HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

NGU N THỊ H NH

HOµN THIÖN PH¸P LUËT VÒ

QUYÒN Tù CHñ, Tù CHÞU TR¸CH NHIÖM

CñA CHÝNH QUYÒN §ÞA PH¦¥NG ë VIÖT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƢỚC VÀ PHÁP LUẬT

HÀ NỘI - 2017

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

NGU N THỊ H NH

HOµN THIÖN PH¸P LUËT VÒ

QUYÒN Tù CHñ, Tù CHÞU TR¸CH NHIÖM

CñA CHÝNH QUYÒN §ÞA PH¦¥NG ë VIÖT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƢỚC VÀ PHÁP LUẬT

Mã số: 62 38 01 01

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. TS T ầ T ắ

2. TS Lê Vă T u

HÀ NỘI - 2017

LỜI CAM OAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.

Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận án là trung thực, đảm

bảo tính chính xác, có nguồn gốc rõ ràng. Các kết quả nghiên cứu

nêu trong Luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình

nào của các tác giả khác.

Tác iả Luậ á

Nguyễn Thị Hạnh

MỤC LỤC

Trang

M ẦU 1

C ƣơ 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN TỚI Ề TÀI 9

1.1. Tình hình nghiên cứu tại Việt Nam 9

1.2. Một số công trình nghiên cứu của các tác giả nước ngoài 15

1.3 Nhận xét về kết quả các công trình nghiên cứu liên quan đến luận án và

những vấn đề tiếp tục được nghiên cứu trong luận án 18 C ƣơ 2: CƠ S LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ

QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH

QU ỀN ỊA PHƢƠNG 24

2.1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung của pháp luật về quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương 24

2.2. Vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam 50

2.3. Nội dung quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa

phương theo pháp luật của một số nước và bài học kinh nghiệm

đối với Việt Nam 58 Chƣơng 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH

NHIỆM CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM 78

3.1. Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương 78

3.2. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các

cấp chính quyền địa phương về nhiệm vụ 85

3.3. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp

chính quyền địa phương về ngân sách, tài chính 93

3.4. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các

cấp chính quyền địa phương về tổ chức bộ máy, nhân sự 100

3.5. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

các cấp chính quyền địa phương về ban hành văn bản quy

phạm pháp luật 107 C ƣơ 4: QUAN I M VÀ GI I PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ

QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH

QU ỀN ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM 115

4.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam 115

4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam 122

KẾT LUẬN 145

NHỮNG CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GI Ã ƢỢC CÔNG BỐ LIÊN QUAN

ẾN LUẬN ÁN 151

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KH O 152

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CQĐP : Chính quyền địa phương

HĐND : Hội đồng nhân dân

NSĐP : Ngân sách địa phương

NSNN : Ngân sách nhà nước

NSTW : Ngân sách trung ương

UBND : Ủy ban nhân dân

XHCN : Xã hội chủ nghĩa

`

1

M ẦU

1 T cấ i c i

Chính quyền địa phương (CQĐP) chiếm vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ

máy chính quyền. Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP là một yêu cầu cấp bách

đối với Việt Nam trong quá trình chuyển đổi t cơ chế kế hoạch h a tập trung sang

nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN). Đổi mới tổ chức và

hoạt động của CQĐP theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm là nhu cầu tất yếu

nhằm tăng cường chức năng hoạch định chiến lược của chính quyền trung ương,

chức năng quản lý kinh tế vĩ mô và phát triển kinh tế; đồng thời cũng nhằm làm cho

bộ máy nhà nước nói chung trở nên gần dân hơn, khắc phục những bất cập đã t ng

tồn tại trong cơ chế kế hoạch h a tập trung, quan liêu, bao cấp.

Thời gian v a qua, Đảng và Nhà nước ta đã c nhiều chủ trương, chính sách

quan trọng nhằm đổi mới cách thức tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước n i

chung và CQĐP nói riêng. Các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam trong các Đại

hổi đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, X, XI, XII đều c yêu cầu đổi mới tổ chức

hoạt động của CQĐP; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân

(HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp; đặc biệt Đại hội XI đã nhấn mạnh

chủ trương “bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và

tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp” [5].

Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của CQĐP ở Việt Nam hiện nay c nhiều

vấn đề bất cập bộc lộ dưới nhiều khía cạnh khác nhau: là tình trạng các cơ quan

chính quyền cấp trên chuyển giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp dưới theo cơ chế

chuyển giao nhiệm vụ nhưng không bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ

đ hoặc chưa bảo đảm tương xứng giữa khối lượng và tính chất công việc được

chuyển giao với năng lực thực tế của địa phương; là việc chính quyền cấp cơ sở

phải triển khai thi hành đa số các công việc liên quan đến đời sống dân sinh nhưng

không được bố trí ngân sách, tài chính, nhân lực th a đáng; là cơ chế xin – cho giữa

chính quyền cấp trên và cấp dưới cùng với tình trạng chờ đợi các h trợ về tài

2

chính, nhân lực t chính quyền cấp trên đã làm cho hoạt động của nền hành chính

trở nên bị động, thiếu linh hoạt, thiếu sáng tạo và kém hiệu quả. Tình trạng đ dẫn

đến hậu quả khi c vấn đề bất cập xảy ra thì không xác định được l i thuộc về chính

quyền trung ương hay CQĐP, không r trách nhiệm thuộc cấp chính quyền địa

phương nào. Bên cạnh đ , bộ máy kiểm tra, thanh tra, giám sát ngày càng cồng

kềnh nhưng hoạt động lại thiếu hiệu quả.

Những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn nêu trên có nguyên nhân đến t

những bất cập của hệ thống pháp luật, khi quy định của pháp luật chưa bảo đảm quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp. Có thể nói, pháp luật đã làm ảnh hưởng và

gây trở ngại đến việc thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa

phương cũng như việc thực thi chính sách phân cấp, phân quyền theo tinh thần Hiến

pháp năm 2013. Chính quyền địa phương là một trong những chế định c nội dung cải

cách quan trọng trong lần sửa đổi Hiến pháp v a qua, trong đ c quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của CQĐP được ghi nhận thông qua nguyên tắc hiến định: “Nhiệm vụ,

quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan

nhà nước ở trung ương, địa phương và mỗi cấp của CQĐP” (Khoản 2 Điều 112 Hiến

pháp năm 2013). Tuy nhiên, sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, các đạo luật,

trong đ c Luật tổ chức CQĐP ban hành năm 2015 vẫn chưa thể chế h a đầy đủ nguyên

tắc: “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền

giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương và mỗi cấp của chính quyền địa

phương” (Khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013).

Những hạn chế của pháp luật thể hiện trên các khía cạnh sau đây:

M t là, pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền t

trung ương tới địa phương tương tự như nhau đối với tất cả các cấp chính quyền trong

mọi ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội (cấp xã cũng giống cấp trung ương). Sự trùng

lặp về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền đã dẫn đến nhiều hệ lụy trong

thực tiễn điều hành, quản lý ở nhiều địa phương; làm cho chính quyền cấp dưới thiếu

chủ động, sáng tạo; đồng thời chưa gắn trách nhiệm với nhiệm vụ được giao; không

xác định được trách nhiệm của cấp chính quyền nào khi c vấn đề bất cập xảy ra.

3

ai là, pháp luật hiện hành chưa quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm

của CQĐP trong quản lý tài chính, ngân sách. Pháp luật cũng chưa gắn trách nhiệm

của địa phương, của đơn vị sử dụng ngân sách với kết quả và hiệu quả thực hiện

nhiệm vụ của địa phương, đơn vị đ , t đ làm giảm trách nhiệm giải trình, minh

bạch ngân sách và sự giám sát của các cơ quan quản lý, kh c thể bảo đảm quản lý

ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ, ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện ngân

sách nhà nước n i chung.

a là, pháp luật hiện hành cũng chưa tạo quyền chủ động, tính trách nhiệm

của chính quyền địa phương trong công tác tổ chức và công tác nhân sự dẫn đến

tình trạng “v a th a, v a thiếu cán bộ; chất lượng cán bộ, công chức, viên chức địa

phương thấp và sử dụng lãng phí, không hiệu quả nguồn nhân lực.

ốn là, pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của chính quyền địa phương còn bất cập. Do địa phương không được trao quyền tự chủ

về nhiệm vụ, quyền hạn nên thực tế thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của các cấp chính quyền địa phương trở nên hình thức, chủ yếu là sự “sao chép lại” các

quy định của chính quyền cấp trên vì không r ranh giới thẩm quyền của m i cấp chính

quyền được quy định cụ thể về vấn đề gì. Bên cạnh đ , pháp luật không quy định cho

chính quyền địa phương c thẩm quyền ban hành chính sách đối với những vấn đề đặc

thù phù hợp với đặc điểm của t ng địa phương, nên dẫn đến hành vi “vượt rào”, trái quy

định của cơ quan nhà nước trung ương.

Năm là, về mặt hình thức, nhìn một cách tổng thể thì hệ thống pháp luật

hiện hành cơ bản dựa trên nền tảng các quy định của Hiến pháp năm 1992 trong

khi ch c Hiến pháp năm 2013 mới ghi nhận nguyên tắc phân định nhiệm vụ,

quyền hạn của t ng cấp chính quyền. Luật tổ chức CQĐP năm 2015 cũng mới

d ng ở các nguyên tắc chung về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp

CQĐP mà chưa phân định được rành mạch nhiệm vụ trong t ng lĩnh vực; trong

khi đ , nhiều đạo luật khác (như Luật NSNN, Luật cán bộ, công chức, Luật viên

chức ... ) cũng chưa cụ thể h a và phù hợp với nội dung, tinh thần các quy định về

CQĐP của Hiến pháp năm 2013. Do đ , pháp luật cần được tiếp tục nghiên cứu,

sửa đổi để bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP trên mọi

4

phương diện; đồng thời bảo đảm tính nhất quán của chính sách, tính thống nhất,

đồng bộ của hệ thống pháp luật.

Quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, Đảng và Nhà nước ta đã nhận

thức sâu sắc về tầm quan trọng của pháp luật, vai trò của Hiến pháp và pháp luật đối

với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP n i chung và bảo đảm quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp n i riêng. Trong quá trình sửa đổi Hiến

pháp năm 1992, một vấn đề thu hút sự quan tâm của giới nghiên cứu, các chính trị

gia và các nhà hoạt động thực tiễn [32;31] là vấn đề phân quyền, tự quản địa

phương. Qua nghiên cứu thực tiễn trong nước cũng như thực tiễn quốc tế cho thấy,

pháp luật đ ng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách tổ chức, hoạt động

của CQĐP. Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ch

được bảo đảm về mặt thực tiễn khi được ghi nhận chắc chắn về mặt thể chế. Nếu

không c sự bảo đảm về mặt pháp luật một cách thống nhất, chặt ch , nhất quán thì

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP s kh được bảo đảm trên thực tế và

chủ trương phân cấp, phân quyền dù đã được hiến định cũng rất kh thành công.

Trên bình diện quốc tế, xu hướng chuyển giao thẩm quyền của chính quyền

trung ương cho CQĐP là một xu hướng c thể coi gần như mang tính toàn cầu. Mặc

dù, việc chuyển giao thẩm quyền của chính quyền trung ương cho CQĐP ở m i

quốc gia là khác nhau khi xét về nhiệm vụ và cách thức, nhưng tựu trung, trong quá

trình chuyển giao ở hầu hết các quốc gia, pháp luật đều hướng tới mục tiêu nhằm

bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Xu hướng chung của các

quốc gia trên thế giới hiện nay là tổ chức CQĐP theo nguyên tắc tự quản. Đa số các

nước châu Âu, châu Á đều áp dụng mô hình phân quyền, tự quản địa phương. Năm

1985, Liên minh châu Âu đã thông qua Hiến chương về tự quản địa phương. Hiện

nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự

quản địa phương [58].

Những phân tích trên cho thấy, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về quyền

tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương là vô cùng cần thiết nhằm cụ

thể hoá nguyên tắc hiến định của Hiến pháp năm 2013, thể chế h a các quan điểm, chủ

trương của Đảng về bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; qua đ

cũng khắc phục những bất cập của pháp luật và thực tiễn hoạt động của CQĐP.

5

T những lý do nêu trên và do chưa c công trình nghiên cứu khoa học pháp

lý nào đề cập đến vấn đề này nên tác giả Luận án đã lựa chọn đề tài “ oàn thiện

pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam hiện nay

làm chủ đề nghiên cứu.

2 M c c i c Luậ á

c ch củ u n án

Luận án nghiên cứu cơ sở lý luận về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

CQĐP, đánh giá thực trạng pháp luật về vấn đề này Việt Nam và đề xuất các giải

pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP

nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của CQĐP các cấp.

Nhiệm v củ u n án

Trên cơ sở mục tiêu đã được xác định như trên, luận án c nhiệm vụ:

- M t là, nghiên cứu làm sáng t các vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật

về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; bao gồm khái niệm, nội dung,

phạm vi, đặc điểm của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính

quyền địa phương; đồng thời làm r vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện

pháp luật về vấn đề này.

- Hai là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm của CQĐP; nhận dạng những bất cập, vướng mắc trong quy

định pháp luật dẫn đến những bất cập trong thực tiễn,

- Ba là, trình bày các quan điểm, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp

luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam trong điều kiện

hiện nay.

3 ối ƣ i iê c u c Luậ á

i t ng nghi n c u củ u n án

Luận án nghiên cứu các quy định của pháp luật thực định về quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp t nh, huyện, xã.

hạm vi nghi n c u củ u n án

Hệ thống pháp luật điều ch nh các vấn đề về chính quyền địa phương c phạm

vi rất rộng, tuy nhiên, Luận án ch giới hạn phạm vi nghiên cứu trong khuôn khổ pháp

luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; không nghiên

6

cứu về vị trí, địa vị pháp lý của các cơ quan thuộc chính quyền địa phương, mô hình

tổ chức CQĐP; vấn đề chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn …

- Về không gian nghiên cứu: Luận án nghiên cứu trên phạm vi không gian ở

Việt Nam; CQĐP được nghiên cứu ở đây bao gồm cả chính quyền cấp t nh, cấp

huyện và cấp xã trong phạm vi cả nước.

- Về thời gian nghiên cứu: Thời gian nghiên cứu của đề tài tập trung vào giai

đoạn t sau Hiến pháp năm 1992 cho đến nay (2016).

4 P ƣơ á uậ các ƣơ á iê c u

Luận án được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng,

duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, kết hợp các phương pháp nghiên cứu như:

phân tích, tổng hợp, so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể và sử dụng kết quả điều tra xã

hội học.v..v…

5 N i c c i c Luậ á

Thứ nhất, Luận án nghiên cứu làm r các khái niệm “chính quyền địa

phương”, “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”, “pháp

luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương . Các vấn đề

lý luận như đặc điểm, nội dung, vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp

luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cũng được đề cập đầy đủ

trong Luận án trên cơ sở phân tích, nghiên cứu, so sánh với pháp luật một số

nước về vấn đề này. Theo đ , nội dung của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của CQĐP các cấp được thể hiện trên các phương diện tự chủ, tự

chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn; về tài chính, ngân sách; về tổ chức,

nhân sự và về thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền địa phương các cấp.

Thứ hai, Luận án nghiên cứu đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trên tất cả

các phương diện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn; về tài chính,

ngân sách; về tổ chức, nhân sự và về thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền

địa phương các cấp. Luận án cũng phân tích các bất cập, hạn chế trên thực tế c

nguyên nhân t những bất cập của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

CQĐP các cấp.

7

Thứ ba, dựa trên các kết quả nghiên cứu lý luận, đánh giá thực trạng pháp

luật, nghiên cứu các văn kiện, chủ trương của Đảng, các điều kiện kinh tế - xã hội

và thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước n i chung và CQĐP Việt

Nam n i riêng, Luận án trình bày hệ thống các quan điểm và đề xuất các giải pháp

cơ bản và tổng thể nhằm bảo đảm tính đồng bộ và “trọn gói” của cải cách và trong

việc hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa

phương ở Việt Nam trong tình hình mới hiện nay.

6. Ý uậ c i c Luậ á

ngh u n củ u n án

Trong điều kiện Việt Nam chuyển đổi t cơ chế kế hoạch h a tập trung sang

nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, tăng cường chức năng quản lý kinh tế vĩ

mô của Nhà nước, chú trọng chức năng hoạch định chiến lược của chính quyền

trung ương, đổi mới mô hình tổ chức bộ máy nhà nước t hoạt động theo nguyên

tắc tập quyền sang hoạt động theo nguyên tắc phân cấp, phân quyền nhiều hơn,

những kết quả nghiên cứu của Luận án s đ ng g p vào hệ thống lý luận về quá

trình chuyển đổi kinh tế, hiện đại hóa nền hành chính công, nhất là đ ng g p vào cơ

sở lý luận về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam; cơ sở lý luận

về hoàn thiện pháp luật về chính sách phân cấp, phân quyền, về đổi mới tổ chức và

hoạt động của các cấp chính quyền trung ương, địa phương.

ngh thực tiễn củ u n án

Thứ nhất, những kết quả nghiên cứu của Luận án s g p phần vào việc hoàn

thiện pháp luật vể tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trung ương, bộ máy

chính quyền địa phương trong bối cảnh hiện nay; g p phần hoàn thiện các đạo luật

đang được sửa đổi, bổ sung và ban hành mới nhằm thể chế hóa các quy định của

Hiến pháp năm 2013 nói chung và về chính quyền địa phương nói riêng. Kết quả

nghiên cứu của Luận án cũng s g p phần hoàn thiện pháp luật về tổ chức bộ máy

nhà nước, về cải cách nền hành chính và thực hiện c hiệu quả chính sách phân cấp,

phân quyền theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015.

Thứ hai, những kết quả nghiên cứu của Luận án s g p phần vào việc hoàn

thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, t

8

đ g p phần tăng cường năng lực quản lý hành chính của các cấp chính quyền t

trung ương tới địa phương; g p phần đổi mới mối quan hệ giữa chính quyền trung

ương – CQĐP; xác định r trách nhiệm của các cấp chính quyền trung ương cũng

như địa phương; nhằm nâng cao hiệu quả quản lý của Nhà nước n i chung; bảo đảm

bộ máy nhà nước gần dân và theo đúng nguyên tắc xây dựng “nhà nước của dân, do

dân và vì dân”.

K cấu c Luậ á

Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận án

được kết cấu thành 4 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài;

Chương 2: Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền địa phương;

Chương 3: Thực trạng pháp luật Việt Nam về quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền địa phương;

Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.

9

C ƣơ 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN TỚI Ề TÀI

1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƢỚC

Ở Việt Nam, vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa

phương n i chung và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa

phương n i riêng là vấn đề nhận được sự quan tâm của giới nghiên cứu khoa học

cũng như các nhà quản lý, các chính trị gia trong quá trình tìm tòi mô hình tổ chức

quyền lực hợp lý, quá trình cải cách nền hành chính, đổi mới tổ chức và hoạt động

của các cấp chính quyền t trung ương tới địa phương. Tuy nhiên, cho đến thời

điểm hiện nay, chưa c công trình nào nghiên cứu trực tiếp và toàn diện hệ thống

pháp luật về quyền tự chủ, tự chủ trách nhiệm của CQĐP mà ch c những công

trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề này ở những khía cạnh cụ thể.

C thể n i, pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương

được giới nghiên cứu thực sự bàn luận, quan tâm nhiều nhất là t khi nghiên cứu sửa

đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (những kết quả nghiên cứu đ đã được ghi nhận

trong Hiến pháp năm 2013 qua những quy định thể hiện tinh thần phân cấp, phân

quyền, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương.

Qua khảo sát các công trình nghiên cứu khoa học gồm các sách chuyên khảo,

các bài viết trên các tạp chí nghiên cứu khoa học chuyên ngành, các luận án tiến s ,

luận văn thạc s c liên quan đến nội dung nghiên cứu trong Luận án, tác giả Luận

án thấy nổi lên một số công trình tiêu biểu sau đây:

Về các cuốn sách nghiên cứu chuyên sâu liên quan đến một số nội dung đề

cập trong Luận án, c thể kể đến cuốn “Chuyên đề về Tổ chức và hoạt đ ng của

CQĐP [37] của tác giả Nguyễn Đăng Dung, “Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt

Nam - Thực trạng và triển vọng của nh m tác giả Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng

Dung và Nguyễn Ngọc Chí; “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn

[110] của tác giả V Kim Sơn.

Trong cuốn “Chuyên đề về Tổ chức và hoạt đ ng của CQĐP [37], tác giả

Nguyễn Đăng Dung nhấn mạnh sự cần thiết bảo đảm của pháp luật về quyền tự chủ,

10

tự chịu trách nhiệm của CQĐP đối với nhiệm vụ, quyền hạn hay các lĩnh vực tự

chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP theo kinh nghiệm pháp luật của một số nước.

Theo đ , pháp luật các nước thường quy định địa phương c thể thực hiện các nh m

nhiệm vụ c tính chất tự nguyện (tự quản); bên cạnh các nh m nhiệm vụ c tính

chất bắt buộc (trung ương giao) và nh m nhiệm vụ của trung ương nhưng cả địa

phương và trung ương đều cùng thực hiện. Cuốn sách này không đề cập đến quyền

tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trên các phương diện tài chính, ngân sách

hay ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chủ yếu đề cập đến tự chủ, tự chịu

trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn.

Trong cuốn “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn” [110], tác giả

V Kim Sơn đã ch ra các vấn đề c tính nguyên tắc về tổ chức quyền lực (tập quyền,

tản quyền, phân quyền, phân cấp và phân công quyền lực giữa trung ương và địa

phương); những nguyên lý về tính hiệu quả trong hoạt động của chính quyền địa

phương. v.v… Đặc biệt, tác giả phân tích khá sâu sắc các vấn đề lý luận về mặt pháp

luật và thực tiễn pháp luật về phân cấp quản lý cho CQĐP các cấp về mặt ngân sách,

tài chính và cán bộ, công chức. Tuy nhiên, cuốn sách này không đề cập đến thẩm

quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP.

Các đề tài nghiên cứu khoa học về chủ đề liên quan đến luận án, tiêu biểu c thể

nói đến đề tài“Phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa

phương tại Việt Nam – Lịch s , lý luận và thực tiễn của Viện Khoa học Pháp lý, Bộ

Tư pháp [148]. Đề tài này phân tích sâu các vấn đề lý luận về pháp luật liên quan đến

phi tập trung h a quyền lực, vấn đề lịch sử phát triển của phân cấp, phi tập trung h a

quyền lực ở Việt Nam, đánh giá thực trạng pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của chính

quyền địa phương, về phân cấp ngân sách, nhân sự. Ngoài ra, còn c đề tài nghiên cứu

khoa học cấp Bộ năm 2009 của trường Đại học Luật Hà Nội “Cơ sở lý luận và thực

tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của ĐND, Uỷ ban nhân dân tại Việt Nam

hiện nay .

Về các công trình nghiên cứu là các bài viết trên các tạp chí chuyên ngành

c liên quan đến vấn đề mà Luận án nghiên cứu, c thể kể đến một số bài viết tiêu

biểu sau:

11

i Về vấn đề thẩm quyền quản lý - nhiệm vụ, quyền hạn trên các lĩnh vực của

các cấp chính quyền địa phương c một số nghiên cứu điển hình như: Tác giả

Trương Đắc Linh với bài viết “S a đổi iến pháp: nhìn từ chiến lược phân cấp

quản lý”[85] và “Chính quyền địa phương ở Việt Nam: Quá trình hình thành, phát

triển và vấn đề đổi mới” [84]; tác giả Nguyễn Cửu Việt với bài viết“Khái niệm tập

quyền, tản quyền và phân quyền [140]; tác giả Vũ Thư với bài “Mấy vấn đề lý luận

và thực tiễn về phân cấp quản lý cho CQĐP ở nước ta” [127]; tác giả Tạ Ngọc Hải

với bài“Thực trạng pháp luật tổ chức và hoạt đ ng của CQĐP nước ta” [57].

Bên cạnh đ , c nhiều bài nghiên cứu về thực trạng pháp luật và kiến nghị

liên quan đến hoàn thiện pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP của các

tác giả khác, như: “Về chế định chính quyền địa phương” và “Đẩy mạnh công tác

phân cấp trung ương và địa phương" của tác giả Hoàng Thị Ngân [94], “Đổi mới

nhận thức về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền

địa phương các cấp ở nước ta hiện nay của Chu Văn Hưởng [77]; “Phân cấp quản lý

nhà nước tại thành phố ồ Chí Minh – Thực trạng và giải pháp của Nguyễn Xuân Tế

và Phan Hải Hồ [114]; “Về phân cấp thu ngân sách nhà nước cho chính quyền địa

phương” của Trần Thị Diệu Oanh [101] ; “Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa

trung ương và địa phương của Nguyễn Cửu Việt [139]; “Chính quyền địa phương

trong iến pháp s a đổi của Vũ Thư [128]; “M t số vấn đề cần s a đổi, bổ sung

iến pháp năm 1992 về ĐND và Ủy ban nhân dân” của tác giả Hoàng Thế Liên;

“Chính quyền địa phương trong Dự thảo s a đổi iến pháp và m t số kiến nghị nhằm

hoàn thiện”của Nguyễn Văn Cương; “M t số vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước ở

Việt Nam của Vũ Trọng Hách; “Khái luận về phân công quyền lực nhà nước và phân

quyền theo cấp hành chính – l nh thổ của Đinh Văn Mậu [91], “ Phân cấp, phân

quyền và vấn đề thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương: Thực trạng và giải pháp

của Chu Văn Hưởng; “ àn về phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền địa phương

ở nước ta hiện nay của Đàm Bích Hiên” [65].

Mặc dù tiêu đề các bài viết nêu trên không thể hiện r là đề cập đến pháp luật

nhưng nội dung phân tích, đánh giá và các giải pháp của các bài viết n i trên đều

hướng tới việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về chính quyền địa phương, đặc biệt là về

việc phân định thẩm quyền cho các cấp CQĐP. Tuy nhiên, các bài viết nêu trên chưa

12

đề xuất các giải pháp c tính chất tổng thể về hoàn thiện pháp luật để bảo đảm quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, mà chủ yếu ch đề cập đến hoặc quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn hoặc đề cập đến quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm về quản lý tài chính, ngân sách.

(ii) Về vấn đề tài chính, ngân sách của CQĐP: C ít tác giả nghiên cứu về vấn

đề tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong lĩnh vực tài chính, ngân sách. Các tác

giả đáng lưu ý c Lê Toàn Thắng với bài “Phân cấp quản lý trong quy trình ngân sách

nhà nước ở Việt Nam” [117] và bài “Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của

m t số quốc gia trên thế giới” [118]; tác giả Nguyễn Thị Lan Hương với bài “M t số

khía cạnh pháp lý về phân định thẩm quyền thu NSNN (NSNN) ở Việt Nam” [75]…

(iii Về tổ chức b máy, nhân sự của chính quyền địa phương: C ít tác giả

nghiên cứu về vấn đề này, nhất là nghiên cứu về mặt pháp luật; các nghiên cứu thường là

về vấn đề cách thức tổ chức, bố trí nhân sự, biên chế mà ít nhìn ở khía cạnh thẩm quyền

tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về vấn đề này; ngoài ra,

nếu c đề cập thì các tác giả ch đề cập một cách rất sơ lược, khái quát và chủ yếu về

hoàn thiện pháp luật về mô hình tổ chức CQĐP mà ít đề cập đến vấn đề hoàn thiện pháp

luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy và nhân sự của CQĐP.

Một số tác giả c thể kể đến như Nguyễn Hoàng Anh với bài “Nghiên cứu

chế định CQĐP và kiến nghị s a đổi, bổ sung iến pháp năm 1992 [1]; tác giả

Dương Thị Lan Chi với bài “Nhìn lại tổ chức CQĐP ở nước ta sau hơn mười năm

thực hiện cải cách hành chính” [22]; tác giả Nguyễn Văn Cương với bài “M t số

góp ý hoàn thiện các quy định về CQĐP trong dự thảo s a đổi iến pháp năm

1992” [25]; tác giả Nguyễn Đăng Dung với bài “Tổ chức và hoạt đ ng của

CQĐP”[37]. Ngoài ra, còn c một số bài viết về kinh nghiệm nước ngoài c so

sánh với pháp luật Việt Nam, c thể kể đến như: tác giả Nguyễn Khắc Hùng với bài

“Vài nét về tổ chức b máy nhà nước Vương quốc Anh” [74]; tác giả Nguyễn Thị

Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh với bài “M t số vấn đề lý luận rút ra từ kinh

nghiệm tổ chức CQĐP ở Pháp và Đức [62]

(iv) Về vấn đề ban hành văn bản pháp quy của chính quyền địa phương: C

một số tác giả đã nhắc tới quyền tự chủ ban hành quy định nhưng nhìn chung, các công

13

trình còn đề cập rất sơ lược, khái quát về chủ đề này. Các nghiên cứu và tác giả c thể kể

đến như: tác giả Lê Hồng Sơn c bài “Công tác thi hành Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật của ĐND, U ND năm 2004 nhìn t g c độ kiểm tra, rà soát, hệ thống

h a văn bản quy phạm pháp luật [109]; Trương Thị Hồng Hà với bài “ Nâng cao chất

lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP [53]; Nguyễn Hoàng Anh với

bài “Nghiên cứu chế định chính quyền địa phương và kiến nghị s a đổi, bổ sung iến

pháp năm 1992” [1]; Đinh Văn Mậu với bài “Khái luận về phân công quyền lực nhà

nước và phân quyền theo cấp hành chính – l nh thổ” [91]; Hoàng Thị Ngân với bài “Tổ

chức hợp lý CQĐP và điều chỉnh thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ;

Bùi Thị Đào với bài “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính

quyền cấp huyện, cấp x .

Nhìn chung, đối với các công trình nghiên cứu là các bài viết trên các tạp chí

chuyên ngành nêu trên, mặc dù ít nhiều đều đề cập đến sự cần thiết hoàn thiện pháp

luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, nhưng nội

dung của pháp luật (phạm vi) về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền

địa phương và các giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm quyền này thì chưa

được đề xuất cụ thể. Các nghiên cứu này cũng chưa đánh giá hay c nhận định về

phương hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật một cách tổng thể nhằm bảo đảm

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP.

Về luận án tiến s c liên quan đến đề tài nghiên cứu, có một số công trình sau:

Luận án tiến s của tác giả Trần Nho Thìn về chủ đề “Đổi mới tổ chức và hoạt

đ ng của U ND x ” và của tác giả Đàm Bích Hiên về “ oàn thiện pháp luật về tổ chức

và hoạt đ ng của chính quyền cấp x ở Việt Nam hiện nay” [66] đều tập trung nghiên

cứu về vấn đề tổ chức và hoạt động của CQĐP cấp xã, trong đ luận án của Trần Nho

Thìn ch giới hạn đến hoạt động của UBND nên phạm vi nghiên cứu khá hẹp trong tổng

thể hệ thống pháp luật về CQĐP n i chung. Các nghiên cứu này cũng chưa phân tích đến

các khía cạnh về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trên các phương diện

nhiệm vụ, tài chính, tổ chức, nhân sự và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Luận án tiến s của tác giả Trương Đắc Linh về“Chính quyền địa phương

với việc bảo đảm thi hành iến pháp và pháp luật ở địa phương” c những nghiên

14

cứu sâu về vai trò của CQĐP trong việc thi hành pháp luật. Luận án đã đề cập khá

sâu về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP và những

vướng mắc, bất cập trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy

nhiên, đáng tiếc là luận án chưa ch ra những vướng mắc về mặt lý luận và khiếm

khuyết của pháp luật liên quan đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP

trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; luận án cũng chưa c những kiến

nghị cụ thể về hoàn thiện pháp luật liên quan đến lĩnh vực này.

Luận án tiến s của tác giả Nguyễn Thị Thu Hà về“Vai tr của chính quyền

địa phương cấp tỉnh trong nền kinh tế thị trường định hướng x h i chủ ngh a X CN

ở Việt Nam hiện nay” [51] tập trung nghiên cứu vai trò của CQĐP cấp t nh ở g c độ

phát triển kinh tế và trong việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội n i chung.

Luận án tiến s của tác giả Chu Văn Hưởng “Phân cấp, phân quyền trong thực

thi quyền lực nhà nước ở địa phương Việt Nam hiện nay - vấn đề và giải pháp” [78]

mới giới hạn ở nghiên cứu phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà nước ở

địa phương, do đ , mặc dù luận án c những phân tích, đánh giá sâu sắc nhưng do phần

phạm vi của đề tài giới hạn ở các giải pháp chung nên các giải pháp hoàn thiện pháp

luật về nội dung phân cấp, phân quyền chưa được đề cập chi tiết, cụ thể, c tính ứng

dụng cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Luận án của tác giả Trần Thị Diệu Oanh về: “Phân cấp quản lý và địa vị

pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách b máy nhà nước ở Việt Nam [103]

đã đề cập đến nội dung của pháp luật về phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho

CQĐP mà bản chất nội dung phân cấp được nghiên cứu trong luận án này có tính

chất của phân quyền nhiều hơn. Chính sự không r ràng về mặt khái niệm này là

điểm hạn chế của công trình nghiên cứu n i trên. Nội dung luận án đề cập khá

rộng trên các phương diện phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn, tài chính, ngân sách,

các vấn đề lý luận về phân cấp quản lý cùng với những đánh giá thực trạng phân

cấp quản lý và địa vị pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách bộ máy nhà

nước ở Việt Nam; đề xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp. Tuy vậy, do công

trình nghiên cứu này là một luận án tiến sĩ mà chủ đề và mục đích nghiên cứu là

“ xác định rõ địa vị pháp lý của CQĐP” nên nội dung của luận án chưa đề cập

15

sâu về cơ sở lý luận hay nội dung của pháp luật về phân cấp phân quyền. Ngoài

ra, Luận án này ch xác định mối quan hệ giữa trung ương - địa phương là mối

quan hệ của cấp trung ương đối với cấp tỉnh mà không nghiên cứu nội dung

phân cấp cho chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã là chưa hợp lý, đây

cũng là điểm hạn chế của luận án.

Ngoài ra, c thể kể đến một số luận án tiến sĩ luật c liên quan ít nhiều đến

nội dung đề tài, đ là các luận án nghiên cứu về các cơ quan trong bộ máy chính

quyển địa phương như Luận án tiến sĩ của Đinh Ngọc Thắng “Đổi mới tổ chức và

hoạt đ ng của ĐND trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ ở Việt

Nam hiện nay” [116], Luận án tiến sĩ của Phạm Văn Đạt “Đổi mới tổ chức chính

quyền đô thị ở nước ta hiện nay” [45], Luận án tiến sĩ của Tạ Quang Ngọc “Đổi

mới tổ chức và hoạt đ ng của cơ quan chuyên môn thu c Ủy ban nhân dân ở Việt

Nam hiện nay” [99]; Luận án tiến sĩ của Trịnh Tuấn Thành “Đổi mới tổ chức và

hoạt đ ng của Ủy ban nhân dân các cấp ở Việt Nam hiện nay” [121]; Luận án tiến

sĩ của Nguyễn Trọng Hải “Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của Ủy ban nhân dân các

cấp ở Việt Nam hiện nay” [56].

Nhìn chung, các luận án tiến s nêu trên mới d ng ở việc kiến nghị hoàn

thiện pháp luật theo hướng bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, còn cụ thể

nội dung, phạm vi, giới hạn của quyền này và cách thức bảo đảm việc thực hiện

quyền này như thế nào thì chưa được đề xuất cụ thể. Các nghiên cứu thuộc nh m

này chưa đánh giá một cách tổng thể thực trạng pháp luật hiện hành liên quan tới

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.

1.2. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU NGOÀI NƢỚC

C một số công trình nghiên cứu tiêu biểu của các nhà khoa học nước ngoài

liên quan đến chủ đề nghiên cứu của luận án này, cụ thể là:

- Hai tác giả J.M.Cohen và S.B Peterson, trong cuốn “Phân cấp quản lý

hành chính – Chiến lược cho các nước đang phát triển” [156] đã đánh giá bối

cảnh, nhu cầu và xu hướng phân cấp quản lý hành chính ở các nước trên thế giới;

phân tích r mối quan hệ giữa cải cách hành chính, phân quyền, phân cấp quản lý

16

hành chính với sự phát triển kinh tế; những kh khăn và thuận lợi cho các nước

đang phát triển trong quá trình cải cách nhà nước, xây dựng nền hành chính hiện

đại. Theo tác giả, t nghiên cứu lý luận và thực tiễn các nước, nội dung bảo đảm

cơ chế phân quyền, phân cấp quản lý hành chính về phương diện pháp luật chính

là trao cho các đơn vị cụ thể cấp địa phương được quyền theo một quy chế tập

thể nhất định; thiết lập thẩm quyền r ràng và các ranh giới chức năng cho các

địa phương đ ; chuyển giao các quyền nhất định về lập kế hoạch, ra quyết định

và quản lý các nhiệm vụ cho các đơn vị đ ; ủy quyền cho phép các đơn vị đ sử

dụng đội ngũ cán bộ riêng của họ; thiết lập các quy tắc về quan hệ hoạt động

tương tác của các đơn vị đ đối với các đơn vị khác của hệ thống chính quyền

mà họ là một bộ phận; cho phép các đơn vị đ tạo thu nhập t các nguồn đặc biệt

đã được khoanh định như thuế tài sản, mức ấn định về thuế sản xuất nông nghiệp

và thương nghiệp, phí cấp phép, các khoản thu về tiện ích công cộng (điện,

nước…) hoặc t các khoản được các bộ ở trung ương cấp, các khoản vay và cho

phép các đơn vị đ thành lập, quản lý các hệ thống riêng của họ về ngân sách, kế

toán và đánh giá.

- Hai tác giả Kenneth Newton và Jan W.Van Deth, trong cuốn “Foundations

of Comparative Politics” Những nền tảng của chính trị học so sánh [169] đã đề cập

một số khía cạnh về các mô hình của CQĐP; những vấn đề liên quan tới việc giải

quyết mối quan hệ giữa trung ương và địa phương (sự thống nhất và mâu thuẫn về

thẩm quyền; vấn đề đảm bảo tính dân chủ, hiệu quả trong việc cung ứng hàng hóa,

dịch vụ công cho dân chúng địa phương,…) nhìn t g c độ chính trị học so sánh.

- Tác giả Gordon L. Clark trong cuốn “A Theory Local Autonomy” (M t lý thuyết

về tự quản địa phương [164] đã làm sáng t khái niệm tự quản địa phương (local

autonomy) t hai g c độ: quyền hình thành các sáng kiến về chính sách để giải quyết các

vấn đề địa phương và quyền c tiếng n i cuối cùng về các vấn đề của địa phương.

- Tác giả Jurgen Georg Backhaus (ed.), trong cuốn “Two Centuries of Local

Autonomy” ai thế kỷ thực hiện tự quản địa phương [161] đã nghiên cứu quá trình

triển khai ý tưởng về tự quản địa phương và sự thăng trầm của mô hình này trong hai

thế kỷ v a qua tại Đức và những giá trị đương đại của mô hình tự quản địa phương.

17

- Tác giả Janice Morphet trong cuốn “Modern Local Government” (CQĐP

hiện đại [167] đã luận giải các vấn đề về đạo lý thiết lập nên các CQĐP, giải quyết

mối quan hệ giữa CQĐP và chính quyền trung ương t kinh nghiệm của nước Anh.

- Hai tác giả Ann Bownman và Richarch Kearney, trong cuốn “State and

Local Government” (Nhà nước và chính quyền địa phương) [163] đã trình bày mô

hình CQĐP và kinh nghiệm phân quyền giữa các cấp CQĐP ở Hoa Kỳ. Các tác giả

lưu ý các khía cạnh cơ bản như thẩm quyền quản lý - chức năng của chính quyền

địa phương (loại dịch vụ, hàng h a công cộng nào thuộc độc quyền của chính quyền

trung ương, thuộc độc quyền của CQĐP hoặc thuộc dạng cả chính quyền trung

ương và CQĐP đều nên phối hợp cung cấp); tài chính (nguồn thu khoản chi, yêu

cầu về cân bằng ngân sách); nhân sự; cơ cấu tổ chức bộ máy; quy trình ra quyết định

(những loại vụ việc nào cần phải c sự tham gia của công chúng; trường hợp nào thì

phải công khai h a; trình tự, thủ tục của việc đảm bảo tính minh bạch của chính

quyền,...); tiêu chuẩn hàng h a, dịch vụ công mà CQĐP phải tuân theo s do CQĐP

tự quy định hay phải theo chuẩn mực của chính quyền trung ương,.v.v…

- Tác giả Evan M. Berman, trong cuốn “Public Administration in East Asia:

Mainland China, Japan, South Korea, and Taiwan” ành chính công ở khu vực Đông

Á: Trung Quốc Đại lục, Nhật ản, Nam àn, và Đài Loan) [162] đã nghiên cứu so sánh

các mô hình quản trị hành chính công ở các quốc gia Đông Á, trong đ c việc nghiên

cứu về phân quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP trong cải cách hành chính;…

Bên cạnh đ , còn c một số tác giả Việt Nam nghiên cứu kinh nghiệm nước

ngoài như: Lê Văn Hòa c bài Phân cấp quản lý hành chính ở Đan Mạch [68] và

“Quản trị địa phương ở In-đô-nê-xi-a [69]; Nguyễn Khắc Hùng với bài “Vài nét về

tổ chức b máy nhà nước Vương quốc Anh [74]; Vũ Kiều Oanh với “Cải cách

chính quyền địa phương ở Trung Quốc [104]; Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn S

Đại với “Tổ chức chính quyền địa phương C ng hoà liên bang Đức” [122]; Nguyễn

Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh với “M t số vấn đề lý luận rút ra từ kinh

nghiệm tổ chức chính quyền địa phương ở Pháp và Đức” [63] ;

Ngoài ra, c một số tài liệu khác cũng đề cập đến vấn đề này như: Kỷ yếu

Hội thảo khoa học của Nhà pháp luật Việt - Pháp về chủ đề “Phân cấp, phân quyền

18

giữa trung ương và địa phương và quy chế đặc thù của các thành phố lớn [ 98] hay

Báo cáo của Ngân hàng thế giới với chủ đề “Nhà nước trong m t thế giới đang

chuyển đổi” [96]…

1.3. MỘT SỐ NHẬN XÉT VỀ KẾT QU CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN

CỨU LIÊN QUAN ẾN Ề TÀI VÀ NHỮNG VẤN Ề CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN

CỨU TRONG LUẬN ÁN

1.3.1. Các quả u ƣ c

Về các khái niệm

Đối với các công trình nghiên cứu của các tác giả trong nước, mặc dù các

tác giả đề cập đến những vấn đề lý luận và các khái niệm như chính quyền địa

phương, phân cấp, phân quyền; về tổ chức và hoạt động của CQĐP n i chung

hoặc của một cấp chính quyền, nhưng giữa các tác giả còn sử dụng không thống

nhất các khái niệm. Chẳng hạn, trước đây, phần lớn các tác giả sử dụng thuật

ngữ “phân cấp” và ít sử dụng thuật ngữ “phân quyền”. Có tác giả cho rằng

“phân cấp” cũng mang yếu tố của “phân quyền”; c tác giả cho rằng phân cấp là

để “tiện quản lý” [141, tr.4] mà “tiện quản lý ở đây là cho nhà nước trung ương” hơn

là hướng tới mục tiêu bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của m i cấp chính

quyền địa phương; c tác giả còn đồng nhất khái niệm “phân cấp” và “phân

quyền”, cho rằng:

Phân cấp thực chất là trao cho t ng cấp hành chính – lãnh thổ những

quyền tự quyết định, tự quản lý những công việc cụ thể nhất định

trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Các cấp chính

quyền c những nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và nguồn lực của

mình tùy theo khả năng thực tế của địa phương để thực hiện nhiệm

vụ, quyền hạn được trao. Nhiệm vụ, quyền hạn tự quyết đ được thực

hiện thông qua pháp nhân công quyền như cơ quan đại diện, cơ quan

hành chính… [46].

Hầu như các tác giả không nghiên cứu khái niệm “chính quyền địa

phương”, “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”; Bên

cạnh đ , thuật ngữ “chính quyền địa phương”, “quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền địa phương” đã được một số nghiên cứu nhắc tới trong

19

các công trình liên quan nhưng các tác giả không làm r khái niệm, nội hàm của

các thuật ngữ này và vì vậy, c thể coi đây vẫn là những khái niệm mới.

Về thẩm quyền củ ch nh quyền ị ph ơng các cấp và phạm vi quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh quyền ị ph ơng

Qua khảo sát các công trình nghiên cứu khoa học pháp lý cho thấy, nhiều

công trình nghiên cứu trước đây mới chú trọng vào vấn đề “tổ chức” và “hoạt

đ ng” hơn là vào vấn đề “thẩm quyền” và “quyền lực” của chính quyền địa

phương với tư cách một quyền hiến định, độc lập tương đối trong mối quan hệ với

chính quyền trung ương. Ngoài ra, trong các bài viết, các tác giả mới ch nhấn mạnh

đến vấn đề “phân công quyền lực” mà chưa nghiên cứu về vấn đề “bảo đảm các

nguồn lực” khi chuyển giao thẩm quyền giữa trung ương và địa phương.

Về vấn đề thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính

quyền địa phương, mặc dù cũng c khá nhiều nghiên cứu đã phân tích vấn đề này

nhưng các tác giả chưa đề cập ở phương diện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về ban

hành văn bản pháp luật hay văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa

phương, với tính chất là thẩm quyền riêng, mà không phải hàm ý quy định chi tiết

văn bản pháp luật do các cơ quan trung ương ban hành. Các tác giả cũng chưa đề

cập đến thẩm quyền này như một quyền bảo đảm cho quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền địa phương. Các nghiên cứu ở Việt Nam nhìn chung thường

nhìn nhận vấn đề “tự quản địa phương” và đo lường mức độ tự quản của địa

phương t hai g c độ chính là: tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ và tự chủ, tự

chịu trách nhiệm về tài chính mà chưa đề cập đến các nội dung tự chủ, tự chịu trách

nhiệm khác như: tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc ban hành văn bản quy phạm

pháp luật, tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài sản, tài chính và tự chủ, tự chịu trách

nhiệm về công tác tổ chức, cán bộ.

Nghiên cứu về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, cũng c nghiên

cứu ch ra rằng chính quyền địa phương phải c quyền tự xác định cơ cấu tổ chức

hành chính của mình; không tồn tại thứ bậc hành chính giữa các chính quyền phân

quyền và tự quản địa phương giữa các đơn vị hành chính – lãnh thổ nh , lớn nằm

trong nhau; cộng đồng địa phương được trao quyền tự quyết hoặc được tham vấn về

20

vấn đề thay đổi địa giới hành chính [141, tr.4]. Hoặc nghiên cứu khác cũng nhắc tới

“chủ quyền về địa giới hành chính l nh thổ” của chính quyền địa phương như một

nội dung của tự chủ, tự chịu trách nhiệm [122]. Các nghiên cứu của Việt Nam tuy

chưa khái quát và nêu đầy đủ nội dung, phạm vi của quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền địa phương nhưng những nghiên cứu này cũng đ ng g p

quan trọng cho việc nghiên cứu của Luận án.

Một số công trình mới tập trung vào nghiên cứu về việc phân cấp giữa trung

ương với cấp t nh. Nghiên cứu năm 2012 của tác giả Trần Thị Diệu Oanh và Đề tài

của Viện Khoa học pháp lý năm 2013 cũng ch đề cập đến việc phân cấp giữa trung

ương với cấp t nh. Các công trình nghiên cứu hiện nay còn chưa nhấn mạnh đến vấn

đề tự chủ, tự chịu trách nhiệm của t ng cấp chính quyền t nh, huyện, xã.

Qua việc khảo sát các công trình nghiên cứu, các tác phẩm viết về lĩnh vực

này trong phạm vi Việt Nam, tác giả nhận thấy, cho đến nay chưa c một công

trình khoa học nào ở Việt Nam nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện t các vấn

đề lý luận đến thực tiễn, các khía cạnh của pháp luật liên quan đến quyền tự chủ,

tự chịu trách nhiệm của CQĐP; cũng chưa c công trình nào đề cập trực tiếp đến

khái niệm và nội hàm, phạm vi hay nội dung của quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của CQĐP.

Đối với các công trình nghiên cứu của các tác giả nước ngoài, các công

trình nghiên cứu đã cung cấp những thông tin quan trọng về mô hình của

CQĐP; những vấn đề liên quan tới chính quyền địa phương nhìn t nhiều g c

độ khác nhau (chính trị, hành chính, pháp luật và kinh tế …); cung cấp thông

tin cơ bản về tự quản địa phương; thông tin về quá trình và lịch sử phát triển

pháp luật về tự quản địa phương và sự thăng trầm của mô hình này trong hai

thế kỷ v a qua tại một số nước trên thế giới cũng như những giá trị đương đại

của mô hình tự quản địa phương. Một số công trình nghiên cứu cũng đã luận

giải các vấn đề cơ bản như: triết lý thiết lập nên các CQĐP; các nguyên lý giải

quyết mối quan hệ giữa CQĐP và chính quyền trung ương t kinh nghiệm của

một số nước phát triển (ví dụ: Anh, Pháp, M , Đức, Nhật Bản…) hay của một

số nước đang phát triển và bước đầu áp dụng mô hình tự quản địa phương (chủ

yếu là các nước châu Á). C công trình còn đề cập đến các mô hình quản trị

21

hành chính công và vấn đề cải cách hành chính trong mối liên hệ với quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Một số công trình nghiên

cứu cũng cung cấp thông tin về nội dung pháp luật các nước về chính quyền địa

phương; mô hình CQĐP cũng như kinh nghiệm phân quyền giữa các cấp CQĐP

ở một số nước…

Kết quả nghiên cứu của các công trình trên cho thấy, cần phải lưu ý các khía

cạnh cơ bản của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, ví dụ

như pháp luật cần xác định r thẩm quyền quản lý - chức năng của chính quyền địa

phương (loại dịch vụ, hàng h a công cộng nào thuộc chính quyền trung ương, thuộc

CQĐP hoặc thuộc dạng cả chính quyền trung ương và CQĐP); pháp luật cũng cần

phải bảo đảm cho địa phương quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về vấn đề tài chính,

nhân sự; cơ cấu tổ chức bộ máy; quy trình ra quyết định; pháp luật của trung ương

cũng phải đặt ra các quy định, tiêu chuẩn cần thiết (như tiêu chuẩn hàng h a, dịch

vụ công…) mà CQĐP phải tuân theo.

Qua kết quả nghiên cứu của các tác giả nước ngoài, c thể nhận thấy các

nghiên cứu đều khẳng định r những đặc trưng của CQĐP thể hiện ở các tiêu chí:

gần gũi với dân chúng, chịu trách nhiệm trước dân chúng địa phương; là phương

tiện để dân chúng địa phương tham gia vào các quyết định của chính quyền. Các

nghiên cứu cũng ch r việc phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương với

CQĐP thường được thực hiện nhằm giải quyết các yêu cầu nâng cao tính dân chủ,

hiệu lực, hiệu quả của chính quyền.

Các nghiên cứu trên cũng cho thấy, CQĐP ở mọi quốc gia đều gặp phải một số

vấn đề như: sự mâu thuẫn chồng lấn thẩm quyền giữa các cấp chính quyền; kh dung

hòa giữa yêu cầu về tính dân chủ và đảm bảo tính hiệu quả trong quá trình ra quyết

định. Tuy nhiên, các công trình của các tác giả nước ngoài không đề cập đến vấn đề

hoàn thiện pháp luật cho chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay.

1.3.2. N ấ cầ i c iê c u

Kết quả nghiên cứu của các công trình trên đây đã gợi mở, cung cấp thông

tin, phương pháp nghiên cứu, cách tiếp cận vấn đề trong nhiều nội dung của Luận

án. Tuy nhiên, chưa c một công trình nào nghiên toàn diện, đầy đủ cơ sở lý luận và

22

thực tiễn hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền

địa phương ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay, trên tinh thần thể chế h a Hiến

pháp năm 2013. T kết quả rà soát và nghiên cứu như đã nêu trên, c thể n i Luận

án này s là công trình khoa học đầu tiên đặt vấn đề nghiên cứu một cách toàn diện,

đầy đủ cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền địa phương, nhất là làm r khái niệm, phạm vi, nội dung và

thực trạng của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa

phương các cấp, làm cơ sở cho việc hoàn thiện pháp luật, thể chế hoá quan điểm,

chủ trương của Đảng và khả năng áp dụng chính sách phân quyền ở Việt Nam, phù

hợp với bối cảnh Việt Nam đang trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước

pháp quyền XHCN và triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013.

Trên cơ sở kế th a và chọn lọc những kết quả nghiên cứu trước đây, tác giả

tiếp tục nghiên cứu, giải quyết những vấn đề cụ thể sau:

M t là, về mặt lý luận, nghiên cứu cơ sở lý luận của hoàn thiện pháp luật về

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; bao gồm hoàn thiện khái niệm của

pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; các đặc điểm của pháp

luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm; nội dung, phạm vi về quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên phương diện pháp luật; đồng thời

làm r vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về vấn đề này.

Hai là, về mặt thực tiễn, Luận án tập trung vào các vấn đề: nghiên cứu, đánh

giá thực trạng pháp luật và những bất cập của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của CQĐP; bao gồm các quy định pháp luật liên quan đến các phương

diện về thẩm quyền quản lý (nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP); thẩm quyền về ngân

sách, tài chính; thẩm quyền về tổ chức bộ máy, nhân sự; thẩm quyền ban hành văn

bản pháp quy của CQĐP.

Ba là, trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực trạng các bất cập của pháp luật, Luận

án đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của CQĐP ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay.

Những vấn đề tiếp tục nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn được tiếp cận

trên các phương diện, g c độ mới, bám sát tinh thần và nội dung Hiến pháp năm

2013, các đặc trưng của nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam và đặc điểm, truyền

thống lịch sử, văn h a của Việt Nam.

23

K uậ c ƣơ 1

Việc khảo sát về tình hình nghiên cứu lý luận và thực tiễn pháp luật về

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong các công

trình nghiên cứu do các nhà khoa học trong và ngoài nước công bố cho thấy, các

công trình nghiên cứu đã quan tâm đến các khái niệm và nội dung, phạm vi của

pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Trong

số các công trình nghiên cứu, dù ít nhiều đều c đề cập đến thẩm quyền quản lý,

thẩm quyền tài chính, ngân sách, thẩm quyền về tổ chức, nhân sự hay thẩm quyền

ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhưng chưa c công trình nào nghiên cứu

một cách hệ thống, toàn diện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

chính quyền địa phương ở Việt Nam, nhất là trong bối cảnh thi hành Hiến pháp

năm 2013 và cụ thể h a tinh thần Hiến pháp về phân cấp, phân quyền cũng như

thực hiện nguyên tắc phân cấp, phân quyền trong Luật tổ chức CQĐP năm 2015.

24

C ƣơ 2

CƠ S LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA

CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG

2.1. KHÁI NIỆM, ẶC I M VÀ NỘI DUNG VÀ VAI TRÒ CỦA PHÁP

LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN

ỊA PHƢƠNG

2 1 1 K ái i “ch nh quyền ị ph ơng” và “pháp u t về quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh quyền ị ph ơng”

Tác giả Luận án cho rằng, để làm r khái niệm pháp luật về quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm của CQĐP, trước hết cần làm r một số khái niệm c liên quan

* hái niệm “ch nh quyền ị ph ơng”

Khái niệm “chính quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi

trong các văn kiện của Đảng và Nhà nước cũng như trong các sách báo chính trị

pháp lý nhưng chưa được giải thích chính thức trong các văn bản pháp luật hiện

hành. Mặc dù vậy, nhìn chung, các chuyên gia về hành chính và pháp lý ở Việt

Nam cho rằng “chính quyền địa phương” được hiểu là “b máy thực thi quyền lực

nhà nước ở 3 cấp tỉnh, huyện, x ”, bao gồm HĐND và Ủy ban nhân dân ở các cấp

này [83, tr.465].

Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, khái niệm “chính quyền địa phương” đã

được sử dụng trong Luật Tổ chức CQĐP được ban hành ngày 31/5/1958. Trong đạo luật

này, thuật ngữ “chính quyền địa phương” không được giải thích cụ thể nhưng Điều 1 đã

hàm ý về khái niệm này: “Chính quyền địa phương tổ chức như sau: Các khu tự trị, các

thành phố trực thu c trung ương, tỉnh, châu, thành phố trực thu c tỉnh, thị xã, xã, thị

trấn có ĐND và Uỷ ban hành chính (UBHC). Các huyện có Uỷ ban hành chính. Các

khu phố ở các thành phố và thị xã lớn có Ban hành chính khu phố...” [148, tr.42].

Quan niệm về “chính quyền địa phương” thường được hiểu chung trong

khoa học pháp lý và thực tiễn là các cơ quan trong chính quyền nhà nước được tổ

25

chức ở các đơn vị hành chính. Các đạo luật về tổ chức chính quyền địa phương, về

Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đã g p phần xác lập quan niệm rằng CQĐP

gồm hai loại thiết chế là: HĐND và cơ quan hành chính ở địa phương (Ủy ban hành

chính, nay là UBND). Quan niệm trên tiếp tục được th a nhận rộng rãi bởi nhiều

học giả ở Việt Nam cho tới hiện nay [84].

Quan niệm coi CQĐP ch bao gồm HĐND và UBND cũng được thể hiện

khá r trong các văn kiện của Đảng trong thời kỳ đổi mới khi c chủ trương về

đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước. Một điểm cần lưu ý là CQĐP phải gắn với

một địa phương cụ thể (tức là một đơn vị hành chính nhất định) và nhân sự của

CQĐP, suy cho cùng, phải do cộng đồng dân cư ở địa phương ấy lập nên. Có

quan điểm cho rằng:

Chính quyền địa phương của Việt Nam là một bộ phận hợp

thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan

quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp

bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ

quan quyền lực nhà nước này [47].

C thể thấy, các nhà khoa học thường nhấn mạnh đến sự hình thành cơ quan

dân cử của địa phương như một điều kiện bắt buộc cho sự tồn tại chính quyền. Còn

việc cơ quan dân cử này c nên được coi là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa

phương hay không thì cũng c nhiều ý kiến khác nhau [29;30;32]. C ý kiến cho

rằng nếu coi HĐND là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” thì HĐND trở

thành cánh tay nối dài của chính quyền trung ương mà không c tính chất của một

cơ quan của địa phương [64].

C học giả nhận định: Hiến pháp năm 2013 đã phục hồi khái niệm “chính quyền

địa phương (Chương IX của Hiến pháp) trong cấu trúc của bộ máy nhà nước với tính

cách là một cơ cấu chính thức mà trước đây đã được Luật tổ chức chính quyền địa

phương năm 1958 ghi nhận rồi sau đ bị thay thế bởi cụm t “Hội đồng nhân dân và

Ủy ban hành chính Ủy ban nhân dân trong các Hiến pháp 1959, 1980, 1992 [128].

26

Qua các nghiên cứu cho thấy, nhìn chung, mặc dù việc thực hiện quản lý

các công việc ở địa phương thuộc m i quốc gia khá khác nhau, nhưng trong khoa

học pháp lý và thực tiễn pháp luật ở các nước, khái niệm “chính quyền địa

phương lại thường c điểm chung là không bao hàm các cơ quan nhà nước được

tổ chức và hoạt động ở địa phương (ví dụ: các cơ quan tòa án, viện công tố hoặc

viện kiểm sát) [158, tr.303-358]. Một vài nghiên cứu khẳng định: “Chính quyền địa

phương không bao gồm các Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân địa phương

[148, tr.7;125, tr. 483;92, tr.16]. Quan điểm trên về CQĐP cũng tương đồng với quan

niệm về CQĐP ở nhiều quốc gia trên thế giới. Chẳng hạn, tại M , theo t điển Black’s

Law Dictionary, “chính quyền địa phương (local government) được hiểu là “chính

quyền của m t địa phương nhất định, chẳng hạn, ở thành phố, địa hạt và là cơ quan

chính quyền dưới chính quyền bang. [165, tr.64]. Tại Anh, chính quyền địa phương

cũng được quan niệm là các cơ quan công quyền được lập ở các địa phương và do c tri

địa phương bầu nên [170, tr. 245;148, tr.52-55].

C học giả nhận định: ở đơn vị hành chính nào không tổ chức cơ quan đại diện

quyền lực nhân dân thì ở đ không c tự quản địa phương, ch còn tổ chức hành chính

điều hành [91, tr.35]. Tác giả này cũng cho rằng thuật ngữ “chính quyền thường được

sử dụng để ch việc thực hiện quyền lực chính trị bằng các cơ cấu nhà nước, mà trong

tổng thể của cơ cấu này đòi h i phải c một bộ phận được bầu ra theo phương thức bầu

cử phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và kín để quyết định chính sách, pháp luật và những

vấn đề quan trọng ở tầm quốc gia hoặc lãnh thổ hành chính. Thiếu chế định này thì

không còn khái niệm chính quyền và n được thay thế bằng một thuật ngữ khác, đ là

hành chính c tính nhà nước.

C quan điểm cho rằng, CQĐP ở Việt Nam thường được hiểu gồm Hội đồng

nhân dân và Ủy ban nhân dân trên một đơn vị hành chính – lãnh thổ để phân biệt

với bộ máy nhà nước ở một đơn vị hành chính nhưng cư dân không bầu ra người đại

diện của mình để tập hợp thành cơ quan đại diện quyền lực của họ và ở đ , chỉ tổ

chức hành chính nhà nước để thực hiện điều hành hành chính; thực chất là ở nơi ấy

làm theo chỉ đạo, mệnh lệnh của cấp trên trong quản lý công việc thu c thẩm quyền

[91, tr.34].

27

Như vậy, “chính quyền địa phương là khái niệm c thể c những cách hiểu

khác nhau, nhưng điểm thống nhất giữa các nhà nghiên cứu cũng như các nhà hoạt

động thực tiễn là chính quyền địa phương phải là cơ quan được lập ra cho chính địa

phương, để quản lý công việc ở địa phương, do bầu cử hoặc do bổ nhiệm.

Tác giả Luận án cho rằng, để được coi là CQĐP, thì cấp chính quyền địa

phương phải c một cơ quan là h i đồng dân c và m t cơ quan hành chính được

thiết lập theo cách thức nhất định, hợp pháp. Nếu thiếu một trong hai cơ quan

quan trọng này thì không thể hình thành “chính quyền địa phương , cho dù có

gọi là “chính quyền hoàn chỉnh hay “chính quyền không hoàn chỉnh như cách

n i dân dã gần đây. Điều này cũng đã được chứng minh qua việc tiếp tục khẳng

định và ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 thiết chế HĐND phải c ở tất cả các

cấp chính quyền, sau khi thí điểm không tổ chức HĐND cấp quận, huyện,

phường trong thời gian trước khi sửa đổi Hiến pháp trên cơ sở thực hiện Nghị

quyết số 26 2008 QH12 ngày 15 11 2008 của Quốc hội về việc thực hiện thí điểm

không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường. Mặt khác, CQĐP cũng

không bao gồm các cơ quan tòa án nhân dân hay viện kiểm sát nhân dân dù các

cơ quan này được đặt tại địa phương.

Tác giả Luận án cũng cho rằng chính quyền địa phương cần phải có quyền và

khả năng thực tế, trong giới hạn của luật pháp, để điều tiết và quản lý một phần

đáng kể các hoạt động công cộng theo đúng trách nhiệm của mình và vì lợi ích của

nhân dân địa phương. Bên cạnh đ , tác giả Luận án đồng tình với quan điểm cho

rằng hội đồng địa phương ch chịu trách nhiệm trước cử tri địa phương về các quyết

định của mình (thông qua cơ chế bầu cử và bãi nhiệm) và trước pháp luật (trước tòa

án) mà không chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính cấp trên theo kiểu hành

chính cấp trên - cấp dưới; c như vậy mới bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của CQĐP m i cấp.

T các nghiên cứu lý luận và nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành và

nhất là các quy định của Hiến pháp năm 2013 gần đây, Luận án đưa ra khái niệm

pháp luật về CQĐP như sau: Chính quyền địa phương là b máy chính quyền được

28

thành lập trên m t đơn vị hành chính l nh thổ gồm có h i đồng dân c do nhân dân

địa phương trực tiếp bầu ra để quyết định các vấn đề của địa phương và có cơ quan

hành chính để thực hiện các quyết định của h i đồng dân c và thực hiện nhiệm vụ

công tại địa phương vì lợi ích của nhân dân địa phương.

* hái niệm “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh quyền ị ph ơng”

Theo quan điểm của các học giả trong nước cũng như trong các công trình

nghiên cứu của nước ngoài, “tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa

phương” là khái niệm xuất hiện trong nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương,

bắt nguồn t khái niệm “tự quản địa phương hoặc được hiểu tương đương. Khái

niệm “tự chủ, tự chịu trách nhiệm” của chính quyền địa phương đã được nhắc tới

trong các văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X (tháng 4 2006) khi Đảng ta đề ra chủ

trương: “Phân cấp mạnh, giao quyền chủ đ ng hơn nữa cho chính quyền địa

phương,... bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm" cho CQĐP [42, tr.127].

Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI (tháng 01 2011) tiếp tục khẳng định: "bảo đảm

quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm" của CQĐP trong phạm vi thẩm quyền được

phân cấp" [43, tr.251].

Quá trình sửa đổi Hiến pháp 1992, khi thiết kế các điều khoản của chương

“Chính quyền địa phương , đa số các ý kiến đều cho rằng cần phải tạo cơ sở hiến

định cho việc thực hiện quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm và nội dung mới của

Hiến pháp năm 2013 về CQĐP đã làm thay đổi cách tiếp cận khi bổ sung một điều

mới (Điều 112) quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của CQĐP. Tại khoản 1

của Điều 112 khẳng định r CQĐP có hai loại nhiệm vụ được phân biệt với nhau:

(1) Nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa

phương; (2) Quyết định các vấn đề của địa phương do luật định. Nhìn chung, các ý

kiến khá thống nhất là đối với loại nhiệm vụ thứ hai, loại nhiệm vụ mà CQĐP thực

hiện các nhiệm vụ xuất phát t tính đặc thù của địa phương cũng chính là thể hiện

nhiệm vụ có tính tự quản cao của CQĐP, nhằm phát huy lợi thế của m i địa phương

trên thực tế [32;176, tr.49].

29

Luật tổ chức CQĐP năm 2015 lần đầu tiên đã xác lập chế độ pháp lý về tự

chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP và sử dụng khái niệm này, nhấn mạnh đến việc

“phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở các đơn vị hành chính

trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của

pháp luật” (điểm b khoản 2 Điều 11), CQĐP tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc

thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền (khoản 2 Điều 12).

Một số nghiên cứu đã đề cập đến khái niệm [103, tr.149] và nhận định rằng

“tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương các cấp nhằm

phát huy tính chủ đ ng, sáng tạo của chính địa phương các cấp trong việc thực hiện

nhiệm vụ quản lý nhà nước”. Nhiều ý kiến cho rằng ch c trên cơ sở phân định r

thẩm quyền của m i cấp chính quyền theo tinh thần phân cấp mạnh m thì cơ chế

xác định trách nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của m i cấp chính

quyền cũng như thực hiện việc kiểm soát quyền lực mới c hiệu quả [176]. C quan

điểm cho rằng tập quyền, tản quyền và phân quyền là những nguyên tắc phân định

thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP; trong các hình thức đ , phân

quyền cùng với chế độ tự quản địa phương là nguyên tắc thể hiện quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm cao nhất của cộng đồng dân cư địa phương [148, tr.33]. Hoặc,

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP thực chất là n i dung cốt lõi của

nguyên tắc tự quản địa phương n i chung, tự quản của chính quyền đô thị n i riêng

[83;139]. C quan điểm khẳng định mạnh m “tự quản địa phương là đỉnh điểm của

phân quyền”, “tiến đến tự quản - phân quyền là quy luật dứt khoát, không thể

cưỡng được [131].

Tác giả đồng ý với quan điểm “tự chủ và tự chịu trách nhiệm chính là cốt lõi

của tự quản ở địa phương [139;140]. C thể n i rằng quyền tự quản của các địa

phương được các bản Hiến pháp bảo vệ là quyền quyết định mang tính tự chủ, độc

lập với Nhà nước trong các công việc tại địa phương và ngoài địa phương, theo

quyết định riêng, với nhân lực riêng và với khả năng kinh tế tài chính riêng trong

khuôn khổ của các đạo luật [122, tr.71]. Tự quản địa phương là quyền và các khả

năng thực tế của các địa phương, trong khuôn khổ các đạo luật, quy định và xây

30

dựng một phần chủ yếu các công việc tại địa phương trong sự tự chịu trách nhiệm,

vì hạnh phúc của nhân dân địa phương mình [122, tr.71]. Định nghĩa nêu trên đã trở

thành nguyên tắc hoạt động của các mô hình tổ chức chính quyền địa phương dù là

theo hình thức phân quyền, tản quyền hay tập quyền.

Theo nhiều nhà nghiên cứu, trên thế giới, cách tổ chức phân công quyền lực

giữa chính quyền trung ương và CQĐP thường được các nước tuân theo một trong

ba nguyên tắc cơ bản là tập quyền, tản quyền và phân quyền [142, tr.319-329]. Tập

quyền nhằm ch nguyên tắc tổ chức chính quyền nhà nước, theo đ , mọi quyền lực tập

trung vào trung ương; các cơ quan trung ương nắm quyền quyết định mọi vấn đề t

trung ương đến địa phương; các cơ quan CQĐP không c quyền chủ động, sáng tạo,

ch tuân thủ, phục tùng mọi quyết định t cấp trên đưa xuống [145, tr.27]. Trong những

năm ngay sau Chiến tranh thế giới thứ II, tổ chức CQĐP theo nguyên tắc tập quyền tồn

tại ở khắp các nước châu Âu. T đầu thập niên 90 thế kỷ XX, Liên bang Nga và các

nước cộng hòa thuộc Liên Xô cũ, các nước XHCN cũ ở Đông Âu đã ban hành Hiến

pháp mới, tổ chức CQĐP theo nguyên tắc phân quyền (tự quản địa phương) [142,

tr.321-322;148, tr.52].

Ở Việt Nam, mô hình ban đầu về quản lý hành chính ở nước ta là tập quyền

XHCN, đã được áp dụng trong thời kỳ bao cấp. T khi thực hiện đường lối đổi

mới của Đảng (năm 1986) và Hiến pháp năm 1992 đến nay chúng chưa c mô

hình lý thuyết quản lý hành chính nào; chúng ta cũng không áp dụng mô hình lý

thuyết quản lý hành chính tập quyền như thuở ban đầu, chưa là phân quyền hay

tản quyền hoặc kết hợp mà ch tham khảo một số thuyết và chuyển thể thành phân

cấp; bản chất vẫn là tập quyền nhưng đang c sự phân cấp cho cấp dưới [111].

Còn tản quyền là “chính sách thông qua đó các công chức nhà nước trung ương tại

địa phương, do Nhà nước trung ương c xuống địa phương, được giao những thẩm

quyền mà trước kia do các b trực tiếp nắm giữ . Theo nguyên tắc tản quyền, các

đại diện của trung ương không những thực hiện quyền giám sát địa phương mà còn

trực tiếp thực hiện quyền lực ngay tại địa phương. Các đại diện này không c tư

cách pháp nhân, không c năng lực pháp lý để kiện tụng, không c tài sản và ngân

31

sách riêng, mọi việc đều chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương. Tản quyền

cũng là tập trung quyền lực, nhưng các cơ quan tản quyền được tổ chức theo thứ

bậc cả về văn bản (văn bản cấp dưới không được trái văn bản cấp trên) và cả về

nhân sự (cấp trên c quyền điều động, bổ nhiệm, cách chức cấp dưới). Cơ quan

tản quyền do trung ương bổ nhiệm và cách chức, ch trực thuộc trung ương;

trung ương c thể trực tiếp thực hiện quyền lực ngay tại địa phương mà quyền

lực nhà nước vẫn tập trung vào trung ương; chính quyền trung ương thực hiện

quyền giám sát địa phương ngay tại địa phương, nhưng không can thiệp bằng

phương pháp hành chính vào công việc của CQĐP [148, tr.29;2, tr.324]. Một

nghiên cứu khác cho rằng nguyên tắc tản quyền là nguyên tắc tổ chức quyền lực

nhà nước theo lãnh thổ, theo đ “công chức nhà nước trung ương tại địa

phương, do nhà nước trung ương c xuống địa phương, được giao những thẩm

quyền mà trước đây do các b trực tiếp nắm giữ [98;142, tr.323]. Biểu hiện cụ

thể của việc áp dụng nguyên tắc này chính là việc các cơ quan trung ương thiết

lập các chi nhánh, các cơ quan đại diện (văn phòng đại diện) ở địa phương để

thực hiện chức trách của mình. Cấp trên c toàn quyền điều động, bổ nhiệm,

cách chức các cơ quan cấp dưới này, do vậy về bản chất, tản quyền cũng ch là

một biến thể của nguyên tắc tập quyền [148, tr.29].

Bảo đảm bằng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP

phải đồng hành với thực hiện chính sách phân quyền. Phân quyền tức là phân quyền

quản lý, ở đây là phi tập trung về quản lý hành chính, theo đ , nhà nước trung ương

chuyển giao (bằng hiến pháp và luật) cho các địa phương những quyền hạn độc lập

và toàn vẹn (bao gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự...), trong phạm vi

đ , địa phương thực hiện một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm. Phân

quyền trong mối quan hệ trung ương - địa phương thường được hiểu là chế độ tự

quản địa phương. Phân quyền là hình thức tổ chức quản lý nhà nước bắt nguồn t

các nước Âu - M và hiện nay, là hình thức phổ biến trên thế giới, được thực hiện

triệt để ở Anh, Hoa Kỳ; còn ở các nước châu Âu lục địa (Pháp, Đức, Italia, Ba Lan,

v.v..) vẫn đang áp dụng nguyên tắc phân quyền kết hợp với tản quyền [2, tr.326].

32

Chính quyền địa phương không c quyền lập pháp, tư pháp như sự phân quyền giữa

chính quyền liên bang và chính quyền bang trong các nhà nước liên bang [148,

tr.29; 142, tr.325-326].

Nhìn chung, việc phân quyền ở các nước đang phát triển còn chưa phổ biến,

mới xuất hiện chủ yếu ở đô thị, nơi c những chính quyền thành phố hoặc t nh được

ủy quyền [156, tr.212]. Ở một số nước giữ lại quyền kiểm soát tập trung lớn đối với

các nhiệm vụ hành chính được phân cấp và không chuyển giao đầy đủ nguồn nhân

lực và tài chính cho các đơn vị chính quyền ngoài trung ương. Kết quả là các nhiệm

vụ và chức năng công được chuyển giao không được thực hiện một cách đúng đắn,

do vậy, hạn chế các n lực phát triển kinh tế và xã hội của quốc gia [156, tr.213].

Đối với Việt Nam, phân cấp (hay phân cấp quản lý) theo quy định của pháp

luật, thường được dùng để ch việc cấp trên phân công cho cấp dưới thực hiện một số

thẩm quyền nhất định mà trước thời điểm c quyết định phân cấp thì thẩm quyền này

vốn vẫn do cấp trên thực hiện [148, tr.33]. Các đạo luật về tổ chức HĐND và Ủy ban

nhân dân năm 1983, năm 1989, năm 1994 và Luật năm 2003 cũng sử dụng khái niệm

phân cấp [144, tr.35] để hàm ý việc chuyển giao thẩm quyền của trung ương cho địa

phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau.

Ở g c độ nghiên cứu khoa học, c tác giả nhận định phân cấp quản lý là “sự

chuyển giao quyền quyết định trong hoạt đ ng quản lý hành chính nhà nước từ chính

phủ trung ương, chính quyền cấp trên xuống cho các cơ quan cấp dưới trong hệ thống

hành chính nhà nước.” [110, tr.36]. C ý kiến đưa ra định nghĩa cụ thể hơn:

Phân cấp trong quản lý nhà nước được hiểu là phân công chức

năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho t ng cấp hành chính, là việc

cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn cho cấp dưới thực hiện

một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản

quy phạm pháp luật, hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện

nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể [54, tr. 17].

Tuy nhiên, c quan điểm cho rằng phân cấp là sự phân công hợp lý chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp CQĐP cho phù hợp với đặc

33

điểm của m i cấp nhằm phát huy tính tự chủ, sáng tạo của các cấp nhằm thực thi

quyền lực Nhà nước đạt hiệu quả cao nhất [151]. Chúng tôi cho rằng, quan điểm sau

cùng phù hợp với định nghĩa về phân quyền nhiều hơn, bởi trong quá trình thực

hiện phân cấp hiện nay theo các quy định của pháp luật hiện hành thì chưa bảo đảm

tính tự chủ, sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương.

Một nghiên cứu khác mà tác giả cho rằng c quan niệm rành mạch và hợp

lý hơn khi phân biệt phân cấp, phân quyền, tự quản địa phương. Nghiên cứu này

khẳng định:

Phân cấp quản lý là khái niệm của Việt Nam, về đại thể c nghĩa

là phân, chia ra thành cấp và giao cho m i cấp một phạm vi những chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhất định để quản lý cho tiện lợi và hiệu

quả. Vậy đây chính là nội dung của nguyên tắc tản quyền. Mặt khác,

Việt Nam ta thực hiện nguyên tắc tập quyền XHCN, như vậy, tản quyền

này cũng là một hình thức của tập quyền n i chung và tập quyền XHCN

n i riêng [140, tr.214-228].

Nghiên cứu này cũng nhận định “Phân quyền hoàn toàn không phải là

phân cấp quản lý. Việt Nam chỉ có phân cấp quản lý chứ chưa có phân quyền

hiểu theo ngh a Tây u, vì phân quyền hiểu theo ngh a Tây u là chế đ tự quản

địa phương” [140, tr.214-228]. Liên minh Châu Âu năm 1985 đã thông qua Hiến

chương về tự quản địa phương, hiện nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và

thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương [58].

Trong khi còn c sự mơ hồ hoặc không r ràng về khái niệm “phân cấp quản

lý và “phân quyền , thì tác giả cho rằng nhận định sau đây thể hiện khá r bản chất

của vấn đề: thực tế phân cấp ở Việt Nam hiện nay là “các cấp cùng thực hiện m t

công việc với những mức đ , phạm vi, n i dung khác nhau [48, tr.330] hay “cùng

m t công việc được chia cho các cấp khác nhau thực hiện”, với tư duy phân cấp,

chính quyền trung ương không “buông , không “bỏ và phải chịu trách nhiệm tới

cùng về công vụ ngay cả khi đã được phân cấp [49, tr.284].

34

Như vậy, r ràng c sự khác biệt về chế độ pháp lý giữa “phân cấp , “phân

quyền” mà đôi khi do pháp luật không phân biệt r ràng nên dẫn đến nhiều cách hiểu

khác nhau trên thực tế, dẫn đến gây tranh luận trong giới nghiên cứu khoa học và cũng

s làm lúng túng trong thực tiễn quản lý, điều hành.

Vậy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP là gì ?

Để hiểu r khái niệm “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa

phương , tác giả cho rằng cần phải hiểu r chế độ pháp lý của “tự quản địa phương

nguyên tắc phân quyền cũng như chế độ pháp lý của “tản quyền mà trên thực tế còn

c nhiều người nhầm lẫn với phân quyền, với “tự quản địa phương”.

“Tự quản địa phương , theo T điển Le Petit Larousse của Pháp, được

hiểu là tính độc lập, khả năng quyết định của chính quyền địa phương so với

quyền lực trung ương. Xét về lịch sử, khái niệm “tự quản địa phương (local

autonomy) đã xuất hiện hàng trăm năm trước so với khái niệm “phân quyền

thường mới xuất hiện vài thập niên gần đây. Theo một nghiên cứu của học giả

Đức, thì ngay ở nước Đức, lý thuyết về “tự quản địa phương (trước hết áp dụng

ở các thành phố) đã c lịch sử khoảng 200 năm và “tự quản chính là sự tăng

cường hoạt động của các nhà chức trách trong công việc của họ để liên kết các

lực lượng phong phú của nhân dân trong địa phương mình, nhằm tự chịu trách

nhiệm trong việc hoàn thành các nhiệm vụ của địa phương mình, vì hạnh phúc

của nhân dân, bảo vệ nét đặc trưng mang tính lịch sử và tính địa phương [122,

tr.71]. Theo quan điểm hiện đại thì Liên minh châu Âu đồng nhất phân quyền với

tự quản địa phương [141, tr.4]; đồng nhất với quyền tự chủ của địa phương. Phân

quyền thường đi k m chế độ “tự quản địa phương (local autonomy hoặc local

self - government). Không ít học giả trên thế giới coi hai khái niệm này là tương

đương nhau về nghĩa và được sử dụng thay thế nhau [187]. Tuy nhiên, cũng c ý

kiến cho rằng, phân quyền không đồng nhất với tự quản địa phương [141, tr.4].

Theo Hiến chương châu Âu về chế độ tự quản của CQĐP, ban hành ngày

15/10/1985 thì tự quản địa phương là quyền và các khả năng thực tế của các địa

phương, trong khuôn khổ các đạo luật, qui định và xây dựng m t phần chủ yếu các

35

công việc tại địa phương, trong sự tự chịu trách nhiệm, vì hạnh phúc của nhân dân tại

địa phương mình. Theo Dự thảo Hiến chương quốc tế về chính quyền tự quản địa

phương thì chính quyền tự quản địa phương biểu thị quyền và khả năng của CQĐP,

trong giới hạn của luật pháp, để điều tiết và quản lí m t phần đáng kể các hoạt đ ng

công c ng theo đúng trách nhiệm của mình và vì lợi ích nhân dân địa phương [58].

Chế độ “tự quản địa phương ở các nước tư bản chủ nghĩa được hiểu là một

dạng hoạt động hành chính được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước do chính quyền

cấp trên (Chính phủ) bổ nhiệm và các cơ quan tự quản địa phương do dân chúng địa

phương bầu ra. Các cơ quan tự quản địa phương bao gồm các cơ quan dân cử (Hội

đồng tự quản) và các cơ quan chấp hành của n . Trong khoa học pháp lý và thực tiễn

pháp luật ở những nước này, các cơ quan tự quản địa phương không được coi là các cơ

quan nhà nước, không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước của nhà

nước tư sản. Những người làm việc trong các cơ quan tự quản địa phương không được

xếp vào đội ngũ công chức của Nhà nước.

Tự quản địa phương (với tư cách là một phương thức tổ chức, quản trị cộng

đồng địa phương), cho tới ngày nay, vẫn còn là khái niệm khá xa lạ với ngôn ngữ

đại chúng ở Việt Nam. Trong thực tiễn lịch sử nước ta, cũng đã t ng c những giai

đoạn, những cách thức tổ chức cộng đồng địa phương “na ná với cách thức tổ

chức cộng đồng địa phương mà nhiều quốc gia gọi là “tự quản địa phương , trong

đ phải kể đến chế độ tự quản làng - xã, chế độ tự trị ở một số khu vực miền núi

trước đây... [70;148, tr.33]. C nghiên cứu khẳng định quy định tại Điều 112 Hiến

pháp năm 2013, xét về mặt hình thức, cho thấy c những dấu hiệu khá giống với

các quy định về chính quyền địa phương tự quản ở các nước [128, tr.11].

Theo pháp luật nhiều nước, tự quản địa phương được hiểu là quyền của một

cộng đồng dân cư địa phương ở đ , dân cư địa phương được quyền tự quyết về cách

thức tổ chức ra chính quyền cấp gần mình nhất (quyết định hình thức và cơ cấu tổ chức

bộ máy chính quyền và chính quyền này cũng ch chịu trách nhiệm trước cộng đồng

dân cư địa phương trong khuôn khổ pháp luật), chức năng của cấp chính quyền này

được thiết kế theo hướng họ được làm tất cả những công vụ nào mà cấp này c thể đảm

36

trách (cấp trên ch làm những gì mà cấp chính quyền cấp dưới không thể làm được

hoặc làm không hiệu quả), được quyền thu thuế địa phương để tài trợ cho các công vụ

địa phương của mình [161;148, tr.31].

Pháp luật Việt Nam lần đầu tiên đã ghi nhận rõ nguyên tắc phân quyền cho

CQĐP tại Điều 12 Luật tổ chức CQĐP năm 2015, qua đ , cũng làm r hơn chế độ

pháp lý và khái niệm phân quyền vốn đã gây nhiều tranh luận trong giới nghiên cứu

khoa học. Theo đ , Luật này đã xác định một số nguyên tắc về phân quyền cho

CQĐP như: (i) Việc phân quyền cho m i cấp CQĐP phải được quy định trong các

luật; (ii) Chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện

các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền; (iii) Cơ quan nhà nước cấp trên trong

phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình c trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp

hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho

các cấp CQĐP; (iv) Các luật khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, của các

cơ quan thuộc chính quyền địa phương phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại

khoản 2 Điều 11 của Luật này và phù hợp với các nhiệm vụ, quyền hạn của chính

quyền địa phương quy định tại Luật này.

Luật tổ chức CQĐP năm 2015 cũng làm r hơn khái niệm “Phân cấp cho

chính quyền địa phương khi quy định các nguyên tắc: (i) Căn cứ vào yêu cầu công

tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà

nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương

hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc

một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, tr trường hợp pháp luật có

quy định khác; (ii) Việc phân cấp phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2

Điều 11 của Luật này và phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của

cơ quan nhà nước phân cấp, trong đ xác định r nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho

CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp

và cơ quan nhà nước được phân cấp; (iii) Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp

nhiệm vụ, quyền hạn cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm các

nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình

37

phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và

chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; (iv)

Cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân

cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Căn cứ tình hình cụ thể ở

địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương c thể phân cấp tiếp cho CQĐP hoặc cơ

quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà

nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân

cấp (Điều 13 Luật).

Tại Điều 14 của Luật cũng đưa ra nguyên tắc ủy quyền cho cơ quan hành

chính nhà nước ở địa phương, theo đ , trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành

chính nhà nước cấp trên c thể ủy quyền bằng văn bản cho Ủy ban nhân dân cấp

dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn

của mình trong khoảng thời gian xác định k m theo các điều kiện cụ thể. Cơ quan

hành chính nhà nước cấp trên khi ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ

quan, tổ chức khác phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực

hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình ủy quyền; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện

nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm

vụ, quyền hạn mà mình đã ủy quyền.

Qua nghiên cứu, luận án đưa ra khái niệm “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm

của chính quyền địa phương” là quyền của các cấp CQĐP được tự mình quyết định và

tự chịu trách nhiệm đối với các vấn đề của địa phương trong giới hạn luật định và chịu

trách nhiệm về việc thực hiện các nhiệm vụ tại địa phương trên cơ sở phân cấp, ủy

quyền của chính quyền cấp trên.

* hái niệm “pháp u t về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh

quyền ị ph ơng”

Pháp luật là hệ thống những qui tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do nhà

nước ban hành và đảm bảo thực hiện. Các quy phạm pháp luật là các chuẩn mực

điều ch nh các hành vi xử sự của con người được duy trì bởi các cơ quan nhà nước

và quyền lực nhà nước [155, tr.39].

38

Pháp luật về CQĐP là một bộ phận của hệ thống pháp luật Việt Nam, được

cấu thành bởi hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, t hiến pháp đến các đạo

luật và các văn bản dưới luật, với tính chất là hướng dẫn thi hành luật. Pháp luật về

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nằm trong hệ thống các văn bản quy

phạm pháp luật về CQĐP, được cấu thành bởi nhiều hình thức văn bản khác nhau

và bởi nhiều chủ thể khác nhau ban hành. Đây cũng là đặc điểm chung của pháp

luật Việt Nam hiện nay, còn c nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Tuy

nhiên các văn bản điều ch nh chính vẫn là các đạo luật vì liên quan đến tổ chức,

hoạt động của một thiết chế hiến định là CQĐP nên chủ yếu vẫn được điều ch nh

bằng luật; các văn bản dưới luật chủ yếu c tính chất hướng dẫn về tổ chức của các

cơ quan hành chính trong bộ máy CQĐP xem Mục 3.4 Chương 3 Luận án).

Pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP chứa đựng các

quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, c hiệu lực bắt buộc chung, được áp

dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả

nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người c thẩm quyền

quy định ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện (Khoản 1 Điều 3 Luật ban

hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).

Một hiện tượng thường xảy ra đối với hầu hết các hệ thống pháp luật là một

số quy định pháp luật s trở thành l i thời, nghĩa là cho dù các quy định ấy c thể về

mặt chính thức vẫn còn hiệu lực nhưng trên thực tế người ta đã không còn áp dụng

chúng nữa [155, tr.40] hoặc việc tuân thủ chúng không còn nghiêm ngặt nữa. Trong

trường hợp đ , cần nhanh ch ng sửa đổi, bổ sung hoặc bãi b các quy phạm pháp

luật đ để các quy định lạc hậu không còn là bộ phận trong hệ thống pháp luật.

Điều cần lưu ý là, thực tiễn cuộc sống luôn thay đổi, phát triển không ng ng,

và pháp luật, dù hoàn thiện đến đâu cũng dần trở nên lạc hậu theo thời gian. Do đ ,

một trong những nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước là phải định kỳ tổng

kết, đánh giá hiệu quả điều ch nh pháp luật của những văn bản đã ban hành để nhận

dạng những khía cạnh tích cực, tiêu cực của các quy phạm pháp luật trong văn bản,

phát hiện những hạn chế, vướng mắc của chúng cần phải được khắc phục. Việc

39

hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp đòi

h i c sự nghiên cứu k thực trạng pháp luật, xác định r các ưu điểm, vướng mắc,

bất cập và nhận dạng các nguyên nhân gây bất cập trong thực tiễn một cách chính

xác, cụ thể. Chính vì vậy, nghiên cứu khái niệm pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của CQĐP cũng là một trong những nhiệm vụ của Luận án.

Qua nghiên cứu, tác giả đưa ra khái niệm “pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của chính quyền địa phương” như sau:

Pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP bao gồm tổng thể

các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước c thẩm quyền ban hành nhằm

bảo đảm cho CQĐP được quyết định và tự chịu trách nhiệm đối với các vấn đề của

địa phương trong giới hạn luật định và chịu trách nhiệm về việc thực hiện các nhiệm

vụ tại địa phương trên cơ sở phân cấp, ủy quyền của chính quyền cấp trên.

2 1 3 c iể c á uậ qu c , c u ác i c

c qu ƣơ

Tự quản địa phương, biểu hiện cao nhất của quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền địa phương, là nguyên tắc tổ chức CQĐP đang được áp

dụng khá phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới. Mặc dù không hoàn toàn giống

nhau về cách thức và nội dung thực hiện, chế độ tự quản địa phương c chế độ pháp

lý với những đặc trưng của n và tương đồng trong nhiều quốc gia. Qua nghiên cứu

các văn bản pháp luật thì c thể rút ra một số đặc điểm cơ bản của pháp luật Việt

Nam về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương như sau:

Thứ nhất, về phương diện lịch sử, pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền địa phương c lịch sử hình thành và phát triển gắn liền với

sự phát triển của tổ chức bộ máy nhà nước. C một số đặc điểm cần lưu ý trong lịch

sử phát triển của pháp luật Việt Nam về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính

quyền địa phương.

(i) Pháp luật Việt Nam về chính quyền địa phương c một lịch sử phát

triển, chịu sự ảnh hưởng của pháp luật Cộng hòa Pháp t thời phong kiến và của

40

các nhà nước xô viết trong những năm chiến tranh cách mạng và sau chiến tranh

cách mạng. Tại Pháp, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở giai đoạn cuối

của chế độ phong kiến được tổ chức theo mô hình tập quyền; thời kỳ đế chế, tính

tập quyền càng được củng cố và hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước của

Pháp được tổ chức dựa trên mô hình tổ chức của quân đội, trên cơ sở các nguyên

tắc thứ bậc, kỷ luật, thống nhất và tập trung. Mô hình tổ chức mang tính trật tự

thứ bậc này tồn tại dai dẳng ngay cả khi các cơ quan hành chính đã phát triển

đáng kể vào thế kỷ XIX và đặc biệt sau chiến tranh thế giới lần thứ hai. Tuy

nhiên, mô hình này v a không phù hợp với quá trình phát triển của xã hội v a

trở thành một nhân tố làm tê liệt hoạt động của Nhà nước. Do đ , quá trình phi

tập trung h a hay phân quyền và cải cách nhà nước đã được tiến hành nhằm cố

gắng khắc phục những bất cập nêu trên [144, tr.154]. Pháp luật về quyền tự chủ,

tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam c sự thăng trầm trong lịch sử do thay đổi

mô hình tổ chức nhà nước t chế độ phong kiến sang chế độ XHCN và nguyên tắc

xây dựng nhà nước tập quyền [59]. Quá trình phân quyền là một quá trình đòi h i

phải c sự can thiệp thường xuyên của nhà lập pháp để c những điều ch nh, sửa

đổi, bổ sung. Bởi vì, chính sách phân quyền cũng không phải là một chính sách cố

định, nhất thành bất biến, cần c những sửa đổi cần thiết.

Trong lịch sử phát triển của pháp luật các quốc gia về quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của CQĐP cũng c những thăng trầm nhất định, ngay cả ở các nước châu

Âu, được coi như “cái nôi của tự quản địa phương và ý tưởng về tự quản vốn đã c

t thời trung cổ [122, tr.63]. Ví dụ như tại Đức, trước khi kết thúc nền cộng hòa

Weimar, chế độ tự quản cũng lâm vào một cuộc khủng hoảng; chủ nghĩa quốc xã đã

hủy b hoàn toàn chế độ tự quản ở cấp địa phương, tr một vài điểm về hình thức còn

tồn tại; năm 1935, Quy chế địa phương Đức đã được ban hành và c giá trị áp dụng

bắt buộc cho tất cả các thành phố, xã, hậu quả là sự đa dạng trong quy chế địa

phương đã bị thay thế bằng một sự đồng nhất. Sau này, ở Tây Đức, cùng với việc

hình thành các bang mới thì quy chế địa phương thuần nhất cũng bị hủy b (Hiến

41

pháp năm 1949 với bảo đảm Nhà nước dân chủ, đã khắc phục được sự đối lập giữa

Nhà nước cấp trên quan liêu và sự tự quản mang tính công dân).

(ii) Pháp luật c xu hướng ngày càng bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của các cấp CQĐP cùng với quá trình xây dựng “nhà nước pháp quyền Việt

Nam XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân và xây dựng nhà nước hiện

đại, tăng cường dân chủ, quan tâm tới lợi ích của người dân; theo đ , cùng với việc

bảo đảm nguyên tắc “tập trung – dân chủ nhưng phải hướng tới phân cấp, phân

quyền nhiều hơn và điều này được khẳng định trong các văn kiện của Đảng. Đây

cũng là xu thế chung vì lịch sử phát triển pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm

của CQĐP gắn với cải cách hành chính công, với cải cách kinh tế và chính trị ở các

quốc gia trên thế giới. Trên thực tế, Liên minh Châu Âu năm 1985 đã thông qua

Hiến chương về tự quản địa phương, hiện nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng

và thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương [58].

(iii) Sự phát triển của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

CQĐP gắn với quá trình cải cách kinh tế: Đối với Việt Nam cũng như nhiều nước

trên thế giới , do nhu cầu đổi mới kinh tế mạnh m đòi h i đổi mới tổ chức và hoạt

động của bộ máy nhà nước trung ương và địa phương. Trên thế giới, pháp luật về

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương c lịch sử hình thành

và phát triển gắn liền với sự phát triển của các nhà nước hiện đại. C thể n i, ở Việt

Nam, cải cách pháp luật về CQĐP cũng gắn liền với cải cách nền hành chính và

hiện đại h a nền hành chính theo hướng t nền hành chính quan liêu bao cấp sang

nền hành chính phục vụ, chú trọng chức năng “cung cấp các dịch vụ công . Theo

đ , đòi h i nhà nước trung ương phải tăng cường chức năng quản lý kinh tế vĩ mô

của Nhà nước, chú trọng chức năng hoạch định chiến lược của chính quyền trung

ương, đòi h i đổi mới mô hình tổ chức bộ máy nhà nước t hoạt động theo nguyên

tắc tập quyền sang hoạt động theo nguyên tắc phân cấp, phân quyền nhiều hơn.

Điều này cũng nhằm thực hiện mục tiêu văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI đề ra:

“đổi mới chính trị phải đồng b với đổi mới kinh tế [6].

42

Thứ hai, về mặt hình thức, pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

CQĐP được điều ch nh bởi một hệ thống các văn bản quy pháp luật, t Hiến pháp

đến các đạo luật và văn bản dưới luật. Cụ thể là t bản hiến pháp đầu tiên năm 1946

và các bản hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 và đặc biệt là Hiến pháp năm 2013 c

nhiều cải cách mạnh m cho việc bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

CQĐP [176;128]. Kể t năm 1958, chúng ta c đạo luật đầu tiên về tổ chức CQĐP;

cùng với quá trình phát triển của pháp luật, hệ thống pháp luật hiện tại c nhiều đạo

luật điều ch nh về tổ chức và hoạt động của CQĐP, trong đ Luật tổ chức CQĐP năm

2015 mới đây đã đề cập đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP.

Thứ ba, về mặt nội dung, c một số đặc điểm của pháp luật Việt Nam như sau:

(i) các quy định pháp luật hiện hành còn quy định mối quan hệ quyền lực trung ương –

địa phương và nhất là giữa các cấp CQĐP nặng về quan hệ phục tùng, cấp trên – cấp

dưới nên thiếu đi tính độc lập của CQĐP; (ii) các quy định pháp luật còn khá giống

nhau, gần như rập khuôn về tổ chức bộ máy của cùng cấp chính quyền ở các địa bàn

khác nhau; rập khuôn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP; (iii) quy

định pháp luật chú trọng vào việc điều ch nh vấn đề tổ chức bộ máy hơn là vào việc

phân định rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP; (iv) pháp luật quy định

cơ chế giám sát, kiểm tra, thanh tra t trung ương tới địa phương, giữa các cấp CQĐP

tầng tầng, lớp lớp và trong nhiều văn bản pháp luật nhưng thực tế lại thiếu hiệu quả,

không chặt ch và không r trách nhiệm của các cơ quan nên chưa khắc phục được

những bất cập trên thực tế.

Tóm ại, t một số đặc điểm của pháp luật Việt Nam c thể nhận thấy, tuy cách

thức mà pháp luật về bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP của Việt

Nam và các nước chưa hoàn toàn giống nhau nhưng pháp luật Việt Nam và pháp luật các

nước c xu hướng ngày càng bảo đảm tốt hơn cho địa phương được thực hiện quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm, đồng thời c sự kiểm soát, giám sát chặt ch của trung ương đối

với địa phương. Mục đích của kiểm soát, giám sát này chủ yếu nhằm hướng tới bảo đảm

sự tuân thủ pháp luật trong các hoạt động của địa phương và bảo đảm sự hài hòa giữa lợi

ích quốc gia và lợi ích của nhân dân địa phương.

43

2 1 4 N i du c á uậ qu c , c u ác i c

c qu ƣơ

Nhìn một cách khái quát, nội dung của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương gồm tổng thể các quy định liên

quan đến tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ quản lý; tự chủ về tài chính, ngân

sách; tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy, nhân sự; tự chủ, tự chịu trách

nhiệm về ban hành quy định. Các quy định này của pháp luật s tạo nên quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP một cách đầy đủ, trọn vẹn nhất.

Những phân tích dưới đây s cho chúng ta thấy r nội dung của pháp luật về

phạm vi quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp.

2.1.4.1 Các quy ịnh củ pháp u t về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm

củ ch nh quyền ị ph ơng về nhiệm v

Trong khuôn khổ quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm này, các cơ quan đại diện ở

địa phương với tư cách là chủ nhân quyền lực công địa phương là những cơ quan duy

nhất c thẩm quyền giải quyết những nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của địa phương [122,

tr.258] hay trong việc giải quyết các công việc của địa phương.

Như đã nêu ở trên, ở Việt Nam cho đến thời điểm trước khi ban hành Hiến

pháp năm 2013, theo các nhà nghiên cứu, chúng ta mới áp dụng nguyên tắc “phân

cấp” trong quản lý, chưa áp dụng nguyên tắc phân quyền, do đ cũng không đặt ra

vấn đề tự chủ trong việc giải quyết hay “quyết định các vấn đề của địa phương

như Hiến pháp năm 2013 đã quy định cho HĐND các cấp. Nghiên cứu về vấn đề

này, cũng c khá nhiều tác giả đề cập đến sự cần thiết phải bảo đảm quyền tự chủ,

tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ của địa phương [139;140;141;142]. Tuy nhiên, tự

chủ như thế nào, ở giới hạn, phạm vi thẩm quyền nào, nhất là của t ng cấp t nh,

huyện, xã nên được trao thẩm quyền gì thì các tác giả chưa đề xuất r ràng

[37;40;1;145;144].

Trong khi đ , pháp luật của các quốc gia luôn chú trọng đến xác định nội

dung và giới hạn của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của t ng cấp CQĐP. Theo

đ , tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ của riêng địa phương được hiểu là tự

44

quyết định các vấn đề của địa phương. Nhưng chính quyền tự quản cũng như CQĐP

được tự chủ, tự chịu trách nhiệm không c nghĩa là ch làm những gì mình muốn,

ch thực hiện theo nhu cầu của người dân địa phương; chính quyền địa phương tự

quản vẫn phải thực hiện rất nhiều nhiệm vụ của trung ương giao…

Ví dụ: ở In-đô-nê-xi-a, trong khi xác định thẩm quyền của chính quyền

địa phương được tự quyết c trách nhiệm để lựa chọn và quyết định những vấn

đề theo nhu cầu địa phương trong phạm vi các giới hạn khả năng tài chính, pháp

luật xác định thẩm quyền của chính quyền địa phương cấp t nh được chia làm hai

loại: thẩm quyền vùng tự quản và thẩm quyền vùng hành chính. Thẩm quyền

vùng tự quản gồm quản trị nội bộ huyện và thành phố. Thẩm quyền vùng hành

chính gồm phạm vi quản trị được ủy thác cho thống đốc với tư cách là đại diện

chính phủ trung ương [69, tr. 79].

Như vậy, khi n i chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm đã bao

hàm cả hai loại nhiệm vụ: nhiệm vụ của địa phương và nhiệm vụ được ủy thác t

trung ương. Vậy những nhiệm vụ nào thuộc thẩm quyền của địa phương M i cấp

nên được trao thẩm quyền quản lý gì C thể ở m i nước lại c cách phân định nhiệm

vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương khác nhau, cũng như tổ chức mô hình

chính quyền địa phương ở các quốc gia là không giống nhau; nhưng tựu trung, chính

quyền cấp xã, chính quyền cấp dưới cùng thường được xem là hạt nhân quan trọng để

thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm ở địa phương. Chất lượng của dịch vụ

được đánh giá ở tiêu chí phù hợp với đặc thù địa phương cũng như nhu cầu của dân

chúng vì chất lượng của dịch vụ còn thể hiện ở dịch vụ c phù hợp với nhu cầu cần

được giúp đỡ, được thông tin, được tư vấn hay không [122].

Nhìn chung, pháp luật của các nước khi trao quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm cho chính quyền địa phương cũng phân định hai loại nhiệm vụ của CQĐP:

nhiệm vụ bắt buộc và nhiệm vụ tuỳ nghi tự nguyện. Thẩm quyền nhiệm vụ bắt

buộc c thể là: giáo dục; môi trường; đảm bảo trật tự an toàn xã hội; sức khoẻ của

cộng đồng; cung cấp nước; vệ sinh đường phố và của cộng đồng; giao thông vận

tải...; thẩm quyền tuỳ nghi được thực hiện tuỳ thuộc vào khả năng của CQĐP: bảo

45

đảm xã hội; các biện pháp nâng cao trình độ văn hoá [37, tr.45-46]. Tuy nhiên,

không c công thức chung cho việc phân loại nhiệm vụ này (xin xem mục 2.3

Chương 2 của Luận án).

2.1.4.2. Các quy ịnh củ pháp u t về tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài

chính củ ch nh quyền ị ph ơng

Tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về tài chính

là quyền định ra điều lệ ngân sách, phê chuẩn các khoản chi ngoài dự toán và vượt

dự toán, thông qua các dự án đầu tư của m i cấp CQĐP. Quyền này cũng bao gồm

cả việc quy định những khoản lệ phí hành chính và đ ng g p của tư nhân. Trong

phạm vi được thu chi của m i cấp CQĐP, quyền ấn định khoản thu, khoản chi, mức

thu, mức chi của các cấp CQĐP là yếu tố quan trọng đo lường mức độ tự quản của

cấp CQĐP đ [148, tr.32]. Như vậy, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về ngân

sách cũng là giải pháp tất yếu, v a động viên được các nguồn thu tiềm ẩn, v a tạo

cơ chế để các nguồn tài chính được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả [120].

Nguyên tắc quan trọng mà pháp luật cần bảo đảm là chuyển giao thẩm quyền

t trung ương xuống địa phương phải chuyển giao đồng thời nhiệm vụ cùng với

nguồn tài chính và các nguồn lực khác. Để c thể hoàn thành được các nhiệm vụ

luật giao, CQĐP cần c kinh phí. Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính tạo

cho các cấp chính quyền địa phương quyền tự quyết định về tài chính trong khuôn

khổ hoạt động ngân sách được pháp luật quy định, tức quyền tự quyết định các

nguồn thu và các khoản chi ngân sách, quyền tự chịu trách nhiệm trong hoạt động

quản lý thu, chi ngân sách, quyền xác định mức và thu các loại thuế, lệ phí và phí

(bằng các khoản giao nộp) trong ch ng mực không thuộc thẩm quyền của các cơ

quan trung ương [122, tr.75].

Các học giả trong nước và nước ngoài đều cho rằng tự chủ, tự chịu trách

nhiệm về tài chính, ngân sách của các cấp CQĐP cần được xem là vấn đề c t i

củ tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương [142;122], do đ ,

pháp luật về vấn đề tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính, ngân sách có ý nghĩa

vô cùng quan trọng. Bởi vì, để thực hiện được các nhiệm vụ của mình, địa phương

46

cần phải c kinh phí. Tự quản lý nhưng không c tiền là điều không tưởng [122]. Ví

dụ: đối với Cộng hòa liên bang Đức, một nội dung của quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm về tài chính là quyền được cấp kinh phí tối thiểu. Hoặc như ở Nga, để bảo

đảm nguyên tắc “phân quyền gắn với phân giao tài sản, tài chính tương ứng , Liên

bang Nga đã ban hành Luật Liên bang về những cơ sở tài chính của tự quản địa

phương trong đ quy định các nguồn thu ngân sách địa phương (NSĐP).

Về cơ bản, các cấp CQĐP cần được chu cấp tài chính t các khoản thu t thuế

riêng của địa phương, các khoản phân bổ t chính quyền trung ương hoặc cấp cao hơn

và các khoản lệ phí, đ ng g p cho các dịch vụ mà địa phương cung cấp. Các khoản

phân bổ từ chính quyền trung ương hoặc cấp cao hơn, theo tác giả, không thuộc về nội

dung của tự chủ ngân sách nhưng cũng cần phân tích ở đây vì không phải n i đến tự

quản, áp dụng chế độ tự quản địa phương, tự chủ về ngân sách là địa phương độc lập

tuyệt đối trong vấn đề sử dụng ngân sách. Địa phương c quyền độc lập trong một số

khoản thu, nhiệm vụ chi, nhưng ở các nước dù là liên bang hay đơn nhất và theo hệ

thống luật nào thì cũng c sự bổ sung tài chính hợp lý t trung ương. Bổ sung tài chính

t ngân sách trung ương (NSTW) cho NSĐP được đặt ra để đảm bảo cho các địa

phương c năng lực tài chính yếu vẫn c thể duy trì được nhiệm vụ này ở mức tiêu

chuẩn tối thiểu và giảm bớt sự khác biệt do sự chênh lệch về năng lực tài chính của các

t nh trong cung ứng các dịch vụ công cơ bản. Các địa phương vì lý do lợi ích thường

không muốn thực hiện các dịch vụ công đối với các đối tượng cư trú ngoài phạm vi

hoặc ngoài địa hạt quản lý hành chính của họ. Các khoản bổ sung tài chính c thể g p

phần khắc phục ở mức độ nhất định xu hướng tiêu cực này, bởi bổ sung tài chính h trợ

cho địa phương một phần kinh phí để thực hiện dịch vụ công đ [148]. Ngoài ra, với

vai trò tái phân chia và cùng với đ là phân phối lại thu nhập công, thì hệ thống bổ sung

tài chính, nhất là các khoản bổ sung gắn với mục đích và h trợ đầu tư phát triển, g p

phần đảm bảo sự bình đẳng trong thụ hưởng thu nhập công, qua đ giảm bớt sự chênh

lệch trong phát triển kinh tế giữa các địa phương; đồng thời giúp đỡ người ngh o. Ở

một số quốc gia, chuyển giao tài chính giữa các cấp chính quyền là công cụ để điều

47

ch nh mất cân đối dọc và mất cân đối ngang giữa các cấp chính quyền và các địa

phương về phương diện năng lực tài chính [148, tr.69].

Mặc dù giới nghiên cứu Việt Nam đề cập đến vấn đề tự chủ, tự chịu trách

nhiệm về ngân sách của CQĐP khá nhiều và tương đối r ràng nhưng pháp luật Việt

Nam quy định còn rất mờ nhạt về vấn đề này (xin xem Mục 3.2 Chương 3 Luận

án).

2.1.4.3. Các quy ịnh củ pháp u t về tự chủ, tự chịu trách nhiệm về t

ch c và nh n sự củ ch nh quyền ị ph ơng

Tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức của các cấp chính quyền địa phương

là quyền tự quyết định bộ máy giúp việc như quyền xác định tổ chức nội bộ của m i

cấp CQĐP; m i cấp CQĐP c thể sắp xếp tổ chức bộ máy, tổ chức thực hiện nhiệm

vụ, sắp xếp, tổ chức nhân sự cho phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương. Nội

dung và phạm vi của tự chủ về tổ chức c thể là: địa phương c quyền lựa chọn

cách thức tổ chức bộ máy hành chính phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương,

c quyền quyết định số lượng nhân viên và mức lương trả cho nhân viên; kinh phí

trả lương cho nhân viên được lấy t ngân sách địa phương [68, tr.51]. Chính quyền

địa phương c quyền tự xác định cơ cấu tổ chức hành chính của mình trên cơ sở

tuân thủ những quy định của các luật liên quan [58].

Đối với chính quyền đô thị, việc tổ chức chính quyền đô thị ở các nước khá

đa dạng, nhưng ở cấp cơ sở, thường không tổ chức cấp chính quyền hoàn ch nh mà

ch có những cơ quan đại diện của chính quyền cấp trên, chịu trách nhiệm cung ứng

một số dịch vụ công thiết yếu cho người dân. Ví dụ: tại Thái Lan, thành phố

Bangkok bao gồm 50 quận; các quận lại được chia thành 169 phường; chính quyền

đô thị được thiết lập ở cấp thành phố và cấp quận; tại Nhật Bản: Thủ đô Tokyo của

Nhật Bản gồm 23 phường đặc biệt, 26 quận, 7 thị trấn và 8 xã. Chính quyền đô thị

Tokyo có 2 cấp gồm chính quyền thành phố và cấp quận hoặc phường đặc biệt; tại

Hàn Quốc, thành phố Seoul được chia thành 25 quận và hơn 522 phường (xã).

Chính quyền đô thị được thành lập ở thành phố và cấp quận (Chính quyền của các

48

thành phố nêu trên đều gồm 2 cơ quan: Hội đồng thành phố và Thị trưởng), còn ở

cấp phường, ch có cơ quan đại diện hành chính của chính quyền cấp trên.

Tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhân sự : Điều này c nghĩa CQĐP không ch

là cấp thực thi hay c máy thực thi những nguyên tắc và những quy định cụ thể, chi

tiết của trung ương về tuyển dụng, bổ nhiệm, đề bạt và sa thải, về thù lao và trả lương

cũng như về chăm s c công chức, viên chức, người lao động tại địa phương mà cần

c một phạm vi tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhất định về nhân sự tại địa phương

mình, nhất là nhân sự để thực hiện các nhiệm vụ của riêng địa phương, không phải là

những nhiệm vụ thực hiện theo ủy quyền của trung ương. Tự chủ, tự chịu trách nhiệm

về nhân sự của các cấp CQĐP bao gồm quyền lựa chọn nhân lực (công chức, viên

chức, người lao động), sắp xếp, sử dụng họ và đưa ra các quyết định cần thiết về mặt

nhân sự liên quan đến việc lựa chọn và sắp xếp đ [122, tr.75]. Để cải thiện năng lực

của nhân sự địa phương, chính quyền trung ương c thể cung cấp hệ thống đào tạo và

phát triển chức nghiệp [69, tr.78].

2.1.4.4. Các quy ịnh củ pháp u t về tự chủ, tự chịu trách nhiệm n

hành quy ịnh củ ch nh quyền ị ph ơng

Xét trên phương diện thẩm quyền thì quyền hành pháp phải gồm quyền lập

quy – ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật và quyền điều hành hành chính

(gồm các thẩm quyền: bảo đảm, bảo vệ tự do, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ

chức và kiểm tra, thanh tra hành chính và chuyên ngành). “Lập quy ở các cấp hành

chính – lãnh thổ là hoạt động ban hành quyết sách và quy định quy phạm. Hoạt động

đ c tính định hướng chính trị và xác lập quy tắc xử sự chung ở địa phương [91, tr.

34]. Như vậy, CQĐP các cấp ở Việt Nam hiện nay đều c quyền ban hành văn bản

quy phạm pháp luật theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của HĐND, UBND.

Quan điểm của một học giả Đức cho rằng, c một số lý do để c thể trao

thẩm quyền lập quy cho chính quyền địa phương như: (i) việc trao cho quyền tự

quyết c ý nghĩa quan trọng nhằm thúc đẩy tính tích cực của các lực lượng xã hội;

những lực lượng đ c thể tự ban hành quy định ở những lĩnh vực mà mình nhìn

49

nhận sự việc r nhất và tự chịu trách nhiệm trong quá trình ban hành và qua đ ,

khoảng cách giữa người ban hành quy phạm với người áp dụng quy phạm s rút

ngắn lại; ngoài ra, các nhà làm luật cũng được giảm tải trong quá trình tìm hiểu

những sự khác biệt mang tính địa phương và kh c thể sửa đổi quy định một cách

nhanh ch ng; (ii) quyền tự ban hành quy định thuộc lĩnh vực cơ bản của việc bảo

đảm hệ thống hành chính độc lập, là quá trình tự tổ chức cuộc sống cộng đồng tại

địa phương; (iii) sự phân công công việc trong hệ thống hành chính - chính trị đã

giao cho các địa phương hàng loạt nhiệm vụ c tính dịch vụ và ưu thế của hành

chính địa phương là các dịch vụ. Dịch vụ là phục vụ và giúp đỡ giữa người với

người, n đưa lại những kết quả phi vật chất, không phải là hàng hoá nắm bắt được,

đặc biệt là những dịch vụ cá nhân trực tiếp giữa người với người, rất khó có thể

được tiêu chuẩn hoá và mô hình hoá. Đây cũng là lý do đòi h i đa dạng h a các

phương thức, điều kiện cung cấp dịch vụ và vì thế, cần trao thẩm quyền ban hành

pháp luật cho cả cấp chính quyền cơ sở [122].

Cũng như quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính, ngân sách, quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm ban hành quy định của các cấp CQĐP c thể được ghi nhận

trong hiến pháp, trong luật. Trong khuôn khổ các đạo luật, luật pháp nhà nước tạo

nên giới hạn của quyền tự quản, kể cả quyền được ban hành văn bản [122, tr.73].

Quyết định việc ban hành, sửa đổi và huỷ b các điều lệ và quy định mang tính pháp

quy địa phương cũng còn gọi là quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm ban hành văn bản

quy phạm pháp luật, tạo cho địa phương quyền xác định các công việc tự quản địa

phương thông qua việc ban hành các quy chế, quy định, điều lệ [122, tr.75].

Thẩm quyền ban hành quy định của chính quyền địa phương ở các nước theo

mô hình phân quyền chính là thẩm quyền ban hành quy chế, điều lệ, “quy tắc tự quản

của địa phương ; đây cũng chính là quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các

cấp trong việc ban hành quy định để quyết định, xử lý các vấn đề của địa phương

theo luật định. Còn phạm vi nội dung thẩm quyền của các cấp CQĐP được quy định

những gì thì cơ bản phụ thuộc vào thẩm quyền quản lý của địa phương; vào vấn đề

địa phương được quyết định đến đâu.

50

Tóm ại, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp

theo pháp luật cũng như theo quan niệm của các nhà nghiên cứu trong nước và trên

thế giới c các nguyên tắc pháp luật tương đối đồng nhất, nhất là quan niệm chung

về bảo đảm các điều kiện cần thiết cho quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Nghiên

cứu cho thấy, dù tự quản địa phương theo nguyên tắc phân quyền hay phân quyền

kết hợp với tản quyền thì nhiệm vụ của pháp luật, thậm chí là Hiến pháp cần phải

xác định CQĐP c nhiệm vụ riêng, tài sản riêng, ngân sách riêng, c thẩm quyền

ban hành các quy định trên cơ sở giới hạn bởi luật.

Qua nghiên cứu cho thấy, pháp luật Việt Nam còn chưa minh định, chưa

hoàn thiện về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP về mặt khái niệm, nội

dung, phạm vi giới hạn cũng như các chế độ pháp lý liên quan cho việc bảo đảm

quyền. Các nghiên cứu khoa học, mặc dù chưa thực sự toàn diện hoặc c một số nội

dung còn mờ nhạt nhưng cũng đã g p phần làm sáng t hơn ở g c độ lý luận về

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay,

c thể coi là cơ sở quan trọng cho việc hoàn thiện pháp luật trong thời gian tới.

2.2. VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT VÀ TIÊU CHÍ HOÀN THIỆN PHÁP

LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN

ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM

2.2.1. V i ò c á uậ qu c , c u ác i c

c qu ƣơ

Vai trò của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền

địa phương phải bảo đảm các khía cạnh sau đây:

M t là, góp phần thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng

C ng sản Việt Nam về đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của chính quyền địa phương

các cấp nói chung và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nói riêng

Các văn kiện của Đảng đã thể hiện khá nhất quán và ngày càng r ràng hơn

trong việc xác định phải c sự phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa

phương, phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

CQĐP. Cụ thể là nghị quyết Trung ương 8 kh a VII (năm 1995) về tiếp tục xây

51

dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, trọng tâm là cải cách

một bước nền hành chính đã nêu: “…Tăng quyền chủ đ ng của ĐND trong việc

quyết định những vấn đề mang tính địa phương, quyết định ngân sách trong phạm

vi được phân cấp [4]. Nghị quyết Trung ương 3 kh a VIII (năm 1997) về phát huy

quyền làm chủ của nhân dân, tiếp tục xây dựng Nhà nước cộng hòa XHCN Việt

Nam trong sạch, vững mạnh khẳng định:

Phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo

hướng phân cấp r hơn cho địa phương, việc phân định trách nhiệm và

thẩm quyền của các cấp chính quyền phải phù hợp với tính chất và yêu

cầu của t ng ngành và lĩnh vực hoạt động, với chức năng, nhiệm vụ của

t ng cấp chính quyền trên địa bàn; phù hợp với điều kiện và khả năng

của các địa phương c quy mô, vị trí khác nhau[5].

Văn kiện Đại hội IX của Đảng (năm 2001) đã nhắc tới vấn đề phân công,

phân cấp, nâng cao tính chủ động của CQĐP. Văn kiện Đại hội X của Đảng

(năm 2006) xác định r hơn: “Phân cấp mạnh, giao quyền chủ đ ng hơn nữa

cho CQĐP, nhất là trong việc quyết định về ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn

nhân lực, thực hiện ngh a vụ tài chính với trung ương , “Bảo đảm quyền tự chủ

và tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong phạm vi được phân cấp [41]. Văn kiện

Đại hội XI của Đảng (năm 2011) đã nêu: “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt đ ng

của CQĐP. Nâng cao chất lượng hoạt đ ng của ĐND và Ủy ban nhân dân các

cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ

chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp… [43]. Nghị

quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong

thời kỳ quá độ lên Chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và Chiến

lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 – 2020 tiếp tục khẳng định mục

tiêu tiếp tục giải phóng và phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm của CQĐP.

Vì vậy, hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP

cần phải thể chế h a quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về CQĐP nói chung và

bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nói riêng.

52

Hai là, thúc đẩy cải cách mạnh mẽ nền hành chính, nâng cao chất lượng các

dịch vụ công: Tác giả Luận án đồng tình với quan điểm cho rằng phân cấp, phân

quyền là một trong những nội dung quan trọng của cải cách nền hành chính nhà nước;

là việc xác định lại một cách hợp lý nội dung quản lý nhà nước để phân định r chức

năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của t ng bộ phận trong bộ máy hành chính

nhà nước thống nhất t trung ương đến địa phương và giữa CQĐP các cấp đáp ứng yêu

cầu mới; là biện pháp g p phần đổi mới phương thức hoạt động của bộ máy nhà nước

trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền [76, tr.54].

Các nghiên cứu cho thấy, pháp luật về chính quyền địa phương luôn luôn

được hoàn thiện, phát triển và quá trình hoàn thiện đ khá dài ở nhiều quốc gia

[156], các nước phát triển cũng như kém phát triển. Hầu hết các nước kém phát

triển đều đang đứng trước thách thức của nền hành chính là v a phải cải thiện

việc cung cấp hàng h a và dịch vụ công, v a phải giảm đáng kể quy mô khu vực

công, chủ yếu qua tăng cường phân quyền và ủy quyền. Đáp ứng được thách

thức này là công việc đặc biệt kh khăn đối với nhiều nước c bộ máy trung

ương yếu kém, nguồn nhân lực và tài chính hạn chế. Việc đáp ứng các thách thức

này s cần c những phân tích, đánh giá giúp các nhà hoạch định chính sách và

các chuyên gia trong việc thiết kế và thực hiện những cải cách và tiến hành các

hành động can thiệp hành chính mang tính đổi mới [156, tr.309-310].

Bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cũng như hoàn thiện

pháp luật về vấn đề này giúp tăng hiệu quả trong quản lý địa phương, chú trọng tăng

cường minh bạch, hiệu quả và sự tham gia của cộng đồng, đặc biệt trong quá trình ra

quyết định và đánh giá hoạt động của CQĐP.

Ba là, góp phần thúc đẩy x h i phát triển, tác đ ng mạnh đến quá trình cải

cách kinh tế: C hai cung bậc mà pháp luật cần đạt tới trong quá trình tác động:

quản lý xã hội và tạo động lực cho xã hội phát triển. Văn bản quy phạm pháp luật

ch c thể c tác động tích cực và c ý nghĩa khi chúng được quy định phù hợp với

thực tiễn quản lý và tạo động lực cho xã hội phát triển [19, tr.79].

53

Trong điều kiện hoàn cảnh xã hội đầy biến động với các quan hệ xã hội ngày

càng đa dạng, pháp luật phải luôn kịp thời cập nhật, hoàn ch nh để giải quyết các

vấn đề bất cập của thực tiễn xã hội, can thiệp kịp thời với mức độ, biện pháp tác

động thích hợp nhằm thúc đẩy sự phát triển của xã hội, thực hiện đúng chức năng là

công cụ, phương tiện quản lý xã hội. Thời đại chúng ta ở trong một thời kỳ biến

động liên tục; không thể giải quyết nổi những vấn đề đa dạng của ngày hôm nay với

một cơ cấu hành chính đã được thiết lập t hàng thế kỷ trước đây [122], vì vậy, các

cuộc cải cách cần phải được thực hiện và pháp luật là công cụ quan trọng g p phần

thúc đẩy các cuộc cải cách đ .

Pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP có vai trò quan trọng trong

việc thúc đẩy phát triển kinh tế. Bởi l , chính sách kinh tế là một trong những nhiệm

vụ trung tâm của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Chính sách kinh tế phải đem

lại sự cân bằng và phù hợp với các mục tiêu xã hội, mặt khác phải tạo ra một sự cân

bằng về điều kiện sống của những khu vực sinh sống khác nhau. Ngoài ra, chính sách

kinh tế cũng theo đuổi mục tiêu là tăng khả năng cạnh tranh của các cấp chính quyền

địa phương; vì vậy, trách nhiệm soạn thảo chính sách kinh tế không còn thuộc độc

quyền của các cơ quan cấp cao mà còn thuộc về các cấp thấp hơn (ví dụ như: địa

phương, hiệp hội, khu vực) [122]. Nguyên lý này phần nào phản ánh thực tiễn c sự

chuyển giao nhiệm vụ giữa trung ương và địa phương ở nhiều nước trên thế giới,

trong đ c Việt Nam.

ốn là, góp phần tăng cường dân chủ, tăng cường sự gắn kết giữa người

dân và cấp chính quyền: Với định hướng của Đảng về phát triển dân chủ và tăng

cường dân chủ cơ sở, phát triển sự tham gia tích cực của nhân dân vào các công

việc nhà nước, qua đ các cán bộ của t ng cấp chính quyền cũng ngày càng c

nhận thức đầy đủ hơn vai trò, trách nhiệm của các cấp chính quyền trung ương

và chính quyền địa phương trong việc mở rộng dân chủ. Tuy vậy, ch về mặt

nhận thức, ý thức được tăng cường thì chưa đủ mà pháp luật phải tạo cơ sở pháp

lý vững chắc để bảo đảm CQĐP các cấp vận hành thực sự phục vụ nhân dân,

thực hiện được đầy đủ các trách nhiệm và quyền hạn luật định với chi phí ít nhất

54

cho nhân dân địa phương, cho NSNN; do đ , chính quyền địa phương trước tiên

phải đảm bảo hiệu lực, hiệu quả thì mới là chính quyền phục vụ nhân dân tốt

nhất. Điều này đòi h i phải c một sự điều ch nh thích đáng trong các quy định

pháp luật.

Bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP là một trong những

mục tiêu của tiến trình cải cách nền hành chính công, hiện đại hoá hoạt động của

nhà nước và ở khá nhiều nước đã trở thành bộ phận của quá trình tự do hoá, tư nhân

hoá và cải cách thị trường với các quy mô khác nhau. Bảo đảm quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm của CQĐP bằng các quy định của pháp luật cũng là nhằm mục

đích tạo cơ chế bảo đảm các chính sách và chương trình của nhà nước được thực

hiện tốt hơn và phù hợp hơn với lợi ích cộng đồng, thu hút người dân tham gia vào

các hoạt động công cộng và làm cho nhà nước gần với dân hơn.

Năm là, góp phần đẩy mạnh các hoạt đ ng chính trị địa phương và quốc gia:

Bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương c

thể đẩy mạnh các hoạt động chính trị địa phương, chọn lọc các nhân tài chính trị

cho đất nước, tạo cơ hội cho người dân được tham gia và theo dõi các hoạt động

chính trị ở quy mô nh [122, tr.68].

Do hệ thống chính trị tổng thể được giải ph ng kh i các công việc thường nhật

nhất định và thậm chí cả một số vấn đề phát sinh đột xuất cũng được giải quyết ngay

tại địa phương, nên cấp chính trị cao hơn c thể yên tâm tập trung vào các nhiệm vụ cơ

bản hơn. Ngoài ra, khi c sai s t gì trong hoạt động thì người ta cũng không quy ngay

trách nhiệm cho cấp đ mà trước hết tìm cách khắc phục ở địa phương. Đồng thời, cấp

địa phương cũng c tác dụng sàng lọc loại b bớt những tư tưởng gây phe cánh, quyền

lợi cục bộ và cá nhân chủ nghĩa [122, tr.68].

Như vậy, hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính

quyền địa phương đem lại nhiều lợi ích to lớn cho địa phương, quốc gia và nhân dân.

Pháp luật đ ng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy, phát triển quá trình này hoặc

ngược lại, c thể làm chậm quá trình phân quyền, tự quản địa phương. Pháp luật cần

được hoàn thiện nhằm thúc đẩy đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP đảm bảo phù

55

hợp với nhu cầu phát triển của đất nước nói chung trong quá trình đẩy mạnh công

nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế. T ý nghĩa, vai trò của pháp luật đối với

bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, Nhà nước Việt Nam cần sớm

hoàn thiện pháp luật để bảo đảm vai trò của pháp luật c thể thúc đẩy mà không kìm

hãm quá trình phân quyền, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP.

2.2.2. Tiêu c i á uậ qu c , c u ác

i c c qu ƣơ

Để c cơ sở đánh giá, xác định mức độ hoàn thiện của pháp luật về quyền

tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương cần phải dựa

vào những tiêu chí xác định về mặt lý thuyết để t đ đối chiếu với điều kiện,

hoàn cảnh thực tế của t ng giai đoạn cụ thể, xem xét một cách khách quan để rút

ra kết luận, làm r ưu điểm cũng như vướng mắc, bất cập của pháp luật.

Tiêu chí hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các

cấp CQĐP đòi h i pháp luật về vấn đề này phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản về mặt

nội dung và hình thức sau đây:

- Phải bảo đảm tính toàn diện;

- Phải bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật;

- Phải bảo đảm tính nhất quán và tính ổn định, chắc chắn của pháp luật;

- Phải bảo đảm tính khả thi;

- Phải bảo đảm tính minh bạch, r ràng và dễ hiểu;

T các yêu cầu nêu trên khi hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của các cấp CQĐP cần xem xét chế định này dựa trên các tiêu chí cụ

thể như sau:

i Tính toàn diện: Tính toàn diện của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của các cấp CQĐP đòi h i cần c đầy đủ các chế định phù hợp và thể

hiện thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật tương ứng, đồng thời trong

t ng chế định đ phải c đầy đủ các quy phạm pháp luật cần thiết. Một khi đã quy

định nguyên tắc phân cấp, phân quyền thì cần phải quy định các biện pháp bảo đảm

cho việc phân cấp, phân quyền đ ; việc quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền

56

hạn phải c c quy định tương thích về vấn đề tổ chức để thực hiện thuận lợi, khả

thi; quy định về vị trí, địa vị pháp lý của một cơ quan phải đồng thời trao các quyền

năng tương ứng cho vị trí đ . Nếu pháp luật thiếu toàn diện s làm cho hoạt động

của các cơ quan, tổ chức trở nên hình thức, o uột hoặc kém hiệu lực, hiệu quả.

(ii) Tính thống nhất, đồng b : tính thống nhất, đồng bộ đòi h i pháp luật về

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương không được mâu

thuẫn với nhau. Để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, các

văn bản pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP do một cơ quan

ban hành không được mâu thuẫn với các văn bản quy phạm pháp luật khác của

chính cơ quan ban hành văn bản đ , văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới về

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP không được mâu thuẫn với văn bản do

cơ quan nhà nước cấp trên ban hành; không để c các quy phạm pháp luật mâu

thuẫn trong nội tại văn bản; không mâu thuẫn giữa văn bản quy định chi tiết và văn

bản được quy định chi tiết; không mâu thuẫn với văn bản của các cơ quan ngang

cấp [19]. Do đ , để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của pháp luật về quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương thì Luật tổ chức CQĐP phải

nhất quán, đồng bộ và phù hợp với Chương IX Hiến pháp về CQĐP; các quy định

của Luật NSNN, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng phải thống nhất,

đồng bộ với Hiến pháp, với Luật tổ chức CQĐP; các đạo luật chuyên ngành quy

định về nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP trong t ng lĩnh vực phải thống nhất, đồng

bộ với Hiến pháp, Luật tổ chức CQĐP và các luật khác liên quan.

(iii) Tính nhất quán và tính ổn định, tính nhất quán của pháp luật: Đáp ứng

tiêu chí này, đòi h i các chính sách, pháp luật về chính quyền địa phương phải nhất

quán với nhau; không ch c sự nhất quán về các chính sách lớn mà các quy định

pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cũng phải bảo đảm tính nhất

quán, tính ổn định cao. Bảo đảm tính ổn định của pháp luật, tính chắc chắn của pháp

luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cũng là bảo đảm sự ổn định và

phát triển của CQĐP. Đặt trong bối cảnh đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy

nhà nước nói chung, của chính quyền địa phương nói riêng, trong điều kiện xây

57

dựng nền hành chính năng động, hiệu lực, hiệu quả thì tính ổn định, tính nhất quán

của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm không c nghĩa là cản trở hoặc

đi ngược lại với sự cải cách, đổi mới. Bảo đảm tính nhất quán, tính ổn định của

pháp luật của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP c nghĩa là những văn

bản liên quan đến CQĐP được ban hành sau phải nhất quán với tinh thần cải cách

của văn bản về CQĐP được ban hành trước đ . Cụ thể, bảo đảm tính nhất quán, ổn

định của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP là cần bảo đảm

tinh thần cải cách của Hiến pháp năm 2013 về đổi mới tổ chức, hoạt động của chính

quyền địa phương. Như vậy Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức chính quyền địa

phương, Luật NSNN, Luật viên chức, Luật công chức, Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật và các đạo luật chuyên ngành về t ng lĩnh vực (ví dụ như Luật đất

đai, Luật bảo vệ môi trường, Luật xây dựng, Luật giáo dục, Luật giao thông đường

bộ, … và các đạo luật khác) cần phải thể hiện nhất quán tinh thần đ , tránh sự xung

đột pháp luật.

(iv) Tính hợp lý, tính khả thi: Pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm

của chính quyền địa phương n i riêng cần phải c tính khả thi, phù hợp với thực

tiễn quản lý. Tính hợp lý, khả thi còn biểu hiện ở sự phù hợp của pháp luật về quyền

tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP với các điều kiện chính trị, kinh tế,

xã hội của Việt Nam và phải phản ánh đúng trình độ phát triển của nền kinh tế - xã

hội của đất nước. Như vậy, khi đặt ra các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của

CQĐP phải bảo đảm tương xứng với nguồn nhân lực, khả năng quản lý của t ng

cấp chính quyền, phù hợp điều kiện mô hình nhà nước đơn nhất; quy định về ngân

sách phải phù hợp với nhiệm vụ của địa phương.

(v) Tính minh bạch, rõ ràng, dễ hiểu: Pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm

của chính quyền địa phương phải bảo đảm r ràng, cụ thể, minh bạch và dễ hiểu; để

mọi người dễ tiếp cận. Về k thuật soạn thảo, các văn bản pháp luật về tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của chính quyền địa phương đều phải đảm bảo tính chính xác, cô động,

logic. Ngoài ra, ngôn ngữ của các văn bản quy phạm pháp luật về quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm của CQĐP cũng phải bảo đảm ngắn gọn, cụ thể, r ràng và dễ hiểu.

58

Kinh nghiệm của các nước cho thấy, việc tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

CQĐP chính là tăng sự hợp tác giữa người dân và các cấp chính quyền, tăng khả

năng tham gia của người dân vào hoạt động của chính quyền; vì thế, pháp luật về

CQĐP được viết cho số đông người dân trong xã hội mà không phải ch một nh m

đối tượng cụ thể. Văn bản pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP

c đối tượng áp dụng rộng, là CQĐP các cấp, do đ , ngôn ngữ phải mang tính đại

chúng, tính phổ biến và cần dễ hiểu đối với mọi người dân; nhất là nhiệm vụ, quyền

hạn của các cấp CQĐP luôn được người dân địa phương..

2 3 NỘI DUNG QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH

QU ỀN ỊA PHƢƠNG THEO PHÁP LUẬT CỦA MỘT SỐ NƢỚC VÀ BÀI HỌC

KINH NGHIỆM ỐI VỚI VIỆT NAM

Mặc dù pháp luật Việt Nam mới quy định về phân quyền cho CQĐP trong

Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015, nhưng các nước phát triển,

nhất là các nước phương Tây thì c hàng trăm năm áp dụng mô hình này, đã trải

qua những thất bại cũng như thành công. Quá trình áp dụng mô hình tự quản ở một

số quốc gia cũng c nhiều thăng trầm (ví dụ ở Ý, ở Đức, Braxin, Thụy Điển, Đan

Mạch…). Những thất bại hay thành công của các nước là những bài học quý cho

Việt Nam. Do đ , nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài để tránh được những thất bại

và học h i được những kinh nghiệm tốt c ý nghĩa quan trọng, nhất là trên phương

diện pháp luật. Tuy vậy, pháp luật cũng cần phải phù hợp với hoàn cảnh thực tiễn

nên sự vận dụng không thể máy m c, cứng nhắc. Tác giả nghiên cứu kinh nghiệm

nước ngoài trên cơ sở các nguyên tắc nghiên cứu của luật so sánh, nhằm tìm ra các

điểm khác biệt và tương đồng giữa các hệ thống pháp luật; việc lựa chọn nước

nghiên cứu, hệ thống pháp luật và các yếu tố để so sánh phụ thuộc vào mục đích so

sánh và mối quan tâm của người nghiên cứu [155, tr.44].

Tác giả cho rằng phạm vi hay nội dung giới hạn của quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của CQĐP cũng như quy định của pháp luật chính là vấn đề cốt l i nhất

của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; cũng là vấn đề

nghiên cứu cốt l i của Đề tài, của Luận án, do đ , tập trung so sánh và nghiên cứu

59

pháp luật một số nước về vấn đề này. Qua nghiên cứu kinh nghiệm các nước cho

thấy, các nước theo mô hình phân quyền hầu như c các đạo luật riêng điều ch nh

về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, c thể c tên gọi khác nhau như

Luật về tự quản địa phương; Luật về tự trị địa phương; Luật về tình trạng pháp lý

riêng biệt; Luật về chính quyền địa phương; Luật về quản trị công địa phương…

Để c thể rút ra những bài học kinh nghiệm tốt cho Việt Nam, tác giả nghiên

cứu đa dạng, đa chiều nhưng ch lựa chọn các ví dụ điển hình, c tính chất đại diện, là

các nước mà thực tiễn minh chứng là đã áp dụng thành công chính sách phân quyền,

ví dụ đại diện của mô hình nhà nước đơn nhất và theo hệ thống luật dân sự ở châu Âu

c Cộng hòa Pháp, ở châu Á c Nhật Bản; đại diện của mô hình nhà nước đơn nhất

và theo hệ thống luật common law c vương quốc Anh; đại diện của mô hình nhà

nước liên bang và theo hệ thống luật dân sự c Cộng hòa liên bang Đức; đại diện của

mô hình nhà nước liên bang và theo hệ thống luật common law c Hoa Kỳ. Ngoài ra,

một số nước khác tuy không điển hình nhưng cũng được đề cập ở một mức độ nhất

định để làm nổi bật sự tương đồng và khác biệt giữa các hệ thống pháp luật.

2 3 1 P i, i du qu c , c u ác i c c

qu ƣơ e á uậ c số ƣ c

Tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm v , quyền hạn củ mỗi cấp

ch nh quyền ị ph ơng

Trong pháp luật của các nước c trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

các cấp CQĐP thường phân định r ràng thẩm quyền của m i cấp chính quyền địa

phương trong t ng lĩnh vực.

Theo mô hình nhà nước đơn nhất và theo hệ thống luật dân sự (civil law), ở

châu Âu, c thể n i tới Cộng hòa Pháp với hệ thống các cơ quan địa phương được xây

dựng trên cơ sở phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ. Đơn vị hành chính của Pháp

bao gồm: vùng, t nh và xã; m i đơn vị hành chính - lãnh thổ đều c thực hiện chế độ tự

quản ở các mức độ khác nhau. Cụ thể:

Vùng: Các vùng đ ng vai trò trung tâm trong hoạt động quản lý địa phương

về các lĩnh vực như kế hoạch hoá, xây dựng và phát triển địa phương, đào tạo nghề,

60

giao thông, văn hoá, nghiên cứu khoa học, quản lý các trường trung học phổ thông.

Hội đồng vùng đưa ra các biện pháp về phát triển kinh tế, xã hội, vệ sinh môi

trường, phát triển khoa học công nghệ và các biện pháp xây dựng lãnh thổ trên cơ

sở tôn trọng tính toàn vẹn lãnh thổ của m i vùng.

Tỉnh: Những thẩm quyền được chuyển giao cho chính quyền cấp t nh: hoạt

động y tế và xã hội, nhà ở, quản lý các trường trung học cơ sở và đưa đ n học sinh

đến trường; xã được giao thẩm quyền quản lý các nhà trẻ và trường tiểu học, xây

dựng kế hoạch sử dụng đất, được chuyển giao rộng rãi thẩm quyền về quản lý đô

thị, chẳng hạn như cấp giấy phép xây dựng, thực hiện và giám sát các hoạt động

quy hoạch đô thị... [174, tr.180].

Xã: Những vấn đề thuộc lĩnh vực phụ trách của xã bao gồm: cung cấp nước

sạch, vệ sinh các công trình công cộng, quản lý chợ, hội chợ, các thư viện và bảo

tàng của địa phương, nghĩa trang và c thể là cả các cơ sở đào tạo. Trong một số

trường hợp, xã c thể can thiệp cả vào hoạt động kinh doanh và các hoạt động khác

của cá nhân.

Là một nước Bắc Âu và cũng theo mô hình nhà nước đơn nhất, Thụy Điển

thực hiện phân quyền rất triệt để. Theo đ , các nhiệm vụ của nhà nước, tầm quốc

gia được quy định ở các lĩnh vực sau: nhiệm vụ về chính sách đối ngoại và quốc

phòng; an ninh và trật tự công; hệ thống tư pháp; chính sách kinh tế vĩ mô; giáo dục

cấp cao và nghiên cứu; đường cao tốc, vận chuyển đường dài và hệ thống viễn

thông; chính sách nhà cửa; thị trường lao động; bảo hiểm xã hội; lương hưu, trợ cấp

nuôi con, trợ cấp ốm đau, trợ cấp thất nghiệp và vấn đề bồi thường.

Nhiệm vụ của chính quyền các đơn vị hành chính cấp dưới: Đây là nhiệm

vụ mang tính ngh a vụ bắt bu c mà đơn vị hành chính cấp dưới chịu trách nhiệm

về vấn đề bảo hiểm xã hội, vấn đề chăm s c người tàn tật và c tuổi, vấn đề

chăm s c cá nhân và gia đình. Ngoài ra, CQĐP phải chịu trách nhiệm về quản lý,

kinh doanh sử dụng rượu và chất cồn, chăm s c trẻ em; quản lý các trường tiểu

học và trung học; về xây dựng, quy hoạch, vấn đề đảm bảo sức khoẻ và bảo vệ

môi trường, dịch vụ k thuật, cung cấp nước, điện và xử lý rác thải, dịch vụ cấp

61

cứu, bảo vệ an toàn trong các cơ quan dân sự, quản lý thư viện…Bên cạnh đ ,

CQĐP còn được giao một số nhiệm vụ khác, nhưng không phải tất cả các nhiệm

vụ đều được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật.

Nhiệm vụ tình nguyện tự nguyện không bắt bu c: Chính quyền địa phương

muốn tham gia một số việc về vấn đề văn hoá như phòng tranh, các buổi hoà nhạc,

giải trí - thể thao, dịch vụ k thuật, bảo trì đường phố; quản lý các nhà máy năng

lượng ở địa phương [17].

Theo mô hình nhà nước đơn nhất và theo hệ thống luật dân sự (civil law), ở châu

Á, c Nhật Bản là nước c mô hình tự quản địa phương khá thành công. Nước Nhật

phân định một số lĩnh vực cho các cấp chính quyền như sau:

Nhà nước trung ương: phụ trách về đường cao tốc, quốc lộ (những đoạn

được ch định) - lĩnh vực đầu tư công; đại học - trong lĩnh vực giáo dục; bảo hiểm

xã hội - lĩnh vực phúc lợi; quốc phòng, ngoại giao, tiền tệ.

Chính quyền địa phương cấp Đô đạo phủ huyện phụ trách quốc lộ (những

đoạn được ch định) và đường đô đạo phủ huyện - lĩnh vực đầu tư công; trường phổ

thông trung học và lương, nhân sự của trường tiểu học, trung học cơ sở; trạm y tế;

cảnh sát.

Chính quyền địa phương cấp Thị đinh thôn phụ trách kế hoạch phát triển đô

thị (khu vực phát triển, hạ tầng đô thị), đường Thị đinh thôn; trường tiểu học, trung

học cơ sở; rác, xử lý rác thải; phòng cháy chữa cháy [11].

Theo hệ thống thông luật (common law) và thuộc châu Âu, Vương quốc Anh

phân định chức năng, nhiệm vụ cơ bản của chính quyền địa phương ở Anh như sau:

Tỉnh: phụ trách quản lý giáo dục; phòng cháy; t nh lộ; thư viện; cảnh sát; giải

trí; nghệ thuật; bảo tàng; kế hoạch h a; chuẩn mực kinh doanh; dịch vụ chôn rác

thải; công việc cho thanh niên; các dịch vụ xã hội.

Quận huyện : phụ trách quản lý y tế; môi trường; kế hoạch h a; thu gom rác;

thu các loại thuế và phí công cộng; quản lý các loại đường xá không thuộc trách nhiệm

của t nh và quốc gia; bảo tàng; nghệ thuật và giải trí; các tiện ích công cộng.

Chính quyền cơ sở: phụ trách quản lý các bến xe buýt; đường đi bộ và điểm

đ xe; các tiện ích công cộng [14].

62

Theo mô hình nhà nước liên bang, hệ thống luật civil law, Cộng hoà liên

bang Đức là nước khá điển hình của mô hình phân quyền trong nhà nước liên bang.

Tại nước này, m i xã, bang và liên bang c trách nhiệm thực thi những nhiệm vụ

công nhất định. Trọng tâm của nền hành chính nằm ở các tiểu bang nhưng đa số các

nhiệm vụ hành chính đều do các huyện và xã thực hiện. C nhiệm vụ thuộc chính

quyền địa phương toàn quyền tự quyết (là những nhiệm vụ hành chính tự quản tự

nguyện như: rạp hát, sân thể thao, các trung tâm thanh niên) hoặc nhiệm vụ bắt bu c

của hành chính tự quản như xây dựng và bảo trì trường học, trợ cấp xã hội, vệ sinh

đường phố mà việc thực hiện chúng cần c kinh phí được nhà nước quy định); c

nhiệm vụ liên quan chặt ch tới các quy định của nhà nước là những nhiệm vụ bắt

bu c thực hiện theo chỉ thị như giám sát xây dựng, các phòng y tế, trả tiền thuê nhà.

Các nhiệm vụ được giao tự quản như: giao thông công cộng (xây dựng đường

giao thông, h đường, bãi đậu xe), xây dựng và quản lý trường phổ thông cơ sở và

trung học, chăm s c y tế, cấp nước và thoát nước thải, thu dọn rác, phòng hoả, nghĩa

trang, kế hoạch sử dụng đất trống và xây dựng, bầu cử địa phương.

Nhiệm vụ bắt bu c nhưng không có chỉ đạo: đ là những nhiệm vụ mà địa

phương bắt buộc phải thực hiện nhưng chính quyền bang không c quyền can thiệp

về việc nhiệm vụ đ được thực hiện như thế nào (ví dụ như CQĐP c trách nhiệm

phải xây dựng trường học nhưng kiến trúc và cách thức xây dựng như thế nào là do

địa phương quyết định).

Nhiệm vụ bắt bu c theo chỉ đạo: những nhiệm vụ loại này không những phải

được thực hiện mà cách thức thực hiện chúng như thế nào cũng đã được quy định

trước (ví dụ như trợ cấp xã hội, bầu cử CQĐP). C rất nhiều nhiệm vụ công mà các

xã bị chính quyền bang bắt buộc đảm nhận. Đối với các nhiệm vụ được giao này thì

các xã ch c quyền cân nhắc duy nhất là thực hiện vào lúc nào (nhiều khi cũng

không được) và thực hiện như thế nào.

Nhiệm vụ nhà nước không phải tại tất cả các bang đều có : CQĐP thực hiện

các nhiệm vụ này với vai trò là một cơ quan nhà nước cấp dưới (ví dụ như thực hiện

các nhiệm vụ của cảnh sát bảo đảm an ninh xã hội).

63

Những nhiệm vụ được giao theo mệnh lệnh, chỉ thị như thanh tra xây dựng và

hành nghề, hệ thống đăng ký, thanh tra giao thông và khuyến khích xây dựng. Chúng

phải được các xã thực hiện trong khuôn khổ của ch thị. Vì đ là những nhiệm vụ của

Nhà nước mà cấp xã tự thân là cơ quan hành chính địa phương trở thành cơ quan hành

chính cấp dưới của Nhà nước cho nên người ta gọi là phạm vi hoạt động được giao ph .

Việc giám sát thực hiện do chính quyền bang đảm nhận [122].

Theo mô hình nhà nước liên bang nhưng theo hệ thống luật common law,

c thể tham khảo thêm mô hình phân quyền ở M . Tại nước này, các dịch vụ

mang tính xã hội như giáo dục phổ thông, thư viện, dịch vụ ngh ngơi, bảo trợ xã

hội là những vấn đề được đặt ở thứ tự ưu tiên trong hoạt động quản lý của các cơ

quan địa phương. Đứng ở hàng thứ hai là các vấn đề: bảo đảm trật tự xã hội mà

trước hết là quản lý hệ thống cơ quan cảnh sát, phòng cháy, tư pháp, thu thuế, tiến

hành bầu cử, đăng ký kết hôn, kiểm tra chất lượng hàng h a. Loại công việc thứ

ba là quản lý trong lĩnh vực nông nghiệp. Hoạt động này được tiến hành trong một

ch ng mực nhất định bởi l ở đ các doanh nhân chiếm vị trí thống lĩnh [14].

Như vậy, qua nghiên cứu pháp luật một số nước cho thấy, nhìn chung, việc

xác định nhiệm vụ được dựa trên nguyên tắc là nhà nước trung ương ch nắm những

nhiệm vụ cơ bản, còn các nhiệm vụ khác phân quyền cho CQĐP các cấp. Không c

công thức chung áp dụng chung cho các nước trong việc xác định thẩm quyền của

các CQĐP mà cần phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương

m i nước. Việc phân định thẩm quyền nhất thiết phải được xác định r ràng trong

các văn bản pháp luật, nhất là phải được luật hoá. Các chức năng của cấp chính

quyền phụ thuộc vào phân quyền giữa các cấp liên bang –bang - tiểu bang và phải

đảm bảo các nguyên tắc chính: đảm bảo tính nhất quán trong các chính sách quan

trọng của quốc gia, bảo đảm sự độc lập tương đối cao của địa phương và tính hiệu

quả trong việc quản lý nhà nước và cung cấp các dịch vụ xã hội.

Tự chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh quyền ị ph ơng về tài

chính, ngân sách

Tại nhiều nước trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa

phương, Hiến pháp thường quy định rõ chính quyền địa phương c quyền tự quản

64

với xu hướng phân quyền về quản lý ngân sách ngày càng mở rộng hơn. Ví dụ

tại Thụy Điển, chính quyền địa phương c quyền thu các sắc thuế riêng (như

thuế thu nhập cá nhân, thuế đất, thuế tài sản …) nhưng cơ sở thu thuế do Quốc

hội quyết định. Hiện nay, để quản lý chặt ch hơn đối với chính quyền địa

phương, Chính phủ đã thực hiện nhiệm vụ thu thuế một cách thống nhất trong

toàn quốc và sau đ điều tiết lại cho các địa phương để chi tiêu. Ở Thụy Điển,

việc trợ cấp của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương c loại trợ

cấp không điều kiện và trợ cấp c điều kiện; việc trợ cấp ở một mức độ nào đ

nhằm mục đích kiểm soát thu, chi của chính quyền địa phương; đồng thời, tạo

cho các địa phương c cơ hội phát triển công bằng hơn, vì cơ sở thu thuế ở các

địa phương là khác nhau (ví dụ: ở Thụy Điển c 275 290 đô thị phải nhận trợ cấp

t ngân sách trung ương, còn 15 đô thị tự cân đối được ngân sách và c phần điều

tiết cho ngân sách trung ương) [118, tr.50].

Ở Cộng hoà Pháp, CQĐP cũng được giữ lại phần lớn các nguồn thu t thuế

để bảo đảm các hoạt động của địa phương. Các xã c tài sản riêng của mình bao gồm

đường xá địa phương là tài sản thuộc sở hữu công, những tài sản khác thuộc sở hữu

riêng của công xã và đôi khi cả các xí nghiệp. Thậm chí một số xã còn được coi là địa

bàn giàu c do c r ng và các tài sản khác được tặng cho. Phần thu nhập của xã còn

được bổ sung t nguồn thuế của xã [98].

Tương tự như vậy, là một nước châu Á, m i đơn vị địa phương của Philippines

đều c quyền tạo các nguồn thu, định ra thuế, phí theo hướng dẫn và giới hạn do

Quốc hội đặt ra. Chính quyền cấp t nh và thành phố tự lập dự toán ngân sách để cấp

trung ương xem xét; cấp t nh s xem xét đối với dự toán ngân sách của cấp quận

hoặc làng nhằm đảm bảo ngân sách đáp ứng các yêu cầu về mặt pháp lý, chứ không

phải để can thiệp vào việc hình thành ngân sách. Ch cấp thành phố mới được định

ra một hệ thống thuế địa phương hoàn ch nh, trong khi t nh và vùng đô thị c ít

quyền hơn trong việc định ra các sắc thuế; thành phố và t nh phải chia sẻ một phần

nguồn thu t thuế cho các vùng đô thị và làng. Công thức dựa vào dân số, t trọng

bằng nhau và diện tích đất đai giúp phân chia t lệ thích hợp ngân sách cho các đơn

65

vị cùng cấp. Chính quyền địa phương phụ thuộc nhiều vào trợ cấp bổ sung, chiếm

trên 80 ngân sách t nh và khoảng 70 ngân sách vùng đô thị, thành phố độc lập

hơn về tài chính, ch c trên 40 thu nhập của họ dựa vào chương trình phân chia

nguồn thu nội địa [118, tr.48 ].

Là nước theo hệ thống luật common law và theo mô hình nhà nước đơn nhất,

tại vương quốc Anh, các Bộ và các cơ quan quản lý trung ương khác thực hiện chế

độ kiểm tra nghiêm ngặt đối với các cơ quan tự quản địa phương. Trước hết, các cơ

quan địa phương bị phụ thuộc vào trung ương trong quan hệ tài chính; buộc phải

tuân thủ các mệnh lệnh của trung ương bởi l các khoản thu thuế địa phương và các

nguồn thu khác không đủ để bù đắp các chi phí và địa phương phải trông chờ vào

nguồn trợ cấp t trung ương (thông thường khoản trợ cấp này chiếm 40 các khoản

chi của địa phương), đặc biệt là các khoản trợ giúp theo mục đích [14].

Theo mô hình nhà nước đơn nhất và theo hệ thống luật civil law, và

được coi là nước c kinh nghiệm tốt về quản lý tài chính hiệu quả trong quá

trình áp dụng mô hình tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, Nhật Bản đã áp

dụng cơ chế cải cách mạnh về vấn đề tài chính, nhất là tăng cường nền tảng

tài chính thuế nhằm đẩy mạnh phân quyền cho địa phương. Cụ thể là chuyển

giao nguồn thuế, cải cách tiền h trợ, cải cách tính thuế phân bổ, t đ đã tạo ra sự

chuyển biến về chất trong chính sách tự quản địa phương. Thực hiện cải cách này

đã xoá b , thu hẹp nguồn h trợ t ngân sách nhà nước (thông qua chuyển giao

nguồn thuế); mở rộng nguồn thu tự chủ cho địa phương, đồng nghĩa với mở rộng sự

tự do, quyền quyết đoán cho địa phương.

Nhật Bản sử dụng thuế địa phương, thuế chuyển giao, thuế phân bổ địa

phương, vốn h trợ t ngân sách quốc gia; trái phiếu địa phương để cân đối nguồn

thu địa phương [110]. Chính quyền địa phương ở Nhật Bản c quyền quyết định

thuế suất các loại thuế địa phương, c quyền ban hành thuế địa phương nếu được

Bộ Nội vụ cho phép. Việc xác định tổng nhu cầu chi tiêu ngân sách địa phương căn

cứ theo t ng loại công việc. Chính quyền trung ương bổ sung c mục tiêu cho chính

quyền địa phương; ngân sách cấp trên cấp thêm nguồn h trợ cho ngân sách cấp

66

dưới để thực hiện các nhiệm vụ theo mục tiêu xác định như để h trợ thực hiện các

chính sách, chế độ mới; h trợ thực hiện các chương trình, dự án quốc gia (theo dự

toán trên giao); h trợ thực hiện các mục tiêu, công trình c ý nghĩa đối với sự phát

triển kinh tế - xã hội địa phương; h trợ xử lý những kh khăn đột xuất (thiên tai,

h a hoạn…). Để không làm ảnh hưởng tới tính tự chủ về hành chính của các CQĐP,

cách sử dụng thuế phân bổ địa phương s do CQĐP tự quyết định, tương tự như

với thuế địa phương mà CQĐP thu được. Tổng kim ngạch thuế phân bổ địa

phương được quyết định dựa vào dự toán thu chi tiêu chuẩn của toàn bộ nền tài

chính địa phương và được tính theo một tỷ lệ nhất định của 5 loại thuế nhà nước

(32 thuế thu nhập cá nhân, thu nhập doanh nghiệp, rượu bia; 29,5 thuế tiêu

dùng; 25 thuế thuốc lá, riêng thuế doanh nghiệp, kể t năm 2001 là 35,8 )[11].

Mặc dù theo mô hình nhà nước liên bang, nhưng cộng hòa liên bang Đức

áp dụng một quy chế tài chính chung thống nhất, quy định về các khoản thu t

thuế và việc phân bổ nguồn thu này cho các cấp hành chính khác nhau của bộ

máy nhà nước. Quy chế này do các nhà lập pháp Liên bang thông qua, nhưng

chính quyền các bang được quyền cùng tham gia quyết định ví dụ như trong

trường hợp thuế đất đai và thuế kinh doanh, các địa phương c thể ấn định tỷ lệ

phần trăm tính thuế. Trong một giới hạn nhất định các địa phương cũng c quyền

đặt ra các loại thuế đặc biệt ví dụ như tại các địa phương c những khu du lịch lớn,

họ c thể đặt ra loại thuế đánh vào nhà ngh cuối tuần của những người không c hộ

khẩu thường trú ở đ . Khoản thuế chủ yếu mà địa phương thu được là thuế đất đai

và thuế kinh doanh [122, tr.182]. Nguồn thu của địa phương t thuế và lệ phí

đ ng g p thường không đủ để chi phí cho các nhiệm vụ mà địa phương phải thực

hiện. Vì thế địa phương còn được nhận thêm các khoản do ngân sách bang phân

bổ xuống trong khuôn khổ hoạt động cân đối tài chính.

Theo sự phân công nhiệm vụ được Hiến pháp quy định thì Liên bang phải

chịu gánh nặng tài chính lớn nhất trên lĩnh vực bảo đảm x h i (trước hết là thông

qua các khoản h trợ cho bảo hiểm xã hội, chính sách gia đình và thanh niên, gánh

nặng hậu chiến về mặt xã hội), quốc ph ng, ngành giao thông và thông tin. Các

67

khoản chi lớn hàng đầu của các tiểu bang là chi cho ngành giáo dục phổ thông và

đại học, cho cảnh sát và ngành bảo vệ pháp luật (ngành tư pháp). Các xã chịu trách

nhiệm chi cho trợ cấp xã hội và y tế, cho việc phục vụ cộng đồng của địa phương

(nước, hệ thống cống rãnh, thu gom rác,...); cho các trường học và nhiệm vụ văn

hoá [9]. Quyền tài chính của xã thuộc l nh vực trọng tâm của quyền tự quản. Hiến

pháp quy định cho Liên bang, các tiểu bang và địa phương các nguồn thu riêng của

mình. Xã c quyền quy định các khoản thu nếu các khoản thu thuộc phần lưu thông

kinh tế không đủ nhưng phải tuân thủ các nguyên tắc của cơ quan lập pháp.

Tại Hoa Kỳ, chính quyền địa phương khi thu các loại thuế được quyền giữ

làm cơ sở cho việc cung cấp các dịch vụ địa phương. Ngoài ra, nguồn thu chủ yếu

của chính quyền địa phương là t thu thuế (đặc biệt là thuế bất động sản, thuế doanh

thu, và các loại phí khác do sử dụng dịch vụ công cộng). Khác với Vương quốc

Anh, các CQĐP ở Hoa Kỳ có quyền độc lập trong việc xác định các mức thuế và cả

nội dung của việc chi tiêu NSĐP. Với hình thức tổ chức thuê giám đốc, quyền độc

lập như vậy càng được làm rõ vì tính tự hạch toán ngầm định trong cơ chế tổ chức

[14]. Về vấn đề tài chính, Hoa Kỳ cũng như một số nước theo mô hình nhà nước

liên bang luôn sử dụng các trợ cấp tài chính t NSTW như là một công cụ quan

trọng để đảm bảo các chính quyền cấp dưới thi hành các chính sách của cấp trên

Các trợ cấp t ngân sách trung ương c thể chiếm tới ngân sách của cấp tiểu bang

và kinh phí này luôn được ràng buộc với các điều kiện và các mục tiêu chính sách

nhất định.

Tóm ại, nghiên cứu pháp luật và thực tiễn một số nước trên thế giới cho

thấy, cùng với việc phân chia nhiệm vụ của các cấp chính quyền thì cũng c sự

phân chia tài chính. Việc thực hiện những nhiệm vụ được giao cho các cấp chính

quyền trung ương - địa phương đồng thời đòi h i c sự phân chia các nguồn tài

chính cho t ng cấp chính quyền phù hợp với hoạt động nhà nước đã được phi tập

trung hoá. Nhìn chung, nguồn tài chính của địa phương tự chủ c chủ yếu t các

khoản thu t thuế riêng của địa phương, các khoản phân bổ t ngân sách của chính

quyền cấp trên và các khoản lệ phí, đ ng g p cho các dịch vụ mà địa phương cung

68

cấp. Về cơ bản, các nước đều quan tâm đến vấn đề cân đối tài chính nhằm cân đối

sự chênh lệch trong nguồn thu t thuế giữa các địa phương cũng như h trợ địa

phương hoàn thành các nhiệm vụ đặc biệt.

2.3.1.3. Tự chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh quyền ị ph ơng về t

ch c ộ máy, nh n sự

Đối với các nước áp dụng chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, gắn

với tự chủ về nhiệm vụ, về ngân sách thì vấn đề tự chủ về tổ chức bộ máy, nhân sự

cũng là một vấn đề tất yếu. Điều này thể hiện trong cơ cấu tổ chức của chính quyền

các cấp.

Điều nổi bật ở Cộng hòa liên bang Đức là tổ chức nội bộ của các xã và

huyện, t bang này sang bang khác, cả ở các xã trong một bang c thể áp dụng

theo các quy định pháp lý khác nhau. Kể cả khái niệm, tên gọi các cơ quan chính

của các xã và huyện cũng không thống nhất. Mặc dù c sự phong phú và phức

tạp đ , vẫn c nhiều vấn đề chung giống nhau (chẳng hạn cơ cấu tổ chức, nhiệm

vụ, nguyên tắc hoạt động trong cùng một cấp hành chính), tạo nên một luật pháp

địa phương “chung [122, tr.53]. Cơ cấu tổ chức chính quyền tự quản xã, liên xã

ở Cộng hòa liên bang Đức bao gồm: Hội đồng, Xã trưởng và các phòng ban

chuyên môn. Hội đồng xã (hoặc liên xã) được nhân dân địa phương bầu ra thông

qua b phiếu. Số lượng thành viên của Hội đồng xã phụ thuộc vào số dân của xã;

các phòng ban chuyên môn c số lượng khác nhau tuỳ thuộc vào quy chế của

t ng xã; cơ cấu thành phần các phòng ban chuyên môn do Hội đồng xã quyết

định. Việc sắp xếp này được định hướng dựa trên thực tiễn, tồn tại trên nguyên

tắc tổ chức hành chính phải phù hợp với nhiệm vụ của nó. Thông thường các cơ

quan hành chính được xây dựng thành 3 cấp. Đơn vị quan trọng nhất về mặt tổ chức

là "Phòng". Bản "hướng dẫn tổ chức hành chính" không quy định về độ lớn của các

"phòng". Ở các xã nh thì thường một cá nhân phụ trách nhiều phòng. Nhưng ở

nhiều nơi, các phòng lớn đến mức phải chia thành các "ban" theo lĩnh vực chuyên

môn. Phù hợp với độ lớn của xã mà các "phòng" được tập hợp lại thành một "vụ".

69

Trong khi các thành phố nh ch cần đến 2 "vụ" là đủ thì ở các thành phố loại v a

cần đến 4 "vụ" và thành phố lớn cần đến 6 "vụ" hoặc nhiều hơn nữa.

Về nguyên tắc, xã được phép thành lập các Uỷ ban phù hợp với nhu cầu công

việc của mình, tuỳ thuộc vào ý muốn của Hội đồng xã và quy mô, hoạt động của t ng

xã. Trong thực tế, Hội đồng xã thường lập các Uỷ ban h trợ; những xã lớn thường

lập thêm các Hội đồng tư vấn kế hoạch, tư vấn ngoại kiều, Hội người cao tuổi, Hội

đồng văn hoá.... Về nhân sự, các chính quyền địa phương c quyền quyết định số

lượng các cơ quan địa phương trên cơ sở nhu cầu của họ. Vì vậy, số lượng các cơ

quan địa phương là khác nhau giữa các địa phương. Chính quyền địa phương cũng c

quyền quyết định số lượng nhân sự để thực thi các nhiệm vụ [122].

Ở vương quốc Anh, các Hội đồng địa phương thành lập các Hội đồng hoặc

Uỷ ban chức năng hay quản lý theo lĩnh vực để giải quyết các vấn đề quan trọng.

Thông thường, 2 3 số thành viên Hội đồng là các nhà tư vấn, phần còn lại là các

chuyên gia do Hội đồng thuê làm việc. Toàn bộ các thành viên của Uỷ ban tài chính

là các nhà cố vấn.

Tại Hoa Kỳ, chính quyền địa phương c thể thuê giám đốc (city manager) để

quản lý. Với hình thức này, người dân bầu ra Hội đồng thành phố; Hội đồng này s

ch hoạt động lập pháp và hoạch định chính sách. Việc quản lý và thi hành chính

sách được giao cho một nhà quản lý chuyên nghiệp, tương tự như mô hình của các

công ty; rất nhiều thị trấn và thành phố được điều hành như là một doanh nghiệp và

cũng c địa vị pháp luật tương tự như một doanh nghiệp. Mới xuất hiện gần đây

nhưng hình thức thuê giám đốc đang c triển vọng và phát triển nhanh ch ng với

triết lý chính của hình thức tổ chức này là nhấn mạnh vào tính chuyên nghiệp trong

quản lý (hiệu quả ngành hành pháp) nhưng đồng thời cũng đảm bảo thoả mãn các

yêu cầu của người dân mà hội đồng thành phố là đại diện. Các chính quyền địa

phương có tính độc lập cao và được tổ chức rất đa dạng, điều này xuất phát t

nguyên nhân lịch sử lẫn các quan niệm về vai trò nhà nước của người dân M ; tính

độc lập như vậy cũng c thể gây ra nhiều kh khăn cho việc đạt được sự thống nhất

của các chính sách quốc gia [14].

70

Tóm ại, qua kinh nghiệm của một số nước cho thấy, chính quyền địa phương

c quyền tự chủ cao trong vấn đề sắp xếp tổ chức và nhân sự, như quyền quyết định số

lượng các cơ quan địa phương; quyết định số lượng, biên chế theo nhu cầu địa phương;

t đ c thể thấy r sự đa dạng trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương. Bên

cạnh đ , việc áp dụng cách thức quản lý cũng linh hoạt như c thể áp dụng mô hình

của các doanh nghiệp; điều này cho phép địa phương c sự năng động, sáng tạo và

tính độc lập cao trong quá trình quản lý.

2.3.1.4. Tự chủ, tự chịu trách nhiệm về n hành v n n củ ch nh

quyền ị ph ơng

Chính quyền địa phương ở các nước theo mô hình tự chủ, tự chịu trách

nhiệm đều c thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là để điều

ch nh về vấn đề trong phạm vi được phân quyền tự chủ. Một số nước còn ghi nhận

mạnh m thẩm quyền này trong Hiến pháp.

Với Điều 28 Khoản 2 Hiến pháp đã bảo đảm cho các xã ở Cộng hòa liên bang

Đức c thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong tất cả các l nh vực đời

sống tại địa phương. Xã c quyền tự điều ch nh các công việc trong phạm vi ảnh

hưởng của mình và ban hành bằng quy chế của Hội đồng xã; theo quy định của Quy

chế xã của các bang, thẩm quyền này không được uỷ quyền. Quyền ban hành Quy

chế xã ch giới hạn trong những lĩnh vực được pháp luật cho phép và uỷ quyền. Nếu

như quy chế c những quy định c ảnh hưởng tới tự do và quyền sở hữu thì cần c

sự uỷ quyền r ràng bởi luật. Sự uỷ quyền ban hành quy chế không được phép xâm

phạm đến quyền cơ bản của công dân. Nếu quy chế ch ảnh hưởng trong nội bộ thì

đ là quy chế theo nghĩa hình thức (quy chế nội bộ) [122, tr.122]. Quy chế xã cũng

c thể chứa đựng quy định trách nhiệm pháp lý khi c hành vi vi phạm; quy chế xã

của các bang đều quy định khả năng áp dụng trách nhiệm hành chính, phạt tiền nếu

c hành vi vi phạm quy chế [122, tr.126].

Tại Thụy Điển, những lĩnh vực mà Quốc hội quy định dành cho CQĐP ban

hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: vệ sinh, rác thải; vệ sinh đường phố;

hoạt động phá hoại môi trường; bảo vệ sức khoẻ; vấn đề cho phép sử dụng chất

71

sulphur; bảo tồn thiên nhiên, nguồn nước, thực vật động vật; dịch vụ cấp cứu; trật

tự, an toàn công cộng, xã hội; các hoạt động kinh doanh tạm thời; giao thông; cấm

lái xe đến những vùng nhất định khi c ô nhiễm. Chính quyền địa phương được

quyền giải quyết những vấn đề liên quan đến phúc lợi xã hội nhưng không c

quyền quy định về những vấn đề này. Tất cả việc uỷ quyền đều phải ghi r trong

các đạo luật để tránh sự hoài nghi hoặc không r ràng về mức độ uỷ quyền [17].

Theo Hiến pháp M , Điều sửa đổi thứ mười, năm 1789 thì “những quyền mà

iến pháp không trao cho Liên bang cũng không ngăn cấm đối với các bang, thì được

dành cho các bang cụ thể, hoặc cho nhân dân ; còn quyền ban hành văn bản pháp quy

của địa phương nhằm cụ thể h a các văn bản của trung ương thì rất bị hạn chế. Ch khi

mà trung ương không cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì thẩm quyền

s thuộc địa phương. Ví dụ khi một đạo luật được ban hành và không dẫn chiếu rằng

Tổng thống phải cụ thể h a thì địa phương c quyền ban hành văn bản pháp quy.

Nhưng trường hợp này rất hiếm gặp, bởi trên thực tế thì đa số các đạo luật đều cho

phép chính phủ c quyền cụ thể h a các quy phạm luật [1].

Như vậy, qua nghiên cứu kinh nghiệm một số nước c thể nhận thấy, việc th a

nhận các thẩm quyền riêng của địa phương phải gắn liền với sự công nhận thẩm quyền

ban hành quy định của t ng cấp chính quyền. Áp dụng mô hình phân quyền phải áp

dụng nguyên tắc trao quyền ban hành quy định cho địa phương. Khi đ , quyền lập quy

của địa phương chính là nhằm đặt ra các quy tắc để giải quyết các công việc thuộc

thẩm quyền quản lý của mình, c thể đ là nhiệm vụ tự quản hay nhiệm vụ được trung

ương giao; đối với nhiệm vụ được trung ương giao thì việc ban hành quy định s phải

bị kiểm soát chặt ch hơn, trên cơ sở ủy quyền r ràng.

Điều cần ghi nhận là dù trong nhà nước liên bang hay nhà nước đơn nhất thì

phạm vi khuôn khổ của thẩm quyền này, cho dù c được Hiến pháp bảo đảm, vẫn

phải trên cơ sở tuân thủ quy định của luật; cũng tương tự như việc thực hiện các

thẩm quyền quản lý của địa phương phải trong điều kiện luật định. Nhìn chung,

pháp luật các nước luôn bảo đảm cho chính quyền địa phương quyền tương đối độc

72

lập trong việc lựa chọn các giải pháp, biện pháp cho mình khi thực hiện quản lý các

vấn đề của địa phương.

2 3 2 N ậ á uậ các ƣ c qu c , c u ác

i c c qu ƣơ b i c i i c Vi N

Qua nghiên cứu kinh nghiệm pháp luật các nước về quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của CQĐP, c thể rút ra một số nhận xét như sau:

Thứ nhất, về xu hướng phát triển của pháp luật về tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của CQĐP: Quá trình phân công quyền lực giữa chính quyền các cấp diễn ra

mạnh m trên thế giới, nhất là trong những năm 1980, 1990, nhất là ở các nước

châu Âu (Anh, Ý, Đức, Thụy Điển, Pháp…) và mặc dù trong giai đoạn này pháp

luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương c những

thăng trầm nhất định nhưng xu hướng chung là sau nhiều năm đã đạt được mục tiêu

tăng quyền tự quản cho chính quyền địa phương. Xu hướng gần đây là xây dựng

CQĐP ngày càng c tính chất độc lập tương đối so với chính quyền trung ương

trong việc thực thi quyền lực nhà nước. Xu hướng pháp luật quốc tế ghi nhận quyền

tự chủ, tự chịu trách nhiệm như một quyền rất thiêng liêng (là điều kiện bắt buộc

cho các nước gia nhập liên minh châu Âu), được ghi nhận trong Hiến chương châu

Âu và Hiến chương Liên hợp quốc. Quyền này còn được khẳng định r ràng trong

Hiến pháp của nhiều quốc gia. Bên cạnh đ , các nước thực hiện phân quyền đều c

các đạo luật riêng ghi nhận quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP.

Thứ hai, về mặt hình thức, hầu như pháp luật các nước trên thế giới bảo đảm

quyền tự chủ của chính quyền địa phương bằng các quy định của hiến pháp và của

các đạo luật hoặc n i cách khác, nội dung và phạm vi quyền tự chủ của chính quyền

địa phương thường được bảo đảm bởi cơ sở hiến định, luật định. Chính quyền địa

phương các cấp được bảo đảm quyền giải quyết các công việc mang tính cộng đồng

tại địa phương bằng việc tự chịu trách nhiệm, dựa trên nguyên tắc Hiến pháp đã xác

định và trong khuôn khổ các đạo luật; trong khuôn khổ phạm vi nhiệm vụ được luật

quy định, trên cơ sở bảo đảm bởi Hiến pháp. Nhiều bản Hiến pháp nước ngoài quy

định nguyên tắc tự quản địa phương - c thể ghi nhận ngay trong tên chế định về

73

CQĐP [1] hoặc quy định trực tiếp về quyền tự quản của CQĐP trong các điều

khoản cụ thể của Hiến pháp (Pháp, Thụy Điển, Nga, Hàn Quốc, Nhật Bản, Ý, Tây

Ban Nha v.v...) [148, tr.62].

Bên cạnh hiến pháp, Luật Tự quản địa phương và các đạo luật liên quan đ ng

vai trò quan trọng quy định chức năng, nhiệm vụ của CQĐP [14]. Theo đ , thẩm quyền

của CQĐP được quy định r bằng luật và CQĐP được tự chủ, tự chịu trách nhiệm

trong việc thực thi thẩm quyền của mình. Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm

vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được bảo đảm bởi hiến pháp và luật [58].

Trong mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương,

pháp luật ghi nhận sự độc lập của các cấp chính quyền như quy định về sự không can

thiệp của trung ương đến các công việc địa phương. Pháp luật một số nước còn đưa ra

các nguyên tắc mang tính hiến định để tránh sự can thiệp của chính quyền như “chính

quyền trung ương và cấp tỉnh không thể dàn xếp hoặc ngăn cản khả năng và quyền

thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền đô thị (khoản 4 Điều 151 Hiến pháp

Nam Phi) ; “không m t đơn vị hành chính l nh thổ nào có thể thực hiện quyền lực của

mình thay cho m t đơn vị hành chính l nh thổ khác (Hiến pháp Cộng hòa Pháp);

“Quốc h i không thể thông qua m t đạo luật để áp dụng cho m t địa phương nếu đa số

c tri của địa phương đó không chấp thuận (Điều 95 Hiến pháp Nhật Bản [2, tr.305].

Trong khuôn khổ các đạo luật, luật pháp nhà nước tạo nên giới hạn của quyền

tự quản. Trong mọi sự hoạt động, các xã phải dựa trên cơ sở của luật pháp. Quyền tự

quản ràng buộc các cơ quan lập pháp không được phép can thiệp vào các phạm vi chủ

yếu của quyền tự quản của chính quyền địa phương, làm mất đi các điều kiện hoạt

động hiệu quả và ch còn là một cái b ng. Với các nguyên tắc hiến định, chính quyền

địa phương tự quản c thể bảo vệ mình, chống lại "việc làm suy yếu" quyền tự quản

bởi một đạo luật nào đ [122, tr.73]. Thẩm quyền đã được chuyển giao cho CQĐP

ch c thể bị xem xét lại bởi một cơ quan quyền lực cấp quốc gia trong khuôn khổ của

pháp luật.

Thứ ba, về mặt n i dung: c những điểm khác biệt và những điểm chung giữa

các hệ thống pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Điểm khác biệt là do

74

c sự đa dạng trong cách thức tổ chức quyền lực nên nội dung pháp luật của các nước

trên thế giới về CQĐP cũng khá đa dạng. Pháp luật về chính quyền địa phương các

nước thường dựa trên cơ sở ba mô hình – nguyên tắc tổ chức tập quyền, tản quyền và

phân quyền; các nước c thể vận dụng, kết hợp các mô hình phù hợp với đặc điểm của

m i quốc gia; ví dụ áp dụng kết hợp giữa tản quyền và phân quyền, trong đ mô hình

phân quyền và tự quản địa phương được áp dụng khá rộng rãi ở nhiều quốc gia. Ngoài

ra, các nước theo mô hình nhà nước đơn nhất và mô hình nhà nước liên bang c sự

khác nhau về cách tổ chức CQĐP và pháp luật điều ch nh về vấn đề này.

Ví dụ: sự khác nhau về tính độc lập và vị trí của chính quyền địa phương tại

Anh và M c nguyên nhân quan trọng t mô hình nhà nước đơn nhất và liên bang,

mặc dù cả hai nước đều theo hệ thống luật common law. Ngược lại, theo mô hình

nhà nước liên bang, Đức và M c nhiều điểm chung hơn về cách tổ chức quyền

lực của bộ máy chính quyền địa phương. Trong điều kiện mô hình nhà nước đơn

nhất, chính quyền địa phương ở Anh c sự kiểm soát chặt t trung ương hơn các

nước theo mô hình nhà nước liên bang. Điều này cũng tương tự như ở Pháp, sự

kiểm soát của trung ương cũng r rệt hơn so với các nước liên bang, khác với nước

Đức, dù hai nước này đều thuộc khối liên minh châu Âu và theo hệ thống luật civil

law. Chính vì vậy, cách thiết kế nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP và mối

quan hệ giữa trung ương – địa phương cũng c những điểm khác biệt giữa nhà nước

đơn nhất và nhà nước liên bang. Đây là bài học quan trọng cho Việt Nam trong điều

kiện áp dụng mô hình nhà nước đơn nhất.

Liên quan đến pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, c nhiều điểm

chung của pháp luật các nước và thường quy định tập trung về các vấn đề sau:

(i) Pháp luật các nước thường xác định tư cách pháp nhân của CQĐP;

CQĐP được thừa nhận có tài sản, có ngân sách và địa giới hành chính riêng, có vị

trí bình đẳng, đ c lập nhằm bảo đảm tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm và tính độc

lập của các cấp chính quyền. Như vậy, quan hệ giữa các cấp chính quyền đều là

quan hệ bình đẳng giữa các pháp nhân công tự chủ, không c quan hệ cấp trên - cấp

dưới theo kiểu thứ bậc hành chính. Pháp luật th a nhận cộng đồng địa phương là

75

chủ thể của công quyền và công vụ ở địa phương, CQĐP sinh ra là để thực hiện

công quyền và công vụ ở địa phương theo sự ủy quyền của cộng đồng nhân dân địa

phương [148, tr.147].

ii Pháp luật các nước thường tạo cơ sở pháp lý để chính người dân địa

phương thiết lập b máy CQĐP phù hợp với chính người dân địa phương được tự

chủ, tự chịu trách nhiệm về các vấn đề của địa phương mình. Cụ thể là, quyền tự

chủ được thực hiện thông qua các hội đồng do dân bầu theo phương thức phổ thông

đầu phiếu và c cơ quan hành chính do cơ quan dân cử bầu hoặc dân bầu trực tiếp,

không trực thuộc cơ quan hành chính cấp trên mà ch trực thuộc hội đồng địa

phương hoặc cử tri địa phương.

(iii) Pháp luật các nước thiết lập cơ chế chính quyền trung ương kiểm soát,

giám sát CQĐP không có tính chất giám h hành chính theo quan hệ cấp trên – cấp

dưới mà chủ yếu qua cơ chế tài phán.

Hoạt động của CQĐP được pháp luật xác định, do đ hoạt động của địa

phương không thể thoát kh i mức độ kiểm soát nhất định của chính quyền trung

ương [148, tr.30]. Hiến chương về tự quản địa phương châu Âu khẳng định rằng:

Bất kì sự kiểm soát hành chính nào đối với hoạt động của cơ quan

tự quản địa phương cũng phải hướng tới mục đích bảo đảm tính pháp chế

và nguyên tắc tối cao của Hiến pháp… Đồng thời kiểm tra hành chính

của cấp chính quyền cao hơn c thể bao gồm cả kiểm tra về tính hợp lý

trong trường hợp liên quan đến các nhiệm vụ do cơ quan tự quản địa

phương thực hiện [148, tr.70].

Cách thức kiểm soát quyền lực của chính quyền trung ương đối với CQĐP ở

các nước mặc dù c những điểm khác nhau nhưng cũng c nhiều điểm tương đồng,

nhất là với những nước c cùng mô hình nhà nước đơn nhất hoặc liên bang. Sự

kiểm soát của các mô hình nhà nước đơn nhất và nhà nước liên bang c sự khác

nhau và thông thường, đối với các nhà nước đơn nhất thì c sự chặt ch hơn (chẳng

hạn như, cũng thuộc hệ thống luật Anh - M nhưng sự giám sát của chính quyền

trung ương đối với chính quyền địa phương ở Anh lại khác hẳn ở M ). Ở hầu khắp

76

các nước, việc giải quyết khiếu nại hành chính được coi là một phương thức kiểm

tra, giám sát của chính quyền trung ương. Chính quyền trung ương chủ yếu kiểm tra

tính hợp pháp đối với các văn bản của CQĐP và chủ yếu thông qua cơ chế tài phán

(tài phán hiến pháp, tài phán hành chính của tòa hiến pháp, tòa tư pháp hoặc tòa

hành chính) [141]. Nhìn chung, tùy thuộc vào pháp luật của m i quốc gia mức độ,

hình thức kiểm soát khác nhau của cơ quan nhà nước cấp trên đối với CQĐP [2].

Qua nghiên cứu kinh nghiệm pháp luật quốc tế, có một số điểm cần lưu ý và

tác giả cho rằng c thể là bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc hoàn thiện

pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Cụ thể như sau:

(i) Tự quản địa phương là biểu hiện cao của quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm và cần phải được bảo đảm bởi Hiến pháp và luật. Hiến pháp ch quy định c

tính nguyên tắc nên c thể n i rằng các đạo luật vẫn đ ng sứ mệnh vô cùng quan

trọng trong việc bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP một cách

toàn diện, đầy đủ và hiệu quả.

(ii) Khi trung ương trao quyền tự chủ về nhiệm vụ cho chính quyền địa

phương, cần đồng thời bảo đảm các nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ đ ; c nghĩa

là cần c sự tự chủ về tài chính, tổ chức, nhân sự và thẩm quyền ban hành văn bản

quy phạm pháp luật;

(iii) Vấn đề ngân sách cần được xem là cốt l i của phân quyền và trong cải

cách hành chính cũng như hoạt động của CQĐP; việc phân bổ nguồn thu, cân đối

tài chính trung ương- địa phương, cân đối tài chính của các địa phương là hết sức

quan trọng nhằm khắc phục sự chênh lệch giữa các địa phương do khác nhau về địa

lý, điều kiện phát triển…

(iv) Mọi quyền tự chủ của địa phương không thoát ly sự giám sát của nhà

nước trung ương, nhất là để bảo đảm tính thống nhất, các mục tiêu quốc gia, hài hòa

giữa lợi ích quốc gia và lợi ích địa phương.

(v) Tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương phải hướng tới

mục đích của chính quyền sát dân, phục vụ dân tốt hơn, bảo đảm dân chủ trong hoạt

động của các cấp CQĐP. Các mô hình phân quyền đều hướng tới mục tiêu cải cách

hành chính công, quản trị hiệu quả.

77

K uậ C ƣơ 2

Tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP là biểu hiện cụ thể của nguyên tắc

phân quyền, của tự quản địa phương - một trong những cách thức tổ chức quyền lực

đã trở thành một xu hướng chung trong pháp luật của hầu hết các quốc gia trên thế

giới. Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương cần phải được

bảo đảm về mặt thể chế; nếu không c sự bảo đảm về mặt thể chế và bảo đảm một

cách chặt ch , nhất quán, nếu không được bảo đảm bởi pháp luật thì quyền tự chủ,

tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP s rất hạn chế và kh bảo đảm thành công.

Qua nghiên cứu lý luận và đánh giá thực tiễn pháp luật của một số nước theo

mô hình nhà nước đơn nhất và nhà nước liên bang c thể nhận thấy, những bảo đảm

về mặt thể chế cho quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương

cần phải thực hiện trên các nguyên tắc nhất định: chính quyền địa phương c các

nhiệm vụ luật định, c cơ quan dân cử và bộ máy hành chính, c cơ chế giám sát t

trung ương; chính quyền địa phương phải được trao đầy đủ các công cụ – phương

tiện cần thiết để thực hiện thẩm quyền được trao, trong đ , tự chủ về tài chính phải

được coi là yếu tố “cốt lõi của tự chủ, tự quản địa phương và phân quyền; các

quyền tự chủ về nhiệm vụ, về ban hành quy định hay về tổ chức và nhân sự cũng

phải được bảo đảm một cách đồng bộ.

78

C ƣơ 3

THỰC TR NG PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU

TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM

3.1. LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ

QUYỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG

3.1.1. Quá á iể c á uậ qu c , c u ác

i c c qu ƣơ i , qu

Trong thời kỳ phong kiến, bộ máy chính quyền ở nước ta được tổ chức theo

nguyên tắc tập quyền phong kiến chuyên chế; các quan lại cai trị ở địa phương không

phải do dân chúng ở địa phương bầu nên mà do triều đình bổ nhiệm. Trong thời kỳ

này, trong tổ chức chính quyền không c khái niệm về chính quyền địa phương; quốc

gia được phân chia thành các đơn vị hành chính và tổ chức các cấp hành chính.

Trước cách mạng tháng Tám năm 1945, tổ chức chính quyền c cấp hành

chính cơ sở là xã, trên xã là tổng. Cấp hành chính cơ sở này phải thực hiện 3 nhiệm

vụ chính: (1) thay mặt Nhà nước quản lý chặt ch ruộng đất ở các làng xã (lập và

quản lý sổ địa bạ); (2) thay mặt Nhà nước quản lý đầy đủ, chặt ch dân đinh và dân

số n i chung ở làng xã (nhằm đảm bảo nguồn cung cấp nhân lực, tài lực cho nhà

nước qua việc thực hiện nghĩa vụ tô thuế binh dịch, phu phen lao dịch v.v.); (3) thay

mặt Nhà nước đốc thúc và thực hiện đầy đủ, chính xác theo quy định thuế ruộng đất

và thuế nhân đinh [148, tr.41].

Dưới các cấp hành chính là cấu trúc cộng đồng mang tính tự quản khá cao

chính là các làng (ở đồng bằng), kẻ, chiềng, chạ, bản (ở miền núi). Các cộng

đồng dân cư tự nhiên này đã tồn tại t thời Hùng Vương, tồn tại trong suốt thời

kỳ hơn 1000 năm Bắc thuộc và tồn tại trong suốt thời kỳ phong kiến. Các cộng

đồng này tự thiết lập nên các quy tắc quản lý nội bộ (hương ước), bầu các thiết

chế quản lý công việc chung của làng, bản không lệ thuộc vào ý chí của chính

quyền. Trong suốt thời kỳ ấy, đã c những lúc, nhất là khi chính quyền phong

kiến đạt cực thịnh về sự tập trung quyền lực (như dưới triều nhà Lê), chính

79

quyền phong kiến muốn can thiệp vào công việc tự quản của làng xã, nhưng cuối

cùng mọi cố gắng x a b chế độ tự quản làng xã đều không thành công. Chế độ

tự quản làng xã vẫn được bảo tồn gần như nguyên vẹn ở nông thôn Việt Nam

cho tới tận Cách mạng tháng Tám năm 1945 [50, tr.123].

Sau cách mạng tháng Tám năm 1945, Hiến pháp năm 1946 là bản hiến

pháp đầu tiên của Việt Nam đã thể chế h a ngay khi ra đời về vai trò của chính

quyền địa phương các cấp. Hệ thống CQĐP hiện đại ở Việt Nam được thành lập

t năm 1945 cùng với sự ra đời của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa.

Ngay t Sắc lệnh số 63 ngày 23 11 1945 “HĐND do dân bầu ra theo lối phổ

thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân. UBHC do các HĐND

bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ.

Hiến pháp năm 1946 tiếp tục khẳng định vai trò “kép của CQĐP bằng quy định

tại Điều thứ 59 rằng “ ĐND quyết nghị về những vấn đề thu c địa phương

mình… UBHC c trách nhiệm: a) Thi hành các mệnh lệnh của cấp trên; b) Thi

hành các nghị quyết của HĐND địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y;

c) Ch huy công việc hành chính trong địa phương.

Ngày 27 8 1962, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 94-CP về

“Những quy định về phân cấp quản lý kinh tế và văn hóa cho Ủy ban hành chính tỉnh,

thành phố trực thu c Trung ương , c thể được gọi là “bản kiến trúc tổng thể đầu tiên

của nước ta về phân cấp quản lý giữa Chính phủ và U ND cấp tỉnh [148, tr.34].

Qua hơn 60 năm xây dựng và phát triển, Việt Nam đã ban hành và sửa đổi

các bản Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992), đặc điểm hệ thống chính quyền địa

phương được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Nguyên tắc

này tạo ra một hệ thống hành chính thứ bậc t trên xuống dưới, nghĩa là cấp dưới

phục tùng cấp trên, địa phương phục tùng trung ương. Hệ thống CQĐP bao gồm

HĐND và Ủy ban nhân dân [14].

3.1.2 Quá á iể c á uậ qu c , c u ác

i c c qu ƣơ quả ổ c c, â s

Trước năm 1945, trong thời kỳ phong kiến độc lập tự chủ, nhất là kể t

thời Lý, cách thức tổ chức đối với cấp hành chính cơ sở (cấp gần thôn, làng, bản

80

nhất) như sau: Thời nhà Lý ( t năm 1009 đến năm 1225), cấp hành chính cơ sở

là hương, giáp và xã. Các chức quan đứng đầu (hương trưởng, quản giáp, chánh

lệnh trưởng) do vua bổ nhiệm, hưởng bổng lộc của triều đình trung ương; thay

mặt vua cai trị cấp cơ sở thực hiện ba việc: cai quản dân đinh, cai quản ruộng

đất, thu thuế. Thời nhà Trần (t năm 1226 đến năm 1400) tiếp tục duy trì hình

thức bổ nhiệm xã quan giống thời Lý để cai quản chính quyền cơ sở. Thời Lê Sơ

(t năm 1428 đến năm1528), sau cuộc cải cách hành chính quy mô lớn của Lê

Thánh Tông, cách thức quản lý của chính quyền cơ sở c nhiều điểm khác biệt

so với các triều đại trước. Chức quan đứng đầu xã đổi t xã quan thành xã

trưởng. Xã trưởng do dân bầu lên bằng hình thức bầu cử trực tiếp. Đây là một

bước tiến dài thể hiện tính dân chủ và tự quản của làng, xã. Như vậy, xã trưởng

v a phục vụ, lệ thuộc dân trong làng và v a là cánh tay nối dài của triều đình

trung ương (tiêu chuẩn xã trưởng do trung ương quy định, kết quả bầu xã trưởng

do trung ương công nhận) [148, tr.40].

Thời triều Nguyễn, sau cải cách hành chính của Minh Mệnh (1831-1832),

m i xã ch c một lý trưởng, một ph lý trưởng và một số khan thủ (trùm trưởng)

giúp việc. Những nhân viên này đại diện quyền lực trung ương nhưng do dân (đàn

ông t 30 tuổi trở lên) bầu, không thu c ngạch quan lại của nhà nước, không hưởng

lương t NSNN mà t bổng lộc tại địa phương. Sau các cuộc cải lương hương chính

của triều đình, bên cạnh các chức sắc này, cấp hành chính cơ sở còn c một bộ máy

tự trị, tự quản lý làng xã bao gồm các quan lại người làng đã ngh hưu, các chức sắc

lý dịch của xã hết nhiệm kỳ.

Ở Việt Nam, trong lịch sử, làng xã Việt Nam (chủ yếu là làng xã người Việt)

cho đến khi thực dân Pháp xâm lược vẫn theo chế độ “tự quản mà người Pháp gọi

là chế độ “làng x tự quản (commune autonome). Cơ cấu tổ chức xã lúc này (ở cả

ba miền) thông thường gồm ba nh m: nhóm kỳ mục (Hội đồng kỳ mục) do toàn thể

quan viên hàng xã cử ra c trách nhiệm bàn bạc và quyết định mọi công việc c liên

quan đến xã. Hội đồng do Tiên ch , Thứ ch đứng đầu; Nhóm kỳ dịch là cơ quan

chấp hành của xã c trách nhiệm thi hành mọi quyết nghị của hội đồng kỳ mục. Tổ

81

chức này đứng đầu là Xã trưởng, Lý trưởng, Ph lý. Xã trưởng, Lý trưởng, Ph lý là

người thay mặt dân là trung gian giao tiếp giữa cấp xã với tổ chức hành chính cấp

trên. Nhóm kỳ l o bao gồm những người cao tuổi nhất trong xã giữ vai trò cố vấn

cho nh m kỳ mục [130, tr.260-261].

Đối với chính quyền đô thị, người Pháp đã đem đến Việt Nam một kiểu tổ

chức quản lý đô thị hoàn toàn mới theo kiểu thành phố, tất cả chúng được xếp vào

một loại đơn vị tự quản gần giống như làng xã và c mô hình tổ chức giống nhau

theo kiểu “đại đồng, tiểu dị [47]. Trong lịch s xây dựng chính quyền đô thị ở Việt

Nam, trong giai đoạn t năm 1945 đến năm 1980, ở các đô thị nước ta ch tổ chức

hai cấp chính quyền: thành phố và khu phố; dưới khu phố là các tiểu khu – không

phải là một cấp chính quyền, ch có Ban đại diện hành chính của UBHC khu phố

đặt tại tiểu khu, đảm bảo tính thống nhất, liên thông về quản lý quy hoạch, kết cấu

hạ tầng trên địa bàn đô thị (theo nội dung Tờ trình của Bộ Chính trị trình Hội nghị

trung ương tháng 5/2015).

Cùng với các quy định trong Hiến pháp năm 1946 và một số quy định khác

trong giai đoạn t năm 1945 đến năm 1959, có thể thấy rằng, nhân sự của CQĐP

(đại biểu HĐND, thành viên Ủy ban hành chính) được hình thành theo ý nguyện

của cộng đồng dân cư địa phương (ở m i đơn vị hành chính) chứ không phải do cơ

quan cấp trên cử về [148, tr.25].

3.1.3. Quá trình phát t iể c á uậ qu c , c u ác

i c c qu ƣơ quả â sác , i c ính

Trong giai đoạn t năm 1954 đến năm 1986, hệ thống quản lý NSNN của

Việt Nam mang tính tập trung cao độ để phù hợp với bối cảnh Việt Nam áp dụng cơ

chế kế hoạch h a tập trung và một thời kỳ chiến tranh kéo dài. Song ngay trong giai

đoạn này cũng đã c sự phân cấp quản lý ngân sách ở mức độ hạn chế. T khi tiến

hành “Đổi mới , chủ trương phân cấp quản lý NSNN được thực hiện mạnh m .

Phân cấp về quản lý NSNN ở Việt Nam thực hiện theo nguyên tắc: quyền quyết

định của trung ương và quyền chủ động của các địa phương trong việc thực hiện các

nhiệm vụ ngân sách [110;115;27].

82

Sau khi ban hành Luật NSNN năm 2002 các địa phương ngày càng được

quyền tự chủ cao hơn và được giao quyền quyết định trong một số nhiệm vụ liên

quan đến ngân sách. Luật NSNN 1996 quy định khá r nguồn thu và nhiệm vụ chi

của chính quyền địa phương cấp xã, cấp huyện. Tuy nhiên, Luật NSNN 2002 không

còn quy định cụ thể về nhiệm vụ chi và quyền thu của CQĐP cấp cơ sở như cấp xã

nữa. Nhiệm vụ chi và quyền thu của CQĐP cấp cơ sở s do CQĐP cấp t nh quyết

định; cấp nào c trách nhiệm gì, quyền hạn gì thì giao cho chính quyền cấp t nh tự

quyết [184].

Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, về thẩm quyền quyết

định NSĐP, chính quyền địa phương mới ch được tăng quyền về tổ chức, thực thi

ngân sách, còn thẩm quyền quyết định ngân sách vẫn thuộc về trung ương (đơn cử

quyền quyết định các sắc thuế, mức thuế suất, các nhiệm vụ chi tiêu vẫn thuộc về

trung ương). Chính quyền địa phương ch được quyền quyết định đối với một số

loại phí, lệ phí nh mà trung ương quy định khung hoặc mang tính đặc thù địa

phương.

Phân cấp quản lý ngân sách gồm c phân cấp nhiệm vụ thu và chi ngân sách

nhà nước (NSNN). Các cấp ngân sách của Việt Nam được thiết kế theo mô hình

ngân sách lồng ghép (hay còn gọi là mô hình “búp bê Nga ), theo đ , ngân sách cấp

trên lồng ghép ngân sách các cấp dưới. Mặc dù vậy, ngân sách nhà nước được chia

thành ngân sách trung ương (NSTW) và NSĐP [148, tr.91]. HĐND ở cả 3 cấp đều

c nhiệm vụ, quyền hạn quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn, dự toán thu chi

NSĐP và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình, phê chuẩn NSĐP.

3.1.4. Quá á iể c á uậ qu c , c u ác

i c c qu ƣơ ban hành ă bả qu

Trong các thời kỳ nhà nước phong kiến, bên cạnh luật nước thì vẫn luôn tồn

tại lệ làng, hương ước trong sự phù hợp với phong tục, tập quán và lối sống của t ng

cộng đồng. Theo lý luận, luật nước là các quy phạm c tính phổ biến và điển hình tạo

ra các khuôn khổ pháp lý chung cho sự điều ch nh. Tuy nhiên, các khuôn khổ pháp lý

83

ch ng ấy không thể áp dụng chung cho mọi đối tượng, mọi nơi trong hoàn cảnh làng

xã Việt Nam tự trị và khép kín với lối sống và tập tục khác nhau [182].

Thời Lê Thánh Tông (1442 – 1497) đã c đạo dụ kiểm soát việc xây dựng và

thực thi các hương ước, lệ làng, đạo dụ này quy định:

Các làng xã không nên c hương ước riêng vì đã c pháp luật

chung của nhà nước; làng nào c phong tục khác lạ thì c thể cho lập

khoán ước; khoán ước thảo xong phải được quan trên kiểm duyệt cho

phép hoặc bãi b ; khi khoán ước đã cho phép áp dụng, ai không tuân

theo quan trên s trị tội [182].

Trong thời gian Hiến pháp đang được soạn thảo, Chủ tịch Chính phủ lâm thời

và các cơ quan nhà nước đã ban hành một số lượng lớn các văn bản để xây dựng và

củng cố chính quyền nhân dân, duy trì trật tự xã hội, chăm lo đời sống nhân dân và

tạo cơ sở pháp lý quản lý xã hội [179]. Liên quan trực tiếp đến tổ chức và hoạt động

của địa phương, c Sắc lệnh số 63 SL ngày 22 11 1945 quy định về tổ chức HĐND

và Ủy ban hành chính ở nông thôn, Sắc lệnh số 77 SL ngày 21 12 1945 về tổ chức

chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố. Sau Hiến pháp năm 1946, nước ta đã

c Luật tổ chức chính quyền địa phương đầu tiên năm 1958. Tuy nhiên, thẩm quyền

của CQĐP các cấp vào thời điểm này còn chưa r ràng và khá mờ nhạt. Điểm cần lưu

ý là đối với việc tổ chức đời sống dân sự, c Sắc lệnh ngày 10 10 1945 về giữ tạm

thời các luật lệ hiện hành ở Bắc, Trung, Nam Bộ cho đến khi ban hành những bộ luật

duy nhất cho toàn quốc [179].

Trong những năm 60 và đầu những năm 70 của thế kỷ trước, hoạt động lập

pháp mới ch quan tâm đến lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước, nghĩa vụ quân sự (để

huy động thanh niên nhập ngũ tham gia chống M cứu nước) và pháp luật hình sự.

Các lĩnh vực khác của đời sống xã hội ít được quan tâm điều ch nh. Giai đoạn 1980

– 1986 hoạt động xây dựng pháp luật cũng không c nhiều khởi sắc, do khủng

hoảng kinh tế - xã hội và do Hiến pháp năm 1980 chưa công nhận nhiều thành phần

kinh tế, chưa công nhận kinh tế tư nhân và sở hữu tư nhân về tư liệu sản xuất nên

hoạt động lập pháp cũng chưa chuyển sang xây dựng các đạo luật về dân sự, kinh

84

tế, kinh doanh, thương mại, tài chính, ngân hàng, lao động, đất đai, môi trường…

như giai đoạn sau này, t sau năm 1986, khi Đảng cộng sản Việt Nam thực hiện

đường lối đổi mới, trong đ lĩnh vực kinh tế là lĩnh vực tiên phong trong sự nghiệp

đổi mới về pháp luật.

C thể n i, thẩm quyền ban hành quy định của CQĐP trong hệ thống pháp

luật giai đoạn trước khi ban hành Hiến pháp năm 1992 là không r ràng, do bối

cảnh điều kiện lịch sử, chính trị, kinh tế của đất nước nên pháp luật n i chung cũng

không thực sự phát triển. Hiến pháp năm 1992 đã c những nội dung phù hợp hơn

về quyền con người, quyền công dân, về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các

cơ quan nhà nước, của CQĐP. Thẩm quyền của CQĐP trong việc ban hành quy

định (quy phạm pháp luật) bắt đầu được ghi nhận t năm 1996, năm ban hành Luật

ban hành văn bản quy phạm pháp luật lần đầu tiên. Tuy nhiên, Luật này mới ch ghi

nhận trong hệ thống pháp luật c văn bản của HĐND, Ủy ban nhân dân các cấp mà

chưa quy định cụ thể về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm

pháp luật của CQĐP, do đ , phải thực sự đến năm 2004, khi Quốc hội ban hành

Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật của HĐND, Ủy ban nhân dân thì HĐND

cấp t nh, huyện, xã mới c quyền ban hành nghị quyết và Ủy ban nhân dân cấp t nh,

huyện, xã mới c quyền ban hành quyết định, ch thị để qui định về các vấn đề

thuộc phạm vi quản lí của địa phương.

Tuy nhiên, dù CQĐP được trao thẩm quyền ban hành quy định nhưng hầu

như văn bản của CQĐP không c phạm vi nội dung riêng biệt, mà chủ yếu là cụ

thể h a văn bản cấp trên. Đối với HĐND:

Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp

trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm

ch nh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, về kế hoạch phát triển

kinh tế - xã hội và ngân sách, về quốc phòng, an ninh ở địa phương, về

biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi

nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước (Điều

124 Hiến pháp 1992).

85

Đối với UBND, tuy không điều ch nh về văn bản của UBND nhưng chức

năng của UBND được Hiến pháp quy định là “chịu trách nhiệm chấp hành iến

pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của

ĐND” (Điều 123 Hiến pháp năm 1992).

3.2. THỰC TR NG PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH

NHIỆM CỦA CÁC CẤP CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VỀ NHIỆM VỤ

3.2.1. Quy định pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

chính quyền địa phƣơng về nhiệm vụ

Hiến pháp được Quốc hội thông qua năm 2013 là cơ sở hiến định quan trọng

theo đ các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương đã được định vị lại

trên cơ sở khắc phục những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thi hành Hiến pháp

năm 1992. Hiến pháp năm 2013 đã c những quy định mang tính nguyên tắc cụ thể

về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của m i cấp CQĐP phải do luật định, đã bổ sung

nhiều quy định mới c tính chất mở đường cho việc phân định r nhiệm vụ của t ng

cấp “chính quyền địa phương quyết định các vấn ề củ ị ph ơng o u t ịnh”

(Điều 112). Tuy nhiên, về cơ bản các quy định của Hiến pháp năm 2013 liên quan

đến nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương hiện nay chưa được thể chế

h a và các luật liên quan mới đang trong quá trình nghiên cứu hoàn thiện cho phù

hợp với tinh thần và nội dung của Hiến pháp.

Luật tổ chức CQĐP năm 2015 lần đầu tiên ghi nhận t “phân quyền , “tự chủ,

tự chịu trách nhiệm của CQĐP . Luật cũng làm r sự khác biệt giữa khái niệm

“phân quyền (Điều 12) và “phân cấp (Điều 13). Luật quy định việc phân quyền cho

m i cấp CQĐP phải được quy định trong các đạo luật. Kể t đây, các văn bản của

Chính phủ nếu giao cho địa phương thực hiện những nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của

trung ương thì c thể hiểu là phân cấp; các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên

giao việc cho UBND cấp dưới theo cơ chế ủy quyền và vẫn chịu trách nhiệm về kết

quả thực hiện nhiệm vụ cũng như c trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra (Điều 14 Luật)

mà không phải “đẩy trách nhiệm và không r trách nhiệm thuộc về ai.

86

Không tính đến các quy định mới mang tính nguyên tắc của Hiến pháp năm

2013 về chính quyền địa phương mà Nhà nước c trách nhiệm phải thể chế h a và

các quy định của Luật tổ chức CQĐP năm 2015 còn mang tính chất nguyên tắc hơn

là quy định cụ thể (các điều 12,13,14 của Luật), còn lại thì các quy định pháp luật

hiện hành trong các đạo luật và văn bản dưới luật thể hiện không r ràng thẩm

quyền giữa nhà nước trung ương với CQĐP, giữa các cấp CQĐP với nhau.

Mặc dù đã c những nguyên tắc quan trọng về phân quyền, phân cấp, ủy

quyền, về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nhưng ở một phương diện nào đ ,

nếu để cụ thể h a đầy đủ tinh thần Hiến pháp năm 2013 và với sứ mệnh của một

đạo luật về tổ chức (và hoạt động) của CQĐP thì Luật tổ chức CQĐP năm 2015 vẫn

còn “nợ về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của t ng cấp CQĐP trong quản lý

ngành, lĩnh vực. Nếu như nội dung các đạo luật về CQĐP hay luật phân quyền ở

một số quốc gia (Thụy Điển, Thái Lan, Pháp, Đức...) quy định rành mạch nội dung

nhiệm vụ của các cấp chính quyền trong các lĩnh vực quản lý thì Luật tổ chức

CQĐP của Việt Nam lại “nhường lại , “ủy thác gần như hoàn toàn cho các luật

chuyên ngành. Ví dụ: Khoản 2 Điều 17, khoản 2 Điều 24, khoản 2 Điều 31 Luật tổ

chức CQĐP năm 2015 đều quy định CQĐP t nh, huyện, xã quyết định vấn đề của

t nh, huyện, xã “trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định của luật

này và quy định khác của pháp luật có liên quan”.

Trong các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND t nh, huyện, xã (Điều

19, 26, 33 của Luật) và của Ủy ban nhân dân t nh, huyện, xã (Điều 21, 28, 35 của

Luật) vẫn thể hiện theo hướng “tập quyền hơn là “phân quyền” vì danh sách dài các

nhiệm vụ là của t nh, tiếp đ là của huyện; còn của xã thì hầu như còn rất ít nhiệm vụ.

Nhiệm vụ của HĐND xã quyết định những vấn đề liên quan đến kinh tế, tài nguyên,

môi trường, y tế, giáo dục, lao động, giao thông, xây dựng v.v... hầu như không có

(những thẩm quyền này tập trung ở cấp t nh, cấp huyện, đặc biệt là cấp t nh). Thậm

chí, nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân ch còn một số việc rất hạn chế như trình HĐND

nghị quyết, tổ chức thực hiện NSĐP và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan

nhà nước cấp trên phân cấp, ủy quyền cho Ủy ban nhân dân xã (Điều 35 Luật).

87

Nhìn chung, việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP trong

các văn bản pháp luật hiện hành không r ràng, rành mạch. Trách nhiệm, thẩm

quyền giữa cấp t nh, cấp huyện và cấp xã chưa được phân định r ràng về thẩm

quyền chung cũng như thẩm quyền trong t ng lĩnh vực. C thể nhận định rằng,

tr ba đạo luật mới được Quốc hội thông qua là Luật tổ chức CQĐP năm 2015,

Luật NSNN năm 2015, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, hệ

thống các đạo luật hiện hành chủ yếu vẫn đang căn cứ vào các quy định của

iến pháp năm 1992, Luật Tổ chức HĐND, Ủy ban nhân dân năm 2003. Đa số

các luật, văn bản dưới luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, Ủy ban

nhân dân các cấp trên các lĩnh vực na ná giống nhau, trùng lắp nhiệm vụ, quyền

hạn của t ng cấp CQĐP trong các lĩnh vực kinh tế; văn hoá; khoa học; quốc

phòng, an ninh trật tự, an toàn xã hội; trong lĩnh vực thi hành pháp luật; trong

lĩnh vực xây dựng CQĐP. C nhiều lĩnh vực cả ba cấp được giao thẩm quyền

ngang nhau và không xác định r giới hạn phạm vi thẩm quyền của m i cấp.

Khi Việt Nam chuyển sang nền kinh tế thị trường c sự điều tiết của nhà

nước theo định hướng XHCN thì tổ chức CQĐP đã c những thay đổi r rệt.

Hoạt động phân cấp quản lý đã được thực hiện nhằm chuyển giao thẩm quyền và

trách nhiệm t trung ương xuống địa phương. Chính quyền địa phương đã có

những quyền chủ động nhất định trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ

của mình [148, tr.132]. Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 08 2004 NQ-CP về

đẩy mạnh phân cấp giữa Chính phủ, các Bộ, ngành Trung ương với chính quyền

cấp t nh trên các lĩnh vực: Phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát

triển; phân cấp quản lý ngân sách; phân cấp quản lý đất đai, tài nguyên, tài sản

nhà nước, phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước; phân cấp quản lý các hoạt

động sự nghiệp, dịch vụ công; phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ, công

chức. Việc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP còn

được quy định trong các nghị định của Chính phủ và thông tư của các Bộ (nhất là

mối quan hệ giữa Bộ và UBND cấp t nh) [148, tr.86].

88

Đặc biệt, một số lĩnh vực được phân cấp theo hướng tách bạch thẩm quyền

giữa t nh, huyện, xã đã được ghi nhận trong các luật chuyên ngành. Ví dụ như: Luật

Giao thông đường bộ năm 2008 quy định về thẩm quyền của UBND các cấp trong

việc quản lý và bảo trì đường bộ; Luật khoáng sản năm 2010 quy định tương đối chi

tiết thẩm quyền của UBND các cấp trong lĩnh vực khoáng sản và quản lý nhà nước

về hoạt động khoáng sản (Điều 81); Luật Tài nguyên nước năm 2012 quy định thẩm

quyền riêng của UBND cấp t nh, UBND cấp huyện, UBND cấp xã thực hiện (Điều

71); Luật Đất đai năm 2013 quy định khá r thẩm quyền của t ng cấp về quy hoạch

đất đai (Điều 42 và 45).

Khung pháp luật điều ch nh đối với quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

CQĐP n i chung vô cùng rộng, liên quan đến Hiến pháp và một số luật tổ chức

(như Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức CQĐP), hầu hết các luật, pháp lệnh

chuyên ngành (giáo dục, giao thông, xây dựng, y tế, môi trường, đất đai, nhà ở, tài

nguyên, môi trường, bảo vệ và phát triển r ng, khoáng sản, lao động, doanh nghiệp,

đầu tư, thuế, quy hoạch đô thị, bình đẳng giới, thống kê, ban hành văn bản quy

phạm pháp luật, quốc tịch, biên giới quốc gia, an ninh, quốc phòng, NSNN, thủ đô,

bảo hiểm, du lịch,…). Đối với pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

CQĐP về nhiệm vụ, trong phạm vi nghiên cứu của Luận án không thể đề cập đến

tất cả các vấn đề của các đạo luật chuyên ngành trong các lĩnh vực (nhất là khi đánh

giá vấn đề bất cập của hệ thống pháp luật) mà ch đánh giá được một số đạo luật –

lĩnh vực phân cấp, phân quyền tiêu biểu (ví dụ: kinh tế, tài chính, tổ chức nhân sự,

môi trường, giáo dục, y tế, giao thông…).

Qua nghiên cứu cho thấy, một số đạo luật chuyên ngành, ngoài việc phân

định r thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phương còn thể hiện tinh phần

phân quyền khá r . Ví dụ:

Trong l nh vực quy hoạch và kế hoạch: T ch tất cả các quy hoạch của địa

phương cấp t nh đều phải được Chính phủ phê duyệt, kế hoạch các cấp chính quyền

ở địa phương được xây dựng trên cơ sở hệ thống các ch tiêu pháp lệnh của trung

ương, của cấp trên giao, đến nay, Thủ tướng Chính phủ ch phê duyệt quy hoạch

89

phát triển ngành và các vùng kinh tế trọng điểm, các t nh và thành phố trong các

vùng kinh tế trọng điểm. Trong công tác kế hoạch, đã hủy b việc cấp dưới bảo vệ

kế hoạch trước cấp trên, cấp trên giao ch tiêu pháp lệnh cho cấp dưới. Đến nay, kế

hoạch phát triển kinh tế, xã hội của cấp nào do cấp đ quyết định, kể cả kế hoạch

hàng năm và kế hoạch 5 năm [148, tr.78].

Trong l nh vực đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng cơ sở: Trước đây mọi công

trình xây dựng đều được quyết định bởi trung ương, trực tiếp là Bộ Kế hoạch và

Đầu tư, ch giao cho Uỷ ban nhân dân cấp t nh quyết định đầu tư các công trình

nhóm C trở xuống, nhưng phải c sự th a thuận của Bộ Kế hoạch và Đầu tư trước

khi quyết định, nay phân cấp cho cấp t nh quyết định các dự án nh m B, và một số

công trình, một số dự án nh m A không thuộc diện c tính k thuật phức tạp và

công nghệ cao cũng đã phân cấp cho chính quyền cấp t nh quyết định [148, tr.78]

Về cơ bản, các luật quy định thẩm quyền của CQĐP rất chung chung, chưa

phân định r thẩm quyền của t ng cấp. Ví dụ: Khoản 4 Điều 100 Luật Giáo dục

năm 2005 (sửa đổi năm 2009) quy định “U ND các cấp thực hiện quản lý nhà nước

về giáo dục theo sự phân cấp của Chính phủ....”. Tương tự như vậy, Khoản 4 Điều

71 Luật giáo dục đại học năm 2012 ch quy định: “U ND cấp tỉnh trong phạm vi

nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lý nhà nước về giáo dục đại học theo

phân cấp của Chính phủ;…” Luật Bảo hiểm y tế năm 2008 ch quy định “UBND

các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lý nhà nước về

bảo hiểm y tế tại địa phương (Khoản 4 Điều 5). Luật Giá năm 2012 ch quy định

thẩm quyền của UBND cấp t nh (Khoản 4 Điều 8). Luật Hợp tác xã năm 2012 quy

định “U ND các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm

thực hiện quản lý nhà nước đối với hợp tác x , liên hiệp hợp tác xã theo quy định

của pháp luật. (Khoản 4 Điều 60) [148, tr.81].

Việc phân định thẩm quyền quản lý giữa chính quyền trung ương với CQĐP

hiện nay không ch là Quốc hội mà bao gồm cả Chính phủ và các Bộ quản lý ngành

[148, tr.80]. Bên cạnh đ , nhiều khi văn bản của Chính phủ ch giao nhiệm vụ cho

chính quyền cấp t nh, sau đ chính quyền cấp t nh c thể tiếp tục phân cấp cho

chính quyền cấp huyện, xã, tùy nhu cầu và khả năng của t ng địa phương. Chính vì

vậy, pháp luật hiện hành còn c nhiều vấn đề bất cập như được phân tích dưới đây.

90

3.2 2 H c , bấ cậ và nguyên nhân

Những bất cập về phân định thẩm quyền của các cấp chính quyền địa

phương là mối quan tâm của nhiều chuyên gia, nhà khoa học nghiên cứu về lĩnh

vực này. Dưới đây tác giả ch tập trung vào một số bất cập mà nguyên nhân

chính là t quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của t ng cấp CQĐP:

M t là, nhiệm vụ, quyền hạn được quy định trong các văn bản pháp luật

về các ngành, lĩnh vực mang tính đồng loạt và đại trà, không r ràng, cụ thể cấp

nào c thẩm quyền gì; thể hiện ở ch t nh, huyện, xã đều thực hiện nhiệm vụ luật

định gần giống nhau, ch khác nhau về cấp độ và khu vực địa lý trong khi nguồn

lực khác nhau, năng lực khác nhau. Điều này làm cho chức năng, nhiệm vụ của

các cấp CQĐP c sự chồng chéo, trùng lắp. Cơ quan cấp dưới chủ yếu lo tổ chức

triển khai một cách thụ động công việc mà cấp trên giao xuống. C những vấn đề

mang tính đặc thù của địa phương chưa được giải quyết triệt để vì không thuộc

kế hoạch đã được phê duyệt và do đ , không c kinh phí thực hiện.

ai là, các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền còn

chưa phù hợp với thực tiễn của m i khu vực, vùng lãnh thổ, nhiều quy định về

nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền trong các lĩnh vực chuyên ngành (ví

dụ như giáo dục, y tế, an toàn thực phẩm...) còn khá chung chung, chưa r trách

nhiệm của các cấp chính quyền [59]. Pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của

HĐND ở ba cấp tương tự như nhau, vai trò của cơ quan đại diện địa phương trở nên

mờ nhạt do không có thẩm quyền riêng biệt và không đúng tính chất là cơ quan

quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương. Điều này dẫn đến hoạt động của

HĐND các cấp còn ít nhiều mang tính hình thức và chưa ngang tầm với vị trí là cơ

quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Việc thực hiện chức năng, thẩm quyền của

HĐND còn hạn chế, nhất là đối với HĐND quận và phường. Việc thực hiện chức

năng quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương còn mang tính hình thức;

HĐND thường ch quyết nghị những vấn đề để đề nghị cấp trên quyết định, hoặc ra

nghị quyết c tính chất thủ tục thực hiện những vấn đề mà cấp trên hoặc cấp uỷ

cùng cấp đã quyết định [14].

91

a là, pháp luật quy định cho UBND nhiều thẩm quyền quan trọng, bao gồm

cả “quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương nên mặc dù UBND là “cơ

quan chấp hành của HĐND, nhưng hoạt động của UBND ngày càng có tính

chất“làm thay công việc của HĐND [29]; làm cho hoạt động của HĐND trở nên

hình thức so với địa vị pháp lý của n với tính chất là cơ quan đại diện; làm cho

trách nhiệm của các cơ quan địa phương không r ràng. C điểm cần lưu ý là Hiến

pháp năm 1992 và Luật tổ chức HĐND, UBND đều quy định UBND “quyết định

vấn đề quan trọng của địa phương , tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 ch giao cho

HĐND thẩm quyền này; đây là một sự “đổi vai hợp lý để khắc phục tình trạng hoạt

động hình thức của cơ quan dân cử.

ốn là, pháp luật quy định theo hướng c sự đồng nhất về tổ chức, thẩm quyền

của tất cả các địa phương đã gây nên khó khăn cho hoạt động của một số địa phương

với những điều kiện kinh tế - xã hội đặc thù nên dẫn đến tình trạng“xé rào” diễn ra

ngày càng tăng ở một số địa phương (chẳng hạn như xử phạt vi phạm giao thông hay

hạn chế nhập cư) và xu hướng địa phương đề xuất c cơ chế tài chính riêng hay quy

chế đặc thù, đặc khu kinh tế ngày càng trở nên phổ biến.

Năm là, pháp luật chưa phân biệt r sự khác nhau giữa chính quyền đô thị và

chính quyền nông thôn, không c nhiều sự khác biệt về chức năng, nhiệm vụ, quyền

hạn mặc dù xét về đặc điểm, tính chất hoạt động của chính quyền khu vực đô thị c

nhiều nội dung hoạt động hoàn toàn khác so với chính quyền khu vực nông thôn.

Do đ , việc cung cấp dịch vụ công của các cấp chính quyền địa phương về cơ bản

chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý, nhất là đối với đơn vị hành chính đô thị, chính

quyền không giải quyết được một cách bình thường các công việc mà đời sống đô

thị phức tạp đang đòi h i như vấn đề cấp, thoát nước, xử lý rác thải, ô nhiễm môi

trường; an toàn giao thông đô thị, giáo dục, bệnh viện và chăm s c sức kh e cộng

đồng, kiểm soát mật độ dân số, quy hoạch xây dựng và phát triển đô thị... [29].

Sáu là, pháp luật chưa bảo đảm tính độc lập hay tự chủ, tự chịu trách nhiệm

của các cấp CQĐP trong việc thực hiện thẩm quyền vì phân cấp thẩm quyền chưa gắn

liền với phân cấp các nguồn lực ngân sách, tài chính, con người [14]. Bên cạnh đ ,

92

việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ chưa bảo đảm tương xứng

giữa khối lượng công việc, tính chất nhiệm vụ, quyền hạn được chuyển giao với năng

lực về tài chính, cán bộ của địa phương [29]. Nhất là chính quyền cấp xã là chủ thể

thực hiện chính trong việc triển khai thi hành đa số các công việc liên quan đến đời

sống dân sinh thì không được bố trí ngân sách, tài chính, nhân lực th a đáng [148].

ảy là, theo quy định của pháp luật hiện hành thì mối quan hệ giữa chính

quyền trung ương và chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa

phương là theo trật tự thứ bậc trên dưới chặt chẽ; CQĐP không ch thực hiện Hiến

pháp và luật mà còn phải thực hiện cả các quyết định, mệnh lệnh, ch thị của chính

quyền trung ương, của cấp trên. Tuy nhiên, CQĐP một số nơi còn thiếu năng động,

sáng tạo, ỷ lại cấp trên hoặc ngược lại còn tình trạng "trên bảo dưới không nghe",

"vượt rào". Nhìn chung, chính quyền cấp dưới kh c quyền chủ động trong công

việc vì luôn phải c ý kiến của cấp trên, cơ chế pháp luật còn mang nặng cơ chế xin

- cho. Khi c vấn đề bất cập xảy ra hoặc gây hậu quả không tốt cho xã hội, không

xác định được trách nhiệm hay l i thuộc về cấp CQĐP nào, của chính quyền trung

ương hay của CQĐP; c sự x a nhòa trách nhiệm của các cấp chính quyền [1].

Tóm ại, qua đánh giá thực trạng pháp luật cho thấy, pháp luật Việt Nam

c xu hướng ngày càng trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền

địa phương nhiều hơn (điển hình là ghi nhận trong Hiến pháp 2013 và mới đây là

Luật tổ chức CQĐP được Quốc hội thông qua tháng 6 năm 2015) nhưng nhìn

chung, các quy định pháp luật hiện hành còn mang nặng dáng dấp của cơ chế

quản lý tập trung, chưa bảo đảm nguyên tắc phân định rõ thẩm quyền giữa trung

ương và địa phương và giữa các cấp CQĐP. T các hạn chế của pháp luật và các

vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn

của các cấp chính quyền cho thấy cần hoàn thiện pháp luật theo hướng bảo đảm

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP m i cấp trong việc thực hiện nhiệm

vụ, thẩm quyền quản lý nhà nước của mình theo quy định của pháp luật; phân

định r ràng nhiệm vụ của t ng cấp chính quyền.

93

3.3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH

NHIỆM CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG VỀ NGÂN SÁCH, TÀI CHÍNH

3.3.1. Quy á uậ qu c , c u ác i c các

cấ c qu ƣơng â sác , i c h

Tại Điều 55 của Hiến pháp năm 2013 xác định:

Ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, qu tài chính nhà nước và

các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý và phải

được sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp

luật. Ngân sách nhà nước gồm NSTW và NSĐP, trong đ NSTW giữ vai

trò chủ đạo, bảo đảm nhiệm vụ chi của quốc gia. Các khoản thu, chi

NSNN phải được dự toán và do luật định

Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội tại Điều 70 Hiến pháp là quyết định

chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi b các

thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa NSTW và

NSĐP; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết

định dự toán NSNN và phân bổ NSTW, phê chuẩn quyết toán NSNN.

Luật NSNN năm 2015 đã bám sát quy định của Hiến pháp năm 2013 về thẩm

quyền ngân sách. Thực hiện quy định của Hiến pháp về việc bảo đảm tính thống

nhất của hệ thống NSNN và của nền tài chính quốc gia, Luật NSNN mới cũng đã

bảo đảm tính đồng bộ với các Luật c liên quan trong hệ thống các luật về tổ chức

bộ máy nhà nước như Luật tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Kiểm

toán nhà nước, Luật Tổ chức CQĐP, Luật Đầu tư công, Luật Quản lý nợ công.

Liên quan đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP về ngân sách, tài

chính, Luật NSNN năm 2015 c một số nội dung thay đổi đáng chú ý như sau [189].

Về phân cấp nguồn thu giữa NSTW và NSĐP, Luật NSNN năm 2015 bổ

sung, sửa đổi một số nội dung sau c thể coi là tiền đề cho tăng tính tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của CQĐP:

Đối với phân cấp nguồn thu: (i) Khoản thuế thu nhập doanh nghiệp đơn vị

hạch toán toàn ngành (theo Luật NSNN năm 2002 là khoản thu NSTW hưởng

94

100% nhưng Luật NSNN năm 2015 quy định là khoản thu phân chia giữa NSTW

và NSĐP; (ii) Quy định toàn bộ tiền thu t xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch

thu khác phải nộp vào NSNN và phân cấp r do cơ quan nhà nước thuộc cấp nào

thu thì ngân sách cấp đ hưởng; (iii) Phân định cụ thể và r ràng đối với các khoản

thu hồi vốn của Nhà nước đầu tư tại các tổ chức kinh tế; theo đ NSTW hưởng các

khoản thu hồi vốn của NSTW đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ tức, lợi nhuận

được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên

c vốn g p của Nhà nước do bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ

quan khác ở trung ương đại diện chủ sở hữu; thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại

sau khi trích lập các qu của doanh nghiệp nhà nước do bộ, cơ quan ngang bộ, cơ

quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương đại diện chủ sở hữu; NSĐP

hưởng các khoản thu hồi vốn của NSĐP đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ tức,

lợi nhuận được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành

viên trở lên c vốn g p của Nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp t nh đại diện chủ sở

hữu; thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích lập các qu của doanh

nghiệp nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp t nh đại diện chủ sở hữu.

Về phân cấp nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP: nội dung phân cấp nhiệm

vụ chi chưa c sự đổi mới đáng kể mà cơ bản kế th a Luật NSNN năm 2002. Ch

đối với chi nghiên cứu khoa học cho các cấp CQĐP, Luật NSNN năm 2015 quy

định ch phân cấp nhiệm vụ nghiên cứu khoa học cho cấp t nh, còn các cấp huyện,

xã không c nhiệm vụ chi cho nghiên cứu khoa học. Các thị xã, thành phố thuộc

t nh c nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp, điện

chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc

lợi công cộng khác.

Về b i chi NSĐP: Luật NSNN năm 2015 đã thay đổi rất cơ bản về nội dung

này, theo đ quy định ngân sách cấp t nh được bội chi và bội chi của ngân sách cấp

t nh được tổng hợp vào bội chi NSNN, do Quốc hội quyết định (Luật NSNN năm

2002 cho phép ngân sách cấp t nh được phép huy động bản chất là vay nhưng

không quy định là bội chi). Đồng thời, để bảo đảm quản lý chặt ch việc vay nợ của

95

ngân sách cấp t nh, phù hợp khả năng trả nợ, đảm bảo quản lý chặt ch ở t ng địa

phương, g p phần bảo đảm an toàn nợ công và phù hợp với thông lệ quốc tế và để

khuyến khích các địa phương tăng thu, Luật NSNN năm 2015 đã quy định khống

chế mức giới hạn vay của NSĐP tính trên số thu NSĐP được hưởng theo phân cấp,

thay vì khống chế mức huy động trên chi đầu tư xây dựng cơ bản như Luật NSNN

2002 (đối với thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh không vượt quá 60 số

thu NSĐP được hưởng theo phân cấp; đối với các địa phương c số thu NSĐP được

hưởng theo phân cấp lớn hơn chi thường xuyên của NSĐP không vượt quá 30 thu

ngân sách được hưởng theo phân cấp; đối với các địa phương c số thu NSĐP được

hưởng theo phân cấp nh hơn hoặc bằng chi thường xuyên của NSĐP không vượt

quá 20% thu ngân sách được hưởng theo phân cấp).

Luật NSNN năm 2002 quy định số bổ sung cân đối t NSTW cho NSĐP

được ổn định bằng số tuyệt đối trong suốt thời kỳ ổn định ngân sách, dẫn đến các

địa phương c nguồn thu thấp s rất kh khăn; khắc phục vấn đề này, Luật NSNN

năm 2015 đã bổ sung nguyên tắc căn cứ khả năng cân đối của ngân sách cấp trên,

cơ quan c thẩm quyền quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân sách t ngân

sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới so với năm đầu thời kỳ ổn định. Ngoài ra, để

khắc phục tồn tại và đảm bảo tính chủ động của NSĐP, Luật NSNN năm 2015 bổ

sung quy định cụ thể 04 nh m nhiệm vụ được ngân sách cấp trên bổ sung c mục

tiêu. Luật NSNN năm 2015 cũng quy định: kết thúc năm ngân sách, trường hợp

NSĐP hụt thu so với dự toán cấp trên giao do nguyên nhân khách quan, sau khi đã

điều ch nh giảm một số khoản chi và sử dụng các nguồn tài chính hợp pháp khác

của địa phương mà chưa bảo đảm được cân đối NSĐP thì ngân sách cấp trên h trợ

ngân sách cấp dưới theo khả năng của ngân sách cấp trên.

Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng

thu hàng năm mà NSĐP được hưởng theo phân cấp để tăng chi thực hiện các nhiệm

vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Trường hợp đặc biệt c

phát sinh nguồn thu t dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách

làm NSĐP tăng thu lớn thì số tăng thu phải nộp về ngân sách cấp trên. Chính phủ

trình Quốc hội, Uỷ ban nhân dân cấp t nh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết

96

định thu về ngân sách cấp trên số tăng thu này và thực hiện bổ sung c mục tiêu một

phần cho ngân sách cấp dưới để h trợ đầu tư cơ sở hạ tầng ở địa phương theo dự án

được cấp c thẩm quyền phê duyệt.

Về thẩm quyền quyết định NSĐP, Luật NSNN năm 2015 kế th a Luật NSNN

năm 2002 về thẩm quyền của HĐND, UBND các cấp trong việc quyết định NSĐP,

đồng thời, bổ sung một số nội dung: (i) về các khoản thu phân chia cho ngân sách

xã, thị trấn, quy định theo hướng tăng cường quyền hạn cho HĐND cấp t nh trong

việc quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho t ng cấp ngân sách ở địa

phương phù hợp với thực tế của địa phương, theo đ , ngân sách xã, thị trấn được

phân chia nguồn thu t thuế nhà đất, thuế môn bài thu t cá nhân, hộ kinh doanh,

thuế sử dụng đất nông nghiệp thu t hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất để bảo đảm

chủ động thực hiện các nhiệm vụ chi của xã. Việc quyết định tỷ lệ phần trăm (%)

cho ngân sách xã hưởng do HĐND cấp t nh quyết định theo tình hình thực tế tại địa

phương; (ii) bổ sung các nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân

sách các cấp ở địa phương và xác định số bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung c

mục tiêu và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp để

làm căn cứ cho HĐND cấp t nh quyết định phân cấp phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ

chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương và xác định số bổ sung cân đối ngân sách,

bổ sung c mục tiêu và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách

các cấp [189].

Như vậy, mặc dù c những đổi mới quan trọng về phân cấp NSTW – địa phương

theo Luật NSNN năm 2015, nhưng những đổi mới này mới ch đưa ra những giải pháp

mang tính tình thế, để giải quyết những vướng mắc nhất và tập trung phân cấp giữa trung

ương và chính quyền cấp t nh mà chưa có đổi mới về thẩm quyền quyết định ngân sách

của t ng cấp chính quyền; thẩm quyền quyết định vẫn tập trung ở HĐND cấp t nh nên

chưa c sự tự chủ đối với cấp huyện, cấp xã.

3.3 2 H c , bấ cậ và nguyên nhân

Quy định hiện hành về phân cấp ngân sách trung ương - địa phương hiện nay

còn c nhiều vấn đề bất cập, dưới đây tác giả ch tập trung vào một số bất cập mà

nguyên nhân chính là t quy định của pháp luật, cụ thể:

97

M t là, quy định về thẩm quyền ngân sách của 3 cấp HĐND tương đối giống

nhau đã tạo thành hệ thống ngân sách có tính chất “lồng ghép - ngân sách cấp dưới

là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên -và dẫn đến việc quyết định dự toán

ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách của các cấp CQĐP bị trùng lắp, nhiều

cấp chính quyền cùng quyết định một vấn đề, cấp dưới quyết định lại những vấn đề

đã được cấp trên quyết định và ngược lại, cấp trên phê chuẩn lại những vấn đề đã

được cấp dưới thông qua [29;32;65, tr.26].

Quy định hiện hành theo hướng “lồng ghép ngân sách làm cho các địa

phương trở nên bị động (cấp t nh đợi cấp huyện, cấp huyện chờ cấp xã), thậm chí

là trông chờ trong việc thực hiện nhiệm vụ thu chi ngân sách, khai thác nguồn thu,

điều tiết nguồn chi… cho phù hợp tình hình địa phương và yêu cầu của trung

ương. Cách quản lý và điều hành ngân sách hiện nay ngoài việc buộc NSĐP phụ

thuộc NSTW thì còn dẫn đến tình trạng “không phải chịu trách nhiệm đến cùng”

bởi trung ương không thể quản lý chặt ch , chi tiết ngân sách của địa phương, còn

địa phương cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn khi c sai lầm trong quản

lý ngân sách. Nguyên nhân chính là địa phương chưa c quyền tự chủ tài chính

[175]. Các cấp chính quyền thường thiếu chủ động trong việc quản lý trên địa bàn

của mình do phải chờ đợi các h trợ về tài chính, về nguồn nhân lực t “cấp trên ,

dẫn đến hoạt động của nền hành chính trở nên bị động, không linh hoạt hoặc b

qua những nhiệm vụ cần thiết cũng như sử dụng lãng phí nguồn lực.

ai là, tuy là pháp luật c phân định nhiệm vụ chi giữa NSTW và địa

phương tương đối r , nhưng giữa các cấp ngân sách ở địa phương thì không được

quy định cụ thể; do đ , các nhiệm vụ chi hiện nay giữa các cấp NSĐP thường c sự

trùng lắp giữa các cấp ngân sách, đặc biệt là các khoản chi c tính chất sự nghiệp,

dẫn đến việc phân bổ nguồn lực dành cho các nhiệm vụ chi không giống nhau tùy

theo quan điểm của t ng địa phương. Trên thực tế c nhiều địa phương quy định về

nội dung này hết sức chung chung, nên rất kh xác định thực chất thuộc nhiệm vụ

của ngân sách cấp nào [1].

a là, quy định hiện hành giao nhiều quyền cho cấp t nh đồng thời làm hạn

chế tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ngân sách cấp dưới. Bên cạnh đ , việc trao

98

quyền chủ động quá lớn cho HĐND t nh ở địa phương đã làm ảnh hưởng đến vai trò

của ngân sách cấp huyện và xã, đồng thời tạo điều kiện cho chính quyền cấp t nh tập

trung các nguồn lực lớn trong tay mình và vô hình chung lại tạo ra một cơ chế xin –

cho [1]. Tính độc lập của các cấp ngân sách bên dưới rất hạn chế dẫn đến sự phức tạp

trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân định trách nhiệm r ràng. Địa phương chưa

c quyền tự chủ tài chính nên ngoài việc NSĐP phụ thuộc NSTW thì còn dẫn đến

tình trạng “không phải chịu trách nhiệm đến cùng bởi trung ương không thể quản lý

chặt ch , chi tiết ngân sách của địa phương, còn địa phương cũng không phải chịu

trách nhiệm hoàn toàn khi c sai lầm trong quản lý ngân sách [175].

ốn là, pháp luật không phân định r ràng về nguồn thu và nhiệm vụ chi của

m i cấp nên các cấp chính quyền thiếu sự chủ động trong lập kế hoạch ngân sách

dài hạn và chưa khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển

các nguồn thu của riêng mình và cũng không khuyến khích được các địa phương

khai thác lợi thế của mình. Quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách

của địa phương là hết sức hạn chế. Chính quyền địa phương ch được quyền quyết

định đối với một số loại phí, lệ phí nh mà trung ương quy định khung hoặc mang

tính địa phương đặc thù [148, tr.94].

Quyền chủ động cho chính quyền cấp t nh cao và vai trò của ngân sách

huyện và xã ngày càng mờ nhạt, thậm chí hầu hết các cấp huyện và xã đều không

thể tự cân đối được giữa nguồn thu được hưởng trên địa bàn với tổng nhiệm vụ chi.

Các nguồn thu được hưởng trên địa bàn huyện và xã thường không nhiều, nếu bị

điều tiết lớn về cấp t nh thì đương nhiên phần thu còn lại s rất hạn chế, trong khi

đ quyền phân bổ nhiệm vụ chi lại do chính quyền cấp t nh quyết định. Qua thực tế

cho thấy ở một số địa phương, HĐND t nh đã quy định nhiệm vụ chi cho cấp huyện

và cấp xã khá “nặng nề , không tương xứng với khả năng thu tự cân đối của các cấp

ngân sách này, dẫn đến để đảm bảo nhiệm vụ chi s cần phải thường xuyên lệ thuộc

vào sự h trợ của ngân sách cấp trên [148, tr.94].

Năm là, quy định về quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách

của địa phương bị hạn chế: các nguồn thu được phân chia 100 cho NSĐP thường

là những sắc thuế c hiệu suất thu thấp và không bền vững, chính quyền địa phương

99

bị hạn chế về khả năng tăng nguồn thu cho mình ngoài các chính sách thu do trung

ương quy định. Địa phương ch c quyền quyết định một số loại phí, lệ phí theo

phân cấp của Chính phủ và được quy định mức thu một số loại phí, lệ phí trong

khung pháp luật hiện hành quy định, nguồn thu t các loại phí, lệ phí này trên thực

tế là rất nh , ch chiếm khoảng 10 tổng thu NSĐP; chính quyền địa phương c rất

ít biện pháp tạo nguồn thu ngân sách và c rất ít quyền kiểm soát đối với ngân sách

mà họ thu được [180].

Quy định hiện nay cũng chưa khuyến khích địa phương nuôi dưỡng nguồn

thu [27]. Vì các sắc thuế đều do Trung ương quyết định cả về thuế suất, cơ sở tính

thuế nên không gian cho việc thực hiện sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa

phương là hết sức hạn chế. Do vậy, các địa phương buộc phải tìm kiếm tăng nguồn

thu qua việc tăng thu t đất đai - một loại nguồn thu được phân cấp hoàn toàn cho

địa phương. Tuy nhiên, các khoản thu này thường c tính chất thu một lần như thu

t giao quyền sử dụng đất. Sự phụ thuộc rất lớn vào thu t giao quyền sử dụng đất

là nguồn thu ch phát sinh một lần dẫn đến vấn đề là thu NSNN t đất đai s không

thể đáp ứng các yêu cầu dài hạn ở địa phương. Hơn nữa đây là nguồn thu không ổn

định phụ thuộc vào sự phát triển của thị trường bất động sản [148, tr.95].

Sáu là, quy định về tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi

của các cấp chính quyền địa phương còn chưa tương xứng. Nhiệm vụ chi của chính

quyền cấp xã tăng lên đáng kể nhưng nhiều xã nguồn thu ngân sách theo phân cấp

không đủ nên buộc phải huy động các khoản đ ng g p của người dân gây bức xúc

cho xã hội, ngược lại nhiều xã, phường ở các thành phố lớn lại c th a nguồn thu do

quy định hưởng tối thiểu 70 của 5 khoản thu (chủ yếu là thu t nhà, đất) [16].

ảy là, quy định về số bổ sung cân đối t NSTW cho NSĐP được ổn định

theo số tuyệt đối trong thời kỳ ổn định NSĐP dẫn đến cân đối NSĐP rất kh khăn,

nhất là các địa phương quy mô kinh tế nh , số tăng thu hàng năm không lớn, nhiệm

vụ chi ngân sách tăng rất nhanh do yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội theo các chính

sách do Trung ương ban hành (chi cải cách tiền lương, xoá đ i giảm ngh o, an sinh

xã hội,...), trong khi đ chi NSĐP lại chủ yếu nhận bổ sung cân đối t NSTW, nên

100

gặp kh khăn trong việc đảm bảo nguồn để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế -

xã hội, nhất là trong điều kiện giá cả tăng [16].

Ngoài ra, quy định về số bổ sung c mục tiêu t NSTW cho NSĐP chưa đầy

đủ và chưa quy định cụ thể về các tiêu chí cho t ng mục tiêu được NSTW h trợ,

tạo cơ chế “xin cho . Thực tế hiện nay các khoản bổ sung c mục tiêu (vốn đầu tư)

hàng năm lớn hơn số chi đầu tư trong cân đối NSĐP, c những dự án NSTW bổ

sung cho NSĐP với mức thấp dẫn tới mất chủ động cho NSĐP [16].

Tóm ại, qua đánh giá thực trạng pháp luật liên quan đến vấn đề tài chính,

ngân sách cho thấy cơ chế hiện hành chưa tạo quyền chủ động của các cấp ngân

sách, các cấp chính quyền địa phương trong quản lý tài chính ngân sách. Pháp luật

cũng chưa gắn trách nhiệm của địa phương, đơn vị sử dụng ngân sách với kết quả

và hiệu quả thực hiện nhiệm vụ, t đ làm giảm trách nhiệm giải trình, minh bạch

ngân sách và sự giám sát của các cơ quan quản lý, hạn chế hiệu quả thực hiện nhiệm

vụ và ngân sách nhà nước n i chung. Những bất cập trong thực tiễn áp dụng pháp

luật c nguyên nhân là do những hạn chế của quy định pháp luật về quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm về tài chính, ngân sách của các cấp CQĐP và cần phải được tiếp

tục nghiên cứu hoàn thiện.

3.4 THỰC TR NG PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH

NHIỆM CỦA CÁC CẤP CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VỀ TỔ CHỨC BỘ MÁ ,

NHÂN SỰ

3.4.1. Quy á uậ qu c , c u ác i c các

cấ c qu ƣơ ổ c c b á , â s

Giai đoạn t khi lần đầu tiên ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức (năm

1998) đến nay, Việt Nam đã đẩy mạnh phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ,

công chức (nhất là đối với quản lý cán bộ, công chức) t trung ương đến địa

phương. Sau khi Chính phủ ban hành Nghị quyết 08 2004 NQ-CP và Bộ Chính trị

ban hành Quyết định số 67/QĐ-TW ngày 4/7/2007 quy định về phân cấp quản lý

cán bộ, trong đ xác định r các đối tượng cán bộ, công chức chịu sự quản lý của

các cấp uỷ Đảng, nhiều Bộ, ngành và địa phương đã ban hành nhiều văn bản quy

101

phạm pháp luật quy định vấn đề phân cấp n i chung và phân cấp quản lý nhân sự

hành chính nhà nước n i riêng. Việc phân cấp quản lý cán bộ được thực hiện hợp lý

hơn [148, tr.102]. Một số địa phương đã ban hành quy định phân công, phân cấp

công tác quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức; một số địa phương tiếp tục

đẩy mạnh việc thực hiện quyết định phân cấp cho các Sở, ngành, quận, huyện trong

công tác quản lý cán bộ, công chức, viên chức phù hợp với nhu cầu phát triển thực

tế của địa phương [13].

V ổ c c b á : Căn cứ Luật năm 2003, HĐND, UBND đã được thành

lập ở tất cả các đơn vị hành chính gồm: T nh, thành phố trực thuộc Trung ương;

huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc t nh và xã, phường, thị trấn. Thực hiện Nghị

quyết số 26 2008 QH12 ngày 15 11 2008 của Quốc hội, tại 67 huyện, 32 quận và

483 phường của 10 t nh, thành phố trực thuộc Trung ương (Lào Cai, Vĩnh Phúc,

Nam Định, Hải Phòng, Quảng Trị, Đà Nẵng, Phú Yên, Bà Rịa - Vũng Tàu, Thành

phố Hồ Chí Minh và Kiên Giang) đã thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND

huyện, quận, phường.

Về tổ chức các ban của HĐND cấp t nh, cấp huyện: trên cơ sở cụ thể hoá quy

định của Hiến pháp, Luật năm 2003 quy định HĐND t nh, thành phố trực thuộc

Trung ương thành lập 03 ban gồm: Ban Pháp chế, Ban Kinh tế – ngân sách và Ban

Văn hóa - xã hội. HĐND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc t nh thành lập hai ban

là Ban Kinh tế - Xã hội và Ban Pháp chế. Tại một số địa phương c nhiều dân tộc,

theo quy định được thành lập thêm Ban Dân tộc của HĐND t nh. HĐND cấp t nh,

cấp huyện trong cả nước đã thành lập các ban với tên gọi và số lượng các ban của

HĐND cấp t nh, cấp huyện theo đúng quy định của Luật 2003 [13].

Hội đồng nhân dân cấp huyện trong cả nước đều thành lập 2 ban là Ban Kinh

tế - Xã hội và Ban Pháp chế. Theo quy định của Luật năm 2003, HĐND cấp xã

không thành lập ban của HĐND. Tuy nhiên, được sự chấp thuận của Uỷ ban thường

vụ Quốc hội, một số t nh (Đồng Nai, Bình Phước, Bình Thuận) đã thí điểm thành

lập ban của HĐND cấp xã để phục vụ công tác thẩm tra, giám sát [13].

102

Về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp t nh, cấp huyện, Luật

2003 quy định cơ cấu tổ chức các cơ quan chuyên môn do Chính phủ hướng dẫn.

Vào đầu nhiệm kỳ 2004-2011, tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND t nh,

thành phố trực thuộc Trung ương được tổ chức theo Nghị định số 171 2004 NĐ-CP

ngày 29/9/2004 của Chính phủ; cơ quan chuyên môn thuộc UBND quận, huyện, thị

xã, thành phố thuộc t nh được tổ chức theo Nghị định số 172 2004 NĐ-CP ngày 29/

9/2004 của Chính phủ.

Số lượng cơ quan chuyên môn thuộc UBND t nh, thành phố trực thuộc

Trung ương t 19-27 cơ quan; trong đ có 19 cơ quan tổ chức thống nhất và 8 cơ

quan thành lập căn cứ yêu cầu đặc thù của m i địa phương theo quy định của Chính

phủ. Số lượng cơ quan chuyên môn quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc t nh t 12-

15 cơ quan, trong đ có 12 cơ quan tổ chức thống nhất, một số đơn vị quận, huyện,

thị xã, thành phố thuộc t nh c đủ tiêu chí theo quy định được tổ chức thêm 1-3 cơ

quan chuyên môn đặc thù [13].

Ngày 04/2/2008, Chính phủ ban hành Nghị định số 13 2008 NĐ-CP về tổ

chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp t nh (thay thế Nghị định số 171 nêu

trên); trong đ cơ cấu cứng là 17 Sở, ban; ch c 3 Sở được tổ chức theo đặc thù

của t ng địa phương (Ban Dân tộc, Sở Ngoại vụ, Sở Quy hoạch - Kiến trúc) thay

vì 7 Sở như trước đây. Tương tự như vậy, Nghị định số 14 2008 NĐ-CP ban hành

ngày 04/2/2008 về tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện (thay thế

Nghị định số 172 nêu trên), quy định cơ cấu các cơ quan chuyên môn được cải

cách một bước theo hướng tinh gọn bộ máy và điều ch nh chức năng, nhiệm vụ,

thẩm quyền để tổ chức cơ quan chuyên môn quản lý đa ngành, đa lĩnh vực [13].

Ngày 4 4 2014, Chính phủ ban hành Nghị định số 24 2014 NĐ-CP để thay

thế Nghị định số 13/2008/NĐ-CP; ngày 5 5 2014 Chính phủ ban hành Nghị định số

37/2014/NĐ-CP để thay thế Nghị định số 14 2008/NĐ-CP. Cả hai nghị định này

không c cải cách gì đáng kể về vấn đề tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc

UBND cấp t nh, cấp huyện.

103

V â s : Trước đây, khi các t nh cần c thêm một biên chế, cần tuyển

chọn hoặc tiếp nhận một cán bộ c trình độ cao về công tác tại địa phương đều phải

xin trung ương, trực tiếp là Bộ Nội vụ. Các t nh, thành phố trực thuộc trung ương

muốn đề bạt một giám đốc sở đều phải được sự đồng ý bằng văn bản của bộ, ngành

cấp trên trực tiếp. Thực hiện chương trình cải cách hành chính, đến nay đã phân cấp

khá nhiều việc cho chính quyền địa phương. Theo đ , về tổ chức bộ máy, ngoài

những tổ chức "cứng" theo quy định của Chính phủ, căn cứ vào hướng dẫn của trung

ương, chính quyền cấp t nh c quyền căn cứ vào thực tế của địa phương để quyết

định thành lập hoặc giảm bớt những tổ chức giúp việc hoặc các tổ chức sự nghiệp,

dịch vụ công khác; xác định tổng biên chế của các cơ quan hành chính nhà nước trình

Thủ tướng Chính phủ quyết định và quyết định việc phân bổ cán bộ, công chức cho

các cơ quan hành chính thuộc Uỷ ban nhân dân cấp t nh, Uỷ ban nhân dân cấp huyện

và số lượng cán bộ chuyên trách, công chức cấp xã; quyết định chế độ thu hút cán bộ,

công chức c năng lực về làm việc tại địa phương. Cấp t nh bổ nhiệm giám đốc sở

không cần sự thoả thuận bằng văn bản của bộ quản lý ngành [148, tr.77].

Trong thời gian qua, Việt Nam đã tiến hành phân cấp trên một số nội dung

cơ bản như: tuyển dụng công chức được giao xuống cấp huyện; đề cao trách nhiệm

cá nhân và tăng tính chủ động của Chủ tịch UBND cấp t nh trong bổ nhiệm Giám

đốc Sở, thủ trưởng các ban ngành thuộc UBND t nh bằng việc xoá b cơ chế thoả

thuận với Bộ quản lý ngành; trong công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức

đã giao quyền chủ động nhiều hơn cho các trường quản lý cán bộ bộ, ngành; trường

chính trị t nh...

Căn cứ qui định phân cấp quản lý sử dụng cán bộ của Bộ Chính trị, Chính

phủ, nhiều t nh, thành phố đã phân cấp cho Giám đốc Sở bổ nhiệm Trưởng phòng

cấp Sở và tương đương; Chủ tịch UBND huyện, thị xã, thành phố thuộc t nh bổ

nhiệm Trưởng, Ph phòng thuộc UBND; bổ nhiệm Giám đốc, Ph Giám đốc Ban

quản lý đầu tư xây dựng huyện, thị xã, thành phố thuộc t nh; phân cấp cho UBND

huyện, thị xã, thành phố thuộc t nh tổ chức thi tuyển, xét tuyển, tuyển dụng, điều

động và kỷ luật công chức cấp xã. v.v. [13].

104

Về quản lý công chức, UBND cấp t nh được giao quản lý về số lượng, tiêu

chuẩn, tuyển dụng, sử dụng đối với công chức thuộc phạm vi quản lý; nâng bậc

lương thường xuyên và phụ cấp thâm niên vượt khung đối với công chức ngạch

chuyên viên cao cấp và tương đương; bổ nhiệm ngạch, xếp lương, nâng bậc lương

và phụ cấp thâm niên vượt khung đối với công chức ngạch chuyên viên chính và

tương đương trở xuống; chủ trì, phối hợp với Bộ Nội vụ tổ chức thi nâng ngạch

công chức t nhân viên lên cán sự và tương đương [54].

3.4 2 H c , bấ cậ và nguyên nhân

nh hưởng bởi nguyên tắc tập trung dân chủ, tập trung quyền lực nên trong

thực tiễn, vấn đề tổ chức, bộ máy, công tác cán bộ, nhân sự chưa c sự chuyển giao

thẩm quyền đáng kể cho chính quyền địa phương. Một số bất cập trong thực tiễn áp

dụng pháp luật c nguyên nhân là do những hạn chế của quy định pháp luật về quyền

tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy, nhân sự của CQĐP cụ thể sau đây:

M t là, pháp luật thiết lập mô hình tổ chức CQĐP cả 3 cấp t nh, huyện, xã

hầu như rập khuôn; rập khuôn về tổ chức cũng như rập khuôn về nhiệm vụ [29] và

không căn cứ vào tình hình, điều kiện thực tế của t ng địa phương, đơn vị, vùng

miền để bố trí biên chế, sắp xếp tổ chức bộ máy và nhân sự cho hợp lý [181].

ai là, pháp luật chưa phân biệt sự khác nhau giữa địa bàn nông thôn với

đô thị về tổ chức bộ máy của UBND các cấp (các sở, ban, ngành của cấp t nh; các

phòng của cấp huyện; các chức danh cán bộ, công chức của cấp xã); ít c sự khác

biệt trong tổ chức, cơ cấu, nhân sự của HĐND, UBND giữa t nh này với t nh khác,

giữa huyện này với huyện khác, giữa xã miền núi với xã đồng bằng nên “chưa phù

hợp với thực tiễn quản lý, điều hành của chính quyền các đô thị [13]. Cụ thể là

pháp luật quy định khá “cứng các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp

t nh, cấp huyện, riêng cấp xã thì khống chế số lượng cán bộ, công chức chuyên

môn. Cơ cấu, tổ chức bộ máy của m i cấp chính quyền địa phương, của các đơn vị

hành chính lãnh thổ là khá giống nhau, hầu như không c sự phân biệt giữa các

vùng, miền, dẫn đến tình trạng “v a thiếu v a th a nhân lực , không tương xứng

với số lượng dân cư quản lý, đặc biệt cấp chính quyền cơ sở phải thực hiện nhiều

105

nhiệm vụ nhưng không đủ nguồn nhân lực, không phát huy được sự sáng tạo của

bộ máy CQĐP trong việc tổ chức bộ máy điều hành hành chính [32]. Tình trạng

v a th a, v a thiếu nhân lực ở các cấp chính quyền địa phương là rất r vì c

những phường - xã dân cư đông đến gần 100.000 dân cũng c bộ máy tương tự

như những xã c 10.000 dân. C tình trạng một xã c 9500 dân cũng c đến 500

cán bộ [1].

a là, giữa các cấp chính quyền địa phương thể hiện mối quan hệ phục

tùng, quan hệ cấp trên – cấp dưới và quy định pháp luật còn thể hiện sự ch đạo,

can thiệp của chính quyền trung ương và của chính quyền cấp trên đối với chính

quyền địa phương cấp thấp về phương diện tổ chức, nhân sự (cấp trên phê chuẩn

việc bầu cử, miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, các Ph Chủ tịch Ủy ban

nhân dân của cấp dưới) thể hiện thiếu sự tự chủ trong công tác tổ chức, nhân sự

của các cấp chính quyền [1].

ốn là, trong quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, pháp luật quy định về quyền

tự chủ của CQĐP các cấp trong việc lựa chọn, bổ nhiệm và đề bạt cán bộ, công chức

còn hạn chế. Hiện nay thẩm quyền về quản lý cán bộ, công chức hành chính chủ yếu

tập trung ở cấp t nh; cấp huyện mờ nhạt, còn cấp xã hầu như không c thẩm quyền gì

đối với chính đội ngũ công chức cấp xã. Công chức hành chính đang được giao cho

các Bộ, ngành ở trung ương, UBND cấp t nh và UBND cấp huyện, do vậy, cấp xã sử

dụng công chức nhưng không c quyền tuyển dụng [148, tr.106].

Việc đánh giá cán bộ, công chức được thực hiện khá hình thức bởi vì thẩm

quyền quyết định về tiêu chí đánh giá, phương pháp đánh giá do các cơ quan trung

ương quy định áp dụng đồng nhất trong các cơ quan t trung ương đến địa phương

và không phù hợp với nhu cầu thực tiễn nên dẫn đến hình thức, không hiệu quả.

Năm là, về biên chế, pháp luật chưa trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm

cho chính quyền địa phương về vấn đề biên chế, nhân sự nên tính trách nhiệm của

các cơ quan hành chính, trong đ c các cơ quan hành chính địa phương trong vấn

đề nhân sự còn thấp. Theo quy định của pháp luật thì số lượng nhân lực mới được

tuyển thường được phân bổ "theo chỉ tiêu biên chế từ các cơ quan quản lý nhân sự

106

cấp trên (Bộ Nội vụ phân bổ ch tiêu biên chế cho các bộ, ngành, t nh; Sở Nội vụ

phân bổ biên chế cho các huyện) nên các cơ quan hành chính t trung ương tới địa

phương thường không áp dụng phương pháp phân tích công việc và mô tả vị trí

việc làm trong việc xác định nhu cầu tuyển dụng; nguồn nhân lực thường gia tăng,

hầu như năm nào, cơ quan, đơn vị nào cũng phải xin thêm biên chế. Trong khi đ ,

nhiều trường hợp chưa đòi h i phải bổ sung nhân sự, dẫn đến tình trạng chung của

nền hành chính là bộ máy hành chính nhà nước luôn bị "phình to" ra, việc tinh

giản biên chế vô cùng kh khăn [15].

Ngược lại, ở một số địa phương, công chức cấp xã chưa được tuyển đủ, c

nơi phải bố trí cả người không đủ trình độ chuyên môn, nghiệp vụ đảm nhiệm chức

danh của công chức, dẫn đến tình trạng cán bộ công chức cấp xã chưa đạt chuẩn về

chất lượng [65]. Một số đô thị tìm cách “lách luật thông qua việc tuyển dụng biên

chế t cấp quận rồi bổ nhiệm xuống phường, số lượng cán bộ, công chức c được

tăng thêm nhưng vẫn không đáp ứng yêu cầu [1].

Bên cạnh đ , việc xây dựng kế hoạch biên chế, việc thẩm định để giao biên chế

cho các cơ quan, tổ chức đơn vị chưa thực sự xuất phát t nhu cầu thực tế, chưa thực sự

gắn với chức năng, nhiệm vụ, phạm vi quản lý, đối tượng phục vụ [15, tr.31].

Sáu là, quy định pháp luật thiếu sự đồng bộ, đồng nhất về chuyển giao thẩm

quyền và giao quyền quản lý nhân sự nên hoạt động trong một số lĩnh vực còn thiếu

hiệu quả. Ví dụ: trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo, hiện nay các Sở Giáo dục và

Đào tạo ch thuần túy quản lý chuyên môn, qua đ , g p phần giảm tải công việc cho

cấp sở nhưng việc tách rời quản lý chuyên môn với các điều kiện cần thiết về tài

chính và nhân sự, không điều hòa được lực lượng giáo viên, dẫn đến tình trạng th a

- thiếu giả tạo, nơi th a vẫn th a, nơi thiếu vẫn thiếu, gây kh khăn cho việc xây

dựng và thực hiện kế hoạch phát triển giáo dục [148, tr.119].

Qua nghiên cứu thực trạng pháp luật liên quan đến thẩm quyền của địa

phương về tổ chức bộ máy, về nhân sự cũng như thực tiễn áp dụng pháp luật cho

thấy, địa phương ít c quyền chủ động trong công tác tổ chức, nhân sự. Tình trạng

“vừa thừa, vừa thiếu cán bộ (th a những người không làm được việc, thiếu những

107

người làm được việc), tình trạng hạn chế về năng lực chuyên môn và chất lượng cán

bộ, công chức, viên chức địa phương còn thấp và những bất cập trong công tác tổ

chức, cán bộ s kh c thể khắc phục nếu như không trao quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm về tổ chức, nhân sự cho các cấp chính quyền địa phương.

Những bất cập trên c nguyên nhân sâu xa là pháp luật đã không trao quyền

tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP trong vấn đề tổ chức bộ máy, nhân

sự và việc áp dụng thống nhất các quy định của quốc gia là không phù hợp với mọi

địa bàn quản lý cũng như trình độ dân cư trên các địa bàn trong phạm vi toàn quốc.

3.5 THỰC TR NG PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH

NHIỆM CỦA CÁC CẤP CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VỀ BAN HÀNH VĂN

B N QU PH M PHÁP LUẬT

3.5.1. Quy á uậ qu c , c u ác i c các

cấ c qu ƣơng b vă bả qu á uậ

Nhằm phân định r hơn thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

chính quyền địa phương so với quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp

luật của HĐND, UBND năm 2004, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2015 quy định nghị quyết của HĐND cấp t nh được ban hành để quy định chi tiết

điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước

cấp trên; chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy

phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã

hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; biện pháp c tính chất đặc thù phù

hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; còn quyết định của Ủy

ban nhân dân cấp t nh được ban hành để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được

giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp thi

hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND

cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;

biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng bổ sung quy định

mới so với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, Ủy ban nhân

108

dân năm 2004 về văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP ở đơn vị hành chính -

kinh tế đặc biệt, theo đ , HĐND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành

nghị quyết, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành quyết

định theo quy định của Luật này và các luật khác c liên quan.

Nhằm bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong việc ban

hành quy định, đồng thời cũng kiểm soát tình trạng các cấp CQĐP sao chép văn

bản của chính quyền trung ương, Luật quy định: Hội đồng nhân dân cấp huyện,

cấp xã ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết

định để quy định những vấn đề được luật giao (Điều 30).

Như vậy, riêng đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

HĐND, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã là bị hạn chế hơn so với thẩm quyền

của cấp t nh. Điều này cũng khá thống nhất, đồng bộ với Luật NSNN năm 2015 và

Luật tổ chức CQĐP năm 2015, cơ bản vẫn tập trung chuyển giao thẩm quyền t

trung ương xuống cấp t nh trên các phương diện nhiệm vụ quản lý, tài chính, ngân

sách và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

3.5 2 H c , bấ cậ và nguyên nhân

Một số bất cập trong thực tiễn áp dụng pháp luật c nguyên nhân là do những

hạn chế của quy định pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP

trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; dưới đây là một số bất cập chính

có nguyên nhân t hạn chế của quy định pháp luật:

M t là, quy định hiện hành chưa trao cho m i cấp CQĐP một phạm vi

thẩm quyền quản lý riêng nên m i cấp cũng không c thẩm quyền riêng về ban

hành văn bản quy phạm pháp luật (không c lĩnh vực điều ch nh riêng). Luật ban

hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND quy định nội dung của

nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp t nh, huyện, xã là tương đối rộng và cũng

tương đối giống nhau,… và đây c thể coi là nguyên nhân chính dẫn đến của sự

trùng lắp, sao chép giữa các quy định. Thực tế là quyền ban hành văn bản quy

phạm pháp luật không c thì thiếu mà c thì th a. Nếu như c thẩm quyền quản

lý riêng, thì cấp chính quyền, dù là cấp cơ sở cũng phải c văn bản để thể hiện

109

tính chủ động của địa phương, để luôn c thể bảo vệ, bảo đảm quyền con người,

quyền công dân, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội của địa phương.

Nhiều ý kiến cho rằng văn bản quy phạm pháp luật của địa phương c nội

dung chủ yếu là sao chép lại các quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật

của trung ương [10;109;93]. Trên thực tế, các văn bản pháp luật của địa phương

nhiều khi ch là các văn bản có nội dung hướng dẫn lại các quy định của trung

ương; mặt khác, nhiều văn bản quy phạm pháp luật của địa phương bị coi là bất

hợp pháp nếu đặt ra các quy định đặc thù. Tuy nhiên, dường như pháp luật lại

cho phép địa phương cụ thể hóa – hướng dẫn văn bản của cấp trên một cách “vô

giới hạn”, miễn là không trái với văn bản cấp trên. Cũng do pháp luật trao thẩm

quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho các cấp chính quyền địa

phương không giới hạn về lĩnh vực, phạm vi điều ch nh nên địa phương đã ban

hành vô số quy định, văn bản mà ý nghĩa của chúng là không r ràng. Nếu không

ban hành văn bản thì s bị cho là lơ là, chưa quan tâm đến hoạt động ban hành

văn bản pháp luật, còn nếu ban hành văn bản thì hầu như các cấp CQĐP đều rất

lúng túng trong việc “cụ thể hóa các văn bản luật khi các văn bản này đã được

quy định chi tiết bởi nghị định, thông tư.

ai là, pháp luật cũng chưa phân định được rõ ràng sự khác nhau trong

thẩm quyền ban hành văn bản của các cấp tỉnh, huyện, x ; nội dung thẩm quyền

ban hành văn bản quy phạm của địa phương, của t ng cấp địa phương vẫn còn

b ng . Ở cấp t nh, văn bản do HĐND và UBND ban hành đa số cụ thể h a các

nghị định, thông tư - và như vậy làm nặng nề thêm hệ thống các văn bản pháp

quy ở nước ta - vốn dĩ đã đồ sộ, rườm rà.

Do không c lĩnh vực điều ch nh riêng về nội dung, nên không tránh kh i

sự trùng lắp, lẫn lộn về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm giữa trung ương

và địa phương, tương tự như trùng lắp về thẩm quyền quản lý. Văn bản của địa

phương đa số là c tính chất sao chép thuần túy các quy định của trung ương

110

hoặc các quy định của chính quyền cấp trên (còn nếu không sao chép thì coi như

“vượt rào , trái pháp luật ). Thực trạng này làm cho hệ thống pháp luật v a cồng

kềnh, v a thiếu hiệu quả, c cả “rừng văn bản nhưng thực tế việc ban hành văn

bản không c ý nghĩa; thậm chí còn làm cho hệ thống pháp luật trở nên cồng

kềnh, phức tạp, thiếu thống nhất, c nhiều quy định mâu thuẫn, chồng chéo.

Theo kết quả tổng kết 9 năm thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp

luật của HĐND, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì c 25.625 nghị quyết của HĐND

cấp huyện, 47.919 quyết định, 7.626 ch thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện

được ban hành [44].

a là, quy định hiện hành không xác định được trách nhiệm của địa

phương khi nào thì phải quy định và quy định về những vấn đề gì để đáp ứng

yêu cầu quản lý của địa phương; làm cho chính quyền địa phương thụ động

trong việc ban hành văn bản để xử lý những vấn đề phát sinh hoặc lúng túng

trong việc ban hành các quy định để thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội địa

phương (không r khi nào thì văn bản bị coi là “sai trái , “trái pháp luật

Việc đặt ra quy định mới mà văn bản trung ương chưa quy định thì c bị coi là

“trái pháp luật hay không ).

Cùng với sự phát triển xã hội, nhiều vấn đề và tình huống mới mẻ đặt ra

mà trung ương chưa có văn bản kịp thời điều ch nh, nếu các cấp CQĐP luôn

chờ đợi văn bản của trung ương thì gây kh khăn cho việc quản lý. Thông

thường, ít có địa phương nào ban hành văn bản điều ch nh về những vấn đề mà

luật, pháp lệnh hay nghị định chưa quy định, do thực tiễn đòi h i nên địa

phương vẫn xin trung ương quy định tạm thời hoặc “thí điểm quy định về một

vấn đề gì đ c tính “vượt rào . Ví dụ: gần đây, t nh Quảng Ninh c Đề án đề

xuất áp dụng mô hình “m t c a, m t dấu c ứng dụng công nghệ thông tin để

bảo đảm hiệu quả quản lý hơn; hoặc trước đây nhiều năm, một số t nh miền núi

phía Bắc đã ban hành những văn bản quy định tạm thời về việc quản lý, sử

dụng máy thu phát s ng vệ tinh k thuật số (do người dân tự ý mua máy thu

111

phát s ng của Trung Quốc...). Đ là những trường hợp ngoại lệ và ch xảy ra

đối với một số nơi, và những trường hợp đ c thể coi là “ đặc thù trong quản

lý ở địa phương mà ở những tình thế như vậy, để quản lý tốt thì địa phương

không thể chờ c văn bản của trung ương quy định, nhất là trong hoàn cảnh vấn

đề ch xảy ra ở một số địa phương mà không có “tính toàn quốc hay ở phạm vi

địa bàn rộng.

Trong những trường hợp như vậy, dù thiếu vắng các quy định pháp luật do

trung ương ban hành nhưng địa phương cũng rất e ngại điều ch nh bằng văn bản

của địa phương vì nguy cơ vượt thẩm quyền là rất cao. Luật ban hành văn bản

quy phạm pháp luật năm 2008 quy định “luật có thể điều chỉnh về mọi vấn đề

trong đời sống x h i”, ngay cả nghị định của Chính phủ nếu quy định về vấn đề

mới chưa được luật điều ch nh thì cũng phải xin ý kiến của Ủy ban thường vụ

Quốc hội theo trình tự Luật quy định. Do đ , không phải lúc nào địa phương

cũng c thể điều ch nh những vấn đề mà thực tiễn quản lý đòi h i; điều ch nh

những vấn đề mà văn bản của cơ quan nhà nước trung ương chưa kịp quy định

ngay cả khi các quy định của địa phương là không vi phạm với các nguyên tắc,

quy định cơ bản của Hiến pháp.

ốn là, các quy định của trung ương đã trở thành các khuôn khổ chật chội,

hạn hẹp không đáp ứng được yêu cầu phát triển rất khác nhau ở các địa bàn,

vùng, miền khác nhau. Vì l đ , đã dẫn đến xu hướng “vượt rào của các địa

phương, sự bứt phá kh i khung pháp luật chung của trung ương. Ví dụ: Trong

lĩnh vực đầu tư, chủ yếu do vấn đề lợi ích mà địa phương bất chấp khung khổ

pháp luật chung của trung ương. “xé rào trong lĩnh vực đầu tư đã trở thành phổ

biến ở rất nhiều địa phương trên toàn quốc mà không còn là “hiện tượng nữa. Ở

Việt Nam, “xé rào đã trở thành tình trạng báo động vì c đến hơn một nửa số

t nh thành trong toàn quốc (33 t nh, thành) c hiện tượng xé rào bằng việc đưa ra

các ưu đãi đầu tư hấp dẫn - đôi khi trái ngược với quy định chung của trung

ương, nhằm thu hút đầu tư về địa phương [132]. Hoặc hiện tượng xé rào lẻ tẻ

trong các lĩnh vực khác: mức xử phạt vi phạm giao thông tăng nặng đã được áp

112

dụng tại hai thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh – bất chấp các tranh

cãi về nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật; thành phố Đà Nẵng tiếp tục đề xuất

dự án hạn chế nhập cư v.v... [1].

Trong lĩnh vực ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, nhiều địa

phương đã c những biểu hiện lạm quyền, vượt quyền, trái với những quy định

mà chính quyền trung ương ban hành, nhất là trong việc ban hành các văn bản xử

phạt hành chính, xử phạt về vi phạm trật tự an toàn giao thông… trái với các quy

định của pháp luật [148, tr.125]. Tình trạng “xé rào quy định “vượt luật là một

thực tế đang diễn ra ở một số địa phương. Chẳng hạn như năm 2008, Đà Nẵng là

thành phố c quyết định trái luật nhiều nhất (13 văn bản). Vấn đề đáng bàn là

không ít biện pháp quản lý mang tính chất “phá rào ở địa phương, sau này lại

được thể chế h a thành chính sách của trung ương [1]. Hiện tượng khoán hộ ở

Vĩnh Phúc, các hiện tượng phá rào trong mua bán và cung ứng lương thực ở

thành phố Hồ Chí Minh (năm 1979), phá giá thu mua lúa ở An Giang (1978-

1979), việc Long An áp dụng cơ chế giá thị trường v.v. là những ví dụ tương tự

về những biện pháp quản lý mang tính chất “phá rào ở địa phương, sau này lại

được thể chế h a thành chính sách của trung ương [105, tr 212-219].

Trên thực tế, khi trung ương đã ban hành đầy đủ các quy định, tiêu chí,

quy trình, quy chuẩn,…để áp dụng thống nhất trong phạm vi toàn quốc thì việc

địa phương ban hành văn bản quy phạm s là th a. Dẫn đến việc địa phương

không thể c sáng kiến mới, và nếu c quy định mới thì đồng nghĩa với “trái

pháp luật ; khi c sáng kiến mới là c nguy cơ bị tuýt còi về vi phạm tính hợp

pháp, tính thống nhất của pháp luật.

Năm là, quy định của pháp luật hiện nay đã làm cho chính quyền địa

phương luôn ở thế bị động, kh khăn và lúng túng trong hoạt động ban hành

pháp luật bởi vì hoặc là văn bản của địa phương ch sao chép , dẫn giải lại các

quy định của trung ương; hoặc luôn bị coi là bất hợp pháp nếu c đặt ra các quy

định riêng để giải quyết vấn đề của địa phương sao cho hiệu quả và phù hợp với

tình hình của địa phương mình. Điều này đã làm cho kìm hãm sự phát triển của

113

địa phương, nhất là những địa phương c nhiều sáng kiến đổi mới, năng động và

c sự bứt phá (ví dụ: Đà Nẵng, Quảng Ninh, thành phố Hồ Chí Minh…).

Tóm ại, qua đánh giá thực trạng pháp luật cho thấy, pháp luật thực định

ghi nhận thẩm quyền lập quy của chính quyền địa phương với tính chất là văn

bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư… nhưng không th a

nhận địa phương được phép quy định về những gì mà luật, văn bản pháp luật của

cơ quan nhà nước trung ương chưa quy định. Bên cạnh đ , pháp luật lại không

giới hạn, không hạn chế phạm vi nội dung văn bản của các cấp chính quyền địa

phương c thể quy định về vấn đề gì nên làm cho công tác ban hành văn bản quy

phạm pháp luật trở nên hình thức, v a th a, v a thiếu.

Mặt khác, giữa các cấp chính quyền địa phương còn c sự trùng lặp về

thẩm quyền quản lý và lĩnh vực điều ch nh bằng văn bản quy phạm pháp luật đã

dẫn đến nhiều bất cập trên thực tế. Địa phương không c thẩm quyền ban hành

quy định riêng cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương (gọi là tự chủ

về ban hành quy định) nên c hiện tượng “vượt rào hay đua nhau đề xuất cơ chế

thí điểm, quy chế đặc thù cho t ng địa phương, thậm chí chấp nhận “vi phạm

pháp luật .

Những bất cập trên c nguyên nhân: thiếu quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của CQĐP trong việc ban hành quy định trong khi pháp luật quốc gia

không đáp ứng được yêu cầu thực tiễn cần phải giải quyết ở địa phương.

114

KẾT LUẬN CHƢƠNG 3

Qua nghiên cứu và đánh giá thực trạng pháp luật của Việt Nam, c thể nhận

thấy, pháp luật hiện hành quy định nội dung nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính

quyền địa phương còn tồn tại nhiều bất cập. Sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ,

quyền hạn, sự chưa r ràng về phân định thẩm quyền giữa các cấp CQĐP khiến cho

việc xác định trách nhiệm quản lý của các cấp chính quyền gặp rất nhiều kh khăn.

Bên cạnh đ , pháp luật giao chức năng, nhiệm vụ cho chính quyền địa phương nhưng

không giao kèm nguồn lực bảo đảm thực hiện nhiệm vụ như biên chế, tổ chức bộ

máy, tài chính - những yếu tố cơ bản để bảo đảm quyền tự chủ về nhiệm vụ.

Qua nghiên cứu thực trạng pháp luật cũng thấy rằng, nếu như trao cho địa

phương thẩm quyền quản lý riêng, c quyền tự chủ về nhiệm vụ, quyền hạn thì cũng

cần phải c quyền tự chủ về quản lý tổ chức, nhân sự; tự chủ về ngân sách, tài chính

và tự chủ về thẩm quyền ban hành quy định pháp luật.

Thực trạng pháp luật hiện hành trên thực tế chưa tạo cho chính quyền địa

phương sự chủ động, linh hoạt trong thực hiện nhiệm vụ và trong các vấn đề quản

lý các nguồn lực, chưa bảo đảm các phương tiện cần thiết cho việc thực hiện thẩm

quyền, chưa bảo đảm quyền tự chủ về nhiệm vụ, về tài chính, ngân sách, tổ chức bộ

máy, nhân sự, chưa bảo đảm tự chủ về ban hành quy định. Những bất cập của pháp

luật là nguyên nhân cơ bản, sâu xa dẫn đến tính chủ động, sáng tạo của địa phương

bị hạn chế và hoạt động quản lý của các cấp chính quyền còn thiếu hiệu quả. Chính

nhu cầu sáng tạo, nhu cầu tự chủ, tự quyết định và tự chịu trách nhiệm của các địa

phương đã dẫn đến thực tiễn xé rào trong việc ban hành quy định như đã nêu ở

trên và việc xé rào này dù là không hợp pháp nhưng kh c thể phủ nhận về tính

hợp lý của các quy định đ .

115

C ƣơ 4

QUAN I M VÀ GI I PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ

QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA

CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM

4 1 QUAN I M HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ

CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM

. . . Ho n thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

chính quyền địa phƣơng ph i quán triệt các quan điểm của Đ ng về đ i m i t

ch c v ho t đ ng của máy nh nƣ c, các c p chính quyền địa phƣơng

Các văn kiện trong các Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX, X,

XI, XII của Đảng Cộng sản Việt Nam đã đề ra yêu cầu đổi mới tổ chức hoạt động

của CQĐP; nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và Uỷ ban nhân dân các

cấp; đặc biệt Đại hội XI đã nhấn mạnh chủ trương “bảo đảm quyền tự chủ và tự

chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách

trong phạm vi được phân cấp” [5]. Thời gian v a qua, Đảng và Nhà nước ta đã c

nhiều chủ trương, chính sách quan trọng nhằm đổi mới cách thức tổ chức và hoạt

động của bộ máy nhà nước n i chung và CQĐP nói riêng, yêu cầu “đổi mới chính

trị phải đồng b với đổi mới kinh tế [6]; theo đ , nhấn mạnh đổi mới mô hình tổ

chức bộ máy nhà nước t hoạt động theo nguyên tắc tập quyền sang hoạt động

theo nguyên tắc phân cấp, phân quyền nhiều hơn.

Về vấn đề mở rộng dân chủ, bảo đảm các quyền công dân, quyền con người,

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội – bổ sung,

phát triển năm 2011 khẳng định Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN của

nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân.

Cương lĩnh khẳng định mục tiêu xây dựng và t ng bước hoàn thiện nền dân chủ

XHCN, bảo đảm dân chủ được thực hiện trong thực tế cuộc sống ở m i cấp, trên tất

cả các lĩnh vực; dân chủ gắn liền với kỷ luật, kỷ cương và phải được thể chế hoá

bằng pháp luật, được pháp luật bảo đảm; nhân dân thực hiện quyền làm chủ thông

116

qua hoạt động của Nhà nước, của cả hệ thống chính trị và các hình thức dân chủ

trực tiếp, dân chủ đại diện, bảo đảm quyền tự do sáng tạo của công dân; bảo đảm

quyền con người, quyền công dân và các điều kiện để mọi người được phát triển

toàn diện [43, tr.251].

Do đ , việc hoàn thiện pháp luật cần quán triệt các quan điểm nói trên của

Đảng về xây dựng nhà nước pháp quyền, về hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước,

đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP và bảo đảm dân chủ trong hoạt động của

các cấp chính quyền.

4 1 2 H i á uậ qu c , c u ác i c

c qu ƣơ ải ầ bả ả dâ c

c cấ c qu , bả ả “chủ quyền nh n n” ù i cải

các c , cải các i

Hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa

phương phải g p phần bảo đảm các quyền dân chủ trực tiếp của người dân địa

phương, tạo điều kiện cho nhân dân địa phương tham gia vào các hoạt động của các

cơ quan chính quyền địa phương về những vấn đề c liên quan đến đời sống của họ.

Việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương chính là

hướng tới mục tiêu “tăng tính dân chủ và pháp quyền trong hoạt động của các cấp

chính quyền, đồng thời thúc đẩy người dân địa phương xây dựng CQĐP năng động

mà m i người dân đều cảm thấy gắn b và c trách nhiệm xây dựng quê hương mình;

t đ đem lại sự giàu c cho chính quyền địa phương và sự giàu c của quốc gia.

Bảo đảm bằng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính

quyền địa phương cũng chính là tăng cường phân cấp, phân quyền, là mở rộng sự

tham gia của đại diện cộng đồng trong việc xây dựng quyết định [171]. Các vấn đề

cần quyết định và mong muốn nguyện vọng của dân được quyết định, thông qua

tại cấp địa phương thì khả năng tham gia của dân vào các quyết định chính sách

cũng lớn hơn. Sự tham gia của dân trong hoạt động chính trị tại cấp địa phương

không ch d ng lại ở việc bày t mong muốn nguyện vọng n i chung và quyết

định phương hướng thông qua hoạt động bầu cử của mình mà còn c thể đi xa hơn

117

thế nữa, theo hình thức dân chủ trực tiếp [122, tr.68]. Người dân địa phương cần

được pháp luật quy định về các cơ hội c thể tham gia vào công tác quản lý của

CQĐP; bảo đảm c sự hợp tác chặt ch giữa CQĐP và người dân, trong đ , CQĐP

c vai trò là nhà cung cấp dịch vụ công và khuyến khích không ch các cấp CQĐP

mà cả người dân địa phương tham gia vào quá trình ra quyết định để giải quyết

những vấn đề của địa phương.

Chính quyền địa phương gần dân là chính quyền phải hiểu dân để người dân

được phục vụ tốt hơn, nhu cầu được đáp ứng hơn. Bởi l , hành chính trước hết là phải

phục vụ cho công dân và vấn đề đặt ra không phải ch là giải quyết các nhiệm vụ một

cách hợp lý mà trong quá trình thực thi các nhiệm vụ còn cần phải c sự gần gũi người

dân, sự tham gia của người dân và sự hài lòng của người dân đối với nền hành chính.

Như vậy, bảo đảm tính dân chủ trong hoạt động của các cấp chính quyền, đòi h i chính

quyền địa phương phải c trách nhiệm lớn hơn khi cung cấp dịch vụ cho xã hội. Trước

đòi h i đ , pháp luật cần hoàn thiện theo hướng tăng cường sự tham gia của người dân

vào hoạt động của các cấp chính quyền, nhất là chính quyền cơ sở, để bảo đảm chính

quyền là của nhân dân, gần dân, sát dân, phục vụ lợi ích của nhân dân.

Bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cần được xác định là

mục tiêu của tiến trình cải cách nền hành chính công, hiện đại hoá hoạt động của nhà

nước. Trong một số quốc gia, việc khuyến khích phát triển kinh tế địa phương là một

công việc thuộc nhiệm vụ trung tâm của chính quyền địa phương tự quản được chứng

minh bởi thực tiễn của nhiều quốc gia trên thế giới đã được nghiên cứu trong quá trình

thực hiện Luận án này [96], [122]. Do đ , hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của chính quyền địa phương phải phù hợp xu hướng cải cách kinh tế và

nhằm g p phần vào sự tăng trưởng kinh tế của đất nước.

4.1.3. Hoàn thi á uậ qu c , c u ác i c

c qu ƣơ ải bả ả d ê cơ sở c Hi á ,

bậc, ấ quá , ố ấ ồ b c ố á uậ

Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhà nước… thực hiện phân công, phân

cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước; thúc đẩy liên kết vùng, bảo đảm tính

118

thống nhất của nền kinh tế quốc dân (Điều 52). Hiến pháp cũng đã c những quy

định mang tính nguyên tắc cụ thể về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của m i cấp

CQĐP phải do luật định, đồng thời cũng thiết kế một số quy định mở để tạo điều

kiện cho việc nghiên cứu hoàn thiện tổ chức của CQĐP. Hiến pháp cũng c những

quy định mới có tính chất mở đường cho việc phân định r nhiệm vụ của t ng cấp

“chính quyền địa phương quyết định các vấn đề của địa phương do luật định”

(Điều 112) và thiết kế mô hình CQĐP ít tầng nấc hơn, không nhất thiết phải rập

khuôn mô hình tổ chức cũng như nhiệm vụ của chính quyền nông thôn cho chính

quyền đô thị, quy định r hơn nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa chính quyền

trung ương với CQĐP v.v...

Vì vậy, việc hoàn thiện các luật chuyên ngành cần bảo đảm vai trò của

pháp luật trong việc tạo khuôn khổ thể chế làm nền tảng vững chắc cho chính

sách phân cấp, phân quyền đã được hiến định. Pháp luật cần hoàn thiện theo

hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP theo tinh thần tăng cường phân

cấp, phân quyền cho địa phương, phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

t ng cấp CQĐP theo tinh thần Điều 52 và Điều 112 Hiến pháp.

Bảo đảm sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm cần thiết của chính quyền địa

phương, cơ quan lập pháp không được phép bãi b chức năng hiến định hoặc vô

hiệu hoá các chức năng của m i cấp chính quyền, của m i cơ quan thuộc chính

quyền địa phương. Pháp luật cũng cần cụ thể h a phạm vi, nội dung của quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên những phương diện tự

chủ về thẩm quyền quản lý, thẩm quyền tài chính, ngân sách, tổ chức, nhân sự, ban

hành quy định.

Việc hoàn thiện pháp luật phải bảo đảm sự nhất quán, sự đồng bộ, thống nhất

của pháp luật về chính quyền địa phương, bảo đảm các cải cách pháp luật c tính

chất đồng bộ, “trọn gói và bảo đảm tính nhất quán của chính sách phân cấp, phân

quyền. Theo tinh thần đ , không ch chú trọng vào vấn đề nhiệm vụ hay ngân sách,

chú trọng vào vấn đề tổ chức hay ch nhân sự, vào quyền ban hành văn bản quy

phạm pháp luật hay không cần trao quyền này mà những gì thuộc về nội dung,

phạm vi của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm phải quy định đồng bộ. Nếu ch lựa

119

chọn một số vấn đề thì mọi sự cải cách ch là “n a vời và không đạt được mục

tiêu, tính hiệu quả của chính sách phân quyền. Nếu ch trao quyền cho chính quyền

địa phương các cấp mà không chú ý vai trò giám sát, kiểm tra của nhà nước trung

ương thì s khiếm khuyết lớn. Thẩm quyền, mục đích, nội dung, phạm vi, phương

thức giám sát, kiểm tra của chính quyền trung ương như thế nào cũng phải được

pháp luật quy định rất r ràng.

4 1 4 H i á uậ qu c , c u ác i c

c qu ƣơ ải ù i ƣ c ơ ấ và phù

i u ê ắc â c , ối iể s á qu c ƣ c

Việc phân quyền ở các nước đang phát triển theo chế độ đơn nhất không phải

là phổ biến, bởi vì các nước đang phát triển c đặc trưng chung là các chính quyền

thì chưa thực sự mạnh trong khi lại phải lo lắng bị mất quyền kiểm soát về chính trị

hoặc hành chính vào tay các đơn vị chính quyền địa phương. Ngay trong các nước

đang phát triển là liên bang, cũng c những hạn chế đáng kể trong việc phân giao

quyền hành và trách nhiệm. Nhưng việc phân quyền này là hoàn toàn phổ biến về

phương diện quản lý các vùng đô thị. Do vậy, phân quyền thường được gắn với các

thành phố và thị trấn được vận hành theo quy chế đặc biệt và hoạt động trong các

giới hạn thẩm quyền được quy định.

Pháp luật cần được hoàn thiện trên tinh thần bảo đảm nguyên tắc phân công,

phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước giữa trung ương và địa phương; giữa các

cơ quan chính quyền địa phương - cơ quan đại diện và cơ quan chấp hành; bảo đảm

c sự phân công, kiểm soát quyền lực theo chiều ngang, tức là trong cùng một cấp

(theo đ , chính quyền địa phương phải c đại diện chính quyền với hội đồng dân cử

là cơ quan ra quyết định và cơ quan hành chính là cơ quan thi hành quyết định) và

phân công quyền lực theo chiều dọc (giữa các cấp chính quyền). Việc phân công

quyền lực giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền cần quan tâm

đến yếu tố vùng, miền, đặc thù của các địa phương; c quy chế đặc thù cho một số

địa phương…

Việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cấp chính quyền địa

phương hoặc quy định quy chế đặc biệt cho bất kỳ một đơn vị hành chính lãnh thổ

120

nào đều phải đặt trong khuôn khổ nhà nước đơn nhất, bảo đảm sự quản lý thống

nhất, sự giám sát chặt ch của trung ương, đặc biệt ở khía cạnh tuân thủ pháp luật.

Các đơn vị hành chính lãnh thổ, ngay cả các đơn vị hành chính đặc biệt, không phải

là các đơn vị độc lập với hệ thống chính trị, bộ máy chính quyền thuộc bộ máy nhà

nước; đơn vị hành chính đặc biệt cũng phải tổ chức thi hành pháp luật của trung

ương, tuân thủ Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước trung ương như các đơn vị

hành chính lãnh thổ khác.

Cùng với việc phân định r thẩm quyền, cũng cần làm r mối quan hệ giữa

các cơ quan chính quyền trung ương và CQĐP, giữa các cấp CQĐP, giữa HĐND và

Ủy ban nhân dân để làm r trách nhiệm của t ng cấp chính quyền, t ng cơ quan

trong bộ máy nhà nước trong điều kiện chính trị của nhà nước đơn nhất, bảo đảm

nền hành chính thống nhất, thông suốt t trung ương tới địa phương, bảo đảm tính

thống nhất trong xây dựng và thực thi pháp luật. Đồng thời, pháp luật cần bảo đảm

tính thống nhất, gắn b giữa HĐND và Uỷ ban nhân dân trong cùng cấp chính

quyền; bảo đảm sự gắn kết chặt ch giữa HĐND cơ quan ra quyết nghị với Ủy ban

nhân dân là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước [29].

Cấp hành chính địa phương phải c thẩm quyền tự xử lý và quyết định các

công việc để, một mặt họ giải ph ng bớt cho các cấp hành chính cao hơn kh i sức

ép phải giải quyết và quyết định nhiều vấn đề, mặt khác họ c thể đưa ra những giải

pháp sát thực tế và phù hợp hơn [122, tr.67]. Chính ở đây thể hiện ý nghĩa của

nguyên tắc phân quyền cho cấp dưới, tức là cấp trên ch nên thực hiện những công

việc gì mà cấp dưới của mình không đủ khả năng đảm nhận [148, tr.147]. Vì vậy,

pháp luật cần phải cụ thể h a quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013 về CQĐP

và cấp CQĐP ở các đơn vị hành chính, c tính đến yếu tố đa dạng hoá CQĐP phù

hợp với đặc điểm và yêu cầu quản lý của t ng đơn vị hành chính.

4 1 5 H i á uậ qu c , c u ác i c

c qu ƣơ ải ù i u i c i c Vi

N c êu cầu i ậ quốc

Trong khuôn khổ thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP thì

CQĐP phải được trao một phạm vi thẩm quyền cần thiết, đủ khả năng giải quyết

121

trực tiếp những vấn đề phát sinh ở cơ sở; tạo cơ hội cho các dịch vụ công tiến đến

gần các nhu cầu và sở thích c tính chất địa phương hơn, kích thích phát triển kinh

tế địa phương, đồng thời xây dựng một chính phủ phản ứng linh hoạt và c trách

nhiệm hơn t dưới lên. Bởi l , không phải địa phương nào cũng giống địa phương

nào, điều đ thể hiện r nhất ở ngay sự khác biệt về diện tích giữa các địa phương.

Với quy mô khác nhau thì nhiệm vụ công việc, tổ chức hành chính, trang bị nhân

sự, kinh phí hoạt động và kể cả việc thực thi chính sách địa phương cũng khác nhau

[122, tr.48]. Do đ , nhiều vấn đề được giải quyết không phải bằng tiền bạc mà phải

bằng sức sáng tạo, điều này đòi h i người ta phải tư duy [122, tr.264]. Tại các địa

phương thuộc cùng một t nh cũng c thể c những chính sách địa phương khác

nhau, bởi vì ngoài diện tích, dân số còn c những yếu tố khác tác động đến chính

sách địa phương (ví dụ như: nhiệm vụ của địa phương, cơ cấu kinh tế - xã hội, vị trí

địa lý, truyền thống văn hoá chính trị,... tất cả những điều đ s tác động đến cả nội

dung lẫn hình thức thực hiện chính sách địa phương) [122, tr.49].

Việt Nam là quốc gia theo mô hình nhà nước đơn nhất, có quá trình lịch sử

phát triển cũng như lịch sử phát triển pháp luật không ổn định, mô hình quản lý đối

với các cấp CQĐP đã chuyển t chế độ tập quyền chuyển sang phân cấp và hiện

nay là theo hướng tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP theo tinh thần

Hiến pháp năm 2013. Việc tham khảo kinh nghiệm pháp luật của các nước trên thế

giới về bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP là cần thiết, nhất là

xu hướng phát triển theo hướng phân quyền không ch diễn ra ở các nước châu Âu

mà cả ở các nước châu Á như Nhật Bản, Thái Lan, Inđônêxia.

Trong điều kiện toàn cầu h a, các nước không còn cứng nhắc theo một

khuôn mẫu, mô hình cố định nào mà yếu tố hiệu quả luôn đặt lên hàng đầu, do đ ,

Nhật Bản là nước đơn nhất nhưng lại tích cực học tập mô hình của M là nhà nước

liên bang; hoặc các nước theo hệ thống dân luật vẫn đang nghiên cứu áp dụng cách

quản lý, điều hành chính quyền theo mô hình “giám đốc – thị trưởng trong mô

hình chính quyền địa phương của M . Để hài hòa với pháp luật khu vực và pháp

luật quốc tế, Việt Nam cần nghiên cứu kinh nghiệm các nước châu Á c văn h a

122

tương đồng (ví dụ: Nhật Bản); các nước theo mô hình nhà nước đơn nhất (ví dụ như

Cộng hòa Pháp, Nhật Bản, Thái Lan, Inđônexia…). Điều đ không c nghĩa là b

qua kinh nghiệm của các nước liên bang (như M , Đức…).

4 2 GI I PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ

CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM

4 2 1 H i á uậ â i , qu c các

cấ c qu ƣơ

Thứ nhất, như đã phân tích tại Chương 2 Luận án, phạm vi và nội dung của

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương cần được pháp luật

quy định cụ thể. Các nghiên cứu ở Việt Nam hiện nay chưa ch r phạm vi, nội

dung của tự quản địa phương cũng như giới hạn của quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền địa phương cụ thể như thế nào, nhưng tựu trung, các công

trình nghiên cứu pháp luật đa số khẳng định cần phải ghi nhận quyền của CQĐP

được c thẩm quyền riêng so với chính quyền trung ương và so với m i cấp chính

quyền, nhiệm vụ của t nh phải khác huyện, nhiệm vụ của huyện phải khác xã. Các

khái niệm về “chính quyền địa phương , “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

chính quyền địa phương” cũng cần được pháp luật quy định r ràng (tác giả đã đề

xuất các khái niệm này tại Chương 1 Luận án) để làm cơ sở cho việc xác định lại vị

trí, chức năng, vai trò của các cơ quan trong bộ máy chính quyền và nhất là giới hạn

phạm vi thẩm quyền của CQĐP.

Thứ hai, tinh thần phân cấp, phân quyền tại Hiến pháp năm 2013 cần phải

được thể hiện xuyên suốt trong các quy định của Luật tổ chức chính quyền địa

phương cũng như các luật khác. Luật tổ chức CQĐP tuy đã c những quy định về

nguyên tắc phân quyền, nhưng chưa hoàn toàn tách bạch được các nhiệm vụ theo

nguyên tắc nêu trên để phù hợp với t ng cấp chính quyền, nhất là trong t ng lĩnh

vực cụ thể, vẫn còn khá chung chung, chưa thể chế h a đầy đủ tinh thần phân cấp,

phân quyền theo Hiến pháp năm 2013. Việc xác định các nhiệm vụ, quyền hạn cụ

thể của t ng cấp CQĐP phải thể hiện được nhất quán nguyên tắc phân định thẩm

quyền giữa trung ương và CQĐP cũng như giữa các cấp CQĐP. Do đ , nhiệm vụ

123

của các luật chuyên ngành cần phải làm r vai trò của t ng cấp CQĐP đối với t ng

công việc cụ thể như kinh nghiệm của các nước.

Việc hoàn thiện pháp luật về nhiệm vụ của CQĐP cũng cần bảo đảm một số

nguyên tắc sau:

M , cần xác định rõ những nhiệm vụ mà chính quyền trung ương s phân

quyền hoặc s không phân quyền. Những thẩm quyền mà theo kinh nghiệm của

nhiều nước, đều thuộc thẩm quyền của nhà nước trung ương thì không nên trao cho

địa phương. Những nhiệm vụ mà chính quyền trung ương s không phân quyền c

thể là những công việc liên quan tới quốc phòng, an ninh (lực lượng vũ trang), hoạt

động tư pháp (điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án), các công việc liên quan tới đối

ngoại (ngoại giao, quản lý xuất nhập cảnh, xuất nhập khẩu), tôn giáo, tiền tệ, đo

lường, thống kê, tiêu chuẩn quốc gia, thị trường tài chính, tín dụng, tổ chức bộ máy

chính quyền trung ương, chế độ bầu cử của quốc gia và chế độ bầu cử địa phương,

ban hành các văn bản pháp luật trong lĩnh vực hình sự, dân sự, thương mại, thuế

quốc gia (c thể là những lĩnh vực thuộc phạm vi điều ch nh của “luật ) [148,

tr.136]. Theo phương pháp loại tr , tất cả các lĩnh vực còn lại đều có thể thuộc thẩm

quyền của các cấp chính quyền địa phương, và về nguyên tắc là không hạn chế nếu

đ là các vấn đề của đời sống xã hội [122, tr.96-97].

Hai là, để xác định trách nhiệm cụ thể, cần phải quy định những nhiệm vụ

nào bắt buộc phải thực hiện, những nhiệm vụ nào cần thực hiện, những nhiệm vụ

nào khuyến khích thực hiện [65, tr.33].

Cụ thể như, các nhiệm vụ của nhà nước, tầm quốc gia c thể pháp luật ấn

định r trong các lĩnh vực sau: nhiệm vụ về chính sách đối ngoại và quốc phòng; an

ninh và trật tự công; hệ thống tư pháp; chính sách kinh tế vĩ mô; giáo dục cấp cao

và nghiên cứu; đường cao tốc, vận chuyển đường dài và hệ thống viễn thông; chính

sách nhà cửa; thị trường lao động; bảo hiểm xã hội; lương hưu, trợ cấp nuôi con, trợ

cấp ốm đau, trợ cấp thất nghiệp và vấn đề bồi thường.

Nhiệm vụ của chính quyền các đơn vị hành chính cấp dưới là các vấn đề bảo

hiểm xã hội, vấn đề chăm s c người tàn tật và c tuổi, vấn đề chăm s c cá nhân và

124

gia đình; quản lý, kinh doanh sử dụng rượu, bia, thuốc lá; chăm s c trẻ em; quản lý

các trường tiểu học và trung học; về xây dựng, quy hoạch, vấn đề đảm bảo sức khoẻ

và bảo vệ môi trường, dịch vụ k thuật, cung cấp nước, điện và xử lý rác thải, dịch

vụ cấp cứu, bảo vệ an toàn trong các cơ quan dân sự, quản lý thư viện…và một số

nhiệm vụ khác.

Nhiệm vụ tình nguyện tự nguyện không bắt bu c: Chính quyền địa phương

c thể tham gia vào các vấn đề văn hoá như tổ chức các phòng tranh, các buổi hoà

nhạc, giải trí - thể thao, dịch vụ k thuật, bảo trì đường phố; quản lý các nhà máy

năng lượng ở địa phương…

Hai là, cần phân định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của t ng cấp chính

quyền địa phương trên nguyên tắc việc nào do cấp nào giải quyết sát với thực tế

hơn, c hiệu quả hơn thì giao nhiệm vụ, thẩm quyền cho cấp đ [65, tr. 28]. Một

công việc nên giao dứt điểm cho một cấp chính quyền, những việc cần thiết phải

giao cho nhiều cấp chính quyền thực hiện thì cần phân định r trách nhiệm của t ng

cấp. Đồng thời, cần xác định r nhiệm vụ thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của cơ

quan nhà nước cấp trên nhưng chuyển giao (ủy nhiệm) cho chính quyền cấp dưới

thực hiện.

Như vậy, để phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa

phương thì cần tách thành các nh m nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, gồm:

(i) Các nhiệm vụ chung mà các cấp CQĐP đều được giao: tổ chức và bảo

đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định dự toán thu

NSNN; dự toán thu, chi NSĐP, phân bổ dự toán ngân sách cấp mình…; bảo vệ

quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Trong nh m này, c thể bổ sung thẩm

quyền của chính quyền các cấp trong việc thực hiện các liên kết giữa các CQĐP

để thực hiện những nhiệm vụ của địa phương.

(ii) Các nhiệm vụ được giao riêng cho từng cấp CQĐP trong t ng lĩnh vực

theo quy định của các luật chuyên ngành, c tính đến đặc điểm địa bàn, đặc thù

ngành, lĩnh vực và điều kiện, khả năng thực tế của m i cấp chính quyền. Với

những nhiệm vụ này, CQĐP t ng cấp được hoàn toàn tự chủ, tự chịu trách nhiệm và

ch chịu trách nhiệm trước pháp luật, không chịu trách nhiệm trước cơ quan chính

quyền cấp trên.

125

(iii) Các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao (theo phân cấp, ủy

quyền k m theo các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đ . Đối với những

nhiệm vụ này, CQĐP vẫn tự chủ trong việc thực hiện nhiệm vụ nhưng chịu trách

nhiệm trước pháp luật và trước chính quyền cấp trên – chính quyền đã ủy quyền cho

địa phương thực hiện nhiệm vụ; đồng thời, phải tuân thủ những văn bản hướng dẫn

của chính quyền cấp trên để bảo đảm tính thống nhất và chất lượng của hoạt động

hay dịch vụ mà chính quyền cung ứng.

Như vậy, kể cả Luật tổ chức chính quyền địa phương cũng như các luật

chuyên ngành đều cần được tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện và phải cụ thể h a hơn

nữa nguyên tắc phân quyền, phân cấp trong t ng lĩnh vực, phù hợp với điều kiện

quản lý thực tế của t ng lĩnh vực và với điều kiện, năng lực quản lý của t ng cấp

chính quyền (trung ương, t nh, huyện, xã).

Tác giả cũng đồng ý với giải pháp là các lĩnh vực liên quan tới việc cung cấp

các loại dịch vụ công thiết yếu đối với đời sống của người dân như cấp thoát nước,

duy tu, sửa chữa các công trình giao thông công cộng, thu gom, xử lý rác thải sinh

hoạt, nước thải sinh hoạt, thư viện cộng đồng, công trình văn hóa, công viên, khu

vui chơi của cộng đồng, phòng cháy chữa cháy, khám chữa bệnh, giáo dục mầm

non và giáo dục phổ thông v.v. cần có sự phân cấp mạnh hơn cho CQĐP chịu trách

nhiệm thực hiện [148, tr.136].

Ba là, không nên quy định chung nhiệm vụ của chính quyền địa phương mà

cần ch rõ của chính quyền cấp nào, cấp t nh, huyện hay xã vì với nguyên tắc phân

quyền thì không nên “trộn lẫn nhiệm vụ của các cấp chính quyền, kể cả giữa các

cấp chính quyền địa phương với nhau. Vì dù đa số các dịch vụ công nêu trên c thể

giao cho cấp xã nhưng không nên là tất cả. Nghiên cứu kinh nghiệm các nước cho

thấy, Luật về phân quyền hay Luật về CQĐP chính là đạo luật có nhiệm vụ phân

định thẩm quyền của t ng cấp CQĐP, bên cạnh đ các đạo luật khác về t ng lĩnh

vực cũng có nhiệm vụ làm rõ thêm.

Đối với Việt Nam, trên cơ sở các nguyên tắc phân cấp, phân quyền mà Luật

tổ chức CQĐP quy định, pháp luật cần được tiếp tục hoàn thiện theo hướng phân

126

định rõ thẩm quyền về nhiệm vụ cho các cấp CQĐP. Có rất nhiều lĩnh vực quản lý

cụ thể cần được xác định trong t ng luật chuyên ngành vì Luật tổ chức CQĐP vẫn

chưa làm rõ được, trong phạm vi đề tài này, tác giả ch nêu một số ví dụ và lĩnh vực

điển hình.

Ví dụ như: về công tác phòng cháy, chữa cháy, có thể giao cho cấp t nh do

tính chất kh khăn của công việc này; tương tự như vấn đề quy hoạch cũng ch nên

giao cấp t nh; vấn đề giáo dục phổ thông thì có thể thực hiện như quy định hiện nay

là cấp xã quản lý các trường mầm non, mẫu giáo, còn tiểu học thì giao cho cấp

huyện, cấp t nh quản lý các trường trung học phổ thông, còn cấp trung ương (Bộ)

quản lý đối với các trường đại học. Đối với lĩnh vực giao thông, ví dụ như giao

thông đường bộ: đường cao tốc và đường quốc lộ nên thuộc phạm vi quản lý của

Bộ; các tuyến đường t nh lộ, huyện lộ, đường xã được giao cho các cấp chính quyền

t nh, huyện, xã nhưng không phải theo tinh thần phân cấp mà là phân quyền; riêng

đường cao tốc và đường quốc lộ có thể theo nguyên tắc phân cấp, ủy quyền cho

CQĐP; nhưng trách nhiệm chính vẫn thuộc về trung ương.

Đối với các cấp chính quyền địa phương Việt Nam, để phù hợp với điều

kiện phát triển kinh tế - xã hội, nhất là điều kiện thực tế về dân số, về dân trí, về

trình độ cán bộ của các địa bàn khác nhau, pháp luật cần phân định nhiệm vụ phù

hợp cho các cấp CQĐP. Tuy nhiên, trên cơ sở nghiên cứu tham khảo kinh nghiệm

các nước cũng như thực tế hiện nay ở Việt Nam, một số lĩnh vực nhiệm vụ sau

đây cần lưu ý: trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, những vấn đề về quản lý, bảo tồn

đa dạng sinh học dường như vượt quá khả năng của cấp xã; nhưng vấn đề về vệ

sinh, xử lý rác thải, nhất là rác thải sinh hoạt, hệ thống cống rãnh, chống tiếng ồn,

nước sạch, thu gom rác thải, quản lý nghĩa trang... thì là những vấn đề hàng ngày

của người dân, việc quản lý các dịch vụ công này c thể giao và ch nên giao cho

cấp xã.

Tác giả cho rằng không nên chuyển giao tập trung thẩm quyền cho cấp t nh

mà cần chuyển giao cho cả cấp huyện, cấp xã. Cấp t nh tập trung vào công việc xây

dựng kế hoạch, quy hoạch, nhất là những vấn đề vượt quá khả năng của cấp xã như

127

liên quan đến địa bàn nhiều xã, nhiều huyện (ví dụ: trong lĩnh vực môi trường, cấp

t nh c thể phụ trách các vấn đề thiên tai, thảm họa, động đất, s ng thần... hoặc bảo

tồn các loài động, thực vật quý hiếm...).

Bốn là, cần lưu ý, phạm vi quyền tự chủ về nhiệm vụ là không bất biến. Nhà

nước trung ương có thể chuyển giao thẩm quyền nhưng cũng c thể thu hồi lại thẩm

quyền cũng như pháp luật đã xây dựng cơ chế thì cũng c thể huỷ b cơ chế. Ví dụ:

trong tình trạng chiến tranh, để thực hiện nhiệm vụ bảo vệ tổ quốc, bảo đảm an

ninh, quốc phòng, nhà nước c thể thu hồi các thẩm quyền trước đ đã được chuyển

giao cho địa phương; hoặc khi, vì yêu cầu quản trị quốc gia, các nhà lập pháp thấy

rằng nhà nước trung ương cần phải đảm nhiệm một số nhiệm vụ đang được giao

cho địa phương làm. Tuy nhiên, thẩm quyền đã được chuyển giao cho CQĐP ch c

thể bị xem xét lại hoặc thu hồi lại bởi một cơ quan quyền lực cấp quốc gia và trong

khuôn khổ của pháp luật [58;98]. C thể n i rằng, Quốc hội ban hành luật để trao

quyền thì cũng ch c thể thu hồi lại quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP

bằng việc sửa đổi luật.

Năm là, cùng với việc phân định lại nhiệm vụ của các cấp chính quyền trung

ương và địa phương, trong quá trình toàn cầu h a, để ứng ph với những tác động

của quá trình này thì năng lực cầm lái của Chính phủ là đặc biệt quan trọng, đòi h i

Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ cần xác định lại chức năng của mình. Theo

đ , chức năng chủ yếu của các bộ, cơ quan ngang bộ là tập trung vào quản lý vĩ mô,

tăng cường chức năng hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật, quy hoạch, kế

hoạch và thanh tra, kiểm tra; phân cấp mạnh hơn nữa cho địa phương. Khi xác định

r được vai trò, chức năng chính của Chính phủ, các Bộ, ngành mới c thể tập trung

vào các hoạt động của chính quyền trung ương như xây dựng thể chế hoặc quản lý

tập trung một số lĩnh vực để bảo đảm hiệu quả và thống nhất trong toàn quốc.

Sáu là, trong mối quan hệ giữa trung ương với CQĐP theo tinh thần tăng tính tự

chủ, tự chịu trách nhiệm trong hoạt động của CQĐP các cấp, cần xác định trách nhiệm

chính của trung ương trong việc ban hành các cơ chế, chính sách, quy định, tiêu chuẩn

và cả quy trình thực hiện, sau đ kiểm tra việc thực hiện của chính quyền địa phương

128

các cấp đối với các dịch vụ công; trung ương cũng cần tăng cường theo d i, đôn đốc và

h trợ, thúc đẩy phát triển, giải quyết các kh khăn, vướng mắc, bất cập bằng việc hoàn

thiện thể chế, chính sách và thậm chí cả phân bổ kinh phí nguồn lực.

Bảy là, cần xác định đối với một nhà nước đơn nhất, những công việc chính

quyền địa phương được tự chủ quyết định s không nhiều như chính quyền các

nước liên bang, bên cạnh các quyền quản lý của riêng địa phương. phần lớn những

nhiệm vụ mà địa phương thực hiện vẫn là những nhiệm vụ của trung ương phân cấp

cho địa phương và được trung ương bảo đảm thực hiện về nhân lực và ngân sách;

như vậy mới ngăn ng a được nguy cơ cát cứ của địa phương và tránh được những

mối lo ngại về khả năng các địa phương ít tiềm năng phát triển kinh tế - nhất là

miền núi, vùng sâu, vùng xa - không thể tự trang trải, cân đối tài chính.

4 2 2 H i á uậ bả ả qu c , c u ác

i i c , â sác

Cùng với tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, CQĐP không ch tự quản

lý công việc của địa phương mà còn c ngân sách riêng để thực hiện các nhiệm vụ

đ [173, tr.163], tức là được tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ cũng đồng thời

được tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính và các nguồn lực [123;98;122;1]; n i

cách khác, CQĐP phải được cung cấp những phương tiện pháp lý, phương tiện tài

chính và nhân lực cần thiết. Tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa

phương về ngân sách là yếu tố quan trọng tạo ra nguồn lực tài chính để m i cấp

chính quyền địa phương chủ động thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, là

động lực khuyến khích m i cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai

thác các tiềm năng của mình để phát triển kinh tế địa phương. Phân quyền tự chủ về

quản lý ngân sách s làm đòn bẩy cho những đơn vị hành chính trở nên độc lập, tự

chủ hơn, đ ng g p vào quá trình phát triển của cộng đồng dân cư địa phương. Báo

cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trị hành chính công

nêu rõ:

Ch ng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục

đích của CQĐP phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao

129

cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng

ta s không bao giờ c thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của

người dân địa phương [160].

Nhiều người lo ngại là tăng cường phân cấp hay trao quyền tự chủ về ngân

sách trong khi năng lực quản lý của CQĐP còn yếu s dẫn đến những hậu quả tai

hại. Song cũng không thể chờ cho CQĐP c đủ năng lực quản lý ngân sách thì mới

phân cấp, bởi vì CQĐP s kh c đủ năng lực khi mà họ không được thử nghiệm để

phát triển năng lực đ [148, tr.68]. Do vậy việc hoàn thiện pháp luật nhằm phân

định thẩm quyền về quản lý ngân sách và nhất là khắc phục thực tế phân cấp ngân

sách hiện nay là điều cốt l i của tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa

phương, của tự quản địa phương. Vậy trong bối cảnh hiện nay, pháp luật phải hoàn

thiện như thế nào

Các nhà nghiên cứu hầu như thống nhất quan điểm cần bảo đảm các nguồn

lực (tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức, ngân sách…) cho chính quyền địa phương

các cấp [58;94;95] nhằm phát huy tính chủ động, năng động, sáng tạo và trách

nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn [79;76, tr.65]. Trong đ , vấn đề ngân

sách được xem là mấu chốt [148;140]. Nhiều ý kiến khẳng định cần bảo đảm cho

chính quyền địa phương các cấp cơ bản thật sự trở thành một cấp ngân sách; trao

cho chính quyền địa phương các cấp quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản

lý các nguồn thu ở địa phương: bảo đảm nguồn ngân sách để các cấp thực hiện

nhiệm vụ và quyền hạn được phân cấp … [54, tr.21].

Trong điều kiện ngân sách các cấp vẫn còn lồng ghép như hiện nay và Hiến

pháp năm 2013 vẫn trao Quốc hội “quyết định dự toán ngân sách nhà nước... và

“phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước... (khoản 4 Điều 70) thì chưa thể c

những cải cách cơ bản trong vấn đề ngân sách. Để giải quyết vấn đề lâu dài, c tính

bền vững, cần thiết kế lại hệ thống NSNN theo hướng tách bạch r ràng các cấp

ngân sách, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, tạo quyền chủ động hơn

cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách, nhiệm vụ, quyền hạn của

t ng cấp ngân sách được quy định r ràng, tăng trách nhiệm và tính tự chủ của các

130

cấp chính quyền. Quan điểm này cũng nhận được nhiều ý kiến ủng hộ của các nhà

khoa học [115;110;148, tr.148].

C ý kiến đề xuất, để tăng cường quyền hạn cho Hội đồng nhân dân cấp t nh

trong việc quyết định về việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho t ng cấp ngân

sách ở địa phương phù hợp với thực tế của địa phương, đề nghị không quy định

cứng tỷ lệ phân chia các khoản thu này; việc quyết định tỷ lệ để lại cụ thể cho ngân

sách xã, thị trấn; thị xã, thành phố thuộc t nh do Hội đồng nhân dân cấp t nh quyết

định theo tình hình thực tế tại địa phương. Tác giả cho rằng, vẫn đảm bảo trong

khuôn khổ của khoản 4 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, c thể phân định ngay thẩm

quyền ngân sách của t ng cấp chính quyền địa phương, bằng quy định của luật,

không trao hết thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân cấp t nh như đề xuất nêu trên

[16] mà trao cho Hội đồng nhân dân các cấp quyết định tỷ lệ phân chia các khoản

thu của địa phương mình; đồng thời Hội đồng nhân dân các cấp được quyết định

các chế độ chi ngân sách.

Về tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong nguồn thu của địa phương, để bảo đảm

chính quyền địa phương c quyền tự chủ trong việc thu và chi ngân sách, độc lập

với chính quyền trung ương, cần cho phép chính quyền địa phương thu thuế địa

phương để ngân sách địa phương c thể độc lập với NSTW, c thể tính tới việc trao

cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu, bao

gồm quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế [148, tr.149]. Cũng c ý kiến đề xuất

cần tăng cường phân cấp cho các địa phương trong việc quyết định các khoản thu

phí, lệ phí gắn với chức năng quản lý nhà nước của CQĐP. Tác giả đồng ý với đề

xuất nêu trên bởi đề xuất đ là phù hợp, và đ cũng là cách áp dụng ở nhiều nước c

chế độ tự quản địa phương hiện nay [110, tr.172].

Bên cạnh đ , tác giả cũng cho rằng, trước mắt, cần tăng tỷ lệ để lại cho địa

phương một số sắc thuế được huy động t hoạt động sản xuất kinh doanh nhằm

khuyến khích tăng cường công tác quản lý cũng như khai thác ngày càng cao hơn về

nguồn thu đảm bảo tính ổn định và bền vững về nguồn thu cho địa phương. Một số

sắc thuế cần được phân chia lại giữa trung ương và địa phương, nhưng phải phân

131

chia cho t ng cấp chính quyền địa phương chứ không phải ch phân chia cho cấp

t nh để t nh lại tiếp tục phân chia. Việc phân chia này phải bảo đảm hợp lý để tăng

nguồn thu cho địa phương. Ví dụ như thuế thu nhập doanh nghiệp của những doanh

nghiệp nếu hoạt động ở nhiều địa phương thì cần được phân chia giữa trung ương

và các cấp CQĐP, chứ không nên dành cho trung ương 100 như hiện nay, như

vậy mới tăng cường được nguồn thu cho NSĐP. Về lâu dài, nên trao quyền tự chủ,

quyền tự quyết, quyền kiểm soát quản lý các nguồn thu của CQÐP như CQÐP c

quyền hạn định ra tỷ lệ thuế; trao cho CQÐP cấp thấp về thuế tương đối độc lập;

khuyến khích các địa phương khai thác lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng,

phát triển các nguồn thu tiềm năng ở địa phương. Đối với các loại thuế công dân và

pháp nhân đ ng cho Nhà nước nên chia làm hai loại là thuế trung ương và thuế địa

phương; thuế địa phương nên trao quyền cho nhân dân địa phương quyết định thông

qua cơ quan đại diện của họ là HÐND. Thuế địa phương phải là nguồn chủ yếu tạo

ra NSĐP.

Cũng c quan điểm ở mức tự chủ cao hơn là địa phương c thể tự định ra sắc

thuế của riêng mình [148, tr.149], tác giả chưa đồng ý với quan điểm này vì quyền

đặt ra sắc thuế, không ch ở Việt Nam mà cả các nước phân quyền cao cũng phải do

luật của nghị viện quy định (Điều 34 Hiến pháp Cộng hòa Pháp]. Hơn nữa, Việt

Nam là nước theo mô hình nhà nước đơn nhất, nên áp dụng kinh nghiệm của các

nhà nước đơn nhất, ví dụ như Thụy Điển, c thể chính quyền địa phương c quyền

thu các sắc thuế riêng (như thuế thu nhập cá nhân, thuế đất, thuế tài sản …) nhưng

cơ sở thu thuế do Quốc hội quyết định và thậm chí, để quản lý chặt ch hơn đối với

chính quyền địa phương, Chính phủ đã thực hiện nhiệm vụ thu thuế một cách thống

nhất trong toàn quốc và sau đ điều tiết lại cho các địa phương để chi tiêu.

Về tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong nhiệm vụ chi của địa phương, cần mở

rộng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương trong quyết định chi tiêu; cho

phép CQĐP tự chủ, tự chịu trách nhiệm ở một mức độ thích hợp trong việc ra các

quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương [148, tr.150]. Địa phương được chủ

132

động quy định các nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách của địa phương phù hợp với

điều kiện thực tế và khả năng ngân sách của các cấp ngân sách thuộc địa phương.

Tác giả cho rằng, để bảo đảm cao hơn về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm

của chính quyền địa phương thì về lâu dài, cần c những giải pháp như: trung ương

cần phân bổ số bổ sung c mục tiêu cho các địa phương trên cơ sở định r tiêu chí,

nguyên tắc về bổ sung c mục tiêu gắn với các định hướng và chiến lược phát triển

ưu tiên của t ng vùng, miền và kế hoạch trung và dài hạn của địa phương. Đồng

thời, trong điều hành chi ngân sách, hình thành cơ chế để CQĐP c thêm tự chủ

trong các quyết định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo các ưu tiên của địa

phương và c được sự chủ động về cách thức thực hiện trên cơ sở nguồn thu ngân

sách để lại của địa phương và cân đối bổ sung của NSTW. Trung ương ch tác động,

can thiệp khi cần thực hiện các mục tiêu c tính quốc gia.

4 2 3 H i á uậ bả ả c , c u ác i

ổ c c, â s c các cấ c qu ƣơ

Theo Hiến pháp năm 2013, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn

vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Khoản 2 Điều 111 Hiến pháp

quy định cấp CQĐP gồm c HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm

nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định.

Không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, CQĐP được tổ chức giống nhau; với

khái niệm “cấp chính quyền này, cho phép chúng ta phân biệt r giữa cách phân

chia đơn vị hành chính để quản lý với mô hình tổ chức quản lý ở t ng đơn vị hành

chính. Không phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền. Ở đâu được coi

là cấp chính quyền thì chính quyền ở đ bao gồm HĐND và UBND; còn ở đâu

không được coi là cấp chính quyền thì s c cơ quan hành chính thực hiện nhiệm

vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn [176;32].

Vì vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đã đưa ra khái niệm “cấp CQĐP gồm

c HĐND và UBND , cấp chính quyền c ở những đơn vị hành chính nào s do

luật định, phù hợp với “đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính -

kinh tế đặc biệt . Như vậy, Hiến pháp năm 2013 đã mở ra những khả năng để luật

133

quy định và khắc phục những bất cập trong tổ chức CQĐP theo Hiến pháp năm

1992, đồng thời, đổi mới một bước quan trọng tổ chức CQĐP [176].

Như vậy, sự đa dạng h a về mô hình tổ chức của các đơn vị hành chính c

thể hứa hẹn c sự khác biệt cũng như tạo cơ chế độc lập, tự chủ về tổ chức và nhân

sự của các cấp chính quyền trong quá trình thể chế h a Hiến pháp trong các văn bản

pháp luật được ban hành sau này. Trong thời gian tới, pháp luật cần hoàn thiện để

bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền địa phương về vấn đề tổ chức và nhân sự.

Vấn đề tổ chức bộ máy CQĐP cần phải c những cải cách đột phá trong

tương lai, c cơ sở pháp lý t Hiến pháp, trong đ , thuật ngữ “đơn vị hành chính

tương đương với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc Trung ương cho

thấy Hiến pháp năm 2013 đã để mở cho việc thành lập đơn vị hành chính mới trong

thành phố trực thuộc trung ương, đây cũng là cơ sở để thiết lập các đơn vị hành

chính phục vụ mục đích quản lý hành chính như một số nước trên thế giới.

Để g p phần giải quyết t ng bước những bất cập về mô hình tổ chức

CQĐP rập khuôn ở tất cả các loại địa bàn như đã được ch ra trong quá trình tổng

kết Hiến pháp năm 1992 và tổng kết thực hiện Luật tổ chức HĐND và Ủy ban

nhân dân năm 2003 [34;8], hướng hoàn thiện c thể là, ở đơn vị hành chính

phường, không tổ chức HĐND, ch c Ủy ban nhân dân làm nhiệm vụ, quyền hạn

của CQĐP phường, chủ yếu là tổ chức thực thi hiến pháp, pháp luật trên địa bàn,

cung cấp các dịch vụ hành chính công thiết thân với người dân ở cơ sở. Mô hình

tổ chức chính quyền phường và phân cấp quản lý cho chính quyền phường như

vậy phù hợp với các đặc điểm và nguyên tắc quản trị đô thị, đ là tập trung nhiệm

vụ, quyền hạn quyết định các chủ trương, biện pháp đầu tư, quản lý ở cấp chính

quyền thành phố và cấp chính quyền quận để đảm bảo tính thống nhất, đồng b và

liên thông trong phát triển cơ sở hạ tầng k thuật và hạ tầng xã hội đô thị [20;21].

Theo đ , cần hoàn thiện pháp luật để bộ máy hành chính nhà nước ở đô thị quản lý

mang tính tập trung thống nhất và vận hành thông suốt, nhanh nhạy cao và không

thể bị cắt khúc như ở nông thôn; trong đô thị cần áp dụng cơ chế ủy quyền của

134

chính quyền thành phố, thị xã cho các cơ quan quản lý hành chính cấp dưới (quận,

phường) thực thi một số nhiệm vụ hành chính cụ thể [102].

Luật tổ chức CQĐP được Quốc hội thông qua năm 2015 vẫn chưa cụ thể h a

đầy đủ tinh thần Hiến pháp năm 2013 về phân quyền cho CQĐP các cấp, do đ , cần

được tiếp tục hoàn thiện.

Về thẩm quyền tổ chức: Pháp luật cần trao quyền hơn nữa cho chính quyền

địa phương m i cấp trong thẩm quyền quyết định tổ chức bộ máy; và cần phân biệt

về tổ chức và nhân sự để thực hiện nhiệm vụ của trung ương với nhiệm vụ của riêng

địa phương. Trong quá trình hoạt động, tùy theo hiệu quả và nhu cầu, CQĐP được

quyền tự quyết định bộ máy, biên chế trong quy định khung tương đối rộng do trung

ương quy định. Pháp luật cần quy định mở để tạo sự đa dạng h a về mặt tổ chức bộ

máy của các cấp chính quyền địa phương. Về nguyên tắc, Hội đồng nhân dân c thể

thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân (tr một

số cơ quan chuyên môn do Chính phủ quy định thống nhất) phù hợp với tình hình,

đặc điểm cụ thể của m i địa phương.

Về thẩm quyền nhân sự: CQĐP cần được lựa chọn bố trí, sắp xếp, sử dụng

nhân sự cũng như đưa ra các quy định cần thiết về mặt nhân sự để bảo đảm phù hợp

với nhiệm vụ của t ng cấp chính quyền; đối với những nhiệm vụ địa phương thực

hiện theo ủy quyền của trung ương thì trung ương phải bảo đảm nguồn nhân lực cần

thiết. Theo đ , chính quyền địa phương m i cấp cần được trao quyền chủ động toàn

bộ các vấn đề về tổ chức thi tuyển, bổ nhiệm, nâng ngạch, nâng bậc; quyết định đãi

ngộ, chế độ khen thưởng, kỷ luật giải quyết chế độ hưu trí và thôi việc… đối với

cán bộ, công chức của t ng CQĐP; không c sự phụ thuộc giữa các cấp chính

quyền về vấn đề nhân sự.

Trong trường hợp pháp luật trung ương c quy định thì ch nên quy định

khung để bảo đảm hài hòa lợi ích quốc gia và lợi ích địa phương, bảo đảm phù hợp

các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền, của nền hành chính hiện đại, hiệu lực,

hiệu quả. Do đ , trong tương lai, nên c sự phân biệt tiêu chuẩn, yêu cầu của “công

chức trung ương và “công chức địa phương ; trung ương ch tập trung ban hành,

135

điều ch nh các vấn đề liên quan đến công chức trung ương và ch quy định những

quy định cần thiết, tối thiểu đối với đội ngũ công chức địa phương.

Chính quyền địa phương cũng cần được trao quyền quyết định m t số chính sách

đặc thù về tuyển dụng; đào tạo, bồi dưỡng, chế độ đãi ngộ cán bộ, công chức, viên chức

phù hợp với đặc thù địa phương. Địa phương cũng c thể quy định các chế độ khuyến

khích, thu hút nhân tài, nhân lực có trình độ cao về làm việc tại địa phương.

Các văn bản do trung ương ban hành không nên quy định quá chi tiết về

biên chế, chính sách, chế độ đãi ngộ (ví dụ: ch tiêu công chức, ch tiêu chuyên

viên chính, chuyên viên cao cấp… của CQĐP), tiêu chí đánh giá cán bộ, công

chức, tiêu chí cán bộ lãnh đạo ở các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa

phương hay chính sách thu hút và đãi ngộ nhân tài để áp dụng cho tất cả các cấp

chính quyền mà cần trao cho địa phương thẩm quyền quyết định hoặc quy định

tùy theo trường hợp (quyết định biên chế, quy định chính sách đãi ngộ…). Do

đ , đối với tiêu chuẩn cán bộ, công chức, các quy định của chính quyền trung

ương không nên quá cụ thể mà cần quy định “mở” để CQĐP c thể đặt ra tiêu

chuẩn phù hợp với nhu cầu tuyển dụng, quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, viên

chức. Tham khảo kinh nghiệm của một số nước, cần thiết trao cho chính quyền

địa phương quyền tự chủ trong vấn đề sắp xếp tổ chức và nhân sự, như quyền

quyết định số lượng các cơ quan địa phương (Hội đồng dân cử xác định bộ máy

hành chính chuyên môn, bộ máy tư vấn, tham mưu theo nhu cầu của địa phương),

quyết định số lượng, biên chế theo nhu cầu địa phương.

Như đã nêu ở trên, cấp xã là cấp gần dân nhất nên được giao cung cấp các

dịch vụ công với điều kiện việc thực hiện dịch vụ công đ phù hợp với khả năng

cung ứng của xã và với đầy đủ các nguồn lực bảo đảm; cấp xã cần được tăng cường

nguồn lực cả về tài chính và con người. Cũng không nên vì lý do khả năng, trình độ

năng lực của cán bộ chính quyền địa phương chưa đáp ứng nên chưa thể chuyển

giao nhiệm vụ. Như vậy, khi chuyển giao quyền thì trung ương cũng cần c sự h

trợ về nhiều phương diện để chính quyền địa phương, nhất là cấp cơ sở c thể thực

hiện tốt nhiệm vụ. Hiện nay, với nguồn nhân lực - cán bộ chuyên trách ở cấp xã quá

136

ít i thì kh c thể đảm đương các công việc nếu được phân quyền nhiều hơn, mặt

khác ngay cả những công việc hiện tại được pháp luật giao cũng kh bảo đảm hiệu

quả. Do vậy, bên cạnh việc tăng cường cán bộ thì cũng cần thu hút cả khu vực tư

nhân, xã hội h a trong quá trình quản lý của cấp xã.

4.2.4. H i á uậ qu b ă bả qu

á uậ c c qu ƣơng

Hiện nay, c nhiều ý kiến tranh luận về việc c nên trao thẩm quyền ban

hành văn bản quy phạm pháp luật cho địa phương hay không, nhất là cấp huyện,

cấp xã c cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật không. Nhưng cũng c ý kiến

còn băn khoăn về thẩm quyền của cấp xã, theo đ , đối với cấp xã, do phạm vi địa

giới của xã, phường, thị trấn khá nh và sự khác biệt về các vấn đề tự nhiên, xã hội

của các xã, phường, thị trấn trong một huyện, quận không nhiều nên gần như không

c yếu tố đặc thù cần c những qui định riêng. Mặt khác, để tránh sự tản mạn của

pháp luật, việc quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

chính quyền cấp xã là không cần thiết [44].

Cũng c quan điểm cho rằng, các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ

quan trung ương ban hành thường c hiệu lực trên phạm vi toàn quốc, vì vậy cần c

sự cụ thể h a văn bản của trung ương cho phù hợp với điều kiện cụ thể của địa

phương, mặt khác, do những khác biệt của địa phương cho nên cũng c những vấn

đề ch c ở địa phương này mà không c ở địa phương khác nên cũng kh c thể

được qui định trong các văn bản do trung ương ban hành, trường hợp này cũng cần

có văn bản của địa phương trực tiếp điều ch nh các vấn đề đ [44, tr. 2].

Cùng với việc trao thẩm quyền quản lý, thì chính quyền trung ương cũng

phải trao cho chính quyền địa phương thẩm quyền ban hành quy định để thực thi

pháp luật một cách hợp lý và thuận lợi với điều kiện của địa phương. Trong nhà

nước liên bang, chức năng tổng quát nhất của chính quyền địa phương là địa

phương hoá các quy định pháp luật của liên bang [14] và nhà nước liên bang c xu

hướng khuyến khích sự đa dạng thì, trong nhà nước đơn nhất, không khuyến khích

tinh thần “địa phương h a này.

137

Bên cạnh đ , cần đặc biệt cân nhắc c cần thiết phải đặt vấn đề về “quyền

lập quy độc lập của một đơn vị hành chính nh , quy mô, dân số quá nh và vị trí

địa lý cũng như các yếu tố chính trị khác chưa đòi h i về tính cấp bách phải c thẩm

quyền này. Quyền lập quy độc lập, với tính chất là không phụ thuộc vào quy định

luật của Quốc hội, như kinh nghiệm của một số nước, ch đặt ra đối với trường hợp

xét về vị trí địa lý và lịch sử của đơn vị hành chính là quá độc lập (hoặc c xu

hướng ly khai của chính người dân hay của chính quyền địa phương nơi đ ). Do đ ,

các quốc gia theo mô hình nhà nước đơn nhất ít c các đơn vị hành chính như vậy,

và thường ch áp dụng cho các đơn vị hành chính mà về mặt lịch sử hoặc chính trị

cần c sự độc lập tương đối của chính quyền [174]. Hiện nay chúng ta đang cho

phép thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng xây dựng và thực hiện thí điểm chính

quyền đô thị và cho huyện đảo Phú Quốc, t nh Kiên Giang, huyện Vân Đồn, t nh

Quảng Ninh, Khu Bắc Vân Phong, t nh Khánh Hoà xây dựng đơn vị hành chính -

kinh tế đặc thù. Trong quá trình xây dựng các đề án về các đơn vị hành chính - kinh

tế đặc thù nêu trên đã c ý kiến đề nghị trao quyền lập pháp, lập quy cho những đơn

vị hành chính rất nh như huyện Vân Đồn... Tác giả cho rằng việc trao thẩm quyền

ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho những chính quyền này là không hợp lý;

s một mặt tạo ra sự cát cứ của cấp chính quyền, mặt khác, gây áp lực trong việc

ban hành quy định của chính quyền địa phương.

Pháp luật, bằng nhiều cách c thể hạn chế thẩm quyền ban hành văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương, ví dụ như trung ương phải quy định

những vấn đề thuộc trách nhiệm của trung ương, phải nhanh ch ng ban hành luật,

nghị định... để giải quyết đáp ứng nhu cầu của người dân cả nước (ví dụ: tiêu chuẩn

nước sạch, tiêu chuẩn về môi trường,…đang được quy định bởi các thông tư của các

bộ). Nếu địa phương được giao quản lý về một lĩnh vực nào đ và nếu như trung

ương chưa c quy định thì địa phương hoàn toàn c thể tự mình đặt ra quy định.

Nghĩa là việc ban hành luật, quy định chi tiết thi hành luật là thuộc trung ương,

không cần thiết địa phương phải đồng loạt ban hành văn bản hướng dẫn, trên thực tế

ch là sự nhắc lại các quy định của cấp trung ương mà không c nội dung mới. Tuy

138

nhiên, nếu địa phương c thẩm quyền quản lý riêng, dù là cấp t nh, cấp huyện hay

cấp xã thì vẫn c thẩm quyền ban hành văn bản để quản lý.

Do đ , chính quyền địa phương trong nhà nước đơn nhất, với tư cách là chủ

thể chính trong việc tổ chức thi hành pháp luật, c trách nhiệm phải triển khai việc

thực hiện các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương (ví dụ: các bộ ban

hành tiêu chuẩn môi trường, tiêu chuẩn nước sạch, tiêu chuẩn xây dựng...). Chính

quyền địa phương ch ban hành những văn bản quy định c tính chất “lập quy để

quản lý những vấn đề thuộc phạm vi phân cấp, phân quyền theo luật giao; còn việc

thực hiện các nhiệm vụ theo ủy quyền của trung ương thì tuân thủ hướng dẫn, quy

định của chính quyền trung ương.

Theo pháp luật hiện nay thì ở địa phương c cả hai chủ thể đều c thẩm

quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân

dân; đôi khi Ủy ban nhân dân còn “lấn át thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, c

khi ban hành thay, cũng c khi luật chuyên ngành giao trực tiếp cho Ủy ban nhân

dân ban hành quy định, làm cho hoạt động ban hành văn bản của Hội đồng nhân

dân cũng trở nên hình thức. Các luật chuyên ngành cần quy định r ràng vai trò của

Hội đồng nhân dân trong việc ban hành quy định ở địa phương cũng như vai trò của

chủ thể này trong việc quyết định các vấn đề của địa phương.

4 2 5 H i á uậ ấ ác bả ả s

ố ấ , ồ b i i c i á uậ bả ả qu c ,

c u ác i c c qu ƣơng

Cùng với việc hoàn thiện pháp luật liên quan trực tiếp tới phạm vi, nội dung

của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, những vấn đề

khác của pháp luật cũng cần phải được hoàn thiện nhằm bảo đảm sự thống nhất,

đồng bộ của hệ thống pháp luật, tính nhất quán, chắc chắn, ổn định của pháp luật,

của chủ trương, chính sách và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước. Cụ thể là cần

hoàn thiện pháp luật trên các phương diện sau đây:

M t là, trong điều kiện xây dựng “nhà nước thịnh vượng chung , đòi h i sự

can thiệp ngày càng sâu rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của các cơ

139

quan nhà nước trung ương, mối quan hệ giữa nhà nước trung ương và chính quyền

địa phương ngày càng trở nên chặt ch [39, tr.1].

Phân quyền, trao quyền tư quản, tự chủ cho địa phương không c nghĩa là

địa phương thích làm gì thì làm và ch làm những gì đem lại lợi ích cho địa

phương mình mà không quan tâm đến lợi ích quốc gia; chính quyền địa phương

cần giải quyết hài hòa lợi ích địa phương và lợi ích quốc gia [62;112, tr.39] ; địa

phương không ch giải quyết các vấn đề của địa phương mà còn phải đảm trách các

nhiệm vụ của trung ương. Tuy nhiên, khi giao thêm nhiệm vụ thì pháp luật cần phải

tính đến các biện pháp bảo đảm thi hành, tránh tình trạng luật pháp ch quy định

nhiệm vụ cho địa phương mà không quy định các biện pháp và các nguồn lực bảo

đảm thực hiện nhiệm vụ. C nghĩa là, cần chấm dứt tình trạng thông qua các văn

bản quy phạm pháp luật mới, càng làm cho trách nhiệm của chính quyền địa

phương nặng nề thêm, nhưng không c sự điều ch nh về ngân sách và nhân sự

tương ứng [153, tr.4].

ai là, pháp luật cần tạo cơ sở pháp lý vững chắc để CQĐP các cấp thực

hiện tốt vai trò “kép của mình: v a là cơ quan thực hiện pháp luật do chính quyền

trung ương hoặc chính quyền cấp trên ban hành, v a là cơ quan trực tiếp giải quyết

các công việc riêng, c tính đặc thù của địa phương (cơ quan mang tính tự chủ, tự

chịu trách nhiệm, hay c thể gọi là tự quản của nhân dân địa phương). Với những

loại công việc kiểu này, trong một số điều kiện nhất định, với những địa phương có

nguồn thu ngân sách thấp, điều kiện kinh tế - xã hội kh khăn, CQĐP c thể nhờ tới

sự trợ giúp của chính quyền cấp trên hoặc chính quyền trung ương nhưng quy tắc

trợ giúp phải được minh định rất r ràng [148, tr.142].

a là, pháp luật cần xác định r vị trí, trách nhiệm của CQĐP trong việc tổ

chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương (nhiệm vụ của hệ thống hành

chính tại địa phương), t đ xác định lại hợp lý hơn mối quan hệ giữa các thiết chế

hiến định ở trung ương với các cơ quan CQĐP theo hướng bảo đảm sự điều hành

thông suốt của nền hành chính quốc gia theo Hiến pháp và pháp luật, khắc phục bất

cập do quy định của Hiến pháp hiện hành là hoạt động của HĐND chịu sự hướng

dẫn, kiểm tra, giám sát của đồng thời hai cơ quan là Ủy ban thường vụ Quốc hội và

Chính phủ.

140

ốn là, hoàn thiện pháp luật về tổ chức hoạt động không ch đối với bộ máy

chính quyền địa phương phải đồng bộ với hoàn thiện pháp luật về tổ chức, hoạt

động của bộ máy trung ương, t đ mới phân định rành mạch và làm r ràng hơn

mối quan hệ giữa trung ương và địa phương; trong tổ chức và hoạt động của các cấp

chính quyền t trung ương tới địa phương, cần bảo đảm nguyên tắc phân quyền

theo chiều ngang và phân quyền theo chiều dọc, trong sự phân quyền đ đều bảo

đảm c sự “kiểm soát quyền lực (ví dụ trong cùng cấp chính quyền cũng c sự

kiểm soát quyền lực giữa cơ quan dân cử và cơ quan chấp hành - hành chính) để

bảo đảm hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của các cơ quan. Theo đ , pháp luật cần

ràng buộc chặt ch hoạt động của các cơ quan dân cử, cơ quan hành chính - chấp

hành của chính quyền địa phương, các cơ quan trung ương cũng bị ràng buộc để bảo

đảm trao quyền tự chủ nhưng không lạm quyền, vượt quyền, bảo đảm quan tâm đến

lợi ích của nhân dân.

Trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, nhà nước trung ương

đ ng vai trò h trợ, thúc đẩy địa phương trong quá trình phân quyền, ví dụ như

trung ương c thể ban hành quy định pháp luật tạo khuôn khổ cho CQĐP thực hiện

tốt nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Đặc biệt là với những nhiệm vụ ủy quyền cho địa phương, trung ương cần

tập trung vào việc ban hành định mức, tiêu chuẩn và thủ tục nhằm h trợ chính

quyền địa phương thực hiện tốt các công việc được ủy quyền. Đồng thời, trung

ương phải kiểm tra, giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đ , c nghĩa là

không thực hiện các hoạt động quản lý, điều hành vượt quá thẩm quyền của mình

cũng như không được buông l ng hoặc b trống lĩnh vực quản lý được pháp luật

quy định.

Đối với các dịch vụ công, chủ yếu phân quyền cho các cấp chính quyền địa

phương thực hiện nhưng nhà nước trung ương phải luôn giữ thẩm quyền ban hành

quy định pháp luật về thực hiện dịch vụ công nhằm tạo khuôn khổ cho CQĐP thực

hiện nhiệm vụ. Vì vậy, cần hoàn thiện pháp luật nhằm phân định rành mạch chức

năng, nhiệm vụ của trung ương, địa phương để bảo đảm sao cho chức năng của

141

trung ương cần tập trung vào hoạt động hoạch định chính sách, xây dựng các văn

bản quy phạm pháp luật; xây dựng và ban hành các quy hoạch, chương trình quốc

gia, chiến lược quốc gia, tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy trình, quy phạm; hướng dẫn,

thanh tra, kiểm tra, giám sát việc tổ chức thực hiện.

Năm là, hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm cơ chế kiểm tra, giám sát của

chính quyền trung ương đối với CQĐP. Cần hoàn thiện quy định về hoạt động giám

sát, kiểm tra đối với hoạt động của CQĐP để bảo đảm nguyên tắc: tôn trọng quyền

tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nhưng bảo đảm tính trách nhiệm trong hệ

thống hành chính nhà nước nhằm tạo điều kiện cho trung ương thực hiện tốt chức

năng quản lý thống nhất nền hành chính quốc gia trong điểu kiện nhà nước đơn

nhất, bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước, bảo đảm tính hợp hiến, hợp

pháp của hoạt động của CQĐP.

Giám sát nhà nước của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa

phương là điều tất yếu của vấn đề tự chịu trách nhiệm của địa phương. Mục đích, ý

nghĩa của giám sát kiểm tra của Nhà nước, xuất phát t hai khía cạnh: m t mặt, địa

phương là những đơn vị hành chính tự lập với tư cách là một pháp nhân của luật

công, c quyền về hành chính tự quản được Hiến pháp th a nhận; mặt khác, địa

phương là một bộ phận trong bộ máy chính quyền, có cơ cấu hành chính cồng kềnh;

là một bánh xe trong một c máy phức tạp và c xe đ ch c thể hoạt động tốt khi

mọi bộ phận của n trong đ có các bánh xe đều hoạt động tốt. Giám sát nhà nước

xuất phát t yêu cầu địa phương phải hoà nhập được vào cơ cấu chung của nhà

nước và phải đảm đương được vai trò đã được nhà nước giao theo quy định của luật

pháp hiện hành [122, tr.199].

Trong phạm vi nhiệm vụ tự chủ, tự chịu trách nhiệm thì công tác kiểm tra,

giám sát ch giới hạn trong việc kiểm tra, giám sát sự tôn trọng, tuân thủ đúng pháp

luật mà không can thiệp vào tính hợp lý của quyết định của CQĐP (vì như vậy s vi

phạm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương). Trong phạm vi được ủy

quyền thì công việc giám sát bao gồm cả hai loại là kiểm tra, giám sát tính hợp pháp

(để bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động hành chính) và kiểm tra, giám sát về tính

142

hợp lý và hiệu quả hay là giám sát mức đ phù hợp của hoạt đ ng hành chính, giám

sát cả cách thức địa phương hoàn thành công việc đ … và để bảo đảm hài hòa giữa

lợi ích của địa phương và lợi ích quốc gia. Như vậy, pháp luật cần phân định r nội

dung, phạm vi giám sát, kiểm tra của cơ quan nhà nước ở trung ương đối với CQĐP

và của CQĐP cấp trên đối với CQĐP cấp dưới theo hai nh m nhiệm vụ: i) giám sát,

kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn

được phân quyền; ii giám sát, kiểm tra tính hợp pháp, tính hợp lý trong việc thực

hiện các nhiệm vụ được ủy quyền.

Để bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền địa phương, chính quyền trung

ương ch cần tập trung vào hướng dẫn và theo dõi địa phương về những vấn đề

thuộc thẩm quyền của trung ương. Đối với vấn đề thuộc thẩm quyền của riêng địa

phương, của t ng cấp chính quyền do luật định, việc kiểm tra, giám sát của trung

ương ch nên tập trung vào kiểm tra việc tuân thủ pháp luật của chính quyền địa

phương. Việc bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, bảo đảm tính thống nhất

trong việc thực hiện quyền lực nhà nước hay yêu cầu vận hành nền hành chính

thống nhất, thông suốt không c nghĩa là phải c sự “thống nhất trong cách làm,

trong triển khai tất cả các công việc địa phương; điều này ch triệt tiêu tính sáng tạo,

tính chủ động và kìm hãm sự phát triển chung của t ng địa phương cũng như của

quốc gia.

Tác giả Luận án cho rằng, trong thực tế pháp luật các nước cho thấy, cái gọi

là “tự quản , tự quyết định về nhiệm vụ thuộc thẩm quyền riêng địa phương, nhất là

cấp cơ sở không lớn, ngay cả khi dường như là n không c giới hạn, tức là những

nhiệm vụ “tư ̣ nguyện . Trên thực tế, c cách tiếp cận thường xác định một cách

sai lầm rằng, phân quyền là một văn bản ra lệnh phân cấp rộng rãi [156, tr.55]. Tác

giả đồng tình với quan điểm cho rằng“Cái chúng ta cần không phải là quyền lực

cho chính quyền trung ương hay các tổ chức địa phương mà là sức mạnh bổ trợ

nhau trong cả hai cấp chính quyền đó [154].

Sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm này không cần đặt ra vấn đề giám hộ hành

chính như cách làm trước đây của một số nước áp dụng mô hình phân quyền.

143

Sáu là, nhằm bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc

gia, pháp luật cần làm r và bảo đảm mối quan hệ giữa HĐND và Ủy ban nhân

dân phải c sự gắn kết, cần xác định HĐND là chủ thể chính trong việc chấp hành,

thực thi Hiến pháp và pháp luật (trước tiên là thông qua hệ thống văn bản, biện

pháp do HĐND ban hành trong quá trình “quyết định các vấn đề của địa

phương”). Hội đồng nhân dân là thiết chế cần phải c đối với mọi chính quyền

địa phương thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Pháp luật cần xác định r

vị trí của HĐND là cơ quan ra quyết định chính, cơ quan có vai trò chính trong

việc thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Còn

vai trò, nhiệm vụ của UBND cần hạn chế hơn so với HĐND; cơ quan này chủ yếu

chấp hành, thi hành các văn bản của HĐND cũng như thi hành các quy định pháp

luật của chính quyền trung ương.

144

KẾT LUẬN CHƢƠNG 4

Các quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP cần

được quán triệt trong quá trình hoàn thiện pháp luật Việt Nam về chính quyền địa

phương trong thời gian tới. Để bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính

quyền địa phương, nhiệm vụ, quyền hạn của m i cấp CQĐP phải được bảo đảm bởi

thể chế, nhất là bởi Hiến pháp, luật. Hiến pháp năm 2013 với những đổi mới mạnh

m về CQĐP là cơ sở hiến định quan trọng cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ

thống pháp luật liên quan đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Chính

quyền địa phương phải được bảo đảm quyền giải quyết các công việc mang tính

cộng đồng tại địa phương bằng việc tự chịu trách nhiệm, trong khuôn khổ các đạo

luật. Hoạt động của chính quyền địa phương phải dựa trên cơ sở của luật pháp

nhưng mặt khác, các quy định của pháp luật không thể thu hẹp phạm vi nhiệm vụ tự

chủ của địa phương đến mức n “trống rỗng về mặt n i dung” cũng như không làm

mất đi khả năng của địa phương hoạt động hiệu lực, hiệu quả bằng cơ chế tự chịu

trách nhiệm.

Trên cơ sở của Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP, Luật tổ chức

Chính phủ, các đạo luật quy định về t ng ngành, lĩnh vực cụ thể cần phải cụ thể h a

nguyên tắc bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Do đ , các đạo

luật cần hoàn thiện theo hướng xác định r những loại việc do chính quyền trung

ương quyết định và tổ chức thực hiện, những việc do CQĐP quyết định và tổ chức

thực hiện, những việc thuộc cả chính quyền trung ương và CQĐP cùng thực hiện

theo phân cấp và đảm bảo điều kiện thực hiện trong phạm vi phân cấp, những việc

thuộc thẩm quyền riêng của CQĐP quyết định và tổ chức thực hiện.

Bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các

cấp không đồng nghĩa với việc chính quyền địa phương ch làm những việc mình

muốn, người dân địa phương muốn mà ngoài những việc, vấn đề của địa phương

được tự quyết, còn c những công việc, nhiệm vụ công hoặc dịch vụ công mà

CQĐP đảm nhận và thực hiện theo ủy quyền của trung ương; để bảo đảm không ch

lợi ích của địa phương mà còn vì lợi ích chung, lợi ích quốc gia.

145

KẾT LUẬN

Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP c ý nghĩa quan trọng nhằm nâng

cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương c thể g p phần tăng cường năng lực

quản lý hành chính của các cấp chính quyền t trung ương tới địa phương bởi các

quyết định của t ng cấp chính quyền s gắn với nhu cầu, yêu cầu tổ chức đời sống

xã hội trên địa bàn, phù hợp với bản chất vấn đề cần giải quyết, phù hợp với trình

độ phát triển kinh tế - xã hội, điều kiện và khả năng phát triển của t ng khu vực,

vùng lãnh thổ, với t ng loại hình đơn vị hành chính. Hoàn thiện pháp luật về quyền

tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP c thể g p phần quan trọng đẩy mạnh cải

cách hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế và tăng cường năng lực quản lý

của t ng địa phương. Chính quyền địa phương nếu được trao một phạm vi thẩm

quyền cần thiết s kích thích phát triển kinh tế địa phương, đồng thời xây dựng một

hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước phản ứng linh hoạt và c trách nhiệm hơn t

dưới lên. Pháp luật c vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách về tổ chức và

hoạt động của các cấp chính quyền; do đ , việc hoàn thiện pháp luật về quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp là vô cùng quan trọng.

Qua nghiên cứu cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của CQĐP, đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về vấn đề này cho

thấy còn nhiều điểm hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành dẫn đến chưa kích

thích được tiềm năng, thế mạnh của CQĐP ở m i cấp cũng như năng lực và sự tham

gia của người dân địa phương. Nghiên cứu cho thấy, pháp luật Việt Nam cần được

hoàn thiện để bảo đảm CQĐP được trao đầy đủ thẩm quyền và để cấp chính quyền

đ c khả năng chủ động giải quyết những vấn đề phát sinh trực tiếp ở địa phương;

được tự mình quyết định công việc của địa phương và tự chịu trách nhiệm trước

pháp luật về việc quyết định đ . Chính quyền địa phương m i cấp cần phải được

trao một phạm vi thẩm quyền riêng mà không phải là cấp nhận ch thị hay những

nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Chính quyền địa phương ở m i

146

cấp đều cần được bảo đảm các nguồn lực về tài chính, về tổ chức, nhân lực thậm chí

được bảo đảm c trong tay công cụ là thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp

luật để thực hiện nhiệm vụ mà pháp luật giao. Các bảo đảm này cần phải được xác

định cụ thể bởi các đạo luật. Do đ , cụ thể h a tinh thần Hiến pháp năm 2013 về

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp, các đạo luật cần tiếp tục được

nghiên cứu, hoàn thiện, bảo đảm các cơ quan lập pháp không làm hẹp đi hay sai

lệch nội dung và những vấn đề cốt l i của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

CQĐP; luật và các văn bản dưới luật không được "làm suy yếu quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm của địa phương theo tinh thần Hiến pháp. Điều cần lưu ý là, phạm

vi nội dung của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nhất thiết phải bao

gồm: thẩm quyền về nhiệm vụ quản lý; thẩm quyền về ngân sách, tài chính, thẩm

quyền về nhân sự, thẩm quyền về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; trong đ ,

tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính phải được coi là yếu tố cốt l i, then chốt. T

đ , mới tháo gỡ những tồn tại, bất cập về biên chế, tổ chức của các cơ quan nhà

nước, khắc phục tình trạng chi tiêu lãng phí hoặc sử dụng ngân sách kém hiệu quả

của các cấp chính quyền.

Việc hoàn thiện pháp luật về nhiệm vụ của CQĐP cũng cần bảo đảm một số

nguyên tắc sau: (i) cần xác định rõ những nhiệm vụ mà chính quyền trung ương s

phân quyền hoặc s không phân quyền. Những thẩm quyền mà theo kinh nghiệm

của nhiều nước, đều thuộc thẩm quyền của nhà nước trung ương thì không nên trao

cho địa phương; tất cả các lĩnh vực còn lại đều có thể thuộc thẩm quyền của các cấp

chính quyền địa phương, và về nguyên tắc là không hạn chế nếu đ là các vấn đề

của đời sống xã hội; (ii) để xác định trách nhiệm cụ thể, cần phải quy định những

nhiệm vụ nào bắt buộc phải thực hiện, những nhiệm vụ nào cần thực hiện, những

nhiệm vụ nào khuyến khích thực hiện; (iii) cần phân định nhiệm vụ, quyền hạn,

trách nhiệm của t ng cấp chính quyền địa phương trên nguyên tắc việc nào do cấp

nào giải quyết sát với thực tế hơn, c hiệu quả hơn thì giao nhiệm vụ, thẩm quyền

cho cấp đ . Bởi l , hành chính trước hết là phải phục vụ cho công dân và vấn đề đặt

ra không phải ch là giải quyết các nhiệm vụ một cách hợp lý mà trong quá trình

147

thực thi các nhiệm vụ còn cần phải c sự gần gũi người dân, có sự tham gia của

người dân và nhận được sự hài lòng của người dân đối với nền hành chính. Pháp

luật không nên quy định chung nhiệm vụ của chính quyền địa phương mà cần ch rõ

của chính quyền cấp nào, cấp t nh, huyện hay xã. Có thể tách thành các nh m nhiệm

vụ, quyền hạn của CQĐP, gồm: (i) Các nhiệm vụ chung mà các cấp CQĐP đều

được giao; (ii) Các nhiệm vụ được giao riêng cho t ng cấp CQĐP; (iii) Các nhiệm

vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao (theo phân cấp, ủy quyền) k m theo các điều

kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đ .

Hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

chính quyền địa phương không c nghĩa là địa phương ch làm những gì phục vụ

cho lợi ích địa phương mà không quan tâm đến lợi ích quốc gia; CQĐP cần giải

quyết hài hòa lợi ích địa phương và lợi ích quốc gia; địa phương không ch giải

quyết các vấn đề của địa phương mà còn phải đảm trách các nhiệm vụ của trung

ương. Tuy nhiên, khi trung ương giao nhiệm vụ thì cần phải tính đến các biện pháp

bảo đảm thi hành, tránh tình trạng luật pháp ch quy định nhiệm vụ cho địa phương

mà không quy định các biện pháp và các nguồn lực bảo đảm thực hiện nhiệm vụ.

Đối với một nhà nước đơn nhất, những công việc chính quyền địa phương

được tự chủ quyết định s không nhiều như chính quyền các nước liên bang, bên

cạnh các quyền quản lý của riêng địa phương. Phần lớn những nhiệm vụ mà địa

phương thực hiện vẫn là những nhiệm vụ của trung ương phân cấp cho địa phương

và được trung ương bảo đảm thực hiện về nhân lực và ngân sách; như vậy mới ngăn

ng a được nguy cơ cát cứ của địa phương và tránh được những mối lo ngại về khả

năng các địa phương ít tiềm năng phát triển kinh tế - nhất là miền núi, vùng sâu,

vùng xa - không thể tự trang trải, cân đối tài chính. Việc chuyển giao nhiệm vụ giữa

trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền cần quan tâm đến yếu tố vùng,

miền, đặc thù của các địa phương; c quy chế đặc thù cho một số địa phương. Việc

trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cấp chính quyền địa phương ở Việt

Nam hoặc quy định quy chế đặc biệt cho bất kỳ một đơn vị hành chính lãnh thổ nào

đều phải đặt trong khuôn khổ nhà nước đơn nhất, bảo đảm sự quản lý thống nhất, sự

148

giám sát chặt ch của trung ương, đặc biệt ở khía cạnh tuân thủ pháp luật. Các đơn

vị hành chính lãnh thổ, ngay cả các đơn vị hành chính đặc biệt, không phải là các

đơn vị độc lập với hệ thống chính trị, bộ máy chính quyền thuộc bộ máy nhà nước;

đơn vị hành chính đặc biệt cũng phải tổ chức thi hành pháp luật của trung ương,

tuân thủ Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước trung ương như các đơn vị hành

chính lãnh thổ khác.

Cùng với việc hoàn thiện pháp luật liên quan trực tiếp tới phạm vi, nội dung

của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, những vấn đề

khác của pháp luật cũng cần phải được hoàn thiện nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng

bộ của hệ thống pháp luật, tính nhất quán, chắc chắn, ổn định của pháp luật, của chủ

trương, chính sách và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước. Pháp luật cần tạo cơ sở

pháp lý vững chắc để CQĐP các cấp thực hiện tốt vai trò “kép của mình: v a là cơ

quan thực hiện pháp luật do chính quyền trung ương hoặc chính quyền cấp trên ban

hành, v a là cơ quan trực tiếp giải quyết các công việc riêng, c tính đặc thù của địa

phương. Pháp luật cần xác định r vị trí, trách nhiệm của CQĐP trong việc tổ chức thi

hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương, t đ xác định lại hợp lý hơn mối quan hệ

giữa các thiết chế hiến định ở trung ương với các cơ quan CQĐP theo hướng bảo đảm

sự điều hành thông suốt của nền hành chính quốc gia theo Hiến pháp và pháp luật.

Trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, cần bảo đảm nguyên tắc:

tôn trọng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nhưng bảo đảm tính trách

nhiệm trong hệ thống hành chính nhà nước nhằm tạo điều kiện cho trung ương thực

hiện tốt chức năng quản lý thống nhất nền hành chính quốc gia, bảo đảm tính thống

nhất của quyền lực nhà nước, bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp trong hoạt động

của CQĐP. Trong phạm vi nhiệm vụ tự chủ, tự chịu trách nhiệm thì công tác kiểm

tra, giám sát ch giới hạn trong việc kiểm tra, giám sát sự tôn trọng, tuân thủ đúng

pháp luật mà không can thiệp vào tính hợp lý của quyết định của CQĐP. Trong

phạm vi được ủy quyền thì công việc giám sát bao gồm cả hai loại là kiểm tra, giám

sát tính hợp pháp và kiểm tra, giám sát về tính hợp lý và hiệu quả hay là giám sát

mức độ phù hợp của hoạt động hành chính, giám sát cả cách thức địa phương hoàn

thành công việc đ ...

149

Cùng với việc hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

chính quyền địa phương, vai trò của các cơ quan trung ương cần phải được xác định

lại cho hợp lý; theo hướng chú trọng vào chức năng kiểm tra, giám sát việc CQĐP

tuân thủ pháp luật. Đ cũng là bảo đảm vai trò của trung ương trong việc tổ chức thi

hành pháp luật và quản lý thống nhất trong phạm vi toàn lãnh thổ. Phân quyền và

chuyển giao thẩm quyền cho CQĐP cần được hiểu phải tạo nên sức mạnh của cả

chính quyền trung ương và CQĐP, với ý nghĩa là “sức mạnh bổ trợ nhau trong

cả hai cấp chính quyền đó .

Phù hợp với nguyên tắc phân quyền, chức năng của trung ương cần tập trung

vào hoạt động hoạch định chính sách, xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật;

xây dựng và ban hành các quy hoạch, chương trình quốc gia, chiến lược quốc gia,

tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy trình, quy phạm; hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra, giám

sát việc tổ chức thực hiện. Nếu ch trao quyền cho chính quyền địa phương các cấp

mà không chú ý vai trò giám sát, kiểm tra của nhà nước trung ương thì s khiếm

khuyết lớn. Việc bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, bảo đảm tính thống

nhất trong việc thực hiện quyền lực nhà nước hay yêu cầu vận hành nền hành chính

thống nhất, thông suốt không c nghĩa là phải c sự “thống nhất trong cách làm,

trong triển khai tất cả các công việc địa phương nhằm tránh làm triệt tiêu tính sáng

tạo, tính chủ động và kìm hãm sự phát triển chung của t ng địa phương cũng như

của quốc gia. Do đ , trung ương cần tăng cường theo d i, đôn đốc và h trợ, thúc

đẩy phát triển, giải quyết các kh khăn, vướng mắc, bất cập bằng việc hoàn thiện

thể chế, chính sách và thậm chí cả phân bổ kinh phí nguồn lực. Trung ương nên tập

trung vào hướng dẫn và theo dõi địa phương về những vấn đề thuộc thẩm quyền của

trung ương; đối với vấn đề thuộc thẩm quyền của riêng địa phương, của t ng cấp

chính quyền do luật định, việc kiểm tra, giám sát của trung ương ch nên tập trung

vào kiểm tra việc tuân thủ pháp luật của chính quyền địa phương.

Việc hoàn thiện các luật chuyên ngành cần bảo đảm vai trò của pháp luật

trong việc tạo khuôn khổ thể chế làm nền tảng vững chắc cho chính sách phân

quyền. Việc hoàn thiện pháp luật phải bảo đảm sự nhất quán, sự đồng bộ, thống

150

nhất của pháp luật về chính quyền địa phương, bảo đảm các cải cách pháp luật c

tính chất đồng bộ, “trọn gói và bảo đảm tính nhất quán của chính sách. Theo tinh

thần đ , pháp luật không nên ch chú trọng vào vấn đề nhiệm vụ hay ngân sách, chú

trọng vào vấn đề tổ chức hay nhân sự, hay thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm

pháp luật mà những gì thuộc về nội dung, phạm vi của quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm phải được quy định đồng bộ. Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động

của bộ máy chính quyền địa phương phải đồng bộ với hoàn thiện pháp luật về tổ

chức, hoạt động của bộ máy trung ương. Nếu ch lựa chọn một số vấn đề thì mọi sự

cải cách ch là “nửa vời và không đạt được mục tiêu, tính hiệu quả của chính sách

phân quyền. /.

151

NHỮNG CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GI

à ƢỢC CÔNG BỐ LIÊN QUAN ẾN LUẬN ÁN

1. Nguyễn Thị Hạnh, Nguyễn Thị Kim Thoa (3 2013), “G p ý chương

CQĐP (chương IX Dự thảo sửa đổi Hiến pháp) , Tạp chí Nghiên cứu lập

pháp,(6) (238).

2. Nguyễn Thị Hạnh (2013), “Kiến nghị hoàn thiện chế định Chính phủ và mối

quan hệ giữa Chính phủ với các thiết chế hiến định khác trong Dự thảo sửa

đổi Hiến pháp (tr. 64-97), Số chuyên đề “Ngành tư pháp góp ý dự thảo s a

đổi iến pháp năm 1992”, Nhà Xuất bản Tư pháp.

152

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KH O

I TÀI LIỆU TIẾNG VIỆT

1. Nguyễn Hoàng Anh (2012), “Nghiên cứu chế định chính quyền địa phương và

kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 , Kỷ yếu i thảo do

Tư pháp và UNDP tổ chức, Hải Phòng.

2. Ban Biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2013), M t số vấn đề cơ bản

của iến pháp các nước trên thế giới, Nxb Chính trị quốc gia – sự thật,

Hà Nội.

3. Ban cán sự Đảng Chính phủ (2014), áo cáo số 594 – C CSĐCP “ áo cáo

tổng kết thực hiện thí điểm không tổ chức ĐND huyện, quận, phường”,

Hà Nội.

4. Ban Chấp hành Trung ương (1995), Văn kiện i nghị an Chấp hành Trung

ương 8 khóa VII .

5. Ban Chấp hành Trung ương (1997), Nghị quyết i nghị lần thứ ba an chấp

hành Trung ương Đảng khóa VIII năm 1997 về phát huy quyền làm chủ

của nhân dân, tiếp tục xây dựng Nhà nước c ng h a x h i chủ ngh a

Việt Nam trong sạch, vững mạnh, Hà Nội.

6. Ban Chấp hành Trung ương (năm 2012), áo cáo chính trị của an Chấp hành

Trung ương Đảng khoá X tại Đại h i đại biểu toàn quốc lần thứ XI của

Đảng, “Tiếp tục nâng cao năng lực l nh đạo và sức chiến đấu của Đảng,

phát huy sức mạnh toàn dân t c, đẩy mạnh toàn diện công cu c đổi mới,

tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công

nghiệp theo hướng hiện đại”, Hà Nội.

7. Ban Chấp hành Trung ương (2012), Kết luận số 20-KL TW ngày 25 5 2012 của

i nghị lần thứ 5 an chấp hành Trung ương Đảng Khóa XI về tổng kết

việc thi hành iến pháp năm 1992 và những n i dung cơ bản về s a đổi

iến pháp năm 1992, Hà Nội.

8. Ban Ch đạo Tổng kết thi hành Hiến pháp 1992 (2013), Kỷ yếu i thảo Đánh

giá các quy định về Chương Chính quyền địa phương và đề xuất các điều

khoản cụ thể, TP. Hồ Chí Minh, ngày 15 3 2013.

153

9. Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ (1997), Tài liệu h i thảo về chính quyền địa

phương của C ng hoà liên bang Đức, Hà Nội.

10. Đặng Bá Bắc (2012), "Thực tiễn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp

luật của HĐND, UBND năm 2004 ở t nh Quảng Ninh và một số kiến

nghị", tham luận tại i thảo “thực trạng thi hành Luật ban hành văn

bản quy phạm pháp luật của ĐND, U ND năm 2004 và việc xây dựng

m t luật chung, thống nhất về ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, do

Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên cứu lập pháp và Chương

trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức, Quảng Ninh.

11. Bộ Nội vụ (2007), i thảo về chính quyền địa phương Nhật ản, Hà Nội.

12. Bộ Nội vụ (2011), áo cáo tổng kết thi hành Luật tổ chức Chính phủ.

13. Bộ Nội vụ (2014), áo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật Tổ chức i đồng

nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003.

14. Bộ Nội vụ (8 2014),“Mô hình tổ chức và hoạt đ ng của hệ thống CQĐP ở m t số

nước trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam”.

15. Bộ Nội vụ, (8 2014) “Đề án tinh giản biên chế và cơ cấu lại đ i ngũ cán b ,

công chức, viên chức”.

16. Bộ Tài chính (2014), Báo cáo tổng kết thi hành Luật NSNN.

17. Bộ Tư pháp và Dự án SIDA - Thụy Điển (2001), i thảo Thẩm quyền ban hành

văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP và Kinh nghiệm của Thuỵ Điển.

18. Bộ Tư pháp và Dự án STAR - VIỆT NAM (2011), Tài liệu i thảo về kinh

nghiệm s a đổi, bổ sung iến pháp ở oa Kỳ, Hà Nội.

19. Bộ Tư pháp và Dự án UNDP (2011), Sổ tay K thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá

tác đ ng của văn bản quy phạm pháp luật, Nbx Tư pháp, Hà Nội.

20. Bộ Tư pháp (2011), áo cáo Tổng kết thi hành iến pháp 1992, Hà Nội.

21. Bộ Tư pháp (2013), các báo cáo góp ý dự thảo s a đổi iến pháp 1992 trong

năm 2013.

22. Dương Thị Lan Chi (2011), "Nhìn lại tổ chức CQĐP ở nước ta sau hơn mười

năm thực hiện cải cách hành chính , Tạp chí Quản lý Nhà nước, 187(8).

154

23. Nguyễn Văn Cương (2013), "Một số g p ý hoàn thiện các quy định về CQĐP

trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992", Tạp chí Pháp luật và Phát

triển, Hội Luật gia Việt Nam, (1+2).

24. Nguyễn Văn Cương (2013), "Một số g p ý hoàn thiện các quy định về CQĐP", Tạp

chí C ng sản, Trung ương Đảng C ng sản Việt Nam, (5).

25. Nguyễn Văn Cương (2013), "Chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi

Hiến pháp và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện , Tạp chí Dân chủ và

Pháp luật, Số chuyên đề Ngành Tư pháp góp ý dự thảo s a đổi iến pháp

năm 1992, Hà Nội.

26. Nguyễn Thế Cường (2009), "Phân cấp quản lý, giao quyền tự chủ và nghĩa vụ tự chịu

trách nhiệm cho cơ sở giáo dục , Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (21), tr.158.

27. Vũ S Cường (2012), "Phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam và định hướng đổi

mới , Tạp chí quản lý nhà nước.

28. Chính phủ (2011), áo cáo cải cách hành chính của Chính phủ năm 2011, Hà Nội.

29. Chính phủ (2012), áo cáo số 32 C-CP ngày 29/02 2012 của Chính phủ về

tổng kết thi hành iến pháp năm 1992, Hà Nội.

30. Chính phủ (2013), áo cáo số 135 C-CP ngày 05 04 2013 của Chính phủ về

kết quả lấy ý kiến vào Dự thảo s a đổi iến pháp năm 1992, Hà Nội.

31. Chính phủ (2013), áo cáo số 323 CP-PL ngày 05 9 2013 của Chính phủ về

góp ý, hoàn thiện Chương VII - Chính phủ trong Dự thảo s a đổi iến

pháp năm 1992, Hà Nội.

32. Chính phủ (2013), áo cáo số 352 C-CP ngày 18/9/2013 của Chính phủ đề

xuất về Chương “Chính quyền địa phương” trong Dự thảo s a đổi iến

pháp năm 1992, Hà Nội.

33. Chính phủ (2013), áo cáo số 476 CP-PL ngày 13 11 2013 của Chính phủ

đề xuất chỉnh lý, hoàn thiện m t số quy định của Dự thảo s a đổi iến

pháp năm 1992, Hà Nội.

34. Chính phủ (2012), áo cáo của Chính phủ sơ kết 3 năm về thí điểm không thành

lập ĐND quận, huyện, phường, Hà Nội.

155

35. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright (năm 2002), Kinh tế học khu vực

công, Phân cấp ngân sách từ trung ương đến các cấp CQĐP ở Việt Nam.

36. Nguyễn Đăng Dung (1996), Giáo trình luật hiến pháp của các nước tư bản,

Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội.

37. Nguyễn Đăng Dung (2001), "Tổ chức và hoạt động của CQĐP", Tạp chí Thông

tin khoa học pháp lý (10), tr.45-46.

38. Nguyễn Đăng Dung (2002), iến pháp và máy nhà nước, Nxb giao thông

vận tải, Hà Nội.

39. Nguyễn Đăng Dung (2008), Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền, Nxb Đại

học Quốc gia, Hà Nội.

40. Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái và Vũ Công Giao (đồng chủ biên) (2011), iến

pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội.

41. Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện đại h i đại biểu toàn quốc lần thứ

VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

42. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại h i đại biểu toàn quốc lần thứ

X, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

43. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện đại h i đại biểu toàn quốc lần thứ

XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

44. Bùi Thị Đào (12 2014), “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của chính quyền cấp huyện, cấp xã in trong Kỷ yếu i thảo của Tư

pháp “Về phạm vi điều chỉnh, hình thức, thẩm quyền ban hành văn bản

pháp luật”, tổ chức ngày 14 12 2014, Hà Nội.

45. Phạm Văn Đạt (2012), Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay,

Luận án tiến sĩ, Học viện khoa học xã hội, Viện Hàn lâm khoa học xã hội

Việt Nam.

46. Nguyễn Minh Đoan (2012), "Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa

phương", Tạp chí Luật học, (5).

47. Bùi Xuân Đức (2009), "Mô hình tổ chức CQĐP ở Nam Bộ thời Pháp thuộc và

những giá trị cần nhìn nhận", Tạp chí Khoa học pháp lý, Trường Đại học

Luật thành phố ồ Chí Minh, (6).

156

48. Trần Ngọc Đường (chủ biên) (2011), M t số vấn đề về phân công, phối hợp và

kiểm soát quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam x

h i chủ ngh a, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

49. Trần Ngọc Đường (2012), Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc

s a đổi iến pháp năm 1992, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

50. Vũ Minh Giang (chủ biên) (2008), Những đặc trưng cơ bản của b máy quản lý

đất nước và hệ thống chính trị nước ta trước thời kỳ đổi mới, Nxb Chính

trị quốc gia, Hà Nội.

51. Nguyễn Thị Thu Hà (2007), Vai tr của chính quyền cấp tỉnh trong nền kinh tế

thị trường định hướng X CN ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến s luật

học Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội.

52. Phạm Ngọc Hà (2011), M t số mô hình quản trị địa phương trên thế giới, Tạp

chí quản lý nhà nước, Học viện Hành chính, 188(9).

53. Trương Thị Hồng Hà (2005), "Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm

pháp luật của CQĐP", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Viện Nhà nước và

pháp luật, (1).

54. Vũ Trọng Hách (2010), "Một số vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước ở Việt

Nam", Tạp chí quản lý nhà nước, (178).

55. Nguyễn Trọng Hải (2012), "Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP - nhìn t

mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân", Tạp chí tổ

chức nhà nước, Bộ Nội vụ, (2).

56. Nguyễn Trọng Hải (2016), Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của Ủy ban nhân dân

các cấp ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ, Học viện Khoa học xã hội,

Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam.

57. Tạ Ngọc Hải (2009), “Thực trạng pháp luật tổ chức và hoạt động của CQĐP

nước ta , Tạp chí Dân chủ và pháp luật (4).

58. Đ Thị Thu Hằng (2009), “Tự quản địa phương và cơ chế kiểm soát của chính phủ

trung ương - kinh nghiệm của m t số nước trên thế giới”, Kỷ yếu Hội thảo

của Bộ Nội vụ “Cơ sở khoa học xây dựng CQĐP .

59. Nguyễn Thị Hạnh, (2003) “Phân cấp, phân quyền: Khái niệm, nguyên tắc, lĩnh vực

chuyển giao và các điều kiện , Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (8).

157

60. Nguyễn Thị Hạnh - Nguyễn Văn Thảnh (2006), “Bảo đảm tính thống nhất, đồng

bộ trong soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật , Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp, (12).

61. Nguyễn Thị Hạnh (và các tác giả khác) (2011), Sổ tay K thuật soạn thảo, thẩm

định, đánh giá tác đ ng của văn bản quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp,

Hà Nội.

62. Nguyễn Thị Hạnh (2011), “Giải quyết vấn đề chồng chéo chức năng, nhiệm vụ

giữa các bộ, ngành trong cải cách cơ cấu tổ chức chính phủ , Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp, (2,3), tr.187,188,

63. Nguyễn Thị Hạnh và Nguyễn Thị Kim Thoa (2011), “Một số vấn đề lý luận rút

ra t kinh nghiệm tổ chức CQĐP ở Pháp và Đức”, Tạp chí Nghiên cứu

lập pháp, (14).

64. Nguyễn Thị Hạnh, (1 2013), “G p ý chương CQĐP trong Dự thảo sửa đổi, bổ

sung Hiến pháp 1992 , Kỷ yếu i thảo khoa học “Góp ý dự thảo s a

đổi, bổ sung iến pháp 1992”, Trường Đại học luật Hà Nội, Bộ Tư pháp

tổ chức tại Hà Nội.

65. Đàm Bích Hiên (2005), "Bàn về phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền địa

phương ở nước ta hiện nay", Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, (9).

66. Đàm Bích Hiên (2007), Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt đ ng của

chính quyền cấp x ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ luật học, Học

viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.

67. Phạm Ngọc Hoa, (2006), Cải cách phân quyền địa phương tại Nhật ản trong thập

niên 1990, Luận văn thạc s , Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.

68. Lê Văn Hòa (2005), "Phân cấp quản lý hành chính ở Đan Mạch", Tạp chí Quản

lý nhà nước, Học viện Hành chính Quốc gia, (10).

69. Lê Văn Hoà (2011), "Quản trị địa phương ở In-đô-nê-xi-a", Tạp chí Quản lý nhà

nước, Học viện Hành chính quốc gia, (180).

70. Học viện hành chính (2009), Giáo trình Lịch s ành chính Nhà nước Việt

Nam, Nxb Khoa học và k thuật, Hà Nội.

158

71. Học viện Hành chính, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, (2009), Đề tài

khoa học cấp b , “Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm xây dựng

mô hình cơ cấu tổ chức b máy CQĐP theo tinh thần nghị quyết trung

ương V, khóa X”.

72. Học viện Hành chính (2010), Giáo trình Quản lý và phát triển tổ chức hành

chính Nhà nước, Nxb Khoa học và k thuật, Hà Nội.

73. Học viện Hành chính (2010), Tập bài giảng Tổ chức b máy hành chính nhà nước.

74. Nguyễn Khắc Hùng (năm 2010), “Vài nét về tổ chức bộ máy nhà nước Vương

quốc Anh’’, Tạp chí quản lý nhà nước, (175), tr.42-44 .

75. Nguyễn Thị Lan Hương (2012), “Một số khía cạnh pháp lý về phân định thẩm

quyền thu NSNN ở Việt Nam , Tạp chí khoa học Đại học quốc gia à

N i, Luật học 85-94.

76. Chu Văn Hưởng (2011), "Xác định căn cứ đẩy mạnh phân cấp, phân quyền

trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương , Tạp chí Lý luận chính

trị (10), tr.54.

77. Chu Văn Hưởng (2012), "Đổi mới nhận thức về phân cấp, phân quyền giữa

trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp ở nước

ta hiện nay", Tạp chí Quản lý nhà nước, (192), tr.49.

78. Chu Văn Hưởng (2012), "Phân cấp, phân quyền và vấn đề thực thi quyền lực nhà

nước ở địa phương: Thực trạng và giải pháp", Tạp chí Lý luận chính trị, (2).

79. Hoàng Thế Liên (2012), "Một số vấn đề cần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm

1992 về Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân", Tạp chí Dân chủ và

Pháp luật, Bộ Tư pháp, Số chuyên đề ngành Tư pháp nghiên cứu sửa đổi,

bổ sung Hiến pháp năm 1992.

80. Hoàng Thế Liên (2013), "Các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền và việc

sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992", Tạp chí Dân chủ và Pháp

luật, Bộ Tư pháp, (3).

81. Trần Thị Diệu Linh, (2011), “Một số vấn đề về chính quyền địa phương theo

Hiến pháp năm 1946 , Tạp chí quản lý nhà nước, (186), tr.9.

159

82. Trương Đắc Linh (2001), "Bàn về khái niệm CQĐP và tên gọi của luật tổ chức

HĐND và UBND hiện nay", Tạp chí Khoa học Pháp lý, Đại học Luật TP.

Hồ Chí Minh), (2).

83. Trương Đắc Linh (2002), "Chuyên đề CQĐP với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp

và pháp luật", Tạp chí Thông tin khoa học pháp lý, (7).

84. Trương Đắc Linh (2005), "CQĐP ở Việt nam: Quá trình hình thành, phát triển

và vấn đề đổi mới", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Viện Nhà nước và

pháp luật, (9).

85. Trương Đắc Linh (2011), "Sửa đổi Hiến pháp: nhìn t chiến lược phân cấp quản

lý , Tạp chí Khoa học Pháp lý, (3).

86. Trương Đắc Linh (2012), "Quan hệ quyền lực giữa Trung ương và địa phương

theo Hiến pháp: Những vấn đề đặt ra t thực tiễn Việt Nam", in trong M t

số vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về s a đổi iến pháp ở Việt Nam hiện

nay, Chủ biên: Nguyễn Như Phát, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.

87. Trương Đắc Linh (2002), “Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành

iến pháp và pháp luật ở địa phương”, Luận án tiến s luật học, Viện

Nhà nước và Pháp luật, Trung tâm khoa học xã hội và nhân văn quốc gia.

88. Phan Trung Lý và cộng sự (Chủ biên) (2012), M t số vấn đề cơ bản của iến

pháp các nước trên thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

89. Vũ Thị Phương Mai (2010), "Một số kinh nghiệm trong cải cách chính quyền

địa phương ở Trung Quốc", Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, (3).

90. Nguyễn Văn Mạnh (chủ biên) (2011), Vai tr của Nhà nước đối với phát triển x h i

và quản lý phát triển x h i, Nxb Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội.

91. Đinh Văn Mậu (2009), "Khái luận về phân công quyền lực nhà nước và phân quyền

theo cấp hành chính – lãnh thổ", Tạp chí quản lý nhà nước, (156), tr. 34.

92. Nguyễn Văn Mễ (chủ biên) (2009), Vai tr của i đồng nhân dân trong phát triển

kinh tế - x h i ở địa phương, Nxb Chính trị-hành chính, Hà Nội.

160

93. Tống Thị Thanh Nam (2012), "Thực tiễn thi hành Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 ở Thành phố Hà Nội và

một số kiến nghị", Tham luận tại i thảo Thực trạng thi hành Luật ban

hành văn bản quy phạm pháp luật của ĐND, U ND năm 2004 và việc

xây dựng m t luật chung, thống nhất về ban hành văn bản quy phạm

pháp luật, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên cứu lập pháp

và Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức, Quảng Ninh.

94. Hoàng Thị Ngân (2009), "Đẩy mạnh công tác phân cấp trung ương và địa

phương", Tạp chí nghiên cứu lập pháp (2+3).

95. Hoàng Thị Ngân (2011), Về chế định CQĐP, Hội thảo Sửa đổi Hiến pháp theo yêu

cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam do Văn

phòng Quốc hội và Trung ương Hội luật gia Việt Nam tổ chức, Hà Nội.

96. Ngân hàng thế giới (1997), “Nhà nước trong m t thế giới đang chuyển đổi”,

áo cáo phát triển thế giới năm 1997.

97. Bùi Đường Nghiêu (chủ biên) (2006), Điều h a ngân sách giữa trung ương và

địa phương, NX Chính trị quốc gia, à N i.

98. Nhà pháp luật Việt - Pháp (2001), Kỷ yếu i thảo Phân cấp, phân quyền

giữa trung ương và địa phương và quy chế đặc thù của các thành phố

lớn, Hà Nội.

99. Tạ Quang Ngọc (2013), Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của cơ quan chuyên môn

thu c Ủy ban nhân dân ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ, Đại học

Luật Hà Nội.

100. Trần Thị Diệu Oanh (2010), "Mối quan hệ giữa phân cấp quản lý và địa vị

pháp lý của CQĐP ở nước ta hiện nay", Tạp chí Quản lý nhà nước,

171(4).

101. Trần Thị Diệu Oanh (2010), “Về phân cấp thu ngân sách nhà nước cho chính

quyền địa phương , Tạp chí quản lý nhà nước (175).

102, Trần Thị Diệu Oanh (2011), "Một số vấn đề về phân cấp quản lý cho chính

quyền đô thị", Tạp chí quản lý nhà nước (12).

161

103. Trần Thị Diệu Oanh (2012), Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của CQĐP trong

quá trình cải cách b máy nhà nước ở Việt Nam, Luận án Tiến s Luật học,

Học viện Khoa học xã hội, Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam.

104. Vũ Kiều Oanh (2008), “Cải cách chính quyền địa phương ở Trung Quốc , Tạp

chí nhà nước và pháp luật (6).

105. Đặng Phong (2012), Tư duy kinh tế Việt Nam 1975-1989, Nxb Tri thức, Hà Nội.

106. Nguyễn Minh Phương, (4 2013), “Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề

tự quản địa phương tại Việt Nam , Kỷ yếu i thảo tổ chức CQĐP ở Việt

Nam: những vấn đề lý luận và thực tiễn, Văn phòng Quốc hội, Oxfam,

Unicef tổ chức tại Ninh Thuận.

107. Mạc Minh Sản (2008), oàn thiện pháp luật về cán b , công chức chính quyền

cấp x đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền X CN Việt Nam,

Luận án tiến s , Đại học quốc gia Hà Nội.

108. Hoàng Văn Sao (2002), "Phân cấp, phân quyền trong quản lý hành chính nhà

nước", Tạp chí Luật học (4).

109. Lê Hồng Sơn (2012), "Công tác thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm

pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 nhìn t g c độ kiểm tra, rà soát,

hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật", Kỷ yếu i thảo Thực trạng

thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của ĐND, U ND

năm 2004 và việc xây dựng m t luật chung, thống nhất về ban hành văn

bản quy phạm pháp luật, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên

cứu lập pháp và Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức,

Quảng Ninh.

110. V Kim Sơn (2004), Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn, Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội.

111. Nguyễn Thế Tài (2010), "Không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận,

phường: Một đòi h i khách quan t thực tiễn ở thành phố Hồ Chí Minh",

Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, (12).

112. Nguyễn Thế Tài (2011), "Phân công, phân cấp trong quản lý hành chính nhà

nước", Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, (11).

162

113. Tạp chí Dân chủ và Pháp luật (2012), Số chuyên đề Ngành tư pháp nghiên cứu

s a đổi, bổ sung iến pháp năm 1992, Hà Nội.

114. Nguyễn Xuân Tế, Phan Hải Hồ (2007), "Phân cấp quản lý nhà nước tại thành phố

Hồ Chí Minh - Thực trạng và giải pháp", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (3).

115. Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung và Nguyễn Ngọc Chí (2011), Phân cấp

quản lý nhà nước ở Việt Nam – Thực trạng và triển vọng, Nxb Công an

nhân dân, Hà Nội.

116. Đinh Ngọc Thắng (2012), Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của i đồng nhân

dân trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ ở Việt Nam hiện

nay,Luận án tiến sĩ, Học viện khoa học xã hội, Viện Hàn lâm khoa học

xã hội Việt Nam.

117. Lê Toàn Thắng (2011), "Phân cấp quản lý trong quy trình ngân sách nhà nước

ở Việt Nam", Tạp chí quản lý nhà nước, (181).

118. Lê Toàn Thắng (2011), "Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của một số

quốc gia trên thế giới", Tạp chí Tổ chức nhà nước, (12).

119.Thái Vĩnh Thắng (2011), ''Tổ chức CQĐP của nước Cộng hòa XHCN Việt

Nam, quá trình hình thành và phát triển, những bất cập và phương hướng

đổi mới '', Tạp chí Luật học.

120. Lê Thị Thanh (2009), "Hoàn thiện quy định về phân cấp quản lý NSNN ở Việt

Nam hiện nay", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (11).

121. Trịnh Tuấn Thành (2015), Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của Ủy ban nhân dân

các cấp ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ, Học viện Chính trị quốc gia

Hồ Chí Minh.

122. Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn S Đại (2007), Tổ chức CQĐP C ng hoà

liên bang Đức, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

123. Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh (2011), "Một số vấn đề lý luận rút

ra t kinh nghiệm tổ chức CQĐP ở Pháp và Đức", Tạp chí Nghiên cứu

lập pháp, (14).

124. Lê Minh Thông (2011), Đổi mới, hoàn thiện b máy Nhà nước pháp quyền x

h i chủ ngh a của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở Việt Nam hiện

nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

163

125. Lê Minh Thông (chủ biên) (2011), M t số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt

đ ng của b máy nhà nước nước c ng h a x h i chủ ngh a Việt Nam,

Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.

126.Văn Tất Thu (2009), "Vị trí, vai trò của CQĐP trong hệ thống các cơ quan nhà

nước", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (10).

127. Vũ Thư (2009), "Mấy vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý cho CQĐP ở

nước ta", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, 4 (252).

128. Vũ Thư (2014), “Chính quyền địa phương trong Hiến pháp sửa đổi , Tạp chí

Nhà nước và Pháp luật, (4).

129. Dương Quang Tung (2001), "Bàn về mô hình tổ chức CQĐP", trong quyển

M t số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt đ ng của b máy nhà nước

nước c ng h a x h i chủ ngh a Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.

130. V Văn Tuyển (chủ biên) (2009), Giáo trình Lịch s hành chính nhà nước Việt

Nam, Nxb Khoa học - k thuật, Hà Nội.

131. Đào Trí Úc (Chủ biên) (2007), Mô hình tổ chức và hoạt đ ng của Nhà nước

pháp quyền x h i chủ ngh a Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

132. UNDP Việt Nam, V Thành Tự Anh, Lê Viết Thái, V Tất Thắng, (2007), “Xé

rào ưu đ i đầu tư của các tỉnh trong bối cảnh mở r ng phân cấp ở Việt

Nam – sáng kiến hay lợi bất cập hại?”.

133. Uỷ ban Nhà nước Cộng hoà Pháp (2000), nền hành chính nhà nước và hoạt

động dịch vụ công trước ngưỡng cửa năm 2000, Báo cáo “Tiến đến xây

dựng m t nhà nước với vai tr là nhà hoạch định chiến lược, người bảo

đảm cho lợi ích chung , Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

134. Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2012), áo cáo tổng kết thi

hành iến pháp năm 1992, Hà Nội.

135. Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2012 , áo cáo về những vấn đề

cần s a đổi, bổ sung iến pháp năm 1992, Hà Nội.

136. Văn phòng Quốc hội (2010), àn về lập hiến, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,

Nxb Lao động, Hà Nội.

137. Văn phòng Quốc hội (2009), Tuyển tập iến pháp m t số nước trên thế giới,

Nxb Thống kê, Hà Nội.

164

138. Văn phòng Quốc hội (2014), “Tổ chức và hoạt động của CQĐP, nhìn t kinh

nghiệm Nhật Bản , Kỷ yếu h i thảo khoa học, Hà Nội.

139. Nguyễn Cửu Việt (2005), "Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa trung

ương và địa phương", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (7), tr.15-17

140. Nguyễn Cửu Việt (2010), "Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền ,

Tạp chí Khoa học, Đại học Quốc gia Hà Nội, (26).

141. Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh (2011), "Sửa đổi Hiến pháp: Nhìn t

chiến lược phân cấp quản lý", Tạp chí Khoa học Pháp lý, Đại học Luật

TP. Hồ Chí Minh, (3).

142. Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh (2012), Chính quyền địa phương, trong

M t số vấn đề cơ bản của iến pháp các nước trên thế giới, Phan Trung

Lý và cộng sự (chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

143. Trương Quốc Việt (2011), “ Tổ chức chính quyền cơ sở trong lịch sử và bài

học kinh nghiệm , Tạp chí nhà nước và pháp luật (9)

144. Viện Kinh tế Việt Nam, Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, và Chương

trình h trợ k thuật hậu gia nhập WTO (2012), “Phân cấp quản lý trong

điều kiện h i nhập kinh tế quốc tế”, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.

145. Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) (2013), Đề tài NCK cấp “Nghiên

cứu s a đổi, bổ sung chế định Chính phủ trong iến pháp 1992”, Chủ

nhiệm đề tài: ThS. Nguyễn Thị Hạnh, Hà Nội.

146. Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) (2009), Đề tài NCK cấp “Cơ sở lý

luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của i đồng

nhân dân, Uỷ ban nhân dân tại Việt Nam hiện nay”, Chủ nhiệm đề tài:

PGS. Thái Vĩnh Thắng, Hà Nội.

147. Viện khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) (12/2012), “Mô hình tổ chức chính quyền

đô thị ở Việt Nam trong việc đẩy mạnh công nghiệp h a, hiện đại h a đất

nước , Kỷ yếu i thảo, Hà Nội.

148. Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) (2014), Phân công quyền lực giữa chính

quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam - Lịch s , lý

luận và thực tiễn, Đề tài NCKH cấp bộ, Hà Nội.

165

149. Viện khoa học tổ chức nhà nước (Bộ Nội vụ), (2006), Đổi mới tổ chức và hoạt

động của bộ máy hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế

thị trường ở Việt Nam hiện nay , Kỷ yếu h i thảo khoa học.

150. Viện Nhà nước và Pháp luật, Trung tâm Khoa học xã hội và nhân văn quốc gia

(1996), ình luận khoa học iến pháp nước C ng hoà x h i chủ ngh a

Việt Nam năm 1992, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.

151. Viện Nghiên cứu hành chính - Học viện Hành chính Quốc gia (2002), Thuật

ngữ ành chính, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

152. Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật (1993), Những vấn đề cơ bản về pháp

luật, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

153. Bùi Thế Vĩnh (2008), "Một số vấn đề về vị trí, chức năng, nhiệm vụ và nội

dung quản lý nhà nước của chính quyền địa phương các cấp trong điều

kiện xay dựng nền kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế",

Kỷ yếu i thảo N i vụ, Hà Nội.

154. Đêvít Âuxb t và Tét Gheblơ (1997), Đổi mới hoạt đ ng của Chính phủ,

Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

155. Michael Bogdan (1994), Luật so sánh, Kluwer Norstedts Juridik Tano

156. J.M.Cohen &S.B Peterson (2002), “Phân cấp quản lý hành chính – Chiến

lược cho các nước đang phát triển”, Nxb chính trị quốc gia.

157. Odd-Helge Fjeldstad (2001), “Intergovernmental Fiscal Relations trong cuốn

Developing Countries: A Review of Issues, (Chr. Michelsen Institute,

2001). Bản dịch của T Nguyên Vũ & Vũ Thành Tự Anh (Chương trình

Giảng dạy kinh tế Fulbright).

158. Sören Häggroth, Curt Riabedahl và Karin Rudebeck (1997), Chính quyền

địa phương Thụy Điển – truyền thống và cải cách, Nxb Chính trị

Quốc gia, Hà Nội.

159. Martin Lombard và Gilles Dumont (2007), Pháp luật hành chính của C ng

hòa Pháp, Nxb Tư pháp, Hà Nội

166

II TÀI LIỆU TIẾNG ANH

160. ADB (2000), To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a

Competitive World.

161. Jurgen Georg Backhaus (ed.) (2012), Two Centuries of Local Autonomy, New

York: Springer.

162. Evan M. Berman, et. al (eds.) (2010), Public Administration in East Asia:

Mainland China, Japan, South Korea, and Taiwan, Boca Raton, FL:

Taylor and Francis.

163. Ann Bowman and Richard Kearney (2011), State and Local Government, 8th

ed. Boston, MA: Wadsworth.

164. Gordon L. Clark (1984), A Theory Local Autonomy, Annals of the Association

of American Geographers, Vol. 74, No. 2.

165. Bryan A. Garner (ed.) (2009), lack’s Law Dictionary, 9th ed. St. Paul, MN:

West.

166. Peter John (2001), Local Governance in Western Europe, London: Sage.

167. Janice Morphet (2008), Modern Local Government, London: Sage Publications

Ltd, at 154.

168. Richard Nathan, A Note on Theories of Local Government,

http://www.nyslocalgov.org/pdf/Notes_theory.pdf.

169. Kenneth Newton and Jan W. Van Deth (2005), Foundations of Comparative

Politics, Cambridge: Cambridge University Press.

170. Colin Turpin & Adam Tomkins (2007), British Government and the

Constitution: Text and Materials, 6th ed. (Cambride: Cambridge

University Press).

171. UNDP (1998), Decentralized Governance Monograph: A Global Sampling of

Experiences, Management Development and Governance Division,

Bureau for Policy Development.

172. David Wilson and Chris Game (2011), Local Government in the United

Kingdom, 5th ed. (Basingstoke, Hampshire, UK: Palgrave Macmillan.

167

III TÀI LIỆU TIẾNG PHÁP

173. Raymond Guilien - Jean Vincent (1999), Lexique des termes juridiques,

Éditions Dalloz.

174. Jacqueline Morand-Deviller (1997), Montchrestien, Cours de droit

administratif, E.J.A.

IV. TÀI LIỆU TRÊN INTERNET

175. Huy Anh, "S a đổi luật ngân sách nhà nước: Xóa tâm lý ỷ lại ngân sách nhà

nước", Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp, truy cập ngày 1 11 2014 tại

địa ch : http://moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/thong-tin-khac.aspx?Item

ID=5557.

176. Ngân Hà, “Chính quyền địa phương trong iến pháp năm 2013 , Trang thông

tin điện tử tổng hợp Ban Nội chính Trung ương, truy cập ngày

01 05 2014 tại địa ch : http: noichinh.vn nghien-cuu-trao-doi/201405/

chinh-quyen-dia-phuong-trong-hien-phap-nam-2013-294518.

177. Nguyễn Hữu Hải, "Phân cấp quản lý Nhà nước ở m t số nước EU", truy cập

ngày 1 11 2014 tại địa ch : http://kenhsinhvien.net/topic/phan-cap-quan-

ly-nha-nuoc-o-mot-so-nuoc-eu.143167/

178. Mạnh Hùng, "Thủ đô phải “xé rào” thì mới có cơ chế đặc thù", truy cập ngày

15 11 2014 tại địa ch : http://www.baomoi.com/Thu-do-phai-xe-rao-thi-

moi-co-co-che-dac-thu/47/3963294.epi.

179. Phạm Hữu Nghị, “Nhìn lại những chặng đường phát triển của pháp luật ở Việt

Nam từ năm 1945 đến nay , Truy cập ngày 16 11 2015 tại địa ch

hids.hochiminhcity.gov.vn.

180. Phong Lan, "Cầu thị xem xét “xé rào” đầu tư", Việt báo, truy cập ngày

14 11 2014 tại địa ch http: vietbao.vn Kinh-te/Cau-thi-xem-xet-xe-rao-

dau-tu/10912242/87.

181. Vĩnh Linh, "Cần tinh giản biên chế ở các cơ quan có khối lượng công việc ít",

áo điện t giáo dục Việt Nam, truy cập ngày 17 11 2014 tại địa ch :

http://giaoduc.net.vn/Xa-hoi/Can-tinh-gian-bien-che-o-cac-co-quan-co-khoi-

luong--cong-viec-it-post139642.gd.

168

182. Lê Minh Thông, “Luật nước và hương ước lệ làng trong đời sống pháp lý của

các c ng đồng làng x Việt Nam , truy cập ngày 16 11 2015 tại địa ch

hids.hochiminhcity.gov.vn.

183. Diệp Văn Sơn, "Từ x 500 cán b đến nỗi lo “cường hào mới”, truy cập ngày

19 11 2014 tại địa ch : http://vietnamnet.vn/vn/tuanvietnam/78516/tu-xa-500-

can-bo-den-noi-lo--cuong-hao-moi-.html.

184.http://www.mof.gov.vn/portal/page/portal/mof_vn/1973955/1973240?m_action

=4&p_id=10208, truy cập ngày 25 11 2014

185.http://canthopromotion.vn/home/index.php/component/content/article/68), truy

cập ngày 25 11 2014 .

186.http://stnmt.daknong.gov.vn/index.php?option=com_content&view=article&id

=57:hng-ti-mt-nn-hanh-chinh-ap-ng-yeu-cu-phat-trin-kinh-t-xa-hi-trong-

giai-on-mi&catid=49:tin-ve-cchc&Itemid=76, truy cập ngày 25 11 2014

187. Frederik Fleurke, Rolf Willemse, « Measuring local autonomy: A decision-

making approach » truy cập ngày 26/11/2014 tại

http://dare2.ubvu.vu.nl/bitstream/handle/1871/33989 /193592.pdf?sequence=1 ;

188. “European Charter of Local Self-Government truy cập ngày 25 11 2014 tại

địa ch : http://conventions.coe.int/treaty/en/Reports/Html/122.htm.

189. NS, “Phân cấp quản lý NSNN theo Luật NSNN , truy cập ngày 17 11 2015 tại địa ch

http://www.mof.gov.vn/portal/page/portal/mof_vn/1370586?pers_id=217707

9&item_id=180753667&p_details=1