Upload
jonge-historici
View
214
Download
0
Embed Size (px)
DESCRIPTION
Van het IMF wordt verwacht dat het financiële crises in de wereld bestrijdt. Het IMF heeft zichzelf in de jaren ‘90 de rol van crisisbestrijder gegeven door zijn miljardenleningen aan Mexico en Azië. Landen in crisis krijgen een flinke financiële injectie, waarmee het vertrouwen van investeerders herstelt. Dat is het idee. Maar de economische wereld is complex. Het vertrouwensherstel wordt niet altijd makkelijk gerealiseerd. En als dat al wordt bereikt, wil dat nog niet zeggen dat de economische vooruitgang wordt geboekt die nodig is. Een probleem dat wordt aangekaart door Bob Mooijenkind is dat investeerders onverantwoorde risico’s nemen, het IMF staat immers klaar om alle problemen te verhelpen. Deze kwestie en andere gevolgen van de steun worden op heldere wijze uit de doeken gedaan. Is het IMF wel de crisisbestrijder die het behoort te zijn? En welke lessen uit het verleden zijn van toepassing op de huidige economische crisis? Lees het in ‘Het IMF in crisistijd: zegen of zonde?’
Citation preview
Inleiding 2
1. Het IMF en de Tequilacrisis 5
2. Het IMF en de Azië-crisis 10
3. Het IMF en de kredietcrisis 15
Conclusie 19
Literatuurlijst 21
2
Het Internationaal Monetair Fonds (IMF) maakte op 28 november 2010
bekend dat het 22,5 miljard euro steekt in een noodpakket in een poging
de Ierse economie te redden.1 Eerder dit jaar heeft het IMF ook een
lening van 30 miljard euro toegezegd aan Griekenland om het land uit
een schuldencrisis te helpen en de economie weer te laten groeien.2 Nu
de gevolgen van de kredietcrisis in steeds meer landen tot problemen
leiden, treedt het IMF naar voren als crisisbestrijder om de
betalingsbalans van getroffen economieën weer op orde te krijgen. Dit is
de rol die het IMF sinds de jaren negentig van de vorige eeuw op zich
heeft genomen.
Het IMF werd in juli 1944 opgericht door afgevaardigden van
vijfenveertig overheden als raamwerk voor internationale economische
samenwerking. Het oorspronkelijke doel was het voorkomen van een
economische crisis zoals in de jaren dertig van de vorige eeuw had
plaatsgevonden. Dat moest het IMF bereiken door het nastreven van
wereldwijde economische stabiliteit. Vandaag de dag is het belangrijkste
doel van het IMF nog altijd 'het waarborgen van de stabiliteit van het
internationale monetaire systeem'. Eén van de hoofdactiviteiten om deze
stabiliteit te bewaren is het lenen van geld aan landen in economische
moeilijkheden. Elk van de 184 lidstaten van het IMF kan geld lenen
wanneer deze niet uitkomt met de betalingsbalans en de problemen niet
kan oplossen door geld te lenen op de kapitaalmarkt. Doordat het IMF
geld leent aan het land in moeilijkheden, hoopt de organisatie als
katalysator te werken voor andere investeerders. Het doel is om door
een relatief kleine investering het vertrouwen in een economie te
herstellen. Maar vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw bleek dit
1 IMF, Press Release, http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2010/pr10462.htm
(geraadpleegd 06-12-2010). 2 IMF, IMF Survey Online,
http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2010/new050910a.htm (geraadpleegd 06-12-2010).
3
vaak niet meer voldoende. Miljardenleningen werden noodzakelijk om
de getroffen economieën weer sterk te maken. Het bestrijden van
financiële crises werd toen één van de meest in het oog springende
taken van het IMF.3 Deze rol is niet onomstreden.
Eerder trad het IMF op als crisisbestrijder in onder andere
Turkije in 1994 en in Argentinië en Mexico in 1995. Na deze optredens
werd het succes van de programma's van het IMF meer dan eens
betwist. De IMF kreeg meer kritiek te verduren na zijn rol in de Azië-
crisis die duurde van 1997 tot 1998. In Zuid-Korea wordt dit zelfs de
IMF-crisis genoemd.4 De meeste kritiek richt zich op de
randvoorwaarden die het IMF tijdens de Azië-crisis stelde aan de
steunprogramma's. Deze voorwaarden zouden de Oost-Aziatische
economieën eerder verder in het nauw drijven, dan ze te helpen. Omdat
het IMF in de kredietcrisis opnieuw ingrijpt, dringt zich de vraag op of
het IMF succesvol is in deze rol. Is een miljardenlening een zegen of een
zonde? Nu het IMF de laatste tijd steeds vaker de rol van crisisbestrijder
op zich neemt, is het van toegevoegde waarde om te onderzoeken wat
voor effect de reddingsplannen van het IMF in het verleden hebben
gehad op de economie.
In de komende hoofdstukken zal onderzocht worden in hoeverre
het IMF in het verleden succesvol was als crisisbestrijder en wat dat
betekent voor de huidige situatie. Eerst zal de rol van het IMF in Mexico
nader worden bekeken. Mexico kreeg steun tijdens de zogenaamde
Tequilacrisis die van 1994 tot 1995 plaatsvond. De Tequilacrisis was de
eerste crisis waar het IMF ingreep door een gigantische noodlening te
verstrekken. Niet eerder moest een dergelijk bedrag, in een dergelijke
korte tijd, worden verstrekt. Deze gebeurtenis wordt gezien als het
debuut van het IMF als crisisbestrijder. Het IMF wordt nog altijd
regelmatig in verband gebracht met de Azië-crisis, waardoor ook deze
3 IMF, What is the IMF? Making the global economy work for all (Washington D.C. 2006)
1, 6-16. 4 Kyung-Sup Chang, 'The end of developmental citizenship? Restructuring and social
displacement in post-crisis South-Korea', Economic and Political Weekly 15 december (2007) 67-72, aldaar 67.
4
crisis niet onbelicht mag blijven. In het tweede hoofdstuk wordt
onderzocht of de landen die werden getroffen door de Azië-crisis baat
hebben gehad bij de IMF-steun. Tot slot is gekozen om ook de huidige
kredietcrisis kort te belichten. Het is moeilijk om over deze crisis
conclusies te trekken, gezien de uitkomsten van de IMF-hulp in deze
crisis nog onduidelijk zijn. Desondanks zijn over het optreden van het
IMF tijdens de huidige crisis wel enkele constateringen te maken, mede
dankzij de ervaringen van het verleden. Door de uitkomsten van het
verleden te vergelijken met de huidige situatie zal er een voorspelling
worden gedaan over wat de gevolgen kunnen zijn voor de landen die
momenteel miljardensteun van het IMF ontvangen.
5
Eind 1993 leek de Mexicaanse economie een voorbeeld voor andere
opkomende economieën. Buitenlandse investeerders waren vrijwel
allemaal enthousiast over de economische hervormingen die in het land
hadden plaatsgevonden. Veel Latijns-Amerikaanse landen hadden tot
eind jaren tachtig regelmatig te maken gehad met valutacrises,
omvallenden banken en allerlei andere financiële problemen. Dit kwam
tot een einde toen de meeste regeringen liberalisaties en dereguleringen
door gingen voeren. Door verschillende maatregelen werden
begrotingstekorten kleiner. Inflatie werd steeds meer onder controle
gehouden. Vanuit het buitenland leidde dit tot een toenemend
vertrouwen in de economieën van Latijns-Amerikaanse landen. Hier
werd dan ook volop in geïnvesteerd, zo ook in de Mexicaanse economie.
Weinig mensen maakten zich zorgen. Er waren weinig voortekenen dat
Mexico in financiële problemen zou geraken.5
Toch ging het mis. Begin 1994 leek het nog goed te gaan met
Mexico. Door onvoorziene politieke gebeurtenissen en onderliggende
economische zwakheden ontstond er echter crisis. In december 1994
vreesden investeerders dat de Mexicaanse overheid de peso zou
devalueren. Ondertussen had de centrale bank veel te weinig reserves in
kas. Toen de overheid op 19 december inderdaad de peso devalueerde
om het terugtrekken van buitenlands kapitaal te voorkomen, bleek dit
niet het gewenste effect te hebben. Kapitaal werd door buitenlandse
investeerders massaal uit Mexico gehaald. De snelheid waarmee dit
gebeurde was niet eerder vertoond. Dit maakte de Mexicaanse crisis
anders dan voorgaande crises en dit maakte ook dat Mexico hulp zocht
bij het IMF.6
5 Paul Krugman, The return of depression economics and the crisis of 2008 (Londen
2008) 30-31, 42. 6 Devesh Kapur, 'The IMF: a cure or a a curse?', Foreign Policy 111 (1998) 114-129,
aldaar 119-120. James M. Boughton, 'From Suez to Tequila: The IMF as crisis manager', The Economic
6
Het IMF grijpt in
Het ingrijpen van het IMF ging zoals bij elk ander land met
betalingsbalansproblemen. Het grote verschil was dat er veel sneller
gehandeld moest worden en veel grotere bedragen beschikbaar moesten
worden gesteld. Normaal gesproken duurde het vier tot zes maanden
voor het IMF een reddingsplan had. In dit geval hebben het IMF en de VS
samen binnen vier weken 50 miljard dollar als lening voor Mexico
beschikbaar gesteld. Hiervan was 17,8 miljard van het IMF afkomstig.7
Het doel van dit reddingsplan was het herstellen van het vertrouwen in
de Mexicaanse economie. Mexico kon dankzij de lening de grote
buitenlandse schulden die met name uit leningen in dollars bestonden,
sneller afbetalen. Ondanks dat Mexico nu een schuld aan het IMF en de
VS open had staan, was er wat druk van de ketel. Hoewel ook Argentinië
in een crisis raakte, had de Tequilacrisis zich mogelijk snel kunnen
verspreiden naar nog meer landen als er niet door het IMF was
ingegrepen. 'Contagion', of in dit geval een 'hangover' naar andere
landen werd voorkomen.8
Het IMF hoopte met de miljardenlening een katalyserend effect
te bereiken: door deze lening toe te zeggen zouden investeerders weer
vertrouwen krijgen in de Mexicaanse economie en daarom hun geld niet
weghalen uit Mexico, of liever, weer naar Mexico brengen.9 Dat kunnen
zij met een gerust hart doen omdat ze er vanuit gaan dat het IMF toch
wel ingrijpt als de investeerders hun geld dreigen te verliezen. Het IMF
fungeert op die manier als een soort inkomensverzekeraar voor
investeerders.10
Het leek erop dat het reddingsplan van het IMF een succes was.
Journal 110-460 (2000) 273-291, aldaar 273-275.
7 IMF, IMF supported programs in capital account crisis (Washington D.C. 2002) 14-15. 8 Boughton, 'From Suez to Tequila', 275-276. 9 Ayse Evrensel, Ali M. Kutan, 'How do IMF announcements affect financial markets in
crisis? Evidence from forward exchange markets', Journal of Financial Stability 4 (2008) 121-134, aldaar 123.
10 Johg-Wha Lee, Kwanho Sin, 'IMF bailouts and moral hazard', Journal of international money and finance 27 (2008) 816-830, aldaar 816.
7
De export nam toe met 32% en de import nam af met 21%.11 Dit
betekende een goede stap richting het herstel van de betalingsbalans. De
fiscale doelen van het IMF voor 1995 werden gehaald en het BNP
groeide in 1996 weer, na een scherpe daling in 1995. De IMF
maatregelen zorgden ook voor een afname op de kans dat de overheid
opnieuw in financieringsproblemen terecht zou komen. Mexico kende in
de jaren tachtig een hoge inflatie. Dankzij de IMF maatregelen zou de
inflatie sterker in de gaten worden gehouden. Dit leek voor
investeerders een garantie dat Mexico niet zou terugkeren naar de jaren
van hoge inflatie. Zo werd het vertrouwen in de Mexicaanse economie
hersteld. Het BNP van Mexico daalde in 1995 nog met 6,2 procent ten
opzichte van 1994, maar daarna volgde een snel herstel.12
Moreel risico
Toch was het programma geen onverdeeld succes. Het BNP daalde aan
het begin van 1996, na het snelle herstel in 1995 (hoewel het herstel
zich daarna wel weer doorzette).13 De banken bleven kwetsbaar
gedurende de periode van 1995 tot 1996. Het IMF-programma richtte
zich op een snelle daling van de inflatie naar de situatie zoals deze vlak
voor de crisis was, maar de inflatie bleef gedurende 1995 en 1996 hoog:
35 procent in 1995 en 34,4 procent in 1996.14 Het ingrijpen van het IMF
had dus niet helemaal de gewenste uitwerking. Een reddingsplan van
miljarden dollars kan namelijk 'moral hazard' of ‘moreel risico’
veroorzaken. Investeerders zouden veel meer risico's nemen bij het
investeren in IMF-lidstaten en zij zouden geld lenen onder rentes die
deze risico's niet onderschrijven.
Het is echter moeilijk te meten of de nadelige effecten van de
IMF-leningen aan Mexico zijn veroorzaakt door moreel risico. Na het
optreden in de Tequilacrisis heeft het IMF veel vaker als crisisbestrijder
11 IMF, IMF-Supported programs’, 78-79. 12 Ibidem, 37-38. 13 Ibidem, 36. 14 Ibidem, 44, 79.
8
op moeten treden. Maar hieruit is niet direct te concluderen dat deze
crises mede zijn ontstaan door moreel risico: vele andere factoren
hebben bijgedragen aan de latere crises. Vaak wordt wel gesuggereerd
dat moreel risico een grote rol heeft gespeeld in bijvoorbeeld het
ontstaan van de Azië-crisis. Met behulp van verschillende economische
modellen is vaak geprobeerd om de effecten van moreel risico in kaart te
brengen. Er zijn studies die concluderen uit een dergelijk model dat de
positieve effecten van de IMF-hulp de mogelijke negatieve effecten van
‘moral hazard’ teniet doen.15 Anderen menen juist dat moreel risico door
het IMF-ingrijpen wel degelijk negatieve gevolgen heeft gehad voor de
economie in het IMF-gesteunde land. Zo zou de Tequilacrisis zelfs mede
veroorzaakt zijn doordat het IMF in de jaren tachtig al meermaals steun
bood aan Mexico.16
Conditionaliteit in Mexico
Niet alleen de mogelijkheid van 'moral hazard' is als kritiek genoemd op
de IMF-steun in de Tequilacrisis. Het IMF stelt voorwaarden aan het land
waar het geld aan uitleent. Deze voorwaarden worden conditionaliteit
genoemd. Het IMF zegt deze voorwaarden te stellen zodat het zich er
van kan verzekeren dat de lening terugbetaald wordt. De voorwaarden
zijn echter een punt van discussie in de rol van het IMF als
crisisbestrijder. Sommige gestelde voorwaarden zouden namelijk niet
bijdragen aan het tegengaan van de crisis, maar juist aan het versterken
van enkele negatieve effecten.
In Mexico werden door het IMF geen structurele veranderingen
in de economie als voorwaarde gesteld. Dit had volgens sommigen in
Mexico juist wel moeten gebeuren. Zo begon de Mexicaanse overheid
pas jaren na de crisis met het hervormen van de bankensector. In 1999
15 Axel Dreher, Stefanie Walter, 'Does the IMF help or hurt? The effect of IMF programs
on the likelihood and outcome of currency crisis', World Development 38-1 (2010) 1-18, aldaar 2-3, 7.
16 Ian Vásquez, 'A retrospective on the Mexican bailout', Cato Journal 21-3 (2002) 545-551, aldaar 546-547.
9
werd bijvoorbeeld pas begonnen met het openstellen van de
bankensector voor buitenlandse concurrentie. Dat dit niet eerder
gebeurde zou zijn gekomen doordat de meeste problemen in de
bankensector tijdelijk waren opgelost door de miljardenlening. De
prikkel voor de overheid om te hervormen was hiermee weggenomen.17
Toezicht
Tot slot wordt het IMF vaak verweten dat het de crisis in Mexico niet aan
zag komen. Verschillende studies wijzen uit dat het toezicht op de
kapitaalmarkt en de financiële markt tekort schoten om de crisis te
kunnen voorspellen.18 Het IMF erkende deze tekortkomingen en gaf toe
dat het teveel had vertrouwd op cijfers uit de lidstaten, zonder deze
cijfers zelf te controleren. Het is echter de vraag of het IMF met beter
toezicht de crisis wel had aan zien komen. Het bekend maken van
slechte cijfers kan er namelijk toe leiden dat door een dalend
vertrouwen de ineenstorting van de economie in een stroomversnelling
raakt.19
17 Vásquez, 'A retrospective', 547-548. Axel Dreher, 'IMF and economic growth: the effects of programs, loans and
compliance with conditionality', World Development 34-5 (2006) 769-788, aldaar 773.
18 IMF Working Paper, Financial sector surveillance and the IMF http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2009/wp09247.pdf 14-16 (geraadpleegd 13-12-2010).
19 Kapur, 'The IMF: A cure or a curse?', 120.
10
De Azië-crisis kwam als donderslag bij heldere hemel. Voor de crisis in
juli 1997 begon, kende de meeste Zuidoost-Aziatische economieën een
ongekende economische groei. Net als in Mexico hadden de Aziatische
overheden liberalisaties doorgevoerd in de financiële sector. De
liberalisaties waren echter niet samengegaan met een verscherpte
regulering. Men kon daardoor makkelijk goedkope leningen afsluiten in
het buitenland. Dit zorgde er voor dat er veel buitenlands kapitaal de
Aziatische economieën binnen kwam. De landen in de regio werden
daardoor in toenemende mate geïntegreerd in de wereldeconomie. In
1994 stroomde er 47 miljard dollar aan buitenlands kapitaal de
economieën van Zuid-Korea, Indonesië, Maleisië, Thailand en de
Filipijnen binnen. In 1996 was dit opgelopen tot 93 miljard dollar.20
Aziatische banken en Aziatische bedrijven gebruikten vaak geld dat
verkregen was uit korte termijn leningen, om projecten op de lange
termijn te financieren. Ondertussen hanteerden de Zuidoost-Aziatische
landen een vaste wisselkoers met de Amerikaanse dollar. Dit alles
maakte de economieën kwetsbaar: als het vertrouwen van de
investeerders ineens zou inzakken, zouden de Aziatische economieën
met enorme buitenlandse schulden achterblijven.21
Dit bleek uiteindelijk het geval toen de crisis in juli 1997 toesloeg
in Thailand. Het land kampte in 1997 met een buitenlandse schuld die
72,3 procent van het BNP betrof. De crisis verspreidde zich snel over
Zuidoost-Azië. Indonesië (63,3 procent van het BNP), Zuid-Korea (28,1
procent), en de Filipijnen (61,6 procent) hadden allen enorme
buitenlandse schulden, en zochten steun bij het IMF.22 Voor deze vier
landen werd besloten tot miljardenleningen. De Filippijnen kregen
'slechts' 1 miljard dollar steun. Om die reden zal de Filippijnen hier
buiten beschouwing worden gelaten.
20 Robert Wade, 'The Asian debt-and-development crisis of 1997-?: Causes and
Conseqeunces', World Development 26-8 (1998), 1535-1553, aldaar 1539. 21 Krugman, The return of depression economics, 97. 22 IMF, IMF-Supported programs, 11.
11
Miljardenleningen
Voor de overige drie landen kwam het IMF met de volgende plannen.
Voor Thailand werd een pakket samengesteld van 17,1 miljard dollar,
waarvan 3,9 miljard afkomstig van het IMF. Deze aankondiging leek
verdere verspreiding van de crisis tegen te gaan. Toen de VS echter
nauwelijks bleken bij te dragen aan een reddingsplan, zakte het
vertrouwen weer en verspreidde de crisis zich snel verder. Indonesië
werd geholpen met 36 miljard dollar, waarvan 10,1 miljard afkomstig
van het IMF. Ook hier bleek het herstel van vertrouwen van korte duur.
Zuid-Korea kreeg de grootste financiële injectie. Met een lening van 58
miljard dollar, waarvan 20,1 miljard werd toegezegd door het IMF, moest
de Zuid-Koreaanse economie gered worden en verdere verspreiding van
de crisis voorkomen.23 De lening werd gebruikt om de schulden aan
banken in de VS, Japan en Europa terug te betalen.
Het is opvallend dat de IMF-leningen geen vertrouwensherstel
en daarmee geen katalyserend effect hebben gehad. Het doel van de
leningen was het herstellen van het vertrouwen van investeerders, zodat
zij hun geld niet weg zouden halen uit de Aziatische economieën. Dit
deden zij toch en het BNP van de getroffen landen daalde in 1998 veel
sterker dan het IMF had berekend. In Indonesië gebeurde dat met 13,1
procent, terwijl het IMF had gerekend op 5 procent groei. In Zuid-Korea
rekende het IMF op 2,5 procent groei, maar daalde het BNP met 6,7
procent. Thailand kende een daling van 10,8 procent, tegen een
verwachting van 3,5 procent groei volgens de plannen van het IMF.24
Conditionaliteit bij IMF-leningen
Maleisië werd ook geraakt door de crisis, maar de regering besloot om
geen hulp van het IMF te accepteren. Volgens critici maakte Maleisië
23 IMF, IMF-Supported programs, 11. Wade, 'The Asian debt-and-development' 1542-1543. 24 IMF, IMF-Supported programs, 36.
12
hiermee een juiste beslissing.25 De organisatie wordt door veel Aziaten
als veroorzaker van de Azië-crisis aangewezen. Anderen, waaronder ook
Aziaten, menen dat het IMF de crisis misschien niet veroorzaakte, maar
dat de genomen maatregelen zeker geen goeds hebben gedaan. De
conditionaliteit die werd gesteld aan de leningen zouden de crisis
hebben verergerd. Dit zou komen doordat de maatregelen vooral gericht
waren op het tegengaan van de verspreiding van de problemen en
minder op het direct bestrijden van de crisis.
Het IMF eiste dat Thailand, Indonesië en Zuid-Korea grote
begrotingstekorten zouden voorkomen door het doorvoeren van
bezuinigingen en door het invoeren van hoge belastingen. Deze hoge
belastingen en de bezuinigingen zorgden echter voor een daling van de
vraag, waardoor de economie verder in de problemen raakte. Bovendien
werden begrotingstekorten niet gezien als het enige probleem in de
Aziatische economieën en het IMF stelde nog meer voorwaarden.26 De
landen moesten vergaande economische liberalisatie toestaan. Als
onderdeel hiervan moesten de meest insolvabele banken sluiten. Dit
heeft er waarschijnlijk voor gezorgd dat het vertrouwen in de
economieën alleen maar is afgenomen: men vreesde het sluiten van
meer banken, waardoor men snel geld uit de getroffen landen haalde.27
Ook het goederenvervoer moest geliberaliseerd worden. In het
geval van Zuid-Korea werd daarnaast flexibilisering van de arbeidsmarkt
geëist. Deze maatregelen waren echter helemaal niet noodzakelijk om
de crisis op te lossen. Er wordt dan ook beweerd dat dit gebeurde omdat
het voor buitenlandse investeerders op de lange termijn gunstig zou
zijn.28 Bovendien werden het toezicht en de regulering op de economie
niet aangepast aan de nieuwe open economische situatie. Daardoor
konden bedrijven in de Aziatische economieën alsnog gemakkelijk geld
lenen op de internationale markt. Terwijl dat juist voorkomen moest
25 Joseph E. Stiglitz, 'Capital-market liberalization, globalization and the IMF', Oxford
review of economic policy 20-1 (2004) 57-71, aldaar 58,63. 26 Krugman, The return of depression economics, 115-116. 27 IMF, IMF-Supported programs 57. 28 H. Visser, 'De Aziatische crisis en de veranderde rol van het IMF', Maandschrift
Economie 62 (1998) 319-323, aldaar 321-322.
13
worden, omdat de Aziatische landen al enorme buitenlandse schulden
hadden, deze liepen zo alleen maar meer op.29
Moreel risico
Omdat het IMF in de Aziatische landen veel voorwaarden heeft gesteld
aan de leningen, is het minder waarschijnlijk geworden dat overheden
graag door het IMF geholpen willen worden. Het voorkomen van 'moral
hazard' wordt wel eens genoemd als reden van de strenge voorwaarden
van het IMF.30 De investeerders kunnen mogelijk wel meer risico nemen,
in de wetenschap dat de risico's door IMF-ingrijpen gedekt kunnen
worden. Investeerders hebben door de leningen van het IMF immers
voor een groot deel hun geld terug kunnen krijgen. Dit wordt als reden
genoemd om de rol van het IMF als crisisbestrijder kritisch te bekijken.31
Het IMF trad in deze crisis bovendien onmiskenbaar op als 'lender of
last resort', waarmee de verwachting dat het IMF in toekomstige crises
ook zal ingrijpen is toegenomen.
Toezicht in Azië
Het IMF had evenals de Tequila-crisis, de Azië-crisis niet aan zien
komen. Maar door de ervaringen van de crisis in Mexico is de
'surveillance', of toezichthoudende functie van het IMF aangepast. In
Azië werd in de jaren 1995-1996 vaker onderzoek gedaan naar de staat
van de economie dan in de jaren daarvoor. Echter werden hier de
kapitaalmarkt en financiële sector niet op de juiste wijze in de gaten
gehouden, net als in Mexico. Het IMF zegt wel te hebben gewaarschuwd
dat het toezicht in de bankensector in de Aziatische economieën tekort
schoot. Zo had het fonds opgeroepen tot strengere regulering en
supervisie in enkele van de getroffen landen.32 De problemen die het
29 Wade, 'The Asian debt-and-development', 1542-1546. 30 IMF, IMF-Supported programs 57-60. 31 Lee en Shin, 'IMF bailouts and moral hazard', 829. 32 IMF Working Paper, Financial sector surveillance and the IMF
14
IMF wel kon zien, hebben zij desondanks onderschat. Het IMF verwijt de
Aziatische landen dat zij niet genoeg toegang hebben gegeven tot
belangrijke cijfers. Dit in combinatie met de snelle uitbreiding van de
internationale kapitaalmarkt maakte het moeilijker om mogelijke
risico’s te doorzien.
http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2009/wp09247.pdf 24-27 (geraadpleegd 13-12-2010).
15
Na de kritieken op het IMF in de crises in Mexico en Zuidoost-Azië werd
er meermaals opgeroepen om te zoeken naar een andere manier van
crisisbestrijding. Het IMF als 'lender of last resort' zou tekort schieten
omdat de organisatie onder andere het risico op 'moral hazard' zou
vergroten. Er moest dus een nieuwe 'lender of last resort' komen die de
kans op moreel risico weg zou nemen door hoge boetes te zetten op het
lenen bij de organisatie. Zo zal elk land willen voorkomen dat het naar
de crisisbestrijder moet stappen.33 Anderen meenden dat het IMF als
crisisbestrijder moest blijven optreden, maar dat meer aandacht besteed
moet worden aan het voorkomen van crisis door middel van toezicht en
technische assistentie.34 Het IMF heeft dus behoorlijk wat kritiek te
verduren gekregen en de roep om de rol als crisisbestrijder te herzien, is
na de Azië-crisis steeds harder geworden.
Tussen 2000 en 2007 heeft het IMF nauwelijks opgetreden om
landen met een dreigende crisis te helpen. Volgens critici had het IMF in
deze tijd hervormingen door moeten voeren. In de voor het IMF
rustigere periode is er niet genoeg veranderd binnen het IMF, volgens
critici. Want ook de Kredietcrisis zag het IMF niet op tijd aankomen.
Daarnaast heeft het IMF volgens dezelfde critici weinig gedaan om crises
te voorkomen. Het fonds zou eerder hebben bijgedragen aan het
ontstaan van de Kredietcrisis, doordat het deregulaties en
liberaliseringen heeft doorgevoerd (bijvoorbeeld in Azië in de jaren
negentig).35
De Kredietcrisis is begonnen door de problemen op de
huizenmarkt in de VS. In april 2007 constateerde het IMF deze
problemen, maar werden niet van groot belang geacht. Ingrijpen was
dus niet nodig. Pas toen in augustus en september van het jaar 2008
33 Allan H. Meltzer, 'Asian problems and the IMF', Cato Journal 17-3 (1998) 269-276,
aldaar 273-275. 34 Dreher en Walter, 'Does the IMF help or hurt?', 12. 35 Stiglitz, Freefall, 214-215.
16
diverse grote banken moeilijkheden kregen, erkende het IMF dat er een
grote crisis op komst was.36
De terugkeer van de crisisbestrijding
Die opkomende crisis heeft er voor gezorgd dat het IMF na enkele
rustigere jaren weer in de rol als crisisbestrijder is gestapt. In 2008 en
2009 ontvingen Armenië, Georgië, Hongarije, IJsland, Letland, Pakistan
en Oekraïne IMF-steun. In 2010 schoot het IMF ook Griekenland en
Ierland te hulp met miljardenleningen van respectievelijk 30 miljard
dollar en 22,5 miljard dollar.37 De vrees is dat ook Portugal en Spanje
binnen afzienbare tijd geholpen moeten worden. In een poging het
vertrouwen in de Europese economieën te herstellen, heeft het IMF
samen met de EU een noodfonds opgesteld van 750 miljard euro.38
Mochten meer landen in de problemen komen, dan kunnen deze landen
aanspraak maken op hulp van dit noodfonds. Het IMF heeft daarnaast
mede op initiatief van de G20 nog andere bijzonder maatregelen
getroffen om de crisis te bestrijden. De leencapaciteit is met behulp van
een aantal landen verhoogd tot 750 miljard dollar39. Bovendien is de
'Flexible Credit Line' (FCL) geïntroduceerd. Landen met sterke
'fundamentals' en een adequaat economisch beleid kunnen door deze
regeling indien nodig direct toegang krijgen tot een grote lening, zonder
voorwaarden vooraf. Op dit moment is het moeilijk te zeggen of de
36 Mihir Rakshit, 'The IMF on the global crisis and its resolutions', Development and
Change 40-6 (2009) 1293-1307, aldaar 1293-194. 37 Persbericht IMF, http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2010/pr10462.htm
(geraadpleegd 06-12-2010). IMF, IMF Survey Online,
http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2010/new050910a.htm (geraadpleegd 06-12-2010).
IMF Factsheet, IMF crisis lending http://imf.org/external/np/exr/facts/crislend.htm (geraadpleegd 15-12-2010).
38 Margarita Katsimi, Thomas Moutos, 'EMU and the Greek crisis: The political economy-perspective' European Journal of Political Economy 26 (2010) 568-576, aldaar 569.
39 Daniela Gabor, ‘The International Monetary Fund and its new economics’, Development and Change 41-5 (2010) 805-830, aldaar 808.
17
aanpak van de IMF in de huidige crisis succesvol is. Wel kunnen hierover
enkele constateringen gemaakt worden.
Voorwaarden
Voor de landen die gebruik maken van de FCL zouden mogelijk nadelige
conditionaliteiten, zoals in het geval van de Aziëcrisis, geen rol spelen.
Voor de toegang hiertoe zijn behalve sterke ‘fundamentals’ geen speciale
voorwaarden gesteld. Mogelijk zullen de landen die uit de FCL lenen
minder snel overgaan tot noodzakelijke economische hervormingen. Dat
zou een nadeel zijn van het ontbreken van conditionaliteit.40 Tot nu toe
hebben landen echter nog niet daadwerkelijk geld geleend via de FCL.
De leningen die het IMF tot nu toe in de Kredietcrisis heeft verstrekt zijn
dus gepaard gegaan met conditionaliteit, wat mogelijk nadelig is voor
het land dat geld leent.41 Zo moeten Ierland en Griekenland enorm
bezuinigen op de overheidsuitgaven om te voorkomen dat de landen
failliet gaan. Dat zou er toe kunnen leiden dat de economische groei in
het geding komt. Ook de Oost-Europese economieën die steun krijgen
moeten aan zekere voorwaarden voldoen.
Een verschil met de Tequila-crisis en de Azië-crisis is dat het IMF
meent dat in de huidige crisis het grootste probleem is dat de overheden
een te groot begrotingstekort hebben. Dat is bijvoorbeeld in Griekenland
het geval. Het grootste probleem is in dit geval dus niet dat investeerders
hun geld massaal weghalen uit het land. Wat overigens wel kan
gebeuren als het vertrouwen in de economieën wegvalt. In de Oost-
Europese economieën is er echter wel sprake van buitenlands kapitaal
dat massaal uit de landen wordt weggehaald. Desondanks richt het IMF
zich ook hier voornamelijk op het terugdringen van het
begrotingstekort. Dit heeft tot gevolg gehad dat de verwachtte daling
van het BNP in deze landen omlaag is bijgesteld, in tegenstelling tot de
40 DNB, 'Verstorende effecten van de crisismaatregelen en hoe deze te beperken',
Occasional Studies 7-3 (2009) 13-14, 31. 41 M. Erdem. Özgür, 'The crisis is back, so is the IMF', ZKU Journal of Social Sciences 5-9
(2009) 83-96, aldaar 91.
18
voorspelling van het IMF. De Oost-Europese economieën zullen dus meer
krimpen dan werd gedacht, mogelijk door het handelen van het IMF. 42
Moreel risico in de EU
De reddingsplannen van het IMF moeten het vertrouwen in de
economieën herstellen. Een nadeel is dat de miljardenleningen ervoor
kunnen zorgen dat investeerders in bijvoorbeeld Spanje en Portugal
minder goed op risico's letten, omdat ze verwachten dat de EU en het
IMF ook hier zullen ingrijpen. Het is zelfs mogelijk dat de kans op moreel
risico in Europa groter is, omdat men er vanuit gaat dat men koste wat
kost het vallen van de euro wil voorkomen. Op deze manier kan het IMF
dus mogelijk de gevolgen van de crisis verergeren. Men hoopt met de
leningen dat ingrijpen in Spanje en Portugal niet nodig is, omdat zo de
verspreiding van de crisis vanuit Ierland en Griekenland wordt
voorkomen. Ook in deze crisis is er dus het gevaar dat het morele risico
toeneemt door toedoen van de reddingsplannen van het IMF. Het
optreden van het IMF in de huidige crisis heeft er dus nog niet toe geleid
dat de kritieken zijn verstomd.
42 Gabor, ‘The International Monetary Fund’, 822-825.
19
Het functioneren van het IMF als crisisbestrijder is in dit onderzoek
inzichtelijk gemaakt. Het IMF neemt deze rol op zich sinds de
Tequilacrisis die van 1994 tot 1995 plaatsvond. In de Kredietcrisis heeft
het IMF zich weer in deze hoedanigheid geprofileerd. Het succes van het
IMF in deze rol wordt echter betwist. Daarvoor is het functioneren van
het IMF tijdens de Tequilacrisis, de Azië-crisis en de Kredietcrisis
onderzocht.
Op het eerste gezicht lijkt de miljardenlening die het IMF aan
Mexico beschikbaar stelde een positief effect te hebben gehad op de
economie. Hoewel ook Argentinië in economische moeilijkheden raakte,
was er verder geen sprake van ‘hangover’ naar andere landen.
Bovendien presteerde de Mexicaanse economie al snel weer vrij goed: in
1996, twee jaar na het begin van de crisis, groeide het BNP weer. Toch
bleef de bankensector kwetsbaar. Ook is de mogelijkheid ontstaan dat er
moreel risico is opgetreden door het ingrijpen van het IMF in Mexico.
Hoewel dit moeilijk te meten is, is de aanwezigheid hiervan niet uit te
sluiten. Dat het IMF na de Tequilacrisis in Mexico vaker heeft opgetreden
als crisisbestrijder, zou een teken kunnen zijn dat dit inderdaad het
geval is. Het IMF heeft het bij het verstrekken van de miljardenlening
aan Mexico nagelaten om adequate structurele veranderingen in de
economie te eisen. Mexico ging zelf ook niet over tot deze maatregelen.
Mogelijk komt dat doordat de problemen in de bankensector tijdelijk
waren opgelost door de miljardenlening. Het IMF heeft de Tequilacrisis
niet kunnen voorspellen. Toezicht op de kapitaalmarkt en financiële
markt zijn tekort geschoten.
Evenmin heeft het IMF de Azië-crisis voorspeld, ondanks dat het
toezicht op de kapitaalmarkt en de financiële markt na de Tequilacrisis
was verscherpt. Mogelijke problemen werden onderschat. In Mexico
slaagde het IMF er nog in om het vertrouwen in de economie snel te
herstellen. Tijdens de Azië-crisis konden de miljardenleningen echter
geen katalyserend effect teweeg brengen. Het BNP van de getroffen
20
landen zakte verder in dan het IMF had verwacht. Door het stellen van
strenge voorwaarden aan de lening wordt het IMF vaak gezien als
versterker van de Azië-crisis. De Aziatische landen moesten hun
economieën in vergaande mate liberaliseren. Dit leidde ertoe dat er nog
meer geld uit het buitenland geleend kon worden, waardoor de
buitenlandse schulden alsmaar toenamen. De conditionaliteit die was
verbonden aan de leningen in Azië zouden teveel zijn gericht op het
voorkomen van verspreiding, dan dat ze gericht waren op het bestrijden
van de crisis. Verspreiding naar het Westen werd inderdaad voorkomen.
Daarop wordt het IMF vaak bekritiseerd: de leningen aan Azië zouden
vooral de Westerse investeerders beschermen.
Net als de crises in Mexico en in Azië, zag het IMF de
Kredietcrisis niet op tijd aankomen. In de jaren voor de Kredietcrisis
heeft het IMF niet naar voren hoeven treden als crisisbestrijder. In die
tijd lijkt er echter weinig veranderd. Opnieuw schoot het toezicht tekort.
Bij de leningen aan de Oost-Europese economieën zijn mogelijk opnieuw
voorwaarden gesteld die de crisis eerder versterken dan tegengaan. Ook
aan de leningen aan Ierland en Griekenland zijn strenge voorwaarden
verbonden. Er is echter hoop: de nieuw opgerichte Flexible Credit Line
stelt geen structurele eisen aan de landen die via deze regeling willen
lenen. Dit kan echter wel moreel risico in de hand werken.
Met de terugkeer van het IMF als crisisbestrijder, zijn ook de
kritieken teruggekeerd. Hoewel de exacte uitkomst van de huidige
leningen nog moet blijken, lijkt het erop dat het IMF straks kan rekenen
op dezelfde kritieken als voorheen. De IMF in crisistijd kan dus zeker
niet onbetwist als zegen worden beschouwd.
21
Boughton, James M., 'From Suez to Tequila: The IMF as crisis manager',
The Economic Journal 110-460 (2000) 273-291.
Chang, Kyung-Sup, 'The end of developmental citizenship? Restructuring
and social displacement in post-crisis South-Korea', Economic and
Political Weekly 15 december (2007) 67-72
DNB, 'Verstorende effecten van de crisismaatregelen en hoe deze te
beperken', Occasional Studies 7-3 (2009).
Dreher, Axel, 'IMF and economic growth: the effects of programs, loans
and compliance with conditionality', World Development 34-5 (2006)
769-788.
Dreher, Axel, Stefanie Walter, 'Does the IMF help or hurt? The effect of
IMF programs on the likelihood and outcome of currency crisis', World
Development 38-1 (2010) 1-18.
Evrensel, Ayse, Ali M. Kutan, 'How do IMF announcements affect
financial markets in crisis? Evidence from forward exchange markets',
Journal of Financial Stability 4 (2008) 121-134.
Gabor, Daniela, ‘The International Monetary Fund and its new
economics’, Development and Change41-5 (2010) 805-830.
IMF Factsheet, IMF crisis lending
http://imf.org/external/np/exr/facts/crislend.htm
(geraadpleegd 15-12-2010).
IMF, IMF supported programs in capital account crisis (Washington D.C.
2002).
22
IMF, IMF Survey Online,
http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2010/new050910a.h
tm (geraadpleegd 06-12-2010).
IMF, Press Release,
http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2010/pr10462.htm
(geraadpleegd 06-12-2010).
IMF Working Paper, Financial sector surveillance and the IMF
http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2009/wp09247.pdf
(geraadpleegd 13-12-2010).
IMF, What is the IMF? Making the global economy work for all
(Washington D.C. 2006).
Kapur, Devesh, 'The IMF: A cure or a curse?', Foreign Policy 111 (1998)
114-129.
Katsimi, Margarita, Thomas Moutos, 'EMU and the Greek crisis: The
political economy-perspective' European Journal of Political Economy 26
(2010) 568-576.
Krugman, Paul, The return of depression economics and the crisis of 2008
(Londen 2008).
Lee, Johg-Wha, Kwanho Sin, 'IMF bailouts and moral hazard', Journal of
international money and finance 27 (2008) 816-830.
Meltzer, Allan H., 'Asian problems and the IMF', Cato Journal 17-3 (1998)
269-276.
Özgür, M. Erdem, 'The crisis is back, so is the IMF', ZKU Journal of Social
Sciences 5-9 (2009) 83-96
23
Rakshit, Mihir, 'The IMF on the global crisis and its resolutions',
Development and Change 40-6 (2009) 1293-1307.
Stiglitz, Joseph E., 'Capital-market liberalization, globalization and the
IMF', Oxford review of economic policy 20-1 (2004) 57-71.
Stiglitz, Joseph E., Freefall: free markets, and the sinking of the world
economy (Londen 2010).
Vásquez, Ian, 'A retrospective on the Mexican bailout', Cato Journal 21-3
(2002) 545-551.
Visser, H. 'De Aziatische crisis en de veranderde rol van het IMF',
Maandschrift Economie 62 (1998) 319-323.
Wade, Robert, 'The Asian debt-and-development crisis of 1997-?: Causes
and Conseqeunces', World Development 26-8 (1998), 1535-1553.