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Seriere lac ióngobierno-sociedad
P r e v e n c i ó n S o c i a l d e l a V i o l e n c i a
Hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
Prevención Socia l de la Vio lenc ia
Seriere lac ión gobierno-soc iedad
Hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del
pueblo estadounidense mediante la Agencia de Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid). El contenido
de esta publicación es responsabilidad única de sus autores
y no refleja de ninguna manera las opiniones de usaid, del
Gobierno de los Estados Unidos de América y del Gobierno de
los Estados Unidos Mexicanos.
“Hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para
la prevención social de la violencia y la delincuencia”
Impreso y hecho en México, 2015
Derechos reservados
www.pcc.org.mx
Contenido
Presentación
Introducción
1. Marco conceptual: relación gobierno-sociedad para la
prevención social de la violencia y de la delincuencia
1.1 El enfoque de seguridad ciudadana en la relación
gobierno-sociedad
1.2 El enfoque de reducción de riesgos en la relación
gobierno-sociedad
1.2.1 La relación gobierno-sociedad desde la perspectiva
de la prevención psicosocial
1.2.2 La relación gobierno-sociedad desde la perspectiva
de la prevención situacional
1.2.3 La relación gobierno-sociedad desde la perspectiva
de la prevención comunitaria
1.2.4 La relación gobierno-sociedad desde la perspectiva
de la prevención social
2. Bases legales de la participación ciudadana de la psvd
3. Hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para
impulsar la psvd en los municipios o delegaciones
3.1 Características y principios de la relación gobierno-sociedad
para la prevención social de la violencia y la delincuencia
3.2 Capacidades de los municipios para la psvd
3.3 El papel de la sociedad civil en la psvd
3.4 Mecanismos de participación gobierno-sociedad para la psvd
3.4.1 Primer mecanismo: Comité/Gabinete Municipal para
la Prevención Social de la violencia y la delincuencia,
cmpsvd
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Contenido
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3.4.2 Segundo mecanismo: Programa Municipal
de Prevención Social de la Violencia y de la
Delincuencia, pmpsvd
3.4.3 Tercer mecanismo: la policía comunitaria o
de proximidad
3.4.4 Cuarto mecanismo: presupuesto participativo
para programas y acciones de prevención
social de la violencia y de la delincuencia
3.4. 5 Quinto mecanismo: intervenciones socio
urbanas para la prevención situacional
3.4.6 Sexto mecanismo: comunicación que
contribuya a una cultura de la prevención
4. Conclusiones
Referencias bibliográficas
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P r e s e n t a c i ó n
El presente documento, Hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia, forma parte de una serie de documentos generados por el Programa para la Convivencia Ciudadana (pcc) de usaid, como resultado de la experiencia de campo desarrollada en los municipios de Tijuana, Baja California; Monterrey y Guadalupe, Nuevo León, y Ciudad Juárez, Chihuahua.
La experiencia nos ha demostrado que algunos de los principales factores de éxito de las políticas públicas y programas de prevención social de la violencia y la delin-cuencia son los que incluyen, por un lado, la participación social con los ciudadanos, las comunidades, las organizaciones de la sociedad civil, la academia, y el sector privado en el diseño, implementación y evaluación de las mismas, y, por el otro; las que aplican un enfoque territorial desde los gobiernos municipales. Ambos factores son la razón que motiva la elaboración del presente trabajo, así como una propuesta de cómo dirigir los esfuerzos hacía un modelo de cooperación gobierno-sociedad para la coproducción de la seguridad.
Este documento es parte de la línea de producción de conocimiento desarrollado por el pcc, en coordinación con la Subsecretaría de Prevención Social y Participación Ciudadana de la Secretaría de Gobernación (segob) del Gobierno de México, para promover conceptos y herramientas de utilidad para los tomadores de decisiones de políticas públicas y operadores de programas de prevención de la violencia y la delincuencia en México.
El conjunto de publicaciones en materia de prevención social de la violencia está constituido por seis series temáticas que buscan aportar información relevante en cuanto a los temas selectos de la prevención social de la violencia y la delincuencia en México y en la región latinoamericana.
El presente trabajo fue financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el De-sarrollo Internacional (usaid, por sus siglas en inglés) y desarrollado por Simón Tavera, sociólogo especialista en desarrollo juvenil del pcc, quien cuenta con una amplia ex-periencia en el tema de la prevención comunitaria y en el trabajo con organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, colaboró José Octavio Acosta Arévalo, de la Coordi-nación de Gobiernos Locales del pcc, quien contó con el apoyo y la experiencia de la Asociación Internacional de Administración de Ciudades, (icma, por sus siglas en inglés) y Antonio Iskandar, director del pcc y experto en materia de prevención social de la violencia y la delincuencia.
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hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
Este documento busca fortalecer la coproducción de la seguridad ciudadana, me-diante el fortalecimiento de la relación entre el gobierno y la sociedad en el diseño de políticas y programas de prevención.
Esperamos que este producto contribuya a la prevención social de la violencia y la delincuencia y sea de utilidad en la formación y desarrollo de una nueva cultura en las instituciones públicas y organizaciones sociales comprometidas con la seguridad ciudadana, tanto en México como en otros países de la región latinoamericana.
Antonio IskandarDirector del Programa para la Convivencia Ciudadana
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I n t r o d u c c i ó n
La prevención de la Violencia y la Delincuencia tiene el doble propósito de reducir los factores que favorecen la violencia y la delincuencia en sus diferentes ámbitos indivi-dual, relacional, comunitario y social, así como fortalecer los factores de protección que promueven una cultura de la paz, la convivencia ciudadana y el desarrollo social.
En México, los programas de prevención social de la violencia y la delincuencia (psvd) se implementan en el marco de una política de seguridad ciudadana y un enfoque de reducción de riesgos, como lo establece el Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia. Este abordaje implica necesariamente considerar la participación social como columna vertebral de la prevención y una perspectiva eco-lógica de los ámbitos de los factores de riesgo, tipología y niveles de la prevención, así como intervenir en los territorios y poblaciones de mayor vulnerabilidad.
En este contexto, es importante resaltar que la participación multisectorial y la rela-ción gobierno-sociedad en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas de prevención social de la violencia y la delincuencia se han constituido como uno de los requisitos sustantivos para garantizar un mejor resultado en el tema de seguridad. Con esta base, es posible modelar la experiencia y elaborar una propuesta de relación gobierno-sociedad que impulse de manera eficaz y eficiente los programas de prevención, que es el propósito del presente trabajo.
En este sentido, hablar de la relación gobierno-sociedad nos conduce directamente a identificar el modelo más adecuado de participación multisectorial para resistir los embates de la violencia y prevenirla. Por esta razón es necesario delinear las diferentes responsabilidades que se derivan como gobierno en sus tres niveles, además de los derechos y deberes de los ciudadanos para demandar y participar en la coproducción de la seguridad, así como la suma de otros actores estratégicos para la prevención como es el sector privado, la academia y las organizaciones de la sociedad civil.
Por otro lado, el ejercicio de la coproducción de la seguridad inicia con miembros de la comunidad que han sido afectados, directa o indirectamente, por la situa-ción de violencia y tienen el interés de promover y defender su derecho a ella. Al mismo tiempo, el Municipio tiene la atribución y responsabilidad de desarrollar un plan municipal de psvd y debe comenzar con las comunidades de mayor vulnerabili-dad social, convocando a sus miembros para este fin. De esta manera, la primera alianza para lograr la participación multisectorial es la de los ciudadanos y el go-bierno municipal.
Por esta razón, las acciones de prevención son, en esencia, intervenciones desde lo local y sólo tienen sentido si son necesarias para la misma comunidad, es decir, si
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hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
son participativas y con sentido de corresponsabilidad. Para su desarrollo se requiere de un proceso para identificar, desde la misma comunidad, los problemas que más les afectan, así como las estrategias, objetivos y acciones de prevención prioritaria para la misma. Sólo a través de la comunidad es posible identificar las necesidades locales específicas y promover el desarrollo de soluciones que integren la realidad particular, así como las capacidades y los mecanismos de recuperación local.
El ámbito local es el espacio idóneo para la prevención, ya que es donde interactúan de manera natural y cotidiana el gobierno y la sociedad, siendo el espacio adecuado para impulsar mecanismos de coordinación y articulación, como condición estraté-gica para el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas de prevención social de la violencia y la delincuencia.
La coordinación entre el gobierno y la sociedad local en la prevención de la violen-cia y la delincuencia constituyen, entonces, el elemento central para el éxito de las políticas y programas de seguridad ciudadana.
La ciudadanía además de ser el “objeto” de las políticas de prevención, también es un sujeto activo y protagónico de las mismas. La intervención de los ciudadanos y las comunidades tienen cada vez mayor importancia pues plantean problemas, diseñan propuestas y se esfuerzan por incidir en las decisiones públicas de tal ma-nera que los convierte en actores principales en los procesos de coproducción de la seguridad ciudadana.
Con este propósito el lector encontrará en este documento contenidos y refe-rencias para abordar los elementos más importantes que constituyen la relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia, como son los siguientes:
• El marco conceptual y metodológico para comprender la relación gobier-no-sociedad desde la política de seguridad ciudadana y el enfoque de reducción de riesgos.
• Las bases legales en que se sustenta la participación ciudadana en el di-seño, implementación y evaluación de las políticas públicas en materia de prevención social de la violencia y la delincuencia.
• Las características, principios, capacidades y mecanismos de la relación go-bierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia.
Esperamos que este material sea de utilidad y contribuya al desarrollo de comunida-des más seguras y resilientes.
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1Marco conceptual: relación gobierno-sociedad para la
prevención social de la violencia y la delincuencia
La base conceptual y metodológica para la implementación de políticas públicas en materia de prevención social de la violencia y la delincuencia en México está susten-tada en la política de seguridad ciudadana. Ésta considera la participación social como columna vertebral de la prevención y el enfoque de riesgos1 desarrollado en el sector salud como un enfoque que provee de un abordaje sistémico de los ámbitos de los factores de riesgo, tipología y niveles de la prevención, así como los territorios y poblaciones de mayor vulnerabilidad.
De manera particular, la política de seguridad ciudadana se refiere a las acciones de gobiernos, sector privado y de la sociedad civil para abordar los factores de riesgo que favorecen la violencia y la delincuencia, por lo cual la relación gobierno-sociedad se encuentra en la base de este enfoque. He aquí la importancia de definir y delinear una propuesta con los principales componentes de la relación gobierno-sociedad en la coproducción de la seguridad.
Para los fines de esta propuesta definiremos la relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia como el conjunto de acciones, pro-gramas y políticas públicas en las que están involucrados diversos actores del sector público, social y privado, con objetivos compartidos y responsabilidades particulares.
Asimismo, tanto la política de seguridad ciudadana como el enfoque de reducción de riesgos nos proporcionan un conjunto de características, principios, capacida-des y mecanismos necesarios para desarrollar y promover un modelo de relación gobierno-sociedad que impulse acciones de prevención social de la violencia y la delincuencia, con base en evidencia y participación multisectorial.
1 Para mayor información sobre este tema, consultar Conceptos y estrategias de gestión local y
Manual para la capacitación en materia de prevención social de la violencia y la delincuencia
de esta misma serie de publicaciones y en donde se aborda el enfoque de reducción de riesgos de
manera amplia y sistematizada.
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hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
1.1
Por otro lado, la experiencia y lecciones aprendidas que obtuvo el Programa para la Convivencia Ciudadana, pcc, en 9 polígonos de Monterrey y Guadalupe, Nuevo León; Ciudad Juárez, Chihuahua, y Tijuana, Baja California, nos han proporcionado una ruta práctica para modelar la relación que han establecido ciudadanos, co-munidades, organizaciones de la sociedad civil y la academia con los gobiernos municipales para establecer sinergias en la coproducción de la seguridad y así poder consolidar una propuesta de modelo.
A continuación abordaremos ambos enfoques con la finalidad de profundizar en cada uno de ellos y establecer las bases conceptuales y metodológicas de esta pro-puesta de modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia.
El enfoque de seguridad ciudadana en la relación gobierno-sociedad
La participación multisectorial y la relación gobierno-sociedad en el diseño, imple-mentación y evaluación de las políticas públicas de prevención social de la violencia y la delincuencia se han constituido como uno de los requisitos sustantivos para garantizar un mejor resultado en el tema de seguridad. Principalmente, éstas han tenido su desarrollo en el marco de la política de seguridad ciudadana, la seguridad humana y la seguridad pública como enfoque integral.
La seguridad humana ha sido definida, de acuerdo al Programa de las Naciones Unidas, pnud, como “la necesidad de evitar amenazas tales como la enfermedad, el hambre, el desempleo, el crimen, el conflicto social, la represión política y los riesgos ambientales” (pnud, 1994). Además, se complementa con los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tra-tados internacionales suscritos en el tema, como son el derecho a la educación, la salud, la vivienda digna, buena alimentación, el desarrollo en un medio ambiente sano y el interés superior de la niñez en el goce de estos derechos; pues coinciden en que el acceso y cumplimiento de los derechos humanos es la garantía para el pleno desarrollo de las personas y la sociedad en su conjunto. En forma inversa, su ausen-cia favorece procesos de deterioro del tejido social, frena el desarrollo económico y genera la exclusión social.
A su vez, en el tema de la prevención social de la violencia y la delincuencia es co-mún referirse a las condiciones estructurales (económicas, políticas, sociales y cul-turales) y los derechos humanos como el ámbito en donde pueden manifestarse los factores de riesgo social que favorecen la violencia y la delincuencia. Estos últimos son la pobreza, el desempleo, la exclusión social y falta de cohesión social, la insu-ficiencia de servicios públicos, el deterioro urbano y surgimiento de asentamientos espontáneos, la deserción escolar, desconfianza hacía el gobierno, débiles institu-ciones de justicia, la discriminación y la normalización de la violencia, entre otros. O bien, el ámbito en donde el cumplimiento de tales derechos se constituye como la base que promueve el desarrollo social, así como los factores de protección contra el deterioro del tejido social, la violencia y la delincuencia (usaid, 2015a).
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marco conceptual: relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
En este sentido, la relación gobierno-sociedad para la psvd y el cumplimiento de los derechos humanos puede estar delimitada por la obligación del estado y las autoridades de los tres órdenes de gobierno como garantes de su cumplimiento. Esto a través de políticas sociales pertinentes e incluyentes y por la necesidad de los ciudadanos de su cumplimiento, es decir, la alianza tiene la posibilidad de ser establecida en términos del mandato constitucional y de la participación ciudadana como demanda y colaboración en su cumplimiento.
En cuanto a la política de seguridad pública, es definida en la Ley General del Sis-tema de Seguridad Pública, lgsnsp, como una función que tiene como fines “salva-guardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos y comprende la prevención especial y general de los delitos, la investigación para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones admi-nistrativas, así como la investigación y la persecución de los delitos y la reinserción social del individuo” (Artículo 2). Como podemos notar, esta Ley ya incluye, además de los mecanismos de control penal, el enfoque de prevención del delito, así como la reinserción social, ampliando la cobertura de intervención a las posibilidades de actuar antes de la ocurrencia del delito y después de la aplicación del castigo. Este es el puente que establece la seguridad pública al enfoque de prevención prove-niente del sector salud que considera la prevención primaria o universal como una estrategia de intervención con la población en general para fortalecer los factores de protección; la prevención secundaria o selectiva para intervenir con el sector de la población que se encuentra en situación de riesgo, y la prevención terciaria o indicada como estrategias de intervención con las personas que ya se encuentran involucradas en la comisión de delitos para disminuir la reincidencia (usaid, 2015a).
En estos términos, la relación gobierno-sociedad para la psvd encuentra una mayor definición al estar acotada por el objetivo de la prevención del delito. Así, aunque la seguridad pública sea una función a cargo de las instituciones de seguridad pública para salvaguardar la integridad y los derechos de las personas, ya establece el deber de fomentar la participación ciudadana, principalmente en el campo de las políticas públicas de prevención del delito.
A su vez, la política de seguridad ciudadana, según el Informe sobre Desarrollo Humano 1994 del pnud, es el “conjunto de intervenciones realizadas por distintos ac-tores estatales y sociales (gobiernos, sector privado, sociedad civil) a fin de abordar y resolver los riesgos y conflictos (reales o previstos) violentos y/o delictivos que son perjudiciales para los derechos y libertades de las personas, a través de la preven-ción, control y/o represión de los mismos”. En este enfoque se establece de manera explícita que la prevención de la violencia y la delincuencia requiere de la participa-ción conjunta del gobierno y la sociedad civil, organizada o no, para la reducción de los factores de riesgo que la favorecen.
Por otro lado, el paradigma de la seguridad ciudadana ubica a la persona y las co-munidades en el centro de las políticas de seguridad. En este marco, se construye un eje trasversal en donde las instituciones públicas, el sector privado, las orga-nizaciones de la sociedad civil, las comunidades y los mismos ciudadanos, tienen
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hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
responsabilidades compartidas y específicas para garantizar la seguridad. En otras palabras, la seguridad ciudadana encuentra sustento en el capital social, entendido como la capacidad de articulación y sinergia intersectorial. Éste se ve enriquecido a través de la lgpsvd pues se crean los reglamentos, las instituciones, los programas y los mecanismos para coordinar las acciones de prevención social de la violencia y para la coproducción de la seguridad. En estos términos, la ciudadanía es el foco de una acción concertada, más allá del control y la aplicación del castigo.
Cuadro 1. Paradigma de la seguridad ciudadana
Definición de la política de
seguridad ciudadana
• Se define como el derecho al desarrollo libre de amenazas, a la integridad de la personal, los derechos y el goce de sus bienes.
• Incluye los derechos de la población y los deberes del Estado para contrarrestar o prevenir los actos delictivos que constituyen una amenaza para el desarrollo humano.
• Se define como el conjunto de intervenciones multisectoriales de distintos actores de gobierno y sociedad civil para la prevención de las violencias y la delincuencia.
• Es una política trasversal que abarca iniciativas de distintas áreas: educación, salud, economía, cultura y deporte, entre otras.
Elementos de la política de seguridad
ciudadana
• Se focaliza en las necesidades ciudadanas: está centrada en las personas y las comunidades; identifica las necesidades locales específicas y promueve el desarrollo de soluciones que integren la realidad, capacidades y mecanismos de recuperación local.
• Amplía el marco de gestión de la seguridad y la convivencia: desarrolla un análisis integral y articula esfuerzos de seguridad, desarrollo social y derechos humanos.
• Participación de nuevos actores en la producción de seguridad: fomenta la participación social en la identificación de necesidades y en la búsqueda de soluciones, además de que empodera a los ciudadanos en la definición y ejecución de acciones para garantizar el disfrute de los derechos.
Componentes centrales de la política de
seguridad ciudadana
• Estrategias preventivas y focalizadas en necesidades locales. • Convivencia social: se define como la armonización de los intereses individuales
y colectivos, así como la posibilidad de gestionar conflictos de manera constructiva y pacífica. También significa la ausencia de violencia en las relaciones interpersonales.
• Restitución de la confianza: se refiere al fortalecimiento de la capacidad institucional y la mejora de la eficacia policial orientada a las necesidades comunitarias.
• Entornos urbanos: son espacios urbanos planificados y diseñados para disuadir la conducta violenta, aumentan el riesgo de la sanción o inducen a conductas apropiadas para su conservación.
• Cohesión comunitaria: mecanismo comunitario que estimula la confianza colectiva, la identidad y la pertenencia, y actua como inhibidor de la violencia y actos delictivos.
• Reducción de tasas delictivas: acciones integrales, policiales y no policiales, que actúan sobre los factores de riesgo.
Fuente: usaid, 2015b; segob e itesm, 2013; Serrato, 2007.
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En los tiempos actuales, el protagonismo social en la prevención social de la vio-lencia y la delincuencia es un componente esencial. En este sentido, las políticas públicas deben integrar la participación de los ciudadanos, las comunidades, or-ganizaciones de la sociedad civil, la academia y el sector privado, en su diseño, implementación y evaluación para tener un mejor pronóstico en el cumplimiento de los objetivos.
Por otro lado, así como el Estado tiene obligaciones constitucionales de proveer el acceso a los derechos humanos y ciudadanos, el sector social no puede ser observa-dor pasivo de los problemas sociales como es la violencia y la delincuencia, y tiene el derecho y el deber de participar en las decisiones gubernamentales para su solución con un sentido de corresponsabilidad.
El enfoque de reducción de riesgos en la relación gobierno-sociedad
La base conceptual para la prevención social de la violencia y la delincuencia se ha desarrollado a través de diversos marcos de referencia para abordar sus múltiples causas. Desde el campo de la salud pública surge el abordaje de los factores de riesgo y protección, cuyos aportes han propiciado un abordaje integral, de carácter sistémico, que orienta al control de las causas de la violencia y la delincuencia, ade-más de que permite abordar los aspectos sustantivos para su prevención.
De acuerdo a la Organización Mundial de la Salud, oms, los factores de riesgo son las características que aumentan la probabilidad de que una persona se involucre en el crimen y la violencia, como víctima o agresor. Bajo la perspectiva del modelo ecológico nos ayuda a comprender la naturaleza multicausal de la violencia y la delincuencia y a identificar los diferentes factores de riesgo desde cada uno de sus ámbitos de expresión como son los individuales, los relacionales, los comunitarios y los sociales (oms, 2002).
A partir de la identificación de los factores de riesgo, como base diagnóstica de las causas de la violencia y la delincuencia, se ha desarrollado una clasificación de la tipología de la prevención en sus diferentes ámbitos como son la prevención psico-social, situacional, comunitaria y social, las cuales definimos a continuación:
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marco conceptual: relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
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hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
Cuadro 2. Tipología de la prevención
Prevención psicosocial
Tiene por objetivo incidir en el individuo y en su capacidad para desarrollar habilidades que le permitan enfrentar entornos violentos y delictivos. La prevención psicosocial, desde un enfoque ecológico, identifica la salud de la persona en los ámbitos físico, psicológico y social. Así, considera como primer nivel de atención el bienestar integral de la persona para permitir una mejor interacción con la comunidad y la sociedad. La prevención psicosocial está indicada en el Artículo 10 de la lgpsvd de la siguiente forma:la prevención en el ámbito psicosocial tiene como objetivo incidir en las motivaciones individuales hacía la violencia o las condiciones criminógenas con referencia a los individuos, la familia, la escuela y la comunidad, que incluye como mínimo lo siguiente:
• Impulsar el diseño y aplicación de programas formativos en habilidades para la vida, dirigidos principalmente a la población en situación de riesgo y vulnerabilidad.
• La inclusión de la prevención de la violencia, la delincuencia y de las adicciones, en políticas públicas en materia de educación.
• El fortalecimiento de las capacidades institucionales que aseguren la sostenibilidad de los programas preventivos.
Algunas estrategias de prevención psicosocial son: programas de habilidades para la vida; programas artísticos, culturales y deportivos para el fomento del desarrollo integral de las personas; programas de capacitación en centros escolares y laborales para prevenir el uso del lenguaje violento; centros de atención integral para víctimas y personas generadoras de violencia; centros de atención de las adicciones; centros de atención de la violencia familiar, y centros de justicia para mujeres.
Prevención situacional
Es la que se concentra en el diseño urbano y la modificación de las variables ambientales. La prevención situacional está basada en la noción de que un espacio urbano debidamente planificado, diseñado y manejado puede contribuir en la reducción de los delitos de oportunidad y aumentar la sensación de seguridad. Consiste en modificar el entorno para propiciar la convivencia y la cohesión social. La prevención situacional se basa en la metodología de Prevención de la Delincuencia mediante el Diseño Ambiental (Crime Prevention Through Environmental Desing, cpted) que se basa en los siguientes principios: promover la vigilancia natural, estimular la confianza y colaboración entre los vecinos, reforzar la identidad con el espacio público, diseñar y planificar barrios a una menor escala y fomentar la participación y responsabilidad de la comunidad.
Continúa...
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Prevención comunitaria
Es la que focaliza sus actividades en las necesidades locales e incluye iniciativas que combinan la prevención social y situacional. Comprende el conjunto de estrategias dirigidas a sostener la participación de la comunidad en la prevención, con la finalidad de generar respaldo social a la comunidad, mejoramiento del ambiente físico y social, así como la reducción de los factores de riesgo comunitarios generadores de la violencia. En la prevención comunitaria, sus miembros desempeñan un papel clave en la identificación de los problemas y la planificación de soluciones en sus comunidades. Además, busca aliados en los diferentes sectores y grupos de la sociedad civil, organizada o no organizada, así como de la comunidad académica y sector privado. Algunas estrategias son: conformación de comités vecinales de vigilancia, creación de organizaciones locales y redes comunitarias, redes de asistencia a víctimas, empoderamiento social y económico, y policía comunitaria o de proximidad.
Prevención social
Señala la política social como su elemento central, pues reducir desigualdades implicaría la reducción de la violencia. En la prevención social el campo de las acciones se orienta a generar oportunidades y expandir las capacidades de la población para que ésta tenga las mismas condiciones de acceso a bienes y derechos. A través de la prevención social se busca incidir sobre aquellos procesos de desintegración social, económica y cultural que se encuentra en la raíz de los problemas de la criminalidad. La prevención social opera sobre las “causas sociales estructurales” que contribuyen a la violencia y la delincuencia.
Fuente: usaid, 2015b.
De esta manera, el enfoque de reducción de riesgos nos proporciona una metodolo-gía para elaborar el diagnóstico de los factores de riesgo, así como una tipología de la prevención que corresponde a sus diferentes ámbitos de expresión.
En este sentido, la prevención es muy precisa en establecer objetivos, estrategias y acciones para su desarrollo en los diferentes contextos donde se manifiesta. Sin embargo, es necesario dar un paso adelante y establecer bajo qué condiciones y re-quisitos es posible la implementación de un programa integral de prevención social de la violencia y la delincuencia. Es fundamental establecer qué actores deben estar involucrados, el rol de cada uno de ellos, los tipos de relación que implica el desarro-llo del programa, así como los derechos y obligaciones establecidas en la ley, tanto para los ciudadanos como para el Estado. En suma, cómo establecer un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia que la haga posible y viable.
A partir de esta clasificación de la tipología de la prevención es posible sustraer algunas implicaciones para encuadrar un modelo de relación gobierno-sociedad en función de los objetivos del tipo de prevención, los factores de riesgo y protección y los actores involucrados en su diseño, implementación y evaluación, los cuales abordaremos a continuación.
marco conceptual: relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
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1.2.1 La relación gobierno-sociedad desde la perspectiva de la prevención psicosocial
Dado que el objetivo de la prevención psicosocial busca incidir en las motivaciones individuales hacía la violencia y desarrollar habilidades que le permitan a la persona enfrentar entornos violentos y delictivos, se requiere para su atención modelos espe-cializados de intervención dirigidos a personas, grupos familiares, grupos de pares e intervenciones en el ámbito escolar, propios del ámbito relacional.
Son las instancias de gobierno municipal, estatal y Federal las encargadas y res-ponsables de impulsar las acciones de prevención psicosocial, dirigidas a grupos de individuos específicos por su condición de vulnerabilidad, que buscan incidir en los factores de riesgo relacionales. Además, es su responsabilidad implementarlas en territorios delimitados por sus condiciones especiales de violencia e inseguridad.
Sin embargo, es importante reiterar que la responsabilidad expresa es del Estado, pero que los ciudadanos de las comunidades son actores fundamentales y protagó-nicos en el diseño, implementación y evaluación de estas políticas públicas. Además, los ciudadanos de las comunidades incluyen actores del sector privado, líderes loca-les, colectivos y comités comunitarios, entre otros.
Por otro lado, los programas de prevención psicosocial de la violencia y la delincuen-cia son servicios públicos y modelos especializados que se implementan por parte de las secretarías de Estado encargadas de la política social como son las secretarías de Gobernación, Desarrollo Social, Salud y Educación Pública, principalmente. Sin embargo, la mayoría de los servicios especializados en el tema de la prevención psicosocial son los que ofrecen diversas instituciones académicas, de salud mental y organizaciones de la sociedad civil especializadas en el tema.
De esta manera, llegamos a un escenario de la prevención en las comunidades que está integrado por 4 grupos de actores para conformar la relación gobierno-sociedad para la prevención:
Cuadro 3. Actores de la relación gobierno-sociedad para la psvd
Públicos Sociales Privados AcademiaGobierno FederalGobierno estatalGobierno municipalDesarrollo SocialEducación PúblicaSaludDesarrollo UrbanoGobernación
CiudadanosComunidadesGrupos no organizados Colectivos comunitariosOrganizaciones de la sociedad civil
EmpresariosAsociaciones empresarialesFundaciones de segundo pisoOtras
Universidades públicasUniversidades privadasInstitutos y Centros de investigación
Fuente: elaboración propia.
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Por tanto, la relación gobierno-sociedad para impulsar programas psicosociales im-plica el liderazgo de las autoridades municipales por parte del sector público. Esto para impulsar el Programa Municipal de Prevención Social de la Violencia y la De-lincuencia, a través de la coordinación y articulación de los esfuerzos que realizan el gobierno Federal, el gobierno estatal, los municipios y las delegaciones. Además, debe fomentar la participación social y la aplicación de presupuestos destinados a este rubro.
Por parte del sector público, privado y académico corresponde participar e involu-crarse en el diseño, implementación y evaluación de los programas de prevención de la violencia y la delincuencia, a partir de sus intereses, conocimiento, recursos e infraestructura.
Cabe señalar que el pcc impulsó un conjunto de modelos psicosociales especializados en la prevención social de la violencia y la delincuencia a través de organizaciones de la sociedad civil. Éstos se implementaron en polígonos de Monterrey y Guadalupe, Tijuana y Ciudad Juárez. Estos modelos fueron implementados y evaluados, resul-tando algunas buenas prácticas disponibles para su transferencia a otros actores sociales para su réplica en otras comunidades. Ejemplos de ellos, son: “Modelo de relaciones familiares para prevenir la violencia juvenil”, “Jóvenes por la equidad”, “Prevenir la deserción escolar con jóvenes”, “Educación musical para la integración humana y comunitaria”, “RedeseArte Cultura de Paz”, “Programa de Comunidad en Libertad Asistida” y “Ampliando el Desarrollo de los Niños”.
De esta manera, es posible identificar que la relación gobierno-sociedad se constru-ye a partir de:
• La responsabilidad de las instancias de gobierno de implementar el Pro-grama Municipal de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia.
• La necesidad de los ciudadanos por contar con servicios psicosociales de prevención y decidir junto con el gobierno municipal cuáles son las accio-nes de prevención prioritarias.
• La capacidad de algunos servicios públicos, la academia y organizaciones de la sociedad civil para proveer y aplicar modelos de prevención psicoso-cial especializados en las comunidades.
• Del sector privado que requiere de un ambiente de seguridad para el de-sarrollo de la actividad empresarial y el empleo.
Estas cualidades son la que permiten estructurar la relación gobierno-sociedad bajo el liderazgo municipal.
1.2.2 La relación gobierno-sociedad desde la perspectiva de la prevención situacional
La prevención situacional tiene por objetivo reducir los delitos de oportunidad y aumentar la percepción de seguridad a través de la planificación urbana y diseño ambiental, así como propiciar la convivencia comunitaria y la cohesión social. Para
marco conceptual: relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
ello, la metodología cpted (Crime Prevention Through Enviromental) cuenta con cin-co principios básicos:
• Promover la vigilancia natural.• Estimular la confianza y mantenimiento entre los vecinos.• Reforzar la identidad con el espacio público. • Diseñar y planificar barrios a una menor escala.• Fomentar la participación y responsabilidad de la comunidad.
Estos principios referidos en usaid (2015b) se describen a continuación:
La cpted considera al habitante del espacio urbano como experto de su sensación de seguridad ambiental y, por lo tanto, debe ser un actor clave que participa en el proceso de aplicación de la estrategia de prevención situacional, incluyendo el diag-nóstico, diseño, ejecución y evaluación.
En este sentido, el trabajo conjunto entre miembros de la comunidad y las institu-ciones de seguridad pública y desarrollo urbano, en la relación gobierno-sociedad para la prevención situacional, tiene la característica de centrarse en un espacio físi-co específico. Además, hace que sea fundamental la participación de los gobiernos locales y es relevante el involucramiento de la comunidad en cualquier intervención y en todos los pasos del cpted. 1.2.3 La relación gobierno-sociedad desde la perspectiva de la prevención comunitaria
Los factores de riesgo comunitarios se refieren al contexto social más amplio de las relaciones interpersonales que favorecen la expresión de la violencia y delin-cuencia, como son la distribución de drogas en las escuelas, deserción escolar, conflictos entre grupos de pares o pandillas, puntos de venta de drogas, actitudes
hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
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• Promover la vigilancia natural: la visibilidad aumenta el control sobre el es-pacio por parte de los usuarios y disminuye la probabilidad de la comisión de delitos de oportunidad.
• Estimular la confianza y la colaboración entre vecinos: el reforzamiento de la confianza mutua y el sentido de pertenencia de los habitantes con el entorno fomenta el control social que se ejerce sobre un sector.
• Reforzar la identidad con el espacio público: tratar de involucrar a la co-munidad a fin de que ella se apodere de los espacios públicos y los cuide.
• Diseñar y planificar a una menor escala: el tamaño de los conjuntos urba-nos puede afectar la sensación de inseguridad, pues es difícil establecer lazos comunitarios.
• Fomentar la participación y responsabilidad de la comunidad: los residen-tes deben participar activamente en la vida social de sus comunidades, usando una estructura social y participativa que los apoye. La participa-ción comunitaria es fundamental para que la estrategia de prevención sea sostenible y fomente el uso colectivo del espacio.
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comunitarias que toleran y legitiman la violencia, falta de identidad y pertenencia, desorganización comunitaria y disponibilidad de armas de fuego.
Por otro lado, los factores de protección se refieren a la capacidad del sistema relacional de una comunidad para tener un control de la violencia y la delincuencia, como pueden ser las asambleas comunitarias, identidad y pertenencia, capacidad de organización y participación, pertenencia escolar y mejoría de los servicios públicos, entre otros.
El ámbito comunitario es uno de los escenarios principales en donde acontece la violencia y la delincuencia, así como el espacio donde convergen de manera natu-ral y cotidiana las instituciones del estado, el sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y los mismos ciudadanos que pueden ser víctimas o victimarios. Entonces, es la comunidad el lugar donde se puede construir una prevención de abajo hacia arriba. Lo anterior debido a que es la misma comunidad quien padece la violencia y es también la primera que puede identificar los principales factores de riesgo que la generan, así como contribuir en su solución y beneficiarse de la mejora de la convivencia ciudadana. En este sentido, son el ciudadano y las autoridades municipales los actores clave y quienes están relacionados en primera instancia con las acciones de prevención.
Otro argumento adicional que refuerza la premisa de la prevención de abajo hacia arriba es que ésta siempre debe considerarse desde un enfoque local. Lo anterior debido a que cada comunidad tiene características particulares (no hay dos comuni-dades idénticas y siempre existen diferencias culturales en cuanto a los factores de riesgo que aumentan las probabilidades de generar la violencia y la delincuencia). Por lo tanto, siempre encontraremos diferentes necesidades y las estrategias de in-tervención deben corresponder a la realidad particular de cada comunidad.
Bajo estos términos, la participación del gobierno local es de primera importancia, pues tiene la responsabilidad de impulsar un Programa Municipal de Prevención So-cial de la Violencia y la Delincuencia. Esto implica crear o fortalecer las capacidades y competencias del Municipio para diseñar, implementar y evaluar un Programa Mu-nicipal de psvd efectivo, instalar mecanismos de participación ciudadana y establecer una adecuada coordinación con los diferentes actores sociales para la coproducción de la seguridad, así como generar políticas públicas con enfoque local.
Por su parte, la participación de los ciudadanos y la comunidad, así como del sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y la academia, resultan fundamenta-les en la psvd, porque:
• Comparten objetivos e intereses para que disminuya la violencia y mejore la convivencia ciudadana.
• Poseen conocimientos y recursos que enriquecen la estrategia de prevención.• Son actores con presencia permanente que trascienden los cambios de la
administración pública y garantizan una planeación multianual.• Porque legitiman el sentido democrático de la participación ciudadana en
el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas.
marco conceptual: relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
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hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
Como es posible observar, la perspectiva comunitaria de la prevención social de la violencia y la delincuencia aporta un conjunto de características importantes que debe incluir el modelo de relación gobierno-sociedad desde el ámbito local. Los objetivos de la prevención comunitaria, el tipo de factores de riesgo y protección, así como la participación central de los ciudadanos de las comunidades y el munici-pio, además de otros actores sociales, requieren para un adecuado desarrollo de los programas de prevención, lo siguiente:
• La psvd tiene que ser local, con base en evidencia y con enfoque de reduc-ción de riesgos.
• La psvd debe ser participativa entre gobierno municipal, ciudadanos y la comunidad.
• Es requisito involucrar a otros actores sociales como el sector privado, la academia y la sociedad civil, organizada o no.
• Se tiene que contar con mecanismos de participación gobierno-sociedad en el ámbito local, con reglas claras y sentido democrático.
• Los programas deben considerar el corto, mediano y largo plazo, así como considerar trascender los cambios administrativos del sector público.
• Implementar estrategias de información y rendición de cuentas.• Evaluar conjuntamente los programas.
La resiliencia comunitaria merece una mención especial en cuanto a que identifica y clasifica las características de la relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia. Como hemos visto, la cooperación entre el gobier-no local y la sociedad no sólo es deseable, sino fundamental para la producción de la seguridad ciudadana y la prevención social de la violencia y la delincuencia. Esto porque las comunidades son el territorio en donde ésta acontece y el lugar en donde reacciona tanto el gobierno local y sus ciudadanos para mitigarla, de acuerdo a sus capacidades como comunidad.
Según el Manual de Resiliencia Urbana (Davis, 2012), la resiliencia puede ser po-sitiva o negativa. La resiliencia positiva es una condición de relativa estabilidad y tranquilidad, incluso en áreas acosadas por la violencia, y es el resultado de una fuerte relación de cooperación entre las instituciones del Estado (desarrollo social, desarrollo urbano, policía, justicia, etcétera) y la comunidad (organizaciones socia-les, civiles, académicas, empresariales). Por su parte, la resiliencia negativa sucede cuando las capacidades de múltiples instituciones son disminuidas, usurpadas y/o colapsan, teniendo como resultando una mayor violencia urbana e inseguridad. En condiciones de resiliencia negativa, la disminución de los niveles de violencia es posible sólo a través de la reconstrucción del tejido y capital social de las comuni-dades como una estrategia para volver a vincular a los diversos actores hacia un objetivo común.
En otro tipo de análisis, el fortalecimiento de la resiliencia, también es posible a partir de la forma en que las personas se organizan, coordinan y movilizan para en-frentar los problemas de la violencia y que se denomina relación horizontal.
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Por lo que toca a la existencia y calidad de la infraestructura urbana, los servicios públicos y políticas sociales, éstas son reflejo de las relaciones entre los diferen-tes niveles de gobierno y la sociedad, o también llamadas relaciones verticales (Davis, 2012).
En este sentido, la capacidad del gobierno de proveer oportuna y eficientemente la infraestructura social y acceso a los derechos de los ciudadanos (como son es-cuelas, hospitales, parques, calles, andadores, jardines, cultura y recreación, entre otros) es un factor relevante para desarrollar la capacidad de recuperación de las comunidades, ya que favorece la integración y cohesión social y eleva sus niveles de vida.
Una de las formas más sensibles de la resiliencia comunitaria es la capacidad para evitar que los grupos delictivos tomen el control de su territorio y de sus vidas. Esto es posible a través del fortalecimiento de las relaciones horizontales de solidaridad y convivencia que les permitan resistir el poder e influencia de los actores negati-vos, pero también del fortalecimiento y desarrollo de las relaciones verticales con las instituciones del Estado (instituciones de policía, de desarrollo social, desarrollo urbano, servicios públicos, etcétera) para asegurar el acceso a los servicios urbanos, a los derechos sociales y la vigilancia o policía de proximidad.
1.2.4 La relación gobierno-sociedad desde la perspectiva de la prevención social
Los factores de riesgo sociales se refieren a las condiciones económicas, políticas y sociales que favorecen la expresión de la violencia y la delincuencia como son la desigualdad económica, la exclusión social y dificultad en el acceso a los derechos humanos, la debilidad del sistema penal y policial, la impunidad, el narcotráfico y crimen organizado, la urbanización no planificada, las elevadas tasas de desempleo y la baja confianza en las instituciones, entre otras.
Por otro lado, los factores de protección se refieren a mejores oportunidades de in-gresos, cultura democrática, fortaleza de las instituciones de impartición de justicia, políticas públicas adecuadas a las necesidades de la comunidad y mecanismos de inclusión social, particularmente con los grupos de jóvenes en situación de vulnera-bilidad, entre otros.
Como podemos observar, el control de los factores de riesgo social, así como pro-veer los factores de protección se refieren de manera general al cumplimiento y ac-ceso a los derechos humanos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en dónde se establece que las políticas públicas que garantizan el desarrollo integral de toda la población son responsabilidad del Estado. En este sentido, y como se mencionó anteriormente, el acceso a derechos humanos es una condición imprescindible para la prevención social de la violencia y la delincuencia, pues su ausencia constituye la base de la vulnerabilidad social y favorece los factores de riesgo que construyen la violencia y la delincuencia.
marco conceptual: relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
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hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
Bajo esta perspectiva, el rol del Estado es fundamental en cuanto a conocer y re-solver los problemas y necesidades de las comunidades, estableciendo una alianza con todos los sectores para el cumplimiento y acceso de los derechos humanos y la coproducción de la seguridad. Se trata de una responsabilidad del Estado y un ejer-cicio ciudadano para cooperar en el diseño e implementación de estrategias para que las comunidades cuenten con una urbanización planificada, servicios públicos eficientes, ambientes seguros, acceso al empleo, la salud y la educación, así como a programas culturales y artísticos para el desarrollo integral de toda la población.
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2
Bases legales de la participación ciudadana en la psvd
En la última década, México ha experimentado un incremento de la violencia y de-lincuencia sin precedentes que ha derivado en un esfuerzo continuo, de los tres ór-denes de gobierno y la sociedad civil por atender sus causas al promover programas de psvd para lograr una efectiva seguridad ciudadana en el país.
En respuesta a este contexto de violencia, las autoridades del gobierno mexicano modificaron el marco legal, buscando aplicar un enfoque de seguridad ciudadana y de reducción de riesgos en las políticas públicas de psvd. Fue así que en 2008 se reestructuró el Sistema Nacional de Seguridad Pública, en 2012 se aprobó la Ley Ge-neral de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia y en 2014 se publicó el Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, en donde se establecen las bases para que los tres órdenes de gobierno desarrollen políticas públicas en la materia, así como los lineamientos y asignación de recursos para su aplicación en los municipios de mayor vulnerabilidad.
En este sentido, se ha estado conformando un marco legal y reglamentario para establecer las bases para una relación gobierno-sociedad que impulse la psvd. Así, tenemos, en primer lugar, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que en su Artículo 21 señala que la seguridad pública es una función a cargo de los tres órdenes de gobierno y que comprende la prevención del delito, siendo el Mu-nicipio uno de los responsables en formular las políticas públicas correspondientes, por ser el primer escenario de contacto entre la ciudadanía y la autoridad. En este mismo Artículo se distingue el rol que la ley otorga a las comunidades como un ac-tor que coadyuvará a la evaluación de estás políticas públicas, en conjunto con las instituciones de seguridad pública, estableciendo un espacio de participación para la toma de decisiones de los planes y programas más adecuados para la prevención.
Una siguiente referencia la encontramos en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, cuyo Artículo 7, apartado XIII, establece las bases de coordi-nación de las instituciones de seguridad pública de la Federación, Distrito Federal, los estados y municipios, para determinar la participación de la comunidad y las
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hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
instituciones académicas en cuanto a la evaluación de las políticas de prevención del delito, identificando los mecanismos más eficaces para cumplir este propósito.
En este sentido, contar con políticas públicas con base en evidencia es una de las principales garantías para verificar los resultados e impacto de los programas de psvd y son justamente las comunidades las primeras en experimentar la situación de violencia y los resultados de la prevención, además de que la academia es el actor más apropiado para generar protocolos de evaluación de impacto de las mismas.
Por otro lado, esta misma ley en su Artículo 20 le otorga atribuciones al Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana para proponer los linea-mientos de prevención social del delito a través del diseño de políticas trasversales que promuevan los derechos humanos, una cultura de la legalidad y una vida libre de violencia, considerando la participación ciudadana como un componente sustan-tivo para el cumplimiento de los objetivos de la prevención. Es en la Ley General de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia donde se establecen las disposiciones legales más precisas para la participación social en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas en la materia. En su Artículo 2 define que “la prevención social de la violencia y la delincuencia es el conjunto de políticas públicas, programas y acciones orientadas a reducir factores de riesgo que favorezcan la generación de violencia y delincuencia”. Además, señala como principios que promueven la participación social:
[al trabajo conjunto que] comprende el desarrollo de acciones conjuntas entre las autoridades de los distintos órdenes de gobierno, así como de los diferentes sec-tores y grupos de la sociedad civil, organizada y no organizada, así como de la comunidad académica de manera solidaria, para que contribuyan a la prevención social de la violencia y la delincuencia y al mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad […] [a la necesidad de continuidad de las políticas públicas] con el fin de garantizar los cambios socioculturales en el mediano y largo plazos, a través del fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana y comunitaria, asignación de presu-puesto, el monitoreo y la evaluación […][a la proximidad que] comprende la resolución pacífica de conflictos, con estrategias claras, coherentes y estables, de respeto a los derechos humanos, la promoción de la cultura de la paz y sobre la base del trabajo social comunitario, así como del con-tacto permanente con los actores sociales y comunitarios (Artículo 3).
De manera más específica y en correspondencia con el enfoque de seguridad ciu-dadana, en el Artículo 8 de esta misma ley se señala que la prevención en el ámbito comunitario tiene que llevarse a cabo mediante la participación ciudadana y comu-nitaria, considerando lo siguiente:
• En acciones tendentes a establecer las prioridades de la prevención, me-diante diagnósticos participativos, el mejoramiento de las condiciones de seguridad de su entorno y el desarrollo de prácticas que fomenten una
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bases legales de la participación ciudadana en la psvd
cultura de prevención, autoprotección, denuncia ciudadana y de utiliza-ción de los mecanismos alternativos de solución de controversias.
• El mejoramiento del acceso de la comunidad a los servicios básicos.• Fomentar el desarrollo comunitario, la convivencia y la cohesión social
entre las comunidades frente a problemas locales.• La participación ciudadana y comunitaria, a través de mecanismos que ga-
ranticen su efectiva intervención ciudadana en el diseño e implementación de planes y programas, su evaluación y sostenibilidad.
• El fomento de las actividades de las organizaciones de la sociedad civil.
Por otro lado, con el propósito de asegurar una plena coordinación de los progra-mas para el cumplimiento del objeto de esta ley, en el Artículo 19 se señala que las autoridades de los gobiernos Federal, de los estados, el Distrito Federal y los muni-cipios, en el ámbito de sus atribuciones, deberán:
• Proporcionar información a las comunidades para enfrentar los problemas derivados de la delincuencia; siempre que no violente los principios de confidencialidad y reserva.
• Apoyar el intercambio de experiencias, investigación académica y aplica-ción práctica de conocimientos basados en evidencias.
• Apoyar la organización y la sistematización de experiencias exitosas en el combate a los delitos.
• Compartir conocimientos, según corresponda, con investigadores, entes normativos, educadores, especialistas de otros sectores pertinentes y la sociedad en general.
• Repetir intervenciones exitosas, concebir nuevas iniciativas y pronosticar nuevos problemas de delincuencia y posibilidades de prevención.
• Generar bases de datos especializadas que permitan administrar la preven-ción social de la violencia y la delincuencia, así como reducir la victimiza-ción y persistencia de delitos en zonas con altos niveles de delincuencia.
• Realizar estudios periódicos sobre la victimización y la delincuencia.• Impulsar la participación ciudadana y comunitaria, en la prevención social
de la violencia y la delincuencia.
Finalmente, la Ley General de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia dedica el Capítulo VIII al tema específico de la participación de la comunidad y establece en su Artículo 128 que el Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana establecerá mecanismos eficaces para el cumplimiento de este propósito. Asimismo, señala que la participación es a través de la comunidad, con o sin estructura organizativa, o bien a través de la sociedad civil organizada. Además de que se buscará mejorar el servicio de seguridad pública a través de las siguientes acciones:
• Participar en la evaluación de las políticas y de las instituciones de seguri-dad pública.
• Opinar sobre políticas en materia de Seguridad Pública.• Sugerir medidas específicas y acciones concretas para esta función.
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hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
• Realizar labores de seguimiento.• Proponer reconocimientos por méritos o estímulos para los integrantes de
las instituciones.• Realizar denuncias o quejas sobre irregularidades.• Auxiliar a las autoridades competentes en el ejercicio de sus tareas y parti-
cipar en las actividades que no sean confidenciales o pongan en riesgo el buen desempeño en la función de seguridad pública.
En cuanto a la asignación de recursos económicos para la implementación de las políticas públicas en materia de prevención social de la violencia y la delincuencia, la Federación cuenta con el Programa Nacional para la Prevención del Delito, pronapred, en donde se establecen los lineamientos para el otorgamiento de apoyos a las enti-dades federativas. Uno de sus objetivos busca incrementar la corresponsabilidad a través de la participación inclusiva de la ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil en proyectos locales de prevención, bajo las siguientes líneas de acción:
• Fomentar la participación ciudadana y de la sociedad civil en el diagnósti-co, planeación, ejecución y evaluación de proyectos de prevención.
• Impulsar la creación de redes ciudadanas, formales e informales, para la prevención social, libres de discriminación.
• Fortalecer los consejos, comités y observatorios de seguridad para su par-ticipación en acciones de prevención, involucrando a toda la ciudadanía.
• Implementar procesos de capacitación a la ciudadanía y sociedad civil organizada en materia de prevención social, situacional, comunitaria y psicosocial.
• Promover la contraloría social en acciones de prevención implemen-tadas en territorios focalizados, con participación inclusiva y libre de discriminación.
Como complemento al marco legal que fundamenta la participación ciudadana en la prevención social de la violencia y la delincuencia, se ha impulsado la confor-mación de comités o gabinetes de psvd, como instancia municipal diseñada para abordar el tema. A través de estos comités o gabinetes se cumplen con el objetivo de diseñar, implementar y evaluar los programas de prevención en conjunto con la ciudadanía, las comunidades, organizaciones de la sociedad civil, la academia y el sector privado.
Esta relación cooperativa entre el gobierno y la sociedad es cada vez más importante y necesaria para los objetivos de prevención. Es aquí donde los gobiernos locales pueden ejercer un papel importante en el liderazgo de los vínculos y relaciones entre los diversos actores implicados con el fin de orientar los cambios que nos permitan construir las condiciones de bienestar y convivencia que contribuyan a la construc-ción de ciudadanos más cohesionados y más resilientes.
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3Hacia un modelo de relación
gobierno-sociedad para impulsar la psvd en los
municipios o delegaciones
Construir una propuesta de modelo de relación gobierno-sociedad para la psvd, basa-da en la política de seguridad ciudadana y el enfoque de reducción de riesgos, implica abordar las diversas modalidades del trabajo conjunto que los actores públicos, socia-les y privados pueden desarrollar para coproducir la seguridad (desde las localidades) con políticas públicas con base en evidencia y a través de procesos participativos.
En este sentido, hablar de la relación gobierno-sociedad nos conduce, por un lado, a comprender las causas y consecuencias que ha tenido la violencia y la delincuencia en cada uno de los ámbitos de la vida social y la convivencia ciudadana y, por el otro, a identificar el modelo más adecuado de participación multisectorial para resistir sus embates y prevenirla. Por esta razón, es necesario delinear las diferentes responsa-bilidades que se derivan como gobierno en sus tres niveles, los derechos y deberes de los ciudadanos para demandar y participar en la coproducción de la seguridad, así como la suma de otros actores estratégicos para la prevención (como es el sector privado, la academia y las organizaciones de la sociedad civil).
En la actualidad, se han dado diferentes experiencias desde los gobiernos locales para establecer esta cooperación con variaciones en sus resultados. Esta heteroge-neidad está relacionada con la particularidad del contexto local en cuanto a la di-mensión de los problemas de violencia y delincuencia; al marco normativo existente y la puesta en práctica de mecanismos de participación multisectorial; al nivel de desarrollo de las capacidades y competencias de los diferentes actores en materia de prevención, y al grado de participación de la sociedad civil. Es en función de estas variables que podemos encontrar procesos de cooperación que ya están funcionan-do, otros que son incipientes u otros que son obstaculizados por diversos factores. Este es el aporte que busca proporcionar este trabajo al proponer un modelo de re-lación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia.
A continuación abordaremos los principales componentes de la relación gobierno-sociedad identificados como sustantivos, a partir de las variables antes mencionadas y que se traducen en:
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hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
• Características y principios.• Capacidades de los municipios para la psvd.• El papel de la sociedad civil en la psvd.• Mecanismos de participación multisectorial.
Características y principios de la relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
El diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas de psvd, bajo el enfoque de seguridad ciudadana, han integrado la cooperación de actores públi-cos, sociales y privados y se ha constituido como una alternativa que responde a la complejidad de su construcción social, a la diversidad de actores involucrados en la problemática y al dinamismo de la interacción en los procesos de gestión. Los gobiernos locales han creado un nuevo contexto de implementación al ampliar el marco de colaboración e incluir la participación de diversos actores y, gradualmente, se han conformado procesos y mecanismos de interacción que permiten establecer reglas y procedimientos en la coproducción de la seguridad, con diferentes niveles de desarrollo en cada Municipio.
En este sentido, se han identificado tres características centrales de este tipo de par-ticipación multisectorial para la prevención social de la violencia y la delincuencia, las cuales son las siguientes (inap, 2005):
• Es compleja porque, así como intervienen una multiplicidad de factores en su construcción social, se requiere implementar múltiples respuestas para su solución, involucrando diversos actores coordinados bajo un en-foque de integralidad.
• Hay una mayor diversidad porque participan en esta gestión diferentes ac-tores públicos, sociales y privados, cada uno con cualidades, intereses, ob-jetivos, conocimiento y recursos diferentes, asumiendo roles diferenciados.
• Es dinámica y plural porque la relación entre los diferentes actores in-volucrados, incluyendo al Estado, entran en un proceso de negociación en la gestión de las políticas públicas y en este proceso se dan diferentes situaciones de tensión, conflicto, consenso y sinergia, y los resultados de-penden de esta correlación de fuerzas.
Este conjunto de características son las que han marcado el grado de desarrollo de la relación gobierno-sociedad, dependiendo de la cantidad de actores involucrados, de los objetivos particulares y comunes, y de las capacidades y recursos que existen en cada localidad.
Por otro lado, los programas y acciones de prevención social de la violencia y la delincuencia se rigen por una serie de principios establecidos en la lgpsvd y que se aplican en lo particular al conjunto de actores involucrados en estas tareas. En este sentido, los actores públicos, sociales y privados participantes deben cumplir con el respeto irrestricto de los derechos humanos, la integralidad, la intersectorialidad y transversalidad, el trabajo conjunto, la continuidad de las políticas públicas, la
3.1
29
hacía un modelo de relación gobierno-sociedad para impulsar la psvd en los municipios o delegaciones
interdisciplinariedad, la diversidad, la proximidad, así como la transparencia y rendi-ción de cuentas, los cuales se describen a continuación:
Cuadro 4. Principios de la relación gobierno sociedad para la PSVD
Principio DescripciónRespeto irrestricto
a los derechos humanos
Se refiere a los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales suscritos.
IntegralidadEl Estado, en sus distintos órdenes de gobierno, desarrollará políticas públicas integrales eficaces para la prevención de la violencia y la delincuencia, con la participación ciudadana y comunitaria.
Intersectorialidad y transversalidad
Consiste en la articulación, homologación y complementariedad de las políticas públicas, programas y acciones de los distintos órdenes de gobierno, incluidas las de justicia, seguridad pública, desarrollo social, economía, cultura y derechos humanos, con atención particular a las comunidades, las familias, las niñas y niños, las mujeres, así como las y los jóvenes en situación de riesgo.
Trabajo conjunto
Comprende el desarrollo de acciones conjuntas entre las autoridades de los distintos órdenes de gobierno, así como de los diferentes sectores y grupos de la sociedad civil, organizada y no organizada, y de la comunidad académica de manera solidaria, para que contribuyan a la prevención social de la violencia y la delincuencia y al mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad.
Continuidad de las políticas públicas.
Con el fin de garantizar los cambios socioculturales en el mediano y largo plazos, a través del fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana y comunitaria, asignación de presupuesto, el monitoreo y la evaluación.
InterdisciplinariedadConsiste en el diseño de políticas públicas tomando en cuenta conocimientos y herramientas de distintas disciplinas y experiencias nacionales e internacionales.
Diversidad
Consiste en considerar las necesidades y circunstancias específicas determinadas por el contexto local territorial, el género, la procedencia étnica, sociocultural, religiosa, así como las necesidades de grupos vulnerables o en riesgo, mediante la atención integral diferenciada y acciones afirmativas.
Proximidad
Comprende la resolución pacífica de conflictos, con estrategias claras, coherentes y estables, de respeto a los derechos humanos, la promoción de la cultura de la paz y sobre la base del trabajo social comunitario, así como del contacto permanente con los actores sociales y comunitarios.
Transparencia y rendición de
cuentas
Se refiere a la información que los responsables de tomar decisiones en materia de psvd a nivel local, estatal y Federal deben proporcionar a la ciudadanía. Esto con base en evidencia de la situación de la violencia y la delincuencia, así como a las necesidades de intervención existentes y que se implementen un conjunto de buenas prácticas para la prevención.
Fuente: adaptado de la Ley General de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia.
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hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
Este conjunto de principios permite que los diversos actores involucrados en la psvd tengan un marco de referencia común establecido en la ley y que facilita su coordi-nación, en un primer nivel de cooperación.
Capacidades de los municipios para la psvd
Como se ha mencionado anteriormente, el ámbito comunitario y municipal es uno de los principales escenarios en donde acontece la violencia y la delincuencia, así como el espacio donde convergen de manera natural y cotidiana las instituciones del estado, el sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y los mismos ciudadanos que pueden ser víctimas o victimarios. Es por esta razón que en la pre-vención comunitaria se crean las condiciones locales para la coproducción de la seguridad y, en particular, la relación gobierno-sociedad.
Bajo estos términos, la participación del gobierno local es de primera importancia, pues tiene la responsabilidad de impulsar un programa municipal de psvd. Esto im-plica crear o fortalecer las capacidades y competencias del Municipio para diseñar, implementar y evaluar este programa para que sea efectivo, así como instalar meca-nismos de participación ciudadana y establecer una adecuada coordinación con los diferentes actores sociales para la coproducción de la seguridad, así como generar políticas públicas con enfoque local.
Por su parte, la participación de los ciudadanos y la comunidad, así como el sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y la academia, resultan fundamentales en la prevención social de la violencia y la delincuencia, porque comparten objetivos e intereses para que disminuya la violencia y mejore la convivencia ciudadana. Además, poseen conocimientos y recursos que enriquecen la estrategia de prevención, son actores con presencia permanente que trascienden los cambios de la administración pública y garantizan una planeación multianual y, finalmente, porque legitiman el sentido democrático de la participación ciudadana en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas.
Como es posible observar, la perspectiva comunitaria y municipal para la psvd aporta un conjunto de características importantes que debe incluir el modelo de relación gobierno-sociedad desde el ámbito local.
En este documento, entenderemos por capacidades de los municipios para la psvd al conjunto de atributos para promover acciones, programas, reglamentos, acuerdos, infraestructura, recursos materiales y humanos, así como conocimientos especializa-dos con los que cuenta el Municipio para diseñar, implementar y evaluar la política pública en materia de psvd.
Estas capacidades, a su vez, tienen que traducirse en aplicaciones concretas a nivel del marco normativo; la estructura institucional; los recursos financieros, humanos y materiales; conocimientos y metodologías especializadas en el tema, así como la infraestructura destinados a este propósito.
3.2
31
De acuerdo a la Guía de capacidades municipales para la prevención (usaid, 2015c), de esta misma serie de publicaciones, se identifican cinco capacidades de los mu-nicipios para impulsar el Plan Municipal de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia:
• Relación cooperativa gobierno-sociedad.• Herramientas metodológicas, operativas y administrativas para la
prevención.• Servidores públicos especializados.• Marco normativo municipal. • Sistemas de información y comunicación.
Cuadro 5. Capacidades municipales en psvd
Capacidad Definición
Relación cooperativa
gobierno-sociedad
Son los atributos del Municipio o Delegación para promover el conjunto de reglamentos, acuerdos, acciones y recursos materiales y humanos para diseñar, implementar y evaluar el Programa Municipal de psvd, en coordinación directa con los ciudadanos, las comunidades, organizaciones de la sociedad civil, la academia y el sector privado.
Herramientas metodológicas,
operativas y administrativas para
la prevención
Son el conjunto de herramientas con el que cuenta el Municipio o Delegación para la elaboración del Programa Municipal de psvd con base en evidencia e indicadores para su monitoreo y evaluación, además de instancias de investigación y observatorios especializados, así como la infraestructura y equipamiento destinados a la prevención.
Servidores públicos especializados
Es el perfil previsto para el cumplimiento del servicio público especializado en la psvd, los programas de capacitación requeridos y la vinculación de los servidores públicos con otros actores especialistas en el tema. En este sentido, el Municipal o Delegación debe tener la capacidad suficiente para reclutar, capacitar y mantener a servidores públicos especializados en materia de psvd.
Marco normativo municipal
Es el marco normativo con el que cuenta el Municipio o Delegación orientado a la psvd, reglamentos y manuales de operación, que determina el desempeño de los servidores públicos y que abarca diferentes instancias de gobierno como son: seguridad pública, desarrollo urbano, desarrollo social, y equidad y género, entre otras.
Sistemas de información y comunicación
Son las estrategias de comunicación en psvd con la comunidad con las que cuenta el Municipio o Delegación para establecer mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. La tenencia de un sistema de información y comunicación correctamente estructurado por parte del gobierno municipal es una acción obligada para atraer la atención de los ciudadanos y sensibilizarlos sobre la importancia de la psvd.
hacía un modelo de relación gobierno-sociedad para impulsar la psvd en los municipios o delegaciones
32
hacia un modelo de relación gobierno-sociedad para la prevención social de la violencia y la delincuencia
Este conjunto de capacidades del Municipio o Delegación se desglosan en rubros más específicos a través de los cuales quedan definidas las principales formas de relación gobierno-sociedad para la psvd, como es el Comité Municipal o Delegacio-nal para la psvd, las redes de organizaciones de la sociedad civil que participan en el programa y los mecanismo participativos que se establecen para esta vinculación, entre otros.
Cuadro 6. Índice de capacidades municipales para la psvd
Relación cooperativa gobierno-sociedad
Relaciones de cooperación gobierno-sociedad
Comité Municipal para la psvd
Redes de organizaciones de la sociedad civil: privado, social y academia
Mecanismos gubernamentales para la participación social
Policía comunitaria/policía de proximidadPresupuesto participativo en prevención de la violencia y delincuenciaMecanismos de coordinación intergubernamental
Herramientas metodológicas,
operativas y administrativas
para la prevención
Diseño y ejecución de políticas públicas, planes y programas en materia de psvd
Diagnósticos comunitario, poligonal y municipalPrograma Municipal de psvd
Mecanismos de coordinación interna
Monitoreo y evaluación
Indicadores relacionados con prevención y su monitoreo Estructura para operar los indicadores, realizar evaluaciones y generar información sistemática sobre la situación de la violencia y delincuenciaMarco normativo que rige a los indicadores y a la evaluaciónPolíticas públicas y programas con base en evidencia
Infraestructura y equipamiento
Espacios públicos recuperadosInfraestructura pública utilizada para fines de prevenciónMecanismos de protección y apoyo a víctimas
Entidades sociales generadoras de información científica
Observatorios ciudadanos para la prevenciónCentros u organizaciones para la investigación en prevención
Servidores públicos
especializados
Perfil de los servidores públicos asignados al tema de psvd
Perfiles documentados
Cumplimiento de los perfiles
Aptitudes de los servidores públicos asignados al tema de psvd
Fortalecimiento de aptitudes y conocimiento en temas de prevención
Vinculación con otros actores
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Marco normativo municipal
Reglamentos
Reglamento de desarrollo urbanoReglamento de seguridad públicaReglamento de desarrollo socialReglamento de equidad de géneroOtros lineamientos
Manuales de políticas y procedimientos
Manual para la planeación municipalManual de desarrollo urbanoManual de seguridad públicaManual de desarrollo social
Sistemas de información y comunicación
Estrategia de comunicación comunitaria para la psvd
Diagnósticos de comunicación en psvd
Tenencia de una estrategia de comunicación en psvd
Ejecución de la estrategia de comunicación en psvd
Reportes sobre resultados de la comunicación
Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas
Cumplimiento de leyes de transparencia
Redes sociales
Como es posible observar, desde el Municipio o Delegación queda estructurado un modelo de relación gobierno-sociedad. Éste establece mecanismos de vinculación; determina una metodología participativa para el diseño, implementación y evalua-ción del Programa Municipal para la psvd; determina los perfiles de los servidores públicos que cuenten con el conocimiento, la capacidad y competencia para im-pulsar los programas de psvd con participación multisectorial; cuenta con un marco normativo y manuales operativos que obligan al cumplimiento de esas funciones públicas y, finalmente, este modelo propone sistemas de transparencia y rendición de cuentas hacia las comunidades como un ejercicio para involucrar a la ciudadanía en la coproducción de la seguridad.
El papel de la sociedad civil en la psvd
El ejercicio de la coproducción de la seguridad inicia con miembros de la comunidad que han sido afectados, directa e indirectamente, por la situación de violencia y que tienen el interés de promover y defender su derecho a ella. Al mismo tiempo, el Mu-nicipio tiene la atribución y responsabilidad de desarrollar un plan municipal de psvd y debe comenzar con las comunidades de mayor vulnerabilidad social, convocando a sus miembros para este fin. De esta manera, la primera alianza para lograr la par-ticipación multisectorial es la de los ciudadanos y el gobierno municipal.
Es importante señalar que las comunidades se ven fortalecidas en las acciones de psvd en diferente medida: por la participación de líderes locales que están involu-crados en promover la seguridad, por colectivos que desarrollan acciones para el
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desarrollo comunitario u organizaciones de la sociedad civil que implementan pro-gramas de intervención con poblaciones vulnerables. Siempre será importante con-siderar el conjunto de recursos y agentes de la comunidad que pueden colaborar en la implementación de una estrategia local de prevención. Además, existen diferen-tes instituciones que pueden vincularse al programa y contribuir desde su ámbito de especialidad como serían las universidades, el sector privado, fundaciones con fines sociales y, sobre todo, organizaciones de la sociedad civil dedicadas al tema la psvd, derechos humanos, equidad de género, adicciones y conflicto con la ley, entre otras.
Como es posible observar, la participación de la sociedad civil en las acciones de psvd es un propósito complementario y sinérgico con la responsabilidad del Municipio o Delegación en el Programa Municipal o Delegacional de psvd. Sin embargo, es necesario que se active un proceso de cooperación en el que se establezcan ob-jetivos comunes, reglas claras de participación, mecanismo de toma de decisiones horizontales y democráticas, asignación de responsabilidades a cada uno de los miembros involucrados, así como procesos de evaluación, transparencia y rendición de cuentas.
Este proceso de conformación de redes de diversos actores de la sociedad civil en el diseño, implementación y evaluación de programas de psvd ha sido definido por Börzel como una red que funciona como “un conjunto relativamente estable de re-laciones de naturaleza no jerárquica e interdependiente que vincula a una diversidad de actores, que comparten un interés común sobre una política y que intercambian recursos para conseguir este interés compartido a sabiendas de que la cooperación es la mejor forma de conseguir los objetivos perseguidos” (Börzel, 1998: 255). En estos términos, la red es una expresión del capital social existente para el diseño e implementación de las políticas públicas en psvd.
Sin embargo, estas redes de la sociedad civil son posibles sólo si existen los actores públicos, sociales y privados dispuestos a involucrarse en la búsqueda de soluciones ante la problemática social de la violencia y la delincuencia, bajo objetivos compar-tidos y responsabilidades particulares. De lo contrario, la participación multisectorial no es posible.
Según Cerrillo (citado en Börzel, 1998: 262), algunos de los aportes más impor-tantes de las redes a la implementación de este tipo de políticas públicas, son los siguientes:
• Enriquecen el proceso de formulación de políticas públicas con información, conocimiento y la participación de que disponen los actores implicados.
• La participación de las organizaciones de la red proporciona una mayor aceptación social y legitimidad al proceso.
• La implementación y la ejecución serán menos costosas y producirán más fácilmente sus efectos, dadas las aportaciones de los miembros de la red.
• La participación de individuos, grupos y organizaciones implica que una amplia variedad de intereses y valores serán tenidos en cuenta, lo que es favorable desde un punto de vista democrático.
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• Las redes permiten a los gobiernos mantener los programas sociales, aten-der los problemas sociales y aumentar la eficacia.
• Las redes facilitan la toma de decisiones complejas al proveer una base de conocimiento común, experiencia y recursos.
• Las redes pueden reequilibrar las asimetrías de poder al aportar canales adicionales de influencia más allá de las estructuras formales.
De esta manera, con la participación de las redes en la gestión de políticas públicas, se instala lo que Kooiman llama un gobierno interactivo en el que los actores públi-cos y privados toman acuerdo para resolver problemas sociales. También señala que:
Las líneas divisorias entre los sectores público y privado se están borrando, y los intereses no son tan sólo públicos o privados, ya que frecuentemente son comparti-dos. Por lo tanto, generalmente es más apropiado hablar de los cambios en los roles de gobierno que de la disminución de estos roles como parte de estas relaciones cambiantes. La remodelación de las actividades de gobierno y una mayor conciencia sobre la necesidad de cooperar con otros actores sociales no convierten a las inter-venciones gubernamentales tradicionales en obsoletas. Se produce, simplemente, unan creciente concienciación no sólo de las limitaciones del tradicional orden y control público como mecanismo de gobierno, sino también de las respuestas a los problemas sociales que requieren un mayor número de enfoques e instrumentos. Esto se traduce en unos roles nuevos de las ong en muchas partes del mundo, en grupos de interés especiales que se van implicando en los asuntos de gobernanza y en la emergencia de iniciativas comunitarias locales en muchas formas y áreas de gobierno (Kooiman citado en inap, 2005: 58).
Mecanismos de participación gobierno-sociedad para la psvd
La psvd tiene como característica conceptualizar la violencia como un fenómeno mul-tifactorial en su etiología, multidisciplinaria en su marco explicativo y, de acuerdo al enfoque de seguridad ciudadana, multisectorial en su intervención. En lo referente a este último principio metodológico, es necesario activar el proceso de participación multisectorial a partir de una primera acción que consiste en establecer una alianza estratégica entre los miembros de la comunidad y el municipio, con el propósito de impulsar la psvd con una lógica de abajo hacia arriba. De este punto de partida deriva la coordinación con el Estado y la Federación a través de diferentes instancias de in-tersectoriales y alineación al marco normativo establecido en el Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia. Además, se establecen redes de colaboración con el sector privado, académico y organizaciones de la sociedad civil, que se suman al plan de intervención municipal para la psvd.
En este sentido, uno de los mayores retos que enfrentan las instancias de gobierno y las comunidades para la psvd es instrumentar procesos de planeación y gestión asertivos que permitan abordar integralmente en corto, mediano y largo plazo la problemática de la violencia y la delincuencia. Para ello, es necesario crear los me-canismos necesarios para el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las acciones de psvd, así como de coordinación y participación multisectorial.
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De esta manera, entendemos por mecanismos de gestión:
• Los procesos de articulación y administración integral de los programas de psvd que surgen desde la comunidad bajo el liderazgo del municipio.
• La aplicación de los lineamentos establecidos en el Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia.
• Las acciones generadas desde las instancias de participación comunitaria y del Comité Municipal para la psvd.
• Las acciones de promoción de la participación de organizaciones de la sociedad civil, sector privado y la academia.
• Las acciones para generar la capacidad técnica y metodológica para el di-seño, implementación y evaluación de planes de intervención para la psvd.
3.4.1 Primer mecanismo: Comité/Gabinete Municipal para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, cmpsvd
A partir de la experiencia del pcc en los municipios de Monterrey, Guadalupe, Tijuana y Ciudad Juárez, se observó que uno de los mecanismos que ha demostrado ser ade-cuado y eficaz para desarrollar una coordinación y cooperación entre el gobierno municipal y la sociedad local es el cmpsvd.
El cmpsvd es una estructura del gobierno municipal y de las delegaciones que tiene como propósito principal coordinar y articular los esfuerzos que realizan el gobierno Federal, el gobierno estatal, los municipios y las delegaciones; así como fomentar la participación de los ciudadanos, las comunidades, organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y la academia, en materia de prevención social de la violencia y la delincuencia.
El Comité Municipal para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia basa su fortaleza en la comunicación, la coordinación y la articulación, entre las depen-dencias gubernamentales y las organizaciones sociales, para generar confianza y colaboración entre los actores locales hacia los planes y programas de prevención que impulsan los gobiernos municipales.
Todos los miembros del Comité de prevención se relacionan en condiciones de igualdad en torno a objetivos comunes. Además, se promueve la participación activa de la comunidad en el diagnóstico, en la priorización de acciones y en la resolución de problemas relacionados con la violencia en cada localidad. Asimismo, se implementan métodos participativos y democráticos para la elaboración de diag-nósticos con enfoque de reducción de riesgos y planes municipales de psvd.
De acuerdo con las reglas de operación del Programa Nacional de Prevención del Delito, pronapred, y del Subsidio para la Seguridad en los Municipios, subsemun, las funciones de estos comités serán las siguientes:
• Desarrollar una evaluación preliminar sobre el contexto de la participación ciudadana en seguridad dentro del municipio o demarcación territorial del
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Distrito Federal, sectores sociales representativos de la localidad y elaborar esquemas plurales de colaboración entre la ciudadanía y las instituciones de seguridad pública. Se deben tomar en cuenta los hallazgos del Diag-nóstico local y los ejes estratégicos del plan de psvd.
• Elaborar proyectos de instalación de consejos o comités en los que se es-tablezca su alineación al marco jurídico, representatividad, pluralidad y un enfoque de prevención social.
• Elaborar propuestas para optimizar el funcionamiento de los consejos a través de comisiones de trabajo.
• Generar proyectos de reglamentación de los consejos o comités que res-pondan a los principios de representatividad e inclusión social.
• Elaborar estudios, evaluaciones e informes sobre políticas en prevención social de la violencia y la delincuencia, participación y seguridad ciuda-dana, impacto de políticas públicas en la materia, cultura de paz y la legalidad.
• Detectar problemáticas específicas por grupos poblacionales (niñez, ju-ventud, mujeres, adultos mayores y demás grupos vulnerables) y temas focalizados (factores de riesgo que pueden ser detonadores de violencia).
• Formular propuestas y aportaciones del Consejo o Comité para fortalecer la cohesión social y comunitaria.
• Formar grupos de enfoque multidisciplinarios para diseñar propuestas de solución a problemáticas locales de seguridad y convivencia ciudadana.
El lector encontrará en esta misma serie de publicaciones la Guía de comités mu-nicipales para la prevención (usaid, 2015d) con más información sobre este tema.
3.4.2 Segundo mecanismo: Programa Municipal de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, pmpsvd
Cada Municipio requiere de un pmpsvd que funcione como instrumento rector para articular las políticas públicas, las estrategias y las acciones de psvd, así como para incidir desde una perspectiva transversal, interinstitucional e intersectorial en el me-joramiento de la seguridad, la convivencia ciudadana y en el fortalecimiento de la cohesión comunitaria. Sus principales objetivos son los siguientes:
• Identificar y diagnosticar los problemas y necesidades, así como los recur-sos reales y potenciales con los que se cuenta.
• Analizar y construir el objetivo a la que todos los actores locales aspiran y sus propuestas de desarrollo.
• Establecer prioridades y metas, además de los compromisos y mecanismos de corresponsabilidad en tiempo y forma.
El pmpsvd debe construirse a partir de los resultados arrojados por un diagnóstico participativo, bajo un enfoque de reducción de riesgos, para que aporte los ele-mentos fundamentales y suficientes que expliquen la situación de la violencia y delincuencia en la localidad.
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El diagnóstico debe reconocer la particularidad de la realidad local y la multiplicidad de factores que generan la violencia y la delincuencia, por lo que se debe elaborar una estrategia de intervención que focalice los diversos factores de riesgo. Además, debe desarrollar un programa de intervención integral de prevención en los diferen-tes ámbitos (psicosocial, situacional, comunitaria y social), en los diferentes niveles (primaria, secundaria y terciaria) y con la población de mayor vulnerabilidad.
Las características del diagnóstico participativo son:
• Caracterizar y contextualizar la situación de violencia y delincuencia en el territorio local.
• Conocer los factores de riesgos que influyen en la comisión de actos vio-lentos y delictivos (sociales, comunitarios, situacionales y psicosociales).
• Identificar los principales factores de protección, incluyendo los recursos existentes (económicos, institucionales, históricos, etcétera).
• Generar consensos entre los actores locales acerca de los principales pro-blemas de seguridad y de las principales líneas de acción que implica su intervención.
• Generar aprendizaje de las comunidades. El diagnóstico participativo im-plica la posibilidad de las comunidades de incorporar una noción más in-tegral y co-responsable de la seguridad ciudadana.
• Involucrar y movilizar a la comunidad local en la elaboración e implemen-tación de estrategias de mejoramiento de sus condiciones de seguridad.
• Elaborar el Plan o Programa Municipal de Prevención Social de la Violen-cia y la Delincuencia. El diagnóstico es una condición para el éxito de la planeación y programación, de la misma manera en que el éxito de un tratamiento médico es resultado de un buen diagnóstico clínico.
Por último, el pmpsvd debe considerar un sistema de monitoreo y evaluación que permita medir el avance de las intervenciones. Dado que el diagnóstico comunitario se basa en la identificación de los factores de riesgo en sus distintos ámbitos y la estrategia de intervención está dirigida a reducir estos factores, entonces es preciso verificar el cumplimiento de los objetivos a través del cumplimiento de las metas y sus respectivos indicadores de proceso, resultado y de impacto.
3.4.3 Tercer mecanismo: la policía comunitaria o de proximidad
De acuerdo con la Policía Comunitaria: conceptos, métodos y escenarios de apli-cación (usaid, 2015e), desarrollada por el Programa para la Convivencia Ciudadana de usaid e insyde, la policía es primordialmente un instrumento de control social del Estado cuya función esencial es velar por el cumplimiento de la ley. No obstante, recientemente se le ha conferido un rol más integral que va más allá de ser un grupo de profesionales del orden público. Éste consiste en ser mediadora de conflictos y un instrumento de integración social.
El modelo de policía comunitaria surge de la necesidad de reorientar los recursos disponibles para que, además de perseguir delitos, se atiendan los factores de riesgo
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que los favorecen. Para hacerlo, el modelo busca acortar la distancia histórica entre la institución policial y la ciudadanía, que la percibe como alejada y desconectada de sus necesidades (pcc/insyde, 2013: 4).
Este modelo se circunscribe al paradigma de la seguridad ciudadana que busca la coproducción de seguridad entre ciudadanos y autoridades que, a diferencia del enfoque de seguridad pública, tiene por objeto al ciudadano y no sólo al orden pú-blico. De esta forma la seguridad ya no significa únicamente la ausencia del delito, sino que también representa bienestar y el libre ejercicio de derechos.
Para que el modelo de policía comunitaria funcione adecuadamente es necesario que sea entendido como un marco general de operación y no sólo como una es-trategia particular. Es importante que se entienda como una ideología funcional que permea toda la institución policial que requiere un sistema de trabajo, gestión y diseño organizacional, partiendo de la premisa de que el trabajo conjunto entre policía y comunidad resulta más efectivo para enfrentar los fenómenos de la delin-cuencia y la violencia.
Es importante mencionar que los procesos de policía de proximidad policial o comu-nitaria requieren de una filosofía institucional en torno a la participación ciudadana para la solución de problemas de seguridad, así como de otros actores instituciona-les que pueden intervenir en la implementación de dichas soluciones.
Así, el modelo de policía comunitaria promueve que los ciudadanos participen en la generación de condiciones de seguridad con entornos más seguros y libres de violencia. Para hacerlo es necesario un cambio profundo en la cultura policial que requiere una profesionalización de las actividades de seguridad; alienta la coope-ración comunitaria; reconoce, fortalece y emplea las redes sociales existentes en la comunidad; provee soluciones; analiza información estadística, y plantea mejoras al marco de gestión institucional de los cuerpos de policía para la colaboración y articulación con la comunidad (pcc/insyde, 2013: 12).
Las características de la policía comunitaria o de proximidad son:
• Su objetivo es la resolución de problemas.• Los oficiales de línea tienen contacto con los ciudadanos de manera
regular (se sigue un programa de contacto comunitario, que general-mente incluye caminatas, reuniones con vecinos, y otras actividades que favorecen una relación personal y generan confianza; además se realizan patrullajes a pie o en bicicleta que propician un mayor contacto con la ciudadanía).
• Los ciudadanos identifican los problemas y participan en la creación del plan de trabajo de la policía; por su parte, los policías son receptivos a la crítica y a las demandas de la población, y tienen capacidad para diseñar estrategias que contribuyan a solucionar los problemas de seguridad de la comunidad.
• La policía es responsable ante los ciudadanos.
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• Ocurre un verdadero cambio organizacional (selección capacitación y evaluación).
• Se requiere la aceptación de la filosofía en toda la institución (comisaría, estación, etcétera).
• La influencia es de abajo hacia arriba (incluidos los ciudadanos).• Los oficiales siempre están disponibles, en lugares descentralizados.• Los oficiales estimulan la participación de los ciudadanos en la resolución
de problemas.• El éxito se determina con base en la calidad de vida de la ciudadanía.
3.4.4 Cuarto mecanismo: presupuesto participativo para programas y acciones de prevención social de la violencia y la delincuencia
El presupuesto municipal es un instrumento de política económica y de planeación que expresa los puntos más relevantes de la agenda sociopolítica y administrativa de un gobierno. Es la herramienta de la administración municipal que permite analizar, planear, programar, ejercer y controlar los ingresos y los egresos (gastos) públicos, orientándolos a las prioridades que deben atenderse en beneficio de la población y el desarrollo de las comunidades en un marco territorial determinado.
El ejercicio del presupuesto participativo en materia de psvd busca obtener un re-sultado social basado en la reorientación de las prioridades del gasto público, en función de las prioridades establecidas por las propias comunidades en esta materia.
Esta política participativa, efectiva y corresponsable de la psvd mejora la calidad de vida de los ciudadanos y reduce los gastos asociados con el sistema de justicia crimi-nal y otros costos sociales resultantes de la delincuencia. Las medidas de prevención del delito buscan reducir el riesgo de que se produzcan crímenes y sus posibles efec-tos perjudiciales para las personas y la sociedad, incluido el temor a la delincuencia y la desacreditación gubernamental, interviniendo para influir en sus múltiples causas.
Incluir una perspectiva de presupuesto participativo en la prevención social de la violencia y la delincuencia, de acuerdo a Tamayo (citado en Reppeto, 1998) ayuda a:
• Asegurar la participación de la ciudadanía en todas las etapas de defini-ción del presupuesto público en lo referente a la prevención de la violencia y la delincuencia.
• Impulsar procesos de desarrollo individual y comunitario mediante la organización, planeación, análisis, proposición, ejecución, control y vi-gilancia de los programas y acciones de prevención de la violencia y la delincuencia.
• Fortalecer una cultura de participación ciudadana en la toma de decisio-nes para el desarrollo personal y de la comunidad.
• Insertar a la ciudadanía en actividades de prevención social de la violencia y la delincuencia en corresponsabilidad con el gobierno.
• Promover actividades educacionales, culturales, recreativas, deportivas, etcétera, vinculadas con la prevención de la violencia y la delincuencia.
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• Generación de espacios de convivencia familiar y comunitaria.• Fortalecer el tejido social e instaurar un ambiente democrático donde la
mayoría incide en las decisiones de su propio espacio comunitario.• Educar y promover la adquisición de conocimientos relativos al quehacer
del gobierno y construcción de las políticas públicas en la materia.• Empoderar a la comunidad en su proceso de desarrollo y autodetermina-
ción consciente y corresponsable.• Promover la participación política de la ciudadanía en los órganos comu-
nitarios para que se encuentren representados y representantes para tener incidencia en el acompañamiento del proceso.
• Fomentar la participación creativa de gobierno y ciudadanía en los meca-nismos de seguimiento y evaluación de las políticas públicas locales anali-zando su impacto real y participando de las labores de control y vigilancia de los procesos.
• Fortalecer la institucionalidad de las autoridades locales al legitimar una acción conjunta en el combate a la violencia y la delincuencia.
3.4.5 Quinto mecanismo: intervenciones socio urbanas para la prevención situacional
La cpted (Prevención del Crimen a Través del Diseño Ambiental, por sus siglas en inglés) es una metodología que se define como un conjunto de estrategias que mediante la modificación de variables socio ambientales busca reducir los delitos de oportunidad, la sensación de inseguridad y aumenta la cohesión comunitaria.
Existen cinco conceptos básicos de cpted: control natural de accesos, vigilancia na-tural, mantenimiento, reforzamiento territorial y participación comunitaria. Los tres primeros son básicamente instrumentales y comunes a otras teorías, en cambio el cuarto se vincula con la teoría de la territorialidad, que es parte de la ciencia ecoló-gica. Por su parte, el quinto tiene que ver con conceptos que definen como crítico el involucramiento de todos los actores en la prevención.
El control natural promueve el diseño de elementos arquitectónicos a modo de um-brales para crear en los potenciales asaltantes la percepción de que hay un riesgo en elegir esa área porque tiene un usuario específico. Las principales recomendaciones físicas que considera son: conectar accesos directos con áreas observables, prevenir la colocación de accesos en áreas no observadas, diseñar espacios que orienten a los usuarios, dando indicación natural de salida o de entrada, y proveer un número limitado de rutas de acceso.
La vigilancia natural es una estrategia de diseño que busca incrementar la visibilidad sobre un espacio, a través de una apropiada ubicación, diseño de ventanas, ilumina-ción y diseño de paisaje. Se busca aumentar la capacidad de los habitantes urbanos de observar la actividad que ocurre en el entorno, lo que provee la oportunidad de modificar comportamientos inadecuados o reportarlos a la policía o al dueño de la propiedad. Cuando la vigilancia natural es utilizada en su máximo potencial, aumen-ta la posibilidad de inhibir el crimen, al hacer que el comportamiento del agresor sea fácilmente destacable.
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El concepto de mantenimiento de espacios urbanos se refiere a la necesidad de tener planes de manejo, de limpieza y de jardinería de los espacios públicos. Según la cpted es muy importante que el espacio urbano sea percibido por los usuarios como un espacio cuidado. En este sentido, se sugiere incluir la teoría de la eficacia colectiva que tiene fundamentos de la propuesta de las “ventanas rotas”, y se com-plementa con teorías de cohesión social, que supone que un espacio deteriorado localiza mayor cantidad de delitos de oportunidad que uno en buen estado de man-tenimiento (Kellings y Wilson, 1982).
El concepto de reforzamiento territorial alude al sentido de afecto que establece el habitante con su entorno inmediato y que por ello cuida. El diseño de espacios que buscan aumentar un sentido de afecto en sus usuarios usa muchas técnicas. Ubicar deliberadamente actividades seguras en áreas potencialmente inseguras pue-de lograr este efecto. De esa manera se aumenta no sólo el uso, sino también el mantenimiento del área.
La cpted considera al habitante del espacio urbano como experto de su sensación de seguridad ambiental y, por lo tanto, debe ser un actor clave en todos los compo-nentes de una estrategia, incluyendo el diagnostico, diseño, ejecución y evaluación.
3.4.6 Sexto mecanismo: comunicación que contribuya a una cultura de la prevención
La comunicación para la prevención es una estrategia que busca generar y promo-ver información estratégica acerca de las opciones para fortalecer los factores de protección y para minimizar los factores de riesgo, así como promover capacidades de resiliencia.
Este tipo de comunicación persigue dos objetivos generales:
• Pretende difundir información sobre prevención de la violencia y la delin-cuencia para ayudar a cambiar la percepción acerca de la seguridad en las comunidades. Esto a través de un proceso de diagnóstico que derive en campañas comunitarias de difusión de información, eventos con fines didácticos y mensajes acerca de la prevención de la violencia, los logros y las posibilidades de seguir otros caminos. Por ejemplo: la formación de voceros, eventos públicos e historias de prevención.
• Busca ayudar a generar vínculos entre los actores comunitarios y entre ellos y los proyectos del pmpsvd. Lo anterior a través del diagnóstico de co-municación y el desarrollo de una estrategia local que promueva intercam-bio entre actores comunitarios y difusión de propósitos y mensajes de los programas que ya operan y los grupos comunitarios que pueden generar espacios de resiliencia, por ejemplo, a través de campañas de comunica-ción para la prevención de la violencia.
De esta manera la comunicación para la prevención deberá vincular, informar y ali-mentar otras estrategias de intervención social para fortalecer directamente a dichas actividades.
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Es preciso señalar que el éxito de las políticas y programas de prevención de la violencia y la delincuencia está relacionado con la fortaleza de la coordinación y articulación de los esfuerzos gubernamentales y sociales. Por tanto, es importante el liderazgo del gobierno municipal y los ciudadanos para impulsar el diseño, imple-mentación y evaluación de las políticas públicas respectivas.
Impulsar la relación gobierno-sociedad para la psvd implica construir las vías posibles que le den un sentido operativo y práctico a la política de seguridad ciudadana, en los siguientes términos:
• Aumentar las capacidades en materias de prevención social de la violencia y la delincuencia, tanto de los municipios como de los diferentes actores sociales involucrados. Otro mecanismo complementario para favorecer la participación y reducir la falta de confianza es a través de la creación de espacios de estudio, discusión, análisis y elaboración de propuestas de psvd. Por ejemplo, generar procesos participativos para analizar los facto-res de riesgo en la comunidad, sus comportamientos críticos, los lugares donde ocurren y explorar sus posibles causas a través de talleres y mesas de diálogo bilaterales puede promover la participación, porque se abordan temas que afectan a la comunidad. Asimismo, se identifica a los grupos más vulnerables y las acciones pueden generar beneficios para la comuni-dad misma y ahí está la clave de la sostenibilidad.
• Desarrollar, fortalecer y estandarizar los mecanismos de articulación más propicios para obtener los mejores resultados y mitigar la violencia y la delincuencia, con base en evidencias (Comité Municipal para la psvd, Pro-grama Municipal para la psvd, policía comunitaria o de proximidad; presu-puesto participativo, prevención situacional y comunicación para la pre-vención). La comunidad y el Municipio son dos actores fundamentales para el diseño y gestión de los programas de prevención social de la vio-lencia con enfoque de seguridad ciudadana. Por tal motivo, en la medida en que integren el concepto de seguridad ciudadana en las instancias
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Conclusiones
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de participación comunitaria y municipal se modificará este paradigma y formará parte fundamental de la vida comunitaria y la cultura de las insti-tuciones públicas para la coproducción de la seguridad.
• Incrementar el sentido de corresponsabilidad de los diversos actores po-líticos y de la sociedad civil involucrados en la prevención social de la vio-lencia y la delincuencia. Consolidar el nuevo paradigma para enfrentar la violencia y la delincuencia significa concebirlo como un fenómeno social, complejo y multicausal. Además, significa desarrollar una práctica intensa en el debate público sobre los cambios requeridos. A su vez, esto implica crear nuevas competencias y capacidades en el tema, exige fortalecer las instituciones públicas y contar con una participación comprometida de la sociedad civil. Estas son necesidades que deben ser cubiertas durante los próximos años para que la prevención social de la violencia y la delincuen-cia sea posible.
• Garantizar que los programas de prevención social de la violencia y la de-lincuencia incluyan un plan de sostenibilidad y seguimiento de las acciones en el corto, mediano y largo plazo con programación multianual. En pri-mer lugar, es necesario contar con una planeación que logre mantenerse más allá de los periodos de gobierno municipales y delegacionales (tres años) y se fortalezca tomando en cuenta, por ejemplo, la rotación de per-sonal. En segundo lugar, es necesario estimar el costo de los programas y acciones definidos en los programas de prevención, teniendo en cuenta los recursos humanos, materiales y técnicos necesarios para su desarrollo. Además, se requiere identificar las fuentes de financiamiento y gestionar los recursos públicos y privados suficientes para garantizar su aplicación multianual, así como generar las alianzas necesarias con actores de la so-ciedad civil, academia o empresarios que provean de recursos, asistencia técnica y servicios especializados. En tercer lugar, se deben construir polí-ticas públicas de psvd sustentadas en evidencia que resulten de un proceso sólido de monitoreo y evaluación que contribuyan a conseguir las metas de largo plazo.
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Cuidado editorial: Miguel Ángel Hernández AcostaDiseño y diagramación: Editorial Resistencia
Este libro se terminó de imprimir en los talleresde DocuMaster ubicados en Av. Coyoacán
1450 Col. del Valle C.P. 03220México, D. F.
Noviembre 2015
Programa para laConvivencia Ciudadana
www.pcc.org.mx
Seriere lac ióngobierno-sociedadad
Hacia un modelo de relación gobierno-
sociedad para la prevención social de
la violencia y la delincuencia ofrece una
propuesta de gestión municipal susten-
tada en la cooperación entre la sociedad
y el gobierno local, sobre la base de que
ésta es una condición fundamental y ne-
cesaria para coproducir seguridad. Ade-
más, pretende que los gobiernos locales
y las organizaciones sociales conozcan e
implementen los elementos del modelo
y conozcan los instrumentos de apoyo
con los que cuentan. Así, es un docu-
mento de orientación que busca darle
perspectiva y coherencia a las acciones
locales de prevención y ofrecer propues-
tas concretas de cómo hacerlo. Este do-
cumento está dirigido a las autoridades y
funcionarios locales, así como a líderes y
representantes de la sociedad civil.
