IL FERMO AMMINISTRATIVO (C.D. GANASCIA FISCALE): … Fermo... · Schema di ricorso ..... 10 IL FERMO AMMINISTRATIVO (C.D. GANASCIA FISCALE): PROFILI OPERATIVI E DI ILLEGITTIMITÀ

Supplemento n. 1 al periodico “Il Notiziario Seac” n. 9Poste Italiane s.p.a. - Spedizione in Abbonamento Postale - D.L. 353/2003(conv. in L. 27/02/2004 n° 46) art. 1, comma 1, DCB Trento

Allegato alla rivista fi scale mensile “IL NOTIZIARIO” - N. 9 - Settembre 2007

Supplemento n. 1 al periodico “Il Notiziario Seac” n. 9Poste Italiane s.p.a. - Spedizione in Abbonamento Postale - D.L. 353/2003(conv. in L. 27/02/2004 n° 46) art. 1, comma 1, DCB Trento

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IL FERMO AMMINISTRATIVO (C.D. GANASCIA FISCALE):PROFILI OPERATIVI E DI ILLEGITTIMITÀ - IL RICORSO IN OPPOSIZIONE

2007

SETTEMBRE9

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SOMMARIO

Settembre 2007 - N. 9Allegato alla rivista fi scale mensile “IL NOTIZIARIO” n. 9

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1 - Premessa ........................................................................................................................................... 32 - Quadro normativo e prassi di riferimento ......................................................................................... 43 - Il fermo amministrativo e la giurisdizione tributaria ........................................................................ 54 - “Preavviso” di fermo amministrativo e sua impugnabilità innanzi alla commissione tributaria ..... 55 - Profi li di illegittimità dell’atto e della procedura .............................................................................. 8Schema di ricorso ................................................................................................................................... 10

IL FERMO AMMINISTRATIVO (C.D. GANASCIA FISCALE): PROFILI OPERATIVI E DI ILLEGITTIMITÀ - IL RICORSO IN OPPOSIZIONE

Settembre 2007 - N. 9

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IL FERMO AMMINISTRATIVO (C.D. GANASCIA FISCALE): PROFILI OPERATIVI E DI ILLEGITTIMITÀ - IL RICORSO IN OPPOSIZIONE

di Carlo Ferrari - Tributarista in Catania - Roma

Mauro Tortorelli - Tributarista in Matera

1 - PREMESSA

Dopo la notifi ca al contribuente della Cartella di paga-mento, e scaduto infruttuosamente il termine assegnato di sessanta giorni per il pagamento del debito erariale, l’Agente della riscossione è legittimato ad iniziare le pro-cedure di fermo dei beni mobili registrati o di iscrizione di ipoteca sugli immobili.Relativamente al provvedimento di “Preavviso di Fermo di beni mobili registrati” l’Agente della riscos-sione, dopo aver precisato che:

“a tutt’oggi non risulta pagato l‘importo iscritto a ruolo complessivamente ammontante ad € ………-, richiesto con le cartelle /avvisi regolarmente notifi cati e meglio specifi cati a tergo”,

invita il debitore ad effettuare il pagamento delle somme dovute entro venti giorni dalla ricezione del Preavviso stesso. Con la precisazione che, decorso inutilmente il termine, senza ulteriore comunicazione, procederà al-l’attivazione della procedura di fermo amministrativo di beni mobili registrati intestati al debitore. (Figura 1)

FIGURA 1

all’Agentedella riscossione

all’Agentedella riscossione

al contribuenteal contribuente

con l’intimazione al pagamento

con l’intimazione al pagamento

forma consegna

forma notificacartella dipagamento

ruolo

preavvisodi fermo

proceduradi fermo

1. L’Ente impositore 1. L’Ente impositore

2. L’Agente2. L’Agente

3. Se il contribuente non paga la cartella, l’Agente gli comunica il

3. Se il contribuente non paga la cartella, l’Agente gli comunica il

4. Se persiste il mancato pagamentol’Agente inizia la

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2 - QUADRO NORMATIVO E PRASSI DI RIFERIMENTO

D.P.R. 29.9.1973, n. 602, art . 86, comma 4

“Con decreto del Ministro delle fi nanze, di concerto con i Ministri dell’interno e dei lavori pubblici, sono stabiliti le modalità, i termini e le procedure per l’attuazione di quanto previsto nel presente articolo .”.

D.L. 30.9.2005, n. 203, art. 3, comma 41

“Le disposizioni dell’art. 86 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, si interpretano nel senso che, fi no all’emanazione del decreto previsto dal comma 4 dello stesso articolo, il fermo può essere ese-guito dal concessionario […] nel rispetto delle disposizioni relative alle modalità di iscrizione e di cancellazione ed agli effetti dello stesso, contenute nel decreto del Ministero delle Finanze 7 settembre 1998, n. 503.”.

D. M. n. 503/1998, art. 4, comma 1

“Entro venti giorni dalla ricezione della richiesta di emanazione del fermo, la direzione regionale delle entrate emette in duplice copia il relativo provvedimento consegnandone una al concessionario. Quest’ultimo, entro ses-santa giorni da tale consegna esegue il fermo mediante iscrizione, anche in via telematica o mediante scambio di supporti magnetici, nel PRA dandone comunicazione al contribuente entro cinque giorni dall’esecuzione del fermo, con le modalità di cui all’articolo 26, comma 1, decreto del Presidente della Repubblica 29-9-1973, n. 602; in tale comunicazione sono precisati gli estremi del carico tributario per riscuotere il quale è stato emesso il provvedi-mento di fermo. L’iscrizione contiene l’indicazione del concessionario procedente e gli estremi del provvedimento di fermo emesso dalla direzione regionale delle entrate.”

D. Lgs. 31.12.1996, n. 546, art. 19

“ Il ricorso può essere proposto avverso:[omissis]e-bis) l’iscrizione di ipoteca sugli immobili di cui all’articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, e successive modifi cazioni;e-ter) il fermo di beni mobili registrati di cui all’articolo 86 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settem-bre 1973, n. 602, e successive modifi cazioni;

Risoluzione Agenzia delle Entrate Dir. Centr. Amministrativa, 9 gennaio 2006, n. 2/E

“[…], si ritiene opportuno che l’iscrizione del fermo sul veicolo a motore presso il competente Pubblico Registro Automobilistico sia preceduta da un preavviso, contenente un ulteriore invito a pagare le somme dovute, esclusiva-mente […], entro i successivi venti giorni, decorsi i quali, il preavviso stesso assumerà il valore di comunicazione di iscrizione di fermo.” (Figura 2)

FIGURA 2

Caratteristiche del Preavviso di fermo

(Agenzia delle EntrateRisoluzione 9/1/2006, n. 2/E)

Caratteristiche del Preavviso di fermo

(Agenzia delle EntrateRisoluzione 9/1/2006, n. 2/E)

Intimazione ad adempiereil pagamento entro 20 giorniIntimazione ad adempiere

il pagamento entro 20 giorni

in caso dimancato pagamento

Comunicazione di fermovero e proprio

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3 - IL FERMO AMMINISTRATIVO E LA GIURISDIZIONE TRIBUTARIA

Anche se il fermo di beni mobili e l’iscrizione di ipoteca sugli immobili trovano la loro disciplina giuridica negli artt. 77 e 86, DPR n. 602/1973, quali atti dell’Agente della riscossione fi nalizzati all’espropriazione forzata dei beni del debitore, in passato si è discusso circa il giudice competente a dirimerne le controversie: se quello ordi-nario, amministrativo o tributario (Cfr., Cons. di Stato, 24.9.2004, n. 7181 e 13.4.2006, n. 2032; Cass., SS.UU., 31.1.2006, n. 2053; Corte Cost. 8.5.2007, n. 161).Ciò a causa sia del silenzio del legislatore, atteso che nes-suna norma del DPR n. 602/73 indica quale giudice deb-ba conoscere le controversie sul fermo dei beni mobili e sull’iscrizione di ipoteca, e sia della peculiarità degli istituti, che si collocano nella fase intermedia tra quella della notifi ca della cartella di pagamento e la vera e pro-pria fase esecutiva e/o preordinata all’esecuzione. Le incertezze che ne sono conseguite, in dottrina ed in giurisprudenza, sono state risolte dal legislatore che ha assegnato alla giurisdizione delle commissioni tributarie la cognizione delle liti sui fermi dei beni mobili e sulle iscrizioni di ipoteca sugli immobili (Cfr. D.L. 4.7.2006, n. 223, art. 35, co. 26-quinquies, inserito nella relativa legge di conversione 4.8.2006, n. 248).A tal fi ne operando una modifi ca all’art. 19 del D.Lgs. n. 546/92 che, per l’effetto, ora prevede tra gli atti impu-gnabili anche l’iscrizione di ipoteca sugli immobili (co. 1, lett. e-bis) ed il fermo di beni mobili registrati (co.1 lett. e-ter).La ragione della scelta del legislatore è stata individuata nella volontà di evitare la frammentazione della giurisdi-zione tributaria su questioni che, seppure non riguardanti direttamente la determinazione delle imposte o delle san-zioni, comunque riguardano l’attività dell’Agente della riscossione.Tuttavia, se il credito iscritto a ruolo non riguarda somme dovute a titolo di tributi, ma, ad esempio, con-tributi dovuti all’INPS, ovvero, contravvenzioni al codice della strada, la giurisdizione appartiene al giu-dice ordinario (Cass., SS.UU., 17.1.2007, n. 875, CTP Pisa, 23.5.2007, n. 33). La circostanza è di rilievo perché gli atti in questione ri-portano (sempre) l’indicazione della Commissione tribu-taria, quale organo di giustizia competente, anche quan-do il fermo riguarda crediti iscritti a ruolo non di natura tributaria e che nulla hanno a che fare con il giudice tri-butario.

Sul punto si segnalano due recenti sentenze del-la Commissione tributaria provinciale di Roma (13.6.2007, n. 192 e 27.6.2007, n. 246) secondo cui la giurisdizione appartiene al giudice tributario anche quando il fermo non attenga ad ambiti tributari, pur-ché i motivi dell’impugnazione non coinvolgano i sot-tostanti rapporti debitori. (Figura 3)

4 - “PREAVVISO” DI FERMO AMMINISTRATIVO E SUA IMPUGNABILITÀ INNANZI ALLA COMMISSIONE TRIBUTARIA

Come riportato nel quadro normativo di riferimento, il novellato art. 19, comma e) ter del D. Lgs. n. 546/1992, inserisce tra gli atti impugnabili innanzi al giudice tribu-tario “il fermo di beni mobili registrati”. Poiché il dettato normativo è riferito al “fermo” dei beni mobili registrati e non al “preavviso” occorre verifi ca-re l’impugnabilità del secondo alla luce del principio di ordine generale secondo cui un atto per essere suscet-tibile di vaglio giurisdizionale deve necessariamente menomare la sfera di disposizione individuale.

4.1 IL PREAVVISO DI FERMO COME ATTO UNICO: PREAVVISO E FERMOPreliminarmente occorre muovere dalla prassi segui-ta dagli agenti della riscossione che si riporta alla Ris. 9.1.2006, n. 2/E, emanata dall’Agenzia delle Entrate.Il documento, nel punto che qui interessa, tanto riporta: “[…] che l’iscrizione del fermo sul veicolo a motore presso il competente Pubblico Registro Automobilistico sia preceduta da un preavviso, contenente un ulteriore invito a pagare le somme dovute, […] entro i successivi venti giorni, decorsi i quali, il preavviso stesso assumerà il valore di comunicazione di iscrizione di fermo”.Pertanto, l’unico atto notifi cato al debitore è il Preavviso di fermo che, a parere dell’Amministrazione Finanziaria, se non onorato nel pagamento nei successivi venti giorni, assume (anche) valore di fermo. Ne consegue che l’atto assomma in sé la duplice veste di ● comunicazione di un precetto (intimazione ad

adempiere) ● provvedimento di fermo.

È evidente, allora, che per questa sua caratteristica l’atto di Preavviso assume la veste di un unico ed inscindibile


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atto/provvedimento: sia di “preavviso di fermo” e sia di “fermo vero e proprio”.Ragione per cui l’unica strada percorribile dal contri-buente, che una volta raggiunto dal preavviso di fermo intende da questo tutelarsi, resta quella della sua diretta impugnazione innanzi al giudice tributario. Considerato che, come visto, nessun ulteriore atto gli sarà poi notifi -cato.Sul punto è stato osservato dalla dottrina che il semplice richiamo all’istituto del fermo (inteso nella sua interez-za), operato dal legislatore, è il frutto di una sua scelta consapevole. Adottata proprio per ovviare alle incon-gruenze delle norme procedimentali dell’istituto ed al fi ne di non lasciare margini di incertezza sulla modalità di accesso alla tutela da parte del contribuente (INGRAO G., Le prospettive di tutela del contribuente nelle pro-cedure di fermo e di ipoteca, in Rassegna tributaria n. 3/2007, pag. 788). Invero, sarebbe contrario al principio dell’affi damento e buona fede (Cfr. art. 10 - Legge 27.7.2000, n. 212), oltre che lesivo del diritto di difesa costituzionalmente garan-

tito, ritenere che il contribuente, ricevuto il preavviso ed al fi ne di impugnarlo, debba poi caricarsi dell’onere di verifi care l’avvenuta iscrizione del fermo (in tal senso, CTP di Roma, 13.6.2007, n. 192).Considerando altresì, sul piano concreto, che negare l’immediata impugnabilità del preavviso di fermo si-gnifi cherebbe spostare in avanti la tutela del contri-buente (a fermo già avvenuto). Ad un momento, quin-di, in cui i suoi diritti ed interessi potrebbero essere già stati defi nitivamente travolti. Come osservato in dottrina, così operando “…il contri-buente potrebbe avere contezza di aver subito il fermo del veicolo o l’iscrizione ipotecaria per ragioni fortuite, o all’inizio della procedura espropriativa “ (INGRAO G., op. cit. pag. 790). Non essendovi alcuna ragione giu-stifi catrice di una tale prassi nella riscossione dei tributi, residua in capo al contribuente un evidente danno in ter-mini di garanzie costituzionali.Per concludere, la genericità del legislatore nell’indi-viduare gli estremi del fermo, impugnabile secondo la lettera e) ter dell’art. 19 - D. Lgs. n. 546/1992 (generici-

FIGURA 3

Giurisdizionedel fermo

Giurisdizionedel fermo

giudiceordinariogiudice

ordinariogiudice

tributariogiudice

tributariogiudice

amministrativogiudice

amministrativo

prima del D.L. n. 223/2006

dopo l’emanazione del D.L. n. 223/2006

giudicetributariogiudice

tributario

sempre se il ruoloriguarda imposte

e sanzioni tributarie

sempre se il ruoloriguarda imposte

e sanzioni tributarie

anche se il ruolonon riguarda le imposte

e le sanzioni purché riguardii rapporti debitori sottostanti

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tà, a parere della dottrina citata, frutto di una scelta con-sapevole), e le incertezze cagionate dall’interpretazione ministeriale al D.M. n. 503/1998, non possono tradursi in una negazione della tutela del contribuente avverso il preavviso di fermo. In forza di un supposto difetto di previsione normativa di una preventiva comunicazione di fermo futuro.

4.2 - PREAVVISO DI FERMO QUALE ATTO LESIVO DELLA SFERA GIURIDICA DEL CONTRIBUENTEAi sensi dell’art. 4, co. 1, del citato D.M. n. 503/1998, l’atto identifi cativo del fermo deve essere notifi cato al contribuente, a cura dell’Agente della riscossione, secon-do le regole stabilite per la notifi ca della cartella di pa-gamento ed entro cinque giorni dalla relativa iscrizione presso il Pubblico Registro Automobilistico. Pertanto, dovrebbe ritenersi che questo (e non il suo “preav-viso”) sia l’atto lesivo della sfera giuridica del soggetto e da qualifi carsi atto autonomamente impugnabile. Invero, è dalla notifi ca dell’atto identifi cativo del fermo e dell’avvenuta sua trascrizione nel PRA che conseguono in capo al debitore le limitazioni all’esercizio dei poteri sui pro-pri beni (sul punto, per l’approfondimento, cfr. URICCHIO A.F., Il fermo dei mobili registrati: limiti e condizioni di uti-lizzabilità, in TributiImpresa, 2004, pag. n. 291).Nel dettaglio, a tale momento conseguono: ➔ l’inibizione della circolazione con i veicoli, autoscafi

o aeromobili sottoposti al fermo (fatta salva la san-zione penale per la violazione degli obblighi in capo al custode, il trasgressore del divieto di circolazione incorre in sanzioni pecuniarie e subisce la confi sca del mezzo);

➔ l’ineffi cacia nei confronti del creditore degli atti di disposizione dei mezzi.

A seguito di tali gravose conseguenze si realizzano i fatti lesivi della sfera giuridica del contribuente. Segnatamente quelli della libera disponibilità dei propri beni, pretesi qua-le ineludibile presupposto per l’inizio dell’azione legale.

*Sennonché, come sopra precisato, l’Agenzia delle Entrate, con la Risoluzione 9.1.2006, n. 2/E, ha introdotto la fi gu-ra del provvedimento di “Preavviso”. Caratterizzato da una formazione progressiva (invito a pagare nel termine di venti giorni decorsi i quali il preavviso assume il valo-re di comunicazione di iscrizione di fermo) e da una effi -cacia differita (nei venti giorni che precedono la notifi ca, il fermo non è operato).

Ora, al di là dei profi li di legittimità del provvedimen-to, di cui si dirà oltre, è di immediata percezione che il preavviso di fermo amministrativo, così inteso, costi-tuisce un atto di sicura natura coercitiva. Dotato di im-mediata effi cacia, invasivo e lesivo della posizione sog-gettiva del contribuente. Ragione per cui è impugnabile davanti al giudice tributario. Infatti, soprassedere alla sua impugnazione ed attendere che il fermo sia effettivamen-te operato (per impugnare quest’ultimo) signifi cherebbe aver già prodotto un danno al contribuente. Il quale, per svincolare il bene, (già) sottoposto a fermo (avvenuto), dovrebbe poi attendere l’esito del giudizio. Per concludere.Il preavviso di fermo, quale atto immediatamente le-sivo della sfera giuridica del contribuente, costituisce di per sé un atto impugnabile.

4.3 - IL PREAVVISO DI FERMO QUALE ATTO NON PREVISTO DALL’ART. 19 D. LGS. 31.12.1996, N. 546. LA VESSATA QUESTIONE DELLA TASSATIVITÀ DEGLI ATTI IMPUGNABILI INNANZI AL GIUDICE TRIBUTARIOPremesso quanto sopra, occorre ora ulteriormente veri-fi care se l’atto di “preavviso” è impugnabile innanzi al giudice tributario, considerato che il D. Lgs 31.12.1992, n. 546 (recante le disposizioni sul processo tributario) al-l’art. 19 (rubricato: Atti impugnabili e oggetto del ricor-so) prevede al comma uno, lett. e-ter) l’impugnazione per il solo “fermo di beni mobili registrati” e non del suo preavviso. Sotto questo profi lo, l’impugnabilità del Preavviso di fer-mo dei mobili rinviene dalla modifi ca all’art. 2 del D.Lgs 31.12.1992, n. 546, operata dall’art. 12, co. 2, della L. 28.12.2001, n. 448, secondo cui appartiene alla giurisdi-zione tributaria la cognizione delle controversie sui tribu-ti di ogni genere e specie, delle sanzioni amministrative, interessi ed ogni altro accessorio. Restano esclusi i soli atti della esecuzione forzata. Per l’effetto, l’art. 19 del D.Lgs. n. 546/92, in vigore dal 1.4.1996, deve ora necessariamente correlarsi con l’art. 12 della L. n. 448/2001 che, come visto, ha esteso la giu-risdizione delle commissioni tributarie. Considerato che esso non incide sulla giurisdizione, limitandosi solo a fi s-sare le condizioni di proponibilità della domanda (Cass. SS.UU., n. 6631/2003).Ne consegue che l’elencazione degli atti impugnabili (originariamente) prevista dall’art. 19 non assume più rilievo tassativo, dovendosi, ora, correlarsi con tutti


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i (nuovi) provvedimenti tributari che, seppure non previ-sti dalla norma, per natura o funzione possono assimilar-si a quelli ivi indicati (Cfr. CTP Lecce, n. 455/2002; CTP Matera, n. 45/2004, Cass.. SS.UU. 27.3.2007, n. 7388, C.M. Agenzia delle Dogane, 4.4.2002, n. 26/D).Sotto tale profi lo, il Preavviso di fermo è pacifi camente assimilabile per natura e funzione ad un atto impositivo, per la ragione che esso attiene ad un danno non ipotetico e futuro, ma effettivo ed immediato degli interessi del contribuente, leso, come sopra rilevato, dalla limitazione nel godimento dei suoi beni (Cfr. C.T.P Roma, sentenze 13.6.2007, n. 192 e 27.6.2007, n. 246). Deve concludersi che la sua diretta impugnazione è da ritenersi legittima. Non ostandovi l’art 19 del D.Lgs. n. 546/92, la cui operatività è ora limitata alla sola scelta economico-processuale di evitare l’impugnazione di atti (solo) preliminari ed interlocutori a successivi atti conclu-sivi del procedimento accertativo lesivi degli interessi dei contribuenti (Per l’approfondimento della delicata que-stione si rinvia a Cass. 21.12.2004, n. 23731, con riferi-mento alla disapplicazione delle norme antielusive; Cass. SS.UU. 27.3.2007, n. 7388 e 10.8.2005, n. 16776, per gli atti di diniego di intervento in autotutela). (Figura 4)

5 - PROFILI DI ILLEGITTIMITÀ DELL’ATTO E DELLA PROCEDURA

5.1 L’ILLEGITTIMITÀ DERIVANTE DAGLI ATTI PRESUPPOSTI E DAI PROVVEDIMENTI DEL GIUDICEUna prima forma di illegittimità del fermo può riguarda-re gli atti presupposti.Nel dettaglio, il fermo è illegittimo:

● se non preceduto dalla notifi ca della cartella di paga-mento;

● se è stato oggetto di un provvedimento di sgravio;● se è stata disposta la sospensione giudiziale della car-

tella di pagamento;● se vi è stato l’annullamento, anche se con sentenza

non passata in giudicato, del ruolo e/o della cartella di pagamento;

● (ovviamente) se il debitore ha già provveduto al pa-gamento di quanto dovuto.

5.2 ALTRI PROFILI DI ILLEGITTIMITÀ DELL’ATTOMuovendo dalle premesse:a) che il concessionario (oggi Agente) della riscossio-

ne non è un soggetto estraneo all’Amministrazione fi nanziaria perché, in forza di un atto concessorio, esercita i poteri di riscossione di cui resta titolare la stessa Amministrazione (Cass., sez. I, civ. 19.7.1999, n. 7662);

b) che anche agli atti emanati dal concessionario della riscossione si applicano le disposizioni previste a tu-tela dei diritti dei contribuenti (art. 17, L. 27.7.2000, n. 212)

si evidenziano ulteriori profi li di illegittimità che pos-sono investire il provvedimento di Preavviso del fer-mo di beni mobili:(1) la semplice comunicazione dell’atto in luogo della

sua notifi ca;(2) la procedura illegale dell’esecuzione forzata, in di-

fetto di previsione normativa (CTP Reggio Emilia, 20.6.2007, n. 399);

FIGURA 4

Il preavviso di fermo quale atto impugnabile(art. 19 D.Lgs. 31/12/92 n. 546)

Il preavviso di fermo quale atto impugnabile(art. 19 D.Lgs. 31/12/92 n. 546)

Il provvedimento di fermovero e proprio

Il provvedimento di fermovero e proprio

Atto impugnabile perchéinserito nell’elenco di cui

all’art. 19

Atto impugnabile perchéinserito nell’elenco di cui

all’art. 19

Il preavviso di fermoIl preavviso di fermo

Atto impugnabile perchéassimilabile per natura

e funzione agli atti previstidall’art. 19

Atto impugnabile perchéassimilabile per natura

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(3) il difetto di motivazione circa la fondatezza della pre-tesa e l’esistenza del pericolo della riscossione;

(4) le ragioni che hanno indotto il concessionario ad adottare il provvedimento di fermo in luogo di altre possibili forme di recupero del credito;

(5) la proporzionalità della somma richiesta e la gravi-tà della misura adottata con riferimento alla capa-cità patrimoniale e reddituale del contribuente (cfr. art. 7, D. Lgs. n. 472/1997 e C.M. n. 98/E del 2001 - valga, ad esempio, il caso del fermo sull’autovettu-ra dell’Agente di commercio per il quale il mezzo è il principale bene strumentale per la produzione del reddito);

(6) il difetto di prova circa la presenza del periculum in mora che giustifi ca il provvedimento di fermo (Cfr. CTP Genova, 24.5.2007, n. 81 - Il concessionario potrebbe

averlo utilizzato in maniera arbitraria, a mero fi ne coer-citivo, senza una valida ragione che giustifi chi il ricorso ad un provvedimento di tale gravità e portata);

(7) l’assenza del decreto attuativo previsto dall’art. 86, comma 4, del DPR n. 602/73;

(8) la mancata allegazione degli atti presupposti, sia al fi ne di vagliarne la defi nitività e sia al fi ne di veri-fi care l’esistenza di atti interruttivi della eventuale prescrizione del credito vantato (Cfr. art. 7, co. 1, L. 27.7.2000, n. 212, per il correlato profi lo dell’as-solvimento dell’onere della prova, cfr, CTP Pisa, 23.5.2007, n. 33; Giudice di pace di Pozzuoli, sent. 28.12.2006);

(9) l’assenza nel provvedimento delle informazioni pre-viste dall’art. 7, comma 2, legge n.212/2000 (Tavola di sintesi).

TAVOLA DI SINTESI

IPOTESI DI ILLEGITTIMITÀ DELL’ATTO E DELLA PROCEDURA

● atto non preceduto dalla notifi ca della cartella di pagamento● atto è stato oggetto di un provvedimento di sgravio● è stata disposta la sospensione giudiziale della cartella di pagamento● vi è stato l’annullamento, anche se con sentenza non passata in giudicato, del ruolo e/o della cartella di pa-

gamento● il debitore ha già provveduto al pagamento di quanto dovuto● semplice comunicazione dell’atto in luogo della sua notifi ca● procedura illegale dell’esecuzione forzata, in difetto di previsione normativa ● difetto di motivazione circa la fondatezza della pretesa e l’esistenza del pericolo della riscossione;● mancano ragioni che hanno indotto il concessionario ad adottare il provvedimento di fermo in luogo di altre

possibili forme di recupero del credito● non proporzionalità della somma richiesta e gravità della misura adottata con riferimento alla capacità

patrimoniale e reddituale del contribuente ● difetto di prova circa la presenza del periculum in mora che giustifi ca il provvedimento di fermo ● assenza del decreto attuativo previsto dall’art. 86, comma 4, del DPR n. 602/73● mancata allegazione degli atti presupposti, sia al fi ne di vagliarne la defi nitività e sia al fi ne di verifi care

l’esistenza di atti interruttivi della eventuale prescrizione del credito vantato ● assenza nel provvedimento delle informazioni previste dall’art. 7, comma 2, Legge n. 212/2000;

Per la disamina di alcuni dei profi li di illegittimità emarginati si rinvia allo schema di ricorso qui di seguito riportato.


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COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI …….

RICORSO EX ART. 18 - D. LGS 31.12.1992, N. 546

PER

……………, nato a ………..il ………… residente …………cod. fi sc……………, elettivamente domiciliato in ……………… presso lo Studio professionale dell’Avv/ Dott/Rag ………. che lo rappresenta e difende giusta delega a margine del presente ricorso.

RICORRENTE

CONTRO

……………… Spa, Agente della riscossione della Provincia di …………., in persona del suo legale rappresentante pro tempore.

RESISTENTE

OGGETTO

Avviso di fermo di beni mobili registrati, n…………….. (DOC/1).

ATTO IMPUGNATO

FATTO

1. In data ………., la………. S.P.A - Agente della Riscossione per la Provincia di ……….., notifi -cava all’odierno esponente, “Preavviso di Fermo di beni mobili registrati n. ………”, attraver-so il quale l’Esattore, comunicando che “a tutt’oggi non risulta pagato l‘importo iscritto a ruolo complessivamente, ammontante ad €. ……….., richiesto con le cartelle /avvisi regolarmente notifi cati e meglio specifi cati a tergo“, invitava il ricorrente al pagamento delle somme dovute entro venti giorni dalla ricezione del Preavviso. Avvertendo che, decorso inutilmente il termine, senza ulteriore comunicazione, procederà all’attivazione della procedura di fermo amministrativo di beni mobili registrati, intestata alla ricorrente, rappresentata da:

- Autovettura marca……… - Targata ………. –


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MOTIVI DI DIRITTO

1. Nullità dell’Avviso di Fermo impugnato quale atto recettizio non notifi cato, ma semplicemente comunicato e/o spedito.

L’art. 86 - Dpr. n. 602/73, statuisce che: «Il fermo si esegue mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari a cura del concessionario, che ne da altresì comunicazione al soggetto nei confronti del quale procede».

*

Il provvedimento di fermo si estrinseca nell’emanazione di un atto unilaterale idoneo ad incidere in modo autoritativo nella sfera giuridico-patrimoniale del destinatario. Con l’imposizione di un vincolo di indisponibilità del bene che implica la temporanea privazione del diritto di godimento che si risolve anche nel divieto di utilizzazione del mezzo (ius utendi ac fruendi).

L’effetto consiste, dunque, nell’inibizione della circolazione “con veicoli, autoscafi o aeromobili sottoposti al fermo”. Pena, per il trasgressore, l’irrogazione di una sanzione pecuniaria e la confi -sca del mezzo.

*

Attesa la portata effettuale del provvedimento, sarebbe illogico e contrario al principio statuta-rio dell’effettiva conoscibilità degli atti (art. 6 - legge n. 212/2000) escluderne la recettizietà. Considerato che in forza dell’art. 17 i principi positivizzati dallo Statuto dei diritti del con-tribuente sono vincolanti anche per il concessionario della riscossione.

Si vuole signifi care che il fermo non potrà ritenersi disposto e, quindi, perfezionato, se non rice-vuto dal destinatario nelle forme e modalità prescritte dall’ordinamento e preordinate all’acquisi-zione della conoscenza legale dell’atto.

Ed è opportuno ricordare che il procedimento notifi catorio rappresenta condizione non surrogabile al fi ne di consentire al destinatario dell’atto di acquisirne conoscenza legale.

*

A ciò si aggiunga che il fermo è un provvedimento del Concessionario. Ciò implica l’applica-zione della disciplina ordinamentale dell’attività informativa, avente ad oggetto atti posti in essere da tale soggetto, che prevede quale unica forma di comunicazione quella della “notifi -cazione”. Attività, questa, regolamentata con caratteri di specifi cità, per la cartella di pagamento, dall’art. 26 - Dpr. n. 602/73 e prescritta ai fi ni della decorrenza del termine d’impugnazione del provvedimento di fermo, ai sensi dell’art. 21, co. 1 - D. Lgs.vo n. 546/1992.

Le citate disposizioni, unitamente alla considerazione degli effetti che il fermo esplica nella sfera giuridica del destinatario, confermano la natura recettizia del provvedimento e l’essenzialità della notifi cazione ai fi ni del suo perfezionamento.

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L’art. 86, co. 2 - Dpr. n. 602/73 individua l’oggetto dell’iscrizione nei registri mobiliari nel “prov-vedimento” di fermo. Da intendersi come atto che non può semplicemente essere “adottato” dall’Agente della riscossione, posto che l’idoneità ad incidere autoritativamente ed unilate-ralmente sulla sfera giuridica del destinatario ne presuppone la valida “notifi cazione”.

*

Sul punto, si evidenziano ulteriori argomentazioni a sostegno della recettizietà del provvedimento di fermo.

a. La necessità che esso deve essere notifi cato ai sensi dell’art. 26 - Dpr. n. 602/73, si desume anche dal D.M. n. 503/1998 che l’Agenzia delle Entrate assume quale decreto attuativo del provvedimento di fermo.

L’art. 4 del citato decreto, nell’indicare che eseguito il fermo, mediante iscrizione nei registri del P.R.A, ne venga data comunicazione al contribuente entro cinque giorni dall’esecuzione del fermo, prevede che la comunicazione debba effettuarsi nelle forme e modalità pre-scritte dall’art. 26 - Dpr. n. 602/73.

Orbene, poiché il Preavviso di fermo, decorso inutilmente il termine ultimo indicato per adem-piere (20 giorni), assume la veste di fermo vero e proprio, è evidente che deve portarsi a co-noscenza del destinatario nelle forme prescritte in materia di notifi ca, al fi ne di consentirgli l’acquisizione di una conoscenza legale dell’atto.

*

b. A sostegno della necessità che il “Preavviso di fermo” deve essere notifi cato al destinatario, e non semplicemente spedito a mezzo posta, rileva il suo contenuto.

L’atto in esame contiene una vera e propria intimazione di pagamento. Sul piano processuale può quindi qualifi carsi un vero e proprio atto di precetto, preordinato all’azione esecutiva, che, a mente delle disposizioni del c.p.c. (art. 480), deve essere obbligatoriamente notifi cato al de-bitore.

*

c. La necessità che l’atto in esame sia oggetto di un valido procedimento notifi catorio, rinviene dal D. Lgs.vo n. 546/1992, in materia di contenzioso tributario.

L’art. 19, co. 1, lett. e) – ter, D. Lgs. n. 546/92 individua il fermo dei beni mobili registrati qua-le atto avverso il quale può proporsi ricorso giurisdizionale ex art. 18 del medesimo decreto.

Attesa l’applicabilità della norma anche al preavviso di fermo, quale atto impugnabile ex art. 19 - D. Lgs.vo n. 546/1992, si evidenzia che l’art. 21 del citato decreto, stabilisce in sessanta giorni dalla NOTIFICAZIONE dell’atto il termine per la proposizione del ricorso giurisdizio-nale.

Ne discende, quindi, che anche il fermo deve essere notifi cato. Per la ragione che da tale adem-pimento decorre il termine per impugnare.


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Rifl ettendo sulla funzione assolta dalla notifi cazione nell’ambito dell’ordinamento, si è già sottolineato che essa, oltre a rappresentare l’ultima fase nel perfezionamento della fattispecie provvedimentale, garantisce la “conoscenza legale” di un atto, distinta nettamente dalla “co-noscenza effettiva”.

Per “conoscenza legale” si intende l’effetto fi nale del procedimento notifi catorio, che si perfe-ziona nel rispetto delle disposizioni di legge che ne disciplinano gli elementi essenziali.

Per “conoscenza effettiva”, invece, si intende la reale acquisizione di consapevolezza dell’og-getto della notifi cazione, da parte del destinatario.

La conoscenza legale, attuabile esclusivamente tramite il procedimento notifi catorio, PREVALE su quella effettiva in tutti quei casi in cui la legge faccia dipendere un effetto specifi camente previsto unicamente e necessariamente dalla notifi cazione. Di contro, la conoscenza legale EQUIVALE alla conoscenza effettiva in tutti quei casi in cui la legge ricollega e/o equipara l’effetto previsto alla notifi cazione alla (provata) conoscenza effet-tiva.

*

Proprio nel diverso modo di atteggiarsi, in termini di prevalenza e/o equivalenza delle due diverse tipologie di conoscenza, i giudici aditi potranno trarre il presupposto tecnico-giuridico per ritenere che il preavviso di fermo vada notifi cato e non semplicemente comunicato e/o spedito, per come avvenuto nel caso in esame.

*

Come già argomentato, dalla notifi cazione l’ordinamento fa dipendere un effetto specifi camente previsto: quello della decorrenza del termine per impugnare.

Tale circostanza determina un rapporto di PREVALENZA della “conoscenza legale” sulla “cono-scenza effettiva”.

Ricollegandoci, infatti, all’art. 21 - D. lgs.vo n. 546/1992, che nell’individuare i termini per l’im-pugnazione statuisce che essa deve proporsi a pena di inammissibilità entro sessanta giorni dal-l’avvenuta notifi ca dell’atto da impugnare, si evince che il legislatore tributario ha subordinato il decorso del termine per impugnare alla notifi ca dell’atto.

Vale quanto dire che, a prescindere dal fatto che il destinatario ne abbia acquisito effettiva cono-scenza, tale circostanza non potrà essere equiparata alla conoscenza legale. Invero, solo dalla data della notifi ca l’ordinamento fa decorrere i termini per impugnare.

*

Quanto precede traduce che il ”Preavviso di fermo” è atto recettizio. Nel senso che esso produr-rà effetti giuridicamente rilevanti solo se portato a conoscenza “legale” del suo destinatario.

*

La disciplina delle forme di notifi cazione rinviene dall’art. 26 - Dpr. n. 602/73.


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Integrato con l’art. 60 - Dpr. n. 600/73, giusto l’espresso rinvio contenuto nell’ultimo comma.

L’art. 26 citato, al comma 1, prevede che “la notifi ca possa essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento”.

Quindi, affi nché l’atto possa ritenersi notifi cato a mezzo del servizio postale sarà necessario che la notifi cazione venga effettuata da un Agente abilitato che per lo scopo attesta di avvalersi del servizio postale.

Da quanto argomentato, affi nché la notifi cazione a mezzo del servizio postale possa ritenersi perfezionata sarà necessario, per l’acquisizione della conoscenza legale dell’atto, il rispetto della normativa contenuta nella legge n. 890/1982.

*

Nel caso in esame, per come i giudici potranno rilevare, il preavviso di fermo dal quale scaturisce la presente controversia non è stato notifi cato, ma semplicemente spedito a mezzo del servizio postale.

Tale circostanza traduce la nullità dell’atto impugnato per il ruolo che il procedimento notifi cato-rio assume con riguardo agli atti aventi natura recettizia.

*

Il procedimento notificatorio costituisce una fase delicata nell’ambito dei rapporti tra con-tribuenti e fi sco. Rappresentando il momento in cui l’Amministrazione fi nanziaria manifesta le proprie richieste di pagamento ed indicando il dies a quo dal quale decorrono i termini per esperire i rimedi amministrativi e giurisdizionali concessi ai contribuenti.

In questa ottica, il procedimento notifi catorio assurge a ruolo essenziale per la corretta instaurazio-ne del rapporto giuridico fra le parti interessate.

Ragione per cui è l’oggetto di una specifi ca disciplina legislativa che impone formalità da rispet-tare tassativamente.

Nè potrà ignorarsi che la natura recettizia di un atto implica l’essenzialità della notifi cazione ai fi ni del-la sua stessa esistenza giuridica, atteso che il procedimento notifi catorio inerisce alla formazione della fattispecie provvedimentale, costituendone necessario elemento perfezionativo (Cfr. Corte Cost., senten-za 23.9.1998, n. 346, secondo cui: “…nel procedimento notifi catorio degli atti tributari sostanziali, in riferimento ai quali, se recettizi, la notifi cazione non si limita a soddisfare mere esigenze conoscitive, assolvendo, altresì, alla funzione di perfezionamento della fattispecie provvedimentale…”.

Rappresentando un procedimento indispensabile, il cui compimento segna il passaggio dall’atto al provvedimento, condizionando la giuridica esistenza di quest’ultimo.

In ragione di ciò, giocoforza, il vizio attinente la notifi ca infi cia di nullità l’atto, nullità, che non potrà essere sanata per effetto dell’eventuale impugnazione.

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La nullità del preavviso di fermo impugnato rinviene dall’inesistenza della sua notifi cazione, in quanto privo di una qualsiasi relazione di notifi cazione. Esso è sprovvisto di ogni elemento neces-sario alla individuazione: del soggetto notifi catore e del notifi cando, della data e del luogo di con-segna e della sottoscrizione del legittimato ad effettuare la notifi ca stessa. Tutto ciò in violazione dell’art. 148 c.p.c.. (Cfr. atto impugnato - all. sub n. 1)

*

Premesso che l’atto impugnato è stato spedito tramite servizio postale, per meglio rappresentare i termini della violazione commessa occorre soffermarsi sulla disciplina generale della notifi ca-zione effettuata per mezzo del servizio postale. Disciplina che prevede una serie di adempimenti essenziali ai fi ni del perfezionamento della fattispecie notifi catoria e che in fattispecie l’Agente della Riscossione non ha rispettato.

*

L’art. 148 c.p.c., rubricato “Relazione di notifi cazione”, al comma 1, tanto positivizza: «L’Uffi ciale giudiziario certifi ca l’eseguita notifi cazione mediante relazione da lui datata e sotto-scritta, apposta in calce all’originale e alla copia dell’atto».

L’art. 149 c.p.c., rubricato “Notifi cazione a mezzo del servizio postale”, così statuisce: «Se non è fatto espresso divieto dalla legge, la notifi cazione può eseguirsi anche a mezzo del servizio postale. In tal caso l’uffi ciale giudiziario scrive la relazione di notifi cazione sull’originale e sulla copia dell’atto, facendovi menzione dell’uffi cio postale a mezzo del quale spedisce la copia al destinatario in piego raccomandato con avviso di ricevimento. Quest’ultimo è allegato all’ori-ginale..».

Ancora.

L’art. 3 - legge n. 890/1982, al comma 1, espressamente prevede: “L’uffi ciale giudiziario scrive la relazione di notifi cazione sull’originale e sulla copia dell’atto, facendo menzione dell’Uffi cio postale per mezzo del quale spedisce la copia al destinatario in piego raccomandato con avviso di ricevimento”.

È evidente la chiarezza ed l’inconfutabilità della littera legis.

Le norme, infatti, impongono che affi nché il procedimento notifi catorio a mezzo del servizio postale possa defi nirsi perfezionato, sarà necessario che la relata di notifi ca venga accura-tamente compilata tanto sull’originale quanto sulla copia dell’atto con l’indicazione del-l’Uffi cio postale ed il numero della raccomandata attraverso la quale l’atto viene spedito al destinatario, così compilata, poi, la relata dovrà essere sottoscritta dal messo notifi catore.

*

Ciò implica che il soggetto incaricato della notifi ca (uffi ciale giudiziario o messo notifi catore in-terno), intendendo avvalersi del servizio postale dovrà espletare i seguenti adempimenti.

- A norma dell’art. 149 c.p.c., procederà alla compilazione la relata di notifi ca sull’originale e sulla copia dell’atto, facendovi menzione dell’Uffi cio postale per mezzo del quale spedisce la


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copia al destinatario in piego raccomandato di cui, in relata, sarà indicato il numero ed, in ultimo apporrà sulla relata, la propria sottoscrizione.

- Terminata l’operazione di compilazione della relata, l’incaricato della notifi ca, provvederà ad introdurre l’atto nell’apposita busta e procederà alla compilazione dell’avviso di ricevimento, con-segnando la busta all’uffi cio postale.

*

Quanto illustrato ha lo scopo di evidenziare gli adempimenti che il notifi cante avrebbe dovuto espletare per dare esistenza giuridica l’atto impugnato.

Essendo stato tutto ciò clamorosamente disatteso il fermo impugnato non potrà che essere dichiarato nullo dal Collegio giudicante qui adito per inesistenza giuridica della notifi ca.

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2. Nullità dell’Avviso di fermo qui opposto quale conseguenza della “procedura illegale di esecuzione forzata”, in difetto tanto di previsione normativa quanto di cognizione legale del contribuente.

Ai sensi dell’art. 19, co. 1, lett. e) - ter, D. Lgs. n. 546/92, così come modifi cato dall’art. 35, co. 26 quinques - D.L. n. 223, del 4 luglio 2006, convertito con la L. n. 248 del 4 agosto 2006, è stato annoverato tra gli atti impugnabili “Il fermo dei beni mobili registrati, di cui all’art. 86 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, e successive modifi cazioni”, tanto è dato leggere nel testo novellato, e non “il preavviso di fermo”.

*

Il “preavviso di fermo amministrativo”, con il quale gli agenti della riscossione mettono sull’av-viso i contribuenti, è illegittimo se contiene l’intimazione che il mancato pagamento delle somme richieste entro 20 giorni dalla notifi ca comporterà il fermo dei beni mobili registrati. Per la ragione che in tal senso manca una specifi ca previsione normativa (C.T.P. Reggio Emilia, 20.6.2007, n. 399).

Quel che si vuole signifi care è che sussiste un problema di tutela del contribuente. Visto che non gli viene notifi cato il “PROVVEDIMENTO DI FERMO”, ma solo il PREAVVISO, non conosce limiti ed oggetto del primo.

Ne consegue che quello del concessionario è un “automatismo operativo” che dà luogo a una “pro-cedura illegale di esecuzione forzata”, in difetto di cognizione legale del contribuente.

In pratica al contribuente non viene notifi cato l’atto che lo stesso può portare davanti al giudice e ciò rende nullo il fermo amministrativo cui è causa.

Per come, infatti, si legge dal preavviso: “…attiveremo, senza inviarle ulteriore comunicazione, la procedura di fermo amministrativo …” , ciò implica che altro atto da comunicare al contri-buente non vi sarà.

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Sotto altro profi lo, nel caso de quo, si deduce l’illegittimità della procedura adottata dall’Agente della riscossione.

Infatti, su tale versante, va ricordato che se l’espropriazione non è iniziata entro un anno dalla notifi ca della cartella di pagamento, deve essere preceduta dalla notifi ca di un avviso che contiene l’intimazione ad adempiere l’obbligo risultante dal ruolo entro cinque giorni.

Questo, a sua volta, perde effi cacia trascorsi 180 giorni dalla data di notifi ca.

Per indurre il debitore al pagamento, normalmente, l’Agente della riscossione emana un unico provvedimento che contiene il preavviso. Ciò impedisce il fermo vero e proprio solo nel caso in cui il soggetto intimato adempia entro venti giorni.

Orbene, l’atto dà al soggetto responsabile della riscossione, non un potere autoritativo e discrezionale per il perseguimento di interessi pubblici specifici, ma il potere di adottare atti conservativi sul patrimonio del debitore.

L’unico atto espressivo di un legittimo esercizio di detto potere è rappresentato dal “Provvedimento di fermo” (Atto che non viene notificato al contribuente) e non dal “Preavviso di fermo di beni mobili registrati”, come avvenuto in fattispecie.

**

3. Nullità dell’Avviso di fermo impugnato per insuffi cienza di motivazione, de-terminata dalla mancata indicazione delle “generalità” dei ruoli, quali effettivi titoli legittimanti l’azione cautelativa intrapresa dall’Agente della Riscossione, incorporati dalle Cartelle di pagamento indicate e pretese notifi cate.

Il fermo di beni mobili registrati rappresenta una misura cautelativa del credito vantato dall’Am-ministrazione fi nanziaria, per debiti iscritti a ruolo e non adempiuti.

È proprio sul “ruolo” e sulla natura del rapporto esistente tra esso e la cartella di pagamento che deve focalizzarsi l’attenzione per dedurre che la sola indicazione, nel “Dettaglio Avvisi Cartelle”, allegato al Preavviso di fermo, del numero della cartella di pagamento e della presunta data di notifi ca, non è suffi ciente ad assolvere l’onere motivazionale dell’atto in esame.

*

Muovendo dal presupposto che il “ruolo” rappresenta il titolo in forza del quale l’Ente creditore procede all’attivazione della misura cautelativa, occorre considerare che esso è un atto interno del-l’Amministrazione fi nanziaria. Per poter acquisire rilevanza esterna ed essere “portato” nella sfera cognitiva del debitore necessita di essere incorporato in un atto che, per le proprie caratteristiche di recettizietà, abbia la capacità di estrinsecare la pretesa dell’amministrazione fi nanziaria. Tale atto di cui il ruolo si “veste” per giungere nella sfera di conoscenza del contribuente è la cartella di pagamento.

La cartella di pagamento rappresenta, quindi, il veicolo di cui l’Ente impositore si avvale per por-tare a conoscenza del destinatario il titolo fondante la pretesa tributaria avanzata. Essa è il mezzo


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attraverso il quale il ruolo, titolo in base al quale l’Uffi cio impositore si attiva in via cautelare, acquisisce una rilevanza esterna.

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Le precedenti chiarifi cazioni, a prima vista ultronee, costituiscono, invece, punto di partenza in-discusso per rappresentare i termini della questione qui opposta, relativa all’insuffi cienza di moti-vazione dell’atto che ci occupa.

*

Come accennato, da un esame del “Dettaglio Cartelle Avvisi” allegato al “Preavviso di fermo di beni mobili registrati” oggetto della vexata quaestio, emerge l’incompleta indicazione dei titoli sulla base dei quali l’Agente della riscossione di ………. ha attivato la procedura esecutiva.

L’incompletezza riposa nella circostanza che le uniche informazioni desumibili afferiscono il nu-mero della cartella di pagamento, la presunta data di notifi ca, l’Ente impositore e l’importo resi-duo.

Orbene, atteso quanto evidenziato circa l’effettivo titolo contenente la pretesa tributaria dell’A. F., la sola indicazione del numero della cartella di pagamento con la presunta data di notifi ca non è suffi ciente ad assolvere l’onere motivazionale se contestualmente non è data indicazione anche degli estremi identifi cativi, delle generalità del ruolo quale unico e solo titolo legittimante l’intra-prensione dell’attività cautelativa de qua.

L’elemento fondamentale ai fi ni dell’assolvimento dell’onere motivazionale dell’atto è costituito dall’indicazione dei dati relativi al ruolo, incorporato nelle cartelle di pagamento indicate.

Ciò sottolineato, allora, l’insuffi cienza della motivazione si concretizza nella omessa indicazio-ne: del numero del ruolo, incorporato nella cartella di pagamento indicata e pretesa notifi cata; dell’anno d’imposta cui il ruolo si riferisce; della data di formazione ed apposizione del visto di esecutorietà; della natura del ruolo medesimo (se trattasi, cioè, di ruolo ordinario o straordinario); della indicazione, seppur sommaria e sintetica, della ratio della pretesa (se trattasi di tributi non versati e/o solo parzialmente versati; di sanzioni e/o interessi); della indicazione dell’importo to-tale iscritto a ruolo, piuttosto che solo del residuo da versare.

Tutte informazioni dirette a dar conto al contribuente che “subisce” il fermo dell’autoveicolo di conoscere, seppur sinteticamente, tutti gli elementi dai quali scaturisce la misura medesima. In conformità con i principi ordinamentali e, soprattutto, con quelli statutari.

*

L’obbligo di una esaustiva, seppur sintetica motivazione, diretta a rendere edotto il contribuente, in modo chiaro ed inequivocabile, delle rationes poste a base di qualsivoglia provvedimento del quale sia divenuto destinatario discende dall’obbligo statutariamente imposto di improntare i rap-porti Fisco - contribuente sui principi di collaborazione e buona fede.

E tali principi saranno ancor più cogenti nei casi in cui una misura amministrativa sia diretta al “restringimento”, alla limitazione delle sfera giuridica del contribuente esecutato.


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La questione prospettata ha trovato il giusto conforto della giurisprudenza.

Il T.A.R. della Puglia, Bari - Sez. I, con la sentenza n. 1764 ha rilevato che il Preavviso di fermo così come strutturato è inidoneo ad assolvere con suffi cienza l’onere motivazionale dell’atto.

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4. Eccezione di illegittimità dell’Avviso di fermo impugnato quale conseguenza della mancanza del decreto attuativo di cui al comma 4, dell’art. 86 - Dpr. n. 602/73.

L’art. 86 - Dpr. n. 602/73, rubricato “Fermo di beni mobili registrati”, al comma 4 statuisce: «Con decreto del Ministero delle fi nanze, di concerto con i Ministri dell’interno e dei lavori pub-blici, sono stabiliti le modalità, i termini e le procedure per l’attuazione di quanto previsto nel presente articolo».

La mancanza a tutt’oggi del decreto attuativo richiesto dal comma 4 dell’art. 86 - Dpr. n. 602/73, quale condizione di legittimità dell’emanando provvedimento di fermo deve essere rimarcata con forza.

Non è ammissibile, infatti, che in uno stato di diritto si consenta che uno strumento, quale il fermo, così invasivo della sfera giuridica dei contribuenti, venga “lasciato al caso”.

*

Il legislatore, introducendo un istituto così pervasivo della sfera privata del contribuente, aveva, in realtà, già avvertito la necessità di controbilanciarlo mediante l’emanazione di un regolamento che fi ssasse modalità, termini e procedure per la sua attuazione. Così da evitare che si tra-sformasse, per come nei fatti è avvenuto, in un indiscriminato strumento di coazione psicologica, liberamente utilizzabile dal concessionario.

Lasciare alla discrezionalità di quest’ultimo la possibilità di utilizzare tale mezzo di coercizione, senza dover rispettare alcun vincolo di legge, signifi ca violare ogni principio di tutela e garanzia del contribuente.

Del resto, in tutto l’ordinamento non esiste una norma che conceda al creditore la possibilità di incidere unilateralmente sul debitore per ottenere soddisfazione di quanto vantato, senza previa-mente incardinare un procedimento giudiziale atto a recuperare coattivamente il credito.

*

Già nell’anno 2004 il Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. 3259 del 13 luglio, aveva sollevato la questione della mancanza del regolamento attuativo come “strumento di defi nizione delle concrete modalità di esercizio del potere di fermo amministrativo dei beni mobili”, sancendo che da ciò derivasse la conseguente carenza di potere del concessionario.

L’Agenzia delle Entrate, proprio a seguito di tale pronunciamento aveva dato disposizione ai con-cessionari, con risoluzione n. 92/E del 22.7.2004, di astenersi dal disporre ulteriori iscrizioni di


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fermo, in via cautelare, a causa dell’insuffi ciente e lacunoso quadro normativo. Ciò nonostante, in precedenza, l’Agenzia stessa avesse ritenuto applicabile all’art. 86 la disciplina di cui al D.M. n. 503/1998.

*

In sostanza, attesa la radicale innovazione apportata dal D. Lgs.vo n. 193/2001 all’istituto del fer-mo, l’orientamento prevalente in dottrina ed in giurisprudenza era quello di considerare illegittimo ogni provvedimento emanato dal concessionario prima e al di fuori delle modalità attuative da fi ssarsi a mezzo di regolamento ministeriale.

Questa la situazione fi no all’emanazione dell’art. 3, co. 41 - D.L. n. 203 del 30.9.2005, conver-tito dalla L. n. 248/2005, che ha stabilito che fi no all’emanazione del decreto di cui al comma 4 dell’art. 86 - Dpr. n. 602/73, il fermo “possa essere eseguito dal concessionario… nel rispetto delle disposizioni relative alle modalità di iscrizione e cancellazione agli effetti dello stesso, con-tenute nel decreto del Ministero delle fi nanze n. 503/1998”.

Ma proprio su tale decreto occorre focalizzare l’attenzione.

Esiste una profonda incompatibilità tra il D.M. citato e l’art. 86 - Dpr. n. 602/73, come innovato rispetto all’art. 91 bis - Dpr. n. 602/73 che, prima, regolava la materia.

*

Dalla lettura delle due norme è facile rilevare che trattasi di due istituti profondamente differenti nei presupposti e nelle fi nalità.

L’art. 91 bis (in vigore fi no al 30 giugno 1999) individuava quale presupposto per procedere al fermo l’impossibilità di pignoramento del bene mobile registrato per mancato reperimento del bene stesso, ed individuava quale soggetto legittimato a procedere al fermo la Direzione Regionale delle Entrate.

L’art. 86, invece, nella nuova formulazione (modifi cativa dell’art. 91/bis ed in vigore dal 1’ luglio 1999), individua quale presupposto per procedere al fermo dei beni mobili registrati, il semplice decorso di sessanta giorni dalla notifi ca della cartella, a cura del concessionario della riscossione, che dovrà solo darne notizia alla Direzione Regionale delle Entrate.

Differente la ratio dei due istituti:

- strumento di conservazione della garanzia patrimoniale dell’Amministrazione fi nanziaria in caso di pignoramento negativo (art. 91 bis);

- strumento di coazione psicologica del contribuente (art. 86).

Da tali evidenti discrasie la presa di posizione di dottrina e giurisprudenza circa l’incompatibilità del D.M. n. 503/1998 rispetto all’art. 86, profondamente modifi cato rispetto all’art. 91 bis.

*

La ragione dell’incompatibilità è l’inconciliabilità strutturale del D.M. n. 503/1998 con il nuovo impianto dell’art. 86 - Dpr. n. 602/73.


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Tra l’altro, il D.M., in sintonia con la precedente formulazione (art. 91 bis) prevede ancora che sia la Direzione regionale a procedere al fermo, consegnando copia del provvedimento al concessio-nario, palese, dunque, la contrarietà di tale previsione rispetto alle nuove prescrizioni contenute nel più volte citato art. 86.

Non solo.

Anche volendo forzatamente ritenere l’adattabilità del D.M. n. 503/1998 al nuovo impianto del-l’art. 86 (cosa impossibile), esaminando il D.M. n. 503/1998 medesimo, emerge che esso nulla dispone circa le modalità, i termini e le procedure per l’attuazione di cui parla il comma 4 dell’art. 86 citato. (Cfr. D. M. n. 503/1998 - all. sub n. 4)

Quindi, l’estremo tentativo del legislatore del 2005 di ancorare l’esercizio legittimo del fermo al D.M. n. 503/1998, quale decreto attuativo dell’istituto, non ha per nulla eliminato il problema, atteso che esso è lacunoso proprio laddove avrebbe dovuto essere illuminante!

*

Ma atteso pure che il D.M. n. 503/1998 possa assumere la veste di decreto attuativo del fermo (cosa che non è per quanto sopra argomentato), paradossalmente sarebbe la stessa Agenzia delle Entrate che, pretendendo di ancorare l’esercizio del potere di fermo degli autoveicoli in capo al concessionario al D.M. n. 503/1998, è la prima a disattendere i precetti in esso contenuti.

Infatti, l’art. 4 D.M. n. 503/1998 prevede espressamente che, iscritto il fermo nei registri automo-bilistici del P.R.A, deve essere data comunicazione al contribuente entro 5 giorni dell’esecuzione del fermo.

Cosa, per quanto sopra argomentato, che nella realtà non avviene!

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Quanto precede traduce l’inadeguatezza del D.M. n. 503/1998 ad assumere il ruolo di decreto attuativo del fermo ai sensi dell’art. 86, comma 4 e l’incoerenza dell’atteggiamento assunto dalla controparte pubblica.

Proprio l’assenza del decreto attuativo comporta una carenza di potere del concessionario e quindi una nullità in radice di tutti i provvedimenti emessi, in assenza di quello specifi camente indicato decreto di attuazione positivizzato dall’art. 86, comma 4.

Non è ammissibile che un provvedimento incidente in maniera così forte nella sfera giuridica del contribuente non sia regolamentato, lasciando, così, nell’estremo tentativo di rimpinguare le casse dello Stato, al mero arbitrio del concessionario le modalità di espletamento di un provvedimento di tal fatta.

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E non potranno neppure essere trascurati i rifl essi costituzionali che l’assenza della disciplina attuativa di riferimento di cui all’art. 86, co. 4 - Dpr. n. 602/73 determina, che si traduce nella incontestabile violazione di principi e diritti qualifi cabili, nel nostro ordinamento giuridico, come superiori:


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- Art. 3 (ragionevolezza ed uguaglianza): non è tollerabile l’utilizzo arbitrario di tale strumento ad opera del concessionario, in special modo circa la scelta dei soggetti cui applicare la misura restrittiva;

- Art. 16 (libertà di circolazione): evidentissima la compressione di tale diritto, ove, come nella stragrande maggioranza dei casi, il mezzo colpito dal fermo sia l’unico nella disponibilità del contribuente;

- Art. 24 (diritto di difesa): per quanto sopra argomentato, innumerevoli appaiono le lesioni al diritto di difesa del contribuente colpito;

- Art. 35 (tutela del diritto al lavoro): il veicolo fermato potrebbe causare una menomazione del diritto al lavoro del contribuente, come nel caso che ci occupa;

- Art. 42 (tutela della proprietà privata): il provvedimento di fermo è preordinato all’espropria-zione dell’autoveicolo fermato;

- Art. 97 (buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione): non appaiono ne-cessari con riguardo a tali precetti costituzionali ulteriori specifi cazioni.

Tutte norme costituzionali, quelle citate, annichilite dalle modalità operative dell’Agente della Riscossione!

CONCLUSIONIVoglia l’On.le Commissione adita compiacersi ritenere e dichiarare, previa sospensione dell’ese-cuzione dell’atto impugnato, ai sensi dell’art. 47 - D. Lgs. 31.12.1992, n. 546, in forza dell’ingiu-sto oltre che grave e irreparabile danno che provocherebbe la procedura esecutiva (“periculum in mora”), in accoglimento delle argomentazioni in punto di mero diritto, (“fumus boni iuris”), di cui in narrativa,

1. In Via Preliminare:

1.1 La nullità dell’Avviso di fermo impugnato per l’inesistenza giuridica della notifi ca, atteso che in quanto atto recettizio doveva essere notifi cato e non semplicemente spedito a mezzo del servizio postale. Tutto ciò in violazione delle disposizioni disciplinanti il procedimento di notifi ca (artt. 148 e 149 c.p.c., nonché dell’art. 3 - legge n. 890/1982), nonché dell’art. 6, co. 1 - Statuto dei diritti del contribuente.

1.2 La nullità dell’Avviso di fermo qui opposto quale conseguenza della “procedura ille-gale di esecuzione forzata”, in difetto tanto di previsione normativa quanto di cogni-zione legale del contribuente.

1.3 La nullità dell’Avviso di fermo impugnato per insufficienza di motivazione, deter-minata dalla mancata indicazione delle “generalità” dei ruoli, quali effettivi titoli


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legittimanti l’azione cautelativa intrapresa dall’Agente della Riscossione, incorporati dalle Cartelle di pagamento indicate e pretese notificate.

1.4 La nullità dell’impugnato Avviso di fermo quale conseguenza della mancanza del decreto attuativo di cui al comma 4 dell’art. 86 - Dpr. n. 602/73, che rende l’Agente della Riscossione che ha emesso l’atto privo del relativo potere.

2. In Via Principale:

2.1 Ordinare la cancellazione del fermo senza spese per il ricorrente (Cass. 3.8.2005, n. 16262) con capo della sentenza da dichiararsi provvisoriamente esecutivo al fine di escludere ulteriori danni in capo al ricorrente;

2.2 Condannare la ……………………. alle spese di giudizio.

*

ISTANZA DI DISCUSSIONE IN PUBBLICA UDIENZASi chiede, altresì, ai sensi e per gli effetti dell’art. 33, comma 1, D. Lgs. 31 dicembre 1992 - n. 546, che il ricorso di cui trattasi venga discusso in pubblica udienza.

*

Il presente ricorso è redatto in duplice esemplare.

L’originale, in carta resa legale, viene notifi cato a mezzo posta in plico raccomandato senza busta con avviso di ricevimento alla ……….. S.p.A - Agente della Riscossione per la Provincia di ……. La copia che la parte dichiara conforme all’originale, a mente dell’art. 22 del D. Lgs. 31 dicembre 1992 - n. 546, verrà depositata nel il termine di trenta giorni presso la segreteria della Commissione Tributaria Provinciale di …………….

*

All’atto della costituzione in giudizio saranno offerti in allegazione i seguenti documenti in foto-copia:

1. Avviso di fermo, atto impugnato.

2. ………………

3. ………………..

……Copia della ricevuta di spedizione in raccomandazione del ricorso alla …… S.p.A - Agente della Riscossione per la Provincia di ……..

………………, addì ………….

Avv/Dott/Rag. …………..

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