HAK KONSTITUSIONAL DALAM UUD 1945.

OLEH

MARUARAR SIAHAAN.

Pendahuluan.

Supremasi konstitusi yang menjadi doktrin dalam penyelenggaraan pemerintahan,

bertumpu pada pengakuan konstitusi sebagai hukum yang tertinggi, yang menjadi sumber

legitimasi segala kebijakan, baik dalam bidang hukum, ekonomi, social dan politik. Dalam

mengawal konstitusi, dan menyelenggarakan pengawasan atas tindakan legislative berupa

pengujian konstitusionalitas legislasi yang dihasilkan, diukur dari norma-norma konstitusi

secara umum, maka norma-norma yang termuat dalam konstitusi, tidak saja yang mengatur

organisasi kewenangan lembaga, dan hubungannya satu dengan yang lain, yang melahirkan

kewenangan atau constitutional authorities, tetapi juga mengatur hubungan Negara dengan

warganegara dalam konteks kewenangan Negara tersebut berhadapan dengan hak-hak

konstitusional rakyat.

Seluruh Negara di dunia mengaku memiliki konstitusi masing-masing. Konstitusi

Indonesia yang dirumuskan menjelang kemerdekaan pada tahun 1945, oleh badan yang

dikenal BPUPKI, meskipun masih sering diperdebatkan, dikatakan juga telah memuat hak-hak

rakyat yang asasi, untu melindungi martabat manusia dalam pencapaian tujuan bersama

kesejahteraan umum rakyat Indonesia. Tujuan bernegara, sebagaimana dimuat dalam

Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, adalah untuk melindungi segenap bangsa dan tumpah

darah Indonesia, mencerdaskan kehidupan bangsa, memajukan kesejahteraan umum dan ikut

serta memelihara perdamaian dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian dan keadilan

social, meletakkan dasar hubungan Negara dengan warganegara dalam hubungan antara hak

dan kewajiban/kewenangan konstitusional. Sebagai Negara hukum berdasar konstitusi yang

demokratis dan Negara demokrasi yang berdasarkan konstitusi, maka batas-batas atas

penyelenggaraan kekuasaan Negara, dapat setiap saat diukur dari hak-hak warganegara yang

diberikan konstitusi. Walaupun penyelenggara Negara diberi kewenangan yang sah oleh

konstitusi, terdapat perbuatan atau tindakan yang dilarang dilakukan jikalau melanggar hak-hak

warganegara yang telah diberikan oleh konstitusi kepada mereka.

Konstitusi dan konstitusionalisme.

Seperti telah banyak dikatakan, setiap negara memiliki konstitusi, sebagian besar

negara memiliki teks konstitusional, tetapi sangat sedikit yang memiliki konstitusionalisme.

Hampir semua pejabat publik menyatakan melaksanakan konstitusionalisme, sehingga

mengembang biakkan masalah penamaan (nomenklatur) tersebut. Aristoteles menggunakan

beberapa definisi progresif konstitusi yang lebih luas. Dalam salah satu bukunya, dia

merujuknya sebagai "organisasi dari polis, menyangkut jabatan secara umum, tetapi terutama

berhubungan dengan jabatan tertentu yang berdaulat di dalam semua masalah. Di dalam

bukunya yang ke 4, dia memperluas konstitusi sebagai : "sebuah organisasi jabatan dalam

negara, dimana metode distribusi mereka adalah tetap, kewenangan berdaulat ditentukan, dan

sifat tujuan yang akan dikejar oleh asosiasi dan semua anggotanya yang ditentukan. Kemudian

dia, merumuskan konsep konstitusi menjadi menyeluruh yaitu sebagai : “cara hidup”.

Orang mungkin menolak mendefinisikan sebuah konstitusi negara sebagai pengaturan

jabatan-jabatan dan kekuasaan publik serta hak-hak individu dan tetapi rumusan Aristoteles

lebih luas karena menghilangkan kebingungan yang timbul dari conflating nilai-nilai politik dan

pengaturan di mana orang-orang hidup dengan nilai-nilai dan pengaturan yang ditentukan oleh

dokumen konstitusi. Teks konstitusional merujuk pada dokumen (atau kumpulan dokumen)

yang seharusnya merinci beberapa atau sebagian besar prinsip-prinsip politik dasar dan tujuan

bangsa, pengaturan kelembagaan, cara memilih pejabat publik, dan hak dan kewajiban warga

negara pribadi. Memberi cap kepada sebuah dokumen sebagai “konstitusi”, tidaklah selalu

dimaknai dengan sendiri terkait dengan norma konstitusionalisme maupun demokrasi.

Hampir semua negara memiliki konstitusi, yang mengatur bukan saja struktur , fungsi dan

pembagian kekuasaan berbagai organ Negara, sampai kepada hubungan di antara mereka satu

sama lainnya. Konstitusi modern tidak hanya membatasi diri melulu kepada aspek itu saja. Dia

juga memuat hak-hak dasar dan kebebasan rakyat yang dapat dituntut terhadap Negara dan

organ-organnya. Pemerintahan secara universal telah diterima sebagai kebutuhan untuk

mempertahankan satu masyarakat yang tertib, tetapi dia melahirkan masalah yaitu bagaimana

membatasi kesewenang-wenangan yang melekat secara inheren dalam kekuasaan

pemerintahan. Boleh jadi tiap Negara telah memiliki konstitusi tetapi tidak menganut

konstitusionalisme, karena konstitusionalisme merupakan satu konsep yang menguraikan

bahwa suatu konstitusi mengandung dalam dirinya mekanisme control terhadap kekuasaan

Negara.

Konstitusionalisme merupakan antithesis kekuasaan yang sewenang-wenang. Rule of law

digunakan untuk membatasi kesewenang-wenangan. Jikalau masih terdapat kesewenang-

wenangan dan ketidak pantasan, maka hal itu merupakan penyangkalan terhadap rule of law.

Rule of law berbeda dengan law, karena hukum dapat mengembangkan kesewenang-

wenangan jikalau undang-undang meniadakan rule of law.1

Perkembangan konstitusionalisme modern dewasa ini ditandai dengan konstitusionalisasi

hak asasi manusia dalam Undang-Undang Dasar, dimana perlindungan dan jaminan

terhadapnya menjadi tujuan yang paling pokok. Putusan-putusan yang paling penting dari MK

sebagian besar merupakan penyelesaian hak asasi manusia. Tugas-tugas ini merupakan hal

yang sulit karena dalam setiap sengketa konstitusi di depan MK yang berkenaan dengan

ketentuan HAM terdapat kemungkinan pertentangan ketentuan HAM yang satu dengan

ketentuan HAM lainnya. Dalam menyelesaikan persoalan-persoalan yang demikian MK harus

melakukan interpretasi dan konstruksi tentang teori hak-hak konstitusional dan hak asasi

manusia, untuk membangun norma dan nilai-nilai dalam konstitusi itu sendiri. Selain sebagai

Unsur yang perlu bagi konsepsi rule

of law ialah bahwa hukum harus tidak sewenang-wenang atau irrasional. Karenannya penting

bahwa konstitusi memuat ketentuan yang efektif untuk mengekang kesewenang-wenangan

eksekutif dan legislative. Salah satu cara memajukan konstitusionalisme adalah dengan

menanamkan, hak-hak dan kebebasan rakyat yang dijamin dan dapat dituntut. Untuk tujuan

inilah bahwa banyak konstitusi tertulis mencoba memberikan beberapa hak kepada rakyat.

Pertanyaan penting adalah seberapa nyata atau seberapa efektif hak ini dalam praktek. Suatu

konstitusi boleh jadi telah mempunyai pasal-pasal yang lengkap untuk mencapai tujuan itu,

akan tetapi dia hanya menciptakan ilusi atau tanpa arti sama sekali.

1 Justice Kanna, sebagaimana dikutip oleh M.P. Jain, Indian Constitutional Law, fifth edition, 2004 Wadhwa Nagpur, hal 790.

pihak ketiga yang imparsial, hakim MK juga menghembuskan nafas kehidupan kedalam norma

hak asasi dan mengembangkannya secara progresif2

Satu pertanyaan yang wajar timbul apa yang dimaksud dengan hak konstitusional, dan

bagaimana menemukannya. Sebagaimana di awal sudah dikatakan maka norma-norma yang

termuat dalam konstitusi, tidak saja yang mengatur organisasi kewenangan lembaga, dan

hubungannya satu dengan yang lain, yang melahirkan kewenangan atau constitutional

authorities, tetapi juga mengatur hubungan Negara dengan warganegara dalam konteks

. Putusan hakim MK dengan demikian

menjadi kebijakan publik yang memuat bimbingan, arahan dan rambu-rambu yang harus

dilaksanakan oleh pembuat undang-undang tentang bagaimana hak-hak asasi yang menjadi hak

konstitusional itu harus dilindungi.

Constitutional review merupakan kewenangan satu lembaga untuk membatalkan tindakan

pemerintah –seperti legislasi, putusan adminitrasi, putusan pengadilan – atas dasar bahwa

tindakan-tindakan ini telah melanggar aturan konstitusi termasuk HAM. Itu merupakan satu ciri

pembeda konstitusionalisme hukum yang lebih tinggi. Dalam menjalankan review, hakim

menafsirkan dan menerapkan (menegakkan) hukum konstitusi yang secara normatif lebih

superior terhadap semua norma hukum lainnya. Sebagaimana akan dibicarakan dalam bab

berikut, judicial review jenis Amerika hanya merupakan satu bentuk, subklas dari constitutional

review. Constitutional Review Eropah dilakukan oleh hakim yang duduk dalam peradilan khusus,

yang disebut MK. Sebagaimana disinggung dalam bab berikut, hakim biasa juga menerapkan

hukum konstitusi untuk memutus sengketa diantara individu pribadi.

Hak-Hak Konstitusional Dalam Undang-Undang Dasar.

2 Alec Stone Sweet, Governing With Judges, Constitutional Politics in Europe, Oxford university Press, 2002 hal 28.

kewenangan Negara tersebut berhadapan dengan hak-hak konstitusional rakyat. Dalam

hubungan dengan kekuasaan Negara, hak-hak warganegara diatur dalam konstitusi sebagai

perlindungan dari perbuatan yang kemungkinan dilakukan penyelenggara Negara. Sebagai

pemegang kedaulatan rakyat, wujud demokrasi bukan hanya tampak dari penentuan mereka

yang duduk dalam kursi kekuasaan Negara melalui hak pilih rakyat yang menjadi salah satu hak

konstitusional, tetapi juga tampak dari hak-hak yang diatur dalam konstitusi, yang merupakan

batas yang tidak bisa dilanggar oleh penyelenggara Negara dalam menjalankan kekuasaan

Negara, yaitu baik sebagai hak warga Negara atau hak asasi. Dalam UUD 1945 ada hak-hak

yang secara tegas disebut sebagai hak asasi, yang termuat dalam Bab XA UUD 1945, yang

merupakan hak yang melekat pada harkat dan martabat manusia sejak lahir, seperti hak untuk

hidup, hak untuk diperlakukan sama dan hak untuk mendapat kepastian hukum dan keadilan

serta sejumlah hak-hak asasi lainnya. Hak asasi tersebut dikatakan sesungguhnya tidak

tergantung pada Negara, dan telah ada sebelum Negara lahir.

Namun hak konstitusional dapat juga dilihat secara timbal balik dengan kewajiban

konstitusional Negara. Setiap kewajiban konstitusional Negara yang disebut dalam UUD 1945,

menyimpulkan adanya hak konstitusional sebagai bagian yang tidak dapat dipisahkan dari

padanya atau yang melekat pada kewajiban Negara tersebut. Misalnya kewajiban Negara untuk

mengalokasi dana pendidikan 20 % dari APBN, serta kewajiban untuk belajar, semua

melahirkan hak konstitusional bagi warga Negara, terhadap siapa Negara bekerja, serta yang

menjadi tujuan Negara itu sendiri. Oleh karena itu di samping hak konstitusional yang dapat

dilihat secara tegas dituliskan dalam konstitusi, ada juga yang harus di simpulkan dari kewajiban

Negara maupun kewajiban warganegara, karena antara hak dan kewajiban satu dengan lain

tidak dapat dipisahkan.

Pasal 51 ayat (1) UU MK mempersyaratkan kedudukan hukum Pemohon uji materil pada

adanya hak konstitusionalnya yang dirugikan oleh berlakunya satu undang-undang. Oleh karena

itu, secara khusus di MK, suatu proses judicial review dimulai dengan ada tidaknya hak-hak

yang telah diberikan oleh Konstitusi tetapi dilanggar oleh satu kebijakan dalam bentuk

diundangkannya satu undang-undang tertentu. Beberapa hak yang diberikan oleh konstitusi

melalui norma-norma yang merumuskan tujuan Negara dalam bidang pendidikan, social,

ekonomi, keyakinan politik dan agama, telah ditemukan dalam UUD 1945 sebelum perubahan.

Beberapa diantaranya disebut sebagai alasan bahwa sebelum PBB mendeklarasikan Universal

Declaration of Human Rights, UUD 1945 telah terlebih dahulu mengakui dan memuatnya

dalam konstitusi, meskipun sebagaimana telah disebutkan, sesungguhnya hal demikian masih

diperdebatkan. Apakah sesungguhnya hak konstitusional tersebut ?

Pengikut sertaan ketentuan tentang hak-hak konstitusional di dalam konstitusi modern,

secara radikal merubah kedudukan dan peran pengadilan dalam kehidupan ketatanegaraan.

Dalam perubahan kedua UUD 1945, terjadi konstitusionalisasi HAM secara komprehensif

daalam Bab XA UUD 1945, setelah lebih dahulu diundangkan Undang-Undang nomor 39 tahun

1999 tentang Hak Asasi Manusia. Setelah itu kemudian Indonesia meratifikasi dua instrument

hak asasi manusia internasional yaitu International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR)

dan International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR). Hak-hak social

politik yang dikategorikan sebagai generasi pertama HAM dan Hak-Hak Sosial, ekonomi dan

cultural yang disebut juga sebagai HAM generasi kedua, telah termuat dalam UUD 1945,

sebagai bagian dari hak-hak yang di muat dalam UUD 1945.

Konstitusionalisasi Hak-Hak Sosial Ekonomi.

Gagasan tentang adanya tiga generasi hak asasi manusia, dikatakan diilhami oleh tiga tema

normative revolusi Perancis, yaitu generasi pertama dikatakan terdiri dari hak-sipil dan politik

(liberte); generasi kedua, mencakup hak-hak ekonomi, social dan budaya (egalite); dan generasi

ketiga disebut sebagai hak-hak solidaritas (fraternite).3 Hak-hak asasi generasi pertama berupa

hak sipil dan politik, yang terinspirasi oleh filosofi politik individualism liberal dan doktrin

laissez-faire, telah mengartikan hak-hak asasi manusia dengan isitilah yang bersifat negatif

berupa “kebebasan dari” dari pada bersifat positif yang dirumuskan sebagai “hak atas”.4

Sebelum dihasilkannya Universal Declaration of Human Rights PBB pada tahun 1948,

Indonesia, lebih awal telah memuat beberapa diantara hak itu dalam UUD 1945, seperti hak

atas pendidikan, hak kolektif rakyat rakyat atas sumber daya alam dan manfaatnya, dan hak

atas jaminan social bagi orang fakir miskin.

Hak

asasi manusia generasi generasi kedua, seperti hak hak atas jaminan social, hak atas pekerjaan,

hak atas pendidikan, hak atas lingkungan yang sehat dan lain-lainnya, mensyaratkan intervensi

Negara, dan bukan abstensi, dengan tujuan mencapai partisipasi yang merata dalam produksi

dan distribusi hasilnya dengan adil, berasal dari filosofi sosialisme.

5

3 Burns H Weston, Hak-Hak Asasi Manusia, dalam Hak-Hak Asasi Manusia Dalam Masyarakat Dunia, Isu dan Tindakan, T. Mulya Lubis (Penyunting) diterjemhkan oleh Setiawan Abadi, Yayasan Obor Indonesia, 1993, hal 12. 4 Ibid, hal 13. 5 Pasal 31, 33 dan Pasal 34 UUD 1945 sebelum Perubahan.

Hak asasi generasi kedua ini lebih merupakan

tuntutan atas persamaan social yang bersifat aspirasional, yang oleh beberapa pihak

sesungguhnya tidak dipandang sebagai hak asasi karena implementasinya tunduk pada kondisi

social ekonomi Negara yang menjadi persyaratan untuk dapat memenuhinya. Dalam transisi

Negara-Negara Eropah Timur dari Negara komunis menjadi Negara demokrasi, perubahan

dengan konstitusi baru yang dibentuk, umumnya menolak gagasan penasehat Barat yang

menyarankan agar hak-hak positif, yaitu hak social ekonomi tidak dimasukkan dalam konstitusi

karena dianggap berbahaya, yaitu hak-hak yang bersifat aspirasional dapat mengundang

sisnisme yang luas, jikalau kondisi social ekonomi tidak mampu memenuhi janji yang demikian,

yang juga berdampak pada hak-hak negative sebagai jaminan hak asasi tersebut juga tidak

dapat ditegakkan.6

Memang bagi para sarjana hukum Amerika, memasukkan hak social dan ekonomi dalam

konstitusi hampir tidak terpikirkan, karena terbiasa berpikir bahwa penegakan hak-hak

konstitusional tergantung pada pengadilan.

7 Dikatakan bahwa hak asasi manusia tanpa

implementasi yang efektif merupakan bayangan tanpa substansi, dan kewajiban hukum yang

ada, tetapi tidak dapat dijalankan, bagaikan hantu-hantu yang terlihat tapi sukar dipegang.8

Selama ini banyak orang yang beranggapan bahwa konstitusi atau Undang-Undang Dasar

sebagai sebuah dokumen merupakan dokumen yang utuh dan harmonis secara kebahasaan

dan konseptual dalam keseluruhan tubuhnya. Tidak mungkin terjadi bahwa satu norma dalam

HIRARKI NORMA KONSTITUSI.

6 Patricia M. Wald, dalam Foreword, The Struggle For Constitutional Justice in The Comunist Europe, Herman Schwartz, The Unibersity of Chicago Press, 2002, hal xvii 7 Herman Schwartz, Do Economic and Social Rights Belong in A Constitution?, 10 Am.U.J. Int & Pol’y 1994-1995, hal 1235. 88 Richard B. Lilich, Hak-Hak Sipil, dalam “Hak Asasi Manusia Dalam Masyarakat Dunia…”, op.cit hal 63.

pasal atau ayat tertentu bertentangan dengan pasal atau ayat lain dalam batang tubuh

konstitusi tersebut. Tetapi fakta atau kenyataan tidak demikian. Terutama dengan

perkembangan waktu yang membentuk jarak waktu yang panjang antara dibentuknya satu

konstitusi dengan penggunaannya pada masa sekarang, dengan perubahan atau amandemen

yang berlangsung secara bertahap seperti yang dialami UUD 1945, harmoni yang diimpikan dari

satu konstitusi boleh jadi menjadi sangat jauh dari kenyataan. Tetapi justru merupakan tugas

hakim semua pemegang kekuasaan, baik eksekutif, legislative maupun judikatif dan utamanya

hakim konstitusi untuk membangun konstitusi sebagai satu dokumen yang utuh dan harmonis

(the integrity of the constitution) melalui interpretasi dan konstruksi yang harus dilakukan,

dalam menjalankan tugas dan wewenang konstitusional masing-masing.

Hukum konstitusi membentuk hierarki norma, dan hirarki ini juga mengkondisikan

interpretasi konstitusi. Akibat langsung dari hak asasi manusia misalnya membentuk satu

hubungan hierarkis diantara teks konstitusi. Satu hirarki dalam konstitusi (intraconstitutional

hierarchies) lebih rumit, tetapi hukum menyiratkan satu status yang istimewa bagi hak

konstitusi. Teks konstitusi bisa dianggap terlebih dahulu memproklamasikan HAM, sebelum

membentuk lembaga negara dan sebelum fungsi-fungsi Pemerintahan dibagikan kepada

lembaga-lembaga negara. Akibat pendirian ini, HAM dilihat oleh sarjana hukum dan banyak

hakim memiliki satu eksistensi juridis yang lebih awal dan bebas dari negara. Doktrin

menyatakan bahwa norma HAM merupakan satu jenis normativitas suprakonstitutional

(supraconstitutional normativity) yang membuat mereka (setidaknya sebagian dari padanya)

kebal terhadap perubahan melalui revisi konstitusi. Ini melekat dalam posisi hukum alam,

meskipun hukum alam sangat jarang dikemukakan sebagai alasan. Status istimewa hak asasi ini,

tentu saja, ditegakkan oleh ketentuan yang mengaturnya, meskipun terjadi perubahan konstitusi :

sebagaimana telah diutarakan sebelumnya.

Masalah hirarki norma yang paling rumit yang dihadapi tampak ketika dua kewenangan

konstitusional atau dua hak konstitusional bertentangan satu dengan yang lain dalam satu

peristiwa atau kasus tertentu harus dipertimbangkan. Bahkan pengamatan secara sekilas

memperlihatkan ruang yang luas tentang potensi masalah seperti itu. Menyangkut hubungan

hirarkis yang ditetapkan antara : (i) Kewenangan konstitusional yang satu berhadapan dengan

kewenangan konstitusional lainnya. (ii) Pasal HAM tertentu berhadapan dengan pasal HAM

lainnya; (iii) pasal-pasal HAM berhadapan dengan kewenangan konstitusional yang tidak secara

langsung berhubungan dengan HAM; dan (3) ketentuan HAM dan aturan serta praktek yang

mengakar dalam tertib hukum lain (Hukum TUN, perdata beragam undang-undang). Pasal-pasal

konstitusi merupakan ruang persaingan makna, karena mereka membangun argumen tentang

sifat, isi dan dapat diterapkannya satu aturan tertentu. Kontradiksi makna ini mendorong

pertumbuhan konstitusi

Pembuat Undang-Undang, pembuat kebijakan dan terutama Hakim wajib memutus

kontroversi hukum pertentangan diantara hak-hak konstitusional tersebut maupun antara hak

konstitusional rakyat dengan kewenangan konstitusional Pemerintah, yang secara inheren

merupakan kontroversi tentang aplikabilitas norma dalam situasi tertentu. Satu kontroversi yang

spesifik tentang makna pasal-pasal konstitusi diputus dengan menerapkan hukum itu. Semua

penyelenggara Negara menurut Konstitusi harus menyatakan bahwa setelah mempertimbangkan

bahasa dan arsitektur konstitusi, mereka ada dalam posisi untuk memutus satu perkara khusus.

Dalam kenyataan, kedua tahap tersebut sangat saling tergantung, terjadi kurang lebih secara

simultan di dalam rangkaian proses interpretasi. Hal ini sangat penting dalam proses

pengambilan keputusan mahkamah konstitusi. Karena interpretasi konstitusi terletak di pusat

kebijakan konstitusi, dan karena bahasa konstitusi membentuk intepretasi konstitusi kita

cenderung memiliki sedikit pilihan.

Misalnya dalam benturan antara hak dan kebebasan untuk menyatakan pendapat boleh

jadi berhadapan dengan hak atas kehormatan dan martabat manusia. Hak atas kebebasan

berserikat dan berkumpul kemungkinan berhadapan dengan kewenangan Negara untuk menjaga

ketertiban dan keamanan. Contoh lain, dalam konteks kewenangan konstitusional pusat dan

daerah, misal prinsip konstitusi tentang Negara Kesatuan R.I. yang ditegaskan tidak dapat

diubah, dengan satu sistem hukum, politik, sosial dan ekonomi dalam kesatuan wilayah yang

utuh, berhadapan dengan norma konstitusi tentang penyelenggaraan desentralisasi pemerintahan

yang membagi wilayah pemerintahan dalam Provinsi dan Kabupaten/ Kota yang berwenang

menurut konstitusi untuk menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan

yang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat. Gagasan desentralisasi dan otonomi daerah

seluas-luasnya dengan hak untuk menetapkan peraturan daerah untuk mengurus sendiri urusan

pemerintahan daerahnya masing-masing, secara logis membutuhkan dukungan kewenangan

untuk memperoleh revenue/penghasilan untuk membiayai penyelenggaran pemerintahan dan

pelayanan masyarakat, di samping alokasi dana dari pemerintah pusat dalam perimbangan

keuangan.

Dalam konteks demikian, UU 28/2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah yang

memberi kewenangan untuk mengenakan tariff atas objek pajak yang diatur dalam UU 28/2009

secara variatif dalam skala yang ditentukan tersebut, merupakan konsekwensi logis desentralisasi

dan otonomi daerah. Proses penyeimbangan yang harus dilakukan dalam judicial review, bahwa

hakim menentukan apakah, dan sejauh mana, satu nilai hukum atau satu hak individu, atau satu

kepentingan konstitusional pemerintah harus memberi jalan kepada satu nilai konstitusional

lainnya. Berhadapan dengan batasan konstitusi tentang Negara Kesatuan R.I. yang

mengamanatkan satu kesatuan sistim hukum pajak yang sama, dan tidak membeda-bedakan,

dengan kewenangan pemerintahan daerah untuk menyelenggarakan urusannya dengan otonomi

seluas-luasnya dan kewenangan untuk menetapkan peraturan daerah, maka pilihan proporsional

daalam skala prioritas kepentingan dan kewenangan konstitusional dalam hirarki norma UUD

1945, dengan mana bahwa tujuan memberi dukungan pembiayaan bagi terselenggaranya

pemerintahan daerah yang dapat diberikan tidak boleh mengesampingkan keutuhan wilayah

dalam sistem hukum, politik dan ekonomi dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Ukuran

yang menggunakan uji proporsionalitas hemat kami ditemukan karena untuk memungkinkan

Pemerintahan daerah dapat melaksanakan pelayanan masyarakat yang lebih baik, dapat

diwujudkan melalui perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah yang lebih baik, tanpa

mengesampingkan prinsip kesatuan wilayah dalam Negara Kesatuan R.I., yang merupakan

norma yang lebih tinggi bobotnya dalam hirarki norma konstitusi. Oleh karenanya juga norma

dalam UU 28/2009 yang memberi kewenangan untuk menetapkan tarif dalam skala yang

ditentukan, sehingga menyebabkan perbedaan perlakuan dalam wilayah yang berbeda dalam

NKRI, terhadap objek yang sama, tidak sesuai dengan UUD 1945.

Akibat langsung dari hak asasi manusia misalnya membentuk satu hubungan hierarkis

diantara teks konstitusi. Satu hirarki dalam konstitusi (intraconstitutional hierarchies) lebih

rumit, tetapi hukum menyiratkan satu status yang istimewa bagi hak konstitusi. Teks konstitusi

bisa dianggap terlebih dahulu memproklamasikan HAM, sebelum membentuk lembaga negara

dan sebelum fungsi-fungsi Pemerintahan dibagikan kepada lembaga-lembaga negara. Akibat

pendirian ini, HAM dilihat oleh sarjana hukum dan banyak hakim memiliki satu eksistensi

juridis yang lebih awal dan bebas dari negara. Doktrin menyatakan bahwa norma HAM

merupakan satu jenis normativitas suprakonstitutional (supraconstitutional normativity) yang

membuat mereka (setidaknya sebagian dari padanya) kebal terhadap perubahan melalui revisi

konstitusi. Ini melekat dalam posisi hukum alam, meskipun hukum alam sangat jarang

dikemukakan sebagai alasan. Status istimewa hak asasi ini, tentu saja, ditegakkan oleh ketentuan

yang mengaturnya, meskipun terjadi perubahan konstitusi : sebagaimana telah diutarakan

sebelumnya. Hukum konstitusi Jerman dan Spanyol memperlakukan ketentuan tentang HAM

sebagai kaku dan tidak dapat berubah, sedang hak-hak yang bukan HAM fleksibel. Dan di Italia,

MK Itali telah memberi apa yang kenyataanya berstatus suprakonstitusional terhadap “hak asasi

yang tidak dapat dilanggar (‘inviolable rights).’9

9 Alec Stone, op.cit hal

Masalah hirarki norma yang paling rumit yang dihadapi MK tampak ketika dua hak

asasi manusi yang bertentangan satu dengan yang lain dalam satu kasus tertentu harus

dipertimbangkan. Bahkan pengamatan secara sekilas memperlihatkan jarak (range) yang luas

tentang potensi masalah seperti itu. Menyangkut hubungan hirarkis yang ditetapkan antara : (1)

tiap pasal HAM tertentu dan pasal HAM lainnya; (2) pasal-pasal HAM dan pasal konstitusi

yang tidak secara langsung berhubungan dengan HAM; dan (3) ketentuan HAM dan aturan serta

praktek yang mengakar dalam tertib hukum lain (Hukum TUN, perdata beragam undang-

undang). Pasal-pasal konstitusi merupakan tempat persaingan tentang makna, karena mereka

mengorganisir argumen tentang sifat , isi dan dapat diterapkannya satu aturan tertentu.

Kontradiksi makna ini mendorong pertumbuhan konstitusi.

Hakim wajib memutus kontroversi hukum tentang HAM yang secara inheren merupakan

kontroversi tentang aplikabilitas norma dalam situasi tertentu. Satu kontroversi yang spesifik

tentang makna pasal-pasal konstitusi diputus dengan menerapkan hukum itu. Hakim Konstitusi

menyatakan bahwa setelah mempertimbangkan bahasa dan arsitektur konstitusi, mereka ada

dalam posisi untuk memutus satu perkara khusus. Dalam kenyataan, kedua tahap tersebut sangat

saling tergantung, terjadi kurang lebih secara simultan di dalam rangkaian proses interpretasi.

Kebenaran yang sederhana ini ternyata sangat penting terhadap pengertian kita tentang proses

pengambilan keputusan mahkamah konstitusi. Bagaimanapun, karena interpretasi konstitusi

terletak di pusat politik konstitusi, dan karena bahasa konstitusi membentuk intepretasi konstitusi

kita cenderung memiliki sedikit pilihan kecuali mengambil struktur normatif pembuatan putusan

konstitusi (perbuatan interpretasi) dengan serious.

Dalam perselisihan tentang hukum aborsi, apakah hak untuk hidup mengalahkan hak

seorang wanita untuk mengembangkan kepribadiannya? Dalam kasus penistaan, apakah

kebebasan ekspresi pers atau hak individu atas kehormatan pribadi dan nama baik satu badan

akan diberi keutamaan ? dalam satu sengketa tentang penyitaan hak milik, seberapa banyak

bimbingan akan diberikan konstitusi kepada hakim bila, disatu pihak, hak milik dinyatakan,

sedang dipihak lain, milik harus digunakan untuk kebaikan masyarakat, dan dapat dirampas oleh

pejabat publik untuk kegunaan semacam itu. Kita dapat melanjutkannya terus. Apa yang jelas

adalah bahwa jenis masalah ini tidak dapat dielakkan dan tidak mungkin dipecahkan secara

definitif. Tidak mengherankan, bahwa ketegangan intraconstitutional seperti ini merupakan

sumber pergulatan besar hakim konstitusi dalam pembuatan putusan dan perkembangan

konstitusi.

Keseimbangan Perlindungan HAM Sebagai Hak Konstitusional

Perlindungan HAM merupakan tujuan sentral konstitusionalisme modern. Jumlah

terbesar putusan2 paling penting yang diberikan oleh MK adalah penyelesaian sengketa

tentang makna hak-hak asasi. Tugas ini secara normatif sulit karena, dalam setiap sengketa

konstitusi didepan hakim MK, ketentuan tentang HAM yang dipersoalkan mungkin

bertentangan dengan ketentuan HAM lainnya, ataupun dengan pasal2 yang tidak menyangkut

HAM. Dalam menyelesaikan soal semacam itu, MK bertindak mengkonstruksikan teori hak

konstitusional atau keadilan konstitusional, dengan membangun hierarki norma dan nilai-nilai

dalam konstitusi itu sendiri.

Constitutional Review secara abstrak model Eropah menjadi sangat kuat membentuk legal

policy dari Hakim, meskipun blueprint kelembagaan Kelsen telah sangat dimodifikasi dalam

satu segi yang sangat menentukan. Kelsen telah berpendapat bahwa MK harus tidak diberi

kewenangan atas hak-hak konstitusional, untuk menjamin bahwa fungsi judikatif dan legislatif

tetap seterpisah mungkin. Namun sejak perang dunia ke II, praktek hampir semua negara telah

mengalami satu revolusi yang sangat penting dengan mengkodifikasikan hak-hak asasi manusia

baik di tingkat nasional maupun suprnasional. Beban untuk melindungi hak-hak asasi ini jatuh

pada MK.

Struktur ketentuan HAM secara implisit membentuk delegasi kekuasaan diskresioner yang

luar biasa kepada hakim MK. Untuk memberi ilustrasi, dibawah ini sejumlah persaingan hak

tersebut dapat dilihat dengan tegas : Hak atas kebebasan menyatakan pendapat, yang dibatas

oleh hak lain, termasuk kehormatan dan privasi pribadi. Hak milik yang memperoleh

pengakuan akan berhadapan dengan fungsi social sebagai batasan hak milik bagi keuntungan

“public benefit, yang diatur dalam undang-undang. Domisili pribadi tidak dapat diganggu

gugat, kecuali untuk penggeledahan dan penyitaan yang dilakukan ‘dalam perkara dan dengan

cara yang diletakkan oleh undang-undang. Pers sekarang tidak tunduk kepada sensor manapun,

tetapi ditentukan bahwa penerbitan yang bertentangan dengan moralitas dilarang. Pasal 28

menyatakan bahwa ‘setiap orang memiliki hak bagi pengembangan pribadi secara bebas sejauh

tidak melanggar hak asasi orang lain atau melanggar ketertiban konstitusional dan aturan

moral’, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 28J ayat (2) UUD 1945..

Ketegangan intraconstitutional tidak hanya semata-mata menjadi urusan hakim MK. Konstitusi-

konstitusi Eropah mensyaratkan pembuat undang-undang terlibat dalam pembuatan putusan

konstitusi, yaitu untuk menjamin penghormatan bagi hak-hak konstitusional dan mengatur hak

bagaimana hak-hak tersebut dinikmati dan dilaksanakan bagi kebaikan kolektivitas. Meskipun

dinyatakan dalam pasal-pasal yang berbeda, kompetensi terakhir ini biasanya dilihat secara

holistik, sebagai satu set kepentingan konstitusional yang utuh yang dimiliki oleh Pemerintah :

untuk memberi ketertiban publik, melindungi moralitas publik, menjamin kebahagiaan (weal)

umum, dan lain-lain. Meski konstitusi-konstitusi Eropa memerintahkan Parlemen dan hakim

memutus sengketa diantara kepentingan pemerintah yang dilindungi secara konstitusional dan

hak-hak konstitusional dalam tiap kasus tertentu, hanya sedikit indikasi yang diberikan

bagaimana melakukan hal demikian. Sebaliknya, struktur pasal-pasal HAM mensyaratkan apa

yang di namai ‘balancing/penyeimbang’ : pertimbangan tentang batas rasional yang pantas

dari (i) satu hak konstitusional individu dan kelompok tertentu yang telah berada dalam konflik

dengan (2) hak individu orang lain, atau kepentingan konstitusional pemerintah.10

Penyeimbangan merupakan teknik interpretif yang disukai, yang digunakan untuk

memutus kasus dimana nilai-nilai hukum yang diajukan oleh para pihak, keduanya memiliki

status yang sederajat (dalam hierarki norma), namun bertentangan satu sama lain( dalam konflik

spesifik yang dihadapi). Ketika Mahkamah mengklaim menyeimbangkan dua hak

konstitusional, atau hak konstitusional terhadap satu tujuan negara yang sah secara

konstitusional, satu batu uji proporsionalitas – sesungguhnya sebagai satu cara melindungi salah

Di Eropah telah di hasilkan satu tubuh doktrin dan asas yang semakin bertumbuh yang

dirancang untuk menerangkan, mensintesiskan, dan membenarkan proses penyeimbangan

dengan apa yang disebut “uji proporsionalitas.” Semua di elaborasi berdasar urutan yang

sama : penafsiran, penyeimbangan, proporsionalitas. Misal Hakim MK, pertama-tama mencoba

mengeluarkan dengan tafsir, konflik intrakonstitusional yang terjadi berdasar asumsi bahwa

konstitusi adalah satu tubuh dari norma-norma yang harmonis, dan konflik diantara norma

konstitusi hanya khayalan. Namun, jika satu sengketa memuat satu konflik yang inheren diantara

dua ketentuan HAM (atau antara satu ketentuan HAM dengan kepentingan konstitusional

pemerintah) yang tidak dapat diabaikan dengan tafsir, hakim bergerak kearah penyeimbangan.

Dalam penyeimbangan, hakim menentukan apakah, dan sejauh mana, satu nilai hukum atau satu

hak individu-individu, atau satu kepentingan konstitusional pemerintah harus memberi jalan

kepada satu nilai hukum dan prinsip konstitusi lain yang berkaitan. Latihan atau penggunaan ini

diatur oleh batu ujian proporsionalitas, yaitu bagaimana mencapai tujuan konstitusionalitas

norma dengan kerugian atau pelanggaran yang paling minimum.

10 Alec Stone ibid , hal 97.

satu hak konstitusional, yang menimbulkan kerugian minimal terhadap satu hak konstitusional

lainnya – yang secara logis tiimbul sebagai akibat dari penggunaan alat keseimbangan,

(balancing exercise) dan hampir di semua perkara sesungguhnya terjadi. Jika dalam proses

penyeimbangan, MK menentukan bahwa satu undang-undang melanggar penggunaan satu hak

konstitusional, namun demikian undang-undang tersebut masih konstitusional – sejauh bahwa

secara seimbang manfaat/pelayanan undang-undang terhadap beberapa nilai konstitusi yang lain

melampaui keburukannya – sehingga sebagai akibatnya, kecuali pelanggaran yang terjadi secara

minimum merupakan hal yang absolut dan perlu untuk melayani nilai lainnya, undang-undang

tersebut inkonstitusional. Ini disebabkan karena semua pengurangan atas hak-hak tidak dapat

dibenarkan oleh balancing, karena pengurangan demikian tidak menambahkan sesuatu yang

positif yang tidak dapat melampaui efek negatifnya yang marginal. Dikatakan secara sederhana,

tidak pernah cukup secara konstitusional, menurut satu standar keseimbangan, bahwa

keuntungan konstitusional lebih besar dari kerugian konstitusional; sebaliknya keuntungan

konstitusional harus dapat dicapai setidaknya ongkos konstitusional paling sedikit atau

minimum. Dalam jenis peradilan seperti ini hakim MK tidak mempunyai pilihan kecuali

menjawab pertanyaan berikut : dapatkah kita bayangkan adanya ketentuan undang-undang selain

dari pada yang ada dihadapan kita yang dapat mencapai hasil yang sama, melayani nilai

konstitusional yang sama, dengan ongkos konstitusi yang lebih rendah? Jika jawabannya ya,

maka undang-undang yang dibayangkan itu konstitusional, tetapi yang ada dihadapan kita tidak.

Satu jurisprudensi HAM berdasarkan penyeimbangan konstitusi (constitutional

balancing) memimpin hakim untuk menempatkan dirinya ditempat legislator, dan melakonkan

pertimbangan yang bergaya legislatif, yang sebagian menjelaskan mengapa kita menemukan MK

sangat sering memerintahkan parlemen untuk membuat undang-undang dengan cara tertentu.

Satu jurisprudensi penyeimbang tidak hanya memberi MK diskresi yang besar, tetapi pada

akhirnya menggolongkan kerja MK kedalam jenis pertimbangan dan pembuatan putusan yang

lebih bergaya legislatif katimbang jurisprudensi HAM yang absolut.

Batu uji penyeimbang dan doktrin proporsionalitas hanya berbuat sedikit dari pada

mengakui, meskipun dalam cara yang berbelit-berbelit, seperti dalam contoh berikut ini : bahwa

melindungi hak konstitusional merupakan kerja yang sukar; hakim MK harus memiliki dan

menggunakan kekuasaan diskresioner yang luas agar dapat melaksanakan pekerjaan ini dengan

sewajarnya; dan tidak terdapat aturan yang ketat dan tegas bagi perlindungan HAM yang dapat

diartikulasikan. Tidak bermaksud mengatakan bahwa MK tidak mencoba membangkitkan aturan

yang satbil untuk mengatur jenis pembuatan putusan konstitusi jenis ini, maupun tidak juga hasil

putusan bersifat acak (random) Makna penyeimbang lebih dalam. MK tidak melindungi HAM

tanpa menjadi terlibat secara mendalam dalam fakta, atau konteks sosial, atau pembuatan

putusan yang mengandung unsure legislasi yang menggaris bawahi atau telah membangkitkan

persoalan konstitusi. Dalam cara pembuatan keputusan semacam ini,, dimensi kebijakanlah yang

berbeda, bukan hukum per se, dan perbedaan ini secara berat mengkondisikan pembangunan

konstitusi dengan menyeret hakim MK kedalam kehidupan warga, dan karya legislator maupun

hakim biasa.

Kesimpulan Dan Penutup.

Berbicara tentang hak konstitusional, sebagai hak dasar warganegara yang dimuat dalam

konstitusi, telah meluas dengan diadopsinya hak-hak asasi manusia menjadi bagian hak

konstitusional dalam UUD 1945. Konstitusi atau Undang Undang Dasar tidak selalu berada

dalam satu keadaan yang harmonis. Konflik norma secara intrakonstitusional, dapat terjadi, baik

karena pergeseran makna, atau terjadinya perubahan UUD secara bertahap dalam kurun waktu

yang berbeda. Terlebih lagi dengan konstitusionalisasi Hak Asasi Manusia, yang juga mengenal

hirarki, terutama antara derogable rights dengan non-derogable rights, maka hirarki terjadi pula

dengan norma-norma yang bukan HAM. Tetapi konstitusi tetap harus dilihat dan diperlakukan

sebagai satu dokumen yang utuh berdasarkan doktrin the integrity of the constitution, dengan

mana tidak boleh satu pasal atau ayat ditarik dari batang tubuh dan spirit konstitusi dan diberi

makna sendiri lepas dari norma-norma lainnya sebagai satu struktur dan sistem. Oleh karena itu

diperlukan satu metode keseimbangan (balancing) untuk menilai dan memberi makna yang

konstitusional dalam hal terjadi benturan antara hak-hak konstitusional yang satu dengan lainnya,

atau antara hak konstitusional dengan kewenangan konstitusional lembaga Negara, dengan mana

dua atau lebih norma konstitusi yang bertentangan harus dipertimbangkan secara proporsional,

dalam menentukan konstitusionalitas satu norma yang diuji, dengan melihat manakah yang

paling besar menimbulkan kerugian konstitusional jika satu norma yang diuji diberlakukan.

Jikalau satu norma dipertahankan, salah satu norma konstitusi dari dua yang secara

intraconstitusional bersaing menjadi landasan yang didalilkan, maka yang paling sedikit

merugikan itulah yang akan diterima sebagai landasan konstitusionalitas.

Salatiga, 3 Desember 2011.