ha podido ser cuestionada contenciosamente puesto que se le considera como un acto gubernamental que no es susceptible de ser controlado52.

Es en este contexto donde se sitúa la revisión constitucional del 23 de julio del 2008, la cual pretende poner remedio al defecto principal que se había puesto de re-lieve durante la aplicación de los poderes excepcionales en 1961: la ausencia de con-trol sobre su duración.

Transcurridos 30 días de ejercicio de los poderes excepcionales, el Presidente de la Asamblea Nacional, el Presidente del Senado o 60 diputados o senadores (la mayo-ría de la veces de la oposición) pueden plantear esta circunstancia ante el Consejo Constitucional para que éste examine si se han reunido en todo momento las condi-ciones necesarias para la aplicación del artículo 16. Éste se pronunciará sobre dicha cuestión en el plazo más breve posible mediante un informe público.

Pasados 60 días de ejercicio de estos poderes excepcionales y en cualquier mo-mento a partir de este plazo, el Consejo Constitucional procederá de pleno derecho

52 Consejo de Estado del 2 de marzo de 1962, Rubin de Servens, ya citado.



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(es decir sin necesidad de que le sea planteada esta circunstancia) a realizar este exa-men, pronunciándose en las mismas condiciones.

Aunque se trata de un informe consultivo, si éste fuera negativo, en la medida de que se trata de un informe público, debería motivar al Presidente de la República a levantar los poderes excepcionales del artículo 16, puesto que si no lo hace, se arries-gará a ser llevado ante la Alta Corte de Justicia por faltar a sus deberes de una forma manifiestamente incompatible con el ejercicio de su mandato.

3. El control de la presentación de los proyectos de ley

Otra novedad introducida en el artículo 39 de la Constitución con ocasión de la revisión del 23 de julio de 2008 es que la presentación de los proyectos de ley depo-sitados en la Asamblea Nacional o el Senado deben cumplir a partir de ahora con los requisitos fijados por la ley orgánica. Con este objetivo se ha adoptado la ley orgáni-ca n.° 2009-403 de 15 de abril de 2009 que prevé que la mayor parte de los proyectos de ley53 sea objeto de un estudio de impacto. Los documentos que contiene este estudio se unirán a los proyectos de ley en el momento de la transmisión de estos últimos al Consejo de Estado y serán depositados en el Registro de la primera Asam-blea que tenga lugar al mismo tiempo que los proyectos de ley a los que se refieren. Éstos definen los objetivos perseguidos por el proyecto de ley, enumeran las posi-bles alternativas a las previstas en las nuevas normas jurídicas y exponen los motivos que han llevado a recurrir a una nueva legislación. Definen con precisión la articula-ción del proyecto de ley con el Derecho europeo vigente o en proceso de elabora-ción y su impacto sobre el Ordenamiento Jurídico interno, el estado de aplicación del Derecho sobre el territorio nacional en el ámbito al que se refiere el proyecto de ley, la evaluación de las consecuencias económicas, financieras, sociales y medioam-bientales, así como los costes y beneficios financieros esperados de las disposicio-nes referidas…54

Si la conferencia de Presidentes de la primera Asamblea convocada constata un desconocimiento de estas normas, este proyecto de ley no podrá ser inscrito en el orden del día de la Asamblea. Si existiera un desacuerdo entre la conferencia de Pre-sidentes y el Gobierno, corresponderá pronunciarse al Consejo Constitucional. Para este fin, el Presidente de la Asamblea concernida o el Primer Ministro podrán plan-tear dicha solicitud al Consejo Constitucional, que deberá emitir una decisión motiva-da en el plazo de ocho días.

Esta nueva competencia del Consejo Constitucional, que le permite decidir sobre los desacuerdos existentes entre la conferencia de Presidentes y el Gobierno en ma-

53 Para ver las excepciones a esta obligación o los supuestos que están sometidos a disposiciones especiales, ver los artículos 11 y 12 de la ley orgánica.

54 Para ver el contenido preciso de estos estudios de impacto, ver el artículo 8 de la ley orgánica.


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teria de presentación de proyectos de ley, es, desde un punto de vista técnico, de la misma naturaleza que aquél que preveía ya el artículo 41 de la Constitución a propó-sito de otro tipo de desacuerdo: los habidos entre el Presidente de la Asamblea con-cernida y el Gobierno durante el curso del proceso legislativo sobre si una proposi-ción de ley o una enmienda pertenece al ámbito de la ley, o si por el contrario se ha delegado esta materia al Gobierno en virtud del artículo 3855. También en este caso de desacuerdo, tanto el Presidente de la Asamblea interesada como el Gobierno, podrán plantear el conflicto ante el Consejo Constitucional, quien deberá también decidir en el plazo de ocho días.

Como conclusión, y además de la institución de la cuestión prejudicial de consti-tucionalidad, se puede afirmar que la revisión constitucional de 23 de julio de 2008 ha sido bastante tímida en lo concerniente al Consejo Constitucional. Como ya se ha se-ñalado, no ha suprimido los miembros de Derecho del Consejo. Ni siquiera impone que deberán tener una formación jurídica, aunque también es cierto que en el mo-mento actual, sin casi ninguna excepción, todos los miembros del Consejo han reali-zado estudios de Derecho. Sin embargo, éstos son designados para pertenecer al Consejo, en la mayoría de los casos, no por sus conocimientos jurídicos, sino por los lazos (a menudo políticos) que les unen con alguna de las tres Autoridades encarga-das de proponerlos. De la misma manera, la revisión constitucional tampoco ha inci-dido en el estatuto de los miembros del Consejo Constitucional y especialmente en el régimen de sus incompatibilidades56 que sigue siendo particularmente permisivo, so-bre todo en lo que se refiere al ejercicio de actividades privadas, lo que tiene como consecuencia que en Francia, las actividades del juez constitucional no lo sean a tiem-po completo. Previsiblemente, estas particularidades del Consejo Constitucional francés no tardarán mucho tiempo en desaparecer si la cuestión prejudicial se im-planta con éxito, como sería lo deseable. De cualquier manera, con su establecimien-to, se ha llevado a cabo lo principal, lo cual debe ser celebrado. Cincuenta años des-pués de su creación ya ninguna persona podrá poner en duda que el Consejo Constitucional es una verdadera Corte Constitucional.

III. ADDENDA

Con posterioridad a la redacción de este artículo, el Parlamento francés ha adop-tado (sin ningún voto en contra, lo que es infrecuente) la ley orgánica que precisa las modalidades de aplicación de la cuestión de constitucionalidad, la cual era sólo un proyecto cuando se redactó el citado artículo. Sometida al control obligatorio del

55 En el texto inicial del artículo 41, sólo el Gobierno podía oponerse a la admisión de una propo-sición de ley o de una enmienda, que estimaba que no pertenecía al dominio de la ley o era contraria a una delegación acordada en virtud del artículo 38. La revisión constitucional del 23 de julio del 2008 con toda lógica, ha dado también esta posibilidad de oponerse a la admisión, al Presidente de la Asamblea interesada.

56 Es cierto que esta cuestión es de la competencia del legislador orgánico, pero este último no ha intervenido sobre este punto.



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Consejo Constitucional al tratarse de una ley orgánica, la ley sólo ha dado lugar a una deisión de constitucionalidad bajo reserva (Decisión n.° 2009-595 DC del 3 de diciem-bre de 2009; B. Genovois, «Le contrôle a priori de constituionnalité au service du con-trôle a posteriori» Revue françcaise de droit administratif 2010, pendiente de publica-ción), de tal manera que ha sido promulgada el 10 de diciembre de 2009 (ley orgánia n.° 2009-1523; B. Mathieu, «La question prioritaire de constitutionnalité: une nouvelle voie de droit», La semaine juridique, Edition générale, 2009, n.° 602; J. Bneti, A. Roblot-Troizier, M. Verpeaux y D. Le Prado, Dosier sobre «La question prioritaire de consti-tuionnalité», Actualité juridique droit administratif 2010, p. 74; P. Bon «La question priortaire de constitutionnalité aprés la loi organique du 10 decembre 2009» Revue française de droit administratif 2009, p. 1107). Esta ley presenta algunas diferencias en relación al proyecto de ley, las cuales se mencionarán brevemente.

La primera diferencia es patente, pues concierne a la denominación de la cues-tión de constitucionalidad. Mientras que el proyecto de ley diseñaba la nueva compe-tencia del Consejo constitucional bajo el nombre de «cuestión prejudicial de la consti-tucionalidad», el legislador finalmente lo ha denominado «cuestión prioritaria de constitucionalidad»: lo que es muy relevante, porque debe examinarse con preferen-cia a cualquir cuestión de convencionalidad, es decir, aquella que se refiere al control de la conformidad de la ley con los Tratados internacionales.

La cuestión de los plazos, ha sido en efecto, uno de los temas que más ha pre-ocupado a los parlamentarios, convencidos con razón, de que el éxito de la cuestión de constitucionalidad dependía en gran medida, de asegurar que ésta sea resuelta en un periodo de tiempo breve. Así se ha precisado que el juez inferior ante el cual se ha planteado la cuestión por primera vez debe decidir «sin dilación», asunto sobre el que el proyecto de ley había guardado silencio, lo que era de lamentar. Se confirma el plazo de tres meses impuesto al Consejo de Estado o a la Corte de Casación para de-cidir sobre una cuestión reenviada por el Juez inferior (lo mismo ocurre con el plazo de tres meses que se le fija al Consejo Constitucional para emitir su decisión). Consti-tuye una novedad el plazo de tres meses que tienen los dos jueces ordinarios superio-res para decidir sobre la cuestión, en el caso de que ésta se haya planteado directa-mente ante cualquiera de aquéllos. Igualmente resulta novedosa la previsión de que en el supuesto de que no se haya emitido una decisión en ese plazo, la cuestión será automáticamente transmitida al Consejo Constitucional.

La prevalencia de la cuestión de constitucionalidad sobre el control de la con-vencionalidad ha constituido también uno de los centros de los debates parlamenta-rios. Ya figuraba en el proyecto, y se ha mantenido, no sin discusión, por la ley, aun-que se han modificado parcialmente los términos que habíuan definido esta prioridad, además se ha suprimido la excepción que resultaba de las exigencias del artículo 88-1 de la Constitución. Por otro lado, llenando una laguna del proyecto de ley, se ha precisado que ésta se impone igualmente al Consejo de Estado o a la Corte de Casación cuando la cuestión de constitucionalidad se plantee por primera vez ante ellos.


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Se podrían mencionar algunas otras modificaciones o matizaciones menores. Por ejemplo, para que una cuestión de onstitucionalidad pueda ser planteada ante el Juez, la condición según la cual la disposición cuestionada debe ser esencial para re-solver el litigio o para la validez del procedimiento es reemplazada por la fórmula más amplia según la cual aquella debe ser (únicamente) aplicable al litigio o al procedi-miento. Otro ejemplo, la decisión del Consejo de Estado o de la Corte de Casación de remitirla al Consejo Constitucional debe estar obligatoriamente motivada.

El último artículo de la ley orgánica precisa que sus disposiciones entrará en vigor el primer día del tercer mes sigujiente al de su publicación, por lo que la refor-ma entrará en vigor el prmer día de marzo del 2010, abriendo sin duda una nueva etapa –y no de las menores– en la historia del Consejo Constitucional quien, incon-testablemente, forma ahora parte plenamente del modelo de las cortes constitu-cionales europeas.


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La revisión siempre abierta de la V.a República francesa a través de sus reformas constitucionales

Itziar Gómez1Letrada del Tribunal Constitucional de España

Sumario: 1. POR QUÉ HABLAR DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN FRANCIA. 2. LOS MECANISMOS DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL. 2.1. El procedimiento gene-ral de la reforma del art. 89 CF. a) Los límites a la reforma constitucional. b) Iniciativa de la reforma. c) Procedimiento de reforma. La tramitación de la reforma en sede parlamentaria. d) Procedimiento de reforma (II). La adopción definitiva del texto. 2.2. Los procedimientos especiales de los arts. 85 y 11 CF.—3. LAS REFORMAS ACAECI‐DAS DURANTE LA V.a REPÚBLICA. 4. LA FLEXIBILIDAD DE LA CONSTITUCIÓN DE LA V.a REPÚBLICA: UNA GARANTÍA DE LA EVOLUCIÓN SIN RUPTURA.

1. POR QUÉ HABLAR DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN FRANCIA

Desde que en 1793 (en el año I) se aprobara la Constitución fundadora de la I.a República francesa, se han sucedido 5 modelos republicanos (entre los que se han intercalado Directorios, Consulados, Imperios, Monarquías y situaciones de ocupa-ción por potencias extranjeras). Cada uno de estos modelos2 ha respondido a una organización distinta de los poderes del Estado Republicano, y por tanto a un mode-lo más cercano al Presidencialismo o al Parlamentarismo en función del juego de relaciones y equilibrios que el texto constitucional describiera entre el Ejecutivo y el Legislativo.

La V.a República, que se construye sobre una forma de Gobierno mixta, a medio camino entre el Presidencialismo y el Parlamentarismo clásicos, cumplió en el año 2008, diez lustros de vida, y en la última década, en medios políticos y académicos

1 Quiero expresar mi agradecimiento a la profesora Amandine Capitani, doctora del Groupe d’Études et des Recherches sur la Justice Constitutionnelle de l’Université Paul Cézanne (Aix-Marseille III), que tuvo la gentileza de leer una primera versión de este trabajo y realizar observaciones muy acertadas.

2 Que se corresponden con los siguientes textos constitucionales: I.a República –Constitución de 1793–, II.a República –Constitución de 1848–, III.a República –Constitución de 1875–, IV.a República –Consti-tución de 1946– y V.a República –Constitución de 1958–.


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galos3, no ha dejado de hablarse de la necesidad de «refundarla», habiendo quien, empujando la idea un poco más lejos, se refiere a la necesidad de pasar a una VI.a República, es decir, a la necesidad de afrontar una verdadera transición –pacífica– de un modelo de forma de Gobierno (quizá también de un modelo de forma de Estado) a otro. Habría que preguntarse hasta qué punto se trata de una mera discusión retó-rica, que gira y gira en torno al dilema de si es necesario cambiar la República o cam-biar de República4. Mi intuición es que el componente retórico de la discusión es efec-tivamente altísimo, y está tremendamente manipulado por un discurso político que se da en una escena compleja y cada vez más pivotante sobre dos grandes partidos (la Union pour un mouvement populaire –UMP– y el Parti Socialiste –PS–) entre los cuales las diferencias respecto de su visión de una «nueva República» no aparecen de manera clara, más allá de la coyuntura –personal, social y política– que envuelve a cada propuesta de reforma. Prueba de ello viene dada por la discusión que se desa-rrolló en torno a la elaboración de la Ley Constitucional núm. 2008-724, de moderni-zación de las instituciones de la V.a República (JO de 24 de julio de 2008), fruto de un proyecto presidencial y de la mayoría gubernamental (del UMP) deseosos de cambiar «la» República, y en cuya aprobación definitiva la colaboración de algunos miembros del partido socialista ha resultado determinante.

En cualquier caso es evidente que la Constitución de 1958 ha sido objeto de nu-merosas reformas en estos 50 años de vida, tantas como 24, algunas de ellas verda-deramente fundamentales para la configuración de la forma de Gobierno5. Así, la pre-gunta acerca de si Francia camina hacia un nuevo sistema político, o si se halla inmersa ya de hecho en un sistema político distinto del que previera el General De Gaulle al promover la elaboración del texto constitucional de 1958, sólo puede tratar de responderse analizando el calado y alcance de las reformas realizadas, especial-mente de la última. Sin duda la lectura de este número monográfico de Cuadernos de Derecho Público ayudará al lector a formular sus propias conclusiones al respecto, puesto que cada una de las colaboraciones en él recogidas pretenden arrojar luz so-bre los cambios reales acaecidos en el sistema constitucional galo tras la reforma in-troducida por la Ley Constitucional n.° 2008-724. El objeto de estas páginas, sin em-bargo, es plantear un problema, si se quiere, previo, esto es, el que se refiere a la calificación de la Constitución francesa como rígida o como flexible en función de su resistencia a las modificaciones. La sola mención del número de revisiones que ha sufrido el texto constitucional, esto es las 24 a que antes aludíamos, induce a creer que el grado de resistencia al cambio de la norma fundamental francesa no es excesi-vo, pero un análisis más profundo nos obliga a verificar esta conclusión una vez ana-

3 Sirva por todos, el trabajo de Bélorgey, G. [y otros]: Constitution, 40 ans après, la nécessaire révi-sion?, publicada en lo que correspondería al número 997 de la Revue politique et parlementaire de novem-bre-décembre, 1998.

4 Jan, P.: «Mirada a la VI República Francesa», en Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investi-gaciones Jurídicas de la UNAM, traducida al castellano por Laura Ospina Mejía, 2006.

5 Se estudian todas estas reformas en trabajos como los de Bigaut, C.: Le réformisme constitution-nel en France (1789-2000), París, 2000; y el más reciente Les révisions de la Constitution de 1958, Paris, 2007.

LA REVISIÓN SIEMPRE ABIERTA DE LA V.a REPÚBLICA FRANCESA A TRAVÉS DE SUS REFORMAS CONSTITUCIONALES


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lizados los mecanismos procesales de reforma constitucional y el contenido material de todas esas reformas.

2. LOS MECANISMOS DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL6

La Constitución francesa de 1958 (en adelante CF), establecía tres mecanismos de revisión7. Uno de ellos ha sido derogado (el del art. 85 CF), el segundo no se preveía expresamente como tal pero una interpretación extensiva del art. 11 CF lo hizo posible, y el tercero, y más frecuentemente utilizado es el que se deriva de la previsión del último título del texto constitucional (Título XVI), o dicho de otro modo del art. 89 CF. En la descripción que sigue nos referiremos a este último como el procedimiento general de reforma del art. 89 CF, teniendo en cuenta que ha sido el más utilizado hasta la fecha, habiéndose aplicado a 22 de las 24 reformas consti-tucionales, y a los otros dos –utilizados una vez cada uno– como procedimientos especiales.

2.1. El procedimiento general de reforma del art. 89 CF

a) Los límites a la reforma constitucional

En lo que hace a los límites materiales de una reforma constitucional, la Consti-tución Francesa introduce una sola cláusula de intangibilidad, eso si, lo suficientemen-te ambigua como para poder generar polémica en cuanto a su interpretación. Así el art. 89, en su último apartado establece que la forma republicana de gobierno no podrá ser objeto de reforma, retomando la fórmula tradicional tomada de la Ley Constitucional de 17 de agosto de 1884. La dificultad, evidentemente, está en definir qué sea la forma republicana de gobierno, para lo cual –sin existir unanimidad al res-pecto en la doctrina– suele hacerse remisión al contenido del art. 1 del mismo texto constitucional que dice literalmente: «Francia es una República indivisible, laica, demo-crática y social que garantiza la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos sin distin-ción de origen, raza o religión y que respeta todas las creencias. Su organización es des-centralizada». Ahora bien, el verdadero alcance del poder constituyente derivado depende efectivamente del contenido que se de a la obligación de respetar la forma republicana de gobierno, obligación que puede limitarse a la interdicción de restable-cer la monarquía o el imperio, o que puede extenderse a la prohibición de afectar a los valores y principios que acompañan a la forma republicana de gobierno y que son los que se contienen en el precitado art. 1 CF:

6 Sobre los mecanismos y la reforma de la Constitución es destacable –a pesar de la fecha de publica-ción– la obra colectiva VVAA: La révision de la Constitución: [actes des] journées d’études des 20 mars et 16 décembre 1992, [París], Aix-en-Provence Paris, 1993.

7 Una revisión general sobre los mecanismos de reforma constitucional contenidos en la Constitu-ción Francesa de 1958 se contienen en la monografía de Branchet, B.: La révision de la constitution sous la Vè République, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris, D.L. 1994.


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El Conseil Constitutionnel, habría podido precisar el alcance de esta cláusula de intangibilidad, pero sus pronunciamientos, respecto de los límites materiales de la re-forma, no han sido excesivamente prolíficos, ni especialmente extensos, y la razón de ese self restraint se recoge de manera muy clara en la Decisión núm. 2003-469 DC de 26 de marzo de 2003. Con ocasión del recurso planteado el 19 de marzo de 2003 por más de 60 senadores, frente a la Ley Constitucional relativa a la organización descen-tralizada de la República, el Conseil apreció su incompetencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las leyes constitucionales. A grandes rasgos el máximo intér-prete de la Constitución, en un ejercicio inédito, pues era la primera vez que se acudía a él para que se pronunciase sobre la constitucionalidad de una ley constitucional, vino a afirmar que su competencia, estrictamente delimitada en la Constitución, e insuscep-tible de ser ampliada por vía de ley orgánica, no incluía la posibilidad de revisar una reforma constitucional, y por tanto las leyes constitucionales que la materializaran8. Este planteamiento pone de manifiesto que la precisión sobre los límites de la reforma constitucional será difícilmente realizada por el Conseil Constitucionnel, seguramente el único órgano constitucional con facultades suficientes para hacerlo.

Lo dicho, no obsta a que el Conseil se haya pronunciado sobre los límites del poder constituyente derivado, así lo hizo por ejemplo en la Decisión núm. 92-312 DC de 2 de septiembre de 1992, la segunda de las que elaboró relativas al Tratado de Maastrich, pero sin aportar gran cosa a la dicción literal de los preceptos constitucionales en que se recogen los límites a que aquí estamos haciendo referencia. En el Considerando 19 de aquel pronunciamiento el Conseil dijo que, aparte de los límites temporales opuestos a la reforma constitucional (y a los que se hará inmediata referencia), y el respeto de lo dis-puesto en el art. 89, párrafo 4.° (esto es la imposibilidad de revisar la forma republicana de gobierno), el poder constituyente es soberano, de forma que le resulta factible dero-gar, modificar o completar las disposiciones de valor constitucional en el modo en que estime oportuno. Ahora bien, el Alto Intérprete constitucional, no aclaró en ningún caso, cual era el contenido esencial de esa intangible «forma republicana de gobierno».

Junto a la anterior cláusula de intangibilidad, se establecen dos límites tempora-les a la reforma constitucional. Por un lado no podrá iniciarse ni proseguirse ningún procedimiento de reforma mientras sufra menoscabo la integridad del territorio fran-cés (art. 89 CF), y por otro cuando esté vacante la Presidencia de la República, tal y como establece el art. 7 CF, al afirmar que «no podrán aplicarse los artículos 49 y 50 ni

8 En relación con los límites a la reforma constitucional y el pronunciamiento del Conseil Constitu-tionnel respecto de su capacidad para revisar leyes de reforma constitucional, pueden consultarse las refle-siones de Favoreu, L.: «L’injusticiabilité des lois constitutionnelles: observations sous Conseil constitutionnel, décision n.° 2003-469 DC du 26 mars 2003 loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République», en Revue Française de Droit Administratif, núm. 4 (2003), p. 792-795; Geslot, C.: «La loi constitu-tionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République devant le Conseil constitutionnel», en Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Etranger, núm. 3 (2003), p. 793-807; Meindl, T.: «Le Conseil constitutionnel aurait pu se reconnaître compétent», en Revue du Droit Public et de la Science Politi-que en France et à l’Etranger, núm. 3 (2003), p. 741-765; y Neframi, E.: «Quelques réflexions sur les limites à l’exercice du pouvoir de révision constitutionnelle en France: la décision n.°. 2003-469 D.C. du Conseil consti-tutionnel français du 26 mars 2003», en Revue Belge de Droit Constitutionnel, núm. 3 (2003), p. 349-366.



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el artículo 89 de la Constitución mientras la Presidencia de la República estuviere vacan-te o durante el período que transcurra entre la declaración del carácter definitivo de la imposibilidad del Presidente de la República y la elección de su sucesor». Junto a ello la Decisión del Conseil Constitutionnel de 2 de septiembre de 1992 (Maastricht II), si-guiendo la doctrina más extendida, precisa los límites del poder presidencial de plan-tear la reforma, al afirmar que si el Presidente está en uso de los poderes excepciona-les que le concede el art. 16 CF9, tampoco puede ejercitar su iniciativa de reforma.

b) Iniciativa de la reforma

La iniciativa de reforma es una iniciativa concedida de forma conjunta al poder le-gislativo y al poder ejecutivo. En realidad podría definirse este diseño de la iniciativa de revisión constitucional como un diseño equilibrado en el que trata de garantizarse el igual peso de ambos poderes, e incluso de los órganos que integran cada uno de los dos poderes, en el ejercicio de la capacidad de proponer una reforma constitucional.

Así, si hablamos de la iniciativa de reforma del poder ejecutivo, en cuyo caso la propuesta adquiere el carácter de proyecto de ley constitucional la misma correspon-de al Presidente de la República, a propuesta del Primer Ministro. La vinculación exis-tente entre Presidente y Primer Ministro en el ejercicio de esta iniciativa es tremenda-mente estrecha. Ni uno ni otro pueden proponer de manera autónoma e independiente un proyecto de reforma constitucional a las Cámaras. O bien el Presi-dente debe esperar o solicitar la propuesta del Primer Ministro. O bien el Primer Mi-nistro debe esperar o provocar de algún modo la respuesta del Presidente a su pro-posición10. En cualquier caso la práctica ha demostrado que, si bien en los términos del art. 89 CF la propuesta del Primer Ministro debe preceder a la iniciativa del Jefe del Estado, como regla general ha sido la voluntad del Presidente de la República la que ha impulsado las reformas constitucionales, siendo buena prueba de ello la últi-ma, acaecida en el 2008, bajo el impulso constante y mediático del Presidente Nicolas Sarkozy, que además había planteado el proceso de reforma como uno de los ejes de su campaña electoral para las elecciones presidenciales que le llevaron al poder.

Esta «colaboración dependiente», que será relativamente sencilla en supuestos en los que el Primer Ministro (y por tanto la mayoría de la Cámara Baja) y el Presidente de la República sean del mismo partido político, o al menos de sensibilidades políticas afines, podrían complicarse en supuestos de cohabitación. En la práctica tal complica-

9 Dice el primer párrafo de este precepto: «Cuando las instituciones de la República, la indepen-dencia de la Nación, la integridad de su territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales estén amenazados de manera grave o inmediata y el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales esté interrumpido, el Presidente de la República tomará las medidas exigidas por tales circunstancias, previa consulta oficial con el Primer Ministro, los Presidentes de las Cámaras y el Consejo Constitucional».

10 Rousseau, D.: «Peut-elle etre modifiee?», en La Constitution en 20 questions, disponible en la web del Conseil Constitutionnel el 15 de septiembre de 2009: http://www.conseil-constitutionnel.fr/


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ción no ha parecido producirse, a juzgar por las reformas acometidas precisamente en los períodos de cohabitación, si bien es cierto que en estos períodos ha sido menos evidente el papel de instigador de la reforma del Presidente de la República, escenifi-cándose una verdadera colaboración en el seno del ejecutivo a la hora de concretarse tales iniciativas de revisión. Si dejamos de lado el primero (1986-1988), en el cual el socialista François Mitterrand era Presidente y el conservador Jacques Chirac Primer Ministro, y durante el que no se emprendió ninguna reforma constitucional, en los otros dos si se produjeron revisiones de la norma fundamental, algunas de cierto cala-do, y respecto de las cuales se puso de manifiesto un compromiso entre el Elíseo y Matignon para garantizar la cohabitación pacífica11. Así en el segundo período de coha-bitación (1993-1995), siempre con Miterrand de Presidente, y esta vez con el conserva-dor Édouard Balladur como Primer Ministro, se aprobaron las leyes constitucionales 93-952, por la que se creó la Corte de Justicia de la República para juzgar la responsa-bilidad penal de los miembros del Gobierno y 93-1256, relativa a los tratados interna-cionales en materia de asilo. Por último, en el tercer período de cohabitación, entre 1997 y 2002, siendo en esta ocasión Jacques Chirac Presidente de la República y el so-cialista Lionel Jospin Primer Ministro, se aprobaron cuatro reformas a través de las le-yes constitucionales 98-610 (relativa a Nueva Caledonia), 99-49 (que modificaba los artículos 88-2 y 88-4 CF), 99-568 (relativa a la Corte Penal Internacional), 99-569 (des-tinada a establecer medidas para garantizar la igualdad entre hombres y mujeres) y 2000-964 (destinada a reducir de 7 a 5 años el mandato presidencial).

Por su parte, la iniciativa de reforma otorgada al poder legislativo, que va en el sentido de garantizar un bicameralismo igualitario, se traducirá en la elaboración de una proposición de ley constitucional. Esta iniciativa se concede en concreto al Parla-mento, es decir a las dos Cámaras del mismo –la Asamblea Nacional y el Senado– en términos de absoluta igualdad. Esta capacidad de iniciativa ha sido ejercida en nume-rosas ocasiones desde la entrada en vigor de la Constitución de 195812, pero no ha fructificado en ninguna de ellas, porque la totalidad de las 24 reformas constituciona-les han tenido su origen en proyectos de leyes constitucionales13.

c) Procedimiento de reforma. La tramitación de la reforma en sede parlamentaria

El procedimiento de reforma es muy similar al procedimiento legislativo ordina-rio en lo que hace a sus fases y desarrollo, pero la necesidad de consenso absoluto entre las dos Cámaras lo convierte en un procedimiento largo, destinado a elaborar

11 En este mismo sentido Branchet, B.: La révision de la constitution sous la Vè République, Librai-rie Générale de Droit et de Jurisprudence, París, D.L. 1994, p. 22.

12 Resulta elocuente el elenco de dichas proposiciones recogido por Bigaut, C.: Les révisions de la Constitution de 1958, Paris, 2007.

13 Las razones de esta falta de eficacia son analizadas por Branchet, B. (op. cit., p. 25), quien achaca a la prioridad del Gobierno en la fijación del orden del día de las discusiones parlamentarias (que le permiten excluir la discusión en torno a los temas que no sean de su interés) y a la actitud de los pro-pios parlamentarios, poco propensos a la obligación de someter sus propuestas de reforma a la ratifica-ción por referéndum.



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una Ley Constitucional (LC). Así pues, puede decirse que el proyecto o proposición de reforma constitucional se discutirá en cada una de las Cámaras según un procedi-miento legislativo ordinario, y por tanto sujeto a la posibilidad de introducir enmien-das al texto original14, al que se adicionan algunas particularidades.

Así el proyecto de ley constitucional15, una vez sometido a examen del Conseil d’Etat y del Conseil de Ministres, se presentará ante la Mesa de una de las Cámaras, y en esta misma será discutido por primera vez. Tras la última reforma constitucional, se ha venido a establecer que esa discusión versará, en primera lectura y ante la primera cámara solicitada, sobre el texto presentado por el Gobierno y, en las demás lecturas, sobre el texto presentado por la otra Cámara. Hasta la fecha, lo más habitual ha sido otorgar el estudio del proyecto de ley constitucional a una Comisión especialmente prevista para llevar a cabo la revisión constitucional, y ello tanto en la Asamblea Nacio-nal como en el Senado, esto es, la primera discusión sobre el texto tenía lugar, no en el plenario, sino ante una Comisión, tal y como se establecía para el procedimiento ordinario en el art. 43 CF. En el caso de que no ocurriera así, se enviaría el proyecto/proposición a la «Comisión de leyes constitucionales, legislación y administración ge-neral de la República», sin perjuicio de que otras Comisiones parlamentarias puedan ser llamadas para dar su opinión e introducir sus enmiendas en el texto sometido a discusión. Por ejemplo, en la reforma de 25 de junio de 1992, que incorpora a la Consti-tución el Título XV «Des Communautés européennes et de l’Union européenne», se llamó a la Comisión de Asuntos Exteriores y a la Comisión de Finanzas. En la misma línea las Comisiones de asuntos culturales, familiares y sociales y de finanzas, fueron llamadas a pronunciarse en relación con la Ley Constitucional de 22 de febrero de 1996 que ins-tituyó la ley de financiación de la Seguridad Social. En la última reforma, la de 21 de julio

14 En relación con la capacidad de los legisladores para introducir enmiendas a los proyectos y proposiciones de reforma constitucional véase Bergougnous, G.: «Le droit d’amendement parlementaire et la révision constitutionnelle» en Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Etranger, núm. 6 (2000), p. 1609-1628.

15 En cuanto al proyecto de ley constitucional no se recoge formalmente cual ha de ser su me-canismo de elaboración. Respecto de la última reforma constitucional puede decirse que el Presidente Nicolas Sarkozy lanzó su iniciativa inmediatamente después de su nombramiento, con la designación –el 18 de julio de 2007 y mediante el Decreto n.° 2007-1108– de un Comité de expertos que tenía como misión formular una propuesta de proyecto de reforma. Esta Comisión fue presidida por el antiguo Primer Mi-nistro Eduard Balladur y a la misma se le encomendó la tarea de realizar una propuesta de reforma constitucional destinada a «modernizar las instituciones y reequilibrarlas en un sentido favorable al Par-lamento», es decir, de profundizar en la dimensión parlamentaria del sistema francés. El Comité, fiel al mandato conferido, presentaría su informe y su proyecto el 29 de octubre de 2007, dos días antes de la expiración del plazo concedido. Con el informe realizado, «el Elíseo» elaboraría un Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que, tras el examen preceptivo del Consejo de Estado, sería aprobado en Con-sejo de Ministros el 23 de abril de 2008, y depositado en la Asamblea Nacional bajo la denominación de «Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, n.° 820». Ahora bien, la presidencia de la República no asumirá en su totalidad las propuestas del Comité e introducirá modificaciones notables en el «proyecto Balladur», excluyendo alguna de las proposiciones y añadiendo otras a instancia –según parece directa– del Presidente de la República. Respecto de los trabajos del Comité Balladur véase Balladur, E.: Une Ve République plus démocratique. Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve république; Fayard: la Docu-mentation française, Paris, 2008.


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de 2008, y dado el extenso elenco de materias a las que afectaría, la Asamblea Nacio-nal llamó a pronunciarse a las Comisiones de Defensa Nacional y Fuerzas Armadas, de Asuntos culturales, familiares y sociales y a la Comisión de Asuntos Exteriores.

Así pues, la LC 2008-724 ha venido a simplificar, en este punto inicial, el procedi-miento de reforma, evitando la discusión en Comisión del texto presentado por el Gobierno.

En el caso (hasta hoy hipotético) de que nos situemos ante una proposición de ley constitucional, la discusión tendrá lugar, en primer término, en la Cámara que haya actuado la iniciativa, pasando después a la otra, para su discusión directamente en Pleno, del texto votado por la primera.

Por lo que hace a los plazos en que la discusión parlamentaria ha de desarrollarse, la última reforma constitucional también ha introducido modificaciones. Así a partir del 1 de marzo de 2009, momento en que la reforma introducida por la LC n.° 2008-724 entró en vigor respecto del artículo 42 CF16, el procedimiento de revisión deberá ajus-tarse a los nuevos plazos fijados en el tercer párrafo de este último precepto, tal y como dispone el art. 89 CF. Así, la discusión en Pleno, en primera lectura, de un proyec-to o proposición de ley de revisión constitucional no podrá darse, en la Cámara ante la que se haya depositado el texto, antes de que hayan transcurrido seis semanas desde el depósito. Por su parte, la discusión en primera lectura ante el Pleno de la segunda de las Cámaras deberá esperar 4 semanas, a contar desde la transmisión del texto adoptado por la primera. Esto significa que, donde antes no existían condicionamien-tos temporales, hoy se exigirá un período de reflexión total de al menos 10 semanas en sede parlamentaria para proceder a la aprobación de una ley constitucional.

Quizá la imposición de estos plazos, relativamente amplios, pretende garantizar el imprescindible consenso entre ambas Cámaras, necesario para poder materializar la reforma. Y es que el texto de la Ley Constitucional deberá ser aprobado en términos análogos por las dos Cámaras, que tienen idénticos poderes en materia de reforma constitucional. Esto supone, en la práctica, un derecho de veto del Senado sobre la re-visión de la Constitución y ha provocado, en ocasiones, una prolongación notable de la discusión parlamentaria porque, a diferencia de lo que sucede con el procedimiento legislativo ordinario, el Gobierno no tiene aquí potestad para interrumpir el procedi-

16 Cabe recordar que la LC 2008-724, condiciona la entrada en vigor de sus preceptos. En algunos casos, como sucede con la entrada en vigor del art. 42 CF se trata de una condición meramente temporal, de modo que la entrada en vigor del precepto se ha diferido en el tiempo, estableciéndose una vacatio legis más o menos larga (esto sucede también con los arts. 41, 43, 45, 46, 48, 49, 50-1, 51-1 y 51-2, todos ellos en vigor a partir del 1 de marzo de 2009). En otros casos la condición para la entrada en vigor se cifra indirec-tamente en la aprobación de las disposiciones de desarrollo de los preceptos constitucionales, así las nue-vas versiones de los artículos 11, 13, 25, 34-1, 39, 44, 56, 61-1, 65, 69, 71-1 y 73 de la Constitución entrarán en vigor en las condiciones fijadas por las leyes y leyes orgánicas necesarias para su aplicación. Por último las modificaciones introducidas al título XV asumen plena vigencia sólo a partir de la entrada en vigor del tra-tado de Lisboa por el que se modifican el tratado sobre la Unión Europea y el tratado que instituye la Co-munidad Europea, firmado el 13 de diciembre de 2007.



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miento solicitando la reunión de una Comisión Mixta Paritaria que resuelva las diferen-cias de criterio en cuanto al contenido concreto de la reforma, ni puede pedir a la Asam-blea Nacional que realice un pronunciamiento definitivo sobre el texto de la reforma.

Por poner apenas un ejemplo, la reforma más reciente, la de julio de 2008, fue revisada cuatro veces en sede parlamentaria, puesto que debió pasar por dos lecturas en la Asamblea Nacional para lograr el acuerdo del Senado respecto del texto de la reforma (que por supuesto también revisó el texto dos veces). En primera lectura en la Asamblea Nacional el texto (n.° 820), depositado el 23 de abril de 2008, es enviado a la Comisión de Leyes Constitucionales, de Legislación y de Administración General de la República, dando además su opinión al respecto la Comisión de Defensa Nacional y de Fuerzas Armadas, la Comisión de Asuntos Culturales, Familiares y Sociales y la Co-misión de Asuntos Exteriores. Tras las discusiones en Comisión, el 3 de junio de 2008 se adopta por el Pleno una nueva versión del texto del proyecto de ley, que pasará a conocimiento del Senado en primera lectura. La Cámara Alta, reenvía el proyecto adoptado por la Asamblea Nacional a la Comisión senatorial de Leyes Constituciona-les, de Legislación, de Sufragio Universal, del Reglamento y de Administración General (texto n.° 365), teniendo lugar la discusión en Pleno del texto entre el 17 y el 24 de ju-nio. El texto aprobado por el Pleno del Senado (texto n.° 993) difiere del enviado por la Asamblea Nacional, por lo cual el mismo regresará a esta Cámara, a la comisión com-petente, el 25 de junio, y saldrá en una nueva versión aprobada el 9 de julio con destino hacia el Senado, que realizará la segunda lectura (texto n.° 459), aprobando el 16 de julio el texto definitivo que pasará, tras la promulgación del Decreto de 17 de julio de 2008, a ratificación por parte del Parlamento reunido en sesión conjunta el 21 de julio. Este procedimiento de doble lectura en cada una de las Cámaras prolongó la tramita-ción del procedimiento durante casi tres meses, tal y como acaba de relatarse.

Del mismo modo, también existen ejemplos, en la historia de esta V.a República en que el derecho de veto del Senado ha sido efectivamente ejercicio, bloqueándose reformas constitucionales como la propuesta en 1984, para extender el ámbito del referéndum a las libertades públicas17, y la planteada en el año 1990 para extender a los justiciables la legitimación para plantear ante la jurisdicción ordinaria cuestiones de constitucionalidad18.

d) Procedimiento de reforma (II). La adopción definitiva del texto

Una vez se ha logrado el acuerdo entre las dos Cámaras del Parlamento es preci-so proceder a la adopción definitiva del texto, bien convocando a referéndum a la

17 La Asamblea Nacional, el 23 de agosto de 1984, adopta en primera lectura el proyecto, pero el Senado la rechaza el 5 de septiembre, deteniéndose aquí el procedimiento de reforma.

18 En este caso se adopta por el Senado en primera lectura el 14 de junio de 1990, y en segunda lectura el 28 de junio, un texto que incluía modificaciones al texto procedente de la Asamblea Nacional, modificaciones consideradas como inaceptables por esta última, razón por la cual el procedimiento de re-forma se detiene en este punto.


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ciudadanía para que se pronuncien sobre la reforma, bien convocando al Parlamento, es decir a las dos Cámaras reunidas en sesión conjunta (Congreso) en Versalles.

Si el origen del nuevo texto constitucional estaba en un proyecto de reforma constitucional (a iniciativa pues del ejecutivo) el Presidente de la República puede elegir entre abrir una convocatoria de referéndum, o hacer llamamiento al Congreso para que ratifique la reforma. Por su parte si el origen del procedimiento se situó en una proposición de reforma (a iniciativa por tanto de alguna de las Cámaras), es nece-saria la convocatoria de referéndum (art. 89 CF)19.

Lo más habitual en la historia de la V.a República, si además no olvidamos que todas las propuestas de reforma han sido proyectos de reforma constitucional, ha sido recurrir al llamamiento al Congreso para la ratificación. La misión del legislativo en este caso se limita a aprobar el texto adoptado por las dos Cámaras, sin que quepa introducir modifi-cación alguna. De este modo los debates tienen por único objeto explicar la posición de cada uno de los grupos políticos con representación parlamentaria. La votación se desa-rrolla por llamamiento individual y se efectuará en la tribuna, o, tras la modificación del Reglamento de 28 de junio de 1999, según otras modalidades fijadas por el órgano de Gobierno del Congreso20, siendo necesario alcanzar la mayoría de 3/5 de los votos emiti-dos para que la adopción definitiva del proyecto/proposición tenga éxito.

Respecto de la última reforma constitucional, la exigencia de una mayoría cuali-ficada tan elevada, exigía del UMP –mayor adalid de la revisión constitucional al tra-tarse del partido de origen del Presidente de la República, impulsor a su vez de la re-forma– la necesidad de que algún otro grupo parlamentario votase a favor de la misma, lo cual mantuvo en vilo al equipo gubernamental y al grupo parlamentario del UMP hasta el último momento. De hecho la adopción del texto por 539 votos contra 357, es decir, sólo un voto más que la mayoría requerida de 3/5, resulta testimonio fiel de las dificultades que rodearon esta –por el momento última– revisión del texto de 1958. Un voto de más que bien podría haber sido el de Jack Lang, miembro integrante del Comité Balladur y socialista, a pesar de lo cual y frente al criterio mayoritario de su partido votó a favor de la reforma abriendo una crisis «precongresual»21 más en el seno de la familia socialista gala.

19 Según Dominique Rousseau (Rousseau, D.: «Peut-elle etre modifiee?», en La Constitution en 20 questions, disponible en la web del Conseil Constitutionnel el 15 de septiembre de 2009: <http://www.con-seil-constitutionnel.fr/>), la razón de esta diferencia de trato entre los proyectos y las proposiciones de ley, fue una razón política: el Presidente De Gaulle, temeroso de que las iniciativas parlamentarias de reforma tuvieran por objeto destruir su obra, y conociendo la reserva de diputados y senadores frente a las convo-catorias de referéndum, pretendió limitar los deseos revisionistas de estos, sometiéndolos obligatoria-mente a un referéndum. Y a juzgar por la inexistente iniciativa parlamentaria en materia de reforma cons-titucional parece que no estuvo del todo desacertado.

20 Este órgano se denomina «boureau» y se corresponde con el órgano directivo –lo que en dere-cho parlamentario español sería la Mesa de la Cámara– de la Asamblea Nacional.

21 Entre el 14 y el 16 de noviembre de 2008 habría de celebrarse en Reims el Congreso del Partido Socialista destinado, entre otras cosas a fijar la línea de trabajo del partido para los próximos años y a mar-car la senda por la que el próximo candidato a las presidenciales galas deberá discurrir.



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Una de las pocas convocatorias de referéndum para adoptar una reforma cons-titucional, coincidió con el proyecto presentado por el ex-Presidente Jacques Chirac para reducir de 7 a 5 años del mandato presidencial en el año 2000, esto es casi al final del último período de cohabitación habido en el ejecutivo francés hasta la fecha22. Esta convocatoria de referéndum se saldó con una bajísima participación. Una abs-tención cercana al 70%, la más alta de todas las convocatorias a urnas de la V.° Repú-blica, que reforzó la posición de quienes afirman que la figura del referéndum (meca-nismo por excelencia de la democracia directa), no encuentra predicamento entre los franceses, ni resulta de interés profundizar en su extensión. Este argumento que ol-vida, sin embargo, que el resto de convocatorias de referéndum desde 1958 han teni-do mayor éxito23, ha sido suficiente para imponerse en la discusión del último proyec-to de reforma constitucional. Prueba de ello es que el Comité Balladur pretendía introducir en la Ley Constitucional de reforma una suerte de iniciativa popular para la convocatoria de referéndum que no fue llevada finalmente al proyecto de ley.

En cualquier caso, y sea cual sea el procedimiento seguido para la ratificación de la reforma, la ley constitucional será promulgada en los quince días que siguen a di-cha ratificación por el Jefe de Estado, con la ratificación del Primer Ministro y los Mi-nistros responsables por razón de la materia a que afecte la reforma, y se publicará en el Journal Officiel bajo la apelación de «Ley Constitucional»24.

2.2. Los procedimientos especiales de los arts. 85 y 11 CF

Junto al procedimiento general de reforma contenido en el Título XVI CF, es pre-ciso citar el procedimiento específico contenido en el art. 85 CE –hoy derogado– que preveía la posibilidad de reformar los preceptos del Título XIII de la Constitución (arts. 77 a 87) que se referían a la «Comunidad», es decir al conjunto conformado por Fran-cia y sus antiguos territorios africanos.

22 Esta reforma en concreto, ya había sido propuesta en el año 1973 por el Presidente Georges Pompidou, y debido al bajo apoyo con el que contó en las Cámaras (270 votos a favor contra 211 en contra en la Asamblea Nacional, y 162 votos a favor contra 112 en contra en el Senado), el Presidente de la Repú-blica renunció a convocar al Congreso, deteniéndose de ese modo el procedimiento de revisión.

23 Referéndum sobre el Tratado constitucional europeo (mayo de 2005, abstención del 30,6%), aprobación del Tratado de Maastricht (septiembre de 1992, abstención del 30,3%), Estatuto de Nueva Cale-donia (noviembre de 1988, abstención del 63%), ampliación de la CEEE (abril de 1972, abstención del 39,5%), creación de regiones y reforma del Senado (abril de 1969, abstención del 19,4%), elección presidencial por sufragio universal directo (octubre de 1962, abstención del 22,8%), Acuerdos de Evian sobre la independen-cia de Argelia (abril de 1962, abstención del 24,4%), autodeterminación de Argelia (enero de 1961, absten-ción del 23,5%) y aprobación de la Constitución (septiembre de 1958, abstención del 15,1%).

24 A pesar de lo dicho hasta aquí, la interpretación del art. 89 CF deja abiertas un buen número de dudas en relación con distintos aspectos, como por ejemplo: a) el poder del Jefe del Estado de no dar continuidad a un proyecto de ley constitucional adoptado por las dos Cámaras; b) los problemas plantea-dos por un procedimiento de reforma abandonado; c) el papel del Primer Ministro en el procedimiento de reforma; d) la posibilidad de que se reúna una Comisión Mixta Paritaria en el marco del procedimiento de revisión; e) o la posibilidad de recurrir al referéndum tras el fracaso de un proyecto de reforma ante el Congreso. A todas estas cuestiones se refiere Bigaut, C.: «Les révisions de la Constitution de 1958», en Do-cuments d’Etudes, núm. 1.20 (1996), p. 1.


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La reforma constitucional de este Título resultaba mucho más sencilla que la que imponía el procedimiento general, puesto que podía materializarse a través de la aprobación de una ley constitucional votada por el Parlamento de la República y por el Senado de la Comunidad, y de hecho se concretó en una ocasión, al objeto de mo-dificar el propio art. 85 y el art. 86 CF, mediante la Ley Constitucional (LC) 60-525 de 4 de junio de 1960.

Esta reforma del art. 85 CF venía a introducir un segundo mecanismo de revisión del Título XIII de la Constitución, al prever que las disposiciones del mismo podrían ser revisadas mediante acuerdos concluidos entre los Estados de la Comunidad, entran-do en vigor los nuevos preceptos en las condiciones requeridas por la Constitución de cada Estado25. En cualquier caso esta segunda opción no se utilizaría nunca, siendo derogado el título XIII en su totalidad –y por ende el mecanismo de reforma conteni-do en el art. 85 CF– por reforma constitucional ordinaria en 199526.

Por último debe aludirse a un mecanismo de revisión que podríamos denominar «procedimiento De Gaulle»27, porque fue este Presidente quien lo «desarrolló» a través de una interpretación particular de la dicción literal del art. 11 CF vigente en el año 196228. Esta disposición establecía que:

El Presidente de la República, a propuesta del Gobierno y mientras dure el perío-do de sesiones, o a propuesta conjunta de las dos Cámaras, publicadas en el Boletín Oficial, podrá someter a referéndum cualquier proyecto de ley que verse sobre la or-ganización de los poderes públicos, sobre reformas relativas a la política económica y social de la Nación y a los servicios públicos que concurren en ella, o que proponga la ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pudiera tener inci-dencias en el funcionamiento de las instituciones.

Cuando se organice el referéndum a propuesta del Gobierno, éste presentará ante cada Cámara una declaración que será seguida de un debate.

Cuando el referéndum concluya con la aprobación del proyecto de ley, el Presi-dente de la República promulgará la ley dentro de los quince días siguientes a la pro-clamación de los resultados de la consulta.

Es evidente que en este precepto no se contiene de forma expresa un mecanis-mo de reforma constitucional. Pero, en 1962, el general De Gaulle, que pretendía in-

25 Por su parte la reforma del art. 86 CF preveía: a) que un Estado miembro de la Comunidad pue-de, también por vía de acuerdo, devenir independiente sin dejar por ello de pertenecer a la Comunidad; b) que un Estado independiente, no miembro de la Comunidad podía, por vía de convenio, unirse a la Comu-nidad sin dejar de ser independiente; y c) que la situación de estos Estados en el seno de la Comunidad sería determinado por los acuerdos concluidos a este efecto.

26 No obstante hoy aparece de nuevo un título XIII en la CF, que se dedica a la Nueva Caledonia, y que nada tiene que ver con el antiguo título XIII, más allá de compartir la denominación numérica.

27 Una amplia reflexión sobre este mecanismo de reforma se recoge en Branchet, B.: La révision de la constitution sous la Vè République, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, París, D.L. 1994.

28 La última reforma constitucional ha venido a modificar también la dicción de este precepto, que entrará en vigor en las condiciones fijadas por una ley orgánica.



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troducir una modificación sustancial en el mecanismo de elección del Presidente de la República y que no tenía apoyo Parlamentario suficiente (particularmente en el Sena-do) como para encarrilar con éxito un mecanismo de reforma «ordinario» ex art. 89 CF, realizó la siguiente interpretación: un proyecto de ley constitucional que verse sobre los poderes públicos, por tanto sobre la elección del Presidente, está incluido dentro de las previsiones de convocatoria de referéndum presidencial del art. 11 CF, razón por la cual cabría utilizar este mecanismo para que el Presidente propusiera directamente a voto referendario una propuesta de reforma sobre los temas conte-nidos en este precepto. Así pues, la utilización de este mecanismos, permite dejar fuera de juego al Parlamento, sometiendo la propuesta de reforma directamente al pueblo, en referéndum, y con la única obligación, para el Gobierno, de hacer la pro-puesta de reforma durante las sesiones parlamentarias, acompañándole de una de-claración, seguida de un debate en cada una de las dos Cámaras sobre la necesidad de convocar el referéndum, pero sin que estas últimas puedan pronunciarse sobre el contenido de la reforma.

Tras la celebración y éxito del referéndum de 28 de octubre de 196229, se aprobó la LC 62-1292, de 6 de noviembre de 1962 que vendría a concluir con la reforma de los arts. 6 y 7 de la Constitución Francesa, relativos al procedimiento de elección del Pre-sidente de la República, y que permitiría, a partir de ese momento y entre otras cosas, la elección del Presidente por sufragio universal directo, en una votación a una vuel-ta, en caso de obtenerse la mayoría absoluta en esa primera convocatoria, o en una segunda vuelta a la que sólo se presentarían los dos candidatos con mayor número de votos obtenidos en primera ronda. Por supuesto, esta Ley Constitucional fue so-metida a revisión por el Conseil Constitutionnel, a instancia del Presidente del Senado, y aquel se declaró incompetente para conocer del recurso en su Decisión 62-20 DC de 6 de noviembre de 1962, al entender que ni la Constitución, ni su propia ley orgánica le habilitaban para controlar otras leyes que las votadas por el Parlamento, sin que pudiera por tanto actuar sobre leyes adoptadas por el pueblo tras la celebración de un referéndum, en la medida en que las mismas constituirían expresión directa de la soberanía nacional.

Esta reforma constitucional es calificada como una de las más importantes de las habidas durante la V.a República, puesto que acentúa el carácter presidencial de la forma de Gobierno, reforzando la legitimidad del Presidente.

Animado por el éxito de su primer intento, el Presidente De Gaulle, intentó recu-rrir de nuevo al mismo procedimiento de reforma convocando a referéndum el 27 de abril de 1969, respecto de un proyecto que pretendía la regionalización del Estado y la supresión del Senado, pero en esta ocasión la consulta hizo fracasar el intento de re-forma (y la Presidencia de De Gaulle) y desde entonces no ha vuelto a ser utilizado.

29 Una reflexión en torno a la constitucionalidad de esta convocatoria de referéndum puede verse Berlia, G.: «Le problème de la constitutionnalité du référendum du 28 octobre 1962», Revue du droit public, 1962, p. 936.


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3. LAS REFORMAS ACAECIDAS DURANTE LA V.a REPÚBLICA

Sin voluntad alguna de resultar exhaustiva, y porque esta cuestión ha sido ya suficientemente analizada por la doctrina30, recordaré que es lugar común reconocer-le a la V.a República Francesa la virtualidad de haber trasladado el sistema francés del parlamentarismo a ese presidencialismo «mixto» o moderado, del que se ha conver-tido en paradigma, a la par que se le concede haber dotado de estabilidad guberna-mental al régimen, sin que ello haya significado tornar la Constitución más rígida, sino más bien al contrario: la flexibilidad asociada al modelo de reforma constitucional ha ayudado a adaptar el texto de 1958 a las circunstancias y necesidades cambiantes del tránsito de siglo.

Esta V.a República se caracterizará, a grandes y bastos rasgos, por la elección di-recta del Presidente de la República, primero por los «grandes electores» y después por elección directa de la ciudadanía (tras la reforma referida de 1962). Es decir se opta claramente por un régimen presidencialista, que permitía superar la inestabilidad gu-bernamental previa derivada de la designación parlamentaria del Gobierno de la Na-ción, en el cual el Presidente de la República estará colocado junto al Parlamento, des-empeñando claramente una función de dirección política del país, y por tanto dejando sentir una posición de cierta preeminencia sobre el legislativo. Este, compuesto por dos Cámaras (Asamblea Nacional y Senado), será el «contrapoder necesario» frente a la figura presidencial, un contrapoder con mayor o menor fuerza en función de que el color de la mayoría parlamentaria coincida o no con el del Presidente de la República.

La posición de «contrapoder» del Parlamento ha sido una de las opciones consti-tucionales más criticadas en estos 50 años. A este difícil diseño mixto del presidencia-lismo francés se ha unido un desgaste generalizado de las instituciones políticas (Par-lamento, Gobierno, Consejo Constitucional, etc…) que provoca el deseo de reforma, razón por la cual el reequilibrio institucional y el empeño por lograr una mayor legiti-midad y eficacia en el funcionamiento de las instituciones se han convertido en los dos ejes fundamentales de la última reforma constitucional. Pero antes de esta últi-ma se dieron otras muchas, especialmente durante la última década que ha visto cambiar 24 veces la norma fundamental31.

En este periplo, como hemos visto, sólo el Presidente Charles de Gaulle esquivó el procedimiento del art. 89 CF en las dos reformas que propuso y concluyó durante

30 Sobre el particular, y entre la literatura española, cabe destacar el trabajo de Tajadura Tejada, J.: La V República Francesa. Ediciones Universidad de Navarra. EUNSA, 1997. La literatura francesa, por su-puesto, es mucho más extensa en la materia, pero resaltamos, por su interés, los siguientes trabajos: Bi-gaut, C.: Les révisions de la Constitution de 1958, París, 2007, p. 1-59; Picard, E.: «Les révisions constitution-nelles en France», en Revista de Derecho Político, núm. 37 (1992), p. 335-372; y Pierré-Caps, S.: «Les révisions de la Constitution de la Cinquième République: temps, conflicts et stratégies», en Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l Etranger, núm. 2 (1998), p. 409-431.

31 Se hace referencia a las mismas, detallando su contenido hasta el año 2005, en Sánchez Nava-rro, A.: «La reforma constitucional en Francia», en UNED, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 1, 1er se-mestre 1998, pp. 205-213.



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su mandato. En la primera ocasión utilizó el art. 85 CF, para reformar el Título relativo a «la Comunidad» (LC 60-525) y en la segunda el particular procedimiento del art. 11 CF al que ya se ha hecho referencia (LC 62-1292).

Tras él Valérie Giscard D’Estaing llevaría a cabo tres reformas (LC 63-1327; LC 74-904 y LC 76-527), lo mismo que François Miterrand (LC 92-554; LC 93-952 y LC 93-1256), para ser superados ambos por el «prolífico» Jacques Chirac, que vio aprobados 14 de sus proyectos de reforma constitucional en 12 años (LC 95-880, LC 96-138, LC 98-610, LC 99-49, LC 99-568, LC 99-569, LC 2000-267, LC 2000-964, LC 2003-267, LC 2005-204, LC 2005-205, LC 2007-237, LC 2007-238, y LC 2007-23932).

Por último, el Presidente Nicolas Sarkozy ha promovido ya dos reformas desde que accedió a la Presidencia en mayo de 2007, y una de las dos, como sabemos, de especial importancia. La LC 2008-103, vendría a preparar la Constitución Francesa para la ratifica-ción del Tratado de Lisboa en el semestre previo a la Presidencia Francesa de la UE (está por ver el éxito de aquella ratificación y por tanto de la reforma), y la LC 2008-724, ha concluido con un proceso de revisión que el Presidente pretendía profundo, en relación, fundamental aunque no exclusivamente, con las instituciones de la República.

Todas estas reformas se resumen en el cuadro que sigue:

Fecha Título Tema/Objeto de la reforma Aprobación

23/07/2008 LOI constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République

Reforma de índole general, que afecta a 45 artículos del texto constitucional. Su objetivo fundamental (si bien la reforma toca otros aspectos, es reequilibrar la posición y poderes de las instituciones de la V.a República)33

Congreso(21/07/2008)

32 En relación con las reformas constitucionales del año 2007, puede consultarse Marcovici, E.: «Jurisprudences et révision constitutionnelle: l’exemple de 2007», en Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Etranger, núm. 5 (2007), p. 1237-1261.

33 La reforma constitucional contenida en la LC 2008-724 plantea revisiones o innovaciones que afectarán a 45 preceptos constitucionales, casi la mitad de los 89 contenidos en la Constitución francesa de 1958 de entre esas novedades, se destaca la inclusión de 9 preceptos nuevos, así como la eliminación de sendos párrafos de los arts. 47 y 47-1 CF. Por lo demás, y como observación de carácter general, es preciso notar que 11 artículos remiten a leyes orgánicas para hacer efectivas sus previsiones, haciendo la misma remisión 3 preceptos a leyes ordinarias y uno a la necesidad de realizar reformas en el Reglamento de la Asamblea Nacional. De hecho el art. 46 de la LC 2008-724 establece que los artículos 11, 13, 25 (último párrafo), 34-1, 39, 44, 56, 61-1, 65, 69, 71-1 y 73 entrarán en vigor en las condiciones fijadas por las leyes y leyes orgánicas precisas para su aplicación. También en relación con la eficacia de la revisión, el mismo art. 46 de la Ley Constitucional establece que los nuevos arts. 41, 42, 43, 45, 46, 48, 49, 50-1, 51-1 y 51-2 sólo entrarán en vigor a partir del 1 de marzo del 2009, mientras que la reforma relativa a los arts. 88-4, 88-5, 88-6 habrá de esperar a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa para ser plenamente aplicable.


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4/02/2008 Loi constitutionnelle n.° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution

Posibilitar la ratificación del tratado de Lisboa34

Congreso (7/02/2008)

23/02/2007 Loi constitutionnelle n.° 2007-239 du 23 février 2007 relative à l’interdiction de la peine de mort

Introducir la interdicción de la pena de muerte a nivel constitucional y en todo caso o situación.

Congreso (19/02/2007)

23/02/2007 Loi constitutionnelle n.° 2007-238 du 23 février 2007 portant modification du titre IX de la Constitution

Inmunidad del Jefe del Estado (modificación de la redacción de los arts. 67 y 68 CF)

Congreso (19/02/2007)

23/02/2007 Loi constitutionnelle n.° 2007-237 du 23 février 2007 modifiant l’article 77 de la Constitution

Completar la definición del cuerpo electoral para la elección de las Asambleas Provinciales y del Congreso de Nueva-Caledonia

Congreso (19/02/2007)

01/03/2005 Loi constitutionnelle n.° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement

Incorporación al Preámbulo una referencia a la Carta del Medio Ambiente para darle una solemnidad particular e integrarla dentro del bloque de la constitucionalidad.

Congreso (28/02/2005)

01/03/2005 Loi constitutionnelle n.° 2005-204 du 1er mars 2005 introduit une nouvelle rédaction du titre XV

Modificación del Título XV para permitir la ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa35

Congreso (28/02/2005)

28/03/2003 Loi constitutionnelle n.° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.

Organización descentralizada de la república36


25/03/2003 Loi constitutionnelle n.° 2003-267 du 25 mars 2003 relative au mandat d’arrêt européen.

Permitir la incorporación de la normativa europea relacionada con la «orden de detención Europea».


34 La reforma que introduce esta ley sólo entrará en vigor en su totalidad cuando el Tratado de Lisboa lo haga. Sólo la modificación del art. 88-1 entrará en vigor con independencia de la suerte de la rati-ficación del Tratado de Lisboa.

35 En la medida en que el tratado por el que se establece una constitución para Europa no llega a entrar en vigor, esta reforma no entra en vigor en su totalidad. Sólo las modificaciones de los arts. 88-1 y 88-5 CF despliegan todos sus efectos.

36 Esta Ley es objeto de una decisión del Conseil Constitutionnel: Decisión 2003-469 DC de 26 de marzo de 2003 (JO de 29 de marzo de 2003, p. 5570).



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02/10/2000 Loi constitutionnelle n.° 2000-964 du 2 octobre 2000 relative à la durée du mandat du Président de la République.

Duración del mandato del Presidente de la República37

Referéndum(24/09/2000)

08/07/1999 Loi constitutionnelle n.° 99-569 du 8 juillet 1999 relative à l’égalité entre les femmes et les hommes.

Igualdad de hombres y mujeres


08/07/1999 Loi constitutionnelle n.° 99-568 du 8 juillet 1999 insérant, au titre VI de la Constitution, un article 53-2 reconnaissant la Cour pénale internationale.

Reconocimiento de la Corte Penal Internacional. Esta ley permite la ratificación del Estatuto de la Corte Penal Internacional.


25/01/1999 Loi constitutionnelle n.° 99-49 du 25 janvier 1999 modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution

Permitir la ratificación del Tratado de Ámsterdam.


20/07/1998 Loi constitutionnelle n.° 98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie.

Reintroducción del Titulo XIII, para dedicárselo en exclusiva a la Nueva Caledonia.


22/02/1996 Loi constitutionnelle n.° 96-138 du 22 février 1996 instituant les lois de financement de la sécurité sociale.

Financiación de la Seguridad Social


04/08/1995 Loi constitutionnelle n.° 95-880 du 4 août 1995 portant extension du champ d’application du référendum, instituant une session parlementaire ordinaire unique, modifiant le régime de l’inviolabilité parlementaire et abrogeant les dispositions relatives à la Communauté et les dispositions transitoires.

Varios Congreso(31/07/1995)

25/11/1993 Loi constitutionnelle n.° 93-1256 du 25 novembre 1993 relative aux accords internationaux en matière de droit d’asile.

Tratados internacionales entre países europeos relativos al Derecho de asilo38


37 El Conseil Constitutionnel proclama los resultados del Referéndum el 28 de septiembre de 2000.

38 A este respecto es preciso consultar la Decisión del Conseil Constitutionnel 93-325.


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27/07/1993 Loi constitutionnelle n.° 93-952 du 27 juillet 1993 portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant ses titres VIII, IX, X et XVI

Creación de la Corte de Justicia de la República, encargada de juzgar la responsabilidad penal de los miembros del Gobierno


25/06/1992 Loi constitutionnelle n.° 92-554 du 25 juin 1992 ajoutant à la Constitution un titre: «Des Communautés européennes et de l’Union européenne»

Ratificación del Tratado de Maastricht39


18/06/1976 Loi constitutionnelle n.° 76-527 du 18 juin 1976 modifiant l’article 7 de la Constitution

Modificación de las reglas de la campaña electoral de las elecciones presidenciales, en caso de muerte o impedimento de otro tipo de un candidato


29/10/1974 Loi constitutionnelle n.° 74-904 du 29 octobre 1974 portant révision de l’article 61 de la Constitution

Extensión de la legitimación para acudir ante el Consejo Constitucional a 60 Diputados o 60 Senadores, es decir, legitimación de las «minorías» para activar la justicia constitucional

Congreso(21101974)

30/12/1963 Loi constitutionnelle n.° 63-1327 du 30 décembre 1963 portant modification des dispositions de l’article 28 de la Constitution

Modificación de las fechas de las sesiones parlamentarias


06/11/1962 LC 62-1290, relative à l’élection du Président de la République au sufrage universel

Elección del Presidente de la República por sufragio Universal40

Mecanismo del art. 11 CF

04/06/1960 Loi constitutionnelle no 60-525 du 4 juin 1960 tendant à compléter les dispositions du titre XXI de la Constitution

Reforma de los arts. 85 y 86 relativos a «La Comunidad»41

Mecanismo del art. 85

(derogado) de la CF.

39 Véanse en relación con esta revisión los siguientes pronunciamientos del Conseil Constitution-nel: Decisión de 9 de abril de 1992 -n° 92-308 DC-, Decisión de 2 de septiembre de 1992 - n° 92-312 DC- y la Decisión de 23 de septiembre de 1992 - n° 92-313 DC.

40 Véase la Decisión del Conseil Constitutionnel 62-20 de 6 de noviembre de 1962.41 Esta reforma se cita exclusivamente con ánimo «histórico», puesto que todas las disposiciones

relativas a «La Comunidad» fueron derogadas por la Ley Constitucional de 4 de agosto de 1995.



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Todas las reformas anteriores, podrían agruparse en torno a cuatro grandes te-mas, uno de los cuales, el que congrega mayor número de revisiones, es precisamen-te el de la reforma institucional. Estos temas serían:

a) La apertura exterior del Estado. Desde que el proceso de ratificación del tratado de Maastricht forzase al replanteamiento de la idea clásica de soberanía na-cional francesa y revisara las relaciones entre Constitución y ordenamiento exter-no42, la Constitución Francesa ha sido reformada en 7 ocasiones para adaptar su tex-to a la ratificación de algunos tratados internacionales o fuentes de derecho europeo de relevancia constitucional. Así, y por lo que hace a las reformas constitucionales vinculadas al proceso de integración europea, la primera y fundamental vino intro-ducida por la LC 92-55443, que añadió a la Constitución un título (el actual título XV) sobre las Comunidades Europeas y la Unión Europea. Esta gran reforma, en la que se modifican 3 preceptos (arts. 2, 54 y 74 CF) y se añaden los arts. 88-1 a 88-4, permitirá la ratificación del Tratado de la Unión Europea y dará cobertura constitucional gené-rica al proceso de integración europeo y a la participación francesa en el mismo. Tras la firma del Tratado de Amsterdam, la LC 99-49 introdujo una nueva reforma en los arts. 88-1 y 88-4 CF para adecuar la norma fundamental a este nuevo Tratado Consti-tutivo y las leyes constitucionales 2005-204 y 2008-103 han procurado, respectiva-mente, la adaptación del ordenamiento constitucional interno a la ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa y al Tratado de Lisboa respectivamente. Dado el fracaso del proceso de ratificación de la Constitución Eu-ropea la reforma derivada de la LC 2005-204 no llegaría a entrar en vigor en su tota-lidad44, y la LC 2008-103 espera la conclusión del proceso de ratificación del Tratado de Lisboa para adquirir plenos efectos45. Junto a estas disposiciones, en este caso para permitir la aplicación en Francia de la Decisión Marco del Consejo de la Unión

42 A este respecto resulta fundamental la lectura de las decisiones del Conseil Constitutionnel so-bre el Tratado de Maastricht: Decisión de 9 de abril de 1992 –n.° 92–308 DC–, Decisión de 2 de septiembre de 1992 –n.° 92-312 DC– y la Decisión de 23 de septiembre de 1992 - n.° 92-313 DC.

43 Al respecto véase Grewe, C.: «La révision constitutionnelle en vue de la ratification du traité de Maastricht», en Revue Française de Droit Constitutionnel, núm. 11 (1992), p. 413-438.

44 La ley Constitucional n.° 2005-204 de 1 de marzo de 2005 modifica el art. 88-1 CF, añadiendo un nuevo párrafo que establece que Francia puede participar en la Unión Europea en las condiciones previstas por el Tratado que establece una Constitución para Europa. Además esta revisión incorpora el art. 88-5 CF que establece que todo proyecto de ley tendente a autorizar la adhesión de un nuevo Estado a la Unión Europea y a las Comunidades Europeas debe ser sometido a referéndum por el Presi-dente de la República. Por otro lado, y sólo en el caso de entrada en vigor el Tratado por el que se Esta-blece una Constitución para Europa, se establece una nueva redacción para el conjunto del Título XV –arts. 88-1 CF y 88-5 CF incluidos–. Esto significa que el art. 88-1 y 88-5 en el sentido arriba apuntado entrarían en vigor en cualquier caso, independientemente de la suerte del Tratado Constitucional y sólo si este hubiera entrado en vigor lo habría hecho también la nueva redacción de todos los precep-tos del Título.

45 A grandes rasgos esta ley viene a modificar, además de la Constitución, la LC 2005-204 que ya había modificado el Título XV de la Constitución pero que no había llegado a entrar en vigor plenamente. Así el art. 88-1 CF es modificado –en cualquier caso– para sustituir la mención previa al Tratado Constitucio-nal, por una alusión al tratado de Lisboa, y además se establece que, una vez el tratado de Lisboa haya entrado en vigor, la denominación del Título XV será «De la Unión Europea», y adoptarán nueva redacción los arts. 88-1, 88-2, 88-4, 88-5, añadiéndose al Título en cuestión los arts. 88-6 y 88-7.


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Europea de 13 de junio de 2002 relativa a la orden de detención europea, la LC 2003-267 modificaría el art. 88-2 CF46.

Por último, y ya fuera del entorno europeo, las leyes constitucionales 93-1256 y 99-568 permitirían respectivamente la firma de acuerdos con otros estados europeos para organizar mejor y de modo conjunto el régimen de asilo47 y la ratificación del Estatuto del Tribunal Penal Internacional48.

b) El alcance de los derechos ha sido revisado por apenas cuatro reformas, que, sin referirse exactamente a los derechos fundamentales, terminan por tocar los dere-chos individuales de forma clara. Así la proclamación de la paridad entre hombres y mujeres, como colofón inevitable del principio de igualdad (LC 99-569), la proclamación del rango constitucional de la Carta del Medio Ambiente (LC 2005-205), la abolición total a nivel constitucional de la pena de muerte (LC 2007-239) y la reformulación del régimen de financiación de la seguridad social (LC 96-138)49 pueden ser incluidas en este grupo.

c) La organización territorial del Estado también ha sido objeto de cuatro refor-mas. La LC 95-880 derogaría el Título XIII dedicado a «La Comunidad», cuyo ordinal re-cupera la LC 98-610 para dedicárselo exclusivamente a Nueva Caledonia, y al régimen de relaciones con ese territorio, y que vuelve a modificar la LC 2007-237, para –cambian-do la redacción del art. 77 CF– ampliar el cuerpo electoral llamado a elegir a los miem-bros de las Asambleas de Nueva Caledonia y sus provincias. Con alcance más general la LC 2003-276 abordará una reforma más extensa, destinada a diseñar una organización descentralizada de la República, siempre en términos administrativos y no políticos50.

46 Esta modificación, que será la cuarta de la Constitución Francesa tendente a favorecer el proce-so de construcción europea, establece (en la nueva redacción dada al art. 88-2 CF) que la ley fijará las reglas relativas a la orden de detención europea en aplicación de los actos adoptados sobre la base del Tratado de la Unión Europea. Esta reforma, aparentemente menor, traerá como consecuencia un cambio absoluto en el régimen de extradición aplicado por Francia en relación con el resto de Estados en que es aplicable la orden de detención Europea.

47 Esta ley modificará el art. 53-1, estableciendo que la República podrá concluir, con los Estados Europeos obligados por compromisos idénticos en materia de asilo y de protección de Derechos Humanos, acuerdos tendentes a deslindar sus competencias respectivas para el examen de las peticiones de asilo que reciban. En cualquier caso, añade el nuevo precepto, Francia tiene derecho a conceder asilo, incluso cuando no sea competente en virtud de los acuerdos a los que se ha hecho referencia, si un extranjero solicita asilo a las autoridades galas.

48 La reforma, en este punto, afectará al art. 53-2 CF, que establecerá que la República puede re-conocer la jurisdicción del TPI en las condiciones previstas por el tratado firmado el 18 de julio de 1998.

49 En relación con esta reforma puede consultarse el trabajo de Philip, L.: «La révision constitution-nelle du 22 février 1996», en Revue Française de Droit Constitutionnel, núm. 27 (1996), pp. 451-460.

50 Sobre la cuestión de esta última reforma puede leerse, en castellano, el trabajo de Zoco Zavala, C.: «La Revisión constitucional en Francia: la redefinición del modelo de descentralización administrativa», en Revista Española de Derecho Constitucional, año 24, núm. 72, septiembre-diciembre 2004. Entre la litera-tura francesa resultan de interés los trabajos de Brosset, E.: «L’impossibilité pour les collectivités territoria-les françaises d’exercer le pouvoir législatif à l’épreuve de la révision constitutionnelle sur l’organisation décentralisée de la République», en Revue Française de Droit Constitutionnel, núm. 60 (2004), pp. 695-739; y Jorda, J.: «Les collectivités territoriales outre-mer et la révision de la Constitution», en Revue Française de Droit Constitutionnel, núm. 56 (2003), pp. 697-723.



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d) La reforma de las instituciones es el bloque temático que aglutina mayor nú-mero de transformaciones del texto constitucional, incluida la última.

Haciendo referencia a las revisiones anteriores a esta última de julio de 2008, cuatro de ellas han tenido como protagonista al Presidente de la República, que vio modificado su régimen de elección pasando a un modelo de elección por sufra-gio universal (LC 62-1290), la duración de su mandato, que se reduciría de siete a cinco años (LC 2000-964), el régimen de inmunidades que se ve ampliado (LC 2007-238) y algunos aspectos referidos a la campaña electoral de las elecciones presi-denciales (LC 76-527). Por su parte el Gobierno ha sido afectado por una sola de las reformas (LC 93-252), que se refirió al régimen de responsabilidad penal de sus miembros, reforma que ha sido además la única en referirse también al Poder Judi-cial, al añadir el art. 68-2 al texto constitucional para crear el Tribunal de Justicia de la República, encargado de conocer, precisamente, de los procesos penales plan-teados contra miembros del Gobierno por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.

El Parlamento apenas se ha visto afectado por las reformas constitucionales más que en la organización de sus períodos de sesiones (LC 63-1327 y LC 95-880), en el régimen de inmunidad de sus miembros y en algunas otras cuestiones menores (LC 95-880).

Por último el Conseil Constitutionnel, mediante la LC 74-904, vería ampliado el elenco de legitimados para interponer recurso previo de constitucionalidad, dando cabida a las minorías parlamentarias como recurrentes en los procesos de revisión de constitucionalidad de las leyes.

4. LA FLEXIBILIDAD DE LA CONSTITUCIÓN DE LA V.a REPÚBLICA: UNA GARANTÍA DE LA EVOLUCIÓN SIN RUPTURA

La fórmula general de revisión que hemos analizado, y que se recoge como veía-mos en el art. 89 CF, podría permitirnos calificar la Constitución Francesa como un texto rígido, en la medida en que se establecen cláusulas de intangibilidad (apenas una, pero se establece), límites temporales a la reforma y un procedimiento de revi-sión más complejo que el procedimiento legislativo ordinario51. Ahora bien, la práctica desarrollada durante la vigencia de la norma fundamental francesa, y la frecuencia con la que ha sido reformada (especialmente desde la década de los noventa), y a la que también hemos hecho referencia, inspiran otra valoración de este sistema de revisión constitucional. La flexibilidad del mismo parece probada por la fuerza de los hechos, y de las 24 revisiones, algunas de mayor y otras de menor calado, a las que ha sido sometida en sus 50 años de vida.

51 En este mismo sentido Picard, E.: «Les révisions constitutionnelles en France», en Revista de Derecho Político, núm. 37 (1992), p. 335.


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La reflexión que sigue a toda la descripción previa es casi obvia: ¿la suma de to-das estas reformas ha supuesto un cambio de régimen constitucional, o tal cambio está aún por llegar? Seguramente la respuesta depende del «optimismo» con que se analice el alcance de las revisiones habidas. Puede pensarse que todas ellas han res-pondido a exigencias coyunturales o a intenciones más o menos espurias de los Pre-sidentes que las han promovido, pero no a un verdadero cambio en el esquema de relaciones institucionales, y por tanto no habrían supuesto un verdadero cambio de modelo republicano. Pero también debe reconocerse que la Constitución en 2008 no es la misma que en 1958, especialmente después de la última reforma: Ni tout à fait la même, ni tout à fait une autre52. La intuición de quien suscribe es que, hoy, como en 1958, estamos ante la V.a República. No parece que haya estado en la voluntad de ninguno de los Gobiernos de la misma, tampoco en el último que parecía el más pro-penso53, crear una VI.a República, aunque ha estado en la de muchos de ellos (sin duda en la del último) cambiar la V.a República desde el interior54, y a esta voluntad ha ayudado, sin duda, la puesta en práctica de un procedimiento de reforma constitucio-nal altamente flexible, que ha permitido la actualización y modernización de las insti-tuciones de la República, sin necesidad de plantear, de manera radical, el cambio de régimen republicano.

52 Rouvillois, F.: Une Nouvelle Ve Républilque? Reflexions sur les suites du rapport du Comité de re-flexión et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, Docu-ment de Travail de la Fondation pour l’innovation politique, Juin, 2008, en línea en <www.fondapol.org> (acceso de 22 de julio de 2008).

53 En uno de los discursos del Presidente Sarkozy en relación con la discusión de la última reforma constitucional el mismo afirmaba: «La Ve République a sauvé la République. Elle a permis enfin que le chef de l’État en soit un, que le gouvernement gouverne, que le Parlement légifère. […] Elle a permis qu’en toutes circonstances la France soit gouvernée. Elle a permis que dans tous les domaines il y ait enfin véritablement une politique. […] La Ve République a donné à la République pour la première fois dans notre histoire la stabi-lité gouvernementale. Ce n’est pas rien. Il ne faut donc y toucher qu’avec beaucoup de précautions […]. Je ne changerai pas les grands équilibres de nos institutions. […] Je ne tournerai pas la page de la Ve République». Discurso en el Epinal, 12 de julio de 2007.

54 Rouvillois, F.: Une Nouvelle Ve Républilque? Reflexions sur les suites du rapport du Comité de re-flexión et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, Docu-ment de Travail de la Fondation pour l’innovation politique, Juin, 2008, en línea en <www.fondapol.org> (acceso de 22 de julio de 2008), p. 3.

Notas: Las reformas de la institución

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El nuevo régimen de suplencias parlamentarias del art. 25 de la Constitución francesa tras la reforma de 2008

Rosa María Fernández RiveiraProfesora Contratada-doctora Dpto. Derecho Constiucional

Universidad Complutense de Madrid

Sumario: I. INTRODUCCIÓN II. UNA REFORMA EN EL MARCO DE LA RECUPERA‐CIÓN DEL ROL DEL PARLAMENTO. III. PRECEDENTES HISTÓRICOS DE LA INCOM‐PATIBILIDAD EN EL CÚMULO DE MANDATOS, MARCO TEÓRICO DEL SISTEMA DE SUPLENCIAS. IV. EL RÉGIMEN DE SUPLENCIAS DEL ARTÍCULO 25 DE LA CF: LA DECISIÓN 572‐2008 DE 8 DE ENERO DE 2009. V. ÚLTIMAS REFLEXIONES.

I. INTRODUCCIÓN

El 23 de julio de 2008, el Presidente de la República francesa Nicolas Sarkozy promulga el proyecto de de ley de revisión de la Constitución (Ley n.°. 2008-7241). Tal proyecto denominado: «De la modernización de las Instituciones de la V República» se basó principalmente en los trabajos de Comité Balladur creado por Decreto 1108 de 17 de julio de 20072.

La envergadura de la referida reforma ha significado, entre otras cosas, un sinfín de comentarios, opiniones, análisis políticos y jurídicos de la propia doctrina francesa y de los colegas de otros países. Así dirá, entre otros, Lascombe: «la V République se meurt, la V République est mort…»3 y Federico Fabbrini escribe: «Kelsen en París…, la introducción de un posteriori de revisión constitucional de la legislación»4. Resultan

1 Loi constitutionnelle n.°.2008-724 du 23 juillet 2008, de modernisation des institutions de la Ve République (Journal Officiel núm. 171, de 24 de julio, pp. 11890 y ss.).

2 La composición del Comité: Edouard Balladur (Presidente), Jack Lang (Vicepresidente), Pierre Mazeaud (Vicepresidente), Denys De Béchillon, Jean-Louis Bourlanges, Guy Carcassonne, Jean-laude Casa-nova, Dominique Chagnollaud, Olivier Duhamel, Luc Ferry, Anne Levade, Berttrand Mathieu y Olivier Schra-meck. <http://www.comite-constitutionnel.fr>

3 Lascombe M., «La V République se meurt, la V République est morte», in Mélanges en l’honneur de Jean Gicquel, Constitutions et pouvoirs, Paris, Monchrestien, 2008, pp., 292 y ss.

4 Fabbrini F., «Kelsen en París: la Reforma Constitucional de Francia y la introducción de un Poste-riori de Revisión Constitucional de la legislación» en German Law Journal, n.° 10 (1 de octubre de 2008).


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además necesarias y muy interesantes, las reflexiones que se han escrito también con carácter general acerca de la valoración y oportunidad de la reforma. Una reforma que resulta obvio decirlo, es única entre todas las anteriores acometidas5. Una refor-ma que como señalaba Sánchez Navarro, necesitará de tiempo para irse completan-do y de importantes reformas legales para poder ejecutarse6. Una reforma que a jui-cio de Pierre Bon ha reescrito el cuarenta por ciento de las disposiciones de la Ley Fundamental francesa y que presenta tres pilares: contrapesos a la constante prima-cía del Presidente de la República, retorno relativo del Parlamento sobre el escenario político y aparición inesperada de una verdadera justicia constitucional7.

II. UNA REFORMA EN EL MARCO DE LA RECUPERACIÓN DEL ROL DEL PARLAMENTO

Pero acotando nuestras reflexiones tal como se desprende de la especificación del título, el objetivo de estas líneas es estudiar la nueva redacción del art. 25 de la Constitución. El Título IV Del Parlamento de la vigente Constitución francesa, tras la reforma de 2008, señala en su artículo 25: «Una ley orgánica fijará la duración de los poderes de cada Cámara, el número de sus miembros, su retribución, las condiciones de elegibilidad y los regímenes de inelegibilidad e incompatibilidad.

También fijará el modo de elección de las personas llamadas a cubrir las vacantes de diputados y de senadores hasta la renovación parcial o total de la Cámara a la que pertenecían o su sustitución temporal en caso de aceptación por su parte de funciones gubernamentales. Una Comisión independiente, cuya composición y normas de organi-zación y funcionamiento serán fijadas por ley, se pronunciará mediante anuncio público sobre los proyectos de texto y las proposiciones de ley que delimiten las circunscripcio-nes para la elección de los diputados o que modifiquen el reparto de los escaños de dipu-tados o senadores.»8 (Tan sólo lo que aparece en cursiva resulta ser fruto de la refor-ma de 2008.)

5 Volpi M., «La forma di governo in Francia alla luce della riforma costittuzionale del lugilio 2008» in Revista di Diritto Pubblico ed Comparato, Fasciolo 2008-4; El autor señala que el recurso frecuen-te a la revisión constitucional puede ser explicado a la luz tanto de una tradición teórica tendente a identificar poder constituyente y poder de revisión, (el cual se resiste a ser circunscrito por los mismos límites provenientes de teorías aplicables a otros ordenamientos constitucionales), como a la luz de una práctica que deja ver la frecuente alternancia tanto de momentos de ruptura constitucional como de simple y llana «manutenzione» de la Constitución vigente. <http://www.comite-constitutionnel.fr>; Ver también Verpeaux M., «La revisión constitutionnelle à l’arraché» en Révisión de la Constitution: la V.a Ré-publique renové? À propos de la loi constitutionnelle du 223 de juillet 2008 de modernisation des institu-tions de la V.a République, La Semanaire JURIDIQUE, Edition générale, 30 juillet 2008, hebdomadaire n.° 31-35, pp. 170 y ss.

6 Sánchez Navarro, A., «Actualidad política y constitucional francesa (2007-2008): ¿Hacia la V Re-pública Bis?, en Teoría y Realidad constitucional, n.° 22, 2008, pp. 453-472.

7 Bon P., «La Constitución de la V República cumple cincuenta años» en Revista española de Dere-cho Constitucional, n.° 85, CEPC, Madrid 2009, pp. 45-81.

8 Lo que establece el artículo 25 de la Constitución Francesa de 1958 en su vigente y última re-dacción relativo al carácter temporal de la sustitución de los diputados y senadores que aceptan funcio-

EL NUEVO RÉGIMEN DE SUPLENCIAS PARLAMENTARIAS DEL ART. 25 DE LA CONSTITUCIÓN FRANCESA...


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Uno de los ejes estructurales de la reforma de 2008 es la revalorización del rol del Parlamento, en el ánimo de paliar los efectos del parlamentarismo racionalizado de 1958 que poco a poco fue contribuyendo a la preeminencia de un ejecutivo dema-siado fuerte9. Es por tanto en este contexto en el que debemos encuadrar la medida adoptada por el nuevo artículo 25. Artículo que, ni que decir tiene, debe ser analizado a la luz del artículo 23 de la CF.

La incompatibilidad de un ejercicio simultáneo de funciones gubernativas y de mandato parlamentario entronca como tal, directamente, con la teoría clásica de se-paración de poderes. Ahora bien, el Texto constitucional francés vigente habla de in-compatibilidad no de inelegibilidad10. Un ministro podrá ser elegido diputado o sena-dor pero si tal caso llegara a producirse, entonces deberá optar bien por el mandato parlamentario, bien por la función ministerial.

La interdicción del cúmulo de mandatos ha estado presente siempre en la histo-ria constitucional francesa y en la de otros estados de tradición continental. A veces, la incompatibilidad se ha gestionado de forma estricta y ello ha supuesto la renuncia definitiva a uno de los cargos, pero también y ejemplo de ello es el artículo 25 ya cita-do, se ha tratado de resolver mediante la denominada suplencia que supone la con-servación del escaño de modo temporal en tanto no se produzca la renovación de la Asamblea. Asimismo, habrá por tanto que regular, en caso de que se produzca la vuelta del Ministro a su escaño parlamentario, la forma concreta de hacerlo y es la ley

nes gubernamentales se aplicará también a los diputados y senadores que hayan aceptado dichas fun-ciones antes de la fecha de entrada en vigor de la ley orgánica prevista en este artículo, si en esta misma fecha, siguen ejerciendo dichas funciones y el mandato parlamentario para el que han sido elegidos aún no ha vencido. Además es necesario tener presente para interpretar este precepto el art. 23 que señala: «Son incompatibles las funciones de miembro del Gobierno con el ejercicio de todo mandato parlamen-tario, de toda función de representación de carácter nacional y de todo empleo público o actividad profesional. Una ley orgánica fijará el modo de sustitución de los titulares de tales mandatos, funciones o empleos. La sustitución de los miembros del Parlamento se efectuará conforme a lo dispuesto en el artículo 25»; Así, las condiciones de aplicación del artículo 23 están dispuestas en la Ordenanza 58-1099 du 17 de noviembre de 1958. Señala el artículo 2.° de esta ordenanza: «Le remplacement d’un membre du Gouvernement dans son mandat parlementairea lieu dans les conditions prévues par les lois organiques relatives à la composition et à la durée des pouvoirs de l’Assemblée nationale et du Sénat. Quiconque a été appelé à remplacer, dans les conditions prévues à l’article 5 de chcune desdites lois organiques, un parle-mentaire nommé membre du Guvernement ne peut lors de l’election suivante, faire acte de candidatura contre lui.»

9 Vandendriessche X., «Une revalorisation parlementaire à principes constitutionnels constants» en LA Semaine JURIDIQUE, 30 JUILLET 2008, 31-35, pp..174 y ss.

10 Históricamente tanto las causas de incompatibilidad como de inelegibilidad se orientaban a evitar la corrupción del representante del ejecutivo o a impedir que el diputado pudiese obviar sus obligaciones al servicio de la voluntad general. Alejar a los miembros del ejecutivo del parlamento evitaba la corrupción de los diputados y garantizaba la separación necesaria de poderes y funciones públicas. Fernández Sarasola refleja muy bien algunos precedentes históricos de incompatibilidades e inelegibilidades, el Act Settlement de 1701 que señalaba que ninguna persona que desempeñe un cargo o puesto lucrativo bajo el mandato regio, o reciba pensión de la Corona, podrá ser miembro de la Cámara de los Comunes. En Fernández Sarasola I., «Voluntad general y representación en el consti-tucionalismo iusracionalista. Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, v. 36, n.° 105, pp. 255-282.



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orgánica n.° 2009-38 de 13 de enero de 200911 la que se ha encargado de ello. Ley de la que más adelante nos ocuparemos.

III. PRECEDENTES HISTÓRICOS DE LA INCOMPATIBILIDAD EN EL CÚMULO DE MANDATOS, MARCO TEÓRICO DEL SISTEMA DE SUPLENCIAS

Los precedentes históricos franceses sobre incompatibilidad de mandatos son pe-culiares. En un primer momento, muchos Textos constitucionales franceses establecie-ron la incompatibilidad, así el de 1791, el del Año III-1975 y el de 1852 del II Imperio fran-cés. Estos textos contrarios al parlamentarismo entendían que el cúmulo de mandatos alimentaba ministros complacientes y blandos con el Parlamento en perjuicio del ejecu-tivo. Este temor se manifiesta claramente en los debates de la Asamblea Constituyente de 29 de septiembre de 1789 en los que la voz casi unánime a excepción de Mirabeau apostaba por la incompatibilidad de cargos12. Se entendía que cualquier otra solución supondría una quiebra inadmisible del principio de separación de poderes.

Por el contrario, los Textos constitucionales que se redactan en periodos favora-bles al parlamentarismo su articulado rechaza la incompatibilidad de mandatos. Así podemos citar la Carta Constitucional de 4 de junio de 1814 (art. 54), la Carta de 10 de agosto de 1830 (art. 46) o la Ley Constitucional de 30 de noviembre de 1875 (art.8). En definitiva y en los trabajos preparatorios del Texto de 195813 se incluye la incompa-tibilidad de mandatos como medio de restablecer una separación de poderes efecti-va y un refuerzo de la solidez e independencia del ejecutivo. Se acaba con la tenden-cia de la III y IV República que consentían plenamente a los parlamentarios que aceptaban una cartera ministerial continuar en la ocupación de su escaño y votar en su asamblea de origen14.

IV. EL RÉGIMEN DE SUPLENCIAS DEL ARTÍCULO 25 DE LA CF: LA DECISIÓN 572‐2008 DE 8 DE ENERO DE 2009

La reforma constitucional de 2008 introduce una posibilidad inexistente hasta la fecha que es la sustitución temporal de los diputados y senadores que aceptan funcio-

11 La redacción del artículo 25 se realiza a partir del análisis del proyecto de ley orgánica n.° 1110, que concluye como loi organique n.°2009-38 du 13 janvier 2009, publicada en el Journal officiel du 14 jan-vier 2009.

12 Archives Parlamentaires, v. 9, de 29 de septiembre de 1789 y 6, 7 y 8 de noviembre.13 Ver en este sentido Le Comité consultatif constitutionnel de l’avant-projet du 29 juillet 1958 au

projet du 21 août 1958. Documentos para la historia de la elaboración de la Constitución de 4 de octubre de 1958, v. 2, París, 1988, pp. 75 y ss.

14 Lamouroux S., «La revisión de l’article 25 de la Constitution», en Revue française de Droit Consti-tutionnel, n.° 77, 2009, pp. 136 y ss. Señala esta autora que con el texto de 1958 se trataría de evitar una de las causas más enquistadas de la inestabilidad ministerial endémica de la historia del constitucionalismo francés, la «course aux portefeuilles», la consagración de la incompatibilidad de mandatos se presenta ahora como instrumento de buena administración.



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nes gubernamentales. Hasta ese momento la Constitución aceptaba tan sólo la su-plencia definitiva. Tanto el nuevo art. 25, como la Ley orgánica para su aplicación (cit. 15) producen la reforma de varios artículos del Código electoral francés en los que se concreta tal sistema de suplencias.

Así, el Code électoral LO 176-115 establece que los diputados elegidos por escruti-nio uninominal cuyo escaño se queda vacante por causas de aceptación de funciones gubernamentales, o por pasar a ser miembro del Consejo Constitucional o por estar inmerso en una función temporal encomendada por el gobierno cuya duración sea mayor a seis meses serán reemplazados hasta la renovación de la Asamblea Nacional por las personas elegidas al mismo tiempo que aquéllos como tales suplentes (en el Senado se aplicarán procedimientos similares tal como se refleja en los arts. LO 319 y 320 para los senadores que son reemplazados16).

Sigue diciendo el párrafo segundo de este mismo precepto que aquellos diputa-dos que son reemplazados por haber optado por funciones gubernamentales lo se-rán tan sólo hasta la expiración del plazo del mes siguiente al de la cesación de sus funciones. Esta posibilidad de suplencia abiertamente temporal se declara contraria a la Constitución por el Consejo Constitucional a través de la Decisión 572-2008 de 8 de enero de 200917.

Realmente los objetivos que se persiguen con este nuevo régimen de suplencias no son ajenos a la historia política francesa. Desde 1974, Valéry Giscard d’Estaing se plantea ya la necesidad de introducir una revisión de la Constitución que contemplara la suplencia temporal de los parlamentarios que pasaban a desarrollar cargos en el ejecutivo. Este proyecto no obtuvo en su momento los sufragios positivos necesarios

15 El art. LO 176 (Code électoral en versión consolidada de 9 de julio de 2009) sobre sustitución de los diputados en determinados casos establece: «Les députés dont le siége deviene vacant pour cause de décès, d’acceptation des fonctions de memebre du Conseil Constitutionnel ou de prolongation au-delá du délai de six mois d’une misión temporaire confiée par le Gouvernement sont remplacés jusqu’au renouve-llement de l’Assemblée nationale par les personnes élues en même temps qu’eus á cet effet. Les députés qui acceptent des fonctions gouvernementales sont remplacés, jusqu’á l’expiration d’un délai d’un mois soi-vant la cessation de ces fonctions, par les personnes élues en même temps qu’eux á cet effet.» Texto modifi-cado por la Ley Orgánica n.° 2009-38 du 13 de janvier 2009, art. 2.°. relativo a la aplicación del artículo 25 de la Constitución.

16 El articulo LO 319 del Code électoral establece que los senadores elegidos por escrutinio mayo-ritario cuyo escaño deviene vacante por causas relativas a la decisión de aceptación de funciones relativas a ser miembro del Consejo constitucional, o por defunción o por aceptar funciones gubernativas tempora-les por plazos superiores a los seis meses, serán sustituidos por las personas suplentes elegidas al mismo tiempo a tales efectos. A su vez, continúa diciendo el segundo párrafo del referido precepto, los senadores elegidos por escrutinio mayoritario que acepten funciones gubernamentales serán reemplazados tan sólo hasta la expiración del plazo de un mes posterior al cese de sus funciones por las personas elegidas al mismo tiempo a tales efectos. Este párrafo, al igual que ocurre para el caso de los diputados, también es declarado contrario a la Constitución por la Decisión n.°2008-572 DC du 8 janvier 2009.

17 «Sont déclarés contraríes á la Constitution les deux derniéres phrases du second alinéa des arti-cles L.O. 176 et L.O. 319 du code électoral et le dernier alinéa de l’article L.O. 320 du même code, tels qu’ils résultent des articles 2á 4 de la loi organique portant application de l’article 25 de la Constitution.» Este es el contenido de la Decisión n.° 2008-572 de 8 de enero de 2009, JO 14 enero de 2009, p. 723.



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para prosperar y entrar en vigor18. Tal proyecto proponía que los antiguos miembros del gobierno podrían directamente proseguir en el ejercicio de su mandato parlamen-tario en aquellos casos de cese o dimisión de su suplente.

El Consejo Constitucional se pronunció clara y rotundamente a este respecto e indicó que tal suplencia temporal resultaba incompatible con el artículo 25 de la Cons-titución de 1958 al considerar que la suplencia debía tener un carácter definitivo y así el diputado o senador que resultaba reemplazado por haber aceptado una función o misión incompatible con su mandato, perdía definitivamente su condición de miem-bro del Parlamento y sólo tras un nuevo proceso electoral podría potencialmente re-cuperarla. En tal sentido se pronunció la Decisión n.° 77-80/81 du 5 juillet 1977, JO, 6 juillet 1977: «…un député ou sénateur qui est remplacé pour cause d’acceptation d’une fonction ou mission incompatible avec son mandat perd définitivement sa qualité de membre du Parlement et ne saurait la retrouver qu’à la suite d’une nouvelle élection…»

El mismo espíritu y objetivos de esta decisión se mantienen años más tarde por el comité Vedel en 1993 y son abundados en igual sentido por el comité Balladur de 2008. Potenciar la independencia de los miembros del poder ejecutivo frente a los parlamentarios y viceversa confiere, sin lugar a dudas, una mayor efectividad y credi-bilidad a la vieja y clásica división de poderes19. Cuestión distinta será el comprobar si el articulado propuesto en esta materia por la reforma de 2008 consigue en la prácti-ca estos nobles objetivos.

Pero tal práctica no resulta baladí. En realidad, la introducción del supuesto de renuncia expresa (al mandato parlamentario, art. 23 de la CF) por parte del ministro que cesa o dimite respecto del que ejerce la suplencia no es más que una especie de «juego de manos». Esta situación permite al suplente seguir siendo útil al grupo par-lamentario bajo la promesa firme de convertir en definitiva su suplencia. Un juego de manos que lo que perpetúa es la gestión estratégica de los mismos intereses20. El su-plente en cualquier caso resulta ser un aliado permanente del parlamentario titular.

En cuanto a la entrada en vigor y aplicación de la novedad introducida por el ar-tículo 25 de la CF, señala el artículo 46 de la ley orgánica de 23 de julio de 2008 que las disposiciones relativas al carácter temporal de la sustitución de los diputados y los senadores que aceptan funciones gubernamentales se aplicarán a los diputados y

18 Proposition de loi constitutionnelle tendente a revisar los artículos 23 a 25 de la Constitución, V.a Legislatura, n.° 634, 24 de agosto de 1973.

19 Warsmann Jean-Luc M., señala que tal concepción del régimen de suplencias implica una mayor estabilidad parlamentaria reduciendo así las permanentes elecciones parciales, ayuda a mantener la sepa-ración necesaria entre el poder ejecutivo y el legislativo y proporciona la seguridad necesaria de indepen-dencia de funciones públicas. Rapport n.° 892 realizado por la comisión de leyes constitucionales de legisla-ción y administración general de la República sobre el proyecto de ley constitucional n.° 820 de modernización de las instituciones de la V República de 15 de mayo de 2008; AN, pp. 209-211.

20 Lamoroux Sophie, «La revisión de l’article 25 de la Consatitution ou la mise en place d’une in-compatibilité à coquille vide», en Revue francaise de Droit Constitutionnelle, n.° 77, 2009, pp. 143-144.



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senadores que hayan aceptado dichas funciones antes de la fecha de entrada en vi-gor de la ley orgánica prevista en este artículo si, en esta misma fecha, siguen ejer-ciendo dichas funciones y el mandato parlamentario par el que han sido elegidos aún no ha vencido.

V. ÚLTIMAS REFLEXIONES

Realmente la erradicación, con el nuevo artículo 25 del sistema de elecciones parciales tan criticada y tan temida no desaparece totalmente sigue siendo usada, esta vía, en los casos de muerte del suplente, de aparición de un motivo de inelegibi-lidad posterior a la elección como suplente.

Todo ello en el marco de tendencias expuesto, dibuja claramente las oscilaciones entre argumentos favorables a la suplencia definitiva y otros partidarios de la tempo-ral. Pero la realidad fáctica de los distintos Textos constitucionales y de la práctica parlamentaria y ministerial es que, como señala Lamouroux todas las críticas formu-ladas en el momento en el que se introduce la suplencia definitiva son utilizables en último extremo a su vez contra la suplencia temporal. Ninguna solución es plenamen-te satisfactoria. El sentido de ambas opciones es reforzar la separación de poderes y potenciar su respectiva estabilidad e independencia.

Pierre Avril evocando a Montesquieau señalaba que no podemos pedir que se-ñalen y regulen las leyes lo que ya hacen y, muy bien, las costumbres. No se debe co-rregir y revisar un texto jurídico más que cuando este texto no permita hacer lo que se desea llevar a efecto. Siempre es preferible la innovación a través del ejercicio práctico que a través de textos positivos que son básicamente rígidos y, por último, la relevancia de la práctica es tal que puede ser motor definitivo en la reforma de los propios textos21.

Ya para terminar se pueden añadir ciertas dudas que sigue albergando el sistema de suplencias del vigente artículo 25 de la Carta Magna francesa.

¿Cómo interpretar y aceptar que una Cámara legislativa se vea privada hasta el final de su legislatura de un miembro del gobierno que en realidad fue elegido en primera lí-nea de lista y por tanto titular del escaño en primer lugar?

¿No será necesario y también conveniente reformar el artículo 23 de la CF, en lugar de sólo el 25 y precisar así de una vez por todas la naturaleza de la suplencia ya que está vinculada a la aceptación por el titular del escaño de funciones gubernamentales?

21 Avril Pierre, «Des conventions à la revisión de la Constitution» en Revue de Droit Constitutionne-lle, Revue française de Droit Constitutionnelle, Hors Série, 2008, pp. 47-49.


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La constitucionalización de los grupos parlamentarios y la oposición en Francia

Ángel J. Sánchez NavarroU. Complutense

Sumario: I. INTRODUCCIÓN: EL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS, LAS MINORÍAS Y LA OPOSICIÓN POR LA REFOR‐MA DE 2008. II. LOS NUEVOS PRECEPTOS Y SU SIGNIFICADO. III. EL DESA‐RROLLO NORMATIVO DE ESOS PRECEPTOS. IV. A MODO DE CONCLUSIÓN.

I. INTRODUCCIÓN: EL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS, LAS MINORÍAS Y LA OPOSICIÓN POR LA REFORMA DE 2008

Como es sabido, el 21 de julio del pasado año 2008 el Congrès du Parlement, re-unido en Versalles, aprobó, por uno sólo voto más de los necesarios, la «ley constitu-cional de modernización de las instituciones de la V República» 1. De este modo, y a punto de cumplirse el quincuagésimo aniversario de la aprobación de la Constitución francesa de 4 de octubre de 1958, ésta ha sido reformada por vigésimo cuarta vez, si bien el alcance de esta revisión excede con mucho el de prácticamente todas las an-teriores, afectando a la fisonomía y a la estructura de la V República hasta el punto de justificar incluso la referencia a una V República bis2.

Estas páginas no pretenden, obviamente, realizar un análisis global de esta re-forma, tarea que por lo demás ya hemos intentado antes en otros lugares, aunque

1 Loi constitutionnelle n.° 2008-724 du 23 juillet 2008, de modernisation des institutions de la Ve République (Journal Officiel núm. 171, de 24 de julio, pp. 11890 y ss.). El texto fue aprobado en primera lectura por la Asamblea Nacional por 315 votos contra 231; y por el Senado, con modificaciones, por 166 votos a favor y 123 en contra (días 3 y 24 de junio, respectivamente). En segunda lectura, la Asam-blea aprobó el texto el día 9 de julio, y el Senado –en términos idénticos– el día 16 (con 162 votos favo-rables y 125 en contra). Finalmente, el Parlement reuni en Congrès aprobó la reforma por 539 votos contra 357, siendo la mayoría requerida de 538 votos (tres quintas partes de los emitidos: artículo 89 de la Constitución).

2 Cfr. Libération (15 de julio de 2008); o el editorial de Le Figaro del 22 del mismo mes.


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sea de manera superficial y descriptiva3. Lo que ahora nos ocupa es uno de sus as-pectos concretos, probablemente de los menos llamativos, pero también posible-mente de los más relevantes desde el punto de vista político, simbólico e institucio-nal: el reconocimiento constitucional de diversos sujetos de la vida política y parlamentaria, como son los Grupos Parlamentarios, las minorías y la oposición, cuyo evidente protagonismo político e institucional era ignorado, hasta ahora, por la Norma Suprema. De este modo, y en lo que aquí interesa, la modernización de las instituciones de la V República comporta el reconocimiento, al máximo nivel posible, de tales actores, suscitando a su vez diversas cuestiones a las que trataremos de hacer referencia a continuación.

II. LOS NUEVOS PRECEPTOS Y SU SIGNIFICADO

En efecto, según señalaba el comunicado del Consejo de Ministros del 23 de abril de 2008 que presentó a la opinión pública el proyecto de ley constitucional, éste tenía por objeto llevar a cabo «una reforma global» de las instituciones francesas, que se concretaba en tres aspectos específicos: «reforzar el papel del Parlamento… renovar el modo de ejercicio del Poder Ejecutivo y… garantizar a los ciudadanos nuevos dere-chos». Se pretendía, en una palabra, «hacer posible el establecimiento de una democra-cia más equilibrada, sin poner en causa los caracteres esenciales de la V República».

En ese marco, la reforma ha incorporado al texto constitucional varios precep-tos relevantes para nuestro estudio:

1. En primer lugar, y sobre todo, el artículo 51-1, el cual dispone que «El Regla-mento de cada Cámara determinará los derechos de los Grupos Parlamenta-rios constituidos en su seno, reconociendo derechos específicos a los Grupos de oposición de la misma y a los Grupos minoritarios»4.

2. Esa disposición ha de completarse con otras. Así, dentro del mismo ámbito parlamentario, el artículo 50-1 contempla que «el Gobierno, por propia ini-ciativa o a instancia de un grupo parlamentario en el sentido del artículo 51-1, puede realizar ante cualquiera de las dos Cámaras una declaración sobre un asunto determinado, la cual dará lugar a un debate y puede, si el Gobier-no así lo decide, ser objeto de una votación que no pondrá en juego su responsabilidad».

3 Vide Á. Sánchez Navarro, «Actualidad política y constitucional francesa (2007-2008): ¿Hacia la V República bis? en Teoría y Realidad Constitucional, Madrid, UNED-Edit. Centro de Estudios Ramón Areces, núm. 22 (2008), pp. 453-472 (levemente actualizado en «La revitalización de la V República Francesa: la re-forma constitucional de 2008», Revista General de Derecho Público Comparado, Madrid, Iustel, núm. 4, 2009).

4 Este artículo, como los dos recogidos a continuación, entraron en vigor a partir del día 1 de marzo de 2009. En los textos, se recogen en cursivas las alusiones relevantes a los efectos que ahora nos ocupan.

LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS Y LA OPOSICIÓN EN FRANCIA


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3. A continuación, debe mencionarse el artículo 48, que establece una regula-ción completamente nueva del sistema de fijación del orden del día de cada Cámara, y cuyo párrafo quinto preceptúa que «un día de sesión al mes se reserva a un orden del día decidido por cada Cámara a iniciativa de los Grupos de oposición y minoritarios de la misma».

4. Con un alcance distinto, que excede el propiamente parlamentario, cabe re-cordar también que el artículo 4 (dedicado a los partidos políticos) ha inclui-do un tercer párrafo, según el cual «la ley garantizará la expresión pluralista de las opiniones y la participación equitativa de los partidos y grupos políti-cos [groupements politiques] en la vida democrática de la Nación».

Así pues, el reconocimiento de los mencionados sujetos ha de inscribirse prime-ramente dentro del expresado propósito de «reforzar el papel del Parlamento»5. Sin embargo, como intentaremos exponer, su significación excede el estricto ámbito parlamentario, contribuyendo pues a renovar el marco de la democracia representa-tiva6 e incidiendo, por tanto, en el objetivo de «garantizar nuevos derechos a los ciudadanos».

En primera instancia, hay que subrayar que esos nuevos preceptos dotan por primera vez a los anteriormente mencionados sujetos de la vida política, y especial-mente parlamentaria, de reconocimiento constitucional. Ello, que resulta particular-mente obvio en el caso de los Grupos Parlamentarios, resulta sin duda digno de men-ción, pero no agota la significación de los mismos, porque como se desprende de su mera lectura, más allá de ese reconocimiento genérico de los Grupos el nuevo texto de la Norma Fundamental viene a consagrar en el plano constitucional «el embrión de un estatuto de la oposición»7.

En este punto, es preciso recordar nuevamente los límites de este análisis, que harían imposible cualquier intento de esbozar siquiera las líneas básicas de una teoría de la oposición. Sin embargo, como han subrayado pertinentemente los análisis doc-trinales dedicados a este aspecto, no cabe ignorar que estas disposiciones han de in-terpretarse en un contexto político e institucional marcado por la superación de la clásica teoría de la división de poderes en los sistemas parlamentarios, como es –al

5 También cabría incluir aquí, aunque sea de manera indirecta y resulte menos innovadora, la previsión del artículo 88-6, que otorga a sesenta diputados o sesenta senadores (y, por tanto, a las mino-rías, aunque en este caso estructuradas uti singuli y no a través de los Grupos) la iniciativa para que cual-quiera de las Cámaras pueda formalizar un recurso ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Euro-peas contra un acto legislativo comunitario, por entender que vulnera el principio de subsidiariedad.

6 Cfr. Pierre De Montalivet, «Les cadres nouveaux de la démocratie représentative», en La Semai-ne Juridique, n.° 31-35, 30 de julio de 2008, pp. 22-27.

7 Pierre Bon, «La Constitución de la V República cumple cincuenta años», en Revista Española de Derecho Constitucional. Madrid, CEPC, núm. 85, 2009, p. 67. En el mismo sentido, Ariane Vidal-Na-quet considera que la oposición encuentra «un verdadero estatuto» («L’institutionnalisation de l’opposition. Quel statut pour quelle opposition?», en Revue Française de Droit Constitutionnel¸ núm. 77, 2009, p. 153.



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menos, en algunos aspectos– el francés. Porque, en efecto, la progresiva vinculación entre las mayorías parlamentarias y los Gobiernos (que dependen de aquéllas) con-vierte en inoperante la tradicional diferenciación de voluntades entre Parlamento y Gobierno, Legislativo y Ejecutivo, otorgando un nuevo protagonismo a las minorías parlamentarias8. La separación institucionalmente relevante, aquella que asegura –se-gún el propósito clásico– el control de los gobernantes por los gobernados a través de sus representantes es la que se establece, dentro del Parlamento, entre la mayoría –que apoya al Gobierno– y la oposición –que controla la actuación del mismo, some-tiéndola a crítica ante la opinión pública y aspira, en última instancia, a convertirse a su vez en mayoría. En este sentido, la oposición parlamentaria viene a encarnar el princi-pio de separación de poderes, necesario para que pueda hablarse de auténtica «cons-titución», en la tradicional concepción sustantiva de la misma definida por el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 17899.

Por consiguiente, y más allá de que el texto reconozca por primera vez la exis-tencia de unos sujetos que han existido durante mucho tiempo al margen de las Constituciones, lo cierto es que lo más relevante es, seguramente, la consagración de ese «verdadero estatuto» jurídico-constitucional de la oposición. Un estatuto sin duda embrionario, pero que difícilmente podría ser otra cosa en la medida en que el concepto de oposición alude a varias esferas (política en general, parlamentaria en particular) y presenta, dentro de cada una de ellas, notables dificultades a la hora de precisarse.

Baste, a tal efecto, apuntar que en la esfera política e institucional en general cabe diferenciar diversos tipos de oposición, en función de distintos criterios: oposi-ción al sistema (incluso, antisistema); al gobierno; extraparlamentaria o parlamenta-ria…. Dentro ya del ámbito estrictamente parlamentario, tampoco es siempre fácil la diferenciación entre partidos –o Grupos Parlamentarios– de oposición y otros que, siendo minoritarios, no se encuadran abiertamente en la misma, apoyando o no a la mayoría parlamentaria y gubernamental en función de las circunstancias…

Añádanse a ello las complicaciones específicas del caso francés. Entre ellas, y en primer lugar, la diferenciación entre «mayoría presidencial» y «mayoría parlamenta-ria»: hasta que, en el año 2000, se redujo a cinco años el mandato presidencial y se modificó el orden de las elecciones, ambas se definían en momentos distintos, posi-bilitando en la práctica la coexistencia de mayorías de diferente signo político (coha-bitación: 1986-1988; 1993-1995; 1997-2002). De este modo (y a la espera de compro-bar si, como parece lógico, el nuevo esquema favorece la formación de mayorías homogéneas en la elección presidencial y las inmediatamente subsiguientes legislati-

8 Así, A. Vidal-Naquet, op. cit., pp. 154 y ss.; o P. de Montalivet, op. cit., p. 24. 9 Sobre este punto, permítasenos remitirnos nuevamente a Á. Sánchez Navarro, La oposición

parlamentaria (Madrid, Congreso de los Diputados, 1997), y Las minorías en la estructura parlamentaria (Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1995, especialmente en su primera parte), donde nos hemos ocupado, con mucha mayor amplitud, de esta materia.



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vas), la oposición parlamentaria puede coincidir con la mayoría presidencial (y vice-versa). De esta manera, la relación entre Presidente de la República y Primer Ministro se convierte en una competición institucional entre los dos principales líderes y ad-versarios políticos del país donde, como revela claramente la experiencia, el Primer Ministro suele actuar como líder de la oposición al Presidente (Chirac vs. Miterrand, Jospin vs. Chirac).

Pero aún cabe considerar una segunda complicación, como es la frecuente dife-rencia entre la mayoría parlamentaria existente en ambas Cámaras, derivada igual-mente del diverso sistema de elección de las mismas. De este modo, no solamente es posible, sino que ha sido muy frecuente, que la mayoría de la Asamblea Nacional (que sustenta al Gobierno) tenga un color político distinto –y opuesto– al de la mayoría senatorial10.

En definitiva, el hecho de que tal estatuto de la oposición pueda considerarse embrionario, o directamente insuficiente11, resulta probablemente inevitable. Pero ello no debe ocultar la relevancia y significación de su reconocimiento constitucional. Porque, como reconoce el mismo trabajo de Vidal-Naquet, «desde ahora Francia pue-de jactarse de ser uno de los escasos Estados que han optado por inscribir la oposi-ción en su Constitución»12.

Pues bien: ese dato no es menor. En efecto, como muestra el Derecho compara-do, el reconocimiento constitucional y aun legislativo de la oposición como tal es poco habitual dado que «la definición misma del sujeto titular del estatuto es difícil, y la positivación de los derechos atribuidos a las minorías es no sólo escasa, sino tam-bién irregular, asistemática y parcial»13. De ahí que se haya dicho, correctamente, que la expresión «estatuto jurídico de la oposición» no debe utilizarse en un sentido es-tricto, aludiendo únicamente a un conjunto de normas escritas muchas veces inexis-tentes, sino que ha de ampliarse para abarcar también aquellas «prácticas admitidas, el lugar y el papel de la oposición en el funcionamiento de las instituciones»14. En ese sentido amplio, el estatuto de la oposición existía con anterioridad, en Francia como

10 Durante la V República la mayoría senatorial ha estado siempre en manos de la derecha –o del centro-derecha– francés, lo que lógicamente ha provocado frecuentes problemas y una constante discu-sión sobre la posibilidad de reformar el sistema electoral de esta Cámara.

11 Véase, en este sentido, la posición crítica adoptada por A. Vidal-Naquet, para quien «el estatuto de la oposición fuera del Parlamento se somete a la benevolencia del legislador». Y, respecto de la oposi-ción parlamentaria, los efectos prácticos de la reforma son «muy pobres», «inexistentes» o «extremada-mente limitados», según los ámbitos. En definitiva, «la oposición acompaña al poder, avanza con él e inclu-so le supervisa, pero no se opone al mismo. Y de esa forma, pierde lo que justifica su denominación y constituye su quintaesencia: el poder de oponerse». En definitiva, la función de oposición quedaría hoy «burlada» de manera importante, desacreditando incluso la noción de oposición (op. cit., pp. 168, 169, 170 y 172). Tales consideraciones responden a fundamentos teóricos expuestos en las mismas páginas y que, a mi juicio, exigen ser actualizados (cfr. La oposición…, cit., pp. 29-60).

12 Op. cit., p. 157.13 Á. Sánchez, La oposición…, cit., pp. 58-59; A. Vidal-Naquet, op. cit., pp. 158 y ss.14 Sylvie Giulj, Le statut de l’opposition en Europe. Paris, Notes et études documentaires, 1980, p. 7.



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en cualquier otro régimen democrático. Pero, en sentido estricto, su reconocimiento constitucional, por más que se considere meramente embrionario, le otorga una es-pecial significación política y jurídica.

Y esa significación aumenta en tanto el carácter meramente «embrionario» de ese estatuto resulta, cuanto menos, discutible. Porque es obvio que la Constitución suele contener tan sólo las reglas básicas aplicables a muchas materias. Pero no lo es menos que, en lo que atañe a la oposición parlamentaria, dichas reglas no son, como se ha visto, desdeñables, sino que van bastante más allá de lo que es habitual en otros textos constitucionales. Así, en primer lugar, precisa una noción de oposición constitucionalmente relevante y operativa, frente a las otras posibles, al prescribir concretamente que los Reglamentos «de cada Cámara» determinarán los derechos de los «Grupos de oposición de la misma» y de los minoritarios (artículo 51-1). Adicio-nalmente, el artículo 48 abre el orden del día de cada Cámara a «los Grupos de oposi-ción y minoritarios de la misma». De este modo, el estatuto de la oposición se refiere en primer lugar –como no deja de ser lógico– a la oposición parlamentaria.

A partir de ahí, se incluyen aspectos tan precisos como el mandato a ambas Cá-maras para que reconozcan «derechos específicos» a los Grupos minoritarios y de oposición en sus Reglamentos, o la garantía constitucional de espacios reservados en el orden del día (al modo de los Opposition days británicos). En definitiva, por más que puedan considerarse como insuficientes, la previsión de «derechos específicos» a los Grupos minoritarios y a los de la oposición constituye un claro supuesto de «discrimi-nación positiva», consagrando un «privilegio» en favor de tales grupos, precisamente por su condición de minoritarios/opositores o, en otras palabras, precisamente para compensar las facilidades que el normal funcionamiento del sistema proporciona a la mayoría, ya esté ésta compuesta por uno o más Grupos parlamentarios15.

En este sentido, además, cobra especial relevancia el citado artículo 4. Porque, en efecto, y pese a la señalada prioridad del ámbito parlamentario a la hora de definir el concepto de oposición constitucionalmente operativo, este precepto permite tras-cender ese marco estrictamente parlamentario para imponer al legislador la obliga-ción de garantizar a los partidos y agrupaciones políticas una «participación equitati-va… en la vida democrática de la Nación». Con ello se introduce en la Constitución un criterio de equidad en el trato (diferente, pues, a los de proporcionalidad o paridad) que puede justificar constitucionalmente la atribución a algunos grupos, al margen de factores tan obvios como su representatividad parlamentaria, de ciertos derechos específicamente referidos a su posición en el sistema globalmente considerado («la vida democrática de la Nación»).

En todo caso, todas estas innovaciones, y muy especialmente las referidas al ámbito parlamentario, resultan además particularmente llamativas por cuanto su-ponen la respuesta del constituyente a la jurisprudencia del Consejo Constitucional.

15 A. Vidal-Naquet, op. cit., pp. 163-164.



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En efecto, en 2006 y en virtud de su competencia para examinar con carácter pre-vio cualquier reforma de los Reglamentos Parlamentarios (ex artículo 61, párrafo primero de la Constitución), el Consejo consideró inconstitucionales algunos pre-ceptos incluidos en el Reglamento de la Asamblea Nacional. En ellos se articulaba un sistema que requería a los Grupos que declarasen su pertenencia a la mayoría o a la oposición, a partir de lo cual se otorgaba a los Grupos de la oposición, a través de sus componentes, algunos derechos, tales como la presentación de informes de evaluación sobre la aplicación de las leyes o la condición de Presidentes o Ponentes en el seno de Comisiones de encuesta. Pues bien: el Consejo, en su examen de «las disposiciones de la Resolución [parlamentaria] relativas a las nociones de mayoría y oposición», estimó que tales preceptos «instauran entre los Grupos una diferencia de trato injustificada», por lo que «deben ser declarados contrarios a la Constitución»16.

A la vista de estos antecedentes, parece claro que –una vez más– el constituyen-te francés ha optado por imponer su voluntad a la jurisprudencia constitucional, in-troduciendo en la Norma Fundamental los principios que le permitan desarrollar su voluntad de otorgar derechos a los Grupos minoritarios o de oposición precisamente en su condición de tales.

III. EL DESARROLLO NORMATIVO DE ESOS PRECEPTOS

Y eso es precisamente lo que los poderes constituidos han hecho, en cumpli-miento del mandato constitucional, al reformar los Reglamentos de las Cámaras17. Dada la amplitud de la reforma constitucional, y su especial incidencia en la posición del Parlamento, no puede extrañar que las reformas reglamentarias hayan alcanzado también una dimensión excepcional. Así, de una parte, han afectado a los tres Regla-mentos parlamentarios existentes en el ordenamiento francés (el de la Asamblea Na-cional [en adelante, RAN], el del Senado [RS] y el del Congrès du Parlement18); y, de otra, ha afectado a un importantísimo número de sus preceptos19.

Pues bien: los nuevos Reglamentos desarrollan, como no podía ser de otra ma-nera, los preceptos constitucionales que ahora nos ocupan. Y así, y aun cuando no

16 Decisión n.° 2006-537 DC, del 22 de junio de dicho año, Considerandos 12 a 14.17 Las Resoluciones de reforma de los respectivos Reglamentos fueron aprobadas los días 27 de

mayo de 2009 (Asamblea Nacional), 2 de junio (Senado) y 22 de junio (Congrès).18 Según los datos suministrados por Les Cahiers du Conseil Constitutionnel (núm. 27, pp. 2-3) ésta

ha sido la tercera vez que se ha examinado una reforma del Reglamento del Congreso, y la trigésimo cuar-ta que se han revisado los de la Asamblea Nacional y el Senado (recuérdese que el artículo 61 C. exige la preceptiva revisión de las reformas reglamentarias, previa a su entrada en vigor).

19 Según la misma fuente, y como no deja de ser lógico dada su causa, «se trata sin ninguna duda de la modificación reglamentaria más amplia de los últimos cincuenta años», de modo que «de los 180 artí-culos vigentes del Reglamento de la Asamblea…, se han modificado, introducido o derogado 144; mien-tras que, sobre los 128 artículos… del Reglamento del Senado, 65 han sido modificados, introducidos o derogados» (p. 2).



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tenga sentido pretender una referencia exhaustiva a todas las disposiciones relevan-tes a tal efecto, cabe señalar que:

1. En primer lugar, las Cámaras han modificado la regulación de sus respectivos Grupos Parlamentarios, formados en función de las «afinidades políticas» de los miembros de cada Cámara20. En particular, han introducido algunas dis-posiciones dirigidas a identificar la condición (opositora o minoritaria) de cada uno de los Grupos, aprovechando a tal fin la tradicional (y preceptiva) «declaración política» firmada por todos sus miembros que marca su consti-tución inicial.

De este modo, en la Asamblea Nacional, el artículo 19.2 dispone que tal de-claración «puede» mencionar la pertenencia del Grupo a la oposición, si bien este dato puede declararse en cualquier otro momento. Mientras que, en el Senado, el nuevo artículo 5 bis establece que «en los siete días siguientes a su creación, así como al principio de cada período ordinario de sesiones, los Grupos se declararán ante la Presidencia de la Cámara «como Grupos de oposición o como Grupos minoritarios en el sentido del artículo 51-1 C». En ambos casos, tal declaración puede rectificarse en cualquier momento.

Dicho eso, la Asamblea Nacional contiene un mecanismo para identificar «por defecto» a unos y otros Grupos: «se considerarán como minoritarios todos aquellos Grupos que no se hayan declarado de oposición, excepto aquel que, entre todos ellos, cuente con un mayor número de miembros» (19.4).

2. Así identificados, el Reglamento de la Asamblea establece que «los derechos específicos reconocidos» por el mismo «a los Grupos de oposición y a los Grupos minoritarios» se atribuirán tomando en consideración «la situación de los Grupos al principio de la Legislatura, y después al principio del período ordinario anual de sesiones».

3. A partir de ese esquema, y como es natural, los Reglamentos contemplan en varios momentos a los Grupos minoritarios y de oposición. Así, y sin ánimo exhaustivo, cabe destacar por ejemplo:

a) La posibilidad de convocar la Conferencia de Presidentes por iniciativa de un Presidente de Grupo (artículo 47.2 RAN);

b) La regulación del proceso de fijación del orden del día, que contempla no sólo la sesión reservada para su fijación por la oposición, sino tam-

20 En este punto, cabe subrayar que el Reglamento de la Asamblea ha reducido de 20 a 15 el núme-ro de diputados precisos para constituir un Grupo, cumpliendo así el propósito que el Presidente de la Re-pública expresó durante el debate sobre la reforma constitucional, a fin de atraer el voto de los pequeños partidos (fundamentalmente, centristas y radicales de izquierda: vide Á. Sánchez Navarro, «Actualidad política…», op. cit. en nota número 3, p. 470).



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bién la facultad de los Presidentes de Grupos minoritarios o de oposi-ción de incluir de pleno derecho un asunto en el orden del día de la se-mana dedicada a la evaluación y control de políticas públicas según el párrafo cuarto del artículo 48 C (artículos 48.8 a 48.10 RAN);

c) La distribución de los turnos de debate (entre otros, vide el artículo 49 RAN), que puede incluir la previsión explícita de que el tiempo atribuido sea «superior para los Grupos de oposición» (49.6);

d) La asignación automática a cada Grupo de un «derecho a la creación de una Comisión de encuesta o de una misión de información por año par-lamentario», así como la previsión de que las funciones de Presidente y Ponente de las mismas serán repartidas entre mayoría y oposición (art. 6 bis RS)…

En todo caso, y al margen de su desarrollo normativo –fundamentalmente regla-mentario– lo cierto es que el reconocimiento constitucional de estos sujetos ya ha empezado a surtir efectos estrictamente jurídicos. Valga, a este respecto, recordar que el mismo Consejo Constitucional que en 2006 declaró inconstitucional, por discri-minatoria, la previsión de derechos específicos para los Grupos de oposición, ha de-clarado inconstitucional una previsión reglamentaria precisamente por desconocer dichos derechos.

En efecto, al examinar la disposición (artículo 57.5 RAN) que permitía al Presiden-te dar por cerrado un debate «cuando en la discusión sobre un artículo hayan interve-nido cuatro oradores, de los cuales al menos dos pertenezcan a Grupos de la oposición o minoritarios», el Consejo ha entendido que esta posibilidad «podría tener como efec-to el impedir a los miembros de un Grupo de oposición intervenir en la discusión…», por lo que «esta disposición… debe declararse contraria a la Constitución»21.

IV. A MODO DE CONCLUSIÓN

En definitiva, el fortalecimiento de la institución parlamentaria perseguido por la reforma constitucional de 2008 ha implicado, entre otros muchos e importantes as-pectos, el reconocimiento constitucional y la atribución de derechos específicos a al-gunos de los principales actores de la vida política y parlamentaria contemporánea, como son los Grupos Parlamentarios, las minorías y la oposición. Algo que, indiscuti-blemente, también repercute en la eficacia del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de unos representantes cuya posición política frente

21 Decisión n.° 2009-581 DC, de 25 de junio, sobre el Reglamento de la Asamblea Nacional. El mis-mo día, el Consejo pronunció su Decisión n.° 2009-582 DC (sobre el Reglamento del Senado); mientras que el Reglamento del Congrès fue objeto de la Decisión 2009-583, curiosamente de 22 de junio.



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al poder pasa a constituirse en elemento relevante para reconocer sus posibilidades de actuación.

Evidentemente, tal reconocimiento no deja de ser embrionario; pero ello no sig-nifica, en modo alguno, que deba ser ineficaz o meramente simbólico. Creemos que así se desprende con claridad de cuanto hasta aquí se ha expuesto pero, en todo caso, la evaluación de su alcance no es algo que pueda hacerse con precipitación, por lo que habrá de estar a lo que la práctica política y parlamentaria revele.


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El reforzamiento de las Comisiones Permanentes en la reforma de la Constitución Francesa de 2008

Ignacio Carbajal IranzoLetrado de las Cortes Generales

Sumario: I. LOS TIPOS DE COMISIONES. 1. Los tipos de comisiones en Francia: comi-siones permanentes y comisiones especiales. 2. Los tipos de comisiones en el sistema parlamentario español: comisiones legislativas y no legislativas, permanentes y no per-manentes. 3. Otros órganos parlamentarios de trabajo distintos de las comisiones. a) Sistema parlamentario francés: comisiones de investigación, delegaciones, misiones de información temporales, MEC y MECSS. b) Sistema parlamentario español: las subcomi-siones y ponencias de estudio.—II. SISTEMA DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS.

Gobiernos débiles sometidos a una asamblea omnímoda y fraccionada, éste era el diagnostico que, según el General de Gaulle, aquejaba a la IV República agonizante cuya crisis fue llamado a resolver. La indefinición del poder ejecutivo y su sometimien-to al legislador han sido, según de Gaulle, las principales razones de la convulsa histo-ria constitucional francesa, que la Constitución de la V República debe resolver de forma definitiva.

De la mano de su ministro de justicia, Michel Debré, el General de Gaulle estable-ce en el texto fundacional de la nueva República una serie de mecanismos tendentes a vacunar al nuevo sistema político frente a los vicios que llevaron al anterior a la ino-perancia y que consistían esencialmente en limitar el poder del Parlamento.

Entre estos mecanismos se establecen una serie de previsiones que afectan al tipo y a la atribución de competencias de las comisiones de las Cámaras Parlamenta-rias. Así, el artículo 43 establecía en la versión original de la Constitución lo siguiente:

A petición del Gobierno o de la Cámara a la que hayan sido sometidos, los proyec-tos y las proposiciones de ley serán enviados para su examen a comisiones especial-mente designadas al efecto.

Los proyectos y proposiciones respecto de los cuales no se haya formulado tal petición serán enviados a una de las comisiones permanentes, cuyo número queda li-mitado a seis en cada Cámara.


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En virtud de la ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008, el artículo 43 adquiere la siguiente redacción:

Los proyectos y las proposiciones de ley serán enviados para su examen a una de las comisiones permanentes, cuyo número queda limitado a ocho en cada Cámara.

A petición del Gobierno o de la Cámara a la que hayan sido sometidos, los proyec-tos o las proposiciones de ley serán enviados para su examen a una comisión especial-mente designada al efecto.

El citado artículo 43 establece por un lado los tipos de comisiones en las Cámaras francesas y, por otra parte, establece el sistema de atribución de competencias entre tipos de comisiones. Sobre estas dos cuestiones va a versar el siguiente análisis.

I. LOS TIPOS DE COMISIONES

1. Los tipos de comisiones en Francia: comisiones permanentes y comisiones especiales

La Constitución francesa establece en el citado artículo 43 dos tipos de comisio-nes legislativas: las comisiones permanentes y las comisiones especiales.

Las comisiones permanentes son aquellas que se mantienen durante toda la le-gislatura, a diferencia de las especiales, que se constituyen para el examen de un de-terminado proyecto o proposición de ley y desaparecen en el momento en que la ci-tada iniciativa legislativa ha sido objeto de una decisión definitiva.

Las comisiones permanentes no pueden exceder el número máximo fijado por la Constitución. La constitucionalización del número de comisiones es una medida atípi-ca en un sistema parlamentario que Michel Debré, en su discurso de presentación del nuevo texto constitucional ante el Consejo de Estado el 27 de agosto de 1958, justifi-caba en la necesidad de que las citadas comisiones se dedicasen exclusivamente al estudio de la legislación y control del ejecutivo, con el objeto de evitar su transforma-ción en «ministerios paralelos» que hicieran sombra al ejecutivo e impidieran su ac-ción eficaz.

Así, el artículo 43 de la Constitución de 1958 en su redacción original limitaba a seis el número de comisiones permanentes legislativas en cualquiera de las dos Cá-maras. En cumplimiento de este precepto, el artículo 36 del Reglamento de la Asam-blea Nacional establecía las siguientes comisiones, al tiempo que fijaba las competen-cias de las mismas:

— Comisión de asuntos culturales, familiares y sociales;

— Comisión de asuntos económicos, del medio ambiente y del territorio;

EL REFORZAMIENTO DE LAS COMISIONES PERMANENTES EN LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN FRANCESA DE 2008


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— Comisión de asuntos exteriores;

— Comisión de defensa nacional y de las fuerzas armadas;

— Comisión de hacienda, de la economía general y del plan;

— Comisión de las leyes constitucionales, de la legislación y de la administra-ción general de la República.

Al elevar la reforma constitucional de 2008 el número de comisiones permanen-tes en ambas Cámaras a ocho, el Reglamento de la Asamblea, en su nueva redacción del artículo 36, establece las siguientes comisiones:

— Comisión de asuntos culturales y de la educación;

— Comisión de asuntos económicos;


— Comisión de asuntos sociales;

— Comisión de defensa nacional y de las fuerzas armadas;

— Comisión del desarrollo sostenible y de la ordenación del territorio;

— Comisión de hacienda, de la economía general y del control presupuestario;

— Comisión de las leyes constitucionales, de la legislación y de la administra-ción general de la República.

Por su parte, el Senado no ha hecho uso de la facultad constitucional de aumen-tar el número de comisiones permanentes a ocho, por lo que mantiene seis comisio-nes, establecidas en el artículo 7 de su Reglamento:


— Comisión de asuntos sociales;

— Comisión de la cultura, de la educación y de la comunicación;

— Comisión de la economía, del desarrollo sostenible y de la ordenación del territorio;

— Comisión de hacienda;

— Comisión de las leyes constitucionales, de la legislación, del sufragio univer-sal, del Reglamento y de la administración general.



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Las comisiones permanentes ejercen tanto funciones legislativas como de con-trol del ejecutivo, circunscritas ambas al ámbito de competencias atribuido por el Reglamento de la Cámara correspondiente.

Por otra parte, las comisiones especiales son creadas con carácter no permanen-te, con la única finalidad de examinar un concreto proyecto o proposición de ley, por lo que desaparecen en el momento en que se adopte una decisión definitiva sobre la iniciativa legislativa para cuyo examen han sido constituidas.

Las comisiones especiales se constituyen automáticamente y sin debate, de acuerdo con la nueva redacción del Reglamento de la Asamblea, a petición del Go-bierno o de uno o varios portavoces de Grupos Parlamentarios que representen la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea. En el caso en que la petición parta del presidente de una comisión permanente, de un portavoz de Grupo Parlamentario o de al menos quince diputados, la comisión se constituirá si, tras la segunda sesión tras la publicación de la petición, el Presidente de la Asamblea no ha recibido ningún reparo del Gobierno, del presidente de una comisión permanente o del portavoz de un Grupo Parlamentario. En el caso en que se presente algún reparo, el Pleno de la Asamblea debatirá y decidirá sobre la constitución de la comisión especial.

Las comisiones especiales se constituyen automáticamente en el Senado si así lo solicita el Gobierno. La constitiución de una comisión especial puede ser solicitada por el presidente de una comisión permanente o el portavoz de un Grupo Parlamen-tario, en cuyo caso la comisión se constituye si no se presenta reparo alguno del Go-bierno o del portavoz de un Grupo transcurridas dos sesiones plenarias tras la publi-cación de la solicitud de constitución. Si existe reparo, el Pleno de la Cámara procede al debate y votación de la solicitud.

2. Los tipos de comisiones en el sistema parlamentario español: comisiones legislativas y no legislativas, permanentes y no permanentes

En la Constitución española, el artículo 75.1 se limita a establecer que «las Cáma-ras funcionarán en Pleno y por Comisiones», dejando el resto al Reglamento de la Cá-mara respectiva. La Constitución no fija el número de comisiones, cuya creación y funcionamiento se entiende que pertenecen al ámbito de autonomía de la Cámara.

En cualquier caso, y a diferencia de las comisiones a las que hace referencia el artículo 43 de la Constitución francesa, las comisiones en el sistema parlamentario español pueden no tener carácter legislativo.

Asimismo, en el sistema parlamentario español, a diferencia del francés, no exis-te ninguna limitación en el número de comisiones permanentes, que se pueden crear por tres vías: mediante la modificación del Reglamento, mediante la aprobación de leyes o mediante el acuerdo del Pleno.



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Así, el Reglamento del Congreso diferencia en primer lugar entre comisiones permanentes legislativas y no legislativas: las primeras ejercen, además de funciones de control, funciones legislativas, mientras que las segundas limitan su actuación a las funciones de control o de régimen interno de la Cámara. Las primeras se encuen-tran enumeradas en el artículo 46.1 del Reglamento. El apartado segundo del mismo artículo 46 enumera las comisiones permanentes no legislativas: la Comisión del Re-glamento, la del Estatuto de los Diputados y la de Peticiones. El mismo apartado pre-vé la posibilidad de creación de comisiones permanentes por ley, y en la actualidad sólo cabe citar la Comisión prevista para el control de los gastos reservados, creada por la Ley 11/1995.

Estas comisiones legislativas o no legislativas reguladas en el artículo 46 son per-manentes al constituirse para toda la legislatura, y a éstas cabe añadir las comisiones previstas en el artículo 50 del Reglamento del Congreso, que prevé por su parte la posibilidad de creación por el Pleno de la Cámara de comisiones permanentes, a pro-puesta de la Mesa oída la Junta de Portavoces. El artículo 50 prevé asimismo que este acuerdo de creación deberá fijar el criterio de distribución de competencias entre la comisión creada y las que, en su caso, puedan resultar afectadas.

Las diferencias respecto de las comisiones permanentes previstas en el artículo 46 y en el artículo 50 son esencialmente dos: por una parte es preciso volver a recabar el acuerdo del nuevo Pleno en el caso en que se desee crear las mismas comisiones permanentes por la vía del artículo 50 en una nueva legislatura; y, por otra parte, las comisiones permanentes del artículo 50 podrán ser disueltas siguiendo un procedi-miento análogo al empleado para su creación, recabando el acuerdo del Pleno a pro-puesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces.

La creación de comisiones por el Pleno no es frecuente. En la IX Legislatura sólo se ha procedido hasta la fecha a la creación por esta vía de la Comisión para las políti-cas integrales de la discapacidad.

El Reglamento del Congreso de los Diputados diferencia también entre comisio-nes permanentes y no permanentes, entre las que el Reglamento distingue a su vez entre comisiones de investigación y el resto de comisiones no permanentes. Las co-misiones de investigación se crean por el Pleno de la Cámara, mientras que el resto de comisiones no permanentes se crean por la Mesa.

En la IX Legislativa se han creado hasta la fecha la Comisión no Permanente para el seguimiento y evaluación de los acuerdos del Pacto de Toledo y la Comisión no permanente de Seguridad Vial y Prevención de Accidentes de Tráfico. Las dos comisiones no permanentes ya fueron creadas en la pasada Legislatura, al ser fruto de un pacto entre los distintos Grupos Parlamentarios que se renovó en la actual Legislatura. De hecho, y a pesar de su carácter no permanente pues, de conformidad con el artículo 51 del Reglamento del Congreso, se crean para un trabajo concreto y se extinguen con la finalización del trabajo encomendado, suelen durar toda la legis-



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latura. La creación de comisiones de investigación es mucho más rara. En los últimos cinco años sólo se ha constituido una: la relativa a los atentados terroristas del 11 de marzo de 2004.

El Reglamento del Senado de España diferencia entre, por un lado, comisiones permanentes, que se constituyen para toda la Legislatura, y, por otro lado, comisio-nes de investigación o especiales, que se crean para un fin determinado y se mantie-nen hasta finalizar los trabajos para los que fueron creadas.

Las comisiones permanentes pueden ser a su vez legislativas o no legislativas. Las primeras están taxativamente enumeradas en el artículo 49.3 del Reglamento y las segundas en el artículo 49.2.

Las comisiones de investigación o especiales se crean por el Pleno, a propuesta del Gobierno o de veinticinco senadores que no pertenezcan al mismo Grupo parla-mentario. En la IX Legislatura han sido constituidas hasta la fecha dos comisiones es-peciales: la de estudio de la problemática de la adopción nacional y otros temas afi-nes y la de estudio sobre las nuevas formas de exclusión social como consecuencia del fuerte incremento del desempleo.

El Reglamento del Senado establece un régimen jurídico específico para la Comi-sión General de las Comisiones Autónomas al margen del resto de comisiones de la Cámara.

Mención aparte merecen las comisiones mixtas, creadas por ley con carácter permanente, como la Comisión Mixta para la Unión Europea, la Comisión Mixta de Relaciones con el Tribunal de Cuentas, la Comisión Mixta de relaciones con el Defen-sor del Pueblo y la Comisión Mixta para el Estudio del Problema de las Drogas. Por otra parte, tienen el carácter de no permanentes la Comisión Mixta de Control Parla-mentario de la Corporación de RTVE y sus sociedades y la Comisión Mixta para el es-tudio del Cambio Climático.

La composición de las comisiones mixtas, tanto permanentes como no perma-nentes, se rige por una Resolución de las Mesas de ambas Cámaras, de 26 de mayo de 2008. Ninguna de las comisiones mixtas posee competencias legislativas.

3. Otros órganos parlamentarios de trabajo distintos de las comisiones

Bajo este epígrafe agrupamos toda una serie de órganos que, sin poseer la natu-raleza de comisión permanente o especial en el caso francés, o de alguna de las comi-siones previstas por los Reglamentos de las Cámaras en el caso español, desempeñan funciones similares o de apoyo, ayudando a conformar la voluntad de la Cámara en cuyo seno se crean.



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a) Sistema parlamentario francés: comisiones de investigación, delegaciones, misiones de información temporales, MEC y MECSS

Es preciso mencionar que la rígida limitación numéria contenida en la Constitu-ción de la V República se ha visto sin embargo en parte matizada por la ordenanza n.° 58-1100, de 17 de noviembre de 1958, relativa al funcionamiento de las asambleas par-lamentarias.

Esta norma prevé, en primer lugar, en su articulo 6 que, además de las comisio-nes mencionadas en el artículo 43 de la Constitución sólo pueden ser constituidas comisiones de investigación. Estas comisiones, de carácter temporal, tienen como objeto obtener información sobre hechos determinados o sobre la gestión de servi-cios públicos o empresas nacionales. De acuerdo con el Reglamento de la Asamblea y el del Senado, las comisiones de investigación son creadas por el Pleno tras un infor-me de la comisión permanente competente que versa sobre el cumplimiento de los requisitos reglamentarios y sobre la oportunidad de su creación.

La reforma constitucional de 2008 introduce también en el texto constitucional una referencia expresa a las Comisiones de Investigación en los términos del artículo 51-2, que constitucionaliza la práctica mantenida hasta la fecha en la V República:

Para el ejercicio de las misiones de control y evaluación definidas en el primer pá-rrafo del artículo 24, podrán crearse comisiones de investigación dentro de cada Cáma-ra para recoger elementos de información, en las condiciones previstas por la Ley.

La ley determinará sus normas de organización y funcionamiento. Sus condicio-nes de creación serán fijadas por el reglamento de cada Cámara.

Los Reglamentos de la Asamblea y del Senado han sido modificados en lo que respecta a las comisiones de investigación para adaptarlos al nuevo precepto consti-tucional. Cabe recordar que, tal como se mencionó más arriba, en el Congreso de los Diputados y en el Senado de España, las Comisiones de Investigación tienen la natu-raleza de comisiones no permanentes y no guardan relación alguna con las comisio-nes permanentes.

Por otra parte, la citada ordenanza n.° 58-1100 prevé también la creación de de-legaciones de la Cámara correspondiente que tienen como objeto el seguimiento de una determinada cuestión o asunto que requiere una especialización que no puede proporcionar la comisión permanente correspondiente, y ello con un carácter de per-manencia de la que carecen las comisiones especiales.

La citada ordenanza establece las delegaciones de la Asamblea y del Senado para los derechos de la mujer y la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres y la delegación mixta denominada oficina parlamentaria de evaluación de las políticas científicas y tecnológicas. La ordenanza fue profundamente modificada tras la apro-bación de la Ley de 15 de junio de 2009, que suprimió las delegaciones de la Asamblea



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y del Senado para la Unión Europea, las de ambas Cámaras para la ordenación y desa-rrollo sostenible del territorio, las que componían la oficina parlamentaria para la eva-luación de la legislación y la delegación mixta denominada oficina parlamentaria de evaluación de las políticas de salud.

La supresión de las delegaciones para la Unión Europea de ambas Cámaras se fundamenta en la creación, en virtud del artículo 88-4 de la Constitución introducido en la reforma de 2008, de una comisión encargada de asuntos europeos. En ambas Cámaras se constituyen sendas Comisiones con carácter permanente, pero sin compe-tencias legislativas, por lo que pasan a conformar un tercer tipo de comisiones diferen-te de las contempladas en el artículo 43 de la Constitución. Ello tiene especial impor-tancia en el caso de la Asamblea Nacional, por haber esta Cámara agotado el número máximo de comisiones permanentes permitidas por la Constitución. El Reglamento de la Asamblea entiende que la Comisión de Asuntos Europeos no se ve afectada por di-cha limitación, que sólo afecta a las comisiones permanentes de carácter legislativo.

El Reglamento de la Asamblea Nacional y el del Senado prevén una serie de figu-ras que permiten una cierta especialización, y que, por esta vía, permiten también matizar la rigidez constitucional en lo que afecta a la limitación numérica de las comi-siones permanentes. Así, entre estas figuras destacan, en primer lugar, las misiones de información, reguladas en los artículos 145 y siguientes del Reglamento de la Asamblea Nacional y en el artículo 21 del Reglamento del Senado.

Las misiones de información temporales de la Asamblea Nacional son creadas bien por una o varias comisiones permanentes, bien por la conferencia de presiden-tes a propuesta del Presidente de la Asamblea. Para ello, designan a uno o varios di-putados para integrar la misión de información. Estas misiones versarán especial-mente sobre las condiciones de aplicación de la legislación. El Reglamento de la Asamblea prevé la posibilidad de que las misiones de información gocen de las facul-tades otorgadas a las comisiones de investigación durante un periodo que no puede exceder los seis meses. El Consejo Constitucional, en su decisión de 6 de junio de 1990, estableció que las misiones de información poseen siempre un carácter tempo-ral y se limitan a proporcionar información para que la Asamblea pueda ejercer su control sobre la política del Gobierno en las condiciones previstas por la Constitución. El Reglamento del Senado, por su parte, prevé que el Pleno pude conceder a las co-misiones permanentes o especiales la autorización para la designación de misiones de información que versen sobre cuestiones de su competencia.

Las misiones de información han conocido un gran éxito en la Asamblea Nacio-nal debido, en parte, a la facilidad de su creación. Como media, una veintena de misio-nes de información suelen ver la luz cada año. La modificación reglamentaria de junio de 2009 establece nuevas disposiciones tendentes a garantizar que las misiones es-tén compuestas por un miembro de la oposición, en el caso en que estén integradas por dos miembros, o que reflejen en la medida de lo posible la configuración de la Asamblea en el caso en que la misión esté compuesta por más de dos miembros.



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Asimismo, el artículo 57 de la ley orgánica n.° 2001-692 de 1 de agosto de 2001, relativa a las leyes presupuestarias, prevé que las comisiones de la Asamblea Nacional y el Senado encargadas de la hacienda pública hacen el seguimiento y controlan la ejecución de las leyes presupuestarias y proceden a la evaluación de todos los asun-tos relativos a la hacienda pública. Para ello se ha creado en ambas Cámaras una mi-sión de evaluación y control, conocida por su acrónimo MEC, que realiza cada año una evaluación de las políticas públicas de acuerdo con un plan de trabajo fijado de ante-mano por la Mesa de la comisión de hacienda.

De forma análoga, el artículo LO 111-9 del código de la seguridad social establece que las comisiones de la Asamblea y del Senado competentes hacen el seguimiento y controlan la aplicación de las leyes presupuestarias de la seguridad social, y proceden a la evaluación de todo asunto relativo a la hacienda de la seguridad social. Siguiendo el mismo modelo que en las comisiones de hacienda, las comisiones competentes de la Asamblea y el Senado crearon a partir de 2005 sendas misiones de evaluación y de control de las leyes presupuestarias de la seguridad social, conocidas por su acróni-mo MECSS.

Siguiendo la estela de estas misiones, el Reglamento de la Asamblea, tras su modificación de junio de 2009, prevé un comité de evaluación y control de las políti-cas públicas, que tiene como misión realizar trabajos de evaluación sobre las políticas públicas cuyo ámbito supere el de una comisión permanente. Dicho comité se conci-be así como un nuevo instrumento que permite a la Asamblea ejercer su función de control y seguimiento en las condiciones previstas en la Constitución. El Consejo Constitucional, en su reciente decisión 2009-581 DC de 25 de junio de 2009, recuerda que este comité está sólo autorizado para controlar la acción del Gobierno y la eva-luación de las políticas públicas, pero no puede ejercer el control de las políticas pú-blicas en su conjunto, por lo que los informes sobre políticas públicas no pueden dar lugar a un debate contradictorio. Por otro lado, el Consejo también excluye que este comité tenga la facultad de llamar a comparecer a funcionarios del ejecutivo, en la medida en que no son comisiones parlamentarias, únicas autorizadas para ello de conformidad con la ordenanza 59-1100.

b) Sistema parlamentario español: las subcomisiones y ponencias de estudio

En el caso español no existen comités de evaluación pero, sin embargo, han pro-liferado en las últimas legislaturas las subcomisiones del Congreso de los Diputados. Sin base expresa en el Reglamento, las subcomisiones se crean en el seno de las co-misiones con el objeto de realizar un informe sobre un asunto concreto, extinguién-dose en el momento en que dicho informe se eleva a la Comisión correspondiente. La creación y las reglas de funcionamiento de las subcomisiones se encuentran regula-das por la resolución de la Presidencia de 26 de junio de 1996. Creados por el Pleno con un plazo determinado y una composición que por defecto es la de las ponencias legislativas, las subcomisiones han proliferado en las últimas legislaturas, hasta tal



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punto que en la IX Legislatura, la Mesa ha mantenido expresamente el criterio de no someter al Pleno la creación de más subcomisiones cuando se encuentren simultá-neamente en funcionamiento seis subcomisiones. Asimismo, la Mesa ha limitado a dos el número de subcomisiones en funcionamiento simultáneo en el seno de una misma Comisión.

De forma análoga, en el Senado se crean Ponencias de Estudio sobre un asunto concreto en el seno de la Comisión competente, a las que se aplican supletoriamente las normas de las ponencias legislativas.

II. SISTEMAS DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

En el sistema francés, la redacción original del artículo 43 establecía como regla general que las proposiciones y proyectos de ley serían enviados para su examen a comisiones especiales, siempre que mediara petición del Gobierno o de la Cámara a la que hayan sido sometidos. Sólo en el caso en que no mediara esta petición, la ini-ciativa legislativa sería remitida a la comisión legislativa permanente competente.

Se trata de una medida que tenía por objeto reducir las facultades legislativas de las comisiones permanentes que se veían así teóricamente preteridas en el caso en que el Gobierno o la propia Cámara decidieran el reenvío a una comisión especial, creada especialmente para debatir y examinar una iniciativa legislativa concreta.

Sin embargo, las comisiones especiales no han tenido en la práctica el efecto deseado por los ponentes de la Constitución. Las causas de este fracaso se debe a varios factores, entre los que cabe citar los siguientes: la pérdida por el Gobierno de los puntos de referencia habituales que posee en las comisiones permanentes, la fre-cuente oposición de las comisiones permanentes a la creación de las comisiones es-peciales, las dificultades de funcionamiento, puesto que las comisiones permanentes siguen reuniéndose al mismo tiempo que las comisiones especiales, y el riesgo de la excesiva prolongación del proceso legislativo puesto que las comisiones creadas para el examen de un texto, y que se disuelven en el momento de su aprobación, suelen tener interés en prolongar su actividad.

En definitiva, el Gobierno ha empleado esta facultad con muy poca frecuencia, y los textos son enviados en la casi totalidad de los casos a las comisiones permanen-tes. Así, en el periodo comprendido entre 1988 y 2006, sólo 14 iniciativas legislativas fueron examinadas por comisiones especiales.

Como consecuencia de esta práctica parlamentaria, la reforma constitucional de 2008 modifica la regla general, de tal forma que, en principio, los textos legislativos son enviados a las comisiones permanentes, y establece como procedimiento excep-cional el envío a comisiones especiales en el caso en que medie la petición del Gobier-no o de la Cámara a la que el texto haya sido sometido.



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De acuerdo con el artículo 85 del Reglamento de la Asamblea Nacional, corres-ponde al Presidente de la Asamblea atribuir a una comisión permanente o especial la competencia de un proyecto o proposición de ley. En el caso en que una comisión permanente se declare incompetente o exista conflicto entre dos o varias comisiones permanentes, el Presidente de la Asamblea, tras un debate en la que sólo interven-drán el Gobierno o el autor de la proposición y los presidentes de las comisiones afec-tadas, propondrá al Pleno de forma preferente la creación de una comisión especial. En el caso en que esta propuesta sea rechazada, el Pleno resolverá la cuestión com-petencial. Los conflictos de competencias entre comisiones son muy raros, lo que se debe en parte a la flexibilidad del procedimiento, contemplado en el artículo 87, que prevé que cualquier comisión permanente puede emitir informe sobre todo o parte de un texto enviado a otra comisión permanente. Los artículos 16 y 17 del Reglamen-to del Senado prevén procedimientos similares a los contemplados en el Reglamento de la Asamblea Nacional.

En el sistema parlamentario español, la Mesa del Congreso de los Diputados es la encargada de encomendar los proyectos, proposiciones o asuntos a las comisiones de acuerdo con sus competencias. La Mesa del Congreso, por propia iniciativa o a petición de una Comisión interesada, es asimismo competente para acordar que so-bre una cuestión que sea de la competencia principal de una Comisión informen pre-viamente otras Comisiones. Las solicitudes de esa naturaleza son muy raras (en la VIII Legislatura sólo se presentó una, que fue rechazada por la Mesa). Por otra parte, los conflictos de competencia entre Comisiones son también raros y, en el caso de pro-ducirse, podrían ser objeto de una reconsideración, prevista en el artículo 31.2 del Reglamento. Una vez presentada la reconsideración por un Diputado o un Grupo Par-lamentario que discrepe de la decisión de la Mesa adoptada en el ejercicio de sus fa-cultades de calificación y de decisión sobre la tramitación de los escritos parlamenta-rios, la propia Mesa decidirá definitivamente, oída la Junta de Portavoces, mediante resolución motivada.

En el caso del Senado español, la Mesa es también competente para la distribu-ción del trabajo entre las Comisiones si bien, en caso de duda o cuando una Comisión plantee un conflicto positivo o negativo de competencia, se prevé que se someta la decisión al Pleno de la Cámara.


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La fijación del Orden del día de las sesiones parlamentarias en el artículo 48 de la Constitución

Mercedes Aráujo Díaz de TeránLetrada de las Cortes Generales

Sumario: 1. EL MARCO TEMPORAL DE LA ACTIVIDAD PARLAMENTARIA. 2. SIG‐NIFICACIÓN DEL ACTUAL ARTÍCULO 48 DE LA CONSTITUCIÓN EN SU EVOLU‐CIÓN HISTÓRICA. 3. EL ORDEN DEL DÍA DE LAS COMISIONES. 3.1. El encuadre temporal de su actuación. 3.2. El orden del día.

Si el orden del día constituye la relación de asuntos que un órgano ha de exami-nar en una determinada reunión del mismo convocada a tal efecto, no cabe duda de que su fijación es de suma importancia en la vida parlamentaria.

Por lo que se refiere a la determinación del orden del día establecida en el artícu-lo 48 de la Constitución Francesa, en la redacción dada a dicho precepto por la ley Constitucional de 23 de julio de 2008, ha de ser analizada desde una doble perspecti-va: 1) Lo que el orden del día representa en el marco temporal en que se encuadra la actividad parlamentaria. 2) Lo que la fijación del orden del día del actual artículo 48 de la Constitución francesa supone en la evolución que ha experimentado dicha previ-sión constitucional. A su vez, dicho análisis se realizará estableciendo las pertinentes comparaciones con el sistema parlamentario español y diferenciando su aplicación al Pleno de la que pueda resultar a las Comisiones.

1. EL MARCO TEMPORAL DE LA ACTIVIDAD PARLAMENTARIA

Los tiempos de la actividad parlamentaria son básicamente tres: Las legislaturas, que salvo disolución anticipada de las Cámaras duran cinco años en el caso francés y cuatro en el español; los periodos de sesiones –session- y las sesiones –séance-.

Para entender la concepción de la session del sistema francés, resulta ilustrativo el discurso pronunciado por Michel Debré ante el Consejo de Estado el 27 de agosto de 1958, cuando advertía que las asambleas, en un régimen parlamentario, no son


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órganos permanentes de la vida política, sino que enmarcan su actividad en dos pe-ríodos de sesiones, lo bastante largos como para permitir el trabajo legislativo, el voto del presupuesto y el control político, pero dispuestos de tal forma que el Gobier-no disponga de tiempo de reflexión y de acción.

Pues bien, mientras la Constitución española establece en su artículo 73 que las Cámaras se reunirán anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio, al tiempo que establece que, fuera de tales períodos, las Cámaras –y entiéndase aquí tanto el Pleno como las Comisiones- sólo podrán celebrar sesiones extraordinarias con un orden del día de-terminado y a petición sólo de la Diputación Permanente, la mayoría absoluta de sus miembros o el Gobierno (arts. 73 CE, 61 RCD y 70 RS), la Constitución francesa prevé tres tipos de session: ordinarias, extraordinarias y de derecho, entendiendo por ses-sion el período del año durante el que el Parlamento se reúne para deliberar en sesión plenaria (entre nosotros, período de sesiones). Asimismo establece el número máxi-mo de días de sesión que pueden tener lugar en el curso de cada tipo de session.

Efectivamente, el artículo 28 de la Constitución francesa establece que: «El Parla-mento se reunirá de pleno derecho en un período ordinario de sesiones que comienza el primer día laborable de octubre y termina el último día laborable de junio. El número de días de sesión que cada Cámara podrá celebrar en el transcurso de un período ordinario de sesiones no podrá exceder de ciento veinte. Se fijarán las semanas de sesión por cada Cámara. El Primer Ministro, previa consulta con el Presidente de la Cámara correspon-diente, o la mayoría de miembros de cada Cámara, podrá decidir la ampliación de los días de la sesión. Los días y los horarios de las sesiones serán determinados por el regla-mento de cada Cámara.

Por su parte el artículo 29 establece que el Parlamento se reunirá en período extraordinario de sesiones a petición del Primer Ministro o de la mayoría de los miem-bros de la Asamblea Nacional, sobre un orden del día determinado. Períodos extraor-dinarios de sesiones que, conforme señala el artículo 30 del texto constitucional se-rán abiertos y clausurados por decreto del Presidente de la República.

A ambos períodos hay que añadir los supuestos en los que el Parlamento se re-úne de pleno derecho, con independencia de que esté en curso el período de sesio-nes o fuera de éste, a saber: Si el Presidente de la República decide recurrir a los po-deres excepcionales que el artículo 16 de la Constitución francesa le concede; si el Presidente de la República dirige un mensaje a las Cámaras (art. 18 CF) y el segundo jueves siguiente a su elección. En este último caso, si la reunión se efectuase fuera del período ordinario de sesiones, se abrirá de pleno derecho un período de sesiones de quince días de duración (art. 12 CF).

Además hay que tener en cuenta las sesiones suplementarias o prórrogas obliga-das de los períodos de sesiones, como sería el caso de la que se produciría de pleno derecho para permitir la tramitación de una moción de censura (arts. 49 y 51 CF) o

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para decidir la suspensión del arresto, medidas privativas o restrictivas de libertad de uno de los miembros de la Cámara (art. 26 CF).

Resta al Reglamento de cada Cámara, según la propia Constitución determina, la concreción de los días y horarios de las sesiones. A su vez, también según la Constitu-ción, compete a cada Cámara determinar las semanas en que se celebrará sesión y el orden del día de las mismas.

Pues bien, este marco temporal en el que el Parlamento ha de celebrar sus sesio-nes ha ido evolucionando, a la vista del poder creciente del ejecutivo, en un intento progresivo de reducir el alcance de los términos de racionalización del parlamentaris-mo adoptados en 1958. Así, respecto al tiempo en el que las Cámaras podían celebrar sesiones, el más destacado avance se produjo quizá con la revisión constitucional de 1995, al establecer la sesión única o período de sesiones continuo.

En 1958 el Parlamento sólo podía reunirse durante dos sesiones ordinarias, de otoño y de primavera. No obstante, tal límite temporal había empujado a utilizar re-cursos y prácticas compensatorios, multiplicándose las sesiones nocturnas y las ex-traordinarias.

Con la session unique de nueve meses al año se perseguía reforzar los poderes de las asambleas, permitiéndoles ejercer más continuamente su función de control so-bre la acción del Gobierno, como también adaptar el ritmo de sus reuniones a las exigencias del trabajo legislativo.

En cuanto a la capacidad de cada Cámara respecto a la fijación del orden del día de las mismas, el gran avance se va a producir en la reforma constitucional de 23 de julio de 2008.

2. SIGNIFICACIÓN DEL ACTUAL ARTÍCULO 48 DE LA CONSTITUCIÓN EN SU EVOLUCIÓN HISTÓRICA

En 1958 se otorgaron al Gobierno francés poderes exorbitantes en la fijación del orden del día de la Cámara, pues el artículo 48 de la Constitución establecía que el orden del día comprendía «prioritariamente, y en el orden que el Gobierno haya fijado, el examen de los proyectos de ley depositados por el Gobierno y de las propuestas de ley aceptadas por él». Era el orden del día prioritario, pero que en la práctica iba más allá, ya que sólo cabía un orden del día complementario de la Cámara si la duración del prioritario lo permitía. La facultad gubernamental abarcaba la decisión sobre los te-mas a incluir, el orden de su examen y el número de días de sesión, al tiempo que te-nía libertad para proceder a su modificación, de manera que bastaba un escrito dirigi-do al Presidente de la asamblea o, incluso, una mera declaración hecha en la misma sesión por un miembro del Gobierno, para cambiar el orden del debate, retirar un asunto del orden del día o, excepcionalmente, incluir uno nuevo. En todo caso, una



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sesión por semana estaba «reservada prioritariamente a las preguntas de los miem-bros del Gobierno».

Con la reforma constitucional de 1995 «al menos» una sesión por semana se re-servaba a las preguntas parlamentarias, lo que significaba que podía haber más. Por otro lado se establecía que «una sesión por mes estará reservada prioritariamente al orden del día fijado por cada Cámara».

Es con la ley constitucional de 2008 cuando, como una de las diversas manifesta-ciones a través de las que dicha reforma procura reequilibrar las instituciones a favor del Parlamento, según señala OLIVIER DORD, se consagra la división del orden del día de las Cámaras. La reforma constitucional de julio de 2008 se esfuerza en realizar una división más eficaz para conciliar tres objetivos: dar al Parlamento el control de su orden del día; permitir al Gobierno la imposición del examen de sus textos y otorgar a la oposición el derecho a expresar sus críticas y sus proposiciones.

Así, el actual artículo 48 de la Constitución establece en su párrafo primero que «sin perjuicio de la aplicación de los tres últimos párrafos del artículo 28, el orden del día será fijado por cada Cámara».

Es decir: Tal facultad se ejerce con el límite de un máximo de ciento veinte días por período ordinario de sesiones; sin perjuicio de la posibilidad de ampliar los días de sesión y respetando los días y horarios de las sesiones determinados por el Regla-mento de cada Cámara.

Pese a tales límites, el gran avance introducido respecto a esta facultad parlamen-taria por la reforma constitucional de 2008 es que ahora el principio de partida es que el orden del día se fija por cada Cámara, al igual que en los regímenes parlamentarios.

Si anteriormente la fijación del orden del día de las asambleas partía de una com-petencia prioritaria del Gobierno, con la eventual posibilidad de verse complementa-do con un orden del día de las Cámaras, la teoría constitucional, aún es pronto para analizar la práctica, ha querido invertirse: Es, aún con límites y reservas, una compe-tencia de las asambleas.

Así, junto a los límites del artículo 28 de la Constitución, nos encontramos con una doble reserva constitucional: a) por un lado, la que realiza a favor de ciertos órga-nos para la fijación del orden del día de determinadas sesiones plenarias con la caden-cia temporal que ella misma establece; b) por otro, la que realiza a favor de determi-nados contenidos, aun cuando ello suponga una garantía para el ejercicio de sus funciones por la propia Cámara.

a) Así, el Gobierno conserva el derecho de inscribir prioritariamente en el or-den del día el examen de los textos y de los debates que desee, aunque esta posibili-dad se limita –en principio- a dos semanas de sesión de cada cuatro según señala el



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párrafo segundo del artículo 48: «Dos semanas de sesión sobre cuatro estarán reserva-das prioritariamente, y en el orden que el Gobierno haya fijado, al examen de los textos y a los debates, cuya inscripción haya pedido en el orden del día».

A su vez, el párrafo quinto del mismo artículo 48 establece una reserva de ini-ciativa de orden del día a favor de determinados sujetos internos de las Cámaras: «Un día de sesión por mes estará reservado a un orden del día fijado por cada Cámara por iniciativa de los grupos de oposición de la Cámara correspondiente y de los grupos minoritarios».

En dicha reserva ha visto Pierre Bon el embrión de un estatuto de la oposición, y lo cierto es que ahora la oposición tiene la garantía de que se tendrán en considera-ción sus propuestas.

b) De otra parte, se mantiene la prioridad otorgada a ciertos proyectos de ley, en concreto el párrafo tercero del artículo 48 dispone lo siguiente: «Además, el exa-men de los proyectos de ley de Presupuestos, los proyectos de ley de financiación de la seguridad social y, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo siguiente, los textos trasla-dados por la otra Cámara desde al menos seis semanas, los proyectos relativos a los es-tados de crisis y las solicitudes de autorización referidas en el artículo 35 –autorización de la intervención de las fuerzas armadas en el extranjero y su eventual prórroga- será, a petición del Gobierno, inscrito en el orden del día prioritariamente».

Asimismo se reserva prioritariamente una semana de sesión de cada cuatro «y en el orden del día fijado por cada Cámara, al control de la acción del Gobierno y a la evalua-ción de las políticas públicas», según reza el párrafo cuarto del citado artículo 48. Inno-vación que responde a un doble fin: luchar contra la inflación legislativa y favorecer la función de control del Parlamento.

Finalmente, se mantiene la reserva de una sesión semanal de control ordinario al Gobierno, añadiendo ahora la Constitución que tal reserva se mantiene en los perío-dos de sesiones extraordinarias. En concreto, el último párrafo del artículo 48 esta-blece que: «Al menos una sesión por semana, incluido durante las sesiones extraordina-rias previstas en el artículo 29, estará reservada prioritariamente a las preguntas de los miembros del Parlamento y a las respuestas del Gobierno».

• En coherencia con lo expuesto resurge ahora también el papel de la Confe-rencia de Presidentes de cada asamblea. Componen la Conferencia de Presidentes de la Asamblea Nacional, además del Presidente de la Cámara, los Vicepresidentes, los Presidentes de las Comisiones Permanentes, el ponente general de la Comisión de finanzas, de la economía general y de control presupuestario, el Presidente de la Co-misión de asuntos europeos y los Presidentes de los grupos (art. 47 RAN, y, con algu-nas variaciones, la composición de la Conferencia de Presidentes del Senado se esta-blece en el artículo 29 de su Reglamento). El Gobierno es informado del día y hora de sus reuniones y puede delegar un representante.



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Así, ha pasado de ser el órgano que, no pudiéndose pronunciar sobre el orden del día prioritario del Gobierno, se limitaba a determinar el calendario de sesiones mensuales reservadas prioritariamente al orden del día fijado por la misma y su distri-bución entre los distintos grupos políticos, a ser el órgano que, salvo la reserva esta-blecida en los artículos 29.1 y 48.2 y 3 de la Constitución francesa, propone a la asam-blea su orden del día (arts. 48.1 RAN y 29.bis l RS).

El Gobierno, por su parte, ha de informar a la Conferencia de Presidentes, a título indicativo, de las semanas que prevé reservar, en el curso de la sesión, para el examen de los textos y debates cuya inscripción solicitará en el orden del día.

La Conferencia de Presidentes establece, al inicio de cada secuencia de ocho se-manas, la distribución indicativa de las diferentes prioridades previstas por la Consti-tución en materia de orden del día (art. 48.2 RAN) y en función de las peticiones de inscripción prioritaria en el orden del día que se formulen con la debida antelación por el Gobierno, el Presidente de la Asamblea, Presidentes de los grupos o de las comisio-nes, la Conferencia de Presidentes establece en su reunión semanal, y teniendo en cuenta las prioridades definidas en el artículo 48 de la Constitución francesa, el orden del día para la semana en curso y las tres siguientes.

Por lo que respecta al Senado francés, su Conferencia de Presidentes determina las semanas de sesión plenaria al inicio de cada período de sesiones, y su distribución entre el Senado y el Gobierno, con el acuerdo de éste, teniendo en cuenta a su vez las demandas de inscripción y en función de las prioridades establecidas, propone al Se-nado el orden del día (art. 29 bis RS).

Por lo que respecta a los proyectos de ley, los Reglamentos de ambas Cámaras establecen la facultad de su Conferencia de Presidentes para constatar, en un plazo de diez días, el desconocimiento de las condiciones establecidas en la ley orgánica para su presentación en la Cámara, en cuyo caso el proyecto de ley no puede ser ins-crito en el orden del día. En caso de desacuerdo entre la Conferencia de Presidentes y el Gobierno, tanto éste como las Cámaras pueden someter la cuestión al Consejo Constitucional, que resolverá en un plazo de ocho días (arts. 47.1 RAN y 29.5 RS).

También determina la Conferencia de Presidentes las sesiones dedicadas a pre-guntas al Gobierno (que se formulan sin notificación previa a su destinatario y, por tanto, con mayor espontaneidad) y, en su caso, a las preguntas orales sin debate (que serían análogas a las preguntas orales en Pleno del sistema español), respetando los cupos y porcentajes establecidos en el propio Reglamento de la Cámara para tales iniciativas.

La Conferencia de Presidentes establece también los días reservados al orden del día propuesto por los grupos de la oposición y los grupos minoritarios, entre los cuales se repartirá esta facultad en proporción a su importancia numérica, señalando el Reglamento de la Asamblea Nacional que cada grupo dispone de tres sesiones al



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mes por cada período de sesiones ordinario. Junto a ello, y más allá de la garantía constitucionalmente establecida, el Reglamento de la Asamblea Nacional otorga también a cada Presidente de grupo de la oposición y minoritarios el derecho a inscri-bir un asunto de control o evaluación en el orden del día de la semana de sesión cons-titucionalmente reservada a tal materia, semana en la que una sesión se reserva prio-ritariamente a las cuestiones europeas.

El orden del día establecido por la Conferencia de Presidentes es inmediatamen-te notificado y sometido a la Asamblea Nacional en su siguiente sesión, sin posibilidad de enmienda y con limitadas posibilidades de debate.

Por otro lado, si a título excepcional –y no sin más como anteriormente- el Gobier-no, en virtud de los poderes que el artículo 48 de la Constitución francesa le otorga, solicita –que no decide- la modificación del orden del día, lo pondrá inmediatamente en conocimiento de la Asamblea, pudiéndose reunir la Conferencia de Presidentes.

En el Senado, paralelamente, el orden del día puede ser modificado a petición del Gobierno, de un grupo o de la Comisión competente. En todo caso, las decisiones de la Conferencia de Presidentes y las modificaciones del orden del día son inmedia-tamente puestas en conocimiento de los senadores.

• Lo primero que sorprende de la previsión de la fijación del orden del día de las sesiones parlamentarias en el artículo 48 de la Constitución francesa es precisa-mente el hecho de que tal materia se establezca, y con el grado de detalle con que lo hace, en el texto de la Constitución. Ahora bien, una vez comprobado su contenido y los órganos intervinientes en el mismo se explica que dicho precepto no se ubique en el título constitucional dedicado al Parlamento, sino en el marco del Título V «De las Relaciones entre el Parlamento y el Gobierno».

Siendo compleja y detallada la regulación constitucional de esta materia, el desa-rrollo del artículo 48 en los Reglamentos de las respectivas Cámaras es a su vez por-menorizado, procurando garantizar todos los equilibrios que el precepto constitucio-nal establece: entre el límite temporal de las asambleas para celebrar sesión plenaria y la necesidad de que éstas puedan desarrollar plenamente sus funciones y el gobier-no ejercer sus competencias ante las mismas, con períodos de sesiones ordinarias, extraordinarias, de derecho, o sesiones suplementarias, según los casos; entre el re-conocimiento del papel que al Parlamento corresponde entre las instituciones y el poder del Gobierno, al que éste se resiste a renunciar; entre las mayorías y los grupos de la oposición y minoritarios.

Lo cierto es que la procura de tales equilibrios acerca más el sistema francés al semiparlamentarismo para alejarlo del semipresidencialismo instaurado en 1958, si bien el retorno del Parlamento al escenario político no ha sido tanto a costa del Presi-dente, que mantiene su primacía, como del Primer Ministro. De hecho, si lo compara-mos con el sistema español observaremos algunos elementos comunes:



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1. Allí, como aquí, las sesiones de derecho u obligatorias, a la vez que otorgan facultades al Parlamento, condicionan su orden del día, tanto en cuanto a la obligación de celebrar sesión (p.e. en el caso de los estados de excepción) como en cuanto a su contenido (p.e. sesiones constitutivas o sesiones ex-traordinarias que imponen su propio orden del día). Son los órdenes del día predeterminados.

2. Ambas Constituciones reservan un tiempo mínimo para el denominado «con-trol ordinario» al Gobierno. Ahora bien, mientras la previsión del artículo 48 párrafo sexto de la Constitución francesa establece tal reserva incluso durante los períodos extraordinarios de sesiones, la práctica seguida en las Cámaras españolas ha sido flexible respecto a la previsión del artículo 111 de su Consti-tución, de manera que la reserva de un tiempo mínimo semanal para pregun-tas e interpelaciones sólo se garantiza durante las sesiones plenarias de conte-nido ordinario, por supuesto no en las extraordinarias, pero tampoco en aquéllas que tengan un contenido distinto al habitual (p.e. no en las dedicadas monográficamente al debate presupuestario o del estado de la Nación).

3. La reserva prioritaria de dos semanas sobre cuatro para los órdenes del día propuestos por el Gobierno francés, se circunscribe en el Parlamento espa-ñol a la facultad del Gobierno de solicitar que en una sesión concreta se in-cluya un asunto con carácter prioritario (arts. 67.3 RCD y 71.1 RS).

4. El artículo 133 del Reglamento del Congreso de los Diputados otorga prefe-rencia al proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado sobre los demás trabajos de las Cámaras, en clara analogía a la previsión del párrafo tercero del artículo 48 de la Constitución francesa.

Todos los autores coinciden en señalar que este nuevo reparto constituye un progreso para el Parlamento respecto a la situación anterior, si bien su realización no está asegurada y no es absoluta. Es por ello que Pierre Bon nos habla de un «relativo retorno del Parlamento», y podemos decir que este relativismo se produce en un doble sentido: Por un lado, depende del uso que el Gobierno haga de los privilegios que conserva y el Parlamento de sus derechos, cuando no está en absoluto acostum-brado a los mismos. Por otro lado, constituye sin duda un progreso respecto a 1958, pero aún no constituye un sistema parlamentario.

Ahora bien, siendo ello cierto respecto a las competencias que la Constitución francesa otorga, no puede olvidarse que tampoco en un sistema parlamentario, como puede ser el español, las competencias del Gobierno son reducidas. Lo que ocurre es que en este caso el ejecutivo no necesita de una mayor reserva constitucional en la configuración del orden del día de las Cámaras, sino que se ejerce, en la práctica, a través de la mayoría parlamentaria que le apoya. De hecho, la iniciativa y decisión del Parlamento sólo serán una alternativa a la gubernamental cuando la mayoría parla-mentaria haya de conformarse con otros grupos parlamentarios de la oposición.



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3. EL ORDEN DEL DÍA DE LAS COMISIONES

3.1. El encuadre temporal de su actuación

Los períodos de sesiones de la Constitución francesa y sus límites temporales, establecidos principalmente en sus artículos 28 y 29, se han entendido referidos a la actividad del Pleno de cada asamblea, único órgano que celebra «sesiones» en sentido estricto: séance plénière. Nada impide pues a los órganos internos de las Cámaras, prin-cipalmente las Comisiones Permanentes, celebrar reuniones a fin de preparar el traba-jo legislativo del siguiente período de sesiones o ejercer su control sobre el Gobierno.

Así, el Reglamento de la Asamblea Nacional prevé la posibilidad de que las Comi-siones puedan celebrarse indistintamente en el curso de un período de sesiones o fuera de éste (art. 40 RAN), correspondiendo en uno y otro supuesto la facultad de su convocatoria a órganos distintos. A diferencia de ello en el Parlamento español, como señalábamos, los períodos de sesiones ordinarios vinculan tanto al Pleno como a las Comisiones, dentro de los cuales, salvo sesión extraordinaria de uno u otro órga-no, deberán desarrollar su actividad.

El artículo 50.3 del Reglamento de la Asamblea Nacional reserva las mañanas de los miércoles para el trabajo de las Comisiones, sin que puedan celebrarse sesio-nes plenarias simultáneamente más que en los supuestos del artículo 48.2 y 3 de la Constitución.

Paralelamente, el Reglamento de la Asamblea Nacional limita la posibilidad de que las Comisiones celebren reunión cuando la Asamblea está celebrando sesión ple-naria, ya que, en tal caso, las Comisiones permanentes no se podrán reunir más que para concluir el examen de un texto inscrito en el orden del día (art. 41.1 RAN). No obstante, este principio ha sido difícil de respetar, sobre todo después de la instaura-ción del período de sesiones único en 1995, de manera que, de facto, la casi totalidad de las reuniones de Comisión se desarrollan los martes tarde y los miércoles.

El Reglamento del Senado francés, por su parte, consagra los miércoles por la mañana al trabajo de las Comisiones, eventualmente también las mañanas de los martes antes de las reuniones de los grupos y, llegado el caso, otra media jornada fi-jada en función del orden del día de la sesión plenaria (art. 14 RS).

3.2. El orden del día

Por lo que respecta a la fijación del orden del día de las Comisiones, tampoco el artículo 48 del texto constitucional parece referirse a las mismas.

De hecho, el artículo 40 del Reglamento de la Asamblea Nacional se refiere a los distintos sujetos facultados para convocar una reunión de Comisión (Presidente de la



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Asamblea Nacional cuando lo solicite el Gobierno y el Presidente de la Comisión –con o sin necesidad de acuerdo de su Mesa según se trate de una reunión celebrada fuera o en el curso de un período de sesiones–), y establece la necesidad de que tales con-vocatorias precisen el orden del día, si bien no vincula expresamente ambas compe-tencias. De hecho, el artículo 41.2 del mismo Reglamento atribuye al Presidente de cada Comisión la organización de sus trabajos.

El Reglamento del Senado francés establece que las Comisiones son convocadas por su Presidente, 48 horas antes de la reunión o, fuera del período de sesiones, en la semana previa a la reunión. También aquí la convocatoria debe precisar el orden del día (art. 20 RS).

Si comparamos el sistema previsto con el establecido en el derecho parlamen-tario español, observamos que, en el caso del Congreso de los Diputados, el Regla-mento establece que será fijado por su respectiva Mesa, de acuerdo con el Presi-dente de la Cámara, teniendo en cuenta el calendario fijado por la Mesa de la Cámara. En la práctica, este precepto se ve matizado desde una triple perspectiva: por un lado, es práctica acuñada que asistan a las reuniones de las Mesas de las Comisiones los Portavoces de los grupos parlamentarios ante las mismas, de ma-nera que, aún sin tener facultad de voto, son oídos de forma decisiva en la fijación del orden del día, éste, no obstante, se decide por el voto mayoritario de los miem-bros de la Mesa de la Comisión. De otra parte, el acuerdo con la Presidencia de la Cámara no se produce de forma expresa para cada supuesto, sino que se reduce a la autorización de la convocatoria de la sesión cuando se pretende su celebración en una fecha distinta a la prevista en el correspondiente calendario de actividades, autorización que tradicionalmente está delegada en la Vicepresidencia Primera de la Cámara.

En el Senado español, el orden del día de las Comisiones lo fija el Presidente de la Comisión, oída la Mesa respectiva, teniendo en cuenta el programa de trabajos de la Cámara, o el Presidente del Senado, cuando así lo requiera el desarrollo de los tra-bajos legislativos de la Cámara (art. 71.2 y 3 del Reglamento).

Parecería pues que en el caso francés, las limitaciones a las reuniones de las Co-misiones no proceden tanto de la Constitución, que se centra en las sesiones plena-rias y su orden del día, como de los Reglamentos, si bien antes que limitar le reservan días para que puedan reunirse durante las sesiones plenarias, ya que fuera del perío-do de sesiones también pueden reunirse.

La limitación a sus reuniones procede, en realidad, de la duración de las sesiones plenarias y del propio contenido del orden del día de las mismas: por un lado, porque, como señalábamos, esto condicionará la posibilidad de celebrar reuniones simultá-neamente a la celebración de una sesión plenaria –ya que, coincidiendo con sesión plenaria sólo se reunirán para concluir el examen del texto incluido en el orden del día del Pleno–.



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De otra parte, porque raramente transcurren más de tres semanas entre la adop-ción de un proyecto de ley por el Consejo de Ministros y su inclusión en el orden del día del Pleno, de manera que el tiempo que le resta a la Comisión es muy breve y, sobre todo, derivado del orden del día predeterminado para el Pleno.

Algo parecido ocurre en el Parlamento español, donde para cada período ordina-rio de sesiones se fija un calendario de Plenos y un calendario de Comisiones, de ma-nera que éste último se ve condicionado por aquél –de hecho se elabora una vez aprobado el calendario de sesiones plenarias– ya que las Comisiones no podrán cele-brar sesión coincidiendo con sesión del Pleno. Fuera de los días en los que el calenda-rio de Plenos haya reservado la previsión de sesión plenaria, las Comisiones pueden reunirse libremente, con el tope máximo de seis sesiones simultáneas en el mismo día, en el caso del Congreso de los Diputados.

Ahora bien, en el Parlamento francés, los Presidentes de las Comisiones partici-pan de la decisión que derivadamente determina la actividad de las mismas, en la medida en que forman parte de la Conferencia de Presidentes (arts. 47 RAN y 29 RS), órgano encargado de configurar el orden del día del Pleno. Pueden incluso, al margen de la Conferencia de Presidentes, proponer, como Comisión competente sobre el fondo, la prolongación de la sesión plenaria (arts. 50.5 RAN y 32.bis.6 RS) o proponer la modificación del orden del día (art. 29.bis.7 RS).

En definitiva, sin perjuicio de la limitación que para las reuniones de las Comisio-nes del Parlamento francés supone el orden del día y la actividad plenaria de sus Asambleas, las Comisiones poseen, principalmente a través de sus Presidentes, capa-cidad de iniciativa y de decisión en la configuración de dicho orden del día, así como en el señalamiento de las mencionadas sesiones plenarias.


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Notas sobre la reforma constitucional francesa de 2008, en relación con el procedimiento legislativo

Luis de la Peña RodríguezLetrado de las Cortes Generales

Profesor Asociado de Derecho Constitucional Universidad Carlos III de Madrid

Sumario: I. PLANTEAMIENTO. II. BREVE REFERENCIA AL PROCEDIMIENTO LE‐GISLATIVO FRANCÉS. III. LA INICIATIVA LEGISLATIVA. IV. EL DERECHO DE ENMIENDA. V. LA DISCUSIÓN. VI. LAS LEYES ORGÁNICAS.

I. PLANTEAMIENTO

En la última reforma de la Constitución Francesa de 1958, contenida en la Ley Constitucional de 23 de julio de 2008, se han introducido modificaciones que afectan de una manera notoria al texto constitucional francés. En el país vecino se utiliza con frecuencia, quizás excesiva, la figura de la reforma constitucional. El Consejo Consti-tucional Francés llega a calificar esta repetición de las reformas como un poco pre-ocupante. Louis Favoreau considera que se produce una banalización de la reforma constitucional1.

En estas páginas nos limitaremos a estudiar la reforma constitucional de 2008 en lo que atañe al procedimiento legislativo francés, aplicando la máxima de Baltasar Gracián, «más vale la quintaesencia que el fárrago».

II. BREVE REFERENCIA AL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO FRANCÉS

Antes de examinar la última reforma constitucional, conviene recordar algunos datos elementales sobre el procedimiento legislativo ordinario francés, hasta la pro-

1 Como ha estudiado Ángel J. Sánchez Navarro en su artículo «La revitalización de la V República Francesa: la reforma constitucional de 2008». En Revista General de Derecho Público Comparado, n.° 4 (2009), pp. 1 y 2.


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mulgación de la reforma constitucional que estamos considerando. Para este fin, se-guiremos la exposición de Francis Hamon y Michel Troper2.

Cuando un proyecto o una proposición de ley se presentan ante las Mesas de las Cámaras, se remiten inmediatamente a una de las Comisiones permanentes. A peti-ción del Gobierno o de la Asamblea que corresponda, se enviará a una Comisión espe-cialmente constituida a estos efectos, aunque, en la práctica, esta facultad se utiliza sólo con carácter excepcional. Pudiera ocurrir que varias Comisiones permanentes estén interesadas en el proyecto o la proposición. En este caso, sólo una Comisión será designada a título principal para emitir un informe sobre el proyecto. No obstan-te, las demás Comisiones interesadas pueden emitir su criterio, que será enviado, a su vez, a todos los miembros de la Asamblea, al mismo tiempo que el informe de la Co-misión, a la cual se haya remitido para su tramitación la iniciativa legislativa.

Como es sabido, una de las particularidades del procedimiento legislativo fran-cés consiste en la designación de un Diputado, miembro de la Comisión competente, encargado de formular un informe sobre el proyecto o la proposición de ley (rappor-teur). La Comisión examina el texto y acepta o rechaza las enmiendas propuestas por sus miembros.

Una vez informado el texto por la Comisión, la iniciativa puede inscribirse en el orden del día de una sesión de la Asamblea. El examen comienza por una discusión general, en la cual toman parte el representante del Gobierno, el rapporteur de la Comisión, eventualmente, otros rapporteurs designados por las Comisiones que ha-yan emitido su criterio, así como los representantes designados por los principales grupos políticos. Incidentalmente, otros parlamentarios pueden inscribirse para to-mar parte del debate.

La discusión general no da lugar a ninguna votación, excepto si el Gobierno o un parlamentario plantean la excepción de inadmisibilidad, plantea una cuestión previa o solicita su devolución a la Comisión.

Una vez la discusión general ha terminado, la Asamblea procede al examen del texto artículo por artículo. Si se trata de un proyecto de ley que viene en primera lectura y que, todavía, no ha sido examinado por la otra Asamblea, el debate se con-trae al texto presentado por el Gobierno y no sobre el texto propuesto por la Comi-sión. En este examen, artículo por artículo, existe la obligación de debatir todas las enmiendas propuestas, salvo las inadmitidas. En todo caso, como luego se verá, el

2 «Droit Constitutionnel», ed. L.G.D.J., París, 2007, pp. 786 y 787. Una versión simplificada del pro-cedimiento legislativo francés se puede encontrar en la obra de Roger Karoutchi, «Le Parlement à quoi ça sert?», Elipses Edition, París, 2007, pp. 76 y 77, donde, entre otras curiosidades, se indica que el record de enmiendas presentadas y debatidas se produce en 2006, en la Asamblea Nacional, con el número de 137.500 enmiendas formuladas al proyecto de ley de la Energía, que sólo constaba de 17 artículos. No es preciso indicar que el objetivo de la avalancha de enmiendas era puramente obstruccionista.

NOTAS SOBRE LA REFORMA CONSTITUCIONAL FRANCESA DE 2008, EN RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO


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Gobierno puede oponerse al examen de todas aquellas enmiendas que no se hayan sometido anteriormente al debate en Comisión.

Una vez ha concluido las votaciones artículo por artículo, la Asamblea se pronun-cia de forma global sobre el conjunto del texto del proyecto o de la proposición de ley. Al existir dos Asambleas, el procedimiento legislativo continúa en la otra Cámara, me-diante la navette. Las discrepancias se resolverán por una Comisión Mixta paritaria.

A estos efectos, en aras de la claridad, se abordará primero la iniciativa legislati-va, luego el derecho de enmienda, a continuación la discusión y, finalmente, las leyes orgánicas. Todo ello se refiere al Título V, de las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno (artículos 34 a 51), de la Constitución francesa, en la redacción producto de la última reforma constitucional.

III. LA INICIATIVA LEGISLATIVA

La iniciativa legislativa se regula en el artículo 39 de la Constitución. Esta se atribu-ye de forma conjunta al Primer Ministro y a los miembros del Parlamento. Esta dicción inicial del precepto no se ha modificado en su primer párrafo, en la reforma de 2008.

Al igual que sucede en España, el término proyecto de ley se reserva a las inicia-tivas del Primer Ministro y la expresión proposición de ley se refiere a las iniciativas parlamentarias.

Incidentalmente, señalaremos que, como sucede en todo el ámbito que compar-te la cultura jurídica con España, predomina la iniciativa gubernamental. Un dato de-cisivo en este sentido es el hecho de que el Gobierno cuenta con medios infinitamen-te superiores respecto de los parlamentarios para preparar los textos de ley y utilizar las competencias y los recursos documentales de las Administraciones. Asimismo, dispone de un auténtico monopolio en lo que concierne a ciertas categorías de leyes: las leyes de finanzas; las leyes del plan o de programa; las leyes que autorizan la rati-ficación o aprobación de un tratado o un acuerdo internacional3.

Estas previsiones están contenidas en el artículo 39 de la Constitución francesa que, en sus dos primeros párrafos, no se ha reformado, salvo un breve inciso referido a los proyectos relativos a las instancias representativas de los franceses establecidos fuera de Francia, que se remitirían al Senado. Esta referencia desaparece con la refor-ma de 2008.

Las principales novedades se contienen en los tres párrafos siguientes. De forma resumida, se establece lo siguiente.

3 En este sentido Francis Hamon y Michel Troper, op. cit., p. 782.



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En el párrafo tercero se determina que la presentación de los proyectos de ley ante la Asamblea Nacional o el Senado cumplirán las condiciones fijadas por una Ley Orgánica. El desarrollo de la previsión indicada lo encontramos en la Ley Orgánica 2009-403, de 15 de abril de 2009, relativa a la aplicación de los artículos 34.1, 39 y 44 de la Constitución.

Entre los requisitos que exige la Ley Orgánica, en sus artículos 7 a 12, para los proyectos de ley se encuentra, aparte de la tradicional exposición de motivos, la in-clusión de un estudio de impacto en el que se defina los objetivos de la ley, las opcio-nes posibles en punto a la inclusión de nuevas normas jurídicas y la necesidad de promulgar una nueva legislación. Asimismo, se requiere la exposición con precisión de una serie de elementos, como son, su articulación con el Derecho Europeo, su impacto sobre el orden jurídico interno, la evaluación de las consecuencias económi-cas, financieras, sociales, medioambientales, así como los costes y beneficios finan-cieros, su impacto en el empleo público, etc.

El párrafo cuarto del artículo 39 impide la inclusión de una iniciativa en el orden del día, si la Conferencia de Presidentes de la primera Cámara donde se vaya a trami-tar la iniciativa constata que las normas fijadas por la Ley Orgánica, antes citada, se incumplen. En el supuesto de discrepancia entre la mencionada Conferencia y el Go-bierno, el Presidente de la Cámara correspondiente o el Primer Ministro podrá solici-tar el criterio del Consejo Constitucional, que habrá de pronunciarse en el plazo de ocho días.

Finalmente, en el párrafo quinto del artículo 39 se habilita al Presidente de una de las Cámaras para solicitar el dictamen del Consejo de Estado, antes de su examen en Comisión de una proposición de ley presentada por uno de los miembros de dicha Cámara, excepto si se opone el interesado.

IV. EL DERECHO DE ENMIENDA

El derecho de enmienda se regula en los artículos 40, 41 y 44 de la Constitución. En alguno de estos preceptos de han introducido modificaciones relevantes, como se verá a continuación.

La redacción del artículo 40 no ha variado. Se refiere a la inadmisibilidad de las proposiciones y enmiendas formuladas por los miembros del Parlamento, cuando su aprobación tuviera como consecuencia una disminución de los ingresos públicos o bien la creación o aumento de un gasto público, precepto este que se relaciona con la previsión constitucional española del artículo 134, apartados 5 y 6. Con una inter-pretación estricta y rígida del artículo 40 podrían inadmitirse prácticamente todas las enmiendas. Cabe pensar en la iniciativa que inste la abolición de la pena de muerte. Por sí misma, podría tener como consecuencia la agravación de las cargas públicas, dado que, económicamente, resulta más costoso mantener a una persona con vida y



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presa que su eliminación. No obstante, las previsiones del artículo 40 se desarrollan por los Reglamentos de la Asamblea Nacional y del Senado. Para no alargarnos, se señalará que, en los primeros años de la V República, numerosas proposiciones de ley y enmiendas fueron inadmitidas en aplicación de las previsiones del artículo 40. En la actualidad, es rara la inadmisión por esta causa, habida cuenta el conocimiento que tienen los parlamentarios de este precepto4.

En el artículo 41, párrafo primero, se regula la posibilidad de que el Gobierno o el Presidente de la Cámara pueda oponerse a la tramitación de una proposición o una enmienda que no pertenezca al ámbito de la ley o sea contraria a una delegación concedida en virtud del artículo 38. La novedad consiste en atribuir la legitimación para oponerse durante el procedimiento legislativo al Presidente de la Cámara.

Dentro del artículo 41, párrafo segundo, se mantiene la previsión de que, en caso de desacuerdo entre el Gobierno y el Presidente de la Cámara, el Consejo Constitucio-nal, a petición de una parte u otra parte, se pronunciará dentro del plazo de ocho días.

En el artículo 43 se han incluido otras novedades. Así, en el párrafo 1 se eleva el número de Comisiones permanentes de 6 a 8. Es conocida la fobia a las Comisiones permanentes del General De Gaulle. Ello explica su reducido número. En la reforma de 2008 se añade, también, la posibilidad de que el Gobierno o la Cámara ante la que se estén tramitando los proyectos o las proposiciones de ley puedan remitir estas iniciativas a Comisiones especialmente designadas para su tramitación. Por tanto, se invierte el principio general que existía en la redacción del anterior artículo 43 para el procedimiento legislativo, de tal suerte que las Comisiones permanentes examinarán las iniciativas legislativas en primer lugar. Como excepción al criterio expuesto tales iniciativas se remitirán a Comisiones especialmente designadas para tales efectos.

Un parte importante del derecho de enmienda se regula en los artículos 44 y 45.

En el artículo 44, primer párrafo, se reconoce, sin que este punto se haya modifi-cado, el derecho de enmienda del Parlamento y el Gobierno. En la nueva regulación se remite la regulación de este derecho a los Reglamentos de las Cámaras en el marco determinado por una Ley Orgánica. La Ley Orgánica que desarrolla esta materia es la ya mencionada número 2009-403.

Llama la atención la discrepancia que existe entre el artículo 39 donde se recono-ce la iniciativa legislativa a favor del Primer Ministro y el derecho de enmienda que se atribuye al Gobierno en su conjunto. Desconocemos las razones de tal divergencia. Entre los requisitos de las enmiendas que establece la Ley Orgánica referida, en el artículo 13 se exige su presentación por escrito y una motivación sumaria, notas estas comunes con el Derecho parlamentario español.

4 En este sentido, Francis Hamon y Michel Troper, op. cit., pp. 782 y 783.



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En el artículo 44, párrafo segundo, se mantiene la regulación ya existente en los términos siguientes: «una vez abierto el debate, el Gobierno podrá oponerse al examen de cualquier enmienda que no haya sido previamente sometida a la Comisión». El Go-bierno cuenta con un instrumento importante para evitar sorpresas y modificaciones no deseadas en el texto de la iniciativa legislativa.

En el tercer párrafo del mismo artículo 44 se incluye el célebre «vote bloqué» o único. En términos precisos, se habilita al Gobierno para que la Cámara se pronuncie mediante una sola votación sobre la totalidad o una parte del texto en discusión, sin más modificación que las enmiendas propuestas o aceptadas por el Gobierno. Con-viene realizar algunas consideraciones sobre esta potestad gubernamental. En pri-mer lugar, el instrumento supone una excepción al principio general de que cada en-mienda debe ser objeto de una discusión y de un voto. El voto bloqueado es un arma muy eficaz en manos del Gobierno. Puede abarcar todo o parte del texto que se esté discutiendo y, además, no necesita ninguna formalidad previa. La Asamblea se ve ante la tesitura de aprobar el texto propuesto por el Gobierno o rechazarlo. Sólo pueden introducirse las enmiendas a las que el Gobierno les de su consentimiento. En síntesis, el voto bloqueado restringe de una forma severa el derecho de enmienda, que es el principal recurso de los parlamentarios para participar en el procedimiento legislativo. Obviamente, su utilización ha levantado protestas por parte de los parla-mentarios. El Gobierno, en la práctica, ante estas resistencias en los últimos tiempos ha optado por restringir su utilización5.

En el artículo 45 se contienen algunas previsiones muy relevantes sobre el proce-dimiento legislativo. Se reconoce, de entrada, el principio de bicameralismo legislati-vo, con la exigencia del examen de cualquier texto por las dos Cámaras.

En este sentido, en el artículo 45.1 se ha introducido una adición, quedando re-dactado el precepto de la siguiente forma: «Todo proyecto o proposición de ley será examinado sucesivamente en las dos Cámaras del Parlamento para aprobar un texto idéntico. Sin perjuicio de la aplicación de los artículos 40 y 41, toda enmienda será admi-sible en primera lectura a condición de que presente un vínculo, aún indirecto, con el texto presentado o trasladado».

La inclusión de este inciso pretende poner fin a la utilización de las tradicionales figuras francesas de los Cavalier. Existe una tipología acuñada por la doctrina france-sa. Se entiende por Cavalier Budgétaire toda disposición extraña a las finanzas públi-cas, introducida, por motivos de comodidad, en una ley de esta naturaleza. Esta prác-tica se prohibía por la Ordenanza Orgánica de 2 de enero de 1959 y, actualmente, por la Ley Orgánica 2001-692, de 1 de agosto de 2001, que sustituye la anterior normativa. El Cavalier Législatif sería una enmienda desprovista de toda conexión con el objeto del texto debatido. Por último, el Cavalier Social sería una disposición ajena al objeto

5 En este sentido, Francis Hamon y Michel Troper, op. cit., pp. 788 y 789.



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de las leyes de financiación de la Seguridad Social6. La cuestión no es nueva en el De-recho parlamentario comparado. Nos lleva directamente a tratar los requisitos de homogeneidad y de congruencia de las enmiendas. Por homogeneidad se entendería la estricta conexión material entre la enmienda y el texto de la iniciativa a que se re-fiere. La congruencia significaría la compatibilidad de la enmienda con los principios y espíritu de la iniciativa legislativa. Sin duda, las complicaciones pueden surgir a la hora de examinar caso por caso, pero los dos criterios resultan de utilidad para dilucidar la admisión a trámite de las enmiendas7. El tema no es baladí. La necesidad de que exis-ta una conexión material suficiente y la materia objeto de la iniciativa legislativa se vincula estrechamente con el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución Española. El legislador debe evitar, en la medida de lo posible, la confusión normativa, los preceptos que contienen legislación emboscada. Hasta el momento, en nuestro país la aceptación del principio de homogeneidad, por parte de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se ha restringido a las leyes de presu-puestos (SSTC 76/1992 y 83/1993). El Consejo Constitucional Francés ha hecho esfuer-zos en este sentido8.

La exigencia de un vínculo, aún indirecto, de conformidad con la nueva redacción del artículo 45.1 de la Constitución, probablemente no va a resolver el problema. El concepto jurídico indeterminado es tan amplio que sólo en casos muy palmarios será aplicable. Con todo puede considerarse una mejora leve de la polémica cuestión.

En el artículo 45.2 se contempla la posibilidad de desacuerdo entre ambas Cáma-ras en relación a una iniciativa legislativa. El precepto se ha redactado de una nueva forma, quedando así:

«Cuando, a causa de un desacuerdo entre ambas Cámaras, un proyecto o una proposición de ley no haya podido ser aprobado después de dos lecturas en cada Cá-mara o si el Gobierno ha decidido iniciar el procedimiento acelerado sin que las Confe-rencias de los Presidentes se hayan conjuntamente opuesto a ello, después de una sola lectura en cada una de ellas, el Primer Ministro o, para un proposición de ley, los Presi-dentes de las Cámaras que actúen conjuntamente, estarán facultados para instar la reunión de una Comisión Mixta paritaria en cargada de proponer un texto sobre las disposiciones que queden por discutir.»

La modificación tiene un alcance notorio, desde el momento en que habilita a los Presidentes de las Cámaras para solicitar la reunión de la Comisión Mixta paritaria, frente a la anterior situación en la que el Gobierno tenía el monopolio, en las circuns-tancias descritas en el artículo 45, para recabar la reunión del órgano mixto referido.

6 La tipología se contiene en el trabajo de Pierre Avril y Jean Gicquel, «Lexique de Droit Constitu-tionnel», PUF, París, 2003, p. 17.

7 La cuestión se ha tratado detalladamente por el autor de estas notas en Derecho parlamentario español y Tribunal Constitucional, Ed, Comares, Granada, 1998, pp. 373 y 374.

8 Alberto Arce Janáriz también ha trabajado la cuestión en «El derecho de enmienda visto por el Tri-bunal Constitucional», Revista Española de Derecho Constitucional, Año 14, n.° 41, mayo-agosto 1994, p. 160.



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El tercer párrafo no experimenta alteración alguna. De suerte que el texto elabo-rado por la Comisión Mixta podrá ser sometido por el Gobierno a la aprobación de ambas Cámaras. En este caso, sólo se admitirán las enmiendas que cuenten con la conformidad del Gobierno.

El cuarto párrafo del artículo 45 tampoco se ha modificado. Recordemos el con-tenido de este precepto. Si la Comisión Mixta no llega a aprobar un texto común, o si este texto no es aprobado en las condiciones establecidas en el apartado anterior, el Gobierno podrá, después de una nueva lectura por la Asamblea Nacional y por el Se-nado, pedir a la Asamblea Nacional que se pronuncie definitivamente. En tal caso, la Asamblea Nacional podrá considerar bien el texto elaborado por la Comisión Mixta o bien el último texto votado por ella, modificado, en su caso, por una o varias de las enmiendas aprobadas por el Senado.

En este último párrafo se pone de relieve el bicameralismo imperfecto a favor de la Asamblea Nacional frente al Senado francés, cuando se le otorga a la Cámara Baja la última palabra en el procedimiento legislativo. Como se sabe, también en el terre-no del control del Gobierno, predomina la Asamblea Nacional sobre el Senado.

V. LA DISCUSIÓN

La discusión de los proyectos de ley ha experimentado una modificación impor-tante y se regula en el artículo 42, vigente en cuatro párrafos. En la redacción de este precepto, antes de la reforma constitucional de 2008 se establecía lo siguiente:

«La discusión sobre los proyectos de ley versará, ante la primera Cámara solicita-da, sobre el texto presentado por el Gobierno.

La Cámara que reciba un texto votado por la otra Cámara deliberará sobre el texto que le haya sido trasladado».

El artículo 42, primer párrafo, redactado en los términos de la Ley Constitucional de 23 de julio de 2008, determina que, como principio general, la discusión de las ini-ciativas legislativas, ante el Pleno de la Cámara, versará sobre el texto aprobado por la Comisión, solicitada en aplicación del artículo 43 ó, en su defecto, sobre el texto presentado ante la Cámara. Como se puede observar, el Gobierno pierde la iniciativa que le proporcionaba el debate sobre su texto. Sólo subsidiariamente se debatirá el texto del Gobierno.

Esta previsión cuenta con algunas excepciones significativas. Se incluyen en el párrafo 2, del artículo 42. Se refieren a que la discusión, ante el Pleno de la Cámara de proyectos de reforma constitucional, proyectos de ley de presupuestos y proyectos de ley de financiación de la Seguridad Social versarán, en primera lectura, ante la pri-mera Cámara solicitada, sobre el texto presentado por el Gobierno y, en las demás lecturas, sobre el texto trasladado por la otra Cámara.



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Además, dentro del tercer párrafo, se incluyen unos plazos, que podíamos ca-lificar de período de enfriamiento, para la discusión, ante el Pleno de la Cámara, de los proyectos o proposiciones de ley. En efecto, la discusión, en primera lectura, sólo podrá tener lugar transcurridas seis semanas desde la presentación de la inicia-tiva legislativa. Para la segunda Cámara, el debate no comenzará nunca antes de un plazo de cuatro semanas computadas desde su presentación en el registro de la misma.

Estas previsiones del párrafo tercero no se aplican, cuando se tramite una inicia-tiva por el procedimiento acelerado al que se refiere el artículo 45. Tampoco se apli-cará a los proyectos de ley de presupuestos, a los de financiación de la Seguridad Social y a los relativos a los estados de crisis. Todo ello de conformidad con el nuevo párrafo cuatro de este mismo artículo 42.

VI. LAS LEYES ORGÁNICAS

Escribía Pérez Serrano que la Constitución Francesa crea con las leyes orgánicas una nueva categoría normativa y así elude muchos problemas, de forma cómoda, remitiéndose a ellas. Estas son muy numerosas. El autor citaba entonces los artículos 6, 13, 23, 25, 26, 34, 47, 57, 63, 64, 67, 71, 82, 83 y 84. «Da en cierto modo la impresión de que la Constitución es algo así como una catedral gótica, en la que el barco, grandio-so, no está sostenido por pilares interiores, sino por elementos que están más bien fuera de ella: arbotantes, contrafuertes; la nueva Constitución tiene sus elementos de sostén fuera de ella: son las leyes orgánicas.»9. Como es sabido, esta figura sirvió de inspira-ción al legislador constituyente español.

El artículo 46, que no había sido modificado desde la aprobación de la Constitu-ción en 1958, establece un sistema peculiar para la votación y modificación de estas leyes orgánicas. En concreto, se ha reformado el segundo párrafo del artículo 46, en los términos que se transcriben:

«El proyecto o la proposición no podrá, en primera lectura, ser sometido a la deliberación y la votación de las Cámaras, sino después del vencimiento de los plazos fijados en el tercer párrafo del artículo 42. Sin embargo, si el procedimiento acelerado ha sido iniciado en las condiciones previstas por el artículo 45, el proyecto o la propo-sición no podrá ser sometido a la deliberación de la primera Cámara que lo haya recibi-do, sino 15 días después de su presentación.»

La modificación somete al régimen ordinario de plazos a las leyes orgánicas, de conformidad con el artículo 42 al que anteriormente se ha hecho referencia. Sólo cabe la excepción del procedimiento acelerado, del artículo 45.

9 Nicolás Pérez Serrano, en «La Constitución Francesa de 1958», Universidad de Madrid-Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones e Intercambio, Madrid, 1959, p. 55.



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El resto del artículo 46 mantiene la redacción original de 1958. En síntesis, se exige la aprobación final de la Asamblea Nacional por mayoría absoluta de sus miem-bros, esto es, la misma nota prevista en el artículo 81.2 de la Constitución Española para esta categoría normativa. Asimismo, las leyes orgánicas relativas al Senado de-berán ser votadas en los mismos términos por ambas Cámaras. Finalmente, debe te-nerse en cuenta que las leyes orgánicas deben promulgarse previa declaración favo-rable del Consejo Constitucional acerca de su constitucionalidad.


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La reforma de la Constitución francesa en los aspectos relativos al control parlamentario

Francisco Martínez VázquezLetrado de las Cortes Generales

Sumario: 1. LA RACIONALIZACIÓN DE LA RACIONALIZACIÓN DEL PARLAMENTA‐RISMO O EL ALCANCE LIMITADO DE LA NUEVA GRAN BERTA . 2. LAS RESO‐LUCIONES DE LAS CÁMARAS: UN INTENTO DE ABRIR PASO A LA FUNCIÓN DE IMPULSO POLÍTICO, TRUNCADO POR MONTESQUIEU. 3. ADVICE AND CON‐SENT EN EL PALACIO DEL ELÍSEO: LA INTERVENCIÓN PARLAMENTARIA EN EL EJERCICIO DE LA PRERROGATIVA PRESIDENCIAL DE NOMBRAMIENTO DE AU‐TORIDADES. 4. CONCLUSIÓN.

Immuable et changeante, así calificó Raymond Aron la vida política y constitucional francesa con ocasión de la Constitución de la V República, una calificación que recuerda las reflexiones de Tocqueville cuando hablaba de un pueblo «inalterable en sus principa-les instintos y tan móvil en sus pasiones diarias». Sobre estas premisas se asentó la Cons-titución de 4 de octubre de 1958 que inauguró la V República Francesa, precipitada por la guerra contra Argelia y el golpe de Estado por el que nuevamente fue nombrado Presidente el General De Gaulle, circunstancias políticas que quedan ya para el análisis histórico de una Constitución que ha mantenido su vigencia durante más de cincuenta años, sin perjuicio de las numerosas reformas introducidas hasta la fecha, que confir-man el certero diagnóstico de Tocqueville: inalterabilidad de los grandes principios constitucionales pero gran versatilidad en la concreción normativa de los mismos.

Es bien conocido que la propia historia del constitucionalismo francés ha sido in-terpretada a través de diferentes prismas doctrinales, desde quienes han defendido, como Barthélemy y Duez, que toda la historia constitucional francesa debe leerse como un desarrollo hacia realizaciones cada vez más perfectas de los principios alum-brados por la Revolución de 1789, hasta quienes, como Maurice Hauriou, defendieron el carácter cíclico de la evolución del Constitucionalismo francés, en cuyos extremos se encontrarían etapas de radical primacía del Poder Ejecutivo, con sus correspondien-tes textos constitucionales, contrapuestas a etapas de primacía parlamentaria, en las que la Asamblea se imponía sobre gobiernos balbucientes, haciendo un uso recurren-te de los mecanismos de exigencia de responsabilidad.


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En todo caso, sea cual sea la interpretación que se dé a la evolución del constitu-cionalismo francés en su conjunto, lo cierto es que la propia vida de la Constitución de 1958, ya en su etapa de madurez, se presta a diferentes lecturas, toda vez que la ca-dencia de las reformas del texto evidencia una cierta insatisfacción con su contenido o, tal vez, una relativa trivialización del procedimiento de reforma, que ha obligado al Consejo Constitucional a recordar que la Constitución exige cierta estabilidad y que, en consecuencia, las modificaciones han de realizarse con la necesaria solemnidad y obedecer a buenas razones.

Si el Consejo Constitucional no duda en reconocer que el ritmo de las reformas desde 1992 es «un poco preocupante», lo cierto es que su recomendación de reservar las reformas para cuestiones de hondo calado constitucional se ve plenamente satis-fecha en el caso de la reforma operada por la Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008, cuyo título es suficientemente expresivo de la ambición de su conteni-do, pues se trata de la modificación constitucional llamada a modernizar las institu-ciones de la V República. Hasta tal punto la reforma puede calificarse como trascen-dental, tanto en lo cuantitativo (afecta a más de la mitad de los preceptos del texto), como en lo cualitativo, que los medios de comunicación llegaron a hablar abierta-mente del nacimiento de la «V República bis».

Precisamente en las modificaciones presididas por esta intención revitalizadora de la institución parlamentaria se centran las siguientes páginas, dedicadas a analizar cómo el texto resultante de la reforma configura los procedimientos de control y responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento o, lo que es lo mismo, cómo la mo-dernización de la V República ha alcanzado a las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno.

Si abordamos desde una perspectiva general los cambios introducidos en la con-figuración de la función de control parlamentario, llama la atención, en primer lugar, la proclamación que realiza abiertamente el artículo 24 en su nueva redacción, toda vez que al regular las funciones del Parlamento añade a la tradicional función legisla-tiva la de «control de la acción del Gobierno» y «evaluación de las políticas públicas». Resulta, así, un precepto asimilable al artículo 66 de la Constitución Española, en el que figuran en pie de igualdad la función legislativa y la de control, si bien el texto francés añade la función de evaluación de las políticas públicas, reflejo de la concep-ción contemporánea del control que se traduce también en una cierta renovación del lenguaje normativo.

La Comisión presidida por el ex Presidente Eduard Balladur para abordar la re-flexión sobre la modernización y reequilibrio de las instituciones de la V República, en su informe titulado «Una V República más democrática»1, dedica un capítulo entero a la mejora de la efectividad del control parlamentario. Bajo este rótulo se encuentran

1 «Une V République plus démocratique», Informe realizado por el Comité de estudio y propuestas sobre la modernización de las instituciones de la V República, p. 51.

LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN FRANCESA EN LOS ASPECTOS RELATIVOS AL CONTROL PARLAMENTARIO


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todas aquellas propuestas llamadas a incorporar en el texto constitucional vías y me-dios para que el Parlamento pueda llevar a cabo la función de control en condiciones dignas de una democracia moderna, con especial referencia al control de la política exterior y de defensa, así como de las materias que afectan a la Unión Europea.

Bajo la égida de esta profunda renovación de los instrumentos de control parla-mentario se encuentran decisiones como atribuir al Tribunal de Cuentas (Cour de comptes) la función de asistir al Parlamento en el control de la acción del Gobierno y en la evaluación de las políticas públicas (nueva redacción del artículo 24), la exten-sión del control parlamentario a la actividad de las Fuerzas Armadas fuera de Francia (artículo 35), la previsión de que las Cámaras puedan crear comisiones de investiga-ción para recoger elementos de información, en las condiciones previstas por la ley (artículo 51-2) o la posibilidad de que el Gobierno, a iniciativa propia o de un grupo parlamentario, realice una declaración ante cualquiera de las Cámaras que dé lugar a un debate y, eventualmente, a una votación, sin comprometer su responsabilidad (artículo 50-1).

Asimismo, otras modificaciones llevadas a cabo por la Ley constitucional de 2008 responden a la misma intención de ampliar el espacio institucional que corresponde al Parlamento en la vida pública francesa, si bien no se incardinan tanto como decisio-nes que afectan a la función de control, sino como nuevos equilibrios constituciona-les entre los poderes de la República, bien sea limitando algunas de las tradicionales prerrogativas del Presidente, bien estableciendo nuevas claves para articular la rela-ción de confianza entre la Asamblea Nacional y el Gobierno.

De unas y otras novedades pasamos a examinar aquellas que presentan mayor interés, comenzando precisamente por las que afectan a la relación de confianza par-lamentaria, que tratan de aligerar algo la carga de racionalización impuesta en 1958 a este multisecular vínculo fiduciario entre Gobierno y Parlamento.

1. LA RACIONALIZACIÓN DE LA RACIONALIZACIÓN DEL PARLAMENTARISMO O EL ALCANCE LIMITADO DE LA NUEVA GRAN BERTA

En primer lugar, debido a su trascendencia y a la importante corrección que su-pone en una de las más célebres expresiones del parlamentarismo racionalizado in-augurado por la Constitución de 1958, debemos hacer referencia a la reforma del ar-tículo 49.3, que contempla el procedimiento para vincular la confianza del Gobierno a un determinado proyecto legislativo. En su redacción original, este precepto dispo-nía lo siguiente:

«El Primer Ministro podrá, previa discusión del Consejo de Ministros, plantear la responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea Nacional sobre la votación de un texto. En tal caso este texto se considerará aprobado, salvo si una moción de censura, pre-sentada dentro de las veinticuatro horas siguientes, fuere aprobada del modo estable-cido en el apartado anterior».



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Un instrumento de esta naturaleza ha sido calificado como «obra maestra» de la racionalización del parlamentarismo y también como mecanismo «inédito e ingenioso»2, llamado a eliminar el fenómeno de la disgregación de la mayoría parlamentaria y, por consiguiente, disciplinar a los grupos políticos afines alrededor de los proyectos legisla-tivos que resultan prioritarios para el Gobierno. El recurso a este procedimiento –con-cebido con cierta pátina de excepcionalidad, pero no limitado, hasta 2008, nada más que por la necesaria deliberación previa del Consejo de Ministros– arroja un saldo algo preocupante, máxime si se constata que no fue empleado sólo por el gaullismo sino que el récord lo ostenta el Primer Ministro Rocard, que recurrió a este mecanismo en 28 ocasiones durante su mandato3. Asimismo, si se examinan los proyectos y proposicio-nes de Ley (en 1986, por ejemplo, se vinculó la confianza del Gobierno a una proposi-ción de Ley del Senado sobre el régimen jurídico de la prensa) que han sido aprobados gracias a este procedimiento, se constata que no exagera algún autor cuando lo califica como «arma brutal» que interrumpe la discusión parlamentaria4 o, en esta misma sinto-nía de símil bélico, cuando Gicquel se refiere a este procedimiento parlamentario como la «Grosse Bertha», evocando aquel inmenso cañón utilizado en la I Guerra Mundial5.

En otro orden de cosas, el examen de los proyectos a los que el Gobierno ha vinculado su confianza permite constatar que no todos ellos destacan por su trascen-dencia y, por tanto, que los Gobiernos han recurrido al artículo 49.3 para conseguir la aprobación de proyectos prioritarios para el Ejecutivo –por ejemplo, la creación de un arsenal nuclear francés (1960) o la elección popular directa de los representantes en el Parlamento Europeo (1977)– si bien en otros muchos casos la invocación de este mecanismo ha servido para aprobar proyectos cuyo contenido no justifica la radical eliminación del debate parlamentario y, en última instancia, el truncamiento del des-envolvimiento ordinario del procedimiento legislativo en la Asamblea Nacional.

Por consiguiente, frente a un procedimiento de indudable eficacia para cohesio-nar a la mayoría o para encontrar apoyos parlamentarios cuando no existe tal mayo-ría (supuesto más frecuente en los primeros años de vida de la V República) o cuando la hostilidad se genera con respecto a una concreta iniciativa legislativa (como en 1982 el proyecto de «rehabilitación de los generales de Argelia») o, sencillamente, para hacer frente a estrategias de obstrucción patrocinadas por la oposición (ocasión más frecuente de recurso a la «Gran Berta» en el período 2000-2007), se han erigido voces críticas que, desde una perspectiva doctrinal, denunciaban ya la utilización tri-vial de un mecanismo concebido como excepcional6 o bien desde la propia actividad parlamentaria lamentaban la mutilación del debate que conlleva la invocación del artículo 49.3 de la Constitución de 1958.

2 J. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 15.a ed., Montchrestien, París, 1997, p. 700.

3 Íbidem, p. 701.4 P. Bon, «La Constitución de la V República cumple cincuenta años», Revista española de Derecho

Constitucional, núm. 85, 2009, p. 70.5 J. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit., p. 701.6 L. Favoreu, Droit Constitutionnel, 2.a ed., Dalloz, París, 1999, p. 697.



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De todas estas voces críticas se hizo eco el informe de la «Comisión Balladur»7, que afirma sin ambages que se ha producido la «banalización» del procedimiento del artículo 49.3 y propone la constricción del mismo exclusivamente al proyecto de ley de presupuestos o a proyectos de ley que tengan por objeto la financiación de la Se-guridad Social.

Los trabajos de la «Comisión Balladur» desembocaron en la elaboración del proyecto de Ley constitucional 820, en cuyo artículo 23 se incorporó la modifica-ción del artículo 49.3 de la Constitución, aunque moderando el alcance de la restric-ción, pues se incluye un inciso no previsto en la recomendación de los expertos, en virtud del cual el Gobierno puede vincular la confianza parlamentaria no sólo a los proyectos de Ley de presupuestos y de financiación de la Seguridad Social, sino también a cualquier otro «texto», con el límite de que sea sólo uno en el período de sesiones8.

Tras la tramitación parlamentaria, el artículo 24 de la Ley constitucional n.° 2008-724, de 23 de julio de 2008, incorpora la modificación definitiva del más célebre pro-cedimiento de racionalización parlamentaria inaugurado por la Constitución de 1958, especificando que la suerte del Gobierno sólo puede vincularse al proyecto de ley de presupuestos o a proyectos de ley que tengan por objeto la financiación de la Seguri-dad Social, así como a cualquier otro proyecto o proposición –se sustituye la equívoca expresión «texto» del proyecto de Ley constitucional, anticipándose así a eventuales discrepancias interpretativas sobre el alcance de esta previsión–, con el límite de que sea uno por período de sesiones. Con arreglo a esta redacción, el artículo 49.3 de la Constitución dispone ahora:

«El Primer Ministro podrá, previa deliberación del Consejo de Ministros, plantear la responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea Nacional sobre la votación de un proyecto de ley de Presupuestos o de financiación de la seguridad social. En tal caso este proyecto se considerará aprobado, salvo si una moción de censura, presentada dentro de las veinticuatro horas siguientes, fuere votada en las condiciones previstas en el párrafo anterior. Asimismo el Primer Ministro podrá recurrir a este procedimien-to para otro proyecto o una proposición de ley por período de sesiones».

El balance de la reforma es, por tanto, de relativa satisfacción para quienes veían en el procedimiento del artículo 49.3 una injustificada mutilación de las fun-ciones parlamentarias. La actual redacción parece más razonable en la medida en que el afilado escalpelo de la racionalización parlamentaria se emplea sólo para li-mitar las posibilidades de fragmentación de la mayoría o la ocasión a la obstruc-ción parlamentaria en aquellos proyectos de ley que, por su contenido, resultan indudablemente prioritarios para el desarrollo y ejecución del programa político del Gobierno.

7 «Une V République plus démocratique», op. cit., p. 34.8 «Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre texte par session».



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Tal es el caso paradigmático del proyecto de Ley de presupuestos, cuya trascen-dencia para la función de gobierno resulta obvia, hasta el punto de que en sistemas como el español, que no reconocen un mecanismo similar al del artículo 49.3 de la Constitución Francesa, no parece exagerado afirmar que la aprobación de una en-mienda a la totalidad de devolución del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado equivale, en realidad, a una censura material al Gobierno. En la experiencia parlamentaria española bajo la vigencia de la Constitución de 1978 podemos traer a colación el rechazo del Congreso de los Diputados al proyecto de Ley de Presupues-tos Generales del Estado para 1996, que precipitó el fin anticipado de la V Legislatura y la convocatoria de elecciones generales, sin perjuicio de que el tiempo transcurrido entre la aprobación de la enmienda de devolución y la disolución de las Cortes Gene-rales permiten a García-Escudero Márquez hablar de «tempo lento», todo lo cual ex-plica la discrepancia doctrinal acerca de la relación existente entre el rechazo del pro-yecto de Ley y la disolución de las Cámaras9.

Menos comprensible resulta la limitación de orden cuantitativo, pues permitir que, fuera de los casos mencionados, el Gobierno pueda vincular su continuidad a cualquier otro proyecto o proposición de Ley, al margen de cuál sea su contenido, con tal de que no lo haga más de una vez en el período de sesiones, no deja de ser un recorte poco racional y obediente sólo a la fría disciplina de los números, más que a una verdadera razón de calado constitucional.

En definitiva, la racionalización del parlamentarismo que está en el origen de procedimientos como el del artículo 49.3 ha sido objeto, a su vez, de un proceso de racionalización, para mitigar las disfunciones advertidas a lo largo de cincuenta años de vida constitucional. El tiempo confirmará hasta qué punto acierta el Constituyente de 2008 en este nuevo intento de definir el equilibrio –siempre complejo– entre el Gobierno y el Parlamento, al calor de los grandes principios alumbrados por la Revo-lución, que permanecen inmuables mientras su traducción normativa y aplicación práctica se revelan, una vez más, changeantes.

2. LAS RESOLUCIONES DE LAS CÁMARAS: UN INTENTO DE ABRIR PASO A LA FUNCIÓN DE IMPULSO POLÍTICO, TRUNCADO POR MONTESQUIEU

En segundo lugar, detenemos nuestro análisis en otra de las reformas constitu-cionales que se sitúan en la órbita de la función de control parlamentario y que vuel-ven a poner de manifiesto que el ánimo renovador de la «Comisión Balladur» se vio parcialmente frenado por un Constituyente de ritmo cardíaco más sosegado.

En efecto, el informe titulado «Una V República más democrática»10 explica las razo-nes de la desaparición de las resoluciones parlamentarias en el texto constitucional de

9 P. García-Escudero Márquez, El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales, Cen-tro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2006, p. 314.

10 P. Bon, «La Constitución de la V República cumple cincuenta años», op. cit., p. 57.



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1958, si bien aboga por su recuperación en la reforma del texto constitucional, median-te un nuevo apartado del artículo 24 que reconozca expresamente el derecho del Parla-mento de aprobar resoluciones en las que las Cámaras manifiesten una posición, deseo u opinión. Esta novedad persigue la doble finalidad de evitar que se utilice indebidamente la función legislativa para este propósito11 y, sobre todo, facilitar en sede parlamentaria lo que se conoce como fonction «tribunitienne», saludable en cualquier democracia.

Frente al ánimo decidido de la «Comisión Balladur» en dar entrada a la función de impulso político, con el antecedente de la reforma de 1992, que permitió adoptar re-soluciones sobre los proyectos, proposiciones y textos emanados de las Comunida-des Europeas o de la Unión Europea, el texto resultante de la reforma de 2008, tras la tramitación parlamentaria, resulta mucho más modesto en su alcance, pues la posibi-lidad de que las Cámaras manifiesten su voluntad se proclama acompañada de un lí-mite nada desdeñable, cuya razón de ser no es otra que preservar el principio de divi-sión de poderes y los procedimientos constitucionales al servicio del mismo. Así, el nuevo artículo 34-1 dispone:

«Las Cámaras podrán votar resoluciones en las condiciones fijadas por la ley orgá-nica. No serán admisibles y no podrán inscribirse en el orden del día las proposiciones de resolución de las que el Gobierno considere que su aprobación o su rechazo sería suscep-tible de cuestionar su responsabilidad o que contienen mandamientos hacia él».

Así, frente al omnímodo reconocimiento del derecho a aprobar resoluciones, la Constitución sólo considera admisibles aquellas que no constituyan un cuestiona-miento de la confianza parlamentaria o contengan mandatos al Gobierno. Las razo-nes de ambas limitaciones constituyen, en última instancia, una suerte de defensa de esa especie protegida que es el principio de división de poderes, de ahí que, con cier-ta ironía no exenta de reduccionismo, digamos que Montesquieu ha frustrado el áni-mo reformista de la «Comisión Balladur».

En efecto, si la Constitución no permite a las Cámaras aprobar resoluciones de las que pueda deducirse el cuestionamiento de la confianza parlamentaria es sólo por preservar para este fin los procedimientos especialmente diseñados en los artículos 49 y 50, esto es, la cuestión de confianza y la moción de censura. En caso contrario, quedaría completamente desvirtuado el esfuerzo de racionalización del sistema par-lamentario patrocinado por el Constituyente de 1958, pues la rigidez de aquellos pro-cedimientos se vería desplazada por el sencillo expediente de votar una resolución cuestionando la confianza depositada en el Gobierno.

En contraste con el celo que la reforma constitucional francesa ha puesto en re-servar para el cuestionamiento de la confianza parlamentaria los procedimientos es-

11 P. Bon (ibídem, pág 69) cita, por ejemplo, la Ley de 29 de enero de 2001, según la cual Francia reconoce públicamente el genocidio armenio, como ejemplo de la utilización de la función legislativa para hacer públicas posiciones u opiniones de la Cámara.



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pecíficamente alumbrados con este fin, observamos que la experiencia española en los últimos años ha discurrido por otro camino, con el pernicioso efecto de despresti-giar el sistema parlamentario de gobierno y cubrir la actividad de las Cámaras con un cierto halo de frivolidad que parece poco beneficioso para la credibilidad del sistema político. En efecto, frente a lo previsto en la Constitución francesa, en la práctica par-lamentaria española se ha convertido en un recurso habitual el debate de resolucio-nes (proposiciones no de ley o mociones) que cuestionan a determinados Ministros en particular, pasando por alto rasgos elementales de nuestro sistema parlamentario e induciendo a desviaciones tan llamativas como el cuestionamiento de la confianza por una Cámara que ni la otorga ni puede retirarla, como es el Senado, o la solicitud de cese de un Ministro, que pasa por alto el carácter solidario de la relación fiduciaria que vincula al Presidente del Gobierno con el Congreso de los Diputados y cuya única articulación posible son los procedimientos de cuestión de confianza y moción de censura, que regulan los artículos 112 y 113 CE respectivamente.

Lo verdaderamente grave es que tales propuestas de resolución no se queden en un agrio debate entre la mayoría que apoya al Gobierno y la oposición, sino que resulten aprobadas sin que de ello se desprenda consecuencia directa alguna, pues es evidente que en términos constitucionales una moción del Senado que reprueba la actuación de un miembro del Gobierno no conlleva consecuencias jurídicas sino, en su caso, políticas, pero también es evidente que ofrece una imagen de frivolidad ante los ciudadanos, ajenos a estos pormenores jurídicos, el que se debata y apruebe una resolución que no va acompañada de consecuencia alguna. Tal es el caso, por ejem-plo, de la moción aprobada por el Pleno del Senado el 18 de diciembre de 200712, en la que se exigen responsabilidades y se «reprueba» a la señora Ministra de Fomento.

La preservación del sistema parlamentario diseñado por la Constitución de 1978 aconsejaría una decisión de inadmisión de este tipo de iniciativas por parte de la Mesa de la Cámara –a semejanza de lo que permite el nuevo artículo 34-1 de la Constitución francesa– aunque a nadie se le escapa la lectura interesada que se haría de una deci-sión de este tipo. Sin embargo, la proliferación de iniciativas de esta naturaleza y la posibilidad de que lleguen a ser aprobadas dista mucho de ser, como podría pensarse en una interpretación superficial, un gran avance de la democracia parlamentaria, sino todo lo contrario. Si se admiten y aprueban resoluciones que cuestionan la con-fianza de la Cámara en un Ministro en particular, ¿qué impedirá que por esta vía se trate de poner en cuestión la confianza depositada en el Presidente del Gobierno o en el conjunto del Ejecutivo, sorteando los requisitos que establece el artículo 113 CE para la presentación de una moción de censura y que son, en última instancia, nues-tra concesión al parlamentarismo racionalizado alumbrado por el Constitucionalismo de la II Posguerra? La misma contundencia con que afirmaríamos que una iniciativa de esta naturaleza no debería ser admitida por la Mesa nos lleva a sostener que tampo-co las que actualmente se debaten y, eventualmente, aprueban, deberían admitirse a

12 Diario de Sesiones del Senado, núm. 143, VIII Legislatura, pp. 8992 y ss.



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trámite, pues éstas son, en realidad, la puerta de entrada de las demás. A riesgo de defender una tesis impopular, considero acertada la cautela que acoge el texto cons-titucional francés y que no hace sino poner coto a un parlamentarismo de exhibición, que piensa más en la trascendencia mediática de determinados debates que en la viabilidad jurídica de lo que en ellos se plantea y, lo que es más grave, se decide.

Otro tanto puede decirse de la cautela del artículo 34-1 en el sentido de no admi-tir aquellas propuestas de resolución de las que pudieran deducirse mandatos al Go-bierno. De nuevo el examen de nuestra práctica parlamentaria arroja un sorprenden-te contraste con la previsión del Constituyente francés, pues abundan en el orden del día de nuestros órganos parlamentarios iniciativas que instan al Gobierno a realizar tal o cual cosa y que, en un número no despreciable de casos, resultan aprobadas. La razón de la cautela en el país vecino no es otra que garantizar que se respeta la previ-sión del artículo 20 de la Constitución, según el cual sólo el Gobierno determina y conduce la política de la Nación. Este precepto es asimilable al artículo 97 de nuestro texto constitucional, a pesar de lo cual, con un sesgo casi asambleario, en las Cortes Generales tanto el Pleno como las comisiones de ambas Cámaras suelen dirigir man-datos al Gobierno.

De nuevo el problema de este tipo de debates e iniciativas es la imagen de falta de rigor que ofrecen a la ciudadanía, pues no se entiende que el Parlamento apruebe una resolución con un mandato dirigido al Gobierno y que éste no lo cumpla, por la sencilla razón de que invade un ámbito de decisión reservado constitucionalmente al Ejecutivo. Tal es el caso, por ejemplo, de la moción aprobada por el Pleno del Congre-so de los Diputados en su sesión de 16 de junio de 200913, en la que se insta al Gobier-no a suprimir determinados ministerios en aras de la racionalización y reducción de la estructura de la Administración General del Estado, pasando por alto que, más allá de la función de control que corresponde al Congreso de los Diputados, el diseño de la planta ministerial es competencia exclusiva del Presidente del Gobierno.

3. ADVICE AND CONSENT EN EL PALACIO DEL ELÍSEO: LA INTERVENCIÓN PARLAMENTARIA EN EL EJERCICIO DE LA PRERROGATIVA PRESIDENCIAL DE NOMBRAMIENTO DE AUTORIDADES

La tercera clave de la reforma constitucional francesa en la que vamos a detener nuestra atención tiene interés porque supone la incorporación de mecanismos de con-trol propios de sistemas presidencialistas y que, sin embargo, gozan de gran predica-mento como reflejo de una cierta modernización de las funciones parlamentarias.

En este caso no se trata, por tanto, de modificaciones que afecten a los procedi-mientos de relación entre la Asamblea Nacional y el Gobierno, sino al reconocimiento de un específico procedimiento de intervención parlamentaria en la otrora ilimitada

13 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, núm. 90, IX Legislatura, pp. 29 y ss.



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prerrogativa de nombramiento que ostenta el Presidente de la República. Así, un nuevo apartado añadido al artículo 13 dispone:

«Una ley orgánica determinará los cargos y funciones al margen de los menciona-dos en el tercer párrafo, para los que debido a su importancia para la garantía de los derechos y las libertades o la vida económica y social de la Nación, el poder de nombra-miento del Presidente de la República se ejercerá previo anuncio público de la comi-sión permanente competente de cada Cámara. El Presidente de la República no podrá proceder a un nombramiento cuando la suma de los votos negativos en cada comisión represente al menos tres quintos de los votos emitidos en el seno de las dos comisio-nes. La ley determinará las comisiones permanentes competentes según los cargos o las funciones correspondientes».

Un mecanismo de esta naturaleza supone la traslación al ordenamiento jurídico francés de un procedimiento constitucional característico de los sistemas presiden-cialistas, cuyo modelo es, sin duda, el sistema de «advice and consent» del Senado de Estados Unidos, previsto en el artículo II, sección 2, de la Constitución de 1787. Más allá de las desviaciones que, con el paso de los siglos, ha tenido el procedimiento de advice and consent, no podemos perder de vista que su origen se encuentra en el delicado juego de checks and balances con que la Constitución de Estados Unidos di-seña un sistema de organización y convivencia política a finales del siglo XVIII, es de-cir, cuando en Europa todavía se rumiaba el dogma del origen divino del poder de los reyes.

En todo caso, no podemos dejar de destacar que la implantación de este meca-nismo en el sistema francés se hace con todas sus consecuencias y no de forma con-fusa, como lo hizo en el ordenamiento español la Ley 15/1980, de 22 de abril, de crea-ción del Consejo de Seguridad Nuclear, cuyo artículo 5 exige la mayoría de tres quintos para aceptar o vetar la propuesta de nombramiento de los miembros del Consejo, donde no hay solución legal para el caso de que no se alcance tal mayoría ni en un sentido ni en otro.

No menos cuestionable es la regulación del artículo 2 de la Ley 5/2006, de 5 de abril, de Regulación de los Conflictos de Intereses de los Miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado, cuya previsión de com-parecencia parlamentaria para que la comisión competente se pronuncie sobre la existencia o no de conflictos de intereses puede convertirse en una proclama vacía de contenido, desde el momento que no se anuda ninguna consecuencia jurídica al pronunciamiento parlamentario.

4. CONCLUSIÓN

A modo de conclusión, podemos señalar, una vez advertido el alcance de la re-forma, que su interpretación en la línea evolutiva que describe el constitucionalismo francés desde 1958 parece, en buena medida, dar la razón a aquellas lecturas evolu-



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cionistas que pretenden ver en toda la Historia del constitucionalismo francés el ca-mino hacia la realización cada vez más perfecta de los principios alumbrados por la Revolución.

En efecto, si en el frontispicio de la obra revolucionaria quedó grabada aquella divisa del Estado democrático liberal, recogida en el celebérrimo artículo 16 de la De-claración de Derechos del Hombre de 1789, según el cual «toute societé dans laquelle la garantie des droits n’est pas assuré, ni la separation des pouvoirs determinée, n’a pas de Constitution», llama la atención que la reforma de 2008 verse principalmente so-bre nuevas garantías de los derechos y libertades públicas y sobre la relectura del principio de división de poderes, impulsada por el anhelo de liberar, en cierta medida, al Parlamento de la «mordaza» impuesta por la redacción de 1958 y limitar los amplios poderes atribuidos al Presidente de la República.


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El fortalecimiento del control de los asuntos europeos por el Parlamento francés

Manuel Delgado-Iribarren García-Campero

Sumario: I. LAS NUEVAS FUNCIONES DE LOS PARLAMENTOS NACIONALES EN LA UNIÓN EUROPEA. II. LA ADAPTACIÓN DEL PARLAMENTO FRANCÉS A LAS NUEVAS FUNCIONES DE LOS PARLAMENTOS NACIONALES EN LA UE.

I. LAS NUEVAS FUNCIONES DE LOS PARLAMENTOS NACIONALES EN LA UNIÓN EUROPEA

Desde la aprobación del Tratado de Maastricht en 1992 se ha ido abriendo una vía en la construcción del sistema institucional europeo consistente sustancialmente en facilitar las posibilidades de que los Parlamentos nacionales puedan controlar y ejercer influencia política en los miembros de sus gobiernos, los cuales participan en los Consejos de Ministros o en los Consejos Europeos que adoptan las principales decisiones europeas1. Se trata tan sólo, claro está, de «facilitar» esas facultades, que los Parlamentos nacionales pueden ejercer o no, conforme a su normativa interna.

Esta Declaración se comprende mejor a partir de dos circunstancias. De una par-te la insuficiencia de las reformas institucionales comunitarias acometidas entonces (e incluso después en Ámsterdam y Niza), que no dejaban de situar al Consejo de Ministros como órgano dotado de las más importantes facultades ejecutivas y legis-lativas, y exento de un control efectivo por el Parlamento Europeo. Pero de otra, la consolidación en algunos Estados miembros de un conjunto de procedimientos inter-nos de control parlamentario al correspondiente ejecutivo que comenzaban a querer salir del ámbito estrictamente doméstico para tener alguna incidencia en la propia actividad comunitaria. Los términos de la Declaración eran, sin embargo, muy genéri-

1 Se trata de dos declaraciones anejas al Tratado de Maastricht: la relativa al cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea, y, en menor medida, la relativa a la Conferencia de los Parla-mentos. El Tratado de Maastricht, en su Declaración n.° 13 relativa al cometido de los Parlamentos naciona-les en la Unión Europea reconoció que «los Gobiernos de los Estados miembros velarán, entre otros aspec-tos, por que los Parlamentos nacionales puedan disponer de las propuestas legislativas de la Comisión con la antelación suficiente para su información o para que puedan ser examinadas».


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cos. Se limitaba a establecer un compromiso de los Gobiernos –sin referencia alguna a las instituciones comunitarias– de remitir (o de velar por que se remitan) «las pro-puestas legislativas de la Comisión». Parecía desprenderse de esa ambigüedad el in-terés de los Gobiernos –quienes al fin y al cabo negocian la reforma de los tratados– de no establecer una relación directa entre las instituciones comunitarias y los Parlamentos nacionales, sino que ésta siempre se lleve a cabo con su intermediación. Si además tenemos en cuenta la ausencia de fuerza vinculante de las declaraciones anejas a los tratados, concluiremos en el valor más simbólico que efectivo de esta Declaración. Y comprenderemos también la insatisfacción que produjo a los defenso-res de esta vía y la necesidad por tanto de dar un paso más: el que introdujo el Trata-do de Ámsterdam.

En efecto, el Tratado de Ámsterdam, en 1997, dio un paso más2. No sólo se trata-ba de favorecer la participación parlamentaria sino que establecía criterios vinculan-tes que afectaban al mismo proceso decisorio de la Unión Europea. El más importan-te, que durante un plazo de seis semanas desde la remisión de una propuesta legislativa, salvo excepciones por motivos de urgencia, el Consejo no podía deliberar sobre ella. Este plazo es el que debía permitir a los Parlamentos nacionales examinar y debatir estas propuestas. El nuevo Protocolo convertía la conveniencia establecida en Maastricht en un deber vinculante tanto para la Comisión Europea (de remitir los libros blancos y verdes, y las comunicaciones) como para los Gobiernos (de enviar las propuestas legislativas de la Comisión), estableciendo un plazo obligatorio de seis semanas, durante el cual el Consejo no puede adoptar acuerdos, ya sea aprobar el acto, ya sea continuar el procedimiento legislativo mediante la aprobación de una posición común. Este plazo es el que debía permitir a los Parlamentos nacionales exa-minar las propuestas comunitarias antes de la adopción de acuerdo alguno por el Consejo; durante el mismo pueden influir en la posición que cada Gobierno nacional vaya a mantener en la reunión del Consejo.

El frustrado Tratado por el que se instituía una Constitución para Europa, en 2004, incorporó reformas para mejorar el texto del citado Protocolo. Dos eran los instrumentos principales que se utilizaban a tal fin: el Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea, de carácter general, y otro más es-pecífico, el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y propor-cionalidad, que concretaba el procedimiento específico denominado sistema de aler-ta temprana.

Se trataba de conciliar las pretensiones de quienes pretendían crear un órgano nuevo que encauzase la participación de los Parlamentos nacionales y de los que veían en aquel un elemento que podía interferir en el procedimiento decisorio comu-nitario. Se buscó un mecanismo de participación directa de los Parlamentos naciona-les que no interfiriese ni bloquease el procedimiento legislativo comunitario. Se trata

2 Es el Protocolo anejo al Tratado de Amsterdam sobre el cometido de los Parlamentos naciona-les en la Unión Europea.

EL FORTALECIMIENTO DEL CONTROL DE LOS ASUNTOS EUROPEOS POR EL PARLAMENTO FRANCÉS


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del denominado sistema de alerta temprana, que introducía, por primera vez, a los Parlamentos nacionales en el procedimiento legislativo europeo. El sistema consistía en partir del procedimiento recogido en el Protocolo anejo al Tratado de Ámsterdam sobre participación de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea, llevándolo más allá, al convertirlo en un mecanismo de control político previo del cumplimiento del principio de subsidiariedad por las iniciativas legislativas de la Comisión Europea, esto es, del respeto al sistema de competencias atribuidas a la Unión. En síntesis, consistía en que los Parlamentos nacionales, en el plazo de seis semanas desde la re-misión que les haga la Comisión Europea de sus propuestas legislativas, podrían emi-tir dictámenes motivados que enviarían a las instituciones políticas de la Unión Euro-pea (Parlamento Europeo, Consejo y Comisión). Los efectos de ese envío serían graduales, en función del número de Cámaras que los remitan:

— Si era una «cantidad limitada» (sin precisar cuántos), la Comisión debería «motivar» con más detalle y de manera concreta el acto.

— Si era una «cantidad importante», cuantificada en un tercio de los Parlamen-tos nacionales, la Comisión debería «revisar su propuesta». Esa revisión con-sistiría simplemente en volver a examinar la propuesta, pues la Comisión podría optar por mantener, modificar o retirar la iniciativa.

El Tratado Constitucional, sin embargo, quedó frustrado en el proceso de ratifica-ción por los Estados miembros (tras dos referendos negativos en Francia y Holanda). No obstante, el 13 de diciembre de 2007, los Jefes de Estado o de Gobierno suscribie-ron en Lisboa un nuevo Tratado (en adelante, Tratado de Lisboa) por el que se modifi-ca el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (que pasa a denominarse Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), en el que se recoge sustancialmente, con alguna modificación, la regulación del referido Trata-do Constitucional en lo referente al control del principio de subsidiariedad3.

Dos son las principales novedades introducidas por el Tratado de Lisboa en el sistema de alerta temprana: la ampliación del plazo de examen parlamentario a ocho semanas (en lugar de seis) y la introducción de un paso más en las posibilidades de influencia de los Parlamentos nacionales Este procedimiento, denominado en el ar-got comunitario como de «tarjeta naranja» (para diferenciarlo del denominado como «tarjeta amarilla» que correspondería al descrito en el apartado anterior), supone una fórmula de equilibrio entre quienes defendían una suerte de «tarjeta roja», por la que una mayoría absoluta de Parlamentos nacionales pudiese llegar a vetar una ini-ciativa comunitaria, y los que veían con recelo esa posibilidad, por entender que con ella podría buscarse la paralización de determinadas iniciativas de la Comisión Euro-pea. A diferencia del anterior procedimiento, el asunto se pone en manos del legisla-dor de la Unión Europea –esto es del Parlamento Europeo y el Consejo–, obligando a que antes de concluir la primera lectura estudien la compatibilidad de la propuesta

3 El Tratado de Lisboa ha entrado en vigor el 1 de diciembre de 2009.



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con el principio de subsidiariedad. Si un cincuenta y cinco por ciento de los votos pon-derados de los miembros del Consejo o una mayoría de los votos emitidos por el Parlamento Europeo entienden que la propuesta legislativa no es compatible con el principio de subsidiariedad, la propuesta legislativa quedará desestimada. En conse-cuencia se trata de un veto de la iniciativa pero que debe ser acordado por esas ma-yorías especiales del Consejo o del Parlamento Europeo4.

II. LA ADAPTACIÓN DEL PARLAMENTO FRANCÉS A LAS NUEVAS FUNCIONES DE LOS PARLAMENTOS NACIONALES EN LA UE

En todos los Estados miembros de la Unión Europea se han producido en los úl-timos años distintas reformas para adaptar la institución parlamentaria a estas nue-vas funciones parlamentarias. En España, por ejemplo, se ha llevado a cabo la primera experiencia piloto sobre el control parlamentario de la subsidiariedad5. Entre 2003 y 2008 se han aprobado en Francia hasta cuatro reformas constitucionales en asuntos relacionados con la Unión Europea. Son, por orden cronológico, la Ley Constitucional 2003-267, de 25 de marzo de 2003, para trasposición de la decisión marco relativa a la orden de detención europea; la Ley Constitucional 2005-204, de 1 de marzo de 2005, que introdujo una nueva redacción del Título XV de la Constitución, para tener en cuenta la entrada en vigor del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa; la Ley Constitucional 2008-103, de 4 de febrero de 2008, que tiene por objeto la ratificación del Tratado de Lisboa; y, finalmente, la Ley Constitucional 2008-724, de 23 de julio de 2008 de modernización de las instituciones de la Quinta República.

Esta aparente banalización del mecanismo de revisión constitucional se debe, en la mayor parte de los casos, a la opción del constituyente francés adoptada en 1992, mediante la cual se decidió citar en el texto constitucional la referencia expresa a cada tratado comunitario de reforma de las Comunidades Europeas. Así, mediante Ley Constitucional 92-554, de 25 de junio, se introdujo por primera vez en el texto constitucional una referencia expresa a la unión económica y monetaria así como a

4 Para mayor detalle de la génesis y desarrollo puede verse mi trabajo «La función de los parla-mentos nacionales en la arquitectura europea» en la obra colectiva, «La encrucijada constitucional euro-pea», dirigida por E. G.a De Enterría, Civitas, Madrid, 2002, pp. 365-400. Hoy día hay ya una abundante bi-bliografía en la materia. Entre las obras más recientes cabe reseñar la de Philipp Kiiver: «The nacional parliaments in the EU», Kluwer, La haya, 2006, 206 págs., en al que va más allá de la mera descripción de procedimientos y se plantea la cuestión del funcionamiento democrático de la Unión Europea.

5 Se realizó por la Comisión Mixta para la Unión Europea en su sesión celebrada el 15 de septiem-bre de 2009, en la que aprobó una resolución sobre el cumplimiento del principio de subsidiariedad por la propuesta de decisión marco del consejo relativa al derecho a interpretación y a traducción en los proce-sos penales, presentada por la comisión europea el 8 de julio de 2009. En los antecedentes de la citada resolución (sin publicar en el momento de escribir esta nota) se describe le procedimiento seguido. Por otra parte, la citada Comisión Mixta, el 24 de marzo de 2009, aprobó el texto de una proposición de ley para adaptar la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea al Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007, que puede consultarse en www.congreso.es. Dicho texto ha sido tramitado por el procedimiento de lectura única y se ha convertido en la Ley 24/2009, de 22 de diciem-br (BOE del 23).



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otros aspectos relativos a las modificaciones introducidas por el Tratado de Maastri-cht de 1992. Desde entonces, salvo en el caso del Tratado de Niza, cada nuevo tratado de reforma ha llevado consigo una reforma constitucional (además de las anterior-mente reseñadas, cabe añadir la Ley Constitucional 99-49, de 25 de enero de 1999, relativa al Tratado de Ámsterdam).

En la mayor parte de los casos, las reformas han consistido en realizar las adap-taciones necesarias para la ratificación de los tratados de reforma de la Unión Euro-pea, bien de la terminología adoptada por los nuevos tratados (sustitución del térmi-no «comunidades europeas» por el de «unión europea», o la denominación de los nuevos tratados, «Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea» en lugar de «Tra-tado de la Comunidad Europea»), bien de las nuevas funciones encomendadas a los Estados miembros. El problema que plantea esta técnica normativa es que se produ-ce una periódica obsolescencia de determinados preceptos constitucionales, lo que conduce inevitablemente a su reforma constitucional con carácter previo a la ratifica-ción de nuevos tratados de reforma.

Por eso, las nuevas funciones que los tratados comunitarios han encomendado a los Parlamentos nacionales han provocado las correspondientes revisiones consti-tucionales, llegando incluso a consagrar en la norma fundamental algunas de las atri-buciones que los nuevos Tratados comunitarios confieren a la Asamblea Nacional y al Senado.

De manera particular, dejando a un lado las meras adaptaciones terminológicas, cabe reseñar las siguientes modificaciones sustantivas:

1.° Establecimiento de la reserva de ley para las normas que la República Francesa pueda dictar en aplicación de las normas europeas sobre la orden de detención europea (art. 88.2)

Esta previsión fue introducida por la Ley Constitucional 2003-267, y parece inelu-dible ya que se trata del desarrollo del derecho fundamental a la libertad y seguridad personales. Por el contrario, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, des-aparecen del artículo 88.2 las referencias a la Unión Económica y Monetaria y, a la libre circulación de personas, por resultar obsoleta, debiendo entenderse implícitas en la cláusula general atribución de competencia a la Unión establecida en el art. 88.1.

2.° Mantenimiento del deber del Gobierno de someter a la Asamblea Nacional y al Senado, en el momento de su traslado al Consejo de la Unión Europea, los proyectos de actos legislativos europeos, así como la potestad de las Cámaras de adoptar resolucio-nes sobre dichas iniciativas, incluso cuando las Cámaras estén fuera de los periodos de sesiones (art. 88.4).

En relación con esta cuestión debe tenerse en cuenta que el Tratado de Lisboa prevé el envío directo por la Comisión Europea a los Parlamentos nacionales de los



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proyectos legislativos europeos. La Constitución francesa, no obstante, mantiene el deber de que dicho envío también se lleve a cabo por el Gobierno.

Tiene especial relevancia el expreso reconocimiento constitucional de permitir que, sin necesidad de una convocatoria de sesión extraordinaria, las Cámaras puedan examinar y adoptar resoluciones respecto a proyectos legislativos europeos fuera de los periodos de sesiones.

Paradójicamente, no se hace referencia alguna a la reserva de examen parlamen-tario de estas iniciativas, reserva que debe entenderse que sigue rigiéndose por dos disposiciones reglamentarias: las Circulares del Primer Ministro de 19 de julio de 1994 y de 13 de diciembre de 1999, mediante las cuales el Gobierno se compromete a no adoptar una posición común ni una decisión sobre los proyectos legislativos europeos hasta transcurridos seis semanas desde la remisión a la Asamblea Nacional y al Sena-do. Dicho plazo debe entenderse ampliado a ocho semanas por el Protocolo sobre las funciones de los Parlamentos nacionales anejo al Tratado de Lisboa de 2007.

3.° Creación de una comisión parlamentaria en cada Cámara encargada de los asuntos europeos (último párrafo del art. 88.4).

Esta es, sin duda, una decisión relevante, al menos desde un punto de vista sim-bólico. Hasta la reforma constitucional llevada a cabo el 21 de julio de 2008, en cada Cámara existía una «División encargada de los asuntos europeos», subterfugio utiliza-do para solventar la limitación del número de comisiones parlamentarias permanen-tes recogida en la Constitución de 1958. A partir de ahora se trata de una comisión más, con todas las prerrogativas propias del resto de las comisiones parlamentarias. Entiendo que, además, esta Comisión, al tener una consagración expresa en la Cons-titución, no debe computarse en la limitación a ocho de las comisiones legislativas permanentes, establecida con carácter general en la nueva redacción del artículo 43 del texto constitucional.

4.° Equiparación del procedimiento de ratificación de los tratados de adhe-sión de nuevos Estados miembros a la Unión Europea con los proyectos de reforma constitucional.

Así debe entenderse de la redacción del nuevo artículo 88.5 de la Constitución, que exige que los proyectos de ley de autorización de ratificación de estos tratados sean sometidos a referéndum, a no ser que haya un acuerdo de ambas Cámaras por mayoría de tres quintos, procedimiento idéntico al recogido en el artículo 89 para la reforma constitucional.

Esta es la decisión más criticable de toda la reforma, y se inscribe en la irrefrena-ble tendencia en muchos Estados miembros hacia el «directismo» (SARTORI) en asuntos europeos, introduciendo un elemento de incertidumbre respecto a futuros tratados de adhesión a la Unión Europea, tratados que, no se olvide, deben ser uná-



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nimemente adoptados por todos los Estados miembros pero que, no obstante, esta-rán después sometidos al imprevisible refrendo del electorado. De esta manera, aún cuando los representantes gubernamentales franceses hayan podido firmar un acuer-do de adhesión, éste queda sometido no a la lógica y ordinaria ratificación parlamen-taria sino a la decisión del Presidente de la República Francesa, que puede optar por someterlo a esa mayoría de tres quintos de las Cámaras del Parlamento, convocado en Congreso, o por plantearlo a referéndum nacional. Y todos sabemos los riesgos que en materia europea tiene el someter estas decisiones a la ratificación popular, como sucedió precisamente en Francia, con motivo del Tratado por el que se estable-ce una Constitución para Europa.

5.° Consagración constitucional de atribuciones a las Cámaras respecto al control por los Parlamentos nacionales del principio de subsidiariedad.

Dicho control aparece recogido en el Protocolo que sobre dicha materia está incorporado al Tratado de Lisboa de 2007 y consiste, de forma sintética, en la potes-tad de cada Cámara de los Parlamentos nacionales de llevar a cabo un examen sobre todos los proyectos legislativos europeos en lo que se refiere al cumplimiento del principio de subsidiariedad. Dicho principio rige el ejercicio de las competencias de la Unión Europea desde la aprobación del Tratado de Maastricht en 1992, y se define, en el nuevo artículo 5.3 del Tratado de la Unión Europea (en la redacción dada por el Tratado de Lisboa de 2007), en el sentido de que en virtud de dicho principio, «en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en el caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión.

La novedad es que el Tratado de Lisboa, siguiendo la línea establecida por el Tratado Constitucional, ha habilitado un procedimiento específico de control llevado a cabo por los Parlamentos nacionales, dentro del procedimiento legislativo euro-peo, en sus ocho primeras semanas, de manera que estos puedan remitir dictámenes motivados por los que manifiesten su criterio contrario al cumplimiento de dicho principio por un proyecto legislativo concreto. Cuando ese número de dictámenes adquiere una cifra relevante6, la Comisión Europea está obligada a reexaminar el tex-to (la denominada «tarjeta amarilla»), y si esa cifra es mayor7, las instituciones colegis-ladoras de la Unión Europea (el Parlamento y el Consejo de la Unión Europea) pue-den, cualquiera de ellas, rechazar su tramitación (la «tarjeta naranja», en este caso).

6 Con carácter general, un tercio del total de votos atribuidos a los, Parlamentos nacionales, te-niendo en cuenta que cada Cámara cuenta con un voto, y los parlamentos unicamerales con dos. Si se trata de un proyecto relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia, el umbral se reduce a un cuarto de los votos (art. 7.2 del citado Protocolo).

7 Si los dictámenes motivados representan la mayoría simple de los votos, y la Comisión Europea decide mantener el texto, tanto el Parlamento Europeo (por mayoría simple) como el Consejo (por mayo-ría del 55% de sus miembros) pueden acordar la desestimación de la iniciativa (ibid. Art.7.3).



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El nuevo artículo 88.6 de la Constitución francesa se refiere a esta potestad de emitir dictámenes motivados sobre la aplicación del principio de subsidiariedad por las iniciativas legislativas europeas, así como a la otra atribución regulada en el Trata-do de Lisboa, la potestad de imponer un recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea contra un acto legislativo europeo por violación del prin-cipio de subsidiariedad8.

Corresponde a los reglamentos de cada Cámara regular estos procedimientos, si bien, la norma fundamental consagra dos disposiciones importantes:

1.a) Que las resoluciones en esta materia pueden adoptarse incluso fuera de los periodos de sesiones, lo cual en ocasiones será imprescindible para evitar el transcurso de las ocho semanas que constituyen el plazo para llevar a cabo el con-trol parlamentario de la subsidiariedad, o los dos meses para interponer el recurso de anulación.

2.a) Que, el recurso por vulneración del principio de subsidiariedad debe inter-ponerse ante el Tribunal de Justicia cuando lo pidan 60 Diputados ó 60 Senadores, sin que sea por tanto necesario alcanzar la mayoría de los miembros de la Cámara9.

6.° Reconocimiento de la potestad atribuida a los Parlamentos nacionales para oponerse a los actos de revisión simplificada de los tratados o de cooperación judicial civil (art. 88.7 de la Constitución francesa).

En este caso, la Constitución exige que la moción de oposición sea adoptada en términos idénticos por ambas Cámaras.

Esta previsión responde a las nuevas atribuciones conferidas por el Tratado de Lisboa a los Parlamentos nacionales en dos materias:

— En lo relativo a determinados supuestos de utilización del nuevo procedi-miento de revisión simplificada de los Tratados, en concreto del previsto en el artícu-lo 48.7 del Tratado de la Unión Europea (en la versión dada por el Tratado de Lisboa). Dicha previsión se refiere a la posible utilización de las cláusulas-pasarela reconocidas en el apartado 7 del citado precepto, esto es, en las iniciativas que el Consejo Europeo pueda adoptar para sustituir, en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea o en el capítulo V del Tratado de la Unión Europea, los acuerdos por unanimidad por la mera mayoría cualificada, o el procedimiento legislativo especial por el procedimien-

8 La legitimación a los Parlamentos nacionales en relación al recurso de anulación se reduce a la invocación del motivo de violación del principio de subsidiariedad, y el recurso debe tramitarse por los Gobiernos de los Estados miembros (art. 8 del Protocolo citado).

9 Aun cuando está pendiente de desarrollo reglamentario por cada Cámara, esa atribución de la facultad a una minoría importante de cada Cámara parece inferirse de la expresión utilizada en el último inciso del artículo 88.6 del texto constitucional, al indicar que «à la demande de soixante députés ou de soixante sénateurs, le recours est de droit ».



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to legislativo ordinario (en este caso sólo respecto a lo previsto en el Tratado de Fun-cionamiento de la Unión Europea). Pues bien, las decisiones del Consejo Europeo de adopción de estas cláusulas-pasarela están sujetas al eventual veto que cualquier Par-lamento nacional puede interponer en el plazo de seis meses desde que se notifique una iniciativa de esa índole, y, sólo después del transcurso de dicho plazo sin que di-cho veto haya sido utilizado por algún Parlamento nacional, el Consejo Europeo po-drá adoptar esa decisión.

— En materia de cooperación judicial civil, se recoge una previsión análoga respecto a las decisiones del Consejo relativas a la determinación de los aspectos de Derecho de familia con repercusión transfronteriza (art. 81.3 del Tratado de Funciona-miento de la Unión Europea): las decisiones que el Consejo pueda adoptar para susti-tuir en determinados supuestos el procedimiento legislativo especial por el ordinario están sujetas a la misma posibilidad de que cualquier Parlamento nacional pueda oponerse en el plazo de seis meses desde que se notifique la iniciativa para llevar a cabo esa sustitución.

El nuevo artículo 88.7 de la Constitución francesa prevé que en estos supues-tos, para manifestar la oposición del Parlamento será preciso que la moción en que se recoja dicha oposición sea aprobada en términos idénticos tanto por la Asam-blea Nacional como por el Senado, sin que se exija ninguna mayoría especial para su adopción.

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Versión actualizada de la Constitución de 4 de octubre de 1958

Marina Cueto AparicioArchivera-Bibliotecaria de las Cortes Generales

Sumario: INTRODUCCIÓN. 1. El punto de partida de la reforma: la Comisión Balladur. 2. Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008: contenido y alcance de la refor-ma. 3. La progresiva entrada en vigor de la reforma constitucional de julio de 2008. 4. El contenido de la traducción.—CONSTITUCIÓN DE 4 DE OCTUBRE DE 1958. DECLA‐RACIÓN DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE Y DEL CIUDADANO. PREÁMBULO DE LA CONSTITUCIÓN FRANCESA DE 27 DE OCTUBRE DE 1946. CARTA DEL MEDIO AMBIENTE DE 2004.

INTRODUCCIÓN

La Constitución Francesa de 4 de octubre de 1958, texto fundador de la V Repú-blica, fue adoptada por referéndum el 28 de septiembre de 1958, convirtiéndose en el decimoquinto texto fundamental (o el vigésimo segundo si se cuentan los textos que no se aplicaron) de Francia desde la Revolución de 1789.

Hasta julio de 2008, la Constitución de 1958 había sido objeto de 23 reformas constitucionales, 19 de ellas durante los años 901.

Durante la campaña electoral para las elecciones presidenciales desarrollada en-tre los años 2006 y 2007, el entonces candidato Nicolas Sarkozy afirmó su voluntad de renovar y adaptar las instituciones de la V República a las nuevas exigencias de las democracias modernas.

Nicolas Sarkozy fue elegido Presidente tras obtener el 53,06% de los sufragios, emitidos en los comicios celebrados el 6 de mayo de 2007, siendo desde el 16 de mayo de 2007 el séptimo Presidente de la V República Francesa.

1 En este mismo número monográfico, en el artículo de I. Gómez Fernández «La revisión siempre abierta de la V.a República francesa a través de sus reformas constitucionales», puede verse la relación pormenorizada de todas las reformas constitucionales que se han realizado sobre el texto de 1958.


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1. El punto de partida de la reforma: la Comisión Balladur

El 12 de julio de 2007, Nicolas Sarkozy en su discurso de Épinal, anunció su decisión de crear una comisión «que reunirá a políticos, juristas, intelectuales a los que solicitaré que reflexionen juntos y me presenten antes del 1 de noviembre unas propuestas para que nuestra República se convierta en irreprochable. Para que nuestras instituciones se adapten a las exigencias de la democracia del siglo XXI, exigencias que no son las de-mandadas en el siglo XIX, ni las de hace cien años, ni las de hace cincuenta años...»2.

Seis días después, el 18 de julio de 2007, un decreto del Presidente de la Repúbli-ca oficializó el anuncio, estableciendo la Comisión de reflexión y de propuesta sobre la modernización y el reequilibrio de las instituciones de la V República» conocida como Comisión Balladur por estar presidida por el anterior Primer ministro y último de la presidencia de Jacques Chirac. El 29 de octubre, tras tres meses de debates y comparecencias, la Comisión remitió al Presidente su informe: «Una V República más democrática»3, que instaba a la puesta en marcha de 77 reformas clave que supon-drían la reforma constitucional.

La doctrina es prácticamente unánime en la calificación del proceso: ha supuesto el primer intento de afrontar una reforma en profundidad de la Constitución francesa en sus cincuenta años de existencia. Una de las más frecuentes afirmaciones que se han hecho de la reforma constitucional de 2008 es sobre su amplitud, hasta el punto que en algunos ámbitos se ha preguntado, tanto antes como después de la aprobación de la reforma, si se trataba de cambiar la Constitución o cambiar de Constitución.

Aprobado por el Consejo de ministros el día 23 de abril de 2008, el proyecto de ley constitucional de modernización de las instituciones de la V República es remitido al Parlamento para su examen. El debate en torno al texto se sucede durante dos meses, en la Asamblea Nacional y en el Senado.

El texto es aprobado en idénticos términos a principios de julio por ambas Cáma-ras y votado por el Parlamento reunido en Congreso el día 21 de julio de 2008 por mayoría de tres quintos, bien es verdad que con una victoria del «si» por un solo voto de diferencia, más el voto del Presidente de la Asamblea Nacional. Fue promulgado como Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio.

2. La Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008: contenido y alcance de la reforma

La Ley constitucional de 23 de julio de 2008 de modernización de las institucio-nes contiene 47 artículos, de ellos, 45 modifican o completan las disposiciones de la

2 Constitution française du 4 octobre 1958: après la révision de juillet 2008; Documents d’études n.° 104, La Documentation Française, octubre 2008, página 52. Traducción propia.

3 El Informe completo puede ser consultado en la página de la Documentation Française: <http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/074000697/index.shtml>.

VERSIÓN ACTUALIZADA DE LA CONSTITUCIÓN DE 4 DE OCTUBRE DE 1958


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Constitución. La Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008 de moderniza-ción de las instituciones de la V República modifica exactamente:

— 42 artículos de 89, por tanto prácticamente la mitad del conjunto de las disposiciones que conforman la Constitución. Son los siguientes: 1, 3, 4, 6, 11, 13, 16, 17, 18, 21, 24, 25, 34, 35, 38, 39, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 47-1, 48, 49, 51, 56, 61, 62, 65, 69, 70, 71, 72-3, 73, 74-1, 88-4, 88-5, 88-6, 88-7 y 89.

— Crea 8 nuevos artículos que son los siguientes: 34-1, 47-2, 50-1, 51-1, 51-2, 61-1, 71-1, 75-1.

— Crea un título nuevo el Título XI bis, dedicado al Defensor de los Derechos.

— Modifica el Título XIV que pasa a denominarse: De la francofonía y de los acuerdos de asociación, dentro del cual restablece el artículo 87, que fue derogado junto las disposiciones relativas a la Comunidad por la Ley constitucional n.° 95-880, de 4 de agosto de 1995.

3. La progresiva entrada en vigor de la reforma constitucional de julio de 2008

Una de las características de la reforma constitucional de julio de 2008 es su amplitud, al afectar, como ya hemos señalado anteriormente, a más de la mitad del articulado.

Pero además, a través de los artículos 46 y 47, la Ley establece en cinco puntos la progresiva entrada en vigor de las disposiciones constitucionales.

El artículo 46 de la Ley constitucional en tres apartados, precisa las modalidades de entrada en vigor de determinadas disposiciones. En concreto, establece que:

— Los nuevos artículos 11, 13, 25 sin perjuicio de lo dispuesto en el 4.° abajo, 34-1, 39, 44, 56, 61-1, 65, 69, 71-1 y 73 de la Constitución entrarán en vigor en las condi-ciones fijadas por las leyes y leyes orgánicas necesarias para su aplicación. En este punto, cabe destacar la aprobación de la Ley orgánica n.° 2009-403 de 15 de abril rela-tiva a la aplicación de los artículos 34-1, 39 y 44 de la Constitución (Loi organique n.° 2009-403 du 15 avril 2009 relative a l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitu-tion), por lo que ha supuesto de punto de partida para los nuevos desarrollos de la reforma, en concreto, respecto del procedimiento parlamentario.

— Los nuevos artículos 41, 42, 43, 45, 46, 48, 49, 50-1, 51-1 y 51-2 de la Constitu-ción entrarán en vigor el 1 de marzo de 2009. Son los que afectan al procedimiento parlamentario y su reforma está establecida en la Ley constitucional de 23 de julio de 2008 a través de sus artículos 16 a 18, 20 y 21.

Para realizarse en buenas condiciones, la entrada en vigor debería haber ido pre-cedida de la votación de la ley orgánica relativa a las resoluciones, los estudios de



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impacto y el derecho de enmienda (artículos 34-1, 39 y 44 de la Constitución), y luego de una reforma del Reglamento de las Cámaras. Como la citada ley no se aprobó has-ta abril, las reformas de los reglamentos no tuvieron lugar hasta el mes de junio: con-cretamente, el Reglamento modificado de la Asamblea Nacional fue aprobado por dicha Cámara como Résolution tendant à modifier le règlement de l’Assemblée nationa-le el 27 de mayo de 2009. Tras la Decisión del Consejo Constitucional de 25 de junio de 2009 fue publicado en el Journal Officiel.

El Reglamento modificado del Senado fue aprobado por dicha Cámara como Ré-solution tendant à modifier le règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat de 2 de junio de 2009. Tras la Decisión del Consejo Constitucional de 25 de junio de 2009 (Decisión n.° 2009-582 DC de 25 de junio de 2009) fue publicado en el Journal Officiel.

Por su parte también el Reglamento del Congreso ha sido reformado mediante una resolución remitida al Consejo Constitucional el 22 de junio de 2009. Ese mismo día el Consejo Constitucional publicó la Decisión n.° 2009-583 DC de 22 de junio de 2009.

— Lo dispuesto en el nuevo artículo 25 de la Constitución respecto del carácter temporal de la sustitución de los parlamentarios que acepten funciones guberna-mentales se aplicarán a los diputados y senadores que hayan aceptado dichas funcio-nes antes de la fecha de entrada en vigor de la ley orgánica prevista en este artículo si, en esta misma fecha, siguen ejerciendo dichas funciones y el mandato parlamenta-rio para el que han sido elegidos aún no ha vencido.

El artículo 47 de la Ley constitucional modifica en parte los artículos 88-4, 88-5 y 88-6 de la Constitución y las modificaciones que establece únicamente tendrán efecto tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (art. 47-I).

Para finalizar, y es el quinto y último supuesto, establece una aplicación distinta en el tiempo de las disposiciones nuevamente modificadas del artículo 88-5, que no serán aplicables a las adhesiones consecutivas a una conferencia intergubernamental cuya convocatoria haya sido decidida por el Consejo Europeo antes del 1 de julio de 2004, es decir, que únicamente serán aplicables a las posteriores a dicha fecha.

Asimismo, suponen la derogación del artículo 4 de la Ley constitucional n.° 2005-204 de 1 de marzo de 2004 y los apartados 2 y 3 del artículo 2 de la Ley constitucional n.° 2008-103 de 4 de febrero de 2008 (art. 47-II).

4. El contenido de la traducción

El texto traducido al español que se presenta en este monográfico dedicado a la reforma de la Constitución Francesa de 1958 es el texto resultante de las modificacio-



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nes introducidas por la Ley orgánica n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008 de moderni-zación de las instituciones, haciendo referencia, en su caso, a las modalidades de en-trada en vigor de cada artículo concreto. La actividad legislativa desplegada por el Gobierno en la remisión de los proyectos de leyes orgánicas y ordinarias ha sido tal que prácticamente todos los desarrollos preceptivos para la entrada en vigor de las normas constitucionales (excepto el artículo 11) están en curso de tramitación parla-mentaria.

Respecto del Título XV: De la Unión Europea, los obstáculos a la ratificación del Tratado de Lisboa por parte de todos los Estados miembros se están superando, sien-do el último pendiente la negativa de firmar el instrumento de ratificación por parte del Presidente de la República Checa. Por tanto se ha estimado oportuno incluir el texto modificado.

El Preámbulo de la Constitución hace referencia directa y explícitamente a otros tres textos fundamentales:

— La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agos-to de 1789,

— El Preámbulo de la Constitución francesa de 1946, de 27 de octubre (la Cons-titución de la IV República)

— La Carta del Medio Ambiente de 2004.

Estas normas se entienden incluidas en el bloque de constitucionalidad, por lo que los jueces deben aplicarlas directamente y el legislador debe respetarlas, bajo el control del juez constitucional. Es la razón por la que se ha creído conveniente incor-porar su traducción al español en el presente monográfico.

CONSTITUCIÓN DE 4 DE OCTUBRE DE 1958

PREÁMBULO

TÍTULO PRIMERO - De la soberanía (Artículos 2 a 4)

TÍTULO II – El Presidente de la República (Artículos 5 a 19)

TÍTULO III - El Gobierno (Artículos 20 a 23)

TÍTULO IV - El Parlamento (Artículos 24 a 33)

TÍTULO V - De las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno (Artículos 34 a 51)

TÍTULO VI - De los tratados y acuerdos internacionales (Artículos 52 a 55)

TÍTULO VII - El Consejo Constitucional (Artículos 56 a 63)



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TÍTULO VIII - De la Autoridad judicial (Artículos 64 a 66-1)

TÍTULO IX – La Alta Corte (Artículos 67 y 68)

TÍTULO X - De la responsabilidad penal de los miembros del Gobierno (Artículos 68-1 a 68-3)

TÍTULO XI - El Consejo Económico, Social y Medioambiental (Artículos 69 a 71)

TÍTULO XI BIS - El Defensor de los Derechos (Artículo 71-1)

TÍTULO XII - De las colectividades territoriales (Artículos 72 a 75)

TÍTULO XIII - Disposiciones transitorias en relación con Nueva Caledonia (Artícu-los 76 y 77)

(Artículos 78 a 86 derogados)

TÍTULO XIV - De la francofonía y de los acuerdos de asociación (Artículos 87 y 88)

TÍTULO XV - De la Unión Europea (Artículos 88-1 a 88-7)

TÍTULO XVI - De la reforma (Artículo 89)

TÍTULO XVII - (Derogado)

DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE Y DEL CIUDADANO DE 26 DE AGOSTO DE 1789

PREÁMBULO DE LA CONSTITUCIÓN FRANCESA DE 27 DE OCTUBRE DE 1946

CARTA DEL MEDIO AMBIENTE DE 2004

PREÁMBULO

El pueblo francés proclama solemnemente su adhesión a los derechos humanos y a los principios de la soberanía nacional tal y como fueron definidos por la Declaración de 1789, confirmada y completada por el Preámbulo de la Constitución de 1946, así como a los derechos y deberes definidos en la Carta del Medio Ambiente de 2004.

En virtud de estos principios y del de la libre determinación de los pueblos, la República ofrece a los territorios de ultramar que manifiesten la voluntad de adherir-se a ella nuevas instituciones fundadas en el ideal común de libertad, igualdad y fra-ternidad y concebidas para favorecer su evolución democrática.

Artículo 1

Francia es una República indivisible, laica, democrática y social que garantiza la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos sin distinción de origen, raza o religión y que respeta todas las creencias. Su organización es descentralizada.



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La ley favorecerá el igual acceso de las mujeres y los hombres a los mandatos elec-torales y cargos electivos, así como a las responsabilidades profesionales y sociales.

Título Primero DE LA SOBERANÍA

Artículo 2

La lengua de la República es el francés.

El emblema nacional es la bandera tricolor, azul, blanca y roja.

El himno nacional es la «Marsellesa».

El lema de la República es «Libertad, Igualdad, Fraternidad».

Su principio es: gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.

Artículo 3

La soberanía nacional reside en el pueblo, que la ejerce a través de sus represen-tantes y por medio del referéndum.

Ningún sector del pueblo ni ningún individuo podrán arrogarse su ejercicio.

El sufragio podrá ser directo o indirecto en las condiciones previstas en la Cons-titución y será siempre universal, igual y secreto.

Son electores, de acuerdo con lo que disponga la ley, todos los nacionales fran-ceses mayores de edad de ambos sexos que estén en el pleno disfrute de sus dere-chos civiles y políticos.

Artículo 4

Los partidos y las agrupaciones políticas concurren a la expresión del sufragio. Se constituirán y ejercerán su actividad libremente dentro del respeto a los principios de la soberanía nacional y de la democracia.

Estas entidades contribuirán a la aplicación del principio enunciado en el segun-do párrafo del Artículo 1 de acuerdo con lo dispuesto por la ley.

La ley garantizará las expresiones pluralistas de las opiniones y la participación equi-tativa de los partidos y las agrupaciones políticas a la vida democrática de la Nación.



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Título II EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

Artículo 5

El Presidente de la República vela por el respeto a la Constitución y asegura, me-diante su arbitraje, el funcionamiento regular de los poderes públicos, así como la permanencia del Estado.

Nadie podrá ejercer más de dos mandatos consecutivos.

Es el garante de la independencia nacional, de la integridad territorial y del res-peto de los tratados.

Artículo 6

El Presidente de la República es elegido por un período de cinco años mediante sufragio universal directo.

No podrá ejercer más de dos mandatos consecutivos.

Una ley orgánica determinará el modo de aplicación del presente Artículo.

Artículo 7

El Presidente de la República es elegido por mayoría absoluta de votos emitidos. De no obtenerse dicha mayoría en primera vuelta, se procederá, el decimocuarto día siguiente, a una segunda vuelta. Solamente podrán presentarse a ésta los dos candi-datos que hayan obtenido la mayor suma de votos en la primera vuelta, después de la retirada en su caso de candidatos más favorecidos.

Los comicios serán convocados por el Gobierno.

La elección del nuevo Presidente se celebrará entre los veinte y los treinta y cin-co días antes de la terminación del mandato del Presidente en ejercicio.

En caso de que la Presidencia de la República quede vacante por cualquier causa o por imposibilidad reconocida por el Consejo Constitucional, a instancia del Gobier-no y por mayoría absoluta de sus miembros, las funciones del Presidente de la Repú-blica, con excepción de las señaladas en los artículos 11 y 12, serán ejercidas por el Presidente del Senado o, si éste se encontrase inhabilitado a su vez para ejercer di-chas funciones, por el Gobierno.

En caso de vacante, o cuando la imposibilidad fuese declarada definitiva por el Consejo Constitucional, los comicios para la elección del nuevo Presidente se celebra-



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rán, salvo caso de fuerza mayor reconocido por el Consejo Constitucional, entre los veinte y los treinta y cinco días siguientes a la vacante o a la declaración del carácter definitivo de la imposibilidad.

Si, en los siete días anteriores a la fecha límite de presentación de candidaturas, una de las personas que hubiese anunciado, al menos treinta días antes de esta fecha, su decisión de ser candidato falleciera o se encontrara inhabilitada, el Consejo Consti-tucional podrá acordar el retraso de la elección.

Si antes de la primera vuelta uno de los candidatos falleciera o se encontrase in-habilitado, el Consejo Constitucional acordará aplazar la elección.

En caso de fallecimiento o imposibilidad de uno de los dos candidatos más vota-dos en la primera vuelta antes de las posibles retiradas, el Consejo Constitucional declarará que procede efectuar de nuevo el conjunto de las operaciones electorales, y lo mismo será aplicable en caso de fallecimiento o de imposibilidad de uno de los dos candidatos que permaneciera en la segunda vuelta.

En cualquiera de los casos, se someterá a la consideración del Consejo Constitu-cional en las condiciones fijadas en el apartado segundo del artículo 61 o en las condi-ciones establecidas para la presentación de un candidato por ley orgánica prevista en el artículo 6.

El Consejo Constitucional podrá prorrogar los plazos previstos en el tercer y quinto apartado sin que los comicios puedan celebrarse más de treinta y cinco días después de la fecha de decisión del Consejo Constitucional. Si la aplicación de las dis-posiciones del presente apartado tuviera como efecto aplazar la elección a una fecha posterior a la terminación del mandato del Presidente en ejercicio, éste continuará en funciones hasta el nombramiento de su sucesor.

No podrán aplicarse los artículos 49 y 50 ni el artículo 89 de la Constitución mien-tras la Presidencia de la República esté vacante o durante el período que transcurra entre la declaración del carácter definitivo de la imposibilidad del Presidente de la República y la elección de su sucesor.

Artículo 8

El Presidente de la República nombra al Primer Ministro y le cesa al presentar éste la dimisión del Gobierno.

Nombra y cesa a los demás miembros del Gobierno a propuesta del Primer Ministro.

Artículo 9

El Presidente de la República preside el Consejo de Ministros.



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Artículo 10

El Presidente de la República promulga las leyes dentro de los quince días siguien-tes a la comunicación al Gobierno de que la ley ha sido definitivamente aprobada.

El Presidente de la República podrá, dentro de dicho plazo, solicitar al Parlamen-to un nuevo debate sobre la ley o algunos de sus artículos. Esta nueva deliberación no podrá ser rechazada.

Artículo 114

El Presidente de la República, a propuesta del Gobierno y mientras dure el perío-do de sesiones, o bien a propuesta conjunta de las dos Cámaras, publicadas ambas en el Boletín Oficial, podrá someter a referéndum cualquier proyecto de ley que verse sobre la organización de los poderes públicos, las reformas relativas a la política eco-nómica, social o medioambiental y los servicios públicos de la Nación, o la propuesta de ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pudiera tener incidencias en el funcionamiento de las instituciones.

Cuando se organice el referéndum a propuesta del Gobierno, éste presentará ante cada Cámara una declaración seguida de un debate.

Podrá organizarse un referéndum sobre alguno de los objetos señalados en el párrafo primero a iniciativa de una quinta parte de los parlamentarios, respaldada por una décima parte de los electores inscritos en el censo electoral. Dicha iniciativa adoptará la forma de una proposición de ley, y no podrá tener por objeto la deroga-ción de una disposición promulgada en menos de un año.

Una ley orgánica determinará las condiciones de su presentación así como las condiciones en las que el Consejo Constitucional controlará el respeto de las disposi-ciones establecidas en el párrafo anterior.

Si la proposición de ley no ha sido aprobada por las dos Cámaras en el plazo que fija la ley orgánica, el Presidente de la República la someterá a referéndum.

Si la proposición de ley es rechazada por el pueblo francés, ninguna otra propo-sición de referéndum que verse sobre el mismo tema podrá presentarse antes del vencimiento de un plazo de dos años desde la fecha de la votación.

4 De acuerdo con el artículo 46-I de la Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008, el apartado tercero de este artículo en la redacción resultante del artículo 4 de la misma ley constitucional, entrará en vigor dentro de las condiciones establecidas por las leyes o leyes orgánicas necesarias para su aplicación. Hasta la fecha (febrero 2010) el Gobierno no ha presentado ninguna iniciativa a este respecto en el Parlamento.



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Cuando el referéndum concluya con la aprobación del proyecto o de la proposi-ción de ley, el Presidente de la República promulgará la ley dentro de los quince días siguientes a la proclamación de los resultados de la consulta.

Artículo 12

El Presidente de la República podrá, previa consulta con el Primer Ministro y con los Presidentes de las Cámaras, acordar la disolución de la Asamblea Nacional.

Las elecciones generales se celebrarán entre los veinte y los cuarenta días si-guientes a la disolución.

La Asamblea Nacional se reunirá de pleno derecho el segundo jueves siguiente a su elección. Si esta reunión se efectuase fuera del período ordinario de sesiones, se abrirá de pleno derecho un período de sesiones de quince días de duración.

No se procederá a una nueva disolución durante el año siguiente al de las elecciones.

Artículo 13

El Presidente de la República firma las ordenanzas y los decretos debatidos en Consejo de Ministros.

Nombra los cargos civiles y militares del Estado.

Serán nombrados en Consejo de Ministros los Consejeros de Estado, el Gran Canciller de la Legión de Honor, los embajadores y enviados extraordinarios, los consejeros del Tribunal de Cuentas, los prefectos, los representantes del Estado en las entidades de ultramar regidas por el artículo 74 y en Nueva Caledonia, los oficia-les generales, los rectores de las academias, los directores de las administraciones centrales.

Una ley orgánica determinará los demás cargos que deban ser nombrados en Consejo de Ministros, así como las condiciones en las que proceda que el Presidente de la República delegue su poder de nombramiento para ser ejercido en su nombre.

Una ley orgánica determinará los cargos o funciones, distintos de aquellos men-cionados en el apartado tercero, para los que, por razón de su importancia para la garantía de los derechos y libertades o para la vida económica y social de la Nación, el poder de nombramiento del Presidente de la República se ejercerá tras informe pú-blico de la comisión permanente competente de cada cámara del Parlamento. El Pre-



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sidente de la República no podrá proceder al nombramiento cuando la suma de votos negativos en cada comisión represente como mínimo tres quintos de los votos emiti-dos en ambas comisiones. La ley determinará las comisiones permanentes compe-tentes según los cargos o funciones afectados5.

Artículo 14

El Presidente de la República acredita a los embajadores y enviados extraordina-rios ante las potencias extranjeras; los embajadores y enviados extraordinarios ex-tranjeros estarán acreditados ante él.

Artículo 15

El Presidente de la República es el jefe de las Fuerzas Armadas. Presidirá los con-sejos y los comités superiores de defensa nacional.

Artículo 16

Cuando las instituciones de la República, la independencia de la Nación, la inte-gridad de su territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales estén amenazados de manera grave e inmediata y el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales interrumpido, el Presidente de la República tomará las me-didas exigidas por estas circunstancias, previa consulta oficial con el Primer Ministro, los Presidentes de las Cámaras y el Consejo Constitucional.

Informará de ello a la Nación por medio de un mensaje.

Dichas medidas deberán estar inspiradas por la voluntad de garantizar a los po-deres públicos constitucionales, en el menor plazo, los medios para cumplir su mi-sión. El Consejo Constitucional será consultado sobre ello.

El Parlamento se reunirá de pleno derecho.

La Asamblea Nacional no podrá ser disuelta durante el ejercicio de los poderes excepcionales.

5 De acuerdo con el artículo 46-I de la Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008, el apartado tercero de este artículo en la redacción resultante del artículo 5 de la misma ley constitucional, entrará en vigor dentro de las condiciones establecidas por las leyes o leyes orgánicas necesarias para su aplicación.

Los proyectos de ley ordinaria y orgánica iniciaron su tramitación parlamentaria el 3 de junio de 2009 y está previsto su debate en segunda lectura en el Senado el día 25 de febrero de 2010.



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Tras treinta días de ejercicio de los poderes excepcionales, el Consejo Constitu-cional podrá ser requerido por el Presidente de la Asamblea Nacional, el Presidente del Senado, sesenta diputados o sesenta senadores, a fin de examinar si se siguen cumpliendo las condiciones enunciadas en el primer párrafo. El Consejo Constitucio-nal se pronunciará lo antes posible mediante informe público. Transcurrido un plazo de sesenta días de ejercicio de los poderes excepcionales, y en cualquier momento más allá de dicho plazo, el Consejo Constitucional procederá a este examen de oficio y se pronunciará en las mismas condiciones.

Artículo 17

El Presidente de la República concede el derecho de gracia a título individual.

Artículo 18

El Presidente de la República se comunica con ambas Cámaras del Parlamento por medio de mensajes que mandará leer y que no darán lugar a ningún debate.

Podrá tomar la palabra ante el Parlamento reunido a tal efecto en Congreso. Su declaración podrá dar lugar, sin su presencia, a un debate sin votación posterior.

Fuera de los períodos de sesiones, las Cámaras parlamentarias se reunirán espe-cialmente con esta finalidad.

Artículo 19

Los actos del Presidente de la República distintos de los previstos en los artículos 8 (apartado 1), 11, 12, 16, 18, 54, 56 y 61 serán refrendados por el Primer Ministro y, en su caso, por los ministros responsables.

Título III EL GOBIERNO

Artículo 20

El Gobierno determina y dirige la política de la Nación.

Dispone de la Administración y de la fuerza armada.

Es responsable ante el Parlamento en las condiciones y conforme a los procedi-mientos establecidos en los artículos 49 y 50.



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Artículo 21

El Primer Ministro dirige la acción del Gobierno. Es responsable de la defensa nacional. Garantiza la ejecución de las leyes. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artícu-lo 13, ejerce la potestad reglamentaria y nombra los cargos civiles y militares.

Podrá delegar algunos de sus poderes en los ministros.

Suplirá, en caso necesario, al Presidente de la República en la presidencia de los consejos y de los comités a que se refiere el artículo 15.

Podrá, a título excepcional, suplir al Presidente de la República en la presidencia de un Consejo de Ministros en virtud de una delegación expresa y con un orden del día determinado.

Artículo 22

Las decisiones del Primer Ministro serán refrendadas, en su caso, por los minis-tros encargados de su ejecución.

Artículo 23

Las funciones de miembro del Gobierno son incompatibles con el ejercicio de cualquier mandato parlamentario, de toda función de representación de carácter na-cional y de todo empleo público o actividad profesional.

Una ley orgánica fijará el modo de sustitución de los titulares de tales mandatos, funciones, o empleos.

La sustitución de los parlamentarios se efectuará conforme a lo dispuesto en el artículo 25.

Título IV EL PARLAMENTO

Artículo 24

El Parlamento vota la ley. Controla la acción del Gobierno. Evalúa las políticas públicas.

Se compone de la Asamblea Nacional y el Senado.

Los diputados de la Asamblea Nacional, cuyo número no podrá ser superior a quinientos setenta y siete, son elegidos por sufragio directo.



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El Senado, cuyo número de miembros no podrá ser superior a trescientos cua-renta y ocho, es elegido por sufragio indirecto. Asume la representación de las colec-tividades territoriales de la República.

Los franceses establecidos fuera de Francia estarán representados en la Asam-blea Nacional y en el Senado.

Artículo 25

Una ley orgánica fijará la duración de los poderes de cada Cámara, el número de sus miembros, su retribución, las condiciones de elegibilidad y los regímenes de inele-gibilidad e incompatibilidad6.

También fijará el modo de elección de las personas llamadas a cubrir las vacantes de diputados y de senadores hasta la renovación parcial o total de la Cámara a la que pertenecían o su sustitución temporal en caso de aceptación por su parte de funcio-nes gubernamentales7.

Una comisión independiente, cuya composición y normas de organización y fun-cionamiento serán fijadas por ley, se pronunciará mediante anuncio público sobre los proyectos de texto y las proposiciones de ley que delimiten las circunscripciones para la elección de los diputados o que modifiquen el reparto de los escaños de diputados o senadores8.

Artículo 26

Ningún miembro del Parlamento podrá ser procesado, perseguido, detenido, pre-so o juzgado por opiniones o votos que haya emitido en el ejercicio de sus funciones.

Ningún miembro del Parlamento podrá ser objeto de arresto o de cualquier otra medida privativa o restrictiva de libertad en materia criminal o correccional sin auto-

6 Loi organique n.° 2009-38 du 13 janvier 2009 portant l’application de l’article 25 de la Constitution, publicada en el Journal Officiel tras la Decisión del Consejo Constitucional n.° 2008-572 DC de 8 de enero de 2009 (disponible en español en la web del Consejo Constitucional: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/espagnol/2008_572dc.pdf).

7 Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008, art. 46-III: « Las disposiciones del artículo 25 de la Constitución relativas al carácter temporal de la sustitución de los diputados y senadores que aceptan funciones gubernamentales se aplicarán a los diputados y senadores que hayan aceptado dichas funciones antes de la fecha de entrada en vigor de la ley orgánica prevista en este artículo si, en esta misma fecha, siguen ejerciendo dichas funciones y el mandato parlamentario para el que han sido elegidos aún no ha vencido».

8 Loi n.° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés, publicada en el Journal Officiel tras la Decisión del Consejo Constitucional n.° 2008-573 DC de 8 de enero de 2009 (disponible en español en la web del Consejo Constitucional: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/espagnol/2008_573dc.pdf).



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rización de la Mesa de la Cámara de la que forma parte. No será necesaria esta auto-rización en caso de crimen o de flagrante delito o de condena definitiva.

Quedarán en suspenso la detención, las medidas privativas o restrictivas de li-bertad o la persecución de un miembro del Parlamento, durante la duración del perío-do de sesiones si lo requiere la Cámara de la que forma parte.

La Cámara interesada se reunirá de pleno derecho en sesiones extraordinarias para permitir, en caso necesario, la aplicación del apartado anterior.

Artículo 27

Será nulo todo mandato imperativo.

El derecho de voto de los parlamentarios será personal.

La ley orgánica podrá autorizar excepcionalmente la delegación de voto. En tal caso nadie podrá recibir la delegación de más de un mandato.

Artículo 28

El Parlamento se reunirá de pleno derecho en un período ordinario de sesiones que comienza el primer día laborable de octubre y termina el último día laborable de junio.

El número de días de sesión que cada Cámara podrá celebrar en el transcurso del período ordinario de sesiones no podrá exceder de ciento veinte. Se fijarán las sema-nas de sesión por cada Cámara.

El Primer Ministro, previa consulta con el Presidente de la Cámara correspon-diente, o la mayoría de miembros de cada Cámara, podrá decidir la ampliación de los días de la sesión.

Los días y los horarios de las sesiones serán determinados por el reglamento de cada Cámara.

Artículo 29

El Parlamento se reunirá en período extraordinario de sesiones a petición del Primer Ministro o de la mayoría de los miembros de la Asamblea Nacional, sobre un orden del día determinado.

Cuando el período extraordinario de sesiones se celebre a petición de los miem-bros de la Asamblea Nacional, se dictará decreto de clausura en cuanto el Parlamento



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haya agotado el orden del día para el que fue convocado y, a más tardar, doce días después de la fecha de su reunión.

Sólo el Primer Ministro podrá pedir una nueva reunión antes de la expiración del mes siguiente a la fecha del decreto de clausura.

Artículo 30

Al margen de los casos en los que el Parlamento se reúna de pleno derecho, los períodos extraordinarios de sesiones serán abiertos y clausurados por decreto del Presidente de la República.

Artículo 31

Los miembros del Gobierno tendrán acceso a ambas Cámaras, y serán oídos cuando lo soliciten.

Podrán auxiliarse de comisarios del Gobierno.

Artículo 32

El Presidente de la Asamblea Nacional será elegido para toda la legislatura. El Pre-sidente del Senado será elegido después de cada renovación parcial de sus miembros.

Artículo 33

Las sesiones de las dos Cámaras serán públicas. El acta integral de los debates se publicará en el Boletín Oficial.

Cada Cámara podrá reunirse en sesión secreta a petición del Primer Ministro o de una décima parte de sus miembros.

Título V DE LAS RELACIONES ENTRE EL PARLAMENTO Y EL GOBIERNO

Artículo 34

La ley fija las normas sobre:

— Los derechos cívicos y las garantías fundamentales concedidas a los ciuda-danos para el ejercicio de las libertades públicas; la libertad, el pluralismo y la inde-



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pendencia de los medios de comunicación; las sujeciones impuestas por la Defensa nacional a los ciudadanos en su persona y en sus bienes;

— La nacionalidad, el estado y la capacidad de las personas, los regímenes ma-trimoniales, sucesiones y donaciones.

— La tipificación de los crímenes y delitos, así como las penas aplicables; el procedimiento penal; la amnistía, creación de nuevas clases de jurisdicción y estatuto de los magistrados y fiscales.

— La base, tipo y modalidades de recaudación de los impuestos de toda clase; el régimen de emisión de moneda.

La ley fijará asimismo las normas sobre:

— El régimen electoral de las cámaras parlamentarias, de las asambleas locales y de las instancias representativas de los franceses establecidos fuera de Francia, así como las condiciones de ejercicio de los mandatos electorales y los cargos electivos de los miembros de las asambleas deliberantes de las colectividades territoriales;

— La creación de categorías de entes públicos;

— Las garantías fundamentales para los funcionarios civiles y militares del Estado;

— Las nacionalizaciones de empresas y transferencias de la propiedad de em-presas del sector público al sector privado.

La ley determina los principios fundamentales:

— De la organización general de la Defensa nacional;

— De la libre administración de las colectividades territoriales, de sus compe-tencias y de sus ingresos;

— De la enseñanza;

— De la preservación del medio ambiente;

— Del régimen de la propiedad, de los derechos reales y de las obligaciones civiles y comerciales;

— Del derecho laboral, del derecho sindical y de la seguridad social.

Las leyes de presupuestos establecen los ingresos y los gastos del Estado en las condiciones y con las reservas establecidas por una ley orgánica.



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Las leyes de financiación de la seguridad social determinan las condiciones ge-nerales de su equilibrio financiero y, teniendo en cuenta sus previsiones de ingre-sos, fijarán sus objetivos de gasto, del modo y con los límites previstos en una ley orgánica.

Mediante leyes de programación se determinan los objetivos de la acción del Estado

Las orientaciones plurianuales de las finanzas públicas son definidas por leyes de programación. Se inscriben dentro del objetivo de equilibrio presupuestario de las administraciones públicas.

Lo dispuesto en el presente artículo podrá ser concretado y completado median-te una ley orgánica.

Artículo 34-19

Las Cámaras podrán votar resoluciones en las condiciones fijadas por la ley orgánica.

No serán admisibles y no podrán incluirse en el orden del día las propuestas de resolución cuya adopción o rechazo suponga, a juicio del Gobierno cuestionar su res-ponsabilidad o que contengan mandamientos hacia él.

Artículo 35

La declaración de guerra será autorizada por el Parlamento.

El Gobierno informará al Parlamento de su decisión de hacer intervenir las fuer-zas armadas en el extranjero, como máximo tres días después del inicio de la inter-vención, precisando los objetivos perseguidos. Esta información podrá dar lugar a un debate sin votación.

Cuando la duración de la intervención exceda de cuatro meses, el Gobierno so-meterá su prolongación a la autorización del Parlamento. Podrá solicitar a la Asam-blea Nacional que decida en última instancia.

Si el Parlamento no se encuentra en período de sesiones al expirar el plazo de cuatro meses, se pronunciará al iniciarse el siguiente período de sesiones.

9 Loi organique n.° 2009-403 du 15 avril 2009, relative a l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.



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Artículo 36

El estado de sitio será decretado por el Consejo de Ministros.

Su prórroga después de doce días sólo podrá ser autorizada por el Parlamento.

Artículo 37

Todas las materias distintas de las pertenecientes al ámbito de la ley tendrán carácter reglamentario.

Los textos con forma de ley referentes a dichas materias podrán ser modificados por decreto acordado previo dictamen del Consejo de Estado. Los textos de este ca-rácter que se aprueben después de la entrada en vigor de la presente Constitución sólo podrán ser modificados por decreto si el Consejo Constitucional hubiera declara-do que tienen carácter reglamentario en virtud del apartado anterior.

Artículo 37-1

La ley y el reglamento pueden contener disposiciones de carácter experimental para una duración y un fin determinados.

Artículo 38

El Gobierno podrá, para la ejecución de su programa, solicitar autorización del Parlamento con objeto de aprobar, por ordenanza, durante un plazo limitado, medi-das normalmente pertenecientes al ámbito de la ley.

Las ordenanzas se aprobarán en Consejo de Ministros previo dictamen del Con-sejo de Estado. Entrarán en vigor en el momento de su publicación, pero caducarán si el proyecto de ley de ratificación no se presenta ante el Parlamento antes de la fecha fijada por la ley de habilitación. Sólo podrán ratificarse de manera expresa.

Al expirar el plazo a que se refiere el primer apartado del presente artículo, las ordenanzas ya no podrán ser modificadas sino por ley en materias pertenecientes al ámbito de la ley.

Artículo 3910

La iniciativa legislativa pertenece conjuntamente al Primer Ministro y a los miem-bros del Parlamento.




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Los proyectos de ley serán deliberados en Consejo de Ministros previo dictamen del Consejo de Estado y presentados ante la Mesa de una de las dos Cámaras. Los proyectos de leyes de presupuestos y leyes de financiación de la seguridad social se-rán sometidos en primer lugar a la Asamblea Nacional. Sin perjuicio del párrafo 1 del artículo 44, los proyectos de ley cuya finalidad principal sea la organización de las colectividades territoriales serán previamente sometidos al Senado.

La presentación de los proyectos de ley ante la Asamblea Nacional o el Senado cumplirá las condiciones establecidas por una ley orgánica.

Los proyectos de ley no podrán ser incluidos en el orden del día si la Conferencia de Presidentes11 de la primera Cámara solicitada constata que las normas establecidas por la ley orgánica no se cumplen. En caso de desacuerdo entre la Conferencia de Pre-sidentes y el Gobierno, el Presidente de la Cámara correspondiente o el Primer Ministro podrá solicitar al Consejo Constitucional que se pronuncie, en el plazo de ocho días.

En las condiciones previstas por la ley, el Presidente de una Cámara podrá some-ter al dictamen del Consejo de Estado, antes del examen en comisión, una proposi-ción de ley presentada por uno de los miembros de dicha Cámara, excepto si este úl-timo se opone.

Artículo 40

No serán admisibles las proposiciones y enmiendas formuladas por los parla-mentarios cuando su aprobación tuviera como consecuencia una disminución de los ingresos públicos o bien la creación o aumento de un gasto público.

Artículo 41

Si en el transcurso del procedimiento legislativo se advierte que una proposición o una enmienda no pertenece al ámbito de la ley o es contraria a una delegación con-cedida en virtud del artículo 38, el Gobierno o el Presidente de la Cámara solicitada podrá oponerse a su admisión.

En caso de desacuerdo entre el Gobierno y el Presidente de la Cámara interesa-da, el Consejo Constitucional, a petición de una u otra parte, se pronunciará en el plazo de ocho días.

Artículo 42

El debate en sesión plenaria de los proyectos y proposiciones de ley versará so-bre el texto aprobado por la comisión competente en aplicación del artículo 43 o, en su defecto, sobre el texto remitido a la Cámara.

11 Junta de Portavoces según terminología española (Nota de la traductora).



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No obstante, el debate en sesión plenaria de los proyectos de reforma constitu-cional, de los proyectos de ley de presupuestos y de los proyectos de ley de financia-ción de la seguridad social versará, en primera lectura ante la primera Cámara solici-tada, sobre el texto presentado por el Gobierno y, en las demás lecturas, sobre el texto remitido por la otra Cámara.

La discusión en sesión plenaria, en primera lectura, de un proyecto o una propo-sición de ley sólo podrá producirse, ante la primera Cámara solicitada, al vencimiento de un plazo de seis semanas después de su presentación. Sólo podrá producirse ante la segunda Cámara solicitada, transcurrido el plazo de cuatro semanas a partir de su remisión.

El párrafo anterior no se aplicará si el procedimiento acelerado ha sido iniciado en las condiciones previstas en el artículo 45. Tampoco se aplicará a los proyectos de ley de presupuestos, los proyectos de ley de financiación de la seguridad social y los proyectos relativos a las situaciones de crisis.

Artículo 43

Los proyectos y las proposiciones de ley serán remitidos para su examen a una de las comisiones permanentes, cuyo número queda limitado a ocho en cada Cámara.

A petición del Gobierno o de la Cámara a la que hayan sido sometidos, los pro-yectos o las proposiciones de ley serán remitidos para su examen a una comisión es-pecialmente designada al efecto.

Artículo 4412

Los parlamentarios y el Gobierno tendrán derecho de enmienda. Este derecho se ejercerá en pleno o en comisión según las condiciones establecidas por los regla-mentos de las Cámaras, en el marco determinado por una ley orgánica.

Una vez abierto el debate, el Gobierno podrá oponerse al examen de cualquier enmienda que no haya sido previamente sometida a la comisión.

A solicitud del Gobierno, la Cámara que esté tramitando la iniciativa se pro-nunciará mediante una única votación sobre la totalidad o una parte del texto en discusión, sin más modificación que las enmiendas propuestas o aceptadas por el Gobierno.




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Artículo 45

Todo proyecto o proposición de ley será examinado sucesivamente en las dos Cámaras del Parlamento para aprobar un texto idéntico. Sin perjuicio de la aplicación de los artículos 40 y 41, toda enmienda será admisible en primera lectura siempre que presente un vínculo, aún indirecto, con el texto presentado o trasladado.

Cuando, a causa de un desacuerdo entre ambas Cámaras, un proyecto o una proposición de ley no haya podido ser aprobado después de dos lecturas en cada Cámara, o si el Gobierno ha decidido iniciar el procedimiento acelerado sin que las Conferencias de Presidentes13 se hayan conjuntamente opuesto a ello después de una única lectura en cada una de ellas, el Primer Ministro o, para una proposición de ley, los Presidentes de las dos Cámaras conjuntamente, estarán facultados para con-vocar una comisión mixta paritaria encargada de proponer un texto sobre las dispo-siciones que queden pendientes de discusión.

El texto elaborado por la comisión mixta podrá ser sometido por el Gobierno a la aprobación de ambas Cámaras. Ninguna enmienda será admisible sin la conformidad del Gobierno.

Si la comisión mixta no consigue aprobar un texto común, o si el texto no es aprobado en las condiciones establecidas en el apartado anterior, el Gobierno podrá, después de una nueva lectura por la Asamblea Nacional y por el Senado, solicitar a la Asamblea Nacional que se pronuncie definitivamente. En tal caso, la Asamblea Nacio-nal podrá considerar bien el texto elaborado por la comisión mixta o bien el último texto votado por ella, modificado en su caso por una o varias de las enmiendas apro-badas por el Senado.

Artículo 46

Las leyes a las cuales la Constitución confiere el carácter de orgánicas serán vo-tadas y modificadas en las siguientes condiciones.

El proyecto o la proposición no podrán, en primera lectura, ser sometidos a de-bate y votación de las Cámaras, sino después del vencimiento de los plazos fijados en el tercer párrafo del artículo 42. Sin embargo, si el procedimiento acelerado ha sido iniciado en las condiciones previstas por el artículo 45, el proyecto o la proposición no podrán ser sometidos a la deliberación de la primera Cámara que lo haya recibido, sino después de quince días de su presentación.

Se aplicará el procedimiento del artículo 45. No obstante, si no hubiese acuerdo entre ambas Cámaras, el texto no podrá ser aprobado por la Asamblea Nacional en última lectura sino por mayoría absoluta de sus miembros.

13 Junta de Portavoces según terminología española (Nota de la traductora).



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Las leyes orgánicas relativas al Senado deberán ser votadas en los mismos térmi-nos por ambas Cámaras.

Las leyes orgánicas no podrán ser promulgadas sino después de declarada por el Consejo Constitucional su conformidad con la Constitución.

Artículo 47

El Parlamento votará los proyectos de ley de presupuestos en las condiciones establecidas por una ley orgánica.

Si la Asamblea Nacional no se hubiere pronunciado en primera lectura en el pla-zo de 40 días después de haber recibido un proyecto, el Gobierno lo someterá al Se-nado, el cual deberá pronunciarse en el plazo de 15 días. A continuación, se procederá conforme a lo dispuesto en el artículo 45.

Si el Parlamento no se hubiese pronunciado en el plazo de setenta días, podrán las disposiciones del proyecto entrar en vigor por ordenanza.

Si la ley de presupuestos que fije los ingresos y los gastos de un ejercicio no ha sido presentada con tiempo suficiente para ser promulgada antes del comienzo de tal ejercicio, el Gobierno pedirá con carácter urgente al Parlamento la autorización para percibir los impuestos y consignará por decreto los créditos necesarios para los servicios votados.

Los plazos establecidos en el presente artículo quedarán en suspenso mientras el Parlamento no esté reunido.

Artículo 47-1

El Parlamento votará los proyectos de ley de financiación de la seguridad social en las condiciones previstas en una ley orgánica.

Si la Asamblea Nacional no se hubiere pronunciado en primera lectura en el pla-zo de 20 días después de la presentación de un proyecto, el Gobierno lo trasladará al Senado, quien deberá pronunciarse en el plazo de 15 días. Procederá después del modo dispuesto en el artículo 45.

Si el Parlamento no se hubiere pronunciado en un plazo de 50 días, se podrán poner en vigor las disposiciones del proyecto mediante ordenanza.

Quedarán en suspenso los plazos previstos en el presente artículo cuando el Par-lamento no esté en período de sesiones y, respecto a cada Cámara, en el transcurso



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de las semanas en las que haya decidido no celebrar sesión conforme al segundo apartado del artículo 28.

Artículo 47-2

El Tribunal de Cuentas asiste al Parlamento en el control de la acción del Gobier-no. Asiste igualmente al Parlamento y al Gobierno en el control de la ejecución de las leyes de presupuestos y de la aplicación de las leyes de financiación de la seguridad social, así como en la evaluación de las políticas públicas. A través de sus informes públicos, contribuye a la información de los ciudadanos.

Las cuentas de las administraciones públicas serán regulares y sinceras. Ofrece-rán una imagen fiel del resultado de su gestión, de su patrimonio y de su situación financiera.

Artículo 48

Sin perjuicio de la aplicación de los tres últimos párrafos del artículo 28, el orden del día es fijado por cada Cámara.

Dos semanas de sesión de cada cuatro se reservan prioritariamente, y en el or-den fijado por el Gobierno, al examen de los textos y a los debates, que él mismo so-licite su inclusión en el orden del día.

Además, el examen de los proyectos de ley de presupuestos, los proyectos de ley de financiación de la seguridad social y, salvo lo dispuesto en el párrafo siguiente, los textos trasladados por la otra Cámara desde al menos seis semanas, los proyectos re-lativos a las situaciones de crisis y las solicitudes de autorización referidas en el artículo 35 serán, a petición del Gobierno, incluidos en el orden del día prioritariamente.

Una semana de sesión de cada cuatro queda reservada prioritariamente, y en el orden fijado por cada Cámara, al control de la acción del Gobierno y a la evaluación de las políticas públicas.

Un día de sesión al mes queda reservado a un orden del día fijado por cada Cáma-ra a iniciativa de los grupos de oposición y de los grupos minoritarios de la misma.

Al menos una sesión por semana, incluso durante las sesiones extraordinarias previstas en el artículo 29, estará reservada prioritariamente a las preguntas de los parlamentarios y a las respuestas del Gobierno.

Artículo 49

El Primer Ministro, previa deliberación del Consejo de Ministros, planteará ante la Asamblea Nacional la responsabilidad del Gobierno sobre su programa y eventual-mente sobre una declaración de política general.



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La Asamblea Nacional juzgará la responsabilidad del Gobierno mediante la vota-ción de una moción de censura, que sólo será admisible con la firma de al menos una décima parte de los miembros de la Asamblea Nacional. La votación tendrá lugar cua-renta y ocho horas después de su presentación. Sólo se considerarán los votos favo-rables a la moción de censura, que sólo podrá ser aprobada por la mayoría de los miembros que componen la Asamblea Nacional. Salvo en lo dispuesto en el párrafo siguiente, ningún diputado podrá ser firmante de más de tres mociones de censura en el mismo período ordinario de sesiones ni de más de una en el mismo período ex-traordinario de sesiones.

El Primer Ministro podrá, previa deliberación del Consejo de Ministros, plan-tear la responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea Nacional sobre la votación de un proyecto de ley de presupuestos o de financiación de la seguridad social. En tal caso este proyecto se considerará aprobado, salvo aprobación, en las condicio-nes previstas en el párrafo anterior, de una moción de censura presentada en las veinticuatro horas siguientes. Asimismo el Primer Ministro podrá recurrir a este procedimiento en relación con otro proyecto o una proposición de ley por período de sesiones.

El Primer Ministro estará facultado para solicitar al Senado la aprobación de una declaración de política general.

Artículo 50

Cuando la Asamblea Nacional apruebe una moción de censura o cuando rechace el programa o una declaración de política general del Gobierno, el Primer Ministro deberá presentar la dimisión del Gobierno al Presidente de la República.

Artículo 50-1

El Gobierno podrá, a iniciativa propia o a petición de un grupo parlamentario en el sentido del artículo 51-1, hacer una declaración sobre un tema determinado, ante cualquiera de las Cámaras, dando lugar a un debate, y podrá asimismo, si así lo deci-de, someterla a votación sin comprometer su responsabilidad.

Artículo 51

La clausura del período ordinario de sesiones o de los períodos extraordinarios quedará aplazada de pleno derecho para permitir, en caso necesario, la aplicación de lo dispuesto en el artículo 49. Para esta finalidad se procederá a convocar preceptiva-mente sesiones suplementarias.



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Artículo 51-1

El reglamento de cada Cámara determina los derechos de los grupos parlamen-tarios constituidos en su seno. Reconoce derechos específicos a los grupos de la opo-sición de la cámara respectiva y a los grupos minoritarios.

Artículo 51-2

Para el ejercicio de sus funciones de control y evaluación definidas en el primer apartado del artículo 24, podrán crearse en el seno de cada una de las cámaras comi-siones de investigación, para reunir elementos de información de acuerdo con las condiciones establecidas por la ley.

La ley determinará sus normas de organización y de funcionamiento. Las condi-ciones de creación estarán establecidas por el reglamento de cada Cámara.

Título VI DE LOS TRATADOS Y ACUERDOS INTERNACIONALES

Artículo 52

El Presidente de la República negocia y ratifica los tratados.

Es informado de cualquier negociación encaminada a la firma de un acuerdo in-ternacional no sujeto a ratificación.

Artículo 53

Los tratados de paz, los tratados de comercio, los tratados o acuerdos relativos a la organización internacional, los que impliquen obligaciones financieras para la Ha-cienda Pública, los que modifiquen disposiciones de naturaleza legislativa, los relati-vos al estado de las personas y los que entrañen cesión, canje o accesión territorial no podrán ser ratificados ni aprobados sino en virtud de una ley.

No surtirán efecto sino después de haber sido ratificados o aprobados.

Ninguna cesión, canje o accesión territorial será válida sin el consentimiento de las poblaciones interesadas.

Artículo 53-1

La República podrá concluir con los Estados europeos que estén obligados por compromisos idénticos en materia de asilo y de protección de los derechos humanos



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y libertades fundamentales, acuerdos que determinen sus respectivas competencias para el examen de las peticiones de asilo que le sean presentadas.

No obstante, aunque la solicitud no entre en el ámbito de su competencia en virtud de estos acuerdos, las autoridades de la República estarán siempre facultadas para conceder asilo a todo extranjero perseguido por su acción en favor de la libertad o que solicite la protección de Francia por cualquier otro motivo.

Artículo 53-2

La República podrá reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional de acuerdo con las condiciones previstas por el tratado firmado el 18 de julio de 1998.

Artículo 54

Si el Consejo Constitucional, requerido por el Presidente de la República, por el Primer Ministro, por el Presidente de cualquiera de las dos Cámaras o por sesenta di-putados o sesenta senadores, declara que un compromiso internacional contiene una cláusula contraria a la Constitución, la autorización para ratificar o aprobar el referido compromiso internacional sólo podrá otorgarse previa reforma de la Constitución.

Artículo 55

Los tratados o acuerdos debidamente ratificados o aprobados tendrán, desde el momento de su publicación, una autoridad superior a las leyes, a reserva, para cada acuerdo o tratado, de su aplicación por la otra parte.

Título VII EL CONSEJO CONSTITUCIONAL

Artículo 5614

El Consejo Constitucional se compone de nueve miembros, cuyo mandato dura-rá nueve años y no será renovable. El Consejo Constitucional se renovará por tercios cada tres años. Tres de sus miembros son nombrados por el Presidente de la Repúbli-

14 De acuerdo con el artículo 46- I de la Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008, el presente artículo en la redacción resultante del artículo 27 de la misma ley constitucional, entrará en vigor dentro de las condiciones establecidas por las leyes o leyes orgánicas necesarias para su aplicación. Véase la nota 5, al establecerse que los nombramientos de los miembros del Consejo Constitucional seguirán el procedimiento establecido en el último párrafo del artículo 13 de la Constitución.



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ca, tres por el Presidente la Asamblea Nacional y tres por el Presidente del Senado. El procedimiento previsto en el último párrafo del artículo 13 será aplicable a dichos nombramientos. Los nombramientos realizados por el Presidente de cada Cámara serán sometidos únicamente al dictamen de la comisión permanente competente de la Cámara correspondiente.

Además de los nueve miembros arriba mencionados, los ex-Presidentes de la República serán miembros vitalicios de pleno derecho del Consejo Constitucional.

El Presidente será nombrado por el Presidente de la República. Tendrá voto de calidad en caso de empate.

Artículo 57

Las funciones de miembro del Consejo Constitucional son incompatibles con las de ministro o parlamentario. Una ley orgánica determinará las demás incompatibilidades.

Artículo 58

El Consejo Constitucional vela por la regularidad de la elección del Presidente de la República.

Examina las reclamaciones y proclama los resultados del escrutinio.

Artículo 59

El Consejo Constitucional se pronunciará sobre la regularidad de la elección de los diputados y de los senadores en caso de impugnación.

Artículo 60

El Consejo Constitucional vela por la regularidad de las operaciones de referén-dum previstas en los artículos 11 y 89 y en el título XV. Proclama sus resultados.

Artículo 61

Las leyes orgánicas antes de su promulgación, las proposiciones de ley mencio-nadas en el artículo 11 antes de ser sometidas a referéndum, y los reglamentos de las Cámaras parlamentarias antes de su aplicación, deberán ser remitidos al Consejo Constitucional, que se pronunciará sobre su conformidad con la Constitución.



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Con el mismo fin, el Presidente de la República, el Primer Ministro, el Presidente de la Asamblea Nacional, el Presidente del Senado o sesenta diputados o sesenta senado-res, podrán presentar las leyes al Consejo Constitucional antes de su promulgación.

En los casos previstos en los dos apartados anteriores, el Consejo Constitucional se pronunciará en el plazo de un mes. No obstante, a petición del Gobierno, en caso de urgencia, este plazo podrá reducirse a ocho días.

En estos mismos casos, la remisión al Consejo Constitucional suspenderá el pla-zo de la promulgación.

Artículo 61-115

Cuando, con ocasión de un procedimiento judicial en curso, se alegue que una disposición legislativa vulnera los derechos y libertades garantizados por la Constitu-ción, la cuestión podrá ser planteada por el Consejo de Estado o por la Corte de Casa-ción ante el Consejo Constitucional, que se pronunciará en un plazo determinado.

Una ley orgánica determinará las condiciones de aplicación del presente artículo.

Artículo 62

No podrá promulgarse ni entrar en vigor una disposición declarada inconstitu-cional en base al artículo 61.

Una disposición declarada inconstitucional en base al artículo 61-1 será derogada a partir de la publicación de la decisión del Consejo Constitucional o de una fecha posterior fijada por dicha decisión. El Consejo Constitucional determinará las condi-ciones y los límites en que los efectos producidos por la disposición afectada puedan ser cuestionados.

Contra las decisiones del Consejo Constitucional no cabrá recurso alguno. Se impondrán a los poderes públicos y a todas las autoridades administrativas y juris-diccionales.

15 Este artículo está añadido por la Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008.De acuerdo con el artículo 46-I de la Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008, el presen-

te artículo en la redacción resultante del artículo 29 de la misma ley constitucional, entrará en vigor dentro de las condiciones establecidas por las leyes o leyes orgánicas necesarias para su aplicación.

Loi orgaique n.° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution, publicada en el Journal Officie tras la Decisión del Consejo Constitucional n.° 2009-595 DC de 3 diciembre de 2009 (disponible en español en la we del Consejo Constitucional: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/espagnol/es2009_595dc.pdf.

De acuerdo con lo establecido en su artículo 5, entrará en vigor el primer día del tercer mes siguiente al de la promulgación, es decir, el 1 de marzo de 2010.



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Artículo 63

Una ley orgánica determinará las normas de organización y funcionamiento del Consejo Constitucional, el procedimiento que se seguirá ante él y, en particular, los plazos para someterle impugnaciones.

Título VIII DE LA AUTORIDAD JUDICIAL

Artículo 64

El Presidente de la República es el garante de la independencia de la autoridad judicial.

Le auxiliará el Consejo Superior de la Magistratura.

Una ley orgánica determinará el estatuto de los magistrados y fiscales.

Los magistrados son inamovibles.

Artículo 6516

El Consejo Superior de la Magistratura está compuesto de una sala para los ma-gistrados y otra para los fiscales. La sala de los magistrados es presidida por el Primer Presidente del Tribunal de Casación. La forman además, cinco Magistrados y un Fis-cal, un Consejero de Estado designado por el Consejo de Estado, un Abogado así como seis personalidades cualificadas que no procedan ni del Parlamento, ni de la carrera judicial, ni de la carrera administrativa. El Presidente de la República, el Presi-dente de la Asamblea Nacional y el Presidente del Senado designarán cada uno a dos personalidades cualificadas. El procedimiento previsto en el último párrafo del Artícu-lo 13 será aplicable a dichos nombramientos. Los nombramientos realizados por el Presidente de cada Cámara del Parlamento serán sometidos únicamente al dictamen de la comisión permanente competente de la Cámara correspondiente.

La sala de los fiscales será presidida por el Fiscal General del Tribunal de Casación. La forman además, cinco Fiscales y un Magistrado, así como el Consejero de Estado, el Abogado y las seis personalidades cualificadas mencionados en el segundo párrafo.

16 De acuerdo con el artículo 46-I de la Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008, el presente artículo en la redacción resultante del artículo 31 de la misma ley constitucional, entrará en vigor dentro de las condiciones establecidas por las leyes o leyes orgánicas necesarias para su aplicación.

El 10 de junio de 2009, el Gobierno remitió al Senado el proyecto de ley orgánica relativa a la aplica-ción del artículo 65 de la Constitución. Tras su debate, aparecía en 1.a lectura en el Senado el día 15 de octu-bre de 2009, está previsto su debate en la sesión plenaria de la AN los días 23 y 24 de febrero de 2010.



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La sala de los magistrados del Consejo Superior de la Magistratura formulará propuestas para los nombramientos de los magistrados del Tribunal de Casación, los de primer presidente de tribunal de apelación y los de presidente de tribunal de gran instancia. Los demás magistrados serán nombrados con su dictamen favorable.

La sala de los fiscales del Consejo Superior de la Magistratura emitirá su dicta-men sobre los nombramientos relativos a los fiscales.

La sala de los magistrados del Consejo Superior de la Magistratura se pronuncia-rá como consejo de disciplina de los magistrados. Comprenderá entonces, además de los miembros referidos en el segundo párrafo, al magistrado que pertenezca a la sala de los fiscales.

La sala de los fiscales del Consejo Superior de la Magistratura emitirá su dicta-men sobre las sanciones disciplinarias relativas a los fiscales. Comprenderá entonces, además de los miembros referidos en el tercer párrafo, al fiscal que pertenezca a la sala de los magistrados.

El Consejo Superior de la Magistratura se reunirá en Pleno para responder a las solicitudes de dictamen formuladas por el Presidente de la República en base al Artícu-lo 64. Así mismo, el Pleno se pronunciará sobre las preguntas relativas a la deontología de los magistrados, y cualquier pregunta relativa al funcionamiento de la justicia pre-sentada al Ministro de Justicia. El Pleno estará compuesto por tres de los cinco magis-trados mencionados en el segundo párrafo, tres de los cinco fiscales mencionados en el tercer párrafo, así como el Consejero de Estado, el Abogado y las seis personalidades calificadas mencionados en el segundo párrafo. Será presidida por el Primer Presidente del Tribunal de Casación, que podrá reemplazar al Fiscal General del mismo tribunal.

Salvo en materia disciplinaria, el Ministro de Justicia podrá participar en las sesio-nes de las formaciones del Consejo Superior de la Magistratura.

El Consejo Superior de la Magistratura podrá pronunciarse sobre un asunto pre-sentado por un justiciable en las condiciones que fije la ley orgánica.

La ley orgánica determinará las condiciones de aplicación del presente artículo.

Artículo 66

Nadie podrá ser detenido arbitrariamente.

La autoridad judicial, garante de la libertad individual, asegura el respeto de este principio en la forma prevista por la ley.

Artículo 66-1

Nadie podrá ser condenado a la pena de muerte.



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Título IX LA ALTA CORTE

Artículo 67

El Presidente de la República no será responsable de los actos realizados en tal calidad, salvo lo dispuesto en los artículos 53-2 y 68.

Durante su mandato no podrá ser requerido para testificar, ni ser objeto de nin-guna acción, diligencia informativa, instrucción o acusación ante ninguna jurisdicción o autoridad administrativa francesa. Todo plazo de prescripción o preclusión quedará suspendido.

Las instancias y procedimientos que hayan sido obstaculizados por esta vía po-drán ser iniciados o retomados contra él transcurrido el plazo de un mes a partir del cese de sus funciones.

Artículo 68

El Presidente de la República sólo podrá ser destituido en caso de incumplimien-to de sus deberes manifiestamente incompatible con el ejercicio de su mandato. La destitución será acordada por el Parlamento, constituido en Alta Corte.

La propuesta de reunión de la Alta Corte aprobada por una de las Cámaras será inmediatamente presentada a la otra, que se pronunciará en un plazo de quince días.

La Alta Corte será presidida por el Presidente de la Asamblea Nacional. Se pro-nunciará en el plazo de un mes y mediante votación secreta sobre la destitución. Su decisión tendrá efecto inmediato.

Las decisiones adoptadas en aplicación del presente artículo lo serán por mayoría de dos terceras partes de los miembros que compongan la Cámara correspondiente o la Alta Corte. Cualquier delegación de voto será prohibida. Únicamente se computarán los votos favorables a la propuesta de reunión de la Alta Corte o a la destitución.

Una ley orgánica fijará las condiciones de aplicación del presente artículo.

Titulo X DE LA RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS MIEMBROS

DEL GOBIERNO

Artículo 68-1

Los miembros del Gobierno son responsables penalmente de los actos cometi-dos en el ejercicio de sus funciones y tipificados como delitos en el momento en que los cometieron.



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Serán juzgados por el Tribunal de Justicia de la República.

El Tribunal de Justicia de la República estará vinculado por la tipificación de los delitos, así como por la determinación de las penas, tal y como resulten de la ley.

Artículo 68-2

El Tribunal de Justicia de la República se compone de quince jueces: doce parlamen-tarios elegidos, en su seno y en igual número, por la Asamblea Nacional y por el Senado después de la renovación general o parcial de estas Cámaras y tres magistrados del Tri-bunal de Casación, de los que uno presidirá el Tribunal de Justicia de la República.

Cualquier persona que se considere ofendida por un delito cometido por un miembro del Gobierno en el ejercicio de sus funciones, podrá presentar denuncia ante una comisión de admisión.

Esta comisión ordenará bien su archivo bien su traslado al Fiscal General del Tri-bunal de Casación con el fin de que se recurra al Tribunal de Justicia de la República.

El Fiscal General del Tribunal de Casación podrá recurrir también de oficio al Tribu-nal de Justicia de la República con el dictamen favorable de la comisión de admisión.

Una ley orgánica determinará las condiciones de aplicación del presente artículo.

Artículo 68-3

Lo dispuesto en el presente título será asimismo aplicable a los hechos cometi-dos antes de su entrada en vigor.

Título XI EL CONSEJO ECONÓMICO, SOCIAL Y MEDIOAMBIENTAL

Artículo 6917

El Consejo Económico, Social y Medioambiental emitirá, a requerimiento del Go-bierno, su dictamen sobre los proyectos de ley, de ordenanza o de decreto, así como sobre las proposiciones de ley que le sean sometidos.

17 De acuerdo con el artículo 46-I de la Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008, el presente artículo en la redacción resultante del artículo 33 de la propia ley constitucional, entrará en vigor dentro de las condiciones establecidas por las leyes o leyes orgánicas necesarias para su aplicación.

Loi organique n.° 2009-966 du 3 août 2009 prorogeant le mandat des membres du Conseil économique, social et environnemental.

El 25 de agosto de 2009, el Gobierno remitió a la Asamblea Nacional el proyecto de ley orgánica relativo al Consejo Económico, Social y Medioambiental.

Tras el requerimiento por parte del Gobierno de que sea tramitado por el procedimiento de urgen-cia, su debate en primera lectura en la Asamblea Nacional está previsto para los días 31 de marzo y 1 de abril de 2010.



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El Consejo Económico, Social y Medioambiental podrá designar a uno de sus miembros para que exponga ante las Cámaras el dictamen del Consejo sobre los pro-yectos o proposiciones que le hayan sido sometidos.

El Consejo Económico, Social y Medioambiental podrá ser solicitado por vía de petición en las condiciones fijadas por una ley orgánica. Tras el examen de la petición, dará a conocer al Gobierno y al Parlamento su respuesta a la misma.

Artículo 70

El Consejo Económico, Social y Medioambiental podrá ser consultado por el Go-bierno y el Parlamento sobre cualquier problema de carácter económico, social o medioambiental. El Gobierno podrá asimismo consultarle sobre los proyectos de ley de programación que definan las orientaciones plurianuales de las finanzas públicas. Todo plan o proyecto de ley de programación de carácter económico, social o medio-ambiental le será remitido para que emita un dictamen.

Artículo 71

Una ley orgánica determinará la composición del Consejo Económico, Social y Medioambiental, cuyo número de miembros no podrá ser superior a doscientos trein-ta y tres, así como sus normas de funcionamiento.

Título XI bis EL DEFENSOR DE LOS DERECHOS

Artículo 71-118

El Defensor de los Derechos vela por el respeto de los derechos y las libertades por parte de las administraciones del Estado, las colectividades territoriales, los esta-blecimientos públicos, así como de cualquier organismo que desarrolle un servicio público o respecto del cual la ley orgánica le atribuya competencias.

De acuerdo con las condiciones previstas en la ley orgánica, cualquier persona que se considere perjudicada por el funcionamiento de un servicio público o de un organismo referido en el primer párrafo estará legitimada para acudir al Defensor de los Derechos. Éste podrá actuar de oficio.

18 De acuerdo con el artículo 46-I de la Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008, el presente artículo en la redacción resultante del artículo 41 de la propia ley constitucional, entrará en vigor dentro de las condiciones establecidas por las leyes o leyes orgánicas necesarias para su aplicación.

El día 9 de septiembre de 2009 el Gobierno remitió al Senado el proyecto de ley orgánica relativo al Defensor de los Derechos y el proyecto de ley relativo al Defensor de los Derechos.



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La ley orgánica definirá las atribuciones y las modalidades de actuación del De-fensor de los Derechos. Determinará las condiciones en que pueda ser asistido por un órgano colegiado para el ejercicio de algunas de sus atribuciones.

El Defensor de los Derechos será nombrado por el Presidente de la República para un mandato de seis años no renovable, según el procedimiento previsto en el último párrafo del artículo 13. Sus funciones serán incompatibles con las de miem-bro del Gobierno y con las de parlamentario. La ley orgánica establecerá las demás incompatibilidades.

El Defensor de los Derechos dará cuenta de su actividad al Presidente de la Re-pública y al Parlamento.

Título XII DE LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES

Artículo 72

Las colectividades territoriales de la República son los municipios, los departa-mentos, las regiones, las colectividades con estatuto particular y las colectividades de ultramar regidas por el artículo 74. Cualquier otra colectividad territorial se creará por ley, en su caso, en lugar de una o de varias de las colectividades mencionadas en este apartado.

Las colectividades territoriales podrán decidir sobre el conjunto de las compe-tencias que mejor pueden ejercerse a sus respectivos niveles.

En las condiciones previstas por la ley, estas entidades se administran libremen-te a través de consejos elegidos y disponen de un poder reglamentario para ejercer sus competencias.

En las condiciones previstas por la ley orgánica, y salvo que se trate de las condi-ciones esenciales para el ejercicio de una libertad pública o de un derecho garantiza-do por la Constitución, las colectividades territoriales o agrupaciones podrán, cuando esté previsto por la ley o por el reglamento, derogar, a título experimental y durante un período y con una finalidad limitados, las disposiciones legislativas o reglamenta-rias que rigen el ejercicio de sus competencias.

Ninguna entidad territorial podrá ejercer una tutela sobre otra. Sin embargo, cuando el ejercicio de una competencia necesite la ayuda de varias colectividades territoriales, la ley podrá permitir que una de esas entidades o agrupaciones organice las modalidades de su acción común.

En las colectividades territoriales de la República, el representante del Estado, que lo es también de cada uno de los miembros del Gobierno, velará por los intereses nacionales, el control administrativo y el respeto a las leyes.



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Artículo 72-1

La ley establece las condiciones según las cuales los electores de cada entidad te-rritorial pueden, para ejercer el derecho de petición, solicitar la inclusión de un asunto de su competencia en el orden del día de la asamblea deliberante de esta entidad.

En las condiciones previstas por la ley orgánica, los proyectos de deliberación o de actos que sean competencia de una entidad territorial podrán, por iniciativa de ésta, someterse a través de un referéndum, al acuerdo de los electores de esta entidad.

Cuando se prevea crear una entidad territorial dotada de un estatuto particular o modificar la organización de la misma, se podrá tomar el acuerdo legal de consultar a los electores inscritos en las entidades correspondientes. La modificación de los lí-mites de las colectividades territoriales puede también dar lugar a la consulta de los electores en las condiciones previstas por la ley.

Artículo 72-2

Las colectividades territoriales se benefician de los recursos de que pueden dis-poner libremente, en las condiciones establecidas por la ley.

Las entidades pueden recibir la totalidad o parte del producto de los impuestos de cualquier naturaleza. Están autorizadas por ley a fijar la base imponible y el tipo, dentro de los límites determinados por la ley.

Las recaudaciones fiscales y los otros recursos propios de las colectividades te-rritoriales representan, para cada categoría de entidad, una parte determinante del conjunto de sus recursos. La ley orgánica establece las condiciones de aplicación de esta regla.

Toda transferencia de competencias entre el Estado y las colectividades territo-riales irá acompañada de la atribución de recursos equivalentes a los que estaban consagrados a su ejercicio. Toda creación o extensión de competencias que aumente los gastos de las colectividades territoriales irá acompañada de los recursos determi-nados por la ley.

La ley prevé dispositivos de distribución equitativa destinados a favorecer la igualdad entre las colectividades territoriales.

Artículo 72-3

La República reconoce a las poblaciones de ultramar dentro del pueblo francés, compartiendo un ideal común de libertad, igualdad y fraternidad.



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Guadalupe, Guyana, Martinica, La Reunión, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, las islas Wallis y Futuna, así como la Polinesia fran-cesa, se rigen por el artículo 73 para los departamentos y regiones de ultramar, y para las colectividades territoriales creadas en aplicación del último apartado del artículo 73, y por el artículo 74 en las otras entidades.

El estatuto de Nueva Caledonia se rige por el título XIII.

La ley determinará el régimen legislativo y la organización particular de las tie-rras australes y antárticas francesas y de Clipperton.

Artículo 72-4

No podrá efectuarse ningún cambio total o parcial en ninguna de las entidades mencionadas en el apartado 2 del artículo 72-3, o de un régimen a otro de los previs-tos por los artículos 73 y 74, sin que el consentimiento de los electores de la entidad, o de la parte interesada de esta, haya sido previamente recabado en las condiciones que se establecen en el apartado siguiente. Este cambio de régimen se acuerda por una ley orgánica.

El Presidente de la República, a propuesta del Gobierno durante el periodo de sesiones o a propuesta conjunta de ambas Cámaras, publicadas en el Boletín Oficial, puede acordar la consulta a los electores de una colectividad territorial situada en ultramar acerca de un problema relativo a su organización, a sus competencias o a su régimen legislativo. Cuando la consulta sea en relación con un cambio previsto en el apartado anterior y esté organizada a propuesta del Gobierno, éste formulará una declaración ante cada Cámara, declaración que irá seguida de un debate.

Artículo 7319

En los departamentos y regiones de ultramar, las leyes y reglamentos serán apli-cables de pleno derecho y podrán ser objeto de adaptaciones debidas a las caracte-rísticas y obligaciones particulares de estas entidades.

Esas adaptaciones podrán ser acordadas por estas entidades en los asuntos don-de se ejerzan sus competencias o si ellas están facultadas, según el caso, por la ley o por el reglamento.

19 De acuerdo con el 46-I de la Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008, el presente artículo en la redacción resultante del artículo 38 de la misma ley constitucional, entrará en vigor dentro de las condiciones establecidas por las leyes o leyes orgánicas necesarias para su aplicación.

Loi organique n.° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l’évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte.



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Con carácter de excepción al párrafo 1 y para tener en cuenta sus particularida-des, las entidades regidas por este artículo podrán ser facultadas, según el caso, por la ley o por el reglamento, para que ellas mismas establezcan las reglas aplicables sobre su territorio, en un número limitado de materias que podrán pertenecer al ám-bito de la ley o del reglamento.

Estas reglas no podrán referirse a la nacionalidad, derechos cívicos, garantías de libertades públicas, estado y capacidad de las personas, organización de la justicia, derecho penal, procedimiento penal, política exterior, defensa, seguridad y orden público, moneda, crédito y cambios, así como al derecho electoral. Esta enumeración se podrá precisar y completar por ley orgánica.

La disposición prevista en los dos anteriores apartados no es aplicable en el de-partamento y región de La Reunión.

Las facultades previstas en los apartados 2 y 3 se acordarán, a petición de la en-tidad interesada, en las condiciones y bajo las reservas previstas por una ley orgánica. No podrán ejercerse cuando se trate de las condiciones fundamentales para el ejerci-cio de una libertad pública o de un derecho garantizado por la Constitución.

La creación por ley de una entidad que sustituya a un departamento y una región de Ultramar, o la institución de una asamblea deliberante única para estas dos entida-des, no podrá efectuarse sin que previamente, según lo previsto en el párrafo 2 del artículo 72-4, se haya obtenido el consentimiento de los electores inscritos en estas entidades.

Artículo 74

Las colectividades de ultramar regidas por el presente artículo tienen un estatu-to que considera los intereses de cada una dentro de la República.

Este estatuto se regula mediante ley orgánica aprobada previo dictamen de la asamblea deliberante, estableciendo:

— Las condiciones de aplicabilidad de las leyes y de los reglamentos.

— Las competencias de dicha colectividad; salvo las que ya haya ejercido, la cesión de competencias del Estado no podrá referirse a las materias enumeradas en el apartado 4 del artículo 73, precisadas y completadas, si es el caso, por ley orgánica.

— Las normas de organización y de funcionamiento de las instituciones de la colectividad y el régimen electoral de su asamblea deliberante.

— Las condiciones según las cuales sus instituciones son consultadas sobre los proyectos y proposiciones de ley y los proyectos de ordenanza o de decreto que in-



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cluyan disposiciones particulares a la colectividad, así como sobre la ratificación o aprobación de compromisos internacionales concertados en materias que sean de su competencia.

La ley orgánica puede igualmente determinar, para las colectividades que gozan de autonomía, las condiciones en las que:

— El Consejo de Estado ejerce un control jurisdiccional específico sobre ciertas categorías de actos de la asamblea deliberante que se efectúan en concepto de las competencias que ésta tiene en el ámbito de la ley.

— La asamblea deliberante puede modificar una ley promulgada con posterio-ridad a la entrada en vigor del estatuto de la colectividad, cuando el Consejo Consti-tucional, requerido sobre todo por las autoridades de la colectividad, haya compro-bado que la ley se aplicó dentro de su ámbito de competencia.

— La colectividad puede emplear medidas justificadas por las necesidades lo-cales a favor de su población, en asuntos como el acceso al empleo, el derecho de establecimiento para el ejercicio de una actividad profesional o para la protección del patrimonio de bienes raíces.

— La colectividad puede participar, bajo control del Estado, en el ejercicio de las competencias que Éste mantiene, respetando las garantías otorgadas sobre el conjunto del territorio nacional para el ejercicio de las libertades públicas.

Las otras modalidades de la organización particular de las colectividades a las que se refiere este artículo se determinarán y modificarán por ley, previa consulta de su asamblea deliberante.

Artículo 74-1

En las colectividades de ultramar referidas en el artículo 74 y en Nueva Caledo-nia, el Gobierno podrá, en aquellas materias que sigan siendo competencia del Esta-do, extender mediante ordenanzas con las necesarias adaptaciones, las disposiciones de naturaleza legislativa en vigor en la metrópoli o adaptar las disposiciones de natu-raleza legislativa en vigor en la organización particular de la colectividad correspon-diente, bajo reserva que la ley no haya excluido expresamente, para dichas disposi-ciones, el recurso a dicho procedimiento.

Las ordenanzas se aprobarán en el Consejo de Ministros, previo dictamen de las correspondientes asambleas deliberantes y del Consejo de Estado. Entrarán en vigor a partir de su publicación y dejarán de ser válidas en el plazo de dieciocho meses después de su publicación, si en ese periodo no hubieran sido ratificadas por el Parlamento.



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Artículo 75

Los ciudadanos de la República que no tengan estatuto civil de derecho común, único estatuto contemplado en el artículo 34, conservarán su estatuto personal mien-tras no hayan renunciado a él.

Artículo 75-1

Las lenguas regionales pertenecen al patrimonio de Francia.

Título XIII DISPOSICIONES TRANSITORIAS EN RELACIÓN CON NUEVA CALEDONIA

Artículo 76

Las poblaciones de Nueva Caledonia están llamadas a pronunciarse antes del 31 de diciembre de 1998 sobre las disposiciones del acuerdo que se firmó en Nouméa el 5 de mayo de 1998, publicado el 27 de mayo de 1998 en el Boletín Oficial de la Repú-blica Francesa.

Podrán participar en la votación aquellas personas que cumplan con los requisi-tos establecidos en el artículo 2 de la ley n.° 88-1028 de 9 de noviembre de 1988.

Las medidas necesarias para la organización de la votación se adoptarán me-diante decreto en Consejo de Estado y tras deliberación del Consejo de Ministros.

Artículo 77

Tras la aprobación del acuerdo en la consulta prevista por el artículo 76, la ley orgá-nica, aprobada tras dictamen de la asamblea deliberante de Nueva Caledonia, con el fin de garantizar la evolución de Nueva Caledonia conforme a las orientaciones definidas por este acuerdo y según las modalidades necesarias a su aplicación, establecerá:

— Las competencias del Estado que habrán de transferirse, de forma definiti-va, a las instituciones de Nueva Caledonia, el escalonamiento y las modalidades de estas transferencias, así como el reparto de los gastos derivados.

— Las normas de organización y funcionamiento de las instituciones de Nueva Caledonia, de modo especial, las condiciones en las que determinas categorías de actos de la asamblea deliberante de Nueva Caledonia podrán someterse, antes de su publicación, a la fiscalización del Consejo Constitucional.

— Las reglas relativas a la ciudadanía, al sistema electoral, al empleo y al dere-cho civil consuetudinario.



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— Las condiciones y plazos en los que las poblaciones afectadas de Nueva Ca-ledonia habrán de pronunciarse sobre el acceso a la plena soberanía.

La ley definirá las otras medidas necesarias para la aplicación del acuerdo al que se hace referencia en el artículo 76.

Para la definición del cuerpo electoral llamado a elegir a los miembros de las asambleas deliberantes de Nueva Caledonia y provincias, la lista a la que se refieren el acuerdo mencionado en el artículo 76 y los artículos 188 y 189 de la Ley Orgánica n.° 99-209 de 19 de marzo de 1999 relativa a Nueva Caledonia será la lista elaborada con motivo de la votación prevista en dicho artículo 76 y que incluya a las personas no admitidas a participar.

Artículos 78 a 86 DEROGADOS

Título XIV DE LA FRANCOFONÍA Y DE LOS ACUERDOS DE ASOCIACIÓN

Artículo 87

La República participa en el desarrollo de la solidaridad y la cooperación entre los Estados y los pueblos que tienen en común la lengua francesa.

Artículo 88

La República podrá concluir acuerdos de asociación con los Estados que lo de-seen para desarrollar una civilización común.

Título XV DE LA UNIÓN EUROPEA20

Artículo 88-1

La República participa en la Unión Europea compuesta por Estados que han op-tado libremente ejercer en común algunas de sus competencias en virtud del Tratado

20 El encabezamiento del Título XV: «De la Unión Europea» y los artículos 88-1, 88-2, 88-4, 88-5, 88-6 y 88-7 entrarán en vigor a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa por el que se modifican el tratado sobre la Unión Europea y el tratado que instituye la Comunidad Europea, firmado el 13 de diciem-bre de 2007, en virtud del artículo 2 de la Ley constitucional n.° 2008-103 de 4 de febrero de 2008 y del artí-culo 47 de la Ley constitucional n.° 2008-724 de 23 de julio de 2008.



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de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, texto modificado por el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007.

Artículo 88-2

Se establecerán por ley las normas sobre la orden de detención europea, en apli-cación de los actos aprobados por las instituciones de la Unión Europea.

Artículo 88-3

Sólo podrá concederse derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones mu-nicipales a los ciudadanos de la Unión residentes en Francia en condiciones de reci-procidad y del modo previsto por el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992. Estos ciudadanos no podrán ejercer las funciones de alcalde o teniente de alcal-de ni participar en la designación de electores senatoriales ni en la elección de sena-dores. Se determinarán por ley orgánica votada en idénticos términos por ambas Cámaras las condiciones de aplicación del presente artículo.

Artículo 88-4

El Gobierno someterá a la Asamblea Nacional y al Senado, en el momento de su traslado al Consejo de la Unión Europea, los proyectos de actos legislativos euro-peos, así como los demás proyectos o propuestas de actos de la Unión Europea.

De acuerdo con las modalidades fijadas por el reglamento respectivo, cada Cáma-ra podrá adoptar resoluciones europeas, llegado el caso fuera de los períodos de se-siones, sobre los proyectos o las propuestas mencionados en el primer párrafo, así como sobre cualquier documento que emane de una institución de la Unión Europea.

En cada Cámara parlamentaria se instituirá una comisión encargada de los asun-tos europeos.

Artículo 88-521

Todo proyecto de ley que autorice la ratificación de un tratado relativo a la adhe-sión de un Estado a la Unión Europea y a las Comunidades Europeas será sometido a referéndum por el Presidente de la República.

21 De acuerdo con el artículo 47-III de la Ley constitucional de 23 de julio de 2008, lo dispuesto por este artículo no será aplicable a las adhesiones que resulten de una conferencia intergubernamental cuya convocatoria haya sido decidida por el Consejo Europeo antes del 1 de julio de 2004.



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Sin embargo, mediante el voto de una moción adoptada en términos idénticos por cada Cámara por mayoría de las tres quintas partes, el Parlamento podrá autori-zar la adopción del proyecto de ley según el procedimiento previsto en el tercer pá-rrafo del artículo 89.

Artículo 88-6

La Asamblea Nacional o el Senado podrán emitir dictamen razonado sobre la conformidad de un proyecto de acto legislativo europeo con el principio de subsidia-riedad. Dicho dictamen, del que se dará cuenta al Gobierno, será remitido por el Pre-sidente de la Cámara correspondiente a los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión Europea.

Cualquiera de las Cámaras podrá interponer recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea contra un acto legislativo europeo por violación del principio de subsidiariedad. El recurso será remitido por el Gobierno al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Con este fin se podrán aprobar resoluciones, incluso fuera de los períodos de sesiones, según las modalidades de iniciativa y debate que determine el reglamento de cada Cámara. A petición de sesenta diputados o sesenta senadores, el recurso será de oficio.

Artículo 88-7

Mediante una moción aprobada en términos idénticos por la Asamblea Nacional y el Senado, el Parlamento podrá oponerse a la modificación de las normas de apro-bación de actos de la Unión Europea en los casos previstos, en materia de revisión simplificada de los tratados o de cooperación judicial civil, por el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento, modificados por el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007.

Título XVI DE LA REFORMA

Artículo 89

La iniciativa de reforma de la Constitución corresponde conjuntamente al Presi-dente de la República, a propuesta del Primer Ministro, y a los parlamentarios.

El proyecto o proposición de reforma deberá ser examinado en las condiciones de plazo fijadas en el tercer párrafo del artículo 42, y aprobado por ambas Cámaras en tér-minos idénticos. La reforma será definitiva después de ser aprobada por referéndum.



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No obstante, el proyecto de reforma no será sometido a referéndum cuando el Presidente de la República decida someterlo al Parlamento convocado en Congreso; en este caso, el proyecto de reforma quedará aprobado sólo si obtiene mayoría de tres quintos de los votos emitidos. La Mesa del Congreso será la de la Asamblea Nacional.

No podrá iniciarse ni tramitarse ningún procedimiento de reforma mientras esté en peligro la integridad del territorio.

La forma republicana de gobierno no puede ser objeto de reforma.

Título XVII DEROGADO

DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE Y DEL CIUDADANO 26 DE AGOSTO DE 1789

Los representantes del pueblo francés, constituidos en Asamblea nacional, con-siderando que la ignorancia, el olvido o el menosprecio de los derechos del hombre son las únicas causas de las calamidades públicas y de la corrupción de los gobiernos, han resuelto exponer, en una declaración solemne, los derechos naturales, inaliena-bles y sagrados del hombre, a fin de que esta declaración, constantemente presente para todos los miembros del cuerpo social, les recuerde sin cesar sus derechos y sus deberes; a fin de que los actos del poder legislativo y del poder ejecutivo, al poder cotejarse a cada instante con la finalidad de toda institución política, sean más respe-tados y para que las reclamaciones de los ciudadanos, en adelante fundadas en prin-cipios simples e indiscutibles, redunden siempre en beneficio del mantenimiento de la Constitución y de la felicidad de todos.

En consecuencia, la Asamblea nacional reconoce y declara, en presencia del Ser Supremo y bajo sus auspicios, los siguientes derechos del hombre y del ciudadano:

Artículo primero

Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos. Las distinciones sociales sólo pueden fundarse en la utilidad común.

Artículo 2

La finalidad de toda asociación política es la conservación de los derechos natu-rales e imprescriptibles del hombre. Tales derechos son la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión.



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Artículo 3

El principio de toda soberanía reside esencialmente en la Nación. Ningún cuerpo, ningún individuo, pueden ejercer una autoridad que no emane expresamente de ella.

Artículo 4

La libertad consiste en poder hacer todo aquello que no perjudique a otro: por eso, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros límites que los que garantizan a los demás miembros de la sociedad el goce de estos mismos derechos. Tales límites sólo pueden ser determinados por la ley.

Artículo 5

La ley sólo tiene derecho a prohibir los actos perjudiciales para la sociedad. Nada que no esté prohibido por la ley puede ser impedido, y nadie puede ser constreñido a hacer algo que ésta no ordene.

Artículo 6

La ley es la expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen dere-cho a contribuir a su elaboración, personalmente o por medio de sus representantes. Debe ser la misma para todos, ya sea que proteja o que sancione. Como todos los ciudadanos son iguales ante ella, todos son igualmente admisibles en toda dignidad, cargo o empleo públicos, según sus capacidades y sin otra distinción que la de sus virtudes y sus talentos.

Artículo 7

Ningún hombre puede ser acusado, arrestado o detenido, como no sea en los casos determinados por la ley y con arreglo a las formas que ésta ha prescrito. Quie-nes soliciten, cursen, ejecuten o hagan ejecutar órdenes arbitrarias deberán ser casti-gados; pero todo ciudadano convocado o aprehendido en virtud de la ley debe obe-decer de inmediato; es culpable si opone resistencia.

Artículo 8

La ley sólo debe establecer penas estricta y evidentemente necesarias, y nadie puede ser castigado sino en virtud de una ley establecida y promulgada con anterio-ridad al delito, y aplicada legalmente.



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Artículo 9

Puesto que todo hombre se presume inocente mientras no sea declarado culpa-ble, si se juzga indispensable detenerlo, todo rigor que no sea necesario para apode-rarse de su persona debe ser severamente reprimido por la ley.

Artículo 10

Nadie debe ser incomodado por sus opiniones, inclusive religiosas, a condición de que su manifestación no perturbe el orden público establecido por la ley.

Artículo 11

La libre comunicación de pensamientos y de opiniones es uno de los derechos más preciosos del hombre; en consecuencia, todo ciudadano puede hablar, escribir e imprimir libremente, a trueque de responder del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley.

Artículo 12

La garantía de los derechos del hombre y del ciudadano necesita de una fuerza pública; por lo tanto, esta fuerza ha sido instituida en beneficio de todos, y no para el provecho particular de aquéllos a quienes ha sido encomendada.

Artículo 13

Para el mantenimiento de la fuerza pública y para los gastos de administración, resulta indispensable una contribución común; ésta debe repartirse equitativamente entre los ciudadanos, proporcionalmente a su capacidad.

Artículo 14

Los ciudadanos tienen el derecho de comprobar, por sí mismos o a través de sus representantes, la necesidad de la contribución pública, de aceptarla libremente, de vigilar su empleo y de determinar su prorrata, su base, su recaudación y su duración.

Artículo 15

La sociedad tiene derecho a pedir cuentas de su gestión a todo agente público.



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Artículo 16

Toda sociedad en la cual no esté establecida la garantía de los derechos, ni deter-minada la separación de los poderes, carece de Constitución.

Artículo 17

Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, salvo cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exija de modo evidente, y a condición de una justa y previa indemnización.

PREÁMBULO DE LA CONSTITUCIÓN FRANCESA DE 27 DE OCTUBRE DE 1946

Apenas alcanzada por los pueblos libres la victoria sobre los regímenes que pre-tendieron sojuzgar y degradar la persona humana, el pueblo francés proclama, una vez más, que todo ser humano, sin distinción de raza, de religión o de creencias, po-see derechos inalienables y sagrados. Reafirma solemnemente los derechos y liberta-des del hombre y del ciudadano, consagrados por la Declaración de Derechos de 1789, y los principios fundamentales reconocidos por las leyes de la República.

Proclama, además, como particularmente necesarios en nuestra época los si-guientes principios políticos, económicos y sociales:

La ley garantiza a la mujer, en todas las esferas, derechos iguales a los del hombre.

Todo hombre perseguido a causa de su acción en favor de la libertad goza del derecho de asilo en los territorios de la República.

Todos tienen el deber de trabajar y el derecho de obtener un empleo. Nadie pue-de ser perjudicado en su trabajo o en su empleo a causa de sus orígenes, de sus opi-niones o de sus creencias.

Todo hombre puede defender sus derechos y sus intereses mediante la acción sindical y adherirse al sindicato de su elección.

El derecho de huelga se ejerce con arreglo a las leyes que lo reglamentan.

Todo trabajador participa, a través de sus delegados, en la determinación colec-tiva de las condiciones de trabajo y en la gestión de las empresas.

Todo bien y toda empresa cuya explotación posea o adquiera los caracteres de un servicio público nacional o de un monopolio de hecho debe pasar a ser propiedad de la colectividad.



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La Nación proporciona al individuo y a la familia las condiciones necesarias para su desarrollo,

Garantiza a todos, y en especial al niño, a la madre y a los trabajadores ancianos, la protección de su salud, de su seguridad material, de su descanso y de su tiempo li-bre. Todo ser humano que, en razón de su edad, de su estado físico o mental o de la situación económica, se encuentre incapacitado para trabajar, tiene derecho a obte-ner de la colectividad medios de existencia decorosos.

La Nación proclama la solidaridad y la igualdad de todos los franceses ante los gravámenes resultantes de calamidades nacionales.

La Nación garantiza la igualdad del acceso del niño y del adulto a la instrucción, a la formación profesional y a la cultura. La organización de la enseñanza pública gra-tuita y laica en todos los niveles es un deber del Estado.

La República Francesa, fiel a sus tradiciones, se conforma a las reglas del dere-cho público internacional. No emprenderá ninguna guerra con fines de conquista y no empleará jamás sus fuerzas contra la libertad de ningún pueblo.

Con tal que haya reciprocidad, Francia acepta las limitaciones de soberanía nece-sarias para la organización y defensa de la paz.

Francia forma con los pueblos de ultramar una Unión fundada en la igualdad de los derechos y de los deberes, sin distinciones de raza ni de religión.

La Unión Francesa se compone de naciones y pueblos que ponen en común o coordinan sus recursos y sus esfuerzos para desarrollar sus respectivas civilizaciones, acrecentar su bienestar y proveer a su seguridad.

Fiel a su misión tradicional, Francia se propone conducir a los pueblos que ha tomado a su cargo a la libertad de administrarse a sí mismos y de tratar democrática-mente sus propios asuntos; desechando todo sistema de colonización basado en la arbitrariedad, garantiza a todos la igualdad de acceso a las funciones públicas y el ejercicio individual o colectivo de los derechos y libertades precedentemente procla-mados o confirmados.

CARTA DEL MEDIO AMBIENTE DE 2004 (Ley constitucional n.° 2005-205 de 1 de marzo de 2005)

El pueblo francés,

CONSIDERANDO:

Que los recursos y los equilibrios naturales han condicionado el surgimiento de la humanidad;



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Que el futuro y la propia existencia de la humanidad son indisociables de su me-dio natural;

Que el medio ambiente es patrimonio común de todos los seres humanos;

Que el hombre ejerce una influencia creciente sobre las condiciones de la vida y sobre su propia evolución;

Que la diversidad biológica, el desarrollo de la personalidad y el progreso de las sociedades humanas se ven afectados por ciertos modos de consumo o de produc-ción y por la explotación excesiva de los recursos naturales;

Que la preservación del medio ambiente debe perseguirse al igual que los demás intereses fundamentales de la Nación;

Que, con el fin de garantizar un desarrollo sostenible, las decisiones adopta-das para responder a las necesidades del presente no deben comprometer la capa-cidad de las generaciones futuras y de los demás pueblos para satisfacer sus pro-pias necesidades.

PROCLAMA:

Artículo 1

Toda persona tiene el derecho de vivir en un medio ambiente equilibrado y res-petuoso con la salud.

Artículo 2

Toda persona tiene el deber de participar en la preservación y la mejora del me-dio ambiente.

Artículo 3

Toda persona debe, en las condiciones definidas por la ley, prevenir las alteracio-nes que es susceptible de provocar en el medio ambiente o, en su defecto, limitar sus consecuencias.

Artículo 4

Toda persona debe contribuir a la reparación de los daños que cause al medio ambiente, en las condiciones definidas por la ley.



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Artículo 5

Cuando la producción de un daño, aunque incierta en el estado de los conoci-mientos científicos, pueda afectar de manera grave e irreversible al medio ambiente, las autoridades públicas velarán, mediante la aplicación del principio de precaución y en sus ámbitos de competencia, por la implantación de procedimientos de evalua-ción de riesgos y la adopción de medidas provisionales y proporcionadas con el fin de prevenir la producción del daño.

Artículo 6

Las políticas públicas deben promover un desarrollo sostenible. A estos efectos, conciliarán la protección y mejoramiento del medio ambiente con el desarrollo eco-nómico y el progreso social.

Artículo 7

Toda persona tiene el derecho, en las condiciones y los límites definidos por la ley, a acceder a los datos relativos al medio ambiente en poder de las autoridades públicas y de participar en la elaboración de las decisiones públicas que incidan sobre el medio ambiente.

Artículo 8

La educación y la formación en materia de medio ambiente deben contribuir al ejercicio de los derechos y deberes definidos en la presente Carta.

Artículo 9

La investigación y la innovación deben concurrir a la preservación y a la mejora del medio ambiente.

Artículo 10

La presente Carta inspira la acción europea e internacional de Francia.

ABSTRACTSCDP


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The transformations of the french Constitution since 1958LUIS MARÍA DÍEZ-PICAZO

This is not an original research paper, but a humble presentationof how a Spanish jurist, familiarized with French law, analyses the French constitutional evolution from 1958 until 2008, when the broadest constitutional reform in the Fifth Republic took place. The analysis of this last revision of the Constitution is out of this paper. Far from being a modification of specific aspects of the Constitution, it was a real updating of the whole Constitution of 1958.

Genesis and logic of the reform of the french Constitution for the Constitutional Law of june 23, 2008BERTRAND MATHIEU

This paper offers a critical analyze of the last constitutional reform to the Constitution of the French Fifth Republic, approved on July 2008 by a weak majority. The reform was proposed by President Nicolas Sarkozy, as a result of his 2007 election campaign’s promises. In this paper, the author offers an overlook on the context, conditions, and actors of 2008 Constitutional reform. Added to that, he also analyzes the reform’s logics such as «rebalancing» political power (he provides, for instance, arguments regarding the increased formal powers of the National Assembly but also about strengthening Presidency) or improving techniques of legislative production.

A new stage in the constitutionalization of rights in the fifth RepublicMARC CARRILLO

The constitutional reform of 20089 has had a moderate incidence in the system of rights and freedoms. On the one hand it has ratified rights already recognized with a constitutional formulation of a certain normative density and it has incorporated new rights the contents of which depend on the future organic law. However, the most important advance has been produced with the incorporation of the question of inconstitutionality, of the incidental control a posteriori of the valid laws that attempt against the rights and freedoms. This way the Constitution reinforces its hierarchy about the law the French constitutional jurisdiction it approaches to the European continental model.


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The 2008 revision of new distribution of powersMICHEL VERPEAUX

The revision of the Constitution has meant a change in the power relations in the Fifth Republic. This revision is based on the figure of the President of the Republic aiming a restriction of his powers. Those restrictions are adopted in several aspects such as the power of designating officers, the restriction of some powers in emergency crisis or the loss of the presidency of the High Council of Magistracy when is gathered as a plenary. However, the President’s right to speak in front of the Parliament has been recognized, traditionally in the background. The most visible reforms in this case are the ones concerning agenda setting, the constitutionalization of inquiry comissions or the reform of the legislative procedure.

The revitalization of the Parliament in the reform of the french constitution of 2008PIEDAD GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ

The aim of this paper is to analyse different aspects of the 2008 French constitutional reform, insofar as they affect the Parliamentary institution, which they seek to revitalise. The paper is structured along four main points: the checks on the pre-eminency of the Presidential powers; the power of control over the Executive and the relations between Parliament and Government; the power to legislate and the status of the opposition. The author argues that the success of the reforms will depend on the legal implementation of the constitutional provisions, as well as on the political will of both the Government and the Members of Parliament.

The establishment of the referendum in France after the constitutional reform; a compared perspectiveNICOLÁS PÉREZ SOLA

In the history of the Republic V the referendum assumes a polemic leading role, which has re-revived last year on the occasion of the constitutional reform that incorporates the call of a referendum into initiative of 1/5 of the members of the Parliament supported by 1/10 of the electorate inscribed in the electoral list. However, the essential innovation of this procedure relapses into the power of initiative that is not exclusive of the Presidency of the Republic to be shared.

Nevertheless, numerous questions without responses not solved remain due to the meagers writing that presents the article 11.


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The organic legislator who develops this constitutional reform will have to regulate the procedure of the starting of this initiative of minority referendum and will have to attend also not only to the constitutional frame, but also the peculiar entitlement of those who formulate the initiative –a fifth part of the members of the Parliament - and those who support it – a tenth part of the electorate.

1958 Constitucion, constitutional reform protection of fundamental rights, national human rights institution, médiateur, ombudsman, defensor del pueblo. Défenseur des droits, supervisión of the administration, independent administrative authoritiesJOSÉ MANUEL SÁNCHEZ SAUDINÓS

The recent reform of the 1958 Constitution has constitutionalized a protective institution the rights and freedoms, the «Defender of Rights». Based on a formulated proposal by and ad-hoc commission for the study of constitutional reform designed to give to France an ombudsman inspired by the Ombudsman of Spain, the government and the ulterior legislative procedure of constitutional reform have distorted the original proposal until turning rather in a review of the status and field of the Médiateur de la République, an institution created in 1973, and government-appointed for the supervision of the Administration, and that has transmitted most of its shortcomings to the new figure.

French Constitution and European union law: a review of the history of the relations between the two legal systemsMARIE-JOSÉ GAROT

Since the Maastricht Treaty of 1992, France has been particularly prone to adapt its Constitution to the European integration process to the extent of speaking of Europeanization of the Constitution of the V Republic. The present work studies the different steps given towards an explicit acknowledge of the European Legal System, thanks to, among other things, the notable impulse of the Constitutional Council. In order to have a global vision of relations between the French Constitution and European Law, this study is divided into two main parts: The first one analyzes how the Constitution has acknowledged specifically the new Legal System created by the European Union (that is to say, the relations between the French Constitution and the European Primary Law) and the second one studies how the Constitutional Council has interpreted the constitutionality of the regulation of application of European Law (Transposition Law).


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The Constitutional Council adter the constitutional revision of july the 23rd 2008PIERRE BON

The subject of this paper is the relevance for the French Law of the modification introduced by the Constitutional Act nº 2008-724, July 23. This change makes it possible that the French Constitutional Court acquires competencies, under certain conditions, to supervise a posteriori the constitutionality of a law, and not only before its definitive approval, as it happened previously.

The proposed reform, which has been discussed for a long time in France, represents a great advance in the control of the constitutionality of the laws, especially taking into account the great respect that has always existed in France for the rousseaunian myth of the sovereignty of the law.

The always open review of the Fifth french Republic through its constitutional reformsITZIAR GÓMEZ FERNÁNDEZ

The 1958 French Constitution has been modified 24 times during 50 years of life. Really, some of these reforms are basic for the configuration of the form of Government. We can answer the question about if France walks towards a new political system, or it is immersed in a political system different from the system dreamed by General De Gaulle, only analyzing the scope of the realized reforms, especially the last one. But the object of this study is to answer a previous question, which refers to the qualification of the French Constitution as rigid or as flexible depending on her resistance to the modifications. The exclusive mention of the number of reviews induces to believe that the level of resistance of the fundamental French norm is not excessive, but a deeper analysis forces us to check this conclusion once will be analyzed the procedural mechanisms of constitutional reform and the material content of all these reforms.

The new parlamentary´s replacement in the reformed 25 article of french Constitution of 2008ROSA MARÍA FERNÁNDEZ RIVEIRA

The new 25 article of French Constitution says: «An organic law fixes … the rules of inelegibility and incompatibilities. At also sets conditions under which the people elected are required to ensure, in case of vacancy, the replacement of deputies or senators to general or partial renewal of the meeting to wich they belonged or temporary replacement in case of acceptance by them of government functions.


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A independent commission, whose law determines the composition and rules of organization and operating rules by a public notice on the drafts and bills delimiting the constituencies for the election of deputies or changing the distribution of seats deputies or senators».

Is the first time that French basic Law accepts a temporary substitution insomuch as old constitucional version told only like final replacement. The French constitucional history shows that intensifys independence between cabinet and parliament member, do easier and more efficient, without boubt, old principle of separation of powers.

The constitutional acknowledgement of parliamentary groups and of opposition in FranceÁNGEL J. SÁNCHEZ NAVARRO

One of the main innovations of the last French Constitutional reform is the constitutional acknowledgement of parliamentary groups, and very particularly the affirmation of some specific rights of opposition and minority groups. In this way, these main actors in parliamentary life reach a constitutional status which, even if unsatisfactory, may be regarded as an important step towards the institutional representation of social and political pluralism. In this sense, it may also be considered as an evolution in the classical theory of political representation within the contemporary new framework of «party politics» or «party democracy», which certainly seems to improve the effe4ctiveness of the traditional right of citizens to participate in public affairs through their freely elected representatives.

The reinforcement of Permanent Commiccions in french Constitutional reform of 2008IGNACIO CARBAJAL IRANZO

This paper analyses article 43 of the French Constitution as amended by the 2008 Constitutional reform, and aims to provide an overview of the Parliamentary Committee system in France and its evolution since 1958. With the Spanish reader in mind, the author compares the French Committee system, set out after the crisis of the IV Republic to limit the powers of Parliament, with the regulation of Committees in the Spanish Cortes, based in the traditional principle of Parliamentary autonomy. The paper follows the structure of article 43 of the Constitution: (i) the first part of the paper reviews the different types of committees in France and mentions other parliamentary bodies that, although not being legally established as full-blown committees, do serve a similar role; and (ii) the second part examines the procedures put in place in the French Constitution to assign a bill to a committee.


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Setting the Agenda of the parliamentary sessions in the 48th article of the ConstitutionMERCEDES ARÁUJO DÍAZ DE TERÁN

The paper deal with the importance of the new Constitutional provisions regarding the setting of the agenda of the parliamentary Chambers.

The agenda of the Chamber is analysed in relation to each of the different parliamentary timeframes: legislatures, periods of sessions and sitting. The author also provides elements of comparison with the Spanish parliamentary system at the Plenary as well as in Committees.

The paper argues that the French regulations, characterised by their complexity and their case-by basis, seek a balance between the prerogatives of Parliament and those of the Government.

Notwithstanding the existing limitations, the underlying guiding principle is that the Chambers may set their own agendas. How this principle will be applied will eventually depend on the use the Chambers will make of their powers and on the will of the Government to make a restrictive use of their own prerogatives.

The last reform of the french constitution in 2008 has includes important changes. This is the case of the legislative procedureLUIS DE LA PEÑA RODRÍGUEZ

In one hand, the initiative legislative is dominated by the government, but there are new requirements for the draft of Organic Law. In the other hand, about the right to amendment, the President of the Chamber can oppose to the introduction of propositions or amendments that invade the domain reserved to the law.

Another important and polemic question is that the amendment must be directly connected with the main objet of the initiative legislative. Finally, other new regulations about discussions and the Organic Law are studied in this work.

The reform of the french Constitution concerning parliamentary controlFRANCISCO MARTÍNEZ VÁZQUEZ

The reform implement through Constitutional Act num. 2008-724, of 23 July 2008, pursues an ambitious aim, as described in the Act’s very title: to modernise the institutions of the V Republic. This modernising


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drive also touches on Parliament and, in particular, the interaction between Parliament and the Government. In its new wording, Article 24 adds to the traditional role of passing statutes the power to «monitor the action of the Government» and «assess public policies», thus anticipating the substance of a reform geared, to a great extent, towards improving the effectiveness of parliamentary oversight. From this perspective, a number of channels and means have been incorporated as constitutional provisions allowing Parliament to exercise scrutiny in conditions worthy of a modern democracy, with special emphasis on the oversight of foreign and defence policy, as well as aspects related to the European Union.

The recent French constitutional reforms in European Community subjectsMANUEL DELGADO-IRIBARREN

Firstly, this paper focuses, systematically, the new roles of the national Parliaments in the European Union after the adoption of the Treaty of Lisbon in 2007, referring the developments since the Treaty of Maastricht, in1992.

The second part of this article attempts to show the four constitutional reforms undertaken by France between 2003 and 2008 regarding the adjustment of the French Parliament to the new functions of the national Parliaments. It reviews the «Reservation as to legislation» for implementing the European arrest warrant; the creation of a parliamentary Comission on each Chamber, which is taken charge on these business (up to now, it was a «division», by the constitutional limit on the number of standing Comissions) and the authority to meet outside the sessions; the parity in the matching ratification procedure of Treaties of accession of new Member states of the European Union’s draft constitutional reform; the constitutional entrenchment of authority to the Chambers regarding the principle of subsidiarity control and the opposition to simplified revision acts of the Treaties.

Update version of the french Constitution of october 4, 1958MARINA CUETO APARICIO

The Constitutional Law nº 2008-724 of 23 July 2008, of modernization of the institutions has been considered as the first attempt of facing a reform in depth of the French Constitution in its fifty years of existence. That is why, as part of a monographic devoted to the scope of such reform, it seemed appropriate to present an updated version in Spanish language of the Constitution, referring, where appropriate,


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the modalities of entry into force of each item concrete. In addition, there are included also in Spanish the three basic texts aforementioned in the Preamble: the Declaration of the Rights of Man and Citizen of 1789, the Preamble to the Constitution of 1946 and the Charter for the Environment of 2004.

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