1

05.07.2017 Riigivaraseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsus

I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk

1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus

Riigivaraseaduse (edaspidi RVS) reguleerimise esemeks on riigivara valitsemine, mis kõige laiemas tähendus on käsitletav vara omaniku staatusest tulenevate õiguste teostamisena. Riigivara valitsemisel kehtivad üldised põhimõtted, mille kohaselt riigivara valitsemine peab olema otstarbekas ja efektiivne, riigi omandisse soetatav ja lepingu alusel kasutusse võetav vara peab olema vajalik seatud eesmärkide täitmiseks, tagada tuleb vara efektiivne kasutamine ja korrashoid, ajutiselt mittevajalik vara tuleb kas säilitada või lepingu alusel kasutusse anda ning mittevajalik vara võõrandada. Riigivaraseadus on eelkõige raamseadus, milles on sätestatud riigivara valitsemise põhimõtted ning menetlusreeglid ning valdkonna eripärast tulenevad eriregulatsioonid sätestatakse eriseadustes. RVS muutmise eelnõuga soovitakse muuta riigivara valitsemist paindlikumaks, täpsustades riigivara kasutada andmise ja kasutamise üldiseid põhimõtteid ning reguleerida intellektuaalomandiga seonduvaid küsimusi.

RVS muutmise seaduse VTK esitati kooskõlastamiseks 16.08.2016 kirjaga nr RAM16-0921/-1K. Kooskõlastamise käigus esitasid märkuseid ja ettepanekuid Siseministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ja Kaitseministeerium. Justiitsministeerium jättis VTK kooskõlastamata. Rahandusministeerium on analüüsinud VTK kooskõlastamise käigus esitatud ettepanekuid ning teinud VTK-s vastavasisulisi muudatusi ja täiendusi. VTK-st on välja jäetud varasemas VTK-s probleem 2 Kinnisvarakeskkonna kavandamine muudatused ning probleem 4 Hoonestamata maade valitsemise kompetentsi koondamine. Kinnisvarakeskkonna kavandamise regulatsiooni kehtestamine on välja jäetud põhjusel, et HOPE (Rahandusministeeriumis töös oleva Hoonestatud kinnisvara Planeerimise ja Eelarvestamise projekt) analüüs valmib 2017. aasta lõpus ning asjakohase regulatsiooni kehtestamise vajadus selgub pärast analüüsi valmimist. Hoonestamata maa valitsemise kompetentsi koondamist on kavas käsitleda riigi kinnisvarastrateegia uuendamise käigus.

Haridus- ja Teadusministeerium on juhtinud tähelepanu RVS § 33 lg 1 alusel kohalikele omavalitsustele või avalik õiguslikele isikutele tasuta võõrandatud vara edasivõõrandamisel tekkiva 65% suuruse hüvituskohustuse paindlikuma reguleerimise vajadusele. Ettepaneku kohaselt tuleks seaduses sätestada hüvituskohustuse vähendamise või loobumise kriteeriumid ning anda valdkonna eest vastutavale ministrile pädevus langetada põhjendatud otsus. Ettepaneku põhjal on täiendatud VTK-d probleemiga nr 2. Kooskõlastamise käigus on Siseministeerium ning Kaitseministeerium juhtinud tähelepanu liikmeõiguste teostamise regulatsiooni muutmise vajadusele, sest kehtiv regulatsioon võimaldab määrata liikmeõiguste teostajaks ühes ja samas mittetulundusühingus ainult ühe riigivara valitseja. Eelnõu koostamisel on kavas analüüsida riigivara valitseja liikmeõiguste teostamise ja volitatud asutuste MTÜ-s mittehääleõigusliku liikmestaatuse regulatsiooni võimalusi.

Probleem 1. Intellektuaalomandi kasutusse andmise regulatsiooni puudumine Kehtiv RVS peab riigivara kasutusse andmisel silmas peamiselt vallas- ja kinnisasju ja ei näe ette otsest võimalust riigile kuuluva intellektuaalomandi (eelkõige arvutitarkvara) litsentsi alusel eraõiguslikele isikutele kasutusse andmiseks. RVS § 1 lõike 3 kohaselt on riigivaraks riigile kuuluvate rahaliselt hinnatavate õiguste ja kohustuste kogum. Sellise legaaldefinitsiooni kohaselt on

2

riigivaraks ka riigile kuuluv intellektuaalomand sh riigi tellimusel arendatud tarkvara, mistõttu langeb intellektuaalomandi kasutusse andmine samuti RVS-i kohaldamisalasse. Kehtiv RVS ei sätesta intellektuaalomandi kasutusse andmise eriregulatsiooni, millest tulenevalt tuleb juhul, kui seadus ei võimalda otsustuskorras vara kasutusse andmist, intellektuaalomandi kasutusse andmiseks läbi viia riigivara kasutamisse andmise menetlus, kus kasutustasu selgub enampakkumise tulemusena. Selline menetlus ei ole intellektuaalomandi olemust ja selle arendamise spetsiifikat arvestades mõistlik ega otstarbekas. Kui füüsiliste esemete kasutusse andmisel saab kasutajaks olla vaid üks isik, siis näiteks tarkvara saab kasutusse anda piiramata arvule isikutele. Kehtivas õiguses puuduvad ühtsed ja selged riigile kuuluva intellektuaalomandi kasutusse andmise põhimõtted. Probleem 2. Tasuta või alla hariliku väärtuse võõrandatud kinnisasja võõrandamise piirangud ja hüvitise tasumise kohustus

RVS § 33 lg 1 sätestab riigivara tasuta või alla hariliku väärtuse võõrandamise alused. RVS § 33 lg 3 sätestab põhimõtte, et 10 aasta jooksul omandamisest kinnisasja edasivõõrandamisel või hoonestusõigusega koormamisel tuleb riigile hüvitada 65 % vara harilikust väärtusest, mis sellel oli omandamise hetkel. Haridus-ja Teadusministeerium on juhtinud tähelepanu probleemile, et hüvitise nõudmine ei ole alati põhjendatud, nt kavandamisel on riigi ülesannete kohalikele omavalitsustele üle andmine koos selleks vajalike ressurssidega (sh ülesannete täitmiseks hetkel kasutatav kinnisvara). Samuti on võimalik olukord, kus KOV on vara andnud tasuta üle riigile ning selle vara tagasi võõrandamisel ei ole vara sihipärase kasutamise ja hüvitamiskohustuse panemine KOV-le põhjendatud. Tasuta või alla hariliku väärtuse üle antud kinnisasja sihtotstarbelise kasutamise nõue vajab selliste ülesannete ja ressursside üleandmisel olulist täpsustamist. Probleem 3. Riigivara kasutamine tasuliste teenuste osutamiseks

Riigivara valitsemise peamiseks eesmärgiks on vara kasutamine riigivõimu teostamiseks. Üldjuhul

kasutatakse riigivara riigiasutuste poolt neile õigusaktidega pandud ülesannete täitmiseks. Kuivõrd

riigile on vaja eriliigilist vara ning vara ei ole pidevalt kasutuses, siis näeb RVS ette võimaluse riigivara

kasutusse andmiseks. Kehtivas RVS-is ei ole reguleeritud võimalust, et riigivara kasutamiseks

andmisel võiks riigivara valitseja riigile ajutiselt mittevajaliku varaga osutada tasulisi teenuseid, mille

osutamiseks on vajalik ka inimressurss, nt veesõiduk koos meeskonnaga). Erinevates valdkonna

eriseadustes on reguleeritud tasu määrade kehtestamine tasuliste teenuste osutamiseks, kuid

riigivaraseaduses oleks vaja täpsustada riigivaraga teenuse osutamise põhimõtted ja tingimused. RVS

01.07.2016 jõustunud muudatustega sätestati kinnisasja kasutustasu hindamise põhimõtteid ning

riigivara lühiajaliseks kasutuseks andmise põhimõtted. RVS § 18 sätestab üldise põhimõtte, mille

kohaselt riigivara teisele isikule kasutamiseks andmise korral, tuleb seda teha vähemalt turupõhise

kasutustasu eest. RVS § 18 lg 3 sätestab, et vara turupõhisest kasutustasust madalama tasu eest

kasutusse andmise korral peab tasu katma vähemalt vara majandusliku säilimise kulud. VTK

kooskõlastuse käigus on Kaitseministeerium juhtinud tähelepanu kinnisasjade lühiajalise kasutustasu

määramise probleemidele ning vajadusele täpsustada vallasasjade kasutuse eest tasu määramise

tingimusi. RVS-s puudub regulatsioon, mis võimaldaks spetsiifilise kasutusega eriväljaõpet vajava

seadme või masinaga erasektorile teenuse osutamist, kui vastavaid teenuseid turul ei pakuta ning

riigivaraga oleks võimalik ilma vara valitsemise eesmärki kahjustamata vastavat teenust osutada.

Probleem 4. Ametisõidukite kasutamise ja ametisõitude korraldamise ühtse regulatsiooni ebapiisavus

RVS regulatsiooni kohaselt on riigiasutuste omandis ja kasutuses olevad sõidukid (ametisõidukid) üks

vallasvara liike. RVS § 8 lg 1 kohaselt on riigivara valitseja kohustatud riigivara valitsema

3

eesmärgipäraselt, otstarbekalt, säästlikult ja heaperemehelikult ning § 8 lg 3 kohaselt on riigivara

valitseja kohustatud hindama tema valitsemisel oleva vara valitsemise eesmärgipärasust ja

otstarbekust ning korraldama riigile mittevajaliku vara üleandmise, võõrandamise või hävitamise või

esitama ettepaneku selliste toimingute tegemiseks. RVS § 8 lg 6 kohaselt kehtestab riigivara valitseja

oma valitsemisala teenistujatele riigivara valdamise ja kasutamise nõuded. Eeltoodust tulenevalt

näeb RVS ette riigivara valitsemise üldpõhimõtted, kuid ei võimalda tsentraliseeritult reguleerida

teatud liiki riigivara soetamist ja kasutamise korraldust. Ametisõidukite kasutamist ja ametisõitude

korraldamist reguleerivad hetkel kaks Vabariigi Valitsuse määrust: VV 07.05.1997 määrus nr 95

„Valitsusasutuste ametiautode kasutamise korrastamine“ ning VV 22.07.1997 määrus nr 142

„Ametisõitude korraldamine ja kulunormid valitsusasutustes“. Nimetatud määrused on aegunud ning

ametisõidukite soetamise ja kasutamise korraldamise põhimõtted tuleks üle vaadata ja riigi vajadusi

ning võimalusi arvestades uuesti reguleerida. Ametisõidukite soetamise menetlus on reguleeritud

riigihangete seaduses, kuid RVS-s on vajalik sätestada üldised põhimõtted eriliigilise vara soetamiseks

ning sätestada volitusnorm vastava korra kehtestamiseks. Ametisõiduki kasutamise ebapiisavale

regulatsioonile on tähelepanu juhtinud ka Riigikontroll. Riigikontroll viitab oma aruandes vajadusele

ühtlustada RVS-i üldpõhimõtete käsitlust asutuse sõidukite haldamise kontekstis, et tagada suurem

läbipaistvus ning kontrollitavus.

2. Sihtrühm

Probleemi nr 1 sihtrühmaks on kõik riigivara valitsejad ja volitatud asutused, kelle valitsemisalas on intellektuaalomandiga seotud ülesanded ja eelkõige need riigivara valitsejad, kes arendavad või tellivad tarkvara arendusi. Teiseks sihtrühmaks on teenuse pakkujad ehk teose loojad autoriõiguse seaduse (AutÕS) tähenduses, tarkvara arendajad ning litsentsi alusel intellektuaalomandi kasutamisest huvitatud IKT ettevõtted, arhitektuuribürood, projekteerimisfirmad, kes on huvitatud intellektuaalomandi kasutamisest litsentsilepingu edasiarendustest ja edasimüügist. Kolmandaks sihtrühmaks on intellektuaalomandi kasutamisest huvitatud isikud, kelle vajadustele vastavat intellektuaalomandit on võimalik litsentsi alusel kasutada ja vastava litsentsi korral tarkvara avatud lähtekoodi põhjal edasi arendada. Probleemi nr 2 sihtrühmaks on RVS § 33 lg 2 nimetatud isikud (KOV-d, avalik-õiguslikud jur isikud, SA-d, MTÜ-d), kellel on õigus omandada riigivara tasuta või alla harilikku väärtust. Sihtrühmaks on ka riigivara valitsejad, kes võõrandavad riigivara ning kontrollivad selle sihtotstarbelist kasutamist ning valdkonna eest vastutav minister, kelle pädevuses on hüvitusnõudest loobumise otsustamine. Probleemi nr 3 sihtrühmaks on riigivara valitsejad, kelle valitsemisel on riigivara, millega on võimalik teenuseid osutada, samuti riigivaraga osutatava teenuse kasutamisest huvitatud isikud. Kavandatavad muudatused võivad mõjutada vastavas valdkonnas teenuseid osutavad ettevõtted, kellele võidakse riigivaraga teenuse osutamisel pakkuda konkurentsi. Probleemi nr 4 sihtrühmaks on riigivara valitsejad, kelle omandis või kasutuses on sõidukid ja kes korraldavad ametisõidukite kasutamist oma valitsemisala piires. Valdkonna reguleerimisest ja ametisõitude läbipaistvast ja kontrollitavast korraldamisest on huvitatud ka laiem avalikkus.

3. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus

Probleem 1. Eesmärgiks on õigusliku raamistiku kujundamine, mis võimaldab paindlikult riigivara valitseja põhivajadusi tagades ning ettevõtluse arengut soodustavalt anda litsentsi alusel kasutusse

4

riigi tellimusel loodud või muul alusel riigile kuuluvat intellektuaalomandit. Arvestades intellektuaalomandi ja eriti tarkvara kasutusse andmise vajadust, sätestatakse RVS-s tarkvara litsentsi alusel kasutusse andmise eeldused, kuid kriteeriumid millist tarkvara võib litsentsi alusel kasutuse anda ja millise tarkvara kasutusse andmist julgeoleku ja andmekogude kaitse tagamiseks piirata, sätestatakse valdkondlike õigusaktidega. Riigivara valitsejal, kes teostab riigi tellimusel arendatud tarkvara varalisi õigusi, antakse võimalus kaalutlusõiguse alusel otsustada tarkvara edasiarendamiseks või garantiitööde teostamiseks tööde teostajale lihtlitsentsi andmine, et viimane saaks teha tarkvaras vajalikke muudatusi. Tarkvara litsentsi alusel kasutada andmine võimaldab ka juba kasutusel olevat tarkvara teistel huvilistel edasi arendada, mistõttu suureneb efektiivsus ja võimalus kasutada tarkvara komponente, mis on mõne sarnase projekti raames loodud. Lisaks sellele võimaldab tarkvara kasutamisse andmine perspektiivis edendada eksporti ning võimaldab sõlmida tarkvara arendajaga kokkuleppeid riigi tellimusel arendatud koodi korduvkasutamiseks juhul, kui tegemist pole riigi baaskomponendiga või muu põhjusega, miks tarkvara kui riigivara on olulise tähtsusega ning riik peab omama täielikku kontrolli tarkvara üle.

Probleem 2. Eesmärgiks on riigivara tasuta või alla hariliku väärtuse võõrandamise regulatsiooni

paindlikumaks muutmine osas, mis puudutab koos ülesannetega üle antud vara kasutusotstarbe

muutmist ning hüvitamise nõudest loobumist. RVS-s sätestatakse kriteeriumid, millistel juhtudel on

Vabariigi Valitsusel või valdkonna eest vastutaval ministril õigus vähendada hüvitusnõuet või loobuda

täielikult hüvitise nõudmisest. Samuti sätestatakse erisused juhtudeks, kus vara saaja

reorganiseeritakse ning selle tulemusena antakse üle ka ülesande täitmiseks vajalik vara. Koolivõrgu

korraldamisel on tulnud ette olukordi, kus KOV on andnud kinnisvara üle riigile, sellise vara tasuta

KOV-le tagasi võõrandamise korral ei ole otstarbekas kohaldada vara 10 aastast sihtotstarbelise

kasutamise kohustust.

Probleem 3. Eesmärgiks on õigusliku raamistiku kujundamine, mille kohaselt ajutiselt riigivõimu

teostamiseks mittevajaliku riigivaraga oleks võimalik riigivara valitsejal osutada tasulisi teenuseid, kui

turg neid ei paku. Olenemata asjaolust, et riigivara valitseja määrab riigivara valitsemise eesmärgi, ei

võimalda kehtiv RVS riigivara valitsejatel riigivaraga teenuste osutamisega seonduvat valitsemisala

piires täpsemalt reguleerida. Arvestades asjaoluga, et riigile kuulub mitmesugust vara, millega

teenuse osutamise järele on olemas selge nõudlus, siis on otstarbekas RVS-s kehtestada regulatsioon,

mille kohaselt riigivara valitsejad saavad seaduses sätestatud alustel osutada riigivaraga tasulisi

teenuseid. Teenuste osutamisel tuleb tagada, et sellega ei rikuta konkurentsitingimusi ning kõiki

huvitatud osapooli koheldakse võrdselt. Eelnõu koostajad toetavad Kaitseministeeriumi ettepanekut,

mille kohaselt riigivaraga tasuliste teenuste osutamine ei saa olla riigivara valitsejale kohustuslik,

riigivara valitsejal peab jääma võimalus analüüsida igat üksikjuhtumit ja teenust ning selgitada välja

vallasasja võimalik amortisatsioon ning soetamisel märgitud kasuliku eluea võimalik vähenemine.

Probleem 4. Valitsusasutuste omandis ja kasutuses olevad ametisõidukid on olemuselt vallasasjad, mille soetamise ja kasutamise tingimusi kehtiv RVS ei võimalda VV määrusega täpsustada. Eesmärgiks on sätestada RVS-s volitusnorm ning anda Vabariigi Valitsusele pädevus valitsemisalade üleselt reguleerita teatud liiki vallasvara soetamise ja kasutamise üldised tingimused. Arvestada tuleb asjaoluga, et valitsusasutused vajavad sõidukeid erinevate ülesannete täitmiseks ning riigivara valitsejatele peaks jääma õigus täpsustada sõidukite soetamise ja kasutamise tingimusi asutuse vajadustest lähtuvalt.

5

II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid

4. Kehtiv regulatsioon, seotud strateegiad ja arengukavad

Riigivara valitsemist ja sellega seonduvaid menetlusi reguleerib RVS. Riigivara soetamist reguleerib riigihangete seadus (RHS). Riigivara soetamise rahastamist reguleerib riigieelarve seadus (RES). Intellektuaalomandi tekkimise ja kasutamisega seotud üldküsimused on reguleeritud autoriõiguse seaduses (AutÕS). Probleem 1. Põhiline intellektuaalomandi regulatsioon on sätestatud AutÕS-s, mis lähtub põhimõttest, et riik tegutseb regulaatorina ning riik võib olla autoriõiguste ja autoriõigustega kaasnevate õiguste omaja. RVS muudatustega ei ole kavas intellektuaalomandi baasseaduseid muuta, vaid reguleerida intellektuaalomandi kui riigivara valitsemise objekti kasutusse andmisega seotud küsimused, kusjuures põhiline tähelepanu on suunatud arvutitarkvaraga seotud küsimustele. Vastavalt Eesti infoühiskonna arengukavale 20201 lähtutakse Eesti infoühiskonna arendamisel põhimõttest, mille kohaselt riik on tark tellija, jättes avaliku sektori riigihangetes võimalikult laia valiku innovaatiliste lahenduste pakkumiseks, aidates seeläbi kaasa ka IKT-sektori arengule. Arengukava avaliku ja erasektori ühtse teenusteruumi arendamise meetmes (meede 2) on eesmärgiks korrastada ja täiendada infoühiskonna alast seadusandlust, pidades samas silmas, et seadusandlus peab innovatsiooni toetama, mitte seda liigse reguleeritusega pidurdama. Probleem 2. Riigivara tasuta või alla hariliku väärtuse võõrandamise regulatsioon on sätestatud RVS-s

§ 33. Tegemist on erandiga üldisest põhimõttest, mille kohaselt võõrandatakse riigivara eelkõige

avalikul enampakkumisel, et tagada vara võõrandamise läbipaistvus ning saada vara müügist

maksimaalne kasu. RVS § 33 alusel võõrandatakse vara juhul, kui vara kasutamine on avalikes huvides

või varaga osutatakse avalikke teenuseid. Vara tasuta võõrandamisel on oluline tagada, et vara

kasutatakse kokkulepitud eesmärkidel ning selleks on RVS § 33 lg 3 sätestatud põhimõte, mille

kohaselt tuleb tagada kinnisasja sihipärane kasutamine 10 aasta jooksul arvates vara omandamisest.

Kui kinnisasi võõrandatakse enne tähtaja saabumist, siis tuleb võõrandajal tasuda riigile 65% vara

omandamise aegsest väärtusest. Riigile kuuluva vara tasuta või alla hariliku väärtuse võõrandamise

põhimõtete kohta strateegiaid ei ole koostatud ning võõrandamise otsustamisel lähtutakse avalikest

huvidest ja vajadusest kasutada taotlejale pandud ülesannete täitmiseks riigivara.

Probleem 3. Riigivara kasutamiseks andmise ja riigivaraga tasuliste teenuste osutamise kohta strateegiaid koostatud ei ole. Riigivara kasutusse andmine toimub riigivara valitseja otsuse alusel, kas avalikul enampakkumisel, valikpakkumisel või otsustuskorras. Kinnisasja on võimalik kasutusse anda lihtsustatud korras, kui tegemist on RVS § 181 sätestatud tingimustele vastava olukorraga. Riigivaraga teenuse osutamist kehtiv RVS ei reguleeri. Vabariigi Valitsuse riigireformi kava kohaselt on koostamisel uuring „Riiklike laborite optimeerimise analüüs ja ettepanekud“, milles analüüsitakse mh spetsiifilise vara soetamise vajadusi ja teenuste osutamise võimalusi. Probleem 4. Ametisõidukite kasutamist reguleerivad kaks Vabariigi Valitsuse määrust:

Vabariigi Valitsuse 5. juuli 1997. a määrus nr 95 „Valitsusasutuste ametiautode kasutamise

korrastamine“ tunnistatakse kehtetuks.

1 Kättesaadav: http://infoyhiskond.eesti.ee/files/Info%C3%BChiskonna%20arengukava%202020.pdf

6

Vabariigi Valitsuse 22. juuli 1997. a määrus nr 142 „Ametisõitude korraldamine ja kulunormid

valitsusasutustes“ tunnistatakse kehtetuks.

Nimetatud määrused on oma sisult vananenud ning nende kaasajastamise vajadusele viitab ka

Riigikontroll oma kontrolliaruandes nr 2-1.8/16/60123/57 „Ministeeriumide sõidukite majandamise

otstarbekus“ (august 2016). Rahandusministeeriumi töörühm viis 2016. aasta esimeses pooles läbi

valitsusasutuste ja valitsusasutuste hallatavate asutuste sõiduautode kasutamise andmete analüüsi.

Läbi viidud analüüsi ja täiendavate arutelude põhjal koostati tõhustamiskava koos keskse hankimise

kirjeldusega kus on rahandusministeeriumi poolsed ettepanekud valitsustele maismaasõidukitele

kuluvate ressursside senisest paremaks kasutamiseks (kättesaadav: www.fin.ee/riigivara) .

Nii Riigikontrolli kui Rahandusministeeriumi analüüsi tulemusena leiti, et hetkel puudub regulatsioon,

mis sätestaks üheselt arusaadavalt RVS-ist tulenevad üldpõhimõtted asutuse sõidukite haldamise

kontekstis. Üldpõhimõtete sätestamine ja andmekoosseisu määramine seab raamistiku, mis tagab

läbipaistvuse ja võrreldavuse, ent samas jätab asutustele võimaluse kehtestada töökorraldusest

tulenevad erisused oma vajadustest lähtuvalt.

Tulenevalt sellest, et hetkel puudub tsentraalne regulatsioon sõidukite soetamise ja kasutamise

korraldamiseks ning ametisõitude kohta käivate andmete kogumiseks ja säilitamiseks, on kasutamata

võimalus rakendada riigiasutuste autopargi andmeid analüüsi tööriistana. Seetõttu on riigiasutustel

keeruline täita ka RVS § 8 lg 3 kohaseid nõudeid, sest puudub taustsüsteem kuluandmetest

ametisõitude korraldamisel.

5. Tehtud uuringud

Valitsusasutuste ja nende hallatavate asutuste sõidukite kasutamist on analüüsinud nii Riigikontroll eelpool nimetatud kontrolliaruandes kui ka Rahandusministeerium oma analüüsis „Valitsusasutuste ja nende hallatavate asutuste sõiduautode kasutamise andmete analüüs“.

6. Kaasatud osapooled

Arvutitarkvara kasutusse andmise võimaluste ja vajaduste selgitamise osas on tehtud koostööd Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liiduga (ITL). RVS regulatsiooni täiendamise vajadusele on viidanud ka ITLi ja avaliku sektori koostöökogu ehk Korraldav Kogu, mis koosneb erasektori ja avaliku sektori IT-tellijate ja pakkujate organisatsioonide liikmetest. RVS VTK esimene versioon saadeti kooskõlastamiseks ministeeriumitele ja Riigikantseleile. Ametisõidukite tõhustamiskava koostamisel on tehtud koostööd Siseministeeriumiga, Politsei- ja Piirivalveametiga ning Maksu-ja Tolliametiga.

III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

7. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Avalikkuse teavitamine EI

Rahastuse suurendamine EI

Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine

JAH

Senise regulatsiooni parem rakendamine JAH

Muu (palun täpsusta) EI

7

7.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs

Põhiseaduse § 114 sätestab, et riigivara valdamise, kasutamise ja käsutamise korra sätestab seadus. RVS sätestab riigivaraga tehtavate toimingute õiguslikud alused ja menetluste läbiviimise korra. Kuna riigivara valitsemise sh kasutusse andmise põhimõtted on seaduse alusel reguleeritud, siis seaduse rakendamisel üles kerkinud probleemide lahendamine on võimalik peamiselt asjakohase regulatsiooni muutmise ja uue regulatsiooni kehtestamise teel. Intellektuaalomandi kasutusse andmiseks tuleb RVS-s sätestada eriregulatsioon, mis arvestab vastava valdkonna õigusaktidega ning tagab riigivara efektiivse ja läbipaistva kasutamise. Kavandatavate muudatuste kohaselt lisatakse seadusesse volitusnorm, mille alusel tekib Vabariigi Valitsusel õigus reguleerida teatud liiki vara kasutamise korraldamisega seotud küsimusi (ametisõidukid). Riigivara soetamise, kasutamise ja võõrandamise protsess peab olema võimalikult läbipaistev ja avalikkuse poolt kontrollitav, mis vähendab korruptsiooniohtlike olukordade teket. Avalikkust tuleb teavitada vastavate regulatsioonide olemasolust ja anda informatsiooni riigivara kasutusse andmise ja võõrandamise kohta, kuid avalikkuse teavitamine ei asenda riigivara valitsemise regulatsiooni. Mitte midagi tegemise korral jäävad püsima probleemid, mis takistavad teatud spetsiifilise riigivara kasutamist ning kasutusse andmist. Senise regulatsiooni parema rakendamise võimaldamiseks tuleb teha kehtivates õigusaktides vajalikud muudatused sh sätestada volitusnormid VV-le asjakohaste regulatsioonide kehtestamiseks.

7.2. Järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest

Mitteregulatiivsed lahendused ei sobi peamiselt seetõttu, et riigivara kasutamise, kasutusse andmise ja võõrandamise menetlus on formaalse ja õigusaktidega reguleeritud ning avalikus õiguses kehtib põhimõte, mille kohaselt menetluste läbiviimisel ja vara kasutamise ja käsutamisega seotud otsuste langetamisel tuleb lähtuda kehtivatest õigusaktidest.

IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

8. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida (koos põhjendusega)

Eelnõu koostamisel on plaanis analüüsida Põhjamaade eelkõige Soome ja Rootsi ning Ühendkuningriigi riigivara sh intellektuaalomandi kasutusse võtmise ja andmisega seonduvaid regulatsioone.

9. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus

Probleem nr 1. Probleemi lahendamiseks tuleb RVS-i sätestada eriregulatsioon intellektuaalse omandi kasutusse andmise kohta. Tehnoloogia kiire ja ulatusliku arenguga seonduvad väljakutsed ei ole olulised üksnes RVS-i kontekstis. Ka autoriõiguse vallas on Justiitsministeeriumi juhtimisel alustatud uue autoriõiguse ja autoriõigusega kaasnevate õiguste seaduse eelnõu koostamisega, mille 2.02.2014 toodud seletuskirjas põhjendatakse uue seaduse loomise vajadust: /…/ „Infotehnoloogia ulatuslik areng on toonud kaasa mitmeid väljakutseid kehtivale autoriõiguse paradigmale, millega on püütud käesoleva eelnõu loomisel arvestada. Uued tehnoloogiad toovad kaasa uute ärimudelite tekke. Sarnaselt teistele Euroopa riikidele seab ka Eesti eesmärgiks innovatsiooni, majanduskasvu ning teadmistepõhise majanduse edendamise. Teadmistepõhise majanduse üheks tunnuseks on, et

8

väärtust luuakse läbi intellektuaalse omandi kommertsialiseerimise, mis muudab ka autoriõiguse adekvaatse regulatsiooni olulisemaks kui kunagi varem.“2

Kuivõrd riigivaraks on väga erinevad intellektuaalomandi objektid, siis üheks regulatsiooni võimaluseks oleks detailselt reguleerida eriliigiliste intellektuaalomandi objektide riigivarana arvele võtmise, kasutada andmise, õiguste loovutamise jms põhimõtted. Rahandusministeerium on seisukohal, et detailne regulatsioon RVS-s ei ole otstarbekas ning kavandab kehtestada intellektuaalomandi kasutada andmise üldised põhimõtted, mida riigivara valitsejad saavad riigivara valitsemise kordades täpsustada. Selline lähenemine on kooskõlas RVS üldise detsentraliseeritud valitsemise korralduse põhimõtetega.

Riigivara valitsemise vaatenurgast on üheks olulisemaks teemaks arvutiprogrammide kasutusse andmisega seotud küsimused. Tarkvara raamistiku kohaselt peaks avalik sektor lähtuma põhimõttest, et mis tahes riigi- ja kohaliku omavalitsuse üksuse asutuse poolt tellitud tarkvara ja selle uuendused on piiranguteta kasutatavad teistes avaliku halduse asutustes.3 Kuigi põhimõte võiks ning peaks olema rakendatav ka hetkeolukorras, siis kehtiv RVS siiski ei arvesta asjaolu, et tarkvara on digitaalformaadis olev teos, mis on lõpmatult taaskasutatav ja paljundatav kvaliteeti muutmata. Tarkvara litsentsimisel jääb riigile võimalus tarkvara edasi kasutada ja edasi arendada, samas annab võimaluse ka juba kasutusel olevat tarkvara ka teistel huvilistel arendada, mistõttu suureneb efektiivsus ja võimalus kasutada komponente, mis on juba mõne muu projekti raames loodud.

Eesti Vabariigi mainekujunduse üheks suuremaks rahvusvaheliseks projektiks on Eesti kui E-riigi üldise maine ja tuntuse edendamine. Kehtiva RVS § 2 lg 5 kohaselt ei kohaldada RVS-i regulatsiooni välisriigi, rahvusvahelise organisatsiooni või muu rahvusvahelise kokkuleppega loodud institutsiooni omandisse või kasutamiseks andmisele ega vara välislepingu või muu rahvusvahelise kokkuleppe alusel kasutamiseks võtmisele. Kuna RVS ei reguleeri tarkvara litsentsilepingu alusel kasutusse andmise küsimusi, siis on kehtiva seaduse alusel tarkvara eksport välislepingu alusel. Eesti arengukoostöö andmebaasist4 lähtuvalt on valitsusdelegatsioonide tasemel sõlmitud kokkulepped, mille alusel on Eestile kuuluvat tarkvara eksporditud teistesse riikidesse. Seega on riigil endal võimalik taolisi kokkuleppeid sõlmida, kuid kavandatavate muudatuste kohaselt saaks riik toetada erasektorit avaliku sektori info- ja kommunikatsioonitehnoloogia lahenduste eksportimisel all-litsentside andmisega.

Riigivara valitsejatel peaks olema võimalik anda tarkvara litsentsi alusel erasektorile kasutamiseks. Litsentsi andmine on üks viise, kuidas riik saab toetada erasektori täiendavaid ärivõimalusi ning seeläbi suurendada maksulaekumisi. Tarkvaraarenduses on koodi korduvkasutamine ja litsentside müümine peamisi kasumi suurendamise võimalusi. Sealjuures tuleks kõiki litsentsi soovijaid kohelda võrdsetel alustel. Täiendavat kaalumist vajab regulatsioon, mille kohaselt on tarkvara valitsejal õigus läbi viia menetlus ainulitsentsi andmiseks ning valitud partner korraldab edasist tarkvara litsentseerimist. IKT ettevõtted on seisukohal, et riik peaks võimalikult palju tellitud tarkvara koodi andma erasektorile tagasi vabasse kasutusse ja seda ka tagasiulatuvalt, (st pärast tarkvara arendustööde teostamist ja tellijale üleandmist). Juhul, kui tegemist on riigi infosüsteemi baaskomponendiga või tarkvara on oluline riigikaitselisel, sisejulgeoleku või küberturbe põhjustel, siis peaks tarkvara kasutusse andmise regulatsioon võimaldama säilitada tarkvara soetamisel maksimaalset kontrolli koopiate levitamise osas. Eelnimetatud valdkonna tarkvara hangete

2 Autoriõiguse ja autoriõigusega kaasnevate õiguste seaduse eelnõu seletuskiri. Kättesaadav

http://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/elfinder/article_files/autorioiguse_seaduse_seletuskiri_0.pdf (versioon 2.02.2014). 3 Tarkvara raamistik, kättesaadav http://www.riso.ee/sites/default/files/elfinder/article_files/tarkvara-raamistik-v1.pdf 4 Kättesaadav https://rakendused.vm.ee/akta/andmed_otsing.php

9

korraldamisel võib olla põhjendatud intellektuaalse omandi ainuõiguse omandamise mudeli kasutamine (isiklike õiguste ainulitsents ja varaliste õiguste omandamine). Juhul, kui tarkvara ei ole soetatud eelpool nimetatud eesmärkidel, siis peaks tarkvara soetamisel riik eelistama litsentsimudelit, mis tagab riigile kõik vajalikud õigused tarkvara kasutamiseks ja levitamiseks, kuid jätab ka tarkvara loojale vajalikud õigused alles, et tarkvara või selle alamkomponentidega seotud edasisi ärivõimalusi realiseerida.

Probleem 2. Riigi omandis oleva kinnisvara alla hariliku väärtuse või tasuta kasutada andmise regulatsiooni peamine probleem on vähene paindlikus. Eelistatud lahendus on RVS-s kriteeriumite sätestamine, millisel juhul on valdkonna eest vastutaval ministril õigus otsustada, et vara võõrandamise korral ei ole nõutav hüvitise tasumine. Sellisteks juhtumiteks on eelkõige olukorrad, kus vara antakse üle koos ülesandega, milleks algselt vara võõrandati, tegemist on asutuse reorganiseerimisega või soetatakse asemele samaväärne vara. Probleem 3. Riigi põhiülesannete täitmisel on võimalik teenused erasektorilt sisse osta, anda teenuste osutamine üle riigi äriühingule või sihtasutusele või soetada avaliku teenuse osutamiseks vajalik vara riigiasutusele. Riigivaraseadus ei reguleeri põhimõtteid, millistel alustel avalikke teenuseid osutatakse, vaid sätestab soetatud vara kasutamise ja käsutamise tingimused. Kui valdkonnapõhiste strateegiliste kaalutluste põhjal on otsustatud, et teenust ei ole otstarbekas sisse osta ja vara tuleb soetada riigiasutusele, siis tuleb tagada, et soetatud vara kasutatakse otstarbekalt ning välistatud on analoogiliste masinate, seadmete vms soetamine teiste riigiasutuste poolt, kui halduskoostöö või ametiabi raames on võimalik katta kõik vajalikud teenused. Olukorras, kus vara ei ole ajutiselt vajalik riigivõimu teostamiseks, peaks nõudluse olemasolu korral olema võimalik osutada riigile kuuluva varaga tasulisi teenuseid. Kavandatava muudatusega antakse riigivara valitsejale õigus kehtestada vallas- ja kinnisvara lühiajaliseks kasutusse andmiseks hinnakiri, mis peab põhinema vara soetamise ja ülalpidamise kuludel ning sisaldama kõiki teenuse osutamiseks vajalikke kulutusi ja mõislikku kasumit. Oluline on tagada, et teenuse kasutamisest huvitatud isikuid koheldakse võrdselt. Probleem 4. Olemasolevad valitsusasutuste sõiduautode kasutamist ja ametisõitude korraldamist reguleerivad Vabariigi Valitsuse määrused on aegunud ning RVS-s puudub volitusnorm Vabariigi Valitsuse poolt riigivara valitsejate üleseks regulatsiooni kehtestamiseks. Kehtiva RVS-i riigivara kasutamise üldpõhimõtted ei taga piisavat selgust ega ühtseid põhimõtteid riigiasutuste sõiduautode kasutamises ja ametisõitude korraldamises. Asutustele jääb võimalus tõlgendada läbipaistvust, heaperemehelikkust jms oma äranägemise järgi. Oluline on märkida, et ühtsed põhimõtted sõidukite haldamisel ning andmete kogumises ei vähenda töökorralduse paindlikkust.

10. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid

RVS kavandatavad muudatused isikute põhiõiguseid ei kitsenda, kuid intellektuaalomandiga seotud küsimused ja riigivaraga teenuste osutamine on osaliselt puutumuses ettevõtlusvabaduse ja võrdse kohtlemise põhimõtetega. RVS kavandatud muudatused on kooskõlas AutÕS ja teiste intellektuaalomandit reguleerivate õigusaktidega ja ei ole kavas sätestada eriregulatsiooni riigile kuuluvate intellektuaalomandi osas. EL õigus ei reguleeri riigivara valdkonda, kuid riigivara soetamisel ja teenuste tellimisel tuleb arvestada direktiivis nr 2014/24/EL riigihangete kohta sätestatut.

10

11. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud

11.1. Kavandatav muudatus 1 Kavandatava muudatusega sätestatakse RVS-s intellektuaalomandi sh tarkvara litsentsilepingu alusel huvitatud isikute kasutusse andmise võimalused ja tingimused. 11.1.1 Mõju välissuhetele on positiivne, sest riigivara valitsejatel tekib õigus ja võimalus anda põhjendatud juhtudel tarkvara litsentsi alusel kasutusse välisriikide asutustele ja organisatsioonidele. Seeläbi tutvustatakse Eestit kui e-riiki ja digitaalse arengu eestseisjat. 11.1.2 Mõju majandusele on positiivne, sest IKT ettevõtetel tekib võimalus olemasolevat tarkvara edasi arendada ja valminud tarkvara lahendusi eksportida. Tarkvara edasisest arendamisest ja kasutusse andmisest laekuv tulu suurendab maksubaasi. 11.1.3 Mõju riigi julgeolekule on minimaalne, kui arvestatakse tarkvara kasutusse andmisel oluliste julgeoleku aspektidega ning välistatakse riigi julgeoleku seisukohalt olulise tarkvara sh lähtekoodi kasutusse andmine. 11.1.4 Muudatustega ei kaasne prognoositavat sotsiaalset mõju. 11.1.5 Mõju regionaalarengule puudub. 11.1.6 Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele on väike. Riigivara valitsejad peavad hindama oma kasutuses oleva tarkvara olemust ja selle litsentsi alusel kasutusse andmise võimalusi. Kui tarkvara litsentsimine on põhjendatud, siis tuleb välja töötada litsentsi tingimused ja luua eeldused tarkvara kasutusse andmise võimaldamiseks. Vähese mõjuna võib käsitleda asjaolu, et suurendatakse olemasolevate andmete kvaliteeti ja kättesaadavust, mis võimaldab kõigil õigustatud isikutel saada ülevaatlikku ja usaldusväärset aruandlust ning statistikat. 11.2. Kavandatav muudatus 2 Kavandatava muudatusega sätestatakse RVS alusel tasuta või alla hariliku väärtuse võõrandatud vara kasutusotstarbe muutmisel ja edasimüügil rakendatav hüvitamise kohustuse paindlik regulatsioon 11.2.1 Mõju välissuhetele puudub, sest kinnisasju ei võõrandata RVS alusel tasuta välisriikidele ja välisorganisatsioonidele. 11.1.2 Mõju majandusele on vähene, sest vara saajateks on üldjuhul KOV-d, avalik-õiguslikud jur isikud, MTÜ-d ja SA, kelle põhitegevusalaks ei ole ettevõtlus. 11.1.3 Mõju riigi julgeolekule puudub. 11.1.4 Muudatustega ei kaasne prognoositavat sotsiaalset mõju. 11.1.5 Mõju regionaalarengule on pigem positiivne, sest kinnisvara kasutamine ja üleandmine muutub paindlikumaks. 11.1.6 Mõju kohaliku omavalitsuse tegevusele ja teistele vara tasuta või alla hariliku väärtust omandamiseks õigustatud isikutele on positiivne, sest neil tekib võimalus teha põhjendatud juhtudel tasuta omandatud varaga tehinguid ilma, et tekiks vara väärtuse hüvitamise kohustus. 11.3. Kavandatav muudatus 3 Kavandatava muudatusega luuakse RVS-s soodsamad tingimused riigivaraga teenuste osutamiseks. 11.3.1 Muudatustega ei kaasne prognoositavat sotsiaalset mõju. 11.3.2 Mõju riigi julgeolekule on vähene, sest kaitse- ja julgeoleku valdkonna riigivaraga teenuseid üldjuhul ei osutata, va hädaolukorrad. Muudatustega sätestatakse riigivaraga teenuse osutamise tingimused ning täpsustatakse hinna kujundamise põhimõtteid, kuid riigivara valitsejale jääb õigus otsustada, kas tegemist on sellise varaga, mida on võimalik tasu eest kasutusse anda.

11

11.3.3 Mõju välissuhetele on ei ole, sest teenuseid osutatakse üldjuhul siseriiklikul tasandil. 11.3.4 Mõju riigieelarvele on positiivne, sest riigivara kasutamine muutub efektiivsemaks ning osa riigivaraga seotud kulutustest on võimalik katta omatulude arvelt. Majandusele olulist mõju ei ole võimalik prognoosida. 11.3.5 Mõju elu- ja looduskeskkonnale on väheoluline. Riigivara efektiivsema kasutamise korral võib prognoosida mõningast dubleeriva tegevuse ja sellega seoses keskkonnakoormuse vähenemist. 11.3.6 Mõju regionaalarengule on vähene. 11.3.7 Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele on väheoluline. Paraneb horisontaalse koostöö raames riigivara kasutamine riigi ülesannete täitmisel erinevates valdkondades. 11.5. Kavandatav muudatus 4 Kavandatava muudatusega ühtlustatakse ametisõidukite kasutamise tingimused ja kord riigivara valitsejate üleselt ning seeläbi tagatakse efektiivne ja vajaduspõhine sõidukite kasutamine. 11.5.1 Muudatustega ei kaasne prognoositavat sotsiaalset mõju. Eeldatavalt paraneb riigiasutuste maine ühiskonnas. 11.5.2 Mõju riigi julgeolekule ei ole, sest regulatsioon ei puuduta alarmsõidukeid. 11.5.3 Mõju välissuhetele on ei ole, tegemist on siseriikliku küsimusega. 11.5.4 Mõju riigieelarvele on positiivne, Rahandusministeeriumis koostatud analüüsi ja tõhustamiskava kohaselt vähenevad ametisõidukite kasutamisega kaasnevad kulud. 11.5.5 Mõju elu- ja looduskeskkonnale on väheoluline, sõiduautode optimaalse kasutamise korral väheneb kütuse tarbimine ja keskkonna saastamine heitgaasidega. 11.5.6 Mõju regionaalarengule puudub. 11.5.7 Mõju riigiasutuste korraldusele on vähene. Korrastatakse ametisõitude tegemist, mis on toetav tegevus.

12. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele

RVS kavandatud muudatustel ei ole olulist mõju ettevõtete ega kodanike halduskoormusele. Pigem luuakse ettevõtetele paremad eeldused teatud teenuste ostmiseks ning luuakse võimalused riigivara kasutamiseks olukorras, kus turg selliseid teenuseid ei paku.

13. Edasine mõjude analüüs

Edasist mõjude analüüsi teostatakse juhul, kui eelnõu koostamisel selgub, et kavandatava regulatsiooniga kaasneb oluline mõju, mida VTK koostamisel ei prognoositud.

VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava 14. Valitav lahendus

Kavandatavaks lahenduseks on riigivara seaduse ja seonduvate õigusaktide regulatsiooni täiendamine, mis looks eeldused ühtse ja ühetaolise riigivara kasutamise ja kasutusse andmise korraldamiseks.

14.1. Töötatakse välja uus tervikseadus 14.2. Muudatused tehakse senise seaduse struktuuris

x

14.3 Selgitus RVS-s tehtavad muudatused ei ole niivõrd mahukad, et töötada välja uus tervikseadus.

12

15. Puudutatud ja muudetavad õigusaktid

RVS-s tehtavate muudatustega samaaegselt analüüsitakse ja tehakse ettepanekud riigieelarve seaduse täiendamiseks.

16. Edasine kaasamise plaan – keda, millal ja kuidas kaasatakse

Peamiseks koostööpartneriks on kõik riigivara valitsejad, põhiseaduslikud institutsiooni ja omavalitusliidud. Intellektuaalomandi litsentsimise regulatsiooni väljatöötamisse kaasatakse ITL.

17. Põhjaliku mõjuanalüüsi toimumise aeg

Põhjaliku mõjuanalüüsi koostamist ei kavandata, sest tegemist ei ole valdkonna esmase reguleerimisega. Muudatustega tagatakse parem RVS rakendamine.

18. Eeldatav kontseptsiooni (HÕNTE § 1 lg 3) valmimise ja kooskõlastamisele saatmise aeg (kui järgmise sammuna koostatakse eelnõu kontseptsioon)

Eelnõu kontseptsiooni ei ole kavas koostada.

19. Eeldatav avaliku konsultatsiooni toimumise aeg -

20. Eeldatav eelnõu kooskõlastamisele saatmise aeg IV kvartal 2017

21. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg II kvartal 2018

22. Vastutavate ametnike nimed ja kontaktandmed Teet Kukk (teet.kukk@fin.ee)