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Hacia la profesionalización de la Función Pública

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Promoción del Servicio Civil

“Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los conceptos y opiniones expresadas en la mis-ma corresponden a los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista de USAID ni del Gobierno de los Estados Unidos.”

PROGRAMA DE DEMOCRACIA

Calidad en la Gestión Pública

Proyecto “Promoción del Servicio Civil”

Equipo geAm

Dirección Ejecutiva Jorge Abbate

Coordinación de Programa Carmen Romero

Coordinación de Proyecto Mercedes Argaña

Colaboradores nacionales

Colaboradores internacionales Jorge Hintze Argentina Mercedes Iacovello Argentina Patricia Ibáñez Crino Chile Emma Rotondo Perú

Asistente de Programa Zunilda Ortíz Débora Aquino

Comunicación, edición Natalia Ruiz Díaz Medina Hugo Casco Adolf Sauer Carlos Sosa

Corrección de estilo Sandra Bosch

Diseño Celeste Prieto

Setiembre, 2013Asunción, Paraguay

Alma GamarraCynthia FlorentínSandra MorínigoNorma ValenzuelaVíctor GómezCarlos CáceresSilvana OnetoRolando ChaparroSilvia BenavidesRodrigo VerónHilda InsfránGiovanna GuggiariKarina PallerosSantos GonzálezLeopoldo CataldiCarmen Brítez

Arly RobledoDiana SeraffiniNahuel AyalaEdgar GiménezJorge Zárate,Juan Carlos BogginoGaspar CabreraAdriana ClossMaría GlauserArnaldo MoralesCarmen GómezJuan Carlos GiménezMónica BasualdoSantiago Filipis Alexandre Alvarez Andrea Silva

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Hacia la profesionalización de la Función Pública

Promoción del Servicio Civil

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Secretaría de la Función Pública (SFP)

• LilianSoto Ministra Secretaria Ejecutiva• JoséTomásSánchez Ministro Secretario Ejecutivo• NuriaIsnardi Ministra Secretaria Ejecutiva• HumbertoPeralta Ministro Secretario Ejecutivo

Dirección General de Desarrollo y Gestión del Cambio

• GiovannaGuggiari Directora General• MaríaLizPalacios Directora General • ValeriaFranco Directora General • AnaPujol Directora General

Dirección General de Asuntos Jurídicos

• HugoValiente Director General • AnalíaÁntola Directora General

Dirección General de Formación y Capacitación

• MaríaVictoriaLedesma Directora General • RossanaBáez Directora General

Dirección General de Igualdad e Inclusión

• AnaMaríaFerreira Directora General

Dirección de Gestión de Personas

• RosannaGómezdelaFuente Directora • DamianaCatalinaCuevas Directora • MariaEugeniaFrers Directora

Gabinete Civil de la Presidencia de la República

Jefatura de Gabinete• JorgeQuerey Jefe de Gabinete

Dirección de Gestión de Personas• GloriaGabazza Directora

Dirección de Integridad• DianaCorrea Directora

Dirección de Decretos y Leyes• EdgarRodasVega Asesor

SecretaríaTécnicadePlanificación• HugoRoyg Ministro Secretario Ejecutivo• SusanaAquino Asesora

Dirección de Recursos Humanos• CeliaBáez Directora• GloriaRodríguez Directora

Dirección General de Desarrollo Institucional • RosalvaIbarra Directora General

Ministerio del InteriorDirección de Planificación• NildaCuevas Directora

DireccióndelTalentoHumano• GloriaArzamendia Directora

Dirección General de Administración y Finanzas

• NataliaCaballero Jefa de RRHH

Auditoría Interna• GloriaGranados Auditora Interna

MinisteriodeJusticiayTrabajoDirección General de RRHH• PabloGonzález Director General• MarioTorales Jefe de Planificación

Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social• EsperanzaMartínez Ministra • RaquelEscobar Viceministra de Salud

Dirección Nacional Estratégica de RRHH de Salud• JoséMarínMassolo Director Nacional• GuadalupeRolón Directora Nacional

Dirección de Vigilancia de la Salud• IvánAllende Director

Dirección General de Desarrollo de Servicios y Redes de Salud• MaríadelCarmenGómezDirectora General

Dirección General de Planificación y Evaluación• CristinaGuillén Directora General

Dirección General de RRHH• MartínGonzález Director General

Dirección Nacional de Contrataciones Públicas

Dirección de Administración y Finanzas• AndrésGómez Jefe de Departamento de Recursos Humanos

SubsecretaríadeEstadodeTributacióndelMinisteriode Hacienda.

Dirección de Apoyo• CésarIbarrola Director• MirthaPeraltadeCamp Coordinadora de Gestión de RRHH• VictoriaGallagher Jefa del Departamento de Capacitación• SandraEsquivelOlmedo Jefa del Departamento de Administración de RRHH

Esta iniciativa fue posible gracias a las siguientes instituciones y personas

7

Presentación ...............................................................7Introducción ................................................................9

Cooperación técnica para apoyar la instalación de la carrera del Servicio Civil ....... 9Sistematización de la experiencia ......................................................................... 10Desarrollo de la cooperación técnica. Contexto, fundamentos y etapas. ............ 11Enfoque metodológico de la cooperación técnica .................................................. 9

La experiencia ...........................................................13Procesos, actividades y resultados del fortalecimiento de laSecretaría de la Función Pública como ente rector ............................................... 13

Procesos, actividades y resultados de la asistencia técnicaa instituciones públicas ................................................................................. 9

Los aprendizajes ..................................................... 35Las bases para avanzar ....................................................................................... 35

Mirando hacia el futuro ........................................................................................ 36Lo aprendido como oportunidad.......................................................................... 37

Siglas y acrónimos ................................................. 45

Índice

8

9

PresentaciónLa democracia en Paraguay, una expresión que tiene mucho más de deseo que logros tangibles, fue el desafío que motivó a Gestión Ambiental (geAm) a movilizar su equipo de profesionales para vincularse activamente con las instituciones del Gobierno, con las organizaciones de la sociedad civil y con sectores empresariales que inciden en las políticas públicas, para trabajar articuladamente con ellas, logrando avanzar aceleradamente, y en los últimos años, hacia la mejora sostenida y sostenible de la gestión gubernamental, lo que se ha traducido en condiciones más adecuadas para una efectiva gobernabilidad y gobernanza en el país.

Los vicios y herencias atávicas, presentes en el quehacer político del Paraguay, tienen a la corrupción como uno de sus componentes principales. También al prebendarismo y al clientelismo político, algo que sigue generando ruidos y vaivenes en los clamores de la ciudadanía, destinataria final de las políticas públicas. La ingobernabilidad que generan dichos vicios tiene su amarre en la impunidad que sigue reinando, la que se transforma en correa de transmisión de esa herencia que pasa de Gobierno a Gobierno.

Es común encontrar un funcionamiento en compartimentos estancos en la Administración Pública, la superposición de funciones y una débil coordinación interinstitucional entre las instancias de Gobierno. A esto se le podría añadir la poca consideración ciudadana al trabajo realizado por los servidores públicos, elemento que denota una falta de confianza de

la población en general hacia las instituciones de Gobierno. No puede soslayarse, asimismo, la propia desvalorización y frustración de funcionarios y funcionarias públicas, quienes tienen pocas condiciones de mejora por la falta de sistemas de promoción.

Estas condiciones y éste contexto, y en función a trabajos previos de cooperación desarrollados en los años 2008 y 2009, llevaron al impulso del Programa de Democracia “Calidad en la Gestión Pública” (2010 – 2013), ejecutado por Gestión Ambiental (geAm), con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

Así, en conjunto con las instituciones de Gobierno, y sobre la base de las respectivas prioridades y delineamientos de políticas institucionales, el Programa apuntó a la eficiencia y a la transparencia en la gestión gubernamental, como premisas orientadoras, y al desarrollo de instrumentos y herramientas que permitieran (en el mediano y largo plazo) una democracia cualitativamente distinta y mejorada en el país. Mediante la implementación de diferentes modalidades de colaboración técnica se posibilitaron y apoyaron las mejoras en las instituciones públicas, a través del desarrollo de capacidades en funcionarios y funcionarias, promoviendo nuevos enlaces entre las organizaciones públicas y privadas.

Esta cooperación se sustentó en tres enfoques transversales: gestión colaborativa, para la promoción de la cultura de responsabilidad compartida entre la sociedad civil y el Estado

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para la institucionalización de los cambios, y buenas prácticas de interacción entre organizaciones no gubernamentales (ONGs), entidades públicas y ente cooperante; sostenibilidad, a través del desarrollo de la capacidad del funcionariado público y la adopción de nuevas técnicas, procesos y normas en las instituciones públicas; y género, para la instalación de prácticas que favorezcan esta perspectiva en el contexto institucional público, como demostración de voluntad política para el cambio y formulación de normas y acciones específicas de intervención con equidad de género.

Los ejes fundamentales de trabajo han sido:

•Promoción del Servicio Civil. •Evaluamos para Mejorar. •Apoyo a la Implementación del MECIP -

Modelo Estándar de Control Interno para las Instituciones Públicas del Paraguay.

•Apoyo al Fortalecimiento de la Gestión de Contratos.

•Promoción de las Buenas Prácticas en la Gestión Pública.

•Apoyo a Gobiernos Locales en la Implementación del Servicio Civil.

•Mejora de los Procedimientos Catastrales Municipales.

•Apoyo a la creación del Fondo de Desarrollo Económico y Social para Gobernaciones y Municipios.

•Promoción de la Alianza de Gobierno Abierto.

• Apoyo al Equipo Nacional de Estrategia País.•Apoyo a Paraguay Debate.

El alcance de las intervenciones involucró como contrapartes a diversas instituciones públicas. En muchos casos, la coordinación y articulación entre las mismas fue el eje del trabajo y, en otros, a través de estas instituciones se llegó a otras, atendiendo al carácter de ente rector. A continuación, se citan las principales entidades públicas con las que trabajó el Programa:

•Secretaría de la Función Pública (SFP). •Secretaría Técnica de Planificación (STP). •Ministerio de Hacienda (MH).

- Subsecretaría de Estado de Administración Financiera (SSEAF). - Dirección General de Presupuesto.

- Subsecretaría de Estado de Tributación (SET).

- Unidad de Economía Social (UES).- Unidad de Departamentos y Municipios.- Servicio Nacional de Catastro (SNC).

•Gabinete Civil de la Presidencia de la República.

•Ministerio de Justicia y Trabajo (MJT).•Ministerio del Interior (MI).• Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

(MSPBS).• Secretaría Nacional Anticorrupción (SENAC).• Dirección Nacional de Contrataciones Públicas

(DNCP). •Auditoría General del Poder Ejecutivo

(AGPE).•Unidad Técnica de Modernización de la

Administración Pública (UTMAP).•Municipalidad de Luque.

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Además de promover el desarrollo de capacidades en las instituciones públicas, el trabajo implicó también alianzas con organizaciones de la sociedad civil: esfuerzos y expectativas compartidas para colaborar en forma conjunta en las diversas instituciones o iniciativas que proyectara el Programa. Estas fueron, principalmente:

•Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP).

•Centro de Estudios Judiciales (CEJ). •Centro de Información y Recursos para el

Desarrollo (CIRD).•Centro de Políticas Públicas de la

Universidad Católica (CPP).•DECIDAMOS - Campaña por la expresión

ciudadana. •Desarrollo en Democracia (DENDE). • Instituto Desarrollo (ID).•Semillas para la Democracia (SPD).

También se valora como experiencia positiva y de buena práctica durante el proceso, la alianza con otras cooperaciones, como fue la establecida con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Unión Europea.

Durante los 3 años del Programa se “hizo camino al andar” pero, a diferencia de los versos, es preciso volver la vista atrás para conocer y asumir que la tarea de cualificar la democracia en el país pasa por encontrar a las instituciones y personas que puedan

hacerse responsables y protagonistas del cambio, y trabajar con sus expectativas y capacidades. Los resultados, que pronto se notan, constituyen la leña que aviva el fuego del deseo de cambio.

El Programa tuvo en cuenta la réplica de experiencias positivas en cada uno de sus proyectos. Por ello, queda testimonio de los impactos positivos y socializamos la experiencia con los documentos que se presentan.

El camino está trazado y las voluntades movilizadas. Resta entonces promover, con más fuerza, la llevada a escala de las transformaciones generadas y encontrar en las demás instituciones la levadura que haga crecer el deseo de una mejora en la gestión pública, con destino a una ciudadanía más satisfecha y conforme con los servicios que prestan las instituciones del Gobierno.

12

13

Introducción La reforma del Servicio Civil en ParaguayEl papel de la Secretaría de la Función Pública en la transformación del EstadoLa Secretaría de la Función Pública (SFP) fue creada por la Ley 1626 en el año 2000, esta la define como el organismo central normativo para la función pública y el desarrollo institucional de las entidades estatales.

Entre sus principales atribuciones está la de formular la política de gestión y desarrollo de las personas que trabajan en el sector público. Las áreas de Gestión y Desarrollo de las Personas (Recursos Humanos) u otras equivalentes de los organismos y entidades del Estado, son las unidades operativas descentralizadas.

Dando cumplimiento a su mandato, la SFP llevó a cabo en los últimos años un proceso paulatino de reforma del Servicio Civil en la Administración Pública. Este proceso tuvo como importante antecedente la Evaluación del Sistema de Servicio Civil en el Paraguay, llevada a cabo en el 2003 y actualizada el siguiente año. En general, esta evaluación arrojó resultados negativos, en función a los cuales se identificó la necesidad de impulsar mejoras sustanciales en la función pública.

Al respecto, y como hito importante, cabe referir en particular que en el año 2005 se iniciaron los trámites para poner en marcha el programa de “Apoyo a la Profesionalización del Servicio Civil en Paraguay”, con fondos de un préstamo otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este programa inició sus actividades a partir del año 2009.

Para el periodo 2008 – 2010, se acordó una cooperación interinstitucional entre la SFP y la organización civil Gestión Ambiental (geAm) con el apoyo de la Agencia del Gobierno de los Estados Unidos, para ejecutar el proyecto “Promoción del Servicio Civil”, en el marco de la implementación del Programa de Buena Gobernanza. Esta fue renovada para el periodo 2010-2013. El proceso desarrollado en el marco de esta cooperación es el que se recupera en este informe de sistematización.

A partir de los antecedentes referidos, y teniendo en cuenta otras acciones encaradas por la SFP, puede afirmarse que la gestión gubernamental iniciada en agosto de 2008 evidenció un impulso de las políticas de institucionalización y modernización del Estado, concretándose varios proyectos tendientes a la profesionalización del Servicio Civil. Sucesivos informes de rendición de cuentas ilustran lo desarrollado1.

1 Para acceso a los informes de rendición de cuentas de la SFP visitar http://www.sfp.gov.py/sfp/, sección de publicaciones, Rendición de Cuentas.

Feria Emañami y rendición cuentas de la SFP, 2011.

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A la fecha, como parte del desarrollo de esos objetivos y estrategias, varios procesos importantes están en marcha. En particular, cabe mencionar el diseño de políticas e instrumentos para todos los subsistemas de la gestión de personas; el diseño y la implementación de políticas de igualdad e inclusión en la función pública; el incremento progresivo de concursos públicos para el acceso a la Administración Pública; la medición del sistema de gestión de personas en las instituciones públicas a través de una herramienta construida participativamente, denominada Índice de Gestión de Personas (IGP); y varias asistencias técnicas para la mejora de la gestión y desarrollo de personas, en diferentes instituciones públicas.

Cooperación técnica para apoyar la instalación de la carrera del Servicio CivilEl Proyecto “Promoción del Servicio Civil” fue concebido para apoyar a la Secretaría de la Función Pública en el marco de la reforma integral de la función pública encarada por la institución.

En este contexto, se estableció el trabajo teniendo en cuenta dos tipos de objetivos: por un lado, el fortalecimiento de la SFP como agente normativo y administrativo de la función pública y, por otro, el

mejoramiento de los sistemas de gestión y desarrollo de personas en instituciones seleccionadas.

Una de las primeras iniciativas fue desarrollar una herramienta que permitiera identificar el grado de desarrollo de los sistemas de gestión de personas en la Administración Pública. Con esta intención, se elaboró de manera participativa el Índice de Gestión de Personas (IGP)2. El instrumento comprende un conjunto de orientaciones y parámetros para la evaluación, teniendo como referencia el Marco Analítico para el Diagnóstico Institucional de Sistemas de Servicio Civil, elaborado por Francisco Longo (Longo, 2002 y 2006), y los conceptos y fundamentos preconizados por la SFP, acordes con los lineamientos de las Cartas Iberoamericanas de la Función Pública (CLAD, 2003) y de la Calidad en la Gestión Pública (CLAD, 2008).

La intención del IGP fue, y sigue siendo, servir en términos propositivos y orientadores para una adecuada gestión de las personas en las instituciones públicas.

En función a esto, desde el año 2010 se inició la medición de la situación en las

2 El IGP fue construido colectivamente por representan-tes de diversas instituciones públicas y organizaciones de la sociedad civil. Entre las instituciones públicas están la SFP, STP, ANDE, CAES, DNA, MSPyBS y la SAS. Las orga-nizaciones de la sociedad civil que participaron fueron: geAm; CEAMSO; CIRD; MCS y PROSIS. Manual de Apli-cación del IGP. SFP, 2010.

Capacitación en el marco del encuentro de la Red Calidad Humana, 2013.

15

PROMOCIÓN DEL SERVICIO CIVIL

Apoyar elfortalecimiento

institucional de laSecretaría de laFunción Pública

Mejorarlossistemasdegestión y desarrollo de

personas en 8 instituciones públicas seleccionadas en función al mérito

instituciones y se desarrollaron una serie de cooperaciones técnicas y capacitaciones.

Todo esto con el objetivo de ayudar a las organizaciones a fijar sus prioridades en función a los resultados de la medición, establecer sus planes de mejora y llevar a cabo algunas actividades tendientes al cumplimiento de esos objetivos en el área de Gestión de Personas.

En este sentido, cabe referir que el proyecto “Promoción del Servicio Civil” se enfocó en el logro de tres tipos de efectos, en busca de la institucionalización del IGP y de las nuevas políticas de función pública promovidas por la SFP: (i) instalación de metodologías y

procedimientos comunes en el sistema horizontal de la función pública;

(ii) promoción de la aprobación de normativas internas para que se instituyan los cambios; y

Materiales elaborados en el marco del proyecto, expuestos en el stand de la SFP. Congreso del CLAD, 2011.

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(iii) participación activa de las contrapartes institucionales de la cooperación técnica y capacitación periódica a los funcionarios y funcionarias para fortalecer sus capacidades técnicas.

Para ello, se desarrollaron diferentes actividades, todas tendientes a favorecer el uso de las nuevas herramientas y, a través de ellas, difundir las nuevas políticas. Como ejes de trabajo en todas las intervenciones se apuntó a los siguientes objetivos:

a) Contribuir con el fortalecimiento de la capacidad técnica del personal gestor del área de Gestión y Desarrollo de Personas;

(b) Mejorar la gestión de los subsistemas de gestión de personas;

(c) Promover la articulación y coordinación de las acciones de gestión de personas entre la Unidad a cargo y las otras Unidades;

(d) Formalizar o regularizar aspectos normativo-reglamentarios.

Sistematización de la experiencia: sumando peldañosLa modalidad de trabajo colaborativo que habilitó la SFP para llevar a cabo el proceso de implementación de la reforma del Servicio Civil generó experiencias ricas en aprendizajes que serán registradas en esta sistematización, asumiendo que sólo una mirada reflexiva posterior puede ayudar a conocer y entender a cabalidad la experiencia desarrollada, y que lo comunicable es el resultado de esa reflexión que da sentido a lo vivido.

Con respecto a la intencionalidad de la SFP de instalar la carrera del Servicio Civil en el Paraguay y, en ese marco, sumar a otros actores, cabe referir que se produjo en un entorno social e institucional que no fue el

Participantes del "Taller Multiactoral de Autoevaluación" del Proyecto, 2012.

Manual de Aplicación del IGP de la Secretaria de la Función Pública.

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óptimo para el desarrollo de una función pública profesional, democrática, basada en méritos y no discriminadora. La existencia de intereses contrapuestos, entre los que pesan de manera importante aquellos que continúan siendo fundamentos de la cultura política clientelar, fue y sigue siendo uno de los aspectos difíciles de desarmar. Sin embargo, de parte de ciertos sectores y de la ciudadanía en general, hay manifestaciones que piden la mejora de los servicios públicos y una gestión gubernamental profesionalizada para poder lograrlo: este es el camino que se muestra como necesario y que está siendo transitado.

En este sentido, parte de lo desarrollado por la SFP fue posible gracias a la cooperación internacional y local, entre las cuales se dio la contribución del proyecto de “Promoción del Servicio Civil”. Rescatar las principales lecciones aprendidas de este proceso es lo que se pretende con esta sistematización.

Con el objetivo de abarcar ampliamente la experiencia, la metodología utilizada incluyó una recopilación documental de lo generado por el proyecto (informes de proceso, resúmenes de actividades

desarrolladas y materiales publicados, entre otros), el análisis de los resultados de la autoevaluación del proyecto -realizada en febrero del año 2012-, y la evaluación externa final, concluida en el mes de setiembre de 2013.

Tanto la autoevaluación como la evaluación externa contemplaron en su enfoque el análisis de los tres ejes transversales del proyecto: gestión colaborativa, sostenibilidad y género.

Entre los resultados de ambas evaluaciones se pueden destacar las valoraciones positivas de los participantes y las contrapartes, así como la identificación de buenas prácticas y de aspectos que deberían tenerse en cuenta en iniciativas similares3.

3 (a) geAm (2012) Informe de Resultados de la Au-toevaluación del Programa de Cooperación Técnica del proyecto “Promoción del Servicio Civil” Asunción, Para-guay; (b) geAm, (2013). Informe de Resultados de la Eva-luación Externa del Programa de Cooperación Técnica del proyecto “Promoción del Servicio Civil”. Asunción, Paraguay.

Equipo directivo en la rendición de cuentas de la SFP, 2011.

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Desarrollo de la cooperación técnica: Contexto, fundamentos y etapasContexto general de actuación: La función pública concebida como un sistema horizontal de gestión.

En las burocracias públicas, el conjunto de recursos y reglas de juego que se ocupan de la producción de bienes y servicios a cargo del Estado resulta de la conjunción de tres “sistemas” (en el sentido de normas y procedimientos, metodologías e instrumentos y de la existencia de responsables encargados de administrarlos): los de planificación y control, los de administración financiera y el de la función pública (o Servicio Civil)4.

Estos sistemas son concebidos como horizontales porque soportan el entramado de relaciones del aparato interinstitucional y constituyen circuitos reales por los que fluyen recursos, informaciones, responsabilidades y poder. No es posible el funcionamiento organizacional sin planificar, presupuestar, asignar el dinero, manejarlo, administrar el personal y controlar todo esto.

4 Hintze, J. (2011). “El servicio civil como sistema polí-tico”. Ponencia presentada en el “XVI Congreso Inter-nacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública”. Asunción, Paraguay.

Cuando estas prácticas se hacen bajo reglas de juego comunes a las distintas instituciones (normas, instrumentos técnicos y responsables especializados de su coordinación y control) adquieren la entidad de sistema horizontal interinstitucional.

Desde este enfoque, se concibió el fortalecimiento de la Secretaría de la Función Pública como ente rector del Servicio Civil en la Administración Pública paraguaya. El papel de geAm, como cooperante técnico, consistió en facilitar la llegada de las nuevas políticas de gestión que la SFP diseñó para llevar a cabo la implementación de la reforma del Servicio Civil. Estas políticas fueron presentadas a través de los siguientes manuales y sus instrumentos de aplicación: * Manual de aplicación del Índice de Ges

tión de Personas (IGP). * Manual para la descripción y administración

de estructuras organizativas y clasificación de puestos de trabajo.

* Manual para la selección de personas para la cobertura de puestos de trabajo en las entidades públicas.

* Manual para la evaluación del desempeño y potencial.

* Manual para la administración de la capacitación.

* Manual para la adaptación, integración y capacitación en el empleo público de personas con discapacidad.

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Debido a que la ausencia de un decreto reglamentario de la Ley 1626/2000 generaba ciertas lagunas que había que subsanar, se reflexionó bastante respecto a las estrategias que la SFP tendría que poner en marcha para iniciar el proceso de implementación de las nuevas políticas. Esto implicaba, además, tomar en cuenta que la SFP, desde su creación, fue una dependencia más bien débil, con disponibilidad de recursos y personal especializado escaso. Parte de estas limitaciones fueron cambiando gracias a la voluntad de las personas que conformaron el equipo de trabajo de la Secretaría, al progresivo aumento del presupuesto público, al uso creativo de los escasos recursos disponibles y, sobre todo, a los aportes de la cooperación local e internacional.

Aportes, tanto técnicos como financieros, como los realizados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AACID), o los del Programa de Cooperación Triangular España – Chile – Paraguay, con participación de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI), al igual que la contribución de Gestión Ambiental con fondos de USAID, significaron un importante apoyo para la SFP, resultando un reto no sólo la gestión de los fondos sino también la asunción, como institución

receptora, del rol de entidad impulsora del diálogo y de la complementariedad necesaria entre los actores cooperantes, tarea que fue cumplida a cabalidad hasta junio de 2012, ya que con el cambio de gobernantes algunas iniciativas tuvieron una ejecución discontinua.

En este escenario, con la cooperación de geAm, el CIRD y, posteriormente, Semillas para la Democracia (organizaciones que contaban con el apoyo de USAID, en el marco del Programa de Democracia) se resolvió que el IGP sería la referencia para una inducción general acerca de los sistemas de gestión de personas en el ámbito público. Con el fin de contar con líneas de base para encauzar los programas de asistencia técnica, se acordaron llevar a cabo mediciones del estado general de las instituciones públicas.

En paralelo, con recursos de un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)5, se trabajó en la elaboración del proyecto de decreto reglamentario de la Ley de la Función Pública. En este contexto, fue necesario pensar en estrategias de intervención combinadas, identificándose como idónea la mezcla entre estrategias políticas y estrategias técnicas.

5 Programa de Apoyo al Servicio Civil (PR_L1008) – PASC – Contrato de Préstamo BID Nº 1776/OC-PR. Proyecto: “Diseño del Sistema de gestión y desarrollo de las per-sonas que trabajan en el Sector Público de la República del Paraguay”.

Especialistas del Proyecto durante el "Taller Multiactoral de Autoevaluación", 2012.

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Las estrategias políticas apuntaron, indudablemente, a los diversos actores con influencia en el proceso de reforma, orientándose a la apropiación, por parte de la ciudadanía y del funcionariado, de las políticas diseñadas para implementar progresivamente la carrera del Servicio Civil. La intención era promover el aumento de conciencia al interior de las instituciones públicas, las organizaciones sociales y la sociedad en general: se encaró el proceso como una tarea de incidencia.

Esta incidencia, pensada desde el interior del Gobierno, necesariamente debía ir dirigida a sus integrantes al igual que a la sociedad civil. Con ambos sectores el objetivo fue “desinstitucionalizar” las prácticas viciadas para “instituir” las nuevas modalidades deseadas. En la tarea de instituir nuevas ideas y prácticas, la posibilidad de introducir cuñas transformadoras en el sistema se concretó a través de varias actividades dirigidas, en gran parte, a trabajar en la modificación del sistema de creencias hacia lo público, identificar las fisuras del pensamiento clientelar y lograr las alianzas necesarias para expandir la demanda de cambio.

En este sentido, se consideró conveniente una combinación de estrategias “de arriba para abajo” (trabajo con las máximas autoridades) y de “abajo para arriba” (trabajo con el funcionariado), sumadas a la estrategia de comunicación entre pares, para lo cual se incentivó la activación de la Red de Unidades de Gestión de Personas de la Administración Pública. Con esta iniciativa se quería aumentar las posibilidades de incidencia y que se generasen mejores condiciones para avanzar en la implementación de los pre-requisitos necesarios para instalar la carrera del Servicio Civil.

Respecto a las estrategias técnicas, se consideró indudable que la instalación de capacidad técnica era una de las vías principales. Para lograrlo, se sumaron varios esfuerzos: por un lado, las mediciones con el IGP, cursos formales de capacitación, eventos públicos de información y sensibilización y, por otro, asesoramientos y asistencias técnicas para mejorar la gestión de instituciones específicas.

Presentación del Foro Virtual Consultivo, elaborado conjuntamente entre la SFP, geAm y el CPP-UC.

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Enfoque metodológico de la cooperación técnicaLa metodología de las intervenciones se enmarca en lo que se define como “consultoría de procesos y de aprendizaje reflexivo”6. En esta modalidad de trabajo se considera imprescindible el involucramiento de las personas que son beneficiarias de la cooperación técnica: implica una participación activa de las partes en el desarrollo del proceso de evaluación y de implementación de las medidas de mejora, según las necesidades de cada organización.

6 Schein, E. (1990). Consultoría de procesos. Su papel en el desarrollo organizacional. EE.UU: Addison-Wesley Iberoamericana.

Panel debate del Ciclo Transformación del Estado: La calidad de la Gestión Pública del Paraguay, 2011.

Reunión “interequipos” para coordinar acciones entre cooperantes y la SFP

Este enfoque, por lo tanto, ubica al consultor en un rol de cooperante y facilitador del proceso, asume que el protagonismo debe ser de los actores institucionales y que la capacidad instalada debe quedar en la institución.

22

23

La experiencia "Taller de Capacitación de Evaluadores" en la DNCP, 2013.

La Secretaria de la Función Pública, como instancia gubernamental promotora del proceso de reforma y fortalecimiento del Servicio Civil, ha venido desarrollando políticas y acciones dirigidas al fortalecimiento de las Unidades de Gestión y Desarrollo de Personas (UGDP), con la participación de diferentes cooperantes. Desde el año 2007 cuenta con la colaboración de geAm, en sucesivas etapas, con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

La cooperación técnica objeto de la presente sistematización fue ofrecida por geAm a la Secretaría de la Función Pública entre 2010 y 2013. Tuvo como interlocutora principal a la SFP, en tanto órgano rector del sistema de la función pública regido por la Ley 1626/2000. Además, se llegó a otras nueve en calidad de instituciones asistidas por la SFP, incluyéndose en el proceso su propia instancia de Gestión y Desarrollo de Personas.

Procesos, actividades y resultados del fortalecimiento a la SFP como ente rectorTal y como se refirió previamente, uno de los resultados esperados del proyecto fue el fortalecimiento de la SFP como ente rector. A continuación, se describen las principales funciones de esta institución y, posteriormente, cuáles fueron las actividades desarrolladas para lograr lo deseado.

La SFP es un organismo central normativo para la función pública y el desarrollo institucional de las entidades. Entre sus principales atribuciones está la de formular la política de gestión y desarrollo de las personas que trabajan en el sector público. Las áreas de Gestión y Desarrollo de las Personas (o Recursos Humanos) u otras equivalentes de los organismos y entidades del Estado, son las unidades operativas descentralizadas.

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RESPONSABILIDADESDEGESTIÓNEXTERNAENCALIDADDEÓRGANORECTOR

Políticas, normas e

implantación del sistema

horizontal de función

pública

Asistencia a instituciones

para la gestión

descentralizada

Gestiones centralizadasRegulación del sistema de

función pública

* Formular la política de recursos humanos del sector público, tomando en consideración los requerimientos de un mejor servicio, así como una gestión eficiente y transparente.

* Preparar el reglamento general de selección, admisión, calificación, evaluación y promoción del personal público, basado en un concurso público de oposición.

* Participar en el estudio y análisis de las normas que regulan el sistema de jubilación y pensión a cargo del Estado.

* Proponer el sistema de clasificación y descripción de funciones de los cargos de los organismos y entidades del Estado y mantenerlos actualizados, así como el escalafón para funcionarios públicos.

* Promover el acceso de las mujeres a los cargos de decisión en la función pública.

* Detectar las necesidades de capacitación del funcionario público y establecer los planes y programas necesarios para la misma.

* Asesorar a la Administración Central, entes descentralizados, gobiernos departamentales y municipales, acerca de la política sobre recursos humanos.

* Asesorar a organismos y entidades del Estado para la racionalización en materia de escalafones y entidades, y proponer criterios para la formulación de la política implementada de remuneración al funcionariado.

* Organizar y mantener actualizado un registro segregado por sexo de la función pública

* Detectar las necesidades de capacitación del funcionariado público y establecer los planes y programas necesarios para la misma.

* Recabar los informes necesarios para el cumplimiento de sus fines, de todas las reparticiones públicas.

* Realizar estudios sobre materias de su competencia para la toma de decisiones que afecten al funcionariado público.

* Homologar y registrar los reglamentos internos y los contratos colectivos de condiciones de trabajo, dentro de los organismos y entidades del Estado, cuando ellos reúnan los requisitos de fondo y de forma para su validez.

* Supervisar la organización y funcionamiento de los organismos o entidades del Estado, encargadas de los recursos humanos de la función pública.

* Aprobar los proyectos de reglamento de selección, admisión, calificación y promoción del personal público, presentados por las diversas reparticiones públicas.

* Designar los jueces de instrucción para los sumarios administrativos.

Entre sus funciones principales se destacan las siguientes

Reunión de planificación de la cooperación técnica con la SFP para el periodo 2012-2013.

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Atendiendo a estas funciones, en el marco del proyecto “Promoción del Servicio Civil”, se llevaron a cabo variadas actividades:

(a) Priorizar las acciones en función a las necesidades reales, para lo cual se realizó un análisis comparativo de los resultados de las 21 instituciones medidas con el IGP (a marzo del 2010, siendo actualizado posteriormente a marzo del 2012 con 35 mediciones). Esta información sirvió de base para identificar prioridades comunes en las instituciones públicas para, a su vez, priorizar las medidas que la SFP podría llevar a cabo para atenderlas.

(b) Apoyar el establecimiento de las nuevas políticas y los instrumentos de las mismas, para lo cual se desarrollaron tres experiencias piloto, dos referidas a la implementación de los nuevos Clasificadores de Unidades Organizativas y de Puestos (CUO/CPT) a nivel central y municipal, y una tercera para la puesta en marcha del proceso de identificación de necesidades de capacitación y elaboración del plan de capacitación, según lo indicado en el Manual de Administración de la Capacitación en las Entidades Públicas.

(c) Se apoyó a la Dirección General de Carrera del Servicio Civil para aumentar su capacidad de llegada a las instituciones públicas. Este apoyo se concretó de dos maneras:

1. Apoyo para llevar a cabo concursos. Con el objetivo de colaborar para aumentar la cobertura de la asistencia técnica de la Dirección General de Carrera a las instituciones que llevan a cabo concursos, se facilitó la incorporación al equipo de carrera de una especialista en procesos de selección. Además de incrementar la llegada de la SFP, con este apoyo se fortaleció la capacidad técnica del equipo de trabajo de la referida institución, en particular en lo concerniente al uso de instrumentos de evaluación: test, entrevista por competencias, juegos de rol. En total, se asistió técnicamente a 29 instituciones, en 75 concursos públicos para cubrir 310 puestos de trabajo..

2. Apoyo para lanzar el Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa (SICCA), en particular el módulo de “Paraguay Concursa”. Esta colaboración se concretó de dos maneras: por un lado, a través del diseño e implementación de un curso de capacitación sobre los pre-requisitos, para aplicar el sistema con cinco instituciones que asumieron el compromiso de implementarlo bajo la modalidad de experiencia piloto. Éstas son: el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, la Agencia Financiera de

"Taller de capacitación en el módulo de Planificación en el Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa (SICCA)", 2013.

26

Desarrollo, la Subsecretaría de Estado de Tributación del Ministerio de Hacienda, la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, el Instituto de Previsión Social y la propia Secretaría de la Función Pública.

Portada actual de la web www.calidadhumana.gov.py

Guías breves de los manuales de las nuevas políticas de la SFP.

Por otro lado, para concretar el apoyo al lanzamiento del SICCA, se colaboró a través de una asistencia técnica en la realización de ajustes funcionales y técnicos para que los módulos prioritarios del sistema funcionasen adecuadamente.

(d) Difundir, informar y sensibilizar con respecto a las nuevas políticas de gestión de personas; además generar comunidades de aprendizaje entre los responsables de las Unidades de Gestión y Desarrollo de Personas. En este ámbito se desarrollaron varias iniciativas. Las principales fueron:

* Reactivación de la plataforma informática de la “Red de Calidad Humana”: www.calidadhumana.gov.py

* Encuentros, ferias y jornadas para difundir los avances y capacitar a los responsables de las UGDPs (tres capítulos de la “Feria Emañami” y tres encuentros de la Red Calidad Humana).

* Publicación de guías breves de los manuales de las nuevas políticas, instructivos para orientar procesos clave y documentos normativos, entre otros.

Además de las actividades citadas, siguiendo la estrategia de gestión del conocimiento y aprendizaje entre pares, se impulsaron dos campañas de identificación y reconocimiento de buenas prácticas (años 2012 y 2013).

27

Exposición de las autoridades de la SFP en la “Feria Emañami”, 2012.

Publicaciones de sistematización de las experiencias presentadas a los concursos de Buenas Prácticas impulsados por la SFP.

(e) Para generar capacidades en la planificación y el seguimiento de la gestión institucional y de las políticas promovidas por la SFP, se diseñó e implementó un “Plan de Monitoreo” involucrando, en una fase piloto, a 21 instituciones (con recursos de geAm-USAID se financió el trabajo con 15 y, gracias a la articulación con un proyecto financiado con recursos del BID, se llegó a 21). Posteriormente, se llegó a unas diez más en una segunda fase de ejecución del Plan.

(f) Facilitar el desarrollo de capacidades técnicas en gestión y desarrollo de personas en las instituciones del Poder Ejecutivo que fueron medidas con el IGP, y reforzar los valores requeridos para una gestión pública eficiente. Para ello, se desarrollaron ocho asistencias técnicas, utilizando las nuevas herramientas generadas por la SFP, en diversas instituciones de la Administración Central y en una a nivel municipal. El detalle de lo realizado con las instituciones de la Administración Central se presenta en el cuadro “Actividades principales desarrolladas en el marco de la asistencia técnica a instituciones públicas”.

(g) Para fortalecer el sistema de gestión de personas en la Administración Pública se desarrolló un marco normativo e

instrumental para homologar la carrera sanitaria con la carrera administrativa. Este emprendimiento se llevó a cabo en el marco del Programa de Cooperación Técnica entre la SFP y el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS), ejecutado por geAm con el apoyo de USAID.

(h) Con el objetivo de favorecer el trabajo coordinado y generar aprendizaje colectivo se llevaron a cabo reuniones “interequipos” entre las organizaciones cooperantes y los funcionarios y funcionarias de la SFP.

(i) Para impulsar la coordinación interinstitucional y favorecer la legitimidad de la SFP como ente

28

Stand de la Dirección General de la Carrera del Servicio Civil. “Feria Emañami”, 2011.

Materiales de difusión del Sistema de Monitoreo (ediciones 2012 y 2013)

rector del sistema de gestión pública, se promovió la articulación con otras instituciones. Con la Contraloría General de la República, para integrar el IGP al MECIP; con la Secretaría Técnica de Planificación, para articular el IGP con el “Sistema Nacional de Planificación” (SISPLAN); con la Secretaría Nacional Anticorrupción, para impulsar la implementación conjunta del “Sistema de Gestión Ética del Poder Ejecutivo”.

(j) Para aumentar la conciencia ciudadana acerca de la importancia de una función pública íntegra y que, para lograrlo, se requiera de buenos sistemas de gestión de personas en la Administración Pública, se desarrollaron diferentes tipos de actividades, entre otras:

* Desarrollo de un “Foro Virtual Consultivo”, dirigido a organizaciones y referentes sociales, para difundir las nuevas políticas de la SFP.

* Participación de organizaciones de la sociedad civil en el concurso de identificación, evaluación y difusión de buenas prácticas.

Guía elaborada de manera colaborativa entre la SFP y la STP, con el apoyo técnico del proyecto.

29

Guía elaborada para mostrar las articulaciones entre el IGP y el MECIP

Ponencia en el marco del Curso de“Evaluación por competencias” de la SFP, desarrollado en el INAPP en marzo de 2013.

En particular, participaron: la Asociación Paraguaya de Calidad (APC), la Asociación Paraguaya de Recursos Humanos (APARH), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica de Asunción (UCA) y Semillas para la Democracia (SPD).

* Además, se desarrolló una estrategia de sistematización y difusión del proceso de gestión del cambio promovido por la SFP, para lo cual se colaboró y apoyó en la ejecución de diversos encuentros, en los cuales fueron difundidos aspectos referidos a las nuevas políticas y al proceso de transformación de la función pública. Entre otros, se pueden citar los siguientes:

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Resultado: Fortalecimiento institucional de la SFP, como agente normativo y administrativo de la función pública, en tres funciones esenciales; articulación con sociedad civil para promover una gestión

colaborativa

Indicadores Resultados, productos

1 Instituciones asistidas para

mejorar su sistema de gestión y desarrollo de personas

•AsistenciatécnicaanueveinstitucionesdelGobiernoCentralyunaanivelmunicipal, con las cuáles se trabajó para mejorar diferentes aspectos del Sistema de Gestión de Personas, utilizando para ello las nuevas herramientas generadas por la SFP: (1) Gabinete Civil ; (2) Secretaría Técnica de Planificación; (3) Ministerio del Interior; (4) Ministerio de Justicia y trabajo; (5) Secretaría de la Función Pública; (6) Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social; (7) Dirección Nacional de Contrataciones Públicas; (8) Subsecretaría de Estado de Tributación del Ministerio de Hacienda; (9) Municipalidad de Luque.

2 Medidas priorizadas en

función a información del contexto institucional local

•Análisiscomparativodelosresultadosdelas21institucionesmedidasconelIGP,a marzo del 2010, actualizado posteriormente hasta 35 mediciones, a marzo de 2012. Esta información sirvió de base para identificar prioridades comunes en las instituciones públicas para, a su vez, priorizar las medidas que la SFP podría llevar a cabo para atenderlas.

3 Instituciones asistidas para el

plan de planificación y monitoreo

•Primermonitoreo:participaciónde21institucionesatravésdelaexperienciapiloto del “Plan de Monitoreo” (con recursos de geAm-USAID se financió el trabajo con 15 instituciones y, gracias a la articulación con un proyecto financiado con recursos del BID, se llegó a 21).

•SegundoMonitoreo:participaciónde10instituciones.

4 Publicaciones: guías, instructivos

publicados para apoyar la gestión

•Descripcióndelproyectoconfichasdelasnueveinstitucionesasistidas.

•MarcoLegaldelaFunciónPública.

•GuíaparalaimplementacióndelEstándardeTalentoHumanodelMECIP.

•ÍndicedeGestióndePersonas:manualdeaplicación.

•Guíasparala:(1)Descripciónyadministracióndeestructurasorganizativasyclasificación de puestos de trabajo (2) Administración de la capacitación en las entidades públicas; (3) Concursabilidad; (4) Evaluación de desempeño y potencial; (5) Implementación del Programa de Empleo de Personas con Discapacidad.

•GuíaparalaelaboracióndelPlanEstratégicodeUnidadesdeGestiónPEA-UG.

•Guíaparalaelaboracióndeinstrumentosdeevaluacióndeconocimientos.

•Guía“ProcesosdelaAsistenciaTécnicaenDesarrolloOrganizacionalenlaMunicipalidad de Luque”.

•PlandeMonitoreo.

•PublicacionesdeBuenasPrácticasdeGestiónyDesarrollodePersonasdelaAdministración Pública y eventos de premiación (ediciones 2012 y 2013).

•Trípticos:(1)sobrelapremiacióndeBuenasPrácticas;(2)sobreelSistemadeMonitoreo; (3) Sobre Buenas Prácticas destacadas.

•AnálisiscomparativodelosresultadosdelasmedicionesdelIGPenrelaciónalasituación regional del Servicio Civil en Latinoamérica (Equipo geAm - Mercedes Iacoviello).

•CatálogodepublicacionesdelaSFP.

5 Experiencias piloto para

aplicar las nuevas experiencias y apoyo para aumentar la cobertura de la asistencia técnica para concursos

•ImplementacióndetresexperienciaspilotodelasnuevaspolíticasdeGestióny Desarrollo de Personas (CUO/CPT a nivel central y municipal; Manual de Administración de la Capacitación en una Entidad Pública).

•AtravésdelapoyotécnicoalaDirecciónGeneraldeCarreradelServicioCivilsepudo llegar a 29 instituciones, en 75 concursos para cubrir 310 puestos.

•Apoyoparaincorporarajustesalportalweb“ParaguayConcursa”,enelmarcode la puesta en marcha de la implementación del SICCA, en particular en lo concerniente al módulo de concursabilidad.

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6 Espacios de encuentro

y articulación generados

•Reunionesformalesdetrabajo“interequipos”(15)condistintosactores(geAm-Semillas para la Democracia y funcionarios de la SFP).

•SistematizaciónydifusióndelprocesodegestióndelcambiopromovidoporlaSFP. Colaboración y apoyo para llevar a cabo diversos encuentros con el fin de difundir aspectos referidos a las nuevas políticas y al proceso de transformación de la función pública promovido por la SFP: •“IIISimposioInternacionalServicioPúblicoparalaTransformacióndelEstado”;

ponencia: “Del paradigma de los Recursos Humanos a la Gestión y Desarrollo de las personas en la gestión pública” (24/11/10).

•ParticipacióndelCiclo“TransformacióndelEstadoyDesarrollo”.Ponencia:“La gestión y el desarrollo de las personas para un servicio público de calidad” (15/06/11).

•“XVICongresodelCLAD”enParaguay:enparticular,lapresentacióndeponencias en este congreso que dieran cuenta del proceso paraguayo. Cabe destacar las siguientes: (a) “El Servicio Civil como Sistema Político”, documento que sirve como referencia para comprender los desafíos que trae consigo la profesionalización del Servicio Civil; (b) “¿El servicio civil al servicio de quién?: intereses versus necesidades en la experiencia paraguaya” (8-11/11/11).

•Desarrollodel“ForoVirtualConsultivo”sobrepolíticaspromovidasporlaSFP.•DesarrollodelapáginawebdelaReddeCalidadHumana:www.calidadhumana.

gov.py•Desarrollodelcursosobreel“CiclodeGestiónenlasUnidadesdeGestión

y Desarrollo de Personas en las instituciones del Poder Ejecutivo”, en el que participaron 68 personas.

•Realizacióndel“CursodeEvaluaciónporCompetencias”paradesarrollarcapacidades en la SFP y en otros Organismos y Entidades del Estado (OEE) para realizar evaluaciones basadas en competencias. Participaron 26 personas.

•Realizaciónde“EncuentrosconlaReddeCalidadHumana”y“FeriasEmañami”, para difundir información y propiciar el intercambio con referentes de las UDGP:

- “Feria Emañami I” realizada el 19 de octubre de 2.011. Participaron 131 personas.- “1er Encuentro de la Red de Calidad Humana”, realizado el 10 de mayo de 2.012. Participaron 137 personas.- “2do Encuentro de la Red de Calidad Humana”, realizado el 26 de setiembre de 2.012. Participaron 115 personas.- “Feria Emañami II”, realizada el 16 de noviembre. Participaron 158 personas.- “3er Encuentro de la Red de Calidad Humana”, realizado el 16 de abril de 2.013. Participaron 121 personas.- “Feria Emañami III”, realizada el 31 de julio de 2.013. Participaron 156 personas.

•ConcursodeBuenasPrácticas:- “Primer concurso de Buenas Prácticas”, realizado el 16 de noviembre de 2.012.

Fueron presentadas 24 propuestas de buenas prácticas: 19 admitidas, 11 seleccionadas como destacadas y una de ellas premiada como sobresaliente.

- “Segundo concurso de Buenas Prácticas”, realizado el 31 de julio de 2.013. Fueron presentadas 11 propuestas: 8 admitidas, 2 seleccionadas como destacadas y una de ellas premiada como sobresaliente

7 Resoluciones que formalizan

aspectos importantes para la institucionalización de las nuevas modalidades de gestión.

•Colaboraciónparalaredaccióndelostextosde:ResolucióndelSistemaIntegrado de Gestión de Personas y el Proyecto de Decreto para establecer la Política Pública en materia de Salud y Seguridad en los Organismos y Entidades del Estado.

8Sistematizaciones •Sistematizacióndelasexperienciasdeasistenciatécnicaydelproyectoengeneral.

32

Procesos, actividades y resultados de la asistencia técnica a instituciones públicas El resultado de este propósito requería que ocho instituciones públicas de la Administración Central mejoraran sus sistemas de Gestión y Desarrollo de Personas. Al término de esta sistematización, se habían desarrollado programas de asistencia técnica en todas las instituciones establecidas como meta: 1. Gabinete Civil de la Presidencia de la

República,

2. Secretaría Técnica de Planificación,

3. Secretaría de la Función Pública,

4. Ministerio del Interior,

5. Ministerio de Justicia y Trabajo,

6. Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social,

7. Dirección Nacional de Contrataciones Públicas y

8. Subsecretaría de Estado de Tributación del Ministerio de Hacienda.

Por otro lado, y como parte del componente de relaciones intergubernamentales, se asistió a la Municipalidad de Luque para desarrollar, específicamente, una experiencia piloto que permitiera adecuar a nivel municipal las herramientas desarrolladas para el nivel central. Esta experiencia cuenta con un desarrollo detallado en otro documento de sistematización.

Con estas 8 instituciones se comprometie-ron productos en base al diagnóstico del IGP, en concordancia con las políticas de la SFP y las herramientas afines al propio IGP: el "Modelo Estándar de Control Interno" (MECIP) y el “Sistema Nacional de Planifi-cación” (SISPLAN).

Conjuntamente con la SFP, se seleccionaron las instituciones con las cuales trabajar y qué áreas priorizar, en base a criterios previos y con mediciones ejecutadas aplicando el IGP, tal y como se señaló anteriormente.

El diseño original del proyecto contempló que una organización realizara las mediciones (CIRD y Semillas para la Democracia, en tiempos distintos) y otra ofreciera la asistencia técnica (geAm). Si bien en las primeras cuatro instituciones asistidas geAm realizó las evaluaciones en base al IGP, éstas tuvieron el carácter de excepcionales. Las evaluaciones posteriores ya fueron realizadas por las organizaciones mencionadas.

Para cada institución asistida se contó previamente con los resultados de la evaluación del Índice de Gestión de Personas (IGP), información considerada como la línea de base para identificar las mejoras necesarias en la fase de asistencia técnica y, posteriormente, utilizada como referencia para medir los avances.

Asistentes al curso sobre el “Ciclo de Gestión de las Unidades de Gestión y Desarrollo de Personas – UGDP”, 2011.

33

En todas las intervenciones se diseñó e implementó un plan de mejora en lo que respecta a la gestión de personas, en función a los resultados del IGP y las demás políticas de la SFP; se buscó contribuir con el desarrollo de capacidades técnicas en las áreas de Gestión y Desarrollo de Personas; y se favoreció el aprendizaje bajo la modalidad de “aprender haciendo”, como parte de la estrategia para dejar capacidad instalada: elemento clave para la sostenibilidad posterior.

En cuanto a lo desarrollado en la asistencia técnica, destacan los siguientes los productos:

• Formación en todas las instituciones asistidas en el marco de la cooperación técnica (con la participación de otras instituciones invitadas):

- Curso sobre el “Ciclo de Gestión de las Unidades de Gestión y Desarrollo de Personas – UGDP”, para planificación, ejecución, monitoreo y evaluación.

- Curso de “Evaluación por competencias”, sobre procesos de selección de personas para el acceso a puestos públicos.

• Manuales de organización, procedimientos y descripción de puestos, reorganización del área de Gestión de Personas o programas piloto de pasantías, entre otros.

Reunión con autoridades del MSPyBS y de la SFP para presentar avances

Imagen del Programa "Estrella" desarrollado con la STP, 2011.

• Desarrollo y/o actualización de manuales de gestión de personas, de descripción de funciones organizacionales y de puestos de trabajo.

• Elaboración de Planes Estratégicos y Operativos del área de Gestión de Personas y un Plan de Capacitación Institucional, previa detección de necesidades.

• Apoyo para la realización de concursos públicos de oposición.

• Redacción de normativas internas: reglamento interno y reglamento para sumarios.

• Implementación de evaluaciones de desempeño para otorgar gratificación ocasional.

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Actividades principales desarrolladas en el marco de la asistencia técnica a instituciones públicas

Resultado : Mejora de los sistemas de gestión y desarrollo de personasInstituciones beneficiarias mejoran su capacidad técnica de articulación interna y de formalización o regularización de estructuras y procesos

GabineteCivil

Secretaria Técnica de Planificación

Secretaría de la Función Pública

Ministerio de Justicia y Trabajo

Principales productos desarrollados

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Plan Estratégico (PE).

Plan Operativo Anual (POA).

Informe de la experiencia piloto de la implementación del Clasificador de Unidades Organizativas (CUO) y del Clasificador de Puestos de Trabajo (CPT).

Manual de la Organización y Manual de Cargos.

Mapas de Procesos.

Manual de Cargos y Funciones.

Diseño del Programa de Pasantías.

Diseño del Programa "Estrella" e informe de resultados de su implementación.

Diseño e implementación de la evaluación de desempeño para asignación de gratificación ocasional.

Asesoramiento para la actualización del POA de la Dirección de Gestión y Desarrollo de Personas.

Apoyo técnico para la evaluación de desempeño con el fin de otorgar gratificación ocasional.

Apoyo técnico para la implementación del MECIP.

Desarrollo de una experiencia piloto para la aplicación de la Guía de Planificación Estratégica del área (Guía PEA UG).

Manual de Organización y Funciones.

Manual de Cargos de la Dirección General de RRHH.

Reglamento para Sumarios.

Dictamen jurídico relativo a las competencias de la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio de Justicia y Trabajo y dependencias afines, tales como el SNPP y la Dirección General de Institutos Penales.

Proyecto de reglamento interno para el MJT.

Curso sobre Ciclo de Gestión de las UGDPs, 2011.

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Resultado : Mejora de los sistemas de gestión y desarrollo de personasInstituciones beneficiarias mejoran su capacidad técnica de articulación interna y de formalización o regularización de estructuras y procesos

Ministerio del Interior

Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

Dirección Nacional de Contrataciones

Públicas

Subsecretaría de Estado de Tributación del

Ministerio de Hacienda

Principales productos desarrollados

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Informe de resultados del proceso de detección de necesidades de capacitación.

Plan de Capacitación.

Diseño del POA de la Dirección de Talentos Humanos

Asesoramiento para fortalecer la comunicación interna

Homologación del anteproyecto de decreto “Régimen de la Carrera Sanitaria” con el anteproyecto de decreto “Régimen General de la Función Pública”.

Diseño y desarrollo del Clasificador de Unidades Organizativas (CUO) y del Clasificador de Puestos de Trabajo (CPT); del Clasificador de Categorías Escalafonarias (CCE) para el área de Salud y el Clasificador de Unidades Físicas (CUF) para unificar criterios de organización de la carga horaria de las contrataciones.

Asesoría técnica al Viceministerio de Salud para la definición estratégica de la estructura organizacional.

Asesoría técnica a la DGRH para el desarrollo de mejoras en los subsistemas de gestión de personas.

Adecuación de la herramienta general de evaluación de desempeño de la SFP a las necesidades de la DNCP: desarrollo de indicadores específicos, readecuación de algunos instrumentos, capacitación a los evaluadores, e implementación de una experiencia piloto para validar la herramienta.

Elaboración de un instructivo para diseñar tests para la evaluación de conocimientos generales y específicos.

Planificación estratégica del área de Gestión de Personas.

Diseño y aplicación de un cuestionario de evaluación del clima organizacional.

Capacitación sobre el uso del cuestionario para garantizar futuras aplicaciones.

Revisión y ajuste al instrumento de evaluación de desempeño.

Diseño e implementación de un curso para fortalecer las habilidades comunicaciones del funcionariado recién incorporado a la institución.

Revisión y ajuste del plan maestro de capacitación.

Presentación del IGP y de la asistencia técnica a la SET, 2013.

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37

Fuerzas impulsoras y fuerzas restrictivas para implementar la carrera del Servicio CivilLa ejecución del proyecto “Promoción del Servicio Civil”, objeto de esta sistematización, ha arrojado varios aprendizajes que servirán como insumo para la planificación de nuevas cooperaciones.

Con respecto al resultado “Asistencia técnica a ocho instituciones públicas” puede afirmarse, en función a la evidencia, que los subsistemas que han podido ser mejorados han sido:

(1) la planificación de la gestión de personas; (2) la organización del trabajo; (3) la gestión del empleo;(4) la gestión del desarrollo; (5) la organización y funcionamiento de las UGDP.

Los subsistemas en los que menos avances se han logrado han sido los de (1) gestión del rendimiento y (2) la gestión de la compensación.

En cuanto a los productos desarrollados, se ha identificado la evaluación positiva de la realización del curso sobre el “Ciclo de Gestión de las Unidades de Gestión y Desarrollo de Personas (planificación ejecución, monitoreo y evaluación)” y los encuentros de socialización de las nuevas políticas de la SFP. Igualmente, se ha valorado como útil:

1. El desarrollo de manuales de organización, procedimientos y descripciones de puestos.

2. El apoyo para desarrollar reorganizaciones de las UGDP.

3. El apoyo para llevar a cabo la planificación estratégica y operativa de las unidades.

4. La realización de nuevos programas, como el Programa Estrella en la STP, o el diseño de su Programa de Pasantías.

5. La elaboración del “Plan de Capacitación Institucional” previa detección de necesidades.

6. La redacción de normativas internas (reglamento interno y reglamento para sumarios) y la implementación de evaluaciones de desempeño para otorgar gratificaciones ocasionales.

Acerca del resultado “Fortalecer a la Secretaría de la Función Pública” se han podido identificar como aprendizajes los siguientes:

a) Contar con las mediciones del Índice de Gestión de Personas resultó muy útil para priorizar las medidas a llevar cabo, tanto para las instituciones asistidas como para la SFP, como ente rector. Además, partir de una línea de base permitió encarar el monitoreo y la evaluación de los avances.b) La importancia que la SFP dio al poder llegar a las instituciones con ofertas de asistencia técnica “a medida”

Losaprendizajes Presentación de resultados de la evaluación final del Proyecto, 2013.

38

(intervenciones específicas para cada institución, Plan de Monitoreo adecuado a cada una), que permitieran atender las necesidades específicas de las instituciones y, en ese contexto, el papel positivo que jugó la cooperación externa para ampliar la capacidad de cobertura de la SFP y responder, con flexibilidad, a los requerimientos de cada caso.

“geAm consideraba las líneas estratégicas de la SFP y, a partir de ahí, debatía con el equipo directivo cuál podría ser su aporte”.1

c) La importancia de fortalecer el concepto de la función pública como sistema horizontal que debería funcionar como una red colaborativa y, para favorecer esto, lo interesante de contar con metodologías, herramientas y procesos que puedan ser compartidos entre todas las UGDPs. De ahí la valoración positiva de la ayuda externa para elaborar nuevas herramientas de gestión.

”geAm promovió la legitimación de valores institucionales de la función pública de manera indirecta: no fue a través de mecanismos de difusión y de publicidad, sino a través del propio uso de herramientas concretas, virtuosas en sí mismas”.2

d) La relevancia de los espacios de puesta en común y aprendizaje, como las reuniones “interequipos” SFP-geAm-Semillas para

la Democracia, la utilidad de los espacios de encuentro y promoción como la “Feria Emañami” o los encuentros de la Red Calidad Humana.

”Todos los aprendizajes se han generado a partir de la experiencia, a partir de la capitalización del trabajo de campo que es dónde aparecen los primeros problemas a los que se enfrentan los consultores que van a las instituciones, encontrándose con diferentes realidades que luego van transmitiendo en las reuniones interequipos”.3

e) El valor, en cuanto a gestión del conocimiento y memoria institucional, de poder publicar materiales y dar cuenta del proceso (informes de experiencias piloto con las nuevas herramientas, informes de avance de las asistencias técnicas, apoyo para la edición de manuales y otros materiales, etc.).

Respecto a los factores del contexto que afectan la capacidad de logro de las estrategias de desarrollo de capacidades y de incidencia en políticas para el mejoramiento de lafunción pública, se ha identificado que la voluntad política de las autoridades, el tamaño y complejidad de las instituciones, la cantidad de reemplazos de autoridades que sucedan y el grado de resistencia al cambio que presente el funcionariado, son factores de peso que pueden facilitar o ralentizar los procesos de cambio.

39

En particular, son fuerzas propulsoras el compromiso de las autoridades con las mejoras en curso; la generación de capacidad en el funcionariado y en la propia institución, a través de la formalización de los procesos (contar con manuales, procedimientos, reglamentos, etc.) y el reconocimiento por parte de la SFP de las instituciones que aceptan ser evaluadas con el IGP y, posteriormente, que llevan adelante iniciativas para mejorar la gestión. Como fuerzas restrictivas fueron identificadas las limitaciones de recursos, la cultura organizacional resistente al cambio o la ausencia de una base legal para la implementación del IGP, entre otras cuestiones.

En función a lo expuesto previamente, se puede resumir que la función cumplida por el equipo de geAm, fue valorada como “un apoyo paralelo complementario” para el cambio organizacional y el desarrollo de nuevos procesos y herramientas de gestión. Es decir, se potenció la capacidad de acción de las instituciones, permitiendo atender las cuestiones que ordinariamente no son posibles por saturación de actividades administrativas o insuficiencia de personal técnico. Esta consideración refuerza lo identificado en varias mediciones en base al IGP, cuyos resultados señalaron que una dificultad común en las instituciones es que su gente es absorbida en el día a día por las

actividades de mantenimiento del sistema y que, en la mayoría de los casos, no se cuenta con personas que se encarguen de desarrollar nuevas maneras de trabajar. Esta valoración fue señalada tanto por la SFP como por las otras instituciones beneficiarias de la cooperación.

“Lo hecho no ha sido sólo un proceso de fortalecimiento. Este proceso se ha enmarcado dentro de un cambio de paradigma que implica cambiar toda la lógica con la que se estructuraban y funcionaban las áreas de gestión de personas, que solamente se dedicaban a vigilar y castigar. Pasar de un enfoque limitado a una lógica de funcionamiento integral donde la planificación es un elemento estratégico, que va vinculando a otros subsistemas de organización del trabajo, gestión del empleo, gestión del desempeño… causa un impacto en la cultura organizacional”.4

Tomar conciencia sobre la importancia de que las instituciones públicas puedan prever recursos para desarrollar o sostener estos equipos que llevan adelante los cambios para transformar la gestión pública es de gran ayuda para elaborar, en consecuencia, planes de sostenibilidad. Además, es deseable que se pueda continuar con las otras estrategias de sostenibilidad en curso: generación de capacidad al interior de las instituciones; promover la formalización de los procesos (a través de

Reunión de trabajo con la SFP para implementar las nuevas políticas de la función pública.

40

manuales, procedimientos, reglamentos, etc.) e impulsar actividades que promuevan el compromiso de las principales personas involucradas.

Lo aprendido como oportunidad

Uno de los objetivos del desarrollo de un “Plan de Monitoreo, Evaluación y Seguimiento”7, como parte del proyecto, fue identificar aprendizajes y buenas prácticas en la ejecución del mismo de acuerdo a los tres enfoques transversales del programa (gestión colaborativa, sostenibilidad y género), sobre todo desde lo valorado por las personas con las que se estuvieron llevando a cabo las actividades.

Al respecto, y en general, se define como una buena práctica a una experiencia que funciona y que ha sido relevante para cumplir un objetivo del proyecto o un resultado (esperado o inesperado) y que puede atribuirse a la cooperación o acción del proyecto. Una de las características de las buenas prácticas es que deben ser valoradas en el contexto concreto por su utilidad y eficacia para que la misma pueda ser utilizada como referencia para contextos similares.

Como parte del proceso de autoevaluación y de evaluación externa llevado a cabo,

se pidió a las personas que fueron contrapartes de esta cooperación que señalaran cuáles fueron los factores más relevantes –atribuibles a la cooperación- que funcionaron en cualquiera de los ejes: gestión colaborativa, sostenibilidad e inclusión de género. El resumen de lo más significativo se presenta a continuación.

Gestión colaborativaEn este eje se valoró como una buena práctica:

(a) La participación y el involucramiento de las partes constituyeron aspectos muy valorados por las personas que formaron parte de los procesos de mejora en las instituciones con las cuales se trabajó. “Crear espacios de participación para que las personas se involucren y se adueñen del proceso ha sido uno de los mejores aciertos de la metodología de trabajo”.5

(b) Otro aspecto valorado fue que se incentivara la cooperación intergubernamental, acercando la SFP a otras instituciones (la CGR, la STP, la SICOM, entre otros), además de organizaciones de la sociedad civil (sector público y OSC). Los espacios de encuentro fueron varios cursos, simposios, foros y ferias (como la “Feria Emañamí”). ”geAm, desde un posicionamiento de colaboración con compromiso y capacidad técnica, ayudaba a diluir un poco el temor a eso tan complejo y, por tanto, difícil de trabajar

7 geAm, 2010 “Plan de Monitoreo, Evaluación y Siste-matización (PMES)”. Asunción, Paraguay.

41

(refiriéndose a las nuevas herramientas para instalar la carrera del Servicio Civil). Además, facilitó la colaboración entre instituciones estatales, cuestión necesaria por la histórica visión de trabajo fragmentada y de escasa gestión colaborativa entre las instituciones”.6

”Para la labor de la SFP es muy importante establecer vínculos entre las instituciones, en particular con las que trabajan en planificación y las que hacen que todo el proceso de gestión de personas tenga un canal para hacer un trabajo conjunto. Estamos viendo cómo integrar todo lo que hace a la planificación, al monitoreo y a la gestión de las personas: que las herramientas nuevas hagan posible que esa integración fortalezca la red”.7

(c) Trabajar con flexibilidad para responder a las necesidades específicas de cada institución y aprovechar las ventanas de oportunidades que ofrecía el contexto fue también muy apreciado. En particular, no trabajar en función a “enlatados” y que se mostrara flexibilidad en el diseño y desarrollo asumiendo, desde la asistencia técnica, un rol de colaborador y facilitador que no busca remplazar la responsabilidad del funcionariado sino más bien potenciar la capacidad de acción de las personas y equipos.

”Participamos en el diseño y en la implementación de todas las herramientas, no fueron “enlatados” sino herramientas diseñadas por nosotros, con la ayuda de la SFP y geAm”.8

SostenibilidadEn el eje de sostenibilidad se destacan como elementos necesarios para la misma: la generación de capacidades; trabajar para obtener voluntad política; contar con recursos para proyectos futuros; institucionalizar los cambios (aprobar resoluciones o decretos para formalizar); generar procedimientos; capacitar al funcionariado; mejorar aspectos comunicacionales, tanto a nivel interno como externo y la estabilidad del personal directivo y de nivel medio.

”Quedan elementos formales, aprobados. Con esto los procedimientos quedan y el día de mañana nadie podrá decir esto no se hizo”. 9

“La instalación de la carrera del Servicio Civil es un proceso de mediano y largo plazo, por lo tanto, hay que seguir invirtiendo en el capital humano”. 10

GéneroEn cuanto a la equidad de género, se identificó la necesidad de aumentar la visibilidad de incluir este eje en proyectos futuros y articular las acciones que se encaren con las metas del “Plan de Igualdad y No Discriminación de la Función Pública”.

Mirando hacia adelante Entre los elementos a considerar para favorecer la futura ejecución de proyectos similares, destacan los siguientes:

Las ferias como espacio para compartir información y aprendizajes.

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1. Mejorar el marco normativo de la función pública y continuar con los esfuerzos de integrar el sistema del Servicio Civil con el de la administración financiera, planificación y control (gestión interinstitucional).

2. Asegurar el compromiso y la voluntad de las autoridades para institucionalizar las herramientas.

3. Planificar de manera conjunta (SFP e instituciones regidas) las acciones que serán encaradas para atender las debilidades identificadas con el IGP, y encarar acciones para mejorar la gestión, monitorear los procesos e informar los avances.

4. La importancia de la estabilidad del funcionariado involucrado en los proyectos.

5. Formalizar los compromisos interinsti-tucionales a través de acuerdos entre la institución beneficiaria y la SFP, contem-plando medidas específicas en caso de incumplimiento de los mismos.

6. Sistematizar las buenas prácticas para poder compartirlas con otras instituciones estatales y la sociedad civil.

7. Promover que las instituciones beneficiarias desarrollen su “Plan de Sostenibilidad” para que los cambios que las instituciones necesitan llevar a cabo puedan seguir su curso después de que la cooperación externa finalice.

8. Promover el desarrollo de incentivos y reconocimientos dirigidos a las instituciones que son medidas con el IGP y que llevan a cabo proyectos de mejora institucional.

Fuentes consultadas•geAm (2011). “Plan de monitoreo,

evaluación y sistematización (PMES)”. Asunción, Paraguay.

•geAm(2011).“GuíadeAutoevaluacióndel componente Servicio Civil”. Asunción, Paraguay.

•geAm(2012).“Informederesultadosdela autoevaluación”. Asunción, Paraguay.

•SFP (2012). Manual de Aplicación del Índice de Gestión de Personas de la Función Pública (IGP). Asunción, Paraguay.

•geAm(2013).Informe de resultados de la evaluación externa. Asunción, Paraguay.

1. Lilian Soto, Ministra de la SFP.2. Jorge Hinzte, consultor internacional responsable de

la evaluación externa del proyecto. 3. María Eugenia Frers, Directora Gestión de Personas de la SFP.4. Valeria Franco, Directora General de Desarrollo y

Gestión del Cambio.5. Norma Valenzuela, especialista en Gestión de

Personas del equipo de geAm.6.JoséTomásSánchez,Ministro de la SFP.7. María Liz Palacios, Directora General de Desarrollo y

Gestión del Cambio.8. Miguel Ángel Carvallo, Director de Gestión y

Desarrollo de Personas de la Municipalidad de Luque.9. María Eugenia Frers, Directora Gestión de Personas de la SFP.10. Humberto Peralta, Ministro de la SFP.

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Siglas

APC Asociación Paraguaya de Calidad

APARC Asociación Paraguaya de Recursos Humanos

ANDE Administración Nacional de Electricidad

BP Buenas Prácticas

CAES Centro de Adiestramiento en Servicios

CCE Clasificador de Categorías Escalafonarias

CLAD Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo

CPT Clasificador de Puestos de Trabajo

CUF Clasificador de Unidades Físicas

CUO Clasificador de Unidades Organizativas

DNA Dirección Nacional de Aduanas

DGP Dirección de Gestión de Personas

DGRH Dirección General de Recursos Humanos

DNCP Dirección Nacional de Contrataciones Públicas

GC Gabinete Civil

geAm Gestión Ambiental

IGP Índice de Gestión de Personas

MECIP Modelo Estándar de Control Interno para Instituciones Públicas del Paraguay

MES Monitoreo, Evaluación y Sistematización

MH Ministerio de Hacienda

MI Ministerio del Interior

MJT Ministerio de Justicia y Trabajo

ML Municipalidad de Luque

MSPBS Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

OEE Organismos y Entidades del Estado

PE Plan Estratégico

PEA Plan Estratégico Anual

PEI Plan Estratégico Institucional

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PMP Plan de Monitoreo de Resultados

POA Plan Operativo Anual

RCH Red de Calidad Humana

RRHH Recursos Humanos

SAS Secretaría de Acción Social

SC Servicio Civil

SET Subsecretaría de Estado de Tributación

SFP Secretaría de la Función Pública

SICCA Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa

SICOM Secretaría de Información y Comunicación

SISPLAN Sistema Nacional de Planificación

SM Sistema de Monitoreo

SNPP Servicio Nacional de Promoción Profesional

SPD Semillas para la Democracia

STP Secretaría Técnica de Planificación

UG Unidades de Gestión

UGDPs Unidades de Gestión y Desarrollo de Personas

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

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