Guía para la elaboración de marcos jurídicos e ... · Guía para la elaboración de marcos jurídicos e institucionales relativos a las especies exóticas invasoras Clare Shine,

Guía para la elaboración de marcos jurídicos e

institucionales relativos a las especies exóticas invasoras

UICN – Unión Mundial para la Naturaleza

La UICN (Unión Mundial para la Naturaleza), fundada en 1948, está constituidapor 77 Estados, 112 organismos gubernamentales, 735 ONGs, 35 organizacionesasociadas, y unos 10.000 científicos y expertos de 181 países que conforman unared mundial única en su género.

La misión de la UICN consiste en influenciar, alentar y asistir a las sociedades delmundo entero con el fin de conservar la integridad y diversidad de la naturaleza yvelar por que cualquier utilización de los recursos naturales se realice de formaequitativa y ecológicamente sostenible. En el marco de convenios mundiales, laUICN ha asistido a más de 75 países para preparar y llevar a la práctica estrate-gias nacionales de conservación y de biodiversidad. La UICN tiene una plantillade unas 1.000 personas, la mayoría de las cuales trabajan en sus 42 oficinasnacionales y regionales, y un centenar en su sede, situada en Gland, Suiza.

La Unión Mundial para la Naturaleza se basa en las fuerzas aunadas de susmiembros, redes y asociados para potenciar la capacidad de éstos y fomentaralianzas mundiales con el fin de preservar los recursos naturales a nivel local,regional y mundial.

Guía para la elaboración de marcos jurídicos e

institucionales relativos a las especies exóticas invasoras

Clare Shine, Nattley Williams y Lothar Gündling

UICN Serie de Política y Derecho Ambiental – N°40

Centro de Derecho Ambiental de la UICN

Una Contribución al Programa Mundial sobre Especies Invasoras

UICN - Unión Mundial para la Naturaleza2000

Las denominaciones geográficas utilizadas en esta publicación, y la presentación de los datos,no presuponen ninguna opinión por parte de la UICN acerca de la situación jurídica de ningúnpaís, territorio o región, ni acerca de sus autoridades o del trazado de sus fronteras o límites.

Las opinionas vertidas en esta publicación no necesariamente reflejan las de la UICN of susmiembros

Publicado por: UICN Gland, Suiza y Cambridge, Reino Unido, en colaboración con elCentro de Derecho Ambiental de la UICN, Bonn, Alemania.

Copyright: © 2000, International Union for Conservation of Nature and NaturalResources.

Se permite la reproducción de esta publicación con fines educativos o con otros fines no comerciales sin autorización previa del titular delos derechos a condición de señalar debidamente la fuente.

Se prohibe la reproducción para su reventa u otros fines comerciales a menos que exista una autorización escrita previa del titular de losderechos.

Citas: Clare Shine, Nattley Williams y Lothar Gündling (2000), Guía para la elaboración de marcos jurídicos e institucionales relativos a las especies exóticas invasoras, UICN, Gland, Suiza, Cambridge y Bonn,xvi + 162 pp

ISBN: 2-8317-0592-4

Diseño de portada: Centro de Derecho Ambiental de la UICN

Foto de portada: Sapo gigante (Bufo marinus)Cortesía de Jack Jeffrey Photography, P.O. Box 11490, Hilo, HawaiiUSA 96721; Tel.: ++1 808-961-3959, e-mail: [email protected]

Maqueta: Daemisch Mohr GmbH & Co.KG, Siegburg, Alemania

Impresión: Daemisch Mohr GmbH & Co.KG, Siegburg, Alemania

Pedidos a: Servicios de Publicaciones de la UICN219c Huntington Road, Cambridge CB3 0DL, Reino UnidoTel: +44 1223 277894, Fax: +44 1223 277175E-mail: [email protected]: http://www.iucn.orgEstá también disponible un catálogo de publicaciones de la UICN

IUCNThe World Conservation Union

Índice

Prólogo........................................................................................................................................................ ixPrefacio editorial ....................................................................................................................................... xiNota de los autores.................................................................................................................................. xiiiAgradecimientos ....................................................................................................................................... xv

1.0 Introducción........................................................................................................................................ 1

1.1 Consideraciones científicas pertinentes para la legislación..................................................... 11.1.1 ¿Qué es una especie exótica? .......................................................................................... 1

Recuadro 1: La cabra de los montes Tatra................................................................... 21.1.2 ¿Qué se entiende por “especie exótica invasora”?.......................................................... 21.1.3 Comparación con las especies nativas invasoras............................................................. 41.1.4 Comparación con los organismos vivos modificados..................................................... 4

1.2 Procesos y actividades capaces de generar invasiones de especies exóticas............................ 51.2.1 Introducciones intencionales ........................................................................................... 5

Recuadro 2: El sapo gigante y otros agentes de lucha biológica................................ 61.2.2 Introducciones intencionales para uso en confinamiento ............................................... 7

Recuadro 3: La producción de pieles........................................................................... 71.2.3 Introducciones involuntarias............................................................................................ 8

Recuadro 4: La cuarentena .......................................................................................... 8Recuadro 5: Coleópteros xilófagos............................................................................... 8Recuadro 6: El agua de lastre...................................................................................... 9

1.3 Posibles efectos económicos y sociales .................................................................................... 10Recuadro 7: Las repercusiones económicas ............................................................................ 10

1.4 Efectos sanitarios potenciales................................................................................................... 11Recuadro 8: El virus del Nilo Occidental ................................................................................ 12

1.5 Efectos ecológicos y genéticos ................................................................................................. 12Recuadro 9: La extinción de especies endémicas .................................................................... 13

1.6 La necesidad de bases jurídicas para tratar el problemade las especies exóticas invasoras ............................................................................................ 14

2.0 Las especies exóticas y el derecho internacional .......................................................................... 17

2.1 Evolución de la normativa internacional relativa a las especies exóticas ............................. 17Recuadro 10: Naturaleza de los instrumentos internacionales............................................... 17Recuadro 11: El Programa 21................................................................................................. 18

2.2 Conservación de la diversidad biológica y uso sostenible de los recursos biológicos .......... 182.2.1 Instrumentos generalmente aplicables .......................................................................... 18

2.2.1.1 El Convenio sobre la Diversidad Biológica (1992).......................................... 182.2.1.2 La Convención sobre las Especies Migratorias (1979) .................................... 202.2.1.3 Instrumentos regionales relacionados con la biodiversidad ............................ 20

Recuadro 12: El sistema del Tratado Antártico ............................................... 212.2.2 Instrumentos específicos relativos al medio ambiente acuático................................... 22

2.2.2.1 Introducciones en ecosistemas marinos y costeros .......................................... 222.2.2.2 Introducciones en humedales ........................................................................... 23

Recuadro 13: El jacinto de agua ..................................................................... 242.2.2.3 Introducciones en los sistemas de aguas continentales .................................... 24

Recuadro 14: La perca del Nilo ....................................................................... 252.2.2.4 Directrices técnicas para operaciones de pesca y acuicultura ......................... 25

2.3 Organismos vivos modificados ................................................................................................ 262.3.1 El Protocolo de Cartagena sobre la Bioseguridad (2000) ............................................ 262.3.2 Los OGM en otros instrumentos nacionales y supranacionales .................................. 26

2.4 Medidas sanitarias y fitosanitarias (cuarentena) ................................................................... 272.4.1 Reglamentos Sanitarios Internacionales (1969) ........................................................... 272.4.2 Convenio Internacional de Protección Fitosanitaria (1951) ......................................... 27

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2.4.3 Organizaciones fitosanitarias regionales ...................................................................... 292.4.4 Utilización de agentes exóticos de lucha biológica ...................................................... 29

Recuadro 15: Agentes de lucha biológica ................................................................... 292.5 Acuerdos comerciales aplicables a las especies exóticas ........................................................ 30

2.5.1 Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias (1995) ................. 30Recuadro 16: Criterios para las medidas sanitarias y fitosanitarias nacionales

conformes al Acuerdo de la OMC sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias (Acuerdo SFS) ............................................. 31

2.5.2 Acuerdos comerciales regionales .................................................................................. 332.6 Directrices técnicas para el transporte internacional ............................................................. 34

Recuadro 17: Soluciones posibles para reducir al mínimo el riesgo de transferencia de organismos acuáticos nocivos con el agua de lastre ....................................... 34

2.7 Cuestiones vinculadas a la responsabilidad en derecho internacional ................................. 352.8 Consideraciones acerca del derecho internacional aplicable ................................................ 36

3.0 Principales marcos jurídicos, enfoques y herramientas ................................................................ 39

3.1 Marcos ...................................................................................................................................... 393.1.1 Manejo de los ecosistemas ........................................................................................... 39

Recuadro 18: Principios del CDB para el enfoque ecosistémico ................................ 403.1.2 Cooperación transfronteriza e internacional ................................................................. 40

Recuadro 19: Cooperación internacional para el manejo del agua de lastre de los buques ........................................................... 41

3.2 Enfoques ................................................................................................................................... 413.2.1 Prevención ..................................................................................................................... 413.2.2 Precaución ..................................................................................................................... 423.2.3 Restitución de costes (Principio de quien contamina paga) ......................................... 433.2.4 Participación pública y acceso a la información .......................................................... 43

3.3 Herramientas ............................................................................................................................ 443.3.1 Análisis de riesgos ........................................................................................................ 443.3.2 Evaluación de impacto ambiental ................................................................................. 45

4.0 Ordenamientos jurídicos e institucionales nacionales ................................................................... 47

4.1 Relación entre los instrumentos internacionales y nacionales .............................................. 474.2 Problemas comunes a los regímenes nacionales .................................................................... 474.3 Consideraciones generales para el establecimiento de marcos jurídicos nacionales ........... 48

4.3.1 Integración de las cuestiones relativas a las especies exóticas en los procesos deplanificación estratégica ............................................................................................... 49

4.3.2 Creación de una base de conocimientos ....................................................................... 50Recuadro 20: Propuestas para el contenido y utilización de una base

de conocimientos ................................................................................... 504.3.3 Objetivos básicos y componentes de la normativa ....................................................... 514.3.4 ¿Qué tipo de legislación se requiere, unificada o dispersa? ......................................... 524.3.5 ¿Qué tipo de instituciones y mecanismos de coordinación son los más adecuados?... 524.3.6 Relaciones entre las leyes e instituciones de ámbito nacional y subnacional .............. 53

4.4 Objetivos y alcance de los marcos jurídicos ............................................................................ 544.4.1 Objetivos ....................................................................................................................... 544.4.2 Ámbito taxonómico de aplicación ................................................................................ 544.4.3 Ámbito geográfico de aplicación ................................................................................. 55

4.5 Definiciones jurídicas y empleo de los distintos vocablos ...................................................... 554.5.1 Importancia de la utilización de una terminología coherente ...................................... 554.5.2 “Nativo/a”...................................................................................................................... 564.5.3 Especies “exóticas” y sus relaciónes con los organismos vivos modificados.............. 574.5.4 Conceptos de amenaza y daño (especies “invasoras” y “plagas”) ............................... 594.5.5 “Introducción”............................................................................................................... 59

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5.0 Medidas para prevenir o reducir al mínimo introducciones no deseadas ................................. 61

5.1 Dónde deben aplicarse las medidas de control ...................................................................... 615.1.1. En el lugar de origen o de exportación ......................................................................... 615.1.2 En el lugar de importación o puesta en libertad .......................................................... 625.1.3 Control de los movimientos en el interior de un país .................................................. 63

Recuadro 21: La rana mugidora norteamericana ....................................................... 635.1.4 Controles especiales para áreas protegidas y ecosistemas vulnerables ........................ 64

5.2 Procedimientos para reglamentar las introducciones intencionales ..................................... 645.2.1 Fundamentos de un sistema abarcativo de permisos .................................................... 645.2.2 Utilización de las técnicas de listas de especies junto con los sistemas de permisos .. 66

Recuadro 22: Examen de las técnicas de las listas de especies ................................. 675.2.3 Utilización del análisis de riesgo y de la evaluación de impacto ambiental

en los sistemas de permisos ......................................................................................... 68Recuadro 23: Características de un proceso de evaluación satisfactorio .................. 68

5.2.4 Normas y criterios a aplicar en la toma de decisiones ................................................. 71Recuadro 24: Criterios establecidos sobre bases jurídicas para asistir en la

toma de decisiones – Autoridad de gestión de riesgos ambientales de Nueva Zelandia ................................................................................ 71

5.2.5 Los permisos ................................................................................................................. 725.2.5.1 Condiciones generales ...................................................................................... 725.2.5.2 Duración de los permisos ................................................................................. 73

5.2.6 Condiciones especiales para las instalaciones de confinamiento ................................. 73Recuadro 25: Recomendaciones del Código de Conducta de la FAO

para la pesca responsable ..................................................................... 745.2.7 Condiciones especiales para el manejo privado de especies exóticas

(animales domésticos) ................................................................................................... 755.3 Reducir al mínimo el riesgo de introducciones involuntarias ................................................ 76

5.3.1 Consideraciones estratégicas ........................................................................................ 76Recuadro 26: Variaciones y prioridades regionales con respecto

a las vías de invasión ............................................................................ 775.3.2 Medidas vinculadas con las vías de introducción comerciales .................................... 78

Recuadro 27: El escarabajo blanco ............................................................................. 78Recuadro 28: Manejo de introducciones involuntarias en Nueva Zelandia ............... 78

5.3.3 Medidas vinculadas con las vías de transporte ............................................................ 795.3.4 Medidas vinculadas con el desarrollo de infraestructuras ........................................... 80

Recuadro 29: Peces exóticos en el Mediterráneo ........................................................ 815.3.5 Medidas para otros tipos de vías de introducción ........................................................ 81

5.4 Sistemas de monitoreo y de alerta temprana ............................................................................ 81Recuadro 30: Pollos en la frontera ......................................................................................... 82Recuadro 31: Base de datos mundial sobre especies invasoras

y sistema de alerta temprana ........................................................................... 83

6.0 Medidas para responder a las invasiones: erradicación, confinamiento o control ................... 85

6.1 Eleminación de los obstáculos jurídicos que impiden la erradicación y el control .............. 856.1.1 Imperativos comunes relativos al régimen jurídico ...................................................... 856.1.2 Un régimen juridico compatible con la erradicación y el control ................................ 87

6.2 Desarrollo de instrumentos jurídicos para la erradicación, confinamiento y control ......... 876.2.1 Disposiciones jurídicas e institucionales básicas ......................................................... 876.2.2 Medidas a corto plazo: planes de emergencia y respuestas rápidas ............................. 88

Recuadro 32: Caso práctico de facultades utilizadas para apoyar medidas de respuesta rápida .................................................................................... 89

6.2.3 Planificación estratégica para el confinamiento y control a largo plazo ..................... 90Recuadro 33: Lucha contra las especies exóticas invasoras: herramientas ............... 91

6.2.4 Medidas reguladoras e incentivadoras de control de la fauna exótica ......................... 91Recuadro 34: Recomendaciones para la erradicación de vertebrados

terrestres exóticos ................................................................................. 92

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6.2.5 Medidas reguladoras e incentivadoras de control de la flora exótica .......................... 93Recuadro 35: El Programa “Trabajando por el agua” en Sudáfrica ........................ 94

6.3 Medidas jurídicas de apoyo a la recuperación de la biodiversidad nativa ............................ 966.3.1 Reintroducción o restablecimiento de especies nativas ................................................ 966.3.2 Restauración de hábitats y ecosistemas deteriorados ................................................. 97

7.0 Medidas para promover el cumplimiento de la normativa y la responsabilidad ...................... 99

7.1 Responsabilidad penal y civil ................................................................................................... 997.2 Dificultades relativas a los mecanismos de la responsabilidad y represión ........................ 1007.3 Enfoques complementarios para promover la responsabilidad .......................................... 101

8.0 Conclusiones ................................................................................................................................... 105

Apéndice ICuadro de los instrumentos e instituciones internacionales y regionales que tienen disposiciones / programas / actividades relacionados con las especies exóticas invasoras(solo en inglés) ........................................................................................................................................ 107

Apéndice IIDirectrices de la UICN acerca de la pérdida de biodiversidad debida a invasiones biológicas ..... 135

Referencias seleccionadas...................................................................................................................... 152

Índice temático.......................................................................................................................... 162

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Prólogo

El desarrollo del comercio y el transporte en el mundo brinda a las sociedades modernas mayor acceso ala diversidad biológica y potencia los beneficios que de ella pueden obtenerse. El conocimiento e intro-ducción de diversas variedades de especies animales y vegetales, incluyendo las no autóctonas o exóticas,enriquecen nuestras vidas. Estas especies se utilizan para la agricultura, la pesca, la silvicultura, así comopara fines ornamentales y recreativos. No obstante, la introducción de especies exóticas en los ecosiste-mas ha cobrado a menudo un elevado precio en términos de pérdida de biodiversidad y daños al medioambiente y a los recursos naturales. Por consiguiente, la introducción de especies exóticas ha sido reco-nocida como una de las más graves amenazas a nuestra salud como a nuestro bienestar ecológico, socialy económico.

Prácticamente todos los países deben enfrentar problemas causados por las especies exóticas introducidas. Esurgente encontrar soluciones, porque los peligros son cada vez mayores. Para mencionar unos pocos ejem-plos, el mejillón estriado causa perjuicios a la pesca y a la generación de energía eléctrica en Norteamérica,el jacinto acuático sofoca humedales y lagos en África y en China, la serpiente arborícola diezma especiesde aves nativas en las islas de Oceanía, y las ardillas grises desplazan a las ardillas rojas europeas nativas.

La presente Guía para la elaboración de marcos jurídicos e institucionales relativos a las especies exóti-cas invasoras tiene por objeto contribuir a hacer frente a esta problemática. Representa la culminación deuna labor de dos años realizada por el Programa de Derecho Ambiental de la UICN, a través del Centro deDerecho Ambiental y la Comisión de Derecho Ambiental. Fruto de la colaboración con el ProgramaMundial sobre Especies Invasoras, es la cuarta publicación de una serie de la UICN encaminada a com-plementar la Guía del Convenio sobre la Diversidad Biológica de la UICN. Esta publicación reafirma lavoluntad de la UICN de asistir a las Partes en la aplicación del Convenio.

Esta Guía tiene por finalidad dar asesoramiento e información práctica a legisladores y decisores para ela-borar o consolidar el ordenamiento jurídico e institucional en materia de especies exóticas invasoras, deconformidad con el Artículo 8(h) del Convenio sobre la Diversidad Biológica, y con las obligaciones per-tinentes contenidas en otros instrumentos internacionales y regionales. La Guía hace hincapié en la nece-sidad de cooperación y coordinación entre los diversos sectores e instituciones a fin de encontrar solucio-nes válidas a los problemas planteados por las invasiones de especies exóticas.

La Guía proporciona un marco estructurado para tratar la problemática de las especies exóticas invasoras.Contiene numerosos ejemplos prácticos para entender el impacto de la introducción de especies exóticasy complementa la labor de los científicos, ecologistas y economistas, poniendo de manifiesto cómo lalegislación y las instituciones, conjuntamente, pueden contribuir a controlar y mitigar el impacto de lasespecies exóticas invasoras. En cada capítulo se establecen vínculos importantes entre las bases científi-cas y los instrumentos jurídicos.

En el Capítulo 1 se sitúa a las especies exóticas invasoras en su contexto científico, ecológico, económi-co, sanitario y jurídico. En los Capítulos 2 y 3 se presenta un panorama general de los instrumentos inter-nacionales relativos a las especies exóticas, haciendo hincapié en las relaciones entre las medidas perti-nentes de los tratados ambientales internacionales y el régimen del comercio internacional, sintetizandolos enfoques, principios y herramientas jurídicas derivados del derecho internacional existente que debe-rían ser tomados en cuenta a la hora de elaborar marcos nacionales y regionales.

En los Capítulos 4 a 6 se examina cómo integrar diversos principios, instrumentos y otros aspectos jurídi-cos en la elaboración de disposiciones y procedimientos nacionales para evitar o limitar la introducción deespecies exóticas y sus correspondientes impactos, y se formulan recomendaciones al respecto. Se danindicaciones claras acerca de los aspectos que deberían ser integrados en la normativa, utilizando cuandoconviene ejemplos tomados de la práctica de diversos países. En el Capítulo 7 se trata el importante temade los mecanismos de cumplimiento encaminados a promover la responsabilidad y rendición de cuentasen lo que respecta a la introducción de especies exóticas. El último capítulo expone las conclusiones.

Por lo que respecta a la preparación de este libro, tenemos una especial deuda de gratitud para con Cyrille deKlemm, fallecido el año pasado. Fue gracias a su brillante trabajo e intensa dedicación, y a su labor con el

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Consejo de Europa en 1996, que se plantaron las primeras semillas que darían como fruto esta publicación.El Programa de Derecho Ambiental de la UICN expresa su profundo agradecimiento al Programa Mundialsobre las Especies Invasoras y a la Comisión Europea por sus iniciativas que han abierto el camino en esteimportante tema y por su generoso apoyo financiero, sin el cual este proyecto no hubiese sido posible.

Charles Di LevaDirector

Programa de Derecho Ambiental de la UICN

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Prefacio editorial

El Programa Mundial de Especies Invasoras y el derecho

El impacto de las actividades humanas se extiende y abarca todos los ámbitos de nuestro planeta. Un grannúmero de estas actividades causa perjuicios a los ecosistemas, naturales o sometidos a manejo, de los quedependemos. En algunos casos los agentes destructores han sido claramente identificados y se procuranmitigar los daños, aun a nivel internacional. Un claro ejemplo de ello es el de la capa de ozono. Cuandolos estudios científicos demostraron que los refrigerantes comerciales estaban agotando la capa de ozono,un protocolo internacional, acordado y aplicado por los países signatarios, instó a reducir la fabricación dedichos compuestos. Se produjeron sustitutos que no dañan el medio ambiente.

La mayoría de los problemas ambientales son mucho más complejos e involucran múltiples factores decambio, muchos de los cuales desempeñan un papel importante en la economía de los distintos países,como sucede con los procesos industriales que están modificando la composición atmosférica y, por ende,el clima del planeta. También hay factores de cambio ambientales, a veces sumamente nocivos, entreteji-dos en la trama compleja del quehacer de nuestras sociedades. Las especies exóticas invasoras formanparte de esta categoría.

Chris Bright, en su libro “Life Out of Bounds”, declara: “Las invasiones biológicas son un tema de políti-ca sumamente frustrante, complejo y desalentador: no se prestan a una solución clara y simple”. Esta afir-mación algo abrupta explica, en cierta medida, la razón de ser del PMEI (Programa Mundial sobre lasEspecies Invasoras). El PMEI procura aportar nuevos enfoques y crear una voluntad de hacer frente a estosproblemas. Parte de su trabajo consiste en ayudar a elaborar nuevas herramientas y capacidad, a nivelnacional y mundial.

Esta “Guía para la elaboración de marcos jurídicos e institucionales relativos a las especies exóticas inva-soras” representa una muy importante contribución del Centro de Derecho Ambiental de la UICN al tra-bajo del PMEI. Brinda numerosos ejemplos de los diversos métodos empleados para hacer frente a lasespecies invasoras, desde el nivel local al nivel mundial. Estos modelos serán sumamente útiles en el futu-ro, tanto para resolver problemas locales como para crear una estrategia amplia que nos permita contra-rrestar el movimiento creciente de transporte de material biológico a través de todo tipo de fronteras. EstaGuía suministrará una excelente base para mejorar el funcionamiento de las disposiciones existentes, ytambién para idear nuevas estructuras jurídicas e institucionales que sean quizá más abarcativas y aún máseficaces.

Harold MooneyPresidente

Programa Mundial sobre las Especies Invasoras

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Nota de los autores

Esta Guía para la elaboración de marcos jurídicos e institucionales relativos a las especies exóticas inva-soras forma parte de una serie de guías jurídicas preparadas por la UICN con el fin de facilitar una efec-tiva puesta en práctica del Convenio sobre la Diversidad Biológica. Desde 1994, el Centro de DerechoAmbiental ha publicado tres, relativas a la aplicación general de la Convención y a la aplicación de algu-nas de sus disposiciones específicas. 1

Esta Guía tiene por finalidad brindar indicadores e información práctica a legisladores y decisores paraelaborar o consolidar el ordenamiento jurídico e institucional en materia de especies exóticas invasoras, deconformidad con el Artículo 8(h) del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), y con otros instru-mentos internacionales y regionales. El Artículo 8 (h) del CDB dispone que las Partes, en la medida de loposible y según proceda, “impedirán que se introduzcan, controlarán o erradicarán las especies exóticasque amenacen a ecosistemas, hábitats o especies”.

En la Guía se examina asimismo en qué medida las disposiciones relacionadas con las especies exóticaspueden resultar pertinentes o aplicables a regímenes relativos a los organismos vivos modificados y a labioseguridad. El Artículo 8(g) del CDB dispone que las Partes, siempre en la medida de lo posible y segúnproceda, establecerán o mantendrán medios para regular, administrar o controlar los riesgos derivados dela utilización y la liberación de organismos vivos modificados como resultado de la biotecnología que esprobable tuviesen repercusiones ambientales adversas que puedan afectar a la conservación y a la utiliza-ción sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana. ElProtocolo de Cartagena sobre la Bioseguridad (aprobado en Montreal en enero de 2000) integra disposi-ciones específicas acerca de la aplicación de esta disposición.

Los capítulos de esta Guía abarcan los temas siguientes:

En el Capítulo 1 se presenta el contexto científico y diversos temas a tener en cuenta al elaborar o fortale-cer medidas jurídicas y de política sobre las especies exóticas. Se brindan ejemplos prácticos de las limita-ciones de los actuales conocimientos científicos, así como de las dificultades relativas a las definiciones yutilización de la terminología, para poner de manifiesto diversas cuestiones que los juristas y redactoresdeberían tomar en cuenta. Se indican los motivos por los que las especies exóticas invasoras constituyen unproblema mundial y se subrayan sus efectos potenciales de tipo social, económico, sanitario y ecológico.

El Capítulo 2 presenta un panorama de las obligaciones y compromisos actualmente existentes con arre-glo al derecho internacional, que los decisores y legisladores deben tener en cuenta. Se indica de quémanera se trata la introducción de especies exóticas en los distintos ámbitos temáticos del derecho inter-nacional, con especial referencia a la relación entre las medidas pertinentes de los tratados ambientalesmultilaterales y de los acuerdos relativos al comercio internacional. Es una “instantánea” del estado actualdel derecho internacional a este respecto, que no tiene por objeto evaluar su eficacia ni formular reco-mendaciones acerca de su futuro desarrollo y orientaciones.

El Capítulo 3 sintetiza los principales marcos, enfoques y herramientas derivados del derecho internacio-nal existente que deberían utilizarse a la hora de elaborar marcos jurídicos e institucionales nacionales yregionales. Algunos de éstos son ya conocidos en otros ámbitos del derecho ambiental (por ej. la partici-pación pública y el acceso a la información), mientras que otros son específicos a la gestión de riesgosambientales (precaución, análisis de riesgos, evaluación de impacto ambiental).

El Capítulo 4 presenta consideraciones estructurales para los ordenamientos nacionales. Examina proble-mas comunes y brinda indicaciones acerca del tipo de legislación e instituciones más adecuados para supe-rarlos. Se estudian los objetivos y ámbito de aplicación de la legislación, el tema complejo de las defini-ciones jurídicas, y la importancia de las bases de conocimientos para el buen funcionamiento de los con-troles reglamentarios de especies exóticas.

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1 A Guide to the Convention on Biological Diversity (1994), A Guide to Undertaking Biodiversity Legal andInstitutional Profiles (1998); y A Guide to Designing Legal Frameworks to Determine Access to GeneticResources (1998).

En los Capítulos 5 y 6 se describen respectivamente las disposiciones y procedimientos jurídicos que pue-den utilizarse para impedir o reducir al mínimo las introducciones indeseables y para tomar medidascorrectivas si las especies introducidas se han convertido en invasoras. Se indican claramente los factoresa integrar en la normativa, haciendo referencia, cuando conviene, a ejemplos tomados de la experiencia ypráctica de distintos países.

En el Capítulo 7 se tratan posibles medidas y enfoques encaminados a mejorar el cumplimiento de la nor-mativa y a promover la responsabilidad. Se examina la aplicación de sistemas clásicos de responsabilidadpenal y civil frente a conductas ilícitas o nocivas relacionadas con las especies exóticas invasoras, así comola función posible de otros mecanismos que están cobrando mayor importancia a este respecto.

El Capítulo 8 presenta las conclusiones.

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Agradecimientos

Agradecemos profundamente a todos aquellos que formularon sugerencias y críticas constructivas duran-te la redacción de la presente Guía.

Nos han brindado generosamente información, ideas y estímulo los autores de los estudios de casos nacio-nales y documentos conceptuales presentados en el Seminario UICN-CDA sobre las dimensiones jurídi-cas e institucionales de la introducción y control de especies exóticas invasoras (Bonn, Alemania, 10-11de diciembre de 1999). Entre ellos figuran Amanda Anastassiades, Mark Christensen, Bharat Desai,Alexandra Duverger, Piero Genovesi, Lyle Glowka, Robert Griffin, John Hedley, Alejandro Iza, PeterJenkins, Julian Kinderlerer, Ingo Kowarik, Diego Kravetz, Grazyna Krzywkowska, Marc Miller, Maria DiPaola, Clark Peteru, Neil Pillay, Iqbal Rajahbalee, Tobias Salathé, Robyn Stein, Jake Werksman, RüdigerWittenberg y Tomme Young.

Muchos expertos participantes en el Programa Mundial sobre las Especies Invasoras (PMEI), coordinadopor el Comité Científico sobre Problemas del Medio Ambiente (SCOPE), en colaboración con CABIBioscience, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la UICN – UniónMundial para la Naturaleza y DIVERSITAS, han brindado continuamente su asistencia y respondido aconsultas específicas, grandes y pequeñas. Vaya nuestro especial agradecimiento a Harold Mooney(Presidente del PMEI), Laurie Neville (Coordinadora del PMEI), Véronique Plocq Fichelet (SCOPE) yMaj de Poorter (Grupo Especialista en Especies Invasoras de la UICN) por la información brindada y tam-bién por su entusiasmo, dedicación, apoyo moral y asistencia en este proyecto. Agradecemos asimismo aMick Clout, Jamie Reaser, Richard Mack, Jeff McNeely, Peter Schei, Simon Stuart y Jeff Waage.

Muchas de las personas ya mencionadas dedicaron generosamente tiempo y atención a brindar comenta-rios sobre los sucesivos borradores de este libro, así como también Stefan Olsson (Comisión Europea),Gretchen Stanton (OMC), Nick van der Graff y Robert Griffin (FAO). Agradecemos profundamente susobservaciones detalladas y reflexivas. Todos sus comentarios, sugerencias y críticas han sido tomados encuenta, pero las opiniones expresadas son nuestras, y cualquier error u omisión es de nuestra plena res-ponsabilidad.

Expresamos también nuestro reconocimiento a los colegas de la Comisión de Derecho Ambiental de laUICN por el tiempo que han dedicado a contestar a nuestras preguntas y brindar sus comentarios. ElProfesor Charles Okidi y Louise de La Fayette merecen un especial agradecimiento.

Jil Self ha hecho un extraordinario trabajo de corrección del texto y apoyo moral. Los bibliotecarios delCentro de Derecho Ambiental de Bonn, Anni Lukács, Raymond Narine y Alexandra Zimmerman, mere-cen nuestro cordial agradecimiento por su labor de búsqueda minuciosa en instrumentos internacionales,legislación nacional y artículos sobre el tema. Alexandra Maury, que efectuó una pasantía jurídica en laUICN, nos ayudó mucho en el trabajo de estudio y revisión de documentos jurídicos mencionados en estaGuía.

Para esta versión en español, también queremos manifestar nuestro agradecimiento a Amalia de Klemm.Ella con su mejor disposición y rigurosidad profesional hizo la difícil traducción de esta Guía.

Por último, agradecemos a Charles Di Leva (Director del Programa de Derecho Ambiental de la UICN) ya Françoise Burhenne-Guilmin (Asesora Jurídica, Programa de Derecho Ambiental de la UICN) por suapoyo, consejos prácticos y paciencia durante la preparación de esta Guía.

Clare ShineNattley WilliamsLothar Gündling

Bonn, agosto de 2000

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A la hora de desarrollar o reforzar un marco jurídi-co relativo a la introducción no intencional de espe-cies exóticas, deben tenerse en cuenta cuestionescomplejas de tipo científico, social, sanitario y eco-nómico.

Los enfoques jurídicos relacionados con las especiesexóticas invasoras han sido ideados para responder aproblemas que la comunidad científica ha identifica-do y documentado durante décadas. Se han venidodesarrollando paulatinamente una serie de conceptosy términos para el análisis de los problemas y riesgosvinculados con la introducción de especies y los pro-cesos de invasión, aunque los científicos de distintasdisciplinas no siempre los han utilizado de la mismamanera ni de forma consecuente. Recientemente, loseconomistas, así como especialistas de otros sectores,han introducido en este ámbito su propio vocabularioy herramientas de análisis.

El derecho, por su parte, procura establecer princi-pios, normas y criterios objetivos que regulen los

derechos, las responsabilidades y la conducta de losindividuos, las comunidades, el sector empresarial ycomercial, los gobiernos y organismos administrati-vos. Se utiliza para llevar a la práctica objetivos depolítica aprobados a nivel internacional, regional,nacional o subnacional, y debe funcionar de formajusta y coherente para establecer una base jurídicasegura y previsible.

Los legisladores tropiezan con importantes proble-mas a la hora de desarrollar unos marcos efectivos yunas prácticas coherentes sobre las especies exóti-cas, teniendo en cuenta la rápida evolución de losconocimientos científicos, los riesgos o incertidum-bre que rodean a muchas actividades relacionadascon las especies exóticas, y la importancia económi-ca y social que revisten dichas especies en diversossectores.

El Capítulo 1 destaca diversas cuestiones y temasque deberían tomarse en cuenta a la hora de elaborarregímenes reglamentarios.

1.0 Introducción

1.1 Consideraciones científicas pertinentes para la legislación

1.1.1 ¿Qué es una “especie exótica”?

Se utilizan diversos términos para describir a aque-llas especies que se encuentran en ecosistemas de losque no son nativas. Algunos de estos términos son“exógena”, “extranjera”, “exótica”, “nueva”, “pla-ga”. En esta Guía utilizaremos sistemáticamente eltérmino “exótica”, englobando el significado detodos los vocablos de la lista anterior.

El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB)firmado en Río de Janeiro en 1992 utiliza el térmi-no “exótica” (Artículo 8(h)) sin definirlo. Una posi-ble definición, que aparece en los Lineamientosprovisionales para la prevención, introducción ymitigación del impacto de las especies exóticas, ela-borados en el marco del Órgano Subsidiario de ase-soramiento científico, técnico y tecnológico delCDB (véase párrafo 2.2.1.1.) sería la siguiente:

Especie exótica: una especie que sehalla fuera de su área normal de dis-tribución.

Esta definición tan concisa necesita algunas aclara-ciones. En términos biológicos, se considera queuna especie es nativa en su área de distribuciónnatural pasada o presente (los hábitats y ecosiste-mas en los que vive o ha vivido) o dentro de su áreapotencial de difusión (el área a que puede llegar consus patas, alas o sistemas de dispersión a través delagua o del aire, aun si es muy poco común en ella).

Si se encuentran individuos de una especie fuera de su“área de distribución normal”, éstos se consideranexóticos en su nueva ubicación. El hecho de que lasespecies no puedan llegar hasta este lugar por sus pro-pios medios supone algún tipo de intervención porparte del ser humano en el traslado o la introducciónde dichas especies (véase párrafo 1.2). El factor deci-sivo es que esta intervención permite que la especie oel organismo cruce algún tipo de barrera biogeográfi-ca que –en términos ecológicos– no podría franquear.

El concepto de “distribución normal” es un aspectocrucial de cualquier definición científica de unaespecie exótica. Sin embargo, este enunciado, enapariencia tan preciso, no es siempre útil para unadefinición legislativa, ya que en muchos casos nopodrá comprobarse objetivamente en cuanto a unaespecie dada (véase asimismo el párrafo 4.5.2).

Otro punto a considerar es que el concepto de “dis-tribución normal” corresponde a unos límites eco-lógicos vinculados con el área de repartición de lasespecies. Estas fronteras naturales no coincidencon las fronteras políticas artificiales entre los paí-ses y las unidades subnacionales (regiones, provin-cias, cantones, Länder) y dado que casi todas laslegislaciones siguen estos límites jurisdiccionales,cabe encontrar algún medio para integrar los pará-metros ecológicos en las estructuras legislativas yadministrativas clásicas (véase el Capítulo 5).

El término “invasor” tampoco tiene una definiciónnormalizada. Se interpreta de diferentes maneras ya veces se utiliza de forma intercambiable con tér-minos ya establecidos como “plaga” o “mala hier-ba”, que sirven tanto para las especies nativas comopara las exóticas. El denominador común de estostérminos es a menudo el concepto de impacto nega-tivo, en forma de daño infligido a la especie, allugar o al ecosistema receptor. El CDB adopta lasiguiente definición:

Especie exótica invasora: una especieexótica que amenaza los ecosistemas,los hábitats o las especies (Artículo 2).

Esta amplia definición abarca potencialmente doscategorías distintas de especies exóticas.

La primera, la que más corresponde a lo que seentiende generalmente por invasión, incluye aque-llas especies exóticas que escapan al control huma-no, superan fronteras físicas establecidas y ocasio-nan daños ambientales. Este tipo de procesos deinvasión plantea particulares problemas a nivel jurí-dico y reglamentario, que a menudo no han encon-trado aún una solución adecuada.

La segunda categoría comprende aquellas especiesexóticas sometidas al control humano, pero que per-judican a los ecosistemas nativos (por ej. las especiesexóticas de árboles en plantaciones de monocultivo,que introducen en las aguas freáticas resinas tóxicasque no se encontrarían en ellas naturalmente). Estetipo de daño se deriva de que las especies sean exóti-cas, no de su índole invasora. Normalmente, esta

clase de problemas se puede solucionar mediantereglamentaciones o incentivos clásicos de uso de lastierras y de manejo ambiental.

A los efectos de la presente Guía, el término ”inva-sor“ se aplicará siempre a la primera de dichas doscategorías, excluyendo a todas las especies exóticasque, aun generando algún tipo de amenaza contra losecosistemas, los hábitats o las demás especies, seencuentran bajo control humano y no están estableci-das. Una definición de trabajo podría ser la siguiente:

“Se entiende por especie invasora unaespecie exótica que se establece en unecosistema o hábitat natural o semina-tural, es un agente que induce cambiosy amenaza a la biodiversidad biológicanativa” (UICN, 2000).

Se considera pues que las especies exóticas invasorasson un subconjunto de la totalidad de las especiesexóticas, ya que no todas las especies exóticas que seintroducen en un área determinada llegan a convertir-se en invasoras. A pesar de todo, existe cierta incerti-dumbre y no pocas discusiones acerca del punto apartir del cual una especie exótica puede ser denomi-nada “invasora”. En los párrafos siguientes, procura-remos describir de manera simplificada la secuenciade acontecimientos que va de la introducción de unaespecie hasta la invasión propiamente dicha:

• La introducción significa, en términos cien-tíficos, que la especie, subespecie o taxóninferior de especie exótica fueron introduci-dos intencionalmente por el hombre, hacién-

Elaboración de marcos jurídicos e institucionales relativos a las especies exóticas invasoras

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El alcance del término “especie” también debe serexplicitado. Las recientes Directrices de la UICNsobre las Invasiones Biológicas recomiendan quese interprete dicho término con inclusión de lassubespecies y taxones inferiores, así como cual-quier parte, gameta, semilla, huevo o propágulo dedichas especies que pueda sobrevivir y, más tarde,reproducirse (UICN, 2000). El motivo de dichoenfoque abarcativo es que se pueden generar dañospartiendo de las unidades taxonómicas más bajas

de una especie, introducidas en lugares en los queprimitivamente no estaban presentes. La introduc-ción de subespecies o de poblaciones exóticas pue-de tener repercusiones devastadoras para el medioambiente, entre las que figura la pérdida de genesadaptados o de complejos genéticos y una depre-sión reproductiva causada por el cruce de distintassubespecies, por ejemplo, que puede conducir a laextinción local (véase el Recuadro 1).

Recuadro 1: La cabra de los Montes Tatra

Cuando la cabra montesa (Capra ibex ibex) de Eslovaquia se extinguió debido a la caza excesiva, se introdu-jeron exitosamente especímenes desde Austria, un país vecino. Posteriormente se sumaron al rebaño especí-menes de benzoar (C. ibex aegagrus) de Turquía, y de la subespecie nubiense (C. ibex nubiana), originariosdel Sinaí, dando como resultado unos híbridos que criaron en pleno invierno, por lo que ninguna cría pudosobrevivir y la población se extinguió. Cabe presumir que esta crisis de desajuste reproductivo fue causadapor una adaptación diferente al clima entre las poblaciones donantes y la receptora. (Templeton, 1996).

1.1.2 ¿Qué se entiende por “especie exótica invasora”?

dole franquear una importante barrera geo-gráfica (dentro de un mismo país, este tipode introducciones son también denominadastraslados o translocaciones). Desde un puntode vista jurídico, este término necesitaobviamente una definición más completa(véase párrafo 4.5.5).

• Una especie exótica introducida de manerafortuita, o una especie exótica introducidadeliberadamente, que se extienda más alládel ámbito de control humano, puede extin-guirse en un corto lapso, establecerse duran-te algún tiempo para después extinguirse, opermanecer en la(s) zona(s) donde se intro-dujo, sin trastornar los ecosistemas o biotalocal. Se podría decir que la naturalizacióncomienza cuando se superan las barrerasabióticas y bióticas que se oponen a la super-vivencia y cuando se salvan diversos obstá-culos a la reproducción normal (véase engeneral Richardson et al, 2000).

• Se puede decir que existe invasión cuandolas especies exóticas, además de persistir,proliferan y se extienden más allá de determi-nados límites. Esto puede suceder de diversasmaneras: una especie exótica puede encontrarun nicho vacío y difundirse (posiblementetras permanecer como no invasora durantedécadas), o puede competir por un nicho yaocupado por una especie nativa. El estado delecosistema receptor incide en las probabilida-des de éxito de una invasión (véase infra).

El problema fundamental al que se enfrentan loscientíficos, juristas y otros expertos es que resultaextremadamente difícil predecir de forma precisa quéespecies exóticas tendrán efectos benignos y cuálesse convertirán en invasoras en un nuevo hábitat, unavez liberadas de los factores bióticos y abióticos queregulaban otrora el crecimiento de su población.

Los factores temporales hacen que la predicciónsea aún más difícil. Mientras que algunas especiesexóticas muestran rápidamente su tendencia a lainvasión, otras pueden tener un largo período de“latencia”. La invasión puede verse luego desenca-denada por diversos factores. Una alteración delhábitat o la llegada de otra especie exótica que inte-ractúe con la primera puede poner fin a la “laten-cia” de tipo ambiental. En Nueva Zelandia, porejemplo, la llegada accidental de una avispa polini-zadora australiana permitió la implantación de lassemillas de la higuera exótica de la bahía deMorton (la tasa aumentó de un 0% a un 100%). Elperíodo de latencia genética causado por la faltarelativa de adaptación de la especie exótica al nue-vo entorno puede a veces ser superado por la llega-da de nuevo material genético aportado por poste-riores introducciones (Crooks y Soulé, 1999).

Aunque no existen criterios establecidos acerca dela magnitud del daño, de la difusión o del tamañomínimo de la población para que una especie seconsidere invasora, está claro que un número muyreducido de individuos, que representen sólo unapequeña fracción de la variación genética de laespecie en su área de repartición natural, puede sersuficiente para generar un daño ambiental masivo(véase párrafo 1.5). Por este motivo, cada especieexótica debe ser considerada a efectos del manejocomo potencialmente invasora, hasta tanto existano se determinen indicios que indiquen razonable-mente lo contrario. Por este motivo, el principio yenfoque de precaución, basado en pruebas científi-cas, debería constituir la base de todo marco jurídi-co de prevención (véase el párrafo 3.2.2.).

Los ordenamientos jurídicos deben tener en cuentala particular vulnerabilidad de ciertos ecosistemasante la invasión. Algunos ecosistemas geográfica oevolutivamente aislados, como las islas oceánicas,ciertas montañas y lagos, y la Antártida, suelenestar caracterizados por altos niveles de endemismoy de diversidad biológica. La evolución sumada alaislamiento durante millones de años han hechoque estas especies sean especialmente vulnerablesante competidores, depredadores, agentes patóge-nos y parásitos provenientes de otras zonas.

En el otro extremo del espectro, las zonas someti-das a deterioro ecológico y presión también pare-cen estar en grave peligro. Cabe mencionar laszonas urbanas industriales, los hábitats sometidos atrastornos periódicos o en etapa de sucesión, lospuertos, lagunas, estuarios y márgenes de los cur-sos de agua, donde los efectos de las alteracionesnaturales y antropogénicas suelen estar ligadosentre sí (Kowarik, 1999). Los sistemas de aguasinteriores sometidos a contaminación térmica deri-vada de actividades industriales o generadoras deenergía pueden resultar más vulnerables a la inva-sión de especies de aguas cálidas, sean éstas intro-ducidas de forma fortuita o intencional.

Algunos de los factores que contribuyen directa-mente a este deterioro son el desmonte de las tie-rras, la explotación intensiva y la contaminación.Muchas especies exóticas invasoras son especies“colonizadoras” que aprovechan la desaparición decompetidores causada por la degradación del hábi-tat en que se hallan. El cambio climático mundialtambién es un factor importante que ayuda a la difu-sión y al establecimiento de especies exóticas inva-soras. Por ejemplo, el aumento de las temperaturaspuede contribuir a extender el área de distribuciónde especies exóticas de mosquitos portadores deenfermedades (Mooney y Hofgaard, 1999).

A efectos jurídicos, el concepto de “invasor” (asícomo el de “exótico”, véase párrafo 1.1.1 supra) debeser tratado independientemente de las fronteras sec-

Introducción

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La mayoría de los ecologistas asociarán probable-mente las invasiones biológicas a la difusión deespecies exóticas, y no a la colonización de dunascosteras, zonas abandonadas de pastoreo u otrossistemas por especies autóctonas (Mooney, 1998).Sin embargo, las especies nativas, incluidas las pla-gas, también pueden convertirse en invasoras.

Los “invasores nativos” (o “invasores locales”) sonaquellas especies que se introducen por sus propiosmedios en hábitats modificados y, a continuación,sufren una explosión demográfica que, a menudo,causa importantes perjuicios económicos a los cul-tivos u otros componentes de la diversidad biológi-ca. Un manejo inadecuado de las tierras u otrosrecursos puede ser a menudo la causa inmediata deeste tipo de invasiones. Las alteraciones del hábitat,la conversión de tierras a usos agrícolas o la erradi-cación de los depredadores naturales puede desen-cadenar un tipo de comportamiento muy diferenteen un “residente” antes inofensivo – como lospequeños roedores, lagomorfos y langostas de cier-tas zonas de África.

Los sistemas de comercio tanto mundiales comonacionales pueden contribuir a estas tendencias, enla medida en que fomenten, por ejemplo, el des-

monte de las tierras para el monocultivo comercial,reduciendo así la capacidad de adaptación del eco-sistema en cuestión y de la biodiversidad autócto-na.

Desde un punto de vista jurídico, las actividadesque generan invasiones de especies nativas son porregla general diferentes de las que desencadenasinvasiones de especies exóticas, y requieren medi-das distintas de prevención y manejo. Sin embargo,puede haber grandes semejanzas en la etapa deerradicación y lucha contra estas especies, puestoque “las especies exóticas que consiguen adaptarsesuelen comportarse de manera muy parecida a lasespecies colonizadoras nativas” (Thompson et al,1995).

Esta Guía toma en consideración solamente lasespecies exóticas invasoras, con arreglo al alcancedel Artículo 8(h) del Convenio sobre la DiversidadBiológica. Aún así, muchos de los componentestratados más adelante son también pertinentes parala elaboración de ordenamientos jurídicos relativosa las especies nativas invasoras.


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toriales o jurisdiccionales. Una especie exótica que sevuelve invasora no permanecerá necesariamente enla unidad espacial o política en la que fue introduci-da. Esto implica que las prohibiciones a la introduc-ción de especies exóticas en las áreas y hábitats pro-tegidos, aunque son importantes y posiblementeadecuadas en ciertos casos, deberían ser sólo un com-

ponente de los regímenes de prevención y control.Además, como los ecosistemas vulnerables puedenextenderse de ambos lados de una frontera política,las disposiciones jurídicas deberían establecer basespara una cooperación transfronteriza y, en la medidade lo posible, para unas medidas concertadas de pre-vención y mitigación (véase párrafo 3.1.2).

1.1.3 Comparación con las especies nativas invasoras

1.1.4 Comparación con los organismos vivos modificados

Los organismos vivos modificados (OVMs), inclui-dos aquellos organismos modificados genética-mente, pueden considerarse en cierto modo comoun subconjunto de especies exóticas, tal como seexplica más adelante.

Los organismos de esta categoría son organismoscuyo material genético ha sido modificado de unamanera que no podría lograrse naturalmente porreproducción sexual o recombinación. La tecnolo-gía del ADN recombinado hace posible la transmi-sión de material genético a través de medios bio-químicos y, por lo tanto, la modificación genéticade plantas, animales y microorganismos. Así pues,la biotecnología moderna permite introducir unamayor diversidad de genes en los organismos vivosque la que permitían los métodos tradicionales decría y selección, así como obtener nuevas combina-ciones del material genético (véanse las considera-

ciones sobre el Protocolo de Cartagena sobre laBioseguridad, en el párrafo 2.3).

Los OVMs son, por definición, “exóticos” en lamedida en que no tienen una distribución normal yno se pueden encontrar en el medio ambiente natu-ral hasta el momento de su introducción. Comosucede con las especies exóticas que se conviertenen invasoras, es posible que la liberación o la fugade ADN transgénico, recombinado o nuevo puedatener efectos graves e irreversibles sobre la seguri-dad ambiental. Por otro lado, como sucede conmuchas especies exóticas introducidas de maneradeliberada, los OVMs pueden aportar beneficios ala economía y a la seguridad alimentaria.

Por estos motivos, toda normativa de control de laspruebas, los movimientos y la liberación de OVMspuede tener muchos puntos en común con las medi-

das que reglamenten la introducción de especiesexóticas (Schembri y Lafranco, 1996). Algunospaíses reglamentan ya los organismos genética-mente modificados bajo la misma legislación unifi-cada que se utiliza para controlar la introducción deespecies exóticas (véase párrafo 4.5.3).

La compleja cuestión de la bioseguridad1 rebasa elmarco de esta Guía. A pesar de ello, se indican enlos capítulos siguientes ciertas formas de aplicar oadaptar a los OVMs las medidas destinadas a pre-venir y mitigar los impactos negativos de las espe-cies exóticas.

Introducción

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1.2 Procesos y actividades capaces de generar invasiones de especies exóticas

La introducción de especies animales y vegetalesmás allá de su área de distribución natural estáestrechamente ligada a la historia de la civilización(Kowarik, 1999). La colonización, en particular,dio lugar a desplazamientos transoceánicos masi-vos y expuso a los sistemas ecológicos, así como alas comunidades indígenas, a presiones y amenazashasta entonces desconocidas para ellos.

En la era moderna de la mundialización, el comer-cio, el transporte, los viajes y el turismo han acre-centado considerablemente la tasa de traslados delas especies. Unos medios de transporte másmodernos, más rápidos y más seguros constituyenvectores de introducción de numerosos animales,plantas y material biológico más allá de las barre-ras originales. El intercambio se acelera también enlos mercados mundiales, propiciando los flujos decapital como de mercancías.

En la gran mayoría de los casos, el establecimientode especies exóticas que pueden convertirse eninvasoras se genera a través de tres categorías de

actividades, que tienen objetivos legítimos, econó-micos o de otro tipo (adaptado de Veitch, 1999).Por tanto, será preciso elaborar marcos jurídicosque cubran los aspectos siguientes:

• introducciones deliberadas, para su uso en sis-temas de producción biológica (como la agri-cultura, la silvicultura y la pesca), para laarquitectura paisajística y con fines recreativosy decorativos;

• introducciones deliberadas para su uso en con-finamiento o cautividad (zoológicos, acuicul-tura, maricultura, acuarios, horticultura,comercio de animales domésticos, etc.), con elconsabido riesgo de fuga o de liberación enmedios naturales;

• introducciones fortuitas de especies, organis-mos o agentes patógenos a través de vías rela-cionadas con el transporte, el comercio, losviajes o el turismo.

1.2.1 Introducciones intencionales

Muchas economías dependen en gran parte de lasespecies exóticas que se han ido introduciendo a lolargo de los siglos en la agricultura y en otros siste-mas de producción biológica.

Es conocida por todos la introducción de ganadovacuno y otros tipos de ganado en Australia,Argentina y el noroeste americano (se conocemenos la consiguiente introducción de coleópterosestercoleros para procesar los excrementos de estosanimales). Estas introducciones dieron lugar acambios masivos en la composición de las especiesde las praderas de zonas templadas y, en la mayoríade los casos, a la destrucción de comunidades deplantas nativas.

En algunos países, la producción agrícola modernadepende cada vez más de los cultivos que han sidomodificados genéticamente para obtener mayorproductividad, valor nutritivo o resistencia a lasplagas, como por ejemplos los tomates, los cereales,la mandioca, el maíz y la soja. Tres años después desu lanzamiento, la soja genéticamente modificadarepresentaba casi la mitad de las plantaciones desoja de Estados Unidos y de Argentina.2

También se introducen especies exóticas de formaintencional para la lucha biológica contra especiesque se han convertido en invasoras. Los agentesbiológicos de lucha contra especies exóticas se uti-lizan para mantener o restablecer la salud de espe-

1 El Centro de Derecho Ambiental de la UICN publicará en 2002 una guía especial acerca de la puesta en prácticadel Protocolo sobre la Bioseguridad (2000).

2 The Economist, 31 de julio de 1999.

cies de importancia económica, utilizando agentesde predación o de infección para combatir plagas,parásitos y agentes patógenos exóticos. Así pues, seintroduce deliberadamente en el ecosistema unaespecie que contribuya a luchar contra la especieexótica invasora o a erradicarla. En el mejor de loscasos, la especie introducida con este fin atacarásólo a la especie blanco de la lucha o control. Sinembargo, en algunos casos, los agentes exóticos delucha biológica pueden causar impactos negativosen el ecosistema y en las especies nativas, e incluso

convertirse a su vez en especies invasoras. Existennumerosos casos documentados en los que la espe-cie introducida ha atacado a otras especies que noeran su blanco o ha llegado a convertirse en unagente causante de la extinción de plantas o anima-les nativos (véase el Recuadro 2). Por lo tanto, lautilización de agentes de lucha biológica como par-te de las estrategias de erradicación o de controldebe estar sometida a rigurosos controles regla-mentarios (véase el párrafo 2.4.4).


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Recuadro 2: El sapo gigante y otros agentes de lucha biológica

En Australia se introdujo el sapo marino gigante (Bufo marinus) para luchar contra los insectos de los caña-verales. El sapo se convirtió en un voraz depredador de insectos, lagartos, serpientes y pequeños mamíferosnativos de la zona, y pasó a ser una amenaza para otros valiosos depredadores debido a las venenosas secre-ciones de su piel. En Nueva Zelandia se desencadenó un ciclo interminable de problemas al intentar contra-rrestar los invasores con otros invasores. Tres años después de la introducción de conejos en 1864, se intro-dujeron comadrejas, armiños y hurones para disminuir la población de los primeros, pero en vez de loesperado, estos animales cazaron aves nativas y jóvenes tuataras (Tortell, 1996).

Está muy extendida la utilización de especies deárboles exóticos para la silvicultura comercial, asícomo para la lucha contra la erosión y la refores-tación. Muchos países están experimentando gra-ves problemas con especies exóticas de eucaliptos(Melaleuca quinquenervia), que pueden llegar aresultar muy nocivos en términos ecológicos, yaque el lecho formado por sus hojas desprende sus-tancias químicas que impiden el crecimiento deotras especies. Los tarayes se introdujeron en elsudoeste de Estados Unidos desde Asia Central,hace casi dos siglos, para controlar la erosión en lasmárgenes de los ríos. Actualmente este árbol formaunos densos matorrales que cubren más de unmillón de acres de hábitat ribereño, de poco interéspara la mayoría de la fauna nativa de la zona y, ade-más, absorben al año más agua de la que consumentodas las ciudades del sur de California juntas(Corn et. al, 1999).

Los peces se introducen en los ecosistemas acuáti-cos con fines comerciales o deportivos paraaumentar las poblaciones silvestres. En Sudáfrica,en el año 1988, había 41 especies de peces exóti-cos naturalizados tras su introducción para la acui-cultura, la pesca deportiva y la lucha biológicacontra mosquitos y algas, o tras su traslado parapoblar lagos artificiales e incrementar la poblaciónde especies poco comunes (de Moor & Bruton,1988).

La introducción de peces con fines decorativos seve a menudo reforzada por la demanda de los con-sumidores, ávidos de novedad. Los colonizadoreseuropeos a menudo establecieron sociedades de

aclimatación que introducían animales y plantasque les eran familiares. A veces, el propósito eradel orden de la utopía: se cuenta que los estorninosfueron introducidos en Estados Unidos en un inten-to por aclimatar todas las especies de pájaros cita-dos por Shakespeare… (Corn, 1999). Más del 70%de las hierbas invasoras de Nueva Zelandia se intro-dujeron deliberadamente, como plantas ornamenta-les. En los alrededores de Auckland, se sabe quemás de 615 especies de plantas introducidas se hannaturalizado – cifra no igualada en ninguna otraciudad del mundo – y cada año se naturalizan cua-tro especies nuevas (Christensen, 1999).

Las plantas exóticas se utilizan de forma periódicaen proyectos paisajísticos ligados al desarrollo delturismo (por ejemplo, en torno a las playas delMediterráneo) o al construir infraestructuras yrehabilitar espacios.

Las especies u organismos exóticos se introducennormalmente para permanecer en cautividad o paraser cultivados con fines comerciales, científicos odecorativos. Una vez que se han establecido en elnuevo país o región, siempre hay un riesgo de fugao liberación de dichas especies u organismos. Unejemplo pintoresco de especie “prófuga” es el de laserpiente Natrid natrix persa, que se escapó de uncirco italiano en Malta. En Inglaterra, se sabe quediversos cangrejos de río, anfibios y exóticos, seescaparon de las pescaderías para establecerse enlos canales y estanques de Londres (de Klemm,1996).

La naturaleza y el tipo de riesgo varía según la cate-goría de especies de que se trate. La flora exóticaintroducida en los jardines botánicos puede tener unauténtico valor patrimonial (la flore castrale francesa,

la Stinzenflora de los Países Bajos), pero tambiénpuede acarrear sus propios problemas si se dispersansus semillas. Algunos taxones introducidos puedenser cultivares cruzados con poblaciones nativas oarqueofíticas, o incluso con especies nativas pareci-das, con el consiguiente riesgo de crear ampliaspoblaciones hibridógenas como las formadas porHyacinthoides nonscripta y H.hispanica en losPaíses Bajos (Lambinon, 1997).

Es conocido por todos el riesgo derivado de las fugasde instalaciones de acuicultura y maricultura. EnNoruega, el salmón del Atlántico Salmo salar fue eli-minado de la mayoría de los ríos tras la introduccióndel salmón del Báltico para la acuicultura.

También se han introducido animales exóticos para laproducción de pieles (véase el Recuadro 3).

Introducción

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Recuadro 3: La producción de pieles

Tras la introducción en Estados Unidos de la nutria semiacuática de Sudamérica (coipo) en 1899, la indus-tria peletera decayó y el excedente de animales fue liberado. Esta especie se estableció al menos en 22 esta-dos de los EE UU, y al no tener ningún enemigo natural, ha dañado seriamente la vegetación de los humeda-les, reduciendo así el hábitat necesario para la supervivencia de las aves acuáticas, y las zonas de cría ydesove de camarones, cangrejos, ostras y diversas especies de peces.

La zarigüeya (Trichosorus vulpeca) fue introducida en Nueva Zelandia de forma deliberada entre 1855 y1900 para desarrollar la producción y comercio de pieles. En el año 1940 fue declarada plaga debido a losestragos que había causado en los cultivos y en los bosques nativos, particularmente deteriorando los bos-ques y menoscabando las cosechas de frutales autóctonos (y, por tanto, reduciendo fuentes de alimento paralas aves nativas). También compiten con las aves nativas, como el kiwi, por huecos en los árboles dondedichas aves anidan, y hacen presa de los huevos y polluelos de otras especies poco comunes. Las consecuen-cias económicas incluyen también la transmisión de la tuberculosis bovina al ganado vacuno y a los ciervos.Cada año se invierten millones de dólares en la lucha contra esta especie (Clout, 1999).

1.2.2 Introducciones intencionales para uso en confinamiento

La liberación intencional o fortuita de animales decompañía y especímenes de acuario constituye unserio problema. Incluso en la Antártida había pájarosenjaulados en los centros de investigación, como ani-males de compañía, y se introducían deliberadamentepalomas, hasta que se prohibió la importación de avesvivas (Kerry et al, 1998; véase párrafo 2.2.1.3). El65% de las especies de peces exóticos que hay enEstados Unidos llegaron como peces de acuario (Corn,1999). En Sudáfrica, tres especies de peces exóticosimportados para acuarios (currentilíneos, portaespada,peces de colores) se han establecido como poblacionesnaturalizadas (Day, 2000). La pasión por aquello queconstituye una novedad estimula el comercio de ani-males cada vez más insólitos. Algunos de ellos sonabandonados por puro aburrimiento, negligencia o unapreocupación mal entendida por el “bienestar de losanimales”. El tráfico de animales vivos por Internetsupone un factor de desarrollo nuevo y alarmante.

Las plantas y los microorganismos exóticos acuáti-cos pueden introducirse en el ciclo del agua a travésde descargas de agua no esterilizada proveniente deacuarios. Se cree que el “alga asesina” (Caulerpataxifolia) fue desarrollada como planta de acuariopor los biólogos de un zoológico alemán y que seintrodujo en el mar Mediterráneo en 1984, por losdesagües del Museo Oceanográfico de Mónaco.Estas algas han causado daños irreparables a fondosde praderas marinas en peligro de extinción (400hectáreas en 1992, 4.000 hectáreas en 1999).

Los desechos de otros tipos de material biótico exó-tico también pueden contribuir a la aparición deproblemas a más largo plazo, o por un efecto acu-mulativo. Cabe mencionar como ejemplo la utiliza-ción de cebos vivos exóticos para la pesca y de mus-gos y algas exóticos para material de embalajedecorativo. En Malta la vegetación musgosa exótica

Los organismos “autostopistas” o “polizones” pue-den transmitirse por inadvertencia a través de diver-sas vías derivadas del comercio, los viajes y el trans-porte. En particular, en los países con granmovimiento mercantil, se puede decir que este tipode introducción constituye un problema más graveque la introducción intencional (Bean, 2000).

El riesgo de que las mercancías objeto del comercioestén contaminadas por animales, plantas o microor-ganismos exóticos es bien conocido. En los intesti-nos del ganado pueden alojarse semillas, los tubér-culos pueden traer plagas de insectos, la tierraalojada en las raíces de las plantas o las pezuñas delos animales puede transmitir agentes patógenospara las plantas nativas, y las remesas de semillaspueden estar contaminadas por malas hierbas. Lamayoría de los caracoles de tierra se introdujeron en

un principio junto con plantas decorativas, tierra olechos de hojas importados (Sastroutomo, 1999).Las algas japonesas Sargassum muticum, introduci-das con ostras japonesas en las costas francesas en1966, se han extendido en la actualidad hasta losmares Báltico y Mediterráneo.

Hoy en día los problemas de la contaminación se hanvisto reducidos gracias a los controles fronterizos yde cuarentena, así como a la mejora de los métodosy técnicas de limpieza, embalaje y transporte y aunas normas sanitarias internacionales más estrictaspara animales y plantas (véase el Recuadro 4 y elCapítulo 2). Ciertos tipos de importaciones (comopor ejemplo, la lana y las frutas tropicales y subtro-picales), en comparación con lo que sucedía en elsiglo XIX, actualmente son portadoras insignifican-tes de especies exóticas (Kowarik, 1999).


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Recuadro 4: La cuarentena

Las medidas de rigurosa cuarentena no son vistas muy favorablemente por el público en general ni por lasempresas comerciales. La inauguración del prestigioso Jardín Botánico Nacional de Gales se tuvo que apla-zar debido a que más de 2.000 especies de plantas seguían en cuarentena y se descubrió que muchas espe-cies de árboles importados de Italia eran portadoras de enfermedades (The Sunday Telegraph, 6 de febrerode 2000).

Recuadro 5: Coleópteros xilófagos

En Australia, las primeras actuaciones del Ballet Kirov, que estaba de gira, debieron ser canceladas debido aque se confiscó el calzado de los bailarines, porque se sospechaba que en las suelas podía haber coleópterosque carcomen la madera (The Independent, Londres, viernes 19 de noviembre de 1999).

Los productos derivados de la madera sin tratarconstituyen un vector de alto riesgo para la introduc-ción de especies exóticas. Pero, una vez más, esteproblema no es nuevo. La planta Elodea canadensiscruzó el Océano Atlántico hacia 1850 dentro de car-gamentos de madera y, veinte años después, se habíaconvertido en invasora en los ecosistemas naturalesde Polonia (Krzywkowska, 1999). El escarabajo asiá-tico (Anoplophora glabripennis) está causando en laactualidad grandes daños en diversas regiones deEstados Unidos. Daña materias primas importantespara distintos sectores de la economía, como la fabri-cación de muebles, la extracción de jarabe de arce yel turismo (Corn, 1999).

El incremento de los transportes internacionales,tanto marítimos como aéreos o terrestres, propor-ciona diversas vías de introducción fortuita deespecies exóticas, algunas de las cuales pueden lle-gar a convertirse en invasoras. Los vectores varían,desde aguas de sentina y de lastre, hasta las ruedasde los aviones o aun los zapatos de los turistas. Enla Antártida, la rápida expansión del turismo hahecho que aumente la posibilidad de introducciónde especies y enfermedades exóticas.

1.2.3 Introducciones involuntarias

utilizada en los pesebres navideños se desechaba enmedio de la naturaleza una vez terminadas las fies-

tas, y terminó por establecerse a nivel local(Baldacchino, 1996).

Introducción

9

Recuadro 6 : El agua de lastre

El agua y sedimentos de lastre son probablemente el vector más importante de movimientos transoceánicos e intero-ceánicos de organismos marinos y costeros de aguas poco profundas. Cada año se vierten aproximadamente diezmil millones de toneladas de lastre: dependiendo de su tamaño y utilización, un barco puede cargar entre varios cen-tenares y más de cien mil toneladas de lastre. Se estima que todos los días se transportan en los lastres unas 3.000especies diferentes. Muchos tipos de bacterias, plantas y animales pueden sobrevivir de forma viable en el agua ysedimentos de lastre, aun tras varios meses de viaje. Por consiguiente, la posterior descarga en las aguas de losEstados portuarios puede dar lugar al establecimiento de organismos acuáticos y agentes patógenos dañinos, quepueden poner en peligro la vida de las personas, la fauna y la flora nativa, y deteriorar el medio marino. Entre losdiversos ejemplos de especies exóticas introducidas a través del lastre se encuentra el mejillón estriado europeo(Dreissena polymorpha), que llegó al sistema de los Grandes Lagos norteamericanos a finales de la década de 1980.Este mejillón ha plagado más del 40% de los canales internos de Estados Unidos y, desde 1989, se han invertido másde mil millones de dólares para luchar contra él (Ballast Water News, 1er número, abril-junio 2000). En una oportu-nidad, los mariscos de Nueva Zelandia tuvieron la entrada prohibida a todos los mercados a causa de una floraciónmasiva de algas tóxicas generadas por especies exóticas introducidas en el agua de lastre. En el sur de Australia, elalga marina del norte de Asia Undaria pinnatifida está invadiendo rápidamente nuevas zonas, desplazando a lascomunidades nativas. Cabe también mencionar la almeja china Potamocorbula, la cual se ha establecido actualmen-te en la bahía de San Francisco, y el establecimiento de la medusa norteamericana en los mares Negro y de Azov,que dio un golpe mortal a la pesca, ya debilitada, de la anchoa y del espadín (Focus on IMO, octubre de 1998).

La Organización Marítima Internacional, así como la Organización Mundial de la Salud, han reconocido que lasaguas de lastre, que son un medio para la propagación de bacterias de enfermedades epidémicas, pueden causaringentes perjuicios (véase 2.6).

El transporte por vía marítima facilita el traslado deorganismos terrestres, semiterrestres y acuáticos enlos cargamentos, ya sean mamíferos, pájaros, plantas,insectos, microorganismos, agentes patógenos, bacte-rias o virus. El desarrollo del comercio marítimobrinda a estos organismos mayores oportunidadespara viajar y, potencialmente, para invadir zonas aje-nas a su distribución normal. Los organismos acuáti-cos se pueden transportar de diversas maneras:

• las especies “sésiles” se aferran a los cascos delos barcos, las plataformas de perforación yotras estructuras, y son transportadas por losbarcos o las estructuras remolcadas;

• las especies “divagantes” se adhieren a lasmaterias de desecho y suciedad y son transpor-tadas de manera similar;

• las especies “polizones” se transmiten por ellastre (el agua o los sedimentos utilizados porlos barcos para su estabilidad, equilibrio yescora) y se liberan cuando se descarga dicholastre (véase el Recuadro 6).

La construcción de infraestructuras para el trans-porte y explotación de recursos (carreteras, canalesintercuencas, etc.) pueden proporcionar nuevas víasde introducción y fortalecer considerablemente elestablecimiento de las poblaciones exóticas en sunueva área de distribución. Desde la apertura delCanal de Suez en 1869, más de 300 especies tropica-les han migrado (directamente o adheridas a los bar-cos) hacia la zona oriental del Mediterráneo, provo-

cando grandes cambios en la composición y estructu-ra de la flora y fauna nativas. Entre estas especies“Lessepsianas” figura la medusa Rhopilema nomadi-ca, que actualmente cuenta con densas colonias en elsudeste del mar Mediterráneo y afecta de forma gra-ve a la pesca y al turismo (Galil, 1994).

En Sudáfrica, se cree que al menos cuatro especies(Austroglanis sclateri, Barbus aeneus, Clarias garie-pinus y Labeo capensis) han sido accidentalmentetransportadas a través de trasvases de agua entrecuencas (De Moor & Bruton 1988). Algunos autoresconsideran que los recientes movimientos masivos deaguas entre diversas cuencas en Namibia implican unalto riesgo de establecimiento de nuevas poblacionesde especies acuáticas fuera de su área de distribuciónnormal (Day, 2000).

La índole y gravedad relativa de las diversas vías deintroducción pueden cambiar con el tiempo. Las esta-ciones ferroviarias, por ejemplo, han perdido impor-tancia como centros para la dispersión de nuevasespecies, mientras que los puertos tienen hoy en díaun índice desacostumbradamente elevado de coloni-zaciones primarias (Kowarik, 1999).

Dentro de un mismo país o región, el transporte detierra, los desechos de los jardines, los productos delos viveros o las semillas de otras especies puedenfacilitar el establecimiento de nuevas poblaciones enzonas que, de otra manera, serían inaccesibles paraestas últimas (Kowarik, 1999). Este tipo de activida-des privadas son muy difíciles de controlar mediantedisposiciones de tipo reglamentario.

Las especies introducidas pueden dar lugar a bene-ficios económicos y socioculturales que, al menoshasta hace poco tiempo, se consideraban másimportantes que los efectos negativos de las inva-siones de especies exóticas.

En diversos países las especies exóticas aportanuna gran contribución a la economía. Las especiesde árboles exóticos constituyen la base de la silvi-cultura comercial en muchas regiones del mundo,ya que los pinos y los eucaliptos son, con mucho,los géneros más importantes utilizados en las zonastropicales y subtropicales. Las plantaciones depinos se extendieron de forma espectacular a partirde la década de 1950, alcanzando un crecimientoextraordinario en Chile, Australia y NuevaZelandia (Lavery y Mead, 1998). Las leguminosasexóticas se utilizan mucho para la producción deleña, para la recuperación y reparación de ecosiste-mas dañados y para la protección contra la erosióny la desertificación. Muchas de estas leguminosasno se vuelven invasoras.

Aun en los casos en que las especies exóticas pre-sentan características invasoras conocidas, existengrupos de interés que apoyan de manera enérgica laintroducción y uso permanente de estas especies.Las plantas que causan perjuicios ambientales tam-bién pueden tener, por ejemplo, un valor decorativoo económico para ciertos sectores interesados. Estetipo de factores ayudan a explicar por qué los admi-nistradores y muchos grupos de actores involucra-dos tienen una postura ambivalente o fragmentadapor lo que respecta a la reglamentación de las intro-ducciones de especies exóticas.

A pesar de los consabidos beneficios económicosque aportan muchas especies exóticas, gran núme-ro de ellas conlleva peligros secundarios y costesambientales difíciles de cuantificar y poco conoci-dos a veces por los gobernantes y legisladores.Unos impactos ambientales, económicos y socialesque se consideran insignificantes a corto plazopueden llegar a ser graves a más largo plazo o si setienen en cuenta sus efectos acumulativos.

Actualmente están evolucionando los métodos deevaluación de costes y beneficios de las especiesexóticas, pero todavía queda mucho por hacer. Apesar de todo, persiste una gran incertidumbre encuanto al coste económico de estas invasiones. Esobviamente muy difícil valorar los componentes dela biodiversidad nativa o los beneficios y serviciosque brindan gratuitamente los ecosistemas (agualimpia y abundante, aire limpio, control de la sedi-mentación...) que podrían verse dañados a causa delas invasiones. Para dicha evaluación, cabe tomaren cuenta los factores siguientes:

• reducción del valor de las tierras agrícolas; • aumento de los gastos operativos y pérdida

de ingresos;• desplome de edificios y cortes de energía

eléctrica;• sistemas poco eficaces de regadío y disminu-

ción del nivel de las capas freáticas;• contaminación de las semillas, difusión de

enfermedades e incremento de los costos delucha contra las plagas;

• pérdida de especies en peligro de extinción yutilizadas para el deporte y la caza, pérdidade biodiversidad;

• alteración de los ecosistemas y costos deprotección, monitoreo y recuperación;

• pérdida de valor científico;• pérdida de oportunidades y de servicios de

los ecosistemas para las generaciones futu-ras; y

• pérdida de acceso equitativo a los recursos(basado, en parte, en Corn, 1999).

Las cifras disponibles (véase el Recuadro 7 para losejemplos) indican alguno de los posibles costesvinculados a las invasiones, pero éstos rara vezcubren los impactos intangibles, no relacionadoscon el mercado o surgidos a largo plazo en unaamplia gama de sectores. En cuanto a las invasio-nes pasadas, se dispone de muy poca o ningunainformación de tipo económico.


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1.3 Posibles efectos económicos y sociales

Recuadro 7: Las repercusiones económicas

Una evaluación reciente calcula que los perjuicios causados anualmente por las especies exóticas invasorasascienden a 336.000 millones de dólares en seis países: 137.000 millones de dólares en Estados Unidos,7.000 millones de dólares en Sudáfrica, 12.000 millones de dólares en el Reino Unido, 50.000 millones dedólares en Brasil, y 117.000 millones de dólares en la India. (Pimentel et al., 2000).

continua en la siguiente página

Deberían sopesarse asimismo las ventajas y loscostes sociales de las introducciones. Por un lado,las especies exóticas pueden proporcionar nuevosmedios de subsistencia y oportunidades económi-cas para las comunidades autóctonas y locales.Pero por otro, las invasiones pueden constituir unaamenaza para componentes particulares o para eco-sistemas enteros de los que dependen dichas comu-nidades, y menoscabar los conocimientos, costum-bres y prácticas tradicionales relacionados con lasespecies nativas amenazadas.

Existen muchos ejemplos en los que la introduc-ción de especies exóticas genera tantos costescomo beneficios. Los ciervos de Java (Cervustimorensis) introducidos en la Isla Mauricio en1639, proveen una carne de caza muy apreciada,así como ingresos para las fincas privadas durantela temporada de caza. No obstante, impiden tam-

bién la regeneración de plantas endémicas, al piso-tear y comsumir las plantas jóvenes y descortezarlos árboles con su cornamenta durante la época decelo (Mungroo, 1999). En el Lago Victoria, enÁfrica Oriental, la introducción de la perca del Nilo(Lates niloticus) a finales de la década de los 50 dioun gran impulso a la pesca de los tres países ribere-ños, pero provocó la desaparición de un 70% de laespecie de cíclidos del lago, un conjunto de peque-ños peces único en la historia de la evolución(McNeely, 1999). Los jacintos de agua (Eichorniacrassipes) del Lago Victoria han causado perjuiciosevaluados en millones de dólares, a sectores talescomo la pesca, el transporte, el abastecimiento deagua, la generación de energía hidroeléctrica, lasalud humana, la biodiversidad y los ecosistemas,pero ahora proveen recursos económicos comple-mentarios a las comunidades locales.

Introducción

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1.4 Efectos sanitarios potenciales

Recuadro 7: Las repercusiones económicas

viene de la página precedente

En Sudáfrica, se estima que las plantas exóticas invasoras consumen alrededor de 3.300 millones de m3 deagua al año (el equivalente a casi un tercio del agua que corre anualmente por los ríos de la ProvinciaOccidental del Cabo, o el 6,7% del caudal total del país). Este consumo es casi el equivalente al consumodoméstico e industrial de los grandes centros industriales y urbanos. Se calcula que la zona invadida seexpande en un 5% anualmente, y los gastos de control y eliminación presupuestados son muy elevados (alre-dedor de 600 millones de rands al año para limpiar 750.000 hectáreas anuales): teniendo en cuenta los efec-tos de la inflación en veinte años, los costos del programa ascenderían a 5.450 millones de rands (Wilgen,1999).

En Hawai, se considera que la mayor amenaza para las especies nativas es la depredación o competición porparte de plagas animales y vegetales no nativas. Las moscas exóticas de la fruta que atacan a la mayoría delos cultivos de la isla hacen que, al parecer, la producción hawaiana sea rechazada por muchos mercadospotenciales, lo que supone un coste de 300 millones de dólares al año (TNC, 1992). En la isla de Guam, laexótica e invasora serpiente de los manglares (Boiga irregularis) (probablemente introducida en los huecosde las ruedas de los aviones) causa unos desperfectos en las redes eléctricas y telefónicas valorados aproxi-madamente en 1 millón de dólares al año. También repercute sobre la industria turística y perjudica a lasaves endémicas de la isla, muchas de las cuales se han extinguido actualmente en estado silvestre.

En julio de 2000, el gobierno neocelandés anunció un plan de manejo de dos años para controlar el acáridoVarroa, una grave plaga de las colmenas de abejas, cuyos perjuicios se estiman entre 400 y 900 millones dedólares neocelandeses para el sector de fabricación de miel. En la actualidad, parece que es ya demasiadotarde para erradicarlo. Según las previsiones, el plan de mitigación costará 40 millones de dólares neocelan-deses al gobierno. (Declaración del gobierno de Nueva Zelandia a la prensa, 12.07.2000).

La introducción de especies exóticas permite latransmisión de microorganismos que afectan a lasalud de los seres humanos y de los animales. Latransmisión se produce mediante vectores talescomo mosquitos, animales domésticos y agua delastre de los barcos. Las especies exóticas invasoraspueden ser huéspedes de enfermedades transmisi-

bles a los seres humanos y de los animales (Véaseel Recuadro 8).

Los agentes que transmiten enfermedades infeccio-sas son auténticos invasores a través de la mayoríade las áreas de repartición de flora y fauna. Tiposdesconocidos de agentes infecciosos, transmitidos

a seres humanos por animales domésticos u otrostipos de animales, o importados de manera inadver-tida (o a veces deliberadamente) por seres huma-nos, pueden ocasionar efectos terribles en laspoblaciones humanas. Las plagas y agentes patóge-nos pueden causar ingentes perjuicios a la produc-ción local de ganado y de alimentos, generando deesta manera escasez y hambruna.

La peste bovina, una enfermedad viral, introducidaen África durante la década de los 80 medianteganado vacuno infectado, se extendió tanto a reba-ños domesticadas como silvestres de bovinos a tra-vés de las regiones de la sabana africana, con con-secuencias devastadoras. Otro ejemplo notable es elvirus de la gripe, originario de las aves, pero queproliferó a través de cerdos domésticos, que a su

vez lo transmitieron a los seres humanos difundién-dolo en todo el mundo, especialmente por interme-dio del transporte aéreo. El vibrión del cólera(Vibrio cholerae) se transportó de Asia a las aguascosteras de América Latina, probablementemediante vertidos de agua de lastre, y los flagela-dos del sudeste asiático, que causan una parálisistóxica a través de los mariscos, se vertieron enaguas australianas, dañando a la industria local delmarisco. (Focus on IMO, Octubre de 1998).

Las medidas preventivas y de control a largo plazopara prevenir la introducción y la difusión de orga-nismos de infecciones invasoras dependerán de unmejor conocimiento de este tema y de una modifi-cación del comportamiento humano al respecto.(Véase el párrafo 2.4.1).


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Las especies que operan fuera de su área históricade distribución dejan de estar sujetas a los límites ycontroles que normalmente limitan el crecimientopoblacional. Pueden entrar en competición directacon las especies nativas por depredación, introduc-ción de enfermedades, competencia por los alimen-tos y otros recursos, hibridación (Randall, 1999).Esto puede desplazar o aun provocar la extinciónde variedades o razas únicas, ocasionando pérdidasirreparables en la diversidad genética. En la actuali-dad, tras la destrucción directa del hábitat, las espe-cies exóticas invasoras son consideradas como lasegunda causa de pérdida de biodiversidad a nivelmundial.

Cada especie exótica que se asienta altera de algu-na manera la composición de la diversidad biológi-ca autóctona. Si bien la introducción de una especieexótica puede contribuir, al menos a corto plazo, aaumentar el número de especies presentes en unaregión, llevará a una disminución de la diversidadde éstas (número y abundancia de especies) si lasespecies locales disminuyen o son eventualmentedesplazadas de su hábitat o región.

Las especies exóticas invasoras se encuentran entodos los grupos taxonómicos, desde los hongos ylos virus introducidos, hasta las plantas y mamífe-ros superiores. Un gran número de extincionesdocumentadas han sido causadas por invasoresexóticos, con la consiguiente e irrecuperable pérdi-da de especies y ecosistemas nativos. Hay una ten-dencia actual a una mayor homogeneización bioló-gica, denominada “biosimilaridad”, sobre todoentre regiones con climas y suelos similares, lo quese opone a la pauta evolutiva normal, conducente auna divergencia de especies cada vez mayor entredos regiones. Se ha hablado así de “evoluciónrevertida” al hacer referencia a la difusión de espe-cies invasoras (Corn, 1999).

Las invasiones de plantas metastáticas pueden“cambiar las reglas del juego”, desequilibrandoecosistemas enteros (Simberloff, 1999). Hasta hacepoco, el eucalipto (Melaleuca quinquenervia), lle-vado de Australia a Florida, aumentaba su área dedistribución en 20 hectáreas al día, sustituyendo alciprés, al carex y a otras plantas nativas y modifi-cando el régimen hidrológico y de incendios. Las

Recuadro 8: El virus del Nilo Occidental

Las autoridades municipales de la ciudad de Nueva York tuvieron que pulverizar insecticidas en ciertaszonas de los barrios de Queens y Brooklyn en julio de 2000, al descubrirse la presencia de mosquitos porta-dores del virus del Nilo Occidental. Esto obligó a cancelar un concierto de la Orquesta Filarmónica deNueva York que había de celebrarse en Central Park el 25 de julio de 2000. En 1999, la municipalidad gastó10 millones de dólares en medidas de control, tras la muerte de siete personas y enfermedad de otras sesentay dos por el virus portado por el mosquito. A pesar de que el virus afecta principalmente a las aves, puedetransmitirse a los humanos mediante la picadura de mosquitos infectados, que a su vez han picado a un aveinfectada. Se piensa que el virus se introdujo en Nueva York a través de un ave exótica infectada. (Reuters,25 de julio de 2000)

1.5 Efectos ecológicos y genéticos

especies con mayor duración de vida – perennes yno anuales, árboles y no arbustos – tienden aemplear los recursos disponibles de manera máseficiente u obtienen mejor acceso a éstos. Ellomodifica el equilibrio en la distribución de nutrien-tes, agua y luz, y puede afectar a la productividad oa los procesos del ecosistema (Kowarik, 1999).

Las especies exóticas de fauna pueden tener nume-rosos efectos negativos. Pueden actuar como unaplanta (por ej. la almeja estriada, Dreissena poly-morpha), contribuir a la difusión de una plantainvasora (los porcinos exóticos diseminan las semi-llas de plantas invasoras) o comer una planta domi-nante (la Adelges piceae, por ejemplo, ha destruidocasi todos los abetos de Fraser (Abies fraseri) en losbosques de alta montaña de los montes Apalachesdel Sur) (Simberloff, 1999).

Las especies exóticas pueden tener efectos indirec-tos, transmitiendo agentes patógenos o parásitos aotras especies o perturbar gravemente el equilibriode los medios naturales, incluyendo el abasteci-miento de agua. Por ejemplo, se sabe que las espe-cies exóticas de acuicultura propagan enfermedadesa las poblaciones silvestres de peces, provocandograves consecuencias ecológicas y genéticas. Lasespecies exóticas que han contribuido a un grannúmero de extinciones incluyen a protozoarios(malaria de las aves), a hongos (enfermedades delos anfibios provocadas por B. dendrobatidis) y alescarabajo exótico que fue vector de la enfermedaddel olmo holandés o grafiosis, la que prácticamentecausó la extinción del olmo americano del Este deEstados Unidos.

Una vez que una especie introducida se convierteen invasora, erradicarla resulta, por lo general, muydifícil y muy caro. Si ha transcurrido mucho tiem-po desde su introducción, a menudo será imposible,

y los daños causados irreversibles. Por estos moti-vos, la prevención de introducciones no deseadasdeber ser prioritaria (véase el Capítulo 5 infra).

Prácticamente todos los ecosistemas han sufrido enmayor o menor grado los efectos de las invasionesbiológicas. La presencia de agua parece resultarespecialmente atractiva para las especies invasoras,que rápidamente compiten con las especies locales.En ecosistemas marinos, así como en ecosistemasde aguas continentales, puede resultar difícil detec-tar la presencia de especies exóticas invasoras y ladispersión de los organismos puede ser muy rápida(véase el párrafo 2.2.2). En el estuario de Sacra-mento – San Joaquín en California, se han implan-tado más de 212 especies exóticas y los vertebradosexóticos casi dominan completamente el bentos yel plancton (Cohen y Carlton, 1995). La diversidady estructura de muchas de las comunidades mari-nas que habitan en aguas costeras poco profundas yen los estuarios, se han visto profundamente modi-ficadas por invasiones marinas (Carlton, 1999).

Las especies invasoras exóticas desempeñan amenudo un papel preponderante como destructorasde biodiversidad en ecosistemas aislados geográfi-ca y evolutivamente (véase el punto 1.1.2). Muchasespecies endémicas de islas oceánicas se han extin-guido debido a la llegada de especies exóticas,como ocurrió, por ejemplo, con las hormigas exóti-cas que contribuyeron a la extinción de cientos decaracoles endémicos en la región del Pacífico (véa-se asimismo el recuadro 9).

Introducción

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Recuadro 9 : La extinción de especies endémicas

En Nueva Zelandia, la llegada de seres humanos y los organismos exóticos que estos trajeron, incluyendoperros (Canis familiaris) y ratas de Polinesia (Rattus exulans) motivó la pérdida de al menos 35 especies deaves. Diversas especies de grandes aves no voladoras, como el moa gigante (Dinornis maximus), fueron pro-bablemente cazados hasta su extinción. La especie de ratas introducidas parece haber eliminado a variasespecies de pájaros pequeños, reptiles e insectos no voladores.

Desde que comenzó el asentamiento de europeos en Nueva Zelandia, se han introducido más de 80 especiesde vertebrados exóticos, incluyendo tres especies de roedores, tres mustélidos, seis marsupiales y siete espe-cies de ciervos. Los mamíferos depredadores europeos, tales como las ratas de barco (R. rattus), los armiños(Mustela erminea), y los gatos (Felis catus), han ocasionado la extinción de nueve especies endémicas deaves en los últimos 150 años y siguen amenazando la existencia de varias más. Los mamíferos herbívoros,incluyendo el ciervo Cervus elaphus, las cabras (Capra hircus) y la zarigüeya Trichosurus vulpecula siguenalterando la estructura y la composición de comunidades de plantas autóctonas por un consumo selectivo.


Las especies exóticas invasoras han sido muy biencaracterizadas como una forma de “contaminaciónauto-regenerativa” (de Klemm, 1996).

Sin embargo, desde un punto de vista jurídico, la“contaminación” ligada a las invasiones biológicases mucho más difícil de contrarrestar que muchosotros tipos de contaminación más conocidos. Ellose debe, entre otras, a las razones siguientes:• la amplia gama de actividades relacionadascon la producción y el comercio que dependen oestán relacionadas con las especies exóticas;• el elevado número de puntos de entrada y de

vías de introducción;• la falta de datos sobre las especies autócto-

nas, lo que dificulta la definición de especieexótica;

• la dificultad para predecir qué especies exó-ticas pueden volverse invasoras;

• las dificultades relacionadas con la defini-ción de los objetos y actividades que deberí-an ser reglamentados o manejados;

• la ausencia de criterios y métodos objetivospara evaluar los riesgos;

• los problemas logísticos y jurídicos queplantean las invasiones en curso, sobre todocuando éstas resultan de introduccionesefectuadas de modo lícito en el pasado y/oafectan a tierras de propiedad privada;

• el valor que distintos grupos interesados atri-buyen a las especies exóticas; y

• la poca conciencia que los políticos o elpúblico tienen acerca de los problemas queplantean las especies exóticas invasoras.

Durante mucho tiempo, las cuestiones relaciona-das con las especies exóticas no han suscitadomayor interés a nivel político, si bien la situaciónestá ahora mejorando, en parte en respuesta a lamayor atención que le prestan distintos forosinternacionales. Hasta el presente, a escala nacio-nal, son escasos los procesos de ordenaciónambiental o de biodiversidad que tomen sistemá-ticamente en consideración estas cuestiones.

Los marcos jurídicos e institucionales de la mayoríade los países todavía consideran las introducciones deespecies exóticas de forma fragmentada. Las disposi-ciones destinadas a eliminar organismos indeseablesse desarrollan sobre todo cara a las necesidades dedeterminados sectores productivos, en particular laagricultura. Las demás medidas han sido tomadassobre todo para responder a la aparición de nuevosproblemas y vías de acceso para las especies invaso-ras. En términos generales, se observa una falta deprincipios, procedimientos y criterios claros paraanalizar los riesgos y encarar la erradicación y el con-trol abarcando todos los grupos taxonómicos.

Un ordenamiento jurídico adecuadamente diseña-do es esencial para prevenir o reducir al mínimoel riesgo de introducciones no deseadas y proveeruna base sólida para el establecimiento de medi-das de erradicación y control eficaces. La legisla-ción puede tener como objeto no sólo la prohibi-ción o restricción de actividades, sino también lapromoción de los objetivos deseados mediante elestablecimiento de incentivos económicos y deotros tipos. Debe también establecer los mecanis-mos institucionales necesarios para elaborarreglamentos de desarrollo adecuados, garantizarel cumplimiento, llevar un control de éxitos y fra-casos, y promover políticas para mejorar la apli-cación y efectuar las enmiendas legislativas nece-sarios. El establecimiento de instituciones efi-caces es una de las funciones más importantes dela legislación, aunque a menudo se subestime.

La experiencia y práctica a nivel nacional hanjugado un papel importante en la elaboración deinstrumentos internacionales adoptados parahacer frente a las dimensiones internacionales delos problemas relacionados con las especies exó-ticas. Las innovaciones introducidas en la legisla-ción nacional, sobre todo en países gravementeafectados por invasiones biológicas, han tenidoefectos importantes sobre los instrumentos inter-nacionales y han contribuido a desarrollar yampliar el enfoque internacional.


14

Recuadro 9 : La extinción de especies endémicas


Varias de las 1.600 especies introducidas de plantas, insectos, aves y peces se han vuelto invasoras y amena-zan a la biodiversidad autóctona. Entre ellas figuran peces exóticos (salmónidos y ciprínidos), insectos talescomo las avispas y al menos 240 especies de plantas exóticas que se clasifican como “maleza ecológica”. Elgobierno neocelandés ha declarado que la continua declinación de la biodiversidad autóctona constituye elprincipal problema ambiental que enfrenta el país (Clout and Lowe, en prensa).

1.6 La necesidad de bases jurídicas para tratar el problema de las especies exóticas invasoras

Como hemos visto, las causas y efectos de lasintroducciones de un gran número de especiesexóticas tienen un carácter internacional y lasamenazas a la biodiversidad autóctona se conside-ran cada vez más como un problema de enverga-dura mundial. Dado que los efectos de las invasio-nes biológicas rara vez se detienen ante fronteraspolíticas, se considera que las medidas tomadasunilateralmente por un Estado nunca pueden abor-dar todas las actividades y procesos que generaninvasiones. Un manejo eficaz debe basarse en

objetivos compartidos y en medidas y enfoquesdecididos de común acuerdo, apoyados cuandosea necesario por acciones concertadas, sean éstasbilaterales, regionales o mundiales.

En el capítulo siguiente se analiza la evolución y elalcance de los instrumentos internacionales exis-tentes, con objeto de presentar el contexto en el quelos legisladores nacionales tienen que examinar,elaborar y/o reforzar los marcos jurídicos e institu-cionales relativos a las especies exóticas invasoras.

Introducción

15

17

Recuadro 10: Naturaleza de los instrumentos internacionales

Los instrumentos internacionales pueden ser vinculantes o no vinculantes:

• los instrumentos vinculantes son acuerdos entre estados (tratados, convenios) que tienen carác-ter obligatorio: deben ser observados por las Partes firmantes y las obligaciones establecidas enellos cumplidas de buena fe;

• los instrumentos no vinculantes, en ocasiones denominados “soft law”, son resoluciones adop-tadas por foros intergubernamentales (recomendaciones, directrices, programas de acción,declaraciones de principios) que son aceptadas por los Estados concernidos como guía para laacción futura, aunque no tengan un carácter obligatorio. Se puede incluir, y esto ocurre a menu-do, elementos de “soft law” en instrumentos vinculantes concertados en una etapa posterior,convirtiéndolos así en “hard law”. Esto refleja el carácter evolutivo del derecho internacional.

Los tratados y convenciones vinculantes a menudo requieren un largo proceso de negociaciones. Dichosinstrumentos rara vez contienen normas detalladas, aunque éstas pueden desarrollarse en anexos y apéndi-ces y enmendarse luego mediante procedimientos más sencillos que el tratado principal. La mayoría de lasveces, están sometidos a ratificación, un proceso mediante el cual cada Estado – haya o no participado en laadopción del texto – se compromete a cumplir con sus disposiciones.

Las negociaciones de instrumentos no vinculantes pueden ser más breves, puesto que no son obligatorios yno requieren ratificación. En el ámbito de las especies exóticas, como en otros ámbitos, son útiles como guíatécnica y para indicar las mejores prácticas (por ejemplo, los códigos de conducta).


2.0 Las especies exóticas y el derecho internacional

2.1 Evolución de la normativa internacional relativa a las especies exóticas

Se presentarán en este capítulo, de forma resumida,los instrumentos internacionales y regionales exis-tentes en los que se hace referencia a las especiesexóticas, haciendo especial hincapié en la relaciónentre las medidas y las recomendaciones desarrolla-das en distintos ámbitos del derecho internacional yde la formulación de políticas. Se incluye una listacompleta de los principales instrumentos interna-cionales y regionales en el Apéndice 1 de esta Guía.

Esta capítulo proporciona una panorámica de laactual normativa internacional y pone de manifies-to los ámbitos en los cuales dicha normativa está enetapa de elaboración o cambio. No obstante, estaGuía no se propone realizar un análisis crítico nievaluar diferentes opciones para el desarrollo futu-ro y las reformas del derecho internacional.3

Como hemos visto en el Capítulo 1, tanto las cau-sas como los efectos de las introducciones de lasespecies exóticas tienen un carácter internacional.Es necesario emprender acciones a nivel interna-cional para tratar el problema en su globalidad, conel apoyo de instrumentos jurídicos internacional-mente aceptados. La necesidad de una coordina-ción internacional de las medidas relativas a lasespecies exóticas ha sido reconocida en distintossectores desde los años 1950. Hoy en día, más de

cincuenta instrumentos internacionales y regiona-les tienen que ver de una u otra manera con la intro-ducción, el control y la erradicación de las especiesexóticas. Este corpus de instrumentos establece lasnormas internacionales y las directrices sobre lasque se ha llegado a un acuerdo hasta la fecha: cuan-do existen instrumentos de este tipo, forman la basey prescriben los contenidos mínimos de los marcosjurídicos nacionales (véase el recuadro 10).

3 Para más información sobre este tema, véase Glowka y de Klemm, 1999. International Instruments, Processesand Non-Indigenous Species Introductions: Is a Protocol to the Convention on Biological Diversity Necessary?


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La normativa o las directrices internacionales apli-cables a las especies exóticas se han desarrolladoen ámbitos temáticos separados. Este modelo sec-torial de desarrollo se refleja actualmente en losmecanismos y procesos institucionales a escalainternacional.

• Los primeros acuerdos internacionales se cen-traron en el establecimiento de sistemas deexclusión para impedir la introducción y difu-sión de “plagas” y enfermedades, a fin de pro-teger la salud humana, vegetal y animal. En laactualidad, una serie de acuerdos de cuarente-na establecen medidas sanitarias y fitosanita-rias para controlar este tipo de introducciones,así como medidas disciplinarias en caso deincumplimiento. Asimismo, se han adoptadodirectrices técnicas para la importación y libe-ración de agentes exóticos de lucha biológica.

• Desde fines de la década de los 60, se hanincluido sistemáticamente requisitos especí-ficos para impedir y/o controlar la introduc-ción de especies exóticas en los instrumentosmundiales y regionales relacionados con la

conservación de la naturaleza, la proteccióndel medio ambiente y el uso sostenible de losrecursos naturales. Es una muestra de la cre-ciente preocupación científica acerca de losefectos de las especies exóticas invasorassobre la biodiversidad del planeta.

• En la década de los 90, se desarrollaron direc-trices técnicas para reducir al mínimo el ries-go de introducción de especies exóticas a tra-vés del transporte internacional, con objetivosamplios de protección del medio ambiente.

• En esta misma década de los 90 surgió tam-bién la primera generación de instrumentosdestinados a reglamentar ciertos movimien-tos e introducciones de organismos vivosmodificados, sobre todo los derivados de labiotecnología moderna (también denomina-dos organismos genéticamente modificadosu OGM). A efectos jurídicos, estos organis-mos pueden ser considerados como una sub-división de las especies exóticas, ya que pordefinición no tienen un área de “distribuciónnormal” (véase el párrafo 1.1.4).

Recuadro 11: El Programa 21

En respuesta a la amenaza planteada por las especies exóticas a la seguridad ambiental y a la biodiversidad,el Programa 21, aprobado en la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), celebrada enRío de Janeiro en 1992, contiene cierto número de propuestas para tratar este problema. El Programa 21 ins-ta a los Estados a tomar medidas para contrarrestar a los efectos provocados por las especies exóticas en unamplio abanico de sectores, como la lucha contra la deforestación, el manejo de ecosistemas frágiles, la con-servación de la biodiversidad, la protección de los océanos, los mares, las zonas costeras y los recursos deagua dulce. (Para más información, véase el Apéndice I).

Recuadro 10: Naturaleza de los instrumentos internacionalesviene de la página precedente

Los organismos no estatales, incluyendo a organizaciones no gubernamentales como la UICN – UniónMundial para la Naturaleza – también pueden elaborar directrices y otros tipos de material informativo paraque las entidades gubernamentales y no gubernamentales puedan formular políticas y programas. Este tipode documentos pueden proporcionar una fuente de inspiración para el desarrollo de instrumentos internacio-nales, contribuyendo de esta manera al desarrollo del hard law o del soft law.

En el capítulo siguiente se agrupan los instrumen-tos internacionales por tema, examinando en pri-mer lugar los instrumentos mundiales y luego losregionales de cada categoría. Los temas son trata-dos en el orden siguiente:

• conservación de la biodiversidad, con espe-cial referencia a los ecosistemas acuáticos ya la pesca;

• organismos vivos modificados; • medidas sanitarias y fitosanitarias, y agentes

exóticos de lucha biológica;• acuerdos relacionados con el comercio; y• operaciones de transporte internacional.

El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB),que ya ha sido ratificado por más de 170 Estados,es el único instrumento vinculante y mundialmenteaplicable que trata de manera general la introduc-ción, el control y la erradicación de especies exóti-cas en todos los taxones biológicos y ecosistemas.Como parte de un conjunto de disposiciones deconservación in situ, se solicita a las Partes que, enla medida de lo posible y según proceda, impidanque se introduzcan, controlen o erradiquen lasespecies exóticas que amenacen a ecosistemas,hábitats o especies (Artículo 8 (h)).4

Esta obligación es vinculante, pero se formula demanera general, dejando a las partes la libertad deelegir los medios adecuados para llevarla a la prác-tica. Sin embargo, varios de los requisitos generalesdel CDB proveen indicadores importantes para ins-trumentos de ordenación y mecanismos cooperati-vos, que deberían sentar las bases de los marcosjurídicos elaborados a este efecto:

• integrar consideraciones relacionadas con labiodiversidad en planes, programas y políticassectoriales o intersectoriales (Artículo 6(b));

• identificar y supervisar los procesos y cate-gorías de actividades que puedan tener efec-tos perjudiciales importantes en la conserva-ción y utilización sostenible de la diversidadbiológica (Artículo 7(c)), y , cuando se hayadeterminado un efecto adverso importantepara la diversidad biológica, reglamentar uordenar los procesos y categorías de activi-dades pertinentes (Artículo 8(l))

• realizar evaluaciones del impacto ambientalde los proyectos, programas y políticas quepuedan tener efectos adversos importantespara la diversidad biológica y notificar,intercambiar información y consultar conpaíses vecinos que puedan verse afectadospor dichos procesos y actividades perjudicia-les (Artículo 14).

Otras disposiciones del CDB que deberían servirde guía a las partes incluyen el Artículo 11 (uso de

incentivos, además de los sistemas reglamentariosclásicos); Artículo 12 (fomento de la investigacióny de capacitación científica y técnica para promo-ver la conservación y la utilización sostenible de ladiversidad biológica ); y Artículo 13 (promoción dela educación y conciencia pública).

La Conferencia de las Partes (CdP) del CDB hadesignado a las especies exóticas como una cues-tión transversal que debe ser tomada en considera-ción en el marco de programas de trabajo temáticosdel Convenio, tales como aguas continentales, áre-as marinas y costeras5, biodiversidad de tierras ári-das y subhúmedas, y diversidad biológica forestal.En 1998, la CdP requirió al Órgano Subsidiario deasesoramiento científico, técnico y tecnológico(OSACTT) que desarrollase principios orientado-res para prevenir y mitigar los efectos derivados dela introducción de especies exóticas (Decisión IV/1).

Los Principios provisionales para la prevención,introducción y mitigación de los efectos causadospor especies exóticas (Interim Guiding Principlesfor the Prevention, Introduction and Mitigation ofImpacts of Alien Species) preparados por laSecretaría del CDB, se discutieron en el OSACTTen enero de 2000 y fueron sometidos a considera-ción a la quinta reunión de la CdP celebrada enNairobi en mayo de 2000. En su estado actual, pro-pugnan un enfoque que sigue el orden siguiente:

• se debería dar prioridad a la prevención de laintroducción de especies exóticas potencial-mente invasoras, tanto a nivel internacionalcomo nacional;

• si la introducción ya ha tenido lugar, deberíantomarse medidas para prevenir el asenta-miento y la difusión de especies exóticas;

• la respuesta ideal sería la erradicación loantes posible;

• si la erradicación no es posible o resultademasiado onerosa, deberían considerarsemedidas de contención y de lucha a más lar-go plazo.

Los debates del OSACTT y de la CdP sobre espe-cies exóticas invasoras en general, y los Principios

Las especies exóticas y el derecho internacional

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4 Véase el punto 2.3 por lo que respecta al tratamiento que se da a los organismos vivos modificados en el CDB.5 Véase el punto 2.2.2.1 relativo a introducciones en ecosistemas marinos y costeros.

2.2 Conservación de la diversidad biológica y uso sostenible de los recursos biológicos

2.2.1 Instrumentos generalmente aplicables

2.2.1.1 El Convenio sobre la Diversidad Biológica (Río de Janeiro, 1992)


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2.2.1.2 La Convención sobre la conservación de especies migratorias de animales silvestres (Bonn, 1979)

provisionales en particular, reflejan la complejidadde las cuestiones científicas y jurídicas que han deconsiderarse, la necesidad de una mayor informa-ción y de una coordinación estrecha entre todas lasinstituciones pertinentes, así como los distintospuntos de vista que en la actualidad tienen los dis-tintos países. En su 5ª Reunión, la CdP adoptó unadecisión específica (Decisión V/8: “Especies exóti-cas que amenazan a ecosistemas, hábitat y espe-cies”), la cual solicita que se tome una serie demedidas antes de la sexta reunión de la CdP en2002. Entre ellas se incluyen:

• la presentación de estudios de casos a laSecretaría Ejecutiva del CDB;

• un mayor desarrollo de los Principios provisio-nales, para su consideración por el OSACTT;

• una atención prioritaria a los ecosistemasaislados desde el punto de vista geográfico yde la evolución, y establecimiento de enfo-ques preventivos y biogeográficos en el usode los ecosistemas, según proceda; y

• colaboración con miras a elaborar una termi-nología normalizada, criterios para la evalua-ción de riesgos, procesos de evaluación de losefectos socioeconómicos y sobre la biodiver-sidad, medios para acrecentar la capacidad de

recuperación de los ecosistemas, sistemas dealerta temprana, y establecimiento de priori-dades para estudios taxonómicos.

La Decisión también hace un llamamiento para quese estreche la cooperación y la colaboración en lascuestiones relacionadas con las especies exóticasinvasoras entre la Secretaría del CDB, el Programade acción mundial sobre especies invasoras, laOrganización de las Naciones Unidas para laAgricultura y la Alimentación (FAO), laOrganización Mundial de la Salud, la OrganizaciónMarítima Internacional, la CITES (Convenciónsobre el Comercio Internacional de EspeciesAmenazadas de Fauna y Flora Silvestre), laConvención de Ramsar, la Convención de Bonn, elCodex Alimentarius, la Oficina Internacional deEpizootias, la UNESCO, y otras instituciones.Finalmente, las Partes han acordado examinaropciones para la plena y eficaz aplicación delArtículo 8(h) en su sexta reunión, basándose en lainformación que ha de ser compilada y analizada.Entre las opciones específicas que se han de consi-derar figura la posibilidad de desarrollar más losPrincipios provisionales, así como la elaboraciónde un instrumento internacional sobre las especiesexóticas invasoras.

La Convención de Bonn dispone que las Partesdeben prevenir, reducir y controlar los factores queamenazan a las especies migratorias, incluyendoestrictos controles de la introducción, o el control yeliminación de especies exóticas ya introducidas(Artículo III (4)).

Los acuerdos concertados con arreglo a laConvención para las especies del Anexo II tambiéndeben prever controles estrictos de las introduccio-nes o controlar las especies exóticas ya introduci-das perjudiciales para las especies migratorias(Artículo V(5)). Esta disposición ha sido desarro-llada en el Acuerdo sobre conservación de las avesacuáticas migratorias de África y Eurasia (La Haya,1995). La introducción deliberada de especies deaves acuáticas no autóctonas en el medio ambientequeda prohibida, y se deben tomar todas las medi-

das adecuadas para prevenir la introducción acci-dental de tales especies si ello perjudicase la con-servación de la fauna y flora silvestres. En los luga-res donde se hayan introducido especies de avesacuáticas no autóctonas, deben aplicarse medidaspara impedir que dichas especies se conviertan enuna amenaza potencial para las especies autóctonas(Artículo III (2)).

El Plan de Acción vinculante adjuntado como anexoal Acuerdo obliga a las Partes a prohibir las intro-ducciones de animales y plantas exóticas perjudicia-les para las especies de aves inscritas en las listas,tomar precauciones para impedir fugas accidentalesde aves cautivas no autóctonas, y tomar medidaspara garantizar que las especies ya introducidas noconstituyan una amenaza potencial para las especiesde la lista (véase el Anexo 3, Plan de Acción 2.5).

2.2.1.3 Instrumentos regionales relacionados con la biodiversidad

Muchos instrumentos regionales de conservación dela naturaleza contienen requisitos para regular laintroducción de especies exóticas. El ámbito de apli-cación y el contenido de estos varía considerable-mente: algunos sólo se aplican a introduccionesintencionales, otros sólo a introducciones en áreasprotegidas. Describimos resumidamente a continua-

ción los principales instrumentos (se incluye una listacompleta en el Cuadro del Apéndice 1 a esta Guía).

En África, la Convención africana sobre la conser-vación de la naturaleza y los recursos naturales(Argel, 1968) dispone que las Partes deben prohibircualquier acto realizado en una reserva natural estr-


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Recuadro 12: El sistema del Tratado Antártico

Las Partes en la Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (Canberra,1980) se comprometen, en los ecosistemas marinos, a prevenir las modificaciones o reducir al mínimo losriesgos de modificaciones que no sean potencialmente reversibles en más de dos o tres decenios, tomandoen consideración los conocimientos de que se dispone en la actualidad, incluyendo los efectos de la intro-ducción de especies exóticas (Artículo II (3)(c)). Hasta la fecha, las cuestiones relacionadas con las especiesexóticas no han sido tratadas en ninguna de las reuniones de las Partes.

El Protocolo de Madrid sobre Protección del Medio Ambiente (1991) establece que no se pueden introduciren tierra, en las plataformas de hielo o en el agua, especies de animales o plantas no autóctonas de la Regióndel Tratado Antártico salvo si se dispone de una autorización. El artículo 4 del Anexo II dispone que:

• Sólo se concederán autorizaciones para la importación de animales o plantas enumerados en el ApéndiceB, limitados a las plantas domésticas y a los animales y plantas de laboratorio, incluyendo virus, bacte-rias, levaduras y hongos (Artículo 4(3)). Se conceden algunas excepciones para los alimentos, siempreque no se trate de animales vivos.

• Las autorizaciones deben ser sumamente precisas e incluir las precauciones necesarias para prevenirfugas o el contacto con la fauna y la flora autóctona (Artículo 4(3)). Las partes y productos de plantas oanimales deben ser conservados en condiciones rigurosamente vigiladas.


ticta o parque nacional que pueda resultar perjudi-cial para la fauna y la flora o perturbarla, incluyen-do la introducción de especímenes zoológicos obotánicos, sean éstos autóctonos o importados, sil-vestres o domesticados (Artículo III (4)).

En la Antártida, se han elaborado disposicionesestrictas en el marco del Tratado Antártico paracontrolar la introducción de especies exóticas (véa-se el recuadro 12). El Comité para la protección delmedio ambiente establecido con arreglo al TratadoAntártico ha creado un Grupo de contacto interna-cional para que se estudien medidas prácticas enca-minadas a reducir los riesgos de introducción ydifusión de enfermedades que puedan afectar a lavida silvestre de la Antártida.

En la región de Asia-Pacífico, el Acuerdo de laASEAN sobre conservación de la naturaleza y delos recursos naturales (Kuala Lumpur, 1985) dispo-ne que las Partes deben procurar reglamentar, y,cuando sea necesario, prohibir la introducción deespecies exóticas (Artículo 3(3)). La Convenciónpara la conservación de la naturaleza en el PacíficoSur (Apia, 1976) estipula que las Partes deben exa-minar cuidadosamente las consecuencias de intro-ducciones deliberadas de especies no autóctonas enlos ecosistemas (Artículo V(4)).

En Europa, la Convención para la conservación dela vida silvestre y el medio natural en Europa(Berna, 1979) requiere que las Partes controlenestrictamente la introducción de especies no autócto-nas (Artículo 11(2)). El Comité Permanente de laConvención de Berna ha promovido activamente el

desarrollo de disposiciones jurídicas más eficacespara contrarrestar los efectos de las especies exóticasinvasoras, encargando estudios y análisis jurídicos(por ejemplo, de Klemm, 1996) y elaborando reco-mendaciones especificas relativas a introducciones,erradicación de especies exóticas invasoras (véase6.2) y reintroducción de especies nativas (véase6.3.1). El Comité desempeña un papel mucho másactivo que la mayoría de las secretarías de los trata-dos en lo que se refiere al seguimiento de la aplica-ción y medidas a tomar en caso de incumplimiento,en estrecha colaboración con organizaciones nogubernamentales pertinentes. En 1999, el ComitéPermanente abrió un expediente relativo al ReinoUnido y otras Partes, que no cumplieron en controlarla proliferación de la especie introducida Oxyurajamaicens, la cual se cruza con la endémica europeaOxyura leucocephala (protegida por la Convenciónde Berna). Esta acción de alto nivel ha contribuido agenerar una conciencia política y a apoyar pruebasde los métodos de control, con el objetivo, a largoplazo, de erradicar el pato malvasía canela en diezaños (Informe de la 19ª reunión, diciembre de 1999).

El Protocolo para la aplicación de la ConvenciónAlpina en el ámbito de la protección de la naturalezay de la conservación del Paisaje (Chambéry, 1994),concertado con arreglo al Convenio para la protec-ción de los Alpes (Salzburgo, 1991), prohibe la intro-ducción de especies de fauna y flora silvestres que nosean autóctonas de la región, actualmente o registra-das como existentes en el pasado (Artículo 17).Caben excepciones a este principio cuando se requie-re la introducción para usos específicos, siempre queno tenga efectos negativos para el medio ambiente.


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Recuadro 12: El sistema del Tratado Antártico


• Las autorizaciones deben establecer la obligación de retirar el o los organismo(s) del área del TratadoAntártico, o eliminarlos por incineración u otras medidas efectivas que supriman los riesgos para la floray fauna autóctonas. La misma obligación se aplica a cualquier otra planta o animal introducido en el áreadel Tratado Antártico, su descendencia inclusive (se da por entendido que dicha introducción no puedeser sino accidental) a menos que se determine que no conlleven ningún riesgo para la flora y fauna autóc-tonas (Artículo 4(4)).

• Se aplican precauciones adicionales para impedir introducciones de microorganismos que no forman partede la flora y fauna autóctonas (Artículo 4(6); Apéndice C del Anexo II)). Las vías de acceso peligrosas quese han identificado hasta ahora incluyen los productos avícolas, que podrían transmitir la enfermedad deNewcastle a los pingüinos, y la tierra no estéril, que podría contener nematodos. La tierra no esterilizadafigura en una lista de productos prohibidos que no deben introducirse en tierra, en plataformas de hielo o enlas aguas del área del Tratado Antártico (Artículo 7, Anexo III).

• También se establecen precauciones aplicables a la disposición de desechos (Anexo III). En el Artículo 2(3),quien haya generado determinados desechos deberá retirarlos del área del Tratado Antártico, a menos quelos incinere, procese en autoclave o los esterilice de otra manera. Los desechos en cuestión incluyen: (a)desechos de reses de los animales importados muertos (b) cultivos de laboratorio de microorganismos yagentes patógenos vegetales, y (c) productos avícolas introducidos.

Las Partes en la Convención del Benelux para laconservación de la naturaleza y la protección delpaisaje (Bruselas, 1982) se comprometen a prohibirla introducción de especies animales exóticas en elmedio silvestre sin un permiso de la autoridadnacional competente, basado en un análisis previode las consecuencias, y a notificarse unos a otroscualquier introducción de vegetales (Decisión delConsejo del Ministros, 17 de octubre de 1983).

En el ámbito supranacional, dos Directivas sobre labiodiversidad adoptadas por la ComunidadEuropea (CE) contienen obligaciones pertinentes altema que nos ocupa. Los Estados Miembros de laUnión Europea deben tomar medidas para garanti-zar que cualquier introducción de especies de avesque no se encuentran naturalmente en estado sil-vestre en el territorio europeo de los Estados

Miembros no perjudique la fauna y flora local(Directiva 79/409/CEE (1979) sobre la conserva-ción de las aves silvestres). Asimismo, deben regla-mentar la introducción deliberada en la naturalezade cualquier especie que no sea nativa de su territo-rio, de manera que no se dañe a la fauna y flora sil-vestres nativas ni a los hábitats dentro de su área dedistribución natural (Directiva 92/43/CEE (1992)sobre la conservación de los hábitats naturales y dela fauna y flora silvestres).

En América Latina, el Convenio para la conserva-ción de la biodiversidad y protección de áreas sil-vestres de América Central (Managua, 1992)requiere que se establezcan mecanismos paraluchar contra todas las especies exóticas que ame-nazan a los ecosistemas, hábitats y especies silves-tres, o erradicarlas (Artículo 24).

2.2.2 Instrumentos específicos relativos al medio ambiente acuático

Se considera que los ecosistemas marinos y de aguadulce son especialmente vulnerables a las invasionesde especies exóticas (véase el punto 1.5). Además,diversos métodos de erradicación y control aplica-bles a los ecosistemas terrestres no pueden ser utili-

zados en el medio acuático. Debido a ello, los instru-mentos internacionales relacionados con el medioambiente acuático han reconocido precozmente lanecesidad de establecer medidas de prevención fren-te a las introducciones de especies exóticas.

2.2.2.1 Introducciones en ecosistemas marinos y costeros

La Convención sobre el Derecho del Mar de 1982(Montego Bay, 1982) estipula en términos generales

que las Partes deben tomar todas las medidas necesa-rias para prevenir, reducir y controlar las introduccio-


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2.2.2.2 Introducciones en humedales

nes deliberadas o accidentales de especies, exóticas onuevas, en zonas determinadas del medio ambientemarino, a las que puedan causar modificaciones sig-nificativas y perjudiciales (Artículo 196). De acuerdocon esta disposición amplia, las autoridades naciona-les pueden desarrollar directrices para el control delas vías de acceso que puedan generar riesgos para elmedio ambiente marino y costero (véase el párrafo2.6 relativo al transporte internacional).

Con arreglo al Convenio sobre la DiversidadBiológica, se han desarrollado directrices específi-cas para las introducciones en ecosistemas marinos ycosteros de acuerdo con el Mandato de Jakarta sobrediversidad biológica marina y costera (DecisiónII/10, 1995). El Mandato recomienda que, debido ala dificultad que supone un confinamiento comple-to, la introducción de especies exóticas, los produc-tos de cría selectiva y los organismos vivos modifi-cados resultantes de la biotecnología moderna quepuedan tener efectos nocivos sobre la conservación yel uso sostenible de la biodiversidad marina y coste-ra deberían ser utilizados de manera responsable,aplicando el principio y enfoque de precaución(Anexo I, párr. XI). El Programa de Trabajo adopta-do en 1998 (Decisión IV/5) insta a que se identifi-quen las carencias de los instrumentos jurídicosexistentes o previstos, a que se preparen directrices yprocedimientos para contrarrestar la introducción yefectos nocivos generados por las especies exóticasy genotipos que amenacen a los ecosistemas, hábi-tats o especies marinas, prestando especial atencióna los efectos transnacionales. Esta disposición fuereafirmada por la quinta reunión de la Conferenciade las Partes (Decisión V/3).

A escala regional, ciertos protocolos establecendisposiciones pertinentes en convenios sobre losmares regionales elaborados en el marco delPrograma de Mares Regionales del PNUMA:

• El Protocolo sobre áreas protegidas y fauna yflora silvestre de la Región de Africa Oriental(Nairobi, 1985) solicita a las Partes quetomen todas las medidas adecuadas paraprohibir introducciones, deliberadas o acci-dentales, de especies exóticas o nuevas quepuedan generar cambios significativos o per-judiciales en la región (Artículo 7). Tambiéndeben tomar medidas para reglamentar todotipo de actividad que pueda dañar o perturbarla fauna o flora de zonas protegidas, inclu-

yendo la introducción de especies de anima-les o plantas no autóctonas (Artículo 10(f)).

• El Protocolo sobre áreas especialmente pro-tegidas y vida silvestre al Convenio para laProtección y el Desarrollo del MedioAmbiente Marino de la Región del GranCaribe (Kingston, 1990) dispone que cadaParte debe tomar todas las medidas necesa-rias para reglamentar o prohibir la introduc-ción en el medio silvestre, deliberada o acci-dental, de especies no autóctonas o gené-ticamente modificadas que puedan tenerefectos perjudiciales sobre la flora y la faunanaturales y otros aspectos de la Región delGran Caribe (Artículo 12).

• El Protocolo para la conservación y manejode áreas protegidas marinas y costeras delPacífico Sur (Paipa, 1989) estipula que lasPartes deben tomar medidas para prevenir,reducir y controlar el deterioro ambiental enáreas marinas protegidas, incluyendo en lamedida de lo posible la introducción de espe-cies exóticas de flora y fauna.

• El Protocolo relativo a las áreas especial-mente protegidas y la diversidad biológicaen el Mediterráneo (Barcelona, 1995) dispo-ne, con respecto a las “áreas especialmenteprotegidas”, que las Partes deben reglamen-tar la introducción de cualquier especie exó-tica en ellas, así como la introducción o rein-troducción de especies presentes o que hanestado presentes en estas áreas (Artículo6(d)). De forma más general, todos losEstados deben tomar medidas apropiadaspara reglamentar las introducciones delibera-das o accidentales de especies exóticas y deOGM en el medio silvestre, y prohibir dichasintroducciones cuando tengan efectos perju-diciales para el ecosistema, el hábitat o lasespecies en el área a la que se aplica elProtocolo (véase también el punto 2.3.2).

El Programa de acción mundial para la proteccióndel medio ambiente marino contra actividadesterrestres (1995), no vinculante, incluye a las espe-cies exóticas como una amenaza potencial para laintegridad de los ecosistemas marinos (párr.149–154), pero no establece directrices específicaspara hacer frente a dicho problema.

La Convención relativa a los humedales de importan-cia internacional (Ramsar, 1971) no contiene disposi-ciones específicas sobre las especies exóticas invaso-ras. Sin embargo, en 1999, la Conferencia de lasPartes Contratantes aprobó una resolución detallada

sobre Especies invasoras y humedales (ResoluciónVII/14), que advierte acerca de la amenaza que repre-sentan las especies exóticas, si se convierten en inva-soras, para las características ecológicas y las espe-cies de los humedales, tanto terrestres como marinas.


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2.2.2.3 Introducciones en sistemas de aguas continentales

Recuadro 13: El “jacinto de agua”

El “jacinto de agua” (Eichornia crassipes) ha invadido muchos sistemas acuáticos en los últimos 100 años,tanto en las regiones tropicales como subtropicales. En Kenya se detectó por primera vez en 1957, cuando secultivaba como planta decorativa. Invadió el Lago Victoria en África Oriental, y comenzó a ocasionar pro-blemas en 1990 al extenderse por todo el lago. A finales de 1998 se calculó que cubría el 1% de la superficiedel lago, menoscabando la diversidad biológica, la calidad y el suministro de agua, la generación de energíahidroeléctrica, la navegación, la pesca, el acceso al lago y la sanidad. Los gobiernos de Kenya, Uganda yTanzania cooperan para llevar a la práctica estrategias de manejo con objeto de controlar y manejar esta pla-ga (véase 2.2.2.3). (Kiringe, 1999; Howard, 1999).

En China, se ha convertido en la peor plaga de muchos hábitats acuáticos, provocando la pérdida de especiestanto vegetales como animales. En el Lago Dianchi, en las proximidades de Kunmin, Yunnan, el númerototal de especies de peces ha disminuido de 68 a unas 30, y los científicos chinos atribuyen esta declinaciónal "jacinto de agua”(McNeely, 2000; Jinqing, 1995).

Reconoce que el control adecuado de las especiesinvasoras es, a menudo, costoso, que la erradicaciónsuele no resultar factible una vez que estas especiesse han implantado, y que la prevención y la interven-ción precoz son las técnicas más rentables que sepueden utilizar contra las especies invasoras.

La Resolución encarga al Grupo de ExamenCientífico y Técnico (GECT) de Ramsar que orientea las Partes en cuanto a la legislación u otros enfo-ques basados en prácticas óptimas de manejo, incor-porando una evaluación del riesgo, con objeto dereducir al mínimo la introducción en una jurisdic-ción de especies exóticas nuevas y peligrosas para elmedio ambiente, así como el traslado o comercio detales especies dentro de una jurisdicción. Insta a lasPartes Contratantes, entre otras cosas, a:

• tener en cuenta el impacto medioambiental,económico y social generado por las espe-cies invasoras en los humedales;

• preparar inventarios y evaluaciones de lasespecies exóticas en los humedales de susterritorios;

• crear programas para erradicar las especiesinvasoras o luchar contra ellas;

• revisar las disposiciones legislativas e insti-tucionales vigentes de acuerdo con laResolución VII.7 y, cuando sea necesario,promulgar legislación y establecer progra-mas con objeto de impedir la introducción ensu territorio de especies exóticas nuevas ypeligrosas para el medio ambiente y el movi-miento o comercio de éstas;

• desarrollar la capacidad necesaria a fin deidentificar las especies exóticas nuevas y peli-grosas para el medio ambiente (con inclusiónde las que son objeto de pruebas con miras asu uso en la agricultura y la horticultura); y

• propiciar un mayor conocimiento y concien-cia acerca de las especies exóticas nuevas ypeligrosas para el medio ambiente y facilitarlos recursos necesarios para su identifica-ción y control.

El Grupo de Examen Científico y Técnico hacreado un Grupo de expertos sobre las especiesinvasoras con el fin de llevar a la práctica dichomandato.

A escala mundial, el Convenio sobre el derecho delos usos no navegables de los cursos de agua(Nueva York, 1997) solicita a los Estados ribereñosque tomen todas las disposiciones necesarias paraprevenir la introducción en un curso de agua inter-nacional de especies, exóticas o nuevas, que pue-dan tener efectos perjudiciales para el ecosistema yproducir daños significativos en los cursos de aguade otros Estados (Artículo 22).

A nivel regional, la Convención sobre la pesca enel Danubio (Bucarest, 1958) fue el primer instru-mento que dispuso que los Estados debían prohi-

bir la introducción de nuevas especies en los eco-sistemas de aguas continentales. La Convenciónse aplica a aguas que incluyen a los afluentes delDanubio hasta el nivel máximo de la planicie deinundación, y a los brazos, estuarios y estanquespermanentemente o temporalmente unidos alDanubio, dentro de la cuenca del Danubio, en elterritorio de las Partes Contratantes. La aclimata-ción y cría de nuevas especies de peces, animalesy plantas acuáticas quedan prohibidas, salvocuando cuenten con la autorización de laComisión creada con arreglo a la Convención(Artículo 10).

En África Oriental, existen dos instrumentos paracontrolar las introducciones de especies exóticas enla región del Lago Victoria.

En el Acuerdo para la preparación de un programade manejo ambiental tripartita para el Lago Victo-ria (Dar es Salaam, 1994), Kenya, Uganda y Tan-zania se han puesto de acuerdo para implementarun programa quinquenal a fin de reforzar el manejoambiental regional, incluyendo la instauración demedidas de control de especies exóticas, en parti-cular del jacinto de agua (véase el recuardo 12).La Convención para el establecimiento de unaorganización de pesca en el Lago Victoria (Kisu-

mu, 1994) instaura una organización regional quetiene la facultad de asesorar acerca de los efectosde introducciones directas o indirectas de cualquieranimal o planta acuáticos exóticos en las aguas delLago Victoria o de sus afluentes. La Organizaciónestá facultada para adoptar medidas relativas a laintroducción, supervisión, control o eliminación decualquiera de estos animales o plantas. Las Partesacuerdan adoptar, reforzar y mantener vigentesleyes y disposiciones que prohiban la introducciónde especies no autóctonas en el Lago Victoria, deconformidad con las decisiones del Consejo deMinistros (Artículo XII(3)).


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2.2.2.4 Directrices técnicas para operaciones de pesca y de acuicultura

6 Aprobado por el 28ª período de sesiones de la Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas para laAgricultura y la Alimentación, noviembre de 1995.

7 Se mencionan otras disposiciones en el punto 5.2.

Recuadro 14: La perca del Nilo

La perca del Nilo (Lates niloticus) es un gran pez comestible y depredador que fue introducido deliberada-mente en el Lago Victoria, en África Oriental, a fines de la década de los 50, desde sus aguas nativas en unasubcuenca de los lagos Albertina y Turkana. Se introdujo para fomentar la pesca y poner a disposición demillones de residentes de la región peces de gran tamaño. Actualmente, constituye la base de una importan-te industria que exporta a los mercados europeos, de América del Norte y de otros países. Esta especie exó-tica ha reducido el número de especies nativas y puede haber causado la extinción de varias especies y otrasmodificaciones en la biodiversidad del Lago (Howard, 1999).

Como mencionamos anteriormente, la acuiculturay maricultura pueden presentar altos riesgos deintroducción de especies exóticas en el medioambiente acuático. Los problemas derivados de ellose han vuelto más urgentes debido al rápido creci-miento que se ha dado en este sector en los últimosaños. Por consiguiente, se han adoptado varioscódigos sectoriales de conducta no vinculantes paraestablecer principios y normas, y proveer asesoríasobre las prácticas óptimas en estos sectores enrápido crecimiento.

A nivel mundial, el Código de Conducta de la FAOpara la pesca responsable 6 de 1995 establece prin-cipios y normas que fundamenten prácticas de pes-ca responsables, encaminadas a garantizar una pre-servación, manejo y desarrollo eficaces de losrecursos acuáticos vivos, respetando debidamentelos ecosistemas y la biodiversidad. El Código sedirige en general a todas las personas y entidadesrelacionadas con el manejo y el desarrollo de losrecursos pesqueros.

Contiene disposiciones específicas que se aplican ala introducción de especies no autóctonas o de

recursos genéticamente modificados destinados ala acuicultura. Algunas de ellas tienen una especialrelevancia en el contexto internacional.7 El Códigoinsta a los Estados a que adopten medidas para pre-venir o reducir al mínimo los efectos derivados dela introducción de tales especies o poblaciones depeces, principalmente si pudiesen extenderse aaguas bajo la jurisdicción de otros Estados, asícomo a otras aguas bajo la jurisdicción del Estadode origen. Los Estados deberían colaborar en laelaboración, adopción y aplicación de códigos deprácticas y procedimientos internacionales para laintroducción y transporte de organismos acuáticos(Artículo 9.3.2).

En 1994, la Comisión Asesora Europea sobre PescaContinental de la FAO y el Consejo internacionalpara la exploración del mar (CIEM) publicaron unCódigo de conducta sobre introducciones y trasla-dos de organismos marinos. En él se establecenprocedimientos y prácticas destinados a reducir elriesgo de introducciones, intencionales o delibera-das, de especies marinas exóticas en los ecosiste-mas acuáticos. Este Código incluye recomendacio-nes relativas a:


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• las medidas a tomar previamente a la intro-ducción de una nueva especie;

• las medidas a tomar tras la decisión de llevara cabo una introducción;

• la prevención de introducciones no autoriza-das por los Estados Miembros;

• políticas sobre introducciones o traslados encurso que formen parte establecida de prácti-cas comerciales; y

• las medidas a tomar previamente a la intro-ducción de organismos genéticamente modi-ficados.

2.3.1 Protocolo de Cartagena sobre la Bioseguridad (2000)

Como las especies exóticas, los organismos vivosmodificados (OVM), incluyendo a los organismosgenéticamente modificados (OGM), pueden dese-quilibrar la biodiversidad autóctona, los recursosnaturales y los procesos ecológicos, a menos que

sean adecuadamente evaluados, reglamentados ymanejados. Un pequeño número de instrumentosrecientes contienen disposiciones pertinentes queresumimos a continuación.

2.3 Organismos vivos modificados

El Convenio sobre Diversidad Biológica solicita alas Partes que, en la medida de lo posible y segúnproceda, establezcan o mantengan las disposicionesnecesarias para regular, gestionar o controlar losriesgos vinculados con la utilización o introducciónde cualesquiera organismos vivos modificadosresultantes de la biotecnología que puedan tenerefectos adversos para la conservación y la utiliza-ción sostenible de la diversidad biológica, teniendotambién en cuenta los riesgos para la salud humana(Artículo 8(g)).

De conformidad con esta disposición, las Partes enel CDB concertaron el Protocolo de Cartagenasobre Bioseguridad (Montreal, 2000). El objetivodel Protocolo es contribuir a garantizar un niveladecuado de protección en la esfera de la transfe-rencia, manipulación y utilización seguras de losorganismos vivos modificados resultantes de la bio-tecnología moderna. Por “organismo vivo modifica-do” se entiende cualquier organismo vivo que poseauna combinación nueva de material genético, obte-nida mediante la aplicación de la biotecnologíamoderna (Artículo 3(g)). Las partes deben garanti-zar que el desarrollo, la manipulación, el transporte,la utilización, el tránsito y la liberación de cuales-quiera organismos vivos modificados se realicen deforma que se eviten o se reduzcan los riesgos para ladiversidad biológica, teniendo también en cuentalos riesgos para la salud humana (Artículo 2).

El Protocolo se centra en los movimientos trans-fronterizos de los organismos vivos modificados.Las disposiciones aplicables dependen de la finali-dad de dichos movimientos. Los movimientostransfronterizos destinados a la introducción inten-cional en el medio ambiente de un organismo vivomodificado están sometidos a un acuerdo funda-mentado previo (AFP) del Estado importador. Elprocedimiento de acuerdo fundamentado previo esla piedra angular sobre la que se basa el Protocolo:incluye la notificación a la Parte importadora, así

como una evaluación previa del riesgo del movi-miento transfronterizo. Los elementos para la eva-luación del riesgo se establecen en el Anexo II. LasPartes también deben tomar medidas de gestión delriesgo, entre las que se incluyen el monitoreo de losorganismos introducidos y la preparación de planesde emergencia. Los movimientos transfronterizosde organismos vivos modificados para alimentohumano o animal o para procesamiento están so-metidos a un procedimiento menos restrictivo. Enambos casos, se establecen requisitos específicospara la identificación, que difieren en función de lafinalidad del movimiento transfronterizo.

Además, si una Parte tiene conocimiento de unaliberación de OVM que conduzca o pueda conducira un movimiento transfronterizo involuntario de unorganismo vivo modificado con posibles efectosadversos significativos, deberá notificarlo y con-sultar con los Estados que puedan resultar afecta-dos, y con las organizaciones internacionales perti-nentes.

Las Partes deberán asimismo cooperar en la identi-ficación de organismos vivos modificados que ten-gan efectos perjudiciales sobre la biodiversidad, ytomar las “medidas adecuadas” en cuanto al trata-miento o comercio de los OVM con dichos efectos.No obstante, el Protocolo no especifica el conteni-do de tales disposiciones y no ha establecido aúnnormas relativas a la responsabilidad por eventua-les perjuicios.


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2.4 Medidas sanitarias y fitosanitarias (cuarentena)

2.4.1 Reglamentos Sanitarios Internacionales

Varios de los instrumentos mencionados anterior-mente (véase el punto 2.2.1-2) se aplican tanto a losOGM como a las especies exóticas. Pueden men-cionarse los ejemplos siguientes de dicho enfoqueintegrado:

• el Código de conducta para la introducción ytransferencia de organismos marinos (CIEM,1994) (incluye procedimientos para la intro-ducción de OGM en ecosistemas marinos yde agua dulce);

• el Código de conducta de la FAO para la pes-ca responsable, adoptado en 1995 (incluyeen sus recomendaciones sobre prácticas res-ponsables de acuicultura a las especies exóti-cas y a las poblaciones de peces genética-mente modificados);

• el Protocolo de 1995 relativo a las áreasespecialmente protegidas y a la diversidadbiológica en el Mediterráneo (las Partesdeben reglamentar la introducción de OGMy de especies exóticas en las áreas de protec-ción especial, tomar las disposiciones ade-cuadas para reglamentar la introducciónintencional o accidental de OGM en el me-dio silvestre y prohibir aquéllos que puedantener efectos perjudiciales sobre los ecosiste-mas, hábitats o especies del área de aplica-ción del Protocolo).

En el ámbito supranacional, la Unión Europea hapromulgado dos Directivas sobre uso restringido yliberación intencional de OGM (Directivas CE90/219 y 90/220). Estas Directivas están siendorevisadas actualmente y la segunda se encuentra yaen una etapa avanzada de dicha revisión.

El principal objetivo de las medidas sanitarias yfitosanitarias (cuarentena) es proteger a los sereshumanos, animales y plantas, sean éstas silvestres ocultivadas, contra las plagas y enfermedades. Estasmedidas implican controles de la importación y a laexportación con este objetivo específico, más quecon vistas a la protección ambiental en general.

Como las medidas de cuarentena pueden conllevarrestricciones comerciales, es necesario considerar-las no sólo en sí mismas, sino también en el contex-to del régimen jurídico internacional destinado apromover el libre comercio. En los dos párrafos si-guientes, se tratará la relación entre las medidassanitarias y fitosanitarias y los acuerdos referentesal comercio.

Los comentarios que figuran a continuación se cen-tran en la normativa internacional aplicable a lasalud humana y a la protección de las especiesvegetales. No hay tratados mundiales para la pro-tección de los animales equivalentes a los Regla-mentos Sanitarios Internacionales o al Conveniointernacional de protección fitosanitaria que seabordan más adelante. Sin embargo, la OficinaInternacional de Epizootias tiene la facultad de ins-taurar normas internacionales relativas a la saludanimal y publica periódicamente recomendacionespara prohibir o restringir el movimiento de anima-les y peces vivos con el fin de evitar la propagaciónde enfermedades.

Como hemos observado anteriormente, las espe-cies exóticas invasoras pueden albergar o transmitirenfermedades que afectan la salud humana y ani-mal (véase 1.4). Por ende, es preciso controlar laintroducción y contrarrestar la difusión de organis-mos patógenos invasores.

Los Reglamentos Sanitarios Internacionales (RSI)(Ginebra, 1969, modificados en 1982) fueron adop-tados por la Asamblea Mundial de la OrganizaciónMundial de la Salud (OPIS). Esta normativa hasido concebida para garantizar la máxima seguri-dad contra la propagación de enfermedades infec-ciosas al ser humano a escala internacional. LosRSI obligan a declarar tres enfermedades infeccio-sas principales: el cólera, la peste y la fiebre amari-

lla (la viruela se eliminó de la lista en 1981, tras suerradicación en el mundo).

Los propósitos de los Reglamentos son los siguientes:

• detectar, reducir o eliminar las fuentes depropagación de infecciones;

• mejorar las condiciones sanitarias en torno alos puertos y aeropuertos; e

• impedir la diseminación de vectores infec-ciosos.

En la actualidad, se está revisando y actualizando elRSI para adaptarlo a la evolución de la epidemiolo-gía y métodos de lucha contra las enfermedades,así como al aumento del tráfico internacional. Loscambios propuestos requerirían la notificación de

2.3.2 Los OGM en otros instrumentos internacionales y supranacionales


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todo brote de enfermedades que tenga carácterimportante y urgente para la salud pública interna-cional. Las enmiendas al texto incluirían sólo lasmodificaciones de fondo, con anexos que conten-drían recomendaciones técnicas específicas y ac-tualizadas. Dado que los cambios propuestos podrí-an afectar a otros regímenes comerciales interna-cionales, especialmente el Acuerdo de la OMC

sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosani-tarias (véase el punto 2.5), la OMS, la OMC y laComisión del Codex Alimentarius (que fija las nor-mas para la seguridad alimentaria y la salud huma-na) se reunieron en 1999 para debatir el posibleimpacto de las principales propuestas para la OMSy la OMC. Se espera que las revisiones finalicenen el año 2002.

2.4.2 Convenio internacional de protección fitosanitaria

El Convenio internacional de protección fitosanita-ria (CIPF) (Roma, 1951, modificado en 1997 peroaún no vigente) es un instrumento internacionalque proporciona un marco de cooperación interna-cional para asegurar una acción conjunta y eficazcon miras a la prevención de la propagación eintroducción de plagas de los vegetales y sus pro-ductos derivados, así como para la promoción demedidas adecuadas para su control (Artículo 1.1).Los objetivos del Convenio incluyen la elaboracióny aplicación de normas comerciales internaciona-les para evitar la introducción y propagación deplagas vegetales, teniendo en cuenta los principiosinternacionalmente aprobados que rigen la protec-ción de la salud humana, animal y vegetal, asícomo del medio ambiente. Existen en la actualidad111 Partes Contratantes en el CIPF.

El CIPF define “plaga” en general como todas lasespecies, cepas o biotipos, formas de vida animal ocualquier agente patógeno nocivo o potencialmentenocivo para las especies o productos vegetales. Elámbito del convenio no se limita por tanto a lasplantas cultivadas o a los daños generados directa-mente por las plagas, sino que también abarca a lasmalezas y otras especies, así como a enfermedadesque puedan tener consecuencias indirectas para lasplantas. En la medida en que una especie invasora(exótica o nativa) puede ser considerada como unaplaga vegetal, ésta recae en el ámbito de aplicacióndel CIPF y de sus correspondientes normas y pro-cedimientos. Por este motivo, el Convenio puedeextenderse a la protección de la flora natural y rea-lizar una importante contribución a la conservaciónde la diversidad vegetal.

Las Partes en el Convenio deberán adoptar normasy procedimientos administrativos, técnicos y legis-lativos para identificar las plagas que ponen enpeligro la salud vegetal, evaluar sus riesgos e impe-dir su introducción y propagación. Además deestablecer normativas fitosanitarias, las Partes tie-nen la facultad de prohibir la introducción de deter-minadas plantas u otros productos, establecer res-tricciones a la importación de plantas, productosvegetales u otros artículos reglamentados; llevar acabo inspecciones, detener determinados envíos demercancías, así como procesar, destruir o denegarla entrada de dichos envíos. Las partes también

deberán distribuir información relativa a las plagasvegetales y a los medios de control y prevención.

Cada parte deberá establecer una organizaciónnacional para la protección de las especies vegeta-les, que se encargará de:

• inspeccionar las plantas en el territorio nacional;• notificar la existencia, brote o propagación

de plagas vegetales en la flora silvestre ocultivada y en las plantas o productos vege-tales almacenados o transportados;

• combatir dichas plagas;• llevar a cabo análisis de riesgos de las plagas;• inspeccionar y desinfectar los envíos comer-

ciales de plantas y productos vegetales yotros artículos reglamentados objetos de trá-fico internacional;

• emitir certificados fitosanitarios para laexportación de plantas, productos vegetalesy otros artículos reglamentados, en un for-mato reconocido por los países importado-res;

• velar por que se mantenga la seguridad fito-sanitaria de los envíos entre la certificacióny la exportación;

• proteger las áreas amenazadas contra las pla-gas y designar, mantener y supervisar áreasexentas de plagas y áreas con baja incidenciade plagas.

La Secretaría del Convenio facilita el desarrollo delas Normas internacionales para medidas fitosani-tarias (NIMF) adoptadas por el órgano director delConvenio, la Comisión interina de medidas fitosa-nitarias (CIMF). Las NIMF tienen por objeto fo-mentar la armonización internacional de las medi-das fitosanitarias y así facilitar un comercioseguro, evitando recurrir a medidas injustificadas,tales como barreras comerciales. Estas normasestán reconocidas en el Acuerdo de la OMC sobreaplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias(acuerdo SFS, véase el punto 2.5), como punto dereferencia de la armonización internacional. Losgobiernos que adoptan medidas fitosanitarias basa-das en las normas del Convenio no necesitan justi-ficar dichas medidas mediante análisis de riesgos yestán al abrigo de posibles cuestionamientos porparte de los países con los que comercian.


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2.4.3 Organizaciones fitosanitarias regionales

2.4.4 Utilización de agentes exóticos de lucha biológica

El CIPF reconoce el derecho soberano de los Estadosa utilizar medidas fitosanitarias para la protección desus recursos vegetales, impidiendo la introducción deplagas y tomando medidas de erradicación o control.Sin embargo, con arreglo al Convenio, sólo debenutilizarse estas medidas fitosanitarias cuando seanecesario, y éstas deberán ser lo menos restrictivasposible desde el punto de vista comercial, así comoestar armonizadas o ser coherentes con las normasinternacionales en la medida de lo posible. Los paísesdeberán realizar análisis de riesgos para determinar lanecesidad e idoneidad de las medidas fitosanitarias.Aunque estas medidas no deben ser necesariamenteidénticas, deberán alcanzar unos resultados similareso equivalentes. Para garantizar la transparencia yhacer conocer mejor dichas medidas, los países debe-rán poner la información a disposición del público yde sus socios comerciales, incluyendo informaciónrelativa a la legislación y a las medidas aplicadas encaso de incumplimiento.

Numerosos países utilizan las normas del CIPFcomo base para el desarrollo de la normativa y pro-cedimientos administrativos relativos a las importa-

ciones. El análisis de riesgos de plagas se utilizapara justificar las medidas adoptadas en los casosen que no existen normas específicas o en que losgobiernos no siguen las normas del CIPF.

El análisis de riesgos de plagas constituye hoy díaun componente esencial de numerosos sistemasfitosanitarios nacionales. El ARP consta de un pro-ceso dividido en tres etapas, descrito en las normasdel CIPF: iniciación del proceso de análisis del ries-go, evaluación del riesgo y gestión del riesgo de pla-gas. Estos procedimientos sirven de base para deci-dir si procede instaurar medidas fitosanitarias y, encaso afirmativo, determinar el alcance de dichasmedidas. El alcance de las medidas debe ser propor-cional al nivel de riesgo evaluado gracias al ARP ydebe basarse en principios y datos científicos.

En el pasado, las normas de análisis de riesgo gira-ban en torno a las consecuencias económicas de lasdistintas plagas. El CIPF tiene ahora más en cuentalos aspectos medioambientales y se están prepa-rando nuevos criterios para el análisis de riesgos deplagas sometidas a cuarentena.

Las organizaciones fitosanitarias regionales se cre-aron con el fin de facilitar la aplicación del CIPF.Son las siguientes:

• Comisión de protección de especies vegeta-les de Asia-Pacífico (creada en 1956);

• Comisión de protección de especies vegeta-les del Caribe (creada en 1967);

• Comité Regional de Sanidad Vegetal para elCono Sur (creado en 1980);

• Organización de protección de especiesvegetales de Europa y el Mediterráneo (crea-

da en 1951);• Consejo fitosanitario interafricano (creado

en 1954);• Junta del Acuerdo de Cartagena (creada en

1969);• Organización norteamericana de protección

de especies vegetales (creada en 1976);• Organismo Internacional Regional de Sani-

dad Agropecuaria (creado en 1953); y• Organización de protección de especies ve-

getales del Pacífico (creada en 1995).

La mayoría de las especies exóticas no muestransignos de comportamiento “invasor” en su área dedistribución natural. Su capacidad de propagaciónse contiene gracias a las barreras físicas y al con-junto de organismos coevolutivos de que formanparte. Cuando se traslada una especie a una nuevaárea de distribución sin los enemigos coevolutivosque la acompañaban y se convierte en invasora,pueden utilizarse medios de lucha biológica parareducir los efectos de este fenómeno y lograr que laespecie exótica invasora se convierta en una espe-cie naturalizada no invasora (véase el punto 1.2.1supra; véase el recuardo 15 infra).

El Código de conducta para la importación y libe-ración de agentes exóticos de lucha biológica(adoptado como norma internacional para medidas

fitosanitarias tomadas con arreglo al CIPF) tienepor objeto facilitar una exportación, importación eintroducción seguras de dichos agentes. El Códigose refiere a la importación de agentes exóticos delucha biológica capaces de autorreproducirse (pa-rasitoides, depredadores, parásitos, artrópodos fitó-fagos y agentes patógenos) con fines de investiga-ción, así como a la liberación de agentes de luchabiológica y pesticidas biológicos. Contiene proce-dimientos aceptables a escala internacional quedebe seguir toda entidad pública o privada involu-crada, especialmente en el caso de que la legisla-ción nacional aplicable sea inadecuada o inexisten-te. El Código contiene una lista detallada de lasresponsabilidades respectivas de las autoridades yde los exportadores e importadores de agentes delucha biológica.


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2.5 Acuerdos comerciales relativos a las especies exóticas

2.5.1 Acuerdo de la OMC sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias (1995)

Recuadro 15 : Agentes de lucha biológica

La lucha biológica ha sido acogida como un sustituto eficaz de los productos químicos nocivos para comba-tir las plagas y las especies invasoras exóticas. No obstante, los agentes de lucha biológica pueden constituiruna amenaza para los ecosistemas y especies si se introducen sin una investigación pryevia y sin comprobarsu posible impacto ecológico antes de su introducción, o bien si no se reglamenta su empleo. El pulgón deltrigo ruso, un pequeño insecto que arrasaba las cosechas, obligando a los agricultores a utilizar productosquímicos, se pudo contrarrestar con eficacia gracias al uso de agentes biológicos en determinadas regionesde los Estados Unidos. La mariquita de siete puntos (Coccinella septempunctata), una de las especies utili-zadas para combatir el pulgón del trigo ruso, amenaza ahora a las mariquitas nativas. Se ha descubierto quegorgojos tales como el Rhinocylus conicus, introducido para eliminar a los cardos exóticos de las haciendasestadounidenses, se comen y ponen en peligro a los cardos nativos, creando un efecto de onda expansiva enlos ecosistemas. Las orugas de la mariposa Cactoblastis cactorum, introducidas en el Caribe para eliminar alos cactus nativos de las tierras agrícolas, han saltado de isla en isla y se han descubierto en los EstadosUnidos, infectando a una rara especie de cactus. (Louda, 1997; Hamilton, 2000)

Las especies exóticas pueden introducirse a travésdel comercio internacional:

• de forma intencional, como productos im-portados (por ejemplo, comercio de plantas,peces y animales exóticos);

• de forma involuntaria: como efectos deriva-dos del comercio; a través de cruces de espe-cies exóticas con especies locales; como pa-rásitos de productos comercializados; o biencomo especies autoestopistas o polizones enbarcos, aviones, vehículos o contenedoresutilizados para el comercio de productos oservicios.

El uso de medidas comerciales como parte de laestrategia de conservación del medio ambiente y deuso sostenible de recursos naturales ha suscitadorecientemente problemas de compatibilidad con elrégimen jurídico internacional establecido por laOMC. La cuestión de la compatibilidad se planteaespecialmente en relación con las medidas adopta-das para reglamentar la introducción de especiesexóticas, ya que éstas se basan en gran medida enel control de los movimientos transfronterizos, quesuelen derivarse del comercio internacional.

El comercio internacional de bienes, servicios ypropiedad intelectual entre los 139 miembrosactuales de la Organización Mundial del Comercio(OMC) está regulado por los Acuerdos de la RondaUruguay de 1994. Este régimen establece unas nor-mas vinculantes, acompañadas por un mecanismoobligatorio de resolución de diferendos, destinado agarantizar el cumplimiento de dichas normas y ahacer que los gobiernos permitan el libre accesorecíproco a los mercados de los productos y servi-cios de cada uno. Estas normas descansan en tresprincipios fundamentales: no discriminación, trans-parencia y previsibilidad.

Uno de estos acuerdos es particularmente relevantepara las especies exóticas, en la medida en que secaracterizan como plagas o enfermedades. ElAcuerdo de la OMC sobre la aplicación de medidassanitarias y fitosanitarias de 1995 (acuerdo SFS)permite a los miembros adoptar medidas o normas a

nivel nacional con el fin de: (1) proteger la vida y lasalud humana, animal y vegetal contra los riesgosderivados de la entrada, establecimiento o propaga-ción de plagas, enfermedades, organismos portado-res de enfermedades u organismos causantes deenfermedades, y (2) prevenir o limitar otros dañosdentro del territorio del país miembro que pudiesenderivarse de la entrada, establecimiento o propaga-ción de plagas (Anexo A). La finalidad principal delAcuerdo es velar por que no se utilicen las restriccio-nes a las importaciones como un medio de protec-cionismo comercial disfrazado. No se trata de unmecanismo destinado a garantizar que los gobiernosestablezcan normas adecuadas. Sin embargo, estasnormas deben fundarse en datos científicos y debenaplicarse únicamente en la medida necesaria paraproteger la vida o la salud humana, animal y vegetal.

El acuerdo SFS busca garantizar los principios deun comercio libre y justo y establece asimismo dis-


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Recuadro 16: Criterios para las medidas sanitarias o fitosanitarias nacionales conformes al Acuerdo de la OMC sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias de 1995 (Acuerdo SFS): 9

• Normas internacionales

Actualmente, tres organizaciones internacionales son reconocidas por el Acuerdo SFS como organismosnormativos en el ámbito de la seguridad alimentaria y de la salud humana, animal y vegetal. Éstas son: laComisión del Codex Alimentarius (encargada de establecer las normas de seguridad alimentaria y sanidadhumana), la Oficina internacional de epizootias (encargada de fijar normas relativas a las plagas y enferme-dades de los animales, aunque no de los animales como plagas en sí mismos), y el Convenio internacional deprotección fitosanitaria (que establece las normas relativas a las medidas fitosanitarias).

Siempre que exista una norma internacional, los miembros de la OMC estarán obligados a basar las medidasfitosanitarias nacionales en dicha norma (artículos 3 y 12.4). El hecho de fundar la norma nacional en unanorma internacional no exonera al país miembro de las demás obligaciones derivadas del Acuerdo SFS. Sinembargo, si una medida SFS de un país miembro se conforma a una norma internacional, se presumirá (aun-que la presunción es refutable) que la medida es coherente con las disposiciones correspondientes delAcuerdo SFS. El Órgano de Apelación de la OMC ha señalado que una medida conforme con la normainternacional “debería incorporar la norma internacional en su totalidad y, a efectos prácticos, convertirla enuna norma municipal” (CE -hormonas).

Si la medida SFS nacional contempla un mayor nivel de protección que la basada en una norma internacio-nal, deberá justificarse mediante un análisis de riesgos.

• Análisis de riesgos

Con el fin de fomentar el comercio libre y no discriminatorio, las medidas SFS deben basarse en principioscientíficos (artículo 2.2). A menos que las medidas SFS nacionales sean conformes a las normas internacio-nales, deberán justificarse mediante un análisis de riesgos basado en datos y principios científicos. La eva-luación del riesgo proporciona el necesario fundamento para establecer el nivel de protección adecuado yelaborar medidas nacionales idóneas para hacer frente al riesgo evaluado.

Las decisiones del Órgano de Apelación de la OMC han empezado a proporcionar lineamientos acerca delos elementos que deben componer una evaluación de riesgos adecuada, así como de la relación entre la eva-luación del riesgo, el establecimiento de un nivel de protección adecuado y el contenido de la medida. Hastala fecha, los litigios de tipo SFS han girado, al menos en parte, en torno a la adecuación de la evaluación delriesgo utilizado como base por el gobierno importador y a la relación entre la evaluación y la medida basadaen ella.

En el ámbito de las especies exóticas potencialmente invasoras, la evaluación del riesgo debe:

(1) identificar a las especies exóticas cuya entrada, establecimiento o propagación el país miembro deseaimpedir en su territorio, así como el potencial biológico y las consecuencias económicas vinculadas conla entrada, establecimiento o propagación de las especies exóticas;


posiciones para un comercio seguro, promoviendoo exigiendo:• la aplicación de normas internacionales en

las que se basan las medidas SFS;• la utilización de análisis de riesgos basados

en datos y principios científicos;• coherencia en la aplicación de niveles de

protección adecuados;

• alternativas comerciales lo menos restricti-vas posible;

• la aceptación de medidas equivalentes;• la transparencia a través de la notificación de

las medidas comerciales.

Estos criterios se tratan más detalladamente en elRecuadro 16.


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(2) evaluar la probabilidad de la entrada, establecimiento o propagación de las especies exóticas, así comoel potencial biológico y las consecuencias económicas (no basta con que la evaluación del riesgo lleguea la conclusión de que existe una mera posibilidad de entrada, establecimiento o propagación de unaespecie exótica); y

(3) evaluar la probabilidad de la entrada, establecimiento o propagación de dicha especie en el contexto dela medida SFS nacional que debe adoptarse (salmón- Australia).

Debería haber una relación objetiva o racional entre la medida SFS nacional y la información científica dis-ponible. La existencia de dicha relación racional deberá determinarse caso por caso y dependerá de las cir-cunstancias particulares de cada caso, incluyendo las características de la medida y la calidad y la cantidadde las bases científicas.

Cuando los datos científicos pertinentes son insuficientes, pueden aplicarse restricciones provisionales has-ta que se disponga de bases científicas suficientes (artículo 5.7). Los miembros que apliquen medidas caute-lares tienen el deber de buscar activamente dichos datos científicos. Es posible que no puedan mantenerselas medidas provisionales si no se dispone de más información para realizar una evaluación de riesgos másobjetiva y reconsiderar la medida, o si no se reconsidera la medida en un lapso de tiempo razonable.

A menudo, los importadores y exportadores no se ponen de acuerdo acerca de si la evaluación de los riesgosde determinados productos se basa o no en pruebas "suficientes”, y si el grado de incertidumbre restante jus-tifica o no medidas cautelares. La irreversibilidad, o irreversibilidad potencial, de las amenazas que suponela introducción de especies exóticas puede plantear interrogantes acerca de la aplicabilidad del principio pre-cautorio al diseño y aplicación de medidas de tipo comercial. Por el momento, el Órgano de Apelación de laOMC ha estipulado que si bien el enfoque precautorio “está reflejado en el artículo 5.7 del Acuerdo SFS”,ello no exime de la necesidad de llevar a cabo una evaluación de riesgos basada en las pruebas científicasdisponibles (CE - hormonas).

• Coherencia

El Acuerdo SFS dispone que, con el objetivo de lograr coherencia en la aplicación del concepto de nivel ade-cuado de protección sanitaria o fitosanitaria de la salud o vida humana, o bien de la salud y la vida animal yvegetal, cada miembro deberá evitar introducir distinciones arbitrarias o injustificables en los niveles de pro-tección que considera adecuados en las diferentes situaciones, si estas distinciones dieran lugar a una discri-minación o a una restricción disimulada del libre comercio (artículo 5.5). Las medidas SFS no deben discri-minar de forma arbitraria o injustificada entre miembros que se encuentran en condiciones idénticas osimilares (artículo 2.3).

Los miembros deberán por tanto mostrarse coherentes al tratar riesgos que abarquen una serie de medidas oproductos. Se considera que una medida no es coherente si:

(1) se adoptan niveles distintos de protección sanitaria en diferentes situaciones;(2) estos niveles de protección reflejan diferencias arbitrarias e injustificables; y(3) si la medida que incorpora dichas diferencias da como resultado una discriminación o una restricción

disfrazada al comercio (CE- hormonas).

Las situaciones se consideran comparables si el riesgo (enfermedad) es el mismo o similar, o las consecuen-cias fueran las mismas o similares. El Comité SFS ha adoptado lineamientos encaminados a asistir a los gobiernos a establecer coherencia enlas medidas SFS.



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• Alternativas comerciales lo menos restrictivas posible

La medida nacional no debe ser más restrictiva que lo necesario para lograr un nivel de protección adecuado(artículo 5.6). Una medida se considera restrictiva para el comercio si existe otra medida SFS razonablemen-te disponible que, teniendo en cuenta su viabilidad técnica y económica, puede proporcionar el nivel de pro-tección adecuado de una forma menos restrictiva que la medida cuestionada.

Como ejemplo, el Órgano de Apelación de la OMC ha estipulado que, con el fin de determinar si determina-dos productos agrícolas estaban contaminados por la plaga del agusanado de las frutas, el método de com-probación por producto resultaba mucho menos restrictivo que las pruebas de cada variedad importada demanzana, cereza, melocotón y otros productos (Japón - variedades).

• Aceptación de medidas equivalentes

La equivalencia o reconocimiento mutuo es un principio del Acuerdo SFS (artículo 4) que reconoce quediferentes medidas pueden lograr idéntico nivel de protección. Los países miembros deberán aceptar laequivalencia de las medidas sanitarias y fitosanitarias de los demás miembros, aun si éstas difieren de suspropias medidas o de las que utilizan otros miembros. Los países exportadores pueden proponer alternativaspara lograr el objetivo perseguido sin ceñirse a los requisitos especificados por los países importadores,siempre y cuando puedan demostrar que estos procedimientos brindan un grado de protección idéntico. Elprincipio aparece reseñado en los Principios del CIPF sobre cuarentena de especies vegetales como princi-pio relativo al comercio internacional (MIFS n º 1).

• Transparencia

Los miembros deberán notificar con antelación a los demás países, excepto en casos de emergencia, lamodificación o introducción de toda medida SFS que afecte al comercio, así como solicitar a sus socioscomerciales sus comentarios acerca de la medida propuesta. Estas notificaciones son documentos públicos ycada miembro deberá establecer una oficina para contestar a las solicitudes de información. Con el fin deincrementar la transparencia y protegerse contra barreras comerciales disfrazadas, los miembros deberánpublicar rápidamente todas las medidas SFS, de manera que los miembros interesados puedan familiarizarsecon las mismas (artículo 7, Anexo B).

8 Estos criterios se basan en una evaluación de las siguientes Decisiones del Órgano de Apelación de laOMC: Medidas relativas a la carne y a los productos cárnicos en la CE (CE – hormonas),WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R (19 Enero 1996); Medidas sobre la importancia del salmón enAustralia (Australia –salmón), WT/DS18/AB/R (20 de octubre de 1998); Medidas sobre productos agrí-colas en Japón (Japón – variedades agrícolas), WT/DS76/AB/R (22 de febrero de 1999).

2.5.2 Acuerdos comerciales regionales

A escala regional, existen por lo menos tres organi-zaciones de integración económica regional facul-tadas para desarrollar normativa o recomendacio-nes acerca de determinados aspectos del comerciode especies exóticas potencialmente nocivas.

• Acuerdo de Libre Comercio Norteamericano(1993). El Consejo de la Comisión para laCooperación Medioambiental (CEC) puede

elaborar recomendaciones acerca de la intro-ducción de especies exóticas que pudieranresultar nocivas;

• Mercosur, que reúne a los países del Cono Surde Sudamérica (1991). La decisión 6/96 delConsejo Mercado Común (CMC) del Mercosuraprueba el Acuerdo SFS de la OMC;

• Comunidad Europea, que reúne a los 15Estados miembros de la Unión Europea.


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Recuadro 17: Soluciones posibles para reducir al mínimo el riesgo de transferencia de organismos acuáticos nocivos con el agua de lastre

• Realizar el trasvase del agua de lastre en alta mar, lo más lejos posible de la costa.• No descargar el agua de lastre.• Cargar únicamente agua de lastre "limpia”.• Procesar el agua de lastre en el camino, por ejemplo con productos químicos, cloro, rayos ultravioletas

o calor.• Depositar el agua de lastre en depósitos especiales situados en el puerto.• Aplicar un tratamiento biológico añadiendo organismos parásitos o depredadores al agua de lastre.

(Ballast Water News, N° 1, 2000; IMO News, No. 4, 1999.)

2.6 Directrices técnicas para el transporte internacional

En respuesta a los problemas derivados de la intro-ducción de especies exóticas mediante el transporteinternacional (véase 1.2.3 supra), las organizacio-nes internacionales competentes han preparado oesbozado directivas e instrumentos técnicos secto-riales destinados a reducir al mínimo los riesgosvinculados con estas vías de introducción.

La Organización Marítima Internacional (OMI) haestudiado los medios de prevenir la propagación deorganismos exóticos marinos en sedimentos y aguade lastre desde mediados de los años 1970. En1997, la Asamblea de la OMI adoptó unas Direc-tivas para el control y la gestión de agua de lastrede los buques con el fin de reducir al mínimo latransferencia de agentes patógenos y organismosacuáticos nocivos (Anexo a la Resolución A.868(20), Vigésima Asamblea)9 .

Estas Directivas están destinadas a ayudar a losGobiernos y autoridades competentes, capitanes debuques, compañías navieras y autoridades portua-rias, así como a todas las partes interesadas, a redu-cir al mínimo el riesgo de introducción de agentes

patógenos y organismos acuáticos nocivos proce-dentes del agua de lastre y sedimentos asociados,sin dejar por ello de proteger la seguridad delbuque. Reconocen que varios Estados han adopta-do normativas vinculantes unilaterales destinadas areducir dichos riesgos derivados de los barcos queatracan en sus puertos, pero instan a que este tema,de envergadura internacional, se resuelva mediantemedidas basadas en una normativa de aplicacióninternacional, acompañada por unas directivas quefaciliten su cumplimiento y una interpretación uni-forme (véase Recuadro 17, o 5.3.3 infra).

La Resolución solicita que el Comité para la pro-tección del medio ambiente marino de la OMI ela-bore unas disposiciones vinculantes acerca delmanejo del agua de lastre, ya sea como anexo alConvenio internacional para la prevención de lacontaminación por los buques (MARPOL, 1973,enmendado en 1978) o bien como un instrumentototalmente nuevo. Actualmente, siguen en curso lasnegociaciones acerca de la elaboración de un ins-trumento jurídicamente vinculante.

En lo que atañe al transporte aéreo, la Organizaciónde Aviación Civil Internacional (OACI) aprobó en1998 la Resolución para la prevención de la intro-ducción de especies exóticas invasoras (Resoluciónde la Asamblea A-32-9, 1998). Ésta insta a losmiembros de la OACI a utilizar su aviación civilpara ayudar a reducir el riesgo de introducción, porel transporte aéreo civil, de especies potencialmen-

te invasoras en áreas ajenas a su área de origen. LaResolución solicita al Consejo de la OACI quecolabore con otras organizaciones de NacionesUnidas, para determinar posibles enfoques a fin deque la OACI contribuya a reducir el riesgo de intro-ducción de especies exóticas invasoras.

9 La Asamblea tiene la facultad de adoptar normativas y directivas relativas a la prevención y al control de la conta-minación marina procedente de los buques (artículo 15(j), Convenio de la Organización Marítima Internacional).Hasta la fecha, se han adoptado dos series de directivas pertinentes: las primeras Directivas para la prevención dela introducción de agentes patógenos y organismos acuáticos indeseados procedentes de las descargas de sedimen-tos y aguas de lastre de los buques (A.774 (18)) de 1993 fueron revocadas al aprobarse la Resolución A.868 (20).

2.7 Cuestiones vinculadas a la responsabilidad en derecho internacional


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En el ámbito del derecho internacional, los Estadostienen la responsabilidad general de velar por quelas actividades que tienen lugar bajo su jurisdiccióno control no causen daños al medio ambiente deotros Estados o a áreas que rebasan los límites de lajurisdicción nacional. Respecto a las especies exó-ticas, cabe preguntarse si los Estados son responsa-bles de “actividades” que supongan la exportaciónintencional o involuntaria de especies al territoriode otro Estado en el que se convierten en especiesinvasoras.

Actualmente, el derecho internacional público enmateria de responsabilidad no está muy desarrolla-do, tanto de modo general como respecto a la posi-ble responsabilidad de un Estado por este tipo deperjuicio. El tema de la responsabilidad planteacuestiones complejas acerca de cómo articulardiferentes series de normas internacionales (relati-vas a la biodiversidad, la bioseguridad, la cuarente-na y el comercio) en el estado actual del derechointernacional. Esta amplia problemática rebasa elámbito de la presente Guía.

En términos generales, sin embargo, es importantesentar las bases de un sistema que fortalezca la res-ponsabilidad internacional por actividades quegeneren una invasión biológica y, siempre que seaposible, reparar los daños causados al medioambiente de otros Estados debido a las invasionesde especies exóticas introducidas.

Los Estados exportadores deben reconocer el ries-go que pueden involucrar como fuente de especiespotencialmente invasoras, y adoptar medidas ade-cuadas para reducir dicho riesgo al mínimo. Estasmedidas deberán incluir el suministro de informa-ción acerca del carácter potencialmente invasor delas especies al Estado importador o destinatario; elcumplimiento de los procedimientos y normasaprobados internacionalmente; y, si es posible, elapoyo a programas de capacitación para la evalua-ción de riesgos de las importaciones en los Estadosque no tienen las bases necesarias para ello. Pa-ralelamente, deberá encontrarse un justo equilibrioque tenga en cuenta la importancia del comerciointernacional para las economías en desarrollo ylos potenciales requerimientos de capacidad yrecursos que pueden derivarse.

Existen algunos instrumentos que establecen unasnormas específicas o procedimientos recomenda-dos para el Estado exportador:

• El Código de conducta para la importación eintroducción de agentes exóticos de luchabiológica (adoptado como norma internacio-nal en el ámbito del CIPF) establece respon-sabilidades específicas para las autoridadesdel país exportador, que deberían velar por elcumplimiento de la normativa vigente en elpaís importador a la hora de exportar agentesde lucha biológica.

• El Código de conducta de la FAO para lapesca responsable recomienda que losEstados desarrollen acuerdos internacionalespara el comercio de especímenes vivos enlos casos en que exista un riesgo de dañosmedioambientales, entre otros, en losEstados importadores (capítulo 11.2.10).

• El Protocolo de Cartagena sobreBioseguridad de 2000 exige que el Estadoexportador proporcione información detalla-da al Estado importador con anterioridad alprimer envío de organismos vivos modifica-dos sometidos al procedimiento de AcuerdoFundamentado Previo. Se solicita a lasPartes que actúan a través de la Conferenciade las Partes que establezcan un procedi-miento encaminado a elaborar una normativaen materia de responsabilidad (artículo 27).

Los instrumentos relacionados con la biodiversidadguardan silencio al respecto.10 En la actualidad, elConvenio de Berna parece ser el único tratado conarreglo al cual se ha adoptado una recomendaciónoficial en materia de responsabilidad (véase 2.2.3).La Recomendación sobre la erradicación de verte-brados terrestres no nativos (Nº 77, 1999), texto novinculante aprobado por la Comisión Permanentedel Convenio, dispone que cuando una especie intro-ducida en el territorio de un Estado se propaga a losEstados vecinos o a regiones enteras, provocandodaños medioambientales, la responsabilidad deberíarecaer en el Estado donde se originó la propagación.

Un perjuicio causado al medio ambiente de otrosEstados implica como contrapartida el reconoci-miento del derecho de las víctimas a solicitar unareparación. El Principio 13 de la Declaración deRio insta a los Estados a elaborar una legislaciónnacional en materia de responsabilidad y repara-ción a las víctimas de daños ambientales y a coope-rar en el desarrollo del derecho internacional endicho ámbito.

10 La Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestre (CITES) deter-mina obligaciones específicas de los Estados importadores y exportadores, pero su finalidad es muy diferente,dado que tienen por objeto proteger a determinadas especies nativas contra todo comercio internacional o uncomercio internacional insustentable .


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2.8 Consideraciones acerca del derecho internacional aplicable

El Convenio sobre responsabilidad civil por perjui-cios resultantes de actividades peligrosas para elmedio ambiente (1993), puede considerarse comouna consecuencia directa de la adopción delPrincipio 13. Establece un sistema de responsabili-dad estricta por los perjuicios causados a las perso-nas, los bienes o el medio ambiente mediante activi-dades profesionales que se consideren peligrosas porsu índole misma. Ëstas incluyen la producción, culti-vo, manipulación, almacenamiento, uso, destruc-ción, evacuación o comercialización, o cualquierotra operación, en la que intervengan organismosmodificados genéticamente o microorganismos quesupongan un riesgo significativo para los sereshumanos, el medio ambiente o los bienes. No obs-tante, el Convenio no se aplica a las especies intro-ducidas que no sean OGM o microorganismos, niincluye las operaciones de transporte.

Las entidades públicas o privadas que intervenganen actividades que entrañen inherente peligro,según la definición acordada, serán responsables

por los daños y perjuicios derivados de las mismas,aun si no han cometido falta alguna y son capacesde probar que tomaron todas las precauciones posi-bles para evitar el accidente. Las pocas excepcionescontempladas son los casos de guerra o fuerzamayor. Conforme a lo dispuesto en el Convenio, laindemnización por daños al medio ambiente selimita al coste de las medidas de recuperaciónemprendidas o futuras, al coste de las medidas pre-ventivas y a los daños y perjuicios originados pordichas medidas.

Es importante señalar que el Convenio reconoce alas organizaciones de protección medioambientalel derecho a solicitar la prohibición de actividadesilícitas peligrosas que supongan una amenazaimportante para el medio ambiente, o a requerir unmandato judicial que obligue al operador a adoptarmedidas destinadas a prevenir los daños o a repa-rarlos. Es por ende de lamentar que el Convenio noabarque las actividades relacionadas con la intro-ducción de todo tipo de especies exóticas.

Cabe efectuar una breve síntesis acerca de los ins-trumentos internacionales descritos anteriormente.

Los instrumentos internacionales, al igual que laspublicaciones científicas, utilizan distintos térmi-nos para referirse a las especies exóticas y a sucarácter invasor. Las preferencias y la práctica ins-titucional varían, ya que algunos de los términosempleados se consideran poco objetivos y cargadosde connotaciones emotivas. La ausencia de una ter-minología unificada a nivel internacional es consi-derada como un problema que pone trabas a lacomunicación y al avance en este ámbito. Se hasolicitado a la Secretaría del CDB que elabore unaterminología internacional normalizada en materiade especies exóticas, en colaboración con otrasorganizaciones como la FAO, la OMI, la UNESCO,el Programa Mundial de Especies Invasoras, lassecretarías de las convenciones pertinentes y otrasorganizaciones regionales e internacionales.

Un complejo mosaico de instrumentos internacio-nales, vinculantes o no, hacen referencia a las espe-cies exóticas. Algunos de estos instrumentos estánfirmemente arraigados, mientras que otros sonmuy recientes. La mayoría se centran en un aspectoespecífico relacionado con las especies exóticas,por ejemplo un objetivo de protección determinado(especies migratorias), un tipo de actividad (comola introducción para acuicultura) o determinadosorganismos potencialmente dañinos (como las pla-gas). Algunos instrumentos internacionales se apli-can a organismos vivos modificados, incluyendo alos organismos modificados genéticamente, asícomo a las especies exóticas, aunque no se da una

práctica coherente a este respecto. Casi todos estosinstrumentos poseen sus propios mecanismos insti-tucionales y procedimientos de toma de decisiones.

El Convenio sobre la Diversidad Biológica brindauna abarcativa base jurídica para la adopción demedidas de mitigación y prevención destinadas acontrarrestar toda la gama de amenazas planteadaspor las especies exóticas invasoras (a la diversidadgenética, de las especies y de los ecosistemas). Noobstante, la única disposición que aborda este asun-to (artículo 8(h)) es breve, general y depende de losesfuerzos que puedan realizar las Partes. Además,proporciona poca o ninguna orientación a las Partesacerca de cómo se debe llevar a la práctica. Las ins-tituciones del CDB se han centrado durante los cin-co últimos años en la integración de temas relacio-nados con las especies exóticas en los programasde trabajo del Convenio, y en la elaboración deprincipios orientadores (que eran aún provisionalesen el momento de la redacción de esta Guía). Esteproceso exige tiempo, ya que requiere un intercam-bio abierto de experiencias, conocimientos y opi-niones entre las distintas regiones, instituciones ysectores afectados. La posible elaboración de unprotocolo a este respecto, que será debatido en lasexta reunión de la Conferencia de las Partes en2002, resulta aún más compleja.

El Convenio Internacional de ProtecciónFitosanitaria fue adoptado más de cuarenta añosantes que el CDB. En un espectro más reducido,centrado principalmente en la biodiversidad agríco-la, este Convenio impone derechos y obligacionesvinculantes a las Partes. El CIPF, que ha tardado

años en elaborar unas normas y procedimientosdetallados, posee una gran experiencia en el análi-sis de riesgos relacionados con amenazas biológi-cas. Se apoya en una red de organizaciones fitosani-tarias regionales y, a escala nacional, en organismoscuyas responsabilidades institucionales están clara-mente definidas.

Por lo que respecta al régimen comercial internacio-nal, la relación entre la normativa de la OMC y loscontroles comerciales de introducción de especiesexóticas no están claros para muchos gobiernos.Actualmente, existen tres organizaciones que elAcuerdo SFS de la OMC reconoce como organiza-ciones internacionales normativas en los ámbitos dela seguridad alimentaria y de la salud animal y vege-tal. Desde el punto de vista de la conservación de labiodiversidad, sin embargo, éstas no tratan de formadirecta o explícita la biodiversidad o los efectos delas especies invasoras sobre el medio ambiente comosería deseable con arreglo al Convenio sobre laDiversidad Biológica. Actualmente, no existe unorganismo normativo internacional reconocido porel SFS en materia de protección del medio ambientey la biodiversidad frente a especies exóticas invaso-

ras, excepto el CIPF en lo relativo a las plagas vege-tales.

Se reconoce cada vez más que debe fomentarse laarmonización y el establecimiento de nexos clarosentre los regímenes paralelos aplicables a la biodi-versidad, la bioseguridad y los aspectos fitosanita-rios. La pericia adquirida en las diferentes institucio-nes nacionales e internacionales debe mantenerse yreforzarse, a la par que se sientan las bases para unacooperación y consulta sistemáticas en materia decreación o ampliación de criterios y normas.

En la actualidad, los Estados deberían aplicar ple-namente las normas internacionales vigentes y lasdirectivas técnicas, que brindan importantes orien-taciones acerca de enfoques e instrumentos jurídi-cos para hacer frente a las especies exóticas invaso-ras. Además, deberían contribuir en la necesariamedida a la cooperación y al diálogo acerca de lascuestiones debatidas en este capítulo, tratando desubsanar las carencias, puntos débiles y posiblesincoherencias de los instrumentos internacionalesexistentes y fomentando una mayor efectividad yarmonización.


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3. 0 Principales marcos jurídicos, enfoques y herramientas

3.1 Marcos

3.1.1 Manejo de los ecosistemas

Los instrumentos internacionales reseñados en elCapítulo 2 constituyen la base de una serie de enfo-ques, principios y herramientas en materia de espe-cies exóticas invasoras. Estos se describen sintéti-camente en este capítulo y se hará referencia a losmismos en distintas partes de la Guía.

El capítulo está subdividido en las siguientes sec-ciones:

• marcos generales de acción (manejo de eco-sistemas, cooperación transfronteriza e inter-nacional);

• enfoques para la acción (prevención, precau-ción, restitución de costes/principio de quiencontamina paga; participación pública);

• herramientas y procedimientos (análisis deriesgos, evaluación del impacto ambiental).

El concepto de “ecosistema” puede definirse como“un complejo dinámico de comunidades vegetales,animales y de microorganismos y su medio noviviente, que interactúan como una unidad funcio-nal” (CDB, artículo 2). El enfoque ecosistémico esuna estrategia para un manejo integrado de las tie-rras, el agua y los recursos biológicos dentro de unaunidad ecológica determinada, que fomenta la con-servación y el uso sostenible de forma equitativa,basada en la aplicación de los métodos científicospertinentes.

Con ocasión de la 5ª reunión de la Conferencia delas Partes, ésta instó a los demás gobiernos y atodos los organismos involucrados a aplicar elenfoque ecosistémico en su labor en materia deespecies exóticas invasoras (Decisión V/8). En lamisma reunión, adoptó doce principios generalespara la aplicación del enfoque ecosistémico, jun-to con una justificación clara de cada principio(véase el recuadro 18). Aquellos principios departicular importancia para la prevención y elmanejo de las especies exóticas invasoras inclu-yen:

• Principio 2 (descentralización del manejo alnivel inferior adecuado). Cuanto más próxi-mo al nivel del ecosistema se encuentre elmanejo, más se incrementará la responsabili-dad, la propiedad, la rendición de cuentas, laparticipación y la utilización de los conoci-mientos locales. Se aplica a la elaboración demedidas para la erradicación y el control deespecies invasoras en tierras privadas opúblicas (véase el Capítulo 6).

• Principio 3 (consideración de los efectos delas actividades de manejo en ecosistemasadyacentes y otros ecosistemas). Este princi-pio recalca una vez más la importancia de laconsulta transfronteriza e interjurisdiccional,ya que las fronteras ecológicas no suelencoincidir con las fronteras políticas;

• Principio 4 (contexto económico para el ma-nejo de ecosistemas). Aplicado a las especiesexóticas invasoras, este principio aboga porla eliminación de incentivos contraproducen-tes a la introducción no deseada y por la cre-ación de incentivos positivos para la recupe-ración y rehabilitación de la biodiversidadnativa (véase también el punto 4.3 acerca dela revisión de los marcos jurídicos para laarmonización de los incentivos).

• Principio 5 (conservación de la estructura yfuncionamiento de los ecosistemas). Losfundamentos de este principio señalan que laconservación y restauración de las interac-ciones y procesos ecológicos son más signi-ficativas para el mantenimiento a largo plazode la biodiversidad biológica que la simpleprotección de las especies.

• Principio 8 (escalas temporales variables ydesfases que caracterizan a los procesos delos ecosistemas). Teniendo en cuenta losproblemas de desfase derivados de las inva-siones biológicas (véase 1.1.2), debe adop-tarse un enfoque a largo plazo para preveniry manejar los procesos de invasión.

• Principio 12 (implica a todos los sectores ydisciplinas científicas pertinentes). El proble-ma de las especies exóticas invasoras afecta amuchos sectores y partes interesadas (véase1.2). El enfoque de este problema debe invo-lucrar a todas las partes interesadas e incluirtoda la experiencia relevante a escala local,nacional, regional e internacional.

Desde un punto de vista científico, el enfoque eco-sistémico del manejo de especies exóticas debebasarse en las mejores bases científicas disponi-bles, continuamente actualizadas para integrar lainformación más reciente. La investigación cientí-fica y el intercambio de datos mejora los funda-


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mentos cuantitativos y predictivos para la toma dedecisiones, y debe ser la base del desarrollo de nor-mas nacionales conformes al derecho internacio-nal.

Desde un punto de vista jurídico, la aplicación delenfoque ecosistémico tropieza con dos dificulta-des. Primero, las fronteras jurisdiccionales en cuyo

seno operan los ordenamientos jurídicos no suelencoincidir con las unidades ecológicas. Segundo, losenfoques sectoriales suelen prevalecer sobre losenfoques integrados. Como consecuencia de ello,se hace sentir la necesidad de acuerdos de manejocooperativo interjurisdiccional y de mecanismosque integren a todos los sectores, tanto dentro delas fronteras nacionales como entre Estados.

Recuadro 18: Principios del CDB para el enfoque ecosistémico 11

Los siguientes 12 principios, adoptados por la 5ª Conferencia de las Partes del CDB, son complementarios yestán relacionados entre sí.

1. Los objetivos de manejo de las tierras, del agua y de los recursos biológicos son objeto de una decisióny opciones de la sociedad.

2. El manejo debería descentralizarse al nivel adecuado inferior.

3. Los encargados del manejo de los ecosistemas deberían tener en cuenta los efectos (reales o potenciales) de sus actividades sobre los ecosistemas adyacentes y otros ecosistemas.

4. Reconociendo las ventajas potenciales del manejo, se plantea generalmente la necesidad de conocer ymanejar el ecosistema en un contexto económico. Todo programa de manejo del ecosistema debería:(a) reducir las distorsiones del mercado que afecten negativamente a la diversidad biológica, (b) armo-nizar los incentivos encaminados a promover la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad,(c) integrar el cálculo de costes y beneficios en el ecosistema en cuestión en toda la medida de lo posi-ble.

5. La conservación del funcionamiento y la estructura del ecosistema, con el fin de mantener los servi-cios que brinda el ecosistema, debería constituir un objetivo prioritario del enfoque ecosistémico.

6. Los ecosistemas deben ser manejados dentro de los límites de su funcionamiento.

7. El enfoque ecosistémico debería emprenderse a las escalas temporales y espaciales adecuadas.

8. Dada la variabilidad de las escalas temporales aplicables y los desfases temporales que caracterizan alos procesos de los ecosistemas, deberían fijarse objetivos a largo plazo.para el manejo de los ecosiste-mas.

9. Los encargados del manejo deben reconocer que el cambio es inevitable.

10. El enfoque ecosistémico debería buscar el equilibrio adecuado entre la conservación y el uso de ladiversidad biológica, así como la integración de ambos.

11. El enfoque ecosistémico debería tomar en cuenta todas las formas de información, incluyendo losconocimientos locales, indígenas y científicos, las prácticas y la innovación.

12. El enfoque ecosistémico debería involucrar a todos los sectores de la sociedad y todas las disciplinascientíficas pertinentes.

11 Decisión V/6 aprobada por la 5ª Conferencia de las Partes, mayo de 2000.

Según hemos indicado anteriormente, la preven-ción y el manejo de especies exóticas invasoras

constituye por su naturaleza misma un problemainternacional. La obligación de cooperación entre

3.1.2 Cooperación transfronteriza e internacional

Principales marcos jurídicos, enfoques y herramientas

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Recuadro 19: Cooperación internacional en materia de manejo del agua de lastre de los buques

La Organización Marítima Internacional (OMI) ha aunado fuerzas con el Fondo Mundial para el MedioAmbiente (FMAM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en torno a una nuevainiciativa: el Programa mundial de manejo de aguas de lastre – Globallast. Globallast invertirá 10,2 millo-nes de dólares para ayudar a los países en desarrollo a reducir la transferencia de especies exóticas marinas yproteger sus recursos marinos y costeros. (Ballast Water News, N° 1, 2000).

3.2 Enfoques

3.2.1 Prevención

los Estados se deriva de la esencia misma del dere-cho internacional general y cuenta con el apoyoexplícito de muchos de los instrumentos reseñadosen el Capítulo 2. Una acción concertada a escalaregional o global es fundamental para enfrentarmuchas actividades y vías que originan estas inva-siones. Ello es fundamental por motivos ambienta-les: primero, porque los ecosistemas y los recursosnaturales pueden extenderse más allá de un territo-rio nacional, y segundo, porque en la mayoría delos casos las amenazas a los ecosistemas y recursosnaturales no pueden ser adecuadamente tratados nireglamentados a escala de un solo Estado.

Las especies exóticas invasoras ilustran perfecta-mente estos argumentos. Las especies exóticasinvasoras pueden cruzar las fronteras del Estado enel que fueron introducidas, por lo que la coopera-ción regional o bilateral reviste particular impor-tancia. La cooperación internacional también esesencial para abarcar las diversas actividades y víasque permiten que se produzcan estas invasiones, loque suele hacer necesaria una cooperación mun-dial. Dado que tanto las causas como las conse-cuencias de las invasiones son compartidas, sólopodrán resolverse mediante una acción cooperativa.

En determinados contextos transfronterizos o regio-nales, el manejo y planificación cooperativos sonespecialmente importantes. En las regiones aisla-das, no sólo en aquellas formadas por un conjuntode islas, puede resultar conveniente que cada Estadose ponga en contacto con los países vecinos paraidentificar los intereses comunes y complementarsus prácticas, legislación y políticas en este aspecto.

La coordinación regional es necesaria debido a lasvías por las que pueden producirse introduccionesno deseadas. Un caso es el de la especie exótica pre-sente en un país que atraviesa una frontera terrestreo marítima y se convierte en invasora. Otro casosería el de la especie exótica ya invasora que se pro-paga a través de la frontera y prosigue su invasiónen otro país. En ambos casos, los Estados afectadosdeben compartir información de forma periódica,así como reforzar sus contactos institucionales, ope-rativos y administrativos. En el segundo caso, esmuy importante que el Estado amenazado por unainvasión esté bien informado y que se le consulteacerca de las estrategias más adecuadas de cara a laerradicación, contención o control.

Fundados en la hipótesis anterior, los marcos jurí-dicos pertinentes deberán:

• establecer mecanismos eficaces para apoyarla cooperación internacional, por lo que haceal desarrollo de procedimientos y normasinternacionales; y

• prever una cooperación bilateral y regional,con medidas específicas para la notificación,intercambio de información y consulta entreEstados vecinos.

Muchas de estas observaciones también se aplicana la cooperación interjurisdiccional entre gobiernoscentrales y descentralizados (como se verá en el4.3.4).

Todos los instrumentos internacionales relaciona-dos con las especies exóticas invasoras establecenla obligación de adoptar medidas preventivas, lacual constituye asimismo la piedra angular de lamayoría de las normativas nacionales a este respec-to. La prevención es más rentable y más recomen-dable desde el punto de vista ecológico que lasmedidas correctivas adoptadas tras la introducción

de las especies exóticas invasoras. Cuando unaespecie introducida se convierte en invasora, podríaresultar imposible erradicarla y el daño ecológicopuede ser irreversible.

En términos generales, la prevención se aplica a lasactividades que pueden entrañar efectos negativosgraves sobre el medio ambiente. No impone a los


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3.2.2 Precaución

Estados el deber absoluto de prevenir todo daño (loque de todos modos resultaría imposible), pero sí lesexige que observen la diligencia debida y que actúende manera razonable y de buena fe en lo que atañe ala prohibición o reglamentación de actividades quepodrían acarrear estos resultados. También deberánestablecer medidas para prevenir o reducir al míni-mo las consecuencias de las actividades permitidas.

Numerosos instrumentos nacionales e internaciona-les establecen un umbral a partir del cual la adop-ción de medidas preventivas se vuelve obligatoria.Este umbral se enuncia a menudo como una activi-dad “cuyas consecuencias pueden dar lugar a dañossignificativos”. La aplicación de medidas preventi-vas a una actividad en particular implica por tantouna evaluación preliminar de la actividad propuesta,para determinar si alcanza o no este umbral.

En el contexto de la introducción de especies exóti-cas, la prevención se aplica a situaciones en las que

el impacto o el riesgo ligado a una introducciónpropuesta o a una vía determinada se identifica conla suficiente precisión como para que se considereaceptable o inaceptable (véase el principio/enfoquede precaución, 3.2.2). Los ordenamientos jurídicosnacionales deben proporcionar criterios y procedi-mientos para prohibir actividades que se considereque superen dicho umbral.

Las acciones preventivas diferirán en función delcarácter intencional o involuntario de la introduc-ción. Si se trata de una introducción intencional, laprevención puede revestir la forma de una prohibi-ción total o parcial, generalmente supeditada a unpermiso sometido a ciertas condiciones. En cambio,si se trata de una introducción involuntaria, la proba-bilidad de una introducción indeseable debe reducir-se al mínimo mediante la identificación y el controlde las vías comunes a través de mecanismos adecua-dos: sistemas de cuarentena, normativa en materiade aguas de lastre, etc.) (véase el Capítulo 5).

La precaución está relacionada con la toma de deci-siones en situaciones de incertidumbre científica.Su enunciado, citado con tanta frecuencia (Prin-cipio 15 de la Declaración de Rio), afirma que lafalta de pruebas científicas inequívocas no debealegarse como razón para aplazar la adopción demedidas rentables para evitar el deterioro medio-ambiental (o, según la fórmula utilizada en el pre-ámbulo del CDB, “no debe alegarse como razónpara aplazar medidas encaminadas a evitar o redu-cir al mínimo la amenaza de una reducción o pérdi-da sustantiva de diversidad biológica”).

En los círculos jurídicos internacionales hay unimportante debate acerca de la aplicación de medi-das precautorias en el manejo del medio ambiente:¿reflejan éstas un enfoque político o bien se derivande un principio jurídicamente establecido? Lo quesí está claro es que una serie de instrumentos inter-nacionales, como el CDB, el Protocolo sobre laBioseguridad, el Acuerdo SFS (artículo 5.7, de for-ma limitada) y el Código de conducta para la pescaresponsable de la FAO, propugnan, exigen o permi-ten medidas de precaución, y también está claroque este enfoque se va consolidando paulatinamen-te en el derecho ambiental internacional.

La precaución cobra un carácter particularmenterelevante en el contexto de las especies exóticasinvasoras debido a las incertidumbres científicasinherentes al tema y a la limitada capacidad de pre-dicción indicada en el Capítulo 1. El principio/enfoque precautorio brinda el fundamento jurídicopara utilizar herramientas de análisis de riesgos(véase 3.3.1), como base de la toma de decisionesacerca de las introducciones, actividades y estrate-

gias de control propuestas. Obliga (o cuandomenos, permite) a los órganos decisorios a tener encuenta las incertidumbres científicas y a decidircuál es el grado de incertidumbre aceptable en uncontexto determinado, basándose en pruebas cien-tíficas no concluyentes y objetivas y en los conoci-mientos disponibles (lo cual significa que no sedan, o no se dan aún, las condiciones para la pre-vención). Las medidas ambientales fundadas en elprincipio de precaución deben ser proporcionales alriesgo previsto y no discriminatorias (véase 2.5).

En el ámbito nacional, numerosos ordenamientosjurídicos incorporan el principio/enfoque de pre-cuación en la legislación general en materia demedio ambiente o biodiversidad. Por lo que respec-ta a la legislación sobre especies exóticas, algunascontienen medidas relevantes, con o sin referenciasexplícitas al principio de precaución. Ejemplo: lalegislación neocelandesa en materia de introduc-ción intencional dispone que todas las personas queejerzan funciones, poderes u obligaciones con arre-glo a la ley deben tener en cuenta la necesidad deser cautos en el manejo de los efectos adversos enlos casos en que no se tienen bases científicas otécnicas seguras acerca de dichos efectos (Hazar-dous Substances and New Organisms Act de 1996).


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La participación pública en la ordenación y tomade decisiones de medio ambiente es objeto de dis-posiciones de numerosos instrumentos internacio-nales, sobre todo en el Convenio sobre el acceso ala información, participación pública en la toma dedecisiones y acceso a la justicia en cuestiones me-dioambientales (Aarhus, 1998). Se integra tambiéncada vez más en los procedimientos administrati-vos y ordenamientos jurídicos nacionales.

Los procedimientos de ordenación y toma de deci-siones en materia de especies exóticas son comple-jos y pueden requerir la intervención de actores tan-to gubernamentales como no gubernamentales, endistintos sectores y a todos los niveles. Unos proce-dimientos abiertos y transparentes suponen que secreen oportunidades para la participación de las par-tes interesadas y afectadas, las colectividades eincluso el público en general en la ordenación, con-

cesión de permisos y desarrollo de estrategias demanejo y mitigación del impacto de las especiesinvasoras. Esta participación puede tener efectoseducativos y fomentar la conciencia pública, sin lacual ningún sistema regulador sería eficaz.

Los enfoques participativos deben complementarsemediante procedimientos de examen judicial con elfin de garantizar el respeto de los derechos indivi-duales. Las partes afectadas deben gozar del dere-cho a apelar decisiones que niegan permisos. Porotra parte, los grupos o individuos interesados de-berían disponer de recursos judiciales para impug-nar las decisiones administrativas relacionadas conla introducción de especies exóticas que se consi-deren ilícitas o no consonantes con los objetivos deprotección de la legislación vigente.

3.2.3 Restitución de costes (principio de quien contamina paga)

Los gobiernos e individuos que deben asumir lacarga económica de la prevención y reparación dedaños provocados por especies invasoras puedeninstaurar mecanismos para obtener una restituciónpor parte de los responsables de los daños y perjui-cios.

En determinadas situaciones, podría recurrirse alos mecanismos de responsabilidad tradicionales.Como suele ser común en las teorías de responsabi-lidad estricta, la persona más responsable de losperjuicios debería indemnizar al gobierno o entidadprivada. Sin embargo, algunos mecanismos de res-ponsabilidad tradicionales resultan difíciles de apli-car a los casos en que el daño procede de especiesexóticas invasoras, debido a la dificultad de obtenerpruebas o al desfase temporal (véase el capítulo7.1, que trata de los problemas de cumplimiento yresponsabilidad).

Una de las formas de resolver esta carencia es tratarde internalizar los costos “externos” de los dañosambientales a través de distintos mecanismos. Al-gunos sostienen que la parte que importa las espe-cies invasoras sería el contaminador, responsableconforme al principio de “quien contamina paga”.Este principio estipula que quien genera un perjui-cio medioambiental es responsable del pago de loscostes de la reparación de dicho perjuicio. La per-sona jurídica o física responsable, que a menudologra beneficios comerciales de la actividad quegenera la contaminación, debería por ende cargarcon el coste de la prevención de la contaminación yde las medidas de control. En la práctica, esto sig-nifica que el contaminador no debería recibir sub-vención alguna por actividades contaminantes y

debería pagar por la instalación de los equipos decontrol y lucha contra la contaminación.

Las políticas de este tipo están empezando a apli-carse más generalmente y de forma más innovadoraen el manejo ambiental. Basadas en el concepto deque el beneficiario de una actividad o proceso queorigina perjuicios debería pagar por dicho benefi-cio, o de que los “consumidores” de los recursosnaturales deberían pagar por dicha utilización,estas políticas pueden aplicarse a los promotores deactividades económicas, a los usuarios del agua y,siguiendo el mismo razonamiento, a los introducto-res de especies exóticas. En tales casos, es probableque los incrementos de costes se repercutan al con-sumidor final.

No obstante, la aplicación a las especies exóticasdel principio del pago por quien contamina es com-pleja y controvertida. Quienes se oponen a esteenfoque sostienen que no puede aplicarse a los con-taminantes biológicos, ya que una invasión (conta-minación) es constante, no se limita a una zonadeterminada y seguramente conllevaría más de unpago. Debido al número de actores y vectores queintervienen en la introducción de especies exóticas,debería tener prioridad el establecimiento de meca-nismos de determinación de responsabilidad conarreglo a dicho principio (véase el Capítulo 7).

Se percibe además el riesgo de que las medidasbasadas en este principio o enfoque puedan socavarel principio de prevención o precaución, confirien-do el derecho de introducir especies exóticas poten-cialmente invasoras sin las salvaguardas reglamen-tarias normales.

3.2.4 Participación pública y acceso a la información


44

3.3 Herramientas

3.3.1 Análisis de riesgos

Los procedimientos de análisis de riesgos son obje-to de disposiciones en determinados instrumentosinternacionales, tales como el CIPF (véase 2.4.2),el Acuerdo SFS de la OMC (punto 2.5 y recuadro16) y el Protocolo de Cartagena sobre la Bio-seguridad (véase 2.3.1). En la actualidad, única-mente el CIPF ha desarrollado normas internacio-nales a este respecto.

El proceso de análisis de riesgos se compone detres elementos: análisis de riesgos, gestión de ries-gos y comunicación de riesgos. El objeto consisteen identificar los riesgos pertinentes que conllevala introducción propuesta y evaluar cada uno deestos riesgos. “El análisis de riesgos significa exa-minar la magnitud y la índole de los posibles efec-tos negativos de la introducción propuesta, asícomo la probabilidad de que éstos se produzcan.Deberá identificar medios eficaces para reducir losriesgos y contemplar alternativas a la introducciónpropuesta” (UICN, 2000).

Como hemos indicado anteriormente, la incerti-dumbre forma parte integrante de la evaluacióncientífica que interviene en el análisis de riesgos.La determinación del riesgo supone la identifica-ción del daño posible y la realización de medicio-nes cuantitativas y análisis cualitativos, incluyendola probabilidad de que ocurra comparada con otrosriesgos. El análisis debería brindar a los órganosdecisorios una información objetiva, que les permi-ta adoptar decisiones justificadas desde el punto devista técnico. Las bases y datos científicos son unfactor crucial en esta labor.

Se suele recurrir a métodos de evaluación en unintento de medir el riesgo relativo. Estos van de sim-ples métodos basados en la medición cualitativa(alta, media y baja) hasta sistemas cuantitativosbasados en la teoría de la probabilidad. Pueden utili-zarse modelos económicos y ecológicos para estimarel impacto potencial del asentamiento de determina-das plagas. Sin embargo, resulta más complicadoatribuir un valor monetario a los beneficios aporta-dos por los recursos naturales que a productos desti-nados a mercados comerciales, como los cultivosagrícolas. Algunos impactos (como por ejemplosobre el estado de conservación de las especies, lacalidad del paisaje, ciertos valores estéticos o espiri-tuales) no se prestan a un análisis económico (Space,1999).

Los modelos de evaluación existentes siguen sien-do bastante rudimentarios y se basan en modelosquímicos que no siempre tienen en cuenta los pro-cesos de evolución y de dispersión autónoma.Como es difícil tomar atajos y predecir rápidamen-

te qué introducciones resultarán problemáticas, espreciso efectuar investigaciones biológicas intensi-vas sobre las especies y comunidades en cuestión,en particular estudios de historia natural, e investi-gaciones sobre los procedimientos de análisis deriesgos (Simberloff, 1999).

La normativa debería proporcionar un fundamentojurídico para llevar a cabo el análisis de riesgos, nosólo de las introducciones propuestas, sino tam-bién, si procede, de las vías de introducción invo-luntaria y de las estrategias de control y erradica-ción, incluyendo cualquier uso posible de agentesexóticos de lucha biológica. Como se menciona enel párrafo 3.2.2, el análisis de riesgos aporta lainformación necesaria y sienta las bases para latoma de decisiones.

Con el fin de fomentar la transparencia y la respon-sabilidad, cada fase del procedimiento de análisisde riesgos debería estar documentada y disponiblepara el público. En el ámbito de la introducción deespecies exóticas, la evaluación del riesgo debería:

• identificar las probables consecuencias eco-lógicas, sociales y económicas de una intro-ducción;

• identificar y comparar medidas alternativas,incluyendo las probables repercusiones eco-lógicas, sociales y económicas, así como suviabilidad;

• examinar una selección de estrategias posi-bles de manejo;

• evaluar la probabilidad de la introducción,establecimiento o propagación de las espe-cies exóticas en el marco de las normas demanejo o control propuestas (esta probabili-dad debería analizarse mediante un estudiode la documentación científica, recogiendoopiniones de expertos y utilizando la infor-mación sobre los factores de riesgo suminis-trada por el solicitante),

• determinar cómo pueden llevarse a la prácti-ca las medidas propuestas, incluyendo laevaluación, monitoreo y ajuste a la luz dedatos más recientes.


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La evaluación del impacto ambiental (EIA) es uncomponente conocido del derecho ambiental gene-ral y de la práctica en este ámbito, tanto a escalanacional como internacional. El CDB le confierecarácter obligatorio no sólo para proyectos especí-ficos, sino también en la perspectiva estratégica depolíticas y programas que pudieran afectar negati-vamente a la biodiversidad (artículo 14). El CDBha solicitado a las partes que integren la EIA en losprogramas de trabajo en materia de especies exóti-cas (Decisión V/18). Los lineamientos provisiona-les de orientación recomiendan el uso de la EIAantes de decidir si se autoriza o no la introducciónde una especie exótica. (véase 2.2.1.1 supra).

La EIA tiene por objeto obtener lo más rápidamen-te posible la información adecuada sobre las posi-bles consecuencias ambientales de un proyecto, lasalternativas posibles y las medidas para mitigar losdaños. Suele ser un requisito previo a las decisionesde emprender o autorizar determinadas actividadeso procesos. Sirve para informar a los órganos deci-sorios acerca de las consecuencias ambientales desus decisiones, así como para integrar los aspectosmedioambientales en otras esferas de la toma dedecisiones (véase el párrafo 5.2.3 infra).

El Convenio sobre la evaluación del impactoambiental en un contexto transfronterizo (Espoo,

1991) establece los requisitos sustantivos y de pro-cedimiento para la evaluación del impacto trans-fronterizo. Toda parte potencialmente afectadadebe ser notificada lo antes posible acerca de todaactividad propuesta que figure en las listas adopta-das y pueda provocar efectos transfronterizos nega-tivos y sustantivos. Todas las partes interesadasdeben tener la oportunidad de participar en los pro-cedimientos de EIA y en la toma de decisiones. Elpúblico del área afectada deber ser informado ytener derecho a participar en el procedimiento detoma de decisiones (véase el párrafo 3.2.4).

Al aplicar esta herramienta a las especies exóticas,una lista (no exhaustiva) de factores que deberíantenerse en cuenta incluye:

• los efectos acumulativos, a largo plazo, a lar-ga distancia, directos y transfronterizos de laintroducción de especies exóticas;

• medidas alternativas, incluyendo la prohibi-ción de la introducción propuesta;

• medidas para evitar o reducir al mínimo elposible impacto de la introducción; y

• un examen y monitoreo periódicos paradeterminar si la introducción cumple con lascondiciones establecidas en el permiso, asícomo para evaluar la eficacia de las medidasde mitigación.

3.3.2 Evaluación de impacto ambiental

Los recientes estudios realizados en el marco delPrograma Mundial sobre Especies Invasoras, asícomo el examen de la legislación y literatura sobreeste tema ponen de manifiesto la existencia degrandes disparidades entre las normativas naciona-les por lo que respecta a las especies exóticas inva-soras.

El derecho nacional, al igual que el internacional,se ha desarrollado de forma sectorial durantemucho tiempo. En la mayoría de los países, las dis-posiciones relativas a las especies exóticas estándispersas entre la normativa relativa a la conserva-ción de la naturaleza y la biodiversidad, los recur-sos hídricos, agroforestales, la pesca y la cuarente-na, y, en algunos casos, en disposiciones recientesrelativas al control de los organismos genéticamen-te modificados. Asimismo, pueden encontrarsealgunas normas pertinentes en las disposicionessobre caza, pesca y vida silvestre que regulan laintroducción o reintroducción de especies en elmedio silvestre con fines de repoblación. Los moti-vos que explican esta fragmentación sectorial sue-len ser de carácter histórico o administrativo másque científico o técnico.

Los problemas comunes pueden dividirse básica-mente en las siguientes categorías:

• Fragmentación de las disposiciones jurídicasaplicables y del marco institucional

- Ausencia de un enfoque estratégico delproblema, ignorándose o contemplándosesólo mínimamente las cuestiones relativasa las especies exóticas en los procesosnacionales de ordenación de la biodiversi-dad o conservación del medio ambiente.

- Niveles mínimos de coordinación y/oconocimiento entre organismos que tratenaspectos fitosanitarios, de comercio, recur-sos naturales, conservación de la biodiver-sidad, y otros sectores, en lo que respecta ala normativa internacional como a la ela-boración y aplicación de la legislaciónnacional.

- Dispersión de disposiciones existentes ytratamiento legislativo incoherente, refleja-do en distintas instituciones, definiciones,criterios, normas y procedimientos.

- Articulación insuficiente entre los distintosniveles de gobierno, sobre todo en algunosEstados federales o descentralizados.

• Carencias en las definiciones, alcance y ter-minología

- Carencias en la taxonomía: la legislación amenudo no especifica si va más allá delnivel de la especie o subespecie.

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Los tratados internacionales suelen tener, aunqueno siempre, un carácter bastante general, particu-larmente los tratados de alcance mundial, en losque, obviamente, ha resultado muy difícil lograr unconsenso entre todos los Estados, dados los distin-tos niveles de desarrollo respectivos (por no hablarde los distintos sistemas constitucionales, legislati-vos y administrativos).

Por lo general, en los tratados vinculantes seemplean dos técnicas: obligaciones de “resultado”,que exigen a las Partes el cumplimiento de determi-nadas obligaciones con el objeto de lograr ciertosobjetivos; y obligaciones de utilizar determinados“medios”. Las primeras dejan libertad a las partesen cuanto a los métodos a emplear para alcanzar losobjetivos fijados.

A menudo, las disposiciones internacionales estánformuladas de tal manera que no son de aplicaciónautomática a nivel nacional. Esto supone la pro-

mulgación de leyes y reglamentos de ámbito nacio-nal para que puedan entrar a formar parte de losordenamientos jurídicos nacionales, lo que se pue-de realizar a través de disposiciones ya existentes o,si éstas resultaren insuficientes, mediante la modi-ficación de dichas disposiciones o la adopción deotras nuevas. En cualquier caso, dichos ordena-mientos deberán contemplar las medidas necesariaspara conferir a los órganos administrativos lasfacultades de decisión apropiadas.

La índole legislativa o reglamentaria de dichas dis-posiciones dependerá de las normas internas decada Estado. Algunas cuestiones se han de regularobligatoriamente a través de leyes, como es el casopor ejemplo de la tipificación de los delitos o de lafijación de las penas correspondientes, mientrasque para otras basta con un reglamento del Mini-sterio o repartición correspondiente, que podráactualizarse y enmendarse mucho más fácilmente.

4.0 Los ordenamientos jurídicos e institucionales nacionales

4.1 Relación entre los instrumentos internacionales y nacionales

4.2 Problemas comunes a los regímenes nacionales

Los procesos de ordenación del medio ambientey/o de la biodiversidad pueden incluir las cuestio-nes relativas a las especies exóticas invasoras comoparte de un plan completo o como un plan indivi-dual integrado en un marco estratégico más amplio.Deberían procurar dar un tratamiento a los conflic-tos de interés y equilibrar abiertamente los aspectospositivos y negativos derivados de las introduccio-nes de especies exóticas. Asimismo, debería pres-tarse la debida atención a los intereses legítimos yarraigados de diversos grupos interesados (silvicul-tura comercial, horticultura, comercio de animalesdomésticos, entidades privadas, etc.), pues esimportante para concienciar a la opinión pública ya los políticos y contribuir a mejorar, a largo plazo,los niveles de cumplimiento de la normativa.

Desde el punto de vista jurídico e institucional, unproceso de planificación estratégica debería tenerlos siguientes objetivos:

• identificar sectores y vectores asociados con laintroducción y/o uso de las especies exóticas;

• identificar todos los organismos guberna-mentales, a todos los niveles, que tengan unmandato relativo al control y manejo decualquier aspecto relacionado con las espe-cies exóticas invasoras;

• promover la cooperación entre las institucio-nes y sectores pertinentes, así como en elseno de los mismos;

• facilitar la participación de todas las partesinteresadas y afectadas;

• examinar las políticas existentes, y las dispo-siciones jurídicas e institucionales, con el finde detectar los vacíos, las fallos y las incon-gruencias;12

• identificar y hacer lo posible para que se eli-minen progresivamente todo tipo de “incen-tivos perversos” (que promueven prácticas

- Carencias en el ámbito de aplicación de lanormativa: las omisiones más comunessuelen ser las de peces y microorganismosexóticos, así como las introducciones endeterminados tipos de ecosistemas.

- Ausencia de objetivos claros, lo que reflejauna falta de concienciación y de conceptosclaros sobre cómo tratar el tema de lasespecies exóticas invasoras, o existencia deobjetivos demasiado restringidos: algunospaíses carecen de las bases jurídicas paraprohibir las introducciones de especiesexóticas si éstas no causan perjuiciosdirectos a los intereses agroforestales o dela industria pesquera.

- Falta de definición o definiciones incohe-rentes de términos fundamentales.

• Problemas relacionados con el cumplimien-to, la aplicación de la ley y los recursos jurí-dicos

- Predominio de enfoques basados en prohi-biciones y controles, en vez de emplear,por ejemplo, incentivos o medidas econó-micas disuasivas cara a introducciones

indeseables, o promover medidas de erra-dicación y lucha contra las especies inva-soras.

- Ausencia de disposiciones jurídicas relati-vas a vías o vectores de introducción nointencional.

- Análisis de riesgos y procedimientos deconcesión de permisos engorrosos, que lle-van demasiado tiempo y resultan excesiva-mente costosos.

- Ausencia de disposiciones jurídicas demonitoreo.

- Ausencia de facultades y obligaciones cla-ramente determinadas en materia de erra-dicación, contención o control; se recurre amétodos de gestión de crisis cara a lasinvasiones.

- Nivel insuficiente de aplicación de la ley(bajos niveles de cumplimiento, sistemasinadecuados de rendición de cuentas) por-que los procedimientos clásicos del dere-cho civil y penal no se adecúan al contextode las especies exóticas.


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4.3 Consideraciones generales para el establecimiento de marcos jurídicos nacionales

4.3.1 Integración de las cuestiones relativas a las especies exóticas en los procesos de planificación estratégica

12 La Conferencia de las Partes en la Convención de Ramsar ha aprobado ya directrices para llevar a cabo dicho exa-men (véase Reviewing Laws and Institutions to Promote the Conservation and Wise Use of Wetlands. Volumen 3,Ramsar Toolkit).

Ordenamientos jurídicos e institucionales nacionales

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riesgosas o dañinas) y apoyar el empleo deincentivos para las prácticas favorables almedio ambiente;

• facilitar el establecimiento de medidas pre-ventivas y de mitigación rentables, ajustadasa las condiciones y a la capacidad naciona-les, apoyándose, cuando sea posible, en lacontribución que puedan aportar las colecti-vidades locales y otras partes interesadas; y

• apoyar la evaluación estratégica de progra-mas y políticas que impliquen autorizar ofacilitar la introducción de especies exóticaspotencialmente invasoras.

El proceso de ordenación genera un marco útil paraevaluar y racionalizar los componentes reglamenta-rios de los sistemas de control, manejo y monitoreode las especies exóticas. Muchos países disponenya de una serie de criterios e instrumentos pertinen-tes (como por ejemplo, el análisis de riesgos, laevaluación de impacto ambiental, los sistemas depermisos, el examen periódico, las normas operati-vas para el transporte y confinamiento, etc.). Desdeun punto de vista estratégico, es importante evaluarde forma realista hasta qué punto estas herramien-tas forman un todo coherente, teniendo en cuentalas necesidades y capacidades de los distintos orga-nismos. Estos últimos no deberían dedicar dema-siado tiempo a analizar cada solicitud ab initio.Una mayor eficiencia administrativa contribuiríaasimismo a facilitar el manejo de dichas herra-mientas por los usuarios y, por consiguiente, apotenciar su aceptación y cumplimiento.

El proceso de planificación debería fomentar tam-bién el establecimiento o desarrollo de una base deconocimientos, a nivel nacional o regional (véase elpárrafo 4.3.2). Dada la rapidez con la que evolucio-na la información científica, los criterios para el

control de las introducciones, el transporte y otrasactividades deben poder modificarse, probable-mente de forma periódica. Este factor influye enor-memente en el diseño de las distintas herramientasy procedimientos pertinentes. Muchos sistemasclásicos de permisos sólo cuentan con disposicio-nes limitadas para proceder a modificaciones obli-gatorias. Los programas de aplicación relacionadoscon el control y el manejo de las especies exóticasse han de diseñar de modo tal que puedan modifi-carse ante cualquier imprevisto.

Los marcos estratégicos son importantes para lospaíses y regiones con ecosistemas geográfica yevolutivamente aislados, así como para otros eco-sistemas vulnerables. El aislamiento puede utilizar-se constructivamente si se mejora la capacidad delgobierno para impedir introducciones indeseables,mediante una mejor información sobre el tema,mejores leyes y una mayor capacidad de gestiónrespaldada por sistemas de cuarentena y control enlas fronteras que sean capaces de identificar e inter-ceptar especies exóticas invasoras (UICN, 2000).El Programa de acción para el desarrollo sosteniblede pequeños Estados insulares en desarrollo de1994 recomendó que ese tipo de Estados tuviesenen consideración la formulación de estrategias inte-gradas y medidas de cuarentena a nivel nacional.

Un buen ejemplo de cooperación regional en estesentido podría ser el del South Pacific RegionalEnvironment Programme (SPREP) (Programa re-gional para el medio ambiente en el Pacífico Sur)que ha preparado una estrategia regional para lasespecies invasoras. A largo plazo, dicha estrategiapodrá generar un marco común que favorezca eldesarrollo de ordenamientos jurídicos armonizadospara estrategias de mitigación e implementación decontroles fronterizos.

4.3.2 Creación de una base de conocimientos

La toma de decisiones en las cuestiones relativas alas especies exóticas debería fundarse en una basede conocimientos técnicos y científicos exactos. Esnecesario recibir la información oportunamentepara poder tomar decisiones objetivas sobre laspropuestas de introducciones, asignar recursosescasos y poner en práctica medidas efectivas decontrol. Asimismo, es importante para optar por unenfoque estratégico a la hora de establecer contro-les y procedimientos reglamentarios (véase 4.3.1).

Pocos países u organismos de manejo tienen hoy endía acceso a una información adecuada. Si es difícilobtener datos estadísticos, o bien si éstos sonincompletos, los efectos de las invasiones seránconsiderablemente subestimados, lo que a su vezno fomentará una voluntad política para la elabora-ción de nuevas leyes o mejora de las ya existentes.

Asimismo, la falta de información dificulta laarmonización de las decisiones de los distintos res-ponsables administrativos, en diversos cargos ydiferentes zonas geográficas.

Como mínimo, los marcos jurídicos deberían pro-mover la identificación y el monitoreo de las espe-cies exóticas, como parte de disposiciones másamplias de identificación y monitoreo de los com-ponentes de la diversidad biológica. En muchoscasos será posible utilizar procedimientos de inven-tario para reunir y procesar información. Un primerpaso positivo consistiría en colmar las carencias deinformación básica acerca de la biodiversidadlocal, incluyendo la taxonomía de las especies nati-vas, su estado de conservación, su distribución, y lamagnitud de la amenaza que pueden significar paraellas las especies exóticas invasoras.


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Además, debería haber, en la medida de lo posible,una base jurídica para el establecimiento de unabase de conocimientos (Miller, 1999; véase recua-dro 20). El nivel adecuado para establecerla puedevariar. Las bases de datos locales (nacionales osubnacionales) facilitan la recolección de informa-ción a menor escala, aplicable a las circunstanciaslocales. El nivel regional puede ser el más apropia-do para determinadas zonas del mundo, por ejem-plo para los grupos de Estados insulares en unamisma región biogeográfica, pero no sólo paraellos. A largo plazo, las distintas bases de datospodrían contribuir al establecimiento de una basemundial (o de redes de bases de datos) acerca detodas las especies exóticas invasoras conocidas(UICN, 2000).

Prácticas nacionales

Algunas estrategias nacionales de biodiversidadincluyen un inventario de las especies exóticas. EnPolonia, por ejemplo, se han asignado partidas defondos específicos para el monitoreo de las espe-cies invasoras y para actualizar los datos existentessobre las mismas: diversas instituciones científicasy jardines botánicos asumen responsabilidad enestas labores (Krzywkowska, 1999). El proyecto deEstrategia Nacional de Biodiversidad de Argentinaha previsto la creación de una base de datos deespecies nativas y exóticas, incluyendo precedenteshistóricos y datos disponibles sobre sus repercusio-nes dañinas (Di Paola y Kravetz, 1999).

En Australia, la Ley de protección del medioambiente y conservación de la biodiversidad (N°91 de 1999) establece requisitos formales para laidentificación y el monitoreo de la biodiversidad,vinculados con los criterios expuestos en el AnexoI del CDB. Se incluye además la información rela-tiva a los procesos o actividades que puedan causarun impacto significativo en la conservación y usoecológicamente sostenible de la diversidad biológi-ca. Diversos requerimientos específicos de planifi-cación y manejo se aplican a los procesos que pue-dan resultar “amenazadores” para la supervivencia,abundancia o desarrollo evolutivo de una especienativa o de una comunidad ecológica (capítulo188). Las invasiones de especies exóticas puedenincluirse perfectamente dentro de esta categoría.

Con arreglo a la Ley sobre la Bioseguridad promul-gada en 1993, Nueva Zelandia tiene una normativaespecífica para reunir, guardar y difundir informa-ción sobre especies invasoras presentes en el terri-torio nacional. Esta información se emplea comobase para elaborar estrategias de manejo de plagasa nivel nacional y/o regional.

A nivel regional, la “Estrategia Regional de EspeciesInvasoras” preparada por el Programa regional demedio ambiente del Pacífico (véase el párrafo 4.3.1)incluye un sistema regional de recolección e inter-cambio de información. Los Estados participantesdeberán colaborar en la elaboración de listas negrasde especies invasoras (véase el párrafo 5.2 ).

Recuadro 20: Propuestas para el contenido y utilización de una base de conocimientos

• Información sobre el estado, distribución e historia de las especies nativas (datos de base para compa-rarla con los datos sobre las especies invasoras).

• Información sobre el estado, distribución y características de especies exóticas que se sepa que existenen cada país, y, si procede, también a nivel subnacional.

• Recopilación de datos sobre invasiones pasadas, incluida información sobre el desfase y la escala tem-poral, que puede dificultar la percepción del proceso invasor.

• Información sobre las eventuales repercusiones ecológicas y económicas relacionadas con las distintasespecies exóticas invasoras, con el fin de prevenir y otorgar prioridad a las estrategias de mitigación.

• Información sobre las prácticas comerciales que condujeron a invasiones (por ejemplo, el transportemarítimo, prácticas de los intercambios comerciales nacionales e internacionales) y otras vías de acce-so, con el fin de suministrar las bases de nuevas normativas o códigos sectoriales de conducta, segúnproceda.

• Información y modelos estadísticos para desarrollar y reforzar la capacidad de predicción sobre:- taxonomía y ecología de las posibles especies invasoras;- qué especies exóticas plantean el mayor riesgo;



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Recuadro 20: Propuestas para el contenido y utilización de una base de conocimientos


- qué especies han resultado ser invasoras en otro lugar en condiciones semejantes;- qué condiciones deben cumplirse para que las invasiones tengan éxito;- las repercusiones de la variabilidad genética sobre el carácter invasor de las especies;- dónde puede dirigirse en la etapa siguiente una especie invasora; - las consecuencias de los cambios medioambientales, incluyendo el cambio climático.

• Asesoramiento técnico y apoyo a los funcionarios de control y cuarentena en las fronteras, para quepuedan utilizarlo al aplicar las normas y al elaborar planes de emergencia e instrumentos de respuestarápida. Se pueden por ejemplo preparar por anticipado listas de posibles plagas problemáticas, demanera que puedan identificarse previamente y preparar de antemano las respuestas adecuadas paracontrarrestarlas.

• Información acerca de mecanismos de respuesta a largo plazo, incluyendo diversas opciones de con-trol y los resultados de su aplicación en otros lugares.

• Inventarios de áreas en las que no ha habido plagas y/o de importancia para la biodiversidad u otrosconceptos, con el fin de que puedan preverse y llevarse a la práctica planes rigurosos para casos deemergencia y preparar los recursos y personal técnico necesarios.

(Bax, 2000; Fowler 1999; Miller 1999; Sherley 1999)

Basándose en una visión de conjunto de los instru-mentos internacionales y de las mejores prácticasnacionales, se puede elaborar una lista de compo-nentes a incluir en un marco jurídico general relati-vo a las especies exóticas invasoras. Las autorida-des competentes tienen que estar facultadas paraadoptar disposiciones reglamentarias, apoyadas sicabe por incentivos, con el fin de:

• aplicar y hacer cumplir las normas interna-cionales relativas a las medidas de cuarente-na y a los controles en el transporte;

• aplicar enfoques preventivos y de previsión,mediante análisis de riesgos, permisos, uotros medios adecuados para controlar lasintroducciones de especies en un país o unaprovincia;

• prohibir, o reglamentar estrictamente, el usoy la introducción de especies exóticas en áre-as protegidas o ecosistemas vulnerables ocerrados, o cerca de éstos;

• establecer disposiciones para el monitoreo,alerta rápida y planes de emergencia, paraaportar respuestas rápidas cuando se detec-tan invasiones biológicas;

• disponer que se tomen medidas urgentespara la erradicación o control de las especiesque ya sean invasoras o que lo vayan a ser en

un futuro, sometidas en caso necesario a unaevaluación previa de las técnicas que debe-rán utilizarse;

• reforzar el cumplimiento de las disposicio-nes por parte de los actores públicos, comer-ciales y privados; y

• promover la investigación, la formación, laeducación y la conciencia pública sobre estetema.

Por lo que respecta a la educación y concienciapública en esta materia, cabe destacar que el esta-blecimiento de una normativa no basta por sí solopara solucionar los problemas relacionados con lasespecies exóticas invasoras. Esta acción debe iracompañada por una acción extranormativa, enespecial mediante información, educación y cam-pañas de conciencia pública. Un público bien edu-cado en la materia es un requisito previo indispen-sable para crear un sistema jurídico adecuado y quese aplique en la realidad. La experiencia de muchospaíses muestra que hay un bajo nivel de conoci-mientos, concienciación y compromiso por lo querespecta a los problemas planteados por las espe-cies exóticas invasoras. La planificación y la nor-mativa nacionales deberían por ende establecer laobligación y los medios de promover la concienciapública a este respecto.

4.3.3 Objetivos básicos y componentes de la normativa


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En la mayoría de los países, la responsabilidad encuanto al control de las especies exóticas invasorasse divide entre distintos sectores y distintos nivelesde gobierno. A menudo, se carece de un marco decoordinación que sirva de nexo entre las numerosasadministraciones y organismos que tienen obliga-ciones o facultades en este ámbito, o que vele poruna aplicación coherente de las disposiciones.

Como mínimo, se debería procurar identificareventuales conflictos de interés, sean éstos de tipoinstitucional o administrativo. Es posible que sur-jan conflictos de este tipo cuando un mismo orga-nismo se encarga de reglamentar y de promover elcomercio. Por ejemplo, un mismo ministerio puedetener la obligación de promover el desarrollo agrí-cola, forestal y pesquero y al mismo tiempo hacercumplir debidamente los controles de cuarentena.Pueden surgir dificultades prácticas si los funcio-narios de estos sectores sufren presión de lasempresas comerciales para que permitan una salidade las mercancías en cuarentena antes de lo aconse-jable desde el punto de vista de la precaución cien-tífica (Hedley, 1999). Es preferible separar clara-mente estos dos tipos de responsabilidades.

La creación de mecanismos institucionales adecua-dos y la cooperación entre ellos depende de los sis-temas reglamentarios y de los sectores guberna-mentales involucrados en el control de las especies

exóticas invasoras. Si existe un marco uniforme, sepodrán conceder responsabilidades de dirección ycoordinación a una autoridad ya existente (la auto-ridad en materia de conservación de la naturaleza,el ministerio de agricultura, las autoridades desalud pública, etc.), o a un organismo creado espe-cialmente para asumir estas funciones. NuevaZelandia ha creado dos organismos de control paralas introducciones intencionales. El organismosuperior de bioseguridad, que forma ahora parte delMinisterio de Agricultura y Silvicultura, es el prin-cipal responsable del control de las introduccionesno intencionales, mientras que la erradicación ocontrol de las especies exóticas invasoras que ya sehan introducido corresponde a las autoridades loca-les.

Incluso en un sistema en el que hubiese una autori-dad reguladora general, habría siempre otros orga-nismos que asumirían determinadas responsabili-dades genéricas, sobre todo con objetivos deplanificación y de vigilancia del efectivo cumpli-miento de las disposiciones vigentes. Las autorida-des de Aduanas desempeñan una función muyimportante en materia de realización y cumpli-miento de los controles fronterizos. En Samoa, porejemplo, un Estado insular, el Departamento deAduanas se encarga de la aplicación de las regla-mentaciones relativas a la importación de plantas ytierra (lucha contra las enfermedades), hecho que

Para contrarrestar la fragmentación sectorial delmarco normativo, conviene tener en cuenta variosaspectos.

El primero – y más ambicioso – consiste en revisary fundir las disposiciones existentes en un marcolegislativo unificado que abarque todas las catego-rías de especies, todos los sectores, todos los eco-sistemas y todas las medidas que deberán ser toma-das, y que además pueda ser llevado efectivamentea la práctica.

Una reforma legislativa a tan gran escala resultapolítica y técnicamente compleja, y puede generarresistencia por parte de las administraciones quetienen mandatos arraigados de larga data. En laactualidad, no hay en principio ningún país quehaya concentrado toda su acción legislativa en unaúnica ley. Nueva Zelandia, considerada por logeneral como el país que dispone de la legislaciónmás completa y sistemática en la materia, ha pro-mulgado dos leyes que rigen respectivamente laintroducción intencional de especies exóticas y losOGM (Ley relativa a las sustancias peligrosas y

organismos nuevos de 1996), y la introducción nointencional y la planificación del manejo y control(Ley de Bioseguridad de 1993).

Una segunda opción consistiría en promulgar unalegislación básica sobre el control y el manejo de lasespecies exóticas invasoras, con el fin de determinarlos principales componentes comunes y armonizarlos distintos objetivos, definiciones, criterios y pro-cedimientos (Miller, 1999). Un instrumento de estetipo podría usarse asimismo para nombrar o estable-cer un organismo de coordinación que actuasecomo la autoridad de referencia en la materia.

Una tercera opción – si optamos por un enfoqueminimalista, pero probablemente realista – consis-tiría en armonizar las leyes y reglamentaciones sec-toriales y demás normas en la materia con el fin deeliminar disposiciones contradictorias y promoverprácticas más uniformes y coherentes, adecuadas acada país. En este caso también sería necesario cre-ar o designar un organismo de coordinación, queestableciese los indicadores de armonización ybrindase la necesaria asesoría.

4.3.4 Qué tipo de legislación se requiere: unificada o dispersa

4.3.5 ¿Qué tipo de instituciones y mecanismos de coordinación son los más adecuados?


53

4.3.6 Relaciones entre las leyes e instituciones de ámbito nacional y subnacional

multiplica por dos la capacidad del departamentode cuarentena (Peteru, 1999).

En los países en los que se siguen aplicando leyes yreglamentaciones sectoriales (paralelas), la respon-sabilidad por el control de la introducción de espe-cies exóticas invasoras es compartida entre las ins-tituciones y organismos sectoriales pertinentes. Enesos casos, la coordinación es fundamental paramantener prácticas armónicas. Los mecanismosempleados pueden revestir la forma de comisioneso grupos intersectoriales en los que participanrepresentantes de todas las instituciones guberna-mentales involucradas. En Estados Unidos, se hacreado recientemente 13 un “Consejo federal deespecies invasoras” cuya función primordial con-siste en coordinar las actividades relativas a lasespecies exóticas invasoras.

Un organismo de coordinación puede estar consti-tuido por miembros permanentes y miembros ad-hoc involucrados en casos concretos. Convendría

asimismo, incluir representantes permanentes orepresentantes ad-hoc de ONGs, así como de insti-tuciones gubernamentales interesadas, y posible-mente también representantes de las autoridadeslocales (véase el párrafo 4.3.4). Un organismo decoordinación suele tener principalmente funcionesde asesoramiento, pero también se le pueden atri-buir facultades para resolver conflictos.

Los Estados deberían asimismo contemplar la crea-ción de una autoridad científica encargada del con-trol de las especies exóticas. Dicha autoridad apor-taría información científica útil para los proce-dimientos de ordenación y de decisión, incluida laevaluación de impacto ambiental y el análisis de loseventuales riesgos, y asesoraría acerca de la elabo-ración o modificación de disposiciones y criteriosnormativos. La legislación debería deslindar lasfunciones respectivas de las autoridades regulado-ras y científicas en la materia, así como prever losmecanismos de cooperación necesarios entre losdos tipos de organismos.

En los sistemas federales o descentralizados, laestructura gubernamental puede plantear problemasadicionales. De conformidad con la Constitución,los poderes encargados de legislar y de hacer cum-plir la ley se dividen a su vez en órganos de ámbitonacional o subnacional según la materia y el tipo deactividad gubernamental de que se trate. En el casode las especies exóticas, las diferentes competenciasasignadas en materia de conservación de la biodi-versidad, lucha contra las plagas agrícolas, introduc-ción de organismos genéticamente modificados,entre otros muchos temas, pueden plantear dificul-tades de coordinación y falta de coherencia en lapráctica (Di Paola, Kravetz, 1999).

En los estados federales, algunos temas son decompetencia exclusiva del gobierno nacional, entreellos las cuestiones de comercio internacional, tan-to de mercancias como de animales y plantas, y lasmedidas de cuarentena y control de plagas que pue-den entrañar restricciones a las importaciones. Losgobiernos nacionales también tienen la facultad denegociar y ratificar los tratados referentes a todoslos temas.

Las facultades y obligaciones de las autoridades denivel subnacional (provincias, cantones, Länder)varían en función de la Constitución y de la legisla-ción aplicable en los correspondientes países.Desde el punto de vista del manejo de las especiesexóticas, cabe mencionar las relacionadas con el

transporte, el desarrollo de infraestructuras, la utili-zación de las tierras y de los recursos hídricos y laconservación de la naturaleza.

En todos los países, los niveles inferiores de la autori-dad gubernamental tienen a su cargo importantesfunciones de planificación, ejecución y control delcumplimiento de la normativa. Las instituciones pro-vinciales, regionales, de distrito, o locales puedentener a su cargo la ordenación territorial y del medioambiente, la conservación de la naturaleza, así comola concesión de licencias y el cumplimiento de lastareas de monitoreo. Estas facultades tienen una inci-dencia directa sobre el manejo in situ de las especiesexóticas y la respuesta a las eventuales invasiones.

En los países en los que distintos niveles de gobier-no ejercen las funciones en cuestión, deberíanadoptarse medidas para promover la coherencia yla armonización en lo relativo a movimientos demercancías y organismos entre distintas jurisdic-ciones, y a las normas y procedimientos aplicables(por ejemplo, análisis de riesgos, sistemas de con-cesión de permisos y condiciones operativas). Senecesitan reglas unificadas para evitar que lasmedidas rigurosas adoptadas en una jurisdicciónsean socavadas por el sistema menos estricto deuna jurisdicción vecina (por ejemplo, cuando unaespecie importada de forma lícita en un territoriocruza una frontera administrativa y se convierte eninvasora en un territorio que prohibe su importa-

13 Decreto del Poder Ejecutivo 13112 (del 3 de febrero de 1999) (William J. Clinton), 64 Registro federal 6183.


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ción). Podría ser conveniente que las reglas y nor-mas básicas fuesen aprobadas al nivel más alto degobierno, con el fin de constituir un marco armóni-co, en el seno del cual las unidades subregionalespueden desarrollar regímenes más detallados yadaptados a sus circunstancias y prácticas. Parapromover la armonización, se podrían organizarconferencias subregionales sobre determinadascuestiones temáticas, con el fin de desarrollar ele-mentos comunes para la legislación provincial.

Las observaciones que acabamos de mencionar seaplican mutatis mutandis a las organizacionesregionales de integración económica que promue-ven la libre circulación de las mercancías en el inte-rior de sus fronteras y entre sus Estados miembrosy, por consiguiente, requieren que determinadosámbitos de la legislación nacional se ajusten alordenamiento jurídico supranacional.

Al superar los legisladores el enfoque fragmentarioque predominaba en materia de especies exóticas,será preciso considerar detenidamente el objetivo yalcance de las leyes y políticas que desean modifi-

car o adoptar. En los párrafos siguientes se tratanaspectos que son relevantes para todo tipo de mar-cos jurídicos, sean éstos unificados o sectoriales.

4.4 Objetivos y alcance de los marcos jurídicos

4.4.1 Objetivos

4.4.2 Ámbito taxonómico de aplicación

Se necesitan objetivos claros para poder crear unmarco conceptual apropiado que permita luegodesarrollar la legislación misma, orientar su aplica-ción, fijar prioridades y fomentar la concienciapública. Además, dichos objetivos deberían sercoherentes con los objetivos generales de conserva-ción y uso sostenible de la biodiversidad estableci-dos en el Convenio sobre la Diversidad Biológica.

Los objetivos específicos de la legislación relativaa las especies exóticas podrán incluir, entre otros:

• la protección de los animales y plantas, delos productos vegetales y de la salud humanacontra las plagas exóticas, inclusive losagentes patógenos;

• la protección de especies, subspecies y razascontra la contaminación, hibridación, y ex-tinción o extirpación;

• la protección de la biodiversidad nativa, losrecursos biológicos y los procesos ecológicoscontra los efectos negativos provocados porlas especies invasoras exóticas (y, en el casode ser cubiertos por la misma legislación, porlos organismos genéticamente modificados);

• la protección contra las eventuales amenazasa la bioseguridad, definidas como materias oactividades que pueden constituir, de formaindividual o colectiva, un riesgo biológicopara el bienestar ecológico o para el bienes-tar de los seres humanos, animales o plantasde un país (UICN, 2000).

Los distintos instrumentos jurídicos deberían indi-car el ámbito taxonómico de aplicación de sus dis-posiciones, con el fin de establecer bases jurídicasprevisibles para los organismos administrativos ypara todas las partes involucradas en la introduc-ción y uso de especies exóticas.

Tal y como se señaló en el Capítulo 1, las invasionespueden ser generadas por microorganismos de cual-quier tipo dentro de la escala taxonómica, desdepeces y plantas microscópicas a bacterias y virus.Las especies exóticas que se convierten en invasoraspueden provenir de cualquier grupo taxonómico ypueden ser por tanto introducidas por hongos, algas,musgos, helechos, plantas superiores, invertebra-dos, peces, anfibios, reptiles, aves y mamíferos.

La legislación que rige las especies exóticas inva-soras debería abarcar todos los grupos de especies.

Si coexisten diversas leyes y reglamentos, seránecesario comprobar que no se omite ningún grupotaxonómico. La información sobre el ámbito taxo-nómico de aplicación de cada instrumento ha de serfácilmente accesible.

La legislación debería incluir también una defini-ción del término “especie” que indique claramenteque éste abarca las unidades taxonómicas inferio-res, dado que estas últimas pueden generar invasio-nes (véase el párrafo 1.1.2). Una definición ampliaa estos efectos debería incluir a las subespecies ytaxones inferiores, así como a cualquier parte, game-ta o propágulo de esas especies que pueda sobreviviry por consiguiente reproducirse (UICN, 2000).

Las decisiones relativas a la cobertura taxonómicapueden aplicarse también a los organismos vivosmodificados, incluidos los organismos genética-


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4.4.3 Ámbito geográfico de aplicación

4.5 Definiciones jurídicas y empleo de los distintos vocablos

4.5.1 Importancia de la utilización de una terminología coherente

mente modificados. Los legisladores han de decidirsi los OVM y OGM deberán regirse por un régimenespecial o ser incluidos, a efectos jurídicos, dentrode la legislación general. En este sentido no hay

ninguna práctica establecida; en el párrafo 4.5, quetrata sobre definiciones jurídicas, se proponenalgunas aproximaciones posibles a esta cuestión.

Los procesos de invasión pueden afectar a todos lostipos de ecosistemas, a pesar de que se sabe quealgunos son particularmente vulnerables (los eco-sistemas geográfica y evolutivamente más aislados,incluidas las islas oceánicas, los ecosistemas acuáti-cos, etc.). Si se produce efectivamente una invasión,todo el territorio nacional podría verse afectado.

Por ende, los marcos jurídicos han de establecer lasbases para regular las introducciones de especiesexóticas en cualquier tipo de ecosistema, así comopara efectuar su monitoreo y manejo allí donde senecesitare. No obstante, la legislación cubre a

menudo de modo más exhaustivo los ecosistemasterrestres, sobre todo en las zonas que se utilizanpara la agricultura y la silvicultura, que el medioambiente marino y costero y los sistemas de aguasinteriores.

En los Estados insulares, y otros ecosistemas vul-nerables, así como en sistemas federales o descen-tralizados, pueden resultar necesarias medidasespeciales con el fin de reglamentar el control delas introducciones, sobre todo dentro de los límitesde las jurisdicciones subnacionales (véase el párra-fo 5.1.3-4).

En las leyes y reglamentos se emplean definicionescon el fin de atribuir a un determinado término unsignificado previamente acordado cada vez que seutiliza en un texto específico, así como para aclararel alcance de las disposiciones en que figura. Lasdefiniciones son el substrato de numerosos compo-nentes operativos de la normativa. Las que se tratanmás adelante, por ejemplo, definen los órganosadministrativos pertinentes, así como las bases paraincorporar especies en las listas, la formulación decriterios técnicos y aun la determinación de respon-sabilidad por daños y perjuicios.

Por consiguiente, las definiciones forman el núcleocentral de la certeza jurídica. Todos los actores,desde el personal que se encarga de los controles decuarentena a los navieros, comerciantes y agricul-tores, necesitan saber exactamente cuáles son susobligaciones. La utilización de una terminologíauniforme facilita la comunicación entre los distin-tos sectores y fomenta la conciencia pública acercade las cuestiones relacionadas con las especies exó-ticas invasoras.

Se han de definir los términos cuando su significa-do no esté claro, sea demasiado técnico o cuando lainterpretación seleccionada difiera de la que corres-ponde al uso normal (Glowka et al, 1998). Siempreque sea posible, deberá emplearse en las leyes yreglamentos la terminología y las normas adoptadasinternacionalmente, con el fin de favorecer la cohe-rencia y claridad en la materia. La Secretaría delCDB, en colaboración con otras organizacionesinternacionales y regionales, está elaborando una

terminología normalizada sobre las especies exóti-cas, con miras a su presentación a la 6ª Reunión dela Conferencia de las Partes (Decisión V/8).

En la actualidad muchos marcos jurídicos naciona-les adolecen de definiciones inexistentes, contradic-torias o incompletas. Las dificultades que de ello sederivan son a menudo pasadas por alto o subestima-das. Surgen por ejemplo problemas particularescuando se utiliza la misma terminología con signifi-cados diferentes en distintas leyes sectoriales o endistintas provincias. Otras veces se usan distintostérminos para designar un mismo concepto. El tér-mino “diversidad biológica”, tal y como lo define elCDB y ha sido reproducido en muchas leyes nacio-nales, no establece distinción entre los componentesnativos y exógenos de la diversidad biológica.

La primera tarea consiste pues en asegurarse de quelos términos principales estén claramente definidosy que las disposiciones en las que se emplean seanpor lo tanto operativas. La ausencia de definicionespuede significar que la legislación no se ha ocupadoaún suficientemente de las especies invasoras(Peteru, 1999). En Samoa, por ejemplo, existen lasbases jurídicas para crear reglamentaciones para lasdistintas islas acerca de la “preservación de su faunao flora indígenas o introducidas”, pero no se ha defi-nido ninguno de estos dos términos (Sección 146(f),Lands, Surveys and Environment Act de 1989).

La segunda tarea general consiste en asegurarse deque los términos se usen sin ninguna ambigüedadcon el fin de lograr el objetivo pretendido. Los


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legisladores deben decidir si una misma ley es apli-cable a las especies invasoras nativas y exóticas. Sise han de incluir ambas en la misma ley, probable-mente resulte más fácil establecer definiciones ydisposiciones separadas, porque las cuestiones jurí-dicas y de manejo que se plantean en cada caso sonbastante distintas (véase el párrafo 1.1.3). Si bien

los textos más breves son siempre más apreciados,pueden generar confusiones si se utiliza el mismotérmino para referirse a fenómenos distintos.

En los siguientes párrafos examinaremos la defini-ción jurídica de determinados términos y citaremosalgunos ejemplos nacionales en la materia.

4.5.2 “Nativo/a”

Una definición jurídica de “nativo/a” (o de sinóni-mos como por ejemplo “autóctona”) puede ser muyútil, sobre todo en un contexto de leyes de conserva-ción de la biodiversidad (para más detalles, véase elpárrafo 6.1.2). Es particularmente importante quedicha legislación incluya también las medidas rela-tivas a la recuperación y conservación de los ecosis-temas y especies nativas, por ejemplo mediante lareintroducción de especies. En esos casos, es conve-niente definir objetivamente qué se entiende por“nativo” y puede por ende ser objeto de reintroduc-ción con las apropiadas medidas de salvaguardia.

Las dimensiones temporal y espacial son funda-mentales para definir el término “nativo”. Los des-plazamientos de especies exóticas constituyen unaparte integrante de la historia social y económicamundial, y así se registra en los relatos orales yescritos. No obstante, no existe un acuerdo entrelos científicos sobre cuánto tiempo deben llevar lasespecies introducidas en su nuevo territorio paraque se las considere como parte de la biodiversidadnativa (de ser esto posible).

Al determinar qué es una especie “nativa” a efectosjurídicos, se suele fijar una fecha límite en el pasa-do, de tal forma que las especies introducidas antesde esa fecha serán consideradas como “nativas”.Este enfoque puede variar, según los distintos paí-ses y regiones, en función de las condiciones bioge-ográficas y de las anteriores experiencias de inva-siones biológicas.

Las consecuencias jurídicas que puede generar ladeterminación de una fecha o de un período límitedependen de cuándo se fije. Si se determina unafecha muy lejana en el pasado, las especies que sehayan introducido con posterioridad y se hayannaturalizado o incluso se hayan convertido en inva-soras no reunirán los requisitos contemplados en ladefinición de “nativa”. Las disposiciones jurídicasde ello derivadas pueden dar lugar a la adopción demedidas de control para dichas especies, aunqueestén presentes en el territorio nacional desdemucho tiempo atrás (escala temporal: la escalahumana).

Estas delimitaciones históricas mediante fechasconllevan dificultades a la hora de suministrarpruebas: muchas veces será necesario realizarintensos estudios de historia natural con el fin dedeterminar si una especie puede incluirse o no den-tro de la definición de “nativa”. A efectos prácticos,la solución más sencilla es quizá que la legislaciónestablezca que una especie no será considerada“nativa”, a menos que el solicitante (de una intro-ducción u otra medida conexa) pueda demostrar,ante la autoridad competente correspondiente, queefectivamente cumple con las características des-critas en la definición de “nativa”.


Australia ha adoptado recientemente una defini-ción exhaustiva de “especies nativas”, que empleaparámetros tanto temporales como geográficos 14.La definición abarca las siguientes especies:

(a) la que es autóctona de Australia o de un terri-torio externo de Australia;

(b) la que es autóctona y vive en los fondosmarinos de la costa de Australia o de unterritorio externo de Australia;

(c) la que es autóctona de la plataforma conti-nental;

(d) la que es autóctona de la zona económicaexclusiva;

(e) una especie cuyos miembros visitan periódi-ca u ocasionalmente:

(i) Australia o uno de sus territorios exteriores; o

(ii) la zona económica exclusiva; o(f) una especie presente en Australia o en uno

de sus territorios exteriores antes del año1400.

La legislación de Hungría relaciona la definiciónde “nativo”, no sólo con el tiempo, sino tambiéncon el concepto de la mediación humana. “Orga-nismo nativo” significa toda criatura silvestre quevivió o sigue viviendo en la región geográfica natu-ral de la cuenca carpática en los últimos 2000 años,y no proviene de una introducción, sea o no inten-

14 Sec.528, Environmental Protection and Biodiversity Conservation Act (Ley sobre la protección medioambiental yla conservación de la biodiversidad) de 1999.


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4.5.3 Especies “exóticas” y sus relaciones con los organismos vivos modificados

cional. La Ley establece además una definiciónseparada – y muy útil – del término “especiesreinstaladas”, es decir toda especie nativa viva quese extinguió en el pasado en Hungría, pero que gra-cias a una expansión del área de distribución natu-ral ha vuelto a aparecer en la flora o fauna deHungría. 15

En Alemania, la definición de “nativo” (heimisch)muestra cómo una definición puede ser ambigua sino es lo suficientemente precisa. La Ley Federal deConservación de la Naturaleza de 1976, enmenda-da, define el término como cualquier especie ani-mal o vegetal que tenga o tuviese en el pasado suárea de distribución o migración regular, de modo

total o parcial, en Alemania, o que se haya difundi-do, por cualquier medio natural, en Alemania.

Esta definición se aplica potencialmente a las espe-cies exóticas que han vuelto al estado silvestre oque se han naturalizado gracias a una intervenciónhumana y luego han mantenido poblaciones en elmedio natural sin apoyo humano durante variasgeneraciones. Eso puede conllevar conflictos deprincipios jurídicos si se contempla la reintroduc-ción de especies otrora nativas. Además, como seaplica el mismo régimen jurídico a especies de orí-genes distintos, puede resultar difícil establecer lasbases jurídicas para incorporar mecanismos decontrol con unas metas precisas (Gündling, 1999).

15 Cap..8, Ley sobre la Conservación de la Naturaleza, 1996.

Si la legislación no define claramente el término“nativo”, resulta obviamente esencial definir el tér-mino “exótico”. Aun si se ha definido “nativo”,resulta igualmente muy útil definir “exótico”. Sinesa definición, el significado de “exótico” se ha deinferir por deducción (es decir, todo lo que no entradentro de la acepción de “nativo”). En ese caso,puede resultar más difícil la interpretación y lapráctica, así como la comunicación y asesoría entrejuristas y científicos. Asimismo, este hecho puededificultar el conocimiento y concienciación acercade las especies exóticas invasoras en general.

Todo intento de definir las especies “exóticas” (otérminos equivalentes como “exógena”, “no nati-va”, etc.) plantea la pregunta “¿exóticas con respec-to a qué?”. Para los científicos, la respuesta puedereferirse a especies presentes fuera de su “área derepartición normal”. Para los legisladores, sinembargo, este enunciado debe incorporar términosque puedan dar lugar a una verificación objetiva enun ámbito jurídico (véase el párrafo 1.1.1).

La definición de “exótica” debe excluir todo con-cepto de amenaza o carácter invasor. Tal y como seindicó previamente (1.1.2), las especies exóticasque se convierten en invasoras son una parte muypequeña e imprevisible del conjunto de las especiesexóticas en general. La definición jurídica de “exó-tica”, y las disposiciones normativas que se refierena las especies así definidas, ha de incluir, por lo tan-to, a todas las especies exóticas, sin ninguna refe-rencia limitativa a los eventuales daños que puedencausar. Ha de poder cubrir las “especies latentes”que no han manifestado ninguna característica inva-sora, pero que se reproducen y pueden convertirseen invasoras en algún momento, por muy lejano que

esté en el futuro. Esta definición abarcativa, conso-nante con el enfoque precautorio, es fundamental,dada la dificultad predictiva, los desfases tempora-les y el fracaso de los métodos reactivos o de ges-tión de crisis (véase más adelante el párrafo 4.5.4 ).

Hay tres parámetros que parecen ser útiles a la horade redactar una definición jurídica del término“exótica”. Se trata de los parámetros espaciales,temporales y de procesos, y pueden usarse en for-ma combinada.

Los parámetros espaciales (basados en una zonadeterminada) pueden ajustarse a los límites dejurisdicciones políticas o del ecosistema.

El enfoque jurisdiccional puede ser adecuado paralas especies introducidas desde regiones lejanas, porejemplo a través del transporte transoceánico, puessería muy improbable que se manifestasen natural-mente en ningún lugar del territorio nacional. Noobstante, este enfoque presenta grandes inconve-nientes, pues no permite calificar a las especiescomo “exóticas” si se introdujeron desde una partedel país a otra en la que no estaban presentes. Estasituación es inadecuada desde un punto de vista eco-lógico, sobre todo en países extensos con distintaszonas biogeográficas y en Estados formados por unconjunto de islas. En este último caso, las islas pue-den ser extremadamente vulnerables a este tipo detraslados, pues cada una puede tener distintas espe-cies endémicas, aun si están relativamente cerca. LasIslas Galápagos, en Ecuador, constituyen un buenejemplo de esta situación.

El enfoque ecosistémico es más satisfactorio desdeel punto de vista científico, aunque desde un punto


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de vista jurídico y administrativo probablementerequiera una determinación previa, caso por caso,de lo que es el “ecosistema”, y poder entoncesdeterminar si una especie se puede considerar exó-tica (véase el párrafo 3.1.1).

Los parámetros temporales definen el conceptode “exótico” con referencia a una fecha o un lapsode tiempo determinados. Funcionan mutatis mutan-dis de la misma manera que el sistema de fijaciónde una fecha límite descrito anteriormente para lasdefiniciones del término “nativo”.

Los parámetros relacionados con los procesos res-ponden a la posible inclusión de organismos modifi-cados en la definición de “exótico”. Tal como se vioen el párrafo 1.4, a efectos jurídicos se pueden consi-derar los OVM y OGM como un subgrupo dentro delas especies exóticas e integrar estos aspectos de lanormativa dentro de un mismo conjunto referido a labioseguridad. Las prácticas nacionales, al igual quelos instrumentos internacionales, difieren a este res-pecto. Cuando se utilizan términos amplios talescomo “organismos vivos”, se incluyen también losOVM y OGM, a no ser que se excluyan específica-mente del ámbito de la definición.

Los siguientes ejemplos muestran cómo los distin-tos Estados han empleado diferentes parámetrospara establecer una definición legislativa del térmi-no “exótico”.


La moderna legislación de Costa Rica sobre la bio-diversidad emplea parámetros jurisdiccionales.Define a una especies exótica como “una especiede la flora, fauna o microorganismo, cuya áreanatural de dispersión geográfica no corresponde alterritorio nacional y se encuentra en el país, ya seacomo resultado de la actividad voluntaria humana,por la propia actividad de la especie o no” (Artículo7.17, Ley de Biodiversidad 1998, cursiva añadidapor los autores de esta Guía).

Varios países propugnan la utilización de paráme-tros ecológicos, en vez de los parámetros político-jurisdiccionales.

En Estados Unidos, el Decreto 13112 de 1999 defi-ne a las “especies exóticas” de la manera siguiente:“con respecto a un ecosistema en particular, cual-quier especie, incluyendo sus semillas, huevos,esporas, o cualquier otro material biológico capazde propagar dicha especie, que no sea nativa en eseecosistema.” El Libro Blanco de Sudáfrica sobrediversidad biológica de 1997 16 describe a los orga-

nismos exóticos como aquellas plantas, animales ymicroorganismos que no están naturalmente pre-sentes en una zona determinada, y que son introdu-cidos deliberada o accidentalmente por los sereshumanos en ecosistemas distintos de su área de dis-tribución natural.

La legislación alemana utiliza la palabra “exótica”en el sentido de “exógena a una región” o “no-local” (gebietsfremd) (Art. 20(d)(2), Ley Federal deConservación de la Naturaleza de 1976).

Los parámetros temporales se usan como parte dela definición de Nueva Zelandia de “organismonuevo” (Título 2, Ley de sustancias peligrosas yorganismos nuevos de 1996). La definición abarcaentre otros a:

• organismos pertenecientes a una especie queno estaba presente en Nueva Zelandia inme-diatamente antes del 29 de julio de 1998;

• organismos pertenecientes a una especie,subespecie, taxón inferior a la subespecie,variedad, cepa o cultivar caracterizados comoespecie de riesgo por la Ley, o que no existíanen Nueva Zelandia cuando se promulgó laley;

• organismos pertenecientes a una especie,subespecie, taxón inferior a la subespecie,variedad, cepa o cultivar que ha sido erradi-cado de Nueva Zelandia.

En cuanto a la relación entre las definiciones de“exótico” y los OVM y OGM, muchos países defi-nen y reglamentan los OVM y OGM separadamen-te de las especies exóticas. Algunos han llegadomucho más lejos al desarrollar marcos reglamenta-rios para los OVM y OGM que al establecer medi-das de control para las especies invasoras. En laIndia, por ejemplo, el proyecto de ley acerca de labiodiversidad no menciona al parecer las cuestio-nes relacionadas con las especies exóticas invaso-ras, pero establece medidas detalladas para losOGM (Desai, 1999).

Un pequeño número de países son partidarios deenfoques más o menos integradores. La ley húngara,por ejemplo, prevé el desarrollo de reglamentacionesespecíficas para los OGM, que han de ser consonan-tes con los objetivos de la Ley de 1996 sobre la con-servación de la naturaleza. La Ley de la Biodiver-sidad de Costa Rica, de 1998, adopta un enfoquemuy similar en sus lineamientos principales.

Al parecer, Nueva Zelandia es el país que más haavanzado hacia la sistematización de estos enfo-ques. La definición de “organismo nuevo” incluye

16 White Paper on the Conservation and Sustainable Use of South Africa’s Biological Diversity: GNR 1095. Gacetadel Gobierno 18163, 28 de julio de 1997.


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los organismos genéticamente modificados cuyaliberación no ha sido aprobada previamente enNueva Zelandia (además de los casos mencionados

anteriormente y de los organismos cuya importa-ción con miras a una futura liberación, o su libera-ción tras confinamiento, no han sido aprobadas).

4.5.4 Conceptos de amenaza y daño (especies “invasoras” y “plagas”)

4.5.5 “Introducción”

El Convenio sobre la Diversidad Biológica no seaplica a todas las especies exóticas, sino sólo aaquéllas que “amenazan a los ecosistemas, loshábitats o las especies”.

Son relativamente pocos los ordenamientos jurídi-cos nacionales que contemplan la protección detodos los componentes de la biodiversidad contraprocesos invasores, tal y como se establece en elCDB. Es mucho más usual encontrar normas enca-minadas a la protección de la producción agrícola,forestal y pesquera, lo que no resulta en absolutosorprendente, porque los regímenes más desarrolla-dos en el campo de las especies exóticas han estadolocalizados durante mucho tiempo en sectores yministerios competentes en cuestiones de cuarente-na. El enfoque ambiental más amplio que se elabo-ra en la actualidad a nivel internacional (en particu-lar en el CIPF) no siempre se refleja a nivelnacional o subnacional, en los que los nexos entreministerios encargados de agricultura y de conser-vación de los recursos naturales no suelen estarsuficientemente desarrollados.

Como la amenaza no es en sí misma un conceptoobjetivo, los legisladores deben encontrar unamanera de expresar los aspectos de amenaza y dañoque conlleva la invasión con cierto grado aceptablede precisión. Las partes interesadas y los organis-mos administrativos necesitan saber cuándo se hande adoptar medidas especiales de manejo y control.En otras palabras, ha de existir algún tipo de filtrojurídico para identificar el subgrupo de especiesexóticas que deberán someterse a estrategias deerradicación, contención o control.

Muchos países han establecido desde hace añosdefiniciones de los términos “plaga” y/o “maleza”,a pesar de que éstos se emplean tanto para las espe-cies nativas como para las introducidas. “Plaga” seusa por lo general para referirse a todo tipo de orga-nismos (véase el párrafo 2.4.1 sobre la definiciónde “plaga” del CIPF), mientras que “maleza” serefiere exclusivamente a la flora. Sin embargo, qui-zá convenga revisar esta terminología para asegu-rarse de que su alcance es lo suficientementeamplio como para abarcar las amenazas a todos los

componentes de la biodiversidad o a todas las fun-ciones ecológicas.

Las prácticas nacionales emergentes tienden a defi-nir específicamente el subgrupo de especies exóti-cas que, se considera, conllevan particulares ries-gos y por consiguiente justifican medidas deprotección especiales.


La Ley húngara sobre conservación de la naturale-za de 1996 se centra exclusivamente en las repercu-siones ecológicas en su definición de “especiesdañinas introducidas”. Se refiere a todo organismovivo no calificado como nativo desde el punto devista fitogeográfico o zoogeográfico, y que, encaso que se establezca y se adapte, sea capaz demodificar los procesos naturales de las comunida-des húngaras de vida silvestre de forma desfavora-ble para las especies nativas (Artículo 8 (3-4)).

En Estados Unidos se adopta un enfoque másamplio. El Decreto 13112 de 1999 define a las“especies invasoras” como “especies exóticas cuyaintroducción causa o puede causar un perjuicioeconómico o medioambiental, o dañar la saludhumana”. En el Libro Blanco de Sudáfrica de 1997se propone dividir a los organismos exóticos en doscategorías: (a) los que son problemáticos y dañinos,pues provocan repercusiones negativas en la biodi-versidad; y (b) los que son benignos y tienen algúntipo de utilidad.

En Nueva Zelandia se utiliza el doble concepto deorganismos “nuevos” y “no deseados”. Con arregloa la Ley sobre Bioseguridad de 1993, un “organis-mo no deseado” significa “cualquier organismoque, en opinión de un funcionario técnico superior,puede causar un daño no deseado a cualquier recur-so natural o físico o a la salud humana”. Si se niegael permiso de importación a un “organismo nuevo”(véase el párrafo 4.5.3), se clasifica automática-mente como un “organismo no deseado”. Esta cla-sificación supone una base jurídica para aplicarestrategias de manejo de las plagas.

Toda legislación necesita definir las acciones, acti-vidades y procesos a los que se refiere. En el con-texto de las especies exóticas, es importante definir

el término “introducción”, como el acto que dalugar a la posibilidad de una ulterior invasión.


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Una vez que se ha trasladado una especie exótica,siempre existe el riego de fuga, liberación o propa-gación. Dadas las incertidumbres inherentes y enconsonancia con el enfoque y principio de precau-ción, se ha de formular más ampliamente la defini-ción de introducción, con el fin de que cubra todaslas acciones que implican un riesgo de traslado.

Las Directrices de la UICN brindan una definiciónamplia: “introducción” se define como “el movi-miento, por mediación humana, de una especie,subespecie, o taxón inferior (incluyendo toda parte,gameta o propágulo que pueda subsistir y por con-siguiente reproducirse) fuera de su área de distribu-ción natural (pasada o presente). Este movimientopuede tener lugar dentro de un mismo país o entrepaíses” (UICN, 2000).

Respecto a esta definición abarcativa, puede hacer-se una distinción relativa a la existencia de inten-ción humana o no: hecho que influye en la selec-ción de los controles reglamentarios (véase elCapítulo 5).

La introducción intencional puede definirse como“una introducción de una especie hecha de formadeliberada por los seres humanos, que conlleva eltraslado intencional de una especie fuera de su áreade distribución y de su potencial de dispersiónnaturales (dichas introducciones pueden ser autori-zadas o no)” (UICN, 2000). Esta definición es losuficientemente amplia como para incluir no sólo alas introducciones intencionales, con los fines des-critos en el párrafo 1.2.1, sino también la fuga opuesta en libertad de especies exóticas que seencontraban, de modo lícito, en cautividad o confi-namiento (véase el párrafo 1.2.2).

La introducción no intencional es una introduc-ción no deliberada, resultado de la utilización por

la especie de actividades y sistemas de entregahumanos como vectores de su dispersión fuera desu área de distribución natural (UICN, 2000). Seincluyen las vías de introducción potenciales des-critas en el párrafo 1.2.3.


La Ley húngara de conservación de la naturalezade 1996 utiliza una definición amplia pero bastantegeneral. Define "organismo introducido” comotodo organismo que se ha convertido en parte de laflora o fauna húngara, como resultado de una intro-ducción humana intencional o no intencional.

El Decreto estadounidense 13112 de 1996 estable-ce una lista más exhaustiva de las acciones quepueden constituir una “introducción”, lo cual sumi-nistra una base más precisa para la aplicación ypara la posterior verificación del cumplimiento. Ladefinición incluye “fuga, liberación, propagación ocolocación, intencional y no intencional, de unaespecie en un ecosistema como consecuencia deactividades humanas.” Es lo suficientemente ampliacomo para cubrir situaciones en las que las especiesexóticas se introducen en el medio silvestre desdeun estado de confinamiento o cautividad.

Algunos países utilizan una terminología de tipo“introducción”, pero sin aportar una definiciónespecífica. En Alemania, por ejemplo, la LeyFederal de Conservación de la Naturaleza de 1976utiliza los términos “puesta en libertad” e “instala-ción”, pero no los define. No obstante, en la prácti-ca, existe consenso sobre el hecho de que “puestaen libertad” significa dejar libre sin medidas decontrol o manejo, mientras que “instalación” signi-fica dejar libre con medidas de control o manejo.La ley no define ni regula las introducciones nointencionales (Gündling, 1999).

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Deberían idearse marcos jurídicos encaminados aprevenir y reducir al mínimo el riesgo de introduc-ción de especies exóticas que puedan convertirse eninvasoras, entre distintos países o en el interior deun mismo país. Convendría adoptar medidas espe-cíficas para excluir esas especies de zonas con unalto nivel biodiversidad, incluyendo las áreas prote-gidas, así como otros ecosistemas aislados o vulne-rables. Los lugares apropiados para los controlesreglamentarios se detallan en el párrafo 5.1.

A efectos jurídicos y prácticos, es preciso haceruna distinción entre introducciones intencionales(incluidas las que se dan en situaciones de cautivi-dad o confinamiento) y las actividades que presen-tan riesgos de introducciones fortuitas.

En la primera categoría, existe una entidad identifi-cable que propone la introducción de especies exó-ticas identificables (excepto, por supuesto, cuandose hacen introducciones clandestinas de forma ilí-cita). El riesgo y la incertidumbre sobre las posi-bles consecuencias de la introducción seguirán pre-sentes en muchos, si no en la mayoría de los casos,pero se les podrá hacer frente si se utilizan las

herramientas adecuadas de evaluación. La activi-dad concernida deberá someterse, por lo general, auna autorización previa y a determinadas condicio-nes (véase el párrafo 5.2).

En la segunda categoría, el marco jurídico tiene quetomar en consideración entidades que desarrollanactividades que pueden suministrar vías y vectoresde una eventual introducción, así como a los pro-yectos que presenten también ese riesgo. Algunasvías de introducción ya son conocidas y estánsometidas a normativas específicas, al menos enalgunos países. Otras se conocen, pero no se hantomado medidas sistemáticas para hacerles frente.Por último, hay otras que están relacionadas conactividades privadas y con la manipulación deespecies exóticas, lo cual dificulta la reglamenta-ción y el control del cumplimiento de las normas(véase el párrafo 5.3).

Sea cual fuere la categoría de la introducción, losmarcos jurídicos han de prever el monitoreo corres-pondiente y unos sistemas de alerta temprana (véa-se el párrafo 5.4).

5.0 Medidas para prevenir o reducir al mínimo introducciones no deseadas

Muchas introducciones de especies exóticas ocu-rren, ya sea de forma intencional o no intencional,en el marco del comercio, transporte, viajes y turis-mo internacional. En estos casos, las medidas decontrol pueden aplicarse en el punto de origen(exportación), en el de destino (importación) o en

ambos. Los dos párrafos siguientes destacan algu-nos aspectos de las prácticas nacionales a este res-pecto (véase el párrafo 2.5 acerca de la compatibili-dad de los controles de importación con finesambientales con el régimen de comercio interna-cional).

5.1.1 En el lugar de origen o de exportación

5.1 ¿Dónde deben aplicarse las medidas de control?

En la medida de lo posible, deben adoptarse losprocedimientos necesarios para minimizar el ries-go de transferir especies exóticas a los países oecosistemas en los que puedan convertirse en inva-sores.

A nivel internacional, se pueden aplicar determina-das normas o criterios orientadores a los Estadosexportadores (véase el párrafo 2.7). Además, algu-nos tratados internacionales estipulan procedimien-tos basados en el “consentimiento fundamentadoprevio” o el “acuerdo fundamentado previo” (AFP),con arreglo a los cuales determinadas mercancías oproductos no pueden ser importados sin previanotificación y consentimiento del Estado importa-dor. En el Protocolo de Cartagena sobre Bio-seguridad se exige el AFP para los movimientos

transfronterizos de OVM destinados a su introduc-ción en el medio ambiente (véase el párrafo 2.3supra).

Las medidas de este tipo dependen en gran medidadel intercambio de información y de una coopera-ción de buena fe entre los países afectados. En elproyecto de “Principios provisionales” que está enconsideración en el marco del CDB se proponenposibles indicadores :

• El suministro de información: si un Estado deorigen tiene conocimiento de que una especieque se va a exportar puede ser invasora en elpaís que la reciba, deberá informar acerca delcarácter protencialmente invasor de la especie,si tiene información disponible, al país impor-

tador o receptor. Es conveniente prestar aten-ción especial si los Estados concernidos tienencaracterísticas ambientales semejantes.

• El desarrollo de acuerdos bilaterales o multi-laterales entre países, con el fin de regular elcomercio de determinadas especies exóticas,haciendo especial hincapié en las especiesinvasoras que sean particularmente daniñas.

• El apoyo a programas de capacitación para laevaluación del riesgo de las importacionesen Estados que carecen de la competenciatécnica, o de recursos financieros o de otrotipo, con el fin de evaluar los riesgos deintroducción de especies exóticas.


A nivel nacional, muy pocos países parecen dispo-ner de una base jurídica para controlar las exporta-ciones de especies exóticas que puedan presentarriesgos para la biodiversidad nativa per se.

En Estados Unidos, el anterior Decreto relativo a lasespecies exóticas (11987 de 1977) contenía una dis-posición innovadora. Encargaba a los organismosejecutores que no se exportasen especies nativas “conel fin de introducir dichas especies en ecosistemasque se hallan fuera de Estados Unidos, en los cualesno están naturalmente presentes”. No obstante, elcontenido de esta disposición no se llevó nunca a lapráctica, y en el Decreto 13112 promulgado en 1999no hay una disposición equivalente (Miller, 1999).

La estrategia de biodiversidad de Nueva Zelandia(2000) propone que “siempre que sea posible, losriesgos que afectan a la bioseguridad sean gestiona-dos fuera del territorio nacional”. La manera delograrlo es establecer normas sanitarias para lasimportaciones y controles fronterizos que determi-nen lo que hay que hacer antes de aceptar la entradade las mercancias en Nueva Zelandia. Esto incluyeciertos requisitos de certificación de fumigación yde cuarentena, que deberán cumplirse en el paísexportador, y no en Nueva Zelandia.

En algunos países, la legislación general sobre bio-diversidad o vida silvestre puede servir de basepara este tipo de medidas, a pesar de que las dispo-siciones en cuestión no son específicas a las espe-cies exóticas. La ley de Costa Rica, por ejemplo,establece disposiciones de cooperación trasfronte-riza en materia de conservación, utilización e inter-cambio de componentes de la biodiversidad en elterritorio nacional y en ecosistemas transfronteri-zos de interés común. El Estado deberá reglamentarla entrada y salida del país de recursos bióticos deforma consonante con este enfoque (Artículo 12,Ley sobre la Biodiversidad de 1998). En Taiwan,existe la facultad de elaborar listas de organismos yproductos de la vida silvestre que no se podránimportar o exportar de conformidad con la legisla-ción comercial por razones culturales, de higiene,de protección ecológica o de política (Artículo 26,Wildlife Conservation Law de 23 de junio de 1989,Ley de conservación de la vida silvestre, enmenda-da el 29 de octubre de 1994).


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Las medidas de control en las fronteras y de cua-rentena son necesarias para someter las introduc-ciones intencionales a una autorización previa ypara reducir al mínimo las introducciones no inten-cionales y no autorizadas (introducciones ilícitas).

Todos los países tienen algún tipo de legislación deAduanas y de cuarentena. Los funcionarios compe-tentes suelen estar facultados para prohibir lasimportaciones, imponer restricciones a ciertos pro-ductos, realizar inspecciones, detener determinadasremesas y tratar o destruir material biológico.

Mientras que algunos países disponen de una basejurídica, en sus normas fitosanitarias o sanitarias,para proteger a la fauna y flora silvestre contradiversos peligros, hay otros países en los que elpersonal que se ocupa de la cuarentena no estáfacultado para detener una remesa que contengaespecies exóticas que podrían resultar dañinas parala biodiversidad nativa, pero que no presentan ries-gos conocidos para la producción comercial(Baldacchino, 1996 ; Peteru, 1999; Stein, 1999).

Todos los países deberían dotarse de las necesariasbases jurídicas para restringir las importaciones ytraslados internos de especies exóticas que puedanconstituir una amenaza para la biodiversidad nati-va. El nivel de restricción impuesta debe podervariar en función de la magnitud del riesgo evalua-do. Los funcionarios deberán tener las facultadesadecuadas para interceptar especies exóticas poten-cialmente invasoras y negar la entrada de introduc-ciones no autorizadas.


Australia tiene una legislación amplia para contro-lar los traslados y el comercio de “las especies exó-ticas que figuren en una lista oficial” (véase elpárrafo 5.2 infra). Las autoridades competentespueden reglamentar o prohibir la introducción deorganismos pertenecientes a especies de esa lista enterritorio australiano, o excluirlos del comercioentre Australia y otro país, entre dos estados, entredos territorios, entre un estado y un territorio o pormedio de una empresa. Las acciones que se refie-

5.1.2 En el lugar de importación o puesta en libertad

Medidas para prevenir o reducir al mínimo introducciones no desedas

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ran o afecten a organismos de especies exóticasincluidas en la lista podrán ser reglamentadas oprohibidas según resulte adecuado y conveniente“para llevar a la práctica las obligaciones de

Australia en virtud de un acuerdo concertado conuno o más países” (301A, Ley de protección delmedio ambiente y de conservación de la biodiversi-dad, de 1999)

5.1.3 Control de los movimientos en el interior de un país

Las especies exóticas presentes en un territorionacional pueden convertirse en invasoras por vezprimera cuando se trasladan (intencionalmente ono) a otra zona dentro del mismo país. Debe porende establecerse una base jurídica para reglamen-tar los traslados intencionales de especies exóticasa nivel nacional, así como para evaluar los proyec-tos y actividades que puedan crear vías para subsi-guientes invasiones (por ejemplo, construcción deinfraestructuras o trasvases de agua dentro de unamisma cuenca). Se necesitan asimismo controlesde carácter nacional para ayudar a contener la pro-pagación de especies exóticas que ya se hayan esta-blecido en una zona del país.

Cuando no hay un marco jurídico para los controlesde carácter nacional, es probable que resulte muchomás difícil detectar posteriores invasiones, y lasmedidas correctivas suelen llevarse a la prácticademasiado tarde como para que sean efectivas. Enlos ecosistemas transfronterizos, la invasión de unlado de la frontera puede causar una rápida propa-gación en un país vecino.

Los controles internos a nivel nacional deberíanconstituir una prioridad en determinados contextos.Los Estados insulares y los Estados que tienen islasen su territorio deben reducir al mínimo el riesgode introducción de especies exóticas de una isla aotra o del continente a una isla. En la actualidadéste no suele ser el caso más común. En la IslaMauricio, por ejemplo, no hay controles internosde cuarentena, a pesar de que la Isla Rodrigues estáa 574 km al este de Mauricio y es diferente desde elpunto de vista biológico (Mauremootoo, 1999). En

la Polinesia francesa, se acaban de adoptar normaspara controlar las introducciones entre las islas y eltransporte de 13 plantas exóticas incluidas en unalista oficial, que se consideran como una amenazapara la biodiversidad nativa (Meyer, 1999).

En países con sistemas de gobierno federales o des-centralizados, deberían armonizarse, o al menosdarse cierta coherencia, a los controles interjuris-diccionales sobre el comercio interno, el transportey el confinamiento de especies exóticas. Lo mismodebería aplicarse a los Estados miembros de orga-nizaciones regionales de integración económicaque promueven la libre circulación de mercancíasentre los países de dicha organización. Unas nor-mas comunes a nivel regional pueden servir paraevitar casos en que una especie importada de formalícita a un país o estado se escapa y llega a un país oestado en el que su importación está prohibida.


En Argentina, existe una base jurídica para controlarlos movimientos interprovinciales de especies exóti-cas invasoras, pero sólo para especies exóticas defauna introducidas desde otro país. Se exige unaprueba de identificación de la especie previamentea la tenencia, transporte y venta de animales exóti-cos importados. No obstante, estas disposiciones nose aplican a los movimientos internos de especiesno reconocidas como invasoras en una zona delpaís, pero podrían serlo en otras. Hasta el presente,los únicos requerimientos aplicables a los movi-mientos internos de estas especies son las medidassanitarias y fitosanitarias (Di Paola, Kravetz, 1999).

Recuadro 21: La rana mugidora norteamericana

La rana mugidora norteamericana (Rana catesbeiana) de la zona este de Norteamérica ha invadido en laactualidad amplias zonas de la Columbia Británica, en Canadá. Estos voraces depredadores gigantes comenranas, serpientes, peces y aves jóvenes autóctonas. Se cree que fueron traídos a la costa oeste de EstadosUnidos para ser vendidos como producto gastronómico o como ornamentos vivos para los estanques de losjardines (Reuters, 24 de julio de 2000).

En Estados Unidos, donde el comercio y el trans-porte entre los estados de la Unión es de competen-cia federal, la ley “Lacey” (1900, enmendada en1998) prohibe el tráfico interestatal o internacionalde cualquier pez, fauna o flora silvestre o material

vegetal obtenido, adquirido, transportado o vendi-do en infracción de la legislación del estado o de lalegislación extranjera. Dicha ley constituye unabase jurídica para reglamentar las introduccionesde especies exóticas de un estado a otro. No obs-


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tante, la ley no puede aplicarse si las especies exóti-cas están permitidas en uno de los estados, aun si laespecie se introdujese en otro estado y se convirtie-se en invasora.

Estos ejemplos vinculan los controles a los límitesjurisdiccionales. Como hemos mencionado ante-riormente, quizá sea necesario también relacionarlos controles con los traslados de especies a un eco-sistema distinto. En Noruega, por ejemplo, serequiere un permiso antes de poner en libertad aespecímenes de especies o subespecies silvestresen una zona donde no estaban presentes previa-mente. Entre otros países europeos que reglamen-

tan las introducciones de una región a otra cabemencionar a Francia, Suiza, Suecia (para la isla deGotland), la República Checa y Alemania.

Algunos países reglamentan una serie de acciones(tenencia, venta, transporte, y subsiguiente puestaen libertad) dentro del territorio nacional. En elTerritorio Septentrional de Australia, está prohibidala venta de cualquier animal exótico vivo, salvo lasespecies enumeradas en la normativa. Asimismo,se exige un permiso especial para transportar acualquier mamífero, anfibio o reptil vivo dentro delterritorio del Estado.

En consonancia con las disposiciones de varios ins-trumentos internacionales (véase el párrafo 2.2), lasintroducciones de especies exóticas en áreas prote-gidas y ecosistemas vulnerables debería prohibirseo estar sometida a normas muy estrictas.

Los controles específicos de este tipo son un com-ponente crucial, pero no un sustituto, del enfoqueecosistémico para el manejo de las especies exóticasinvasoras. Es importante aplicar medidas comple-mentarias en las áreas protegidas para evitar crearrefugios de biodiversidad rodeados de zonas dete-rioradas y vulnerables a las invasiones. Este enfo-que integrador resulta particularmente importantepara las áreas protegidas de humedales, dado quelos organismos exóticos acuáticos pueden traspasarmuy fácilmente los límites del area protegida.


En la República Argentina, está prohibida la intro-ducción, transporte y propagación de especies exó-ticas en todas las áreas protegidas (Ley Nº 22.351

de 1980). En un contexto marino, los EstadosUnidos prohiben la introducción o liberación decualquier especie exótica de planta, invertebrado,pez, anfibio, o mamífero en el Parque MarinoNacional de los Cayos de Florida (de conformidadcon la normativa promulgada por la NationalOceanic and Atmospheric Administration).

En Nueva Zelandia, se aplican controles especialesa los ecosistemas costeros y marinos. La introduc-ción de cualquier especie de planta exótica en las“áreas costeras marinas” definidas por la Ley demanejo de recursos naturales de 1991, está clasifi-cada como “actividad costera restringida”, a no serque la planta ya esté presente en dicha zona y suplantación esté prevista en un plan regional deordenación de las áreas costeras (Política de áreascosteras, 1994, Parte 1).

5.1.4 Controles especiales para áreas protegidas y ecosistemas vulnerables

5.2 Procedimientos para reglamentar las introducciones intencionales

5.2.1 Fundamentos de un sistema abarcativo de permisos

Dado que los efectos de una introducción son des-conocidos (por definición), deben establecerseprocedimientos para filtrar las posteriores solicitu-des y poder distinguir entre introducciones de espe-cies exóticas deseables e indeseables.

Los sistemas de permisos o unos procedimientosde autorización equivalentes, apoyados en una eva-luación científica, pueden constituir un marcotransparente para estos fines. A nivel internacional,se exigen permisos para introducir cualquier espe-cie exótica en diversos instrumentos internaciona-les, como el Convenio de las Naciones Unidos

sobre el Derecho del Mar, el Acuerdo de la ASEANy el régimen del Tratado Antártico.

Los componentes básicos de un sistema viable depermisos deberían incluir los siguientes aspectos:

• qué especies están sometidas a un permiso(sobre las técnicas de listas de especies, véa-se el párrafo 5.2.2 infra);

• qué información deberá aportar el solicitante;• acceso público a la información sobre las

solicitudes, criterios, audiencias y decisio-nes;


65

• análisis de riesgos y evaluación del impactoambiental, basados en principios y datoscientíficos (véase el párrafo 5.2.4);

• suministro de una información objetiva yexacta desde el punto de vista técnico, paraorientar a las autoridades competentes en elexamen de las solicitudes de permisos;

• posibilidad de someter el permiso a ciertascondiciones (monitoreo, planes de emergen-cia, procedimientos de confinamiento) (véa-se el párrafo 5.2.4);

• la posibilidad de que los costes de los proce-dimientos de permiso corran por cuenta delsolicitante;

• sanciones para casos de infracción e incum-plimiento del permiso (véase el párrafo 7.1).

El enfoque más coherente con el principio de pre-caución consiste en controlar todas las categoríasde especies exóticas cuya introducción o puesta enlibertad se propone, independientemente de sus orí-genes o de los fines de la introducción (de Klemm,1996). Esto significa que ninguna introducciónintencional debería tener lugar sin una autorizaciónprevia – por lo general un permiso o licencia – de laautoridad u organismo competente.

Siguiendo un sistema abarcativo, y a efectos jurídi-cos, se ha de considerar que todos los candidatos auna introducción son potencialmente invasores, has-ta tanto se reúna la información pertinente en base aanálisis de riesgos, monitoreo u otros procedimien-tos con bases científicas que permitan comprobarque no es así. Este enfoque muy amplio puede con-llevar beneficios adicionales: al abarcar una mayorcantidad de organismos candidatos, el riesgo deintroducciones no intencionales de organismosautoestopistas debería reducirse considerablemente.

Para facilitar el funcionamiento del sistema de per-misos, se pueden realizar selecciones basadas en elnivel de riesgo y elaborar listas de especies exóticasque deben excluirse de un país o región, o que pue-dan ser sometidas a exigencias simplificadas. La uti-lidad – y limitaciones – de las técnicas de listas deespecies se tratan más adelante en el párrafo 5.2.2.

A nivel nacional, el alcance de los sistemas de per-misos existentes varía ampliamente en función dela cobertura taxonómica. Los sistemas de permisosnacionales existentes no siempre se aplican a todoslos grupos taxonómicos (véanse los párrafos 4.4.2-3 supra). Las omisiones más comunes son las delos microorganismos (hongos inclusive), las plan-tas silvestres, peces y subespecies o razas geográfi-cas ajenas al país o a la provincia. Los virus semencionan muy pocas veces por su nombre.

El ámbito de aplicación de los sistemas de permisovaría también en función del objetivo de las intro-ducciones. Dependiendo del país, las exenciones

más comunes incluyen las introducciones con finesagrícolas o forestales, así como con fines recreati-vos y ornamentales, tales como la horticultura, lapesca y la caza deportivas. Las introducciones porparte de turistas y viajeros suelen no estar someti-das a control, excepto si los especímenes corres-pondientes pertenecen a las especies incluidas enlas listas de la CITES.

En el caso de los organismos genéticamente modifi-cados, la causa que motiva la exigencia de un permi-so para su introducción o liberación está relacionadaa menudo con el proceso de modificación genética(el método de fabricación) en vez de los riesgos quepuede plantear el organismo o producto modificado.Este es el caso en muchas leyes modernas sobre losOGM, particularmente en Europa. Esto significaque un producto idéntico producido mediante unatécnica distinta (por ejemplo las técnicas tradiciona-les de selección genética) puede verse sometido acontroles reglamentarios distintos, a pesar de quepuede dar lugar a los mismos peligros si se libera enel medio ambiente natural (Kinderlerer, 1999).


En Argentina, se exigen permisos de importaciónpara los organismos exóticos acuáticos, las espe-cies incluidas en las listas de plagas y, potencial-mente, para todos los tipos de fauna silvestre. Sinembargo, no hay medidas equivalentes para lasplantas exóticas. Se requiere una evaluación delimpacto ambiental para los proyectos forestales queutilicen especies exóticas de árboles, pero no seexige un permiso de entrada en el país para la intro-ducción de estas especies (Di Paola, Kravetz,1999).

Polonia prohibe de forma general la introducciónen el medio ambiente o la circulación de especiesexóticas. No obstante, el Ministerio de MedioAmbiente puede conceder exenciones, después deconsultar al Consejo Nacional de Protección de laNaturaleza (artículo 42, Ley de Protección de laNaturaleza de 16 de octubre de 1991). No hay crite-rios fijos para el otorgamiento de dichas exencio-nes (Krzywkowska, 1999).

Hay relativamente pocos países europeos que regla-menten la introducción de plantas silvestres invaso-ras. Algunos países que tienen las facultades jurídicosa estos efectos, como Alemania y Suiza, acompañanlas exigencias de permisos con amplias exenciones.Cabe destacar que no hay restricciones a la introduc-ción de plantas exóticas en el medio ambiente naturalcuando las importaciones se realizan con fines agrí-colas y forestales (de Klemm, 1996).

Unos pocos países aplican sistemas de permisosque abarcan todas las categorías de especies exóti-cas, tal como se definen en la legislación corres-


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Si se ha de aplicar un sistema de permisos a todaslas especies exóticas, deberá ser ideado de tal for-ma que resulte viable y eficaz desde el punto devista jurídico y administrativo. Los legisladoresdeberán considerar de manera específica cómofuncionará dicho sistema en la práctica, tanto en elcampo como ante los tribunales.

En la mayoría de los sistemas jurídicos, si la legis-lación establece una prohibición o restricción,incumbe por lo general a la autoridad competentedemostrar que esa prohibición o restricción se apli-ca a un caso dado, de conformidad con unos crite-rios definidos de prueba. Con carácter de excep-ción, la legislación puede prever expresamente quese invierta la carga de la prueba: en ese caso,corresponde al individuo o a la entidad concerni-dos demostrar que la prohibición o restricción noes aplicable en la situación de que se trata.

Volviendo a las especies exóticas, si existe un siste-ma de permisos que aplica una “presunción deprohibición” a todas las especies exóticas cuyaintroducción se propone, la autoridad competentedeberá normalmente demostrar que una especiecandidata es efectivamente “exótica” (o “no nati-va”), lo cual presupone que la legislación definalos términos necesarios, cuando en realidad nosiempre es así. Probarlo puede resultar muy difícil,puesto que las definiciones de “exótico” contienenpor lo general enunciados negativos, es decir quese considera exótica a una especie no nativa, queno está naturalmente presente, o no en ese momen-to, en la región (véase el párrafo 4.5.3). Por consi-guiente, la autoridad competente tiene que demos-trar una negativa, lo cual resulta bastante complejoen téminos jurídicos y, según los criterios de prue-ba, a veces imposible.

Una posible opción consiste en indicar que la cargade la prueba ha de corresponder al solicitante encaso de una introducción. Según los términos de la

legislación correspondiente, se le puede pedir alsolicitante que demuestre que la especie concerni-da es de hecho “nativa”, o que no es “exótica” tal ycomo se define ésta. Hay que reconocer, no obstan-te, que esto puede resultar muy difícil o imposible.

De forma separada o sumándose a lo que antecede,las prohibiciones generales pueden combinarse conlistas de especies para brindar indicadores de ries-go más claros a los funcionarios y solicitantes.

Las técnicas de listas de especies pueden facilitarel funcionamiento de los sistemas de permisosdiferenciando las distintas especies exóticas segúnel riesgo que conlleven. Dichas listas deberán serelaboradas a partir de las bases de datos disponi-bles, en estrecha colaboración con las autoridadescompetentes de la misma región y de los principa-les países con los que se comercia, y deberán asi-mismo ser periódicamente actualizadas.

Las listas “negras” se utilizan para identificar lasespecies exóticas consideradas de alto riesgo: pue-den ser consideradas como plagas en la región y/ocomo capaces de reproducirse en estado silvestreen el país en cuestión. Su introducción, incluso ensituaciones de confinamiento, debería prohibirseen la medida de lo posible, así como su tenencia,venta y transporte si se las ha introducido fortuita-mente. Las listas “blancas” suelen funcionar deforma contraria, identificando a las especies exóti-cas que se consideran no dañinas o beneficiosas.Las listas “grises” son una herramienta mixta queindica diversos grados de riesgo (véase el recuadro22).

pondiente. Australia y Nueva Zelandia son dos bue-nos ejemplos de ello (véase el párrafo 4.5.2 y elpárrafo 5.2.2). A nivel subnacional, el estado insu-lar de Hawai aplica una presunción de prohibicióna la importación o liberación de cualquier organis-mo exótico. En Alemania, el Land de Thüringenprohibe, por principio, la liberación de especíme-nes exóticos de fauna y flora, pero se aceptan algu-nas excepciones.

En Hungría, se necesita un permiso para introducircualquier organismo vivo exótico. Sólo se puedeconceder si la colonización no daña los procesosnaturales perjudicando a las especies nativas

(Artículos 13(4) y 9(4), de la Ley de conservaciónde la naturaleza de 1996). Esa misma ley contienedisposiciones para los OGM que “influyen en labiodiversidad”. Se ha de reglamentar de formaseparada la producción, experimentación, repro-ducción, distribución, exportación e importaciónde dichos OGM, pero ha de ser de modo consonan-te con las disposiciones de la Ley de conservaciónde la naturaleza. De conformidad con dicha ley estáprohibido asimismo modificar artificialmente elmaterial genético de los organismos silvestres, dis-tibuir individuos así producidos o trasladarlosintencionalmente a otras comunidades de vida sil-vestre (Artículo 9(3) y 9(6)).

5.2.2 Utilización de las técnicas de listas de especies junto con los sistemas de permisos


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Recuadro 22: Examen de las tecnicas de las listas de especies

Listas negras (de especies exóticas invasoras conocidas) elaboradas a nivel nacional, regional y mundial.Las especies que se incluyen en dichas listas son aquellas que pueden considerarse como una grave amenazapara los ecosistemas, hábitats y especies, cuya introducción intencional deberá prohibirse. Las listas negrasson muy útiles para los controles en la frontera y el monitoreo, pero no deberían considerarse como unaherramienta eficaz de manejo en sí mismas. Son reactivas, puesto que las especies se incluyen en la listadespués de haberse observado que son invasoras, por lo general debido a una crisis (Mooney, 1999). Dichaslistas nunca pueden ser totalmente precisas o exhaustivas, ni abarcar prácticamente todas las especies de laflora y de la fauna. Sin embargo, muchas especies no incluidas en ninguna lista “negra” pueden convertirseen invasoras si se las introduce en nuevas áreas de distribución.

Listas blancas (las especies consideradas como no dañinas o beneficiosas que pueden introducirse): puedenfuncionar para las categorías de organismos nativos con relativamente pocos miembros, tales como los ver-tebrados y algunos grupos de invertebrados, como los cangrejos de río. No obstante, no funcionan para lamayoría de invertebrados, para la flora, sobre todo la flora inferior, ni para los microorganismos. Las listasblancas también resultan engorrosas para controlar las introducciones internas: se necesitan listas indepen-dientes para cada unidad subnacional o región biogeográfica (de Klemm, 1996). Las listas blancas se puedenusar junto con procedimientos de evaluación del riesgo para introducciones intencionales. Cuando una espe-cie es considerada no dañina o beneficiosa y se le otorga el permiso de entrada se puede incluir en la listablanca para facilitar futuras evaluaciones. No obstante, los requisitos para entrar a formar parte de las listasblancas deben ser muy estrictos e incluso así, pueden cometerse errores (Simberloff, 1999).

Las listas grises son una herramienta útil para clasificar las especies cuya introducción se propone en fun-ción del riesgo que presentan. Las especies (no incluidas en las listas blancas) pueden dividirse en lassiguiente categorías: especies cuyo carácter invasor es conocido, especies cuyo carácter invasor no se cono-ce aún, pero que presentan una probabilidad razonable de entrar en el país; especies en las que el riesgo deinvasión todavía no se conoce; y especies que tienen muy pocas probabilidades de entrar en el país de todasmaneras (bajo índice de riesgo).

Las listas pueden contribuir en sumo grado al fun-cionamiento de los sistemas de permisos, pero tie-nen importantes limitaciones pues, de forma intrín-seca, son reactivas a una situación y nunca sontotalmente exactas ni están totalmente actualizadas.No deberían utilizarse como sustituto para los con-troles de permisos y análisis de riesgo, excepto enel caso de las listas negras que tienen prevista laexclusión de las especies exóticas designadas enellas.

Los efectos jurídicos de la inclusión de especies enlas listas se han de analizar también con mucho cui-dado, sobre todo por lo que respecta a toda posibleresponsabilidad por perjuicios. Los legisladoreshan de tener en cuenta dos cuestiones específicas:

• cómo afecta la inclusión u omisión de unaespecie de una de las listas la responsabili-dad jurídica por eventuales consecuencias deuna posterior invasión, y

• qué pasa con las introducciones previamenteaprobadas de una especie si luego ésta esincluida en una lista negra o gris.


El Territorio Septentrional de Australia adopta unsistema combinado de listas y permisos para los

organismos exóticos acuáticos. La Ley de Pesca de1979 prohibe la concesión de un permiso excepto sila introducción propuesta es para especies nativas opara las especies incluidas en las listas oficiales. ElDirector de Pesca ha de tener en cuenta el medioambiente, la prevención de las enfermedades y laexperiencia y motivación del solicitante del permi-so antes de garantizar un permiso para una de lasespecies incluidas en la lista (Pech, 1996).

En Australia Occidental se ha promulgado unaserie de restricciones sobre la importación y tenen-cia de animales exóticos, basada en la evaluacióndel riesgo. Se trata de las siguientes especies res-pectivamente: especies cuya importación está total-mente prohibida excepto con fines científicos oeducativos o con un permiso especial; especiescuya tenencia está sometida a una licencia especial;y especies para las que un procedimiento de permi-so es suficiente. Los animales importados o con-servados en infracción a estas disposiciones podránser confiscados y destruidos.

A nivel de la Commonwealth de Australia, la regla-mentación excluye a todas las especies exóticas, ano ser que la evaluación de riesgo indique que noson invasoras. Además, se puede elaborar una listanegra de especies exóticas peligrosas, cuyos miem-bros (i) hayan amenazado o puedan amenazar la


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biodiversidad dentro de los límites del territorioaustraliano; o (ii) que presenten probabilidades deponer en peligro la biodiversidad en la jurisdicciónaustraliana si fuesen introducidos dentro de suslímites (sección 301A, Ley de protección del medioambiente y de conservación de la naturaleza de1999). A partir de esta lista, se podrán imponer res-tricciones o prohibiciones en un gran número delugares de entrada y salida.

En Nueva Zelandia, se requiere una solicitud deimportación o puesta en libertad para todo “orga-nismo nuevo” tal como éstos se definen, exceptopara los “organismos prohibidos” incluidos en unalista negra que se adjunta a la Ley de sustanciaspeligrosas y nuevos organismos de 1996.

En Estados Unidos hay diversas leyes sobre distin-tos aspectos relacionados con el control y el mane-jo de las especies. La Ley federal Noxious WeedAct de 1974 sobre las plagas vegetales dañinas pre-vé una lista de plantas exóticas cuya importación yventa puede estar prohibida. En 1999, el algaCaulerpa taxifolia fue incluida en la lista y por con-siguiente se prohibió su importación y venta (se

detectó su presencia por primera vez en junio de2000 en California).

El estado estadounidense de Minnesota ha desarro-llado un sistema de listado de múltiples niveles.Las especies exóticas se pueden clasificar como“prohibidas”, “reglamentadas”, “no incluidas enlistas” o “no reglamentadas”. La introducción deespecies “reglamentadas” está supeditada a laobtención de un permiso, y en el caso de las espe-cies “no incluidas en listas”, será preciso determi-nar que la introducción de tales especies es acepta-ble. Los criterios para determinar las categorías delistado son:

• la probabilidad de naturalización de la espe-cie en el estado en caso de que fuera introdu-cida;

• la magnitud de los posibles efectos negativossobre las especies nativas y las actividadesrecreativas al aire libre, pesca comercial yotros usos de los recursos naturales del estado;

• la capacidad de erradicar o controlar la pro-pagación de la especie una vez introducidaen el estado (Miller, 1999).

Con arreglo a los instrumentos internacionales (véa-se el párrafo 3.3), se debería llevar a cabo una eva-luación de los riesgos y posible impacto ambientalcomo parte del proceso de evaluación antes de quelas autoridades competentes decidan o no autorizarla introducción propuesta de una especie exótica. Siexisten, se deberán seguir las normas y criteriosacordados a nivel internacional para la elaboración ycontenido de los procedimientos de evaluación.

Los marcos jurídicos nacionales deben especificarde forma clara que se deben llevar a cabo análisisde riesgo y evaluaciones de impacto ambientalantes de conceder o no un permiso. Deben también

preverse reglamentaciones que indiquen los méto-dos, criterios y aspectos administrativos adecuados,así como la información que debe presentar el soli-citante a la autoridad competente.

Para fomentar una administración eficiente, dichosprocedimientos se deberán racionalizar y simplifi-car tanto como sea posible, de manera que los soli-citantes no tengan que pasar a través de diversasfases de control reglamentario separadas para cadaautoridad reguladora. Los procedimientos debenser claros y deben proporcionar oportunidades paraque el público participe y dé su opinión (véase elrecuadro 23).

5.2.3 Utilización del análisis de riesgo y de la evaluación de impacto ambiental en los sistemas de permisos

Recuadro 23: Características de un proceso de evaluación satisfactorio

• exhaustividad: evaluación sistemática de todos los organismos candidatos, incluidos los que se utili-zarán para la lucha biológica y los que han sido modificados genéticamente;

• flexibilidad: fomento de evaluaciones de riesgo diferenciadas, para evitar generalizaciones que cubranun grupo entero de especies u organismos exóticos;

• adecuación al país en cuestión (las posibilidades operativas son muy diferentes en estados insularesaislados y en grandes territorios continentales compartidos por varios países);



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Recuadro 23: Características de un proceso de evaluación satisfactorio


• consideración sistemática de efectos transfronterizos (la posibilidad de que una especie determina-da se propague por toda el área de distribución disponible a no ser que se lo impida una importantebarrera física);

• eficacia administrativa y rentabilidad (cuando sea posible, se deberán utilizar formularios y requisi-tos de información normalizados, protocolos de bases de datos comunes, etc.);

• transparencia y responsabilidad (las normas y procedimientos deben ser comprensibles, equitativosy abiertos a la participación del público; se deberán documentar los resultados).

(Miller, 1999; Space, 1999).

Relativamente pocos países tienen una base jurídi-ca completa que les permita llevar a cabo análisisdel riesgo de las introducciones propuestas. A lahora de desarrollar las reglamentaciones necesa-rias, los legisladores deben prestar especial aten-ción a la necesidad de flexibilidad y de actualiza-ciones periódicas de acuerdo con los avancescientíficos (véase el ejemplo de Nueva Zelandiamás abajo). Las Directrices de la UICN proporcio-nan una útil lista que incluye las cuestiones genéri-cas que se deberían ser tenidas en cuenta al analizarlos riesgos (véase UICN, 2000).

Muchos países tienen normas bien establecidas sobrela evaluación del impacto ambiental (EIA), peropocas de las leyes pertinentes aplican específicamen-te los requisitos de la EIA a las especies exóticas. Enla práctica, las cuestiones relacionadas con las espe-cies exóticas pueden deslizarse por los intersticios dela red EIA. Esto se debe a diversos factores. En lamayoría de los ordenamientos jurídicos, se requierela realización de EIA sólo para una lista limitada decategorías de “grandes” proyectos, o para cualquierproyecto que tenga probabilidades de superar deter-minado umbral de daños (a menudo se utilizan pala-bras tales como “importante” o “grave”). En el con-texto de las especies exóticas, hay una granincertidumbre acerca de cuáles especies introducidaspodrían provocar impactos de tal magnitud. Otra difi-cultad es que la reglamentación clásica de las EIArara vez permite una evaluación adecuada de losefectos acumulativos de acciones a pequeña escala.

En algunos países, la normativa de tipo EIA se aplicaprincipalmente a las acciones de organismos guber-namentales y/o a proyectos que conciernen a tierrasde propiedad pública. A veces no son aplicables aactividades empresariales o individuales relacionadascon la introducción de especies exóticas, o a progra-

mas y acciones llevados a cabo por las autoridadeslocales.

Por lo tanto, puede ser preciso revisar y, posible-mente, enmendar la legislación existente paragarantizar que las EIA sean aplicables a introduc-ciones deliberadas, ya sea a través de entidadespúblicas o privadas.

Prácticas nacionales en materia de análisis deriesgo

En Nueva Zelandia, la autoridad de manejo de ries-gos ambientales tiene un mandato jurídico que leimpone desarrollar y aplicar una metodología detoma de decisiones, incluyendo una evaluación delos costes y beneficios monetarios y no monetarios(sección 9, Ley de sustancias peligrosas y nuevosorganismos de 1996). La metodología ha sido apro-bada por el Gobierno y se ha promulgado en formade decreto-ley. Para complementar dicha metodolo-gía, se redactan una serie de protocolos que seactualizan periódicamente 17. Éstos indican cómo sedeben interpretar los principales conceptos, cómose deben tratar los temas problemáticos y cómotener en consideración las necesidades y opinionesde los interesados.

El Protocolo 6, aprobado en Julio de 1998, se titulaRequisitos generales para la identificación y eva-luación de riesgos, costes y beneficios. Especificaclaramente las responsabilidades de los solicitantesde permisos. Se debe prestar especial atención a laevaluación de los costes, riesgos y beneficios másimportantes para el medio ambiente y para la saludy seguridad de las personas y colectividades. En loscasos en que los riesgos se consideren insignifican-tes, normalmente no será necesario realizar un aná-lisis de costes y beneficios.

17 Se pueden consultar en la página Web del gobierno: http://www.ermanz.govt.nz.


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El Protocolo describe dos aspectos de identifica-ción de riesgos: la fuente del riesgo (por ejemplo,las características invasoras de una planta exótica)y los elementos que estarían sometidos al riesgo(por ejemplo, los ecosistemas que podrían versealterados). Debido a las incertidumbres ligadas adeterminados resultados, todas las posibilidades dedaño deben identificarse cuidadosamente, “sintener en cuenta la probabilidad de que ocurran”.Los solicitantes deben proporcionar pruebas de losresultados de la evaluación de riesgos y de losmétodos utilizados para evaluar los mismos. Estosúltimos pueden ser cualitativos o cuantitativos; sies necesario, se deberán justificar haciendo refe-rencia a las prácticas o bases científicas común-mente aceptadas, o al uso en otras jurisdicciones.La evaluación debe tener en cuenta el alcance delmanejo posible de riesgos a través de los controlesindicados en la Ley de sustancias peligrosas y nue-vos organismos de 1996 y en los reglamentos.

Prácticas nacionales en materia de evaluaciónde impacto ambiental

Algunos países requieren que se realice una EIAcomo parte de la solicitud de permiso para introdu-cir una especie u organismo exótico.

En Taiwan, se debe preparar un informe de evalua-ción de impacto antes de importar por primera vezorganismos de “fauna y flora exóticas que no seanendémicas de Taiwan” (Artículo 27, Ley de conser-vación de la fauna y flora de 1989, enmendada en1994). El solicitante debe proporcionar a la“Autoridad Principal Nacional” (el Consejo deAgricultura) toda la información pertinente relativaa la especie. El informe debe tratar específicamentelos posibles efectos de las especies exóticas sobrela fauna y flora nativas. Todas estas importacionesestán sometidas a la aprobación de la Autoridad.

Los reglamentos de desarrollo de la Ley de conser-vación de la fauna y flora especifican qué se debeincluir en el informe EIA. Debe incluir informaciónsobre la ecología e historial biológico de la especieexótica, incluyendo su alimentación, hábitat natural,índice de reproducción, depredadores naturales y cli-ma local del país de origen. El informe debería indi-car asimismo si hay especies similares en Taiwan ybrindar una evaluación del posible impacto que laespecie introducida podría tener sobre la flora, faunay ecosistemas nativos, así como una descripción delas medidas preventivas contempladas.

En Argentina, se requiere una EIA antes de laimportación intencional de cualquier especie ani-mal exótica. Esta EIA debe estar respaldada por elconsentimiento formal de la provincia donde se vaa introducir la especie exótica (Resolución Nº376/97, con arreglo a la Ley de fauna silvestre). LaEIA debe incluir:

• los objetivos y justificación del proyecto queimplique una introducción;

• una descripción del proyecto y de las alterna-tivas contempladas (incluyendo el no intro-ducir la especie);

• un perfil ambiental de la zona que se veráafectada;

• una evaluación de los impactos potenciales,cubriendo la pérdida o cambio en la biodi-versidad, problemas de zoonosis humana,riesgos económicos y productivos, contami-nación genética, plagas y riesgos de sanidadde plantas y animales. Los efectos deben cla-sificarse de acuerdo con sus características:magnitud, duración, persistencia y reversibi-lidad;

• medidas preventivas, de mitigación y neutra-lización para la salud humana y del medioambiente;

• monitoreo y supervisión para garantizar elcumplimiento de las disposiciones y lasmedidas correctivas necesarias;

• un plan de emergencia para cubrir efectosimprevistos.

En los casos en que la especie exótica se va aimportar como animal de compañía, la autoridadencargada de hacer cumplir la ley puede adaptar losrequisitos de información según sea necesario encada caso.

La Dirección Federal de Flora y Fauna Silvestres deArgentina establece un Comité de Evaluación paraexaminar la EIA y debe presentar una Declaraciónde Impacto Ambiental a la autoridad decisoria enun plazo de 30 días. A continuación, los dos docu-mentos se ponen a disposición del público para suconsulta y comentario durante un periodo de 10días hábiles. La Dirección debe consultar a lasautoridades pertinentes de las provincias vecinasantes de autorizar la introducción, ya que éstaspodrían verse afectadas en caso de una posible fugao dispersión de la especie introducida. Se requiereuna nueva EIA para traslados subsiguientes de laespecie exótica introducida a otras provincias deArgentina.

También es necesaria una EIA antes de la importa-ción de organismos acuáticos para la acuicultura,con arreglo a otros reglamentos (Resolución987/97).

El proyecto de Estrategia Nacional de Biodi-versidad de Argentina recomienda ampliar el alcan-ce de la EIA, en el caso de introducciones, inclu-yendo la evaluación de aspectos socio-económicos(Di Paola y Kravetz, 1999).


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Una vez que las autoridades competentes están pro-vistas de los resultados de los procedimientos deevaluación, deberían contar con una base técnicaobjetiva para tomar una decisión fundamentadasobre una solicitud de permiso. No obstante, serápreciso establecer en el marco jurídico ciertas nor-mas y criterios para orientar la toma de decisiones yfomentar la coherencia y la transparencia.

Existen algunos indicadores o umbrales generales anivel internacional. El proyecto de “Principios provi-sionales” que está en consideración en el marco delCDB (Convenio sobre la Diversidad Biológica) esti-pula que los Estados deberían autorizar la introduc-ción de especies exóticas sólo cuando, basándose enuna evaluación previa, resulte improbable que cau-sen un daño inaceptable a los ecosistemas, hábitats oespecies, tanto dentro del Estado en cuestión comoen los Estados vecinos. Las Directrices de la UICNestipulan que los beneficios estimados de una intro-ducción deben ser considerablemente mayores quecualquier efecto negativo potencial o real y costesconexos. Las introducciones voluntarias no deberíanautorizarse si la experiencia en algún otro lugar indi-ca que el resultado probable será la extinción deespecies o una pérdida importante de diversidad bio-lógica. Las introducciones sólo deben ser contem-pladas si no hay ninguna especie nativa que se consi-dere adecuada para los efectos perseguidos por laintroducción (UICN, 2000).


En Nueva Zelandia se indica una secuencia tempo-ral de criterios a aplicar para tomar una decisiónsobre las solicitudes, basados en una evaluación delos “efectos” del organismo en cuestión. Por “efec-to”, se entiende cualquier efecto probable o poten-cial, cualquier efecto permanente o temporal, cual-quier efecto pasado, presente o futuro, cualquierefecto agudo o crónico y cualquier efecto acumula-tivo que surja con el tiempo o en combinación conotros efectos (véase el recuadro 24).

En Argentina, las autoridades nacionales encargadasde hacer cumplir la ley deben rechazar cualquierpermiso de importación o introducción de especí-menes vivos, semen, embriones, huevos para laincubación o larvas de cualquier especie animalexótica que pueda alterar el equilibrio ecológico,afectar a las actividades económicas o alterar elcumplimiento de los objetivos estipulados en la Ley(sección 5, Ley n° 22.421 de 1981 y su decreto dedesarrollo). Con respecto a los organismos acuáti-cos para la acuicultura, se puede rechazar un permi-so de importación si la Dirección Nacional de Pescay Acuicultura considera que la introducción podríaalterar el medio ambiente o afectar a otros sistemasproductivos (Resolución 987/97). El borrador de laEstrategia Nacional de Biodiversidad recomiendacomo “regla para la acción” evitar las futuras intro-ducciones de especies exóticas para la acuiculturamarina, debido a la alta probabilidad de fugas.

En Alemania, se debe rechazar un permiso para laliberación o introducción de una especie exótica si“no se puede descartar” el riesgo de contaminaciónde la flora y fauna nativas o de poblaciones dedichas especies (sección 20(d)(2), Ley Federal deConservación de la Naturaleza de 1976). Es éste unejemplo de aplicación rigurosa del enfoque/princi-pio precautorio, pero la Ley no especifica ningúncriterio o metodología a utilizar para tomar estadecisión. En cambio, se establecen criterios detalla-dos para la toma de decisiones relativas a la libera-ción de OGM. Sólo se puede conceder un permisosi no se contemplan consecuencias nocivas para lavida o la salud de los seres humanos, animales yplantas, así como para el medio ambiente y los bie-nes. El solicitante debe ser fiable y los jefes de pro-yecto y encargados de seguridad deben tener lacompetencia necesaria. Si se cumplen estas condi-ciones, entonces no hay margen discrecional pararechazar un permiso (Ley Federal de IngenieríaGenética, de desarrollo de las directivas de la CE90/219/CEE y 90/220/CEE).

5.2.4 Normas y criterios a aplicar en la toma de decisiones

Recuadro 24: Criterios establecidos sobre bases jurídicas para asistir en la toma de decisiones – Autoridad de gestión de riesgos ambientales de Nueva Zelandia

La Autoridad de gestión de riesgos ambientales de Nueva Zelandia, al examinar solicitudes para la importa-ción o liberación de nuevos organismos con arreglo a la Ley de sustancias peligrosas y nuevos organismosde 1996, debe “reconocer y tomar medidas para”:

- salvaguardar la capacidad del aire, el agua, la tierra y los ecosistemas de mantener la vida;- mantener y mejorar la capacidad de las personas y las colectividades de velar por su propio

bienestar económico y social y de atender a las necesidades previsibles de las generaciones futuras.continua en la siguiente página


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En la mayoría de los sistemas jurídicos, una autori-dad decisoria puede negar un permiso, otorgarlo sinmás u otorgarlo supeditándolo a determinadas con-diciones. Ciertos aspectos generales (como los pro-

cedimientos de otorgamiento, rechazo o apelación)no se comentan a continuación, ya que se conocende otras áreas de manejo ambiental.

Si se ha concedido un permiso de introducción, lalegislación debería proporcionar una base paraadjuntarle ciertas condiciones, de forma consonan-te con el enfoque/principio precautorio, con el finde reducir al mínimo el riesgo de que las especies

exóticas escapen al control humano y se conviertanen invasoras. Dichas condiciones podrían incluir lapreparación de un plan de mitigación, procedi-mientos de monitoreo, condiciones de confina-miento y planes de emergencia.

Recuadro 24: Criterios establecidos sobre bases jurídicas para asistir en la toma de decisiones – Autoridad de gestión de riesgos ambientales de Nueva Zelandia


• Además, la Autoridad debe “tomar en cuenta”:

- la sustentabilidad de toda la flora y fauna nativa y de toda la flora y fauna introducida y valorada positivamente;

- el valor intrínseco de los ecosistemas; - la salud pública;- la relación que tienen los maoríes, su cultura y tradiciones, con sus territorios ancestrales, agua,

sitios, waahi tapu (lugares sagrados), flora y fauna valorada y otros taonga (tesoros); y- los beneficios económicos y otros beneficios conexos que puedan derivarse del uso de una determi-

nada sustancia peligrosa o de un nuevo organismo (sección 6).

• La Autoridad no está facultada para aprobar una solicitud en determinadas condiciones de riesgo (sección 36), y deberá rechazar toda solicitud que pudiera provocar cualquiera de las siguientes situaciones:

- desplazamiento importante de cualquier especie nativa en su hábitat natural;- deterioro importante de los hábitats naturales;- efectos negativos importantes sobre la seguridad y salud humanas;- efectos negativos importantes sobre la diversidad genética intrínseca de Nueva Zelandia;- causar enfermedades, ser parásito o vector de enfermedades humanas, animales y vegetales, a no

ser que ésa sea precisamente la razón por la cual se ha importado o liberado.

Nueva Zelandia ha desarrollado también un procedimiento de “evaluación rápida” bajo el amparo de la HSNO,para simplificar los controles administrativos de los organismos que no presentan altos riesgos. El procedi-miento se puede utilizar cuando el organismo no está clasificado como un “organismo indeseable” y es “suma-mente improbable” que, después de su liberación pudiera provocar alguna de las siguientes situaciones:

- formar poblaciones autosuficientes en cualquier lugar de Nueva Zelandia, teniendo en cuenta si es fácil o no erradicarlo;

- desplazar o reducir una especie valorada positivamente;- causar deterioro a los hábitats naturales;- causar enfermedades, ser un parásito o vector causante de enfermedades humanas, animales y

vegetales o- tener un efecto negativo sobre la seguridad y salud humanas o sobre el medio ambiente

(sección 35).

5.2.5 Los permisos

5.2.5.1 Condiciones generales


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5.2.5.2 Duración de los permisos

5.2.6 Condiciones especiales para las instalaciones de confinamiento

Dichas condiciones obligan a los responsables delas introducciones a ceñirse a determinadas reglascuyo cumplimiento se puede verificar. Tales reglaspueden ser adaptadas según las circunstancias delcaso y para suministrar información a las autorida-des competentes. Pueden también establecerse con-diciones financieras (pagos, gravámenes, depósitosde fianza) a los permisos (véase el párrafo 7.3).

En el caso de incumplimiento, debería ser posiblerevocar los permisos, y aplicar además otros tiposde sanciones (véase el párrafo 7.1).


Muchas leyes conceden discreción general a lasautoridades encargadas de expedir permisos a esteefecto. Por ejemplo, en Australia, la Ley de Pescade 1979 del Territorio Septentrional estipula que sepueden expedir permisos supeditados a las condi-ciones que el Director considere necesarias.

En Argentina, un importador debe comprometersede antemano a tomar medidas de emergencia,incluida la erradicación de miembros de la especieexótica, como condición para obtener el permiso.El importador también debe firmar un compromisode que no liberará especímenes en el medio silves-tre (Resolución Nº 376/97).

En Costa Rica, la Ley sobre la conservación de labiodiversidad de 1998 establece disposicionesespecificas sobre los permisos para organismosgenéticamente modificados (Artículos 47-48).Cualquier persona puede participar en el procedi-miento de concesión de permisos y solicitar larevocación o revisión de un permiso concedido.Basándose en criterios técnicos, científicos o deseguridad, la Oficina Técnica puede modificar orevocar cualquier permiso en caso de peligro inmi-nente, de una situación imprevisible o de incumpli-miento; y puede retener, confiscar, destruir o devol-ver los OGM u otros tipos de organismos.

Algunos marcos jurídicos permiten la concesión depermisos condicionales y definitivos para la intro-ducción de especies exóticas. En tales casos, seconcede autorización para importar una especieexótica por un periodo de prueba definido, duranteel cual deberá estar bajo supervisión. El permisocondicional sólo podrá convertirse en un permisopleno después de haber superado satisfactoriamen-te el periodo de prueba. Se puede así controlar y, encaso necesario, modificar las condiciones o requi-sitos de confinamiento.


Diversos países, como Sudáfrica, Nueva Zelandia yArgentina, aplican un tipo de sistema de permiso

doble. En la República Argentina, se aplica unperiodo de prueba de un año a todas las introduc-ciones de animales silvestres exóticos. Para losorganismos acuáticos introducidos por primera vez,el certificado de importación es provisional hastaque la autoridad competente emita el certificadodefinitivo. Durante este periodo de prueba, estáprohibido vender o poner en libertad estos primerosespecímenes. Si no se concede el certificado defi-nitivo, todos los especímenes introducidos deberánser erradicados.

Muchas introducciones voluntarias tienen que vercon la importación de especies exóticas para su usoen cautividad o confinamiento. Este tipo de instala-ciones incluye: zoológicos, instalaciones de acui-cultura y maricultura, instituciones de investiga-ción, cría en cautiverio, instalaciones de horti-cultura donde se lleva a cabo una diseminaciónartificial, negocios que venden animales domésti-cos e incluso circos ambulantes.

Como ya se ha comentado, el concepto de riesgocero de fuga o liberación no es una realidad bioló-gica. Una especie en cautividad o cultivada encon-trará normalmente una forma de escapar o difun-dirse, posiblemente como resultado de incendios,terremotos, inundaciones o sabotaje. Estos escapes

pueden presentar riesgos considerables para ladiversidad genética nativa, especialmente si los“fugitivos” pertenecen al grupo importado inicial-mente. También se pueden generar riesgos si orga-nismos genéticamente modificados salen de suestado de confinamiento.

Para controlar estos riesgos, un permiso o licenciade tenencia de especies exóticas en confinamientodebe estar sujeto a condiciones especiales. Éstaspuedan pertenecer a dos categorías: aspectos opera-tivos y ubicación.

En muchos países, las instalaciones de este tipo yaestán sujetas a reglamentaciones sanitarias y fitosa-nitarias y a estrictos controles de funcionamiento.


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Una lista de posibles aspectos a controlar puedeincluir:

• evaluación de impacto ambiental antes decrear una instalación de confinamiento;

• requerir que todas las instalaciones de confi-namiento tengan un permiso de funciona-miento, renovable periódicamente;

• registro de los operadores y requisitos preci-sos de monitoreo y presentación de informa-ción;

• normas estrictas de seguridad e higiene delas jaulas, recintos, parcelas y depósitos;

• en el caso de organismos animales más gran-des, marcado indeleble de los especímenes,de manera que se pueda identificar su origenen caso de fuga;

• prohibición de la liberación de las especiesque pertenezcan al grupo importado inicial-mente;

• control estricto de las liberaciones subsiguien-tes: para los animales, el código CIEM reco-mienda que sólo se pongan en libertad losmiembros de la primera generación (nacidosy criados en cautiverio), después de un perio-do de cuarentena (véase el párrafo 2.2.2.4);

• apoyando lo anterior, se requerirá un permi-so para el transporte de los organismos cria-

dos en cautividad bajo estrictas condicionesde seguridad; y

• reglas estrictas en el caso de cierre del esta-blecimiento para evitar que los organismossean puestos deliberadamente en libertad oabandonados por negligencia y se establez-can libremente.

En cuanto a la ubicación, en la medida de lo posi-ble, se evitará que las instalaciones de confina-miento estén cerca de zonas protegidas, de otraszonas de gran diversidad biológica o alto grado deendemismo, o de islas pequeñas. De no ser posibleuna prohibición completa, tales establecimientosdeberían estar sometidos a condiciones de seguri-dad aún más estrictas que en cualquier otro sitio.

Las instalaciones de acuicultura y maricultura pre-sentan riesgos especialmente altos de fuga e inva-sión. Estas instalaciones deberían, en la medida delo posible, estar prohibidas en las zonas donde hayuna comunicación con aguas abiertas y encontrarsefuera de la zona de inundación de 100 años o aunde 500 años. Los marcos jurídicos deberían serconsonantes con las recomendaciones detalladasestipuladas por el Código de conducta de la FAOpara la pesca responsable (véase el recuadro 25 y elpárrafo 2.2.2.4).

Recuadro 25: Recomendaciones del Código de conducta de la FAO para la pesca responsable

• Los Estados, con debido respeto a los Estados vecinos y de conformidad con el derecho internacional,deberían velar por una selección responsable de las especies, la localización y el manejo de actividadesde acuicultura que puedan afectar a los ecosistemas acuáticos transfronterizos.

• Los Estados deberían consultar con los Estados vecinos, según sea adecuado, antes de introducir espe-cies no nativos en los ecosistemas acuáticos transfronterizos.

• Los Estados deberían conservar la diversidad genética y mantener la integridad de las comunidades yecosistemas acuáticos mediante una gestión adecuada. En particular, se debe procurar reducir al míni-mo los efectos nocivos derivados de la introducción de especies no nativas o de grupos genéticamentemodificados utilizados para la acuicultura, incluyendo la maricultura en aguas abiertas, especialmentecuando hay una gran posibilidad de que estas especies no nativas o grupos genéticamente modificadosse propaguen en aguas que están bajo la jurisdicción de otros Estados, así como en otras aguas bajo lajurisdicción del Estado de origen. Los Estados deberían, siempre que sea posible, promover medidaspara reducir al mínimo los efectos negativos genéticos, patógenos y otros efectos que podrían provocarlos peces de cría escapados sobre las poblaciones silvestres.

• Para poder reducir al mínimo los riesgos de transmisión de enfermedades y otros efectos negativos enlos peces silvestres y de piscifactoría, los Estados deberían fomentar la adopción de prácticas adecua-das para la mejora genética de las poblaciones de cría, la introducción de especies no nativas y la pro-ducción, venta y transporte de huevos, larvas, alevines, poblaciones de cría, peces reproductores ocualquier otro material vivo. A este efecto, los Estados deberían facilitar la preparación y aplicación deprocedimientos y códigos de práctica nacionales adecuados.


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El marco jurídico de control de la introducción des-tinada a la horticultura parece ser por lo generalmenos estricto que para la fauna exótica. Estorepresenta un problema grave, dado el riesgo deque las especies de árboles exóticos y plantas orna-mentales (rododendros, budleias, etc.) cultivados sedifundan en el medio silvestre. Aunque varios paí-ses tienen una legislación que reglamenta las activi-dades de los viveros, las restricciones impuestaspor estas leyes pueden limitarse a la protección deespecies nativas en peligro de extinción y/o de lasespecies de flora que figuran en los Apéndices de laCITES. En estos casos, la legislación no proporcio-nará una base adecuada para reducir los riesgos deintroducción involuntaria de especies exóticas deflora en el medio silvestre.


En Hungría, está prohibido introducir especies exó-ticas de peces en las aguas naturales o casi natura-les, o transferir especies de piscicultura a cualquierotro humedal (sección 14, Ley sobre conservaciónde la naturaleza de 1996).

En Argentina se imponen requisitos especiales a las“instalaciones de producción acuática” (cualquierinstalación dentro de un emplazamiento geográficolimitado donde organismos vivos acuáticos nativoso exóticos se crían, crecen o se mantienen para larepoblación, pesca deportiva u otras finalidades).Además, los organismos acuáticos exóticos queentren en el país por primera vez no podrán sertransferidos a otros criaderos, ya sea en la mismaprovincia o en otra. Los especímenes jóvenes nopodrán venderse con fines ornamentales sin previaautorización de la Dirección Nacional de Pesca yAcuicultura (Resolución 987/97). Se deben estable-cer reglamentos de seguridad para evitar cualquierliberación de animales silvestres exóticos de sulugar de cautividad, de los criaderos o durante el

transporte (sección 10, Decreto regulador de la Leyde Fauna Silvestre 22.421/81).

En Sudáfrica, la Ley de mejora de la flora de 1976reglamenta las actividades de viveros y otras enti-dades dedicadas al cultivo, propagación comercial,importación y exportación de plantas y materialvegetal. Las plantas y partes de plantas tienen queestar registradas y deben cumplir con ciertos requi-sitos. La Ley no prohibe explícitamente la propaga-ción de plantas invasoras (malezas) pero, como lasmalezas no están incluidas en la lista de especies yvariedades aceptables, tal propagación es actual-mente ilícita. Figuran prohibiciones específicas dedispersión de malezas en la Ley sobre conservaciónde los recursos agrícolas de 1983 (Stein, 1999).

Polonia tiene una legislación específica aplicable alos jardines botánicos y zoológicos (Ley sobre losprincipios de protección de los jardines botánicos yzoológicos de 1980). Se prohibe la modificación delos usos de los suelos o el cultivo de plantas enestos jardines, a no ser que se justifique por necesi-dades de investigación o de manejo. Se debe con-sultar con la Academia de Ciencias de Polonia alpreparar planes de manejo y fomento de jardinesbotánicos (Krzywkowska, 1999).

En Estados Unidos, The Nature Conservancy(TNC) está trabajando con representantes del sec-tor de los viveros, con miras a elaborar protocolospara examinar las especies recién introducidas yver si podrían convertirse en invasoras. Una vezadoptados estos protocolos, los invasores potencia-les en ellos identificados no serán introducidos nidistribuidos por los viveros participantes en el pro-grama. The Nature Conservancy está también tra-bajando con los jardines botánicos y arboretos esta-dounidenses y canadienses para desarrollar pro-tocolos similares para estas instituciones (Randall,1999).

5.2.7 Condiciones especiales para el tratamiento privado de especies exóticas (animales domésticos)

En algunos países, el abandono o puesta en libertaddeliberada de animales domésticos exóticos consti-tuye un problema creciente y, acumulativamente,puede tener importantes efectos ecológicos (véaseel párrafo 1.2.2). Por ejemplo, las tortugas acuáti-cas, los cocodrilos pequeños y otras especies libe-radas en estanques y arroyos o por el desagüe delbaño encuentran rápidamente el camino para entraren el ciclo del agua.

Las introducciones hechas por particulares sonespecialmente difíciles de controlar a través de sis-temas exclusivamente reglamentarios. Puede darse,particularmente cuando no se tiene conciencia delos riesgos de invasión, un resentimiento considera-

ble ante lo que se considera como una interferenciaen actividades recreativas o en la vida privada. Ladetección y represión de infracciones presentanenormes problemas logísticos. Por lo tanto, los pro-gramas de información, educación y conciencia-ción deberían desempeñar un papel central en lasestrategias de manejo. Los requisitos reglamenta-rios básicos deberían estar complementados, en lamedida de lo posible, por medidas que fomenten almáximo el cumplimiento voluntario.

Los marcos jurídicos deberían prever una secuenciade medidas de previsión y manejo para controlarlas introducciones no autorizadas de animalesdomésticos exóticos. Para facilitar la implementa-


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ción, podría ser apropiado instaurar controles deintroducción a dos niveles.

En primer lugar, se deberá preparar una lista de lasespecies que podrían sobrevivir en estado silvestreen el país en cuestión si se escaparan. Las especiesde animales domésticos que figuren en dichas listasdeberían estar sometidas a una evaluación rigurosay, en caso necesario, se debería prohibir o restringirsu importación o comercialización. Como la genteviaja con sus animales, las reglas de este tipo debe-rían armonizarse entre las provincias e incluso paí-ses vecinos, para excluir a todos los animales capa-ces de sobrevivir en cualquier zona de la unidadgeográfica en cuestión.

Se podría preparar una segunda lista de los animalesdomésticos que se pueden controlar adecuadamente através de sistemas normales de cuarentena, sin tenerque aplicar procedimientos de EIA y de evaluaciónde riesgos (por ejemplo, gatos, perros y canarios).

Una vez que las especies exóticas importadas comoanimales domésticos han pasado por la cuarentenaposterior a su entrada, su manipulación no estásiempre sometida a control jurídico. Esto puedecrear una zona “gris” de vacío jurídico. Por estarazón, las legislaciones deberían tener en cuenta lossiguientes componentes adicionales:

• una prohibición general de poner en libertada especímenes de especies exóticas;

• obligación de que los comerciantes de ani-males domésticos y acuarios notifiquen a losclientes esta prohibición;

• tipificación de delitos penales respaldadospor penas significativas;

• un sistema de recuperación de animales delos que sus dueños se quieren deshacer (véa-se también el aparado 7.3).

Para ser efectivos, los enfoques de este tipo deberí-an desarrollarse en estrecha colaboración con laindustria de cría y comercialización de animalesdomésticos y ser respaldados por campañas de con-ciencia pública.


Como se ha comentado, Australia Occidental utili-za un sistema de varios niveles para distinguir entrelos animales exóticos prohibidos, los que se puedentener bajo una licencia especial y las especies paralas que un procedimiento de permiso ordinario essuficiente. La importación o tenencia de animalesinfringiendo estas disposiciones podrá dar lugar ala confiscación y eliminación de dichos animales(véase el párrafo 5.2.2)

En Tasmania, está prohibido importar peces vivosque podrían sobrevivir en aguas a una temperaturainferior a 10°C. Una prohibición de este tipo nopodría poner fin al comercio de peces tropicales, yaque estas especies, claramente, no sobrevivirían enestado silvestre (de Klemm, 1996).

Varios países, incluida Australia, tienen sistemas deregistro para algunas categorías de especies exóti-cas mantenidas en confinamiento. En Taiwan, porejemplo, se lleva un registro de tenencia de “faunay flora exóticas peligrosas para el medio ambiente,los seres humanos o la fauna”. Quienes se encargande la cría o reproducción de animales exóticos,importan de forma lícita o reciben de cualquier otraforma estos animales, deben registrar los corres-pondientes datos ante la autoridad municipal o ciu-dadana pertinente dentro de un plazo determinadoy luego actualizar dichos datos en cuanto se pro-duzca algún cambio. Estos animales podrán sermarcados por las autoridades competentes o unaorganización o grupo encargado de estas tareas,que también podrá llevar a cabo indagacionesperiódicas o aleatorias: el propietario o cuidador nopodrá oponerse a dichas indagaciones u obstaculi-zarlas. Los propietarios registrados podrán conti-nuar conservando sus animales, pero no se permiti-rá su reproducción excepto si se concede unpermiso, para finalidades educativas o de investiga-ción. No se podrá dejar en libertad ningún animalque haya sido objeto de un permiso de las autorida-des competentes (Artículos 31-2, Ley sobre conser-vación de la flora y fauna silvestres de 1989,enmendada en 1994).

5.3 Reducir al mínimo el riesgo de introducciones involuntarias

5.3.1 Consideraciones estratégicas

Al establecer las bases para una gestión del riesgode introducciones involuntarias, es preciso tener encuenta una vía o procedimiento específico, másque determinadas especies o grupos de especiesexóticas. Las actividades sectoriales que a menudoson vías de introducción incluyen la piscicultura,la agricultura, la silvicultura, la horticultura, eltransporte marítimo, terrestre y aéreo, los proyec-tos de construcción, el paisajismo, la acuicultura

ornamental, el turismo y las cría de especies decaza.

El riesgo vinculado con las diferentes vías varía encada país y región, en parte según el alcance y efi-cacia de las medidas jurídicas ya establecidas. EnNueva Zelandia, por ejemplo, el riesgo de introduc-ciones involuntarias a través de los equipajes de losturistas y encargados de viveros se considera


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mucho mayor que el de las introducciones a travésde la agricultura o la silvicultura (Christensen,1999).

Los marcos jurídicos e institucionales deben posi-bilitar la identificación de vías comunes, conferirfacultades y recursos a las autoridades competentese idear medidas de respuesta adecuadas para unaacción rápida y eficaz.

Si bien se sabe que algunas vías presentan riesgoselevados de introducciones involuntarias (por ejem-plo las aguas de lastre), los controles reglamenta-rios no deberían estar limitados a vías ya identifica-das. En consonancia con el enfoque de precaución,los marcos jurídicos deben ser lo suficientementeflexibles para responder a nuevas vías emergentesque anteriormente no se tenían en consideración obien se consideraban de bajo riesgo.

Un marco jurídico completo debería idealmentedisponer que se identifiquen y analicen los riesgosde posibles vías de introducción como parte delproceso de planificación estratégica. Actualmente,sin embargo, los enfoques estratégicos cara a posi-bles vías de invasión están muy poco desarrolladosen todos los países. Esta importante carencia difi-culta la previsión de posibles problemas y la aplica-ción de medidas adecuadas a nivel nacional oregional cuando se tengan sospechas acerca de nue-vas vías de entrada (véase el recuadro 26).

La evaluación estratégica debería desarrollarse yaplicarse prioritariamente en ciertos contextos,como por ejemplo los siguientes:

• cuando los Estados o regiones negocianacuerdos comerciales nuevos o modificadosque abren nuevas vías para los movimientosde las especies y pueden aumentar los ries-gos de invasión 18;

• cuando las políticas de ordenación territorialy de recursos a nivel regional brindan opor-tunidades para que las especies exóticas lle-guen a otras zonas del territorio nacional ocrucen fronteras políticas y se conviertan eninvasoras; y

• cuando se crean infraestructuras de transpor-te que pueden abrir nuevos vectores de intro-ducción y fortalecer de forma continua laspoblaciones de especies exóticas en su nuevaárea de distribución (por ejemplo, al trasla-dar las especies a través de trasvases de aguaa otras cuencas).

A nivel operativo, los marcos jurídicos deberíanintegrar las medidas correspondientes para minimi-zar los riesgos en cada una de estas áreas. Estasmedidas deben ser consonantes con el derecho inter-nacional aplicable y con los códigos de conductaacordados internacionalmente u otras directricessobre prácticas óptimas, cuando estos instrumentosexisten. Todas las empresas que se ocupen del trans-porte o circulación de organismos vivos deberíanajustarse a las disposiciones de los regímenes deseguridad biológica establecidos por los gobiernosen los países importadores y exportadores. Estasactividades deberían estar sujetas a niveles adecua-dos de monitoreo y control (UICN, 2000).

Debido a la variedad de posibles vías de entrada,muchas entidades públicas y privadas se ven direc-tamente afectadas por el problema de introduccio-nes involuntarias. Las medidas jurídicas e institu-cionales deben tener bases amplias, para cubrir lasacciones pertinentes de tales entidades e indivi-duos, dentro de un marco coordinado (véase elpárrafo 4.3). Se deberían establecer modalidades decooperación entre los organismos administrativos ylos principales interesados para ajustarse a normasmás estrictas y garantizar un mejor cumplimiento.

Recuadro 26: Variaciones y prioridades regionales con respecto a las vías de invasión

En la región del Pacífico Sur, las carencias estratégicas incluyen la falta de datos sobre las prácticas comer-ciales que conducen a las invasiones y su importancia relativa. Se deben evaluar las pautas de actividad ymovimientos de los cargueros para prevenir riesgos de invasión, pero hasta el presente no se supervisan, yaún menos se regulan, las pautas comerciales entre países e islas (Sherley, 1999). Samoa tiene un gran volu-men de tráfico marítimo, tanto recreativo como relacionado con la pesca comercial del atún y las plantas deenlatado, lo que puede presentar riesgos previsibles de introducciones involuntarias; no obstante, por elmomento no se ha implementado ningún tipo de medidas preventivas (Peteru, 1999).

18 Obsérvese que la Administración de los EE.UU. debe llevar a cabo evaluaciones ambientales de la mayoría de losfuturos acuerdos comerciales, con arreglo al Decreto del 16 de noviembre de 1999 sobre Examen medioambientalde los acuerdos comerciales.


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Los controles fronterizos y de cuarentena debenpoder detectar organismos “polizones” en envíosde material vivo y otras mercancías. Se debenmejorar las normas de sanidad humana, animal yvegetal, así como los controles de cuarentena, parareducir la incidencia de organismos exóticos trans-portados con las mercancías.

Para ser eficaces, los controles de envíos y mercan-cías específicos deben basarse en información pre-cisa y actualizada y ser ejecutados en el momentooportuno (es decir, antes de que se produzca o serepita una introducción involuntaria; véase el recua-dro 27). Este aspecto requiere un intercambio perió-dico de información entre socios comerciales, sóli-das bases de conocimiento y los sistemas desupervisión y alerta temprana (véase el párrafo 5.4).

Los procedimientos de cuarentena no deberíanlimitarse a los barcos o cargamentos procedentes

de puntos de infección o a plagas que pueden afec-tar a la economía (Veitch, 1999). Las medidas pre-ventivas son consonantes con el principio/enfoquede precaución, pero pueden limitar los ya escasosrecursos disponibles y verse impugnadas por inte-reses comerciales que las consideran indebidamen-te restrictivas o arbitrarias. La demora en la aplica-ción de controles fronterizos a veces puedeconducir a daños irreparables. En Estados Unidos,por ejemplo, se sabe desde 1985 que los cargamen-tos de madera sin procesar (madera de estiba) pue-den albergar organismos exóticos potencialmenteinvasores. Las primeras restricciones jurídicas seimpusieron sólo en 1991 (en envíos de troncos sinprocesar procedentes de Siberia). En 1992 se iden-tificaron carencias en las disposiciones reglamenta-rias, que en 1999 aún no habían sido subsanadas(Jenkins, 1999).

5.3.2 Medidas vinculadas con las vías de introducción comerciales

Recuadro 27: El escarabajo blanco

En la Isla Mauricio se han establecido estrictas reglamentaciones preventivas para impedir el traslado delescarabajo blanco (Holoplochelus marginatus) (un coleóptero que se alimenta de raíces de la caña de azúcary de otras cosechas) desde la isla de La Reunión a Mauricio. El escarabajo vuela entre diciembre y enero alanochecer y le atrae la luz. Por esta razón, durante esos meses están prohibidos todos los vuelos entre las dosislas desde las 18h30 hasta el amanecer (Mungroo, 1999).

Recuadro 28: Manejo de introducciones involuntarias en Nueva Zelandia

La Ley de seguridad biológica de 1993 de Nueva Zelandia establece un marco para la gestión de todos losriesgos vinculados a la introducción de organismos vivos. Cualquier organismo es considerado una “mer-cancía de riesgo” hasta que haya superado las pruebas y controles establecidos por la legislación. Las mer-cancías de riesgo incluyen: “cualquier organismo, material orgánico u otra materia o sustancia que (a cau-sa de su índole u origen) a propósito de la cual se pueda razonablemente sospechar que constituye, albergao contiene un organismo que podría causar daños indeseados a los recursos naturales y físicos o a la saludhumana en Nueva Zelandia; o que podría interferir con el diagnóstico, manejo o tratamiento, en NuevaZelandia, de plagas u organismos indeseables” (sección 2).


Los sistemas más estrictos combinan una presun-ción de riesgo para ciertos tipos de mercancías jun-to con unas normas de calidad rigurosas que debencumplirse antes de poder efectuar la importación.Los Estados que tienen un ordenamiento menosexhaustivo deberían, como mínimo, garantizar quese lleve a cabo una evaluación de riesgo para lasespecies que serán probablemente objeto de uncomercio, y por ende transporte, internacional, yque se desarrollen las disposiciones y restriccionesadecuadas para hacer frente a las amenazas identi-ficadas (Space, 1999).

Como se ha comentado anteriormente, podrá sernecesario modificar la legislación para dar a lasautoridades competentes la facultad de controlarlos cargamentos y mercancías que presenten unriesgo para la diversidad biológica nativa o para lasfunciones de los ecosistemas.

Prácticas nacionales (véase el recuadro 28)


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Recuadro 28: Manejo de introducciones involuntarias en Nueva Zelandia


Un producto importado a Nueva Zelandia por primera vez debe someterse a un “análisis de riesgo de enfer-medades” llevado a cabo por el Ministerio de Agricultura y Silvicultura. Los resultados de este análisis sepodrán usar para elaborar una “norma sanitaria de importación” que indica las salvaguardas y condicionesque se tienen que cumplir antes de que el producto pueda ser introducido y comercializado en NuevaZelandia (sección 22).

Dichas normas sanitarias de importación asesoran a los posibles importadores sobre qué medidas se debentomar antes de que las mercancías puedan entrar en el país, y también brindan a los inspectores criteriosobjetivos para evaluar si se puede considerar que las mercancías cumplen con los criterios de seguridad bio-lógica y se puede autorizar su entrada (sección 25). Se han desarrollado más de 350 normas sanitarias deimportación (se pueden consultar en el sitio Web del Ministerio). Debido a que las condiciones de las NSI seconocen por adelantado, los importadores potenciales pueden velar por el cumplimiento de estas condicio-nes antes de que llegue la mercancía a Nueva Zelandia. A la llegada, el Servicio de Cuarentena nacional ins-pecciona las mercancías. Una vez que el inspector ha comprobado que se cumplen las condiciones para quelas mercancías de riesgo puedan entrar a Nueva Zelandia, se puede conceder el “certificado de bioseguri-dad” y se puede entregar la mercancía al importador.

Pueden aplicarse reglamentos sanitarios especiales a otras categorías de mercancías. Los turistas y pasajerospodrán ser obligados a pasar por una zona de control de bioseguridad, contestar a todas las preguntas que seles hagan y cumplir con cualquier petición razonable hecha por el inspector de sanidad (Christensen, 1999).

Las operaciones de transporte – por aire, mar, cana-les y ríos navegables o tierra – deben llevarse acabo de acuerdo con las normas internacionalmen-te acordadas, si éstas existen, y con los códigos sec-toriales de prácticas óptimas aplicables. Las dispo-siciones legislativas pueden proporcionar una basepara supeditar la concesión o renovación de unalicencia operativa a la puesta en conformidad conlas normas operativas y de diseño disponibles, den-tro de un plazo adecuado.

Las medidas de gestión de riesgos deben adecuarsea los distintos métodos de transporte y a la magni-tud del riesgo evaluado. Para el transporte aéreo, lasmedidas preventivas pueden incluir el rociado delaparato con insecticida y la inspección de los cárte-res de las ruedas de los aviones (que fue la vía deentrada de la serpiente Boiga irregularis en Guam).

Con respecto al transporte marítimo, el marco jurí-dico debería ser consonante con las Directrices decontrol y gestión del agua de lastre de los buquespara reducir al mínimo la transferencia de organis-mos acuáticos nocivos y patógenos (OrganizaciónMarítima Internacional, 1997: véase el párrafo2.6). Las Directrices piden a los gobiernos quetomen medidas urgentes para aplicarlas y distri-buirlas a la industria naviera; y que las utilicencomo base para cualquier medida que tomen. Lostemas mencionados en ellas incluyen:

• formación y educación de los capitanes y tri-pulaciones de buques mercantes;

• procedimientos para los Estados portuarios ypara los buques. Todos los barcos que llevenagua de lastre deberían contar con un plan demanejo del lastre para ayudarles a evitar enlo posible la transferencia de organismosacuáticos nocivos y patógenos. El plan debetener por objeto el establecer procedimientosseguros y eficaces para el manejo del lastre;

• procedimientos de registro e informaciónpara los barcos y Estados portuarios;

• procedimientos operativos de los barcos, quecubran de forma detallada los procedimien-tos precautorios y las opciones de manejodel lastre (intercambio, vertido nulo o míni-mo, vertido en instalaciones especiales derecepción y nuevas tecnologías y métodos deprocesamiento); y

• cumplimiento y monitoreo.

Se necesitan medidas técnicas y reglamentariaspara abordar las vías de invasión vinculadas con lasoperaciones de transporte. Las opciones que seestán considerando para las especies móviles ysésiles (véase el párrafo 1.2.3) incluyen pinturasanti-incrustantes, aunque éstas pueden resultartóxicas para la fauna marina, en particular para lasostras. Se deberían combinar normas reglamenta-rias y los procedimientos de evaluación para pro-

5.3.3 Medidas vinculadas con las vías de transporte


80

ductos adecuados con incentivos para el desarrollode alternativas aceptables para el medio ambiente.

Los turistas y viajeros proporcionan vías humanaspara las introducciones involuntarias, a través delcalzado, el equipaje y los objetos de recuerdo. Laviabilidad de los controles reglamentarios de estasvías de entrada varía en distintas partes del mundo.Se pueden introducir controles de los equipajes ycalzado de los turistas en islas con un número limi-tado de puntos de entrada como, por ejemplo,Australia y Nueva Zelandia. En otras islas aisladascon altos niveles de diversidad biológica y ende-mismo no se cuenta con la necesaria capacidad aeste respecto. No obstante, tales controles no sonrealistas en un contexto continental y multitudina-rio, como se observa en Europa y ciertas regionesde Asia, donde hay numerosas fronteras terrestres ydemasiados puntos de entrada para permitir la ins-pección y fumigación de zapatos, ropa y otros efec-tos personales de los viajeros.

Como sucede en el caso de los animales domésti-cos, la educación y concienciación deben ser, porlo tanto, una parte central de la estrategia de pre-vención de este tipo de movimientos. Puede seradecuado que las autoridades competentes desarro-llen programas voluntarios destinados a gruposespecíficos. Un posible grupo en algunas regionespodrían ser los trabajadores itinerantes o jornalerosocupados en trabajos hortícolas de temporada que,sin darse cuenta, pueden diseminar plagas de la fru-ta en las bolsas utilizadas para la recogida o enotros artículos a medida que se desplazan por dife-rentes zonas o países.

Las Directrices de la UICN indican que el eco-turismo puede tener un papel importante para con-cienciar al público acerca de los problemas causa-dos por las especies exóticas invasoras. Estas

actividades pueden contribuir a elaborar directricessectoriales, para evitar el transporte involuntario ola introducción no autorizada de plantas exóticas,especialmente de semillas, y de animales en ecosis-temas y hábitats insulares ecológicamente vulnera-bles como, por ejemplo, lagos, zonas montañosas,reservas naturales, desiertos, bosques aislados yecosistemas marinos y costeros (UICN, 2000).


Muchos Estados ya han promulgado medidas jurí-dicamente vinculantes para reducir al mínimo losriesgos de introducción de organismos acuáticosnocivos y patógenos a través de los barcos queentran en sus puertos.

Uno de los primeros países en hacerlo fue EstadosUnidos. La Ley de control y prevención de organis-mos acuáticos nocivos no autóctonos de 1990 esta-blecía medidas de prevención y control exhaustivaspara las introducciones del mejillón estriadoDreissena polymorpha en los Grandes Lagos a tra-vés del lastre de los barcos. Se estableció un grupode trabajo con representantes de distintos organis-mos federales, con el fin de reducir el riesgo deintroducción de especies exóticas invasoras y paraevaluar las amenazas que las especies acuáticasnocivas presentaban para “las características ecoló-gicas y los usos económicos de las aguas de losEE.UU., aparte de las de los Grandes Lagos.” Elalcance de esta Ley fue ampliado en 1996 (con arre-glo a la Ley nacional de especies invasoras) paraproporcionar una base jurídica encaminada a regla-mentar la introducción y propagación de otras plagasexóticas acuáticas. Su alcance geográfico también seha ampliado para cubrir la investigación sobre espe-cies exóticas acuáticas en la bahía de Chesapeake, labahía de San Francisco, el puerto de Honolulu y lacuenca del río Columbia (Miller, 1999).

Los programas de desarrollo de infraestructuras amenudo implican la construcción de nuevos corre-dores de transporte, que pueden brindar oportuni-dades a las especies exóticas de llegar a otras par-tes del territorio nacional o cruzar fronteraspolíticas y convertirse en invasoras (véase el párra-fo 1.2.3).

En el contexto acuático, la construcción del Canalde Suez proporciona una vía de entrada permanen-te para que la fauna marina exótica llegue alMediterráneo oriental. La construcción de canalesentre cuencas interiores presenta riesgos similaresde traslado de organismos acuáticos. Los embalsesresultantes de la construcción de presas puedentambién generar riesgos de invasión, especialmentede plantas vasculares acuáticas exóticas.

Los programas y proyectos de este tipo deberían estardiseñados en consonancia con el enfoque de precau-ción y las EIAs, para poder evaluar y reducir al míni-mo los riesgos de introducciones. En una perspectivaintegrada, se requiere una planificación coordinadaentre los ministerios encargados del transporte yobras de infraestructura, de planificación, de desarro-llo regional y de conservación de la naturaleza.

Se debería exigir siempre una evaluación de impac-to ambiental para los proyectos de construcción einfraestructura importantes. En caso necesario, lalegislación relativa a las EIA debería enmendarsepara integrar criterios específicos de riesgo de lasespecies exóticas invasoras y tener plenamente encuenta las diferentes alternativas (véase también elpárrafo 5.2.3).

5.3.4 Medidas vinculadas con el desarrollo de infraestructuras


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Recuadro 29: Peces exóticos en el Mediterráneo

Se observa actualmente en el Mediterráneo la presencia de numerosos peces tropicales que han emigrado através del Canal de Suez desde el Mar Rojo o el Océano Índico. Las especies exóticas incluyen las barracu-das, la serpiente de mar ensillada y el pez escorpión venenoso, además de otros peces comerciales como, porejemplo, el pez cabra de franja dorada, el pez cabra de aleta rayada, el mero de Haifa y el pez lagarto brasi-leño. El aumento de peces exóticos ha atraído a los turistas al Mediterráneo, ya que ya no tienen que viajarhasta el Océano Índico para admirar estas bellezas tropicales. No obstante, los nuevos residentes están origi-nando presiones para las especies indígenas, ya que deben competir por la comida y el hábitat (The Times,15 de julio de 2000).

De ser posible, debe evitarse la conexión físicaentre cuencas hidrográficas si un estudio de impac-to muestra un riesgo elevado de introduccionesinvoluntarias. En Grecia, existe un fallo judicial eneste sentido. El Consejo de Estado griego falló encontra de la conexión de dos cuencas hidrográficaspara desviar las aguas del Acheloos, entre otrascosas porque esto provocaría una disminución en ladiversidad biológica de las dos cuencas (caso N°2759/1994, citado en de Klemm, 1996).

En los casos en que ya han sido construidos corre-dores entre infraestructuras existentes, debería serposible, dentro de los marcos jurídicos, adoptarmedidas de mitigación, cuando sea adecuado y fac-

tible. Si se trata de canales, un posible mecanismode confinamiento sería crear un reducto de aguadulce a través del canal, para impedir el paso deespecies marinas. Las medidas técnicas de este tiponecesitarían complementarse con controles jurídi-cos seleccionados, en particular una prohibiciónespecífica de descargar aguas de lastre en la otracuenca hidrográfica (de Klemm, 1996).

El Libro Blanco sobre diversidad biológica deSudáfrica (1997) recomienda que se elaborenmedidas nacionales para regular las transferenciasentre cuencas consideradas como una posible víade introducción (Stein, 1999).

Las introducciones involuntarias se producen a tra-vés de una serie de otras vías de entrada, conocidaso por conocer. La legislación debería concederfacultades lo suficientemente amplias a las autori-dades competentes para tomar las medidas del casorelativas a otras vías de introducción que llegan asu conocimiento.

Los riesgos ligados al vertido de agua de acuariosson bien conocidos (véanse los comentarios sobrela Caulerpa taxifolia, en el párrafo 1.2.2). Los ries-gos de este tipo se pueden reducir prohibiendo elvertido en aguas abiertas, en las alcantarillas noconectadas a una planta de tratamiento de aguasresiduales o sin esterilización. No obstante, es másdifícil lograr el cumplimiento de las normas en losacuarios privados que en los acuarios públicos o encomercios de especies de acuario. Una vez más,este problema necesita ser tratado con ayuda de

medios de información y mediante la publicaciónde instrucciones o directrices para los compradoresde acuarios y de organismos acuáticos.

El uso de cebos vivos para la pesca puede dar lugar ala introducción involuntaria de organismos que noestán presentes de forma natural en la cuenca hidro-gráfica en cuestión, aun si proceden de cuencas cir-cundantes del mismo país (de Klemm, 1996). Lareglamentación debería, por tanto, restringir la ventay uso de cebos vivos a especies que estén presentesde forma natural en las aguas a las que se los destina.

La reglamentación de pesca en aguas interiores deTasmania prohibe mantener cualquier pez, anfibioo vertebrado vivo en una caja para cebos o en cual-quier otro tipo de recipiente en o cerca de las orillasde un río o lago, si la especie en cuestión no está yapresente en dicho río o lago.

5.3.5 Medidas para otros tipos de vías de introducción

5.4 Sistemas de monitoreo y de alerta temprana

Debería existir una base jurídica para el monitoreoy supervisión del medio ambiente terrestre y acuá-tico. Los sistemas de detección y de alerta tempra-na son requisitos indispensables para responder con

rapidez a nuevas invasiones. Los resultados de lainvestigación y monitoreo deben integrarse a labase de conocimientos pertinente (véase el párrafo4.3.2).


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El monitoreo debería formar parte integrante deuna estrategia regional cuando resulte apropiado.Las Directrices de la UICN recomiendan que lospaíses vecinos consideren la conveniencia de coo-perar para evitar que las especies exóticas poten-cialmente invasoras crucen las fronteras. La coope-ración podría incluir acuerdos para el intercambiode información y alerta, y la consulta y elaboraciónde respuestas rápidas en caso de que las especiesllegasen a cruzar la frontera (UICN, 2000).

Pocos países cuentan con procedimientos de moni-toreo sistemático para detectar las invasiones deespecies exóticas, lo que constituye una de las razo-nes por las que las respuestas suelen ser poco siste-máticas, tardías e ineficaces. Algo similar ocurrecon los organismos genéticamente modificados quese cultivan a gran escala (cultivos transgénicos) enlugar de cultivarse en confinamiento (Kinderlerer,1999).

Un programa de monitoreo bien diseñado puedeincluir tanto medidas preventivas como de controlsi pretende alcanzar los siguientes objetivos:

• vigilar el comportamiento de las especiesexóticas introducidas intencionalmente ydetectar inmediatamente los indicios de uncomportamiento invasor;

• detectar la presencia de especies exóticas enterritorio nacional, introducidas de manerainvoluntaria o ilícita;

• detectar la propagación de especies exóticasdebido a traslados secundarios y procesos dedispersión espontáneos, de modo que puedantomarse medidas de erradicación mientras lacontaminación es limitada;

• detectar la aparición de características inva-soras por parte de especies que se introduje-ron hace mucho tiempo, especialmente plan-tas leñosas.

Desde un punto de vista jurídico, las obligacionesde monitoreo pueden ser variadas, dependiendo dela naturaleza de la introducción.

Si la introducción o la puesta en libertad es inten-cional, existe un “autor” conocido, y el permiso

pertinente puede depender de las condiciones demonitoreo y presentación de informes (véanseejemplos en el párrafo Prácticas nacionales).

Si la introducción es involuntaria (o ilegal), ladetección dependerá de los estudios generales yespecíficos que se lleven a cabo. Debido a las limi-taciones en materia de recursos, posiblemente hayaque establecer el grado de especificidad de losestudios en función del nivel de riesgo previsto.Las inspecciones deben ser específicas para cadaespecie (teniendo en cuenta las especies de altoriesgo), estar programadas por estaciones (cuandoproceda), seleccionar el tipo de hábitat y ser bas-tante intensivas (Veitch, 1999). En general, deberíadarse prioridad a dos tipos de zonas:

• “los puntos débiles”, que incluyen los puntosde entrada probable al país y los ecosistemasdeteriorados;

• zonas protegidas o zonas libres de plagas, enlas que la detección temprana y las respuestasrápidas son esenciales. Habría que disponerde planes de emergencia y de recursos finan-cieros y técnicos para poner coto a las posi-bles invasiones que tengan lugar en este tipode zonas o en sus cercanías (Sherley, 1999).

Las colectividades locales y muchos otros interesa-dos pueden colaborar en los programas de monito-reo. Los que más probabilidades tienen de encon-trar y reconocer nuevas especies de plantas yanimales son los botánicos, conservadores de her-barios, entomólogos, patólogos, horticultores, jar-dineros, especialistas en plagas de los cultivos,agricultores, administradores de fincas, estudiososde las malezas, miembros de asociaciones defomento de la flora nativa, protectores de la natura-leza, inspectores sanitarios y fitosanitarios y fun-cionarios de los servicios de cuarentena. En algu-nos casos puede resultar apropiado crear incentivosfinancieros y/o un reconocimiento formal a todoaquel que informe sobre la existencia de nuevasespecies decididas a invadir un territorio (West-brooks, 1999).

Todas las especies nuevas así registradas deben serestudiadas para verificar si se trata de plagas cono-

Recuadro 30: Pollos en la frontera

Ante una amenaza de invasión, colocar guardias en la frontera es una buena idea: las autoridades sanitariascanadienses han colocado pollos centinelas a lo largo de 2.500 kilómetros de su frontera sur con EstadosUnidos, con el fin de utilizarlos como sistema de alerta temprana para detectar el mortal virus del Nilo occi-dental. Este virus, que infecta principalmente a las aves y se transmite a los humanos a través de los mosqui-tos, en 1999 mató a siete personas en Nueva York (véase el recuadro 8). A pesar de que el virus todavía no seha desplazado hacia el Norte para llegar a Canadá, las autoridades de este país pretenden atraparlo en cuan-to llegue, efectuando pruebas sobre los centinelas una vez por semana (New Scientist, 25 de mayo de 2000).


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Recuadro 31: Base de datos mundial sobre especies invasoras y sistema de alerta temprana

Como parte del Programa Mundial sobre Especies Invasoras, se están desarrollado una Base de datos mun-dial sobre las especies invasoras y un Sistema de alerta temprana. Se trata de una base de datos fácil de uti-lizar destinada a suministrar una información completa sobre las especies exóticas – su taxonomía y ecolo-gía; su distribución, nativa e invasora, (incluido tanto el hábitat como la localización); informes sobrecontrol y erradicación; y contactos y referencias para obtener más información. Además, contiene una listade las “cien peores especies exóticas”. Su objetivo es fomentar la concienciación y el conocimiento sobrelas consecuencias negativas, las diversas trayectorias, etc. El componente “alerta temprana” podrá indicar enqué lugares existe riesgo de invasión potencial por parte de una especie, mediante la comparación de tiposde hábitat (Grupo especialista en especies invasoras de la UICN: http:www.issg.org).

cidas en otras partes o si pueden convertirse en pla-gas en el nuevo país (Stein, 1999).

Sería preferible que la normativa estableciera unsistema normalizado de elaboración de informespara ser utilizado por todos los organismos y demásinteresados involucrados en el monitoreo y la

detección precoz. La coordinación y reunión deinformación sobre las especies invasoras exóticasreviste especial importancia si el ordenamientojurídico está fragmentado. Podría ser convenientedesignar un punto focal o un organismo principalque registrase, cotejase y conservase toda la infor-mación.


Con relación a la introducción intencional, variospaíses han adoptado medidas de monitoreo vincu-lantes.

En Taiwan, la autoridad municipal de una zona en laque se hayan introducido especies exóticas de faunatiene la obligación de indagar y supervisar periódica-mente la situación de las especies importadas. Si laimportación afectase negativamente al hábitat de lafauna o flora nativas, las autoridades deberán ordenara los propietarios o usuarios que elaboren un plan deprevención o rehabilitación dentro de determinadosplazos y luego supervisar el proceso. Este tipo desituaciones de riesgo debe ponerse en conocimientode la autoridad nacional principal (el Consejo deAgricultura) (Artículo 27, Ley de conservación de lavida silvestre de 1989, enmendada en 1994).

En Argentina, el responsable de la introducción deuna especie exótica en el país deberá poner en mar-cha y financiar un programa de monitoreo y vigilan-cia ambiental (Resolución 376/97).

En Nueva Zelandia, toda persona que importa, poseeo utiliza un nuevo organismo tiene la obligación gene-ral de evitar, subsanar o mitigar todo efecto negativoprovocado por sus acciones u omisiones, y velar porque sus acciones u omisiones no infrinjan ninguna delas condiciones o controles impuestos a dicho orga-nismo en virtud de la Ley de sustancias peligrosas yorganismos nocivos de 1996 (sección 13).

En Alemania, en cambio, la Ley Federal deConservación de la Naturaleza de 1987 no exige a

los titulares de una autorización que realicen elmonitoreo ni el control de las especies exóticas defauna o flora que hayan introducido. A escala regio-nal, Thüringen parece ser el único Land que imponeuna obligación legal de llevar a cabo el monitoreo ypreparar documentación (sección 31(N), Ley deconservación de la naturaleza de 1993, Thüringen).

En cuanto a la introducción involuntaria, las dispo-siciones en materia de monitoreo son más variadas.No es sorprendente que los países que más hansufrido las consecuencias de las invasiones exóticasen el pasado cuenten con una legislación más avan-zada en este terreno.

La legislación del estado de Hawai dispone que espreciso hacer estudios sobre el territorio y determi-nar qué zonas se encuentran en un estado relativa-mente originario y cuáles han resultado dañadaspor especies exóticas. El ministerio competentedeberá ejercer una vigilancia constante sobre deter-minadas plagas vegetales incipientes en las islasdeclaradas prácticamente libres de dichas plagas, ypondrá en práctica procedimientos y métodos via-bles para controlar o erradicarlas (Miller, 1999).

El estado de Idaho y otros estados norteamericanoshan puesto en marcha un sistema de censo cualitati-vo mediante el cual se organizan búsquedas siste-máticas de especies exóticas terrestres y acuáticasen determinados paisajes, ríos y costas. En virtudde la Ley federal de 1990 sobre prevención y con-trol de especies exóticas nocivas acuáticas (véase5.3.3 supra) se creó un centro de informaciónnacional responsable de la coordinación, deteccióny monitoreo de las introducciones de organismos


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acuáticos exóticos y del monitoreo y vigilancia deespecies ya introducidas.

Aparentemente, el sistema de incentivos medianterecompensas y reconocimiento ha dado sus frutosen el proyecto de cooperación entre los estados y elgobierno federal para erradicar plagas de maleza enlas Carolinas y en otros lugares (Westbrooks,1999).

Australia ha elaborado un programa selectivo demonitoreo y detección a lo largo de su litoral norte

para detectar el paso de especies, a través del estre-cho de Torres, desde Nueva Guinea al norte deQueensland y para identificar y estudiar las espe-cies problemáticas de Indonesia y Papúa NuevaGuinea que podrían suponer un riesgo paraAustralia (Space, 1999).

Por el contrario, en Argentina, no existe ningunabase jurídica en materia de monitoreo y detecciónde especies que son o podrían ser potencialmenteinvasoras, a menos que la especie haya sido oficial-mente declarada plaga.

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El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB)establece la obligación para las Partes de controlary erradicar las especies invasoras exóticas, “en lamedida de lo posible y según proceda”.

El proyecto de Principios provisionales desarrolla-do en el marco del CDB recomienda que, una vezdetectado el establecimiento de una especie exóticainvasora, los países adopten una secuencia de medi-das para mitigar sus efectos negativos: erradicación(cuando sea viable y rentable); confinamiento; omedidas de control a largo plazo. Las técnicas utili-zadas deben ser rentables; inocuas para el medioambiente y para la vida y salud humana, animal yvegetal; y aceptables desde el punto de vista social,cultural y ético. Las medidas de mitigación deberánaplicarse lo más pronto posible, sobre la base delprincipio/enfoque de precaución.

Las Directrices de la UICN hacen hincapié en lanecesidad de actuar rápidamente para erradicar ocontrolar las especies invasoras exóticas nuevas,aun si desde el punto de vista científico subsistendudas acerca de las consecuencias de la invasión alargo plazo (UICN 2000).

A escala nacional, los marcos jurídicos e institucio-nales tienden a ser más estrictos por lo que respectaa la prevención de la introducción que a la mitiga-ción de sus consecuencias. No suele existir ningunabase que permita tomar medidas jurídicas parahacer frente a los problemas acumulados derivadosde invasiones pasadas y no tratadas. Para decirlo de

forma más pintoresca, la legislación existente suele“preocuparse por la primera línea, pero presta pocaatención al enemigo que ya está allí y se extiendecada vez más” (Miller, 1999).

En los casos en que la legislación estipula medidasde erradicación y control, éstas suelen aplicarse demanera fragmentada, en lugar de formar parte deun enfoque estratégico y ecosistémico. Las medi-das de control de las especies invasoras exóticas(biodiversidad negativa) rara vez van acompañadasde medidas positivas para la recuperación de losecosistemas dañados ni, llegado el caso, para el res-tablecimiento de las especies nativas que anterior-mente estaban presentes en el territorio nacional.

Existen varios factores que han contribuido a estadebilidad legislativa en materia erradicación y con-trol. Algunos asuntos a considerar por los legisla-dores podrían ser:

• cómo superar los obstáculos jurídicos fuerte-mente arraigados que impiden la aplicaciónde medidas de erradicación y control;

• cómo desarrollar o reforzar la capacidad y lacoordinación institucional;

• cómo diseñar y planificar respuestas a cortoy largo plazo;

• qué tipo de obligaciones e incentivos habríaque proponer a las colectividades y a los pro-pietarios de las tierras, públicos o privados,para fomentar el control de las especies inva-soras exóticas.

6.0 Medidas para responder a las invasiones: erradicación, confinamiento o control

6.1 Eliminación de los obstáculos jurídicos que impiden la erradicación y el control

6.1.1 Imperativos comunes relativos al régimen jurídico

Las medidas de erradicación o control implican laexterminación de miembros de una especie exóticainvasora o su esterilización, a través de métodosquímicos o de otra naturaleza, para evitar su repro-ducción futura. Desde un punto de vista jurídico,

esto podría llevarse a cabo deliberadamente sólo siel régimen jurídico que rige a las especies afecta-das es compatible con tales actos, y si el organismoo la persona concernida tiene autorización para lle-varlos a cabo.

En el creciente número de países que confiere unaprotección jurídica a la biodiversidad per se, todaslas especies silvestres están protegidas automática-mente, a menos que estén sometidas a un régimenespecífico que estipule las necesarias medidas decontrol. Esto significa que si no existe una clasifi-cación especial, a efectos jurídicos las especiesexóticas serán tratadas como las especies nativas.Por otro parte, la legislación más antigua de protec-ción de las especies tiende a no distinguir entre

especies nativas y especies exóticas. Las especiesexóticas que han logrado establecerse con éxito sontratadas como especies nativas que viven natural-mente en el territorio del país correspondiente.

En ambos casos, es probable que las medidas de eli-minación o control constituyan una práctica ilegal, amenos que una especie esté catalogada como plaga,dañina u otra categoría equivalente. Dado que laclasificación legislativa rara vez coincide con la rea-


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lidad biológica (véase el párrafo 5.2.2), en la prácti-ca esto puede dar lugar a problemas importantes.

Los problemas relacionados con el régimen jurídi-co aplicable pueden revestir formas diferentes,como se resume a continuación.

• La caza de las especies animales introdu-cidas puede estar prohibida

En muchos países, las únicas especies que puedenser cazadas son las catalogadas como “caza”. Amenos que las especies invasoras exóticas esténincluidas en la lista de especies de caza, sería ilegalutilizar la caza como método de lucha. En Irlanda yel Reino Unido, por ejemplo, el pato invasor exóti-co malvasía canela (Oxyura jamaicensis) no estáincluido en la lista de especies de caza (a pesar deque actualmente en el Reino Unido está estricta-mente prohibido ponerlo en libertad).

En Polonia, hasta 1996, el visón americano invasorfiguraba en la lista de especies de caza elaborada porel Ministerio de Medio Ambiente; sin embargo, hasido eliminado de la lista, lo que significa que, legal-mente, no puede ser cazado (Krzywkowska, 1999).

• Las especies animales introducidas recibenel mismo trato que cualquier otra especiede caza

En algunos casos, a las especies exóticas introduci-das ilícitamente con fines de caza se las considera,en consecuencia, especies de caza. A pesar de queesto significa que está permitido cazarlas, el men-saje que de ello se desprende es contradictorio, yaque los autores de la introducción ilegal acabansiendo “recompensados”. Por otro lado, prohibir sucaza eliminaría un mecanismo de control importan-te para limitar la difusión de la especie.

Un ejemplo concreto se refiere al conejo de raboblanco americano Sylvilagus floridanus, introduci-do intencionalmente en algunos países europeos yactualmente catalogado por el Comité Permanentede la Convención de Berna como una especie inva-sora reconocida. En Italia, el Sylvilagus estuvomucho tiempo catalogado como una especie decaza que podía ser cazada durante una temporadalimitada. Su importación estaba sometida a autori-zación, pero no estrictamente prohibida; su cría ypuesta en libertad no estaban en absoluto restringi-das. Por lo tanto, no existía ninguna condición oincentivo para impedir una propagación incontrola-da de la especie (de Klemm, 1996).

• Las especies introducidas tienen derecho auna protección jurídica

Pueden plantearse problemas cuando en un instru-mento de protección de las especies se establece

una categoría superior a la de “especie” (género,familia, orden o clase) y no se especifica que lasespecies incluidas en esa categoría deben ser nati-vas para tener derecho a la protección.

En Europa, la Convención de Berna de 1979 brindaun ejemplo de esta dificultad potencial. LaConvención no especifica que las especies enume-radas en sus Apéndices deben ser nativas del terri-torio de las Partes Contratantes. Así pues, en loscasos en los que figura en un Apéndice un taxónsuperior que incluye una especie exótica, esa espe-cie resultaba protegida. Fue ese el caso de la ranaexótica mugidora americana (Rana catesbeiana),hasta que el Comité Permanente de la Convenciónla declaró oficialmente como una especie invasorareconocida (Comité Permanente, 1999).

Si una especie está protegida por un instrumentointernacional, generalmente las partes no estánfacultadas para tomar medidas de control o erradi-cación. A pesar de que en este tipo de instrumentosnormalmente se estipula que los países puedenestablecer excepciones, las disposiciones corres-pondientes suelen estar minuciosamente redactadaspara asegurarse de que ninguna excepción acorda-da pueda poner en peligro la supervivencia de laespecie (protegida) en cuestión. La intención y elcontenido de tales disposiciones no se adaptan a lasmedidas de control y erradicación de las especiesinvasoras exóticas.

A escala nacional, la legislación sobre áreas prote-gidas no suele distinguir entre especies exóticas yespecies nativas. Para acabar con las especies inva-soras, la autoridad de manejo competente no puedesino utilizar facultades generales que le permitenproteger el área contra procesos o actividades dañi-nos. Sería preferible que la legislación incluyese unmandato específico en virtud del cual se puedantomar medidas para proteger a las especies nativasde flora y fauna contra las especies exóticas invaso-ras.

En algunos países, las especies exóticas invasoraspueden estar protegidas específicamente por razo-nes de tradición cultural. En Estados Unidos, porejemplo, la Ley sobre caballos y burros silvestresen libertad de 1971, protege a algunos caballos yburros silvestres contra su eliminación o control(Miller, 1999).

Medidas para responder a las invasiones: erradicación, confinamiento o control

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En caso de que las especies exóticas se conviertanen invasoras, tienen que estar sometidas a categorí-as jurídicas que sean compatibles con las medidasde erradicación y control.

Esto resulta relativamente sencillo cuando hay unalegislación especial en materia de bioseguridad,como es el caso de Nueva Zelandia; probablementees más complejo en los países (la mayoría) que sólocuentan con una legislación de conservación de lanaturaleza y la biodiversidad para proteger loscomponentes nativos de la biodiversidad y comba-tir las amenazas derivadas de los componentes exó-ticos de la misma. Los legisladores tienen que utili-zar una terminología que excluya sistemáticamentea las especies exóticas de la protección, y mantengaal mismo tiempo la protección automática de lasespecies accidentales, especies nuevas para la cien-cia y especies cuya área de distribución se extiendenaturalmente.

Una manera posible consiste en adaptar las técnicasde listas de especies, de manera que se distinga másclaramente entre las especies protegidas y aquéllasque no lo son.

El sistema de listas positivas supone la inclusiónindividual de cada especie protegida, en lugar demencionar taxones superiores. Se resuelve así ladificultad que consiste en catalogar involuntaria-mente especies exóticas como protegidas. Por otrolado, significa que las especies accidentales o dedescripción reciente (por ejemplo, muchos repti-les y anfibios en Europa en los últimos años) o lasespecies cuya área de repartición se ha extendidonaturalmente (por ejemplo, la tórtola turcaStreptopelia decaocto en Europa) no gozan deprotección automática. La catalogación positivatambién es engorrosa desde el punto de vistaadministrativo ya que hay que elaborar nuevasnormativas cada vez que se realizan cambios taxo-nómicos. Las autoridades competentes debenaprender a reconocer un gran número de especiesprotegidas en lugar de unas pocas especies no pro-tegidas.

La técnica opuesta consiste en elaborar una listanegativa de especies exóticas (especies que no pue-den gozar de una protección jurídica), a la que sevan añadiendo otras a medida que se tiene conoci-miento de las invasiones. Sin embargo, estos siste-mas, que son respuestas a hechos consumados, sue-len ser incompletos (5.2.2). Las invasiones debenser detectadas y registradas antes de que las autori-dades competentes puedan iniciar los procedimien-tos para modificar la normativa correspondiente.Mientras no se hayan enmendado las listas paraincluir una especie exótica, la especie seguiráestando protegida, con frecuencia en momentos enlos que se requieren medidas urgentes.

Por consiguiente, los legisladores tienen queencontrar una solución intermedia entre estas dossoluciones extremas, a fin de definir un régimencompatible con la erradicación y el control. Unadisposición modelo (de Klemm, 1996), que podríaser incorporada en la legislación de conservaciónde la naturaleza cada vez que se proteja un taxónsuperior a la especie, capaz de abarcar especiesintroducidas, podría estipular que la protecciónjurídica se aplica a:

“todas aquellas especies que están presentes,lo han estado en el pasado o lo estén en el futu-ro, en estado silvestre, en el territorio [nacio-nal], con excepción de las especies que hansido intencional o involuntariamente introdu-cidas en dicho territorio como resultado deuna acción humana a partir de [fecha quecorresponda] y de las especies introducidas dela misma forma en el territorio de otro país yahora presentes en el territorio [nacional]”.

Un enunciado de este tipo conferiría protecciónautomática a las especies reintroducidas, las futurasespecies de reciente descripción, las especiesrecientemente encontradas en el territorio nacionaly las especies accidentales. Se excluyen las espe-cies introducidas, inclusive aquéllas introducidasen otro país que se hayan propagado naturalmenteal territorio del país en cuestión.

6.1.2 Un régimen jurídico compatible con la erradicación y el control

Un régimen de protección adecuado es sólo el pun-to de partida. Las instituciones y los organismoscompetentes necesitan un mandato claro para podertomar las medidas necesarias de erradicación ylucha, tanto en situaciones de emergencia como alargo plazo. La normativa debe establecer un míni-

mo de reglas generales para limitar las oportunida-des de propagación de las especies exóticas que yahan sido introducidas.

Una lista indicativa de medidas jurídicas a estosefectos debería incluir:

6.2 Desarrollo de instrumentos jurídicos para la erradicación, confinamiento y control

6.2.1 Disposiciones jurídicas e institucionales básicas


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• la prohibición de dejar en libertad plantas yanimales invasores exóticos en el medioambiente natural, ni intencional ni involunta-riamente;

• facultades para reglamentar el confinamien-to, la tenencia, los traslados, el transporte yel comercio de los organismos introducidos(véase el párrafo 5.2);

• una obligación de notificación, destinada atodos los propietarios y ocupantes de tierras,para que informen inmediatamente a la auto-ridad competente de la presencia de especiesexóticas catalogadas en sus tierras;

• facultades de los funcionarios competentespara notificar, cooperar y consultar con suscontrapartes de países vecinos acerca deposibles invasiones y programas concertadosde erradicación y control;

• facultad de los funcionarios competentes deutilizar mecanismos de restitución de gastosy/o ingresos de fondos nacionales o regiona-les de medio ambiente para financiar losprogramas de erradicación y control.


Por lo que hace a los mandatos institucionales,Nueva Zelandia cuenta, probablemente, con las defi-niciones más claras de la respectiva responsabilidadinstitucional en materia de bioseguridad a todos losniveles administrativos. Desde 1997, los temas rela-cionados con las especies potencialmente invasorastienen representación en el ámbito ministerial, en lacartera del Ministro de alimentación, fibras, biose-guridad y controles fronterizos. Se han designado

directores técnicos en todos los ministerios impor-tantes. A escala regional, las Juntas Regionales hanestablecido obligaciones de erradicación y control:cada Junta ha elaborado una “lista negra” de malezaspresentes en Nueva Zelandia que todavía no estánpresentes en su propia región, con el objeto de esta-blecer prioridades para el monitoreo.

En cuanto a la obligación de notificación, enMinnesota (Estados Unidos), la persona que permi-te la introducción de una especie exótica debe noti-ficarlo a la autoridad competente en un plazo de 48horas desde que tuvo conocimiento de la introduc-ción, y llevar a cabo intentos razonables para volvera capturar o eliminar los organismos en cuestión.Se considera delito penal la ausencia de notifica-ción de una introducción de este tipo.

En Hawai, la legislación en materia de cuarentenaestipula que en caso de fuga, la persona responsa-ble deberá pagar el coste de la elaboración y la eje-cución del plan de nueva captura, control y erradi-cación. Las nuevas disposiciones del Código Ruralfrancés (artículo L.213.3 de 1995) imponen condi-ciones similares.

En Australia Occidental, los terratenientes debendeclarar la presencia en sus tierras de especies exó-ticas incluidas en una lista adjunta a la reglamenta-ción y llevar a cabo operaciones para erradicarlas.

Con relación a la restitución de gastos, dos importan-tes leyes de Nueva Zelandia estipulan la restituciónde los gastos sufragados por la autoridad competente.En Samoa, en virtud de la Ordenanza sobre malezasnocivas de 1961, el Ministerio de Agricultura puederecuperar el coste de la limpieza de las tierras de unocupante, aun si la maleza no ha sido introducida porel ocupante actual (sec. 4 y 7(2); Peteru, 1999).

Los planes de emergencia son necesarios porquepermiten a las autoridades competentes disponer deuna base para poner en marcha medidas rápidascuando se detecta una invasión. La normativa debe-ría establecer disposiciones para la elaboración dedichos planes, consultando con los organismos com-petentes y las colectividades e individuos afectados.

Estos planes son también importantes en un contextotransfronterizo y regional. Dado que los organismosintroducidos en el territorio de un país pueden pro-pagarse a los países vecinos y convertirse en invaso-res, deberían ponerse en marcha mecanismos parafomentar la consulta y la coordinación entre paísesmucho antes de que se presente una emergencia.

Puede ser preciso prever medidas de respuesta rápi-da para los casos de introducción no autorizada,

introducción autorizada con consecuencias negati-vas imprevistas e introducción involuntaria, encuanto se detecta la invasión. Cuando sea viable yrentable, debería darse prioridad a la erradicaciónde las especies invasoras exóticas durante las pri-meras fases de la invasión.

Para que las medidas profilácticas de emergenciase tomen inmediatamente, las disposiciones jurídi-cas necesarias tienen que existir de antemano y serconocidas por los funcionarios competentes. Elfactor velocidad es particularmente importantecuando se trata de medios acuáticos marinos o deagua dulce, donde los organismos invasores se dis-persan rápidamente, por lo que no funcionarían dis-tintas posibilidades de erradicación viables en elmedio terrestre.

6.2.2 Medidas a corto plazo: planes de emergencia y respuestas rápidas


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Siempre que sea posible, las herramientas jurídi-cas deberán incluir las siguientes facultades: ins-pecciones; confiscación; desinfección de los equi-pos; destrucción del material contaminado;control químico directo o de otro tipo de los orga-nismos invasores; cierre de las zonas contamina-das a la navegación o al tráfico (es decir, delimita-ción de una zona de seguridad o cuarentena);prohibiciones o restricciones de traslado de mate-rial biológico de las zonas contaminadas a las“limpias”; y, en un contexto marítimo, prohibiciónde anclaje, y suministro de boyas o amarraderos.Por supuesto, la combinación de instrumentosapropiada para una situación determinada variaráde un caso a otro.

En algunas situaciones puede ser apropiado combi-nar instrumentos jurídicos con incentivos económi-cos, para incrementar el grado de cumplimiento.En el caso de los puertos recreativos, por ejemplo,puede ser necesario establecer diferentes tarifas deamarre o incluso un amarre gratuito lejos de lasáreas de alto riesgo.


En Nueva Zelandia, el Gobernador General, porrecomendación de un ministro, puede declarar una“emergencia de bioseguridad”. En las zonas en lasque se ha proclamado el estado de emergencia, elministro competente puede tomar cualquier medidanecesaria o aconsejable para impedir la propaga-ción del organismo o erradicarlo, incluyendo larequisición de bienes, edificios, barcos o aerona-ves. La duración de dicha emergencia puede alcan-zar cuatro meses, a menos que antes sea revocada oampliada por el Parlamento (Ley de bioseguridadde 1993, Título 7). Ese tipo de declaración estáregido por unos criterios estrictos:

• el organismo a controlar o erradicar debepoder causar pérdidas económicas y/oambientales significativas si llega a estable-cerse;

• las medidas inmediatas de lucha contra elorganismo deben tomarse en aras del interéspúblico;

Recuadro 32: Caso práctico de facultades utilizadas para apoyar medidas de respuesta rápida

Recientemente, en un puerto deportivo de Darwin, Australia, se encontraron especímenes de Mytilopsis sp.,un organismo considerado invasor en los puertos del sudeste asiático y taxonómicamente similar al famosomejillón estriado. En virtud de la Ley de Pesca del Territorio Septentrional, los funcionarios de la industriapesquera ya estaban facultados para inspeccionar, capturar y, si fuera necesario, destruir bienes de propiedadprivada. Dos días después de haber sido informado del problema, el gobierno del Territorio pudo declarar elpuerto contaminado zona de catástrofe nacional. Una vez catalogado el organismo en las listas, los funciona-rios del servicio nacional de cuarentena disponían de facultades semejantes.

La puesta en cuarentena temprana se consideró esencial para una erradicación efectiva. 420 barcos que enlos cuatro meses anteriores habían salido de las zonas potencialmente contaminadas fueron localizados einspeccionados. Se encontraron ocho yates contaminados fuera del puerto: se sacaron del agua, se inspec-cionaron los fondeaderos que habían visitado y se cerraron otros dos puertos deportivos. Los barcos de pes-ca que habían utilizado estos puertos se inspeccionaron en el mar.

Los mejillones fueron erradicados gracias a la aplicación de este amplio conjunto de medidas. Este casopráctico plantea varias cuestiones importantes:

• la mayoría de los estados australianos carecen de legislación similar y no hubieran podido tomar lasmismas medidas;

• la mayoría de los puertos deportivos no conserva un registro detallado de las embarcaciones de recreoque entran y salen. Las embarcaciones de recreo extranjeras que entran en aguas australianas recibenun permiso de crucero que les permite viajar por todas partes y no se informa oficialmente de los puer-tos en los que hacen escala;

• excepcionalmente, los puertos deportivos de Darwin tienen una doble esclusa a la entrada y los res-ponsables de las esclusas registran el nombre de los barcos que pasan a través de ellas. Si la invasiónhubiera tenido lugar en un puerto sin esclusas, hubiese resultado difícil instaurar una cuarentena efectiva.

(Bax, 2000)


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• no debe disponerse de facultades suficientespara controlar o erradicar el organismo si nose declara el estado de emergencia.

En la mayoría de los casos, las facultades que otor-gan las estrategias de lucha contra las plagas basta-rán (Christensen, 1999; véase más adelante).

En el Territorio Septentrional de Australia, los fun-cionarios encargados del sector pesquero tienenamplios poderes para tomar medidas rápidas, envirtud de la legislación que rige la pesca (véase elRecuadro 32).

A largo plazo, las cuestiones relacionadas con elmanejo y control de las especies exóticas tienenque orientarse de forma estratégica, a través de unproceso de planificación transparente y participati-vo. Esta cuestión es especialmente importante enlos casos en que las especies exóticas establecidasgeneran beneficios económicos o socioculturales,tales como los cultivos y cosechas de frutas, forra-je, hierba o leña; producción de madera; control dela erosión; valor ornamental, etc. (Fowler, 1999).Deben darse oportunidades para expresar opinionescontrapuestas. Cuando se decide poner en marchamedidas de control, la población local debería,siempre que fuera posible, participar en la formula-ción de los planes de manejo y en la toma de lasmedidas correspondientes. Ya es el caso en ciertaszonas de África Oriental, afectadas por el jacintoacuático (Foro Mundial de la Biodiversidad, 1999).

Las estrategias de manejo pueden desarrollarse aescala nacional o regional, para proyectos de granenvergadura (por ejemplo, el programa de Sud-áfrica Working for Water) (véase el Recuadro 35) opara determinados lugares o especies. Los marcosjurídicos deberían prescribir análisis de riesgos yevaluación del impacto ambiental de los métodosde control posibles (véase el Recuadro 33).


En Nueva Zelandia, la “estrategia de manejo deplagas” (EMP) constituye el principal mecanismopara la erradicación o el control de las especiesinvasoras una vez que éstas se han establecido ointroducido. La EMP puede desarrollarse a escalanacional o regional y ser utilizada para asignar res-ponsabilidades fiscales, administrativas y operati-vas para la mitigación.

En el caso de una EMP nacional, el ministro hacepúblico un documento descriptivo del proyecto.Cualquier persona o grupo cuyos intereses puedanresultar afectados por el proyecto pueden presentarsus alegaciones por escrito. Si el ministro consideraque existe una oposición significativa, crea una comi-sión de investigación para revisar el proyecto.Cuando el proyecto cobra una forma satisfactoria, elministro recomienda al Gobernador General que pro-mulgue un reglamento por el que se aprueba la EMP(secciones 56-70, Ley de Bioseguridad de 1993).

Una EMP regional puede ser preparada por cual-quier persona u organización que haya obtenido laaprobación de la Junta regional de la región oregiones afectadas. La Junta hace público el pro-yecto, insta a presentar alegaciones por escrito y,finalmente, debe celebrar una audiencia pública(conducida por la Junta misma o por un comisiona-do de audiencias designado para la ocasión). LaJunta Regional debe hacer pública su decisión, asícomo la EMP definitiva. Todos aquellos que hayanpresentado alegaciones deben ser advertidos de ladecisión de la Junta y pueden presentar un escritoparticular ante el Tribunal de Medio Ambiente.Una EMP regional debe ser revisada en un plazo decinco años. Durante ese tiempo pueden realizarsemodificaciones, a condición de que el cambio noafecte de manera significativa los derechos y obli-gaciones de ninguna persona (secciones 71-83, Leyde Bioseguridad de 1993).

La EMP ofrece ventajas importantes en compara-ción con el ejercicio directo de las facultadesgubernamentales cuando se declara una emergen-cia de bioseguridad (Christensen, 1999). El orga-nismo de manejo y los responsables de las medidasde control y erradicación no tienen que ser obliga-toriamente organismos ni empleados gubernamen-tales. Pueden asignarse deberes y obligaciones adiversos grupos específicos de individuos. Las con-diciones de indemnización por daños y perjuiciospueden variar, en el caso de perjuicios sufridos porbienes de propiedad privada como consecuenciadel ejercicio de facultades estatutarias para comba-tir el organismo dañino. También pueden obtenersecontribuciones económicas mediante la recauda-ción de un impuesto.

6.2.3 Planificación estratégica para el confinamiento y control a largo plazo


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En Australia, la Ley (de la Commonwealth) de pro-tección del medio ambiente y conservación de labiodiversidad, de 1999, establece medidas de plani-ficación detalladas para reducir, eliminar o prevenirlos efectos de las especies exóticas incluidas en lascorrespondientes listas sobre la biodiversidad en elterritorio australiano (sección 301A). Todos losplanes deben tener en cuenta el principio precauto-rio (sección 391) y son vinculantes para el gobier-no de la Commonwealth y sus organismos. Hay unadisposición particularmente interesante: cuando unplan de recuperación (de especies y comunidadesecológicas declaradas amenazadas) o un plan delucha contra la amenaza (procesos amenazantes deimportancia) estipule la erradicación de una espe-

cie exótica que está amenazada en un país en elque se encuentra su hábitat natural (cursiva añadi-da), el gobierno de la Commonwealth debe propo-ner a ese país material o poblaciones de dicha espe-cie antes de llevar a cabo la erradicación (sección272). Lo mismo ocurre cuando las disposiciones enmateria de erradicación de especies exóticas seincluyen en planes de conservación de fauna silves-tre para especies migratorias protegidas, especiesmarinas protegidas, especies de cetáceos que vivenen el refugio australiano de ballenas, y especies que“dependen de la conservación” (secciones 285-8).

Recuadro 33: Lucha contra las especies exóticas invasoras: herramientas

Los métodos de lucha deben ser diseñados y seleccionados según las circunstancias y según el resultado deuna evaluación de los costes económicos, sociales y ambientales a largo plazo. Estos métodos deben fundar-se en una base de conocimientos científicos lo más amplia posible.

• Métodos mecánicos: eliminación de las especies manualmente o con máquinas apropiadas, comocosechadoras (por ejemplo, para el jacinto de agua), armas de fuego (por ejemplo, en el caso de gran-des mamíferos) o trampas (para algunos vertebrados o insectos).

• Métodos químicos: se emplean herbicidas e insecticidas, velando por que sólo afecten a las especiesque se combaten, y evitando que se cree una resistencia con el paso del tiempo.

• Métodos de lucha biológica: uso intencional de poblaciones de enemigos naturales de la especie exó-tica invasora que se combate, u otros métodos que incluyen, por ejemplo, la liberación masiva demachos estériles de las especies indeseables, la creación en las especies huéspedes de una resistenciacontra la especie exótica que las ataca, liberación de enemigos naturales para luchar contra la especieexótica invasora. La lucha biológica puede lograr la eliminación a largo plazo de una especie exóticainvasora sin costes recurrentes. Debe aplicarse ajustándose a la normativa nacional existente, a las nor-mas internacionales (véase 2.3.4) y a los análisis de riesgo previos.

• Manejo del hábitat: supone la prescripción de medidas tales como la quema, la roza, etc.

• Manejo integrado de plagas: combina los métodos descritos más arriba, basándose en la investiga-ción ecológica, el monitoreo periódico y una cuidadosa coordinación.

(Wittenberg, 2000; y Howard, 2000)

La legislación puede establecer un control de avesy mamíferos invasores exóticos volviendo a clasifi-carlos oficialmente como especies “no protegidas”,“dañinas” o “plaga” y autorizar su destrucción,caza o captura temporal o permanente.

En varios países de Europa existe normativa en estesentido para el coipo, el visón americano, el perro-mapache, el mapache y el gato silvestre. Estasmedidas pueden ser voluntarias u obligatorias.

En 1999, el Comité Permanente de la Convenciónde Berna adoptó una serie de recomendacionesespecíficas sobre la erradicación de ciertas espe-cies. A pesar de que éstas se aplican sobre todo alas Partes en la Convención, tienen una relevanciamás amplia (véase Recuadro 34).

Lo ideal sería que los programas de control combi-nasen medidas obligatorias y voluntarias para invo-lucrar en grado máximo a los grupos responsables

6.2.4 Medidas reguladoras e incentivadoras de control de la fauna exótica


92

de las invasiones o afectados por sus consecuencias.Las comunidades indígenas y locales y los usuariosde las tierras suelen ser los más indicados para vigi-lar el impacto de las especies exóticas sobre losecosistemas locales, identificar el momento en quedichas especies se convierten en invasoras y partici-par activamente en las medidas de mitigación.

Es preciso contar con bases legislativas para esta-blecer los principios y condiciones que rigen la rea-lización y distribución de los eventuales beneficioseconómicos de la lucha contra las invasiones.

En el caso de los animales exóticos suelen conce-derse primas o gratificaciones por la captura o des-trucción de las especies invasoras que se quierencombatir. Estos sistemas pueden ayudar a fomentarla participación de las poblaciones locales en losprogramas de control y erradicación. No obstante,la fijación del precio es un asunto delicado (Corn,1999). Las gratificaciones deben ser lo suficiente-mente elevadas como para atraer a un número departicipantes suficiente y reducir la población de laespecie perseguida. Por otro lado, si se fijan primasdemasiado altas, puede resultar contraproducente,ya que se disminuye el ritmo de lucha para mante-ner abierta la corriente de gratificacione.

En los años 1980, en Samoa se introdujo un siste-ma de gratificaciones para luchar contra los cara-coles africanos (unos cuantos centavos por caracolmuerto). Se interrumpió el sistema cuando se des-cubrió que se criaban caracoles con este propósito.Ahora, en su lugar, los coches importados de terri-torios norteamericanos se pulverizan con vaporcomo medida preventiva para limitar el riesgo denuevas introducciones.

Así pues, un sistema de primas eficaz tiene quetener unos parámetros jurídicos claros e ir acompa-ñado por algún tipo de compromisos cuantitativosy criterios de cumplimiento de las disposiciones.


En Hungría, la Dirección de Conservación de laNaturaleza puede emitir una orden de liquidaciónde las especies exóticas o no naturalizadas. Lostitulares de permisos de caza pueden ser requeridospara reducir o exterminar las poblaciones de estasespecies (secciones 12-13, Ley de conservación dela naturaleza de 1996).

En Argentina, la caza de especies exóticas invaso-ras también está permitida con fines de control(Decreto 666/97). En áreas protegidas, laAdministración de Parques Nacionales puede auto-rizar la caza, la pesca o la erradicación de especiesexóticas cuando haya una justificación por motivosbiológicos, técnicos o científicos. No obstante, lacaza comercial de estas especies está sometida auna evaluación de impacto ambiental (Resoluciónnúmero 16/94).

En Mauricio, en áreas de manejo para la conserva-ción, distintos voluntarios eliminan especímenesdel ciervo exótico de Java, bajo la supervisión delpersonal de parques nacionales, y la carne se vendea un contratista habilitado. Los monos exóticos,que afectan a la biodiversidad forestal nativa yesparcen las semillas de algunas plantas invasorasexóticas, son controlados, de forma cooperativa,por dos empresas que exportan monos para lainvestigación médica. Los monos son capturados apetición de los encargados de manejo si se encuen-

Recuadro 34: Recomendaciones para la erradicación de vertebrados terrestres exóticos

• los métodos de erradicación deberán ser en toda la medida de lo posible selectivos, éticos y exentos decrueldad, y consonantes con el objetivo de eliminar de forma permanente las especies invasoras;

• los animales silvestres de especies domésticas y las especies exóticas comerciales (Rattus spp., Musspp., etc.) pueden ser algunas de las especies exóticas más agresivas y dañinas para el medio ambientenatural, en particular en las islas;

• por lo tanto, en determinadas circunstancias, su eliminación deberá ser una opción de manejo; • cuando la erradicación de las poblaciones se considere viable, deberá vigilarse el efecto de tal erradi-

cación sobre la fauna y flora nativa;• los países deberán buscar la participación y cooperación de todas las partes interesadas, incluyendo

organizaciones y empresas que provocaron la introducción intencional; las autoridades locales y regio-nales y los círculos científicos;

• las campañas de erradicación deberán ir acompañadas por medidas de educación y conciencia públicapara informar al público en general acerca de la amenaza que representa la introducción de especiesexóticas para la flora y fauna silvestre nativa y sus hábitats naturales.

(Comité Permanente de la Convención de Berna, 19a. reunión, diciembre de 1999)


93

tran en áreas protegidas, y a petición de los agricul-tores en las tierras agrícolas (Mungroo, 1999).

Los incentivos relacionados con la utilización deespecies invasoras con fines económicos planteancuestiones complejas que requieren más estudios.

En 1999, por ejemplo, el Departamento de Caza yPesca de California seguía debatiendo si la autori-zación de explotación comercial del cangrejo exóti-co Eriocheir sinensis iba a contribuir a su control o,por el contrario, fomentaría nuevas introducciones(Corn, 1999).

Desde un punto de vista jurídico, es más complejoestablecer condiciones para la erradicación y elcontrol de la flora exótica, en particular cuando latierra es propiedad privada o se cultiva con especiesexóticas como parte de prácticas comerciales esta-blecidas.

Mientras que los animales silvestres suelen ser jurí-dicamente res communis o res nullius, muchos siste-mas jurídicos consideran que las plantas, arraigadasen la tierra, pertenecen únicamente al propietario,quien en términos generales hace lo que quiere conellas, a menos que estén sometidas a normas jurídi-cas para su protección, manejo o destrucción.

Un número creciente de países ha adoptado dispo-siciones específicas, generalmente a través de lalegislación agrícola o forestal, para que los propie-tarios u ocupantes limpien sus tierras de “malezasnocivas” o “plantas invasoras” y para evitar que sepropaguen a las tierras colindantes. Estas leyestambién pueden prever la promulgación de decretosy ordenanzas para zonas específicas, relativos a laerradicación y control (véanse ejemplos infra).

Al elaborar estrategias de manejo para las plantasinvasoras, se debería prestar más atención a losincentivos. Como ya se señaló en el punto 1.2, lasprácticas insustentables de ordenación territorial ydesmonte de la vegetación contribuyen a crear inva-siones. Lógicamente, habría que fomentar activa-mente prácticas sostenibles de manejo y recuperaciónde la vegetación nativa – mediante pagos directos,incentivos fiscales o instrumentos de tipo comercial– para restablecer la capacidad de adaptación de losecosistemas y consolidar la acción de erradicación ycontrol (Bean, 1996). Deberían aprovecharse a esterespecto la experiencia y los intereses de las comuni-dades indígenas y poblaciones locales, además de lospropietarios y ocupantes de las tierras, y de cualquierotra parte interesada (GBF, 1999).

Los programas de incentivos aplicados en otrosámbitos del manejo ambiental (conservación delhábitat, manejo de la vegetación nativa y medidasagroambientales) podrían adaptarse potencialmentecon este fin. Los mecanismos posibles podríanincluir:

• acuerdos contractuales de manejo para erra-dicar determinadas especies y mantener la

tierra limpia durante un tiempo determinado(pago en función de los resultados o “pro-ductos”);

• reducción o exención de las contribucionesterritoriales a cambio de compromisos simi-lares;

• mecanismos de conformidad cruzada, segúnlos cuales los subsidios de apoyo agrícola uotros pagos dependerían del cumplimientode determinados objetivos de control omanejo de las tierras acordados de antema-no.

En cada caso, el incumplimiento de las condicionesdel programa de incentivación significaría que lascantidades recibidas deben ser reembolsadas o quese retiran las exoneraciones fiscales.

Las medidas reguladoras e incentivadoras puedencombinarse para reducir la utilización de plantasexóticas en la reforestación, rehabilitación y arreglopaisajístico, prestando especial atención a los pro-yectos de desarrollo turístico. La determinación deincentivos con metas precisas puede ayudar a incre-mentar la oferta y la utilización de especies de plan-tas nativas para estos fines. Podrían establecersemedidas de este tipo para promover el cultivo deespecies nativas en los viveros, probablemente connuevos tipos de programas de certificación de plan-tas. En algunos casos, sin embargo, no sería factibleimponer restricciones reglamentarias mientras no sedisponga de plántulas autóctonas (Baldacchino,1996).

Otra forma de costear los programas de controlpuede ser una contribución voluntaria a los gastospor parte de los terratenientes, gobiernos locales yEstados. Este tipo de mecanismo ha sido utilizadoen algunas zonas de Estados Unidos para lucharcontra la Euphorbia esula, una planta invasora queocupa todo el espacio en las praderas y tierras depastoreo, impide el apacentamiento, provoca unarápida disminución en el valor de las tierras y,como consecuencia, puede hacer perder empleosagrícolas (Corn, 1999).


En Polonia, en virtud de la Ley Forestal de 1991,todos los propietarios de bosques tienen la respon-sabilidad de erradicar las especies dañinas si llega-

6.2.5 Medidas reguladoras e incentivadoras de control de la flora exótica


94

ran a ser invasoras, y de detectar y prevenir talesinvasiones. Las autoridades administrativas regiona-les (Starostwo) deben encargarse de hacer cumpliresta obligación. Sus decisiones están sometidas, siresulta necesario, a revisión por los tribunales admi-nistrativos superiores (Krzywkowska, 1999).

En Sudáfrica, con arreglo a la Ley de Conservaciónde los Recursos Agrícolas de 1983, el Ministro tie-ne amplios poderes para promulgar reglamentosque declaren que una planta (o su semilla, y cual-quier parte vegetativa que se reproduzca sexual-mente) es una maleza o planta invasora (sección2(3)). La declaración puede tener vigencia en todala República o en una parte de ella. Los técnicosdesignados por las autoridades locales podránentrar en cualquier propiedad y determinar si hayplagas o plantas invasoras (sección 18). El Ministropuede dictar medidas de control obligatorias paralas autoridades locales y para los propietarios ousuarios de tales recursos, incluidos quienes reco-gen leña u otros materiales biológicos procedentesde la propiedad. Es un delito penal vender o espar-cir malas hierbas declaradas como tales, aun para laproducción agrícola o ganadera (sección 5).

Los reglamentos promulgados de conformidad conesta Ley en el año 2000 clasifican a las plantas exó-ticas invasoras en tres categorías con requisitos demanejo adaptados a cada caso: malezas o plagas(consideradas como la peor amenaza); plantas inva-soras con valor comercial; y plantas invasoras convalor ornamental. Las zonas ribereñas deben estarexentas de plantas invasoras.

Hay subsidios disponibles, con arreglo a la Ley,para la lucha contra las plagas y plantas invasoras,así como para herbicidas y servicios de asesoría.Los propietarios y usuarios de las tierras debencumplir con las condiciones del programa parapoder solicitar subsidios y deben devolver las canti-dades otorgadas en caso de incumplimiento dedichas condiciones.

En la provincia de Mpumalanga (Sudáfrica), el pro-pietario u ocupante de la tierra en la que se hayanencontrado malas hierbas y plantas invasoras quesupongan una amenaza para la biodiversidad natu-

ral, debe tomar medidas para erradicar o destruirtales plantas. El incumplimiento de tales requisitosconstituye un delito penal (Ley de Conservación dela Naturaleza de 1998).

La industria forestal de Sudáfrica ha desarrolladoun código de conducta ambiental que procura con-trolar la propagación de plantas exóticas. Este códi-go recomienda que no se lleven a cabo plantacionescomerciales a menos de 20-30 metros de humedaleso zonas ribereñas, y las compañías profesionales deforestación deben mantener estas zonas de amorti-guación exentas de plantas exóticas.

En Hawai se han establecido procedimientos minu-ciosos para el control y erradicación de brotes deplantas nocivas. Si las autoridades competentes deci-den que es practicable y factible, se deben adoptarmétodos que causen el menor daño posible a los cul-tivos y a los bienes. Dichas autoridades deben enviarnotificación tanto al dueño como al ocupante de lapropiedad contaminada, proporcionando toda lainformación pertinente sobre la invasión, los proce-dimientos propuestos y los métodos de control yerradicación. Se podrá concertar un acuerdo de coo-peración con el propietario u ocupante sobre el con-trol o erradicación. Alternativamente, las autorida-des pueden encargarse de la erradicación y control,siempre que, como resultado, el propietario, el ocu-pante o el arrendatario no se beneficien material ofinancieramente. Las autoridades deberán encargar-se de la lucha contra la especie invasora cuando lainvasión se haya producido en terrenos públicos queno hayan sido arrendados ni estén controlados porentidades privadas (Estatutos Revisados, secciones152-6; véase también 4.7 supra).

El concepto de “áreas de manejo de plagas o male-zas” apareció por primera vez en el Área del GranYellowstone en Wyoming (Estados Unidos). Se creaun comité local, estatal o regional para luchar contralas malezas que afectan las tierras públicas o priva-das o van más allá de los límites territoriales. Talesdesignaciones de áreas facilitan la puesta en marchade mecanismos de cooperación entre diferentesorganismos en torno a un problema común, asícomo el intercambio de conocimientos y aptitudes yla repartición de los costes (Westbrook, 1999).

Recuadro 35: El programa “Trabajando por el agua” en Sudáfrica

Trabajando por el agua (Working for water) es el mayor programa de manejo de un ecosistema llevado acabo en África y combina el control a gran escala con la erradicación de árboles invasores exóticos en las cuencas superiores de los ríos. El programa comenzó en 1995 con una subvención de 25 millones de randsdel gobierno de Sudáfrica. Los objetivos del programa eran controlar y erradicar las especies invasoras exó-ticas en Sudáfrica en un plazo de veinte años.



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Recuadro 35: El programa “Trabajando por el agua” en Sudáfrica


Los objetivos fundamentales son:

• potenciar la seguridad hídrica mediante un mayor control de las plantas exóticas invasoras;• restablecer la capacidad y seguridad de la agricultura;• mejorar la integridad ecológica de los sistemas naturales;• generar máximos beneficios sociales dentro de un programa de obras públicas con base en la comuni-

dad ;• desarrollar beneficios económicos al erradicar esas especies;• crear asociaciones y cooperación por sectores.

Previamente al desarrollo del Programa se hizo un análisis de costes y beneficios. Se descubrió que la elimi-nación de árboles exóticos, que son grandes consumidores de agua, potenciaría uno de los servicios del eco-sistema (el suministro de agua) y sería más eficiente económicamente que la construcción de presas o eldesarrollo de otros programas para el suministro de agua. El análisis también descubrió un nexo entre elsuministro de servicios por el ecosistema y el desarrollo socioeconómico. Al principio se crearon 7.000puestos de trabajo gracias a los proyectos de desmonte, que exigían mucha mano de obra, superándose los35.000 en marzo de 1998. Este potencial de creación de fuentes de trabajo ha sido un catalizador para obte-ner financiación del sector privado y ayuda exterior.

La Ley del Agua de 1999 ha reforzado considerablemente los vínculos entre el manejo de las cuencas hidro-gráficas y la lucha contra la flora invasora. Los organismos encargados del manejo a nivel de cuenca tienenahora la responsabilidad de controlar las plantas invasoras, visto el impacto que éstas tienen sobre los recur-sos hídricos, y, por ende, sobre la capacidad de las cuencas para suministrar agua. La Ley establece un siste-ma de pago aplicable a todos los usos del agua, cualquiera que sea el punto del ciclo hidrológico en el que sesitúen. Ciertas actividades, incluidas las plantaciones forestales, que dependen principalmente de las espe-cies exóticas, son clasificadas como “actividades que reducen el caudal de agua”. Las personas o entidadesresponsables de tales actividades deberán pagar por el consumo de agua que ello involucra.

(Plan de Actividades del Programa “Trabajando por el agua” (1999-2003); Wilgen, 1999).

Varios países tienen bases jurídicas para desarrollardisposiciones sobre la erradicación y control dedeterminadas áreas:

• Hawai ha designado una serie de ÁreasEcológicas Especiales representativas en lasque la fauna y flora exótica es eliminada sis-temáticamente.

• En Cape Floral Kingdom, Sudáfrica, se pro-mulgó un decreto específico el 9 de agostode 1985, disponiendo la erradicación deAcacia, Hakea y otras especies invasorasexóticas que amenazan la supervivencia delas especies de flora nativa.

• En la Isla Mauricio se han establecido ochoÁreas de Manejo para la Conservación, conmiras a proteger los recursos genéticos de laflora en comunidades representativas de vege-tación. Las especies de plantas exóticas sonsistemáticamente eliminadas, ya sea directa-mente por los Servicios de Parques Naciona-

les y de Conservación, o bien a través de con-tratos con organizaciones no gubernamentalesy voluntarios (Mungroo, 1999).

• Un programa para la reducción de las espe-cies invasoras en las Islas Galápagos,Ecuador, está siendo gestionado por el WWFcon financiación de la Fundación de lasNaciones Unidas.

• En Sudáfrica el programa Trabajando por elagua proporciona un ejemplo ambicioso deun programa de lucha contra las plantas inva-soras exóticas basado en incentivos (véase elRecuadro 35).


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El manejo de especies invasoras exóticas es una delas muchas políticas interrelacionadas y necesariaspara conservar la biodiversidad nativa. El controlde las especies exóticas que amenazan a las espe-cies, hábitats y ecosistemas nativos es un requisitofundamental para mantener o restaurar estos últi-mos, restableciendo un estado de conservaciónfavorable a más largo plazo.

La normativa encaminada a tratar los problemas queplantean las especies invasoras exóticas tiende a ser,sobre todo, negativa. Se elaboran herramientas jurí-dicas para excluir especies que puedan dañar la bio-diversidad nativa y para mitigar los impactos de lasespecies establecidas o introducidas recientemente.En la medida de lo posible, los marcos jurídicosdeberían ampliarse para incluir medidas positivas,que ayuden a conservar y potenciar la biodiversidadnativa. Las herramientas para esta finalidad incluirí-an:

• medidas para la reintroducción o restableci-miento de poblaciones de especies nativas

previamente presentes en todo o parte delterritorio nacional;

• medidas para restaurar hábitats y ecosiste-mas nativos que han resultado dañados porinvasiones de especies exóticas.

Las medidas de recuperación pueden también res-ponder a otros procesos destructores, como ladesertificación, la erosión y la sedimentación. Enalgunos casos una simple reintroducción puedeaportar múltiples beneficios. Un ejemplo es lareintroducción propuesta de la tortuga gigante deMauricio, donde se había extinguido desde hacevarios siglos. Aunque la flora originaria de la islashabía evolucionado para ser resistente a la tortuga,diversas malezas exóticas han invadido algunasáreas (por ejemplo, Leucaena leucocephala). Estasmalas hierbas son aparentemente apetitosas paralas tortugas, con lo cual éstas actuarían como agen-tes de lucha biológica contra las plantas invasoras(Fowler, 1999).

Generalmente se entiende por “reintroducción” elintento de asentar una especie en una zona que his-tóricamente formaba parte de su área de repartición,pero de la cual fue extirpada o en la que se extin-guió (UICN, 1995). Algunos comentaristas prefie-ren utilizar el término “restablecimiento” para aque-llas especies otrora presentes en dicho territorio.

La reintroducción de una especie desde otras partesde su área de repartición puede en determinadascircunstancias ser una acción recomendable quesalvará a especies amenazadas y potenciará ladiversidad biológica nativa. Sin embargo, tiene querealizarse bajo condiciones rigurosas, ya que tieneefectos directos e indirectos sobre la fauna y florapresentes en el área de reintroducción. Se debe par-ticularmente velar por que los candidatos a la rein-troducción pertenezcan a la subespecie desapareci-da, si procede, y para limitar el riesgo de que lassubespecies reintroducidas se crucen con subespe-cies domesticadas o cultivadas.

A escala nacional, los términos “reintroducción” y“restablecimiento” han sido definidos en raras oca-siones. Muchas leyes actuales someten el restable-cimiento a las mismas reglas que las introduccioneso lo ignoran completamente. En este caso las rein-troducciones sólo pueden reglamentarse si la espe-cie está protegida y si su importación, tenencia ytransporte están también controlados. Este sería elcaso, por ejemplo, de las especies incluidas en elApéndice I de la CITES.

Los sistemas jurídicos deberían establecer procedi-mientos y condiciones para la evaluación y controlde los programas de reintroducción y restableci-miento. El párrafo siguiente propone una lista dedisposiciones adecuadas, según recomendaciones ydirectrices internacionales (véase de Klemm, 1996):

• se debe exigir un permiso de las autoridadesencargadas de la conservación de la naturale-za para cualquier operación de reintroducciónde una especie en cualquier parte del territorionacional de la que haya desaparecido;

• cada estado o unidad subnacional debe con-sultar con los países o unidades limítrofesen los casos en que los ejemplares reintrodu-cidos puedan cruzar una frontera y, si fueraposible, coordinar tales reintroduccionesentre los países o unidades concernidas (seincluyen recomendaciones a tales efectos enla Recomendación (R(85)15) del Comité deMinistros del Consejo de Europa);

• no se debería conceder un permiso a menosque las causas originales de extinción hayandesaparecido; que se satisfagan las condicio-nes que la especie necesita en materia de hábi-tat; y que los ejemplares reintroducidos perte-nezcan a la raza o tipo disponibles que más seasemejen a la población original, y preferente-mente de la misma raza previamente presenteen el área (criterios de la UICN, 1987);

6.3 Medidas jurídicas de apoyo a la recuperación de la biodiversidad nativa

6.3.1 Reintroducción o restablecimiento de las especies nativas


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• sólo se deben conceder permisos para ejem-plares que no alberguen enfermedades oagentes patógenos;

• la reintroducción no debe provocar un dañosustantivo a la explotación agrícola o fores-tal;

• el procedimiento para la concesión del per-miso debería incluir un estudio de los posi-bles impactos ambientales y socioeconómi-cos; la consulta con un órgano científicodesignado a estos efectos; y audiencias públi-cas o consultas con las partes potencialmenteafectadas, autoridades locales y propietariosde las tierras;

• se sancionará cualquier reintroducción eje-cutada sin permiso o que infrinja las condi-ciones del mismo;

• los responsables de reintroducciones ilícitasdeberían responder por los perjuicios causa-dos y responsabilizarse por los costes gene-rados por las eventuales medidas de erradi-cación que resulten necesarias;

• las especies reintroducidas deben estar pro-tegidas por la legislación, aunque se admiti-rán excepciones si se ha causado un dañoconsiderable. La captura o matanza de ejem-plares reintroducidos sólo puede ser llevadaa cabo por las autoridades responsables de laconservación de la naturaleza o bajo susupervisión;

• se deberían pagar compensaciones por losperjuicios causados por las reintroduccionesautorizadas.


En Nueva Zelandia el procedimiento legal parareintroducir especies nativas es el mismo que seaplica para los “organismos nuevos”, si tal especie

no estaba presente en Nueva Zelandia el 29 de juliode 1998 (fecha que se establece en la Ley sobreSustancias Peligrosas y Nuevos Organismos de1996). Este parece ser un enfoque viable en un paísinsular, ya que no existen indicios de especies nati-vas que existan en el extranjero y no estén tambiénpresentes en Nueva Zelandia.

Hungría establece requisitos específicos para lospermisos de reintroducción de especies de faunasilvestre y de introducción de plantas y especies defauna protegidas. También se requiere un permisopara restaurar la población de cualquier especie defauna protegida por la legislación nacional o por elderecho internacional, con especímenes proceden-tes de poblaciones extranjeras (Ley de Conserva-ción de la Naturaleza de 1996).

En la Ley federal para la Conservación de laNaturaleza de 1987 de Alemania, las condicionespara la reintroducción se incluyen en el capítulo 5,Protección y control de las especies de fauna y flo-ra silvestre. La protección de especies incluye laprotección y manejo de las especies silvestres en sudiversidad natural y desarrollada a lo largo de lahistoria. Concretamente abarca “la instalación deanimales y plantas de especies silvestres desplaza-das en biotopos adecuados dentro de sus áreasnaturales de distribución” (sección 20).

La Ley establece que se requiere un permiso para laliberación o instalación de todas las especies nati-vas desplazadas o extinguidas. Sin embargo, estopresenta dificultades potenciales debido a la defini-ción legislativa de “nativo” (véase el párrafo 4.2supra). La definición alemana abarca no sólo lasespecies nativas que estaban presentes anterior-mente, sino también las especies exóticas que seestablecieron en el pasado. Por ende, el requisitodel permiso de reintroducción parece aplicarse aambas categorías de especies (Gündling, 1999).Desde el punto de vista biológico, sin embargo,sólo el primer grupo de especies es “nativo” en elsentido estricto del término y por tanto puede serobjeto de una reintroducción.

En derecho nacional e internacional, se hace cadavez más hincapié en las medidas de rehabilitaciónde áreas dañadas y la restauración de las funcionesde los ecosistemas. El control de las especies exóti-cas invasoras es visto como un componente que seincluye dentro de las medidas de recuperación deespecies o hábitats.

Desde una perspectiva más amplia, la contrapartidade las restricciones vinculadas a las invasionesdeberían ser medidas positivas para la utilizaciónde especies nativas dentro del manejo y restaura-

ción de los ecosistemas. En el párrafo siguiente semencionan algunos ejemplos de aplicación de esteenfoque en base a la legislación nacional y políticasregionales.


A los países europeos se les recomienda fomentar eluso de especies de flora nativa de conocida proceden-cia local para la creación y restauración de hábitats(Primera Conferencia Europea para la Conservaciónde la Flora Silvestre; Planta Europaea, septiembre de

6.3.2 Restauración de hábitats y ecosistemas deteriorados

1995). En la misma Conferencia se señaló el riesgode que se utilicen especies de plantas exóticas en ope-raciones de reforestación pertenecientes a programasde restauración de hábitats financiados con arreglo alas resoluciones agro-ambientales de la ComunidadEuropea. Concretamente se recomendaba exigir eluso de especies de flora nativa, de procedencia localconocida, en los programas parcialmente financiadospor la Política Agrícola Común de la ComunidadEuropea.

Algunos países europeos tienen requisitos legalespara estos efectos. En Suiza se han adoptado nor-mas para la producción y utilización de semillas yplantas que se adecúan a condiciones locales para eldesarrollo de “áreas compensatorias ambientales” ypara la replantación en los terraplenes de carreterasy vías de ferrocarril, así como en áreas niveladas(Comisión para la Conservación de PlantasSilvestres, 1994). El sistema implica la determina-ción del origen local de las diferentes categorías deplantas nativas, definidas en base a un marco dereferencia de diez regiones naturales. En la regiónalpina, por ejemplo, las semillas utilizadas para larepoblación deben proceder de un radio de 20 kiló-metros a la redonda (Lambinon, 1997).

En Hungría, la Ley de Conservación de laNaturaleza de 1996 señala que la repoblaciónforestal debe llevarse a cabo con especies de árbo-les nativos, utilizando técnicas ecológicas, siempreque las condiciones del hábitat lo permitan.Requisitos más estrictos aparecen en el caso de losbosques en “áreas naturales protegidas”, donde lareforestación debe llevarse a cabo con especiesautóctonas naturalmente presentes en el lugar encuestión (artículos 16 y 33).

En la Región Valona de Bélgica se ha revisado lalista de especies de flora recomendadas para laaplicación de medidas agro-ambientales y se sub-venciona el cultivo de ecotipos locales de variasdocenas de especies (Lambinon, 1997).

En Estados Unidos el Decreto 13112 de 1999impulsa de forma general a los organismos federa-les a “facilitar la restauración de especies nativas ycondiciones de hábitat en los ecosistemas que hansido invadidos”. Ciertos sectores ya han estableci-do los objetivos y los criterios que dan preferenciaa las especies nativas.

Cabe destacar por ejemplo las resoluciones adopta-das por el Office of Surface Mining, Reclamationand Enforcement, encargado de minería y recupera-ción de tierras para su aprovechamiento. Éstas dis-ponen que las especies introducidas sólo pueden serutilizadas para reforestar zonas tras el cierre de la

explotación minera, si los estudios de campodemuestran que son de utilidad igual o superior parael uso del suelo después de los trabajos de minería, osi son necesarias para establecer una cobertura vege-tal superficial, rápida y temporal. La sustitución deespecies nativas por otras exóticas debe ser aprobadapor el Organismo. Las especies introducidas debencumplir con la legislación estatal y federal aplicablesobre semillas y especies introducidas y no debenincluir especies tóxicas o potencialmente tóxicas (30CFR 715.20(b), 717.20(b), 816.111(b)(5) y 817.111(b)(5), citadas en Corn, 1999).

En otro ejemplo, la Oficina Federal de gestión delos suelos prohibe utilizar especies de plantas inva-soras en tierras públicas de pastoreo, a menos quelas especies nativas no estén disponibles en canti-dades suficientes o no puedan mantener o alcanzarlas adecuadas condiciones de funcionamiento ysalud biológica.

En Nueva Zelandia, la Declaración de PolíticaCostera de 1994, publicada con arreglo a la Ley deManejo de Recursos de 1991, especifica que lasdeclaraciones y planes de política de costas debenindicar qué cuando se realicen plantaciones dereforestación, se debe dar preferencia a las especiesnativas, y especial preferencia al uso de materialgenético local (Política 3.2.10). El Libro Blanco deBiodiversidad de Sudáfrica también contempla nor-mas para el uso de especies locales y nativas enprogramas de rehabilitación y restablecimiento dela cobertura vegetal.

Existen en diversos países disposiciones jurídicasque permiten ocuparse de las especies invasorasdentro de planes para la recuperación de especies.A nivel federal, Australia tiene una base jurídicapara la erradicación de especies invasoras exóticasdentro de los planes de recuperación de especies ocomunidades ecológicas amenazadas (Ley deProtección del Medio ambiente y Conservación dela Biodiversidad de 1999; véase 4.8.2.3 supra).

En Estados Unidos la Ley Federal de Protección deEspecies Amenazadas de 1973 estipula que debenelaborarse planes de recuperación de especies con-sideradas en peligro de extinción. Cuando hayaespecies exóticas invasoras que amenacen a lasespecies en peligro de extinción debido a la depre-dación, competición o expulsión hacia otras zonas,los planes de recuperación incluirán medidas deerradicación y control (OTA, Congreso de los EEUU 1993). Los tribunales federales ordenaron alDepartamento de Recursos Naturales y de la Tierrade Hawai que eliminará las cabras y ovejas exóticasque amenazaban al ave palila (Psittirostra bailleui),ya en peligro de extinción (Miller, 1999).


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99

Dentro de los marcos jurídicos, es importante pro-mover una cultura de responsabilidad y rendición decuentas a todos los niveles civiles y administrativos.La educación y la conciencia pública son necesariaspara reducir los riesgos que entraña la manipulaciónprivada de especies exóticas y para modificar loshábitos y preferencias de los consumidores de forma

duradera. Con el tiempo, las estrategias para elevarlos niveles de conciencia de los ciudadanos, comer-ciantes y organismos de la administración públicacontribuirán a reducir el número de introducciones ya controlar de forma efectiva las invasiones. Latransparencia en la toma de decisiones administrati-vas es una parte importante de este proceso.

7.0 Medidas para promover el cumplimiento de la normativa y la responsabilidad

Es importante recalcar que muchos problemasrelacionados con las invasiones se originan a par-tir de acciones que ya están prohibidas o restringi-das (por ejemplo, la introducción no autorizada deanimales o plantas exóticas, el comercio ilícito deespecies silvestres, el incumplimiento de los re-glamentos de cuarentena). Otros se derivan deimprudencia o negligencia caracterizadas y debenser sancionados al nivel adecuado, penal o admi-nistrativo. Pueden darse introducciones accidenta-les a raíz del incumplimiento de reglamentos ope-rativos (por ejemplo, los controles de vertido deagua de lastre), que deberían también constituirun delito.

Según el marco institucional de un país, uno ovarios organismos estarán encargados de supervisarlas actividades y hacer cumplir la ley. Las funcio-nes y obligaciones deben estar claramente defini-das y deslindadas entre los inspectores de medioambiente, aduanas y otros. Un conjunto mínimo defacultades relacionadas con la investigación yrepresión de los delitos relativos a las especies exó-ticas debería incluir competencias para inspeccio-nar instalaciones, requerir información oral y escri-ta y documentación, tomar muestras y recogerpruebas, incautar bienes, y expedir órdenes dearresto.

La normativa debería proporcionar un cuadro com-pleto de los mecanismos de represión y sancionespara reforzar la política de control de especies exó-ticas. No debe haber vacíos en la normativa aplica-ble y las penas impuestas deben reflejar la gravedadde tales acciones. La legislación debe proporcionarlas bases para expedir mandatos que impongan lasuspensión de una actividad perjudicial o la elimi-nación de una amenaza identificada, y autorizar alas autoridades competentes a aplicar medidas decontrol y hacerse restituir los gastos por los propie-tarios y ocupantes responsables. Entre otras sancio-nes adecuadas se debería incluir, según los casos, elretiro de permisos, el cierre temporal o permanentede las instalaciones y la confiscación de especíme-nes.

Una lista indicativa de los delitos debería incluir:

• infracciones relacionadas con los permisos(actividades realizadas sin permiso, quebran-tamiento de las condiciones, etc.);

• infracciones operativas (incumplimiento delos procedimientos operativos en las instala-ciones de cultivo o de cría, normas de seguri-dad, normas de transporte, etc.);

• comercio ilícito, tanto nacional como inter-nacional, de especímenes de especies exóti-cas;

• subsiguiente puesta ilícita en libertad;• infracción a las condiciones de monitoreo y

notificación;• incumplimiento de las medidas obligatorias

de control y erradicación;• incumplimiento de compromisos contractua-

les de erradicación y control.

Los legisladores deben prestar mucha atención alos criterios de conducta requeridos para determi-nar responsabilidades. Puede ser necesario variardichos criterios dependiendo del tipo de especies ydel tipo de actividad, considerando las dificultadesque existen para encontrar pruebas concluyentes.

Si resulta conveniente y está permitido por los sis-temas jurídicos nacionales, las invasiones que seanresultado de actos u omisiones debidos a la negli-gencia caracterizada deben ser sancionados. En elReino Unido la introducción deliberada o negligen-te de un animal exótico o la puesta en libertad deun animal ya introducido constituye un delito penal(Wildlife and Countryside Act de 1981, enmenda-da). Para algunas categorías de animales, podríaestablecerse un sistema de registro obligatorio y demarcado para identificar al propietario, pero estosólo es factible en el caso de grandes animales cau-tivos.

En determinados casos podría darse un paso más eimponer una estricta responsabilidad civil paraalgunos tipos de conducta relacionados con laintroducción de especies invasoras exóticas. Por

7.1 Responsabilidad penal y civil


100

A pesar de lo mencionado anteriormente, la utiliza-ción de los mecanismos clásicos de represión pre-senta grandes dificultades en el ámbito del controlde especies exóticas. Por un lado, esto se debe albajo nivel de conciencia pública y/o de compromi-so y capacidad institucional. A un nivel más pro-fundo, sin embargo, se debe sobre todo a que loscriterios tradicionales de conocimiento, intención ycausalidad son difíciles o imposibles de aplicar enmuchos casos de invasión biológica.

Los legisladores deben tratar cuestiones políticasimportantes relativas al tratamiento que ha de darsea introducciones realizadas de forma lícita, porqueno habían controles o requisitos protectores cuandose hicieron o porque las especies o vías de intro-ducción no estaban incluidas en la lista vigente.

Las consideraciones jurídicas pueden incluir lossiguientes factores:

• introducciones deliberadas y lícitas (porejemplo, se otorgó un permiso porque elorganismo exótico no fue identificado comopotencialmente invasor y no fue incluido enla lista de especies de introducción prohibi-da);

• no se puede imponer responsabilidad retro-activa (el caso de una introducción previa-mente aprobada de especies que luego seañaden a la lista negra);

• las introducciones no autorizadas son difíci-les de detectar, dado el número de posibles

analogía con otras áreas del derecho ambiental quetoman en cuenta actividades peligrosas, este enfo-que podría resultar especialmente adecuado paraaquellas actividades que presentan alto riesgo defuga o puesta en libertad (por ejemplo, ciertos tiposde instalaciones de confinamiento, animales esca-pados de los zoológicos etc.).


La legislación podrá establecer delitos y sancionesespecíficos relacionados con las especies exóticasinvasoras o penalizar las conductas delictivas a travésde las disposiciones generales del derecho penal. Sepreferirá la primera opción, ya que promueve la segu-ridad jurídica y facilita la represión de infracciones.

En el estado norteamericano de Minnesota, una per-sona que permite la liberación de especies exóticases responsable de los gastos que se derivan para elestado por concepto de captura o control del animal“y su descendencia”. En Francia, donde se requiereun permiso para establecer instalaciones de cría encautividad de especies que no sean de caza, los tribu-nales imponen condenas a los criadores clandestinosdel conejo Sylvilagus. En el Oeste de Australia, encaso de importación o tenencia ilegal de animales,éstos pueden ser confiscados y eliminados.

Respecto a las especies exóticas de fauna, algunasleyes establecen la presunción de que la última perso-na en poseer los especímenes es responsable, amenos que aporte pruebas en contrario. Según lalegislación del Oeste de Australia, si un animal exóti-co se escapa de un vehículo, el conductor será quientenga la obligación de probar que no fue responsable.

Las sanciones tienden a ser más severas en los paí-ses que más han sufrido las consecuencias de la

introducción de especies invasoras. En Sudáfrica laLey de Conservación de la Naturaleza deMpumalanga (1998) estipula la imposición de mul-tas ilimitadas y/o cuatro años de prisión por delitosrelacionados con las especies exóticas invasoras.

En Hungría la Ley de Conservación de la Naturalezade 1996 recoge las bases para la restitución de sumasgastadas por los daños producidos en áreas protegi-das, que podrían ser potencialmente aplicables a losperjuicios generados por las invasiones (secciones73, 81). Cualquier persona jurídica, empresa privadao agricultor profesional que utilice sustancias peli-grosas en áreas naturales protegidas o “lleve a caboactividades que pongan en peligro, de cualquier otramanera, las características y condiciones que hacenal valor natural” deberá aportar una fianza o contra-tar un seguro de conformidad con la normativa. Lasinfracciones a las leyes y reglamentos sobre la con-servación de la naturaleza pueden dar lugar a res-ponsabilidad civil. Se le puede requerir a la parteresponsable el reembolso no sólo de los perjuiciosmateriales y lucro cesante, sino también “los costesinmateriales derivados del daño causado a las condi-ciones y calidad naturales”. “La rehabilitación natu-ral” incluye expresamente el coste del “restableci-miento de las condiciones originales”. El fiscalpuede incoar acciones judiciales que compensendeterminados costes; tal compensación deberá abo-narse al Fondo Central para el Medio Ambiente.

En Polonia cualquier persona puede iniciar unaacción civil por daños y perjuicios contra la perso-na responsable de una introducción (Código Civilde 1964, enmendado). Además, cualquier personau ONG puede presentar ante los tribunales admi-nistrativos una demanda en el caso de una supuestaintroducción de especies invasoras (Ley enmenda-da de Protección del Medio ambiente de 1980).

7.2 Dificultades relativas a los mecanismos de la responsabilidad y la represión

Medidas para promover el cumplimiento de la normativa y la responsabilidad

101

vías, vectores y actores privados involucra-dos;

• se realiza una introducción involuntaria poruna vía no identificada como de alto riesgo,y no está sometida a reglamentaciones ope-rativas ni a prácticas óptimas recomendadas;

• la ley no contempla la conducta negligenteque da lugar a ciertas introducciones;

• debido al desfase temporal, es imposibledeterminar con posterioridad la causa de unaintroducción, identificar a un introductorespecífico con la certeza que requiere la leyo imponer costes para compensar los dañossufridos a una parte determinada;

• los valores menoscabados (especies silves-tres nativas, ecosistemas, procesos ecológi-cos) no tienen un “propietario” que puedapedir indemnización o interponer recursos;

hay escasos recursos financieros y técnicospara el monitoreo (recolección de pruebas).

Cuando se dan tales situaciones, puede ser imposi-ble identificar a una persona o entidad responsablede una introducción a quien se le pueda multar ohacer que compense los daños causados por laintroducción. En muchos casos la invasión se deri-va de un tipo de actividad llevada a cabo por nume-rosas compañías, instalaciones o individuos, peroes difícil saber quién cometió, o no cumplió, actosque, de hecho, causaron la introducción.

Los métodos clásicos de responsabilidad personal oempresarial pueden, por lo tanto, desempeñar sóloun papel parcial en las estrategias destinadas a ase-gurar el cumplimiento de la normativa. Es precisodesarrollar métodos innovadores para promover larendición de cuentas y responsabilidad en talesacciones, como prioridad encaminada a mejorar elnivel general de actuación y cumplimiento de lanormativa entre los distintos grupos interesados.

Las introducciones accidentales, en particular, presen-tan dificultades especiales por lo que respecta al cum-plimiento y determinación de responsabilidades. Siresulta imposible, jurídicamente y en la práctica,determinar quién es responsable de tales introduccio-nes, se necesitarán enfoques innovadores para promo-ver una cultura de “responsabilidad” colectiva entrelos distintos actores (por ejemplo, comerciantes de undeterminado producto, incluyendo la madera; ciertascategorías de transportistas de carga; el sector agríco-la; distribuidores y vendedores de animales domésti-cos; horticultores; compañías de turismo; etc.).

Tales enfoques deben elaborarse en consulta con losgrupos en cuestión y otras partes interesadas. Suobjetivo común debe ser promover una práctica másadecuada y reducir el riesgo de que se produzcanintroducciones no deseadas o invasiones que no sepueden controlar. Dichas prácticas pueden ser:voluntarias (sistemas autoimpuestos); basadas encriterios reglamentarios; o mixtas (por ejemplo, uncódigo voluntario de conducta combinado con untipo de seguro o mecanismo financiero obligatorio).

Se debe contemplar específicamente la elaboraciónde mecanismos que generen una financiacióndirecta y sostenible para programas reglamentariosy de recuperación (costes de protección administra-tivos y de gestión, análisis de los riesgos y cuaren-tenas, monitoreo, erradicaciones y lucha contra lasespecies invasoras).

Si los Estados han establecido fondos nacionales yregionales para el medio ambiente, debe ser posibleutilizarlos para financiar los programas de erradi-

cación y control. La recaudación de impuestos,cuotas, multas y gravámenes, así como la asigna-ción de partidas de los presupuestos públicos, pue-den generar fondos de este tipo. Los fondos tam-bién pueden utilizarse para pagar recompensas,gratificaciones, pagos contractuales e incentivos aindividuos y comunidades que participen en losprogramas de control y erradicación.

Los legisladores deben considerar los precedentesdesarrollados en otros ámbitos jurídicos que presen-tan dificultades similares relacionadas con la causa-lidad y/o la escala potencial de costes. Hay diversassimilitudes entre las especies exóticas invasoras yotros sectores que requieren una gestión de riesgosambientales. De igual manera que la contaminacióndifusa o sin punto de origen preciso, las acciones apequeña escala crean efectos acumulativos en elcaso de las invasiones biológicas. Como ocurre conlas tierras contaminadas, la invasión puede ser muyanterior en el tiempo a la adquisición o instalacióndel actual propietario u operador (dificultades rela-cionadas con la responsabilidad retroactiva). Comoocurre en los casos de contaminación marina o ener-gía nucleoeléctrica, el nivel de riesgos involucradopuede justificar la utilización de mecanismos de dis-tribución del riesgo (seguros colectivos, fondos mix-tos etc.).

Las posibles opciones que pueden adoptarse enmateria de especies exóticas incluyen:• seguros obligatorios• fianzas y garantías• vexpensas y gastos• gravámenes e impuestos

7.3 Enfoques complementarios para promover la responsabilidad


102

Seguros obligatorios

Existen muchas formas de seguros obligatoriosespeciales que cubren el posible impacto negativode acciones que conllevan riesgos de forma conoci-da (por ejemplo, conducir un automóvil). En elámbito de la conservación de la naturaleza, comoya se ha mencionado, la legislación de Hungría exi-ge que cualquier persona que utilice sustanciaspeligrosas en áreas protegidas o “realice activida-des peligrosas, de cualquier otra manera, para lascaracterísticas o condiciones que hacen al valornatural”, debe depositar una fianza o contratar unseguro de conformidad con la reglamentación espe-cial (Ley de Conservación de la Naturaleza de1996).

El proyecto sobre las Estrategia para laBiodiversidad de Argentina propone que el seguropreceptivo cubra los riesgos de huida, perjuicios aterceros y el coste de las medidas de erradicaciónen caso de abandono.

Puede también obligarse a las empresas de cría ycomercio de animales a tener seguros contra el ries-go de huida y/o someterlas a determinados gravá-menes para financiar las actividades de vigilancianecesarias.

Fianzas y garantías

Según la legislación aplicable al sector de la cons-trucción, los contratistas están obligados a deposi-tar una garantía o fianza que asegure los fondosnecesarios para pagar los costes de finalización ycese del proyecto si el contratista quiebra.

En las Filipinas se utilizan mecanismos de este tipoen dos áreas por lo menos. Con arreglo a la legisla-ción que rige la importación de plantas, el solici-tante que haya obtenido un permiso deberá deposi-tar una fianza de igual valor al coste estimado delmaterial que vaya a ser importado (Sastroutomo,1999). Según los Reglamentos de exploración derecursos biológicos y genéticos (96-20), al solici-tante de un permiso para utilización comercial derecursos genéticos se le exigirá que deposite unafianza de actuación, indemnización, y rehabilita-ción ecológica como condición previa a la autoriza-ción de acceso a los recursos genéticos. En caso deincumplimiento, la autoridad competente podríaretirar el permiso y retener la cantidad depositadacomo fianza (sección 8.2(4), Reglamentos de apli-cación sobre la exploración de recursos biológicosy genéticos 96-20, aprobados por Decreto 247(1995)).

En Costa Rica se puede exigir al titular de un per-miso que contribuya al pago de los costes adminis-trativos y que deposite hasta un 10% de su presu-puesto de investigación y hasta un 50% de las

primas recolectadas al Sistema Nacional de Áreasde Conservación, a la comunidad indígena o al pro-pietario privado que proporcione acceso a estoscomponentes (Ley de Biodiversidad de 1998, artí-culo 76).

Una opción para el control de especies exóticassería requerir fianzas de actuación, garantías oseguros similares a los titulares de permisos comer-ciales o a los operadores de instalaciones donde setengan especies exóticas en cautividad o confina-miento.

El sistema de fianzas puede ser adaptado tambiénpara los usuarios privados de especies exóticas. Sepodría exigir a los compradores de animalesdomésticos y especímenes de acuario que paguendepósitos con reintegro que serán devueltos a cual-quier dueño de animal doméstico que utilice el sis-tema de recuperación.

Expensas y gastos

Como mínimo, el solicitante deberá pagar los cos-tes de la solicitud de permiso, el análisis de riesgosy la evaluación de impacto ambiental. Siempre quesea posible, los ingresos generados (de ésta y otrasfuentes) podrían ser utilizados para financiar loscostes operativos de un organismo de evaluaciónindependiente y especialista.

El borrador de Estrategia Nacional de Biodiversi-dad de Argentina propone que las solicitudes deintroducción de especies exóticas incluyan unaestimación de los beneficios financieros que podríagenerar la introducción. La autoridad competentedebe poder exigir a la parte interesada que financieuna evaluación de impacto a posteriori.

Se paga normalmente un precio por el consumo deagua o de combustible. Actualmente se observa uninterés creciente por el establecimiento de sistemasde pago por el uso de tierra o agua en relación conlas especies exóticas y vinculado a un porcentaje delos alquileres, utilidades o regalías obtenidos a raízde las concesiones, arrendamientos o instrumentosequivalentes.

La Ley del Agua de Sudáfrica proporciona lasbases jurídicas para categorizar el uso de la tierrapara actividades comerciales de forestación como“actividades que reducen el caudal de agua”, porlas que se exige a los propietarios de las tierras quepaguen determinados gravámenes relacionados conla extensión utilizada. El gobierno puede declararla utilización de especies exóticas invasoras “activi-dad que reduce el caudal de agua” e imponer unimpuesto sobre la superficie cultivada con especiesexóticas, a menos que se realice un manejo de con-formidad con las normas y precauciones estipula-das.

Medidas para promover el cumplimiento de la normativa y la responsabilidad

103

Impuestos y gravámenes correctivos

Diversos Estados utilizan impuestos o gravámenespara llevar a la práctica disposiciones de acuerdosmultilaterales sobre medio ambiente. De acuerdocon el tratado MARPOL sobre contaminaciónmarina, algunos Estados imponen gravámenes a loscargamentos y a los pasajeros para cubrir los gastosde las instalaciones de procesamiento de desechosen los puertos.

En el Oeste de Australia se aplica un impuestoespecial para financiar la erradicación de especiesinvasoras. En Nueva Zelandia podría establecerseun impuesto para generar contribuciones financie-ras para estrategias de manejo de plagas específi-cas. La Ley de Bioseguridad de 1993 contieneamplias disposiciones para la restitución de loscostes.

105

La introducción, control y erradicación de especiesexóticas invasoras conforma una problemática queestá cobrando una importancia cada vez mayor. Nose trata ya de un problema de unas pocas especies"exóticas" en unos pocos países. En sociedades degran movilidad y en una economía mundializada, elproblema es una amenaza para la biodiversidadmundial. El número de introducciones intencionalesen el medio ambiente se ha incrementado, especial-mente de organismos vivos modificados. El comer-cio, el transporte, los viajes y el turismo internacio-nal han intensificado y multiplicado las posiblesvías de introducción fortuita de especies exóticas.

Como hemos indicado repetidamente en esta Guía,no existen todavía los marcos jurídicos adecuadospara hacer frente a estos problemas, a nivel nacio-nal como internacional. Es obvio que hacen faltareglas y reglamentos claros, completos y armóni-cos. Estos deben cubrir tanto las introduccionesintencionales como involuntarias de especies exóti-cas determinadas que pueden convertirse en inva-soras. También es preciso establecer sistemas demonitoreo fiables, así como instrumentos de erra-dicación, confinamiento y control en los casos enque las especies se han vuelto ya invasoras.

Una carencia importante es la falta de reglas efecti-vas sobre la responsabilidad. Dichas reglas son cru-ciales, a causa del efecto preventivo que puedentener si están bien ideadas y si existe la voluntadpolítica de hacerlas cumplir. Tanto en derechonacional como internacional, es preciso desarrollarcon urgencia nuevas normativas sobre la responsa-bilidad.

La experiencia de muchos países demuestra que losproblemas de las especies exóticas invasoras no hanobtenido aún la atención que merecen. Por ende, nosólo hace falta desarrollar más el derecho; es igual-mente importante, o más, el incrementar la infor-mación y la educación del público, para que puedantomarse con la debida seriedad los problemas rela-cionados con las especies exóticas invasoras.

En los capítulos anteriores hemos delineado princi-pios, criterios y herramientas que deberían orientarla elaboración y fortalecimiento de los ordena-mientos nacionales, jurídicos e institucionales. Nolos reiteraremos en este capítulo, para evitar repeti-ciones. En los párrafos siguientes, en cambio, pro-curaremos poner de manifiesto las prioridadesprincipales para la acción:

• elaborar una terminología normalizada enmateria de especies exóticas e invasionesbiológicas, para su uso en instrumentos yprocesos nacionales e internacionales;

• iniciar y extender la cooperación y coordina-ción entre las organizaciones e institucionespertinentes, que tienen programas y activida-des en materia de especies exóticas. Se pue-den por ejemplo establecer memorandos decooperación y programas conjuntos de traba-jo (ya generalizados en el CDB). Se puedeasimismo contemplar la creación de gruposde trabajo amplios ad-hoc para tratar todaslas cuestiones que enfrentan los sectoresgubernamental y privado, las colectividadeslocales y todas las partes interesadas;

• elaborar reglas y directrices que integren losdistintos principios y disposiciones de losinstrumentos internacionales existentes ycubran posibles lagunas, omisiones y temasque dichos instrumentos no tratan aún ade-cuadamente;

• establecer una mayor claridad y previsibili-dad por lo que respecta a la compatibilidadentre las medidas comerciales que tienenobjetivos de protección ambiental y la nor-mativa comercial del actual régimen interna-cional en la materia. Preferentemente, sedebería adoptar un enfoque de cooperaciónentre el CDB, la OMC, la OMI, la FAO, laConvención de Ramsar y otras organizacio-nes interesadas, con el fin de elaborar normasde protección ambiental general y protecciónde la biodiversidad contra las especies exóti-cas invasoras, que deberían ser reconocidasoficialmente como fuente de normativa inter-nacional en el Acuerdo OMC-SFS. Otraopción posible consistiría en elaborar indica-dores claros del impacto del comercio conarreglo a los diversos temas ecosistémicosdel CDB (Downes, 1999);

• establecer lineamientos internacionales parael análisis de riesgos de introducción deespecies exóticas y para las técnicas pro-puestas de erradicación y control. Dichoslineamientos podrían incluir o hacer referen-cias a indicadores encaminados a incorporarlos criterios relativos a las invasiones en losprocedimientos generales de evaluación deimpacto social y ambiental. Deberían elabo-rarse en coordinación con los lineamientosdel CIPF sobre análisis de riesgos de plagas;

• crear las capacidades necesarias, en particu-lar en los países en desarrollo, para elaborar,aplicar y hacer cumplir las disposicionesestablecidas por los instrumentos internacio-nales pertinentes, y por las prácticas óptimasreconocidas a nivel internacional;

8. Conclusiones


106

• fomentar activamente la investigación y reco-mendaciones prácticas sobre medidas incenti-vadoras, económica y socialmente apropiadas,con el fin de mejorar el cumplimiento de las

disposiciones y determinar responsabilidadesde los actores individuales y colectivos cuyasactividades supongan riesgos de introducción,intencional o fortuita, de especies exóticas.

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APPENDIX ITable of International and Regional Instruments and Institutions

With Provisions/Programmes/ActivitiesRelated to Invasive Alien Species

A. Binding International and Regional Instruments

Instrument Date of Entryinto Force

Relevant Provisions COP Decision(s) Work Programme(s)

1. Convention onBiological Diversity(Nairobi,1992)

http://www.biodiv.org

29.12.1993 Article 8 In-situ ConservationEach Contracting Party shall, as far aspossible and as appropriate:(g) Establish or maintain means toregulate, manage or control the risksassociated with the use and release ofliving modified organisms resulting frombiotechnology which are likely to haveadverse environmental impacts that couldaffect the conservation and sustainable useof biological diversity, taking also intoaccount the risks to human health; (h) Prevent the introduction of, control oreradicate those alien species whichthreaten ecosystems, habitats or species.

Decision IV/1 C -- "Alien speciesthat threaten ecosystems, habitatsand species". Requests theSBSTTA (Subsidiary Body onScientific, Technical andTechnological Advice) to developguiding principles for the prevention,introduction and mitigation ofimpacts of alien species and toreport on those principles andrelated work programme to the COPat its 5th meeting.

Decision IV/5 "Conservation andsustainable use of marine andcoastal biological diversity, includinga programme of work"

Decision V/8: ÒAlien Species thatThreaten Ecosystems, Habitats andSpecies"

UNEP/CBD/SBSTTA/IV/4 --

SBSTTA Recommendation IV/4 requestingthe Executive Secretary to develop, in co-operation with the GISP (Global InvasiveSpecies Programme), principles for theprevention, introduction and mitigation ofimpacts of alien species, for considerationby the Subsidiary Body at its fifth Meeting.

UNEP/CBD/SBSTTA/V/4 --"Guiding Principles for the Prevention,Introduction and Mitigation of Impacts ofAlien Species".

2. CartagenaProtocol on Biosafety tothe CBD (Montreal,2000)

h ttp://w ww .b iod iv .o rg/bio s afe/pro to co l/Ind ex .html

Date ofadoption29.01.2000

Objective is to contribute to ensuring anadequate level of protection in the field ofthe safe transfer, handling and use of livingmodified organisms resulting from modernbiotechnology that may have adverseeffects on the conservation and sustainableuse of biological diversity, taking also into

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account risks to human health, andspecifically focusing on transboundarymovements.

3. United NationsConvention on the Lawof the Sea (MontegoBay, 1982)

http://www.un.org/Depts/los/losconv1.htm

16.11.1994 Article 196States shall take all measures necessary toprevent, reduce and control pollution of themarine environment resulting from the useof technologies under their jurisdiction orcontrol, or the intentional or accidentalintroduction of species, alien or new, to aparticular part of the marine environment,which may cause significant and harmfulchanges.

UNGA/A/54/429 UNCLOS Report to the54th Session of the UNGA (30.09.99)"Protection and Preservation of the MarineEnvironment, Pollution from Vessels". Para.417. "Progress by IMO in the drafting ofnew instruments -- Harmful AquaticOrganisms in Ballast Water"

UNGA/A/53/456 UNCLOS Report to the53rd Session of the UNGA (05.10.98)"Harmful aquatic organisms in ballastwater"

4. Convention onWetlands ofInternationalImportance especiallyas Waterfowl Habitat(Ramsar, 1971)

http://www.ramsar.org

21.12.1975 COP7 - Resolution VII.14 onInvasive Species and Wetlands

Scientific and Technical Review PanelExpert Working Group on Invasive Species.Workplan for 1999-2002--- Prepare Wetland-Specific Guidelines foridentifying, establishing priorities for action,and managing alien species which pose athreat to wetlands and wetland species, incooperation with SBSTTA of CBD, GISPand other programmes established underinternational conventions.

IUCN/Ramsar Joint Project on "Wetlandsand Harmful Invasive Species in Africa -Awareness and Information"

5. Convention on theConservation ofMigratory Species ofWild Animals (Bonn,1979)

http://www.wcmc.org.uk/cms/

01.11.1983 Article III (4) (c)Range State Parties of a migratory specieslisted in Appendix 1 shall endeavour: to theextent feasible and appropriate, to prevent,reduce or control factors that areendangering or are likely to furtherendanger the species, including strictly

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controlling the introduction of, or controllingor eliminating, already introduced exoticspecies.Article V (5) (e)Where appropriate and feasible, eachagreement (for Annex II) should providefor, but not be limited to protection of suchhabitats from disturbances, including strictcontrol of the introduction of, or control ofalready introduced, exotic speciesdetrimental to the migratory species.

6. Agreement on theConservation ofAfrican-EurasianMigratory Waterbirds(The Hague, 1995)

http://www.wcmc.org.uk/cms/aew_bkrd.htm

01.11.1999 Article III(2)(g)Parties shall prohibit the deliberateintroduction of non-native waterbird speciesinto the environment and take allappropriate measures to prevent theunintentional release of such species if thisintroduction or release would prejudice theconservation status of wild fauna and flora;when non-native waterbird species havealready been introduced, the Parties shalltake all appropriate measures to preventthese species from becoming a potentialthreat to indigenous species.

Annex 3 Action Plan 2.5Parties shall, if they consider it necessary,prohibit the introduction of non-nativespecies of animals and plants which maybe detrimental to the populations listed inTable1. Parties shall, if they consider itnecessary, require the taking of appropriateprecautions to avoid the accidental escapeof captive birds belonging to non-nativespecies. Parties shall take measures to theextent feasible and appropriate, includingtaking, to ensure that when non-nativespecies or hybrids thereof have already

110



been introduced into their territory, thosespecies or their hybrids do not pose apotential hazard to the populations listed inTable1.

7. Convention on theLaw of the Non-navigational Uses ofInternationalWatercourses(New York, 1997)

http://www.un.org

Date ofAdoption21.05.1997

Article 22Watercourse States shall take all measuresnecessary to prevent the introduction ofspecies, alien or new, into an internationalwatercourse, which may have effectsdetrimental to the ecosystem of thewatercourse resulting in significant harm toother watercourse States.

8. Convention onInternational Trade inEndangered Species ofWild Fauna and Flora(Washington, 1973)

http://www.cites.org

01.07.1975 Permits and certificates granted under theprovisions of Article III, IV and V arerequired for the trade in specimens ofspecies included in Appendix I, II and III.

Represents alternate model for regulatinginvasive species not already covered bythe IPPC or other agreements. Conventionintended to prevent harm in exportingcountry; however, can only be appliedwhen species is endangered in exportingcountry and considered an invasive inimporting country. Regulates onlyintentional movements.

9. United NationsFramework Conventionon Climate Change(New-York, 1992)

http://www.unfccc.de

21.03.1994 Article 2 ObjectiveThe ultimate objective stabilisation ofgreenhouse gas concentrations in theatmosphere at a level that would preventdangerous anthropogenic interference withthe climate system.Strives to stabilise (and eventually reduce)greenhouse gas concentrations in theatmosphere at a level that would preventdangerous anthropogenic interference with

111



the climate system [changes intemperature and rainfall patterns caninduce new invasions and exacerbateexisting invasions].

10. Convention on theProhibition of theDevelopment,Production andStockpiling ofBacteriological(Biological) and ToxinWeapons and on theirDestruction(Washington, Londonand Moscow 1972)

http://sun00781.dn.net/nuke/control/bwc/text/bwc.htm

26.03.1975 Article IEach State Party to this Conventionundertakes never in any circumstances todevelop, produce, stockpile or otherwiseacquire or retain:(1) microbial or other biological agents, ortoxins whatever their origin or method ofproduction, of types and in quantities thathave no justification for prophylactic,protective or other peaceful purposes.

11. International PlantProtection Convention(Rome, 1951, Revisedin 1997 by the FAOConference but not yetentered into force)

http://www.fao.org/WAICENT/FAOINFO/AGRICULT/agp/agpp/PQ/Default.htm

03.04.1952 Applies primarily to quarantine pests ininternational trade. Creates an internationalregime to prevent spread and introductionof plant and plant product pests premisedthrough the use of sanitary andphytosanitary measures. Parties haveestablished national plant protectionorganisations with authority in relation toquarantine control, risk analysis and othermeasures required to prevent theestablishment and spread of pests that,directly or indirectly, are pests of plants andplant products.

International Standards forPhytosanitary Measures:· Principles of Plant Quarantine as

Related to International Trade· Guidelines for Pest Risk Analysis· Code of Conduct for the Import

and Release of Exotic BiologicalControl Agents

· Requirements for theEstablishment of Pest Free Areas

· Glossary of Phytosanitary Terms· Guidelines for Surveillance· Export Certification System· Determination of Pest Status in

an Area· Guidelines for Pest Eradication

Programmes

Report of the meeting Interim Commissionon Phytosanitary Measures ExploratoryWorking Group on Phytosanitary Aspects ofGMOs, Biosafety and Invasive Species,Rome, June 2000.

112



· Requirements for theEstablishment of Pest FreePlaces of Production and PestFree Production Sites

12. Agreement for theEstablishment of theNear East PlantProtection Organisation(Rabat, 1993)

Date ofadoption,18.02.1993

The Organisation objectives to promote theimplementation of the provisions of theInternational Plant Protection Conventionwith particular attention to measures for thecontrol of pests, and advise Governmentson the technical, administrative andlegislative measures necessary to preventthe introduction and spread of pests ofplants and plant products.

13. Plant ProtectionAgreement for the Asiaand Pacific Region(Rome, 1956)

http://sedac.ciesin.org/pidb/register/reg-016.rrr.html

02.07.1956 The Contracting Governments, desiring toprevent, through concerted action, theintroduction into and spread within theSouth East Asia and Pacific Region ofdestructive plant diseases and pests, haveconcluded the Agreement, which is asupplementary agreement under Article IIIof the International Plant ProtectionConvention

14. Convention for theEstablishment of theEuropean andMediterranean PlantProtection Organisation(Paris, 1951)

http://sedac.ciesin.org/pidb/register/reg-008.rrr.html

01.11.53 The functions of the Organization shall be:1) to act, in agreement with the Food andAgriculture Organization of the UnitedNations, as a recognised regional plantprotection organization under Article VIII ofthe International Plant ProtectionConvention of December 6, 1951;2) to advise Member Governments on thetechnical, administrative andlegislative measures necessary to preventthe introduction and spreadof pests and diseases of plants and plantproducts.

113



15. Phyto-sanitaryConvention for Africa(Kinshasa, 1967)

1974 Heads of African State and Government ofthe Organization of African Unity:Considering that all possible steps shouldbe taken - (a) to prevent the introduction ofdiseases, insect pests, and other enemiesof plants into any part of Africa; (b) toeradicate or control them in so far as theyare present in the area; and (c) to preventtheir spread to other territories within thearea.

16. Agreementconcerning Co-operation in theQuarantine of Plantsand their Protectionagainst Pests andDiseases(Sofia, 1959)

http://sedac.ciesin.org/pidb/texts/quarantine.of.plants.1959.html

19.10.1960 The Parties undertake to apply measuresto prevent the introduction from onecountry into another, in exportedconsignments of goods or by any othermeans, of quarantinable plant pests anddiseases and weeds specified in lists to bedrawn up by agreement between theparties concerned.

Annex - List of the Principal QuarantinablePests, Diseases and Noxious Weeds

17. The WTOAgreement on theApplication of Sanitaryand PhytosanitaryMeasures(Marrakech, 1995)

http://www.wto.org/english/tratop_e/sps_e/spsagr.htm

01.01.1995 A supplementary agreement to the WorldTrade Organisation Agreement. Provides auniform framework for measures governingphytosanitary measures for human, plantand animal life or health. Sanitary andphytosanitary measures are defined as anymeasure applied a) to protect human,animal or plant life or health (within theMember's Territory) from the entry,establishment or spread of pests, diseases,disease carrying organisms; b) to preventor limit other damage (within the Member'sTerritory) from the entry, establishment orspread of pests.

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18. North AmericanFree Trade Agreement(NAFTA)(1992)

http://www.sice.oas.org/tradee.asp#NAFTA

01.01.1994 Chapter 7 Section BSanitary and Phytosanitary MeasuresArticle 712Each Party may, in accordance with thisSection, adopt, maintain or apply anysanitary or phytosanitary measurenecessary for the protection of human,animal or plant life or health in its territory,including a measure more stringent than aninternational standard, guideline orrecommendation.

19. InternationalHealth Regulations(Geneva, 1982,adopted by the 22nd

World Health Assemblyin 1969, amended bythe 26th World HealthAssembly in 1973, andthe 34th World HealthAssembly in 1981)

http://ww.who.int/IHR/int_regs.html

01.01.1982 Purpose is to ensure the maximum securityagainst the international spread ofdiseases. Goals are to: (1) detect, reduceor eliminate sources from which infectionspreads; (2) improve sanitation in andaround ports and airports, and (3) preventdissemination of vectors. The Regulationsrequire mandatory declaration of cholera,plaque and yellow fever (in 1981, theregulation was amended to remove smallpox, in view of its global eradication).

The IHR are being revised and modernizedto adapt to changes in diseaseepidemiology and control and to substantialincreases in the volume of internationaltraffic. These revisions will includemodifications in notification and structuralchanges to require notification of anydisease outbreak or Òevent of urgentinternational public health importanceÓrather than for only the 3 diseases currentlycovered; and regulations to be changed toa document containing core obligationswith annexes giving specific and currenttechnical recommendations. The revisionsare expected to be completed in 2002.

WHO held meeting with WTO and theCodex-Alimentarius Commission (CAC) in1998 to examine the impact of keyproposed changes to the IHR. .

20. Agreed Measuresfor the Conservation ofAntarctic Fauna andFlora (Brussels, 1964)

01.11.1982 Article IXEach Participating Government shallprohibit the bringing into the Treaty Area ofany species of animal or plant notindigenous to that Area, except inaccordance with a permit.

ACTM XXIII, Lima Peru, May 1999,discussion on measures to preventthe introduction and spread ofdiseases in Antarctic wildlife. TheCommittee for EnvironmentalProtection (CEP II) agreed that an

A Report on the Workshop on Diseases ofAntarctic Wildlife hosted by AustralianAntarctic Division, August 1998.

Workshop recognised that there was asignificant risk of the introduction of disease

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http://www.antcrc.utas.edu.au/opor/Treaties/aff64.html

Permits under paragraph 1 of this Articleshall be drawn in terms as specific aspossible and shall be issued to allow theimportation only of the animals and plantslisted in Annex C. When any such animalor plant might cause harmful interferencewith the natural system if left unsupervisedwithin the Treaty Area, such permits shallrequire that it be kept under controlledconditions and, after it has served itspurpose, it shall be removed from theTreaty Area or destroyed.

open-ended contact group beformed when all Parties, SCAR andCOMNAP have considered thereport of the Workshop on Diseasesof Antarctic Wildlife and will operateunder the specific Terms ofReference

into Antarctic wildlife species and thatshould it occur the consequences are likelyto be serious and a response will berequired. The Workshop made a number ofrecommendations to minimise the risk ofthe introduction and spread of disease.

21. Protocol to theAntarctic Treaty onEnvironmentalProtection (Madrid,1991)

http://www.umweltbundesamt.de/antarktis-e/gzusp.htm

14.01.1998 Annex II, Article 41. No species of animal or plant notnative to the Antarctic Treaty Area shall beintroduced onto land or ice shelves, or intowater in the Antarctic Treaty Area except inaccordance with a permit.4. Any plant or animal for which apermit has been issued in accordance withparagraphs 1 and 3 above, shall, prior toexpiration of the permit, be removed fromthe Antarctic Treaty Area or be disposed ofby incineration or equally effective meansthat eliminates risk to native fauna or flora.The permit shall specify this obligation. Anyother plant or animal introduced into theAntarctic Treaty Area not native to thatarea, including any progeny, shall beremoved or disposed of, by incineration orby equally effective means, so as to berendered sterile, unless it is determinedthat they pose no risk to native flora orfauna.

22. Convention onthe Conservation ofAntarctic Marine Living

07.04.1982 Article II (3)Any harvesting and associated activities inthe area to which this Convention applies

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Resources (Canberra, 1980)

http://sedac.ciesin.org/pidb/texts/antactic.marine.resources.1980.html

shall be conducted in accordance with theprovisions of this Convention and with thefollowing principles of conservation: (É)(c) prevention of changes or minimizationof the risk of changes in the marineecosystem which are not potentiallyreversible over two or three decades,taking into account the state of availableknowledge of the direct and indirect impactof harvesting, the effect of the introductionof alien species, the effects of associatedactivities on the marine ecosystem and ofthe effects of environmental changes, withthe aim of making possible the sustainedconservation of Antarctic marine livingresources.

23. ConventionConcerning Fishing inthe Waters of theDanube(Bucharest 1958)

20.12.1958 Annex Part V Article 10The acclimatization and breeding of newspecies of fish and other animals and ofaquatic plants in the waters of the Danubeto which this Convention applies may notbe carried out save with the consent of theCommission.

24. Convention on theConservation ofEuropean Wildlife andNatural Habitats (Bern, 1979)

http://www.coe.fr/eng/legaltxt/104e.htm

01.06.1982 Article 11(2)(b)Each Contracting Party undertakes: tostrictly control the introduction of non-nativespecies.

Committee of Ministers of theCouncil of EuropeRecommendations:

· Recommendation n¡ 18 (1989)on the protection of indigenouscrayfish in Europe

· Recommendation No. 45 (1995)on controlling proliferation ofCaulerpa taxifolia in theMediterranean

· Recommendation No. 61 (1997)on the conservation of theWhite-headed Duck (Oxyura

Standing Committee of the BernConvention has prepared the followingreports:

- Legal Aspects of the Introduction andRe-introduction of Wildlife Species inEurope, by Isabelle Trinquelle T-PVS(92) 7.

- Introduction of no-native organismsinto the Natural Environment. (1996)by Cyrille de Klemm Nature andEnvironment Series 73

- Introduction of non-native plant speciesinto the Natural environment (1997) by

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leucocephala)· Recommendation No. 78 (1999)

on the conservation of the Redsquirrel (Sciurus vulgaris) inItaly

· Recommendation No. 57 (1997)on the Introduction ofOrganisms belonging to Non-Native Species into theEnvironment

· Recommendation No. 77 (1999)on the eradication of non-nativeterrestrial vertebrates

Jacques Lambinon, Nature andEnvironment series No 87

- Methods to control and eradicate nonnative terrestrial vertebrates (1998) byJorge Fern�ndez Orueta T-PVS (98)67

- The status of the Ruddy Duck (Oxyurajamaicensis) in the western Palearcticand an action plan for eradication,1999-2002 (1999) T-PVS/Birds (99) 9.

Two reports are in preparation:- Guidelines for the eradication of non-

native vertebrate species (by PieroGenovesi 2000)

- Identification of non-native freshwaterfish established in Europe, assessingtheir potential threat to native biologicaldiversity (by Benigno Elvira, 2000)

The Standing Committee has held anumber of Workshops and meetings of theGroup of Experts on Introduction and Re-introduction of species. The two mostrecent workshops are:- Workshop on the Control and

Eradication of Non Native TerrestrialVertebrate (Malta, 1999).

- Workshop on the Control of RuddyDucks (UK, 2000).

Other meetings and workshops have beenpublished:- Reports of the Meetings and

Workshops of the Group of Experts onIntroductions and Re-Introductions, T-PVS (93) 14, T-PVS (95) 30, T-PVS(97) 16, and Environmental encounters41 (2000).

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25. BeneluxConvention on NatureConservation andLandscape Protection(Brussels, 1982)

http://sedac.ciesin.org/pidb/texts/benelux.landscape.protection.1982.html

01.10.1983 Article 1The present Convention aims at regulatethe concentration and the cooperationbetween the three Governments in the fieldof the conservation, the management andthe restoration of nature and landscapes.

Benelux Council of MinistersDecision 17.10.83.Parties to the 1982 BeneluxConvention are required to prohibitthe introduction of non-native animalspecies into the wild withoutauthorisation from the competentnational authority; pre-introductionassessment required;communications between partiesabout planned introductions.

26. Protocol for theImplementation of theAlpine Convention inthe Field of NatureProtection andLandscapeConservation(Chambery, 1994)


Article 17The Contracting Parties guarantee thatspecies of wild fauna and flora not native tothe region in the recorded past are notintroduced. Exceptions are possible whenthe introduction is needed for specific useand may not have adverse effects fornature and for the landscape.

27. ProtocolConcerningMediterraneanSpecially ProtectedAreas(Geneva, 1982)

Http://sedac.ciesin.org/pidb/texts/acrc/mspecp.txt.html

23.03.1986 Article 7The Parties, having regard to the objectivespursued and taking into account thecharacteristics of each protected area,shall, in conformity with the rules ofinternational law, progressively take themeasures required, which may include theprohibition of the destruction of plant life oranimals and of the introduction of exoticspecies; the regulation of any act likely toharm or disturb the fauna or flora, includingthe introduction of indigenous zoological orbotanical species.

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28. ProtocolConcerning SpeciallyProtected Areas andBiological Diversity inthe Mediterranean(Barcelona, 1995)


Article 6The Parties, in conformity with internationallaw and taking into account thecharacteristics of each specially protectedarea, shall take the protection measuresrequired, in particular: the regulation of theintroduction of any species not indigenousto the specially protected area in question,or of genetically modified species, as wellas the introduction or reintroduction ofspecies which are or have been present inthe specially protected area.

Article 13The Parties shall take all appropriatemeasures to regulate the intentional oraccidental introduction of non-indigenousor genetically modified species to the wildand prohibit those that may have harmfulimpacts on the ecosystems, habitats orspecies in the area to which this Protocolapplies. The Parties shall endeavour toimplement all possible measures toeradicate species that have already beenintroduced when, after scientificassessment, it appears that such speciescause or are likely to cause damage toecosystems, habitats or species in the areato which this Protocol applies.

29. Agreement on theConservation of Natureand Natural Resources(Kuala Lumpur, 1985)

http://sunsite.nus.edu.sg/apcel/kltreaty.html

Date ofAdoption,09.07.1985

Article 3The Parties shall, wherever possible,maintain maximum genetic diversity bytaking action aimed at ensuring the survivaland promoting the conservation of allspecies under their jurisdiction and control.In order to fulfil the aims of the precedingparagraphs of this Article the Contracting

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Parties shall, in particular, endeavour toregulate and, where necessary, prohibit theintroduction of exotic species.

30. Protocol for theConservation andManagement ofProtected Marine andCoastal Areas of theSouth East Pacific,(Paipa, 1989)


Article VIIThe Contracting Parties shall takemeasures, individually or jointly, to preventor reduce and control environmentaldeterioration, including pollution in theprotected areas, deriving from any sourceor activity, and they shall make every effortto harmonize their policies in the matter.Such measures shall include, inter alia,those designed to: prevent, reduce andcontrol, to the extent possible: theintroduction of exotic species of flora andfauna, including transplants.

31. Convention for theProtection of theNatural Resources andEnvironment of theSouth Pacific Region(SPREP Convention)(Noum�a, 1986)

http://sedac.ciesin.org/pidb/texts/natural.resources.south.pacific.1986.html

22.08.1990 Article 14 Specially Protected Areas andProtection of Wild Flora and FaunaThe Parties shall, individually or jointly,take all appropriate measures to protectand preserve rare or fragile ecosystemsand depleted, threatened or endangeredflora and fauna as well as their habitat inthe Convention Area. To this end, theParties shall, as appropriate, establishprotected areas, such as parks andreserves, and prohibit or regulate anyactivity likely to have adverse effects on thespecies, ecosystems or biologicalprocesses that such areas are designed toprotect. The establishment of such areasshall not affect the rights of other Parties orthird States under international law. Inaddition, the Parties shall exchangeinformation concerning the administrationand management of such areas.

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32. Convention onConservation of Naturein the South Pacific(Apia, 1976)

http://sedac.ciesin.org/pidb/texts/nature.south.pacific.1976.html

28.06.1990 Article V (4)Each Contracting Party shall carefullyconsider the consequences of thedeliberate introduction into ecosystems ofspecies which have not previously occurredtherein.

South Pacific Regional EnvironmentProgramme: Invasive Species TechnicalReview.

33. African Conventionon the Conservation ofNature and NaturalResources (Algiers,1968)

http://www.unep.org

16.06.1969 Article III (4)(a)(ii) and (b)In a strict nature reserve or national park,Òany act likely to harm or disturb the faunaor flora, including introduction of zoologicalor botanical species, whether indigenous orimported, wild or domesticated, are strictlyforbidden.Ó

34. Convention for theEstablishment of theLake Victoria FisheriesOrganization (Kisumu,1994)

http://www.inweh.unu.edu/lvfo/convention.htm

Date ofAdoption30.06.1994

35. Agreement on the Preparation of aTripartite Environmental ManagementProgramme for Lake Victoria (Dar esSalaam, 1994)

05.08.1994 Attachment 1 ¤7 Control of Water HyacinthThe proliferation of water hyacinth on LakeVictoria poses an urgent managementproblem which needs joint attention of thethree riparian countries and otherneighbouring countries. It is recognizedthat such action (at the regional level),which is expected to include biologicalcontrol methods, will need to proceed withdue recognition of the environmentalimplications of biological control. Thus, ithas been agreed that the implementation ofcontrol programs using biological agents is

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to proceed once the national authoritiesresponsible for testing such agents aresatisfied that the environmental risks ofusing such agents are acceptable.

36. Protocolconcerning ProtectedAreas and Wild Faunaand Flora in the EasternAfrican Region(Nairobi, 1985)

30.05.1996 Article 7:Introduction of Alien/New SpeciesThe Contracting Parties shall take allappropriate measures to prohibit theintentional or accidental introduction ofalien or new species which may causesignificant or harmful changes to theEastern African region.

The Parties, taking into account thecharacteristics of each protected area, shalltake measures required to achieve theobjectives of protecting the area, whichmay include: the regulation of any act likelyto harm or disturb the fauna or flora,including the introduction of non-indigenousanimal or plant species.

37. Convention onGreat Lakes FisheriesBetween the UnitedStates and Canada(Basic Instrument forthe Great LakesFisheries Commission -GLFC)(Washington, 1954)

http://www.glfc.org/pubs/conv.htm

11.10.1955 Article 1This Convention shall apply to LakeOntario, Lake Erie, Lake Huron, LakeMichigan, Lake Superior and theirconnecting waters and tributaries.The Convention between the United Statesand Canada established the GLFC whosepurpose is to control and eradicate the non-native, highly invasive Atlantic sea lampreyfrom the Great Lakes

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38. North AmericanAgreement onEnvironmental Co-operation (1993)

http://www.cec.org

01.01.1994 Article 10 Council Functions2. The Council may consider, and developrecommendations regarding exotic speciesthat may be harmful.

39. Convention for theConservation of theBiodiversity and theProtection ofWilderness Areas inCentral America(Managua, 1992)


Article 24Parties agree that all mechanisms shall beestablished for the control or eradication ofall exotic species which threatenecosystems, habitats and wild species.

40. ProtocolConcerning SpeciallyProtected Areas andWildlife to theConvention for theProtection andDevelopment of theMarine Environment ofthe Wider CaribbeanRegion (SPAW)( Kingston, 1990)

http://www.cep.unep.org/pubs/legislation/spaw.html

18.06.2000 Article 5Each Party to take measures to regulate orprohibition of the introduction of non-indigenous species.Article 12Each Party shall take all appropriatemeasures to regulate or prohibit intentionalor accidental introduction of non-indigenous or genetically altered species tothe wild that may cause harmful impacts tothe natural flora, fauna or other features ofthe Wider Caribbean Region.

41. EU CouncilDirective 79/409/EECon the Conservation ofWild Birds (as mended)

http://www.ecnc.nl/doc/europe/legislat/birdan21.html

02.04.79 Article 11Member States shall see that anyintroduction of species of bird which do notoccur naturally in the wild state in theEuropean territory of the Member Statesdoes not prejudice the local fauna andflora.

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42. EU CouncilDirective 92/43/EEC onthe Conservation ofNatural Habitats and ofWild Fauna and Flora

http://www.europa.eu.int/eurlex/en/lif/dat/1992/en_392L0043.html

21.5.92 Article 22In implementing the provisions of thisDirective, Member States shall: ensure thatthe deliberate introduction into the wild ofany species which is not native to theirterritory is regulated so as not to prejudicenatural habitats within their natural range orthe wild native fauna and flora and, if theyconsider it necessary, prohibit suchintroduction.

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B. Non-binding (Soft-law) Instruments

Institution Instrument Purpose Work Programme1. IUCN-The WorldConservation Union

Http://www.iucn.org

IUCN Guidelines for the Prevention ofBiodiversity Loss Caused by Alien InvasiveSpecies(2000)

http://www.iucn.org/themes/ssc/pubs/policy/invasivesEng.htm

Guidelines designed to increaseawareness and understanding of theimpact of alien species. Providesguidelines for: prevention,eradication, control and re-introduction

Invasive Species Specialist Group, IUCNSpecies Survival Commission

IUCN Guidelines for Re-introductions(1995)

http://www.iucn.org/themes/ssc/pubs/policy/reinte.htm

Guidelines on the introduction ofendangered species. Mentions non-indigenous species as a threat toreintroduction, but also recognizespotential dangers of re-introductionitself.

Re-introduction Specialist Group, IUCNSpecies Survival Commission

IUCN Position Statement on Translocationof Living Organisms: Introductions,Reintroductions, and Re-stocking(1987)

http://www.iucn.org/themes/ssc/pubs/policy/transe.htm

This IUCN statement describes theadvantageous uses of translocationsand the work and precautionsneeded to avoid the disastrousconsequences of poorly plannedtranslocations.

IUCN Species Survival Commission

2. InternationalMaritime Organisation

http://www.imo.org

IMO Resolution A.868 (20)1997Guidelines for the Control andManagement of Ships« Ballast Water toMinimize the Transfer of Harmful AquaticOrganisms and Pathogens.Appendix 2 : Guidance on safety Aspectsof Ballast Water Exchange at Sea.

IMO Resolution A.74 (18) 1991: Guidelinesfor preventing the Introduction of UnwantedOrganisms and pathogens from Ships'Ballast Water and Sediment Discharges.

All Member State Governments,ship operators, other appropriateauthorities and interested parties arerequested to apply these Guidelines.They provide guidance andstrategies to minimise risk ofunwanted organisms and pathogensfrom ballast water and sedimentdischarge.

Marine Environment Protection CommitteeWorking Group - Draft InternationalConvention for the Control & Managementof Ships' Ballast Water and Sediments,MEPC 44/4, 2 December 1999. Theproposed instrument is intended to addressthe environmental damage caused by theintroduction of harmful aquatic organisms inballast water, used to stabilise vessels atsea.

In July 2000, a Global Task Forceconvened by the IMO in co-ordination withUnited Nations Development Programme(UNDP) and the Global EnvironmentFacility (GEF). The Task Force launched

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Institution Instrument Purpose Work Programmethe Global Ballast Water ManagementProgramme ( ÒGloBallastÓ) as a concertedresponse to the problem of harmful marineorganisms.

3. Council of Europe

http://www.coe.int

Recommendation No. R (84) 14 (1984) ofthe Committee of Ministers to the Councilof Europe Member States Concerning theIntroduction of Non-native Species.

Recommends that Member Stategovernments prohibit non-nativespecies introductions into the naturalenvironment; exceptions allowedprovided study undertaken toevaluate probable consequences forwildlife and ecosystems.

Workshop on the Control and Eradication ofNon Native Terrestrial Vertebrate (1999)

4. United NationsConference onEnvironment andDevelopment

Non-Legally binding AuthoritativeStatement of Principles for a GlobalConsensus on the ManagementConservation and SustainableDevelopment of all types of Forests.(UNCED 1992)

http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-3annex3.htm

Principles2(b) Take appropriate measures toprotect forests against harmfuleffects of pests and diseases6(a) Recognise the potentialcontribution of indigenous andintroduced species to provide woodfor fuel and industrial uses.

Agenda 21 (UNCED, 1992)

http://www.igc.org/habitat/agenda21/

Chapter 11 CombatingDeforestation11.13(g) Increase protection offorests from pests and diseases andfrom the uncontrolled introduction ofexotic plant and animal species.

Chapter 12 Managing FragileEcosystems: CombatingDesertification and drought12.18(b) Accelerate afforestationand reforestation using drought-resistant, fast- growing species, inparticular native ones.12.19(b) Develop, test andintroduce, with due regard toenvironmental securityconsiderations, drought resistantfast growing and productive plant

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Institution Instrument Purpose Work Programmespecies appropriate to theenvironment of the regionsconcerned.

Chapter 15 Conservation ofBiological Diversity15.3 Acknowledgement that theinappropriate introduction of foreignplants and animals has contributedto the loss of the world's biologicaldiversity and continues.15.4 (h) Implement mechanisms forthe improvement, generation,development and sustainable use ofbiotechnology and its safe transfer,particularly to developing countries,taking account the potentialcontribution of biotechnology to theconservation of biological diversityand the sustainable use of biologicalresources.15.7(g) Improve international co-ordination for effective conservationand management of endangered/non-pest migratory species,including appropriate levels ofsupport for the establishment andmanagement of protected areas intransboundery locations.

Chapter 16 Environmentally SoundManagement of Biotechnology16.3(a) Increase to the optimumpossible extent the yield of majorcrops, livestock, and aquaculturespecies.16.3(c) Increase the use ofintegrated pest, disease and cropmanagement techniques toeliminate over-dependence onagrochemicals, thereby encouragingenvironmentally sustainable

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Institution Instrument Purpose Work Programmeagricultural practices.16.23(f) Develop processes toincrease the availability of plantingmaterials, particularly indigenousvarieties, for use in afforestation andreforestation and to improvesustainable yields from forests,16.23(h) Promote the use ofintegrated pest management basedon the judicious use of bio-controlagents.16.32 Internationally agreedprinciples on risk assessment andmanagement needed for all aspectsof biotechnology.

Chapter 17 Protection of theOceans, all kinds of Seas, IncludingEnclosed and Semi-enclosed Seas,and Coastal Areas and theProtection, Rational Use andDevelopment of their LivingResources.17.30(vi) States to assessindividually, regionally andinternationally, within IMO and otherrelevant international organisations,need for adopting appropriate ruleson ballast water discharge toprevent spread of non-indigenousorganisms.17.79(c) (d) Strengthen the legaland regulatory framework formariculture and aquaculture.17.83 Analyse aquacultureÕspotential and apply appropriatesafeguards for introducing newspecies.

Chapter 18 Protection of the Qualityand Supply of FreshwaterResources: Application of Integrated

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Institution Instrument Purpose Work ProgrammeApproaches to the Development,Management and Use of WaterResources18.40(e)(iv) control of noxiousaquatic species that may destroyother water species.

5. Global Conferenceon the SustainableDevelopment SIDs,(1994)

Programme of Action for the SustainableDevelopment of Small Island DevelopingStates

http://www.unep.ch/islands/dsidscnf.htm

Paragraph 41Introduction of certain non-indigenous species noted as one ofa number of significant causes ofbiodiversity loss.

Paragraph 45 (A)(i)Formulate integrated strategies atnational level for conservation andsustainable use of marine andterrestrial biodiversity includingprotection from certain non-indigenous species.

Paragraph 45(B)(i)At regional level encouragecountries to give priority to sites ofbiological significance; strengthencommunity support for theirprotection, including their protectionfrom non-indigenous speciesintroduction.

Paragraph 55(A)(iii)Address quarantine problems atnational level and requirementsstemming from changing transportsituations and longer-term climatechange.

Paragraph 55(B(ii)Regionally develop effectivequarantine services; upgradeexisting plant protection and relatedprogrammes.

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Institution Instrument Purpose Work Programme

Paragraph 55(C)(ii)Internationally co-operate withnational and regional bodies todesign and enforce effectivequarantine systems.

Paragraph 99Undertake study of effects of tradeliberalisation and globalisation onSIDs sustainable development.

6. International Councilfor the Exploration ofthe Sea ( ICES) and theEuropean InlandFisheries AdvisoryCommission (EIFAC)

Code of Practice on the Introductions andTransfers of Marine Organisms(1994).

Recommends practices andprocedures to diminish risks ofdetrimental effects from marineorganism introduction and transfer,including those genetically modified.Drafted in co-operation with the FAOEuropean Inland Fisheries AdvisoryCommission (EIFAC) and applicableto freshwater organisms. RequiresICES members to submit aprospectus to regulators, including adetailed analysis of potentialenvironmental impacts to the aquaticecosystem

Working Group on Introductions andTransfers of Marine Organisms.

7. Food and AgricultureOrganisation of theUnited Nations

Code of Conduct for Responsible Fisheries(1995)

http://www.fao.org/fi/agreem/codecond/ficonde.asp

Article 9.3.2States should co-operate in theelaboration, adoption andimplementation of internationalcodes of practice and procedures forintroductions and transfers ofaquatic organisms.Article 9.3.3States should, in order to minimizerisks of disease transfer and otheradverse effects on wild and culturedstocks, encourage adoption ofappropriate practices in the geneticimprovement of broodstocks, theintroduction of non-native species,

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Institution Instrument Purpose Work Programmeand in the production, sale andtransport of eggs, larvae or fry,broodstock or other live materials.States should facilitate thepreparation and implementation ofappropriate national codes ofpractice and procedures to thiseffect.

Sets out principles and internationalstandards of behaviour forresponsible fishing practices,including aquaculture. The aim is toensure effective conservation,management and development ofliving aquatic resources, respectingecosystems and biodiversity. Legaland administrative frameworks areencouraged to facilitate responsibleaquaculture. Pre-introductiondiscussion with neighbouring stateswhen non-indigenous stocks are tobe introduced into transboundaryaquatic ecosystems. Harmful effectsof non-indigenous and geneticallyaltered stocks to be minimisedespecially where significant potentialexists for spread into other states orcountry of origin. Adverse geneticand disease effects to wild-stockfrom genetic improvement and non-indigenous species to be minimised;environmental damage to importingand exporting states exists; FAO todevelop implementation guidelines.

Code of Conduct for the Import andRelease of Exotic Biological Control Agents(1995)

The Code aims to facilitate the safeimport, export and release of exoticbiological control agents byintroducing procedures of aninternational level for all public andprivate entities involved, particularly

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Institution Instrument Purpose Work Programmewhere national legislation to regulatetheir use does not exist or isinadequate.Standards are described thatpromote the safe use of biologicalcontrol agents for the improvementof agriculture, and human, animaland plant health.

8. International CivilAviation Organisation

The ICAO Assembly passed Resolution A-32-9: Preventing the introduction ofinvasive alien species (1998).

http://www.icao.int/icao/en/res/a32_9.htm

The Assembly.Requests the ICAO Council to workwith other United Nationsorganizations to identify approachesthat ICAO might take in assisting toreduce the risk of introducingpotentially invasive alien species toareas outside their natural range.Contracting States to support effortsto reduce the risk of introducing,through civil air transportation,potentially invasive alien species toareas outside their natural range.ICAO Council to report on theimplementation of this Resolution atthe next ordinary session of theAssembly.

9. United NationsEnvironmentProgramme

Global Programme of Action for theProtection of the Marine Environment fromLand-based ActivitiesV- Recommended Approaches by SourceCategory (1995)

http://www.unep.org/unep/gpa/pol2a.htm

Physical Alterations and destructionof habitatsParagraph 149 : Introduction of alienspecies acknowledged to haveserious effects upon marineecosystem integrity

Technical Guidelines for Safety inBiotechnology

http://biosafety.ihe.be/Biodiv/UNEPGuid/UNEP_I.html

Used as interim mechanism duringthe development of the BiosafetyProtocol; now used for Òpurposes offacilitating the development ofnational capacities to assess andmanage risks, establish adequateinformation systems and develop

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Institution Instrument Purpose Work Programmeexpert human resources inbiotechnology.Ó

Paragraph 26An organism with novel traits whichis considered to be harmless in oneregion might be potentially harmfulin another region which offersdifferent environmental conditions.Therefore, there is a need for theexchange and supply of scientificinformation in cases whereorganisms with novel traits areintended to be released into newenvironments and when transfer ofsuch organisms across nationalboundaries is being considered.

Paragraph 42The potentially affected countryshould be given notice of theintended use and the opportunity tostate whether particular measureswill be needed to protect itsinterests, in particular itsbiodiversity; (and) should beinformed immediately in the event ofan adverse effect of the use of aorganism with novel traits whichcould affect it.

Annex 3Potentially relevant information forintroductions

10. American FisheriesSociety (AFS)

North American Fisheries Policy (1995)http://www.fisheries.org/resource/page1.htm

Article VAquaculture facilities and practicesshould have minimal impact onnatural aquatic environments andpopulations. Aquaculture must workclosely with federal, state, andprovincial regulators to control

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Institution Instrument Purpose Work Programmeepizootic disease outbreaks, toprevent the release of exotic speciesinto the wild (É)Where possible,federal, state, and provincialmanagers will encourage theaquaculture industry to useindigenous species in its facilities.

Guidelines for Introduction of Threatenedand Endangered Fishes

http://www.fisheries.org/resource/page17.htm

Recognition that introduction ofthreatened fishes can alterbiodiversity and survival of otherorganisms. Restrict introductions towithin the native or historic habitatwhenever possible. Prohibitintroductions into areas where theendangered or threatened fish couldhybridize with other species orsubspecies. Prohibit introductionsinto areas where other rare orendemic taxa could be adverselyaffected. Examine introduction stockfor presence of undesirablepathogens.

11. United States,United Kingdom, andthe Russian Federation

Joint US/UK/Russian Statement onBiological Weapons (1992)

http://sun00781.dn.net/nuke/control/bwc/text/joint.htm

The three Governments confirmedtheir commitment to full compliancewith the Biological WeaponsConvention.

Apéndice II

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1. ANTECEDENTES1

La diversidad biológica se enfrenta a muchas amenazas en el mundo entero. Actualmente, los científicos ylas autoridades reconocen que las invasiones biológicas causadas por especies exóticas invasoras represen-tan una de las mayores amenazas a la biodiversidad nativa. Los impactos generados por dichas especiesson ingentes, insidiosos y habitualmente irreversibles. A escala mundial, pueden resultar tan dañinos paralas especies y ecosistemas nativos como la destrucción y deterioro del hábitat.

Durante milenios, las barreras naturales que constituyen los oceános, las montañas, los ríos y los desiertoshan permitido evolucionar de forma aislada a especies y ecosistemas únicos. En unos pocos siglos, estasbarreras han desaparecido por el embate combinado de importantes fuerzas que se manifiestan a nivelmundial y ayudan a las especies exóticas a trasladarse a lugares muy remotos de sus áreas de origen, con-virtiéndose en especies exóticas invasoras. La mundialización y el incremento en los volúmenes delcomercio y del turismo, sumados a la tendencia a la liberalización del comercio, brindan más oportunida-des que nunca a las especies para propagarse de forma accidental o deliberada. Las prácticas de aduanas yde cuarentena, desarrolladas otrora para proteger la salud humana y la economía contra enfermedades yplagas, son hoy salvaguardia insuficiente contra las especies que amenazan la biodiversidad nativa. Deeste modo, al ponerse fin inadvertidamente a millones de años de aislamiento biológico, se han creadograves problemas que afectan a países desarrollados y en desarrollo por igual.

El alcance y el costo de las invasiones de especies exóticas son mundiales e inmensos, desde el punto devista ecológico como económico. Las especies exóticas invasoras se encuentran en todos los grupos taxo-nómicos: incluyen virus, hongos, algas, musgos, helechos, plantas superiores, invertebrados, peces, anfi-bios, reptiles, aves y mamíferos. Han invadido y afectado los recursos bióticos de prácticamente todos lostipos de ecosistemas del planeta, causando cientos de extinciones. El costo ecológico es la pérdida irrecu-perable de especies y ecosistemas nativos.

Además, el costo económico directo de las invasiones de especies exóticas se cifra en miles de millones dedólares cada año. Las malezas de los cultivos reducen el rendimiento y aumentan los costos ; las malezasintroducidas deterioran las cuencas hidrográficas y los ecosistemas de agua dulce; los turistas y propieta-rios de residencias introducen inadvertidamente plantas exóticas en reservas y áreas naturales; las plagas yenfermedades de los cultivos, el ganado y las explotaciones forestales reducen el rendimiento e incremen-tan los costos de su extirpación. El vertido de aguas de lastre y los organismos adheridos a los cascos delos buques son vectores de introducción involuntaria de organismos acuáticos nocivos, incluyendo enfer-medades, bacterias y virus, en sistemas marinos y de agua dulce. Actualmente, el agua de lastre es consi-derada como el principal vector de movimiento transocéanico e interoceánico de organismos costeros enaguas poco profundas. Otros factores, como la contaminación ambiental y la destrucción del hábitat, pue-den crear condiciones que favorecen la instalación de especies exóticas invasoras.

El deterioro de los hábitats naturales, de los ecosistemas y de las tierras agrícolas (pérdida de la coberturay erosión de los suelos, contaminación del suelo y de las aguas), que afecta al mundo entero, facilita elestablecimiento de especies exóticas y su transformación en invasoras. Numerosas especies invasoras sonespecies “colonizadoras”, que aprovechan la desaparición de competidores debida a la alteración del hábi-tat. El cambio climático mundial es también un factor importante que contribuye a la propagación y alestablecimiento de especies exóticas invasoras. El aumento de la temperatura, por ejemplo, puede coadyu-var a que diversas especies de mosquitos portadores de enfermedades extiendan su área de repartición.

En algunos casos, no se conocen los peligros potenciales de nuevas introducciones, porque falta la infor-mación que podría alertar a los órganos de manejo. A menudo, no obstante, la información existe, pero nose la difunde lo suficiente o no está disponible de forma utilizable en muchos países, lo que les impide

Apéndice IIDirectrices de la UICN para prevenir pérdidas de diversidad biológicacausadas por especies exóticas invasoras

1 Definiciones, véase el párrafo 3.

tomar medidas rápidas, suponiendo que dispongan de los recursos, la infraestructura necesaria, el personalcapacitado y la voluntad política para hacerlo.

Hasta el presente, pocos países han desarrollado los marcos jurídicos e institucionales amplios que permi-tirían hacer frente de forma eficaz a la circulación y entrada de mercancías, visitantes y especies “autoes-topistas”. A menudo, la ciudadanía en general, los sectores involucrados y los gobiernos no conocen conexactitud la magnitud y costos económicos derivados de estos problemas. En consecuencia, la reacción esmuchas veces fragmentaria, tardía e ineficaz. Es dentro de este contexto que la UICN ha identificado a lasespecies exóticas invasoras como objeto de una de sus más importantes iniciativas a nivel mundial.

Si bien todas las zonas continentales y su respectiva diversidad biológica se han visto afectadas por inva-siones de especies exóticas, el problema es especialmente grave en las islas en general y en los pequeñosEstados insulares en particular. Otros hábitats y ecosistemas aislados, como la Antártida, también se venseriamente afectados. El aislamiento de las islas durante millones de años ha favorecido la evolución deespecies y ecosistemas únicos. Por ende, las islas y otras zonas aisladas, como las montañas y los lagos,tienen por lo general una fuerte proporción de especies endémicas (es decir, que no se manifiestan en nin-guna otra parte) y son importantes centros de diversidad biológica. Los procesos evolutivos unidos al ais-lamiento han hecho que las especies isleñas sean especialmente vulnerables a organismos competidores,depredadores, patógenos y parásitos procedentes de otras áreas. Resulta importante transformar el aisla-miento de las islas en una ventaja, ayudando a los gobiernos a prevenir la llegada de nuevas especies inva-soras, gracias a un mejor conocimiento de los fenómenos, una legislación perfeccionada y una mayorcapacidad de manejo, apoyada en unos sistemas de cuarentena y disposiciones aduaneras capaces de iden-tificar e interceptar a las especies exóticas invasoras.

2. METAS Y OBJETIVOS

Estas directrices tienen por objetivo prevenir nuevas pérdidas de diversidad biológica debidas a los efec-tos nocivos de especies exóticas invasoras. Con ello, se proponen brindar asistencia a los gobiernos y órga-nos de gestión para una aplicación efectiva del Artículo 8 (h) del Convenio sobre la diversidad biológica,el cual declara que:

“Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:…(h) Impedirá que se introduzcan, controlará o erradicará las especies exóticas que amenacen a ecosiste-mas, hábitats o especies.”

Las presentes directrices toman en cuenta e incorporan parte de la Declaración de la UICN sobre la trans-locación de organismos vivos (1987), pese a que su alcance es más amplio que el de dicha Declaración. Enel párrafo 7 se analizan asimismo las relaciones con otro documento pertinente, las Directrices de la UICNpara las reintroducciones.

Las presentes directrices tienen por objeto prevenir la pérdida de diversidad biológica a raíz de invasionesde especies exóticas. No tratan el tema de los organismos genéticamente modificados, pese a que muchasde las cuestiones y principios expuestos pueden aplicarse a ellos. Tampoco examinan los impactos econó-micos (agricultura, silvicultura, acuicultura), sanitarios y culturales de las invasiones de dichas especies.

Se considerarán cuatro aspectos principales relacionados con las especies exóticas invasoras que puedenser identificados en base al contexto presentado. Son los siguientes : • un mayor grado de conocimiento de los problemas y de conciencia pública ; • mejores respuestas en materia de manejo ; • creación de mecanismos jurídicos e institucionales adecuados ; • desarrollo de la investigación y de la base de conocimientos.

Si bien los cuatro aspectos son importantes, este documento se centra más particularmente en los métodosde manejo, puesto que se requiere con urgencia difundir información rápidamente aplicable en este ámbi-to, con el fin de impedir invasiones biológicas y erradicar o controlar las especies exóticas invasoras yaestablecidas. Para concretar los cambios necesarios en los otros temas, en particular la investigación y losaspectos jurídicos, se pueden requerir estrategias a más largo plazo.


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Estas directrices tienen siete objetivos precisos :

1. Fomentar la conciencia pública acerca de las especies exóticas invasoras, como un problema suma-mente importante que afecta a la diversidad biológica nativa tanto en países desarrollados como endesarrollo y en todas las regiones del mundo.

2. Fomentar la prevención de las introducciones de especies exóticas invasoras como cuestión priorita-ria que requiere una acción nacional e internacional.

3. Limitar al mínimo el número de introducciones involuntarias e impedir las introducciones no autori-zadas de especies exóticas.

4. Velar por que las introducciones intencionales, inclusive aquéllas efectuadas con fines de lucha bio-lógica, sean objeto de una adecuada evaluación previa, tomando plenamente en cuenta sus efectospotenciales sobre la diversidad biológica.

5. Fomentar el desarrollo y realización de campañas y programas de control y erradicación de especiesexóticas invasoras, y aumentar la eficacia de dichas campañas y programas.

6. Fomentar el desarrollo de un marco amplio de legislación nacional y cooperación internacional, afin de reglamentar la introducción de especies exóticas, así como la erradicación y control de lasespecies exóticas invasoras.

7. Fomentar la investigación y desarrollo necesarios y compartir una base de conocimientos adecuadapara hacer frente a los problemas de las especies exóticas invasoras en el mundo entero.

3. DEFINICIÓN DE LOS TÉRMINOS EMPLEADOS2

Se entiende por:

“Amenazas a la bioseguridad”: substancias o actividades que, de forma individual o colectiva, puedenconstituir un riesgo biológico para el bienestar ecológico o para el bienestar de los seres humanos, fauna oflora de un país.

“Diversidad biológica”: (biodiversidad) variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos,entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos eco-lógicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y delos ecosistemas.

“Ecosistema natural”: un ecosistema que no ha sido perceptiblemente modificado por el hombre.

“Ecosistema seminatural”: un ecosistema modificado por actividades humanas, pero que conservaimportantes elementos naturales de origen.

“Especie exótica invasora”: una especie exótica que se establece en hábitats o ecosistemas naturales oseminaturales, induce cambios y amenaza la diversidad biológica nativa.

“Especie exótica”: (exógena, no nativa) una especie, subespecie o taxón inferior que se manifiesta fuerade su área de repartición natural (pasada o presente) y de su área de dispersión potencial (o sea, fuera delárea que naturalmente ocupa o podría ocupar sin introducción o intervención directa o indirecta por elhombre); incluye cualquier parte, gameta o propágulo de dicha especie capaz de sobrevivir y de reprodu-cirse más tarde.

Apéndice II

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2 En el momento de la aprobación de estas Directrices por la UICN, no se había aprobado aún una terminologíanormalizada sobre las especies exóticas invasoras en el contexto de la CDB. Las definiciones utilizadas en estedocumento fueron elaboradas por la UICN en el marco específico de pérdidas de la biodiversidad nativa a causade especies exóticas invasoras.

“Especie nativa”: (indígena) una especie, subespecie o taxón inferior que se manifiesta dentro de su áreade repartición natural (pasada o presente) o área de dispersión potencial (es decir dentro del área que natu-ralmente ocupa o podría ocupar sin una introducción o intervención directa o indirecta del hombre).

“Gobierno”: incluye las organizaciones gubernamentales de cooperación regional en lo que hace a lascuestiones que entran en su ámbito de competencia.

“Introducción intencional”: una introducción de una especie hecha de forma deliberada por los sereshumanos, que conlleva el traslado intencional de una especie fuera de su área de distribución y de supotencial de dispersión naturales (dichas introducciones pueden ser autorizadas o no).

“Introducción involuntaria”: una introducción no deliberada, resultado de la utilización por la especie deactividades y sistemas de entrega humanos como vectores de su dispersión fuera de su área de distribuciónnatural

“Introducción”: movimiento, por mediación humana, de una especie, subespecie, o taxón inferior (inclu-yendo toda parte, gameta o propágulo que pueda subsistir y por consiguiente reproducirse) fuera de suárea de distribución natural (pasada o presente). Este movimiento puede tener lugar dentro de un mismopaís o entre países.

“Reintroducción”: tentativa de reestablecimiento de una especie en un área que formó históricamenteparte de su área de repartición natural, pero de la que fue extirpada o en la que se extinguió. (Tomada delas Directrices de la UICN sobre reintroducciones).

4. CONOCIMIENTO DE LOS PROBLEMAS Y CONCIENCIA PÚBLICA

4.1 Principios

• Un mejor conocimiento y conciencia de los problemas, basados en la información y los datos cien-tíficos, constituyen factores fundamentales para dar a las especies exóticas invasoras carácter priori-tario, como un problema al que puede y debe hacerse frente.

• Una mejor información y educación, así como una mayor conciencia pública de las cuestiones rela-cionadas con las especies exóticas invasoras en todos los sectores de la sociedad, son aspectos fun-damentales para prevenir o reducir el riesgo de introducciones involuntarias o no autorizadas, y paraestablecer procedimientos de evaluación y autorización en el caso de introducciones intencionales.

• La lucha contra las especies exóticas invasoras y su erradicación tendrán mayores probabilidades deéxito si están apoyadas por comunidades locales, sectores interesados y diversos grupos informadosy cooperativos.

• La comunicación adecuada de la información y de los resultados de las investigaciones son requisi-tos previos indispensables para la educación, el conocimiento y la conciencia pública (véase elpárrafo 8).

4.2 Medidas recomendadas

1. Identificar los intereses y papeles respectivos de los sectores y comunidades involucrados cara a lasespecies exóticas invasoras, y dedicarles una información y acciones específicas. Se requeriránestrategias específicas de comunicación para cada grupo, con el fin de disminuir los riesgos queplantean las especies exóticas invasoras. El público en general constituye en sí mismo un importan-te grupo que debe también ser objeto de las campañas.

2. Facilitar el acceso a una información actualizada y exacta, que debe estar ampliamente a disposi-ción. Dicho aspecto representa un componente esencial de las campañas de conciencia pública. Sedifundirá información específica para diferentes públicos en forma electrónica, con manuales, basesde datos, publicaciones científicas y publicaciones populares (véase también el párrafo 8).


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3. Los importadores y exportadores de mercancías y de organismos vivos son importantes grupos quedeben ser blanco de campañas de información y educación, a fin de concienciarlos y hacerles cono-cer mejor los problemas, fomentando su participación en la prevención y elaboración de posiblessoluciones.

4. Fomentar la elaboración y aplicación de directrices de prácticas óptimas en el sector privado, con unseguimiento del cumplimiento posterior de dichas prácticas (véanse 5.2 y 5.3).

5. En tanto prioridad importante, suministrar información y recomendar medidas para los viajeros,tanto dentro de un mismo país como entre países, preferentemente antes del inicio del viaje. Unamayor conciencia de los efectos de los viajes sobre la introducción y subsiguientes problemas cau-sados por las especies exóticas invasoras puede contribuir, sin acarrear grandes costos, a cambiarlos comportamientos.

6. Alentar a los operadores de ecoturismo a desarrollar una mayor conciencia de los problemas causa-dos por las especies exóticas invasoras. Colaborar con dichos operadores a fin de desarrollar direc-trices para el sector, encaminadas a prevenir el transporte no intencional o la introducción no autori-zada de plantas (en particular semillas) y animales exóticos en las islas y otros hábitats yecosistemas ecológicamente vulnerables (lagos, montañas, reservas naturales, áreas vírgenes, bos-ques aislados y ecosistemas marinos costeros).

7. Capacitar al personal de cuarentena, controles en las fronteras y otros servicios conexos, con el finde hacerles conocer mejor el contexto y amenazas generales a la diversidad biológica, además delos aspectos prácticos relacionados con la identificación y reglamentación (véase 5.2).

8. Integrar estrategias de comunicación en la fase de planificación de todo programa de prevención,erradicación y control. Si se consulta de forma efectiva a las comunidades locales y demás partesinteresadas, la mayoría de los posibles malentendidos y divergencias podrán ser resueltos o atendi-dos por anticipado.

9. Incluir, según proceda, los temas relacionados con las especies exóticas invasoras, y las medidasque pueden tomarse para hacerles frente, en los programas de enseñanza y en las escuelas.

10. Velar por que la legislación nacional aplicable a la introducción de especies exóticas, intencional oinvoluntaria, sea conocida y entendida, no sólo por los ciudadanos e instituciones del país en cues-tión, sino también por los turistas e importadores extranjeros de bienes y servicios.

5. PREVENCIÓN E INTRODUCCIONES

5.1 Principios

• La prevención de la introducción de especies exóticas invasoras es la solución menos costosa, másefectiva y preferible. Debe dársele la mayor prioridad.

• Cabe tomar medidas rápidas para evitar la introducción de especies exóticas potencialmente invaso-ras, aún si subsiste una incertidumbre científica acerca del resultado de la invasión potencial a largoplazo.

• Los ecosistemas vulnerables deben ser objeto de la mayor prioridad a la hora de tomar medidas, enparticular si se trata de iniciativas de prevención y si contienen una importante biodiversidad quepuede verse amenazada. Los ecosistemas vulnerables incluyen las islas y ecosistemas aislados, talescomo lagos y otros sistemas de agua dulce, bosques húmedos, hábitats costeros y ecosistemas demontaña..

• Dado que los efectos sobre la diversidad biológica de muchas especies exóticas son imprevisibles,toda introducción intencional o acciones de identificación y prevención de introducciones involun-tarias deberían basarse en el principio de precaución.

• En el contexto de las especies invasoras, a menos que exista una probabilidad razonable de que unaintroducción no cause perjuicios, toda introducción debería ser tratada como potencialmente nociva.

Apéndice II

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• Las especies exóticas invasoras actúan como agentes de "contaminación biológica”, que puedenafectar el desarrollo y la calidad de la vida. Por ende, el principio "quien contamina paga” deberíaintegrarse a este respecto en la reglamentación; "contaminación” representaría en este caso el dañocausado a la diversidad biológica nativa.

• Los riesgos relativos a la bioseguridead justifican la elaboración y aplicación de marcos jurídicos einstitucionales abarcativos.

• Debería limitarse al mínimo el riesgo de introducciones involuntarias.

• Las introducciones intencionales deberían estar sometidas a una autorización del organismo o auto-ridades pertinentes. Toda autorización debería incluir como requisito una evaluación previa comple-ta, basada en consideraciones relativas a la biodiversidad (ecosistemas, especies, genoma). Lasintroducciones no autorizadas deben ser evitadas.

• La introducción intencional de una especie exótica sólo debería ser autorizada si los efectos positi-vos para el medio ambiente superan los efectos negativos reales y potenciales. La aplicación de esteprincipio reviste suma importancia en el caso de hábitats y ecosistemas aislados, como las islas, sis-temas de agua dulce o centros de endemismo.

• No debería ser autorizada la introducción intencional de una especie exótica si la experiencia reco-gida en otras partes indica que el resultado puede ser la extinción o una pérdida sustancial de diver-sidad biológica.

• La introducción intencional de una especie exótica debería ser contemplada sólo si no hay ningunaespecie nativa que se adecúe a los fines que persigue la introducción.

5.2 Introducciones involuntarias – Medidas recomendadas

Desgraciadamente, puede resultar muy difícil controlar las introducciones involuntarias que se producenpor una gran variedad de medios y vías, incluyendo algunos de los movimientos más difíciles de identifi-car, controlar y prevenir. Por su índole misma, la forma más práctica de combatir las introducciones invo-luntarias consiste en identificar, reglamentar y controlar las principales vías de introducción. Si bien éstaspueden variar según los países y regiones, las más conocidas son las rutas internacionales del comercio ydel turismo, que sirven de canal para el traslado involuntario y el establecimiento de numerosas especiesexóticas.

Entre las medidas recomendadas para reducir la probabilidad de introducciones involuntarias figuran lassiguientes:

1. Identificación y manejo de las vías de introducciones involuntarias. Las principales incluyen :comercio y turismo nacional e internacional, transportes marítimos, terrestres y aéreos, aguas delastre, pesca, agricultura, obras de construcción e infraestructuras, silvicultura, horticultura, paisa-jismo, comercio de animales de compañía y acuicultura.

2. Las Partes Contratantes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica, así como otros países afecta-dos, deberían cooperar con una amplia gama de autoridades involucradas en el comercio internacio-nal y con asociaciones profesionales, con el fin de reducir sustancialmente los riesgos de introduc-ción y propagación de especies exóticas invasoras por intermedio del comercio.

3. Desarrollar directrices y códigos de conducta de los distintos sectores económicos, que permitanreducir al mínimo o eliminar las introducciones involuntarias.

4. Examinar el funcionamiento de acuerdos y organizaciones regionales de comercio, con el fin delimitar o eliminar introducciones involuntarias que pudiesen ser causadas por dichas actividades.

5. Estudiar medidas tales como: la eliminación de incentivos que fomentan la introducción de especiesexóticas invasoras; sanciones establecidas en la legislación en caso de introducción de especies exó-ticas, a menos que se pueda probar que no se ha cometido ninguna falta; información disponible anivel internacional acerca de las especies exóticas invasoras, por país o por región, para su uso en


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las fronteras y en controles de cuarentena, así como para la prevención, erradicación y control (véa-se asimismo el párrafo 8).

6. Puesta en práctica de medidas adecuadas para reducir la introducción de especies exóticas invasorasderivada de vertidos de agua de lastre y adherencias de los cascos de los buques. Cabe mencionarentre las medidas posibles: mejores métodos de gestión de las aguas de lastre; perfeccionamientosen el diseño de los buques; desarrollo de programas nacionales para el agua de lastre; sistemas deinvestigación, monitoreo y muestreo; informaciones a las autoridades portuarias y a la tripulaciónde los buques sobre los riesgos que conllevan las aguas de lastre; difusión de legislación y directri-ces nacionales ilustrativas en la materia (por ejemplo, las de Australia, Nueva Zelandia, EstadosUnidos); difusión nacional e internacional de directrices y recomendaciones que emanen de orga-nismos internacionales, como por ejemplo las Directrices de la Organización MarítimaInternacional (OMI) acerca de los vertidos de agua y sedimentos de lastre de los buques (véase asi-mismo el párrafo 9.2.2).

7. Establecimiento de reglamentaciones e instalaciones de cuarentena y control en las fronteras, con elfin de interceptar introducciones involuntarias de especies exóticas. Las reglamentaciones de cua-rentena y controles fronterizos no deben basarse exclusivamente en consideraciones de tipo econó-mico, relacionadas por lo general con la salud humana y la agricultura, sino que deben integrar losriesgos específicos de bioseguridad a que puede verse expuesto cada país. Para poder interceptar demodo más eficaz introducciones involuntarias que llegan por las vías principales de acceso, puedeser necesario conferir más responsabilidades y recursos a los servicios de cuarentena y de controlfronterizo (veáse 9.2).

8. Para reducir los casos de introducciones involuntarias vinculadas a determinados tipos de mercancí-as o embalajes, puede ser preciso modificar la legislación y los procedimientos relativos a los con-troles fronterizos.

9. Establecimiento de multas u otras sanciones aplicables a los causantes de introducciones involunta-rias por haber cometido faltas, por descuido o prácticas incorrectas.

10. Velar por que las compañías de transporte o traslado de organismos vivos cumplan con las disposi-ciones de bioseguridad establecidas por los gobiernos exportadores e importadores para dichas acti-vidades. Éstas deben encontrarse sometidas a controles e inspecciones adecuados.

11. En el caso de países insulares sometidos a fuertes riesgos y muy vulnerables a las especies exóticasinvasoras, desarrollar opciones rentables para los gobiernos que deseen evitar los altos costos queconlleva la lucha contra dichas especies una vez instaladas. Dichas opciones pueden incluir enfo-ques más globales en materia de bioseguridad y asignación de mayores recursos a las operacionesde cuarentena y controles fronterizos, incluyendo mejores capacidades para la inspección e inter-cepción.

12. Evaluación de grandes obras de ingeniería, como canales, túneles y carreteras que atraviesan diver-sas zonas biogeográficas, que pudiesen reunir fauna y flora anteriormente separadas y perturbar ladiversidad biológica local. La legislación que disponga la realización de estudios de impactoambiental para tales proyectos debería incluir evaluaciones obligatorias de los riesgos vinculadoscon las introducciones involuntarias de especies exóticas invasoras.

13. Establecer las disposiciones necesarias para tomar medidas rápidas y efectivas, inclusive consultaspúblicas, si ocurriesen introducciones involuntarias.

5.3 Introducciones intencionales – Medidas recomendadas

1. Establecimiento de un órgano institucional adecuado, como por ejemplo un organismo o direcciónde "bioseguridad”, en el marco de la reforma legislativa sobre especies invasoras (véase el párrafo9). Esta medida debe tener alta prioridad, puesto que hasta el presente la legislación de la mayoríade los países no trata por lo general las introducciones intencionales de forma integradora, teniendoen cuenta todos los organismos que pueden ser introducidos y sus efectos sobre todo tipo de medioambiente. El enfoque imperante es más bien sectorial, centrándose por ejemplo en la agricultura.Por consiguiente, los mecanismos estructurales y administrativos no resultan adecuados, por regla

Apéndice II

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general, para tratar toda la gama de organismos que pueden entrar y sus implicaciones para el mediodonde se los introduce, ni para prever respuestas rápidas en situaciones de emergencia.

2. Conferir facultades al organismo de bioseguridad, o a otra institución, para autorizar o rechazar lassolicitudes de introducción, para preparar directrices sobre la importación y la liberación de orga-nismos y para establecer condiciones específicas, según proceda (las funciones operativas deben serencomendadas a otros órganos – véase 9.2.1).

3. Asignar la mayor importancia a procesos efectivos de evaluación y toma de decisiones. Llevar acabo estudios de impacto ambiental y evaluaciones de riesgo como parte del proceso de evaluaciónantes de tomar una decisión sobre la introducción de especies exóticas (véase el Apéndice).

4. Imponer la carga de la prueba al importador, por lo que hace a probar que una introducción pro-puesta no afectará la diversidad biológica.

5. Incluir consultas con organismos pertinentes del gobierno, con ONGs y, si las circunstancias lo jus-tifican, con países vecinos, durante el proceso de evaluación.

6. Según proceda, requerir la realización de pruebas experimentales específicas (por ejemplo, sobrelas preferencias alimentarias o la contagiosidad de especies exóticas) como parte del proceso deevaluación. Dichas pruebas son a menudo obligatorias en el contexto de operaciones de lucha bioló-gica, y deberían elaborarse y aplicarse protocolos adecuados para ellas.

7. Velar por que el proceso de evaluación integre la identificación y evaluación, por las autoridades debioseguridad del país importador, de los posibles impactos ambientales, riesgos, costos (directos eindirectos, financieros y de otro tipo), ventajas y alternativas posibles. Dichas autoridades podránentonces juzgar si las probables ventajas compensan o no los posibles inconvenientes. Deberíanpublicarse las eventuales decisiones provisorias, conjuntamente con las informaciones pertinentes,con antelación suficiente para que las partes interesadas puedan presentar sus argumentos antes deque el organismo responsable de bioseguridad tome una decisión definitiva.

8. Imponer condiciones de confinamiento a una introducción si resulta conveniente. Además, resulta amenudo necesario imponer requerimientos de monitoreo después de la liberación de los organis-mos, como parte del manejo.

9. Independientemente de las disposiciones reglamentarias, promover la aplicación de normas de prác-tica óptima por parte de exportadores e importadores, con el fin de reducir al mínimo los posiblesriesgos de invasión relacionados con el comercio, y contener fugas accidentales que puedan ocurrir.

10. Establecer reglamentaciones e instalaciones de controles fronterizos y de cuarentena, y capacitarpersonal para interceptar introducciones intencionales no autorizadas.

11. Establecer sanciones penales y disposiciones de responsabilidad civil en lo que hace a costos decontrol o erradicación derivados de introducciones intencionales no autorizadas.

12. Velar por que existan disposiciones para hacer frente a introducciones no autorizadas o a una ame-naza potencial de invasión biológica resultante, de forma imprevista o fortuita, de una introducciónautorizada, incluyendo la capacidad para tomar medidas eficaces y rápidas de erradicación o lucha(véanse párrafos 6 y 9).

13. Paralelamente a la acción realizada a nivel regional para limitar el riesgo de introducciones involun-tarias a través del comercio (véase 5.2), utilizar las oportunidades posibles para mejorar los instru-mentos y prácticas comerciales internacionales que puedan tener un efecto sobre las introduccionesintencionales. Por ejemplo, las Partes en la Convención sobre el Comercio Internacional deEspecies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES) están analizando los efectos que puedentener las especies exóticas invasoras sobre el funcionamiento de dicha Convención. Se deberíanponer en marcha iniciativas similares dirigidas a las autoridades comerciales internacionales y aasociaciones profesionales.


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6. ERRADICACIÓN Y CONTROL

Cuando se ha detectado una especie exótica invasora real o potencial, en otras palabras, cuando la preven-ción ha fallado, las medidas destinadas a mitigar los efectos perjudiciales incluyen la erradicación, el con-finamiento y el control o lucha. La erradicación tiene por objeto eliminar completamente la especie exóti-ca invasora. El control y la lucha apuntan a una reducción, a largo plazo, de la abundancia o densidad de laespecie exótica invasora. El confinamiento es un aspecto especial del control, en el que se tiene la inten-ción de poner coto a la propagación de la especie exótica invasora y limitar su presencia a unos límitesgeográficos determinados.

6.1 Principios

• La prevención de la introducción de especies exóticas invasoras debe ser el objetivo primordial.

• La detección precoz de nuevas introducciones de especies exóticas invasoras potenciales o conoci-das, conjuntamente con la capacidad de tomar medidas rápidas, es a menudo la clave de una erradi-cación exitosa y rentable.

• La falta de pruebas científicas inequívocas acerca de las consecuencias de una invasión potencial deespecies exóticas no debe alegarse como razón para aplazar las medidas de erradicación, confina-miento o control.

• La legislación debería prever disposiciones que permitan tomar medidas adecuadas contra especiesexóticas invasoras introducidas intencional o involuntariamente.

• Las mejores oportunidades para erradicar o contener la propagación de una especie exótica invasorase encuentran en las primeras fases de la invasión, cuando las poblaciones son aún pequeñas y estánlocalizadas (dichas oportunidades pueden persistir durante un lapso más o menos prolongado,según la especie de que se trate y otros factores locales).

• La erradicación de especies exóticas invasoras nuevas o ya existentes es preferible y menos costosaque el control y lucha a largo plazo, particularmente en el caso de nuevas invasiones.

• No debería emprenderse una operación de erradicación si no es ecológicamente viable y si no sedispone de la voluntad política y compromiso financiero para llevarla a cabo.

• En materia de erradicación, es importante identificar los puntos vulnerables en las principales víasde introducción de especies invasoras, como por ejemplo los puertos y aeropuertos internacionales,a los efectos de erradicación y monitoreo.

6.2 Erradicación – Medidas recomendadas

1. Cuando resulta factible, se promoverá la erradicación, como la opción de manejo más indicada porlo que respecta a las especies exóticas invasoras si la prevención falla. Desde el punto de vistafinanciero, es más efectiva que el control y lucha a largo plazo, y beneficia más al medio ambiente.Los avances tecnológicos aumentan el número de casos en que la erradicación es posible, sobretodo en las islas. La erradicación puede resultar más difícil en el medio marino. Las condiciones acumplir para una erradicación exitosa se indican en el Apéndice.

2. Cuando se detecta por primera vez una especie exótica potencialmente invasora, se deberán movili-zar y activar rápidamente los recursos necesarios y el personal capacitado para ello. La tardanza nohace sino disminuir las probabilidades de éxito. Los conocimientos y la concienciación de lascomunidades locales son también instrumentos útiles para detectar nuevas invasiones de especiesexóticas. Según la situación, la respuesta puede darse a nivel nacional, o requerir una acción en coo-peración con otros países.

3. Debe darse prioridad a la erradicación en los casos en que se produce una invasión nueva de espe-cies exóticas y éstas no están aún bien implantadas.

Apéndice II

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4. Velar por que los métodos de erradicación sean lo más específicos posible, para no causar efectosperdurables sobre especies nativas que no son blanco de la operación. En algunos casos, ciertas pér-didas de estas especies pueden representar un costo inevitable de la campaña y deberían ser sopesa-das frente a los beneficios a largo plazo que se deriven para las especies nativas.

5. Velar por que no persistan sustancias tóxicas en el medio ambiente como consecuencia de la erradi-cación. No obstante, el uso de sustancias tóxicas inaceptables en operaciones a largo plazo puedeverse justificado en campañas intensivas y breves de erradicación. Los costos y ventajas de su usodeben ser evaluados cuidadosamente en dichas situaciones.

6. Los métodos de eliminación de animales deben ser tan éticos y humanos como sea posible, perosiempre compatibles con el objetivo que se persigue, es decir la eliminación permanente de la espe-cie exótica invasora concernida.

7. Puesto que ciertos grupos de interés pueden oponerse a la erradicación por motivos éticos o deriva-dos de sus propios intereses, se debería integrar en los proyectos la elaboración de una amplia estra-tegia de consulta y fomento del apoyo de las comunidades a toda erradicación propuesta.

8. Dar prioridad a la erradicación de especies exóticas invasoras en las islas y otras zonas aisladas quetienen una biodiversidad característica y específica o contienen especies endémicas amenazadas.

9. Si resulta aplicable, se puede contribuir en gran medida a la salvaguardia de la diversidad biológicaerradicando determinados mamíferos depredadores exóticos (ratas, gatos, perros, mustélidos) de lasislas u otras áreas aisladas que contienen importantes especies nativas. Del mismo modo, se puedenlanzar campañas de erradicación de poblaciones silvestres de especies domésticas y herbívoros exó-ticos (conejos, ovinos, caprinos, porcinos), lo que redundará en beneficios sustanciales para lasespecies amenazadas de flora y fauna nativas.

10. Recurrir a la asesoría de expertos cuando proceda. Los problemas de erradicación que involucran avarias especies, por ejemplo el orden de erradicación de éstas, son a menudo complejos. Un enfo-que multidisciplinario puede ser el más adecuado, como se recomienda en las Directrices sobreReintroducciones de la UICN.

6.3 Definir los resultados esperados de las operaciones de control y lucha

La mejor medida del éxito de las operaciones de control y lucha es la respuesta observada en las especies,hábitat, ecosistemas o paisajes que se busca beneficiar con dicho control. Es importante cuantificar y limi-tar los daños causados por las especies exóticas invasoras, en lugar de centrarse meramente en reducir ladensidad de la especie invasora. La relación entre la población de una plaga y los efectos que causa no escasi nunca sencilla. Por ende, una menor densidad de la especie invasora no conllevará forzosamente unmayor bienestar para la especie, hábitat o ecosistema nativo amenazado. En consecuencia, no es fácilidentificar indicadores para medir el éxito de las operaciones y seguirlos adecuadamente. No obstante,resulta primordial hacerlo si se quiere lograr el objetivo principal, es decir la prevención de daños a ladiversidad biológica.

6.4 La elección de métodos de control y lucha

Los métodos de control y lucha deberían ser social, cultural y éticamente aceptables, eficientes, no conta-minantes, y no deberían afectar negativamente a la flora y fauna nativas, a la salud y bienestar de los sereshumanos, animales domésticos o cultivos. Si bien es a veces difícil cumplir todas estas condiciones, se laspuede considerar como metas apropiadas, en el contexto de un equilibrio de los costes y beneficios delcontrol cara a sus posibles resultados.

Las circunstancias específicas son tan variadas que sólo pueden darse indicaciones amplias acerca de losmétodos más adecuados : los métodos específicos son mejores que los de amplio espectro. Los agentes delucha biológica pueden ser a veces la opción preferible comparados con métodos mecánicos o químicos,pero requieren estudios y una selección cuidadosa antes de su introducción y consiguiente monitoreo. Eldesbroce mecánico puede ser una opción eficaz para limpiar zonas invadidas por plantas exóticas. Losagentes químicos deberían ser tan específicos como sea posible. No deben persistir en el ambiente ni acu-


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mularse en la cadena alimentaria. Los contaminantes persistentes, como los compuestos organoclorados,no deberían utilizarse. Los métodos de eliminación de animales deberían ser tan humanos como sea posi-ble, sin dejar de ser compatibles con los objetivos de las operaciones de lucha.

6.5 Estrategias de control y lucha – Medidas recomendadas

A diferencia de la erradicación, el control es una actividad permanente que tiene objetivos diferentes. Sibien hay diversos enfoques estratégicos posibles, deberían tener dos factores en común. En primer lugar,los resultados buscados deben redundar en beneficio de las especies nativas, estar articulados claramente,y gozar de un amplio apoyo. En segundo lugar, debe haber una voluntad política y de gestión para asignary utilizar los recursos requeridos, a lo largo del tiempo, con el fin de lograr los resultados buscados. Unaacción de control mal articulada y realizada sin convicción puede despilfarrar recursos que resultarían qui-zá más útiles en otras actividades.

Las medidas recomendadas son las siguientes:

1. Establecer prioridades entre los problemas relacionados con las especies exóticas invasoras, segúnlos resultados esperados. Se deben por ejemplo identificar las áreas más valiosas para la diversidadbiológica nativa y las más vulnerables a invasiones de especies exóticas. Este análisis debería teneren cuenta los avances tecnológicos en los métodos de control y lucha y actualizarse periódicamente.

2. Establecer una estrategia oficial de control que incluya la determinación de la(s) especie(s) blancode la operación, las áreas a controlar, la metodología y el calendario. La estrategia puede aplicarse atodo un país o a determinadas regiones de él, y debe tener las características adecuadas, como porejemplo las que se indican en las disposiciones del Artículo 6 del Convenio sobre la DiversidadBiológica ("Medidas generales a los efectos de la conservación y la utilización sostenible”). Dichasestrategias deben comunicarse al público, estar abiertas a la participación pública, y ser periódica-mente revisadas.

3. Contener la propagación de una especie exótica invasora puede ser una estrategia adecuada si laerradicación no resulta viable, pero sólo si el área de repartición de la especie es limitada y si se lapuede contener dentro de determinados límites. Es esencial realizar un monitoreo periódico fuera delos límites del confinamiento, con medidas rápidas para erradicar todo nuevo brote.

4. Evaluar la utilidad relativa de medidas únicas o de series de medidas vinculadas entre sí (accionesmúltiples) para reducir a largo plazo la población de las especies exóticas invasoras. Los mejoresejemplos de una acción única proceden de la introducción exitosa de agente(s) de lucha biológica(programas "clásicos” de lucha biológica). Toda introducción intencional de este tipo debería estarsometida a controles y monitoreo adecuados (véanse también los párrafos 5.3, 9 y el Apéndice). Lascercas y vallados pueden constituir una medida única efectiva en algunas circunstancias. El manejointegrado de plagas, que combina el uso de agentes de lucha biológica con diversos métodos mecá-nicos y químicos utilizados simultáneamente, es un ejemplo de sistema de acciones múltiples decontrol.

5. Fomentar el intercambio de información entre científicos y órganos de manejo, no sólo sobre espe-cies exóticas invasoras, sino también sobre métodos de control. Visto el avance y perfeccionamientotecnológico constantes, resulta importante comunicar dichas informaciones a los órganos de mane-jo.

6.6 Las especies de caza y las poblaciones silvestres de especies domésticas como exóticas invaso-ras – Medidas recomendadas

Las poblaciones silvestres de especies domésticas constituyen algunas de las especies exóticas más agresi-vas y dañinas para el medio ambiente natural, sobre todo en las islas. Pese al valor económico o genéticoque puedan tener, la conservación de la flora y fauna nativas siempre debería tener primacía si se ve ame-nazada por dichas especies. Pese a todo, ciertas especies exóticas invasoras que originan graves daños a labiodiversidad nativa han adquirido valores culturales positivos, a menudo para la caza y pesca. Ello redun-da en conflictos entre los objetivos de manejo, diversos grupos de interés y comunidades locales. Si bienen dichas circunstancias el proceso puede ser más largo, a menudo se puede lograr una solución mediante

Apéndice II

145

campañas de información y conciencia pública sobre los impactos perjudiciales de las especies exóticasinvasoras, combinadas con estrategias de consulta y manejo adaptativo que cuenten con el apoyo de lapoblación. Los análisis de riesgos y estudios de impacto ambiental pueden también contribuir a idear solu-ciones y líneas de acción aplicables.

Se recomiendan las siguientes medidas:

1. Se pueden solucionar conflictos vinculados a la caza en tierras de propiedad pública designandociertas áreas para la caza mientras se aplican controles más estrictos encaminados a proteger enotras partes una diversidad biológica valiosa. La aplicación de esta solución se limita a casos en quela especie exótica es muy valiosa y en que la diversidad biológica puede ser protegida mediantemedidas localizadas.

2. Evaluar la posibilidad de suprimir una cantidad sustancial de animales silvestres de especies domes-ticadas, confinándolos en cautividad o domesticándolos, en los casos en que se planea una erradica-ción en el medio silvestre.

3. Tomar medidas para que los agricultores y ganaderos vigilen debidamente a sus animales e impidanla suelta o fuga de amimales domésticos conocidos por los daños que causan en estado silvestre(gatos, cabras, etc.)

4. Establecer en la legislación sanciones disuasivas para tales fugas y puestas en libertad, en circuns-tancias en que pueden dar lugar a consecuencias dañinas para el medio ambiente o costosas para laeconomía.

7. RELACIONES CON LA REINTRODUCCIÓN DE ESPECIES

7.1 Principio

• Las erradicaciones exitosas y determinados programas de control pueden incrementar considerable-mente las probabilidades de éxito de la reintroducción de especies nativas, brindando por endeoportunidades para revertir anteriores pérdidas de diversidad biológica nativa.

7.2 Vínculos entre las operaciones de erradicación y control y las reintroducciones

Una operación de erradicación que elimina con éxito una especie exótica invasora, o una operación decontrol que la reduce a niveles insignificantes, mejora a menudo las condiciones para las especies nativasque ocupan u ocupaban previamente dicho hábitat. Dicha consideración se aplica particularmente a lasislas. Con frecuencia se emprenden operaciones de erradicación como parte de los preparativos para unareintroducción(es).

Las Directrices de la UICN sobre Reintroducciones (mayo de 1995) fueron elaboradas con miras a sumi-nistrar "…asistencia directa y práctica a los encargados de planificar, aprobar o llevar a cabo reintroduc-ciones.” Estas directrices establecen requerimientos y condiciones, como por ejemplo estudios de viabili-dad, criterios de selección de sitios, requerimientos jurídicos y socioeconómicos, selección sanitaria ygenética de los individuos a reintroducir, cuestiones relacionadas con la liberación de los animales que sehallan en centros de cautividad o rehabilitación. Pueden ser material de consulta útil al planificar opera-ciones de erradicación o control en que las reintroducciones puedan ser también un objetivo adecuado yconexo. Deberían ser asimismo tomadas en cuenta al estudiar cualquier propuesta de reintroducción.

Las consideraciones socioeconómicas que se aplican a la erradicación y control se aplican de modo gene-ral a las reintroducciones también, a saber la importancia del apoyo político y de la población, la voluntadde financiar las operaciones y las campañas de conciencia pública. Puede por ende resultar rentable com-binar una consulta sobre propuestas de erradicación y sobre la reintroducción de especies nativas, lo cualtiene además la ventaja de compensar los aspectos negativos de algunas erradicaciones (matanza de ani-males valiosos) con los beneficios de la reintroducción de especies nativas (restauración del patrimonio,valores económicos y recreativos).


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8. INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO

8.1 Principio

• Un aspecto fundamental de las campañas contra las especies exóticas invasoras a todos los niveles(mundial, nacional, local) es la recopilación e intercambio de información y experiencia efectivos yoportunos que, a su vez, puedan ayudar a hacer avanzar la investigación y mejorar el manejo de lasespecies exóticas invasoras.


1. Desarrollar con carácter urgente una adecuada base de conocimientos es una consideración esencialpara hacer frente a los problemas de las especies exóticas invasoras en el mundo entero. Si bien seconocen muchas de estas especies y los métodos para combatirlas, la información sigue siendoincompleta y muchos países y órganos de manejo no tienen acceso a ella.

2. Contribuir al desarrollo de una base de datos (o bases de datos relacionadas entre sí) sobre todas lasespecies exóticas invasoras, fácilmente accesible, incluyendo información sobre su situación, distri-bución, biología, características invasoras, efectos y opciones de control. Es importante la partici-pación de los gobiernos, órganos de manejo y otras partes interesadas en este proceso.

3. Elaborar "listas negras” de especies exóticas invasoras a nivel nacional, regional y mundial, quesean fácilmente accesibles a todas las partes interesadas. Si bien las "listas negras” son un instru-mento útil para alertar sobre las especies exóticas invasoras conocidas, no se debe concluir que lasespecies exóticas que no figuren en las listas no son potencialmente dañinas.

4. A través de iniciativas nacionales e internacionales de investigación, mejorar el conocimiento de losaspectos siguientes: ecología de los procesos de invasión, incluyendo períodos de latencia; relacio-nes ecológicas entre especies invasoras; predicción de qué especies o grupos de especies puedenconvertirse en invasoras y en qué condiciones; características de las especies exóticas invasoras;impacto del cambio climático mundial sobre las especies exóticas invasoras; vectores existentes yposibles en el futuro; perjuicios y costos económicos y ecológicos derivados de la introducción deespecies exóticas invasoras; fuentes y vías de introducción vinculadas con las actividades humanas.

5. Elaborar y difundir mejores métodos para excluir o eliminar las especies exóticas de las mercancías,material de embalaje, aguas de lastre, equipajes personales, aviones y buques.

6. Fomentar y apoyar una mayor investigación de manejo sobre aspectos tales como: métodos efecti-vos, específicos, humanos y socialmente aceptables para la erradicación o control de especies exóti-cas invasoras; sistemas de detección precoz y respuesta rápida; desarrollo de técnicas de monitoreo;métodos para recoger y difundir eficazmente información para públicos específicos.

7. Fomentar el monitoreo, registro de datos y presentación de informes, de tal modo que las leccionesaprendidas gracias a la experiencia práctica de manejo de especies exóticas invasoras puedan contri-buir a la base de conocimientos.

8. Sacar mejor provecho de la información y experiencias existentes, con el fin de promover un mayorconocimiento y conciencia de los temas relacionados con las especies exóticas invasoras. Se debe-rán establecer estrechos vínculos entre las medidas emprendidas con arreglo a los párrafos 4 y 8.

9. LEGISLACIÓN E INSTITUCIONES

9.1 Principios

• Un enfoque integrador en materia de políticas, legislación e instituciones nacionales cara a la ame-naza que plantean las especies exóticas invasoras constituye un requisito indispensable para conser-var la diversidad biológica a nivel nacional, regional y mundial.

• La eficacia de la acción emprendida dependerá de la existencia de disposiciones legislativas queprevean medidas preventivas y correctivas. La legislación deberá asimismo establecer responsabili-

Apéndice II

147

dades institucionales claras, amplias facultades operativas, y una integración efectiva de las respon-sabilidades cara a las amenazas reales y potenciales que plantean las especies exóticas invasoras.

• Se requiere una cooperación entre países para establecer las condiciones necesarias encaminadas aprevenir o reducir al mínimo los riesgos de introducción de especies exóticas potencialmente inva-soras. Dicha cooperación se debe basar en la obligación que tienen los países de asegurar que lasactividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al mediode otros Estados.


9.2.1 A nivel nacional

1. Conferir una alta prioridad a la elaboración de estrategias y planes nacionales encaminados a hacerfrente a las amenazas reales o potenciales originadas por las especies exóticas invasoras, en el con-texto de planes y estrategias nacionales para la conservación de la diversidad biológica y utilizaciónsostenible de sus componentes.

2. Velar por el establecimiento de una legislación nacional adecuada, y por que ésta incluya las medi-das necesarias para el control de introducciones involuntarias e intencionales de especies exóticas,así como medidas correctivas en caso que éstas se conviertan en invasoras. En anteriores párrafos,particularmente 5 y 6, se identifican diversos elementos constitutivos de dichas legislaciones.

3. Velar por que dicha legislación establezca las facultades administrativas necesarias para respondercon rapidez a situaciones de emergencia, tales como la detección de especies exóticas potencial-mente invasoras en las fronteras, o amenazas a la diversidad biológica causadas por introduccionesintencionales o involuntarias de especies exóticas a través de fronteras biogeográficas dentro de unmismo país.

4. Proceder, en la medida de lo posible, a designar una única autoridad u organismo encargado de laaplicación y de velar por el cumplimiento de la legislación nacional, con facultades y funciones cla-ramente definidas. Si esto resultase imposible, velar por que haya un mecanismo para coordinar laacción administrativa en este campo, y deslindar claramente facultades y responsabilidades entrelos organismos concernidos. (Nota: estas funciones operativas relativas a la aplicación y cumpli-miento de la ley son distintas de las funciones específicas del organismo de "bioseguridad” que serecomendó en el párrafo 5.3 y no se confunden con ellas).

5. Revisar periódicamente la legislación nacional, incluyendo las estructuras institucionales y admi-nistrativas, con miras a integrar todos los aspectos vinculados a las especies exóticas invasoras deforma actualizada y consonante con los avances del conocimiento y la tecnología, y a velar por laaplicación y cumplimiento efectivos de la legislación.

9.2.2 A nivel internacional

1. Llevar a la práctica las disposiciones de los tratados internacionales, mundiales o regionales, rela-cionados con las especies exóticas invasoras y vinculantes para las respectivas Partes. Se destacanentre ellos el Convenio sobre la Diversidad Biológica y un cierto número de acuerdos regionales.

2. Llevar a la práctica decisiones tomadas por las Partes en convenios específicos, mundiales o regio-nales, tales como resoluciones, códigos de conducta o directrices relacionados con la introducciónde especies exóticas, por ejemplo las directrices de la Organización Marítima Internacional sobrelas aguas de lastre.

3. Examinar la conveniencia, o, llegado el caso, la necesidad, de concertar nuevos acuerdos, bilateraleso multilaterales, o de adaptar los ya existentes, en lo referente a la prevención o control de la intro-ducción de especies exóticas. Cabe mencionar a este respecto los acuerdos internacionales relacio-nados con el comercio, tales como los concertados bajo los auspicios de la Organización Mundialdel Comercio.


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4. En el caso de países vecinos, examinar la conveniencia de entablar acciones en cooperación, con elfin de prevenir la migración transfronteriza de especies exóticas potencialmente invasoras, inclu-yendo acuerdos de intercambio de información, por ejemplo sobre posibles alertas, así como deconsulta y elaboración de respuestas rápidas en caso de dichos cruces de fronteras.

5. En términos generales, desarrollar la cooperación internacional para prevenir y combatir los dañoscausados por las especies exóticas invasoras, y suministrar asistencia y transferencia tecnológica, asícomo ayuda a la creación de capacidad en materia de evaluación de riesgos y técnicas de gestión..

10. EL PAPEL DE LA UICN

1. La UICN seguirá aportando una contribución al Programa Mundial sobre las Especies Invasoras(PMEI)3, conjuntamente con CAB International, el Programa de las Naciones Unidas para el MedioAmbiente (PNUMA) y el Comité Científico sobre Problemas del Medio Ambiente (SCOPE).

2. La UICN participará activamente en los procesos y reuniones del Convenio sobre la DiversidadBiológica (CDB) con miras a llevar efectivamente a la práctica el Artículo 8(h), brindando asesoríacientífica, técnica y de política.

3. Los constituyentes de la UICN (incluyendo sus Comisiones, Programas y Oficinas Regionales)actuarán conjuntamente para apoyar la Iniciativa mundial de la UICN sobre las especies invasoras.

4. La UICN mantendrá y desarrollará lazos y programas de cooperación con otras organizacionesinvolucradas en estos temas, incluyendo organizaciones tales como el Programa de las NacionesUnidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Organización de las Naciones Unidas para laAgricultura y la Alimentación (FAO), el Comité Científico sobre Problemas del Medio Ambiente(SCOPE), la Organización Mundial del Comercio (OMC) y ONGs internacionales. La UICN cola-borará con las Partes en la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas deFauna y Flora Silvestre (CITES), las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB),las Partes en la Convención de Ramsar, y programas regionales como el Programa Regional para elMedio Ambiente del Pacífico Sur (SPREP).

5. Las redes regionales de la UICN desempeñarán un papel importante para desarrollar la concienciapública a todos los niveles acerca de las especies exóticas invasoras, las diversas amenazas que plan-tean a la diversidad biológica nativa y sus consecuencias económicas, así como las opciones de con-trol.

6. El Grupo de Especialistas de Especies Invasoras de la UICN (GEEI) de la Comisión deSupervivencia de Especies (CSE) seguirá recolectando, organizando y difundiendo informaciónacerca de las especies exóticas invasoras, los métodos de prevención y control, y los ecosistemasparticularmente vulnerables a dichas invasiones.

7. Seguirá prestándose apoyo a la labor especial de la CSE/UICN en pro de la identificación de espe-cies amenazadas de extinción y áreas con altos niveles de endemismo y biodiversidad. Dicha labores pertinente para evaluar riesgos de invasiones de especies exóticas, determinar ámbitos priorita-rios de acción y llevar a la práctica las presentes directrices.

8. Seguirá prestándose apoyo a la labor del GEEI, incluyendo las actividades siguientes: elaboración yactualización de una lista de expertos asesores sobre el control y erradicación de especies exóticasinvasoras; expansión de la red de expertos sobre dichas especies; preparación y distribución deboletines y otras publicaciones.

Apéndice II

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3 SCOPE, el PNUMA, la UICN y CABI han iniciado un programa sobre las especies invasoras, con el objetivo deproporcionar nuevos instrumentos para el conocimiento y el tratamiento de dichas especies. Esta iniciativa sedenomina el Programa Mundial de Especies Invasoras (PMEI). Participan en dicho programa los numerosos gru-pos involucrados en estos temas, científicos, juristas, educadores, encargados del manejo y representantes de losgobiernos y de las empresas. El PMEI mantiene una estrecha cooperación con la Secretaría de la CDB sobre lacuestión de las especies invasoras.

9. La UICN, en cooperación con otras organizaciones, impulsará la elaboración y transferencia de pro-gramas de creación de capacidad (infraestructuras, administración, evaluación de riesgos y estudiosde impacto ambiental, políticas, legislación), en respuesta a países que soliciten dicha asistencia odeseen revisar sus programas, existentes o futuros, relativos a especies exóticas invasoras.

10. La UICN desempeñará un papel activo, colaborando con Estados, organizaciones del comercio einstituciones financieras (Organización Mundial del Comercio, Banco Mundial, Fondo MonetarioInternacional, Organización Marítima Internacional), para garantizar que los acuerdos, tratados,convenciones y códigos de práctica internacionales, del ámbito comercial y financiero, tomen encuenta las amenazas planteadas a la diversidad biológica y los costes financieros y perjuicios eco-nómicos vinculados con las especies exóticas invasoras.

11. El GEEI apoyará la labor del Programa de Derecho Ambiental de la UICN encaminada a asistir alos países para revisar y perfeccionar sus marcos jurídicos e institucionales relativos a las especiesexóticas invasoras.

12. El GEEI desarrollará bases de datos regionales y sistemas de alerta temprana sobre las especiesexóticas invasoras, y trabajará en cooperación con otras organizaciones a fin de garantizar una difu-sión eficiente y oportuna de la información pertinente a las partes que lo soliciten.

11. BIBLIOGRAFÍA E INFORMACIONES

Los principios y el texto de las presentes directrices se han inspirado en parte en los siguientes importantesdocumentos:

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IUCN Guidelines for Re-introductions. 1995. IUCN, Gland, Suiza.Código de Conducta para la importación y liberación de agentes exóticos de lucha biológica.Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, 1995. FAO, Roma, Italia.

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Directrices para la prevención de la introducción de organismos acuáticos indeseables y agentes patógenosa partir del agua y sedimentos de lastre de los buques. Organización Marítima Internacional (OMI),Resolución A 774(18)(4.11.93) (Anexo).

12. AGRADECIMIENTOS

La UICN agradece al Grupo de Especialistas sobre Especies Invasoras (GEEI) y otros expertos en estetema, por su dedicación, empeño y colaboración, sin los cuales no hubiesen podido prepararse estas direc-trices. Expresamos asimismo nuestro reconocimiento al Programa de Derecho Ambiental de la UICN.

APÉNDICE

1. Estudios de impacto ambiental (EIA)

Las preguntas generales a plantearse durante un EIA referente al impacto de la introducción de especies enel medio ambiente deberían incluir los aspectos siguientes:

• ¿ La especie cuya introducción se propone se ha vuelto ya invasora en otros lugares? Si es el caso,es probable que se repita dicha situación y no se debería contemplar su introducción.

• ¿Qué probabilidades hay de que la población de la especie exótica aumente, causando daños, espe-cialmente al ecosistema en el que se la introduciría?


150

• Dado su modo de dispersión, ¿cuáles son las probabilidades de que la especie exótica se propague einvada otros hábitats?

• ¿Cuáles son los impactos probables de los ciclos naturales de variabilidad biológica y climáticasobre la introducción propuesta? (los incendios, las sequías y las inundaciones pueden modificarsustancialmente el comportamiento de las plantas exóticas).

• ¿Qué probabilidades hay de que la especie exótica "inunde” genéticamente o contamine el poolgenético de las especies nativas a raíz de un cruce?

• ¿Podría la especie exótica cruzarse con una especie nativa y producir una nueva especie invasoraagresiva y poliploide?

• ¿Alberga la especie exótica enfermedades o parásitos transmisibles a la flora o fauna nativas, a lapoblación humana, a los cultivos o animales domésticos, en el área propuesta para la introducción?

• ¿Qué probabilidades hay de que la introducción propuesta amenace la existencia o estabilidad de laspoblaciones de especies nativas, actuando la nueva especie como depredadora, competidora por ali-mentos, cobertura vegetal, o de cualquier otra manera?

• Si la introducción propuesta debe realizarse en confinamiento sin intenciones de puesta en libertad,¿qué probabilidades hay de una liberación accidental?

• ¿Cuáles son los posibles impactos negativos de cualquiera de las situaciones mencionadas más arri-ba sobre el bienestar de la población humana, la salud o la actividad económica?

2. Análisis de riesgos

Se trata de un método que procura identificar los riesgos vinculados con una introducción propuesta y eva-luar cada uno de ellos. Evaluar un riesgo implica analizar la magnitud e índole de los efectos negativospotenciales de una introducción propuesta, así como la probabilidad de que ocurran. El análisis deberíaidentificar medios eficaces para reducir los riesgos y examinar alternativas a la introducción propuesta. Amenudo, el importador proponente de la introducción realiza un análisis de riesgos obligatorio que formaparte del procedimiento de autorización.

3. Condiciones para una erradicación exitosa

• El índice de incremento de la población debería ser negativo a cualquier densidad. Si las densidadesson muy bajas, se vuelve cada vez más difícil y costoso localizar y eliminar a los pocos individuosremanentes.

• La inmigración debe ser igual a cero. Por lo general, esto resulta posible sólo en alta mar o en islasoceánicas, o en caso de invasiones muy recientes de especies exóticas.

• Todos los individuos de una población deben ser vulnerables a la(s) técnica(s) de erradicación utili-zadas. Si los animales desconfían de los cebos o trampas, un subconjunto de individuos puede resul-tar inmune a dichas técnicas.

• Debe ser posible efectuar un monitoreo de la especie aun si la densidad poblacional es muy baja. Delo contrario, puede no detectarse a los sobrevivientes. En el caso de plantas, se debería controlar lasupervivencia de bancos de semillas en el suelo.

• Deben existir y mantenerse la voluntad política y los fondos para llevar a su término la erradicaciónen los plazos requeridos. Debe financiarse el monitoreo después de terminada la operación, hastaque se compruebe razonablemente que no quedan dudas sobre el resultado.

• El entorno sociopolítico debe ser favorable y apoyar la erradicación. Las objeciones u oposicióndeberían ser tratadas y zanjadas, en la medida de lo posible, antes de que se inicie la erradicación.

Apéndice II

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153

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Aceptación de medidas equivalentes 31, 33Acuarios 76, 81Acuerdo de ASEAN sobre la conservación de la

naturaleza y los recursos naturales 20, 64Acuerdo de la OMC sobre la aplicación de medidas

sanitarias y fitosanitarias (acuerdo SFS) 27,105

Acuerdo de Libre Comercio Norteamericano 33Acuerdo fundamentado previo 26, 61Acuerdo para la preparación de un programa de

manejo ambiental tripartita para el LagoVictoria 24

Acuerdo sobre conservación de las aves acuáticasmigratorias de África y Eurasia 20

Acuicultura 5, 6, 7, 13, 25, 26, 36, 70, 71, 73, 74,75, 76

Agentes de lucha biológica 29, 30, 96Agentes patógenos3, 5, 6, 8, 9, 12, 13, 22, 29, 34,

54, 97Agricultura 5, 14, 20, 24, 25, 52, 55, 59, 70, 76, 77,

79, 83, 88, 95Agua de lastre de los buques 9, 12, 34, 41, 79, 99Alerta temprana 20, 61, 78, 81, 82, 83Análisis de riesgos 20, 29, 31, 37, 42, 44, 48, 49,

51, 53, 65, 90, 102, 105Antártida 3, 7, 8, 20Area de repartición normal/natural 11, 57, 87, 94, 96Areas protegidas 64Aviación 34

Base de conocimientos 49, 50, 51, 81, 91Base de datos mundial sobre especies invasoras y

sistema de alerta temprana 83Biodiversidad agrícola 36Bioseguridad 15, 26, 35, 37, 42, 44, 50, 52, 54, 58,

59, 61, 62, 79, 87, 88, 89, 90, 103

Cambio climático 3, 51Canal de Suez 9, 80, 81Canales intercuencas 9Carreteras 9Cautividad 5, 7, 60, 61, 73, 74, 75, 100, 102Caza 2, 10, 11, 47, 65, 76, 86, 91, 92, 93, 100Cobertura taxonómica 54, 65Código de conducta de la FAO para la pesca res-

ponsable 74Código de conducta para la importación y libera-

ción de agentes exóticos de lucha biológica29, 35

Código de conducta para la introducción y transfe-rencia de organismos marinos 26

Coherencia 31, 32, 33, 37, 53, 55, 63, 71Comercio 4, 5, 7, 8, 9, 14, 18, 20, 24,26, 27, 28, 30,

31, 32, 33, 35, 47, 48, 52, 53, 61, 62, 63, 76,78, 81, 88, 99, 102, 105

Comercio internacional 20, 30, 33, 35, 53, 61

Comisión Asesora Europea sobre Pesca Continental25, 106

Comisión del Codex Alimentarius 20, 27, 31Comisión para la Cooperación Medioambiental 33Comité Permanente de la Convención de Berna 21,

86, 91, 92Comunicación de riesgos 44Comunidad Europea 34Comunidades indígenas 5, 92Conciencia pública 19, 43, 51, 55, 92, 99, 100Consejo de Europa 96Consejo internacional para la exploración del mar

(CIEM) 25Consentimiento fundamentado previo 61Contaminación auto-regenerativa 14Convención Africana sobre la conservación de la

naturaleza y los recursos naturales 20Convención de Berna para la conservación de la

vida silvestre y el medio natural en Europa21, 86, 92

Convención de Bonn (véase asimismo Convenciónsobre la conservación de especies migrato-rias de animales silvestres) 20

Convención del Benelux para la conservación de lanaturaleza y la protección del paisaje 22

Convención para el establecimiento de una organi-zación de pesca en el Lago Victoria 25

Convención relativa a los humedales de importan-cia internacional (Convención de Ramsar)20, 48, 105

Convención sobre el Comercio Internacional deEspecies Amenazadas de Fauna y FloraSilvestre (CITES) 20, 35, 65, 75, 96

Convención sobre la conservación de especiesmigratorias de animales silvestres (CEM oConvención de Bonn) 20

Convención sobre la Conservación de los RecursosVivos Marinos Antárticos 21

Convención sobre la pesca en el Danubio 24Convenio de las Naciones Unidos sobre el Derecho

del Mar 64Convenio Internacional de Protección Fitosanitaria

27, 31, 36Convenio para la conservación de la biodiversidad

y protección de áreas silvestres de AméricaCentral 22

Convenio para la protección de los Alpes 21Convenio sobre el acceso a la información, partici-

pación pública en la toma de decisiones yacceso a la justicia en cuestiones medioam-bientales 43

Convenio sobre el derecho de los usos no navega-bles de los cursos de agua 24

Convenio sobre la evaluación del impacto ambien-tal en un contexto transfronterizo 45

Convenio sobre responsabilidad civil por perjuiciosresultantes de actividades peligrosas para elmedio ambiente 36

Indice temático

Convenios sobre los mares regionales 23Cooperación internacional 27, 41Cooperación regional o bilateral 41, 49Cooperación transfronteriza 4, 39, 40Cuarentena 8, 18, 27, 29, 33, 35, 42, 47, 49, 51, 52,

53, 55, 59, 62, 63, 74, 76, 78, 79, 82, 88, 89,99, 101

Cuencas hidrográficas 81, 95Cultivares 7, 58, 82

Declaración de Rio 42Decreto 13112 (EE UU) 58, 59, 62, 98Definiciones 47, 48, 52, 55, 56, 58, 59, 66, 88Desarrollo de infraestructuras 53, 80Desmonte 3, 93, 95Directiva 79/409/CEE (1979) sobre la conservación

de las aves silvestres 22Directiva 92/43/CEE (1992) sobre la conservación

de los hábitats naturales y de la fauna y florasilvestres 22

Ecosistemas aislados geográfica y evolutivamente13

Ecosistemas de agua dulce 26Ecosistemas marinos 13, 19, 21, 22, 23, 26, 80Ecosistemas terrestres 22Ecosistemas transfronterizos 62, 63Ecosistemas vulnerables 41, 51, 55, 64Educación 19, 51, 75, 79, 80, 92, 99, 105Efectos económicos 10Efectos sociales 10Enfermedades infecciosas 11, 27Enfoque ecosistémico 39, 40, 57, 64Erradicación 4, 6, 14, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 27, 28,

35, 39, 41, 44, 48, 51, 52, 59, 7?, 82, 83, 85,86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 97, 98,99, 101, 102, 103, 109

Especies de caza 86Especies nativas invasoras 4Especies sésiles 9Estrategias de manejo de plagas 50, 103Estuarios 3, 13, 24Euphorbia esula 3Evaluación de riesgos 31, 32, 70Evaluaciones de impacto ambiental (EIA) 19, 39,

45, 49, 53, 65, 68, 69, 70, 71, 90, 92, 102,106

Extinción 2, 6, 7, 10, 12, 13, 14, 25, 54, 71, 75, 96,98

Extirpación 54

Fianza(s) 23, 100, 101, 102Fuga(s) 4, 5, 7, 20, 21, 60, 70, 71, 73, 74, 88, 100

Ganado 5, 7, 8, 12Gestión de riesgos 44, 71, 72, 79, 101Globallast 41

Grandes Lagos 9, 80Gravámenes 73, 101, 102, 103Grupo de examen científico y técnico (GECT) de

Ramsar 23, 24

Hibridación 12, 54Hongos 12, 13, 21, 54, 65Horticultura 5, 24, 48, 65, 73, 75, 76Humedales 7, 23, 24, 64, 94

Impacto social 105Impuestos 83, 90, 101, 102, 103Incentivos 2, 14, 19, 39, 40, 48, 49, 51, 80, 82, 85,

89, 93, 95, 101Incentivos perversos 48Infraestructuras 6, 9, 53, 63, 77, 80, 81Instalaciones de confinamiento 73, 74, 100Invasiones 2, 4, 5, 10-15, 22, 35, 39, 41, 48, 51, 53,

54, 56, 63, 64, 77, 81, 82, 83, 85, 87, 88, 92,93, 94, 96, 97, 99, 100, 101, 105

Islas 3, 13, 41, 55, 57, 63, 74, 77, 78, 80, 83, 92, 95,96

Islas Galápagos 57, 59Islas oceánicas 3, 13, 55

Jacinto de acua 11, 24, 90, 91Jardines botánicos 7, 50, 75

Lago Victoria 11, 24, 25Lagos 3, 6, 11, 25, 80, 81Liberación 4, 5, 7, 18, 26, 27, 29, 59, 60, 64, 65,

66, 71-75, 91, 97, 100Libro Blanco de Sudáfrica sobre diversidad bioló-

gica 58, 59Lo menos restrictivas posible 28, 31, 33Lugar de exportación 61Lugar de importación 62

Malezas 28, 75, 82, 88, 93, 94, 96Mandato de Jakarta sobre diversidad biológica

marina y costera 22Manejo integrado de plagas 91Mecanismos de conformidad cruzada 93Mecanismos de cumplimiento 93Medidas de respuesta rápida 77, 88, 89Medidas preventivas 12, 36, 41, 42, 49, 70, 77, 78,

79, 82Medidas sanitarias y fitosanitarias 18, 27, 28, 30,

31, 32, 33Mediterráneo 6, 7, 8, 9, 23, 27, 29, 80, 81Mejillón estriado (Dreissena polymorpha) 9, 80, 89Mercosur 34Métodos mecánicos 91Métodos químicos 91Mitigación 1, 4, 11, 19, 36, 43, 45, 49, 50, 70, 72,

81, 85, 90, 92


160

Monitoreo 6, 26, 44, 45, 48, 51, 53, 55, 61, 65, 67,70, 72, 74, 77, 79, 81-84

Monocultivo 2, 4Movimientos transfronterizos 26, 30

Naturalización 3, 68Normas internacionales 17, 27, 28, 31, 35, 37, 44,

51, 91Normas internacionales para medidas fitosanitarias

28

Océanos 18Oficina Internacional de Epizootias 20, 31Ordenación territorial 53, 77, 93Organismos autotestopistas 8Organismos genéticamente modificados 18, 25, 53,

54, 59, 65, 82Organismos vivos modificados 4, 18, 19, 26, 35,

36, 57, 105Organización de Aviación Civil Internacional

(OACI) 34Organización de las Naciones Unidas para la Agri-

cultura y la Alimentación (FAO) 20, 36, 42,74, 105

Organización Marítima Internacional 9, 20, 34, 41,79

Organización Mundial de la Salud 3, 20, 21Organización Mundial del Comercio 30Organizaciones de integración económica regional

33Ornamentales 6, 65, 75

Parásitos 3, 6, 13, 29, 30, 34Parques nacionales 20, 92Participación pública y acceso a la información 39,

43Peces 6, 7, 8, 11, 13, 14, 24, 27, 30, 48, 54, 63, 65,

74, 75, 76, 81Perca del Nilo 11, 25Permisos 43, 48, 49, 51, 53, 64-69, 72, 73, 92, 97,

99, 102Pesca 5, 6, 7, 9, 11, 18, 24, 25, 26, 35, 42, 47, 65,

67, 68, 71, 73, 74, 77, 81, 89, 90, 93Piscicultura 75, 76Plagas 4, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 14, 18, 27-31, 36, 37,

44, 50, 51, 53, 54, 59, 65, 66, 68, 70, 78, 82,83, 84, 90, 91, 94, 103, 105

Planificación estratégica 48, 77, 90Plantas acuáticas 24Presas 8, 52, 77, 80, 92, 95, 102Principio de precaución 42, 60, 65Principio quien contamina paga 39, 43Producción biológica 5Programa 21 18Programa de acción para el desarrollo sostenible de

pequeños Estados insulares en desarrollo 49,50, 55, 63, 68

Programa de Mares Regionales del PNUMA 23

Programa regional para el medio ambiente en elPacífico Sur 49

Programa Trabajando por el agua 94, 95Protocolo de Cartagena sobre la bioseguridad del

Convenio sobre la diversidad biológica 4, 26,35, 44

Protocolo de Madrid sobre Protección del MedioAmbiente 21

Protocolo para la conservación y manejo de áreasprotegidas marinas y costeras del PacíficoSur 23

Protocolo relativo a las áreas especialmente prote-gidas y la diversidad biológica en el Medi-terráneo 23

Protocolo sobre áreas especialmente protegidas yvida silvestre 23

Protocolo sobre áreas protegidas y fauna y flora sil-vestre de la Región de Africa Oriental 23

Proyectos paisajísticos 6Puertos 3, 9, 27, 34, 80, 89, 103

Razas 12, 54, 65Regiones biogeográficas 56Reglamentos Sanitarios Internacionales 27Reintroducción 21, 23, 47, 56, 57, 96, 97Represión 75, 99, 100Reservas naturales 80Responsabilidad 1, 26, 29, 35, 36, 37, 39, 43, 44,

50, 52, 53, 55, 67, 69, 88, 90, 93, 95, 100,101, 105, 106

Responsabilidad penal y civil 99Restauración 39, 97, 98Restitución de gastos 88

Sanciones 65, 73, 99, 100Sapo gigante (Bufo marinus) 6Seguros 5, 79, 101, 102Serpiente de los manglares (Boiga irregularis) 11Silvicultura 5, 6, 10, 48, 52, 55, 76, 77, 79Silvicultura comercial 6, 10, 48Sistemas de alerta temprana 61Subespecie 2, 47, 54, 58, 60, 64, 65, 96

Técnicas de listas de especies 64, 66Terminología 19, 36, 47, 55, 59, 60, 87, 105The Nature Conservancy 75Transparencia 28, 30, 31, 33, 44, 69, 71, 99Transporte 5, 8, 9, 11, 12, 18, 22, 25, 26, 34, 36, 49,

50, 51, 53, 57, 61, 63, 64, 66, 74-80, 88, 96,99, 105

Transporte internacional 18, 22, 34, 78Traslados internos 62Turismo 5, 6, 8, 9, 61, 76, 80, 101, 105Turistas 8, 65, 76, 79, 80, 81

Unión Europea 22, 27, 34

Indice temático

161

Viajes 5, 8 9, 60, 65, 80, 105Virus 9, 12, 21, 54, 65, 82

Zona de inundación 74Zoológicos 5, 7, 20, 73, 75, 100


162

Documents

Guía para la elaboración de marcos jurídicos e ... · Guía para la elaboración de marcos jurídicos e institucionales relativos a las especies exóticas invasoras Clare Shine,