IL RINVIO DELLA LEGGE ALLE CAMERE PROROGATEdocumenti.camera.it/bpr/7288_testo.pdf · riapprovare la iegge rinviata durante la prorogatio delle Camere precedenti. 1. ... italiano si

GIOVANNI FERRARA

I L R I N V I O D E L L A L E G G E ALLE CAMERE PROROGATE

M I L A N O - D O T T . A . G I U F F R È - E D I T O R E - 1 9 6 4

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CAPITOLCI I

APPROV-4ZIOKE DELLE LEGGI E SCADENZA DELLA LEGISLATURA

SOMMARIO: 1. Leggi apprnvalc alla scadenza della legislatura e poteri del Presidente della Rcpubbiiva. -- 3. Dcscrizione della situazione ipotizzata e sua rilevanzn roncreta. - 3. Individiiazinne della normativa ( g l i articoli 61. 70. 7 3 e 74 deiia Costituzione). - 4. La prorogatio delle Camere: aspetti concreti del fenomeno. -- 5 . Le possibili soluzioni del problema posto. Si esamina ce: a ) sussista un potrre di veto assoiuto nell’ordinaniento italiano: b) sia precluso al Presidente della Repubblica l’esercizio del potere di rinvio a Camere sciolte: c ) se le Camere prorogate dispongano del potere di riapprovare la legge rinviata: d) ca alle nuove Ciiiuere pub spettare il potere d i riapprovare la iegge rinviata durante la prorogatio delle Camere precedenti.

1. La Costituziooe. nel disciplinare la materia delle relazioni funzionali ( 1) tra Presidente della Repubblica e Parlamen- to, ha solo considerato gli ultimi 6 nesi di mandato presidenziale come situazione prevlusiva per l’esercizio del potere di xiogli- mento delle Camere (2) . Non ha. invece. posto iimiLi all’esercizio degli altri poteri presidenziali in relazione a situazioni temporali aventi caratteristiche analoghe. La scadenza della legislatura, naturale o anticipata che si2. non comporta. inlatti. (( congelamento )) ( 3) dei poteri presidenziali collegati alle funzioni parlamentari, almeno secondo la lettera delle disposizioni costituzionali in materia ( 4). Xè, d’altra parte, il periodo immediatamente precedente la scadenza della legislatura costitui: .ce causa di riduzione della inten-ità o della pienezza delle competenze parlamentari. Per queste ragioni. deve ammettersi, quindi, la possibilità che il Presidente della Repubblica possa far ricorso

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a1 potere di rinvio con messaggio motivato di una legge. dopo aver e-ercitato il potere di scioglimento anticipato ( 5 ) .

La situazione ipotizzata trova ulteriore fondamento nel sistema in quanto. alla .tregua dell-articolo 88 della Costituzione. il Preiidente della Repiibblica piiò Gciogliere una Gola delle due Camere e nulla impedisce. almeno sul piano formale ( 6), che nel ramo del Parlamento non colpito da scioglimento anticipato, possano concludersi i procedimenti legislativi già esauritisi positivamente nella Camera sciolta. Può. perciò. verificarsi il caso di una legge, rinviata dal Presidente della Repubblica al Parla- inento con messaggio motivato, che sia stata approvata da una delle Camere. wiolta wccessivamente all’approvazione della legge stessa e che. quindi. risulti destinataria del messaggio, tro- vandosi in cituazione di prorogatio.

D’altra parte. prima della riforma costituzionale che ha parificato la durata delle due Camere ( 7 ) , l’ipotesi testè formulata avrebbe potuto di certo verificarsi con frequenza pari al numero prevedibile di succe-sione dei periodi di attività di ciascun ramo del Parlamento, sempre che la norma sulla diversa durata delle Camere avesse spiegato la sua efficacia e non fosse intervenuto lo scioglimento anticipato (8).

L’ipoteJi, tuttavia, conserva la sua importanza ai fini della ricostruzione dei poteri presidenziali in quanto il costituente, nel regolare i poteri del Presidente della Repubblica ed il loro e-ercizio ha tenuto presente che il sistema bicamerale adottato per l’ordinamento italiano si caratterizzava per la diversa durata delle due Camere. Essa è tuttora valida a meno che non si dimostri che la modifica della Costituzione in ordine alla durata delle Camere ha modificat‘o implicitamente i poteri del Capo del-

Premesse le considerazioni suggerite dai primi dati offerti dalla normativa che va esaminata. l’approvazione da parte del Parlamento, negli ultimi tre giorni della sua attirità nella terza legislatura. di ben 1 2 1 leggi ( 10) e il rinvio al Parlamento da

lo Stato (9).

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parte del Presidente della Repubblica di cinque leggi nelle ultime settimane prima dell’emanazione del decreto di scioglimen- to delle Camere ( li), inducono a considerare il problema della disciplina costituzionale delle combinate ipotesi :

u ) approvazione di una o più leggi da parte delle Ca- mere negli ultimi. o nell’uitimo giorno dalla scadenza dei loro poteri (( normali )) ( 12), con conseguente trasmissione del relativo o dei relativi testi al Presidente della Repubblica qualche giorno prima, lo stesso giorno o qualche giorno dopo la emanazione del decreto di scioglimento ( 13) ;

6 ) esercizio del potere di rinvio alle Camere con messaggio motivato di una o più leggi da parte del Presidente della Repubblica, a norma dell’articolo 74 della Costituzione.

Oltre che a verificare in quali modi può determinarsi la prima delle ipotesi testè Indicate e come possa legalmente esercitarsi il potere di veto sospensivo (14) da parte del Capo dello Stato. l’indagine mira ad individuare quali Camere siano. in concreto, destinatarie dell’eventuale messaggio di rinvio, e quindi, ad accertare la possibilità e, perciò, gli eventuali strumenti atti ad assicurare al Parlamento, nel caso che voglia avvalersene. l’esercizio del potere di (( approvare nuovamente )) la legge rin- viatagli. al fine di conseguirne l’effetto della promulgazione. previsto dal secondo comma dell’articolo 74 della Costituzio- ne ( 15).

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2. I1 problema presenta aspetti interessanti stante, da una parte, la consuetudine costituzionale - conforme. del resto, ai principi ( 16) - secondo la quale la conclusione ( li) della legislatura importa, di per sè: la decadenza degli atti e dei procedimenti iniziati a non ancora conclusi nel corso della legislatura stessa (18) e, d’altra parte, l’assenza di una preclusione esplicita - e sembra implicita - all’esercizio del potere di rinvio con messaggio di una legge da parte del Presidente della Repubblica in occasione o successivamente al decreto di scioglimento delle

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(:amere. L‘ipotesi che il potere di promulgazione o di veto cospen- +o ( 19) possa attivarsi a Carriere sciolte per scadenza iiatu- raie o anticipata. è perciò ronnaiurale al si, sterna.

In via generale, la trasmissione del (( messaggio )) ( 8 0 ) del Presidente della Camera che per ultima ha approvato una legge è effettuata. di necessità. non all’atto stesso dell’approvazione, ma entro iin termine. sia pure brevissimo (21)’ da questa. L‘intervallo tra i due momenti è dovuto non solo a ragioni strettamente tec- niche ma. coprattiitto. alla esigenza di consentire al Presi- dente della Camera che per ultima ha approvato la legge, il controllo wlla conformità del procedimento di formazione del- l‘atto. alla previsione normativa. specie se queGto è approvato da una Cominissione parlamentare in sede legislativa ( 22) : per le razioni sueymste il S y y g g i o )) del Presidente di una delle due Camere r-he annunzia l‘approvazione d i u n a legge e ne tra- smette il relatiro testo non è e non può eqsere contestuale all’ap- provnzione definitiva dell’ntto. Pertanto. pu6 verificarsi che il terto di un legge pervenga al Presidente della Repubblica dopo

. qualche giorno dall’avvenuta approvazione di e s o da parte del Parlamento e. quindi. anche dopo che sia stato emanato un decre- to di scioglimento di ima o di entrambe le Camere.

Siilla base della concreta esperienza. va altresì considerato che con l’avvicinarsi della scadenza della legislatura aumenta il ritmo di produzione legislativa. Al riguardo, può ricordarsi. in

, ~ i a esemplificativa. il consederevole numero di leggi. approvate negli ultimi giorni dalla terza legislatura (23). I1 fenomeno. comunque powa e w r e valutato. p i ò spiegarsi col fatto che è inte- resv di tutte le partitpolitiche, e non solo della maggioranza, I’apyrovazione di determinati provvedimenti diretti a soddi- cfare o conferire tutela ai più vari interessi che affiorano dalla comunità. prima di :ottoporsi al controllo primario del corpo elettorale ( 24). T r a t t a 4 tuttavia, di situazioni di fatto che aggra- vano il compito dei Presidenti delle due Camere e ne ritardano di necessità. l’attività di controllo e quindi la ricognizione in

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merito aile varie fasi del procedimento di formazione dell’atto che si conclude con la trasmissione del testo al Presidente della Repubblica.

Ma, anche prescindendo da ogni considerazione di ordine fenomenico, il problema conserva la siia rilevanza. in sede di ricostruzione della normativa in materia. perchè lo _;cioglimento delle Camere, Gpecie ze anticipato. può determinar4 poche ore dopo l’aggiornamento delle rispettive sedute e. quindi. a brevi+ sima distanza dall’approvazione di un progetto di legge che risulti aver concluso il suo iter procedimentale. Ne è da escluderei l’eventualità di un decreto di scioglimento che intervenga nel corso stesso di una seduta e, perciò, anche a pochi miniiti di distanza dall’avvenuta approvazione di un testo trasmesso. nella stessa formulazione. dall‘altro ramo del Parlamento. ovvero prima ancora che si concluda la votazione finale di un progetto di legge già approvato dall’altra Camera: così come può acca- dere che dell‘avvenuto scioglimento (2.5) il Presidente della Ca- mera dia comunicazione ( 26) solo dopo la proclamazione dei risultati della votazione finale che produca effetti, peraltro. positivi ai fini della manifestazione di volontà uguale dei due rami del Parlamento. Trattasi di ipotesi che, di per sè. escludono che l’approvazione definitiva ( 2 7 ) di una legge e la trasmissione del relativo testo al PreFidente della Repubblica possano essere contestuali.

Va considerato. a questo punto. il momento in cui diviene operante il potere di rim-io di una legge al Parlrtmento da parte del Presidente della Repubblica.

Alla stregua delle disposizioni costituzionali contenute nel- l’articolo 73. primo comma. e 74. primo comma. della Costi- tuzione. indubbiamente. il Pre3idente della Repubblica deve procedere alla promulgazione o al rinvio con messaggio motivato della legge entro un mese dall’approvazione. Il termine è abba- stanza ampio per poter coprire. intanto. il momento in cui si è maturata la decisione di sciogliere una o entrambe le Camere

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ed è stato emanato il decreto di scioglimento. I poteri presidenziali di scioglimento e di rinvio con messaggio non risultano, d’al- iron&. tra loro funzionalmente collegati (28) nè. tanto meno, in posizione di alternatività quanto al loro esercizio. Può perciò verificarsi l’ipotesi che intervenga lo scioglimento di una o entrambe le Camere o che venga a scadere il termine della legislatura (29). che siano nell’uno e nell’altro caso indette le elezioni per il rinnovo di esse senza che sia stato ancora esercitato il potere di rinvio rispetto ad una o pii1 leggi, con l’emanazione di uno o più messaggi (30).

Ma pur considerato autonomamente. senza cioè collegarlo con l’esercizio di altri poteri presidenziali e prescindendo da situazioni di scadenza dei poteri parlamentari (c normali )) il potere di rinvio con messaggio di una legge presenta in sè una problematica complessa per la rilevanza che gli effetti del suo wercizio possono assumere nel contesto della dinamica costituzionale e politica. La legge, eventualmente, colpita da veto sospensivo potrebbe essere stata oggetto di decisa opposizione da parte della minoranza parlamentare per le sue finalità o per il suo contenuto e potrebbe costituire parte saliente ed essenziale del programma governativo, ovvero frutto del compromesso PO- litico su cui è stato possibile costituire una maggioranza ; comunque. potrebbe essere stata oggetto di un dibattito politico di ampia rilevanza che abbia acuito contrasti o determinato nuove di£- ferenziazioni nel Parlamento e nel Paese. I1 veto sospensivo PO-

trebbe essere interpretato come (c atto di parte )) e proiezione al livello presidenziale di interes4 sconfitti in Parlamento.

In relazione a queste ipotesi. trova dteriormente conferma la tesi secondo la quare il Presidente della Repubblica per esercitare eventualmente ma correttamente e, soprattutto, efficacemente (ciok, secondo le linee ed in aderenza ai principi che ispirano le norme attributive delle sue competenze e che ne individuano la posizione nel sistema) il potere di rinvio di una legge (31) non può non seguire con attenta continuità l’attività le@-

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slativa del Parlamento. vagliandola alla luce degli interessi costituzionali che egli stesso deve tutelare (32). I1 Presidente della Repubblica deve, perciò, valutare le linee ed il contenuto dei vari atti. attraverso cui si va concretando, nelle sue varie fasi. l’indirizzo di politica legislativa (33) via via che si formano le singole volizioni normative. Ma non può conseguirne per ciò solo che. al fine di un adeguato esame di ciascun provvedimento legislativo. l‘attività del Presidente della Repubblica. sia che 4 concluda con la promulgazione. sia che dia inizio ad un procedimento complesso ed ulteriore. attraverso l’esercizio del potere di rinvio (34). importi solo conferma di suoi precedenti convin- cimenti. già maturati all’atto della trasmissione del testo approvato. L’attività del Presidente della Repubblica in ordine alla avvenuta approvazione di una legge deve, invece. configurarsi come autonoma e distinta o, quanto meno. rinnovata valutazione del provvedimento legislativo che ha concluso il suo iter parlar mentare, non ;ole ;i11 piano della sua conformità alla Costi- tuzione (35). ma anche su1 piano delle implicazioni che esso eventualmente comporta in ordine agli interessi costituzionali che il Presidente della Repubblica stesso deve tutelare (36). Essa, perciò, se si concreta nel veto sospensivo, non,può costituire il risultato di un’astratta e aprioristica valutazione delle conseguenze che un atto legislativo determina inserendosi nell’ordinamento. ma di un esaiiie concretamente riferito ai limiti che il potere della maggioranza politica legale ( 3 7 ) deve incontrare non solo in via generale, ma ogni qualvolta trova espressione in singoli atti. e cioè nella sua azione reale.

Non va dimenticato che il potere di-rinvio di una legge è. per sua natura. c_ politico. Risulta chiaramente quando il potere di veto sospmsivo è esercitato per motivi di merito costituzionale ( 38). Ma anche se trattasi di messaggio di rinvio di una legge per motivi di costituzionalità può affermarsi la natura politica del potere che legittima l’atto di rinvio. Salvo a darne in prosieguo adeguata dimtxtrazione. fin d’ora, si ritiene corretto attri-


buire detta qualificazione al potere di rinvio di una legge perchè capace di inserirsi nel processo di produzione legislativa ( 39) e, soprattutto. perchè idoneo ad influire sugli effetti dei singoli procedimenti. in quanto può condizionare la definitiva manife. stazione di volontà (40) . Se ne deduce che. quanto a natura, non può diversificarsi dal potere legislativo. espressione di una funzione tipicamente politica ( 4 i).

Eon mutano i risultati se, d’altra parte. i i considera il potere di rinlio con messaggio come attinente alla funzione di controllo della attivitG legislativa. come istituto. cioè. di garanzia della costituzionalità delle leggi. capace di operare prima che si verifichino le condizioni necessarie per la efficacia dell’atto legge. I1 controllo esercitato attraverso il veto sospensivo si crnfigura. infatti, come eventliale e facoltativo e non assume le caratteristiche di un’attività dovuta, com‘è invece. strutturato il tontrollo di legittimità costituzionale svolto dalla Corte ( 42). La diversa struttura dei due tipi di controllo. l‘ordine diverso delle implicazioni che comportano. i diversi momenti nei quali possono intervenire, le diverse conseguenze giuridiche che l’ordinamento collega agli effetti del controllo presidenziale di una legge, rispetto al controllo della Corte costituzionale stanno a confermare. da una parte, la natura giurisdizionale del controllo di costituzionalità della Corte e. d’altra parte. a qualificare il potere presidenziale di controllo, mediante rinvio con messaggio, come potere politico (43).

del potere di rinvio di una legge deriva che esso non può yssere esercitato senza tener conto vuoi dei risultati che il dibattito parlamentare irierente all’atto legislativo può aver fornito. mieurandone l’effettiva rilevanza sul piano degli interessi che coinvolge (44). vuoi della risonanza che ha determinato l’approvazione della legge sul piano ma- triale. delle aspettative che suscita, della valutazione che l’opinione pubblica ha dato o va dando alla legge stessa.

In caso contrario, se, cioè, il potere attribuito al Presidente

Dalla natura (( politica

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della Repubblica dall'articolo 73 non fosse esercitato anche alla luce degli effetti che la legge può produrre in una certa situazione politica e parlamentare esso risulterebbe estraneo alla vicenda legislativa. non aderente, cioè. come impone. invece la struttura del meccanismo, alla dialettica costituzionaie che <i svolge quotidianamente tra le varie parti del sistema.

Se ne deduce che. quanto meno. l'attività presidenziale che si estrinseca nel rinvio di una legge non può considerarsi. siil piano della immrdiatezza delle conclusioni. alla stessa stregua della fervida capacità produttrice che caratterizza la conclusione dell'attività legislativa. Ciò sembra sufficiente a dimostrare che. comunque, la deliberazione del Presidente della Repubblica di rinviare una legge al Parlamento può aversi anche alcuni ( o molti) giorni dopo l'emanazione del decreto di scioglimento. Si potrebbe anche considerare l'ipotesi - limite, ma non perciò impossibile - di deliberazione in tal senso che si matura al trente- simo giorno dall'approvazione della legge, data - quest'ultima - che può coincidere. o non essere molto lontana da quella dello scioglimento alle Camere (45).

A questo proposito. va posto in evidenza che la scadenza dei poteri N normali )) delle due Camere e la situazione di prorogatio che ne consegue 4 riflette anche wlle competenze degli oreani singoli che compongono. nel loro complesso. i due rami del Par. lamento. In particolare. la proropatio delle Camere importa al- tresì prorogatio per i Presidenti di ciascuna di essa. cioè per gli organi che risultano destinatari ( 4 6 ) degli atti attraver$o cui il Presidente della Repubblica esercita il potere di rinvio con messaggio di una legge. L'atto che contiene il rnessagsio di rinvio, quindi, ha. comunque un destinatario individuato neila persona del Presidente di ciascuna Camera anche se questa è sciolta. In caso contrario. dovrebbe ammettersi che le sinzole figure organiche nelle quali si articolano gli organi Camera e Se- nato subiscano diverso trattamento dalla prorogatio dei poteri che è, invece, disposta per gli organi visti nel loro insieme.

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Poichè. d’altra parte. ciascuna Camera del Parlamento risulta stmtturata dalla Costituzione stessa. in via diretta o indiretta (47) su uno schema che importa necessariamente la comples- _.ita dell‘organo. ne risulta che la disposizione costituzionale che prescrive il protrarsi dei poteri delle Camere. sebbene in situazio. ne di prorogatio. fino alla prima riunione delle nuove ( art. 61, spcondc comma implicitamente protrae fino alla data suddetta i poteri di ciascun organo parlamentare interno e. quindi, anche quelli del Presidente. Detto organo. perciò. conserva, in situazioni di prorogatio. la sua capacità rappresentativa, ovviamerte rapportata alla situazione in cui versano i poteri dell’organo che presiede e dalla cui rappresentatività è condizionata. Esso perciò, si configura come destinatario dell’atto che contiene il rinvio con messaggio motivato di una legge.

Individuato. quindi. anche il destinatario dell’atto che contiene il messaggio di rinvio di una legge, una volta che le Came- re siano sciolte per scadenza naturale o anticipata. sembra poter- si giustificare - per ora sul piano fenomenologico - la ricerca di quale disciplina riservi l’ordinamento. data la carenza di norme costituzionali espresse e. nel silenzio dei regolamenti par. lamentari (48). alle ipotesi previste dal primo e dal secondo comma dell’articolo 74 della Costituzione (concernenti appunto i diie poteri. presidenziale di veto sospensivo e parlamentare di nuova deliberazione) se dette ipotesi dovessero verificarsi durante la proroga dei poteri delle Camere.

3. Ammesso che il Presidente della Repubblica può trovarsi nelle condizioni di esercitare il potere di rinvio di una legge a Camere sciolte,. vanno ricercate le disposizioni costituzionali che in proposito assumono rilievo o per la loro singola portata, o per le possibili connessioni che possono operarsi tra le varie fattispecie normative.

Vanno considerate in proposito, le norme contenute negli articoli 7 0 , 73 e 74 della Costituzione. I1 sistema che ne deriva

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si struttura, come è noto : sull‘esercizio della funzione legislativa da parte delle Camere. sul potere promulgativo che spetta al Presidente della Repubblica ed, infine, sulla facoltà del Pre- sidente stesso di rinviare con messaggio motivato la legge approvata alle Camere per una nuova deliberazione.

Si prendano in considerazione le statuizioni dell’articolo 74 della Costituzione ( 49). La formulazione delle disposizioni in esso contenute è tale da indurre l’interprete, almeno ictu oculi. a ritenere che il potere di veto sospensivo del Presidente della Repubblica costituisca strumento volto a sollecitare una nuora deliberazione delle due Camere sulla legge rinviata al Parla- mento. E’ stato osservato a questo proposito (50) che. nonostante la lettera della Costituzione. l’esercizio del potere di rin- vi0 di una legge alle Camere e particolarmente l’atto attraverw cui detto potere si estrinseca. ha come scopo precipuo l’effetto di differire, Quanto meno. la adozione di un determinato pror- vedimento legislativo ( 51). Trattasi di una osservazione fondata che, senza dubbio. coglie e sottolinea uno degli effetti legali del- l’atto di rinvio di una legge e. precisamente, quelli effetti che si collegano agli interessi. predeterminati dall’ordinamento. la cui garanzia è assicurata dalla posizione del Presidente della Repub- blica e dalle funzioni della Corte Costituzionale. nell‘ambito e nei limiti delle rispettive competenze (52). Trattasi. come è stato da più parti ( 5 3 ) constatato. di interessi generali della comuni- tà canonizzati nelle norme costituzionali che pongono limiti al potere della maggioranza Folitica.

Data la natura di tali interessi, il Presidente della Re- pubblica deve tutelarli concretamente e: perciò. nell’esercizio dei poteri che la Costituzione gli attribuisce e, quindi, del potere di rinvio di una legge. non può prescindere da essi. I1 Presiden- te è, invece, libero di stabilire. caso per caso, quale dei suoi poteri esercitare e ciò anche perchè deve tendere a conseguire scopi che coincidano con gli interessi previsti dall’ordinamento.

Per Quanto riguarda l’iztituto in esame, ciò non esclude. pe-

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rò, che si realizzi l’altro effetto legale collegato all’esercizio del potere di veto sospensivo: quello di reinvestire le Camere del- l’atto per il quale è stato esercitato il potere di rinvio. La stessa lettera del primo comma dell’articolo 74 collega immediatamente la sospensione (54) dell’attiviià promulgati\-a con la richiesta di nuova deliberazione delle Camere. L‘obblizo di operare il rinvio con un atto di esternazione tipico ( 5 5 ) la cui struttura (messaggio e motivazione delle ragioni che inducono al rinvio) è propria degli atti propulsori di nuovi procedimenti. costituisce un ulteriore indice della previsione normativa. Del resto, se. condo il disegno del costituente, il rinvio con messaggio. in via generale. doveva rendere comunque possibile l’esercizio del potere delle Camere di riapprovare la legge rinviata dal Presidente della Repubblica.

Bisogna tenere presente; infatti, che nell‘attuale ordinamento. come ci avrà occabione di precisare nel corso della ricerca, il Presidente della Repubblica non solo non partecipa all’e- sercizio della funzione legislativa ( 5 6 ) ma. per costituzione, è tenuto a promulgare la legge nel testo approvato dal Parlamento entro iin determinato limite di tempo.

Ne consegue che le espressioni normative u-ate nell‘articolo 74 ed il mercanisnio previsto. di messaggio motivato, implichino necccsariamente la possibilità - secondo comma dell’articolo 74 stesso - che le Camere possano riapprovare la legge. conseguendo l’effetto della promulgazione della stessa. con nuova deliberazione. adottata (57 ) in conseguenza del messaggio di rinvio. Trattasi. infatti, di un orfere, che a causa del rinvio, deriva alle Camere e che le Cazere possono rimuovere COI! la adozione di una deliberazione ( 58):

La richiesta di una (( nuova deliberazione )) presuppone però la individuazione concreta dell’organo cui la richiesta deve essere indirizzata e a cui spetta l‘onere di adottare una nuova deliberazione riapprovando. eventualmente, la legge.

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Anche alla luce di questa prospettiva il problema assume

u ) le Camere Giano state preventivamente sciolte, ovvero

b) che una sola di esse sia stata colpita dal decreto d i scioglimento.

Sembra. quindi. giustificato chiedersi chi sia a Camere sciolte. il destinatario del messaggio di rinvio di una legge ed il titolare effettivo dell'organo ( 5 9 ) cui è imputato l'onere di riap. provarla.

una rilevanza concreta nell'ipotesi che :

ne sia $caduto il mandato :

4. E' noto che l'effetto immediato dello scioglimento è costituito dall'interruzione dell'attività delle due Camere ( 60) e dall'affievolimento dei poteri degli organi parlamentari. Que- sti passano infatti. da una situazione normale, di piena possibi- lità di esercizio dei poteri co-tituzionalmente attribuiti alla loro competenza ad una situazione caratterizzata, invece, da una aerie di limiti che si pongono per l'esercizio delle funzioni parlamentari. Trattasi di limiti assoluti e relativi, esplicitamente previsti dalla Costituzione o deducibili direttamente o in via mediata dal sistema (61). La Costituzione stabilisce, infatti, che i poteri delle Camere sciolte sono prorogati fino alla prima riunione delle nuove Camere ( articoic 61. secondo cormxa) e prevede determinate ipotesi aelle quali. espres-sameiile. le Camere -.&!te devono essere riconvocate (62).

Sembra però che la determinazione concreta dei limiti che incontra l*e-ercizio delle competenze parlamentari, una volta in- tervenuta la situazione di prorogutìo prevista dal secondo com- ina dell'articolo 6 1 della Costituzione. debba essere orlerata tenendo conto anche delle difficoltà concrete di funzionamento delle due Camere e, soprattutto, delle ragioni che hanno determinato lo scioglimento, dei rapporti che si sono determinati tra le forze politiche prima o a seguito dello scioglimento, della

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situazione politico-parlamentare, dei rapporti tra i Gruppi parlamentari ed il Governo.

Queste considerazioni dovranno essere sviluppate ed approfondite in proiieguo : a questo punto. interessava accennarvi solo al fine di prospettare le difficoltà di una risposta al quesito: il rinvio di una lesge da parte del Presidente della Repubblica, che sopravvenga in una situazione di prorogatio, consente alle Ca- mere l’esercizio del potere di deliberare nuovamente sulla legge per la quale è stato esercitato il veto sospensivo?

Va considerato, a questo piinto. che la prassi costituzionale ha introdotto nell‘ordinamento una situazione che si denomina diversamente dalla prorogatio. ma che si caratterizza per qualche elemento ad essa comune. Trattasi della permanenza in carica del governo. dopo la presentazione delle dimissioni, (( per il disbrigo degli affari correnti u ( 63). L’espressione usata induce a ritenere che gli effetti della presentazione delle dimissioni del governo non incidano su tutta la attività governativa in corso al momento delle dimissioni stesse. L’istituto della permanenza in carica per il disbrigo degli affari correnti sembra. cioè, preordinato al fine di legittimare il governo dimissionario a proseguire le attività che non ineriscono alla funzione politica (64), che non possano qualificarsi di indirizzo ( 65) , o che ri-dtino conse- guenti all’insorgere di situazioni di necessità e di urgenza ( 66). Trattasi, come si vede, di uno status che non preclude lo svolgimento di una serie di attività. Quando, cioè, si verifica la situazione ora delineata si determina soltanto l’arresto delle funzioni governative che si concretano in iniziative e procedimenti che risultino incompatibili con la crisi ministeriale e con l’interruzione del rapporto di fiducia tra GoGemo e Parlamento ( 67). Le altre funzioni, evidentemente. possono e debbono essere svolte.

Diversi, invece, sono gli effetti che, in concreto. si sono determinati allorchè è sopraggiunta la situazione di prorogatio (68). Essa, infatti, produce l’arresto di ogni attività degli organi parlamentari (69). Non risulta che le due Camere abbiano svolto

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fimzioni di alcun tipo, che abbiano rilevato su1 piano del- l’ordinamento costituzionale ( 70). all’indomani dell’emanazione del decreto di scìijglimento. Questo dato. offerto dall‘esperienza, induce a ritenere che, la prorogatio è interpretata come situazione preclu‘iva non soltanto per la instaurazione di nuovi procedimenti ma anche per il compinento delle ulteriori fasi di quei procedimenti che abbiano già superato. con l‘avvenuto esercizio del potere di iniziativa. il primo dei momenti procedimentali. Nè sembra ( 71) che siano state operate distinzioni tra attività sulla base della loro rilevanza costituzionale. anche perchè non si sono verificate. finora. ipotesi che abbiano imposto l’adozione di una interpretazione dell‘articolo 61, secondo comma. da parte degli organi (( prorogati », neanche per il caso previ-to dal secondo comma dell’articolo 77. di emanazione di decreti leggi a Camere sciolte.

Non può constatarsi, perciò. altro che il dato Dragmatico che si evince dal fatto che le due Camere. una volta sciolte. in, terrompano le attività normali.

Allo stato attuale - dell’esperienza costituzionale, -- - può, per. ciò, affermarsi che, mentre l’accettazione delle -dimissioni del governo non esclude (E priori la legittimazione di detto organo al proseguimento di alcune attività. l‘insorgere della situazione di prorogatio delle Camere ha inciso anche su tutta l’attività in corso (72) .

Appaiono. perciò, più gravi gli effetti della (( prorogatio )) rispetto a quelli che si producono con l’accettazione delle dimissioni del Governo.

Ma i dati normativi sembrerebbero tali da far dedurre, invece, conseguenze diverse in ordine alla dimensione ed alla in- tensità delle competenze degli organi parlamentari in situazione di prorogatio. Basti considerare il contenuto del secondo comma dell’articolo 61 della Costituzione formulato in modo da indurre a credere addirittura, che la situazione di prorogatio possa non incidere sulla possibilità di esercizio delle funzioni

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parlamentari. D’altra parte. la concomitanza di due norme costituzionali. quella del citato articolo 61. qecondo comma. e quella relativa alla competenza delle Camere. anche se sciolte, alla conversione dpi decreti legge (articolo 7 7 . secondo comma) può essere interpretata. ad un qommario esame. sia come discorso iiormativo articolato in modo da affermare il principio della proroga dei poteri delle Camere al solo fine della applicazione esclu- iiva di detto principio per la ipotesi dell’articolo 7 7 . secondo camma. sia invece come formulazione di un principio generale che trova solo conferma ( 7 3 ) ed applicazione specifica nella ipotesi di conversione in legge di un decreto legge.

Trattasi degli aspetti problematici della prorogatio che sa- ranco affrontati in prosieguo. A questo punto si è ritenuto far cen- no ad essi solo a l fine di mostrare che è corretto avanzare I’ipote-i c!:e le Camere sciolte conservino e possano perciò esercitare il potere di deliberare nuovamente su di una l e g e colpita da veto sospensivo.

E’ evidente che se. quindi. lo scioelimento non influisce sul potere dei due rami del Parlamento di deliberare nuovamente su di-una legge rinviata dal Presidente della Repuhblica e se, per- ciò. !a norma del secondo comma dell’articolo 74 della Costi- tuzione. conserva. mche per la situazione di prorogatio. tutta la SUB eficacia. è indubbiamente salvo il principio della competenza parlamentare in ordine alla funzione legislativa. Risulterebbe, cioè. confermato quanto prescrive la lettera delle disposizioni co&uzionali che. per quanto attiene alle relazioni funzionali tra Parlamento e Preqidente delle Repubblica, non ammette deroghe allo schema per il quale ess,endo il Parlamento l’organo abilitato a disporre della funzione legislativa, al Presidente non spetta altro Fotere che quello di ’promulgare le leggi, salvo rinvio.

Li conGideri. invece, l’ipotesi che. nel momento stesso del rinvio di una legge: r i d t i affievolito e non ecercibile il potere Parlamentare di deliberare nuovamente sulla legge colpita da veto sospensivo. ovvero che gli effetti della nuova delibera par-

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lamentare non siano ugualmente vincolanti per il Presidente della Repubblica. Ne conseguirebbe che, in una determinata congiuntura politico-coatituzionale, quale quella dello scioglimento delle Camere (74) . il Presidente della Repubblica potrebbe esercitare, per le leggi non promulgate prima dello scioglimento, un potere di veto a-ssoluto ( 7 5 ) , cioè un potere il cui esercizio determina effetti identici a quelli che derivano dal potere di (( can- zione )).

Si dovrebbe. cioè constatare che. pur in assenza di norme costituzionali espresse. il potere di veto assoluto si enuclea da un sistema le cui linee si svolgono in direzione del tutto diversa. come può dedursi dal conteiiuto del iecondo comma dell’articolo 74, che stabilisce l’obbli_no di promulgazione per l-ipotesi che le Camere apprmino nuovamente la legge, obbligo che. a sua volta, costituisce i! coro!lario dell’attribuzione ( articolo 7 0 Cost.) in via generale ed esclusiva. della competenza legislativa statale al Parlamento ( 7 6 ) .

Le consegiienze cui si pervcrrebbe. ritenendo non azionabile il potere delle Camere sciolte di approvare nuovamente la legge colpita da veto sospensivo. appiono tali da far ritenere che il ristema miconda meccanirmi capaci di incidere profon- damente sulle cue caratteristiche generali che lo individczno, al contrario, come fonda?o s~ di una distribuzione di competenze che lungi da attribuire poteri deci4onali sostantivi ( 7 7 ) al Capo dello Stato lo rende, inlece estraneo alln funzione di governo (78) che spetta alle forze politiche rnppresentate ne& organi di maggioranza.

Sul piano dell’indariiie che si conduce. riacwrne Ionda- mento l’ipotesi che. anche in situazione di prorogatio. le Ca- mere dispongono &pieno esercizio del potere di riapprovare la legge rinviata :I21 Presirler,:r della Repubblica. a norma del- l’articolo 74 deila Costituzione.

La tesi sembra suffragata siiEcientemente dal secondo comma dell’articolo 61 che stalilisce : N finchè non sono riti-

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nite le nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti ». Sembrerebbe. addirittura, che detta norma risolva senz‘altro il problema posto se non si dovesse tener conto dei limiti che l’ordinamento costituzionale con ogni probabilità pone all’esercizio dei poteri parlamentari quando le Camere versano in situazione di prorogatio, limiti entro i quali potrebbero non rientrare i poteri di cui al secondo comma dell’articolo 74 della Costitu- zione in quanto non previsti esplicitamente dalla Costituzione stessa. Questa, infatti. detta norme che disciplinano, in situazione di prorogatio, l’ipotesi di emanazione di decreto-legge, conservando al Parlamento i poteri relativi alla fattispecie (articolo 77 Cost.. secondo comma), mentre tace in ordine al problema in esame.

5 . La problematica relativa alle disposizioni contenute negli articoli 74. 61 e 88 della Costituzione. considerate indivi- dualmente e nella loro unità sistematica, può essere schematiz- zata in quattro distinte ipotesi, e precisamente :

1) il Presidente della Repubblica, nell’ordinamento italiano. pur nel silenzio della Costituzione ed in modo non aderente a quel!e che sono le linee che caratterizzano il sistema e la posizione che in esso assume, può esercitare un potere di veto assoluto nei confronti di una legge approvata dal Parlamento, in una certa conigiuntura politico-costituzionale. quale è quella di avvenuto scioglimento normale o anticipato delle Camere ;

2) il Presidente della Repubblica, una volta sciolte le Camere. non -- può - esercitare il potere di rinvio d i una legge, poi- chè il messaggio di rinvio hen-ha un destinatario che, nella pienezza dei cuoi poteri. può produrre l’effetto previsto dall’articolo 74. secondo comma. riequilibrando il rapporto di posizione nel sistema tra Caihere e Capo dello Stato;

3) l’emanazione dell’atto di rinvio di una legge alle Ca- mere. che sopravvenga allo scioglimento, riattivizza il potere di

c_- -

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queste in modo che l'onere di nuova deliberazione risulti impu- tat0 alle Camere che hanno approvato la legge;

4) il messaggio di rinvio di una legge, che sopravvenga in situazione di prorogatio. si indirizza alle Camere che risulteranno elette a seguito dello scioglimento delle Assemblee parlamentari che hanno approvato la legge rinviata.

Le prime due ipotesi si pongono come alternative. mentre le altre due sono tali da non escludersi a vicenda.

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CAPITOLO I1

EFFETTI DEL RINVIO DELLE rmm ,4 CAMERE SCIOLTE

S O ~ I M ~ I O 1. L'ipntcsi vìie :!issista iin potrrr di w t « ;tsa:)iiito. nell'orr!inamento i i s - liano: ccioelimento e rinvio. - 2. Al!a prorogotio non si possono colleenre effetti relativi all'rsereizio di iin prcsinto potere di veto assoluto. - 3. I1 ci- pnifiratn rhr assuinc l'assenza del pntrre (li sanziiine. - 4. Distribuzione delle funzioni tra Parlamrnto (I Presidente della Repubblica in ordine a1 proredimrnto d i prodiiziunc le,oi&tii-a. - 5 . Esercizio congiunto dei poteri de] Presidentr ( sr-iodimento r rin\ i o ) per Scopi i!i oaranzia. L'impieyu strumentale di i inu dei due poteri ricprttn all'altro. - 6. I meccanismi di paramia costituziimale cono disponibili per ciawiinn dei centri di potere : ne roiiseoue che dal rinvio ion messasoio di una legge rinn p o ~ ~ o n o derivare effetti iiltiniativi. - 7 . Iinpieeo atipi:.o del pnisre di scioglimento a l fine di arrestare I'eficacia di una Icyse valiiiata dal Prrsidentc costituzionaimmir illeoittima (scioglimento prewntivo). . .- 8. Segue. E' esciuso clie un tale tipii di scioglimento possa confiFiirarsi nell'ordinainento italiano. Derreto di sriaj- glimento e fiinzioine della cwntrofirma. - 9. .{leune cuncluiioni sialia f r i n -

zione di garanzia svolta dai Prrsidente <!ella Repiibhlira: i poteri d i p i -

ranzia non riconiprendono i l pirtere di veto asso!uto. - 10. Clteriorc i p tesi: il ronirnilo di ineriin suli';itti\ iià legislativa in funzione dell'esereizio di 1111 potere iii vetn assoluto. - 11. Dati rnmparativi: !a fi~ipura del veto qaalificato nell'ordinanienfo i lc~l i Stati Lniti d'.America. - 12. L'apprez- zxilriito del (c merito rostitiizinnalr 11 come presuppcsicJ de! ineisasgio di riii- viri e !a funzi,>ne di iiidirizzn politici, costituzi»iia!e d e i Presidente della Repul~hlica. - 13. J1 emtrollti di mcriio sulle legei: si individuano le razioni clie escludono I'attril>i:zione, anche sotto qiicito profilo, di un potere di vrto assolut!) $11 Frr.Gitlrnir della Republi!iea. - li. La distribtizione delle rompetrnzr erEtituzinnali t ra !!li crgoni. L'zutonomia rostitiizionale del Par- lamento !irta che I'iiso d r l riotere di rinvio dia luo,uo ad effetti qualificanti il poter? del Prcsir!rnte iwne yiterr ,li ve!ri ;:.ssoiuto. - 15. Gli effetti tipici deli'esrreizin del pniere i l i rinviii. - 16. L'inrtivitliiazionr ifella posizione che iicsime il Parlamento nrl Piiieina italiano.

1. Seguendo l'ordine fissato nel precedente capitolo viene considerata la possibilità di ipotizzare !a esistenza di un potere di veto assoluto spettante al Presidente della Repubblica.

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Alla stregua delle considerazioni enunciate nelle pagine chc precedono. detto potere si caratterizzerebbe per essere collegato al periodo di zacatio Parlamenti ed azionabile. anzi, soltanto. una volta che le Camere ( i) si trovino nella situazione di prorogatio, essendone intervenuto lo scioglimento naturale o anticipato.

Esso si configurerebbe. perciò. come occasionale e contingente, derivato dalla particolare situazione nella quale verrebbe a cogliere gli organi parlamentari, i quali, versando in prorogatio, potrebbero con difficoltà opporre all’atto che contiene il messaggio di rinvio una deliberazione che risulti confermativa del contenuto della legge rinviata. I1 veto assoluto originerebbe, quindi, dalle particolarissime circostanze di fatto nelle quali l’atto di rinvio viene a porsi come possibile conseguenza della trasmissione al Presidente della Repubblica del testo legislativo approvato.

Si considerino, nella loro importanza, le circostanze nelle quali, intervenendo il messaggio di rinvio, opererebbe il potere di veto assoluto.

’ Indubbiamente, lo scioglimento, anticipato o naturale, determina l’interruzione di una serie di attività costituzionalmente rilevanti sul piano della funzione politica (2). L‘attività legislativa si arresta. I1 Governo e la SUB maggioranza ( 3) non possono proseguire nella realizzazione dei loro fini, attraversa gli strumenti normali offerti dalla legislazione ( 4) perchè è da ritenere che lo scioglimento renda non suscettivo di effetti il rapporto organico tra Parlamento e Governo ( 5 ) . Nello stesso ambito della attività governativa la imminente scadenza elettorale tende a rinviare l’esercizio di funzioni che si manifestino in attività il cui contenuto non può essere determinato. Ne manca, infatti. il parametro, che è costituito dagli orientamenti non ancora espressi dal corpo elettorale. La congiuntura elettorale, d’altra parte, attenua la solidarietà ministeriale nei gabinetti di coa- lizione ( 6 ) , influendo sulla efficienza complessiva del Governo

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;tesso, quanto ad interventi che non si concretino in misure direttamente collegabili con la funzione - costitutiva della struttura personale e politica degli organi e produttiva. quindi, degli orientamenti politici di essi - cui è chiamato il corpo elet. torale. Le minoranze, d’altra parte. trasferiscono dallo schema parlamentare alla dimensione comunitaria - ove il confronto può rovesciare o. quanto meno. modificare i rapporti precedenti e consentire nuovi equilibri - tutto il loro impegno nella funzione contestativa della posizione di maggioranza assunta dal partito o dai partiti nella legislatura conclusa.

La situazione descritta presenta, indubbiamente, aspetti delicati. La interruzione delle normali attività parlamentari. determinata dallo scioglimento e dalla indizione delle elezioni potrebbe indurre a ritenere che lo scioglimento stesso importi l’insorgere di condizioni ostative per l’esercizio del potere delle Camere di deliberare nuovamente sulla legge colpita da veto sospensivo. Potrebbe sembrare che la situazione sia tale da escludere che possano verificarsi gli effetti che la Costituzione collega all’ipotesi che il Parlamento approvi nuovamente la legge rinviata dal Presidente della Repubblica.

In verità, la stasi forzata delle attività parlamentari per il periodo che corre tra lo scioglimento e la prima riunione delle Camere dopo la conclusione delle operazioni elettorali. non rivela affatto la incapaciti del Parlamento di esercitare il potere in questione. previsto dal secondo comma dell’articolo 74 della Costituzione. L’interruzione dei lavori normali. come si avrà occasione di dimostrare in presieguo ( 7 ) . è solo determinata dalla impossibilità ( che è l’unica realmente accertabile) di esercitare legalmente le funzioni direttamente connesse al prosepimento dell’indirizzo politico di maggioranza ( 8). Restano integre tutte le competenze; sono esercitabili tutti i poteri che non attengono alla funzione politica della maggioranza. perchè la prorogatio. prevista dall’articolo 61. è idonea a coprire il vuoto che si determinerebbe nell’intervallo tra lo scioglimento e la rico-

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stituzione delle Camere. La prorogati0 è, anzi. preordinata appunto a questa finalità.

Per ragioni di opportunità nell’erposizione, o i preferisce. a questo punto. rinviare l‘esame delle conseyunze che determina la prorogatio su1 piano generale della funzionalità del Parla- mento e per quanto attiene specificamente all’esercizio del potere di deliberare ni?ovomente sulla legge rinviata (9).

2. L’indagine sulla eventuale esistenza di un potere di veto assoluto partirà da considerazioni di indole diversa. Si conGdereranno innanzitutto le caratteristiche del sistema vigente. rispetto a quello abrogato (10) con l’entrata in vigore della Costitiizione e le implicazioni che possono dedursi dal fatto che manca il potere di sanzione nell’ordinamento costituzionale vigente.

Si passerà quindi 2 r h o s t r a r e che il potere di veto assoluto 11011 trova posto nel noGi-0 ordinamento per due serie di considerazioni. Se lo si volecse considerare, infatti. come esprer- sinne di una funzione di garanzia costituzionale o di controllo politico sulla legislazione. non potrebbe conseguire effetti di tale intensità e di tale forza perchè questi effetti contrasterebbero con la distribuzione delle funzioni tra gli organi operata dal- l’ordinamento, distribuzione che agisce come limite concreto e come strumento efficiente per assicurare la effettività ( i l ) del sistema stabilito dal costituente. Anche prescindendo da queste considerazioni, il potere di veto assoluto non potrebbe egual- mente configurarsi in quanto dovrebbe manifestarsi attraverso un atto emanato al di fuori delle competenze costituzionalmente descritte.

t

3. Senza affrontare questioni già poste ( 12) in tema di promulgazione delle leggi ed. in particolare. in ordine al potere ed alle funzioni presidenziali al riguardo, è epalmente possibile Ewertare in altro modo, se è configurabile un potere implicito di

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8 .


veto assoluto da parte del Presidente della Repubblica nell’ordinamento italiano vigente. In particolare. se gli è consentito di impedire che si producano gli effetti dell’approvazione di una legge.

BiEogna tener presente in proposito le differenze tra la PO-

sizione e la fisura del Capo dello Stato quali risultano da una valutazione del sistema. comparativa rispetto all’ordinamento statutario che attribuiva. come 6 noto. al Capo dello Stato il potere di sanzione. La considerazione che la Costituzione repubblicana non ha inteso attribuire un potere, avendo, anzi. espunto 1Ystituto della sanzione dall’ordinamento italiano ( 13). costituisce un dato indubbiamente rivelatore dell’ambito complessivo nel quale r i struttura la funzione del Presidente della Repubblica in ordine alla funzione legislativa. della natura dei poteri che gli spettano relativamente all’attività legislativa statuale.

Indubbiamente detto indice è solo utile ad escludere che il potere legislativo. nel nostro ordinamento, spetti anche al Capo dello Stato ed a confermare che quindi al Presidente della Re- pubblica non è attribuita competenza legislativa (14). E’ noto. infatti. (1.5) che l’istituto della sanzione importava per l’organo titolare una competenza, con contenuto positivo. alla partecipazione attiva all’esercizi o della funzione legislativa. sebbene limitata alla sola volizione dell’atto considerato nel suo complesso e nel suo fine globale. con esclusione di ogni sorta di partecipazione alla formulazione e. quindi. alla volizione delle singole diouosizioni che costituiscono il contenuto di una leg-

No11 è corretto per8 dediirre dalla sola carenza di un DO-

tere di sanzione che la sfera di attrihazioni del Presidente della Repubblica non posa comprendere competenze idonee ad impedire che 4 consegnano gli effetti tipici e normali connessi alla approvazione di un testo legislativo da parte delle due Camere. con ovvia esclusione del potere di veto sospensivo. E‘ 5010 con-

ge (16) .


sentito constatare che la Costituzione repubblicana ha voluto escludere, in modo esplicito e diretto, che al Capo dello Stato possa spettare un potere di intervento attivo. di partecipazione alla funzione legislativa. Non gli è attribuito il potere di sanzione che è da considerarsi lo strumento più tipico ed adeguato. tra quelli tradizionalmente noti. per i fini suddetti, perchè se usato nella sua duplice direzione. potrebbe determinare relazioni funzionali tra Parlamento e Presidente della Repubblica tali da conseguire i fini politici che sono comunque insiti nel potere di veto assoluto una volta ritenuto che esso sia ammissibile.

La disgressione sull’assenza di un potere di sanzione del Capo dello Stato, ha posto in evidenza che al Presidente della Repubblica non spettano poteri di preclusione degli effetti che la Costituzione collega alla volizione legislativa del Parlamento che si inseriscano nel procedimento di volizione stesso, attraverso la partecipazione attiva alla funzione legislativa.

4. L’indagine torna, quindi, a puntualizzarsi sulla rilevanza delle competenze e sul contenuto dei poteri che complessivamente sono imputabili al Presidente della Repubblica in ordine alla funzione legislativa per misurare su quale dimensione poggiano detti poteri, quanto spazio lasciano all’autonomia presidenziale e, quindi, se sia concepibile che entro questa area possa inserirsi e legittimamente configurarsi il potere di veto ~ssoluto anche se temporalmente condizionato dalla congiuntura costituzionale che si produce con lo scioglimento delle Camere e con la conseguente situazione di prorogati0 che si determina per gli organi parlamentari.

Sono note le varie teorie in ordine alla attività promulgativa, alla natura giuridica della promulgazione ed alla funzione che l’istituto è chiamato a svolgere nell’ordinamento italiano ; problemi questi già trattati da altri ( 17) e sui quali non sembra opportuno soffermarsi in queota sede. Ai fini della indagine che qui si conduce è sufficienie infatti. sottolineare la relazione che

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intercorre tra revento della approvazione di un testo legislativo da parte del Parlamento e l’esercizio della funzione promulgativa da parte del Presidente della Repubblica. Più esattamente. è necessario precisare :

i) a quali condizioni possano combinarsi i due momenti del procedimento complessivo previsti dalla Costituzione per Pa formazione delle leggi formali. relativi all’approvazione del testo da parte del Parlamento ed alla connessa funzione presidenziale :

2) se detta combinazione di fattispecie logicamente e tem- porahente collegate, possa essere esclusa per il solo fatto che è stato esercitato il potere di rinvio con messaggio in situazione di prorogatio delle Camere e che perciò le Camere stesse non sono in condizioni di provocare l’effetto di cui al secondo comma dell’articolo 14, approvando nuovamente la legge rinviata :

3) se l’ambito di disponibilità riservata al Presidente della Repubblica in ordine agli effetti collegati in via normale dalla Costituzione all’avvenuta approvazione di una legge da parte delle Camere. importi l’eventuale potere di distinguere, &fini- tivurnente, i due momenti suindicati, dell’approvazione della legge e della promulgazione.

I quesiti suddetti importano intanto la necessità di estende- re il discorso. coinvolgendo considerazioni di ordine generale su- le caratteristiche del sistema costituzionale vigente.

Com’è noto. la distribuzione delle funzioni costituzionali. operata dall’ordinamento. si basa sulla previsione che la funzione legislativa sia esercitata dalle due Camere collettivamente. come si evince dall’articolo ? O della Costituzione e sull’attribuzione del potere promulgativo al Presidente della Repubblica - art. 73 Cost. - cui spetta. altresì, il potere di veto sospensivo.

E‘ stato esattamente osservato (18) che la norma di cui al- l’articolo 70 della Costituzione è formulata in modo da non attribuire direttamente ed esplicitamente l a titolarità del potere legislativo alle Camere. L’espressione normativa, nella sua ana-

- .


lisi, rivela, da una parte, la individuazione della funzione legislativa, operata in modo obiettivo e, dall'altra parte, la previsione che l'esercizio di detta funzione sia svolto dalle due Came- re : mancliereblie. _ _ quindi. 1:attribuzione aiJe Camere stesse della titolarità esclusiva della competenza in materia legislativa ( 19).

Diversa è, invece, la formulazione della norma contenuta neli'articolo 73, primo comma. della Costituzione ((( le leggi cono promulgrate dal Presidente della Repubblica ... ))) : in base a detta formulazione. la previsione dell'esercizio della funzione promulgativa risulta contes tuale all'attribuzione della titolari- tà della funzione :t - essa.

La diversa formulazione delle norme suindicate. relative al- l'esercizio della funzione legislativa e del potere promulgativo pub apiegarsi di certo. con la constatazione che. mentre l'esercizio del potere promulgativo - coine quello concernente il veto sospeii5ivo - spetta in via esclmiva al Preiidente della Re. pubblica. l'esercizio della funzione legislativa spetta alle Camere solo in via generale e non in via esclusiva (20). data la potestà del CÒverno di emanare sia decreti aventi forza di legge ordinaria. nei casi straordinari di necessità e di urgenza. sia decreti sventi valore di legge in bast: a delegexione parlamentare ( 21) ; la potestà del Presidente della Repubblica di emettere, su de- letiazione delle Camere, decreti di aministia e di indulto ( 2%) ; la potestà del corpo elettorale per i casi e le ipotesi previsti dagli articoli 7 5 e 135 della Costituzione.

Sehfrnne solo in questo senso (23) si ritiene doversi constatare che la funzione lerrislatiya non spetta in via esclusiva al Parlamento. pur essendo questo 6rgano investito della compe- ténza generale in materia ( 24). la carenza di norme costituzionali attributive della titolarità della fiinzi one legislativa primaria (25) o dirette ad indicure quali organi possano esercitare detta funzione con esclusione di altri. potrebbe indurre l'interprete a dubitare dell'accoglimento. ?iell'ordinamcnto costituzionale


visente. del principio per cui spetta agli organi che esprimono la rappresentanza nazionale la piena ed assoluta disponibilità della funzione normativa primaria dello Stato (26) .

In altri termini. la diversa formulazione dell‘articolo 70 della Co5tituzione. rispetto a quella dell’articolo 73. potrebbe indurre ad Indagare kul fondamento della ipotesi che il Presi- dente della Repubblica possa intervenire nel procecso di produzione delle leggi. inridendo nei mercanismo previsto ( 2 7 ) degli articnli ‘70. 7 3 . primo comma. e 74 della Costituzione attraverso I-uso ron$irnto del potere di scioglimento delle Camere e di rini.io con messaggio cli una legge. secondo uno -chema preordiiiato a! fine di ewludere che un testo validamente approvato dalle due Camere possa. pur essendo perfetto. arquiiiare efficacia e. quindi. esecutorietà ( 28).

5 . Sembra ?he la hase di partenza di un’evezituale indagine dirctta ad accertare =e il Presidente della Repubblica possa conseguire lo scopo di disgiungere definitivamente i due momenti dell‘approvazione della legge e della promulgazione attraverso l’uso con;iunto del potere di scio$imento e di quello di rinvio di una legge abbia un SUO fondamento. In- fatti. la nnima co-tiiuzioilale concernente l’esercizio della funzione legislatila. corn- si constatava innanzi. non è tale da attribuire la titolnrità della competenza al Parlamento. il quale deriva la sua posizione di dominus della funzione legislativa soltanto dalle caratteristiche del sistema e dai meccanismi che esso prevede (29).

Se, invece. l‘ordinamento costituzionale attribuisce. in via diretta ed eqdic-iia. la titolaxiti della competenza legislativa -tatale in nzodo eiclu&o ed in via primaria alle Camere, non ‘i potrebbe correttamente porre il problema della possibi- lità che il Tre-liente della Repubblica si inserisca nel procedimento di prodilzione legislativa al fine di impedire concretamente che si produca l’effetto voluto dalle Camere con l’ap-

’

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provazione di una legge. I1 veto assoluto si porrebbe. in un contesto normativo basato sul riconoscimento della titolarità esclusiva della funzione legislativa del Parlamento, come immediata negazione dell‘esercizio della competenza legislativa da parte del Parlamento. Esso, infatti, presupporrebbe una competenza dello stesso tipo e della stessa natura di quella attribuita alle Camere, sebbene il potere che ne deriverebbe non risulterebbe idoneo a conseguire i medesimi effetti. I1 valore sostanziale del veto equivarrebbe, cioè, al potere di negare la sanzione.

Ai fini della indagine che si conduce, il problema della possibilità del Presidente della Repubblica di disgiungere defi- niiivamente i due momenti della perfezione e dell’efficacia del- l’atto-legge, sarebbe risolto negativamente, nel momento stesso in cui venisse posto. se dalla norma - -- costituzionale risultasse esplicita l’attribuzione -della titolarità esclusiva della funzione legislativa al Parlamento. Poichè. però. non soccorre il dato normativo nella sua esplicita ed univoca espressione, evidentemente, è solo dalle caratteristiche del sistema. dalle combinazione cioè delle fattispeciea normative che vengono in considerazione che potrà eventualmente dedursi l’esclusione del potere di veto assoluto del Presidente della Repubblica. . E’ necessario, quindi. partire dalla struttura dei due PO- teri presidenziali che interessano a questi fini (scioglimento e rinvio con messaggio di una legge), operando i collegamenti possibili tra i detti poteri nel quadro delle condizioni entro Ie quali‘ essi possono essere esercitati.

Come è stato esattamente ed acutamente sostenuto (30), sia lo scioglimento che il rinvio con messaggio di una legge rientrano nella categoria dei poteri’ - propri ( 31) del Presidente della Repubblica poichè la controfirma &e accompagna i singoli atti di manifestaziose di detti poteri non costituisce altro che accertamento di esistenza e di legittimità (32).

Se ne deduce che la Costituzione ha rimesso alla sola valutazione del Presidente della Repubblica la scelta del PO-

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30


tere da esercitare in concreto: rinvio con messaggio di una leg- Y ge o scioglimento. I due poteri, d’altra parte, non si pongono come alternativi, non si escludono, cioè, vicendevolmente, e PO+

sono perciò essere esercitati successivamenie. La successione di atti che ne consegue è conforme al sistema se si articola il modo da far precedere l’esercizio del potere di rinvio rispetto all’eaercizio del potere di scioglimento ( 3 3 ) , e tenendo conto dei tempi necessari. perchè, in relazione all’atto di rinvio con messaggio di una legge, possa essere esercitato il potere di nuova deliberazione delle Camere, alla stregua di quanto prescrive il secondo comma dell’art. 74 della Costituzione (34).

Diversa, è, invece. la situazione che si determina nell’ipotesi che la successione avvenga in modo che allo scioglimento segua il messaggio di rinvio di una legge (35).

Detta ipotesi può comprendere due tipi di fattispecit: L’uno che può configurarsi secondo uno schema che importi piena autonomia dei due atti (scioglimento e rinvio), l’altro che, invece, può considerarsi come fattispecie procedimentale volta al fine di evitare che si producano gli effetti che l’ordinamento collega allo evento della manifestazione di volontà uguale dei due rami del Parlamento. L’uno e l’altro tipo si distinguerebbero solo quanto a strumentalizzazione dei due istituti rispetto al fine. strumentalizzazione che costituisce elemento del secondo tipo di fattispcie.

Individuati i modi .ittraverso cui potrebbe concretarsi l’e- ventuale potere di veto assoluto, si ritiene che l‘ammissibilità del suddetto istituto dovrebbe presupporre o l’attribuzione al Presidente della Repubblica, nell’ordinamento vigente in Italia, di una funzione di garanzia (36) costituzionale da esercitarsi in misura esclusiva o primaria rispetto alle funzioni di altri organi, ovvero della responsabilità dell’indirizzo politico ( 37). Sembra. cioè, anche sulla scorta di quanto offrono la normatiya c l’esperienza costituzionale di altri ordinamenti ( 38) che intanto possa ammettersi un potere di veto assoluto in quanto la posi.


zione che assume il Capo dello Stato ( 39) in un determinato or- ' dinamento. sia tale da accentrare la funzione di direzione politica [ 40) o quella di tutela degli interessi canonizzati nelle norme costituzionali ( 4 i).

Come è noto. la dottrina ( 4 2 ) ha individuato nella legit- timiti costituzionale e nel merito i motivi per i quali è consentito al Presidente della Repubblica di esercitare il potere di rinvio - con messaggio di una legge al Parlamento. Si è di fronte perciò ad un tipo di atto di manifestazione del potere presidenziale che può avere due ordini diversi di motivazione.

Essi corrispondono olle due possibili finalità che giustificano la attribuzione eventuale del potere di veto assoluto. L'indagine che si conduce mirerà pertanto ad esaminare : 1") se la funzione di garanzia rostitiizionale che spetta al Presidente della Repubblica assume. nell'ordinamento italiano. un rilievo tale da implicare la possibilità di esercitare in certe circostanze un PO-

' tere di veto assoluto ; 2") re il controllo di merito sulla legge che , $1 Presidente della Repubblica eserciia può incidere fino al

punto da determinare, in certe circostanze. l'inefficacia dell'atto legge. -

-- -

~ Si consideri, 'la posizione che assume il Presidente della Repubblica in ordine al sistema di garanzia della Costitu: zione. E' indubbio che la forma di garanzia offerta dal complesso dei poteri presidenziali al riguardo non è affatto configurata come comprensiva di tutti gli strumenti posti a tutela degli in- tere& coitituzionali di resime contenuti nella Carta (43). E', anzi da escludere che al Capo dello Stato spetti. nell'ordinamen- to italiano vigente, una funzione di garanzia che assorba ed esaurisca la capacità dell'ordinamento di re&ere alle turbative dell'ordine costituzionale.

Come è noto ( 44). la Costituzione repubblicana ha invece. introdotto un sistema diffuso di garanzia dell'ordinarnento costituzionale ( 45). La tutela dell'effettività delle norme costituzio-

6.

. .

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nali è assicurata. nelle previsioni del costituente. da una serie di articolazioni soggettive che operano autonomamente o nel loro complesso. mediante meccanismi normativi diversi per natura, per effetti e per attitudine a combinarsi con ulteriori strumenti che, via via. caratterizzano la rigidità dell’ordinamento ( 46). Trattasi. giova precisarlo. di fattori che agiscono talvolta in via diretta ed esplicita. tal‘altra in modo indiretto ed implicito. Al- cune strutture, infatti. si pongono come tipiche ed autonome strumentazioni garantistiche : altre. invece. assolvono agli stessi compiti nel momento in cui. in vista della tutela di altri interessi specifici. tendono a rafforzarli, collegandoli con i vari contenuti nelle norme coitituzionali, con le procedure preacritte dalla Carta, con la forza che emana dalle posizioni di altre parti del sistema.

In via mediata, funzione garantistica assolvono. ad esempio. sul piano soggettivo. la struttura bicamerale ( 4 7 ) del Parlamen- to, la posizione degli - organi pesidenziali delle due Assemblee parlamentari. quella assicurata alle minoranze in seno alle Assemblee stesse e nella comunità statuale (48). la stessa figura del Presidente della Repubblica quale rappresentante dell’unità nazionazi49). per le modalità della sua elezione e, per la durata della sua carica. Sul piano obiettivo, indirettamente. la tutela degli interessi costituzionali è, tra l’altro, possibile attraverso l’esercizio per determinati fini che, allo stato. è sufficiente qualificare come collaterali, dell’iniziativa legislativa parlamentare (50). regionale. del C.N.E.L., del potere di emendamento che spetta a ciascun parlamentare, dell’iniziativa di referenaum popolare ( 51). dell’iniziativa di convocazione delle Camere. di rimessione in Assemblea dei progetti di legge assegnati a Commis- sioni in sede legislativa ( 52), del potere di messaggio alle Camere a norma dell’art. 87 dells Costituzione, via via fino alla utilizza- zione da parte della minoranza legale costituita in Parlamento di tutti gli strumenti procedurali atti ad impedire che la maggioranza abusi della sua funzione ( 53).

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33 3. O. FEBBABA


Noti sono. inoltre, gli istituti introdotti nell’ordinamento italiano al fine specifico di garanzia della Costituzione : la Corte Costituzionale, ( 54) il Consiglio Superiore della Magistratu- ra ( 5.5) : sia gli strumenti obiettivi volti allo stesso scopo : controllo di costituzionalità delle leggi ( 56) , procedura aggravata per la revisione delle disposizioni costituzionali ( 5 7) giurisdizio- ne cosidetta penale della Corte Costituzionale stessa (Sa), potere del Presidente della Repubblica di rinviare con messaggio una legge al Parlamento.

Dalla esemplificazione ( 5 9 ) che precede può dedursi, in- , nanzitutto. che gli strumenti di garanzia sono previsti, sul piano

organico. a vari livelli della struttura costituzionale : Presidente della Repubblica per le modalità prescritte per la sua elezione, per la composizione del Corpo elettorale che lo esprime, per la durata del suo mandato, per la sua qualificazione rappresentativa ; Parlamento, per la sua- struttura articolata in due organi, a loro volta caratterizzati secondo uno schema complesso ( 60) ; Presidente di ciascun ramo del Parlamento. per la modalità del- l’elezione che condiziona e caratterizza la sua funzione costitu-

. zionale all’interno di ciascuna Camera e sul piano interorgani- co ; poteri delle minoranze parlamentari (61 ) : struttura della Corte Costituzionale e del Consiglio superiore della Magistra- tura (62).

Dalla stessa esemplificazione risulta che i dati funzionali, che a i collegano alle esigenze di garanzia. sono tali da sollecitare

.,via via competenze decisorie di organi diversi. Dette competenze si manifestano secondo uno schema che importa una molteplicità di rimedi. Tratiasi di rimedi che possono essere esercitati successivamente a seconda‘del.grado di efficacia e. quindi, del risultato che il singoloarimedio può produrre. Si può dar luogo, quindi. ad una progressione di iniziative volte. ciascuna, a pro. porre o a sollecitare atti, i cui effetti contribuiscono in varia misura a tutelare gli interessi costituzionalmente garantiti. Per quanto attiene. specificamente. alle lesioni di un interesse costituzionale

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imputahile direttamente o indirettamente ( 63) ad un soggetto privato o pubblico, la garanzia che l’ordinamento appresta, nella massima efficacia possibile. è da individuare negli effetti collegati alla pronunzia della Corte Costituzionale che accerti l’in- costituzionalità della norma ( 64).

Funzioni di garanzia diverse da quella attribuita alla Cor- te Costituzionale non conseguono risultati di eguale efficacia. Valga considerare il caso di una legge approvata, nonostante che siano stati esperiti tutti i rimedi offerti dall’ordinamen- to ( 6 5 ) .

Si prendano le mosse dall’iter parlamentare che potrebbe risultare caratterizzato : dalla rimessione in Assemblea, su iniziativa di minoranze. dal progetto di legge eventualmente defe- rito ad una Commissione in sede legislativa, dalla presentazione di una o più relazioni di minoranza all’iissemblea relative al progetto stesso nei confronti del quale, in Commissione siano stati già proposti e respinti emendamenti di ogni tipo, volti a mo- dificarne il contenuto o. comunque. a ritardarne l’adozione : dal- l’uso di tutti gli strumenti che i regolamenti parlamentari offrono per la discussione in Assemblea e che caratterizzano l’ostru- zionismo ( 66) ; da uguali o analoghe iniziative adottate nell’al. tro ramo del Parlamento dalle minoranze, allorchè il progetto di legge perviene all’altra Camera ; che, tuttavia, non si riesca da parte dei Gruppi che si oppongono all’approvazione del progetto di legge ad impedire che il suo iter si concluda positivamente. Si consideri, infine. l’ipotesi che la legge così faticosamente approvata sia colpita da veto sospensivo e che, tuttavia, riesca ad ottenere la seconda deliberazione conforme del Parlamento: dalla quale conseguono gli effetti previsti dal secondo comma dell’art. 74 della Costituzione.

Ne risulta che 1 . ~ ~ 0 degli strumenti di garanzia esperibili comunque nel corso del procedimento di produzione legislativa non possono, come zi è visto, produrre risultati comparabili con quelli di una pronuncia della Corte Costituzionale che accerti

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l’incostituzionaliti di una legge (67). In particolare, va constatato. a questo punto. che il rinvio con messaggio di una legge alle Camere da parte del Presidente della Repubblica per la struttura dell’istituto. conferma il carattere diffuso del sistema di garanzia costituzionale adottato nell’ordinamento giuridico italiano.

In particolare, va escluso che il rinvio con messaggio di una legge rappresenti uno strumento di garanzia costituzionale, capace di esprimersi in atti che. in via definitiva ed in misura efficace. esauriscano la hnzione di garanzia esperibile da organi politici attraverso atti politici.

I1 Presidente della Repubblica, esercitando il potere di rinvio con messaggio per motivi di legittimità costituzionale, sollecita e stimola una funzione parlamentare di garanzia della costituzione che può essere esercitata sia attraverso l’adesione delle Camere ai rilievi presidenziali che può manifestarsi attraverso varie forme ( abbandono della legge, modifica parziale o totale del iuo contenuto. voto contrario in sede di seconda deliberazione), sia attraverso una seconda approvazione della legge stessa nello stesso testo dell’atto rinviato. Indubbiamente, la previsione normativa dell’art. 74 della Costituzione deve essere interpretata come instauratrice di un procedimento volto al fine di garanzia della Costituzione e nel quale al Presidente della Repubblica spetta il potere di iniziativa ed 21 Parlamento il potere di decisione. Se è vero. infatti, che nella fattispecie procedimentale con-

% siderata. all‘esercizio avvenuto del potere sono immediatamente collegati effetti preclusivi dell’efficacia esterna (68) di un procedimento già perfetto. è altrettanto certo che l’atto presidenziale stesso non produce. normdmente, effetto diverso da quello di ri- mettere al potere del Parlamento la decisione in ordine alla attitudine dell’atto stesso a costituire una valida decisione politica

A questo punto mette conto considerare se siano disponibili per il Presidente della Repubblica altri strumenti che consenta-

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’ di maggioranza.

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no in modo più efficiente di esercitare la funzione di garanzia della Costituzione nel caso di un conflitto con il Parlamento su questioni attinenti alla costituzionalità delle leggi, nell’ipotesi che il rinvio con messaggio di una legge non abbia sortito il risultato sostanziale per i1 quale il veto sospensivo è stato esercitato. Da una ricostruzione. sebbene parziale perchè limitata al solo aspetto della produzione legislativa, della figura del Pre- sidente della Repubblica come garante ( 69) della Costituzione. potrà, infatti, scaturire la misura dei poteri e la forza giuridica che spetta complessivamente alla stessa funzione presidenziale di garanzia.

7 . A questi fini. si farà ora riferimento al potere di scioglimento. Questo istituto. assunse rilievo. nel contesto delle considerazioni che si vanno facendo. in relazione a due possibili scopi verso i quali lo scioglimento potrebbe ritenersi collegato.

Lo scioglimento. in ipotesi. potrebbe essere considerato at- to rivolto ad impedire che il Parlamento adotti una legge costituzionalmente illegittima. Detta finalità potrebbe essere con- seguita attraverso l’uso del potere di scioglimento re fosse costituzionalmente possibile che il Presidente della Repubblica lo esercitasse prima dell’approvazione del progetto di legge. viziato da grave violazione della Costituzione, da parte della Ca- mera che si appresti ad approvare, a sua volta, il testo già adottato dall’altro ramo del Parlamento.

Se invece, si verificasse l’ipotesi che entrambe le Camere abbiano già approvato la legge ritenuta costituzionalmente illegittima dal Presidente della Repubblica e tale da indurlo ad interventi della massima gravità, il potere di scioglimento dovrebbe essere esercitato congiuntamente a quello di rinvio con messaggio della legge stessa e precedere o seguire il veto sospensivo a seconda del grado di fondamento della presunzione del Presidente della Repubblica che il Parlamento aderisca ai rilievi contenuti nel messaggio di rinvio.

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Ovviamente, la seconda ipotesi, nelle sue due articolazioni, intanto è configurabile, anche se astrattamente, in quanto si ammetta che l'uso coordinato del potere di scioglimento e di quello di rinvio con messaggio sia oltre che costituzionalmente corretto, idoneo a conseguire concretamente l'effetto di disgiungere in modo definitivo il momento della formazione dell'atto-legge da quello della sua efficacia (70).

L'altro fine cui può essere collegato lo scioglimento è quello di provocare il giudizio del corpo elettorale sull'indirizzo della maggioranza parlamentare che ha voluto ed ha approvato la legge considerata incostituzionale. Tratterebbesi. infatti, di scioglimento deciso per sollecitare la eventuale sanzione del corpo elettorale nei confronti della maggioranza politica. la cui attività ed il cui indirizzo complessivo, evidenziato dalla legge ritenuta incostituzionale dal Capo dello Stato, non è ritenuto dal Presi- dente della Repubblica conforme alla previsione costituzionale relativa alla funzione che la maggioranza stessa delle forze politiche deve svolgere nel sistema.

Ciascuna delle due ipotesi di scioglimento sarà esaminata sulla base della sua effettiva possibilità giuridica e politica di verificarsi.

La prima delle due ipotesi darebbe luogo ad uno _~I- . sci-ogli- .

mento che potrebbe qualificarsi-CJreventivo -- - N. In ordine ad esso, va innanzitutto rilevato che trattasi di un tipo di scioglimento non considerato dalla dottrina - italiana -- -- (71). Nè risulta che ordinamenti positivi abbiano mai previsto come funzione che può assolvere l'istituto quella di prevenire crisi costituzionali. derivanti da eventuali e' future violazioni delle norme costituzionali da parte di orgaiii parlamentari nell'esercizio di funzioni legislative (72).

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8. Nell'ordinamento italiano è senz'altro da escludere che possa ammettersi un potere presidenziale di scioglimento a preventivo D. Ragioni attinenti alla struttura degli atti necessari per

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conseguire questi obiettivi impediscono in modo sicuro l’uso del potere di scioglimento a fini di prevenzione.

Nel caso di atto legislativo ritenuto costituzionalmente illegittimo e non ancora approvato dal ramo del Parlamento cui t;

stato trasmesso, non si potrebbe. a rigore, neanche configurare la violazione costituzionale. I1 Presidente della Repubblica non si troverebbe ancora di fronte ad un atto la cui legalità può essere negata. Egli dovrebbe intervenire in una fase del procedimento dalla quale la Costituzione lo esclude espressamente, al- lorchè attribuisce l’esercizio della funzione legislativa al Parla- mento riservando al Capo dello Stato soltanto la funzione promulgativa (73) e il potere di rinvio con messaggio.

Ma esaminando la questione in tutte le sue implicazioni, i risultati confermano che lo scioglimento preventivo è da ritenersi estraneo al sistema italiano. Ovviamente. sia nel caso di procedimento legislativo non ancora perfezionato, sia nel caso di legge approvata dai due rami del Parlamento e trasmessa al Pre- sidente della Repubblica perchè eserciti le funzioni di sua competenza e relative al procedimento di produzione legislativa. il Presidente della Repubblica stesso per sciogliere il Parlamento ai fini preventivi, dovrebbe assicurarsi la controfirma del solo decreto di scioglimento nella prima ipotesi e, nella seconda ipotesi, ( d i uso coordinato dal potere di scioglimento e di veto sospensivo) dei due decreti volti. rispettivamente, a rinviare la legge al Parlamento ed a sciogliere quest’ultimo. secondo un ordine di successione che può essere capovolto (74). Ma. come è noto, la controfirma ministeriale (75) ad atti volti ai fini suddetti non può in alcun modo essere prestata (76).

Pur trattandosi. infatti, di atti sostanzialmente presidenziali, quali si configurano quelli di scioglimento e di rinvio di una legge al Parlamento (77), è da escludere che il Presidente del Consiglio (78) possa controfirmare decreti volti alle finalità in. dicate.

I1 fatto che per gli atti di competenza propria del Presi-

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dente. la controfirma consenta il solo controllo di legittimità ( 79) degli atti stessi importerebbe, infatti, che qualora il Governo con- trofirmasse i decreti suindicati. attesterebbe la legittimità degli atti in questione. Nelle fattispecie descritte, la legittimità degli atti presidenziali non potrebbe essere riconosciuta, ostandovi ragioni d‘ordine formale e sostanziale. Sul piano formale, infatti, l’esercizio del potere presidenziale di scioglimento congiunto o meno con quello di veto sospensivo. integrerebbe l‘ipotesi di violazione delle norme costituzionali relative alle competenze di altri organi. Precisamente, si tratterebbe di esercizio dei poteri presidenziali volti o allo scopo di impedire che il Parlamento eserciti la sua funzione legislativa, ove ci si trovasse di fronte ad un atto-legge che non ancora è stato approvato da tutti e due i rami del Parlamento. ovvero ad o-tacolare, quanto meno (80) , l’e- sercizio del potere parlamentare di riapprovare nuovamente la legge colpita da veto sospensivo, ove ci si trovasse di fronte ad un atto-legge già adottato dal Parlamento.

Sul piano sostanziale, va rilevato, innanzitutto che lo scio- &mento (( preventivo )) verrebbe a porsi come rivolto contro !a

_ _ maggioranza. I1 Governo, se <i assumesse la responsabilità della controfirma verrebbe, nel caso, ad assumere una posizione di radicale contrasto con la Lua maggioranza e con l’indirizzo politico che essa esprime e del quale pariecipa. in posizione prioritaria, il Governo stesso (81). La controfirma ad atti presidenziali del tipo ipotizzato ne attesterebbe la legittimità e reciprocamente riconoscerebbe la incos tituzionalità dell’at- to voluto dalla maggioranza e che il Parlamento sia sul punto di approvare o abbia già approvato. Nessun Governo che non iia di lotta o minoritario - ma non è ipotizzabile per il governo minoritario o di lotta iina ipoteii del genere (83) - potrebbe controfirmare decreti presidenziali che si pongono come fine quello di impedire l‘approvazione di una legge o Ia sua efficacia. sulla base di una motivazione che ne neghi la co- stituzionalità e sul presupposto che il Parlamento stesso - e

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per esso la maggioranza politica - si sia radicato in una posizione che lo renda incapace politicamente di partecipare alla funzione di garanzia costituzionale attraverso la procedura prevista dall'art. 74. che attribuisce al Presidente della Repubblica il potere di inizativa del riesame della legge eventualmente vi- ziata da incostituzionalità ed alle Camere il potere decisionale in ordine alla valutazione degli effetti che. su1 piano costituzionale, può importare un atto-legge ed alla definitiva soluzione del conflitto in ordine alla legge colpita da veto soipensivo.

V'è da osservare, inoltre, che un orientamento presidenziale volto ai fini suddetti e che tenderebbe a manifestarsi, tra l'altro, attraverso lo scioglimento K preventivo D. presupporrebbe che l'indirizzo della maggioranza cia valutato dal Presidente della Repubblica come diretto alla sovversione del- l'ordinamento. La controfirma ad atti presidenziali. motivati da considerazioni di tale gravità in ordine all'indirizzo della maggioranza. equivarrebhe all'adesione del governo alle fina- lità che si propone il Presidente della Reppubblica sulla base di un giudizio identico in ordine all'indirizzo di maggioranza. E' da escludere decisamente che p o s a verificarsi una ipotesi di questo genere. I1 Governo nel nostro sistema non può trovarsi in nessun caso in una situazione di radicale contrasto con la maggioranza prlamentare ( 84). Se ne deduce. quindi, per queste sole ragioni. la impoFsibilità strutturale dello scioglimento a preventivo nel sistema italiano.

Indubbiamente si ha. in tal modo. ulteriore conferma del carattere che assume 1"istituto dello scioglimento nell'ordinamento costituzionale italiano. I1 potere di scioglimento si inquadra nella fiznzione di equilibrio ( 8 5 ) che spetta al Presi- dente della Repubblica. Esso. perciò. non può essere wato contro una delle altre parti ( 8 6 ) del sistema. nè in una situazione di crisi dei rapporti tra organi e per finalità volte ad impedire che questi esercitino le funzioni costituzionalmente loro attribuite.

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Diversa deve essere invece la valutazione dello scioglimento se adottato per scopi legislativi. Trattasi. infatti. di una finalità. volta a sollecitare il giudizio del corpo elettorale su di una legge valutata diversamente dalle parti politiche, sul piano della sua costituzionalità. Lo scioglimento, in tal caso, può costituire lo strumento tecnico idoneo a superare il conflitto tra le varie parti. perchè ne demanda la soluzione al corpo elettorale. Non risulterà. infatti. rivolto contro nessuna di es- s e ; risponderà ad esigenze obiettive e strutturali: ne sarà incontestabile la legittimità ( 87).

Ma lo scioglimento, sebbene diretto a sollecitare il giudizio del corpo elettorale - l’unico fine possibile nell’ordinamento vigente - pub provocare solo indirettamente effetti va- lutabili sul piano deila garanzia.

Si ammetta che i l corpo elettorale applichi la sanzione politica di sua competenza nei confronti della maggioranza che ha voluto ed approvato la legge, aderendo così alle valutazio- n i che della legge stessa hanno dato le minoranze, valutazioni che hanno #trovato eco, eventualmente. nel messaggio di rinvio del Presidente della Repubblica. Si ammetta, ancora, che detto messaggio non sia riuscito a conseguire i risultati sostanziali e politici per i quali fu emanato. Si pensi poi all’even- tualità che il corpo eletiorale elegga le nuove Camere dando loro una strutturazione che capovolga il rapporto di forza politica. caratteristico del Parlamento sciolto e che ebbe ad approvare la legge in questione. Gli effetti di questa. in relazione alla turbativa dell’otdine costituzionale. non possono essere ri- mossi re non attraverso’un altro atto di competenza del Par- lamento stesso e cioè. attraverso una legge abrogativa di quella ritenuta costituzionalmente illegittima.

Anche in questa ipotesi, quindi, la funzione presidenziale di garanzia si configura come attività di predisposizione delle condizioni giuridiche e politiche che consentono l’esercizio di

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poteri decisori, volti a fini di garanzia, che spettano però ad organi diversi dal Presidente.

9. La funzione di garanzia che spetta al Presidente della Repubblica si articola quindi, in :

a) poteri di iniziativa e di impulso diretti ad instaurare procedimenti che, a loro volta. sollecitano poteri c_ decisori di organidive-rsi, come nel caso di rinvio con messaggio di una legge per motivi di legittimità :

b) poteri il cui esercizio può produrre effetti che rilevano sul piano della garanzia della Costituzione, solo in quan- to idonei a predisporre, eventualmente, le condizioni perchè altri organi rinnovano, atraverso atti propri, gli effetti derivanti da attività che hanno prodotto lesioni degli interessi costituzionalmente garantiti.

Da detta articolazione possono ricavarsi conseguenze in ordine alle relazioni funzionali di garanzia tra Presidente della Repubblica e Parlamento, per il settore che attiene alle eventuali violazioni costituzionali rilevabili nel corso del procedimento di produzione legislativa o, comunque, prima che intervenga il giudizio della Corte Costituzionale. Può dedursi, cioè, che l’attività di garanzia posta in essere dal Presidente della Repubblica, è idonea in determinate ipotesi. a produrre effetti che incidono soltanto -4I’efficacia immediata degli atti ritenuti costituzionalmente illegittimi ( 88). Essa, tuttavia, non può conseguire in via definitiva ed autonoma - i _ _ _ - risultati obiettivi di tutela dell’ordine costituzionale. Questi risultano, invece, collegati all’attività del Parlamento che, nella sua autonomia (89), può produrre attraverso singole manifestazioni di volontà ( 90) effetti la cui forza r iLdta pari a quella degli atti ritenuti costituzionalmente illegittimi E’, quindi. al Parlamento che spetta, in ultima analisi. il potere di restaurare l’ordine costitiizio- nale turbato, esercitando una funzione capace di esprimersi in atti di efficacia tale da conseguire effetti della stessa natura di

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quelli che risultano stabiliti dalla Costituzione per le decisioni della Corte Costituzionale. che accertino la illegittimità delle leggi ( 91).

E’ possibile. a questo punto. trarre alcune conclusioni. Le risultanze della analisi che si è condotta sulle articolazioni soggettive e funzionali del sistema di garanzia. accolto nell’ordinamento italiano. sono tali da far escludere che. in questo quadro, possa spettare al Presidente della Repubblica il potere di veto assoluto nei confronti di una legge.

Si è, infatti. constatato che l’ordinamento attribuisce al Presidente della Repubblica una funzione di garanzia che non r i d t a essere capace. in via autonoma. di produrre effetti che si pongano sullo s teso piano di efficacia degli atti che costitui- won0 l’oggetto della funzione stessa. Allorchè infatti - come nel caso del veto sospeniivo - gli effetti dell’esercizio del potere assumono la maggiore rilevanza, riuscendo ad incidere sull’efficacia immediata degli atti sottoposti al controllo (93) del Presidente della Repubblica, l’ordinamento prevede l’automatico instaurarsi di un procedimento che si caratterizza per il fatto che sollecita il potere decisionale dell’organo competente ad emanare l’atto del quale è stata sospesa l’efficacia. In detto ultimojrocedimento - - _ - al Presidente dell a Repubblica n o n ;pet- ta che il potere di in.@iativa: al Parlamento è attribuita, invece, la competenza esclusiva quanto alla fase costitutiva del-

, l’atto stesso ( nuova deliberazione), competenza confermata, peraltro. dal fatto che l’attività ulteriore e susseguente a quella costitutiva dell’atto (attività questa ultima che spetta al Pre- sidente della Repubblka : promulgazione) risulta come integralmente ed uiijrocampnte descritta dalla Costituzione, configu- randosi come dovuta. Proprio per questa ipotesi, la norma costituzionale non si limita. anzi, a prendere in considerazione solo l’atto presidenziale in quanto tale, ma fa riferimento al comportamento del Presidente della Repubblica ( N se le Came- re approvano nuovamente la legge, questa deve essere promul-

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gatu »), per sottolineare il carattere vincolato della fattispecie. I1 potere di veto assoluto non può sussistere in un conte-

sto normativo così strutturato. Costituirebbe infatti. negazione delle caratteristiche salienti del sistema di garanzia che, come 4 è visto, si fonda comunque sull’autonomia degli organi parlamentari che risulia rafforzata poichè comprende anche elementi funzionali volti al fine di tutela dell‘ordine costituzionale. Ne consegue che la funzione di garanzia della Costituzione. per il modo in cui risulta distribuita, nel suo complesso e nelle sue articolazioni. esclude che possa sussistere un potere di veto assoluto attribuito al Presidente della Repubblica.

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10. Nelle pagine precedenti si è già posto il problema delle implicazioni che dt rivano dall’attribuzione al Presidente della Repubblica del potere di rinvio con messaggio di una legge, considerato sotto il profilo del controllo di merito sulla attività legislativa del Parlamento. Precisamente, si è avanzata l’ipotesi che. in astratto, il potere di veto assoluto possa considerarsi collegabile alla funzione che il Presidente della Re- pubblica esercita ( 93) 31.11 merito dei provvedimenti legislativi. Trattasi cioè dell’altro aspetto per il quale potrebbe ritenersi configurabile un grado di efficacia dell’atto di rinvio con messaggio tale da rendere l’esercizio del potere previsto dal- l’articolo 74 della Costituzione aspimilabile. quanto ad effetti. all’esercizio di un ipotetico veto assoluto. Si dovrà, quindi con-

.siderare il valore e la portata del potere di rinvio con messaggio. quando il suo esercizio costituisce espressione del controllo di merito su una legge. E ciò al fine di misurarne l’e€- ficacia alla luce della funzione che, su questo piano, esercita il Presidente della Repubblica.

L‘ipotesi che il potere di veto assoluto possa considerarsi collegabile al controllo di merito sulla attività legislativa del Parlamento può derivare, intanto, dalla constatazione che det- to potere di controllo. come è stato riconosciuto (94) spetta al

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Presidente della Repubblica sulla base della stessa norma del- l’articolo 74 della Costituzione. Poichè detta norma, infatti, non condiziona il contenuto del messaggio di rinvio ai soli motivi di legittimità costituzionale, può dedursi correttamente che il potere di rinvio con messaggio può essere esercitato anche per ragioni attinenti al merito (95) . La determinazione del merito. l’ambito. cioè. entro il quale. sotto questo profilo, può essere esercitato i1 potere di veto sospensivo costituisce ar- gomento controverso in dottrina (96).

Da una parte. infatti. si sostiene che i motivi per i quali è possibile esercitare il potere previsto dall’art. 74 della Costi- tuzione devono essere contenuti entro i limiti del (( merito costituzionale », quando non attengano alla legittimità (97). D’altra parte (98). si afferma, invece, che i motivi che possono muovere l’esercizio del potere di rinvio con messaggio si esten. dano anche al di là del (( merito costituzionale », anzi, possano attenere a qualsiasi aspètto del provvedimento legislativo ( 99).

Quest’ultima tesi. nella sua formulazione più incline alla estensione dei poteri presidenziali ( loo) , si basa sul presupposto- che gli interessi che devono essere perseguiti attraverso l’attività presidenziale che si esplica con l’esercizio del potere di veto sospensivo (( si riferiscano ... alle condizioni. indispen- sabili perchè la vita politica del Paese e l’attività dei suoi organi proceda tranquillamente e proficuamente per tutta la collettività N (101). Sulla base di questa impostazione si esclude altresì che al veto sospensivo possano essere attribuite qualificazioni aventi riferimento alla nozione di controllo o a quella di attività consultiva, perchè ambedue le nozioni impliche- rebbero il riconoscimento che‘il potere di rinvio con messaggio possa essere stato attribuito’ per tutelare interessi della stessa natura di quelli perseguiti dall‘attività politica del Parlamento e per esso della maggi8ranza delle Camere (102).

Risulta evidente che questo orientamento origina dalla me- desima visione della funzione presidenziale che. successiva-

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mente. darà luogo alla teoria dell’indirizzo politico costituzionale o (c di regime )> (103). E’ stato giustamente osservato (104) che i risultati cui si è pervenuto seguendo detta impostazione dottrinale non sono irriducibilmente contrastanti con le conclusioni che scaturiscono da impostazioni che individuano la posizione del Precidente della Repubblica come comprensiva dei poteri necessari per garantire (( il pieno funzionamento degli organi politici della Costituzione )) ( 105). Ma al fine di superare nettamente l’antinomia delle due impostazioni. è nece-. sario approfondire il significato dell’espressione (( indirizzo PO- litico costituzionale )) anche al di là della stessa precisazione ( 106) secondo cui detto indirizzo costituisce momento della dinamica costituzionale del tutto distinto dall’indirizzo politico di maggoranza. Ne scaturirà la conferma che il messaggio di rinvio. qualora attenga a motivi diversi dalla legittimità, non potrà essere motivato su base diversa da quella del merito eo- stituzionale. Come conseguenza ulteriore. deriverà che il potere di rinvio con messaggio non può assumere in ogni caso le ea- ratteristiche di potere di veto assoluto.

Prima ancora di affrontare le questioni testè poste. è opportuno chiarire che: noi: spettando al Presidente della Repub- blica la funzione di indirizzo politico, inteso questo in senso tradizionale (107). non può porsi correttamente il problema di un erentuale potere di veto assoluto. collegabile alle responsa- bilità che deriverebbero al Presidente della Repubblica stesso per quella attività di indirizzo politico che, nell’ordinamento italiano vigente, spetta. invece. alla maggioranza delle forze politiche (108).

Basterebbe a questo fine, considerare, infatti, che il sistema parlamentare adottato dal costituente italiano risulta chiaramente di tipo monistiro ( 109) ; che il Presidente della Re- pubblica si pone come figura soggettiva distinta dagli organi di Governo ( 110), che ad esso non spetta il potere di partecipazione d’attività del Consiglio dei Ministri ( 111); che trat-

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tasi di organo politicamente irresponsabile, mentre l'assunzione di responsabilità politica per gli atti di governo ( 112) t. at. tribuita in modo esclusivo al Presidente del Consiglio ed a ciascun Ministro.

11. Ma. sempre a questo proposito. l'indice ulteriore della eicluiione del Presidente della Repubblica da ogni par- tecilazione alla funzione politica di maggioranza deriva dal dato comparativo offerto dalla struttura del meccanismo del veto nell'ordinamento italiano vigente rispetto agli istituti che pur partecipando al contesto normativo di altri ordinamenti ( 1 1 3 ) possono essere classificabili nello stesso genere.

Si consideri. infatti. la previsione normativa della sezione 7 dell'articolo 1 della Costituzione degli Stati Uniti d'Ame- rica. I1 potere che. in ordine ad 1111 bill ( 1 1 4 ) approvato dal Senato e dalla Camera dei Rappreentanti. è attribuito al Pre- 'ideiiie degli Staii Cniti e particolarnienie gli effetti che derivano drill'esercizio di tale potere che a loro volta. rilevano so- przitctto per la complessità de!!'onere che deriva agli organi del 'Congresso sono da ascriversi alla posizione che spetta al Presidea te degli Stati Uniti nell'ordinamcnto. La maggioranza qualificaia dei due terzi richiesta per la validità della seconda approvazione del testo legislatiro rinviato dal Presiden- te in ciascuna delle due Camere. sta proprio ad indicare la presuiizione dell'ordinamento nord-aicericano che l'indirizzo politico presidenziale possa essere condizionato od ostacolato soltanto qualora contrasti con cna maggioranza nel Congresso, la cui forza rappresentativa idella volontà nazionale assuma va-

, lore considerevolissimo. basandosi su di un consenso popolare di gran lunga più ampio di quello che legittima la leadership

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presidenziale ( 115). Ma detto sistema, che

un controllo sostanziale e

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attribuisce al Presidente degli U.S.A. praticamente (( ultimativo 1) sull'atti- - -


vità legislativa del Congresso trova la sua giiEtificazione e il suo presupposto nell’attribuzione al Presidente stesso della funzione di indirizzo politico che, nel linguaggio europeo. verrebbe a chiamarsi K di maggioranza D. Trattandosi di Repubblica presidenziale 6 ovvio che al Presidente debba spettare, fra gli altri { 116). il potere che risulti funzionalmente idoneo a garantire il coordinamento tra gli obiettivi della politica presidenziale e l‘azione degli organi legislativi dall’altra i 11 7 ) .

Sono queste le implicazioni tipichc di un sistema che ri- solve diversamente dal meccanismo parlamentare il problema della individuazione degli organi di direzione politica dello Stato (118) e che si fonda su strutture organizzative che ripetono dal principio della dilisione dei poteri ( 119) le loro caratteristiche funzionali. I1 tipo di veto di cui può disporre il Presidente degli E.S.A. è configurato. per queste ragioni di ordine politico e costituzicnale, in modo di poter garantire nella maggiore misura possibile l’omogeneità dei fini concreti tlella attività federale.

E’ evidente che. nell’ordinamento italiano. non ricorrono condizioni sistematiche del tipo suddetto. La funzione di indirizzo- -_- - politico non spetta al Presidente della Repubblica ma agli organi nei quali si esprime la maggioranza delle forze politiche. E’ perciò che l’eventuale potere assoluto potrebbe, in ipotesi. collegarsi soltanto alle competenze presidenziali, dalle quali parte della dottrina (120) ha ritenuto di poter dedurre 1’attribUzione ai Presidente della Repubblica della funzione di N indirizzo politico costituzionale N. L‘indagine dovrà riflettere. perciò, la individuazione della portata concreta dell‘(( indiri7- zo politico costituzionale )) o (( di regime », la precisazione della relativa nozione. la relazione che intercorre tra indirizzo politico di maggioranza e K indirizzo politico costituzionale N o (( generale N che scaturisce ( 121) dall’esercizio delle funzioni presidenziali.

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1. G. FER- 49


12. Dalla definizione dell‘indirizzo politico costituzionale data dalla dottrina che più perspicuamente ne ha individuato la nozione (122) si deduce innanzitutto che trattasi di attività caratterizzata dal fatto che la scelta dei fine da perseguire non è operata secondo autonome e libere determinazio- ni (123) . Trattasi. cioè, di attività dalla Costituzione espressamente vincolata ( 124). I fini che risultano perseguibili dalla attività di indirizzo politico costituzionale sono. cioè, soltanto quelli espressamente o implicitamente previsti dalla Costitu- zione o ((comunque in armonia con essa N ( 125).

La ricostruzione del tipo di attività inquadrabile nell’indirizzo politico costituzionale risulta perciò tale da dedurne caratteristiche del tutto distinte dalle attività di indirizzo politico di maggioranza. Alla libertà nel fine che caratterizza la struttura degli atti ascrivibili nella funzione di governo si con- trappone il carattere vincolato, quanto al fine. degli atti in cui si articola la funzione di indirizzo politico costituzionale. Da detta constatazione. peraltro, non può dedursi che la struttura degli atti di questa seconda specie risulti carente di ogni elemento autonomamente determinabile da parte del Presidente della Repubblica nell’esercizio dei poteri collegati alla suddetta attività. L’elemento libero di questi atti è, infatti, da riscontrare, oltre che nel fine concreto ed individuato da perseguire, tra i tanti che possono enuclearsi dall’ordinamento costituzionale per le singole fattispecie ( 126). nella autonomia riconosciuta dl’organo presidenziale di scegliere tra l’esercizio dei singoli poteri e tra le forme che possono assumere legalmente gli atti cui detto esercizio può dar luogo (127) e, soprattutto, di aetenersi dall’esercitare poteri inquadrabili nella funzione di indirizzo politico costituzionale ( 128). E’ per questa ragione che anche la funzione presidenziale di indirizzo politico di regime si articola in poteri politici.

Da queste premesse scaturiscono conseguenze immediatamente utilizzabili in ordine alle relazioni che possono deter-

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minarsi tra le due iunziuni di indirizzo politico. quella costituzionale e quella di maggioranza, per quanto attiene agli aspetti che interessano al fine di questa ricerca e cioè: preliminar- mente, sul piano della determinazione dell’ambito entro il quale i motivi di merito possono legittimare l’esercizio del potere di rinvio con messagio : successivamente, in ordine alla esclusione del potere di veto assoluto per ragioni attinenti al merito della legge rinviata al Parlamento.

I1 messaggio di rinvio per motivi diversi dalla legittimità. non può che attenere al merito costituzionale; non. quindi. a qualsiasi motivo di merito. Non rientrerebbe, infatti, nell’ambito della funzione di indirizzo politico costituzionale una motivazione del messasgio di rinvio basata su presupposti diversi da quelli che il contesto dell’ordinamento costituzionale indica come finalità da perseguire. Sostenere che il Presidente della Repubblica debbz esercitare il potere di rinvio con messaggio al fine di consentire che ((la vita politica del Paese e l’attività dei suoi organi r,roceda tranquillamente e proficuamente per tutta la collettività D (129) e, quindi, senza limiti attinenti al merito, sembra essere un2 affermazione eccessiva o, quanto me. no, indeterminata. Alla stregua di essa, l’attività presidenziale inerente alla fattispecie prevista dall’articolo 74 della Costi- tuzione si eserciterebbe senza che dal sistema normativo si enuclei un indice di valutazione dell’atto legislativo sottoposto all’esame del Precidente. Mancherebbe cioè ogni parametro cui raffrontare la legge approvata dai due rami del Parlamento, e si dovrebbe pensare che il criterio di valutazione dell’atto legislativo sia determinabile esclusivamente dall’orientamento presidenziale relativo alle finalità che l’azione legislativa deve perseguire nel nostro sistema. Alla attività del Presidente della Repubblica verrebbe in tal modo attribuita una autonomia che non è possibile riconoscerle, date le condizioni giuridiche r

politiche ( 130) entro le quali l’ordinamento costituzionale vigente configura le funzioni presidenziali. D’altra parte, così ar-


gomentando. si verrebbe a porre l’attività del Presidente della Repubblica come concorrente rispetto a quella degli organi che esercitano la funzione d i indirizzo politico di maggioranza e noli sembra concepibile, nè risulta, d’altronde. dimostrato che per la stessa funzione l’ordinamento costituzionale vigente abbia istituito strutture organiche plurime e. cioè, la maggioranza parlamentare e il governc da una parte. il Presidente della Re- ptibblica dall’altra.

E‘ per queste ragioni che acquista ulteriore valore la tesi per la quale il potere di messaggio di rinvio. quando è esercitato per motivi diversi da quelli attinenti alla legittimità, trova nel merito costituzionale l’unica - legittimazione possibile. Essa, d’altra parte. risulterà coerente con il contesto degli interessi giuridicamente rilevanti che trovano nella figura presidenziale, delineata dal costituente. l’organo di garanzia e di tutela, perchè consente la proiezione dinamica di detti interessi. ri- ferendoli ad un piano organico e .funzionale capace di determinare. per le norme che detti interessi canonizzano, le condizioni attraverso cui è possibile realizzare la loro effettività. Infatti, la nozione di merito costituzionale. per gli aspetti che tocca, può attribuire all’indirizzo politico di regime lo strumento attraverso cui può realizzarsi.

Si è già posto in evidenza, infatti, che l’indirizzo politico costituzionale si pone su un piano diverso dall’indirizzo politico di maggioranza. Può dedursi anzi che tra le due nozioni non si determinano relazioni antitetiche. Gli atti che concorrono ad evi denziare l’esistenza dell’uno o dell’altro tipo di indirizzo non si pr\stano ad essere valutati secondo uno schema che participi dello*stesso ordine di valori giuridici o politici. L’indirizzo ’politico di maggioranza e quello costituzionale traggono ciascuno la propria legittimità da tipi di interessi distinti ma non perciò contraddittori perchè ambedue risultano costituzionalmente compatibili : l’ordinamento, infatti, ha creato le condizioni perchè possano e debbano svolgersi.


Se ne può dedurre. a questo punto, che tra gli atti inquadrabili rispettivamente cell'indirizzo politico di maggioranza ed in quello costituzionale si può stabilire una interazione. dalla quale può derivare un rapporto strumentale mercè il quale gli interessi tutelabili attraverso l'azione della maggioranza delle forze politiche po+ono riuscire maggiormente garantiti. nella misura in cui riescano a coinvolgere gli interessi obiettivi pereeguibili attraverso l'zttività di indirizzo politico costituzionale. Viceversa: i fini d2 raggiungere mercè l'azione diretta a realizzare l'indirizzo politico costituzionale possono conseguirsi a condizione che riescano ad inquadrarsi tra gli scopi che intendono perseguire gli organi nei v a l i si esprime la maggioranza politica ( 131).

13. Dalle considerazioni che precedono può misurarsi la rilevanza che acquista l'indirizzo politico costituzionale : ma da esse scaturiscono anche la portata ed i limiti che. a loro rolta. si definiscono, assumendo le norme costituzionali progamma- tiche come termine di riferimento dell'indirizzo politico costituzionale, come presuppo.-to giuridico della sua validità e come fondamento politico della sua perseguibilità.

E' stato già esattamente rilevato (132) che l'indirizzo politico costituzionale si caratterizza per essere teso all'attuazione della Costituzione. E' necessario. per definirne la nozione. sottolineare la relazione che deve intercorrere tra gli atti di indirizzo politico costituzionale e le norme programmatiche. Ai fini della presente indagine. infatti. detta relazione si dimostra utile perchè intanto contribiiisce ad indicare il contenuto del :( merito costituzionale 1). che costituisce il riferimento classi- ficatorio entro il quale devono rientrare i singoli motivi di specie che legittimano l-esercizio del potere di rinvio con messaggio quando non è dovuto a ragioni di costituzionalità. d'altra parte, pone in evidenza il carattere firurnentale che acqui2tano i singoli atti di esercizio dei poteri presidenziali rispetto alle

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esigelize fondamentali per le quali l’indirizzo politico costituzionale è configurabile nell’ordinamento italiano.

Ma se il rapporto tra l’indirizzo politico costituzionale e quello di maggioranza non è antitetico e si pone, anzi. in termini tali da consentire la possibilità di strumentalizzare i fini concreti ed immediati dell’indirizzo politico di maggioranza per l’attuazione delle disposizioni programmatiche della Costitu- zione, che si rivelino tali da essere suscettibili di tradursi in norme effettive, è evidente che:

a) l‘attività presidenziale che può qualificarsi di indirizzo politico costituzionale risulta produttiva di risutati rilevanti nella misura in cui sollecita la componente dell’indirizzo politico di maggioranza che può assumere rilievo nel quadro dell’attuazione completa della Costituzione ;

b) i singoli poteri presidenziali esercitati in vista della realizzazione dell’indirizzo politico costituzionale, producono l’effetto di stimolare gli organi legislativi ad attuare nell’ambito della loro competenza le norme costituzionali programmatiche che, per la loro natura, sono condizionate, quanto ad integrale effettività all’esercizio delle funzioni legislative del Parlamento che si traduca in atti volti a quel fine ;

c) non è ammissibile un potere di veto assoluto che si giustifichi sulla base dell’esigenza di realizzazione dell’indirizzo politico costituzionale perchè questo è comunque attuabile sella mi-wa in cui \-i concorrono altri organi costituzionali, tra i quali il Parlamento cui è attribuita la competenza decisoria sui tempi e i modi dell’attuazione integrale della Costitu- zione.

14. La conclusione che gli effetti derivanti dall‘ecercizio del potere di rinvio con messaggio di una legge escludano, nell’ordinamento italiano vigente, l’attribuzione implicita al Pre- sidente della Repubblica di un potere di veto assoluto, anche in una determinata congiuntura costituzionale, trova ulteriore

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conferma ponendo il problema in termini diversi e, cioè, sulla base della relazione tra il potere di veto sospensivo e la distribuzione delle competenze costituzionali tra gli organi.

Assumono. a questi fini, rilievo le forme ed i modi attraverso cui potrebbe manifestarsi l’eventuale potere di veto assoluto. Anticipando quanto si andrà dimostrando. si può affermare che l’atto nel quale si esplicherebbe tale potere non potrebbe essere considerato costituzionalmente legittimo.

I1 veto assoluto non si potrebbe configurare come autonomo. Ne manca ogni legittimazione all‘esercizio, perchè l’ordinamento costituzionale vigente non contiene alcun riferimento normativo esplicito al riguardo. Per considerare l’ipotesi di su+ sisteiiza di un potere di veto assoluto, si dovrebbe, evidentemente. immaginare un particolare atteggiarsi dell’atto di rinvio di una legge al Parlamento: si dovrebbe. quindi. di. mostrare la possibilità che il potere di rinvio con messagio. previsto dall’artirolo i4 della Costituzione, assuma come propria e legittima una direzione diversa da quella prescritta per conseguire poi effetti che si diversificano da quelli normalmente collegati all’atto d i rinvio. Si tratterebbe, beninteso. di effetti più rilevanti sul piano quantitativo e qualitativo di quelli che sono propri alle ipotesi normali di esercizio del potere presidenziale ex articolo 74 e solo perchè si verifica la congiuntura politica-costituzionale determinata dall’avvenuto scioglimento delle Camere.

I1 potere di veto assoluto si configurerebbe come enuclea- zione del veto sospensivo. come potere implicito nella previsione costituzionale che attribuisce al Presidente della Repubblica. al momento della ricezione del testo trasmesso dal Parlamento la possibilità di rinviare al Parlamento stesso la legge. indicando, con tin messaggio. i motivi per i quali viene chiesta una nuova deliberazione delle Camere.

A questo proposito va analizzato il contenuto dell‘articolo 74 della Costituzione. Gli elementi della fattispecie normativa


ivi contenuta rivelano che la funzione ( 133) presidenziale attinente alla produzione legislativa, nella fase successiva a l k formazione della volontà (134) , si articola in due poteri alternativi: quello di promulgare o qiiello di chiedere. con messaggio motivato alle Camere. una nuova deliberazione.

La norma contenuta nell‘articolo 74 della Costituzione non consente una interpretazione diversa. Promulgazione e rinvio con messaggio motivato di una legge al Parlamento costituiscono attività alternative ma dovute. L’alternatività dei due poteri intanto si configura, in quanto il Presidente della Repubblica è vincolato all’esercizio di uno di essi (135) . La funzione presidenziale in ordine al processo di produzione legislativa è prevista in modo da non consentire attività che si discostino da quelle volute ed individuate dagli articoli i 3 e 74 della Costituzione ( 136).

Come ci è già avuto occasione di affermare (137), non può desumersi dalla lettera della norma contenuta nell’articolo ’i4 Cost., che il messaggio di rinvio possa produrre effetti diversi da quello di sollecitare la competenza parlamentare a riesaminare l’atto colpito da veto sospensivo. L’espressione normativa è univoca. Non a i tratta di una facoltà presidenziale che ammetta solo indirettamentc una soluzione parlamentare del conflitto determinato da una divergenza di valutazioni tra Presi- dente della Repubblica e Parlamento in ordine all’atto prodotto dagli organi legislativi. La norma costituzionale è formulata (138) in modo da fa r dedurre. immediatamente, che intanto è consentito di non promulgare, contestualmente (139) alla ricezione del testo della legge, in quanto il Presidente richieda una nuova deliberazione’delle Camere. I1 collegamento tra l’esercizio del potere di rinvio e la potestà delle Camere di deliberare nuovarrpente sulla legge rinviata è immediato. Può quindi affermarsi che il potere di rinvio si pone come fattispecie strumentale rispetto al potere delle Camere di deliberare nuovamente sulla legge rimessa al Parlamento (140).

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I1 sistema quindi, nel momento stesso in cui consente che un organo diverso dal Parlamento intervenga nel processo di produzione della legge in modo da influire sulla cietermina- zione del conteniito dell‘atto. conierma e sancisce l’autonomia parlamentare - nell‘esercizio della funzione legislativa. I1 veto sojpensivo. invece di contestare il potere legislativo del Par- lamento, rivela un meccanismo da cui la potestà parlamentare riceve ulteriore forza giuridica.

15. Alle stesse conclusioni si perviene se si considerano nella loro specifica rilevanza, da una parte. gli effetti che scaturiscono dall’esercizio del potere di promulgazione e. d’altra parte. quelli che derivano dall’atto di rinvio con messaggio di una legge. Se. infatti. si raffrontano detti effetti a seconda delle conceguenze che si verificano in ordine alla definitivi- tà ( 141) del processo costitutivo della volontà legislativa. si ha la conferma dell’autonoma ed esclusiva competenza del Parla. mento quanto all’esercizio della funzione legislativa.

Si tenga presente che la norma Concernente il potere promulgativo (art. 7 3 Cost.) si presenta nella sila formulazione letterale come collegata immediatamente all‘evento della pubbli- cazione e della entrata in vigore della l e g e (terzo comma del- l’art. 73 Cost.). Come si è dimostrato, la norma che legittima l’atto di rinvio (art. 74 Cost.) è, invece, intimamente collegata al potere di deliberare nuovamente, da parte delle Camere. a l l a legge rinviata.

Gli effetti prodotti dall‘esercizio dei due poteri operano quindi in direzione opposta. L’atto promulgativo, infatti. una volta posto in essere. esaurisce, per quel singolo procedimento. il potere che lo legittima (142), ma. contemporaneamente esaurisce altresì. il potere legislativo delle Camere, in ordine allo stesso atto che risulterà ormai estraneo a l procedimento costitutivo sulla legge. Cetto processo si concIuso, essendo stato di-

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chiarato il contenuto dell'atto ( 143) attraverso la promulgazione.

Al contrario. il potcre di rinviare con messaggio alle Ca- mere la legge approvata. una volta esercitato. non esaurisce il potere legislativo in relazione a quel singolo atto. Si determina. anzi, una situazione del tutto opposta a quella che consegue dalla promulgazione. Gli effetti del veto sospensivo, infatti. muovendosi appunto nella direzione contraria a qiella derivante dall'atto ( 144) di promulgazione, reinseriscono l'atto- legge nel meccanismo parlamentare. cioè nella sfera delle competenze del Parlamento. I1 messaggio di rinvio riapre il processo formativn della volontà legislativa ( 145), la cui conclusione - eventuale - dovrà coniiderarsi definita quando si sarà prodotta la promulgazione. che costituisce attività dovuta e prescritta come univoca ( 146), se lecamere dovessero approvare nuovamente la legge rinviata dal Presidente della Repubblica.

Da quanto si è e~posio risulta che nel momento in cui il Pre- sidente della Repubblica esercita il potere di rinvio con messaggio si determinano le condizioni perchè possa. di conseguenza,

* esere esercitato il potere del Parlamento di deliberare nuova- iriente sulla legge rinviata. Di conseguenza, ogni atto di rinvio con messaggio di una legge si pone come produttivo di una situazione Ltrumentale (147) a favore del Parlamento che si concreta nel potere di deliberare nuovamente sulla legge rinviata, per- chè se il fine politico dell'atto di rinvio può essere quello di pro- 'i-ocare una deliberazione. anche tacita. del Parlamento a con. tenuto diverso da quello che risulta dall'atto colpito da veto sospensivo, gli effetti giuridici del rinvio si sostanziano nella rimessione alle Camere dell'itto-legge. perchè ne ria, definitivamente, deliberata la idoneità a produrre gli effetti previsti dal- l'ordinamento per le deliberazioni parlamentari adottate nella forma legislativa.

Un atto di rinvio posto in essere per produrre effetti diversi da quelli che gli sono propri sarebbe viziato per incompetenza

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dell’organo. Infatti si tratterebbe di effetti che esulano dalla sfera delle attribuzioni costituzionali del soggetto che lo emana. Esso anzi si configurerebbe come lesivo delle norme sull’attribuzione delle funzioni ed in contrasto perciò con il principio orga- nizzativo costituzionale della distribuzione delle competenze tra gli organi costituzionali dello Stato. Per queste ragioni il veto assoluto, come potere implicito nella previsione costituzionale dell’articolo 74 della Costituzione, non è ammissibile nell’ordiiia- mento italiano vigente.

16. E’ ormai tempo di trarre le conclusioni in ordine al primo dei quesiti posti, attinente all’ipotesi che al Presidente della Repubblica spetti, pur nel silenzio della Costituzione. un potere di veto assoluto, in una certa congiuntura costituzionale. qual è quella derivante dallo scioglimento anticipato o naturale delle Camere. In base alle considerazioni suesposte. può dedursi che la peculiarità della situazione, invece che consentire, esclude che possa ammettersi un potere quale il veto assoluto. estraneo al contesto delle competenze prescritte dalla Carta costituzionale e contraddittorio rispetto alla titolarità delle funzioni parlamentari. il cui esercizio si appresta ad essere indirizzato dal corpo elettorale verso finalità la cui determinazione complessiva spetta al potere sovrano del corpo elettorale stesso.

Tale particolare congiuntura costituzionale, lungi da offrire la possibilità che. in relazione agli atti posti in essere dagli organi parlamentari, siano esercitati poteri. quali il veto assoluto, che ne impediscano l’eficacia, costituisce, anzi, la prova che nessun intervento può incidere sulla misura delle competenze parlamentari. La proroga dei poteri delle due Camere. statuita dall’articolo 61 della Costituzione, secondo comma. si pone appunto come strumento atto a riequilibrare automaticamente e specificamente ogni turbativa che potrebbe verificarsi in relazione alla disponi- bilità generale della funzione legislativa da parte del Parla- mento.

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Rinviando l'esame del contenuto della citata disposizione dell'articolo 61 Cost. e la descrizione dei poteri che la situazione di prorogatio comporta, si ritiene, a questo punto, di porre in rilievo il significato che assume la proroga dei poteri delle Ca- mere. sino alla loro ricostituzione dopo la conclusione delle operazioni elettorali, al fine di ricostruire la rilevanza che, nel sistema. assiime la posizione del Parlamento rispetto a quella delle altre (( parti D.

La norma contenuta nell'articolo 6 1 Cost .. relativa alla proroga dei poteri parlamentari, costituisce un indice sicuro per la individuazione della posizione del Parlamento ( 148) nel si.' sterna, perchè il rinnovo degli organi parlamentari risulta disciplinato dalla Costituzione secondo uno schema che non determina soluzioni di continuità organica nell'istituto parlamentare. nè vuoti di funzioni. Ne consegue la impossibilità per altri organi di aprirsi spazi adeguati e rafforzare la propria posizione nel sistema invadendo la sfera di competenze altrui. In via generale, non può, ad esempio, trovare conferma l'eventuale aggra- vamento degli effetti risultanti dall'esercizio di poteri collegati

'alle funzioni parlamentari. La prorogatio delle Camere sciolte indica, infatti. chc non sono possibili nelle funzioni costituzionalmente attribuite al Parlamento. interruzioni. salti. vuoti, nei quali può inserirsi un intervento diretto ad elevare la posizione costituzionale di altri organi.

La continuità formale dei due rami del Parlamento, pre- Scritta dalla Costituzione, sta proprio a confermare che istitu- zionalmeiite e giuridicamente. nell'ordinarnento vigente, è il Parlamento che svolge i? ruolo di organo capace di far superare ?risi o vuoti che possano verificarsi nell'ordine della distribuzione dei poteri decisionali sostantivi. Carenze di poteri, o limiti all'esercizio di funzioni costituzionali, possono determinarsi in ordine alla posizione di altri organi dello Stato ( 149), ma non in relazione agli organi parlamentari. La constatazione trova ulteriore conferma per il fatto che il ruolo che esercita il Parlamen-

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to per le situazioni di cr& non Fubisce flessioni neanche quando sembrerebbe che il turbamento dell’ordine costituzionalmente statuito per le funzioni costituzionali sia causato da vicende che attengono direttamente agli organi parlamentari stessi. come nel caso del rinnovo delle Camere, che, in altri ordinamenti (l50), determina afievolimento o addirittura sospensione dei poteri che spettano agli organi che precipuamente rappresentano la co- munità nazionale ( 15 l)

Se le considerazioni che sono state fatte in ordine alla posizione del Parlamento sono fondate. il ruolo che esso svolge nel sistema, in relazione ai momenti di crisi - anche fisiologica. quale appare il rinnovo delle Camere - non consente che l‘esercizio di funzioni di altri organi possa conseguire, in situazioni quali quelle offerte dalla congiuntura dello scioglimento delle Camere, effetti tali da sottrarre al Parlamento stesso. anche se per un periodo limitato, le competenze o parti delle competenze che gli spettano nella dinamica normale dell’ordinamento.

La stessa Costituzione prevede che se vengono emanati decreti legge. nel periodo di prorogatio delle Camere, queste devo. no essere appositamente convocate ( 152) per riunirsi entro cinque giorni (art. 7 7 , secondo comma). Qualunque possa essere il fondamento giuridico del potere del governo di emanare provvedimenti aventi forza di legge, l‘obbligo che deriva al Governo stesso dalla Costituzione di presentare al Parlamento il decre- to-legge per la conversione in atto legislativo formale e la prescrizione costituzionale relativa all’inefficacia ex tunc del provvedimento avente forza di legge se la conversione è negata, sta a dimostrare ulteriormente che la Codtuzione ha voluto garantire l’attribuzione del potere legisletivo alle Camere da ogni passi- bile cedimento, sostanziale oltre che formale. ad organi diversi.

Nè può sostenersi (153) che, essendo l’adozione di decreti- legge solo uii’eventualità disciplinata dal diritto e non una competenza costituzionalmente attribuita, sebbene entro limiti prescritti ( 151), non vi sarebbe altro strumento per legalizzare l’av-

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venuta adozione del decreto avente forza di legge se non quello della conversione. per cui la necessità di questa ai fini della conservazione dell‘atto nell’ordinamento legislativo starebbe a significare qualcosa di diverso dalla rigidità e dall’inflessibilità della competenza legislativa del Parlamento, competenza che non subisce deroghe neanche nelle situazioni di prorogatio. Proprio la competenza delle Camere prorogate a convertire in legge i provvedimenti emanati dal Governo nei casi di necessità e di urgenza, con le conseguenze di inefficacia legislativa che derivano a detti provvedimenti se le Camere, anche prorogate, non convertono in legge i decreti in questione, sta, invece, a dim’o. strare che l’istituto della conversione, come disciplinato dalla Costituzione, per la sua capacità condizionante dell’efficacia legislativa dei decreti-legge, costituisce prova della ininterrotta competenza parlamentare a svolgere le attività che si collegano alla funzione legislativa e la permanente ed esclusiva disponi- bilità del potere decisionale che si manifesta nell‘atto-legge.

Se le caratteristiche del sistema sono, quindi, tali da far ritenere che il Parlamento costituisce organo descritto dalla Costi- tuzione in modo che, dotato di continuità formale. possa disporre, in ogni situazione, delle competenze che caratterizzano la sua posizione; se è vero quindi che esso si pone come soggetto costituzionale capace di superare i vuoti funzionali che potrebbero determinarsi, evidentemente va escluso che dalla congiuntura derivante dallo scioglimento delle Camere. anticipato o

I naturale, possa sorgere UII potere quale il veto assoluto, che si ponga come condizione che limita in via definitiva l’efficacia di un atto legislativo valjdamente espresso.

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CAPITOLO I11

PROROGATI0 DELLE CAMERE E RINVIO DELLE LEGGI

SOMMARIO: 1. L'ipotesi di fina preclusione implicita all'esercizio del potere di rinvio a Camere wiolte. - 11 principio dell'inteerità delle competenze parlamentari. - 3. La posizione degli nreani destinatari dell'atto di rinvio al momento della procedura cii scioglimmto. - 4. Autonomia sostanziale e funzionale di due poteri (scioglimento c. rinvio). - 5 . Segue. Ciascuno dei due poteri rostituisce estrinsecazione di due tipi di controllo distinti. Diversità nell'oggetto, nei fini e negli effetti. - 6. Gli effetti del messaggio di rinvio valutati nel quadro del procedimento di formazione della legge. La condizione integrativa dell'efficacia dell'atto viene protratta. - 7. La struttura del procedimento Icgislativo nell'ipotesi di rinvio alle Camere durante il periodo di funzionamento normale. - 8. La situazione d i onere che deriva alle Ca- mere dal messaggio di rinvio: implicazioni. - 9. Lz struttura procedimentale nell'ipotesi (li rinvio a Camere sriolte: sua corrispondenza al procedimento normale. -- 10. Le razioni :.he escludono una preclusione implicita all'esercizio del potere di rinvio durante il periodo di prorogati0 delle Ca- mere. - ll. E' confiprahile una precIu-Cione derivata da norme convenzionali. - 12. Si eirliide che tale preclusione pwsa dedursi dal mancato. esercizio del potere di rinvio a Caniere sciolte. - 13. La norma convenzionale ipotizzata non 6 individuabiie nemmeno sulla base di considerazioni relative al Inessaegio di rinvio configurato Coine atto di a parte ». - 14. Conclusioni.

1. Esclusa l'esistenza di un potere di veto assoluto del Presidente della Repubblica derivante dall'avvenuto seioglimen- to delle Camere, si esaminerà il fondamento dell'ipotesi che si è avanzata come ad essa alternativa. nelle pagine precedenti (i). Infatti, descrivendo la problematiea posta dalle fattispecie che si deducono dagli articoli 60. 61, 74 e 88 della Costituzione, si è riteniito di poter prospertare come una delle soluzioni al quesito relativo alla disciplina costituzionale delle qddet te fattispecie. l'esistenza di una preclusione. per il Prc ;i-

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dente della Repubblica. ad esercitare il potere di rinvio con messaggio una volta che le Camere versino in situazione di prorogatio.

Questa ipotesi potrebbe foiidarsi su due distinti presupposti. Prima di individilarli. va premesso che la preclusione ipotizzata per l’esercizio del potere di veto sospensivo potrebbe configurarsi soltanto come implicita.

Essa potrebbe dedursi dal sistema costituzionale esclusi. vamente in base ad una ,combinazione di Aiazioni obiettive che escludano di per sè che possa manifestarsi il potere presidenziale attribuito dall’articolo 74 della Costituzione. Non soccoi- re, infatti, nessun dato riormatiio idoneo a giustificare la preclusione dell’esercizio del potere di rinvio con messaggio per il pcriodo che intercorre tra lo scioglimento e la prima riunione delle nuove Camere.

Si passa ora ad individuare i presupposti dai quali deriverebbe la preclusione ipciizzata. Si potrebbe. innanzitutto, ritenere che l’esercizio del potere di scioglimento importi rinuncia all’esercizio de! potere d i veto sospensivo per tutte le leggi che, al momento in cui vengono a spiegarsi gli effetti dello scioglimento, versino nella situazione caratterizzata dalla pendenza della loro efficacia. non essendo intervenuto nessuno dei due atti ( promulgazione. rinvio con messaggio) prescritti dalla Costituzione stessa come alternativamente dovuti per la fase del procedimento di formazione delle leggi successiva a quella della

’ ‘approvazione. L’altro presupposto su cui potrebbe poggiare l’eventuale

preclusione dell’eserciz,io del potere di rinvio con messaggio, quando le Camere versano in situazione di prorogatio. potrebbe essere dato dalla presunta carenza di un destinatario capace costituzionalmente di esercitare il potere previsto dall’articodo 74. secondo comma. conseguendo validamente gli effetti descritti da detto articolo per il caso che le Camere approvino nuovamente la legge rinviata.

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Dalle considerazioni che seguono risulterà che entrambi i presupposti delineati come giustificazione della preclusione implicita all’esercizio del potere di rinvio con messaggio non __ sussistono nell’ordinamento italiano vigente. Pertanto, non può considerarsi fondata l’ipotesi che la soluzione dei quesiti posti in ordine alla disciplina costituzionale delle combinate fattispecie determinate dalla pendenza di un atto legislativo in situa. zione di prorogatio delle Camere. sia da ricercarsi in un divieto implicito per l’emanazione di un messaggio di rinvio di una leggc che risulti successivo al decreto di scioglimento.

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2. L’ipotesi che sussista la preclusione indicata per l’e- sercizio del potere presidenziale ex art. 74 Cost.. merita di essere approfondita e discussa, nonostante l‘assenza di un indice normativo idoneo a suggerirlz. Non può, infatti, escludersi. a priori, che nell’ordinamento italiano esista un tipo di check. posto a favore della posizione che assume il Parlamento nel sistema. che sia capace di operare proprio nel momento in cui det- to organo versa in una situazione caratterizzata dal fatto che alcune delle funzioni di sua competenza non possono essere esercitate validamente ( 3 ) e che per lo svolgimento di attività non precluse dalla prorogatio. si frappongono ostacoli di ordine non giuridico (3) , ma tali. tuttavia, da determinare una stasi forzata per gli organi parlamentari.

E’ stato da più parti (4) constatato che il costituente ha mostrato notevole favore per misure di garanzia atte a tutelare la posizione costituzionale del Parlamento e’ soprattutto, la effetti- vità della sua sfera di attribuzioni funzionali. Lo dimostrano, d’altronde, sia le norme relative alle condizioni di validità delle leggi di delegazione legislativa e dei decreti emanati dal Governo in virtu della delega’ che quelle che concernono i limiti posti alla decretazione di urgenza ed all‘efficacia dei decreti-legge. Trat- tasi di statuizioni costituzionali che. come è stato già rilevato. dimostrano che il costituente si è ispirato a principi di politica co-

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stitiizionale volti ad affermare il prevalente interesse dell'ordinainento a che nella dinamica costituzionale la misura delle attribuzioni istituzionali del Parlamento non subisca alterazioni quan- titative o qualitative.

Dalla stessa ratio delle norme costituzionali contenute negli articoli 76 e 77 della Carta oltre che nelle specifiche disposizioni dirette a mantenere inalterato il potere dispositivo del Par- lamento in ordine alle finalità degli atti di normazione primaria ;tatuale. può dedursi anche la tendenza dell'ordinamento costituzionale a garantire la conservazione della efficacia degli atti legislativi. in quanto esci costituiscono espressione della volontà parlamentare. In altre parole: dalle norme relative ai modi ed alle condizioni attraverso cui è consentita la delegazione al Governo dell'esercizio della funzione legislativa. dalle disposizioni concernenti i limiti posti alla decretazione governativa avente forza di legge ordinaria e dalle condizioni cui è sottoposta l'efficacia ulteriore ( 5 ) del contenuto dei decreti-legge, si ricava : I").non soltanto il principio che gli atti normativi aventi valore e forza uguale al valore ed alla forza delle leggi ordinarie (6) sono sottoposti al potere decisionale del Parlamento in quanto trattasi di atti di predispo-izione normativa che regolano materie la cui disciplina è attribuita alla competenza istituzionale del Par- lamento: 2") ma anche il principio che, trattandosi di atti normativi eventualmente abrogativi di disposizioni legislative in rigore e comunque derogatori rispetto al regime legislativo pre- esistente e r i d t a n d o questo da un sistema normativo del quale partecipano leggi ordinarie formali, atti convertiti in leggi ovvero decreti emanati in base a delega contenente i principi e i criteri informatori ( 7) degli atti'normativi di quest'ultima specie. la Co- stituzione prevede I'inrervento del Parlamento come necessario alla fase preventiva o niccersiva dell'attività di predisposizione normativa che sr strutturi secondo schemi diversi da quelli previsti per la legge formale ordinaria, perchè tende a favorire la conservazione degli atti deliberali o comunque già voluti dagli


organi parlamentari al cui potere deliberativo ne condiziona l‘a- brogazione.

Se, quindi. nell’ordinamento vigente in Italia, sussistono condizioni giuridiche che favoriscono la conservazione della efficacia delle delibere parlamentari (8), non è scorretto porre i l problema di un eventuale divieto per il Presidente della Repub- blica ad usare poteri che possano produrre effetti capaci di influire sull’efficacia di deliberazioni parlamentari ( 9) quando non risulta sicuramente disponibile lo ztrumento mercè il quale il Parlamento può riaffermare in modo efficace la volontà già espressa attraverso una deliberazione adottata validamente.

La sfera delle attribuizioni del Parlamento, nell’ordinamen- to italiano vigente, risulta garantita. in via generale e complessiva, nei confronti di tutti gli altri organi. E‘ da escludere, infatti. che, ad esempio. il principio cui si ispirano le disposizioni contenute nell’articolo 77 della Costituzione attenga alla garanzia delle competenze parlamentari soltanto nei confronti dell‘at- tività normativa [ 10) del Governo che invada l’ambito riservato al potere legislativo e non anche nei confronti dell’attività del Presidente della Repubblica. Le stesse norme dell’articolo 7 7 suggeriscono di considerare la portata del principio cui si ispirano in tutta la sua estensione visto che i decreti legge sono emanati dal Presidente della Repubblica.

Trattasi, invero, di atti composti ( 1 i), la cui struttura rivela una partecipazione ineguale del Presidente della Repubblica alla formazione dell’atto. Questo, quanto ad iniziativa. a predisposizione del contenuto ed a determinazione dei fini, rientra nei poteri del Governo mentre si qualifica come atto formalmente imputato al Presidente della Repubblica (12). E’ indubbio, però. che, data la rilevanza ( 13) che assume la imputazione formale dell’atto, la stessa tutela apprestata alla sfera di attribuzioni parlamentari dall’articolo 77 si configura come volta a garantire le competenze delle due Camere nei confronti di atti del Presi- dente della Repubblica. E’ sufficiente questa constatazione per

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coniermare che la sfera di attribuzioni del Parlamento è tute- lata anche nei confronti dell’attività del Presidente della Repub- blica (IS).

In via particolare si consideri inoltre che il rinvio con messaggio è atto presidenziale controfirmato. La controfirma. per questa specie di atti, è preordinata al fine di controllarne la le- gittimità e può essere. infatti, rifiutata se l’atto è illegittimo ( 15): essa, tuttavia. nella specie considerata, di rinvio con messaggio a Camere sciolte, non può agire come limite efficace immediatamente e pienamente (16) nei confronti di un atto di rinvio illegittimo. Mancano. infatti, le condizioni idonee a far valere la responsabilità politica del Governo che ha controfirmato un messaggio di rinvio illegittimo. dato che le Camere sono sciolte e i l Governo deve rassegnare le dimissioni appena si ricostituiscono le nuove Camere ( 17).

Le considerazioni riieoposte giustificano l‘interesse dell’indagine. volta a ricercare se sussiste una preclusione implicita all’esercizio del potere di rinvio con messaggio a Camere sciolte che. a prima vista, potrebbe apparire, addirittura fondata.

Mette. perciò, conto analizzare ciascuno dei due presupposti che potrebbero consentire di dedurre l’eventuale divieto di esercitare il potere di veto sospensivo a Camere sciolte. Non certo perchè possa giustificarsi una opinione ciffatta. ma perchè può costituire occasione e modo di approfondire la funzione che. nel sistema. è chiamato a svolgere il potere di rinvio con messaggio,

.la natura giuridica di detto potere. il significato che se ne può ricavare in ordiRe agli aspetti meno appariscenti delle relazioni che intercorrono, nella dinamica costituzionale e politica. tra gli organi costituzionali &e compongono il 5istema dei soggetti do- tati di autonomia politica (18).

3. I1 primo dei prewpposti indicati per giustificare l’esi- itenza di un divieto ad esercitare il potere di rinvio con messaggio di una legge a Camere sciolte. è la rinuncia ad esercitare il

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veto sospensivo una volta che lo scioglimento abbia operato come condizione perchè dalla piena e completa disponibilità delle funzioni parlamentari. le Camere passino in situazione di prorogatio.

Indubbiamente non può non tenersi conto del fatto che gli effetti dello scioglimento producono conseguenze che attengano allo stesso organo dal quale emana l’atto che può risultare colpito dal veto sospensiko. Si aggiunga che dallo scioglimento derivano effetti che interessano la dispofiisibilità politica e l’esercizio di alcune funzioni che. di certo. le Camere sciolte non sono in grado di poter completamente svolgere. Si consideri, in proposito, che le Camere prorogate non possono far valere la re- sponsabilità politica del Governo per atti che eventualmente risultino emanati dietro pressione presidenziale ( 19) ; nè possono. ad esempio, porre in stato di accusa i membri del Governo ed il Presidente della Repubblica (30). Si può. perciò, anche ammet- tere che una successione di atti (21) quali un decreto di scioglimento e un messaggio di rinvio di una legge turbino l’equilibrio funzionale che caratterizza le relazioni tra Presidente della Rc- pubblica e Parlamento a vantaggio del primo.

Ovviamente. quanto si è andato prospettando costituisce ipotesi diversa da quella considerata precedentemente (22 ) e che riguarda la successione di atti posta in essere dal Presidente della Repubblica al fine specifico e determinato di conseguire. per un singolo caso, l’effetto di escludere che una legge possa acquistare efficacia esterna ed esecutorietà. Naturalmente. l’ipotesi qui considerata va teiiiita distinta da quella presa in esame nel capitolo precedente ove si trattava di atti preordinati al fine di far derivare dall’esercizio del potere di rinbio con meosaggio effetti della stessa natiira di quelli collegabili al veto assoluto; nel caso qui considerato. di successione di atti presidenziali diretti allo scioglimento delle Camere ( 2 3 ) ed al rinvio di una legge al Parlamento, manca l’elemento della preordinazione finalistica e non è rilevabile altro che una sequenza casuale.

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I1 problema si pone, quindi, nei seguenti termini : a) esiste un rapporto tra i due poteri attribuiti al Presidente della Repub. blica rispettivamente dagli articoli 74 e 88 della Costituzione? ; b) che tipo di rapporto può determinarsi eventualmente?; c) potrebbe trattarsi addirittura di un rapporto tale da farne dedurre la preclusione per l’esercizio del potere di rinvio con messagio di una legge, se è già stato disposto lo scioglimento delle Ca- mere ?

Trattasi di quesiti il cui rilievo, anche concreto. non può sfuggire. Se essi non sono stati mai posti, ciò deriva dal fatto che le caratteristiche dello scioglimento delle Camere. via via, vanno confermandosi per l’ordinamento vigente, come di-rse -_ da quelle che inducevano esattamente ( 24) a ritenere che. nell’ordinamen- to prefascista, lo scioglimento fosse di competenza sostanziale del governo. Evidentemente. se lo scioglimento costitukce atto imputabile sostanzialmente. oltre che formalmente al Prez’d ci ente della Repubblica, se anche il potere di rinvio con messaggio di una legge rientra nella competenza propria del Capo dello Sta- to (25), a quest’organo risultano attribuiti poteri che incidono

* sia nei riguardi dell’organo Parlamento, in quanto tale. sia -4 piano degli atti di funzione che il Parlamento stesso pone in essere.

Diversamente si poneva il problema nell’ordinamento prefascista. In quel contesto costituzionale (26) mentre sicuramente spettava al Capo dello Stato il potere di sanzione (27 ) peral-

’tro esercitato solo tre volte (28 ) in tutto l’arco di tempo nel quale lo Statuto carlo-albertino ha avuto vigore (29), lo scioglimento, come si è dftto, costituiva strumento che rientrava nell’ambito di disponibilità*politica - del Presidente del Consiglio. Ne scaturiva che i poieri volti a condizionare l’attività del Par- lamento risultassero dislocati secondo uno schema pluralistico.

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. 4. Nell’ordinamenio vigente la prospettiva risulta del tut-

to diversa. La funzione di controllo politico sul Parlamento è


accentrata nella sfera di attribuzioni del Capo dello Stato. Trat. tasi di una conseguenza diretta del tipo di sistema parlamentare adottata dal costituente italiano. Le caratteristiche dei sistema $ano, infatti, tali da escludere che il Capo dello Stato partecipi alla funzione di governo in senso coetanziale (30). Rispetto agli organi dal cui rapporto zcaturisce la condizione strutturale che legittima la funzione di Governo. il Presidente si pone come potere soggettivamente autonomo ( 31). E’ evidente che detta configurazione soggettiva del Capo dello Stato abbia portato ad at- tribuirgli i poteri che rilevano sul piano della - - _ garanzia politica del funzionamento del sistema parlamentare (32). Non essendo parte di questo. il Presidente può operare perchè il sistema stesso si svolga secondo le linee predeterminate dall’ordinamento costituzionale e ne può controllare a tal fine il funzionamento. Per- ciò è dotato di poteri il cui esercizio determina effetti che attengono al sistema stesso sia sul piano organico sia sul piano dell.\ sua dinamica. E’ in questa prospettiva che vanno considerati il potere di rinvio con mesLaggio di una legge e quello di scioglimento.

E’ opportuno. a questo punto. mettere in risalto la diversità delle competenze che risultano attribuite al Capo dello Stato. Se da una parte, la concentrazione di dette competenze nello stesso organo costituisce il sostrato potestativo dal quale origina la funzione complewiva ( 33) che è attribuita al Presidente della Re- pubblica nell’ordinamento italiano. è altresì vero che l’articolazione di detto complesso potestatiro dà luogo a funzioni distinte. cioè a relazioni (34) singole ed individuate che si stabiliscono, rispettivamente, tra poteri autonomi e gli atti che ne costitusca- no la manifestazione.

I1 potere di scioglimento e quello di rinrio con mesEaggio di iina legge risultano essere del tutto autonomi cell’ordinamento italiano. Essi sono attribuiti da dire norme diverse. per due distinte finalità. La di rinvio con messaggio

preclusione per l‘esercizio del potere poirebbe originare dall‘avvenuto ewr-

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cizio del potere di scioglimento se c i trattas-e di due poteri che partecipano dello stesso contesto funzionale. Ma l‘ordinamento esclude _- che poEsa determinarsi una relazione di questo tipo. Si è già avuto ocrasione di dimostrare ( 3 5 ) che non può ammettersi una fattispecie procedimentale composta da una combinazione di atti (scioglimento e rinvio con meswggio) volta a fini preordinati. da realizzarsi attraverso l‘uso congiunto dei due poteri.

Se il potere di scioglimento e quello di rinvio con messaggio di una legge sono esercitati per scopi che risultano aderenti con la funzione complessiva ( 36) che il Presidente è chiamato a svolgere nell’ordinamento costituzionale vigente. una successione casuale di atti quali lo scioglimento e il messaggio di rinvio di una legge, non può determinare turbative dell‘equilibrio costituzionalmente stabilito e che caratterizza le relazioni funzionali tra Presidente della Repubblica e Parlamento.

E’ quindi da ritenersi che tra i due atti (scioglimento e me+ saggio di rinvio) non si stabilisca alcuna relazione. Essi costituiscono manifestazione di due poteri diversi, il cui fondamento

* è da ricercarsi in due momenti distinti dell’attività presidenziale. Questa, infatti. si articola a seconda della direzione che assumono gli effetti collegati all‘esercizio dei singoli poteri. Nè deve fuorviare la qualificazione che va attribuita alla funzione presidenziale. vista nel suo complesso e che consente di attribuire al potere di scioglimento ed a quello di rinvio con messaggio una identica rilevanza sul piano della individuazione dei compiti istituzionali conferiti al Presidente della Repubblica nell’ordinarnento italiado vigente.

Se è vero. infatti: che lo scioglimento e il messaggio di rinvio di una legge costituiscono manifestazione dell’attiviti di controllo (37) del Presidente della Repubblica. non è del pari contestabile che trattasi di due tipi di controllo che assumono rilevanza ~- diversa -- quanto ad oggetto. a finalità ed a effetti.

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5 . Oggetto del controllo (38) che si esercita attraverso il veto sospensivo è infatti l’atto legislativo approvato dai due rami del Parlamento. Oggetto del controllo che si esercita attraverso lo scioglimento è. invece. la idoneità degli organi parlamentari a svolgere. nel loro complesso. le funzioni ad essi attribuite dalla Costituzione. Nel primo caso viene in considerazione un at- to singolo, nel secondo caso, acquistano rilevanza elementi di. versi che si manifestano nel modo meno suscettibile di classifi- cazione unitaria e sicura.

Le finalità dei due tipi di controllo sono altrettanto distinte. Scopo del messaggio di rinvio di una legge è la eliminazione di quella parte (39) del contenuto dell’atto che. a giudizio del Presidente. contrasta con le norme costituzionali, ovvero con precedenti atti legislativi posti in essere al fine specifiro di darc attuazione a principi contenuti nella Carta Costituzionale. Lo scioglimento nell’ordinamento costituzionale vigente in Italia, è invece disposto per ragioni che attengano ad esigenze di natura ben diversa da quelle che legittimano il controllo puntuale e specifico come quello che si esercita attraverso il veto sospensivo. Non sarà mai un atto legislativo singolo (40) in quanto tale a giustificare lo scioglimento. Questo deriverà come conseguenza di un esame che investe la idoneità politica complessiva della rappresentanza parlamentare in un certo momento della vita costituzionale. a risolvere i problemi posti dalla dinamica politica. Atterrà a motivi di rilevanza ben maggiori e qualitativamente diversa di quelli che possano indurre il Presidente a

rinviare una legge al Parlamento. I1 controllo che si esercjtp attraverso lo scioglimento. d’altra parte, riguarda così intimamente la conformazione politica dell’organo da escludere in modo sicuro che il Presidente possa esercitare il potere di scioglimento secondo gli stessi parametri. moyendo da valutazioni della stessa natura di quelli che possano indurlo a rinviare una legge al Parlamento. Lo scioglimento non potrà che muovere da esigenze obièttive e strutturali di stabilità e di funzionamento

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dell’intero sistema parlamentare mentre il messaggio di rinvio di una legge tenderà solo a risolvere questioni che rilevano su1 solo piano di un adeguato e corretto esercizio della funzione legislativa. Col veto sospensivo non si risolvono le crisi di funzionariiento del sistema ( 4 1 ) al cui superamento è preordinat3 lo scioglimento.

La valutazione degli effetti che rispettivamente producono i due atti di scioglimento e di rinvio con messaggio confer: mano la diversa rilevanza dei poteri che ne costituiscono la legittimazione. Da una p:?rte, col messaggio di rinvio, si rimette all’organo che ha posto in essere l’atto, la decisione definitiva sulla idoneità dell’atto stesso a costituire una deliberazione do- tata di efficacia esterna. d’altra parte, con il decreto di scioglimento si rimette ad uii organo diverso. cioè al corpo elettorale la decisione sull’oggetto che ha determinato l’esercizio del potere. Con il messaggio di rinvio di una legge non si può conseguire effetto diverso da quello di instaurare un procedimento la cui conclusione, potendo essere confermativa dell’atto, dimostra che gli effetti del veto sospensivo non incidono sull‘atto stesso del quale infatti. è solo sospesa e condizionata l’efficacia eoterna. Gli effetti dello - scioglimento -. invece. risultando comunque idonei a rinnovare l’organo cui è rivolto l’atto. dimostrano una rilevanza ultimativa che non è dato riscontrare in relazione agli effetti derivanti dal messaggio di rinvio di una legge.

La diversità dei due tipi di controllo. quanto ad oggetto. a finalità cd a effetti. confermano la diversa natura delle funzioni che si collegano,al potere di rinvio con messaggio rispetto a quello di scioglimento: Si ha perciò ulteriore motivo per escludere che possano determinarsi relazioni tra l’esercizio dei due poteri, ed, a maggior ragione che possa ritenersi fondato il presupposto dal quale avrebbe potuto risultare la preclusione per l’esercizio del potere di rinvio con messaggio, una volta disposto lo scioglimento.

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6 . Si passa ora ad esaminare quale fondamento può avere l’altro presupposto che si è indicato come, eventualmente idoneo a spiegare l’esistenza di una preclusione implicita al- l’esercizio del potere di rinvio con messaggio di una legge quando le Camere versano in situazione di prorogatio: la carenza di un destinatario costituzionalmente capace di esercitare il potere previsto dall’articolo 7 4 della Costituzione. secondo comma. Sarà necessario. a questo punto. precisare i termini di questa ipotesi di preclusione del potere presidenziale di rinvio. A tal fine, si richiameranno alcuni risultati delle più recenti ricerche intorno al procedimento legislativo.

La fase finale del procedimento di formazione di una legge è stata qualificata come diretta funzionalmente ad integrare le condizioni sufficienti Fer l’efficacia dell’atto (42). Detta fase è stata altresì considerata come unitaria. dato che è destinata a produrre effetti che rilevano nella loro unità complessiva sul piano dell’economia del procedimento (43). Ne cobsegue, tra l’altro, che l’attività presidenziale relativa al procedimento di produzione legislativa, se si conclude con la promulyazione, evidenzia la rimozione di ogni situazione ostativa al verificarsi della condizione .- integrativa dell’efficacia dell’atto ; se, invece. si conclude con i lr invio della legge alle Camere, rivela la permanenza della condizione sospensiva dell’efficacia della legge, condizione che può essere rimossa soltanto da una deliberazione delle due Camere che reiteri quella che ha determinato l’approvazione della legge, in modo che si abbia. per un procedimento di questa specie, una doppia deliberazione conforme (44).

Ciò premesso, si tenga presente che, appunto. dalla qualificazione di fase integrativa dell’efficacia della legge attribuita all’insieme dei momenti procedurali previsti dalla Costituzione come successivi alla deliberazione delle due Camere, possono derivare conseguenze in ordine alla disciplina dell’esercizio del potere di rinvio, quando le Camere risultino sciolte. I1 rinvio di una legge. infatti, nei periodi di funzionalità normale del

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Parlamento, evidenzia soltanto - sul piano procedimentale -- che la condizione sospensiva dell’efficacia dell‘atto ha una ca- pacità di sviluppo ulteriore che trova. tuttavia. temporalmente e sostanzialmente. un limite nel potere padamentare previsto dal secondo comma dell’articolo 7 1 della Costituzione. Detto limite costituisce. da una parte. proiezione e conferma della po- testà cspressa al momento della perfezione dell’atto, d’altra parte. conseguenza direttii delle caratteristiche del sistema ( 45).

La rilevanza di detto limite è, inoltre, sottolineata dal contesto lie1 quale opera, contesto che risulta, a sua volta. caratterizzato dai vincoli temporali e sostanziali posti all’esercizio dei poteri presidenziali che ineriscono alla face procedimentale in esame. Precisamente dalla natura vincolata dell’attività presidenziale che. infatti. è condizionata dall’obbligo di concludersi secondo schemi alternativi di atti tipici ( rinvio, promulgazione) dei quali l’ordinamento descrive la struttura ( rinvio) o determina integralmente il contenuto ( promulgazione). Vice- versa. il limite posto alla capacità di sviluppo della condizione sospensiva dell’efficacia. si collega ad una situazione potestativa i cui elementi risultano tali da attribuire al titolare un potere politico, in ordine alla fattispecie.

Riassumendo. Si parte dalla premessa che la capacità di protrarsi nel tempo della condizione sospensiva dell’efficacia della legge è subordinata alla operatività del limite che incontra : questo è rappresentato dagli effetti collegati all’esercizio

’ del potere parlamentare di riapprovare la legge rinviata. Se si ammette che la situazione di prorogztio nella quale versano le due Camere impedisqe a queste l’esercizio del potere di riap. provare la legge, evideniemente. si esclude che possano prodursi gli effetti volti ad arrestare lo sviluppo. indeterminato nel tempo, deua condizione sospesiva dell’efficacia della legge stesEa. Ne deriva un’alterazione dell’equilibrio nelle relazioni funzionali tra Parlamento e Presidente della Repubblica. Per riequilibrare, nella situazione prospettata. la posizione costitu-


zionale del Parlamento. può ritenersi che la condizione sospensiva dell'effiracia della legge risulti. conseguentemente. priva di capacità di sviluppo ulteriore rispetto alla previsione costituzionale relativa alla pendenza della legge stessa nel caso di esercizio del potere di rinvio con messaggio?

Se la risposta al quesito facie positiva, si dovrebbe ritenere precluso l'esercizio del potere di veto durante il periodo di prorogatio parlamentare. Diversamente. infatti. il zeccanismo previrto dalla Costituzione per l'ipotesi che non si verifichi, con la promulgazione. l'evento rondizionante dell'efficacia della legge, risulterebbe bloccato. L'atto di rinvio produrrebbe effetti risolutivi autonomi rispetto alla potestà parlamentare. perch6 diretii ad incidere negativamente ed in modo ultimativo sulla rilevanza della deliberazione legislativa e, cioè. -111 momen-

to perfettivo dell'atto ( 16). Mentre. quindi, la Costituzione attribuisce al Parlamento il potere di produrre gli effetti risolutivi inerenti alla realizzazione della condizione integrativa dell'efficacia dell'atto-legge. quando detta condizione ha già esaurito la sua capacità di protrarsi ulteriormente nel tempo (47)' si darebbe il caso che dal messaggio di rin\<o conse- guano effetti corrispondenti ad una pronuncia definitira sulla carenza della condizione integrativa dell'efficacia della legge. Per escludere che posano prodursi queste conseguenze. potrebbe allora operare la preclusione all'esercizio del potere di rinvio durante il periodo di prorogatio delle Camere.

'i. La soluzione al qnesito relativo al fondamento di una ipotesi di preclusione iiff atta, può essere fornita. accertando la concreta possibilità di operare del limite posto alla capacità di sviluppo indefinito della condizione sospensiva dell'efficacia della legge. affrontando. cioè. immediatamente. il problema del contenuto funzionale della prorogatio. Sembra. però. che una soluzione altrettanto valida possa essere dedotta esaminando le implicazioni che derivano da alcune caratteristiche del

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procedimento di formazione della legge. Si preferisce, pertanto, seguire questa seconda via, rinviando al capitolo successivo il problema dei contenuto funzionale della prorogatio.

Posto il problema nei termini suindicati. la preclusione ipotizzata può sussistere solo se, effettivamente, il rinvio di una legge riuscisse a bloccare o ad eludere il meccanismo che l’ordinamento ha predisposto al fine di consentire che si verifichi la condizione integratira dell’efficacia dell’atto, anche attraverso la rimozione evcntuale degli effetti ostativi di detta condizione. dlorchè questa ha spiegato tutta la sua capacità di sviluppo nel tempo.

Si consideri, a questo proposito. che la previsione costituzionale descrive la sequenza delle attività volte alla produzione di una legge come procedimento (48), che è una figura caratterizzata. cioè. da una concatenazione di atti singoli giuridicamente necessitata (49). Si tenga presente. inoltre, che l’atto di rinvio di una legge costituisce un momento eventuale del procedimento comunque soggetto al regime di tutti gli atti procedimentali che devono. in quanto tali. risultare suscettivi di produrre l’effetto complessivo della produzione dell’atto per cui il procedimento stesso è funzionalmente preordinato (SO).

Date queste premesse, se l’atto di rinvio di una legge, pur non contraddicendo un divieto esplicito. risultasse, per quanto attiexìe al periodo di prorogatio delle Camere, produttivo di effetti tali da porsi come atipici rispetto alle caratteristiche fondanentali del procedimento, di effetti, cioè, preclusivi della fase successiva, prevista come idonea a realizzare l’evento della integrazione della efficacia della legge, potrebbe ben ritenersi che sussista una preclusione implicita all’emanazione di un atto di riilvio che aswma. appunto. una direzione siffatta iiel periodo di prorogatio delle Camere. La preclusione. invero. potrebbe ‘operare nel caso che l’atto di rinvio riuscisse ad impedire in modo difforme dal dettato costituzionale, lo spiegarci della serie procedimentale predeterminata. Ove, in-

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fatti, il messaggio di rinvio intervenendo in periodo di p r o m &o. rompesEe il nesso che collega ciascuna sequenza procedimentale. impedendo che .i realizzi la capacità propulsiva di ciascun momento procedurale rispetto a quello susseguente, la preclusione dell'esercizio del potere di veto soGpenGivo dovrebbe ritenersi accertata.

Ma il mesiaggio di rinvio. di per sè, risulta. invece. coil- figurato come produttivo di un'efficacia propulsiva del momento successivo di tipo tale da poter escludere, in modo sicuro. che possa obiettivamente assumere un'attenuazione o un'intensità particolare, qualunque sia la vicenda concreta che caratterizza il singolo procedimento. La intensità della sollecitazione diretta ad instaurare la fa-e successiva a quella del rinvio di una legge deriva. eventualmente. dal contenuto dell'atto rinviato ed attiene. pertanto. ad un ordine di fenomeni inquadrabili nella dinamica politica: non si rollega affatto all*atto di rinvio per- chè il tipo di effetto che questo produce offre all'organo competente ad esercitare la funzione immediatamente successiva a quella presidenziale la disponibilità più articolata di dirigere l'eserciiio del potere relativo verso tutte le direzioni possibili

Infatti, a seguito dall'esercizio del potere di rinvio di una legge, si costituixe un onere a carico del Parlamento: tale è. infatti, la situazione soggettiya prevista dalla Carta costituzio nale come imputabile al Parlamento, quale effetto dell'eser cizio del potere di rinvio ( 51).

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8. E' necessario soffermarsi sul significato che aisiime la costituzione di una situazione soggettiva di onere a carico del Parlamento come effetto del rinvio di una legge. E' da questa constatazione che. infatti. deriverà l'esclurione di una preclusione all'esercizio del potere di rinvio con messaggio. dii rante il periodo di prarogatio parlamentare.

La serie degli atti che compongono il procedimento di formazione di una legge si caratterizza per essere articolata se-

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condo uno schenia di sequenze vincolate. Ciascuno degli atti singoli. cioè. determina effetti precettivi di un certo tipo di situazioni giuridiche soggettive che successivamente si producono a carico degli organi che partecipano all’attività procedimentale. Dette situazioni soggettive si configurano come obblighi per tutta la serie successiva al momento instaurativo del procedimento generale ( 52). Nei confronti. cioè, del soggetto chiamato ad agire successivamente al compimento di un atto procedimentale si produce una situazione giuridica soggettiva del maggior grado di intensità vincolante. Tuttavia, per l’organo chiamato ad agire a seguito dell’emanazione del messaggio di rinvio di una legge. l’ordinamento prevede che l’intensità vincolante che ha caratterizzato gli effetti di tutta la serie di atti procedurali precedenti 4 attenui, pur restando, ovvianiento, entro i limiti che rendono possibile il conseguimento dell’effetto terminale del procedimento.

In tal modo, si determina una flessione della conseguen- zialità necessaria degli atti singoli che partecipano alla figura di procedimento: la serie dei momenti procedurali che si snoda secondo una successione di obblighi che vincolano i vari organi ad agire, E intercalata da una situazione di onere. Que- sta interviene, d’altra parte, nella fase del procedimento di formazione della legge relativa al momento integrativo dell’efficacia dell’atto, come conseguenza dell’attività di controllo del Presidente della Repubblica.

Ne derivano conseguenze di notevole importanza che vanno sottolineate perchè rilevano sul piano delle caratteristiche generali del procedimento di formazione della legge, prescritto dalla Costituzione. Dette. conseguenze sono. d’altra parte, immediatamente utilidzabili ai fini dell’indagine che qui si conduce perchè attengono specificamente sia agli effetti peculiari che si producsno nel momento in cui viene esercitato il potere di rinvio con messaggio di una legge, sia all’estensione ed alla configurazione del potere parlamentare di riprendere in esame

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l’atto rinviato ed a procedere, eventualmente. ad una nuova deliberazione.

Dal fatto che si Costituisce una situazione di onere e non di obbligo a carico delle due Camere, come effetto dell‘emanazione di un messaggio di rinvio, consegue. infatti, che la stmt- tura del procedimento di formazione delle leggi è confiprato in modo tale da poter contenere un‘articolazione capace di produrre condizioni - costituzionalmente previste - di pendenza dell’efficacia dell‘atto che. pur risultando derivate dall’esercizio del potere (d i veto sospensivo) volto a protrarre nel tempo la permanenza della condizione prevista come ipotesi primaria cui è collegato l‘effetto sospensivo, acquista una rilevanza autonoma rispetto alla suddetta ipotesi. Una volta prodotto. cioè, l’effetto derivante dall’esercizio del potere di veto, che è quello di mantenere la situazione ostativa al verificarsi della condizione che integra l’efficacia della legge, questa condizione risulta vincolata al verificarsi di un evento ipotizzato come del tutto autonomo rispetto al messaggio di rinvio. Trattasi dell’evento che la Costituzione ha previ>to nell’ipotesi che le Camere approvino nuovamente la legge rinviata.

Detto evento costituisce il presupposto per la realizzazione della condizione finale che integra l’efficacia della legge. D’altra parte, detto presupposto può derivare da una manifestazione di volontà da adottarsi nell’ambito di una situazione di autonomia costituzionale che non risulta assolutamente vincolata quan- to all’an ed al quando. La deliberazione che ciascuna Camera può adottare per rimuovere definitivamente la situazione ostativa al verificarsi della condizione integratrice dell’efficacia della legge costituisce, infatti. la manifestazione di una situazione soggettiva di onere.

Si è di fronte. quindi, alla figura che, pur essendo prevista dall’ordinamento come idonea a conseguire effetti propulsivi dello svolgersi del procedimento ( 53) complessivo, costituisce lo strumento che meno intensamente può far conseguire il risul-

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tato tipic-o del momento terminale del procedimento stesso ( 54). I1 fatto che la Costituzione ha intercalato con una situazione di onere la serie procedimentale caratterizzata da una successione di situazioni di obblighi, sta ad indicare che si è voluto attribuire al potere presidenziale di rinviare con un messaggio una legge al Parlamento una rilevanza considerevole. Questa può essere commisurata comparandola con un ipotetico opposto meccanismo che avrebbe potuto porre un obbligo a carico del Par- lamento di adotthre iina deliberazione in ordine all’atto rinviato con messaggio motivato, ovvero al messaggio stesso. Ne sarebbe scaturito, di certo. una più efficiente predisposizione delle condizioni intese a favorire la conclusione (anche se negativa rispetto al prodursi dell’atto finale del procedimento) della serie procedimentale. Ma l’ordinamento costituzionale ha inteso, invece, escludere che la capacità propulsiva del procedimento debba mantenersi secondo un ritmo che impone una riecessitas ugendi ( 5 5 ) allorchè interriene il messaggio di rinvio di una

La figura dell’onere che interviene nella successione procedimentale come situazione giuridica soggettiva imputata al Parlamento quale effetto dell’atto di rinvio, da una parte costi. tuisce conferma della poiizione di piena autonomia costituzionale ( 5 6 ) attribuita alle Camere nell’esercizio delle funzioni di loro competenza. d‘altra parte, dimostra che l‘attività di controllo del Presidente della Repubblica quando si concreta in un atto di rinvio è fornita di una considerevole capacità di atte- nuare la forza propulsiva del procedimento. E ciò non tanto in via autonoma, quanto in virtù del meccanismo che mette in azione. Per misurare la effettiva incidenza del messaggio di rinvio nell’iter procediment’ale, è necessario rovesciare la prospettiva, trasferendola dalla considerazione degli effetti inime- diati del messaggio sul piano delle vicende ulteriori che possono caratterizzare i l corso del procedimento. dato che i’organo chiamato ad agire succerrivamente all’atto di rinvio si

legge.

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muove secondo uno xhema di comportamento caratterizzato dalla figura di onere. Considerando la fattispecie procedurale alla luce di questa seconda prospettiva, risulterà evidente che è la figura di onere. in quanto tale, che. come si affermava innanzi. attenua la carica propulsiva del procedimento. E‘ essa stessa che rende di per -è problematico ----_ ~ l’evento (seconda deliberazione) che costituisce il presupposto perchè si avveri la condizione integrativa finale dell’efficacia della legge. Detto presupposto è. d’altra parte. autonomamente rilevante sul piano procedimentale : il rinvio della legge ha solo indicato la necessità che detto presupposto si determini perchè si avveri la condizione integrativa dell’efficacia della legge I1 messaggio di rinvio, quindi non acquista la capacità di bloccare indefinitivamente o di eludere il meccanismo previsto perchè si possa verificare la realizzazione della condizione integrativa suddetta.

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9. Queste conclusioni valgono indubbiamente per i periodi di funzionalità normale del Parlamento. Ma è da escludere che possano mutare se si considerano gli effetti che il messaggio di rinvio produce allorchè interviene in periodo di prorogatio parlamentare. Due ordini di ragioni dimostrano che anche in periodo di prorogatio il messaggio di rinvio determina effetti che sono da considerarsi del tutto tipici rispetto alla previsione costituzionale e che. perciò, non può sussistere una preclusione all’esercizio del potere di veto quando le Camere sono state sciolte.

E’ innanzitutto da rilevare. a questo proposito. che anche se interviene in periodo di prorogatio, il rinvio con messaggio di una legge non produce effetti diversi da quelli che si configurano come ad esso tipici. In quanto tale. il messaggio di rinvio non risulta munito di una capacità di incidenza sulla forza propulsiva del procedimento che risulta quantitativamente e qualitativamente più intensa di quella che normalmente esprime il veto sospensivo. Anche se esercitato durante il periodo di prorogatio. il potere di rinvio con messaggio di una legge

L .

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non produce sullo iter procedimentale altro effetto che quello di indicare che la condizione integrativa dell’efficacia deI&-Iqgé e subordinata al presupposto della deliberazione parlamentare che confermi quella che ha perfezionato l‘atto. La preclusione all’esercizio del suddetto potere di rinvio non può operare perchè manca qualsiasi fondamento idoneo a giu-tificarla. Il veto che interviene a Camere sciolte non elude ma conferma il meccanismo predisposto dalla Costituzione in materia di limiti alla capacità di sviluppo nel tempo della condizione sospensiva della efficacia della legge.

Queste conclusioni risulteranno più evidenti se si tiene conto dell’altro ordine di ragioni che valgono ad escludere la esistenza di una preclusione implicita all’esercizio del potere di veto a Camere sciolte.

Si è fatto leva, esponendo le considerazioni che precedono. sulla constatazione che- il verificarsi della condizione integrativa dell’efficacia della legge, nel momento in cui viene emanato l‘atto di rinvio al Parlamento. è subordinato alla sola condizione che intervenga il presupposto della (( nuova delibe-

parlamentare sulla legge rinviata. E‘ stato sottolineato che detta condizione, pur derivando dagli effetti collegati al messaggio di rinvio, si enuclea dalla situazione di pendenza prodotta dal messaggio di rinvio ed acquista una rilevanza del tutto autonoma iiell’economia del procedimento. Si è tratta la conclusione che data la rilevanza autonoma. rispetto al mes- ,saggio. della deliberazione parlamentare che reiteri la manifestazione di volontà perfettiva dell‘atto rinviato. e, derivando solo dall’esercizio del potere parlamentare relativo la realizzazione della condizione ‘integrativa finale dell’efficacia della legge. nessuna preclusione è ammissibile per l’esercizio del potere di veto. il quale. pur intervenendo in periodo di prorogati0 dei poteri parlàmentari si inquadra nello schema procedimentale. istituzioiialiiieiite predisposto, subordinando al solo verificarsi dell’evento che si realizza con la deliberazione parlamentare. prevista dal secondo comma dell’articolo 74 della Costi.

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/

. razione

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tuzione, la realizzazione di tale condizione finale integrativa della efficacia della legge.

Queste conctatazioni. che valgono sul piano obiettivo, possono essere confermate se le condizioni soggettive nelle quali si trova l’organo chiamato ad operare per rimuovere, con la seconda deliberazione, la iituazione o4tativa al verificarsi della condizione integrativa finale della efficacia della legge, sono tali da consentire l’esercizio del potere parlamentare che inerisce alla fattispecie. Anche a questi fini, la figura di onere che risulta costituita a carico del Parlamento offre, per alcune w e caratteristiche peculiari, lo strumento per escludere che la preclusione ipotizzata all’esercizio del potere di veto sospensivo possa operare in periodo di prorogati0 parlamentare.

L’onere che risulta imputato al Parlamento a seguito della emanazione del messaggio di rinvio, risulta vincolato soltanto relativamente al contenuto. confermativo - quest’ultimo - della deliberazione già adottata al momento in cui si è perfezionato l’atto-legge rinviato. I1 comportamento parlamentare vol- to ad eseguire l‘onere. per p a n t o attiene al quando, non incontra limiti. La Costituzione prevede soltanto l‘evento costituito dalla deliberazione confermativa adottata dal Parlamento come reiet- tiva delle eccezioni contenute nel messaggio di rinvio. La fattispecie normativa non contiene prescrizioni particolari che attengano alle modalità di detta nuova deliberazione, o al quorum. ovvero a particolari condizioni di validità della delibera. So- prattutto - ed è questo che interessa porre in rilievo a questo punto dell’indagine - la norma costituzionale non pone limiti temporali all‘adempimento della prescrizione contenuta nel- l’onere.

In via generale, nulla esclude che. infatti, il comportamento prescritto dalla situazione soggettiva di onere possa essere eseguito anche a distanza considerevole dall’emanazione del messaggio di rinvio di una legge. La legge rinviata alle Camere dal Presidente della Repubblica deve, infatti, seguire lo stesso iter

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procedurale dei progetti di legge ( 57). Trattasi della conse. guenza immediata chc deriva dalla norma costituzionale, contenuta nell’articolo 74, secondo comma, che. appunto. prescrive perchè possa 5orgere l‘obbligo del Presidente a promulgare la legge rinviata che questa sia nuovamente approrata. L’espressione normativa adottata dal Costituente ha un contenuto tecnico definito che si ricava dalle norme costituzionali e regolamentari che disciplinano il procedimento di formazione della legge per le fasi che vanno dalla iniziativa all’approvazione del testo, in ciascun ramo del Parlamento ( 5 8 ) .

I1 procedimento legislativo nella sua previsione normativa e nella realtà delle vicende concrete che lo caratterizzano, può perfezionarsi in un lasso di tempo notevolmente lungo. Infatti, l’unico termine che si incontra nella descrizione normativa delle fasi del procedimento di formazione della legge. prima che intervenga il limite temporale posto al Presidente della Repub- blica per la conclusione della attività di controllo. risulta essere quello che i regolamenti delle due Camere prescrivono per- chè le commissioni. in sede referente, presentino d’Assemblea

1 là relazione sui progetti di legge loro deferiti ( 5 9 ) . L’Assem- blea, pur essendo tenuta a discutere il progetto di legge, non incontra limiti temporali precostituiti per l’adempimento di detto obbligo (60). Ne consegue che anche la Ease proredurale relativa alla legge rinviata al Parlamento con messaggio da parte del Presidente della Repubblica, dovendo seguire lo stesso iter dei progetti di legge, possa. al limite. caratterizzarsi per una lunga vicenda temporale ( 61).

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10. Sulla base di queste premesse, è possibile trarre delle conclusioni in ordine alla eventuale preclusione per l’esercizio del potere di veto a’ Camere sciolte. che si basi sulla condizione soggettiva in cui rengono a trovarsi le Camere quando versano in situazione di prorogatio.

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Ai fini ddl’zsercizio del potere di veto sospensivo non può rilevare la condizione soggettiva in cui si trova il Parlamento. L’onere relativo alla (( mova approvazione )) della legge rinviata non è sottoposto ad alcun limite temporale. Il potere che costituisce il contenuto dell’onere in questione può essere esercitato in qualunque momento perchè esso non risulta collegato alla condizione in cui trovasi il $oggetto (62). E’ imputato al. l’organo in quanto tale. Questo conserva la imputazione (63) dell’onere fino al momento in cui avrà adempiuto il comportamento prescritto che gli deriva dalla suddetta situazione pote- itativa. Poichè detta situazione potestativa, d’altra parte. non incontra limiti temporali. non è vincolata cioè a termini di de- cedenza del potere che ne costituisce il contenuto. risulta evidente che le vicende relative allo status del <oggetto o dei cog- getti che sono preposti all‘organo non assumono alcuna rilevanza.

Restando immutata la situazione joggettiva imputata. qualunque sia la condizione in cui trovasi l’organo allorquando interviene il mefsaggio di rinvio. è evidente che nessuna preclu- *ione può incontrare il potere di rinvio con messaggio di una legge a causa della condizione di prorogatio in cui versano le Camere. Rispetto all’atto di rinvio di una legge, vi è sempre un destinatario costituzionalmente capace di esercitare il potere previsto nell‘articolo 74. secondo comma. della Costituzione, in quanto detto potere non è soggetto a limiti temporali di decadenza per il suo eaercizio. per cui le condizioni in cui trovasi il soggetto titolare dell’organo non influiscono sulla situazione potestativa.

Sotto l’aspetto considerato. risulta così dimostrato che non è ipotizzabile nessuna preclusione all‘esercizio del potere di rinvio di una legge, derivante dal fatto che le Camere versano in periodo di prorogatio, sulla baie delle implicazioni che si deducono dalle disposizioni normative del sistema costituzionale vigente in Italia.

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11. La constatazione relativa alla irrilevanza delle relazioni reciproche tra i diversi poteri presidenziali e gli atti che ne costituiscono la rispettiva manifestazione vale ad escludere che. su questa base. possa configurarsi una preclusione implicita all’esercizio del potere di rinvio con messaggio di una legge alle Camere come effetto ulteriore dello scioglimento. Essa, però, non è. d’altra parte, sufficiente a confermare che il Presi- dente della Repubblica possa rinviare una legge al Parlamento

potrebbe derivare da una norma convenzionale che attenga alle modalità di esercizio del potere di veto.

La dottrina ( 64) ha individuato nelle norme convenzionali il canone relativo che integra le fattispecie normative poste dalla Costituzione e dalle fonti legislative consuetudinarie e disciplina le modalità di esercizio dei vari poteri ( 6 5 ) , riconducendo le attività degli organi costituzionali ai principi organizzatori e funzionali che ispirano le norme attributive di competenza (66). Trattasi, in altri termini, delle norme che devono condizionare l’esercizio dei vari poteri non sul piano di una con- formità astratta e formale degli atti alle singole previsioni concernenti le attribuzioni funzionali, ma in relazione a tutto il discorso normativo che si evince dal sistema. Le norme convenzionali r-i ricavano dalle interazioni che è dato stabilire tra le disposizioni costituzionali viste nel loro contesto. mentre le statuizioni disposte dalle fonti edittali si deducono nella loro interezza dall’analisi delle espressioni normative e le norme consuetudinarie, a loro volta. si individuano attraverso l’esame dei fatti suscettibili di prestaqe all’interprete la chiarezza e la uni. vocità di una regola (67).

Da queste premesse può già ricavarsi l’importanza delle norme convenzion?li che attengono all’esercizio del potere di rinvio con messaggio di una legge, non solo in via generale, ma in particolare: per le leggi che al momento dello scioglimento versano nella situazione di pendenza derivante dal fatto che non

dopo averne disposto lo scioglimento : la preclusione, infatti, Y

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a t a ancora esercitato il potere promulgativo. Tre ordini di w i o n i valgono., infatti, ad esprimere la rilevanza che acquistano le norme convenzionali che attengono all’esercizio del potere di veto sospensivo ai fini che interessano in questo studio.

A) Non si è mai verificata l‘ipotesi di esercizio del potere di rinvio con messaggio di una legge alle Camere nei confronti delle quali sia già stato disposto lo scioglimento (68). Questo precedente sta forse a dimostrare l’esistenza di una norma con. venzionale - che già avrebbe spiegato la sua efficacia - e che condiziona l’esercizio del potere di veto sospensivo alle situazioni (( normali )) di funzionalità del sistema, precludendolo per il periodo che intercorre tra lo scioglimento e la prima riunione delle Camere?

B) Si deve ritenere che, in via generale, le leggi costitui- seano atti imputabili politicamente alla maggioranza ( 69) ; il veto che intervenga allorchè tutto l’indirizzo politico persegui- to nella legislatura conclusa (70) viene discusso innanzi al corpo elettorale, in procinto di esprimere il giudizio definitivo sulla idoneità delle forze politiche - responsabili dell’indirizzo le- gslativo perseguito - a mantenere la posizione direttiva della politica nazionale, potrebbe essere considerato come atto (( di parte », perchè suscettibile di essere adoperato come strumento propagandistico a favore dei gruppi di minoranza? Se, realmente, il messaggio di rinvio di una legge a Camere sciolte as- ,-e una direzione tale da poterne dedurre conseguenze idonee a qualificarlo, eventualmente, come atto di (( parte », evidentemente può ritenersi che sussista una norma convenzionale che preclude l’esercizio del potere di veto, una volta disposto lo scioglimento delle Camere.

C) Ammesso che le Camere prorogate mantengano la di- sponibilitl formale delle funzioni di approvare nuovamente la legge rinviata dal Presidente, sono esse politicamente nella condizione di opporre agli effetti sospensivi dell’efficacia esterna di

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una legge, derivanti dal messaggio di rinvio. una volontà politica capace di mantenere e confermare la deliberazione già validamente adottata nel momento in cui si è perfezionato l’atto. legge, colpito successivamente dal veto sospensivo ? L‘interro- gativo ha una sua ragion d’essere se 6 vero che. sul piano delle relazioni strutturali politiche, sussiste un rapporto di forza ( i l) il quale costituisce il sostrato materiale dei poteri giuridici e, nella specie, consente alle Camere dotate di poteri (( normali n di superare, eventualmente. i motivi contenuti nel messaggio (74 ) , confermando la legge: è ammissibile, dunque, che tale rapporto di forza politica resti inalterato dopo lo scioglimento, almeno per quanto riguarda la possibilità di esercizio del potere parlamentare attribuito dall’articolo ?i, secondo comma. della Costituzione?

Se la risposta a questi ultimi quesiti è negativa. non soccorre una norma convenzionale che appunto al fine di evitare che si determini, pur solo nel periodo di prorogatio. una flessione nell’equilibrio tra le posizioni rispettive del Parlamento e del Presidente, precluda l’esercizio del potere di veto, una volta disposto lo scioglimento?

Nei paragrafi che seguono si cercherà di fornire una risposta, dopo aver analizzato la portata e le implicazioni di ciascun quesito.

12. I1 primo dei quesiti si basa su di una constatazione: finora, nel periodo (73) che intercorre tra lo scioglimento e la prima riunione delle Camere non risulta che il Presidente abbia rinviato una legge. ai sensi dell’articolo 74 della Costi- tuzione. Potrebbe Jrattirsi di una mera coincidenza ovvero di un comportamento presidenziale dal quale possono trarsi conseguenze di ordine interpretativo sulle regole che disciplinano convenzionalmente l’e-ercizio del potere di rinvio con messaggio.

Dalla entrata in vigore della Costituzione. non si sono

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avuti che tre ( 7 4 ) decreti di scioglimento delle Camere ; per solo tre volte, quindi. si è verificata l’ipotesi di prorogatio. Trattasi di situazioni determinatesi poche volte perchè possa dedursi, intanto, un qualche indice. E non perchè la esistenza di una norma convenzionale può essere dedotta da una iucces- sione di fatti aventi le stesse caratteristiche e lo stesso significato normativo (75) , ma sulla base di considerazioni che attengono al valore che può assumere la circostanza che, nei pe. riodi di prorogatio parlamentare. non si sono avuti messaggi di rinvio di una legge. Potrebbc trattarsi, infatti, di una coincidenza, in quanto, nei periodi di funzionalità normale del Parlamento, il potere di veto sospensivo non è stato esercitato con frequenza ( 7 6 ) tale da far credere che la funzione di controllo presidenziale, collegata al potere attribuito dall’articolo 74 Cost., subisca attenuazioni o flessioni. in dipendenza della situazione in cui trovansi le Camere durante la prorogatio.

Prescindendo da valutazioni di ordine estrinseco e quantitativo, va osservato che potrebbe argomentarsi in senso favorevole alla esistenza di una norma convenzionale che preclude l’esercizio del potere di rinvio una volta disposto lo scioglimento, se potesse risultare, in qualche modo, che. nei periodi suindicati, il Presidente della Repubblica si sia astenuto dal- l’emanare un messaggio di rinvio sulla base di considerazioni diverse da quelle eventualmente deducibili dal contenuto delle leggi promulgate nel periodo di prorogatio.

Non è possibile accertare se, in qualche modo. gli effetti dello scioglimento abbiano operato nel sen-o di precludere l’esercizio del potere di veto: lo impedisce. infatti. la stessa natura del potere in questione. Trattandosi di potere politico. ed essendo strutturalmente configurato in modo da fornire al titolare la piena disponibilità quanto all‘un della funzione che si collega alla fattispecie potestativa. evidentemente. dall’esame eventuale delle leggi promulgate in periodo di prorogatio. non può dedursi alcun sintomo idoneo a rivelare che il Presidente

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della Repubblica si sia astenuto dall’esercizio del potere di veto per il solo fatto che le Camere si siano trovate in situazione di prorogatio.

Anche se dovesse risultare la illegittimità costituzionale di una norma contenuta in leggi promulgate dopo che abbia operato lo scioglimento. non potrebbe dedursi. in alcun modo, che il Presidente della Repubblica abbia inteso non rilevare il vizio di costituzionalità successivamente individuato e dichia- rato dalla Corte costituzionale. L‘attività presidenziale di controllo preventivo sulla costituzionalità delle leggi ( 7 7 ) non ci pone affatto come vincolata (78 ) e non a i caratterizza in modo tale da dedurne analogie con la funzione giurisdizionale di controllo costituzionale che si manifesta attraverso l’emanazione di atti dovuti (79).

Dalla constatazione che .non è stato mai emanato un messaggio di rinvio di una legge nel periodo di prorogatio dei poteri parlamentari. non può dedursi, pertanto, la dimostrazione del- l’esistenza di una norma convenzionale il cui contenuto limiti l’ambito di esercizio del potere di veto al solo periodo di fun- &ionalità (( normale )) degli organi parlamentari. Le considerazioni svolte inducono. infatti, a ritenere che non vi siano indici idonei a confermare o ad escludere l’esistenza di una norma convenzionale del tipo ipotizzato.

13. Risultati più sicuri si potranno trarre. invece,, eca- dinando l’ipotesi che la norma convenzionale diretta a precludere l’esercizio del potere di veto quando le Camere versano in Situazione di prorogatjo, si basi sul presupposto che il messaggio di rinvio di una legge, intervenendo nel periodo in cui il corpo elettorale si appresta a rinnovare le Camere, possa configurarsi comq atto di N parte ». La norma convenzionale ipotizzata pòtrebbe scaturire, cioè. dalla previsione delle eventuali conseguenze che si determinerebbero, sul piano dell’equilibrio politico tra le varie parti. se il messaggio di rinvio ve-

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nisse emanato nel corso del procedimento co4titutivo degli organi parlamentari.

I1 messaggio di rinvio non può considerarsi atto di (( parte )) (80) . La legge. infatti. pur costituendo - com'è nella nor- malità delle valutazioni relative alle vicende politiche - un momento dell'indirizzo politico di maggioranza ed una manifestazione dell'indirizzo stesso ( 8 i), non può risultare contestata. quanto ai fini che intende perseguire, dal messaggio di rinvio presidenziale (82) . Questo -, non può essere motivato sulla base delle finalità complessive del pro1 vedimento legislativo cui si riferisce. I1 Presidente non può (83 ) e non deie interferire nella sfera riservata all'autonomia delle Camere che coincide, materialmente, data la regola della maggioranza. con la funzione di governo (84) e costituisce l'ambito entro il quale si esercita la funzione di indirizzo politico sul piano legislativo.

I1 messaggio di rinvio attiene alle modalità singole attraverso cui. con un determinato provvedimento legislativo. >i tende a conseguire risultati di ordine politico. economico. sociale. collegati alla legge stessa. I motivi del messaggio non attengono alla legge vista nel suo complesso e nelle sue finalità: il rinvio è sempre motivato. infatti, da ragioni di merito e di legittimità che riguardano una o più disposizioni contenute nella legge stessa. Non sono i fini dell'atta che vengono considerati dal messaggio di rinvio ma la strumentazione adottata per il loro conseguimento. sirumexitazione che è soggetta alla valutazione presidenziale in ordine alla lesittimità ed al merito costituzionale ( 85) .

I1 Presidente. quindi, attraverso il messaggio di riiivio iion contesta la opportunità o la validità politica dell'indirizzo della maggioranza espresso attraverso la legge rinviata. L'interesse costituzionale che tutela appartiene rid un ordine di valori giuridici e politici del tutto diverso. Non è il fine della legge che attiene alla sua valutazione ma gli strumenti che. singolarmente e unitariamente, il legislatore ha voluto adottare per

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21 conseguimento dello scopo coimesso al provvedimento legislativo. Trattasi di strumenti che, com‘è ovvio, si manifestano in disposizioni legislative. E’ su queste che si appunta il controllo presidenziale. Se esse non risultano conformi al dettato costituzionale e implicano, sul piano del merito, conseguenze rilevanti negativamente. anche se non in modo immediato e diretto. in ordine all’andamento generale del sistema, il Presi- dente rinvia la legge al Parlamento, indicando col messaggio di rinvio le ragioni per le quali rimette alla autonomia parlamentare l‘atto-legge che ha reputato meritevole di ulteriore esame.

La funzione preEidenziale connessa al momento terminale del procedimento di produzione legislativa si sostanzia, quindi, in un‘attività di alta consulenza in ordine ai modi attraverso cui risulta esercitata (86ì. volta a volta, la funzione di indirizzo politico svolta dalla masgioranza. L’intervento presidenziale nel procedimento di formazione delle leggi che si manifesta attraverso il potere di rinvio attiene all’adeguatezza ed alla con- gruità costituzionale ( 8 T) della strumentazione che il legislatore

. adotta normativamente per il conseguimento dei fini che intende perseguire. Trattasi, quindi, di un intervento tecnico, posto in evidenza - per quanto attiene alla sua natura - dal fatto che il canone di valutazione. per quanto attiene alla congruità ed all’adeguatezza della strumentazione legislativa connessa ai fini politici dell’azione della maggioranza, non può essere fornito

,che dalle norme costituzionali o dagli interessi unitari (88) del- l’istituzione statale, garantiti, nella loro globalità. anche in modo implicito ed indiretto. dalla Costituzione stessa.

Per meglio comprendere la natura della funzione e: -ercitata dal Presidente della Repubblica attraverso il potere di veto sospensivo. una volta individuato l’oggetto del controllo - le disposizioni che compongono il testo di una legge - si reputa opportuno far riferimento a due criteri di valiitazione che possono essere adoperati nei confronti del contenuto di una legge.

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Primo criterio: idoneità delle diqosizioni di una legge n

conseguire i risultati pratici del provvedimento. a creare. cioè. le condizioni giuzdiche neiessarie e sufficienti perchè deter. minati scopi risultino raggiunti. L‘interesse che sostanzia detto criterio è l’accertamento della rispondenza tra la strumentazione scelta e gli scopi voluti. Trattasi del criterio che preva- le (89) nella valutazione dei progetti di legge fatta dagli organi che svolgono la funzione di indirizzo politico.

Secondo criterio : adeguatezza e congruità delle disposizioni contenute nella legge rispetto alla Costituzione, vista sia nella sua articolazione di norme non derogabili da leggi ordinarie. sia come sistema attributivo di funzioni coordinate che individuano la posizione e I’attivitè di ciascun organo e garan- tiscono reciprocamente le varie parti in modo diretto ed implicito. Alla stregua di questo criterio vanno valutate le disposizioni legislative ai fini dell‘eventuale esercizio del potere di rinvio con messaggio. Questa impostazione è confermata dal- l’esame dei singoli messaggi di rinvio relativi alle varie leggi rinviate al Parlamento (90). La funzione presidenziale di controllo sulla produzione legislativa si è sempre manifestata in modo da riferirsi alle implicazioni che l‘adozione di alcune disposizioni legislative avrebbe determinato sul piano della con- formità del loro rontenuto alle norme costituzionali o in ordine ai principi generali che dalle norme stesse possono ricavarsi.

I1 messaggio di rinvio è quindi strutturalmente inidoneo ad essere usato come c;trumento propagandistico dai gruppi e dai partiti per finalità che attengono alla dialettica politica tra le varie parti (91). Dalla sua emanazione nel periodo elettorale non possono scaiurire conGeguenze negative per i partiti che formavano la maggioranza parlamentare nella legislatura conclusa e per il governo che ne è stata l’espressione. Dal mesrag gio di rinvio non può icaturire alcun rilievo che attenga agli scopi del provvedimènto rinviato. Anzi, può anche prospettarsi l’eventualità che. se trattasi di un provvedimento che incontra

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il favore di larghe masse di elettori, i partiti che ne hanno so. atenuto l’adozione nella legislatura conclusa possano trarre vantaggi elettorali dal rinvio di una legge al Parlamento. Detti partiti ed il governo che ne è l‘espressione, facendo leva sul consenso che il provvedimento suscita nel corpo elettorale, e ponendosi come garanti dell’adozione definitiva del provvedimento, la cui approvazione può essere comunque rinviata alla legislatura che sta per iniziare (92) , chiedono al corpo elettorale di confermare la loro posizione maggioritaria. prospettando le modifiche che vanno apportate per superare le obiezioni sol- levate nel messaggio presidenziale di rinvio ed adeguarne, eventualmente, il contenuto alle indicazioni che derivano dal messaggio stesso. Poichè i motivi del messaggio attengono soltanto alle modalità scelte per il conseguimento degli scopi del provvedimento e si riferiscono solo alla opportunità costituzionale o alla legittimità di alcune disposizioni della legge rinviata, l’impegno della maggioranza a perfezionare la legge 2 d piano della costituzionalità o del merito, può assicurare ai partiti che ne hanno sostenuto l’adozione motivi autonomi di favore popolare. D’altra parte. non va dimenticato che il corpo elettorale orienta le sue scelte e le sue decisioni in base a considerazioni che attengono ai contenuti delle impostazioni programmatiche dei partiti, ai fini politici che questi intendono perseguire, più che al rigore legale della struaentazione adottata o proposta per il conseguimento di certi risultati (93).

Se le ossen-azioni che precedono sono esatte, va escluso, sotto l’aspetto di cui si tratta, che il messaggio di rinvio di una legge, intervenuto durante il periodo di prorogati0 parlamentare, possa assumere,il valore di atto di a parte ». Ne consegue l’assenza del presupposto idoneo a giustificare l’eventuale norma convenzionale diretta a precludere l’esercizio del potere di rinvio con messagio di una legge sulla base della qualificazione del messaggio di rinvio come atto di N parte D. nell’ipoteei di

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esercizio del potere di veto durante il periodo che precede immediatamente l’elezione delle nuove Camere.

14. Resta ora da valutare il fondamento della terza ipotesi che si è avanzata quale giustificazione dell’eventuale norma convenzionale diretta a precludere l‘esercizio del potere di veto durante il periodo che intercorre tra lo scioglimento e la prima riunione delle nuove Camere. La norma convenzionale ipotizzata potrebbe risultare giustificata se si ritenesse che il suo fondamento vada ricercato nella tutela che l’ordinamento appresta alla posizione del Parlamento nel sistema, vista come comprensiva della disponibilità sostanziale dell’esercizio del potere di approvare nuovamente la legge rinviata dal Presidente della Repubblica. Tale posizione risulterebbe, infatti, alterata, man- cando il sostrato di ordine politico sul quale poggiare la relativa manifestazione di rolontà.

In periodo di prorogatio, il messaggio di rinvio di una legge potrebbe _-- risultare -__ dotato di una forza maggiore quanto alla direzione ed alla rilivanza degli effetti che gli sono propri. E ciò non perchè il messaggio di rinvio si atteggi diversamente a seconda che sia emanato nel periodo di disponibilità normale dei poteri parlamentari o in periodo di prorogatio. ma perchè l’organo destinatario del messaggio di rinvio non dispone, sul piano materiale, della stessa capacità operativa che ne caratterizza l’attività durante il periodo d i funzionalità normale. Data questa carenza di forza politica, 1; norma convenzionale interverrebbe per impedire che si riveli, anche per il solo pe-” nodo di prorogatio, un affievolimento, seppure solo contingente, dei poteri parlamentari con conseguente squilibrio del rappor- to che, sul piano materiale, intercorre tra Presidente della Re- pubblica e Parlamento.

E’ necessario accertare, intanto, se realmente può determinarsi una flessione dell’equilibrio tra la funzione strutturale del Parlamento e quella del Presidente della Repubblica a sfa.

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97 T. O. FEEBABA


vore del primo. Ma l’indagine si sposta necessariamente su di un piano diverso, coinvolgendo i problemi centrali di questo studio: quelli relativi alla individuazione dei poteri che formalmente e materialmente sono esercitabili in situazione di prorogatio. I quesiti posti in ordine all’esistenza della norma convenzionale ipotizzata e che si basi sul fondamento descritto da ultimo. troveranno la loro soluzione nella analisi della norma costituzionale relativa all‘istituto della prorogatio.


CAPITOLO IV

IL CONTENUTO FUNZIONALE DELLA PROROGATI0

SOMMABIO: 1. I termini del problema. - 2. La norma contenuta nell’articolo 61, terzo comma. della Costituzione. - 3. L’aspetto funzionale della prorogatio: sua rilevanza. - 4. Prorogati0 e sede racante. - 5. La teoria delle competenze variabili : critica. - 6. Necessita di individuare il contenuto funzionale della prorogatio. - 7. L’interpretazione plausibile della norma conteanta nell’articolo 61, terzo comma, della Costituzione. - 8. La prorogatio come legittimazione all’esercizio di poteri opecificamente riferiti alle Ca- mere precedenti. - 9. Aderenza al sistema dell‘interpretazione accolta. - 10. IT contenuto funzionale della prorogatio: il substrato materiale. - 11. I1 contenuto funzionale della prorogatio sotto il profilo formale. - 12. I poteri delle Camere prorogate: - A) I poteri relatiri ai rapporti tra gli organi: - 11. B) i poteri organizzatori relativi alla titolarità degli organi costituzionali: - 15. C) i poteri di controllo sull’attività degli altri organi; - 16. D) i poteri di predisposizione degli atti legislativi.

1. Impostando il problema centrale di questa indagine. si è formulata l’ipotesi che le Camere, anche se sciolte, conservino inalterato, quanto ad esercizio, il potere di approvare nuovamente la legge rinviata al Parlamento dal Presidente della Repubblica. Detta ipotesi scaturisce dal collegamento tra la norma relativa alla prorogatio delle Camere ed il potere parlamentare di riesaminare la legge colpita da veto sospensivo e di deliberare in ordine all’atto rinviato.

Concluso ormai l’esame delle questioni che si pongono in ordine ai limiti ed agli effetti del potere presidenziale di rim viare una legge alle Camere ed accertato che detto potere conserva le sue caratteristiche tipiche nella congiuntura costituzionale che si determina con 10 scioglimento, si esamineri, specificamente, l’altro aspetto del problema : il regime giuridico

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che integra la disciplina del potere delle Camere connesso con la facoltà del Presidente della Repubblica di emanare un mesiaggio di rinvio allorchè le Camere versano in situazione di prorogatio. Si dovrà, pertanto. affrontare il problema relativo alle condizioni di validità dell’esercizio del potere parlamentare in questione. che si riferiscono alle vicende dei titolari degli organi.

Questi temi saranno esaminati partendo dalla prospettiva offerta dall’istitulo della prorogatio. Sarà, perciò, necessario approfondire le questioni generali che comporta lo studio di questo istituto. Si prenderanno le mosse. a tal fine, dall’analisi delle espressioni normative contenute nell’articolo 6 1 della Co- stituzione, viste nel loro autonomo significato e nel valore che assumono dal contesto delle disposizioni costituzionali che entrano in giuoco via via che l’interpretazione della norma sulla prorogatio condurrà ad individuare la funzione che essa assume nell’ordinamento costituzionale vigente. Va tenuto presente. a queEto proposito. che trattandosi chiaramente di una norma organizzatoria, bizogiia, alla luce delle indicazioni che scaturiscono dalla Carta costituzionale, ricercarne la strumenta- lità rispetto agli interessi costituzionali espressi in altre norme ed ai fini che, attraverso detto istituto. si è inteso perseguire.

. 3. La previsione costituzionale concernente l’istituto della prorogatio è contenuta, cGme è noto, nello stesso articolo 61 che, al primo comma, stabilisce sia il termine ( 1) entro il quale hanno luogo It. elezioni delle nuove Camere, sia quello relativo alla loro prima riunione. La disposizione sulla prorogatio, pertanto, costituisce un‘artieolazfone dello stesso discorso normativo che attiene alla disciplina volta a stabilire. le cadenze di novazione ( 2) del- l’organo costituzionale Parlamento. La collocazione della norma odla prorogatio nello stesso articolo che contiene le altre dispo- ~izioni dirette a prevedere i tempi nei quali la dinamica della rappresentanza nazionale colloca la sua idonea capacità ad cepri-

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mersi attraverso le strutture organiche preposte a tal fine, assume, pertanto, un significato preciso. Esso va colto nel -_ collegamento di consepenzialità - anche letterale - che si stabilisce con il contenuto normativo del primo comma dello stesso art. 6 1. Nel momento in cui si disciplinano le modalità ed i termini entro i quali la novazione dei titolari delle Camere deve realizzarsi, si tende a coprire la soluzione di continuità temporale che intercorre tra la conclusione della legislatura (3) e l’inizio di p e l l a successiva. Trattasi di due momenti che rilevano non tanto sul piano temporale, quanto in ordine alla configurazione della struttura organica cui si riferiscono. Essi, infatti, esprimono contenuti personali diversi che la prorogatio tende a connettere. Detta effetto è intanto possibile, in quanto la prorogatio stessa integra il contenuto personale distinto che importa la novazione dei titolari dell’organo. nella identità formale dell’organo stesso. visto che detta identità costituisce la caratteristica saliente di ogni struttura organica ( S), qualunque possano essere le vicende del titolare o dei titolari ad essa preposti.

Nè deve fuorviare. a questo proposito, la stessa formulazione terminologica dell‘articolo 6 1 della Costituzione. laddove sono usate espressioni quali N nuove Camere n, a fine delle (Ca- mere) precedenti 1). Dette espressioni colgono l’aspetto sostanziale e personale della figura organica ; riferendosi alla novazione dell’organo, sottolineando il fenomeno novativo più che il dato permanente, relativo - quest’ultimo - alla figura organica nella sua entità obiettiva ( 5 ) . Trattasi di formulazioni che esprimono una realtà in sviluppo. fanno leva sul momento dinamico di detta realtà. Esse. tuttavia, rivelano ugualmente lo schema permanente contro il quale la dinamica rappresenta tivà deliii comunità nazionale riesce a manifestarsi. (( Nuove Camere ». K precedenti Camere 1) sono espressioni che mantengono fermr ed immutato il dato sostantivo. L’aggettivo cambia a seconda che si considerino gli aspetti temporali che assumono via via rilevanza nel discorso normativo. erci esprimono la pre\-isione di

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realtà politiche diverse, di indirizzi nuovi. I1 dato ---_ sostantivo --- re. sta, tuttavia, identico e rivela che le realtà politiche e gli indirizzi nuovi si inquadrano - secondo la previsione costituzionale - nelle strutture - -. permanenti che l'ordinamento offre, mediante figure organiche. allo sviluppo della realtà economica e politica.

3. Collocata nella sua dimensione naturale, ci06 nel quadro delle vicende che attengono al momento della titolarità della struttura organica, la prorogatio riesce a superare le diffi- coltà che si ritiene (6) sussistano per attribuirle un contenuto funzionale determinato. Appunto al fine di individuare l'ambito di disponibilità generale delle competenze degli organi parlamentari. quando versano in situazione di prorogatio, è necessario soffermarsi su alcune implicazioni che derivano dalla distinzione di contenuto personale che scaturisce - in relazione alla struttura organica del Parlamento - dalla novazione che si concreta nel momento delle elezioni delle nuove Camere. E ciò soprattutto, per i riflessi che derivano, sul piano delle condi- zieni soggettive dei titolari degli organi parlamentari in via di rinnovo. dalla imminente sostituzione del contenuto personale che le Camere stesse si apprestano a realizzare.

Si perviene così a distinguere, i due momenti che, rispettivamente. coincidono con la conclusione di una legislatura e lo inizio di quella successiva, sul piano del contenuto personale diverso che essi comportano. Questa diversità di contenuto acquista importanza soprattutto in ordine al valore rappresentativo che esprime. Trattasi di un valore che qualifica concretamente, nel loro divenire storico, iìi organi parlamentari come rappre-

, sentativi della comunità statuale e ne sostanzia le caratteristiche. E' da precisare però che il valore rappresentativo degli organi è condizionato dal pGocedimento di preposizione dei titolari degli organi stessi. In altre parole: intanto la capacità rappresentativa è imputabile agli organi parlamentari, in quanto risulta

.

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acquisita per i soggetti che ne costituiscono l’aspetto personale- Infatti, la condizione per la valida formazione ( 7 ) dell’organo cui i titolari sono preposti e per l’esercizio delle funzioni attribuite a ciascuna Camera (8) è costituita, esclusivamente. dalla suddetta capacità rappresentativa dei titolari, dei membri. cioè. di ciascun ramo del Parlamento.

A questo punto, va considerato in tutta la sua importanza. il diverso contenuto rappresentativo che esprimono i due momenti della conclusione della legislatura e dell’inizio di quella successiva, per misurarne il valore che può dedursi in ordine agli aspetti funzionali della prorogatio.

Lo scioglimento delle Camere, naturale o anticipato, rivela una contestazione del rapporto rappresentativo. Non interessa se detta contestazione derivi da una presunzione fatta dall’ordinamento sulla base del decorso rapporto rappresentativo e della sua conclusione, ovvero da una valutazione operata autonomamente dal Presidente della Repubblica. Conta, rilevare, soltanto. che la capacità rappresentativa di ciascuno dei due rami del Parlamento deve sostanziarsi di un atto capace di designare i titolari degli organi parlamentari e di determinare il contenuto del rapporto rappresentativo. individuandolo nelle direttive generali che devono condizionare lo svolgimento delle attività delle Camere.

Approfondendo la portata degli effetti derivanti dallo scioglimento, va constatato che la contestazione della g a p a s à rappresentativa ha per destinatari edusivamente i titolari degli organi parlamentari. Questi non risultano più capaci di mantenere l’imputazione della situazione soggettiva di rappresentanza della comunità nazionale (9).

-_I__ __ . -- _ _ - - -_ +_- - __;_ --

4. L’interruzione di detto rapporto rappresentativo opera dal momento in cui si ricostituisce, nel suo aspetto personale, I’organo parlamentare. Fin quando la ricostituzione del contenuto personale dell’organo non è avveniita. l’organo stesso non può’ considerarsi privo della sua componente personale. La prorogu.

IO3


t+,:infatti. sta a significare la previsione di un fenomeno orga- nizzatorio diverso dalla sede vacante. E’ questa la prima constatazione di ordine subiettivo che suggerisce la norma contenuta nell’articolo 6 1 della Costituzione.

Da questa differenziazione della prorogatio con la sede vacante scaturiscono conseguenze di ordine funzionale. Infatti, mentre la sede oacante esprime una situazione di inattività del- l’organo ( 10) derivata dal fatto che manca la persona fisica capace di esprimerne la volontà, la prorogatio costituisce la rappre- sentazione di un fenomeno del tutto opposto. In questa seconda ipotesi, l’organo risulta strutturalmente integro nei suoi elementi obiettivi e soggettivi ed è, pertanto, almeno potenzial- mente, nelle condizioni di poter esercitare delle attività.

La presunzione relativa alla esistenza di un contenuto funzionale della prorogatio scaturisce dalla stessa scelta operata dal costituente di questa figura di status tra le varie soluzioni ( il) che, in ipotesi. avrebbero potuto risolvere il problema del colle. gamento tra due diversi momenti personali delle vicende temporali degli organi parlamentari. La prorogatio. infatti, è un istituto che, per sua natura, si riferisce ad aspetti funzionali. Allor- chè sorse, seni . appunto. a consentire l’esercizio di funzioni proprie di soggetti che avevano esaurito il loro mandato; con esso, infatti. nd’ordinamento costituzionale romano, si proro- gava non la magistratura ma l’esercizio delle funzioni di ma- gistrato (12). La conferma del contenuto funzionale della prorogatio è, comunque, sicuramente espressa dalla formulazione dell’articolo 61 che stabilisce la proroga dei poteri delle Camere precedenti.

t

5 . Va ora individuato con sicurezza, nella sua configurazione e nei suoi limiti, il contenuto funzionale della prorogatio. I risultati cui è pehrenuta una recente dottrina (13), che sperifi- camente ha trattato il problema, non sembrano soddisfacenti. In base ad esca. gli organi costituzionali si distinguerebbero a

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seconda che la rispettiva competenza risulti assolutamente inva- riabile ovvero - _ rehtivamente variabile -_ (14). I1 criterio di distinzione è stato individuato nella natura della loro attività: gli organi che svolgono attività non libera (cioè attività giurisdi- - zionale o amministrativa) risulterebbero caratterizzati dal fatto che le loro competenze non variano. mentre quelli che svolgono attività libera ( Parlamento. Presidente della Repubblica, Go- verno) disporrebbero di competenze variabili a seconda della condizione in cui versano i titolari ( 15). In particolare, per questa seconda specie di organi, la riduzione del volume delle competenze risulterebbe derivafa dal fatto che, essendo organi rappresentativi, e interrompendosi in alcuni momenti il rapporto di omogeneità o di armonia con gli altri detentori del potere politico, ne vieiie a mancare il titolo all’esercizio di alcune competenze (16). Con riferimento specifico agli organi parlamentari, è stato affermato, inoltre. che la prorogatio, collegandosi ad una situazione di K vera e propria fine o (( cessazione )) dei- le Camere, trasforma i titolari da organi ordinari, in organi straordinari (17). In ordine poi agli aspetti funzionali della prorogatio stessa, dopo aver rilevato il limite puntuale posto dal costituente, in base all’art. 85, terzo comma. della Costitu- zione, per l’esercizio del potere di eleggere il Presidente della Repubblica, essendo scaduto il termine di sette anni in conrorni- tanza con l’insorgre della situazione di prorogatio, la dottrina in esame ha ritenuto di dover individuare un limite generale all’esercizio dei poteri parlamentari ( 18). Detto limite si concre- terebbe nel divieto di esercitare i poteri di ciascuna Camera se non per i casi ed eventi N veramente )) straordinari ed urgenti (19). La stessa dottrina conclude individuando, infine, gli scopi della prorogatio nella strumentazione volta : 1) a rispettare la ripartizione delle competenze tra Parlamento e Governo per le materie relative alla conversione in legge dei decreti-legge P

per ladeliberazione dello stato di guerra; 2) a controllare il Go- verno in periodo elettorale (sebbene se ne avverta la problema-

- -

_ _ _ _

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ticità ( 20)) ; 3) a predisporre una linea di continuità degli organi legislativi in caso, deprecato, di guerra che impedirebbe, ovviamente, il rinnovo naturale delle Camere (21).

La dottrina citata si basa su di una distinzione (quella tra organi a competenze assolutamente invariabili ed organi a competenze relativamente variabili) che suscita perplessità perchè non soltanto manca nell’ordinamento costituzionale vigente una norma che direttamente consideri l a riduzione delle competenze degli organi, ma anche perchè non è individuabile alcun indice normativo idoneo a giustificare la premessa della distinzione operata. Evidentemente, si è ritenuto di dover avanzare la distinzione tra i due tipi di organi, e, soprattutto. di affermarne il presupposto, sulla base di deduzioni derivanti da osservazioni relative alle condizioni in cui versano, in certe congiunture. gli organi costituzionali politici. Avendo constatato. cioè, che questi, in certi momenti, non esercitano determinate funzioni, si è de. dotto che essi hanno una sfera d i competenza variabile. il cui volume si riduce per l’insorgere di eventi che attengono alle vicende relative alla titolarità degli organi. Valicato l’ambito nel quale vanno inquadrati certi fenomeni, si è considerata la condizione ostativa alla attività come attinente all’ordine delle attribuzioni. Ma se così fosse, sarebbe possibile accertare con sicurezza e, quindi, definire quali sono le competenze residue degli organi costituzionali politici che versano nella situazione di permanenza in carica (rectius : di abilitazione all’esercizio di

‘ funzioni) dopo gli eventi che hanno determinato l’interruzione dell’attività normalmente esercitata da essi. Ma la stessa teoria che qui si esamina ricenosce (22) di non poter determinare con sicurezza, le competenze residue degli organi costituzionali politici che versano in situazione di prorogati0 o a questa assimila- bile. Anzi, a proposito della prorogati0 delle Camere, sembra riconoscere a queste la possibilità di esercitare tutti i poteri che ad esse sono attribuiti in condizioni di funzionalità normale, purchè trattisi. tuttavia, di casi (( veramente straordinari ed

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urgenti. A questo punto, va osservato che l’affermazione relativa alla competenza variabile delle Camere e alla riduzione del volume delle loro competenze sembra contraddetta dalla stessa conclusione cui si perviene successivamente, a meno che per va- riabilità delle competenze non si intenda possibilità di eserci- tarle tutte ma nei soli casi (( veramente 1) straordinari ed urgenti.

Si può agevolmente constatare che il problema della determinazione del contenuto funzionale della prorogutio non può ritenersi risolto dalla teoria della distinzione degli organi a competenza invarlabile o variabile.

6 . La soluzione può essere ricercata - sembra con risultati più sicuri - facendo leva sul momento funzionale ( 24) più che sulla ricerca in ordine alla estensione della competenza degli organi. La prospettiva dalla quale è partita la teoria in esame deve essere, cioè, rovesciata. Per comprendere qual’è il contenu- to funzionale della prorogutio è necessario considerare non lo aspetto soggettivo della relazione tra i poteri parlamentari e gli organi-bensì il momento obiettivo che si coglie attraverso la relazione tra poteri parlamentari ed atti. Partendo, quindi, dal concetto di funzione in senso obiettivo. così come risulta elabo- rato dalla dottrina più recente (25) che considera la funzione come il farsi dell’atto, e cioè. la concretizzazione del potere, il momento in cui questo si individua e sta per assumere valore e rilievo nella realtà giuridica. è possibile scoprire quale sia il significato funzionale della prorogatio.

Per ottenere questo risultato, è necessario sottolineare innanzitutto, che l’organo parlamentare _ _ prorogato risulta, come si è dimostrato innanzi ( 26), integro nel suo aspetto persenale.-- Poichè tra detto aspetto e quello delle Camere sciolte v’è assoluta identità complessiva ( 27), va, pertanto, acquisita l’esistenza di una reIazione di continuità tra Camere sciolte e Camere prorogate, sulla cui rilevanza non sembra che ci si sia adeguatamen- te soffermati. Detta relazione di continuità acquista importanza

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in quanto suggerisce di collegare il contenuto della prorogatio ai momenti funzionali delle Camere sciolte. Si ottiene così un primo raffronto che mette conto considerare come criterio d i valutazione tra i due contenuti funzionali, collegati rispettivamente alle Camere sciolte ed alle Camere prorogate, in quanto la produzione delle Camere sciolte ha già avuto modo di definirsi: si è già concretizzata. Al momento dello scioglimento, è agevole, infatti, individuare qual è il grado di condensazione dei poteri delle Camere destinatarie del decreto di scioglimento. Si può, quindi, fissare con sicurezza qual è stato il ritmo di sviluppo funzionale dei loro poteri.

Dalla determinazione del grado di individuazione dei dati funzionali riferibili agli organi parlamentari nel momento in cui ha operato lo scioglimento. consegue la rilerazione del contenuto funzionale della prorogutio. I1 collegamento operato sulla base della relazione di identità tra i titolari degli organi sciolti e i titolari degli organi prorogati, dà i suoi fruiti. Nell'ordinamento costituzionale vigente in Italia, può rintracciarsi un indice normativo che conferma la validità del collegamento. I1 parametro dell'ambito di disponibilità delle funzioni parlamentari in situazione di prorogatio è fornito, iniatti, dalla stessa norma contenuta nell'articolo 6 1 della Costituzione. Detta norma attribuisce alle Camere prorogate gli stessi poteri delle precedenti. - .

I1 riferimento ai poteri delle Camere precedenti ha un suo significato preciso. I1 Costituente non ha indicato l'ambito di disponi- bilità funzionale delle Camere prorogate. facendo ricorso ad espressioni generiche. Ha esplicitato il contenuto funzionale della prorogatio in modo sufficientemente chiaro da dedurne l'am- piezza. Non vi è. infatti, un riiivio puro e semplice ai poteri delle Camere, intese nella loro entità permanente, a tutte le possibili manifestazioni dei poteri parlamentari ; vi è, invece, un riferimento puntuale ad un certo periodo della vita degli organi legislativi statuali, ad un determinato ritmo di produzione della attività degli organi parlamentari.

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7 . Per approfondire il significato del riferimento puntuale operato dalla norma costituzionale. è necessario premettere alcune considerazioni di ordine generale. Esse attengono ad un certo tipo di formulazione normativa che, a sua volta. pone in luce una corrispondenza con altre formulazioni contenute in norme che acquiEtano il valore d i parametro generale. rispetto al quale le prime ne concretizzaiio il contenuto. riferendolo ad ipotesi che si presumono già verificate. Xe consegue un valore funzionale diverso tra le due fattispecie normative che deriva non già da fattori che attengono ad una misura delle competenze dell’organo articolate diversamente. bensì alla quantità dei dati funzionali che può desumersi concretizzata. per un certo periodo. dagli organi presi in considerazione.

I poteri di ogni organo e. quindi, anche quelli degli organi costituzionali, possono essere considerati dalle norme che vi fanno riferimento in due modi : o nella loro potenziale idoneità a concretarsi o nel loro divenire concreto. Nel primo caso. gene- ralmente, si determina un’attribuzione di competenza cornples- siva ad un determinato organo e si delinea la posizione che questo assume in un certo sistema. Le espressioni normative che operano per queste finalità, risultano svincolate da ogni riferimento ai momenti - anche se ipotetici perchè trattasi di previsioni - del divenire reale dei fenomeni giuridici,

Nel secondo caso, invece, non si tratia di costruire la sfera di attribuzione di un organo poichè questa, evidentemente, già risulta delineata da altre norme: quelle che si inquadrano nel primo tipo. Si tratta invece di definire gli effetti che si determinano a seguito clell’erercizio dei poteri attribuiti. Questi, perciò, risultano considerati come produttivi di effetti e vengono valutati coltanto su questo piano. Essi. invero. si assxmono nella loro individuata capacità di far scaturire modificazioni nella realti giuridica, perchè il loro meccanismo ha già spiegato una parte della sua forza

In altre parole. le fattispecie normative che attengono a po-

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teri. possono avere come contenuto la previsione di fattispecie concrete, non nel senso generale e comune ad ogni fattispecie normativa che, ovviamente, non può non tener conto del modo come può enuclearsi dalla combinazione tra essa e le fattispecie reali una fattispecie concreta, ma in senso più specifico e pre- gnante. La struttura della norma può risultare tale, cioè, da essere integrata dalla sola previsione del verificarsi di una fattispecie concreta.

Lo stesso legislatore può porsi come interprete di una norma posta da lui stesso, non importa in quale momento, e dedurne la fattispecie concreta, per poi tradurla come contenuto di una nuova e diversa fattispecie normativa. Nessun ostacolo si frappone ad una operazione normativa di questo genere, data la omogeneità della fattispecie concreta con quella normativa sul piano della loro astrattezza (28). Trattasi, infatti, di una mera operazione logica. di un modo come può snodarsi il discorso normativo e che corrisponde ad un criterio di economicità nella predisposizione della disciplina relativa ad ipotesi collegate. Per queste ragioni, è possibile che la fattispecie normativa abbia per contenuto una fattispecie concreta corrispondente ad altra, distinta fattispecie normativa, sempre che quest’ultima costituisca un prius logico e temporale rispetto alla prima. Evidentemente, -e viste nella loro singola portata, ciascuna delle due fattispecie si presenterà come autonoma e potrà non apparire la corrispondenza tra il contenuto di una di essa con la fattispecie concreta relativa ad un’altra. Se invece se ne coglie il collegamento, risulterà chiaro, da una visione sistematica delle due norme. un nesso che ne congiunge il significato e che ne può concludere l’interpretazione. fornendo risultati di sufficiente certezza.

‘

8. Sulla base di queste premesse, va valutata la fattispecie normativa contenuta nell’articolo 6 1 della Costituzione. La struttura della norma presenta innanzitutto una delimitazione temporale dell’ambito della sua portata : a Finchè non siano

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riunite le nuove Camere ... ». Trattasi di una prescrizione che non presenta difficoltà di interpretazione : essa qualifica la disciplina sul precetto che segue come relativa ad una situazione in- tertemporale. L'ipotesi della suddetta situazione, viene, quindi, definita e risulta assunta come presupposto per il precetto che si enuclea dalla previsione che si è operata. Va solo notato che la delimitazione dell'ambito relativo alla portata della norma si riferisce ad un momento necessariamente successivo a quello della proclamazione degli eletti alle nuove Camere. Si tratta. com'è stato osservato ( 2 9 ) di una data che protrae. quindi. la prorogatio oltre la stessa -- conclusione del procedimento di preposizione G - n u o v i titolari agli organi parlamentari. Questo dato sta a confermare, da una parte, la rilevanza - già individuata (30) - che assume, nel sistema, l'organo parlamentare, visto nella sua entità complessiva e come struttura permanente ( 31), prescindendo, cioè, dalle vicende che attengono . . ai suoi titolari. D'altra parte, dimostra l'autonomia della situazione di prorogatio rispetto ad eventi pur di così considerevole importanza per la vita degli organi, qyal'è la novazione dei titolari (32).

Precisata l'estensione della sua portata temporale. la struttura della norma, rivela, quindi, il principio cui si ispira: l'attribuzione alle Camere prorogate di una serie di poteri. Su questa attribuzione, intesa nel suo valore conferitivo, qualunque sia la soluzione del problema relativo al suo contenuto, non possono esservi dubbi, come già si è avuto occasione di sottolineare.

I1 problema. invece. sorge in ordine alla individuazione specifica dei poteri attribuiti alle Camere prorogate. Soccorre, anche a questi fini. l'espressione normativa. Essa è formulata secondo uno schema che consente all'interprete, innanzitutto, l'in- dicazione di un nesso che richiama altre figure della stessa specie ed a queste si collega.

L'espressione normativa presuppone effetti non pienamente raggiunti, o se raggiunti. non pienamente esauritisi, richiama iter non ancora conclusi : inserisce alla capacità ed alla forza di fat-

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__- - -

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tispecie dinamiche che ancora possono spiegare i loro effetti. Si tratterà di effetti ulteriori, rispetto a quelli che. in via immediata. sono stati già conseguiti; si, tratterà di iter com- piuti nel loro momento saliente. ma non ancora esauritisi : si trat- terà. anche. di effetti strumentali già determinatisi ma che traggono dalla loro natura la capacità di protrarre nel tempo la loro idoneità a produrre situazioni che attendono atti od aventi volti a definire gli effetti ultimativi, indicati dalle norme; si tratterà, infine. di effetti che sollecitano l’esercizio di poteri volti a mantenerne l’efficacia.

L’espressione normativa prende in considerazione N i poteri delle Camere precedenti I), attribuendoli agli organi parlamentari prorogati. Non si tratta di un’attribuzione di competenza ( 33), ma di una legittimazione all’esercizio, alla prosecuzione, cioè, di attività deter-minabili, volta per volta. situazione di prorogatio per situazione di prorogatio. La norma costituzionale storicizza i poteri delle Camere precedenti. Ne rileva i dati che non si pongono come ipotetici, come possibile concretizzazione dei poteri attribuiti da tutte le norme costituzionali

. alle Camere del Parlamento. Assume, invece. come contenuto funzionale della prorogatio i poteri che - - le Camere precedenti hanno esercitato nella realtà storica della legislatura conclusa e che presuppongono o determinano la necessiti di una prosecuzione funzionale.

9. La prima dimostrazione di quanto si va ricavando dal- l’analisi della norma contenuta nell’articolo 61 è fornita dal disposto dell‘articolo 85, terzo comma, della Costituzione stes. sa. Detta prescrizione esclude che si possa procedere all’elezione del Presidente della Repubblica -da parte delle Camere prorogate. Detto divieto costituisce un‘applicazione del principio che si è ritenuto poter trarre dalla norma dell’articolo 61. I1 potere di eleggere il Presidente della Repubblica non spetta. infatti, nell’ipotesi prevista dall’art. 8 5 , alle Camere precedenti. Tanto

.

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è vero che queste, se la scadenza del mandato presidenziale in- tervenisse nei tre mesi che precedono la data del loro scioglimento naturale, non sarebbero in condizioni di poter procedere all’elezione del Presidente. dato il disposto della seconda parte dello stesso articolo 85, terzo comma.

Non si vuole affermare. a questo proposito, che la ratio della disposizione contenuta nella seconda parte dell’articolo 85 della Costituzione sia da ricercarsi esclusivamente nell’esigenza di coordinamento tra la disposizione della prima parte di detto articolo e la norma contenuta nell’articolo 61. Evidentemente. intanto si è escluso che le Camere negli ultimi tre mesi della legislatura, possano eleggere il Presidente della Repubblica, in quanto si è voluto evitare che a tale importante funzione siano legittimati organi i cui titolari ripetano il loro mandato rappresentativo da un atto di designazione prodotto in un momento così lontano, prescrivendo. invece, che l’elezione del Pre- sidente risulti operata da parte di titolari che esprimono sicuramente gli orientamenti del corpo elettorale manifestati nella recente consultazione ( 34).

Tuttavia, va sottolineato che il contenuto dell’articolo 83 aderisce perfettamente all’interpretazione che si va delineando della norma sulla prorogatio. Se le Camere sciolte non dispongono negli ultimi tre mesi dalla scadenza del loro mandato del potere di eleggere il Presidente della Repubblica, è evidente che detto potere non può essere invocato come proprio dalle Camere prorogate, perchè trattasi di una funzione il cui esercizio non era possibile per le Camere precedenti. Queste ultime, dati i tre mesi di (c congelamento 1) del potere elettorale relativo, non possono trasmettere un iter alle Camere prorogate. perchè l’iter medesimo non poteva instaurarsi, se non in un momento tale da farne concepire validamente e positivamente la conclusione, cioè prima dei tre mesi di congelamento. Le Camere prorogate non eserciteranno, I perciò, il potere di eleggere il Presidente della Rep-ibblka perchè trattasi di un potere

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a. G. FEBEARA


non inquadrabile tra quelli esercitabili dalle Camere precedenti. A rigore, sarebbe ctzto sufficiente per escludere che il Pre-

sidente della Repubblica sia- eletto dalle Camere prorogate, la sola norma contenuta nella seconda parte dell’articolo 85, terzo comma, laddove cioè. si sottrae alle Camere negli ultimi tre mesi della legislatura. il potere elettorale in questione. Questa sola norma, combinandosi con la disciplina dell’istituto della prorogatio, come risulta dalla proposizione normativa dell’articolo 61, avrebbe sortito lo stesso risultato. I1 Costituente ha voluto, invece, sottolineare anche questa volta - come risulta dalla stessa successione delle espressioni normative - il collegamento tra le Camere prorogate e Camere (( precedenti ». escludendo per le une e per le altre - per le une perchè è escluso per le altre nell’ultimo periodo della loro attività - l’esercizio del potere di eleggere il Presidente della Repubblica.

10. Da questa prima conferma della validità dell’interpretazione avanzata si passa, ora, ad individuare positivamente il contenuto funzionale della prorogatio. Si è accennato. innanzi, al proposito di mutare la prospettiva d’esame dei poteri delle Camere prorogate. trasferendola sul piano della individuazione dei poteri delle Camere precedenti. essendo questo l’indice normativo che misura e delimita il contenuto funzionale della prorogatio, zula base del parametro offerto dall’articolo 61 della Costituzione. Precisando quanto già si è avuto

‘occasione di rilevare, può affermarsi a questo proposito, che la norma costituzionale -culla prorogatio ha oper-to una traslazione di dati funzionali tra un periodo di vita degli organi parlamentari ad un altro. .

Va considerato, in ordine a questa affermazione. che detta operazione traslativa risulta coerente con la configurazione degli organi, visti nella loro entità permanente : lo scioglimento, la prorogatio, la elezione delle nuove Camere, la prima riunione di queste, con la conseguente ricostituzione dell’organo (35)

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-


non sono altro, sul piano dello sviluppo funzionale di ciascuno dei due rami del Parlamento, che termini di riferimento che vengono assunti dall’interprete come dati sui quali è possibile poggiare una periodizzazione delle attività organiche. Ogni periodizzazione però, se, da una parte. consente, o facilita, la rilevazione di significati e valori diversi tra periodo e periodo, d’altra parte, non annulla e non può nascondere i nessi di con- tinuità e le costanti che collegano periodo a periodo. Trasfe- rendo nel campo giuridico e specificamente in materia di esame dello sviluppo funzionale degli organi parlamentari lo stesso schema di delimitazione temporale che l’indagine storiografica adotta con la periodizzazione, vanno tenute presenti due diverse esigenze. Da un lato, va sottolineato. evidentemente, la successione di contenuti funzionali distinti tra periodo e periodo di attività organica complessiva ed il condizionamento di detta attività, derivante dai valori rappresentativi che emanano dalla comunità nazionale e che l’ordinamento regola perchè risultino espressi in misura corrispondente al modo come si atteggia, nella sua intensità e nelle sue modificazioni, il rapporto tra titolari degli organi e corpo elettorale. D’altro lato, va tenuto conto che la distinzione tra contenuti funzionali diversi che può esprimere ogni periodo di attività degli organi parlamentari, -- non -

importa, però, soluzioni assolute di continuità tra le fasi individuate di funzionalità degli organi.

I risultati delle attività parlamentari, viste queste nel loro volume complessivo come corrispondenti a ciascuno dei periodi indicati, condizionano necessariamente lo sviluppo ulteriore della funzionalità degli organi. I1 che si determina non soltanto in via generale - date le modificazioni prodotte nella realtà giuridica, sociale ed economica degli effetti derivanti dall’esercizio delle funzioni parlamentari. per la capacità di incidenza complessiva degli indirizzi politici padatamente perseguiti sulle condizioni storiche in cui vengono ad operare, volta a volta, gli organi parlamentari - ma anche in senso più specifico.

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Per comprendere il modo come più propriamente e direttamente si condizionano via via i vari periodi di attività parlamentare, bisogna tener conto del fatto che lo sviluppo politico delle società contemporanee di un certo tipo (36) è. condizionato dalla presenza di strutture permanenti che costituiscono appunto per il loro carattere stabile, i termini di riferimento della dialettica politica. Ci si riferisce, com’è evidente, ai - partiti. Questi tendono necessariamente a mantenere ed a confermare la propria individualità ideologica e politica per ragioni. tra le altre (37) , che attengono, oltretutto, all’esigenza stessa di sopravvivenza delle strutture organizzative che ne costituiscono il nucleo ideologico ed operativo. Lo strumento più adeguato per il mantenimento di detta individualità politica è costituito dalla elaborazione e dalle indicazioni di soluzioni precipue ai problemi che di volta in voltasi pongono e che costituiscono il terreno di scontro e di differenziazione tra le diverse formazioni politiche. Evidentemente, per i problemi di fondo delle società contemporanee e per un periodo piuttosto lungo, le soluzioni che risultano via via elaborate costituiscono pur sempre un patri- monio politico - suscettibile di arricchirsi, a sua volta, di nuovi contenuti o di modificarsi in alcune parti - che i vari partiti riconoscono come pertinente alle proprie impostazioni. sia nel caso che si sia tradotto nella realtà giuridica, sia nel caso che ne abbia costituito l’alternativa, che, ovviamente, può ripro- porsi concretamente nel caso che mutino i rapporti di forza.

‘ Traducendo questo schema generale in termini rilevanti ai fini di questo studio, ed inquadrandolo, quindi, nella sua dimensione parlamentare,, va considerato che in ciascuna iegi- slatura, i partiti rappresentati’ in Parlamento, attraverso i loro gruppi parlamentari ed i singoli membri di questi, tengono a prospettare le solwioni che risultano elaborate in una prospettiva capace di concretizzarsi nella realtà giuridica. Queste soluzioni a seconda che risultino elaborate o proposte da partiti che entrano o sono entrati I far parte della maggioranza o che

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restino. invece, all’opposizione, costituiscono, a seconda, il contenuto d i un programma di governo, di progetti di legge, di relazioni di maggioranza. di emendamenti. Per ogni problema, perciò, risulteranno avanzate una serie di soluzioni la cui capa- cità di tradursi in norme di legge e in indirizzi politici perseguiti, solo relativamente ne può dimostrare la validità politica, visto che questa può misurarsi soltanto secondo criteri particolari e tipici di ciascuna formazione politica.

D’altra parte, i gruppi politici, specie di opposizione, attraverso l’iniziativa parlamentare e gli altri strumenti di cui dispongono ( mozioni, interpellanze, proposte di richieste parlamentari) pongono o richiamano le questioni che più intimamente si collegano agli interessi politici che rappresentano ed anche per queste propongono le soluzioni che, in via assoluta, ed astraendo dai rapporti di forza contingenti e perciò dalla possibilità attuale di realizzarle, si presentano come conformi alle loro ideologie e alle h a l i t à immediate o generali che inten. dono perseguire.

I p p p i che, invece, entrano a far parte della maggioranza, pur tendendo all’attuazione del programma governativo, ne sottolineano gli aspetti e le componenti che più reputano conformi alle proprie impostazioni politiche e non omettono di sottolineare i condizionamenti cui sono sottoposti dalla realtà dei rapporti di forza e che impediscono loro di realizzare gli obiettivi generali che giustificano globalmente la loro presenza nella lotta politica.

Quanto si è esposto vale a dimostrare che, obiettivamente, al di là delle stesse caratteristiche formali delle strutture organiche, i nessi di continuità tra periodo e periodo di attività parlamentare risultano costituiti dalla realtà di stnitture permanenti quali sono i partiti politici. I contenuti funzionali nuovi che ciascun periodo pone in evidenza. esprimendone il valore, non costituiscono altro che il portato dialettico di ela- borazioni e di valutazioni che si richiamano ad indicazioni e

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ad impostazioni che hanno già avuto modo di presentarsi all'at- tenzione degli operatori politici e dell'opinione pubblica. Tali contenuti sebbene arricchiti ed adeguati alle situazioni concrete , d e quali vengono ad incidere, tuttavia, ripetono la loro natura e la loro carica storica dallo sforzo operato per renderle ,Cescettibili di attuazione effettiva.

In questo quadro di ordine generale attinente alle caratteristiche di sviluppo della realtà politica nelle società contemporanee, viene a collocarsi l'istituto della prorogatio. La digres- sione è stata fatta al fine di sottolineare i presupposti di ordine materiale sui quali poggiano le strutture organiche e che condizionano i momenti funzionali di dette strutture. La prorogatio, attinente ai dati funzionali di un certo periodo di vita degli organi parlamentari, non poteva non essere inquadrata in questa più vasta configurazione dei modi di sviluppo delle strutture organiche.

11. Riprendendo l'esame delle questioni che attengono d a individuazione del contenuto funzionale della prorogatio, vanno ora accertati i nessi di continuità che la norma costituzionale espressa dall'articolo 61 assume come rilevanti per consentire uno sviluppo valido dei dati presenti nel periodo precedente. La noma . evidentemente, opera una scelta tra i tanti nessi di continuità materiale, individuando tra questi alcuni come meritevoli di mantenere effetti suscettibili di sollecitare l'esercizio dei poteri delle Camere prorogate.

Si è già constatato che la norma costituzionale, operando il collegamento tra Camere sciolte e Camere prorogate ha inteso individuare i poteri' deUe seconde id la base di una concreta rilevazione. La constatazione va approfondita. Non può trattarsi di una mera relazione che comprenda tutte le fattispecie dinamiche che avrebbero potuto essere riferite alle Camere precedenti. Lo vieta la stessa delimitazione temporale della prorogatio. Questa si colloca tra due momenti dei quali quello

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iniziale indica la congiunzione con un’attività definibile e quello terminale il collegamento con una attività non dehibi le . Il limite del contenuto funzionale della prorogatio va colto, da una parte, nella definibilità delle attività svolte dalle Camere precedenti e, d’altra parte, nel carattere non dehib i le delle attività che saranno svolte dalle nuove Camere. Trattasi di un limite che si individua sulla base di due diversi punti di vista ; questi, però, configurano uno stesso spazio: non più di quanto è riferibile alle Camere precedenti, quindi, niente che possa riferirsi alle nuove Camere.

Questa affermazione, deve essere ancora esplicitata in modo da accertare la possibilità di definire i dati funzionali riferibili alle Camere precedenti e che non sono suscettibili di essere considerati come pertinenti alle Camere nuove.

Si è posto in rilievo che il contenuto della fattispecie normativa dell’articolo 61 della Costituzione è dato dalle fattispecie concrete relative alle previsioni normative che concernono i poteri delle Camere. Si è altresì posto in luce che trattasi di fattispecie concrete assunte come premesse per un’ulteriore previsione. Va ora precisato che la traslazione di dati funzionali dalle Camere sciolte alle Camere prorogate, è condizionata dalla idoneità dei poteri a conservare inalterata la loro forza dinamica, nel passaggio dal periodo di attività normale a v e l l o di prorogatio. Deve trattarsi, cioè, di poteri che, da una parte, non hanno esaurito nel periodo di funzionalità normale delle Camere la loro idoneità a produrre tutti gli effetti che il loro esercizio determina, e che, d’altra parte, hanno già individuato il loro contenuto concreto, non potendo tuttavia obiettivarlo come contenuto in un atto perfezionato. Lo stesso concetto, se espresso facendo leva sul meccanismo funzionale, mette in luce che per aversi la prorogatio del potere singolo, cioè il trasferi- mento di questo dalla Camera sciolta alla Camera prorogata, è necessario che la relazione tra potere e atto, la quale dà luogo alla realizzazione della funzione (38), non si sia esaurita in

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tutti gli elementi, risulti, quindi, ancora carente di una delle componenti che la integrano.

Esaminando il fenomeno alla luce dello schema procedimentale, per avere traslazione di un potere dalla Camera sciolta alla Camera prorogata, è necessario che l’iter non si sia ancora chiuso e che ricerchi, al momento dello scioglimento. necessariamente o eventualmente, il verificarsi della condizione ultima, capace di obiettivare l’atto, separandone il nesso con la matrice che lo ha prodotto: cioè, con il potere del quale costituisce manifestazione.

Solo in tal modo, acquista significato certo l’espressione a poteri delle Camere precedenti ». I1 riferimento ad un momento determinato della vita dell’organo rileva, infatti. la misura in cui i poteri. attribuiti in via generale all’organo Parla- mento, risultano come propri di un organo, visto nella sua storica individuazione.

La conferma dell’impostazione data e della conseguente interpretazione che si ricava dall’articolo 61, si ha raffigurando il criterio di interpretazione della norma contenuta nell’articolo 61 con le conseguenze che potrebbero trarsi da un’impostazione che non riferisse alla concreta rilevazione dei dati funzionali espressa al momento in cui le Camere sono sciolte. Se, infatti, dovesse ritenersi che il contenuto funzionale della prorogati0 comprenda l’esercizio dei poteri che spettano alle Camere in - ____-- via generale, viste come entità organiche permanenti, sit giungerebbe a conseguenze del tutto inammissibili. Basti considerare che, argomentando in tal modo, dovrebbe ritenersi ~ O S -

sibile che - .. le Camere prorogate pongano in essere le condizioni perchè si costituisca una ‘nuova maggioranza, si formi un nuovo governo, che questo foimuli un programma e che si instauri e possa essere perseguito un nuovo indirizzo politico (39). Trat- tasi, oom’è evidente al solo formularle, di ipotesi inammissibili: quale partito è disposto ad impegnarsi in una combinazione ministeriale, a pochi giorni di distanza dalla consulta-

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zone elettorale? E’ pensabile un programma di governo che abbia scadenze così prossime da rendere (c a priori 1) materialmente impossibile l’approvazione di un solo disegno di legge da esso presentato? Quale autorità e forza politica può spiegare un governo espresso da Camere prorogate? Soprattutto, quale indirizzo politico (40 ) è perseguibile senza che una dimensione temporale (condizione necessaria per la stessa sua configurazione) ne consenta la realizzazione ?

12. E’ ormai possibile trarre conclusioni in ordine al contenuto funzionale della prorogatio. I poteri parlamentari saranno distinti a seconda che si configurino come: a) instaurativi di rapporti con altri organi o che risolvano i rapporti stessi; b) prepositivi dei titolari degli organi costituzionali; c) di controllo dell’attività degli altri organi ; a?) di predisposizione legislativa. Per ciascuno di questi gruppi, sarà accertata l’ido- neità a costituire contenuto della prorogatio.

13. A) Le Camere sono titolari di poteri instaurativi o risolutivi di un solo rapporto organico : quello Parlamento-Go- verno. Potere instaurativo del rapporto con il governo è quello previsto dall’articolo 94, concernente la fiducia che ciascuna Camera accorda a l governo; lo stesso articolo 94 attribuisce a ciascuna Camera il potere di risolvere il rapporto stesso, revo- cando la fiducia. Gli atti relativi a questi poteri sono: la mozione di fiducia e la mozione di sfiducia. L’approvazione di ciascuno di questi atti determina. rispettivamente, la instaurazione o la risoluzione del rapporto.

Nessuno _ _ _ dei due poteri è esercitabile dalle Camere prorogate. I1 divieto di esercitare ciascuno dei poteri suindicati deriva dal fatto che questi non pssono essere trasferiti alle Ca- mere prorogate. Ciascuno di essi deve ritenersi esaurito al mo. mento stesso in cui è esercitato: gli effetti derivanti dall’esercizio di ciascuno dei due poteri, si producono al momento stesso

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della perfezione dell’atto. L’iter che si instaura allorquando l’iniziativa diretta a provocare l’esercizio di ognuno dei poteri in questione, si esaurisce con l’approvazione o con la reiezione della mozione, qualunque dei due contenuti questa assuma. I poteri relativi non conservano, pertanto, alcuna forza dinamica ulteriore, nessuna capacità d i protrarre nel tempo una sola articolazione funzionale.

Nella prima ipotesi (se, cioè, le Camere sono state sciolte permanendo il rapporto di fiducia) alle Camere prorogate non viene trasferito un potere ma, soltanto, una situazione inattiva di pretesa (41) nei confronti del Governo; detta situazione si sostanzia in una serie di vincoli contenuti nelle fattispecie normative relative all’indirizzo politico del Governo.

Nella seconda ipotesi (d i scioglimento successivo ad un voto di sfiducia (42)), è evidente la mancanza delle condizioni minime per l’esercizio di uno dei due poteri: la mozione di sfiducia è già stata approvata e la prorogatio costituisce una conseguenza diretta della situazione prodottasi nella dinamica del sistema. La mozione di sfiducia ugualmente non è proponi- bile perchè non può darsi il caso di formazione di un Gabi- netto, fin quando non saranno state elette le nuove Camere. I1 circuito tra Parlamento e Governo risulta interrotto e non suscettibile di essere ristabilito fin quando perdura la situazione di prorogatio. Questa, nell’ipotesi che lo scioglimento sia successivo, si collega a vicende di sviluppo della funzionalità del sistema di più vasta portata.

La situazione di prorogatio, in questo caso, risulta essere necessariamente carepte di una legittimazione funzionale inerente a questioni relative al rapporto col Governo: la mozione di sfiducia ha rivelato l’esistenza di un conflitto tra Parlamento e Governo la.cui soluzione è stata rimessa al corpo elettorale. Mancano, pertanto, tutte le condizioni che consentano l’esercizio di uno dei due poteri indicati. Un centro decisionale diverso è stato investito dalla predisposizione delle condizioni atte a

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consentire l’instaurazione del rapporto tra Parlamento e Go- verno ; detto rapporto deve considerarsi interrotto, fin quando le condizioni relative alla sua concreta restaurazione non risultino ripristinate a seguito delle decisioni del corpo elettorale.

Le considerazioni suesposte dimostrano che ragioni di ordine obiettivo, inerenti alla struttura stessa del sistema ed alle modalità del suo funzionamento, vietano l’esercizio dei poteri, rispettivamente, di instaurazione o di risoluzione del rapporto Parlamento-Governo, alle Camere prorogate.

14. B) Alle Camere spettano. com‘è noto, poteri che, in relazione alle loro finalità, possono essere definiti come prepositivi dei titolari di altri organi costituzionali. Detti poteri sono attribuiti dagli articoli 83, 104, terzo comma, e 135 della Carta costituzionale ed attengono, rispettivamente, all’elezione del Presidente della Repubblica, dei membri del Consiglio superiore della Magistratura di nomina parlamentare, di cinque giudici costituzionali.

Del potere di eleggere il Presidente della Repubblica si è già avuto occasione di trattare, allorchè si è constatata l’esistenza di una norma costituzionale apposita (art. 85 , terzo comma) la quale, escludendo che il potere di eleggere il Presidente della Repubblica possa essere esercitato dalle Camere prorogate o dalle Camere negli ultimi tre mesi del loro mandato, costituisce la prima conferma dell’interpretazione che si è data alla disciplina costituzionale della prorogatio.

Il problema relativo alla proroga dei poteri delle Camere concernenti l’elezione dei giudici costituzionali e dei membri del Consiglio superiore della Magistratura presenta aspetti interessanti e delicati. La Costituzione non contiene norme particolari che concemino la disciplica dell’esercizio dei poteri elettorali in questione in periodo di prorogatio; non v’è, cioè, una norma dello stesso tipo di quella contenuta nel terzo comma dell’articolo 85 per le ipotesi di scadenza della carica di giu-

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dice costituzionale e di membro del Consiglio superiore della Magistratura che coincida col periodo di prorogatio. Da un esame superficiale, potrebbe sembrare che l’assenza di un divieto particolare ed esplicito, come quello di eleggere il Pre- sidente della Repubblica. contenuto nel terzo comma dell’articolo 8 5 , stia a signiiicare l’esistenza di una legittimazione all’esercizio dei poteri elettorali relativi alla nomina dei giudici costituzionali e dei membri del Consiglio superiore della Ma- gistratura, cessati dalla carica durante la prorogatio parlamentare. La soluzione del quesito è, invece, diversa. Per prospet- tarla, è, però, necessario distinguere tra le varie ipotesi che è possibile configurare.

Premesso che, in base alle disposizioni legislative vigen- ti (43), le elezioni del Consiglio superiore devono aver luogo entro tre mesi dallo scadere del precedente Consiglio (44) o entro un mese dalla data dello scioglimento nel caso che si accerti la impossibilità di funzionamento del Consiglio stesso e premesso che le elezioni dei giudici costituzionali devono av- venire alla scadenza dei dodici anni dalla prima formazione della Corte (45) e che si rinnovano, decorsi nove anni, quelli sorteggiati tre mesi prima dalla scadenza di quest’ultimo termine e dopo il decorso d i dodici anni quelli-che non sono stati rinnovati dopo nove anni. è possibile formulare due distinte ipotesi.

Prima ipotesi : i termini per l’elezione dei membri del Con- siglio superiore della Magistratura o dei giudici costituzionali risultano essere successivi allo scioglimento: ( 46). Seconda ipotesi: i termini per I’dezione dei giudici costituzionali e dei membri del Consiglio snpeiiore vengono a cadere in un tempo precedente lo scioglimento;. Tuttavia, le Camere che risulteranno sciolte: a) ngn hanno proceduto alla elezione dei giudici costituzionali o dei membri del Consiglio superiore della Magi- stratura cessati o in via di cessazione dalla carica; b) owero l’iter elettorale si è iniziato durante il periodo di funzionalità

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normale delle Camere e si è interrotto con lo scioglimento o non sortendo alcun risultato, per mancanza della maggioranza necessaria per l’elezione dei giudici costituzionali e per i membri del Consiglio superiore della Magistratura, oppure conclu- dendosi soltanto limitatamente alla elezione di alcuni dei titolari degli organi costituzionali suddetti ( 17).

La prima delle ipotesi non presenta difficoltà relative alla sua disciplina. E’ evidente che le Camere prorogate non possono esercitare nessuno dei poteri in questione perchè essi non spettavano alle Camere precedenti. Queste non avrebbero potuto esercitare i poteri elettorali perchè la situazione che sol. lecita il suddetto esercizio non si è verificata nel periodo con- traddistinto dalla funzionalità normale delle Camere. Risultan- do precluso per le Camere che successivamente sono state sciolte l’esercizio dei poteri elettorali, in quanto non si era verificato l’evento previsto normativamente come presupposto del potere, evidentemente, questo non può ritenersi trasferito alle Camere prorogate. Manca, perciò, l‘oggetto della traslazione della fattispecie dinamica. Trattandosi di poteri che non sono concretamente riferibili alle Camere precedenti, manca la condizione di legittimazione all’esercizio dei poteri suindicati per le Camere prorogate.

Si consideri ora la seconda delle due ipotesi formulate. Questa, nelle sue due articolazioni, presenta una sostanza del tutto diversa rispetto alla prima ipotesi. Il potere elettorale è da ritenersi concretamente riferito alle Camere, nel periodo antecedente lo scioglimento. Esso, perciò. può costituire sicuramente oggetto della traslazione. Le Camere prorogate risultano direttamente legittimate all’esercizio dei poteri in questione. Tuttavia, è da rilevare che, sul piano materiale, si frappongono ostacoli non facilmente superabili e che rendono problematica la conclusione, in periodo di prorogatio, dell’iter volto a preporre i titolari agli organi costituzionali ceS.sati dalla carica o in via di cessazione.

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Se le Camere sciolte non hanno proceduto alla elezione dei giudici costituzionali o dei membri del Consiglio superiore della Magistratura, evidentemente. la ragione è da ricercarsi nel fatto che tra i vari gruppi politici non si è raggiunto l’accordo sulla designazione all’Assemblea. formata dalle due Camere riunite, dei candidati all’elezione dei titolari degli organi da rinnovare. Ed è da rilevare che l’accordo (48) tra i vari gruppi è necessario non soltanto per ragioni attinenti all’esigenza di fornire agli organi rinnovati tutte le garanzie politiche volte i renderne incontestabile l’autorità, ma anche per ragioni d’orbine .‘strutturale. I1 sistema di elezione. appunto per garantire il carattere di organi indipendenti dalla maggioranza politica, richiede per la validità della nomina dei titolari in questione, una maggioranza dei tre quindi dei membri dell’Assemblea delle Came- re riunite e dopo il secondo scrutinio la stessa maggioranza riferita però al numero dei votanti (49). Detto sistema vale a sottrarre la scelta dei titolari degli organi da rinnovare al potere della maggioranz? politica e di governo. Ne consegue la estrema difficoltà di ordine politico per le Camere prorogate ad eleggere i giudici costituzionali o i membri del Consiglio superiore della Magistratura. Dal che non possono trarsi, tuttavia, conseguenze negative. sia perchè per il Consiglio superiore della Magistratura è prevista una norma che ne consente la prorogatio, sia perchè per la Corte costituzionale, una vacatio

dei titolari per un periodo di tempo più o meno coincidente con la prorogatio delle Camere. con conseguente (( congelamento )) delle funzioni (SO), non determina inconvenienti di grave momento ( 51).

15. C) I poteri di controllo delle Camere sull’attività degli altri organi’costituzionali, attengono specificamente al controllo sull’attività del Governo, del Presidente della Repubblica, delle Regioni. Ci si riferisce non al controllo sulla attività di indirizzo politico di questi organi. che sarebbe escluso nei con-

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fronti del Presidente della Repubblica e inammissibile per le Re- gioni ( 5 2 ) , ma alle forme di controllo che si esercitano in base alle norme costituzionali concernenti : l) la messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica. del Presidente del Consiglio e dei Ministri. rispettivamente per attentato alla Costituzione o per alto tradimento (art. 90) e per i reati minicteriali( art. 96); 2) la competenza delle Camere a pronunziarsi sulla questione sollevata dal Governo per contrasto di interessi in ordine ad una legge regionale, ai sensi dell’art. 127 della Costituzione. ovvero la competenza della Commissione parlamentare per le questioni regionali di pronunziarsi sulla proposta del Governo di scioglimento dei Consigli regionali.

Non ci si riferisce, quindi, alle forme di controllo dal rapporto organico Parlamento-Governo. date le vicende che caratterizzano detto rapporto, durante la situazione di prorogatio ( 53) situazione che, comunque, rende insuscettivo di effetti il rapporto Parlamento-Governo e per cui ne consegue che gli strum menti minimi (54) attraverso cui la responsabilità politica del Governo può essere fatta valere ( interrogazioni-interpellanze) non possono essere usati, in quanto il Governo stesso si sente vincolato molto relativamente dagli obblighi che gli derivano dall’esercizio del potere di interrogazione o di interpellanza ( 5 5 ) .

1) Le forme di controllo che possono concretizzarsi nelle deliberazioni di messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica o di un membro del Consiglio dei Ministri, previste dalla Costituzione agli articoli 90 e 96, ri idtano disciplinate, in via particolare. da norme legislative costituzionali (56), ordinarie ( 57) e da norme regolamentari comuni alle due Came- re (58) . In base alla disciplina che ne risulta, le fasi del procedimento parlamentare per la messa in stato di accusa dei titolari degli organi di Governo e del Presidente della Repub- blica, possono distinguersi come segue : 1) fase dell’inchie- sta ( 59) ; 2) fase della deliberazione dell‘Assemblea comune delle Camere ; 3) fase integrativa dell’efficacia della delibera-

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zione di messa in statc di dccusa del Presidente della Repub. blica o dei Ministri.

Ai fini del presente studio, non interessa trattare specificamente i problemi che importa la disciplina della messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica o dei Ministri. Interessa soltanto accertare quali fasi del procedimento indicato possono costituire oggetto della attività delle Camere in situazione di prorogatio (60).

Per riferire a queste una o più fattispecie di potere, nella materia in esame. è necessario individuare quale sia stato il grado di concretizzazione dei poteri delle Camere precedenti in ordine alla relativa competenza di messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica o dei Ministri. Evidentemente, per riferire alle Camere sciolte i poteri suddetti. è necessario che queste ne abbiano esercitato- in ordine alla specie.

In base alla distinzione delle fasi del procedimento di messa in stato di accusa, perchè possano trasferirsi alle Camere prorogate poteri relativi al procedimento stesso è necessario, quindi, che il procedimento in questione abbia superato la fase della deliberazione. Pertanto, spettano alle Camere prorogate i poteri che ineriscono alla fase _- integrativa dell’efficacia della deliberazione di messa in stato di accusa. Detta fase si sostanzia nelle seguenti attività: 1) elezione di uno o più commissari di accusa; 2) trasmissione (61) dell’atto di accusa al Presidente della Corte Costituzionale.

A questo proposito, va rilevato che le attività inerenti alla fase integrativa della efficacia della deliberazione di messa in stato di accusa, acquistano rilevanza considerevole se si tiene presente che, altrimenti, lo’ scioglimento potrebbe essere usato come strumento per rendere non efficace la deliberazione di messa in stato di accusa. Tanto più che, com’è evidente, lo scioglimen- to costituisce atto di competenza propria (62) del Presidente del. la Republbica ma richiede, strutturalmente, per il meccanismo della controriforma, l’adesione del Governo. I titolari degli

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organi che diqongono. in varia misura, sul piano del potere decisionale, dello strumento offerto dallo scioglimento, risultano essere. d‘altra parte. destinatari eventuali dell’atto di accusa. Questa coincidenza tra organi che dispongono del potere di scioglimento e destinatari dell’atto di accusa costituisce ri- prova della possibilità costituzionale di esercizio dei poteri inerenti alla fase integrativa della efficacia della deliberazione di messa in stato di accusa da parte delle Camere riunite anche se, intanto, n s t a n o sciolte. A questo proposito, avvalorano la conclusione cui si è pen-enuti, le ipotesi combinate di un Ga- binetto di minoranza o di lotta (63) , di messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica o di uno o più Ministri, di scioglimento anticipato che intervenga durante il procedimento di messa in stato di accusa, ma prima che la fase integrativa dell’efficacia di detto procedimento abbia conseguito i suoi effetti.

2) L’articolo 127 della Costituzione attribuisce alle Ca- mere il potere di dirimere il conflitto di interessi tra Stato e Regioni sorto in occasione dell’approvazione di una legge regionale e sollevato dal Governo attraverso una richiesta di nuova deliberazione al Consiglio regionale, richiesta che non ha sortito il fine politico e sostanziale per il quale l’iniziativa era stata adottata.

Trattasi di un potere il cui esercizio esaurisce immediatamente i suoi effetti. La traslazione del potere relativo dalle Cam mere sciolte alla Camere prorogate non può, pertanto, verificarsi. Le Camere porogate. pertanto, non possono disporre del potere in questione perchè, allorchè esso concretamente risulta riferito all‘organo. questo, esercitandolo. integra, in tutti i suoi elementi. la fattispecie relativa prevista. Xessuna componente della fattispecie stessa può costituire oggetto di un tra- sferimento alle Camere prorogate. Ne risulterà. in relazione alla soluzione del conflitto di interessi tra Stato e Regione, se que-

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9. G. XERRAEA


sto interviene durante la prorogatio, che dovanno essere le nuove Camere a deliberar.: sulla questione sollevata dal Governo.

In riferimento a quanto dispone invece l'articolo 126 della Costituzione. va rilevato, innanzitutto, che trattasi di una funzione attribuita direttamente dalla norma ad una Commis- sione di parlamentari (64) istituita a questo scopo esclusivo. I poteri della Commissione. che ci struttura su di una base intercamerale (65) . si articolano nel seguente modo : parere - evidentemente non vincolante - sulla proposta di scioglimen- to ; designazione dei nove cittadini. tra i quali il Presidente della Repubblica nomina i tre commissari che indiranno le elezioni del Consiglio regionale e provvederanno alla ordinaria amministrazione ( 66). Trattasi di due momenti diversi, anche temporalmente. del procedimento che, a tal h e , risulta predisposto dalle norme costituzionali e legislative. I1 primo dei PO- t e n indicati, attiene infatti alla predisposizione delle condizioni necessarie per l'esercizio del potere decisionale del Gover- no (67); il secondo si riferisce, invece, alla condizione neces- sarià per la emanazione del decreto presidenziale di scioglimento che de-ie essere, infatti, integrato dall'atto di nomina (68) dei tre commissari straordinari della Regione.

Sulla base di questa articolazione dei poteri della Com- missione intercamerale, va constatato che è da escludere che questa in periodo di prorogatio possa esprimere il parere sulla propbsta di scioglimento e ciò, in quanto detto potere deve essere riferito, nella sua individuata concretizzazione, al periodo di funzionalità normale de@ organi parlamentari. Alla Com- missione intercamerale, pertanto, in periodo di prorogatio,

' spetta soltanto l'esercizio 'del potere di designazione dei nove cittadini, tra i quali il Presidente della Repubblica sceglierà i tre commissari straordinari per l'ordinaria amministrazione della Regione il cui Consiglio regionale viene sciolto col decreto del Presidente della Repubblica stesso che conclude, in

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tutte le sue fasi. il procedimento per lo scioglimento dei Con- sigli regionali.

16. D ) In ordine alla funzione di predisposizione legislativa, si tratterà esclusivamente del contenuto funzionale della prorogatio che attiene al procedimento di formazione delle leggi formali ordinarie. Non si prenderà in considerazione l’atti- vità diretta alla formazione di una legge costituzionale; nè quella volta all’approvazione del bilancio dello Stato, perchè è da escludere che la prorogati0 - come si dimostrerà prima di esaminare quanto si riferisce ai collegamenti tra proroga dei poteri parlamentari e procedimento di formazione delle leggi ordinarie - possa avere per contenuto attività diversa da quella inquadrabile nel procedimento complessivo di formazione delle leggi ordinarie.

Per quanto attiene. poi, all’attività volta a convertire in legge un decreto-legge, non si pongono questioni, data la previsione costituzionale contenuta nell’art . 7 7 della Costituzione che, in modo incontestabile, attribuisce alle Camere prorogate il potere di convertire in legge i provvedimenti adottati con forza di legge dal Governo, in casi straordinari di necessità e di urgenza. Trattasi, com’è facile constatare, alla sola lettura dell’articolo 77 della Costituzione, di una fattispecie descritta in modo particolare e completo. Essa costituisce un momento autonomo rispetto alla prescrizione costituzionale dell’art. 61 ed attribuisce alle Camere (( sciolte 1) una funzione che è da considerarsi del tutto indipendente rispetto ai poteri delle (( Ca- mere precedenti )) considerati nella norma relativa alla prorogatio (69). L’autonomia delle due fattispecie normative del- l’articolo 61 e dell’articolo 7 7 consente di considerare la funzione attribuita alle Camere (( sciolte )) dalla norma relativa alla disciplina del procedimento di conversione in legge dei decreti-legge come comprensiva di tutti i poteri che ineriscono alla previsione del procedimento stesso, previsione che, infatti.

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considera la relativa attività delle Camere come necessaria alla conservazione dell’efficacia del provvedimento. indipendente- mente da ogni vicenda che attenga ai titolari degli organi parlamentari.

L’attività delle Camere prorogate relativa alla conversione in legge dei decreti-legge costituisce, invero. conseguenza di una legittimazione all’esercizio di funzioni che ha un fondamento speciale (70) rispetto al presupposto normativo di ordine generale concernente il contenuto funzionale della prorogatio, espresso dalla norma di cui all’articolo 61 della Co- stituzione.

In relazione all’attività diretta alla formazione di una legge costituzionale, non vi ha dubbio che il procedimento di formazione di atti normativi della massima efficacia formale (71) , è strutturato in modo tale da prevedere due deliberazioni, le quali pur riferendosi allo stesso atto. assumono una riievanza distinta, di valore diverso (72 ) . Ai h i della individuazione del contenuto funzionale della prorogati0 potrebbe rilevare soltanto (73) la questione inerente alla validità del- l’esercizio del potere di deliberare per la seconda volta sul- l‘atto già approvato (74) da entrambe le Camere in sede di prima deliberazione. E’ evidente che la questione stessa non può che essere risolta negativamente. Infatti, le due deliberazioni di ciascuna Camera si presentano come del tutto autonome per quanto attiene al potere che manifesta ciascuna di e&. La loro rispettiva configurazione è tale da escludere che tra il potere volto ad approvare il testo di una legge costituzionale in prima deliberazione ed il potere volto ad approvare il testo stesso ai fini della seConda deliberazione, possano in. staurarsi nessi e collegamenti strutturali ed interni, idonei a rappresentare i due poteri suddetti come articolazione di una stesa fattispecie dinamica ( 7 5 ) . I1 collegamento tra i due poteri è. invece, del tutto estemo alla struttura di ciascuo di essi ed è iomito dal fatto che attengono i alla stessa previsione procedi-

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mentale. Trattasi, pertanto. di una relazione che non inerisce al contenuto dei due poteri ed è invece, conseguenza della identità dell’atto cui i due poteri si riferiscono.

Valga a fornire la conferma di questo assunto la considerazione che il potere volto ad approvare una legge costituzionale. in sede di seconda deliberazione. risulta strutturato in modo radicalmente diverso da come. invece, è configurato il potere di approvare, in prima deliberazione, una legge costi- luzionale. Per la validità della seconda deliberazione, è necessario. infatti, che siano decorsi tre mesi dall’adozione della prima e che risulti approvata da una maggioranza uguale almeno alla metà più uno dei membri di ciascuna Assemblea ( 7 6 ) . Ma è da rilevare. soprattutto, che la suddetta deliberazione ha per oggetto un atto già validamente adottato, i cui effetti, tuttavia. non assumono rilevanza all’esterno della dimensione parlamentare ( 7 7 ) e si configurano come meramente strumentali.

La diversa configurazione delle due deliberazioni, le distinte condizioni di validità stabilite per l’esercizio dei due poteri, ne rivelano l’assoluta autonomia, confermata, del resto, dal fatto che. in base all’interpretazione data dalle due Camere d’articolo 138 Cost. ed espressa dalle norme regolamentari che disciplinano le fasi del procedimento di formazione delle leggi costituzionali ( 7 8 ) ’ il potere inerente alla se. conda deliberazione, non attiene all‘approvazione delle singole parti del testo. ma al testo stesso. considerato nella sua integrale portata. Non potendosi procedere all’approvazione dei singoli articoli ed esclusa, perciò, la possibilità di proporne emendamenti, evidentemente. muta, rispetto alla prima deliberazione l’oggetto del potere deliberativo. perchè p e s t o assume una più limitata sfera di estensione. Ma se il potere ha oggetto e finalità distinte da quelli che ineriscono alla prima deliberazione. se il suo esercizio è sottoposto a condizioni diverse di validità. è evidente che trattasi di potere diverso. Ne risulta che esso non può considerarsi trasmissibile alle Camere pro-

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rogate perchè non ha potuto concretamente riferirsi all’organo rappresentato dalle Camere sciolte, anche se queste hanno approvato il testo in prima deliberazione, rivelando questa deliberazione l’esercizio di un potere del tutto autonomo rispetto a quello il cui esercizio integra la seconda deliberazione della legge costituzionale.

Poichè. d’altra parte, è da ritenersi che il Presidente della Repubblica non possa esercitare il potere di veto nei confronti di una legge costituzionale (79) , evidentemente, va escluso che la prorogatio possa avere per contenuto il potere di approvare (( nuovamente », alla stregua di quanto dispone l’art. 74 della Costituzione, una legge costituzionale colpita da veto sospensivo. In ordine al procedimento di formazione di una legge costituzionale, la situazione di prorogcrtio non presenta, quindi. alcun contenuto funzionale.

Anche in relazione alla legge (80) di approvazione del bilancio dello Stato, va escluso che trattisi di attività che possa rientrare nel contenuto funzionale della prorogatio. Questa affermazione si basa sulla considerazione che trattasi di un atto di indirizzo politico (81) nel senso più tradizionale della nozione (82). A prescindere, perciò, anche da considerazioni che attengono al collegamento tra poteri delle Camere precedenti e poteri delle Camere prorogate, è decisivo constatare che l’af. fievolimento o l’interruzione del rapporto Parlamento-Governo impedisce alle Camere prorogate ogni attività volta ad instaurare. attraverso una determinazione di contenuto (83), il rapporto strutturalmente necessario perchè possa svolgersi l’indirizzo politico (84).

E’ possibile, ormai‘ - .sgombrato il terreno dell’indagine - determinare quali siano i poteri delle Camere (( precedenti N che. concernendo l’attività di predisposizione normativa, costituiscono oggetto aella traslazione funzionale tra i due periodi, conispondenti, rispettivamente. all’attività delle Camere che risulteranno sciolte ed alla prorogatio.

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Perchè il potere legislativo delle Camere possa essere individuato nella sua concreta capacità di riferimento ad un periodo determinato della vita degli organi, deve trattarsi di un potere che già è stato esercitato. Soltanto a queste condizioni è possibile, ponendosi da un angolo visuale che consideri il fenomeno in un momento successivo allo scioglimento. accertare il grado di condensazione raggiunto dai poteri attribuiti alle Camere, in via generale, dalle norme costituzionali. Ne consegue che solo sulla base dei dati funzionali che hanno acquisito rilevanza obiettiva, sarà possibile individuare il potere legislativo delle Camere c( precedenti ». Deve, perciò. trattarsi di iter che hanno già raggiunto una fase tale per cui è desumibile. in modo certo, quale sia stata la direzione del potere, in un singolo momento, tra le molteplici capacità da concretarsi che la norma attributiva prevede come possibili. E’ necessario. pertanto, che si sia già realizzata la relazione tra potere ed at. to ( 8 5 ) ; la funzione, cioè, deve essere già stata individuata concretamente. Per misurare il volume funzionale trasmesso dalle Camere (( precedenti D alle Camere prorogate. il potere legislativo delle prime. deve, quindi. essersi espresso in atti. Solo questi possono costituire indici sicuri per definire, espri- mendolo, il grado di concretizzazione dei poteri delle Camere precedenti e, quindi, una relazione individuata e verificata tra poteri e organi parlamentari, visti questi nel loro divenire reale.

D’altra parte, perchè gli atti possano assumere rilevanza in ordine alla prorogatio, è necessario che essi abbiano conseguito tutti gli effetti 101-0 collegati. e, soprattutto, quelli inerenti alla loro efficacia esterna. Deve trattarsi, cioè, di atti che attendono il verificarsi di eventi o l’emanazione di altri atti ad essi riferibili, per spiegare la loro efficacia e raggiungere i fini per i quali sono stati adottati. I1 procedimento complessivo, quindi. non deve risultare concluso, ma deve trovarsi in uno stadio per il quale, costituitosi l’atto e perfezionatosi, c i attende il verificarsi delle condizioni che ne integrano l’efficacia.

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Da questa impostazione del contenuto funzionale della prorogatio. relativo al procedimento di formazione di una legge, derivano conseguenze immediatamente utilizzabili per spiegare quali atti specificamente siano compresi e quali. invece, esclusi dall’attività legalmente perseguibile da parte delle Ca- mere prorogate.

E’ da escludere che le Camere prorosate possano procedere all‘approvazione di una legge. I1 potere delle Camere (( precedenti 1) relativamente ad un atto non approvato prima che intervenga lo scioglimento, non può considerarsi come pertinente a detto atto. Il potere, infatti, non avendo avuto modo di essere esercitato per quella specie, non può considerarsi con- cretizzato ed è, pertanto, escluso dalla traslazione a favore delle Camere prorogate. Diversamente. dovrebbe ammettersi che le Camere prorogate abbiano- una loro sfera di esercizio delle funzioni del tutto autonoma rispetto ai poteri delle Ca- mere precedenti, il che è stato dimostrato come contraddittorio

Ma anche per un ordine di ragioni diverse. va esclusa una conclkione di questo genere. Ogni atto legislativo, considerato come strumento per realizzare determinate Gnalità politiche, è

. atto di indirizzo politico (86). La sua approvazione presuppone, quindi, un programma politico da realizzare e, comunque un indirizzo da perseguire (87). I1 periodo di prorogatio, si caratterizza per essere strutturalmente incapace di contenere il persèguimento di un indirizzo politico. Infatti i due organi, Parlamento e Governo, pur prescindendo dalle vicende concre-

‘ te dei loro rapporti contingeqti, sono nelle condizioni di non poterne realizzare alcuno, oltre tutto per ragoni che attengono allo spazio temporale della prorogatio. I limiti di questa non consentono neanche l’$aborazione di un programma di governo e la sua natirra esclude, comunque. la disponibilità dei PO-

teri necessari per realizzarlo (88). Diversa, invece, deve essere la valutazione del potere delle

‘f rispetto alla previsione normativa contenuta nell’articolo 61.


Camere prorogate di approvare nuovamente una legge rinviata dal Presidente della Repubblica dopo lo scioglimento. Può affermarsi. fin d’ora. che contenuto della prorogatio può e: -sere costituito dal potere diretto ad esaminare la legge rinviata dal Presidente della Repubblica ed eventualmente, ad approvarla, ai sensi del secondo comma dell’articolo 74 della Costituzione. Trattasi di una ipotesi perfettamente inquadrabile nello schema della prorogatio. Se il messaggio di rinvio, interviene. infatti. dopo lo scioglimento delle Camere. esso ha per destinatari organi pienamente capaci di esercitare il potere di approvare nuovamente la legge, conseguendo l’effetto di rendere vincolata ]a connessa attività presidenziale nell’unica direzione ormai possibile, quella, cioè. della promulgazione della legge.

La situazione ipotizzata. nella sua analisi, presenta le seguenti caratteristiche. Innanzitutto, v’è un organo che. in virtù della prorogatio, risulta integro nella sua componente personale. Lo scioglimento, infatti. ha contestato la capacità di mantenere l’imputazione del rapporto rappresentativo ai titolari degli organi parlamentari per la prosecuzione delle funzioni attribuite agli organi stessi: non attiene - e non può attene. re (89) - alla validità del rapporto rappresentativo pregres- so che ne costituisce, anzi. il presupposto remoto (90). ’;è lo scioglimento può influire sull’attività svolta durante ( 91) il periodo di funzionamento normale degli organi parlamentari, nè sul contenuto di questa attività. Dalla contestazione della capacità rappresentativa ulteriore dei titolari degli organi parlamentari (e, cioè. delle Camere, viste nella loro conformazione politica) rispetto a quelli che si presumono essere i nuovi orientamenti del corpo elettorale, non può dedursi, cioè. una demi- nutio del Parlamento in ordine all’esercizio del potere di confermare l’atto legislativo rinviato. alla stregua di quanto è previsto nel secondo comma dell’articolo 74 della Costituzione.

D’altra parte, in base alla norma costituzionale che prevede la prorogatio, il contenuto funzionale di questa si collega

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a quanto costituisce il portato dell’attività svolta dalle Camere fino al momento in cui è intervenuto lo scioglimento. La rilevazione dei dati funzionali, operata sulla base della produzione legislativa svolta fino al suddetto momento, attiene ad atti PO- sti in essere validamente, non solo perchè corrispondono (92) formalmente alla previsione costituzionale concernente il procedimento di formazione delle leggi, ma anche perchè i titolari degli organi risultano legalmente capaci dell’imputazione del rapporto rappresentativo con il corpo elettorale, imputazione che - come si è visto - risulta contestata soltanto per quanto attiene alla prosecuzione di detto rapporto (93).

Si consideri ora che l’eventuale deliberazione confermativa dell’atto-legge rinviato costituisce un momento ulteriore ed eventuale di ogni procedimento legislativo. Infatti, le norme costitu. zionali sul procedimento di formazione di una legge rendono implicita per ciascuno di essi la possibilità di un’articolazione ulteriore, rispetto al momento dell’approvazione della legge. Detta articolazione consente che l’atto possa reinserirsi nell’at- tività delle Camere, alla sola condizione che non si eserciti, da ia r te del Presidente della Repubblica, uno dei poteri ( la promulgazione) che ineriscono alla fattispecie. Ma la fase procedimentale che si è considerata come ulteriore ed eventuale, se da una parte è inerente alla stessa prescrizione normativa che attribuisce al Presidente della Repubblica una funzione determinata in ordine all’attività legislativa del Parlamento, d’altra’ parte, può snodarsi soltanto perchè il suo presupposto è identico a quello che può aver determinato l’esercizio del potere di rinvio da parte qel Presidente della Repubblica. Esso è dato dalla fase perfettiva (94) del procedimento.

In altre parole: patto confermativo della legge rinviata dal Presidente del!a Repubblica e, comunque, la fase del procedimento di produzione legislativa che si instaura a seguito dell’emanazione del messaggio di rinvio di una legge, è collegata necessariamente e direttamente al momento del procedi-

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mento in cui si è costituita la volontà legislativa (95). Questa fase, perfezionando il procedimento. costituisce il presupposto sia dell’attività presidenziale che si è estrinsecata nel messaggio di rinvio, sia dell’attivltà parlamentare conseguente alla emanazione del messaggio stesso. La fase costitutiva della vo- lontà legislativa si è conclusa allorchè la capacità rappresentativa delle Camere non è contestabile. L’approvazione del. l’atto rinviato dal Presidente della Repubblica si è. cioè. determinata allorchè sussistevano tutte le condizioni necessarie e sufficienti per la sua adozione.

Se è vero che la fase del procedimento che si è considerata come eventuale ed ulteriore ha per suo presupposto prio- ritario la perfezione dell’atto che si è avuta attraverso il valido esercizio della funzione legislativa da parte delle Camere N precedenti D, è vero che alle Camere prorogate risulta trasferito il potere inerente all’atto stesso e che è esercitabile nell’ipotesi di rinvio con messaggio della legge. Si tratterà, infatti, di un potere immediatamente riferibile alle Camere (c precedenti 1)

la cui forza dinamica non si è esaurita al momento dello scioglimento e mantiene l’idoneità a far conseguire gli effetti ad esso collegati dall’articolo 74 della Costituzione.

Accertato che le Camere prorogate possono esercitare il potere previsto dall’articolo 74 della Costituzione, resta da il- lustrare in che modo è possibile investirle dell’esame di una legge rinviata dal Presidente della Repubblica mediante messaggio che intervenga posteriormente allo scioglimento.

E’ da tener presente. infatti, che la prassi instauratasi (96) è tale per cui il decreto di scioglimento viene emanato nel periodo di aggiornamento dei lavori delle Camere (97). Que- ste, pur risultando convocate per un giorno successivo a quello in cui cade lo scioglimento. in virtu degli effetti di questo. non si riuniscono alla data prestabilita per la ripresa dei loro lavori normali (98). Lo scioslimento conclude così l’attività riferibile alle Camere sciolte.

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Nell’ipotesi, più volte contemplata. di rinvio con messaggio di una legge, successivamente alla data dalla quale hanno iniziato ad operare gli effetti dello scioglimento. evidentemente, perchè possono essere investite le Camere prorogate del messaggio di rinvio. è necessario che si proceda alla convocazione straordinaria di esse. In base alla norma di cui all’art. 62 della Costituzione, secondo comma. ciascuna Camera può essere convocata. in via straordinaria su iniziativa del Presidente della Repubblica. del suo Presidente ovvero di un terzo dei suoi componenti. Collegando detta norma con la ipotesi descritta, in caso di rinvio con messaggio di una legge a Camere sciolte, queste possono essere convocate, in via straordinaria (99), o SLI iniziativa del Presidente della Repubblica. congiuntamente o meno al messaggio di rinvio ( loo), ovvero dai propri Presidenti ( 101) o, i-nfine, da un terzo dei componenti (102). Trattasi di iniziative che singolarmente o addirittura congiuntamente hanno la possibilità di essere adottate (103).

I soggetti che, infatti, possono disporre del potere di riunione delle Camere, ne possono essere sollecitati o per ragioni direttamente collegate alla situazione che si è prodotta e che è stata determinata dall’esercizio di un potere che rientra nella loro sfera di attribuzioni (come per il Presidente della Repubblicaj owero per ragioni proprie dell’ufficio che occu- pano (com’è il caso dei Presidenti delle Camere) o, infine. per ragioni più immediatamente riferibili alle finalità dell’atto rinviato. Infatti l’aver attribuito ad un terzo dei componenti ciascuna Camera il potere, di determinare la riunione di questa sta a significare che di detto potere può disporre sia la maggioranza politica della legislatura precedente. sia l’opposizione.

Sono perciò prestabilite dall’ordinamento. tutte le condizioni perchè possano verificarsi i presupposti di ordine funzionale per l’esame della legge rinviata ai sensi dell’articolo 74 della Costituzione. L‘approvazione di questa con gli effetti che


ne derivano per l‘obbligo che risulta quindi imputato al Pre- sidente della Repubblica di promulgare. può. infatti, rientrare nell’interesse politico dei partiti che hanno costituito la maggioranza nella legislatura trascorsa ( 104) e anche dei partiti dell’opposizione ( 1 O 5 ) -

Con la convocazione delle Camere in via straordinaria. può instaurarsi l’iter volto a nesaminare l‘atto rinviato dal Pre- sidente della Repubblica. Detto iter può concludersi in tre modi : con la riapprovazione del testo, con la modifica del testo stesso. con la reiezione dell’atto rinviato.

La prima delle suddette ipotesi non dà luogo a particolari questioni. Gli effetti che scaturiscono dalla riapprovazione della legge rinviata sono descritti dalla norma costituzionale che ad essi ricollega l’obbligo del Presidente di promulgare la legge. Perchè detta ipotesi possa però verificarsi, sarà indispen- sabile che l’opposizione. pur se contraria al contenuto ed alle finalità della legge, consenta a che esso aia riesaminato e che sia approvato ai sensi dell’articolo 74 della Costituzione. L’as- senso dell’oppo4zione all’instaurazione dell’iter ed alla sua conclusione è necessario- sul piano materiale, per evitare che la legge possa costituire occEione di una battaglia parlamentare i cui riflessi possono gravemente influire sul funzionamento del sistema nella particolare congiuntura politica che si è determinata con lo scioglimento. L’opposizione, infatti, potrebbe usare degli strumenti ostruzionistici ( 106) e, così, dati i limiti di tempo piuttosto esigui offerti dalla prorogatio. im. pedire la conclusione dell‘iter instaurato con la convocazione straordinaria delle Camere.

La seconda ipotesi ha notevoli possibilità di realizzarsi (107) sempre che i motivi che hanno determinato la emanazione del messaggio. nozr attengono a gravi questioni politiche ( 108). Anche questa conclusione dell’iter, per realizzarsi. deve essere consentita dall’opposizione per le stesse ragioni espo- ste precedentemente.

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La terza ipotesi non sembra, invece, facilmente verificabile. Evidentemente, la iniziativa della convocazione straordinaria delle Camere, intanto è adottabile, in quanto i soggetti che concretamente hanno provocato la riunione delle Camere, hanno ritenuto facilmente raggiungibile uno dei due risultati descritti che consentono alla legge, vista nella sua entità globale, di raggiungere le finalità politiche che ne hanno determinato l’adozione. Se nessuno dei due risultati che si sono considerati positivi sul piano del conseguimento dei fini politici della legge è, invece, conseguibile, evidentemente, l’iter, pur instaurato, si arresta prima che si giunga alla fase risolutiva del procedimento ( 109).

L’arresto dell’iter costituisce un’ipotesi ulteriore e diversa da quelle prospettate. Essa è da ritenersi verificabile specie se i motivi che hanno determinato l’emanazione del messaggio non sono tali da poter essere facilmente superabili anche attraverso modifiche del contenuto della legge rinviata e, d’altra parte, non si ritiene politicamente opportuno ( 110) risol- yere la questione, respingendo la legge allorchè questa viene d’esame di una delle Camere per il voto finale. Soccorre, in questo caso, una soluzione interlocutoria. Essa è fornita appun- to dalla sospensione dell’iter instaurato ( 11 1) sospensione che non sta a significare, per altro, una valutazione operata dal Parlamento di inidoneità soprawenuta nella legge rinviata dal PFesidente a costituire una valida deliberazione parlamentare e di conseguire gli effetti che le sono propri. Sta solo a signifi. care che la condizione risolutiva dell’efficacia della legge stessa può solo verificarsi in an periodo ulteriore rispetto a quello della prorogutio stessa. ( 1 12).

Detta situazione di pendenza protratta dell’efficacia della legge può verificarsi anche qualora, in periodo di prorogutio ( 113), le Camere, anche tacitamente, decidono di non esaminare la legge rinviata ( 114)) ritenendosi politicamente ( 115) nelle condizioni di non poter - o di non dover ( 116) - ri-

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solvere la questione di legittimità o di merito costituzionale posta dal messaggio di rinvio. In questo caso, non v’è dubbio che l’atto rinviato conserva la sua potenziale idoneità ad essere, eventualmente, munito dei requisiti che ne potranno far conseguire l’efficacia ( 117). I1 messaggio di rinvio non ha, in nessun caso, prodotto effetti corrispondenti ad una deliberazione parlamentare reittiva dell’atto rinviato.

Concludendo, in ordine alln prorogatio, le Camere, dopo lo scioglimento. possono procedere all’approvazione di una legge rinviata con messaggio del Presidente della Repubblica. La mancata approvazione della legge derivante dalla sospensione dell’iter instaurato a seguito del messaggio di rinvio ovvero da una deliberazione anche tacita di non prendere in esame l’atto rinviato, permanendo la situazione di prorogatio non produce conseguenze risolutive in ordine al procedimento legislativo il cui iter risulta caratterizzato dal fatto che il Presi- dente della Repubblica ha esercitato il potere di veto sospensivo, dopo lo scioglimento delle Camere.

La terza delle soluzioni prospettate al problema generale in esame, merita. quindi, una risposta positiva. Da essa si traggono indici sufficienti per impostare il problema ulteriore che attiene al potere delle Camere che si ricostituiscono dopo l’elezione, di esaminare ed approvare la legge rinnata dal Pre- sidente della Repubblica durante la prorogatio dei poteri delle Camere precedenti.

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CAPITOLO V

RIESAME DA PARTE DELLE NUOVE CAMERE DELLA LEGGE RINVIATA -4 QUELLE PRECEDENTI

SOMMARIO: 1. La natura drlla rompetrnza sperifira al riesame della legge rinviata. - 2. Il potere delle nuove Caiiirre di riapprovare la legge rinviata alle Camere precedenti - 3. I1 prohleiiia della ricostruzione conforme al sistema della procednra di riesame. - 1. La i< novità I) come indice di qualificazione dei potere delle nuove Camere. - 5 . La natura giuridica del potere di riesame e di riapprovaziane. - 6. Il potere di riecame come potere di controllo. - 7 . Estraneità del corpo elettorale dal procedimento di controllo. - 8. Veto traslativo r messaggio di rinvio. - 9. Rilevanza del corpo elettorale nelle fi-ire d i veto iraslativo. - 10. Ifescaggio di rinvii) e figure comparate di rinvio- atto nel procedimento di formazione della deliberazione legislativa.

1. Nel capitolo precedente. si è constatato che le Ca- mere prorogate possono decidere - anche in modo tacito (1) - di non affrontare l'esame della legge rinviata dal Presi- dente della Repubblica dopo lo scioglimento e, comunque, di non risolvere la questione di legittimità o di merito costituzio. nale posta col messaggio di rinvio. Si è quindi prospettata l'potesi di un procedimento legislativo dalle seguenti caratteristiche: 1) la legge rinviata risulta approvata dalle Camere durante il periodo di funzionalità normale; 2) il Presidente della Repubblica rinvia con messaggio motivato la legge alle Camere dopo averne disposto lo scioglimento; 3) le Camere prorogate non iniziano il procedimento di riesame della legge. ovvero, pur avendolo iniziato, non lo concludono, sospenden- done l'iter. Ne risulta che l'atto rinviato trovasi nella situazione

io. Q. FEEBAEA


di pendenza dell'efficacia al momento in cui entrano in funziont. I C nuove Camere.

Prima di affrontare le questioni che si pongono per le nuove Camere in ordiiie alla legge che risulta rimessa ad esse dalle Camere prorogate. in base agli effetti derivanti dal me-- qaggio di rinvio ed all'inerzia del Parlamento in situazione di prorogatio. è neceiiario soff ermarai sulle ragioni che consentono di ritenere coerente col +tema vigente in Italia. l'ipotesi della quale ci tratta.

Sul piano formale. detta ipotesi poggia su due presuppo- ati. I1 primo è drito dal fatto che nessun termine risulta fissato dalla Costituzione per l'adempimento dell'onere che si costituisce a carico delle Camere per l'emanazione del messaggio di rinvio ( 2 ) . L'articolo 74 della Costituzione non contiene infatti prescrizioni particolari in ordine ai tempi entro i quali l'eventuale deliberazione confermativa dell'atto rinviato deve eisere adottata: -i limita soltanto a stabilire che deve trattarsi di una nuova apprnvazione della legge. Da detto precetto non scaturisce. neanche in via indiretta. una apposizione di termini per la deliberazione parlamentare concernente l'atto colpito da veto sospensivo I1 rinvio ( 3 ) operato dalla norma dell'articolo 74 alla disciplina generale relativa al procedimen- to di approvazione di una legge richiama. infatti. una serie di disposizioni Gulls procedura legislativa che pur descrivendo l'iter di esame e di approvazione di una legge con una minu- ta predisposizione di regole costituzionali e regolamentari ( 4) non consente di dedurre, per il momento costitutiv-o dell'atto. condizioni o termini da rispettare. Questa caratteri5tica del procedimento. costituisce ripsova ed applicazione di uno stesso principio costitu+nale che, considerato come fondamento deI- la posizione assunta nel sistema dagli organi parlamentari. si configura come tituazione di autonomia costituzionale ( 5 ) e visto, invece. nella Sua proiezione dinamica, definisce gli atti PO-

iiti in essere dagli organi parlamentari stessi come svincolati

I

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da ogni canone regolativo che attenga al quando o al fine e, perciò, come atti politici (6).

La natura degli atti politici delle deliberazioni adottate dalle Camere nel quadro della funzione di predisposizione legislativa e la posizione di autonomia costituzionale degli or- L gani parlamentari danno luogo all‘altro presupposto dell’ipotesi che si realizza allorchè le Camere prorogate decidono di non risolvere la questione posta col messaggio di rinvio di una legge. Trattandosi di atto politico. da adottarsi nella sfera dellq loro autonomia costituzionale. è evidente la possibilità per gli organi stessi di astenersi dalla deliberazione che concerni la legge rinviata. La figura di onere (i’) che assume la situazione soggettiva che si determina a carico degli organi parlamentari conferma. d’altra parte. la suddetta impostazione.

Spostando la prospettiva su1 piano materiale, le conclusioni non mutano. Nelle Camere prorogate la maggioranza (8) favorevole alla legge rinviata può considerare opportuno non affrontare i problemi posti dal messaggio di rinvio o perchè l’opposizione ( 9) non conseilte che si perfezioni il sub-procedimento cui può dar luogo il riesame della legge rinviata, ovvero perchè attende - com*è più probabile (10) - indicazioni dal corpo elettorale che confortino l’orientamento favorevole alla riapprovazione della legge. Si consideri. infatti, che può trattarsi non solo di un provvedimento legislativo di notevole significp to politico che qualifichi in un determinato senso l’indirizzo dei partiti della maggioranza nelle Camere sciolte ( 11) ma che esso potrebbe aver raggiunto il traguardo dell’approvazione dei due rami del Parlamento solo negli ultimi giorni dalla scadenza della legislatura per ragioni atti. nenti all‘efficacia dell’azione svolta dall’opposizione. ovvero perchè la maggioranza stessa ha voluto presentarsi al giudizio del corpo elettorale come £autrice di un provvedimento di tale contenuto. Si tenga presente inoltre che detta legge, dopo lo scioglimento. venga rinviata dal Presidente per ragioni che

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riguardino la legittimità o il merito costituzionale di alcune disposizioni che, per altro. non incidono sulla sostanza politici1 del provvedimento (12). E’ evidente che, in questo quadro. si presenta come estremamente probabile un atteggiamento della maggioranza delle Camere sciolte. volto a rinviare alla pros- eima. imminente legislatura la soluzione definitiva della v e - stione insorta a seguito dell‘emanazione del messaggio di rinvio.

Se. infatti, il corpo elettarale esprimerà il suo favore per un indirizzo che si prefipra come ispirato dalle stesse finalità politiche delle quali la legge rinviata costituisce indice. è evidente che la maggioranza dei partiti favorevole al suddetto indirizzo può ricavare vantaggi politici traducibili immediatamente in termini tali da poter superare le resistenze palesi (espresse dai gruppi e dai partiti che non condividono il per- ieguimento dell’indirizzo politico rivelato dalla legge rinviata al Parlamento) o quelle che non possono essere dichiarate. per- chè i ioggetti che le frappongono non ne sono legittimati ed il cui sintomo può essere. eventualmente. manifestato dal mer- saggio di rinvio (13).

Dalle suddette considerazioni risulta confermata l‘ipotesi di pendenza dell’efficacia di una legge per un periodo che in- cluda. nella sua estensione. un arco di tempo che. a sua volta. comprende la situazione di prorogatio delle Camere.

2. La situazione di pendenza dell’efficacia di una legge, estendendosi per un periodo così lungo - da corrispondere, almeno in parte, a quello di funzionalità normale delle Ca- mere prima dello scioglimento, poi, al periodo di prorogatio e, infine (superando gli1 stessi termini posti per il rinnovo dei titolari degli organi parlamentari), protraendosi sino ed eventualmente oltre la ripresa dell’attività normale del Parlamento, dopo la ricostituzione degli organi - pone il problema dei poteri delle nuove n Camere in ordine alla legge rinviata dal Presidente della Repubblica. durante la prorogatio. Si tratta

1-48


J

dell'ultimo quesito formulato nell'impostazione del problema centrale di questo studio: le nuore Camere dispongono del potere di approvare nuovamente la legge deliberata dalle Ca- mere precedenti I rinviata durante la prorogatio?

La risposta può eisere fornita. da. una parte. traendo le conseguenze più immediate del tipo di procedimento complessivo previsto dalle norme costituzionali per l'attività legislativa. d'altra parte. esaminando le caratteristiche tipiche del potere legislativo delle Camere. Ne risulterà una risposta positiva ai fini dell'accertamento del potere delle nuove Camere di approvare nuovamente la legge rinviata dal Presidente della Re- pubblica e di far conseguire dalla deliberazione confermativa l'effetto previsto dall'artirolo 74. secondo comma. della Costi- tuzione.

in ordine al tipo di procedimento ipotizzato. va messo in luce che esso può scomporci rivelando due componenti: 1) la avvenuta approvazione della le,pge : 2) l'effetto sospensivo indeterminato nel tempo che si è prodotto col messaggio di rinvio quanto alla realizzazione della condizione integrativa del- l'efficacia della legge. Queste due componenti appaiono di per -è sufficienti ad inve5tire le nuove Camere del potere di approvare nuovamente la legge rinviata durante la prorogatio.

La prima delle due componenti individuate rivela. infatti, che un procedimento ha concluso la fase costitutiva (14 ) . Ha, quindi. prodotto un atto. Lo dimostra la circostanza che l'atto stesso ha 2ssunto una rilevanza esterna. rispetto agli or- cani v che lo Iianno prodotto. Non v'è dubbio che il potere rela. tivo all'atto stesso si è esercitato, esaurendosi per quella specie. con la manifestazione di volonti esternata dal Presidente della Camera che per ultima. approyando il testo. ha realizzato la fase costitutiva del procedimento. La rilevanza esterna dell'at- to si è determinata con la edernazione operata dal Pre.-'d -1 ente della Camera che. in un unico documento (15) dichiara l'avvenuta approvazione della legge e ne riproduce il testo. tra-


smettendolo al Presidente della Repubblica. Detta esternazione segue la conclusione della fase costitutiva del procediinento d i formazione della legge e fornisce all'atto i requisiti idonei a renderlo rilevante iiell'ordinamento generale. Lo dimostra il fatto che laatto esternato dal Presidente della Camera che ha approvato la legge per ultima. ha potuto costituire oggetto della funzione attribuita al Presidente della Repubblica in ordine agli atti legi*lativi. I1 Presidente della Repubblica intanto ha potuto esercitare il potere di rinvio. in quanto la fase costitutiva del procedimento si è realizzata, producendo un atto che la Costituzione già qualifica come legge (16).

Da questa constatazione può agevolmente dedur4 che le vicende - ulteriori rispetto alla approvazione della legge - che attengono alla sostituzione dei titolari degli organi parlamentari (avvenuta con il rinnovo di questi (17)) non hanno potuto influire sul procedimento perchè questo si è perfezionato nella costanza di tutti i requisiti idonei a far sì che la fase costitutiva dell'atto potesse consezuirsi efficacemente. Se, poi, col mesaggio di rinvio, e i è determinata la sospensione della condizione integrativa dell'efficacia (18) della legge e se, pertanto, le nuove Camere si trovano di fronte ad una legge rinviata dal PreLidente della Repubblica, la loro situazione nei confronti dell'atto rinviato non differisce alcunchè dalla situazione tipica e consueta che si realizza allorchè la legge viene rinviata alle s tese Camere che I'hanno approvata.

Si vuole qui sottolineare che le vicende relative alla sostituzione dei titolari degli organi parlamentari e quelle che, invece, caratterizzano l'iitcr di un procedimento legislativo che ci snoda nel modo ipotizzato (approvazione della legge da parte delle due Camere - scioglimento di queste -- rinvio con messaggio della legge stessa - inerzia delle Camere prorogate - elezione ed entrata in funzione delle nuove Camere) pur realizzandosi nello stesso arco di tempo, non si incrociano e non interferiscono vicendevolmente perchè si muovono su


due piani diversi: attengono a fenomeni del tutto distinti quali $on0 i fenomeni organici rispetto a quelli funzionali.

La irrilevanza reciproca delle vicende che attengono ai titolari degli organi rispetto a quelle rhe riguardano. invece. l’atto rinviato dal Presidente della Repubblica è confermata dal fatto che. col me-agio. la legge trasmessa al Presidente della Repubblica ritorna nell’alveo parlamentare ove attende che si e-erciti il potere idoneo a rimuovere definitivamente la condizione ostativa alla sua efficacia. Ma per l’esercizio di questo potere non cucistono limiti che attengoho ai tempi di adempimento dell’onere che ne co-tituisce la componente strumentale. Le nuove Camere perciò rkultano nelle condizioni di esercitare il potere di apprc,vare la legge rinviata dal Presidente della Repubblica durante la p r o r o p t i o delle Camere precedenti.

,

-

3. Proiettando l’indagine su di un altro terreno. si sco- pre la possibilità di un collegamento tra la direzione che può assumere l’esercizio del potere legislativo delle nuove Camere e l’atto-legge rinviato dal Presidente della Repubblica e del quale pende l’efficacia. Da detto collegamento scaturisce. per altra via. la dimostrazione della disponibilità per le nuove Ca- mere del potere di approvare nuovamente la legge rinviata. Trattasi. dunque. di accertare la possibilità del recupero di un procedimento lezislativo e della legalità della suddetta operazione. Sembra. fin d‘ora. corretto prospettare detto collegamen- to e seguirne le implicazioni. Non si presentano. infatti. ostacoli di ordine logico o giuridico per connettere all‘esercizio del potere legislativo delle nuove Camere la produzione degli effetti tipici derivanti dalla nuova appro\-azione della legge rin. viata e s articolo 74 della Costituzione.

I1 potere Icgislativo si caratterizza. oltre che per l’organo cui spetta. in via generale. la funzione, per la procedura di formazione dell’atto. per la forma che questo assume. per la particolare natura degli effetti dell’atto jterso. e. precipuamente.

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per la sua struttura, che offre la più ampia libertà di determinazione del fine cui l’atto stesso va indirizzato (19). L‘assenza di limiti precostituiti che attengono al fine della legge. consente all’organo che dispone del potere legislativo, di muovere verso direzioni non definibili aprioristicamente ( 20). L’attitudine del potere di irradiarsi verso una gamma non determinabile di direzioni, la possibilità di esercitarsi in maniera svincolata da ogni parametro che ne condiziona il fine, può sortire agevoImente, l’incontro tra i fini che il potere autonomamente assume come propri ailorchè sta per concretarsi funzionalmente e i fini di un atto che attende lo spiegarsi della condizione integrativa dell’efficacia. Pub, cioè. determinarsi corrispondenza (21) tra gli elementi di due fattispecie di uno stesso potere. ie visto in due momenti funzionali distinti (22).

La caratteristica saliente di detta corrispondenza. è fornita, quindi. della identità tra le componenti delle due fatti- gpecie concrete, poichè una delle due è in attesa di poter produrre i cuoi effetti (23)’ mentre l’altra. invece. sta per determinarsi ( 2 4 ) e nel momento in cui il potere relativo inizia a spiegare la sua forza dinamica. incontra. nella realtà obiettiva (25 ) la proiezione di un potere identico. esercitato nella stessa direzione. I1 fine dell’atto che sta per essere posto in essere ha già costituito il fine di un altro atto (26). La reiterazione dell’csercizio di un potere in una stessa individuata concretizzazione. costituisce. appunto, la conseguenza del fatto

1 che gli effetti inerenti all’esercizio del potere nella sua prima manifestazione non hanno avuto ancora la possibilità di realizzarsi.

La stessa esigenza, cioè, che ha costituito la spinta di ordine materiale che lia mosso in quella direzione l’esercizio del potere legislativo concretatosi nell’atto rinviato. attende ancora di essere soddisfatta : essa sollecita un intervento normativo ed è indifferente alle situazioni ostative che hanno impedito I’efficacia del primo atto volto a questo fine.

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1

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Trattasi d i una zonseyenza evidente delle relazioni che si stabiliscono sul piano della continuità tra periodo e periodo di attività degli organi parlamentari. Nel capitolo precedente (27) si è già avuto occasione di sottolineare i nessi che collegano periodo e periodo di attività degli organi parlamentari e che derivano sia dal fatto che lo sviluppo storico della società e, perciò, le esigenze che ne affiorano non corrispondono meccanicamente ( 2 8 ) al ritmo di funzionalità degli organi parlamentari stessi. visto detto ritmo. nella sua successione di legislature. sia al fatto che gli strumenti di manifestazione delle istanze sociali sono costituiti da strutture permanenti quali i partiti politici. E' perciò agevolmente spiegabile come, sul piano materiale, la pressione degli interessi sociali ed economici si traducano formalmente in iniziative volte a soddisfare interessi che nella legislatura precedente non hanno trovato la strumentazione efficace per la loro tutela (29). In particolare, è, pertanto, verificabile l'ipotesi che il potere legislativo delle nuove Camere si possa indirizzare verso gli stessi fini che individuano un atto legislativo già approvato nella precedente legislatura e rinviato durante la prorogatio. Può. quindi, concludersi nel senso che anche ragioni d'ordine materiale giustificano pienamente lo schema che si è andato raffigurando : nel momento in cui sta per spiegarsi la forza dinamica che esprime l'esercizio del potere legislativo. questo incontra nella realtà della produzione legislativa precedente la proiezione di un potere che già si è esaurito in un atto avente lo stesso fine di quello che si intende produrre.

Le caratteristiche dalla corrispondenza tra le due fattispecie vanno ora approfondite. Accertata l'identità tra i fini che caratterizzano, in questa ipotesi. il potere in'via di esercizio e quelli dell'atto rinviato (30). è immediata la constatazione che la prima delle due fattispecie. non essendosi ancora realizzata in tutta la sua configurazione, manca dell'elemento rappresentato dal contenuto che dovrà assumere come proprio il PO-

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tere quando ci sarà esaurito nell’atto (31). Detto contenuto rim sulta. d’altra parte, determinato nella fattispecie corrispondente ed è offerto dall‘atto rinviato.

In cpésto quadro si deve tener conto di un’esigenza di economia funzioiiale. E’ da escludere che detta esigenza si sia tradotta in un principio giuridico. canonizzato da norme ( 3 2 ) ma essa costituive tuttavia. il prewpposto di una regola sociolo- gica di romportamento. impncta dal fatto steEco. delle circostanze nelle quali viene ad inGerir5i l’esercizio del potere legislativo nel- l’ipote4 formulata. Dette circostanze costituiscono incentivo per l’applicazione di detta regola che. nel caso di specie. tende a realizzare iin’economia di procedimenti ( 33) e la conservazione del valore giuridico espresso dall’atto rinviato (34). Se il potere legidativo sta per spie,oarsi in una serie procedimentale al fine di raggiungere un risultato rhe trova già conseguito in un atto perfezionato (35) dal contenuto (36) identico a quello che dovrà essere asGunio clall’atio per il quale il potere sta per spie- pare la sua forza produttiva. evidentemente. il titolare dell’organo scegliera tra le due alternative che gli si offrono sul piano stiumentale. come poaribile articolazione della sua capacità funzionale. quella che si presenta. obiettivamente. come più semplice. Invece di ripetersi in una successione di momenti già rea- lizzatisi per costituire un atto i.010 formalmente (37) nuovo. ma strutturalmente identico a quello perfezionatosi. evidentemente. la direzione che assumerà l’esercizio de! potere sarà rivolta al rectipero del ricultato prodotto dal procedimento che attende la realizzazione della condizione che consentirà all‘atto di produrre tutta la sua efficacia precettiva (38).

Detta scelta presenta tutti i requisiti di economia e di efficienza che ~ a l g o n o a farla concretamente adottare. Ma verso di essa propenderà. naturalmente ( 39) l’esercizio del potere legislativo. Questo può risultare quanto a contenuto libero o vincolato (40). Nella seconda ipotesi non Gorgono questioni (LEI): il potere legislativo delle nuove Camere si eserciterà nel senso di

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recuperare il procedimento già perfezionato con l'approvazione parlamentare. riapprovando la legge rinviata dal Presidente della Repuhblica e coliseguendo. pertanto. l'effetto previsto dall'articolo 74. secondo comma. della Costituzione : la determinazione di una situazione vincolata ( d i obbligo) in modo univoco. a carico del Presidente della Repubblica cui non resta alternativa funzionale rispetto alla promulgazione.

Nella prima ipotesi. di potere legislativo non vincolato nel contenuto. l'esercizio di esso può dirigersi verso la modifica del testo nelle parti ritenute dal Presidente della Repubblica vi. ziate sul piano della legittimità o del merito costituzionale, ovvero verso la riapprovazione del testo. Nel primo e nel secondo caso. si deternineno gli effetti che si collegano alla ipotesi consueta di rinvio della legge alle stesse Camere che la hanno approvata. La posizione del!e niiove Camere rispetto al messaggio di rinvio: risultando identica a quella che si produce di consueto allorchè la legge rinviata costituisce oggetto di riesame e di eventriale riapprovazione da parte delle stesse Camere che hanno approvato la legge che ha offerto occasione per l'esercizio del potere presidenziale di controllo dell'attività legislativa. conferma l'esattezza della tesi che si è andata sviluppando.

4. Le esigenze sistcmatiche che si riferiscono al tema del- l'indagine. inducono a misurare la validità dei risultati raggiunti e per i quali le nuove Camere possono recuperare il procedimen- to perfrzionatofi nella legislatura precedente. approvando. eventualmente. la legge rinviata dal Presidente della Repubblica durante la prorogatio.

I1 parametro per detta valutazione è coztitiiito dai dati che la dottrina ( 4 2 ) ha ricavato rimeditando, alla luce della dom- matica moderna. sul valore attriale e aul significato che assunlono le tre tradizionali ( 43) qualificazioni - astrattezza. generalità. novità - delle prescrizioni legislative. Delle tre qualificazioni suddette interessa questa indagine la sola caratteristica della no-

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\ita (44). Questa. infatti. può essere considerata sotto il profilo interno alla dimensione funzionale nella quale si produce l‘atto. Trattasi di un aspetto che non sembra sia stato rilevato ; se ne presenta l‘occasione in questa sede. perchè la materia offre la possibilità di approfondire le questioni che attengono al potere legislativo visto nel momento in cui se ne spiega l‘esercizio.

Va. intanto. preciyato in che modo si intende riferire il carattere della novità al momento funzionale del potere legislativo : se la prescrizione contenuta in una legge si presenta nell’ordine dei valori normativi come caratterizzata - tra l‘altro - dalla novità. evidentemente. detta caratteristica va riferita non soltanto all’atto ma anche all‘esercizio del potere che è la sua individuata determinazione espressa nel momento in cui la fattispecie sta per realizzarsi, assumendo una sua direzione ed una propria finalità. Non sarebbe. infatti, rilevabile il carattere della novità della legge se detto carattere non inerise già alla relazione tra potere ed atto e non fosse. pertanto. individuabile al momento in cui la funzione stessa viene a spiegarsi.

Può. quindi. ctabilirsi che la novità della pre-crizione legisla- -tiva intanto può realizzarsi in quanto inerisce già al momento funzionale e qualifica l’esercizio del potere oltre che l’atto. Ne consegue. anzi, che la novità della legge costituisce solo un aspet- io terminale ed evidenziato di un fenomeno qualitativamente identico. realizzatosi precedentemente e che ha caratterizzato il relativo dato funzionale: la novità dell‘atto. invero, non fa che &produrre la novità dell’esercizio del potere.

A questo punto, si pone il quesito : può ritenersi caratterizzato dalla novità l’esercizio del potere delle nuove Camere che c i indirizza nella stessa direzioiie. individuata dall’atto rinviato dal Presidente della Repubblica durante la prorogatio?

Per rispondere a questa domanda è necessario ricordare quanto la dottrina ha chiarito sull’esatto significato che assume l’elemento novità del precetto legislativo. L’insegnamento cui si aderisce ( 4 5 ) porta a valutare l’elemento novità con riferimento

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alla sola fattispecie normativa e precisamente al suo carattere libero ( 46). Chiarendo- definitivamente le ragioni per le quali anche la legge che riproduce un precetto già in vigore deve considerarsi come nuo\ a. la stessa dottrina considera esattamente irrilevante i raffronti contenutistici ( 4 7 ) e fa leva sulla considerazione che la fonte del precetto risulta rinnovata dall'atto, in quanto è (( esprezcione di una fattispecie normativa che avrebbe consentito di disporre anche in modo nuovo N per dedurre un collegamento libertà-novità ( $8) sulla base del quale ricava l'elemento nuovo che. investendo l'atto anche se per un solo aspetto. si riflette su esso qualificandolo come nuovo (49).

Si applichi questa impostazione all-ipotesi di esercizio del potere delle nuove Camere nella direzione volta a recuperare il procedimento perfezionatosi nella legislatura precedente. Attra- verso il riesame della legge colpita dal veto sospensivo e la sua riapprovazione. si rileva la presenza dell'elemento sufficiente a qualificare come nuovo sia il potere legislativo esercitato dalle nuove Camere sia l'atto ( l a riapprovazione della legge) che ne costituisce manifestazione. La novità dei due aspetti (esercizio ed atto) è rivelata dalla libertà della relativa fattispecie normativa. La direzione che. neil'ipoiesi. assume l'esercizio del potere legislativo delle nuove Camere risulta completamente svincolata e la stessa presenza di un procedimento perfezionatosi in un atto rileva soltanto sul piano (esterno alla struttura del potere) del- l'efficienza e della economia complessiva della funzione. non sui canoni del suo esercizio, come del resto dimostra la natura di onere e non di obbligo che deriva alle Camere dell'emanaziontt de! messaggio di rinvio.

All'interno della dimensione funzionale nella quale si produce l'atto, la deliberazione delle nuove Camere che risulti confermativa della legge rinviata dal Presidente della Repubblica, durante la prorogati0 assume una fisionomia identica a quella volta a riprodurre un precetto legislativo già in vigore. Assu. mendo come proprio il contenuto dell'atto rinviato dal Presi.


dente della Repubblica. il potere delle nuove Camere ne rinnova la fonte al fine di produrre gli effetti predeterminati dal secondo comma dell'articolo 74 della Costituzione. Può perciò ritenersi accertata la coerenza dei risultati aggiunti su1 potere delle nuove Camere di approvare la legge rinviata dal Presidente della Repubblica con la elaborazione della dottrina relativa alle caratteriftiche della legge.

5 . I risultati cui si è pervenuto sono ormai tali da consentire di dedurre conclusioni in ordine al problema della natura giuridica del potere che spetta alle Camere di fronte alla legge rinviata dal Presidente della Repubblica. Trattasi di un problema che attende una risposta e che è stato più volte affrontato in questo lavoro ma nei woi molteplici aspetti particolari e. perciò. senza poierne ricavare gli elementi necessari per accertare con sicurezza il profilo giuridico della deliberazione confermativa dell'atto rinviato dal Presidente della Repubblica.

L'espressione normativa dell'articolo 44 della Costituzione. si riferisce ad una nuova approvazione. Detta espressione. evidentemente. pone l'accento sulla procedura da adottarsi per come- p i r e l'effetto di farne dedurre l'obbligo a promulgare del Pre- sidente. In tal modo. la Costituzione ha voluto assicurare al messaggio di rinvio una forza adeyiiata ai fini istituzionali (50) che il sistema indica come pertinenti al potere di rinvio. In questo Fenro ed a questi fini specifici l'attività delle Camere volta a superare la situazione ostativa prodottasi col messaggio di rinvio. deve articolarsi proceduralmente ( 51) in una nuova deliberazione confermatifa della legge rinviata.

Solo. in tal modo. r i d t a possibile. nel quadro istituzionale italiano. un'adegiiata valutazione dei motivi contenuti nel me-- saggio di rinvjo ed un riesame. sostanzialmente efficace, dell'at- to rinviato dal Preiidente della Repubblica. In v e s t o senso e per soddisfare queste esi9enze. non v'è dubbio che l'attività delle Camere volta a riapprovare la legge rinviata si configuri come

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deliberazione nuova. Essa manifesta l'esercizio di un potere che dà luogo ad un atto rilevante formalmente e sostanzialmente in modo autononìo ( 32) nella dinamica procedurale. rispetto a quello che ha determinato l'esercizio del potere di rinvio da parte dei Pre-idente della Repubblica.

L'autonoma rilevanza della deliberazione confermativa della legge rinviata. contrariamente a quanto è stato ritenuto da iina certa dottrina ( 53) non dimostra affaito che il rinvio presidenziale produce qualcosa di piii e di diverso dall'effetto sospen- rivo della efficzcia della legge : cioè : un effetto estintivo dell'atto già approvato dal Parlamento. in quanto la legge sottoposta alla nuova deliberazione. verrebbe (( travolta e sostituita da quella votata in seguito a rie-ame )) (34).

Se realmente. col rinvio di una legge si determinas-e un effetto di tipo reicisiivo ( 5 5 ) o eitintivo (56) dell'atto già approvato dalle Camere. evidentemente. non potrebbe costituirsi nei confronti del Presidente della Repubblica un obbligo a promulgare la legge approvata nuovzmente dalle Camere (57) . Se la nuova approvazione delle Camere ctesse a significare la sostituzione della deliberazione già adottata con una diversa e successiva. evidentemet,te. il Presidente della Repubblica potrebbe opporre anche a questo il veto : si determinerebbe una successione irresolubile di Jeliberazioni e di rinvii. che è. invece, esclusa dallo stesso ineccanismo previsto dalla norma costituzionale.

La verità è che non si tratta di sostituzione di una deliberazione ad un'altra. ma di conferma ( 5 8 ) . Le due deliberazioni si pongono sullo stesso piano: la seconda ha per presupposto l'esistenza e l'efficacia della prima e ne costituisce conferma. Ar- gomentando in modo diverso, si viene necessariamente a sovrap- porre due piani distinti di valutazione degli atti e di poteri che ne costituiscono la legittimazione. L'autonoma ed u g a l e rilevanza che assumono le due delilterazioni non può essere confusa con la diversità degli effetti che derivano da ciascuna di esse. Dalla prima. infatti. scaturisce un obbligo alternativo del Presidente

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delia Repubblica di promulgare o di rinviare: la seconda. in vece. produce un effetto idoneo a ridurre la situazione sogget tiva di obbligo che ne deriva per il Presidente della Repubblic; ad una sola delle due variabili prescritte per la prima delibera zione : il potere di promulgare non ha, infatti. altra alternativi valida di fronte ad una deliberazione confermativa dell’attc rinviato.

Le due deliberazioni. in realtà. costituiscono espression di un medesimo potere ( 5 9 ) . ma l’ordinamento fa scaturire ef fetti diversi (60) a seconda che trattisi da una manifestazioni unica o reiterata di esercizio del potere stesso nella identic; direzione.

Tra le due deliberazioni si stabilisce. in realtà. una rela zione analoga a quella che nelle righe che precedono è stata in dividuata tra due atti- legislativi dei quali il secondo riproducc un precetto già in vigore. La riproduzione di detto precetto se da una parte, non impedisce alla legge che lo rinnova di esser1 considerata come nuova, d’altra parte. non dimostra affatto li invalidità e l’inefficacia del precetto stesso o dell’atto che lo con tiene per la parte corrispondente al precetto rinnovato (61). Nel la dimensione funzionale che produce la legge, se il procedimentc si è caratterizzato per essersi articolato in un subprocedimentc derivato dal messaggio di rinvio e dalla riapprovazione dell’attc da parte delle Camere, le due approvazioni si atteggiano nelli stesso modo dei due atti legislativi dei quali il secondo riproducc una norma già in vigore. Appunto in caso di riproduzione e d rinnovo di un precetto, nessuno può dubitare della efficacia (62 del primo dei dye atti normativi la cui rilevanza è tale, infatti da porre il problema’ delle ragioni per le quali l’atto successivt che ne rinnova il contenuto può essere. tuttavia. considerato nuo vo. -Alla stessa stregua deve essere valutata la prima deliberazion delle Camere nei confronti della legge rinviata dal Presidente la sua efficacia è tale da perfezionare l’atto e permane come pre supposto per la deliberazione confermativa della legge nonchi

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come parametro per l‘accertamento dell’attività di reiterazione dell’esercizio del potere nella stessa direzione e nel medesimo contenuto.

Sempre nel caso di deliberazione confermativa di una legge rinviata dal Pre4dente. alle considerazioni di ordine generale che suggerisce il raffronto testè formulato. si aggiungano quelle che derivano dal1,i constatazione che le due deliberazioni costituiscono. senza ombra di dubbio. parti di un solo procedimen- to ( 6 3 ) . Argomentando. invece. nel senso di ritenere la deliberazione confermativa come sostitutiva della prima. si giunge necessariamente a considerare il rinvio come capace di rom- pere il procedimento nella sua entità complessiva e non si vede come in tale contesto. può spiegarsi il reinserimento dell’atto nel- l’ambito funzionale delle due Camere. La stessa espressione normativa (( rimiare i ) induce. infatti. a confermare che il messaggio presidenziale o i inquadra come momento di un procedimento uni- tario. Nè sarebbe posGibile altrimenti. dal momento che al Pre- sidente della Repubblica non spettano poteri di iniziativa autonoma relativi ad attività procedimentali individuate che si svolgono nell’ambito funzionale del Parlamento ( 64).

Può concludersi. quindi, definendo la deliberazione confermativa di una legge come espressione dello stesso potere legislativo esercitatosi con l’approvazione dell’atto. potere cui sono collegati. quanto alla situazione soggettiva che ne deriva per il Presi- dente della Repubblica, effetti prescrittivi alternativi o univoci a seconda che si sia o non manifestato in misura reiterata.

6. L‘ipotesi considerata. di esercizio, da parte delle nuove Camere del potere di riesaminare la legge rinviata dal Presidente della Repubblica. durante la prorogatio, consente di raffigurare un meccanismo di controllo particolare - sostanzialmente più intenso - rispetto a quello che si realizza nell‘ipotesi consueta di riesame dell’atto rinviato da parte delle stesse Camere che hanno deliberato la legge colpita da veto sospensivo ( 6 5 ) .

161 11. G. FERRAR&


E' fuori dubbio che il nieccanismo previsto dall'art. 7 4 della Co'tituzione dà liiogo ad una forma di controllo che rende compatibili due esigenze di pari rilevanza costituzionale : quella dell'autonomia delle Camere nell'eGercizio della funzione legislativa (66) e quella di garanzia co5tituzionale in ordine alla produzione legislativa del Parlamento (67). -4 questi fini. di armonizzazione e di compo-izione dei due tipi di interessi costituzionali ri-ulta preordinato il controllo dell'attività legislativa del Parlamento mediante il rieiame degli atti che ne costitui- -cono la manifestazione (68).

La forma consueta nella quale si esprime questa attività di controllo. si caratterizza - come è noto - per il fatto che si demanda alle ste-se Camere che la hanno approvata, la funzione di riesaminare la legge rinviata d l a base dei motivi contenuti nel messaggio di rinvio ( 6 9 ) Su detta forma di controllo, non è il caso di GofFermars-i ulteriormente, poichè gli aspetti che rilevano relativamente al controllo su1 piano di questa indagine sono stati trattati allorchè L-i è considerata. per escluderla, la ipotesi di esistenza di un potere di veto assoluto da parte del Presi- dente della Repubblica in una particolare congiuntura costituzionale.

La forma di controllo che risulta configurata per il caso che il messaggio di r imi0 venga ad essere emanato durante la prorogatio e risultino investite poi le nuove Camere dell'esercizio del potere di riesaine della legge rinviata. presenta, invece, un particolare interesre. Attraverso questa particolare articolazione del procedimento di formazione della legge. infatti, si determina la possibilità di un indiretto intervento del corpo elettorale.

Trattasi - ed è necessario sottolinearlo in anticipo - di un intervento che non rileva però in alcun modo sul piano for. male e che non attiene al procedimento in quanto tale perchè non si esercita in misura idonea I ad investire l'atto specificamente.

Si coii'ideri. infatti, la struttura della procedura di riesame della legge rinviata. allorchè si determina per le nuove Camere

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la legitiimazione al recupero eventuale del procedimento perfezionatosi nella legislatura precedente con l’approvazione della legge successivamente colpita da veto sospensivo durante la prorogatio.

I1 messaggio di rinvio. intervenendo anche successivamente allo scioglimento. ha per deitiiiatari le Camere nella loro entità organica permanente. così come si è già avuto occasione di dimostrare ( 7 0 ) . Ne risulta che non costituisce effetto del messaggio di rinvio ( 7 1 ) emanato durante la prorogatio. la rimessione alle nuove Camere del riesame della legge. I1 messaggio di rinvio .i indirizza alle Camere prorogate : queste formalmente dispongono del potere di riesaminare l‘atto rinviato ed. anche su1 piano materiale, non incontrano ostacoli tali da precludere. in via generale. l’esercizio del potere in questione.

Anche hell’oentualità che le Camere prorogate non riescano a riapprovare la legge rinviata perchè l’opposizione non consente che il sub-procedimento relativo venga a conc1uder.i. non può dedursi perciò solo che ostacoli di ordine materiale si frappongano in assoluto all’esercizio del potere in questione. Non va dimenticato, infatti. che la posizione e le funzioni svolte dall’opposizione costituiscono una componente essenziale del tipo di regime politico e. in particolare. del sistema vigente in Italia (72). La opposizione è. anzi. parte imprescindibile di ciazcun organo parlamentare. così come gli atti posti in essere dai due rami del Parlamento sono solo politicamente imputabili alla maggioranza. mentre formalmente ( 7 3 ) e sostanzialmente si riferiscono all’organo Parlamento, visto nella m a unità strutturale e funzionale ( 71). Perciò l’eventuale dissenso dell’opposizione al perfezionamento del sub-procedimento volto a riapprovare la legge. durante la prorogatio, determina una fattispecie che va imputata formalmente alle Camere, viste nella loro en- tità organica complessiva e come espressione della rappresentanza generale della comunità statuale ( 7 5 ) .

Queste considerazioni valgono a configurare il profilo giu-

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ridico della procedura di riesame della legge svolta dalle nuove Camere, non solo su1 piano negativo. ma anche po4tivamente. Infatti. se da una parte. escludono che la rimessione alle nuove Camere dell'atto rinviato costituisca effetto diretto del messaggio ( i 6 ) . d'altra parte. valgono a configurare il soggetto cui spetta il potere implicito di investire le nuove Camere del procedimento di riesame della legge rinviata durante la prorogatio.

Sono le Camere prorogate ad investire le nuove Camere del riesame della legge rinx-iata dal Presidente della Repubblica durante la prorogatio. La loro astensione dall'attività volta a produrre un atto riGolutivo della questione posta col messaggio di rinvio, crea le condizioni necessarie e sufficienti perchè le nuove Camere possano recuperare il procedimento. Che trattisi di una astensione tacita - come nel caso che. in ascenza di una iniziativa in tal senso del Presidente della Repubblica, nessuno dei Presidenti delle due Camere. nè un terzo dei membri di ciascuna di esse provvedano a provocare il riesame attraverso una convocazione in via straordinaria ( 7 7 ) - o di una deliberazione implicita - nel caso che, iniziato il procedimento, si approvi un rinvio puro e semplice (78) dell'esame della legge - ovvero di una deliberazione espressa - nel caso che venga deliberato un rinvio a data prestabilita (79) che cada nel periodo di funzionamento normale delle nuove Camere - non assume importanza. Rileva soltanto il fatto che le Camere porogate hanno creato le condizioni per il recupero del procedimento da parte delle Ca- mere che si ricostituiscono a seguito delle elezioni.

Sul piano formale. l'atto che si è considerato di rimessione alle nuove Camere non costituisce altro - come si è dimostrato con l'esemplificazione precedente - che un rinvio. Se il fenomeno viene, cioè.. valutato sotto il profilo dell'organo. visto nella sua entità permanente. non può, a rigore, qualificarsi come devoluzione posta con messaggio ad un soggetto diverso da quello che si configura come destinatario diretto ed immediato del- l'atto di rinvio. La continuità formale dell'organo. infatti, con.

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nette i due momenti rappresentati rispettivamente dall’essersi il messaggio di rinvio indirizzato alle Camere prorogate e dal fatto che il riesame e la riapprovazione della legge costituiscono attività svolta dalle due Camere.

Detta connesione dei due momenti $oggettivi è sufficiente a far valutare l’ipote‘i come coerente al iistema descritto dalla Costituzione. I1 meccanismo del controllo mediante riesame. nella sua configiirazione tipica e generale - descritta dalla norma contenuta nell’art. 7 4 della Costituzione - poggia. infatti. m due presupposti. L‘uno è dato dall‘attribuzione al Presiden- te della Repubblica della funzione di rinviare la legge alle Camere. protraendone la condizione sospensiva dell’efficacia : l’altro è costituito dall’attribuzione alle Camere della funzione di riesaminare la legge -tesa e di riapprovarla, eventualmente. nello stesso testo per farne conseguire effetti ultimativi. che risolvono la queGtione sollevata dal Presidente della Repubblica col messaggio di rinvio.

Questi presupposti reggono anche il meccanismo particolare raffigurato nell’ipoteri che il rieaame della legge venga operato dalle nuove Camere. Le due esigenze fondamentali - autonomia delle Camere quanto a disponibilità esclusiva ( 80) sul pizno formale e materiale dei poteri che iiieriscono alle varie fasi del procedimento : controllo dell’attività legislativa del Parlamento - sono sahaguardate nella stessa misura in cui risultano tutelate nei casi consueti di riesame dell’atto da parte delle stesse Camere che lo hanno prodotto.

La dimostrazione di quanto si è affermato è fornita dal fatto che, sotto il profilo dell’autonnmia dell’organo, non si determina altro che un rinvio nel tempo del riesame della legge rinviata. Deito rinvio viene operato dagli $testi destinatari immediati e diretti del mereaggio presidenziale attraverso cui si chiede una nuova deliberazione della legge.

Sul piano dell’effirienxa del controllo. indubbiamente. nel-

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l'ipotesi che si descrive. si creano le condizioni per una più intensa ed articolata manifestazione della funzione relativa.

Va infatti, osservato che una volta creati. da parte delle Camere prorogate. i presupposti mer& i quali le nuove Camere risultano legittimate a recuperare il procedimento ed a risolvere la questione sollevata dal me-saggio di rinvio, una volta. cioè, che le Camere prorogate hanno rinviato la soluzione della questione. si sviluppano le condizioni poste via via per la sostituzione dei titolari degli organi parlamentari. fino alla ricostituzione di questi su di una nuova conformazione personale (81) e politica (82). Già la sostituzione dei titolari degli organi costituisce. eventualmente. di per sè. un fattore obbiettivamen- te (83) rilevante per assicurare, sul piano politico, un controllo più efficiente : manca. infatti, un collegamento immediato e diretto tra coloro che hanno voluto ed approvato (84) la legge e coloro che devono rie~aminarla ( 8 5 ) . alla luce delle obiezioni presidenziali.

Anche prescindendo dalla diversità complessiva dei titolari degli organi nei due momenti dell-approvazione e del riesame, va sottolineato. niiche se è appena il caso di ricordarlo, che la designazione dei nuovi membri del Parlamento e la conseguente ristrutturazione politica delle Camere. avviene attraverso un procedimento che impegna politicamente ( 86) l'intera comu- nità nazionale (87) . Detto procedimento si sostanzia in un di. battito volto a valutare le prospettive politiche che offrono i vari partiti, sulla ba5e dell'attività svolta da ciascuno di essi nel corso della legislatura precedente. nonchè - e forse soprattutto - sul programma e sulle attitudini (88) che essi manifestano per la ripresa rdell'attività parlamentare. vista questa nel senso più comprepsivo.

Senza soffermarsi ulteriormente sd'attività e siil significato che assumeauna campagna elettorale (89) , va solo rilevato. ai fini della presente indagine, che la questione posta dal mes- baggio di rinvio. intervenendo questo durante la prorogario.

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piiò costituire uno dei tanti elementi d i valutazione nel corpo elettorale. in riferimento all’atto di designazione dei titolari e di scelta concegente dell‘indirizzo complessivo e generale cui devono conformarsi le nuove Camere.

E’ questo l’aspetto più delicato delle questioni poste in questo capitolo. Sembra. tuttavia, di poterne individuare con 3icurezza gli aspetti salienti. Esci sono costituiti dal fatto che l’intervento del corpo elettorale non attiene in modo puntuale e specifico alla legge rinviata dal Presidente della Repubblica. Ne deriva che. in ordine alla legse rinviata. il corpo elettorale non può esprimere una manifestazione di volontà capace di tradursi in termini tali da condizionare, in modo determina- tivo. le nuove Camere. o. addirittura, da prescrivere il loro orientamento perchè poEsano conseguirne direttamente effetti capaci di incidere o sulla idoneità della legge ad acquistare efficacia o a rescinderne le possibilità di inserirsi nell’ordinamento legislativo. Effetti di tale gravità possono invero determinarsi, in via indiretta. solo nella misura in cui la legge rappresenta un momento qualificante dell’indirizzo perseguito nella legislatura precedente mentre dalle elezioni scaturisce una situazione politica che rovescia radicalmente i rapporti di forza per cui all’indirizzo perseguito dovrà succedere un altro. diretto a realizzare fini diversi.

Come si vede. tratta4 di caGi difficilmente verificabili (90). Giova. però, sottolineare che anche in queste ipotesi. dalla manifestazione di volontà clel corpo elettorale scaturiscono soltan- to le condizioni mercè le p a l i il recupero del procedimento perfezionatosi nella legislatura precedente, potrà ritenersi esclii- so. La manifeGtazione di volontà del corpo elettorale è perciil ininfluente direttamente sull’atto rinviato.

Essa è ininfluente anche in caso opposto: se, cioè risulta confermato dal corpo elettorale l’indirizzo e la maggioranza ai quali è politicamente riferibile la legge rinviata dal Presidente della Repubblira durante la prorop t io . Poichè è sempre neces.

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iaria una deliberazione autonoma delle nuove Camere, tacita o espressa in ordine al procedimento da recuperare ( 91), tra le ipotesi consuete di rie.5ame della legge rinviata da parte delle stesse Camere che l'hanno approvata e l'ipotesi che ha costituito oggetto di approfondimento in questo capitolo, non esi- stono differenze di rilievo.

7 . La constatazione che. nelle ipotesi di riesame e di riapprovazione della legge da parte delle nuove Camere, si determina la possibilità che il corpo elettorale indirettamente ed implicitamente, poGsa intervenire sulla questione che costituisce oggetto del controllo presidenziale sulla produzione legislativa. senza, tuttavia. produrre effetti che ineriscono alla legge rinviata, richiama istituti di altri ordinamenti che pre- vedono. con caratterstiche e con conseguenze diverse. l'intervento del corpo elettorale nel procedimento complessivo di formazione delle leggi.

Detti istituti si distinguono a seconda che: 1") importino la attribuzione al Capo dello Stato di rifiutare la promulgazione e di indire. conseguentemente, un referendum sulla legge trasmessa dagli organi legislativi ; 3") ovvero. attrihuiscono al Capo dello Stato il potere di rifiutare la promulgazione (nel caso che il Capo dello Stato detenga il potere di sanzione. l'ipotesi che si descrive va riferita al diniego di sanzione) ed agli organi legislativi i l .potere di reiterare l'approvazione della legge non promulgata ( o non sanzionata), nella legislatura successiva a quella nella quale è stata adottata. con l'effetto di provocarne l'entrata in vigore, una volta che gli organi legislativi rinnovati confermino ( 94) la legge, riapprovandola.

'

8. La prima'delle Iattispecie. come è noto (93) , configura il veto traslafivo Questa forma di controllo sulla produzione legislativa si caratterizza per la seguente articolazione strutturale: a) agli organi che esercitano la funzione legislativa spetta

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soltanto il potere inerente alla produzione dell‘atto ; essi quindi, non detengono anche il potere di riesaminare la legge: non è prevista pertanto. la figura del controllo mediante riesame del- l’atto da parte dell‘organo che lo ha emanato ; b) al Capo dello Stato .spetta il potere di rifiutare la promulgazione a condizione che indica il referendum sulla legge già votata dagli organi le. gislativi.

L’istituto del veto traslativo caratterizzò la Costituzione di Weimar ( 9 4 ) e attualmente. risulta recepito, pur se in un contesto istituzionale diverso. nella Costituzione della Repubblica di Islanda ( 9 5 ) .

Comparando detto istituto con la forma particolare che assume nell’ordinamento italiano il rinvio di una legge ed il riesame di questa da parte delle Camere dopo la consultazione elettorale che ne ha rinnovato i titolari, se ne constata la radicale diversità. Da una parte. infatti, l’intervento del corpo elettorale si configura, nel caso di veto traslativo, come direttamente preordinato a risolvere il conflitto tra Capo dello Stato e organi legislativi in relazione alla legge non promulgata e sottoposta a referendum : dall’altra parte, nella particolare articolazione che può assumere in Italia il riesame da parte delle nuove Camere della legge rinviata dal Presidente della Repub- blica durante la prorogati0 ~ l’intervento del corpo elettorale può soltanto in via mediata influire sull’eventuale risultato del riesame.

La differenza saliente tra l’istituto del veto traslati\-o da una parte, e la forma Particolare di controllo di una legge quando si determina l’ipotesi descritta, si coglie ponendo mente alle due caratteristiche strutturali che evidenzia la descrizione dei due istituti. I1 veto traslativo p o g i a su di una relazione trila- tera : organi legislativi. Capo dello Stato, corpo elettorale. Esso configura l’esistenza di un conflitto tra due organi e ne demanda la soluzione ad un terzo: il corpo elettorale.

Il meccanismo disciplinato dalla Costituzione italiana. si

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articola. invece. su di una relazione bilaterale : Presidente della Repubblica-Parlamento. Detta relazione è commisurata ad una figura procedimentale limitata all’attività di due soli organi: il P r e d e n t e e le due Camere. A queste. infatti. spetta non Soltanto il potere di produrre iin atto legislativo. ma anche quello di rieL-aminarlo ed eventualmente riapproi arlo. La riapprovazione concliide definitivamente il procedimento. I1 conflitto che viene ad instaurarai non trova un organo diverso da quelli che ne Sono i protagonisti capace di risolverlo: la soluzione è demandata ad uno dei due soggetti tra i quali il conflitto GteEso 5i è venuto maturando. L’intervento del corpo elettorale. nel sistema italiano. è Eoftanzialmente. oltre che formalmente. estraneo al conflitto; potrà influire su esoo Foltanto in modo del tutto mediato.

In altre parole: la figura del veto traslati\-o attiene ad un sistema che esclude naturalmente il potere dell’organo legislativo a riesaminare la legge da esso stesso approvata. Per- ciò, al corpo elettorale spetta specificamente il potere risolutivo che ha per oggetto lo stesso atto che costituisce materia del

. ronflitto tra C a p dello Stato e Parlamento. Nell’ordinamento co5tituzionale italiano. invece. se L-i realizza l‘ipoteri in questione. l’intervento del corpo elettorale non atterrà specificamente alla legge rinviata: avrà per ogptto la designazione dei titolari di uno degli organi fra i quali è insorta la questione. Solo così - procedendo cioè alla designazione dei titolari -

,potrà influire. eventualmente. sulla soluzione del conflitto per la quale non dispone. in via propria e diretta. di alcun potere.

La verità è che il sistema italiano poggia sii di una figura tipica (96): il coxitrollo mediante riesame dell’atto da parte dello stesso organo che lo ha posto in eswre. I1 veto traslativo, invece. costitnisce manifestazione di una diversa figura di controllo che si caratterizza per essere preordinata a devolvere ad altro organo l’oggetto del controllo steso.

Ai due tipi di controllo sono collegati. evidentemente, e€-

170 I


fetti diversi. 11 primo non importa necessariamente l'emanazione di un atto definitiyo volto a risolvere la questione: il secondo. invece. una volta instauratosi il procedimento relativo comporta. neceGsariamente. l'emanazione di una pronunzia definitiva circa l'efficacia dell'atto sottoposto al controllo.

9 . Inquadrando le due fattispecie di veto traslativo nel- l'ambito dell'ordinamento costituzionale cui si riferiscono. si possoiio ricavare deduzioni di ordine generale che sottolineano le caratteristiche dei relativi ordinamenti.

L'attribuzione del Preoidente del Reich del potere di veto traslativo costituisce per l'ordinamento di Weimar ( 9 7 ) una delle applicazioni del principio fondamentale ( 98) che ispira- va il sistema dei rapporti interorganici e delle relazioni funzionali stabilito in quella Costituzione ( 99). I1 veto traslativo. quindi. rappresenta uno degli strumenti a disposizione del Pre- sidente-Hiiter der Verfaisung ( 100). vista questa posizione di garante nel suo aspetto dinamico. come comprensiva dei poteri di tutela del sistema costituzionale. nel senso e per gli aspetti che tendono a garantire concretamente il principio della corrispondenza dei fici dell'azione legislativa con gli orientamenti del corpo elettorale. Trattasi, specificamente. di un mezzo a disposizione del Presidente per verificare la corrispondenza puntuale e continuata dell'indirizzo legislativo con la volontà popolare nelle sue singole e specifiche capacità di articolazione.

I1 veto trslativo avrebbe dovuto contribuire a condizionare il funzionamento di cpel particolare sistema parlamentare ( 101), utilizzando uno schema - invero meccanicistico - che avrebbe dovuto accertare. volta a volta lo avesse ritenuto il Presidente. la relazione rappresentativa tra Reichstas e corpo elettorale in ordine ai finì ed al contenuto di singoli atti legislativi, misurandolo sulla base della omogeneità delle articolazioni funzionali degli organi legislativi rispetto all'indi-

17 1


rizzo prevalente nel corpo elettorale sul singolo problema og. getto della consultazione.

Invero. il veto traslativo rappresenta, in quel contesto isti. tuzionale. uno dei presunti correttivi (102) del sistema parla ruentare. Per comprenderne appiexio il significato. è necessario rollegarlo a tutta l a sfera di attribuzioni del Reichsprasident e. Goprattutto al carattere che l’organo assumeva per essere direttamente eletto dal corpo elettorale. perchè disponeva del potere di -4usfertigung (103) e perchè si poneva come garante della Costituzione. I1 nesso specifico che può stabilirsi dal fatto chc il Pre4dente è eletto da tutto il popolo tedesco e dall’attribuzione del potere di promulgazione. .piega perchè il Presidente stesso. quale garante della Costituzione avrebbe potuto prima di ausfertigen ( 104). constatare che la legge risultasse conforme alla volontà popolare dalla quale derivava egli stesso la forza politica connessa alla -ius posizione nel sistema.

Collegata alla tradizionale ( 105) interpretazione dell’Aus- fertigung. come funzione di accentramento (106) e di attesta. zione ( 107) della costituzionalità formale della legge. il veto traslativo sta a significare il potere del Presidente di procedere altresì, quando lo avesse ritenuto opportuno. ad accertare che sostanzialmente vi fosie corrispondenza tra la volontà dell’organo legislativo e la volontà popolare.

Una figura d i e ugualmente si qualifica come veto traslativo. è stata introdotta nella Costituzione della Repubblica di Islanda del 17 giugno 1944 (108).

In questo ordinamento. per& il veto traslativo svolge una funzione istituzionale diversa sotto molti aspetti dai fini cwi era preordinato l‘istituto nell’ordinamento di Weimar. I1 quadro costituzionale nel quale esso si inserisce è. infatti, del tutto diverso. Mentre nella Costituzione di Weimar il veto traslativo era attribitito al Precidente in connessione a l potere promulgativo. nella Costituzicne dell’Ialanda. l’istituto ;i collega ad un tipo di distribuzione dei poteri che si caratterizza per la parte-


ripazione del Prezidente della Repubblica alla funzione legi- -lati\ a t 109)' e--endogli attribuito il potere di sanzione ( 110). La funzione legislativa spetta. nell'ordinamento islandese. congiuntamente al Parlamento ed al Presidente della Repubblica : se questo secondo organo non procede all'approvazione del testo già adottato dall'organo parlamentare ( 1'AZting) .i procede al referendum ( 11 1).

E' evidente che trattasi di una fattispecie distinta dalla stessa figura tipica di \-eta traqlativo. come risulta costruita nella Costituzione di Weiniar. I1 referendum sul testo adottato dal- 1'AZting è automatico nel caso che il Presidente della Repub- blica non lo abbia approvato. Esso non costituisce conseguenza dell'esercizio di un potere preqidenziale direttamente volto a conmltare il corpo elettorale su di un atto legislativo perfezionatosi : ina è. invece. una conseguenza automatica dell'esercizio di un diverso potere presidenziale, quello legislativo. allorchè attivatosi in virtù dell-approvazione dell'atto da parte dell'altro organo che partecipa epialmente alla funzione, si manifesta in modo diverso (e. cioè. negativo) da come si è invece esercitata (e , cioè, positivamente) la funzione nella sua componente parlamentare.

I1 veto nell'ordinamento islandese ha per oggetto un disegno di legge adottato da uno solo dei due organi legislativi e respinto dall'altro, laddove nell'ordinamento di Weimar, aveva per oggetto una legge già perfezionata. La traslazione al corpo elettorale del progetto di legge rivela. nell'ordinamento islandese. un meccanismo volto a derimere un conflitto che si è determinato nell'ambito dello stesso potere legislativo. Esso ha. pertanto. cotlie pre-.upposto l'esistenza di un confliito reale fra i due organi che partecipano alla stessa funzione. L'intervento del corpo elettorale è preordinato al fine, eventuale, di sosti- tuire alla volontà del Presidente della Repubblica una manifestazione di volontà popolare la cui efficacia è valutata come


integratrice della volontà parlamentare ed idonea a perfezionare la legge.

Inserito in un sistema diverso da quello di Weimar, il veto traslativo accjiii.;ta una fisionomia tutta particolare. Trat- tasi. ciok. di una applicazione di’tinta dello stesso principio volto a devolvere al corpo elettorale la soluzione di una que- -tione. Ma nella previcione della Costituzione di Weimar. il veto custituiice un correttivo del parlamentarismo : nell’ordinamento islandese, costituisce. invece, correttivo del potere che storica- niente e strutturalmente si pone come antitetico a quello parlamentare: il potere del Capo dello Stato. Per comprendere ap- pieno questa dfermazioce, bisogna tener conto del fatto che il &tema is1ande.e .;i caratterizza per derivare direttamente da un ordinamento a forma istituzionale monarchica (112)’ del quale ha mantenuto il principio della partecipazione del Capo dello Stato alla funzione legislativa. Per armonizzare, tuttavia. questo principio col carattere democratico e repubblicano dello Stato. si è voluto. proprio in relazione alla funzione legislativa. riaffermare la competenza sovrana del popolo. attribuendogli il potere di dirimere i conflitti che pos‘ono insorgere tra Capo dello Stato e Parlamento in ordine alla funzione legislativa.

In quejto ordinamento il veto diventa traslativo in virtù di un meccanismo automatico. preordinato al fine di precludere la possibilità che l‘esercizio del potere legislativo da parte del Capo dello Stato possa determinare effetti ultimativi (113). volti a bloccare ed a reccindere definitivamente l’atto voluto dall’orgaiio parlamentare.

L’analisi delle due figure di veto traslativo rivela il significato profondamento diverso che esse assumono. Questa constatazione confeTma che gli istituti giuridici. anche se risultano articolati qecondo schemi corrispondenti. possono svolgere e

svolgono aoncretamente funzioni diverse : esse sono segnate dai sistemi costituzioiiali complessivi nei quali ciascuno di essi è inserito e per il funzionamento dei quali risultano preordinati

iid ’ .


Perciò la comparazione nori può essere mai meccanica ed astrat. ta e. perciò. dme iostanziarsi di tutti gli elementi idonei a rivelare al di là di ogni corrispondenza strutturale. i dati reali che indibiduano gli ordinamenti nel loro valore storico, come aipetto e portato di una 5ocietà che ha in sè stessa e nelle ragioni del w o divenire la spiegazione del significato che assumono gli iatituti giuridici.

In relazione alle esigenze &tematiche dell'indagine sul potere cli rinvio con messaggio di una legge e sul potere parlamentare corrispondente, metteva soltanto conto evidenziare la profonda differenza strutturale e sistematica tra l'istituto del veto traclativo. come risulta configurato. rispettivamente. nella Costituzione di Weimar ed in quella della Repub- blica di Islanda. ed il messaggio presidenziale di rinvio di una legge come. in\-ece. è prefiprato nella Carta costituzionale italiana e come può caratterizzarsi in determinate circostanze della vita dell'ordinamento.

10. L'altrc. istituto che consente una comparazione con la particolare coiifigurazione che assume in Italia l'ipotesi di riapprovazione della legge da parte delle nuove Camere. è quello previsto dalla Co-tituzione norvegese ( 114) e dalla Co- stituzione finlandeie ( 125).

La Costituzione norvegese prevede. all'art. 79 ( 116) che la legge cui il Re ha rifiutato la sanzione, può acquistare efficacia, anche senza sanzione regia. nella legislatura successiva ( 117) se lo Starting procede, senza emendarla. a riapprovare la legge. accompagnadola ad una richiesta. mediante la quale 4 prega il Re di non rifiutare la sanzione, dato che lo Storting stesso persiste nel ritenere che la legge sia utile ( 118). La Costituzione finlzndese prevede. invece all'art. 2 ( 119)' che una legge approvata dalla Camera acquisti efficacia. anche senza sanzione ( 120) del Presidente della Repubblica. qualora. dopo


le nuove elezioni. la Camera stcts5a la riapprovi, senza modifiche. con la maggioranza assoluta dei voti ( 121).

Per stabilire un raffronto con l'ipotesi enunciata per l'ordinamento italiano. va innanzitutto sottolineato che ambedue le Costituzioni citate si caratterizzano con l'attribuzione al Capo dello Stato ( R e o Presidente della Repubblica) di un potere di -anziorie. Esie. cioè. distribuiscono la funzione legislativa qecondo uno $chema per il quale. accanto all'organo parlamentare. si pone il Capo dello Stato come partecipe del potere le- giilativo. Trattasi del primo parametro di differenziazione col sistema italiano. Nei d m ordinamenti considerati, il veto non colpi>ce iina legge. ma ha per oggetto soltanto una deliberazione parlamentare ( 1 2 2 ) la quale consta di una manifestazione di volontà legislativa che attende la sanzione del Capo dello Stato per acquistare il nomen. prima ancora che l'efficacia ( 123) di legge. I1 veto, cioè, interviene prima che si realizzi la fase per- fetti\-a dell'atto, escluder?do che detta fase si avveri.

Sell'ordinamento italiano, invece. il messaggio di rinvio ha per oggetto una legge perfezionatasi ( 124) ed interviene per protrarre nel tempo la realizzazione della condizione integra- Gva dell'efficacia della legge dessa. Questa distinzione è già sufficiente per inquadrare le due fattispecie di veto nell'ambito di fenomeni del tutto diversi. La distinzione operata acquista notevole importanza anche al fine di definire il secondo tratto differenziale. Queoto si ricava dalla constatazione che il rifiuto di sanzione' provoca, di per sè, l'effetto di investire le nuove Chmere del potere di emettere una deliberazione confermativa tare non può avere acquidto la sua perfezione e non può essere, dell'atto non sanzionato :, in quanto la deliberazione parlamen- pertanto. qualificata come legge.

Le due fattispecie degli ordinamenti norvegese e finlandese. che la dottrina ha qualificato. esse sole. come dirette a confi j rare il veto sospensivo ( 125), pur sembrando caratte- rizzate da una corrispondenza più evidente e propria con I'ipo-

b

176


tesi formulata per l’ordinamento italiano nelle pagine precedenti. hanno. in realtà. punti di contatto più numerosi con l’i$otesi di veto traslativo che non con la fattispecie che si è ricavata per il sistema italiano nella particolare situazione che si ‘determina con la successione indicata di scioglimento. mes- s++ di rinvio, astensione delle Camere prorogate dall’esercizio del potere di cui all’art. 74 della Costituzione, ed. infine, recupero del procedimento da parte delle nuove Camere.

Infatti, le due fattispecie degli ordinamenti norvegese e fin. landese hanno in comune col veto traslativo la tipicità predeterminata dell’effetto collegato all’esercizio del potere di veto di investire, necessariamente, sebbene indirettamente ed implicitamente, il corpo elettorale della questione inerente alla legge cui il Capo dello Stato ha rifiutato la sanzione. Nell’ordinamento italiano, come è noto. in virtù della prorogatio, la devoluzione al corpo elettorale. pur nei limiti e nelle forme descritti, è invece soltanto eventuale e materiale. E’ da aggiungersi che mentre negli ordinamenti citati l’effetto di investire il corpo elettorale costituisce conseguenza tipica dell’esercizio di un potere del Capo dello Stato. nell’ordinamento italiano, intanto può aversi, invece, un intemento popolare. in quanto è l’organo parlamentare che lo stabilisce, inviando sempre a se stesso - sebbene rinnovato quanto ai titolari - la eventuale deliberazione volta ad integrare le condizioni necessarie ed ultimative per l’efficacia della legge.

Sulla base di queste premesse, possono dedursi conseguenze idonee a qualificare le due fattispecie di veto negli ordinamenti norvegese e finlandese ed in quello italiano. Sul piano della struttura del procedimento: da una parte, ci si trova di fronte alla previsione di una deliberazione parlamentare che confermando la legge. si sostituisce all’approvazione, mancata, dell’altro organo che partecipa alla funzione legislativa : d’altra parte, la deliberazione confermativa consegue il solo effetto di vincolare il Capo dello Stato ad un comportamento interamente

12. G. FEEUU


prescritto che si deve concretare nell’esercizio del potere volto a realizzare la condizione integrativa dell‘efEcacia della legge.

Sempre in ordine alle caratteristiche procedimentali, considerando la situazione dell’organo parlamentare rispetto al- l’atto colpito da veto, va constatato che trattasi in ambedue i casi di un onere che si costituisce a carico dell’organo che ha posto in essere l’atto. La stessa figura di onere, tuttavia, assume una diversa capacità vincolante (126) a seconda che si riferisca ad una attività volta - come nella fattispecie dell’ordinamento italiano - a conseguire effetti che ineriscono alla sola realizzazione della condizione integrativa dell’efficacia del- l’atto, ovvero - come nel caso degli ordinamenti h l andese e norvegese - effetti sostitutivi della manifestazione di volontà dell’altro organo che partecipa alla funzione legislativa e diretti a conseguire, prima ancora che-l’efficacia della legge, la perfezione di questa. I1 fatto che, negli ordinamenti dei due Stati considerati. la legge si è riferita alla concorde volontà dell’organo parlamentare e del Capo dello Stato, attenua. notevolmente, la responsabilità del primo dei due organi nel caso che l’onere imputatogli non venga eseguito. Ne consegue una attenuazione della intensità del vincolo espresso dalla situazione di onere, rispetto all’ipotesi riferita all’ordinamento italiano.

Sul piano della rilevanza dell’intervento del corpo elettorale, va innanzitutto osservato che nel caso prospettato per l’or. dinamento italiano. trattasi d i una devoluzione indiretta ed implicita che non inerisce formalmente e sostanzialmente al procedimento perchè estranea alla previsione normativa relativa a questo e verificabile soltanto se insorgono particolari circostanze di fatto che attengono allo sviluppo del sistema (127). Le ipotesi che si riferiscono, invece, agli ordinamenti norvegese e finlandese si confjgurario come tipicamente strutturate sull’intervento del corpo elettorale, dato l’intervallo prestabilito per la validità dell’esercizio della deliberazione sostitutiva dell’assenza del Capo dello Stato.

178


Infine, considerando la posizione degli organi parlamentari rispettivamente nel sistema italiano e negli ordinamenti comparati in questo paragrafo, va sottolineato che l'intervento del corpo elettorale è implicitamente deciso, in Italia, dagli stessi organi parlamentari, mentre in Norvegia ed in Finlandia, costituisce conseguenza automatica e diretta del rifiuto di sanzione.

Trattasi, probabilmente, del rilievo più interessante al fine di valutare i due tipi di fattispecie: essi si riferiscono a due diversi gradi di sviluppo (128) degli ordinamenti relativi che rappresentano la misura di rilevanza e di forza complessiva che, rispettivamente, hanno acquisito le istituzioni parlamentari, le quali, in Norvegia ed in Finlandia risultano condizionate nella loro attività e dall'interno della funzione legislativa, dalla volontà del Capo dello Stato. non superabile se non attra. verso una reiterata manifestazione di volontà parlamentare che ripeta dal corpo elettorale la sua forza politica, mentre, in Italia, costituiscono il centro decisionale formalmente e sostanzialmente più importante

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INDICE - SOMMARIO

CAPITOLO I

APPROVAZIONE DELLE LEGGI E SCADEYZA DELLA LEGISLAlTR.4 Page

1, Leggi approvate alla scadenza della legislatura e poteri del Presidente della Repubblica . . . . . . . . . . . . . . . 1

2. Descrizione della situazione ipotizzata e sua rilevanza effettiva . . . 3 3. Individuazione della normativa (gli articoli 61, 70, 73 e 74 della

Costituzione . . . . . . . . . . . . . . . . 10 4. La prorogatio delle Camere: aspetti concreti del fenomeno . . . 13 5. Le possibili soluzioni del problema posto. Si esamina se: a) sussista

un potere di veto assoluto nell'ordinamento italiano; b) sia precluso al Presidente della Repubblica l'esercizio ed1 potere di rinvio a Camere sciolte: c) se le Camere prorogate disponeano del potere di nappro. vare la legge rinviata: c i ) se alle nuove Camere può spettare i l potere di riapprovare la legge rinviata durante la prorogatio delle Camere precedenti . . . . . . . . . . . . . . . . 18

CAPITOLO 11

EFFETTI DEL RINVIO DELLE LEGGI A CAMERE SCIOLTE

1. L'ipotesi che sussista un potere di veto assoluto, nell'ordinamento italiano: scioglimento e rinvio . . . . . . . . . . . 21

2. Alla prorogatio non si possono collegare effetti relativi all'esercizio di un presunto potere di veto assoluto . . . . . . . . . . 24

4. Distribuzione delle funzioni tra Parlamento e Presidente deiia Re- pubblica in ordine al procedimento di produzione legislativa . . . 26

5. Esercizio congiunto dei poteri del Presidente (scioglimento e rinvioì per scopi di garanzia. L'impiego strumentale di uno dei due poteri rispetto all'ahro . . . . . . . . . . . . . . . 29

6. I meccanismi di garanzia costituzionale sono disponibili per ciascuno dei centri di poteri: ne consegue che dal rinvio con messaggio di una legge non possano derivare effetti ultimativi . . . . . . . 32

7. Impiego atipico del potere di scioglimento al fine di arrestare l'e& cacia di una legge valutata dal Presidente costituzionalmente ille&-

3. Ii significato che assume l'assenza del potere di sanzione . . . . 24

tima (scioglimento preventivo) . . . . . . . . . . . 37

181


a.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15. 16.

1.

2. 3.

4.

5.

6.

7.

a.

9.

Segue. E’ escluso che un tale tipo di scioglimento p o s a configurarsi nell’ordinamento italiano. Decreto di scioglimento e funzione della controfirma . . . . . . . . . . . . . . . . Alcune conclusioni sulla funzione di garanzia svolta dal Presidente della Repubblica: i poteri di garanzia non ricomprendono il potere di veto asaoiuto . . . . . . . . . . . . . . Ulteriore ipotesi: i l controllo di merito sull’attività legislativa in funzione dell’esercizio di un potere di veto assoluto . . . . . . Dati comparativi : la figura del veto qualificato nell’ordinamento degli Stati Uniti d’.imerica . . . . . . . . . . . . . L’apprezzamento del c merito costituzionale N come presupposto del messaggio di rinvio e la funzione di indirizzo politico costituzionale del Presidente della Repubblica . . . . . . . . . . I1 controllo di merito sulle leggi: si individuano le ragioni che escludono l’attribuzione anche sotto questo profilo di un potere di veto assoluto a l Presidente della Repubblica . . . . . . . . . . La distribuzione delle competenze costituzionali tra gli organi. L’autonomia costituzionale del Parlamento vieta che l’uso del potere di rinvio dia luogo ad effetti qualificanti il potere del Presidente come potere di veto assoluto . . . . . . . . . . . . . . Gli effetti tipici dell’esercizio del potere di rinvio . . . . . . L’individuazione della posizione che assume i l Parlamento nel sistema italiano . . . . . . . . . . . . . . . . .

CAPITOLO I11

PROROGATI0 DELLE CAMERE E RINVIO DELLE LEGGI

L’ipotesi di una preclusione implicita all’esercizio del potere di rinvio a Camere sciolte . . . . . . . . . . . . . . I1 principio dell’integrità delle competenze parlamentari . . . . La posizione degli organi destinatari dell’atto di rinvio al momento della procedura di scioglimento . . . . . . . . . . . Autonomia sostanziale e funzionale di due poteri (Eeioglimento e

Segue. Ciascuno dei due poteri costituisce estrinsecazione di due tipi di controllo distinti. Diversità nell’oggetto, nei fini e negli effetti . . Gli effetti del messaggio di rinvio valutati nel quadro del procedimento di formazione della legge. La condizione integrativa deil’efficacia del- l’atto viene protratta‘ . . . . . . . . . . . . . . La struttura del procedimento legislativo nell’ipotesi di rinvio alle Camere durante il periodo di funzionamento normale . . . . . La situazione di onere che deriva alle Camere dal messaegio di rinvio:

La struttura procedimentale nell’ipotesi di rinvio a Camere sciolte:

rinvio) . . . . . . . . . . . . . . . . .

implicazioni. . . . . . . . . . . . . . . . . sua corrispondenza al procedimento normale . . . . . . .

Paga

38

43

4s

48

50

53

54 57

59

63 65

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83

182


Pa& 10. Le ragioni che escludono una preclusione implicita all’esercizio del

potere di M v i o durante il periodo di prorogatio delle Camere . . . 86 11. E’ configurabile una preclusione derivata da norme convenzionali? . . 88 12. Se esclude che tale preclusione possa dedursi dal mancato esercizio del

potere di rinvio a Camere sciolte . . . . . . . . . . 90 13. La norma convenzionale ipotizzata non è individuabile nemmeno sulla

base di considerazioni relative al messaggio di rinvio configurato come atto di c p a r i e n . . . . . . . . . . . . . 92’

14. Conclusioni . , . . . . . . . . . . . . . 97

CAPITOLO IV

IL CONTENUTO FZTSZIONALE DELLA PROROGATI0

1. 1 termini del problema . . . . . . . . . . . . . 2. La norma contenuta nell’articolo 61, terzo comma. della Costituzione 3. L’aspetto funzionale della prorogatio: sua rilevanza . . . . . 4. Prorogati0 e sede vacante . . . . . . . . . . . . 5. La teoria delle competenze variabili: critica . . . . . . . 6. Necessità di individuare il contenuto funzionale della prorogati0 . . 7. L’interpretazione plausibile della norma contenuta nell’articolo 61, terzo

comma, della Costituzione . . . . . . . . . , . . 8. La prorogatio come legittimazione all’esercizio di poteri specificamente

riferiti aile Camere precedenti . . . . . . . . . . . 9. Aderenza al sistema dell’interpretazione accolta . . . . . . 10. I1 contenuto funzionale della prorogatio: il substrato materiale . . 11. I1 contenuto funzionale della prorogatio sotto il profilo formale . . 12. I poteri delle Camere prorogate . . . . . . . . . . 13. A) I poteri relativi ai rapporti tra gli organi; . . . . . . 14. B) i poteri organizzatori relativi alla titolarità de& organi costi.

tuzionali ; . . . . . . . . . . . . . . . . 15. C) i poteri di controllo sull’attività degli altri organi . . . . 16. D ) i poteri di predisposizione degli atti legislativi . . . . . .

99 100 102 103 104 107

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CAPITOLO V

RIESAME DA PiIRTE DELLE NUOVE C-UIERE DELLA LEGGE RIXYIATA A QUELLE PRECEDENTI

i. La natura della competenza specifica al riesame della legge rinviata . 2. I1 potere delle nuove Camere di riapprovare la l e e rinviata alle

3. Il problema della ricostruzione conforme al sistema della procedura

4. La novità P come indice di qualificazione del potere delle nuove

145

Camere precedenti . . . . . . . . . , . . . . . 148

di riesame . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Camere . . . . . . . . . . . . . . . . 155

183


Pa& 5. La natura giuridica del potere di riesame e di napprovazione . . 158 6. I1 potere di riesame come potere di controllo . . . . . . 161 7. Estraneità del corpo elettorale dal procedimento di controllo . . 168 8. Veto traslativo e messaggio di rinvio . . . . . . . . . 168 9. Rilevanza del corpo elettorale nelle Ggure di veto traslativo . . . 171

10. Messaggio di rinvio e figure comparate di rinvio-atto nel procedimento di formazione della deliberazione legislativa . . . . . . , 175

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IL RINVIO DELLA LEGGE ALLE CAMERE PROROGATEdocumenti.camera.it/bpr/7288_testo.pdf · riapprovare la iegge rinviata durante la prorogatio delle Camere precedenti. 1. ... italiano si