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En el mundo de hoy, en el que continuamente nos enfrentamos al reto de investigar y analizar los abusos de derechos humanos en contextos complejos, las estadísticas pueden ser de enorme ayuda para entender el alcance y la magnitud de esos fenómenos así como, y esto es muy importante, para prevenir futuras atrocidades. Sin estadísticas, estaremos condenados con toda probabilidad a una visión y una comprensión parciales de nuestra realidad.
Fernando Castañón Álvarez1
1. Director, División de Apoyo Judicial Internacional, Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo, y Secretario Ejecutivo, Comisión de Esclarecimiento Histórico de Guatemala, en su discurso ante la Conferencia de Montreux sobre “Estadística, desarrollo y derechos humanos”, septiembre de 2000.
ILUSTRACIÓN DEL MARCO: INDICADORES SOBRE ALGUNOS DERECHOS
El presente capítulo ilustra la aplicación del marco conceptual y metodológico, esbozados en los capítulos anteriores de la Guía, para elaborar tablas de indicadores correspondientes a distintos derechos humanos. Se centra en las consideraciones comunes que han dado forma a los distintos cuadros y proporciona ejemplos del razonamiento que lleva
a la selección de atributos de un derecho humano y el grupo de indicadores correspondiente. Puesto que el procedimiento seguido es idéntico para todos los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales, solo se examinan con cierto detalle algunas tablas representativas de indicadores ilustrativos.
¿Cuáles son los pasos preliminares en la contextualización y la identificación con los indicadores a nivel nacional?
4
¿Cuáles son los pasos en la selección de los indicadores pertinentes para cada atributo de un derecho?
3
¿Qué pasos hay que seguir en la identificación de atributos de un derecho o un tema pertinente para los derechos humanos?
2
¿Cuáles son las consideraciones en la preparación de las tablas de indicadores?
1OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS 79
1 Uso de un formato uniforme
Teniendo en cuenta el marco adoptado para la definición de indicadores, el uso de una plantilla normalizada es no solo inevitable sino conveniente. Los indicadores se han elaborado en forma de matriz; la norma captada en los atributos de un derecho se sitúa en el eje horizontal y las distintas categorías de indicadores, a saber, la configuración de los indicadores estructurales, de proceso y de resultados (definidos en el cap. II, secc. B) en el eje horizontal (bajo cada uno de los atributos), lo que permite una cobertura más sistemática de la realización del derecho.
Para mayor comodidad del análisis, en la elaboración de un cuadro de indicadores para un derecho humano, el marco normativo de referencia es el que está directamente relacionado con ese derecho. En otras palabras, los atributos y los indicadores están anclados en las disposiciones específicas de los tratados relacionados con ese derecho y en las aclaraciones y la elaboración de esas disposiciones por el pertinente órgano y mecanismo de derechos humanos. Por ejemplo, en cuanto el derecho a la vida, los indicadores sobre el atributo “salud y nutrición” (cuadro 14) se han identificado con referencia al contenido normativo del derecho a la vida y no a la luz del contenido normativo del derecho a la salud (cuadro 3). Del mismo modo, algunos aspectos relacionados con el derecho de un individuo a controlar su salud y su cuerpo y a no estar sometido a interferencias se desarrollan como parte de los indicadores del derecho a no ser sometido a torturas o tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (cuadro 4) y no en el contexto del derecho a la
salud. Algunos indicadores aparecen en más de un cuadro, porque algunos derechos humanos, como el derecho a la vida, el derecho a la salud o el derecho a una alimentación adecuada, comparten atributos análogos. En cada caso, los indicadores seleccionados captan esencialmente el contenido normativo de ese derecho. Ese enfoque, que puede considerarse conservador desde una perspectiva de derechos humanos y parece pasar por alto la noción de la indivisibilidad de los derechos, pretende evitar duplicaciones y repeticiones y reducir el número de indicadores, que suele ser una preocupación central en cualquier iniciativa al respecto.
Puede argumentarse que la selección de indicadores estructurales, de proceso y resultados para los distintos atributos de un derecho puede llevar a la definición de un número elevado de indicadores. Aunque esto puede ser cierto, es posible evitarlo, en primer lugar excluyendo los indicadores que no cumplan rigurosamente los criterios conceptuales, metodológicos y empíricos esbozados en los capítulos II y III y, en segundo lugar, aplicando algunas consideraciones añadidas en la selección final de indicadores para cada derecho. Por ejemplo, en ocasiones un solo indicador puede bastar para cubrir más de un atributo del derecho; en algunos casos quizá hagan falta varios para cubrir solo un atributo. En esos casos, en la medida en que se cumplan los requisitos conceptuales sustantivos, pueden seleccionarse los indicadores que captan más de un atributo con miras a limitar el número total (por ejemplo, la tasa de alfabetismo será pertinente para más de un atributo del derecho a la educación). Además, no es necesario utilizar todos los indicadores ilustrativos elaborados respecto
A. Consideraciones en la preparación de cuadros de indicadores
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Consideraciones en la preparación de cuadros de indicadores
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IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Consideraciones en la preparación de cuadros de indicadores
de un derecho en la presente Guía. Por ejemplo, la selección efectiva de indicadores para seguir el cumplimiento de tratados puede ser hecha por un Estado parte en consulta con el órgano creado en virtud del tratado correspondiente teniendo en cuenta el contexto del país, sus prioridades de aplicación y consideraciones estadísticas relativas a la disponibilidad de datos.
Se ha adoptado una formulación genérica para articular los indicadores reflejados en los cuadros. Donde procede, se ha indicado en la hoja de metadatos correspondiente para el indicador de que se trata (para más detalles, véase el anexo I) una alternativa o una formulación específica pertinente para determinado contexto, como el grado de desarrollo del país o para regiones específicas y grupos demográficos. Del mismo modo, se ha adoptado el término general “grupo destinatario” para hacer referencia a grupos de población específicos, como mujeres, niños, minorías étnicas o religiosas o segmentos vulnerables y marginales de la población en los que el garante de derechos debe centrar su atención, en función del contexto del país, al cumplir sus obligaciones de derechos humanos.
Por último, la presentación en forma de cuadros muestra la gama de indicadores que son pertinentes para captar el contenido normativo y las correspondientes obligaciones de las normas de derechos humanos. Al mismo tiempo, permite a los interesados seleccionar los indicadores que desean vigilar. En otras palabras, la selección de unos cuantos indicadores, en un momento dado, para vigilar la aplicación de los derechos humanos está más informada y tiene más probabilidades de ser útil de este modo.
2 Selección de derechos humanos para la elaboración de indicadores en la presente Guía
La selección de los derechos humanos para los cuales se han elaborado indicadores reflejados en la presente Guía se hizo bajo la orientación de un grupo de expertos procedentes de los órganos crea-dos en virtud de tratados y profesionales de los dere-chos humanos que colaboraron en este trabajo. La consideración principal fue disponer de un conjunto de derechos que, entre todos, pudieran abarcar un gran número de disposiciones de la mayor parte de los instrumentos básicos de derechos humanos (véa-se el cap. I). El punto de partida en esta selección fueron las disposiciones contenidas en la Declaración Universal de Derechos Humanos. También se tuvo cuidado de seleccionar derechos sustantivos, de pro-cedimiento (derecho a un juicio justo) y transversales (derecho a la no discriminación y a la igualdad), así como de incluir un número igual de derechos de los dos Pactos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Ese enfoque permite hacer una selección informada en la reunión del conjunto de indicadores para vigi-lar un tratado de derechos humanos, por ejemplo, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, la Convención sobre los Derechos del Niño o el Pacto Internacio-nal de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, o, por ejemplo, una cuestión de derechos humanos como la violencia contra la mujer. Los indicadores elaborados respecto de distintos derechos humanos pueden combinarse de manera selectiva, basándose en las disposiciones de un tratado o la conceptualiza-ción de la cuestión, así como en las consideraciones específicas de cada país (secc. C). Mientras que no
INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS 81
todos los atributos de un derecho están destacados en el mismo grado en las disposiciones de los dis-tintos convenios o en la conceptualización de una cuestión de derechos humanos, en el caso de los que están reconocidos, los indicadores pertinentes pueden seleccionarse de los cuadros para formar una canasta de indicadores. Además, las considera-ciones contextuales (secc. D) también desempeñan un papel importante en la elección efectiva de indica-dores para vigilar la cuestión de que se trate.
3 Pertinencia de la información estadística común y de antecedentes
En el caso de la vigilancia del cumplimiento por parte de los órganos creados en virtud de tratados, los indicadores de derechos humanos deben verse teniendo en cuenta la información estadística de antecedentes que cada uno de los Estados partes en los tratados internacionales debe presentar siguiendo las directrices generales en materia de presentación de informes2. Esa información también es pertinente para las evaluaciones de derechos humanos realizadas en cualquier otro contexto. La información de antecedentes reflejada mediante indicadores estadísticos apropiados abarca tendencias de población y tendencias demográficas en general, la situación social, económica y política, e información general sobre la administración de justicia y el Estado de derecho. Los indicadores deben interpretarse en relación con esa información. Al mismo tiempo, la información sobre ciertos indicadores estructurales como la proporción de instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado (de una lista de tratados de derechos humanos, protocolos, artículos pertinentes, convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), entre otros), la existencia de una carta interna de derechos
en la constitución u otras formas de legislación superior, el tipo de acreditación de las instituciones nacionales de derechos humanos por el reglamento del Comité Internacional de Coordinación de Instituciones Nacionales, el número de ONG y personal (empleados y voluntarios) que participan formalmente en la protección de los derechos humanos a nivel interno, son pertinentes para vigilar la aplicación de todos los derechos humanos. Algunos de esos indicadores se han reflejado en los cuadros y las hojas de metadatos contenidos en la Guía para proporcionar una lista de referencia completa y autónoma. Sin embargo, deben tenerse en cuenta para vigilar la aplicación de todos los derechos humanos y las cuestiones conexas.
4 Importancia asignada al desglose de la información
En general, es indispensable que la mayoría de los indicadores vayan más allá de los promedios nacionales y busquen información desglosada relacionada con la situación de derechos humanos de los grupos destinatarios pertinentes frente al resto de la población. Todos los cuadros incluyen una referencia a la necesidad de desglosar todos los indicadores por motivos prohibidos de discriminación de acuerdo con las recomendaciones de los órganos creados en virtud de tratados y otros mecanismos internacionales de vigilancia de los derechos humanos (véase también el recuadro 22)3. Además, en varios casos se han incluido en la hoja de metadatos sobre esos indicadores formulaciones alternativas de los indicadores en el nivel de información desglosado (véanse ejemplos en el anexo I). En el capítulo V se ofrecen orientaciones para utilizar y analizar las tendencias y las carencias que reflejan los indicadores desglosados (secc. B).
2. Véase “Compilación de directrices relativas a la forma y el contenido de los informes que deben presentar los Estados partes en los tratados internacionales de derechos humanos” (HRI/GEN/2/Rev.6, párrs. 12 a 15, 26 y apéndice 3).
3. La observación general Nº 19 (2007) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ofrece una enumeración ilustrativa de los motivos de discriminación prohibidos que pueden requerir un desglose de los datos. El Pacto prohíbe toda discriminación, sea en la ley o en la práctica, directa o indirecta, por motivos de raza, color, sexo, edad, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento, discapacidad física o mental, estado de salud (incluido el VIH/SIDA), orientación sexual, estado civil, político o cualquier otro, que tenga la intención o el efecto de anular o menoscabar el disfrute o el ejercicio de un derecho humano en condiciones de igualdad.
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Consideraciones en la preparación de cuadros de indicadores
82 INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS
Las estadísticas de género son algo más que estadísticas desglosadas por sexo. El sexo se refiere a las características biológicas y fisiológicas que definen al hombre y a la mujer. El género se refiere a la relación entre mujeres y hombres sobre la base de identidades, condiciones, funciones y responsabilidades social o culturalmente construidas y definidas, que se asignan a uno u otro sexo. El género no es estático ni innato sino que adquiere un significado social y cultural a lo largo del tiempoa. El género se define como “los significados sociales que se confieren a las diferencias biológicas entre los sexos. Es un producto ideológico y cultural aunque también se reproduce en el ámbito de las prácticas físicas; a su vez, influye en los resultados de tales prácticas. Afecta la distribución de los recursos, la riqueza, el trabajo, la adopción de decisiones y el poder político y el disfrute de los derechos dentro de la familia y en la vida pública. Pese a las variantes que existen según las culturas y la época, las relaciones de género en todo el mundo entrañan una asimetría de poder entre el hombre y la mujer como característica profunda. Así pues, el género produce estratos sociales y, en ese sentido, se asemeja a otras fuentes de estratos como la raza, la clase, la etnicidad, la sexualidad y la edad. Nos ayuda a comprender la estructura social de la identidad de las personas según su género y la estructura desigual del poder vinculada a la relación entre los sexos”b.
El marco normativo de derechos humanos, incluidas la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y las recomendaciones adoptadas por su Comité, proporciona la base jurídica y la orientación práctica para promover y elaborar estadísticas de género. Además de desglosar las estadísticas que se acopian comúnmente por sexo (por ejemplo, proporción de mujeres que ocupan altos puestos en la administración pública), lograr que las mujeres tengan más visibilidad en las estadísticas y vigilar la igualdad de género requiere estadísticas específicas sobre las mujeres (por ejemplo, estadísticas de morbilidad y mortalidad materna), ampliar las estadísticas en esferas críticas, como la pobreza (por ejemplo, distribución de recursos en los hogares o cantidad de trabajo no remunerado que realizan las mujeres), acceso a los activos (por ejemplo, propiedad de tierras, vivienda), exposición a la violencia (por ejemplo, violencia doméstica, matrimonio precoz o forzoso) y prácticas tradicionales nocivas (por ejemplo, mutilación genital femenina, crímenes de honor), empoderamiento y adopción de decisiones (por ejemplo, proporción de mujeres elegidas al parlamento) y actitudes de la sociedad (por ejemplo, papel percibido y contribución de las mujeres respecto de los hombres en la vida familiar y social). También exige la compilación de información sobre los hombres que tradicionalmente solo se acopiaba respecto de las mujeres (por ejemplo, uso de anticonceptivos).
Todos los indicadores que aparecen en los cuadros pueden ser desglosados por sexo y son pertinentes para vigilar la igualdad de género y los derechos humanos de la mujer. Además, algunos cuadros (sobre la discriminación e igualdad, violencia contra la mujer), atributos de derechos (por ejemplo, salud sexual y reproductiva en el cuadro sobre el derecho a la salud) y varios indicadores (por ejemplo, acceso de las mujeres y las niñas a alimentos suficientes dentro de los hogares) abordan de manera más específica consideraciones relacionadas con las cuestiones de género.
a. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, “Directrices sobre protección internacional: La
persecución por motivos de género en el contexto del Artículo 1A(2) de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los
Refugiados, y/o su Protocolo de 1967” (HCR/GIP/02/01), párr. 3.
b. Estudio Mundial sobre el Papel de la Mujer en el Desarrollo, 1999: Mundialización, Género y Trabajo (publicación de las
Naciones Unidas, Nº de venta S.99.IV.8), pág. ix.
Fuentes: Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa e Instituto del Banco Mundial, Developing Gender
Statistics: A Practical Tool (Naciones Unidas, 2010). Disponible en la dirección www.unece.org. Plataforma de Acción
de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, Informe de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer; y
Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, recomendaciones generales Nº 9 (1989) sobre
estadísticas relativas a la condición de la mujer y Nº 25 (2004) sobre medidas especiales de carácter temporal.
Recuadro 22 Estadísticas de género y derechos humanos de las mujeres
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Consideraciones en la preparación de cuadros de indicadores
INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS 83
5 Atención particular al papel del principal garante de derechos e indicadores sobre reparación
En la elaboración de indicadores para los derechos humanos, se ha prestado especial atención a la definición de medidas que el garante de derechos ha de adoptar para cumplir sus obligaciones de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos (cap. I, secc. A). Esto se refleja en la selección de indicadores tanto estructurales como de proceso. En este contexto, además de indicadores que reflejan al alcance del recurso a reparación judicial como los relacionados con el acceso a la asistencia jurídica y las debidas garantías procesales, el marco define indicadores sobre el papel de los agentes cuasijudiciales (por ejemplo, algunas instituciones nacionales de derechos humanos) y no judiciales (ejecutivos/administrativos) y sus actividades en la aplicación de los derechos humanos. Un importante indicador estructural que aparece en la mayoría
de los cuadros guarda relación con la política y la estrategia del Estado respecto de determinados atributos de los derechos humanos. Una declaración de política del Estado sobre determinada cuestión expone su posición al respecto y, en cierto sentido, lo obliga a aplicar las medidas esbozadas en su documento de políticas o su marco normativo. Es un instrumento que sirve para traducir las normas en un marco operacional de políticas y programas públicos. Ayuda a hacer que el Estado rinda cuentas y constituye una importante referencia para la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales. Los cuadros también reflejan el papel de los agentes no estatales, como empresas y ONG, la cooperación internacional (por ejemplo, la asistencia oficial para el desarrollo (AOD)) y los mecanismos de derechos humanos (por ejemplo, comunicaciones con los titulares de mandatos de procedimientos especiales) para impulsar la realización efectiva de los derechos humanos mediante indicadores estructurales y de proceso adecuados.
B. Identificación de atributos
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Identificación de atributos
Se identifican atributos respecto de cada derecho humano con miras a concretar el contenido normativo de estos, lo que a su vez ayuda a definir los indicadores pertinentes para ese derecho. Tomados en conjunto, los atributos deben representar lo más cabalmente posible la esencia de la norma. Así, la selección de atributos se basa en una lectura exhaustiva de la norma jurídica del derecho. Como ya se ha descrito en la Guía (cap. II, secc. B 1), puesto que los atributos proporcionan el vínculo entre la narrativa de la norma jurídica por un lado y los indicadores por otro, en la medida de lo
posible deben definirse de manera que se excluyan mutuamente, es decir, sin solapamiento entre ellos. Esto asegura que los indicadores seleccionados no contengan repeticiones y que su número sea limitado. En última instancia, unos atributos bien articulados ayudan a identificar los indicadores pertinentes.
La elaboración de atributos para las normas de derechos humanos, como los derechos y los temas incluidos en la presente Guía, han sido revisados y validados por expertos. Por consiguiente, tal vez no sea necesario definirlos de nuevo puesto que,
84 INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Identificación de atributos
una vez definidos, los atributos del derecho serán igualmente aplicables a la mayoría de los contextos ya que las normas de derechos humanos subyacentes son universales. Sin embargo, en los países donde la legislación interna suponga una mejora respecto de las disposiciones de los tratados internacionales de derechos humanos, quizá sea conveniente elaborar de nuevo los atributos de conformidad con las normas de derechos humanos nacionales e internacionales aplicables. La contextualización de las normas de derechos humanos debe ser llevada a cabo
esencialmente en la selección de indicadores para los atributos. Los pasos para determinar los atributos se esbozan en la figura VIII. También son pertinentes para definir los atributos de una cuestión de derechos humanos, como la violencia contra la mujer (véase la sección siguiente para más detalles). En ese caso, en lugar de las disposiciones de los tratados, será la conceptualización de la cuestión junto con las normas aplicables de derechos humanos la que guiará el proceso de identificación de los atributos.
Validación de los atributos por expertosPASO III. En conjunto, los atributos
presentan el tema y el contenido específicos de la norma de derechos humanos
Revisión de los atributos identificados
Fig. VIII Identificación de atributos
PASO I.
PASO II.
Hasta 4 o 5 atributos, más en caso necesario
Lectura del marco normativo, según proceda
Mutuamente excluyentes
Reflejo exhaustivo de la norma de derechos humanos
Articulación operacional
Elaboración de normas por los mecanismos de derechos humanos
Práctica y experiencia en materia de derechos humanos a nivel país
Otras aportaciones, por ejemplo, de instrumentos regionales de derechos humanos, constitución, legislación interna
INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS 85
C. Selección de indicadores
En la selección de indicadores, el vínculo conceptual con los atributos de derechos humanos o las normas de derechos humanos que reflejan esos atributos reviste una importancia primordial. Otra consideración importante para la selección son los datos empíricos disponibles sobre el desempeño de los indicadores definidos. En el contexto de la presente Guía, la hoja de metadatos sobre un indicador definido ayuda a aclarar esta selección. Los metadatos ponen de relieve información clave sobre el indicador, incluida terminología y la formulación común del indicador, definiciones internacionales o nacionales normalizadas, fuentes de datos, disponibilidad, nivel de desglose, e información sobre otros indicadores emparentados e indirectos.
1 Pasos en la selección de indicadores estructurales, de proceso y de resultados
Conviene tener presentes las siguientes consideraciones a la hora de seleccionar indicadores en cada una de las categorías (fig. IX). Dado un atributo de un derecho, el primer paso es definir un indicador estructural. Hay que estudiar y comparar el marco jurídico prevalente en el país en relación con ese derecho con las normas internacionales de derechos humanos correspondientes. A continuación se formula un indicador que ayude a vigilar y en algunos casos incluso acelerar la incorporación de disposiciones de derechos humanos pertinentes en el marco jurídico del país4. Así, un indicador como “fecha de entrada en vigor y cobertura del derecho a la no discriminación y a la igualdad, incluida la lista de motivos prohibidos de discriminación en
la constitución u otra ley superior” resulta útil para evaluar el compromiso de un Estado parte en el cumplimiento de las obligaciones asumidas con la firma y la ratificación de tratados internacionales básicos de derechos humanos. La otra consideración importante en la formulación de un indicador estructural es buscar información que muestre la forma en que el compromiso del Estado, reflejado en la promulgación de legislación interna de derechos humanos, se traduce en un programa de acción aplicable derivado de esa norma. Esa información es captada por los indicadores estructurales sobre documentación de política pública, por ejemplo, por el indicador “plazo y cobertura de la política o el programa contra el hostigamiento en el lugar de trabajo”.
El segundo paso se refiere a la selección de indicadores de proceso. Se trata de algo vital, pues estos indicadores son un elemento decisivo del marco para la vigilancia de los derechos humanos. En este caso el objetivo básico es identificar todas las medidas, en forma de políticas y programas, encaminadas a lograr resultados que puedan relacionarse con la realización del disfrute de derechos. Resulta útil, por consiguiente, tener presentes esos resultados cuando se identifique a los garantes de derechos y sus funciones, las instituciones y las actividades que el Estado les encomienda cuando acepta sus obligaciones de derechos humanos, y la naturaleza de los programas públicos en curso (así como sus carencias), así como las deficiencias de las políticas públicas que, de resolverse, pueden ayudar a la realización efectiva de los derechos humanos. Sobre la base de este análisis, se define un conjunto de indicadores de proceso. En condiciones ideales,
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Selección de indicadores
4. En los países que tienen un ordenamiento jurídico dualista, el derecho internacional no es aplicable directamente, sino que
debe ser traducido en leyes nacionales; la legislación nacional vigente que contravenga la legislación internacional ha de ser
enmendada o eliminada. En cambio, en los Estados con un ordenamiento jurídico monista, la ratificación de una ley internacional
la incorpora de inmediato a la legislación nacional.
86 INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Selección de indicadores
Fig. IX La selección de indicadores
Identificación de los garantes de derechos y sus funciones; actividades encomendadas a las instituciones pertinentes
Identificación de políticas y programas relacionados con los resultados deseados
Identificación de mejores prácticas nacionales o mundiales y carencias internas en la aplicación del derecho
Revisión/validación de los indicadores y niveles de desglose basados en datos específicos del país
PASO III. Indicadores de resultados
Pueden relacionarse fácilmente con el disfrute de un derecho
Indicadores que acumulan el impacto de los procesos
Indicadores de reserva, no muy numerosos, pueden ser comunes para los atributos
Indicadores de proceso
Indicadores físicos mejor que financieros
Indicadores “de flujo” mejor que “de reserva”
Indicadores que vinculan mandatos institucionales con resultados/efectos
PASO II.
Indicadores estructurales
Disposiciones constitucionales y de la legislación interna sobre el derecho que están en vigor
Políticas públicas declaradas y lagunas normativas en relación con el derecho
Marco institucional para aplicar las obligaciones respecto del derecho
PASO I.
Identificación de los efectos deseados asociados al cumplimiento de las obligaciones de derechos humanos y el disfrute de derechos y vinculación con los procesos necesarios
INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS 87
unos buenos indicadores de proceso proporcionan el vínculo entre indicadores estructurales y de resultados, es decir, son “indicadores de flujo” (véase el cap. II, secc. B 2) y guardan relación con variables físicas más que financieras (producto de una actividad o programa, en vez de los recursos públicos que se le han destinado; por ejemplo, aumento de la cobertura de inmunización en lugar de asignaciones presupuestarias para el programa de inmunización, o proporción de personas recluidas en lugares que cumplen los requisitos estipulados por ley en lugar de presupuesto para el mantenimiento de centros penitenciarios). En el capítulo II se ofrece información detallada sobre los indicadores de proceso.
El tercer paso entraña la articulación de indicadores de resultados. Es importante que los indicadores de resultados seleccionados puedan relacionarse fácilmente con el disfrute del atributo del derecho o el derecho en general y con los indicadores de proceso seleccionados. Además, puesto que los indicadores de resultados son más parecidos a indicadores resumidos (reflejan la acumulación de múltiples procesos: por ejemplo, la tasa de alfabetismo global o específica por edades es una medida resumida del proceso encaminado a mejorar la matriculación escolar, los incentivos públicos y el apoyo a la asistencia escolar para los grupos de población destinatarios), pueden tener un número reducido y ser comunes a varios atributos del derecho. Por último, la selección de indicadores también supone una revisión y validación de los indicadores seleccionados y sus niveles de desglose sobre la base de los datos del país.
2 Algunas consideraciones adicionales en la selección de indicadores
La consideración de vínculo o causalidad implícita entre las categorías de indicadores (estructurales-de proceso-de resultados) es importante en la selección de indicadores. Una vez identificado un indicador estructural para captar el compromiso del garante de derechos en cuanto a los derechos humanos, conviene definir un indicador de proceso que refleje los esfuerzos en curso por atender ese compromiso y también un indicador de resultado que consolide los resultados de esos esfuerzos con el tiempo. Así, por ejemplo, un indicador estructural sobre el derecho a la educación como “plazo y cobertura del plan de acción adoptado por el Estado para aplicar el principio de la educación primaria universal, obligatoria y gratuita” puede vincularse a un indicador de proceso como “proporción de maestros de enseñanza primaria plenamente calificados y adiestrados” y un indicador de resultados como “proporción de alumnos que comienzan el grado 1 y alcanzan el grado 5” o “tasa de alfabetismo”. Incluso una ligera causalidad entre los indicadores seleccionados, en las tres categorías, puede hacer que la vigilancia sea más eficaz y contribuir a mejorar la rendición de cuentas del garante de derechos.
También puede suceder que en algunos casos no exista un vínculo evidente entre distintas categorías de indicadores, y sin embargo se incluyen. Esto ocurre, por ejemplo, en el caso del derecho a la salud, en el que algunos indicadores de resultados tal vez no dependan directamente de los esfuerzos realizados en el marco de las obligaciones del Estado. Así, se sabe que el aumento de la longevidad o una menor mortalidad de lactantes están correlacionados con el estilo de vida, los hábitos de alimentación, el grado de instrucción y algunos parámetros ambientales.
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Selección de indicadores
88 INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS
Merece la pena incluir indicadores que reflejen esos intereses debido a su importancia para la realización de ese derecho y para facilitar el establecimiento de prioridades y la mejor orientación de esfuerzos por el garante de derechos.
La articulación de indicadores, cuando es posible, se ve influida por la necesidad de poner de manifiesto la “accesibilidad” y no solo la “disponibilidad”. Así, por ejemplo, en el caso del derecho a una alimentación adecuada, se ha formulado un indicador de proceso como “proporción de la población destinataria que superó la línea de la pobreza” y no como “recursos públicos asignados al alivio de la pobreza”. Del mismo modo, un indicador sobre el derecho a un juicio justo busca información sobre “la proporción de menores en detención que reciben educación/capacitación profesional por maestros capacitados durante el mismo número de horas que los alumnos de su edad que están en libertad”.
En la selección y formulación de los indicadores es necesario tener presentes las obligaciones del Estado de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos5. Una combinación apropiada de indicadores estructurales, de proceso y de resultados, junto con el uso de múltiples fuentes de datos, ayuda evaluar el cumplimiento de esas tres obligaciones. Así, mientras que un indicador de resultados como “tasa de mortalidad de lactantes” basado en datos administrativos puede revelar el fallo general del Estado parte a la hora de cumplir las tres obligaciones, tal vez no sea capaz de distinguir cuál de las tres ha sido efectivamente incumplida. Sin embargo, en el caso de los indicadores de proceso quizá sea más fácil formularlos de tal forma que contribuya a identificar las obligaciones específicas que pueden o pueden no haber sido cumplidas. Además, el uso de datos basados en hechos sobre
violaciones de los derechos humanos, habida cuenta de su naturaleza y de la metodología de acopio de información pertinente, hace relativamente fácil obtener indicadores que guarden relación específica con las obligaciones de respetar, proteger y hacer cumplir.
Los indicadores definidos en los cuadros se basan primordialmente en dos tipos de mecanismos de generación de datos: a) indicadores que son compilados o pueden ser compilados por sistemas estadísticos oficiales mediante censos, encuestas estadísticas o registros administrativos; y b) indicadores e información normalizada que en general es compilada por instituciones nacionales de derechos humanos y fuentes de la sociedad civil que atienden presuntas violaciones denunciadas por víctimas, testigos u ONG. La intención ha sido explorar y aprovechar al máximo la información comúnmente disponible, particularmente de conjuntos de datos objetivos que pueden cuantificarse fácilmente para vigilar la aplicación de los derechos humanos. A continuación se exponen algunos ejemplos para formular los cuadros.
3 Ejemplos ilustrativos
Cuadro sobre el derecho al más alto nivel posible de salud física y mental
Los atributos del derecho al más alto nivel posible de salud física y mental se basan primordialmente en una lectura del contenido normativo del derecho, consagrado en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y reflejada en la observación general Nº 14 (2000) del Comité de
5. Las tres obligaciones se definen en el cap. I, secc. A.
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Selección de indicadores
INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS 89
Derechos Económicos, Sociales y Culturales6. Los cinco atributos son “salud sexual y reproductiva”, “mortalidad infantil y atención de salud”, “entorno natural y ocupacional”, “prevención, tratamiento y control de enfermedades”, y “accesibilidad de los establecimientos de salud y los medicamentos esenciales”. Esos atributos guardan relación con las disposiciones contenidas en el artículo 12 2) y la insistencia que se hace la observación general Nº 14 (2000) sobre la necesidad de abordar algunas cuestiones de aplicación amplia. Una vez asegurado que esos atributos reflejan de forma colectiva el contenido normativo del derecho, se han determinado dos tipos de indicadores estructurales. Estos guardan relación con la estructura jurídica y la estructura institucional correspondiente y con el marco normativo y las declaraciones de política pertinentes para cumplir las obligaciones de derechos humanos del Estado. También se ha definido un indicador relativo a las organizaciones de la sociedad civil con miras a reflejar su importante papel en la realización del derecho a la salud. Ello vino seguido por la determinación de indicadores de proceso, que cubren principalmente las medidas que podría adoptar el Estado por conducto de sus organismos administrativos en el cumplimiento de su obligación de hacer efectivo el derecho a la salud. Así, hay indicadores relacionados con la ampliación de los servicios médicos y los medicamentos esenciales, las actividades de sensibilización y la prestación de servicios de salud pública. También hay indicadores sobre medios de reparación judiciales y cuasijudiciales y sobre el papel de la cooperación internacional en la realización del derecho. Por último, hay indicadores de resultados negativos y positivos que permiten hacer una evaluación resumida de la realización del derecho a la salud o sus atributos específicos. La base normativa junto con la base
empírica para incluir algunos de los indicadores se desarrolla en la hoja de metadatos correspondiente.
Cuadro sobre el derecho a la no discriminación y a la igualdad
La no discriminación y la igualdad son derechos humanos o principios transversales que se invocan en todos los instrumentos internacionales de derechos humanos, comenzando por los artículos 1, 2 y 7 de la Declaración Universal. La traducción de la narrativa de las normas sobre el derecho a la no discriminación y la igualdad en un conjunto de atributos mutuamente excluyentes y exhaustivos y los correspondientes indicadores reviste ciertas dificultades. La discriminación o la no discriminación muchas veces pueden no ser directamente observables, y tal vez tampoco puedan aislarse fácilmente de la realización de otros derechos humanos. Aunque pueden utilizarse distintos métodos y fuentes para medir la discriminación (véase el recuadro 23), a menudo se recurre a estadísticas socioeconómicas comunes que pueden poner de manifiesto pautas de discriminación aunque solo de manera indirecta. La realización del derecho a la no discriminación también puede ser más fácil de definir en el contexto de otros derechos humanos. Por ejemplo, unas estadísticas debidamente desglosadas sobre los mercados de trabajo (por ejemplo, las tasas de desempleo desglosadas por sexo u origen étnico y el grado de calificación) pueden proporcionar información útil sobre la posible discriminación en la realización del derecho al trabajo. También se han elaborado y aplicado en varios países métodos para medir directamente la discriminación sistémica, que dificulta el disfrute por parte de la población de su derecho al trabajo (recuadro 24).
6. Véase también la recomendación general Nº 24 (1999) del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer
y las observaciones generales Nº 3 (2003) y Nº 4 (2003) del Comité sobre los Derechos del Niño. El artículo 6 1) del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 5 e) iv) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas
las Formas de Discriminación Racial, los artículos 12 y 14 3) b) de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, el artículo 24 de la Convención sobre los Derechos del Niño, los artículos 28 y 43 1) e) de la
Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, el artículo
25 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad y la labor del Relator Especial sobre el derecho a la
salud, Paul Hunt, también fueron útiles para determinar los atributos y los indicadores del derecho a la salud.
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Selección de indicadores
90 INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS
Medir la discriminación no resulta fácil. Un trato o un resultado diferente no es necesariamente consecuencia de actos de discriminación claramente identificados, sino de complejos procesos que entrañan una discriminación múltiple y acumulativa, o sencillamente debido a otros factores. Además, en ocasiones las víctimas no son capaces de identificar la discriminación a la que están sometidas. Algunas prácticas sociales y culturales generan elevados niveles de tolerancia a la discriminación entre ciertos grupos de población, lo que hace que los actos de discriminación a menudo se pasen por alto. También las víctimas desconocen muchas veces los medios legales de reparación disponibles o no tienen capacidad para utilizarlos. Todo ello hace que el número de condenas por discriminación en los tribunales no sea un indicador adecuado para evaluar la discriminación en un país. Habida cuenta de esas limitaciones en el uso de la información basada en hechos en el seguimiento de la discriminación, las técnicas estadísticas, así como las encuestas directas, son fundamentales para evaluar la prevalencia de las prácticas discriminatorias en un país. En este contexto, algunos instrumentos estadísticos útiles son:
Las estadísticas socioeconómicas desglosadas por motivos prohibidos de discriminación (por ejemplo, esperanza de vida, proporciones de ambos sexos por edades y tasas de desempleo desglosadas por origen étnico) miden las disparidades y los resultados diferenciados que a menudo se derivan de una discriminación múltiple y acumulativa;
Los modelos econométricos basados en análisis de regresión múltiple ayudan estimar la porción de diferencias en los resultados atribuibles a la discriminación frente a variables observables (por ejemplo, porcentaje del diferencial de sueldos entre mujeres y hombres que no puede explicarse por criterios “observables”, como el número de horas de trabajo o las características socioprofesionales, entre otros);
Las encuestas de población que miden experiencias, percepciones y actitudes en relación con la discriminación (por ejemplo, porcentaje de miembros de minorías étnicas que informan de victimización y discriminación por motivos raciales por personal público/privado)a, y
Las encuestas sobre discriminación o de ensayo de situaciones para medir directamente la discriminación en casos específicos, como los relacionados con el acceso al trabajo, la vivienda, la atención sanitaria, las instituciones de enseñanza privadas u otros servicios públicos (véase el recuadro 24).
Tal vez sea conveniente utilizar cualquiera de esos procedimientos para evaluar periódicamente el alcance de la discriminación en un país, especialmente cuando se considera que las comunidades multiculturales, raciales, religiosas y lingüísticas están compitiendo por oportunidades y recursos escasos. Disponer de pruebas concretas de la existencia de prácticas discriminatorias en distintos espacios sociales de actividad humana, incluida la política, podría facilitar el fortalecimiento de las medidas de reparación legal y administrativa en esos casos.
Recuadro 23 Medición de la discriminación
a. Véase, por ejemplo, Agencia Europea para los Derechos Fundamentales, EU-MIDIS: European Union Minorities and
Discrimination Survey (2009). Puede consultarse en la dirección www.fra.europa.eu/fraWebsite/minorities/minorities_en.htm.
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Selección de indicadores
INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS 91
Al seleccionar los atributos e indicadores relativos a este derecho, hay que tener en consideración la forma y la manifestación de la discriminación, las circunstancias en las que se produce, las consecuencias para la persona y la disponibilidad y el acceso a mecanismos de reparación y cumplimiento. Un punto de partida es la definición de discriminación. En general, se entiende que la palabra “discriminación”, tal y como se utiliza en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos, implica toda distinción, exclusión,
restricción o preferencia u otro trato diferenciado basado directa o indirectamente7 en los motivos expresamente prohibidos y que tiene la intención o el efecto de anular o dificultar el reconocimiento, el disfrute o el ejercicio en condiciones de igualdad por todas las personas de todos los derechos humanos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales8. En la definición de atributos y la selección de indicadores sobre no discriminación e igualdad, es por tanto fundamental captar adecuadamente los elementos destacados en esta definición.
7. La discriminación directa se produce cuando una persona recibe un trato menos favorable que otra por una razón relacionada
con uno de los motivos prohibidos y sin justificación razonable y objetiva (por ejemplo, no se entrevista a una persona con
calificaciones iguales o superiores debido a su origen étnico). La discriminación indirecta se produce cuando hay leyes,
procedimientos, políticas o programas a priori neutros que tratan a ciertos grupos de población de forma menos favorable sin
justificación razonable (por ejemplo, un límite mínimo de talla para ingresar en la policía que excluye a más personas de un
grupo de población que de otro).
8. Véase por ejemplo el artículo 1 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
Racial y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, y las observaciones generales
Nº 18 (1989) del Comité de Derechos Humanos y Nº 20 (2009) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
En 2006 se realizó en varias ciudades francesas bajo la orientación de la OIT una encuesta sobre la discriminación en el acceso al empleo basada en el origen extranjero. La encuesta medía el trato discriminatorio dado por los empleadores a dos solicitudes presentadas para puestos de trabajo de nivel bajo/medio en distintos sectores económicos. Los perfiles de los dos solicitantes eran rigurosamente equivalentes (es decir, la misma formación académica y experiencia de trabajo, ambos nacidos en Francia y ciudadanos franceses, etc.), salvo un criterio: su origen norteafricano, subsahariano o “de la Francia metropolitana”, según sus nombres y apellidos. En las encuestas se ensayaron las tres principales formas en las que los solicitantes se ponen en contacto con los empleadores: por teléfono, por correo o por correo electrónico en el envío de un currículum vitae, o acudiendo al lugar de trabajo en persona y dejando su currículum. En conjunto, se realizaron 2400 pruebas. Los empleadores seleccionaron al solicitante “de la Francia metropolitana” casi cuatro de cada cinco veces.
Fuente: E. Cediey y F. Foroni, “Discrimination in access to employment on grounds of foreign origin in France: A national survey
of discrimination based on the testing methodology of the International Labour Office (Ginebra, Oficina Internacional
del Trabajo, 2008). Disponible en la dirección www.ilo.org/public/english/protection/migrant/download/imp/
imp85e.pdf (consultado el 30 de mayo de 2012).
Recuadro 24 Medición de la discriminación en el acceso al trabajo
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Selección de indicadores
92 INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Selección de indicadores
Además, en lo que se refiere las circunstancias en las que suele producirse la discriminación, pueden formularse atributos que reflejan el acceso de un individuo a un nivel adecuado de vida, a la salud y la educación y a oportunidades para ganarse la vida. La igualdad de acceso a los servicios públicos, incluida la justicia, y a servicios pertinentes proporcionados por agentes privados es indispensable para reparar la injusticia de las desigualdades y discriminaciones históricas a que han podido estar sometidos algunos segmentos de la población, como las mujeres, los grupos étnicos, las minorías, los migrantes y las personas con discapacidad. La violencia, sea física, sexual o psicológica, dirigida contra determinados grupos de población es una forma extrema de discriminación y también debe medirse en este contexto.
Además, el derecho a la no discriminación y la igualdad reconoce la necesidad de medidas especiales temporales (a veces denominadas acción afirmativa o discriminación positiva), ya que hacer cumplir el derecho no siempre basta para garantizar una auténtica igualdad. Pueden requerirse medidas especiales de carácter temporal para acelerar la igualdad en la práctica9. En el empleo de las mujeres, por ejemplo, varios organismos gubernamentales han adoptado instrucciones administrativas sobre la contratación, la promoción y la asignación de puestos a mujeres, con el fin de lograr una mejor distribución de género en todos los niveles, particularmente en los escalones más altos.
Por consiguiente, se han definido cuatro atributos: “igualdad ante la ley y protección de la persona”, “discriminación directa o indirecta por agentes públicos y privados que anulan o dificultan el
acceso a la educación en los servicios de salud”, “discriminación directa o indirecta por agentes públicos y privados que anulan o dificultan la igualdad de oportunidades para ganarse la vida” y “medidas especiales, inclusive para la participación en la adopción de decisiones”.
El uso del grupo de indicadores estructurales-de proceso-de resultados respecto de cada uno de los atributos definidos ayuda a reflejar los aspectos de jure y de facto de la realización del derecho. En la selección de los indicadores es importante que la información implícita en el indicador sea capaz de determinar el hecho de que el trato dado a la persona discriminada es distinto del de otras en una situación análoga (por ejemplo, prevalencia/incidencia de delitos, incluidos los crímenes instigados por el odio y la violencia doméstica, por grupos de población destinatarios), pone en desventaja a la persona afectada (por ejemplo, proporción de edificios públicos con instalaciones para las personas con discapacidad), puede relacionarse con uno o más de los motivos de discriminación prohibidos señalados y no existen razones válidas para ese trato diferencial por principio (por ejemplo, plazo y cobertura de políticas o programas de igualdad de acceso a la educación o proporción de empleadores que rechazan a solicitantes de empleo solo por motivos de color u origen étnico). Habida cuenta del carácter transversal de la discriminación en la realización de todos los derechos humanos, es importante leer y utilizar el cuadro de indicadores ilustrativos sobre el derecho a la no discriminación en combinación con los cuadros de indicadores sobre los otros derechos humanos, así como el cuadro sobre la violencia contra la mujer.
9. La expresión “medidas especiales de carácter temporal” está tomada del artículo 4 1) de la Convención sobre la eliminación de
todas las formas de discriminación contra la mujer y se describe en la recomendación general Nº 25 (2004) de su Comité.
INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS 93
Cuadro sobre la violencia contra la mujer
La violencia contra la mujer o violencia de género es una forma de discriminación que inhibe gravemente la capacidad de las mujeres para disfrutar de derechos y libertades en condiciones de igualdad con los hombres10. La violencia contra la mujer es una cuestión de derechos humanos que afecta a derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales. Los mecanismos de derechos humanos, inclusive internacionales11 y regionales12, la han abordado desde una perspectiva basada en la normativa de derechos humanos. Siguiendo el enfoque expuesto en la presente Guía, se utiliza una perspectiva del ciclo de vida para determinar los atributos de la violencia contra la mujer. Se tienen en cuenta las
fases, los eventos y las situaciones predominantes en la vida de una mujer durante las cuales esta tiene más probabilidades de experimentar vulneraciones de su integridad física o mental para identificar los siguientes atributos: “salud sexual y reproductiva y prácticas tradicionales dañinas”, “violencia doméstica”, “violencia laboral, trabajos forzosos y trata”, “violencia comunitaria y abuso por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley” y “violencia en situaciones de emergencia, de conflicto y postconflicto”. Una vez identificados los atributos, también pueden invocarse las normas pertinentes de los instrumentos de derechos humanos y aplicarse para contribuir a seleccionar y formular los indicadores requeridos13.
D. Contextualización de los indicadores y apropiación por los países
Para ser aceptados y utilizados como instrumentos eficaces en la evaluación y el monitoreo de los derechos humanos, las estadísticas y los indicadores deben atender las necesidades locales o nacionales. Además, es difícil obtener estadísticas de calidad y no es posible sencillamente importarlas y aplicarlas de forma directa en un contexto extraño. Su utilización en cualquier proceso de evaluación se optimiza cuando tienen algún significado para el contexto en el que se aplican y cuando los países se identifican con su aplicación. Estas consideraciones requieren capacidad local para la adaptación y la articulación de indicadores, el acopio de la información
necesaria y la interpretación de esa información. Mientras que el aumento de la capacidad para el uso de indicadores en las evaluaciones de derechos humanos se examina en el capítulo V, la presente sección esboza brevemente alguno de los pasos que han de tenerse en cuenta para contextualizar los indicadores y aumentar el sentimiento de identificación de los países.
Para integrar los indicadores en un contexto nacional deben darse tres pasos (véase la fig. X), que corresponden a cada una de las tres categorías de indicadores. Sin embargo, la necesidad de
10. Véase la recomendación general Nº 19 (1992) del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer.
11. Véase, por ejemplo, “Estudio a fondo sobre todas las formas de violencia contra la mujer: Informe del Secretario General”
(A/61/122/Add.1).
12. Véase, por ejemplo, el Protocolo de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos sobre los Derechos de la Mujer en
África.13. El cuadro de indicadores ilustrativos sobre la violencia contra la mujer se elaboró utilizando la labor sobre indicadores
estadísticos realizada por la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (http://live.unece.org/stats/gender/vaw/about.html (consultado el 30 de mayo de 2012)), la antigua División de las Naciones Unidas para el Adelanto de la Mujer (www.unwomen.org/focus-areas/?show=Violence Against Women (consultado el 30 de mayo de 2012)) y la División de Estadística de las Naciones Unidas (http://unstats.un.org/unsd/demographic/meetings/vaw/default.htm (consultado el 30 de mayo de 2012)) y la Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, sus causas y consecuencias, Yakin Ertürk (A/HRC/7/6).
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Contextualización de los indicadores y apropiación por los países
94 INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS
14. El Índice universal de los derechos humanos (www.universalhumanrightsindex.org/) es una base de datos confeccionada por el ACNUDH para facilitar el acceso a todas las recomendaciones de los mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas. Tras la inclusión de las recomendaciones de los órganos creados en virtud de tratados y los titulares de mandatos de procedimientos especiales, se están incorporando ahora las del examen periódico universal.
15. Por ejemplo, cuando el Comité de Derechos Humanos manifiesta su preocupación “por la exigua participación de mujeres en los asuntos públicos” y por que “su presencia en la vida política y económica del Estado Parte, particularmente su ocupación de altos puestos en la administración pública, siga siendo desproporcionadamente escasa (arts. 2, 3 y 26) y afirma que “El Estado Parte debería tomar medidas inmediatas para modificar las actitudes de la población hacia la conveniencia de que las mujeres ocupen cargos públicos y contemplar la posibilidad de adoptar una política de acción afirmativa” y “adoptar medidas apropiadas para que las mujeres efectivamente participen en los sectores político, público u otros” (CCPR/CO/82/ALB, párr. 11), el uso de algunos indicadores de resultados (por ejemplo, proporción de puestos pertinentes en los sectores público y privado ocupados por mujeres), indicadores estructurales (por ejemplo, fecha de entrada en vigor de medidas especiales y de carácter temporal para garantizar o acelerar la igualdad en el disfrute de derechos por las mujeres) e indicadores de proceso (por ejemplo, presupuesto gastado en una campaña de sensibilización para promover la participación de las mujeres en los asuntos públicos) adquiere significado.
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Contextualización de los indicadores y apropiación por los países
contextualizar los indicadores estructurales y de resultados es limitada, habida cuenta de su propia naturaleza. Respecto de los indicadores estructurales, hay que prestar atención a la determinación de las carencias que puedan existir en el marco interno de derechos humanos respecto de las normas internacionales. Al hacerlo, deben utilizarse las observaciones formuladas por los mecanismos de vigilancia de los derechos humanos, como los órganos creados en virtud de tratados, los titulares de mandatos de los procedimientos especiales y el examen periódico universal del Consejo de Derechos Humanos14. Al integrar el cuadro de indicadores en el contexto nacional, las recomendaciones de esos mecanismos de derechos humanos constituyen una referencia autorizada y una fuente directa de información para detectar las dificultades en materia de derechos humanos, las poblaciones afectadas y los posibles indicadores. La mayoría de las recomendaciones contienen referencias subyacentes, y a menudo también menciones explícitas, a información relacionada con indicadores estructurales, de proceso y de resultados15. También hay que prestar especial atención a en tener en cuenta las prácticas habituales y las instituciones propias del país al formular los indicadores estructurales. Del mismo modo, respecto de los indicadores de resultado, la formulación ilustrativa tendrá que adaptarse para reflejar la atención especial que se presta en el nivel local a ciertos grupos de población destinatarios o para superar las limitaciones de capacidad y de datos. La principal tarea de la contextualización guarda relación con los indicadores de proceso. En su caso, el nivel de desarrollo socioeconómico del país, los
grupos de población identificados como vulnerables, marginados o expuestos a la discriminación y, por consiguiente, objeto de intervenciones públicas, el carácter de sus políticas y programas públicos y sus limitaciones de capacidad en la recogida de datos serán los que determinen la formulación apropiada para el contexto.
Con la utilización del marco de indicadores estructurales, de proceso y resultados, el objetivo ha sido abordar de manera uniforme y exhaustiva indicadores capaces de reflejar los aspectos de compromiso, esfuerzo y resultado de la realización de los derechos humanos. En última instancia, tal vez no importe si un indicador se ha identificado como de proceso o de resultados, siempre que capte los aspectos pertinentes de un atributo de un derecho o el derecho en general. Trabajar con la configuración elegida simplifica la selección de indicadores, alienta el uso de información pertinente para los distintos contextos, facilita una cobertura más amplia de las normas de derechos humanos, puede ayudar a organizar el acopio de información entre los interesados nacionales y reduce al mínimo el número global de indicadores necesarios para supervisar la realización de un derecho en cualquier contexto. Por último, el marco permite a los potenciales usuarios optar de manera informada por uno u otro tipo de indicador y por el nivel de desglose que mejor refleje los requisitos contextuales para hacer efectivo un derecho humano o algunos atributos del derecho, reconociendo al tiempo el alcance completo de las obligaciones en relación con las normas pertinentes de derechos humanos.
INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS 95
Fig. X La contextualización de los indicadores
Examen/validación de los indicadores sobre la base del requisito de aplicación de las recomendaciones de mecanismos de derechos humanos y datos objetivos específicos del país
Indicadores estructurales
Determinar las lagunas de la legislación interna respecto de la legislación internacional de derechos humanos y las obligaciones del Estado parte en relación con los tratados de derechos humanos;
Determinar las lagunas en la documentación de política pública sobre la cuestión que se examina en relación con las mejores prácticas internacionales;
Determinar las prácticas acostumbradas y las instituciones internas que se consideren pertinentes para el cumplimiento de las obligaciones de derechos humanos
Indicadores de resultadosLas formulaciones normalizadas de los indicadores son universalmente pertinentes pero tal vez necesiten ser adaptadas a grupos destinatarios de población específicos
Indicadores de proceso
Los indicadores de proceso deben ser pertinentes para el contexto y estar orientados desde el nivel local
A diferencia de los indicadores estructurales o de resultados, puede ser conveniente utilizar indicadores de proceso múltiples, si es factible
Atención especial a los datos administrativos para los indicadores de proceso
Idear nuevos indicadores de proceso e intervenciones para aplicar los derechos humanos sobre la base de las mejores prácticas mundiales
Identificar a los grupos destinatarios, por ejemplo, minorías, pueblos indígenas, mujeres, para articular indicadores específicos
Perfilar mejor los indicadores ilustrativos para los programas locales en marcha que contribuyen a la aplicación de los derechos humanos
Centrarse en los procesos presupuestarios nacionales y locales para incorporar los derechos humanos
PASO I.
PASO III.
PASO II.
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos >> Contextualización de los indicadores y apropiación por los países
96 INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos
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les
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de
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ón
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ado
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cer
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cció
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tern
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or e
jem
plo,
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ensi
ón
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cial
izac
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s pr
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dica
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98 INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos
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naci
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sob
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INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS 99
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos
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IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos
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IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos
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ras
o bi
enes
Todos
los
indic
adore
s deb
en d
esglo
sars
e por
motiv
os
pro
hibid
os
de
dis
crim
inaci
ón,
seg
ún p
roce
da, y
refle
jars
e en
las
hoja
s de
met
adato
s
* In
dica
dore
s re
laci
onad
os c
on lo
s O
DM
INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS 103
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos
Cu
ad
ro 8
Ind
ica
do
res
ilu
stra
tiv
os
sob
re e
l d
ere
cho
al
tra
ba
jo (
Dec
lara
ció
n U
niv
ersa
l de
Der
ech
os
Hu
ma
no
s, a
rt. 2
3)
Acc
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a un
trab
ajo
dece
nte
y pr
oduc
tivo
Con
dici
ones
de
trab
ajo
just
as y
se
gura
s Fo
rmac
ión,
mej
ora
de c
ompe
tenc
ias
y de
sarr
ollo
pro
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onal
Prot
ecci
ón fr
ente
al t
raba
jo fo
rzos
o y
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esem
pleo
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uctu
rale
s
todo
s y
elim
inar
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iscr
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n en
el e
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les
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cter
tem
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s de
stin
atar
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mpl
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es, n
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sona
s in
díge
nas,
mig
rant
es)
cond
icio
nes
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abaj
o se
gura
s y
salu
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es, i
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ido
un e
ntor
no s
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ostig
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nto
sexu
al, y
es
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no d
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gila
ncia
inde
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ient
e
razo
nes
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y p
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n de
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n el
per
íodo
cub
ierto
sobr
e ed
ucac
ión
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esio
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mej
ora
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ias
con
órga
nos
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icos
esp
ecia
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os d
e ay
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a la
bús
qued
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em
pleo
sens
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obre
nor
mas
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s
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ión
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jo fo
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s de
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uman
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or m
ujer
es, h
ombr
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tenc
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jem
plo,
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endi
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l per
íodo
de
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s de
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por
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plo,
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nto
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s no
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labo
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s y
prop
orci
ón
que
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n m
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o
enju
icia
mie
nto
-m
éstic
os, c
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stá
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rdo
con
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n (p
or e
jem
plo,
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lario
mín
imo)
o n
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ntre
las
parte
s so
cial
es (
sind
icat
os)
de c
ontra
tos
prec
ario
s a
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bles
en
el
perío
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e re
fere
ncia
labo
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que
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com
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s y
en o
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prog
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clui
dos
traba
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con
finan
ciac
ión
públ
ica
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duca
ción
sec
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iaria
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el
perío
do d
e re
fere
ncia
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rmal
que
pas
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ecto
r fo
rmal
en
el p
erío
do d
e re
fere
ncia
prod
uctiv
a
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jo e
n el
sec
tor
info
rmal
que
reci
be
algu
na a
yuda
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lica
de
sem
plea
dos
cubi
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s po
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esta
cion
es d
e de
sem
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soc
ial
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resu
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s
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o de
stin
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niv
el e
duca
tivo
tiem
po p
arci
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to d
el to
tal d
e la
po
blac
ión
empl
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empo
par
cial
rem
uner
ado
en e
l sec
tor
no a
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pr
ecar
io (
por
ejem
plo,
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zo, a
pla
zo
fijo,
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ajos
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acio
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s u
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les)
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iona
les,
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s ac
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s,
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per
sona
les,
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edad
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s gr
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des
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s),
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(por
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sec
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os d
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de m
ejor
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ompe
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y ot
ros
prog
ram
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e fo
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s em
pleo
s de
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ncia
ción
púb
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ás),
por
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n
dest
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de
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crim
inac
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y de
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gal,
y pr
opor
ción
de
las
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que
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seg
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da, y
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las
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s de
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s
* In
dica
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s re
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104 INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos
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ma
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2)
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ilia,
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niño
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los
adul
tos
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ntes
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e as
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soc
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con
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con
cret
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s
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nida
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isca
paci
dad
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uper
vivi
ente
s y
huér
fano
s, a
tenc
ión
de s
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a y
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iño
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de s
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o en
los
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s
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mpl
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iso
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n lo
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stin
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men
es e
stab
leci
do e
n la
ley
acue
rdos
inte
rnac
iona
les
sobr
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porta
ción
de
pres
taci
ones
de
la s
egur
idad
soc
ial (
incl
usiv
e so
bre
dobl
e im
posic
ión
fisca
l) al
paí
s de
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en
para
los
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mig
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es y
sus
fam
iliar
es
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enta
ción
sob
re s
egur
o de
sal
ud
oblig
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io
sobr
e sa
lud
y ac
ceso
a la
ate
nció
n de
sal
ud,
incl
usiv
e la
sal
ud re
prod
uctiv
a y
para
las
pers
onas
con
dis
capa
cida
d
sobr
e m
edic
amen
tos,
incl
usiv
e lo
s ge
néric
os
co
bertu
ra d
el a
poyo
púb
lico
a la
fa
mili
a, in
clus
ive
las
fam
ilias
m
onop
aren
tale
s, lo
s ni
ños
y lo
s ad
ulto
s de
pend
ient
es
en la
ley,
así
com
o la
tasa
de
cont
ribuc
ión,
la d
urac
ión
y el
niv
el d
e la
s pr
esta
cion
es
cobe
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de
prog
ram
as d
e as
iste
ncia
so
cial
y p
lane
s no
con
tribu
tivos
par
a pe
rson
as e
n si
tuac
ione
s de
nec
esid
ad
conc
reta
s (p
or e
jem
plo,
de
spla
zado
s in
tern
os, r
efug
iado
s,
víct
imas
de
guer
ra, d
esem
plea
dos
de
larg
a du
raci
ón, p
erso
nas
sin
hoga
r)
cobe
rtura
de
la p
olíti
ca n
acio
nal
sobr
e de
sem
pleo
De
proc
eso
de
rech
os h
uman
os u
otro
s m
ecan
ism
os y
pro
porc
ión
de e
llas
que
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reci
bido
una
resp
uest
a ef
ectiv
a de
l gob
iern
o
naci
onal
bru
to
vez
com
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pant
es e
n el
sis
tem
a de
se
gurid
ad s
ocia
l en
el p
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e re
fere
ncia
(por
des
empl
eo, j
ubila
ción
) ex
amin
adas
y
aten
dida
s en
el p
erío
do d
e re
fere
ncia
ob
ligac
ione
s de
seg
urid
ad s
ocia
l de
las
empr
esas
a la
s qu
e ha
dad
o re
spue
sta
efec
tiva
el g
obie
rno
o el
org
anis
mo
de
segu
ridad
soc
ial p
ertin
ente
regl
amen
taci
ón in
tern
a en
seg
urid
ad s
ocia
l y
prop
orci
ón d
e el
las
som
etid
as a
med
idas
ad
min
istra
tivas
o e
njui
ciam
ient
o
de a
tenc
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prim
aria
de
salu
d (in
clus
ive
para
sal
ud re
prod
uctiv
a) y
med
icam
ento
s es
enci
ales
vez
com
o pa
rtici
pant
es e
n el
sis
tem
a de
se
guro
de
salu
d en
el p
erío
do d
e re
fere
ncia
prod
ucto
s y
serv
icio
s de
sal
ud c
ubie
rto p
or e
l se
guro
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salu
d/ay
uda
públ
ica
sani
tario
esp
ecia
lizad
o*
se e
ncue
ntra
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hor
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e pe
rson
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édic
o y
para
méd
ico
y es
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ecim
ient
os d
e sa
lud
perti
nent
es
pr
esta
cion
es p
ara
la fa
mili
a, lo
s ni
ños
y lo
s ad
ulto
s de
pend
ient
es p
or
bene
ficia
rio
(alim
ento
s, s
alud
, ate
nció
n di
urna
, ed
ucac
ión,
viv
iend
a) e
n ni
ños
y ad
ulto
s de
pend
ient
es c
ubie
rta p
or
ayud
as p
úblic
as
guar
dería
s y
cent
ros
para
la te
rcer
a ed
ad p
ara
la p
obla
ción
o la
s re
gion
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estin
atar
ias
en e
l per
íodo
de
refe
renc
ia
soci
al c
on fi
nes
conc
reto
s,
por
bene
ficia
rio
adm
inis
trativ
as y
per
sona
l que
pr
opor
cion
a as
iste
ncia
soc
ial c
on
fines
con
cret
os
asis
tenc
ia s
ocia
l (po
r ej
empl
o,
trans
fere
ncia
de
ingr
esos
, ayu
das
para
viv
iend
a, s
ocor
ro e
n ca
so d
e de
sast
re)
exam
inad
as y
ate
ndid
as
De
resu
ltado
s
pa
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pa e
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ridad
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ial
segu
ridad
soc
ial q
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olic
itaro
n y
reci
bier
on
pres
taci
ones
de
la s
egur
idad
soc
ial e
n el
pe
ríodo
de
refe
renc
ia
segu
ro d
e sa
lud
(púb
lico
o pr
ivad
o)
a se
rvic
ios
de s
alud
dur
ante
los
últim
os
12 m
eses
por
mot
ivos
eco
nóm
icos
, por
se
rvic
io (
por
ejem
plo,
ate
nció
n bu
code
ntal
, co
nsul
tas
méd
icas
, med
icam
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s, c
irugí
a)
adul
tos
depe
ndie
ntes
con
der
echo
qu
e re
cibe
n ay
uda
públ
ica
si
tuac
ione
s co
ncre
tas
de n
eces
idad
qu
e re
cibe
n as
iste
ncia
soc
ial p
ara
alim
ento
s, v
ivie
nda,
ate
nció
n de
sa
lud,
edu
caci
ón o
ser
vici
os d
e em
erge
ncia
o s
ocor
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Todos
los
indic
adore
s deb
en d
esglo
sars
e por
motiv
os
pro
hibid
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de
dis
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seg
ún p
roce
da, y
refle
jars
e en
las
hoja
s de
met
adato
s
* In
dica
dore
s re
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os c
on lo
s O
DM
INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS 105
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos
Cu
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ro 1
0In
dic
ad
ore
s ilu
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tivo
s so
bre
el d
erec
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lib
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pin
ión
y d
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pre
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n (
Dec
lara
ció
n U
niv
ersa
l de
Der
ech
os
Hu
ma
no
s, a
rt. 1
9)
Libe
rtad
de
opin
ión
y pa
ra d
ifund
ir in
form
ació
nA
cces
o a
la in
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ació
nD
eber
es y
res
pons
abili
dade
s es
peci
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uctu
rale
s
adop
tada
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y o
tro p
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nal d
e lo
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s, in
clui
da la
pro
tecc
ión
cont
ra la
reve
laci
ón d
e fu
ente
s
acce
so a
con
cesi
ones
de
frecu
enci
as ra
diof
ónic
as y
de
tele
visi
ón
med
idas
esp
ecia
les
de c
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l par
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díst
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stic
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tecn
olog
ía d
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info
rmac
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cobe
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gisl
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tern
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ohíb
e la
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paga
nda
de g
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a
cobe
rtura
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la le
gisl
ació
n in
tern
a qu
e pr
ohíb
e la
pro
moc
ión
del o
dio
naci
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106 INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos
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INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS 107
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos
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108 INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos
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INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS 109
IV. >> Ilustración del marco: indicadores sobre algunos derechos
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110 INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS