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Evasión y elusión fiscal de empresastransnacionales y grandes fortunas en laUnión Europea- Diagnóstico inicial ypropuestas luego de la Comisión PANA

Verónica Grondona1

22 de marzo de 2018

Contenidos

1. La evasión y la elusión tributaria de los conglomerados transnacionales y los muy ricos .............2

2. Algunos problemas observados en el marco normativo de la UE ..................................................7

a. La Directiva aplicable a las sociedades matrices-filiales .............................................................7

b. Directiva sobre intereses y regalías ............................................................................................8

c. Directiva relativa a la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad .......................9

d. Informe Público País por País....................................................................................................10

3. Algunos problemas observados en los Estados Miembros de la UE ............................................12

4. Propuestas ....................................................................................................................................14

a) Algunos resultados positivos de la comisión PANA ..................................................................15

b) Recomendaciones de política ...................................................................................................15

5. Bibliografía ....................................................................................................................................18

1 Asesora en temas de justicia tributaria para GUE/NGL en el Parlamento Europeo.

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1. La evasión y la elusión tributaria de los conglomerados transnacionales ylos muy ricos

Hay diferentes tipos de evasión y elusión tributaria. Sin embargo, lo que ha sido el objeto de variasde las filtraciones de los últimos años (filtraciones de Suiza, de Luxemburgo, Papeles de Panamá,Papeles del Paraíso, y la filtración del JP Morgan en Argentina, por citar algunas) se refiere a laevasión y elusión tributaria que logran, a través de las operaciones entre distintos países, losconglomerados transnacionales y los “muy ricos”; y, con algunas excepciones en el caso de losPapeles del Paraíso, se refiere al Impuesto sobre Sociedades, el Impuesto sobre la Renta de lasPersonas Físicas, y el impuesto a la herencia.

En 2011, la Red de Justicia Fiscal (TJN, por sus siglas en inglés) estimó que la pérdida de ingresostributarios por evasión y elusión tributaria sufrida por los 28 Estados Miembros de la UE ascendía aaproximadamente EUR 1,05 billones (TJN, 2011).

Durante el transcurso de la Comisión de Investigación de los Papeles de Panamá del parlamentoEuropeo se realizó un estudio que estimó la erosión de la base imponible considerando compañíasque tuvieran un vínculo con una guarida fiscal, y el porcentaje en el que habían podido incrementarsus ganancias por operar en dichas guaridas fiscales; siendo dicho incremento en sus gananciasequivalente a la cantidad de ingreso tributario perdido en el país considerado. Dicho estudio estimóla cantidad de ingreso tributario que perdieron los países como consecuencia del uso de losesquemas que involucraran guaridas fiscales entre EUR 109 y EUR 237 miles de millones en la UniónEuropea en 2015 (Malan, et al., 2017).

Tabla 1 Erosión de la base imponible total y pérdida de ingreso tributario como consecuencia delos esquemas revelados en los Papeles de Panamá para una muestra de 8 Estados Miembros

Estado Miembro Volumen deerosión de la

base tributaria(EUR miles de

millones)

Tasa delImpuesto sobreSociedades (%)

Pérdida deingresos

tributarios porlos esquemas de

los Papeles dePanamá (solo

impuesto sobresociedades) (EUR

miles demillones)

Pérdida deingresos

tributarios por eluso de esquemas

involucrandoguaridas fiscales

(EUR miles demillones)2

Chipre 0 12,5 0 -República Checa 0 19 0 2,1-5,55Alemania 0,24 29,65 0,07 -Dinamarca 0,05 23,5 0,012 -España 1,87 28 0,52 -Francia - 33,3 - 17-19

2 Esta columna se basa en estimaciones existentes que fueron recogidas por Malan et al. (2017).

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Polonia 0,13 19 0,03 -Reino Unido 6,51 20 1,3 3,99-8,66EU 28 351,96 23,12 81,37 109-237

Fuente: (Malan, et al., 2017)

Las empresas que pueden jugar este juego son necesariamente multinacionales que operan entredistintos países. Las pequeñas y medianas empresas nacionales que operan en el mercado local -auncuando también puedan evadir y eludir impuestos- tienen menos oportunidades de beneficiarse deestos esquemas, y por lo tanto tienen una carga mayor, y no pueden competir de manera equitativacon las empresas que operan entre distintos países.

El Informe de la Comisión de Investigación del Parlamento Europeo sobre los Papeles de Panamá(Informe PANA) adoptado por la Comisión en octubre 2017 observa en su primer párrafo que uno delos problemas para prevenir la adopción de una legislación adecuada y efectiva para luchar contra laevasión y la elusión tributaria y el lavado de dinero3 es la ausencia de una definición única sobre loque constituye un centro financiero offshore, un paraíso fiscal, una guarida del secreto, unajurisdicción no cooperante a los fines fiscales o una jurisdicción de alto riesgo en términos de lavadode dinero.

Las guaridas fiscales han existido desde comienzos del siglo XX para la evasión y la elusióntributaria, el lavado de dinero y la fuga de capitales. Los centros financieros offshore son másrecientes, ya que comenzaron a ser utilizados en la década de 1980, y generalmente seenfocaron en transacciones financieras de no residentes. El problema es que a las guaridasfiscales no les gusta ser llamadas así, y que sus condiciones de opacidad, débil regulación, nula obaja imposición fiscal y falta de controles de capital, las hicieron atractivas como centrosfinancieros offshore. Por otra parte, muchas guaridas fiscales aplican impuestos a sus residentessobre la renta mundial, mientras que aseguran exenciones para nos contribuyentes noresidentes; y algunas como Jersey cuentan incluso con una legislación anti elusiva muy fuerteque penaliza a la población residente que quieren utilizar los servicios de otras guaridas fiscales(Palan, Murphy, & Chavagneux, 2010).

En cualquier caso, la ausencia de una definición no es necesariamente el problema másimportante que previene la existencia de una legislación que sea efectiva en la lucha contra laelusión tributaria, la evasión y el lavado de dinero.

Ha habido normativas adecuadas, o ha habido y aún existen herramientas en distintaslegislaciones que permiten a los gobiernos luchar contra la evasión, la elusión y el lavado dedinero.

Sin embargo, desde el gran boom de la financiarización en la economía internacional quecomenzó en la década de 1970, y el movimiento hacia una mayor y más grande liberalización de

3 En este documento no se analiza la problemática del lavado de dinero.

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la economía global, lo que ha ocurrido es que el movimiento de capitales ha sido favorecido enla arena política internacional.

En nombre de la movilidad internacional de capitales, las tasas del impuesto sobre sociedadesestán siendo bajadas en los Estados Miembros de la OCDE4, y en los estados no miembros;incentivos fiscales son promovidos para los muy ricos o las empresas transnacionales; lasretenciones en la fuente están siendo eliminadas; y las recomendaciones de la OCDE sobreprecios de transferencia, basadas en el criterio de entidad separada y el criterio de libreconcurrencia (‘arm’s length’) -que básicamente y de manera poco realista entiende que lasentidades que son parte de conglomerados económicos deberían comportarse como entidadesseparadas en cada país- están siendo forzadas en los países OCDE y no-OCDE.

Las Recomendaciones de Precios de transferencia de la OCDE de 1995 y 2010 sugieren 5métodos que pueden ser utilizados para establecer los precios entre partes vinculadas como sihubiesen sido entre partes independientes. Excepto cuando el método de repartición deutilidades es utilizado, la aplicación del principio de libre concurrencia requiere que unabúsqueda de operaciones o resultados financieros de compañías independientes sea realizadacon el fin de compararlos con las operaciones realizadas con sus partes relacionadas por lasentidades analizadas. (Grondona, 2014)

Este es el motivo por el cual los precios de transferencia son tan generalmente utilizados para laevasión y la elusión tributaria, porque resulta prácticamente imposible que las administracionestributarias puedan atacarlas en el marco de la legislación actualmente vigente.5

Es importante resaltar que las estrategias utilizadas para la manipulación de precios detransferencia también pueden servir al propósito de desviar las utilidades generadas por la tratade personas y la explotación laboral. Por ejemplo, una entidad local puede realizar manufacturabajo contrato6 de otra entidad localizada en una jurisdicción de nula o baja tributación. Laentidad localizada en la jurisdicción de nula o baja tributación (la entidad intermediaria)obtendrá por lo tanto los bienes a un bajo coste y retendrá las ganancias asociadas con la ventaa través de otra entidad a la que se retribuirá con una ganancia limitada. Para distanciarse de laexplotación de seres humanos en los talleres clandestinos, las corporaciones crean entidadesintermediarias que, en vez de relacionarse directamente con la actividad manufacturera son

4 Ver http://www.eurodad.org/tax-games-20175 Ver los casos que han llegado a juicio en Argentina resumidos en Grondona and Knobel (2017).6 La caracterización de actividades como de manufactura por contrato que ya fuera mencionadaanteriormente, se da típicamente en empresas dedicadas a realizar “ensamblaje” pero también enlaboratorios, textiles, y otros; y ha sido cuestionada, según describe Naciones Unidas (UN, 2013), por elgobierno chino, que considera que debe retribuirse a la entidad local por las ventajas específicas delocalización que tiene el grupo por producir en un país de bajo costo de la mano de obra como es China. Casosextremos de estas estructuras podrían ser los conocidos en inglés como “toll manufacturers” (maquila) y“stripped distributor” (distribuidor sin riesgos), en los que hasta los inventarios quedan en manos del“principal”, y son puestos en consignación en las premisas del contribuyente durante el proceso demanufactura; o al momento de la venta al cliente final. (Grondona, 2014)

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caracterizadas como proveedoras de servicios de compra para otras filiales del grupotransnacional. Las empresas manufactureras son caracterizadas como no relacionadas, aúncuando realicen actividades de manufactura exclusivamente para el cliente, como ocurre en laindustria textil. Ejemplos semejantes son observados en las cadenas globales de valor del sectoragropecuario (Grondona, Bidegain Ponte, & Rodríguez Enríquez, 2016).

En este contexto, el sostenimiento del principio de libre concurrencia como válido es una de lasprincipales razones por las cuales el Plan de Acción BEPS7 (erosión de la base y desvío deutilidades -BEPS- por sus siglas en inglés) no ha sido exitoso a la hora de efectivamente reducir laelusión tributaria corporativa a nivel global.

Políticos, periodistas y muchas veces la sociedad civil hablan acerca de la legalidad de la elusióntributaria, y la ilegalidad de la evasión tributaria. Sin embargo, resulta evidente que la elusióntributaria ha sido “legalizada”. El criterio de la entidad separada aplicado en conjunto con elcriterio de la libre concurrencia, la priorización de los contratos por sobre la realidad económica,y un muy basto conjunto de vehículos, regímenes preferenciales, y beneficios otorgados a lainversión de no residentes en diferentes jurisdicciones han hecho la elusión tributaria cada vezmás y más atractiva, e imposible de ser atacada.

¿Cómo se supone que las administraciones tributaria ataquen la elusión tributaria si solo puedenutilizar argumentos basados en la comparabilidad entre las actividades desarrolladas con partesrelacionadas y aquellas relacionadas entre partes independientes? ¿Cómo se supone que ataquen laelusión si tienen que basarse en normas que dicen que tienen que confiar en la validez de un“contrato” entre partes relacionadas (o una parte y otra sujeta a ella) por sobre la realidadeconómica de tener una empresa en una jurisdicción de nula tributación a la que se le asignan lasganancias? ¿Cómo pueden atacar el problema si ni siquiera tienen una imagen clara de quienes sonlas empresas vinculadas a un conglomerado económico transnacional?

Por lo tanto, siendo conservadores, podría decirse que es difícil de probar que la elusióntributaria es ilegal; mientras que en el contexto actual sería más adecuado decir que en realidadse trata de una evasión tributaria garantizada por el Estado.

Las guaridas fiscales juegan un rol específico en la movilidad del capital, ya que facilitan el flujode todo tipo de activos, sin hacer preguntas respecto de su origen o destino, y lo hacen sincobrar impuestos a dicho capital, o proveyendo suficientes vehículos y exenciones para eludir laimposición.

No sorprende, en este sentido que algunos autores (Palan, Murphy, & Chavagneux, 2010)entiendan que las guaridas fiscales se encuentran en el corazón de la globalización de la quehemos sido testigos desde la década de 1980, ya que no trabajan en los márgenes del mundo,sino que son parte integral de las prácticas de negocios modernas.

7 Ver http://www.oecd.org/ctp/beps-actions.htm

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Sí, puede ser difícil para muy pequeñas economías abiertas decidir entre distintas alternativaspara atraer flujos de capital. Sin embargo, los flujos financieros no benefician a la mayor partede su población, entre otras cosas porque no pagan impuestos (o pagan muy bajos impuestos),y por lo tanto re-distribuyen la riqueza. En la mayor parte de los casos solo benefician a quienestrabajan en el sector financiero.

Más aún, como ha sido observado por Christensen, Shaxson y Wigan (2016), de la mismamanera que los países altamente dependientes de los recursos naturales sufren una serie deefectos de esta dependencia, tales como baja creación de empleo, gran inequidad, reducción delas libertades políticas, inestabilidad económica y corrupción, entre otras; los países que sonexcesivamente dependientes del sector financiero sufren similares problemas. Lafinanciarización puede desplazar la manufactura y los servicios no financieros, enclavardisparidades regionales, aumentar la dependencia económica, aumentar la inequidad, yexponer la economía a crisis violentas.

Beneficios fiscales, en la forma de exenciones e incentivos otorgados con el objetivo de atraer lainversión extranjera, no solo dejan pocos beneficios para el desarrollo sostenible de largo plazo,sino que también posicionan a las firmas domésticas en una situación de desventajacomparativa. Peor aún, los beneficios tributarios también suelen ser otorgados de la mano concondiciones de secretismo para favorecer la evasión y la elusión tributaria de gran escala, y enmuchos casos juegan un rol en la atracción de operaciones de lavado de dinero (Stiglitz J. E.,2016).

Puede haber algunas circunstancias en que los incentivos tributarios para las corporaciones seanjustificables como una herramienta de política. Sin embargo, siempre se correrá el riesgo deabuso o lobby por parte de sectores políticamente conectados que quieran obtener un tratoespecial, o simplemente de que un incentivo tributario se mantenga por inercia o falta demonitoreo aun cuando su coste no lo justifique (ICRICT, 2016).

Sin embargo, la Comisión Europea continúa promoviendo la “competencia tributaria justa”como un principio de “buena gobernanza”; siendo únicamente excluidos los “acuerdosespeciales” que son tratados como “Ayuda Estatal” por los cuales Irlanda ha sido castigada(ICRICT, 2016).

Los ingresos tributarios son la manera más sostenible y predecible de financiar la provisión deservicios públicos, así como una herramienta clave para atacar la inequidad económica, incluyendola inequidad de género (Grondona, Bidegain Ponte, & Rodríguez Enríquez, 2016).

Más aún, cuando la habilidad del estado para recolectar impuestos y controlas los flujos financierosilícitos se encuentra restringida, las pérdidas de ingresos tributarios tienden a ser compensadasmediante el aumento de gravámenes que recaen sobre los contribuyentes cumplidores tales comolas pequeñas y medianas empresas e individuos, o mediante un desplazamiento de la presión hacialos impuestos indirectos. Por lo tanto, si un Estado no combate el abuso fiscal, es probable quebeneficie desproporcionadamente a los individuos ricos a costa de las personas en situación dedesventaja. Por otra parte, se ha comprobado que la elusión tributaria internacional, las guaridas

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fiscales y el sistema de jurisdicciones offshore otorgan a las grandes corporaciones que se valen deellos para minimizar su carga fiscal ventajas competitivas descomunales por sobre las empresasnacionales. Aquí también hay una dimensión de género, porque las mujeres estánsobrerrepresentadas en las pequeñas y medianas empresas (que se benefician menos de lasoportunidades para eludir impuestos) y en la franja de los ingresos más bajos. Las mujeres tienden agastar una parte mayor de sus ingresos en productos básicos, debido a las normas de género que lesasignan la responsabilidad por el cuidado de las personas dependientes. (Grondona, Bidegain Ponte,& Rodríguez Enríquez, 2016)

2. Algunos problemas observados en el marco normativo de la UEEn esta sección se describen algunas de las Directivas de la Unión Europea que resultan de interés-Las directivas que afectan la fiscalidad en la UE son muchas más y puede haber otras no analizadasque sean tan relevantes como las expuestas aquí.

a. La Directiva aplicable a las sociedades matrices-filialesLa Directiva 2011/96/UE relativa al régimen fiscal común aplicable a las sociedades matrices yfiliales de Estados miembros diferentes adoptada en 2011 fue elaborada con el propósito deexceptuar de la retención en la fuente a los dividendos y otras distribuciones de beneficiospagados por las filiales a las casas matrices, y eliminar la doble imposición de los beneficios; enlos casos en que la casa matriz fuera dueña de al menos el 10% de los activos de la filial. EstaDirectiva ha sido adoptada por todos los países de la Unión Europea.

Algunos Estados Miembros les solicitaron a las casas matrices que mantuvieran su holding por almenos dos años para poder beneficiarse de la norma. Sin embargo, la Corte de Justicia Europeadictaminó que no debe ser condición necesaria cumplir con dicho periodo de existencia almomento de distribuir beneficios.

En noviembre 2013, la Comisión Europea propuso enmendar la Directiva 2011/96/EU con elobjetivo de atacar los acuerdos híbridos desparejos8 (legislación aprobada en julio 2014) eintroducir una regla anti-abuso. El 2 de abril de 2014 el Parlamento Europeo adoptó unaresolución legislativa sobre la propuesta para enmendar la Directiva 2011/96/UE9. Y el 9 dediciembre de 2014 el Consejo de Europa alcanzó un acuerdo político sobre una regla anti-abusoa incluir en la Directiva. La Directiva fue aprobada el 27 de enero de 2015, y la regla anti-abusoincluida dice10:

Los Estados Miembros no otorgarán los beneficios de esta Directiva a ningún arreglo oserie de arreglos que, habiendo sido creados con el objetivo principal o teniendo entre

8 Esquemas bajo los cuales una empresa registra como gasto un pago de intereses por préstamo en un paísque no retiene impuesto por tal concepto, y en un país que no cobra impuesto sobre los dividendos registra elingreso como dividendos cobrados.9 Ver http://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-deeper-and-fairer-internal-market-with-a-strengthened-industrial-base-taxation/file-eu-parent-subsidiary-directive10 Ver http://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-deeper-and-fairer-internal-market-with-a-strengthened-industrial-base-taxation/file-eu-parent-subsidiary-directive

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sus objetivos principales el obtener una ventaja tributaria que sea contraria al objetivo opropósito de esta Directiva, no sean genuinos habiéndose analizado todos los hechos ycircunstancias relevantes.

Esta regla anti-abuso es demasiado general, y deja a la libre interpretación de cada EstadoMiembro lo que deba interpretarse por un objetivo de “ventaja tributaria”.

Aun cuando el estudio realizado por EY para la Comisión (EY, 2014) sugiere lo contrario, la regladebería ser que todos los Estados Miembros aplicaran la retención en la fuente, y que las exencionesfueran evaluadas en caso de ser suficientemente justificables.

Por otra parte, el fallo de la Corte de Justicia Europea sigue siendo un problema en un contextoen que los conglomerados transnacionales se transforman continuamente, un plazo de dos añoscomo el que había sido definido por algunos Estados miembros tenía como sentido evitartransformaciones societarias que tuvieran como único propósito aprovechar esta norma para laevasión y elusión tributaria.

b. Directiva sobre intereses y regalíasLa Directiva sobre Intereses y Regalías fue diseñada en 2003 para eliminar las retenciones en lafuente sobre pagos de intereses y cánones entre empresas asociadas11 con origen en un EstadoMiembro.

Esta Directiva ha tenido como resultado la construcción de estructuras tales como la observadaen el caso de Google, en la que una compañía radicada en Irlanda, Google Ireland Holdings,recibía todos los pagos de cánones relacionados con el uso de la tecnología de búsqueda12; ytenía un centro administrativo en Bermuda. Los pagos efectuados a Bermuda se triangulaban através de los Países Bajos (Google Netherlands Holding BV), sin que se retuviera el impuesto en lafuente en Irlanda, ya que se encontraban efectuados en base a esta directiva. La sociedad de losPaíses Bajos transfería luego el 99,8% de lo que recibía a una entidad en Bermuda (Druker, 2010).

El 11 de noviembre de 2011, la Comisión Europea presentó una propuesta que tenía por objetivoreducir los requisitos para clasificar a las empresas como asociadas; incluir un nuevo requisito paraasegurar que el beneficio fiscal no sea otorgado cuando el ingreso correspondiente no está sujeto aun impuesto, y de esa manera cerrar válvula de escape utilizada por los evasores fiscales; y unaenmienda técnica para evitar situaciones en las que los pagos realizados por establecimientospermanentes son denegados la excepción por considerarse que no constituyen gastos deducibles.

El Parlamento adoptó la resolución legislativa endosando la propuesta de la Comisión el 11 deseptiembre de 2012 y proponiendo enmiendas que se relacionaban en particular con limitar elalcance de las exenciones sobre intereses y cánones en un Estado Miembro cuando el beneficiario

11 Los requerimientos para que las compañías se consideren asociadas fueron reducidos del 25% de control al 10% en 2011.

12 Aun cuando Google tenía una compañía en Irlanda que vendía publicidades a nivel mundial y empleaba cerca de 2 milpersonas, Google Ireland Limited, había firmado un Acuerdo de Precios Anticipado (APA) con la Autoridad Tributaria Irlandesapor el cual transfería la tecnología de búsqueda, la publicidad y otros intangibles a ser usados en Europa, Medio Oriente yÁfrica, a Google Ireland Holdings.

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final es una compañía en otro país miembro, o un establecimiento permanente efectivamente sujetoa impuesto sobre los ingresos derivados de dichos pagos a una tasa que no sea inferior al 70% delpromedio de las tasas de impuesto sobre sociedades nominales en la Unión Europea (Council of theEuropean Union, 2017).

Tras la adopción de la Directiva, una mayoría de Estados Miembros quisieron dividir la propuesta endos, y concentrarse primero en insertar una cláusula anti-abuso similar a la utilizada en la Directivaaplicable a las sociedades matrices-filiales, y luego discutir el resto de los temas pendientes en laDirectiva sobre intereses y regalías. 10 Estados Miembros solicitaron una tasa mínima efectiva sobrelos ingresos provenientes de intereses y regalías, pero 7 miembros no estuvieron de acuerdo. Lafalta de acuerdo sobre estos temas bloqueó las negociaciones. Y por esta razón, la directiva seencuentra bloqueada en el Consejo desde 2012. 13

En una Resolución del Parlamento Europeo (Parlamento Europeo, 2015), se hizo un llamado a laComisión Europea para que propusiera remover el requisito de que los estados Miembros otorgaranun tratamiento más beneficioso a los pagos en concepto de intereses y cánones si no hay unaefectiva imposición en alguna otra parte de la Unión Europea. El informe también solicitó laimposición de una “retención a cuenta o una medida de efecto similar a fin de garantizar que todoslos beneficios generados dentro de la Unión y que deban salir fuera de ella tributen al menos una vezdentro de esta antes de salir de sus fronteras.”

c. Directiva relativa a la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidadLa Directiva 2011/16/UE del Consejo relativa a la cooperación administrativa en el ámbito de lafiscalidad (conocida como DAC, por sus siglas en inglés)14 establece los procedimientos para lacooperación entre las administraciones tributarias en la Unión Europea -tales como intercambio deinformación bajo pedido, intercambios espontáneos, intercambio automático, y notificaciones entrelas administraciones sobre las decisiones fiscales.

La Directiva fue enmendada para incluir el intercambio automático obligatorio entreadministraciones tributarias de información financiera (Directiva 2014/107/EU del Consejo-‘DAC II’)15

y acuerdo previo con efecto transfronterizo y acuerdos anticipados de precios (Directiva2015/2376/EU del Consejo- ‘DAC III’)16.

Las recomendaciones de la Comisión de Investigación del Parlamento Europeo sobre los Papeles dePanamá (Comisión PANA) hacen referencia, en su párrafo 73, al bajo nivel de acuerdos previosintercambiados por los Estados Miembros. El número de acuerdos previos intercambiado es en símismo secreto, y aun cuando hay muy poca información pública, hay inconsistencias. 17 Sin embargo,

13 Ver http://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-deeper-and-fairer-internal-market-with-a-strengthened-industrial-base-taxation/file-interest-and-royalty-payments-recast14 Ver http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX%3A32011L001615 Ver https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32014L010716 Ver https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32015L237617 La Administración Tributaria de Luxemburgo mencionó durante la misión de la Comisión PANA que habían realizadointercambios de acuerdos previos. Sin embargo, el gobierno alemán decía no haber recibido ningún intercambio deLuxemburgo, según el eurodiputado Fabio de Masi en febrero 2017.

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lo que llama la atención es que el número de acuerdos previos otorgados por los Estados Miembrosa las multinacionales se ha incrementado en años recientes, pese a la alarma social creada por elescándalo de la filtración de Luxemburgo18.

Por ello, las recomendaciones de la Comisión de Investigación del Parlamento Europeo sobre losPapeles de Panamá (Comisión PANA) sugieren en su punto 7519:

75. Insiste en que la Comisión debe tener acceso, de conformidad con las normas de protecciónde datos, a toda la información intercambiada con arreglo a la DAC con el fin de supervisar ygarantizar correctamente la aplicación de esta; hace hincapié en que esa información debealmacenarse en un registro central gestionado por la Comisión, en vista de su competenciaexclusiva en el ámbito de la competencia;

Sin embargo, esta información debería ser pública. Las resoluciones fiscales, y en particular losacuerdos anticipados de precio, deberían ser públicos. Mientras sigan permaneciendo en el secreto,la sociedad no podrá conocer los compromisos que los gobiernos han realizado con las grandesempresas transnacionales que tienen un muy importante impacto en la economía.

En 2016, la Directiva fue enmendada otra vez (Directiva (EU) 2016/881 del Consejo -‘DAC IV’) parapedir el intercambio obligatorio entre administraciones tributarias de los reporte país por país; y mástarde en el mismo año fue enmendada una vez más para proveer a las administraciones tributariasde acceso a la información vinculada al lavado de activos (Directiva (EU) 2016/2258 del Consejo-‘DAC V’).

En 2017, la Comisión Europea propuso una nueva serie de enmiendas a la DAC en relación con lacomunicación de los mecanismos transfronterizos (o la regulación de los promotores y facilitadoresde la elusión y la evasión tributaria - ‘DAC VI’), que fue adoptada por el Parlamento Europeo el 1erode marzo de 2018. 20

d. Informe Público País por PaísEl Informe Público País por País (CBCR, por sus siglas en inglés)21 fue adoptado por el ParlamentoEuropeo en julio 2017.

Tanto la propuesta del Parlamento Europeo como la de la Comisión Europea limitaron la aplicacióndel CBCR a aquellas corporaciones que tuvieran un volumen de negocios neto consolidado de EUR750 millones o más. De acuerdo con cálculos de la OCDE, ello dejaría fuera a más del 85% de lasmultinacionales22.

18 Ver el párrafo 74 de las Recomendaciones PANA y Eurodad (2017).19 Ver http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2017-0491+0+DOC+XML+V0//ES20 Ver http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2018-0050+0+DOC+XML+V0//EN

21 P8_TA-PROV(2017)028422 Ver http://www.oecd.org/ctp/beps/country-by-country-reporting-handbook-on-effective-implementation.pdf

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El Parlamento Europeo acordó que la información que debería ser incluida en el CBCR debe incluir,separada por estado miembro o por cada jurisdicción fiscal:

el nombre de la sociedad matriz última y, cuando proceda, la lista de todas sus filiales, unabreve descripción de la naturaleza de sus actividades y sus respectivas localizacionesgeográficas;

el número de empleados sobre una base equivalente a tiempo completo; los activos tangibles distintos de tesorería e instrumentos equivalentes a tesorería; el importe del volumen de negocios neto, estableciendo una distinción entre el volumen de

negocios relativo a las partes vinculadas y el volumen de negocios relativo las partes novinculadas ;

el capital declarado; datos sobre las contribuciones públicas recibidas y las posibles donaciones efectuadas a

entes políticos y fundaciones con fines políticos; si las empresas, filiales o sucursales gozan de un trato fiscal preferente debido a un régimen

de reducción de las rentas procedentes de determinados activos intangibles o regímenesequivalentes.

Una diferencia importante entre las dos propuestas radica en que el Parlamento Europeo ha votadoa favor de hacer el CBCR público, gratuito, publicado en un formato común, disponible de maneragratuita en un formato abierto y accesible al público a través de su publicación en la web de lasociedad en al menos uno de los idiomas oficiales de la Unión Europea. Esto es relevante porque unode los problemas que se vislumbran con el CBCR es que si no se hace público va a requerir de laexistencia de un acuerdo de intercambio de información entre los distintos países interesados y elpaís donde se localiza la casa matriz. Por otra parte, en lo referido al formato de publicación, lospaíses en desarrollo se han quejado en algunos foros de que los países desarrollados no comparteninformación (alegando que el país receptor no tiene reglas efectivas para proteger laconfidencialidad) o lo hacen en un formato que no es accesible para el país que recibe dichainformación.

Sin embargo, un párrafo se coló dentro de la propuesta de CBCR que puede convertirse en unaventana para que las compañías no cumplan con el CBCR:

Con el fin de proteger la información comercial sensible y garantizar una competencia leal,los Estados miembros podrán permitir que uno o varios elementos de información recogidosen este artículo sean omitidos temporalmente del informe en relación con las actividades enuna o más jurisdicciones fiscales específicas cuando dicha información revista unascaracterísticas tales que su divulgación perjudicaría gravemente la posición comercial de lasempresas contempladas en el artículo 48 ter, apartados 1 y 3, a las cuales se refiera lainformación. La omisión no será óbice para una comprensión razonable y equilibrada de laposición de la empresa de que se trate. La omisión se señalará en el informe junto con unaexplicación debidamente motivada para cada jurisdicción fiscal sobre los motivos de lamisma y una referencia a la jurisdicción o jurisdicciones fiscales interesadas.

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A marzo 2018, la negociación entre el Parlamento Europeo, la Comisión Europea y el ConsejoEuropeo (el trílogo) no había podido realizarse.

Sin embargo, el Consejo Europeo ya ha adelantado que va a proponer que “las subsidiarias y filialesdeberían publicar y hacer accesible el informe de la casa matriz en la medida que la informaciónrequerida se encuentre disponible para la filial o subsidiaria. Si la información solicitada no estuvieradisponible, la subsidiaria o filial deberán explicar en el informe las razones de su omisión” (Council ofthe European Union, 2017).

Esto también es un problema ya que las subsidiarias y filiales ya que las subsidiarias y filiales ya hanalegado que no tenían acceso a esta información en el pasado porque la casa matriz no se lashabilitaba. Por lo tanto, es previsible que las empresas transnacionales exploten este argumento.23

3. Algunos problemas observados en los Estados Miembros de la UELas tasas del impuesto sobre sociedades han venido bajando en la Unión Europea en los últimos35 años, cayendo desde arriba del 40% a comienzos de la década de 1980 a por debajo del 25%en 2015. Más aun, las reducciones impositivas han aumentado después de 2015, y lascorporaciones multinacionales logran limitar las tasas efectivas que pagan a menos del 1%gracias a las generosas posibilidades que les dan algunos gobiernos (Eurodad, 2017).

Tabla 2 Recientes y próximos cambios en el impuesto sobre sociedades en la Unión Europea yNoruega (2015-2022) (%)

País 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022Hungría 19 19 9Bélgica 33 33 33 29 29 25Francia 33 33 33 33 31 28 26,5 25Países Bajos 25 25 25Noruega 27 25 24 23Luxemburgo 21 21 19 18Italia 27,5 27,5 24España 28 25 25Suecia 22 22 22 2024

Dinamarca 23,5 22 22Eslovaquia 22 22 21Letonia 15 15 15 20/025

Grecia 26 29 29Eslovenia 17 17 19

23 En Argentina, la Administración Tributaria sacó una resolución (3572/2013) solicitando información sobrepartes relacionadas (un Registro de Sujetos Vinculados), y las subsidiarias ya han argumentado que no tienenacceso a tal información y que por lo tanto no podrán producir esta información a pedido de la AdministraciónTributaria (Grondona, 2014).24 La reducción fue propuesta por el gobierno pero a Diciembre 2017 no había sido aprobada por elParlamento.25 Letonia aumentó su impuesto sobre sociedades al 20%, pero al mismo tiempo introdujo una tasa del 0%para ganancias retenidas y reinvertidas.

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Fuente: (Eurodad, 2017)

Por otra parte, en marzo 2018 la Comisión Europea resaltó el problema de las oportunidades paraplanificación fiscal agresiva otorgadas por 7 Estados Europeos:26

Bélgica: el sistema sigue siendo complejo, con numerosas exenciones en materia de deduccionesy tasas reducidas que permiten la erosión de la base imponible.

Chipre: las normas chipriotas en materia de impuesto sobre sociedades son aprovechadas parala planificación fiscal agresiva27 por su ausencia de retenciones en la fuente sobre los pagos dedividendos, intereses y cánones para sociedades basadas en Chipre. Ello, conjuntamente con lasreglas de residencia societaria y regímenes de deducción de interés nocional, puede llevar a quedichos pagos eludan impuestos si tampoco se encuentran sujetos a impuestos en la jurisdicciónque los recibe.

Hungría: el sistema fiscal húngaro podría ser utilizado por las multinacionales en estructuras deplanificación fiscal agresiva, según se observa por el gran flujo de capitales como porcentaje delPBI que entra y sale del país por vía de las ‘entidades de propósitos especiales’28 teniendo unimpacto nulo en la economía real. Por otra parte, la ausencia de retenciones en la fuente sobrepagos de dividendos, intereses y cánones para las compañías radicadas en Hungría puede tenerpor efecto que esos pagos eludan los impuestos de manera global.

Irlanda: el alto nivel de flujos de inversión extranjera directa (IED) entrante y saliente es soloparcialmente explicado por la actividad económica real. El alto nivel de pagos de dividendos, ycargos por uso de la propiedad intelectual sugieren que las reglas fiscales del país son utilizadaspor las compañías para planificación fiscal agresiva. La ausencia de retención en la fuente sobrelos pagos de dividendos pagados por las compañías radicadas en Irlanda permite que las reglasdel impuesto sobre sociedades irlandés sigan utilizándose en estructuras de elusión fiscal.Ciertas provisiones en los tratados de doble imposición bilaterales irlandeses también sonaprovechadas para la elusión tributaria.

Luxemburgo: La reforma tributaria apunta a aumentar su competitividad reduciendo sus tasasimpositivas. Asimismo, a la falta de retenciones en la fuente a los pagos de intereses y cánones,se suma una exención para la retención en la fuente sobre dividendos pagados a una empresaresidente en un país que tiene un tratado de doble imposición con Luxemburgo y que está sujetaa un nivel de impuestos sobre sociedades equivalente al aplicado por Luxemburgo.

Malta: el alto nivel de flujos de inversión extranjera directa (IED) entrante y saliente es soloparcialmente explicado por la actividad económica real. El alto nivel de pagos de dividendos,intereses y cánones como porcentaje del PBI sugiere que las reglas fiscales de Malta sonutilizadas por las compañías para planificación fiscal agresiva. La mayor parte de la IED recae en‘Entidades de Propósitos Especiales’. La ausencia de retenciones en la fuente a pagos de

26 Ver https://ec.europa.eu/info/publications/2018-european-semester-country-reports_en27 En opinión de la autora, “planificación fiscal agresiva” es equivalente a elusión tributaria. Sin embargo, enesta parte del documento se utiliza la denominación utilizada por la Comisión Europea en sus informes porpaís.28 Una ‘entidad de propósito especial’ es una entidad legal que tiene poco o nada de empleados, operaciones opresencia física en una jurisdicción donde se localiza, y está vinculada a otra sociedad, usualmente como susubsidiaria, que se encuentra típicamente localizada en otra jurisdicción.

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dividendos, intereses y regalías realizados desde compañías radicadas en Malta puede llevar aque esos pagos no paguen impuestos en ningún país.29

Países Bajos: Una gran porción del stock de IED es retenido por ‘entidades de propósitosespeciales’. La ausencia de retenciones en la fuente sobre pagos de dividendos por parte decooperativas, la posibilidad de utilizar acuerdos híbridos desparejos a través de las sociedadeslimitadas (CV, por sus siglas en holandés) y la ausencia de retenciones en la fuente sobre lospagos de regalías e intereses facilitan la planificación fiscal agresiva.

4. PropuestasLuego de que la filtración de Luxemburgo (LuxLeaks) de noviembre de 2014 diera a conocer losnegocios secretos entre 343 compañías y el Gran Ducado de Luxemburgo para evadir el pago deimpuestos, el Parlamento Europeo decidió, en febrero 2015 la creación de una “Comisión especialpara evaluar las resoluciones fiscales y otras medidas de naturaleza o efectos similares” (TAXE) quedebía analizar las prácticas relativas a la aplicación de la ayuda estatal en Europa y las leyestributarias en relación con las resoluciones fiscales. TAXE terminó en noviembre 2015.

En diciembre 2015, el Parlamento Europeo decidió la creación de una nueva comisión especial (TAXE2) con un mandato similar al de TAXE, pero incluyendo también una decisión de examinar losregímenes corporativos nocivos y las prácticas a nivel europeo e internacional, la cual produjo uninforme que fue votado en el plenario en julio 2016.

El 3 de abril de 2016, el Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación (ICIJ, por sus siglas eninglés) reveló la mayor filtración de la historia offshore: 11,5 millones de documentos fueronfiltrados, de 2,6 terabytes de correos internos, documentos de todo tipo, contactos, datos bancariose incluso copias de pasaporte. Los documentos representaban 40 años de registros de la firma deasesores legales panameña Mossack Fonseca.

Los Papeles de Panamá expusieron cómo algunas de las personas más ricas del planeta habíanutilizado compañías pantallas para evadir impuestos. Celebridades, multi-millonarios dueños deempresas, narcotraficantes, estrellas del fútbol, presidentes, primeros ministros, de 200 paísesdiferentes utilizaron los servicios de la firma Mossack Fonseca para crear más de 214.000 entidadesoffshore.

En el marco de esta nueva filtración que reveló información substancialmente diferente a la quehabía surgido en las LuxLeaks, el 8 de junio de 2016 el Parlamento Europeo decide crear un Comitéde Investigación (Comisión PANA) para investigar la manera en que las normas europeas relativas alblanqueo de dinero, la elusión y la evasión fiscal han sido infringidas o mal administradas.

Debajo se describen algunos resultados positivos de las Recomendaciones de la Comisión PANAvotadas en el Plenario del 13 de diciembre de 2017.

29 Malta ha introducido un régimen de Deducción Nocional de Interés (disponible a partir de 2018) quepermitirá a las compañías y compañías extranjeras con establecimientos permanentes en Malta reclamar ladeducción fiscal de su capital. La Comisión no considera esto un riesgo, sin embargo, es muy probable quetermine utilizándose para la elusión tributaria de la misma manera que la deducción de intereses.

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a) Algunos resultados positivos de la comisión PANADebajo se presentan algunas de las principales recomendaciones positivas que lograron entrar en lasRecomendaciones de la Comisión PANA adoptadas en el Pleno del 13 de diciembre de 2017:

a. Pedirle a la Comisión que ataque el problema de los freeports de la Unión Europea;b. Recomendar que la Unión Europea convierta en ilegales las operaciones comerciales con

estructuras establecidas en guaridas fiscales si el beneficiario final no puede seridentificado;

c. Que se consideren a las jurisdicciones europeas en la lista de jurisdicciones nocooperantes a los fines de la transparencia fiscal; y que la Comisión encare una profundaevaluación de las medidas fiscales nocivas vigentes en los Estados Miembros;

d. Introducir una retención en la fuente de manera de asegurarse que las ganancias nosalgan de la Unión Europea sin haber tributado en la unión;

e. Que la definición de control considerada en la Directiva 2013/34/EU sea aplicable a lasempresas contables que son miembros de una red de empresas asociadas por contratosque permiten que se comparta un nombre, servicios de soporte, actividades demarketing, estándares profesionales;

f. Que la Comisión Europea produzca una propuesta para prevenir que los asesoresfiscales asesoren tanto a los contribuyentes como a las administraciones tributarias;

g. Se solicita a la Comisión Europea y el Consejo de Europa la creación de registros públicosde empresas, comerciales, y de beneficiarios finales; acceso público a los informes paíspor país; la interconexión de los registros bancarios nacionales; y la publicación deestadísticas sobre las transacciones con guaridas fiscales;

h. Que los Estados Miembros paren el uso de amnistías fiscales que contribuyan a laevasión fiscal y el lavado de dinero;

i. Mayores sanciones contra bancos, y otros intermediarios del lavado de dinero, laevasión tributaria y el fraude;

j. Que los Estados Miembros refuercen las capacidades de las administraciones tributarias;k. Que la Comisión Europea encare el problema de la transferencia de casas matrices entre

estados de la Unión Europea;l. Que la propuesta de Base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades

(BICCIS) puede terminar por apalancar pérdidas, y la explotación del resto del mundo deque logran algunos países de la Unión Europea.

m. Que es necesario dotar de más transparencia las decisiones del Grupo de Código deConducta en Fiscalidad Empresarial del Consejo de Europa sobre la identificación deprácticas fiscales nocivas hacia el interior de la Unión Europea.

b) Recomendaciones de políticaResulta evidente tras el análisis realizado hasta este punto que aun cuando la Unión Europea realizaun esfuerzo continuo y constante de reforma de sus normas con el objetivo de combatir la evasión yla elusión tributaria, dichos esfuerzos no son suficientes porque no terminan de atacar los problemasestructurales que facilitan la evasión y la elusión tributaria.

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Más aún las instituciones europeas priorizan la atracción de capitales a cualquier coste, en particularel Consejo de Europa, que a través de decisiones no transparentes, en las que se oculta la posiciónde los estados miembros, sigue beneficiando a las guaridas fiscales europeas.

Sin embargo, hay esperanza, entre otras cosas porque recientemente la Ombudsman de la UniónEuropea encontró que a través de prácticas que inhiben el escrutinio sobre la creación de las normaseuropeas, el Consejo de la Unión Europea socaba el derecho de los ciudadanos de hacerresponsables de sus actos a los representantes elegidos. En particular, la ombudsman criticó la fallasistemática por parte del Consejo de Europa en el registro de la identidad de los Estados Miembrostomando posiciones durante las discusiones relativas a la redacción de las normas europeas.

Es posible que si las reuniones del Consejo de Europa fueran abiertas al público, las decisionesrespecto de la normativa europea contra la evasión y la elusión tributaria tomen otro curso.

En este sentido, lo que cabría pensar es en un sistema fiscal que discuta no solo el impuesto sobresociedades, sino los impuestos que queremos tener para lograr los objetivos que deseamos, y entreellos el objetivo de redistribución de la riqueza. (Murphy, 2015)

Mientras tanto, es necesario insistir con las siguientes medidas:

- Fortalecer las administraciones tributarias locales, ya que los últimos años de políticas deausteridad han reducido el tamaño de las Administraciones Tributarias Europeas30.

- Seguir reclamando la aplicación del informe país por país público a todas las empresas, y noúnicamente a aquellas que facturen más de 750 millones de Euros.

- Introducir normas amplias respecto de lo que se consideran sociedades asociadas, ya que lavinculación económica se da no únicamente a través de la propiedad, sino también a través de otrasformas de control.

- Los asesores legales y fiscales actuando bajo el mismo control deben estar sujetos a la presentacióndel informe país por país.

- Aplicar la retención en la fuente a los pagos de dividendos, intereses y cánones para que al menosse logre cobrar el impuesto en alguno de los países de la Unión Europea.

- Fortalecer las normas relativas a las sociedades extranjeras controladas (CFC, por sus siglas eninglés), ya que las normas actuales permiten a las sociedades dos alternativas, una de las cualesindica que se cobrarán impuestos sobre filiales localizadas en jurisdicciones de baja tributación quetengan como propósito obtener una ventaja fiscal. Este tipo de párrafos son en la prácticaimposibles de aplicar por su falta de objetividad.

- Cuestionar el criterio de libre concurrencia, ya que es un sistema que convierte la elusión en unaevasión garantizada por el Estado; y de la misma manera cuestionar la validez de los contratosintragrupo.

30 Ver EPSU (2014).

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¿Cuáles son las alternativas al criterio de libre concurrencia? Aquellas que consideren la realidadeconómica por sobre los contratos entre partes vinculadas. Una alternativa puede ser la tasaciónunitaria, que en el marco de la Unión Europea sería la propuesta de BICCIS. Sin embargo, si estapropuesta deja la ventana abierta para que la evasión y la elusión se canalicen mediante lastransacciones de las empresas localizadas en la Unión Europea con el resto del mundo, entonces nosirve. Por lo tanto es necesario implementar la BICCIS con normas fuertes para controlar lasoperaciones con el resto del mundo, y bajar el umbral de los 750 millones de Euros para extender laaplicación de esta norma a todas las empresas.

Otras alternativas son las consideradas por los países en desarrollo, tales como:

el ‘Sexto Método’ para la valoración de commodities utilizando cotizaciones de mercado a lafecha de embarque;

las basadas en la ‘ventajas específicas de localización’ utilizadas por China e India paravalorar el beneficio extraído por las multinacionales por producir en el país a bajo coste; ovender sus productos en mercado grande y en crecimiento. (UN, 2013)

respecto de los intangibles, las normas de precios de transferencia de China, e Indiaconsideran que los intangibles de marketing se encuentran inexorablemente ligados almercado donde se venden los productos; y respecto de las regalías por el uso de “know-how”, la normativa china entiende que no corresponde pagar eternamente una regalía poreste concepto, ya que al cabo de un tiempo que la empresa se encuentra produciendo en elpaís, terminará apropiándose de dichos conocimientos, transformándolos y mejorándolos(UN, 2013);

la utilización del Modelo de Convenio de Naciones Unidos de 2010 para los tratados dedoble imposición, ya que éste conserva aún la posibilidad de utilizar el método dedistribución de beneficios.

También es necesario ampliar la aplicación el criterio por el cual se entiende que las sociedades seencuentran asociadas para que no se considere únicamente a las empresas que se encuentren bajocontrol accionario, sino también aplicar la definición de la Directiva 2013/34/EU31:

El control se basará en la titularidad de una mayoría de los derechos de voto, pero tambiénpodrá existir en los casos en que existan acuerdos con accionistas o socios. En ciertascircunstancias, podrá ejercerse un control efectivo cuando la sociedad matriz sea titular deuna proporción minoritaria de acciones o no sea titular de ninguna acción de la filial. LosEstados miembros deben estar facultados para exigir que las empresas no sujetas a control,pero que se hallen bajo una dirección única o estén sometidas a un órgano deadministración, dirección o supervisión común, se incluyan en los estados financierosconsolidados.

Asimismo, es necesario discutir la posibilidad de acordar una tasa mínima efectiva del impuestosobre sociedades, y combatir las guaridas fiscales europeas.

31 Ver párrafo 31 de la Directiva 2013/34/EU, disponible en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32013L0034

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Finalmente, es necesario empoderar a las Naciones Unidas para que lideren la discusión sobre lafiscalidad internacional. La OCDE ha tomado el lugar de Naciones Unidas (a fuerza de podereconómico de sus miembros), dejando a Naciones Unidas en un lugar secundario. Y aun cuandoNaciones Unidas tiene su propio modelo de convenio, ha ido debilitándolo -acercándolo más al de laOCDE- para satisfacer las presiones de la OCDE.

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