Il SOSTEGNO AI REDDITI FAMILIARI:

UN’IPOTESI DI RIFORMA

Seminario SSEF 1 aprile 2009

Fernando Di Nicola

Struttura della relazione

1) Obiettivi e strumenti del sostegno alle famiglie

2) Gli interventi in Italia e l’evoluzione più recente

3) Fondamenti di una ipotesi di riforma

4) Dettagli di una specifica ipotesi d’intervento e impatti

5) Possibili evoluzioni

Obiettivi e fondamenti del sostegno alle famiglie

In tutti i paesi le famiglie sono destinatarie di interventi assistenziali di tipo tax-benefit tesi a perseguire più obiettivi:

Partecipazione alla formazione del capitale umano costituito dai giovani figli

Equità orizzontale tra nuclei diversamente composti (specie per famiglie monoreddito e monoparentali)

Riduzione rischi basso benessere economico o povertà (aiuti concentrati sui più poveri)

Obiettivi demografici (in primis aumento natalità)

Ulteriori vincoli di compatibilità con obiettivi più generali

Azione redistributiva del bilancio pubblico ed equità verticale aliquote medie e cuneo crescenti

Considerazione della “capacità contributiva” aggancio a redditi “equivalenti”

Sviluppo economico ed efficienza del sistema tributario in tal senso

Sostegno offerta di lavoro e di quello femminile in particolare aliquote marginali contenute

Principali strumenti di intervento

Assegni familiari

Servizi pubblici ad accesso agevolato (ad es. asili nido)

Detrazioni o deduzioni fiscali per carichi familiari

Detrazioni per oneri documentati riconducibili alla famiglia

Tassazione per parti delle persone fisiche centrata sull’unità impositiva della famiglia, o della coppia, piuttosto che dell’individuo quoziente familiare o splitting

Altri (in Italia assegno per i nuclei con tre figli minori o assegno di maternità)

Natura diretta o indiretta dell’intervento

Sostegno diretto: esiste solo in presenza di familiari a carico o di spese effettivamente sostenute per la cura della famiglia detrazioni/deduzioni per oneri, detrazioni/deduzioni familiari, assegni familiari, accesso agevolato a servizi alla famiglia

Sostegno indiretto: a prescindere dalla presenza o meno di figli o spese o richiesta di servizi, il meccanismo di tassazione del reddito tiene conto del nucleo familiare e persegue una tassazione “orizzontalmente equivalente” quoziente familiare e splitting

L’unità impositiva e la tassazione per parti

Presupposto della scelta dell’unità impositiva per l’applicazione della progressività è la capacità contributiva, che può essere intesa come individuale o definita in ambito familiare.

Nella tassazione per parti (splitting solo per coniugi o quoziente per l’intera famiglia fiscale) la capacità contributiva è un reddito equivalente, che potrebbe essere definito come un reddito pro capite corretto per le economie di scala familiari, variamente stimabili e/o definibili. misura di benessere economico, o tenore di vita potenziale, come indicatore di capacità contributiva.

Ad ogni componente viene attribuito un peso da 1 in giù e il reddito equivalente è quello familiare diviso per la somma dei pesi (“quoziente”).

L’imposta progressiva viene dapprima calcolata sul reddito equivalente, per poi essere rimoltiplicata per il quoziente.

Lo splitting può essere definito come un quoziente applicato ai soli coniugi oppure alla tassazione di un reddito pro-capite (equivalente senza economie di scala)

Tassazione per parti come equalizzatore di progressività familiare

I vantaggi della tassazione per parti rispetto a quella individuale non sono in diretta relazione con la presenza di carichi familiari.

Possono non beneficiarne nuclei con familiari a carico (se ad es. i redditi individuali cadono nel primo scaglione effettivo).

Ne beneficerebbero spesso nuclei con redditi dei coniugi di diverso ammontare (fino al caso limite del monoreddito), anche senza figli.

Ne beneficerebbero in maggiore misura nuclei in cui uno dei percettori è soggetto ad aliquote e scaglioni elevati.

Dunque la principale connotazione della tassazione per parti non è quella di sostegno ai carichi familiari, quanto quella di equalizzatore orizzontale.

Un riscontro indiretto è nel fatto che la Francia con il quoziente, e soprattutto la Germania con lo splitting, conservano specifici sostegni diretti (assegni) per carichi familiari.

Ampio spettro di soluzioni di tassazione per parti

Il ruolo dei coefficienti delle scale di equivalenza utilizzati, specie per il coniuge (si veda Hp ISAE) coeff per coniuge minore di 1 implicherebbe perdite per molti nuclei bireddito

La presenza o meno di detrazioni o assegni familiari paradosso: l’assenza di detrazioni o assegni provocherebbe nette perdite a molti nuclei a basso reddito

Il ridisegno della curva di progressività su reddito equivalente attraverso aliquote e scaglioni sarebbero i single a rimetterci

Il ruolo delle detrazioni individuali per tipo di reddito elemento di progressività individuale

Modifiche e deviazioni dalla logica della tassazione per parti al fine di contenere la forte perdita di gettito

Applicazione ai soli redditi bassi nonsenso per un equalizzatore, inefficacia e dubbi applicativi (bassi individuali o di entrambi o equivalenti?)

Tetto ai vantaggi rispetto alla tassazione individuale implicita negazione dell’equalizzazione e del principio di progressività su reddito equivalente come indicatore di capacità contributiva

Limiti di fondo della tassazione per parti

Il costo in termini di mancato gettito è elevato (fino a decine di miliardi)

La maggior parte del beneficio va a nuclei ad alto tenore. Un’altra parte significativa del beneficio va a nuclei monoreddito, di

cui si ignorano i vantaggi di minor spesa per servizi per figli e casa. Il sostegno ai carichi familiari non è generalizzato ed è

modesto per i nuclei a più basso tenore. L’aliquota marginale effettiva per il coniuge a basso reddito risulta

più elevata, scoraggiando in misura percettibile l’offerta di lavoro femminile come da elasticità stimate da Colombino o Aasve-Pazienza-Ravallini per l’Italia.

Peraltro: l’impatto redistributivo andrebbe coerentemente misurato con riferimento a redditi equivalenti e non individuali.

Conclusione: sebbene teoricamente adottabile, con adeguata modellazione, non appare la più idonea per il sostegno alle famiglie.

Uno schema comparativo

Tax-benefit familiari in Italia e recente evoluzione

Il sostegno alle famiglie dal lato tax-benefit poggia su detrazioni/deduzioni familiari, detrazioni per oneri riconducibili alla famiglia, assegni familiari ANF, assegni minori

Le detrazioni per oneri (di rilievo quelli sanitari e quelli tecnologici di attenuazione degli handicap) possono essere portati in detrazione anche se effettuati per i familiari a carico.

Le detrazioni per oneri riconducibili alla famiglia si sono rafforzate negli ultimi anni:

Badanti (assistenza personale in casi di non autosufficienza) Affitto prima casa fruibile anche in caso di incapienza Rette asili nido Sport figli minori

Tax-benefit familiari in Italia e recente evoluzione (2)

2002-2004: detrazioni fam decrescenti a salti e basate su reddito individuale di specie, con libera attribuzione quote di carico tra coniugi a diverso reddito; assegni fam a salti su reddito fam (comprensivo di redd finanziari) e nucleo demograficamente definito (tabelle Inps)

2005-2006: deduzioni fam decrescenti linearmente in base a reddito individuale globale (complessivo – oneri deducibili), con libera attribuzione quote di carico tra coniugi a diverso reddito; ANF come nel 2002 (pur con aggiornamenti annuali in base all’inflazione)

2007-2009: detrazioni fam decrescenti in base a reddito individuale complessivo (netto da rendita prima casa), attribuzione quote di carico 50% per coniuge, salvo casi di incapienza; ANF con ammontari aumentati, decrescenti ogni 100 euro con percentuali più alte per redditi bassi.

Famiglie fiscali vs di fatto

Fam fiscale: coniugi con qualsiasi reddito + figli se fiscalmente a carico (cioè se Y<2841)

Nucleo ANF: coniugi e figli minori (salvo casi particolari) a prescindere dal reddito

Detrazioni familiari vigenti

Coniuge: per Y<15000 : 800 –110 x (Y/15000) Per 15000< Y < 40000 : 690 Per 40000<Y<80000 : 690 x (80000-Y)/40000

Figli: Ordinario: 800 x (95000 +nfigli x 15000 -Y)/(95000 +nfigli x

15000) Neonato fino a 2 anni: +100 euro potenziali Handicap: +220 potenziali Da 4 figli in su: +200 potenziali per ciascun figlio salto

beneficio Altro familiare:

750 x (80000-Y)/80000 Implicazioni in termini di maggiore aliquota marginale effettiva Ripartizione al 50% tra coniugi bireddito (100% ad uno se l’altro è

incapiente)

Tipo decrescenza ANF vigenti

Ammontare e decrescenza ANF 2007 per numero di figli

Fonte: Pellegrino WP SIEP 584_2007

Elenco diversi nuclei per tabelle ANF

Tabella 11 - Nuclei familiari con entrambi i genitori e almeno un figlio minore, in cui non siano presenti componenti inabili.

Tabella 12 - Nuclei familiari con un solo genitore e almeno un figlio minore, in cui non siano presenti componenti inabili.

Tabella 13 - Nuclei familiari orfanili composti solo da minori non inabili. Tabella 14 - Nuclei familiari con entrambi i genitori e almeno un figlio minore, in cui sia

presente almeno un componente inabile e nuclei familiari con entrambi i genitori senza figli minori e con almeno un figlio maggiorenne inabile.

Tabella 15 - Nuclei familiari con un solo genitore e almeno un figlio minore, in cui sia presente almeno un componente inabile e nuclei familiari con un solo genitore, senza figli minori e con almeno un figlio maggiorenne inabile.

Tabella 16 - Nuclei familiari orfanili composti da almeno un minore, in cui sia presente almeno un componente inabile.

Tabella 19 - Nuclei familiari orfanili composti solo da maggiorenni inabili. Tabella 20/A - Nuclei familiari con entrambi i coniugi e senza figli in cui sia presente almeno un

fratello, sorella o nipote inabile. Tabella 20/B - Nuclei familiari in cui il richiedente sia celibe o nubile, separato/a, divorziato/a,

vedovo/a, abbandonato/a, senza figli in cui sia presente almeno un fratello, sorella o nipote inabile.

Tabella 21/A - Nuclei familiari senza figli in cui non siano presenti componenti inabili. Tabella 21/B - Nuclei familiari senza figli in cui il richiedente sia celibe o nubile, separato/a,

divorziato/a, vedovo/a, abbandonato/a, con almeno un fratello, sorella o nipote non inabile. Tabella 21/C - Nuclei familiari senza figli, in cui sia presente almeno un coniuge inabile e

nessun altro componente inabile. Tabella 21/D - Nuclei familiari senza figli in cui il richiedente sia celibe o nubile, separato/a,

divorziato/a, vedovo/a, abbandonato/a e inabile, con almeno un fratello, sorella o nipote non inabile

Limiti e pregi delle detrazioni familiari vigenti dal 2007

Pregi: Definizione non demografica ma economica dei soggetti a

carico (comprendente maggiorenni ed altri familiari a carico) Universalità del sostegno ai carichi familiari, a prescindere

dal tipo di reddito percepito.

Limiti: Definizione della detrazione spettante agganciata per quota

fissa al reddito individuale di ciascun coniuge, anche se in famiglia fiscale ad alto reddito familiare e/o equivalente.

Incapienza per nuclei a basso reddito, pur se attenuata dalla attribuibilità al coniuge capiente.

Aggancio a famiglia “fiscale”, con perdita secca del beneficio al superamento di 2841 euro trappoletta della povertà

Limiti e pregi degli assegni familiari ANF

Pregi: Aggancio a reddito familiare anziché individuale Concetto di reddito che comprende anche proventi extra Irpef

(in primis redditi finanziari, se verificabili) Sostanziale abolizione delle trappole di povertà insite in

eventuali aumenti di reddito Superamento pieno dell’incapienza

Limiti: Non universalità del sostegno Scarsa verifica della veridicità delle autodichiarazioni Esclusione di figli maggiorenni ed altri familiari a carico Cervelloticità, complessità e poca trasparenza delle molteplici

tabelle di definizione dei nuclei demografici e delle spettanze monetarie

Fondamenti di un ipotesi di riforma

Limiti dei meccanismi quoziente e splitting come sostegno alle famiglie: nessun beneficio per alcune famiglie con figli e beneficio per famiglie senza carichi familiari

Tassazione individuale reddito ma sostegno universalistico con ACF Superamento incapienza Superamento delle misure vagamente protese ad un’accelerazione

dello sviluppo demografico (bonus neonati, famiglie numerose) Assegno decrescente in base a reddito equivalente, calcolato

considerando anche redditi esenti o a tassazione sostitutiva Superamento dell’approccio ANF fondato sui soli figli minori e su

articolate definizioni di nuclei familiari demograficamente predefiniti.

Assegno potenziale in base a membri con Y<soglia (Y comprenderebbe proventi extra irpef come quelli finanziari), a prescindere dal tipo di familiare estensione verso contrasto della povertà

Opzioni aperte per un assegno per carichi familiari (ACF)

Presenza o meno di economie di scala per la quantificazione dell’assegno potenziale in presenza di più soggetti a carico

Tipo di scala di equivalenza da adottare per definire il reddito equivalente per la decrescenza dell’ACF spettante

Assegno potenziale fondato su nuclei demograficamente definiti (come per gli ANF) ed assegni spettanti in base a Yequiv …

… oppure la definizione del nucleo dipende (come per le detrazioni familiari Irpef) dai soggetti a carico.

Una specifica ipotesi di assegno ACF

Il nucleo di riferimento sarebbe costituito dai coniugi e da ogni altro familiare “a carico” in quanto al di sotto dei 3500 euro annui, compresi redditi finanziari ed esenti.

L’assegno potenziale unitario (2000 euro) viene moltiplicato per il numero “equivalente” di familiari a carico, considerando cioè economie di scala attraverso la somma dei seguenti pesi: 1 per il primo a carico, poi 0.8, 0.7, 0.6 e poi 0.5 per gli altri.

L’assegno effettivo è una percentuale di quello potenziale in funzione (lineare e decrescente) di un reddito equivalente familiare, definito con i pesi pari a 1 per ogni componente non a carico o invalido e 0.5 per ciascuno a carico (compreso eventuale coniuge).

La quota spettante dell’assegno potenziale familiare è piena fino ai 3500 euro di reddito equivalente familiare, poi decrescente linearmente fino ad annullarsi oltre i 30’000 euro equivalenti. Es. fam bireddito con due figli azzera l’ACF con 30’000 x 3 = 90’000 euro familiari.

Una specifica ipotesi di assegno ACF (2)

Assegno ACF universalistico, cioè fruibile da nuclei con qualsiasi tipologia di reddito.

Abolizione dei residui contributi CUAF vigenti (per un ammontare di circa 1,5 mld, tenuto conto dei feedback) riduzione costo del lavoro

Abolizione delle detrazioni familiari e degli ANF, incorporati nel nuovo ACF

Abolizione delle detrazioni Irpef per lavoro autonomo tenuto conto

del nuovo beneficio

della spese di produzione del reddito già portate in deduzione analitica o forfetaria

della forte quota di redditi autonomi al di sotto dei 3’500 euro qui fissati per poter fruire dell’assegno potenziale.

Esempio di calcolo dell’ACF

Famiglia monoreddito con due figli a carico, con reddito di 25’000

Pesi 1+0.5+0.5+0.5 numero equivalente: 2.5

Reddito equivalente: 25000 / 2.5 = 10000

Quota spettante: (30000-10000)/(30000-3500)=75,5%

ACF potenziale: 2000 x (1+0.8+0.7) = 5000

ACF spettante: 5000 x 75,5% = 3775

Microsimulazione dell’impatto

Usato modello di microsimulazione fondato su indagine bankitalia redditi 2004 con riponderazione struttura demografica da FL 2006 e reflazione differenziata redditi al 2008.

Circa 23,5 milioni di famiglie di fatto Circa 29 milioni di famiglie fiscali Circa 160 miliardi di Irpef netta competenza 2008 Circa 13 miliardi di detrazioni familiari Circa 6 miliardi di ANF Quintili reddito lordo equivalente fondati su scale

Istat-Carbonaro (1 1.67 2.22 2.72 3.17 3.60 4)

Impatti aggregati della riforma ACF

Variaz Y disponibile famiglie (variaz deficit bilancio): 8.3 mld

Di cui variaz Irpef: +13.2 mld Di cui variaz Addizionali: +0.2 mld Di cui variaz assegni: +21.7

Famiglie che guadagnano: 9,4 mln (+10.2 mld) Famiglie che perdono: 4,3 mln (-1.9 mld) Variazione detrazioni incapienti: -1.5 mld

Impatti ACF: medie per quintili equivalenti, tipo famiglia, tipo reddito

Impatti ACF: somme per quintili equivalenti, tipo famiglia, tipo reddito

Aree di beneficiari dalla riforma

1) i nuclei a più basso reddito oggi incapienti e perciò non beneficianti delle detrazioni familiari in ambito IRPEF;

2) i figli maggiorenni e gli altri familiari a carico (disoccupati senza sussidio) non destinatari oggi degli ANF, purchè entro il reddito di 3500 euro per essere a carico;

3) i nuclei a reddito prevalente da lavoro autonomo o da capitale, oggi esclusi dagli ANF e invece ricompresi tra i destinatari del nuovo ACF;

4) i nuclei capienti ma con soggetti dai redditi compresi tra i 2841 ed i 3500, precedentemente esclusi dalle detrazioni familiari e con questo intervento inclusi tra i beneficiari potenziali dell’ACF;

Dall’insieme di queste estensioni della platea dei beneficiari si configurerebbe un rafforzamento della capacità di supporto ai carichi familiari e di riduzione delle aree di povertà.

Casi di chi guadagna

NB: sono frequenti i casi con guadagni superiori ai 1000 euro

Figli o altri familiari a carico maggiorenni: non fruivano di ANF mentre sono beneficiari di ACF.

Coppie monoreddito a basso reddito senza figli: perdono detraz per coniuge sotto agli 800 euro mentre prendono ACF vicino ai 2000.

Coppia invalidi: beneficiano dell’ACF potenziale in quanto invalidi e di una vantaggiosa scala equivalenza per il calcolo della quota spettante.

Single o coppie con Y<3500: non prendevano detrazioni o assegni mentre beneficiano in pieno di ACF=2000 per ciascuno.

Autonomi con carichi familiari che non prendevano ANF mentre riceverebbero ACF, specie se a basso reddito (dichiarato)

Casi di chi ci rimette

NB: in molti casi le perdite sono di modesta entità.

Redditi equivalenti elevati con carichi fam: non prendono ACF mentre godevano di detrazioni fam a lunga decrescenza

Monoparentale con figlio: perde detraz e ANF maggiorati mentre incassa ACF ordinario.

Bireddito con figli minori e reddito equivalente medio-alto: perdono detrazioni ed assegni a lenta decrescenza mentre l’ACF non compensa del tutto.

Nuclei che perdono detrazioni e/o ANF maggiorati (monoparentali, neonati, oltre 3 figli, ecc.) non del tutto compensati dagli ACF spettanti.

Coppie di pensionati oggi percettori di piccolo ANF che non prenderebbero più in quanto non a carico.

Occorre una maggiorazione ACF per monoparentali e invalidi

Limiti di questa riforma

Approccio estensivo per tipo di nucleo e di reddito comporta un costo elevato in termini di bilancio

Ma va considerato anche il ruolo di contenimento della povertà

In particolare l’estensione ai non dipendenti-collaboratori-pensionati (cioè agli autonomi ed altri redditi) pone il problema dell’attendibilità del reddito dichiarato

Per questo assegno, come per l’ISEE, sono cruciali: La considerazione di un reddito comprendente i proventi finanziari Il controllo a campione della veridicità dei redditi finanziari indicati Una costante e convinta attività antievasione

L’aggancio dell’assegno potenziale al numero di componenti a carico determina trappole della povertà al superamento della soglia di reddito.

Conclusioni e ipotesi migliorative

Il superamento di detrazioni ed assegni familiari, con le limitazioni che ciascuno porta con sè, appare maturo.

Anche l’aggancio delle decrescenze dei trattamenti familiari ad indicatori di benessere economico più efficienti, quali i redditi equivalenti, è urgente, se si considerano i paradossi dell’attuale normativa e l’uso crescente dell’ISEE nel campo dei servizi pubblici.

Appare apprezzabile un sostegno che non fissa a priori complesse articolazioni dei nuclei e si estende quindi a situazioni di basso tenore di vita.

La soluzione qui esaminata di sostegno a partire dai familiari a carico presenta tuttavia problemi di trappole della povertà ed inefficienza allocativa (per componenti che superano di poco il limite).

Un’evoluzione possibile: un ACF decrescente in base al reddito equivalente, ma a partire dai nuclei demografici e non dai soli componenti a carico Ciò eliminerebbe, come gli attuali ANF, le trappole di povertà e renderebbe meno importanti le soglie di reddito individuali