GENE TECHNOLOGY ETHICS AND COMMUNITY CONSULTATION COMMITTEE (GTECCC) DISCUSSION PAPER: 

ENVIRONMENTAL ETHICS AS IT RELATES TO GENE TECHNOLOGY IN AUSTRALIA 

 Summary  This paper arises out of discussions by the Gene Technology Ethics and Community Consultative Committee, which provides advice on ethical issues and on matters of general concern to the community to the Gene Technology Regulator in relation to genetically modified organisms, and its predecessor, the Gene Technology Ethics Committee.   In reflecting on what people think about gene technology, the question arose as to what people think about the potential harms (or benefits) of gene technology for the environment, and what our duties are toward the environment. We then broke this issue down into two interrelated questions: (1) what ethical values do members of the public hold with regard to the environment, and (2) what does the Gene Technology Act 2000 (the main set of laws which governs gene technology in Australia) say with regard to these values?   The first question has proven extremely difficult to answer, given the current state of information about what values people actually hold. We do know from philosophical literature on the subject of environmental ethics that there is a range of possible views and positions which therefore are reviewed in this paper. From this, it is clear that there is widespread disagreement about how much protection to give to the environment and at what cost to other values which we view as important.   This paper also outlines the relatively limited treatment of environmental ethics and values within the Gene Technology Act 2000 , including how environmental protection should be defined, or even how we should define the environment itself. Hence it is clear that the Gene Technology Act 2000, as with much of environmental law, is not based on a clear, coherent set of ethical values. This paper has revealed that there should be ongoing investigation of community values in this area, and feedback of this information in the future as the Gene Technology Act 2000 is implemented and revised.  Acknowledgements GTECCC would like to recognise the work of the following people in the development of 

this paper: 

The members of the environmental ethics working group‐Ms Judy Jones ex 

officio member, Associate Professor Rachel Ankeny and Associate Professor 

Vaughan Monamy. and 

Chair of GTECCC‐Professor Don Chalmers. 

1

 Background to paper At  the  10th meeting  of  the Gene  Technology  Ethics  Committee  (GTEC:  15 November  2005)  a 

working party was  formed  to examine various ethical approaches  to gene  technology with an 

emphasis on how environmental ethics is distinct from medical ethics.  GTEC deemed this issue to 

be a high priority as the Gene Technology Act (2000) looks at the protection of the environment 

but, at that time, GTEC had not considered exactly what that statement meant (Minutes of 10th 

meeting). 

 

Two secondary questions were posed:  

(1) What can ecocentric ethics bring to gene technology? and  

(2) What status do environmental goods have in ethics? 

A discussion paper was prepared by Vaughan Monamy that addressed both these questions so 

that GTEC could use it as a basis for determining how environmental ethics differed from medical 

ethics.   

 

Following discussion in early March 2006, GTEC asked the Working Party (originally Assoc. Prof. 

Monamy and Assoc. Prof. Rachel Ankeny but with  the addition of Ms  Judith  Jones)  to  further 

examine issues on two levels: 

‐ GTEC’s duty as defined by the Act, and 

‐ The wider context of environmental ethics as it related to gene technology. 

 

To  this end,  Judith  Jones added a  substantial  section  to  the draft paper.   The  committee also 

suggested that the Working party investigate the value of the document in terms of supporting 

the National Framework for the Development of Ethical Principles in Gene Technology (National 

Framework: GTEC 2006).   

 

The draft paper was discussed at the first meeting of the Gene Technology Ethics and Community 

Consultative Committee (GTECCC)  in May 2008.   GTECCC agreed that the draft paper should be 

further developed. At its second meeting (February 2009), after considerable discussion, GTECCC 

considered  the paper  in  its  current  form  to be  complete  for  the primary purpose of providing 

information  to  the  Regulator  and  members  of  GTECCC.    The  paper  was  presented  at  the 

Australasian  Association  of  Bioethics  and  Health  Law  conference,  Adelaide,  July  2010 where 

comments on the paper were invited. 

 

What follows  is the revised draft that takes  into consideration  input from conference attendees 

and  from subsequent discussion between  the authors  Judy  Jones, Rachel Ankeny and Vaughan 

Monamy. 

   

2

 The Objectives, Scope and Organisation of this Paper This paper seeks to: 

1. Examine the main schools of philosophical thought and other approaches to 

environmental ethics which may be applicable to gene technology and 

2. Examine environmental ethics currently applicable to the Gene Technology 

Act 2000 and to implementation of the Act. 

 

Since each of these enquiries is potentially vast, boundaries have been set. Part One 

provides an overview to various approaches in environmental ethics which raise issues 

related to a range of gene technology activities (including what may be outside the 

current scope of the Gene Technology Act 2000, which is primarily anthropocentric in its 

focus).  Part Two commences with interpretation of section 56 which creates the 

primary statutory obligation on the Gene Technology Regulator not to issue a licence 

unless satisfied as to risk management.  From this flows consideration of other core 

concepts of the Gene Technology Act 2000, such as the Object of the Act (section 3), the 

definition of ‘environment’ and other key concepts within the legislation.  It also 

considers the Risk Analysis Framework (RAF: April 2009) as a core document of 

relevance to implementation of the Gene Technology Act 2000 (primarily intentional 

release).  This analysis can be expanded subsequently to include other aspects of the 

Gene Technology Act 2000 and implementation if desired.  

Why Consider Environmental Ethics in Relation to the Gene Technology Act 2000 ? The Gene Technology Act 2000 is sometimes viewed simply as another example of a 

statutory scheme that provides for environmental protection.  However, closer 

comparison of the Gene Technology Act 2000 with other regimes for environmental 

impact assessment reveals that the Gene Technology Act 2000 has some fundamentally 

different features when compared to other environmental laws that are also aimed at 

(different forms of) risk regulation.  This raises a very important question;  are the 

features of the Gene Technology Act 2000 so fundamentally different to the features of 

mainstream environmental risk regulation that the Gene Technology Act 2000 ought to 

be considered to express a unique environmental ethic or a unique set of values, at least 

for an ‘environmental law’? 

 

The lack of articulation of the values embedded in environmental laws One important point to note at the outset is that environmental laws, since the 1970s, 

have operated without a precise or consistent articulation or statement of either the 

3

values embedded in those laws or the motivation behind their enactment.  Moreover, 

even when the values are prima facie apparent, the values may perhaps be in conflict 

and only resolved by decision‐makers exercising discretionary powers.  

 

Furthermore, much environmental law scholarship (and scholarship on the Gene 

Technology Act 2000 is no exception) has focussed on the content and operation of 

those laws with only scant attention paid to the values or any environmental ethic 

underlying them.  Tarlock (2004) considered that “…there is no longstanding social 

consensus about the central question of modern environmentalism – the ‘correct’ 

human stewardship relationship to the natural world” (Tarlock, 2004, pg. 223).   

 

Disagreement exists on how much protection to give the environment and at what cost 

to other values (Flournoy, 2003).  It has been argued (e.g., Flournoy, 2003) that there 

are good reasons for pursuing a refinement of our understanding of the ethical bases for 

environmental law including assistance with public decision‐making where there are 

ethical choices to be made.  

1.0  REVIEW OF ENVIRONMENTAL ETHICS RELEVANT TO GENE TECHNOLOGY 

Environmental Ethics is not a muddle; it is an invitation to moral development… An 

ecological conscience requires an unprecedented mix of science and conscience, of 

biology and ethics.” 

Rolston (1991) 

 

1.1  Preamble What follows is an introduction to some recognised approaches to environmental 

ethics.  Despite a longer history of ethical consideration of human’s relationship and 

duties to their environment, it is clear that many people and society as a whole have 

become increasingly concerned over the past 50 years about environmental issues.  

Societal values are often rapidly changing and are sometimes difficult to identify 

accurately, let alone articulating ethical theories or foundations that might underlie 

these values.  Few data are available to assess the Australian public’s views on their 

preferred environmental philosophy particularly as it applies to a contested domain 

such as gene technology, although there are some public opinion polls relating to 

specific issues such as the surveys conducted by the now defunct Biotechnology 

Australia (see http://www.biotechnology.gov.au).  It could be argued that there has 

been a general shift away from viewing humans as separate from and dominant over 

the natural world, an approach that echoes economic approaches which see the 

4

environment as a resource to be managed and used, but it is unclear how widespread 

such a change has been or what the implications of such an approach are, particularly 

for gene technology. 

 

Hence the main question that remains is the perspective or point of view from which 

environmental values are to be assessed.  Most ecocentric approaches to environmental 

ethics oppose outright the use of gene technology outside of the human biomedical 

sphere.  Nonetheless it is critical to include these perspectives in any comprehensive 

discussion of environmental ethics in order to have these views on the table for 

consideration as, for instance, there may still be underlying values that can be 

articulated which are not incompatible with the generally anthropocentric approach to 

environmental ethics contained in the Gene Technology Act 2000. 

 

The Gene Technology Act 2000 seems to presuppose the somewhat uncontroversial 

assumption that curiosity and subsequent invention are core aspects of human culture.  

Historically, we have often looked for efficiencies and better ways to utilise the natural 

world to our benefit, and as will be outlined below, this is in accordance with more 

traditional, anthropocentric approaches to the environment.  

 1.2  Scientific Background Relevant to Environmental Ethics The modern environmental sciences (and principally ecology) draw upon many well‐

established scientific disciplines (e.g., physics, geology, biology, chemistry, mathematics, 

and palaeontology).  The environmental sciences seek patterns in ecosystems from 

which predictions can be made, and base conclusions about future changes on data 

collected at a single point in evolutionary and ecological time (our present) or 

interpreted from the past but recognising the importance of understanding successional 

processes (e.g., plant and animal successions in a time of variable fire regimes).  

 

Modern environmental sciences demonstrate empirically that most species (all but the 

most resilient) require healthy functioning ecosystems if they are to survive, and hence 

it is critical to have a clear approach to fostering such ecosystems.  All species modify 

their local environment in some way (e.g., release of phenols by pine trees to stop 

germination of other plant species, beavers building dams, coral polyps creating giant 

reefs).  However, unlike the vast majority of species, humans modify the environment 

on a global scale.  For example, humans currently have found uses for 95% of biological 

resources that sequester energy as sunlight (plants) or derive their energy from those 

plants (animals).  All human beings require, among other things, access to food, water 

5

and shelter, and the resources required to achieve these needs must come from the 

natural world.  Resources in the natural world are finite when viewed in the time scales 

in which humans utilise them. 

 

 

1.3  Overview of Environmental Philosophies Numerous environmental philosophies exist and differ primarily in the centrality 

afforded to the human versus the non‐human world.  Anthropocentric approaches view 

it as permissible that the natural world be used for human ends, and view nature as in 

some sense instrumental to those ends.  Ecocentric philosophies recognise the natural 

world as being important for its own sake, and hence having intrinsic value separate 

from its potential uses by humans.  There are advocates for the ethical recognition of 

ecosystems regardless of whether they are of instrumental value to humans or not.  One 

shared concern among most environmental philosophies is whether the natural world 

can continue to sustain all of humanity indefinitely given current exponential population 

growth, present resource use, and lack of effective waste management. 

1.3.1 Anthropocentric approaches Historically, there has been a widely‐held view in the Western tradition that as the only 

legitimate moral agent, the human is the measure of all things.  Its foundations can be 

traced to the Old Testament and Judaism, and even further to Aristotelian and Stoic 

discourse, and these beliefs were incorporated into Christianity and later in humanism. 

 

According to this view, humans are divine (or at least special) and all other beings have a 

lower status.  Humans are considered worthy of special consideration (moral and 

otherwise) because of any number of reasons (e.g., personhood, advanced self‐

consciousness, ability to gain knowledge about the world).  As moral agents, humans 

have responsibilities with regard to the environment in general and certain other 

species in particular.  This is evidenced in discussions about human well‐being and 

stewardship, dominion and responsibility. 

 

This relationship between humans and the environment is anthropocentric.  In other 

words, since moral values are exclusive to humans, value can only be attributed (e.g., to 

the environment) because it is recognised by humans.  Within this perspective, there are 

three rough categories for describing the relationship between humans and their 

environment: domination, co‐operation and conservation (the discussion that follows 

draws closely on Fisher 2003). 

 

6

The strongest among the anthropocentric approaches, which arises out of the Greek 

and Judeo‐Christian philosophies described above, holds that humans should be able to 

treat nature as they see fit, for instance as a resource to be utilised, and without any 

moral judgements being attached to such actions except inasmuch as they might affect 

moral agents (i.e., other humans).  Humans may be able to modify and transform 

nature, according to more radical approaches, or may only be able to use nature as it is 

given, under some conservative views.  The resonance with economic perspectives is 

obvious, inasmuch as use and even exploitation of the environment as a resource is 

permitted. 

 

A second anthropocentric approach sees humans’ role as one of steward, which does 

place some limits on permissible actions.  Stewardship can range from caring for the 

environment but also modifying it in order to improve it, which may be a relevant 

consideration for gene technology.  Although the environment is acknowledged to have 

value and hence some sense of responsibilities toward nature is implicit, humans are 

still the central focus. 

 

Certain forms of an ethic of conservation can be considered as a third approach to 

anthropocentrism.  This is typically attributed to the conservationist Aldo Leopold (1949) 

who claimed that the environment was being abused because of private interests and 

ownership of land should be vested in the community.  We should treat and use our 

environment with respect, and a so‐called ‘land ethic’ grounded in both the laws of 

nature and the conception of community interest, allows recognition of the complex 

relationship between humans and their environment while still allowing humans to use 

and modify the environment.  (Certain ecocentric views also derive from Leopold’s 

philosophy as will be discussed below.) 

 

In summary, within all anthropocentric views, human impacts on the natural world are 

morally right if they have consequences that are favourable to human well‐being or if 

they implement (or defend) fundamental human rights.  It is to humans that all duties 

are owed, and our duty of care to aspects of the natural world is contingent on 

furthering human goals including values and rights. 

1.3.2 Ecocentric and other non­anthropocentric approaches Ecocentrism and other non‐anthropocentric approaches challenge anthropocentric 

ethics by re‐defining the boundaries of ethical obligation to include species, ecosystems, 

or even the biosphere as subjects of moral relevance.  Some environmental 

7

philosophers have argued for the expansion of our moral sphere beyond the biota to 

include our planet as a whole and, in a few instances, the entire universe (Nash, 1990).   

 

At their core, these approaches share the fundamental idea that humans should not be 

considered above or outside the natural world.  Instead, there is acknowledgement that 

ascribing moral relevance to healthy functioning ecosystems will ensure the survival and 

fulfil the evolutionary potential of most species (including humans without giving 

primacy to their well‐being).  They often make reference to values including 

interdependence, spiritual harmony, and extensionalism (i.e., the treatment of the 

environment as persons for the attribution of rights and other legal purposes).  

 

Inherent in any discussion of ecocentric ethics is a denial of human superiority.  This is 

often motivated by asking two questions: “What is the morally relevant difference 

between humans and non‐human organisms (usually interpreted to mean other 

vertebrates)?” and “If there are no morally relevant differences, then why do we treat 

non‐human organisms/animals and humans so differently?”  Failure to agree on 

answers to this question leads to discussion about expanding the moral sphere to 

incorporate moral consideration of all animals and plants (e.g., Schweitzer’s (1965) 

Reverence for Life), ecosystems (e.g., Taylor’s (1981) Respect for Nature), ecosystems 

and the energetic systems that ensure biotic survival for all species including humans 

(e.g., Leopold’s (1949) Land Ethic, Naess’s (1973) Deep Ecology, Warren’s (1990) 

Ecofeminism, and Fox’s (1995) Transpersonal Ecology), and ultimately, the entire 

cosmos (e.g., Nash’s (1990) Rights of Nature, Berry’s (1999) Viable Human).  

1.3.2.1 Animal Ethics Adherents to animal‐centred approaches to environmental ethics usually cite Peter 

Singer’s ‘equality of consideration of interests’ principle as applied via preference 

utilitarianism (Singer 1975).  In short, this approach expands the principle of the 

‘greatest good for the greatest number’ to count some types of non‐human animals 

among those beings given moral standing.  Singer (1975), for instance, limits his moral 

consideration to organisms considered by science to be sentient, and argues the division 

where sentience begins to be somewhere between an oyster and a crab.  Tom Regan 

(1983) attributes moral worth to beings based on them being ‘subjects‐of‐a‐life,’ and 

considers mentally‐normal mammals older than one year of age to be such beings. It is 

the subject‐of‐a‐life that is worthy of moral consideration inasmuch as it has inherent 

value; in order to respect such beings, they must be given rights.  

8

1.3.2.2 Ecocentric Ethics Ecocentric ethical approaches focus on moral obligations which humans owe to plants, 

animals, and micro‐organisms to promote their well‐being for their own sake because of 

their intrinsic value.  Additionally, moral recognition may be given to the connections 

between ecosystems upon which biota rely, or the networks which link various 

individuals within the ecosystem or environment.  Ecocentric ethics tend to branch from 

a brief statement by Leopold (1949) that claimed that, “… a thing is right when it tends 

to preserve the integrity, stability, and beauty of the biotic community.  It is wrong 

when it tends otherwise.”  Many ecocentric philosophies will also incorporate some 

type of mysticism and/or spiritualism. 

 1.3.2.3 Global Ethics Global ethics focus on the moral consideration of the planet as a whole with prominent 

advocates including Rockefeller (1992), Lovelock (1995) and Berry (1999).  The Gaia 

theory is the most readily recognised of these environmental philosophies.  Gaia theory 

proposes that our planet is a living being capable of maintaining its own health and well‐

being through a complex pattern of equilibria and disequilibria.  Scientific aspects of 

Gaia theory emphasise the interconnectedness of all biological and non‐biological 

systems.  Spiritual aspects of Gaia theory advocate a reverence for the entire planet and 

or affording her appropriate moral status.   f

 1.3.2.4 Cosmological Ethics Cosmological ethics ascribe moral worth to all organic and inorganic matter in the 

universe(s).  Energy fields that sustain life (and non‐life when it manifests itself as 

matter rather than energy) are also relevant in any discussion of cosmological ethics.  

There is usually discussion of pantheism and/or panentheism (Harrison 1999) in 

cosmological ethics.  Recognition that the universe became self‐aware through human 

consciousness is reflected in the writings of Nash (1990) and Berry (1999) who both 

argue for the moral importance of the cosmos. 

1.4  Implications and Discussion in Relation to Gene Technology Those who take a generally anthropocentric view toward environmental ethics are less 

likely to oppose gene technology than those coming from an ecocentric position.  For 

many who take an anthropocentric perspective, gene technology can be viewed as 

another tool which either resembles previous low‐tech means of modifying nature or 

which differs from earlier technologies in that it has the potential to rapidly create new 

strains of living organisms that may impact on ecosystems.  Where there is community 

9

concern, ethical consideration has tended to focus on consequentialist and 

deontological arguments, such as intrinsic objections to genetic modification and/or risk 

assessment, which make reference to potential harms (and/or lack of benefit) for 

humans.  More acceptable uses of gene technology seem to be those that promise 

numerous direct benefits for human health, including humane use of animals 

(principally mice) for experimentation which is viewed by many as an inescapable 

necessity (though this is debated by many animal rights scholars and activists).   

 

Ecocentric approaches share in common an emphasis on the moral value of non‐human 

species and their ecosystems.  Radical ecocentrism as well as many forms of global and 

cosmological ethics might well hold that nature should never be altered or modified, 

particularly for human benefit alone, in which case all forms of gene technology (and 

much plant breeding) would be morally impermissible.  Less radical advocates of 

ecocentrism would likely argue that equality of consideration ought to be given to non‐

humans and ecosystems to various extents.  So, for instance, as it is morally wrong to 

interfere with the welfare, behaviour, or rights of a human without first obtaining 

consent, so too should non‐human animals and other organisms be given at least 

equality of consideration.  As consent cannot be granted by any non‐humans, many 

would hold that genetically‐modified organisms should not be created or released into 

the natural world.  A more liberal position might allow some form of substituted 

judgment or legal mechanisms for protection of such organisms and the environment, 

but such a position would often generate institutional mechanisms that would cause 

collapse into an anthropocentric perspective (an exception might be Stone’s (2010) 

proposal for mechanisms for recognising and enforcing legal rights of natural objects). 

2.0  THE GENE TECHNOLOGY ACT 2000 AS AN AUSTRALIAN ENVIRONMENTAL RISK ASSESSMENT REGIME:  UNIQUE STATUTORY FEATURES AND IMPLIED VALUES  

 2.1  Methodology   2.1.1  A method for determining the underlying ethic of environmental laws 

The general method for discovering the underlying environmental ethic of any piece of 

environmental legislation is statutory interpretation of the language of the statute and 

regulations.  Analysis of statutory language to discover an environmental ethic involves 

a range of legal and non‐legal tasks viz (i) legal analysis in the form of statutory 

10

interpretation but also (ii) elaboration of values embedded within that language from 

which (iii) plausible justifications are derived (Flournoy, 2003). 

 

Determination of an environmental ethic within a regulatory regime is also not limited 

to an analysis of statutory language.  Rather, determination of the ethics and values 

expressed through social institutions involves consideration of not only statutory 

sources but also mechanisms of implementation including guidelines, operational 

manuals and exercise of discretionary powers. 

 

2.1.2  A method for determining the environmental values underpinning the Gene 

Technology Act 2000 

Following this general method, the method adopted in this paper to consider values 

underpinning the Gene Technology Act 2000 is to analyse statutory language of the Act 

itself and also to examine values that emerge from the law in action, as implemented 

within discretionary frameworks in public administration (such as reflected in the Risk 

Analysis Framework, [RAF]), April 2009).  

 

Subjecting the wording of the entire Gene Technology Act 2000 and the Gene 

Technology Regulations, the implementation procedures and the actions of the Office of 

the Gene Technology Regulator (OGTR) to analysis would be an immense project.  

Consequently, a single primary operative section, section 56 has been selected as a 

preliminary starting point for analysis of the values underpinning the Act.  

 

Section 56 is a very important section as it creates the primary statutory obligation on 

the Regulator not to issue a licence unless satisfied as to risk management.  Interpreting 

this important section of the Act, in context, requires consideration of other core 

concepts of the Gene Technology Act 2000, such as the Object of the Act (section 3), the 

definition of ‘environment’ and other key concepts within the legislation.  This analysis 

also considers the RAF (April 2009) as a core document of relevance to implementation 

of the Gene Technology Act 2000.  The inquiry could be expanded to consider individual 

Risk Assessment and Risk Management Plans (RARMPs). Other sources that could be 

considered as part of an expanded inquiry are the historical context (including the 

operation of the Genetic Manipulation Advisory Committee and impetus for regulatory 

reform), the explanatory memorandum to the Gene Technology Act 2000 and 

documented public consultation both prior to enactment of the Gene Technology Act 

2000 and also as part of the review of the Act (2005 ‐ 2006).  Since all of these sources 

are highly relevant to determining the values and motivation behind the legislative 

11

scheme, and have not yet all been incorporated, the statutory analysis that follows 

should be regarded as a starting point.  

2.2  Analysis  2.2.1  Section 56, Gene Technology Act 2000 Section 56 (1) provides: 

 

“The Regulator must not issue the licence unless the Regulator is satisfied that any risks 

posed by the dealings proposed to be authorised by the licence are able to be managed in 

such a way as to protect: 

(a) the health and safety of people; and 

(b) the environment.” 

 

The thematic structure of the analysis that follows picks up on the fundamental 

elements of Section 56 which are: 

What can decision‐makers consider? What is included and excluded from the 

Regulator’s consideration? 

the definition of “environment”, and 

the obligation “to protect”, and 

the obligation to “manage risk.” 

 

The latter three elements namely “environment”, “to protect” and “manage risk” 

appear not only in section 56, but are also duplicated in section 3, the Objects of the 

Act.   

 

“Section 3:  Object of Act 

 

The object of this Act is to protect the health and safety of people, and to protect the 

environment, by identifying risks posed by or as a result of gene technology, and by 

managing those risks through regulating certain dealings with GMOs.” 

 

 

 

2.2.2  What can decision­makers consider?  What is included and excluded from consideration? One notable feature of mainstream environmental law (such as in environmental impact 

assessment) is that economic and social considerations are consistently placed in direct 

12

competition with environmental objectives (including for example in some conceptions 

of ecologically sustainable development).  The Environment Protection and Biodiversity 

Conservation Act 1999 (the ‘EPBC Act’) makes it mandatory for the decision‐maker to 

consider the economic and social impact of a development as well as environmental 

considerations.1  

 

In contrast, section 56 of the Gene Technology Act 2000, consistent with the remainder 

of the Gene Technology Act 2000, does not allow consideration of economic and social 

considerations in decision‐making by the Gene Technology Regulator when issuing a 

licence.  This means that issues relating to trade and benefits of gene technology are 

outside the scope of the Act.  This is clearly expressed in the RAF (April 2009, page 16) 

which states: “…Certain issues, such as impacts on trade, social and cultural effects, as 

well as benefits that may be derived from gene technology or food labelling, are outside 

the scope of the analysis.” 

 

It was also noted in the earlier version of the RAF (November 2007, para 46) that 

extensive stakeholder consultation “…made it clear that the community wanted the 

regulatory system to focus exclusively on the evaluation of risks to human health and 

safety and the environment. This was to prevent economic considerations (eg, cost‐

benefit analyses, market access and agricultural trade implications), from compromising 

the regulatory system’s focus upon the scientific evaluation of risks and the protection 

of human health and safety and the environment”.  When compared to all other 

environmental laws this feature of the Gene Technology Act 2000 is a significant 

privileging or elevation of environmental values over economic and social benefits and 

values.  

 

2.2.3  Definition of “environment” 

What is the environment that the Regulator is obliged to consider and “protect”? 

 

The starting point is an examination of the text of the Gene Technology Act 2000 and the 

text of the RAF (April 2009).  Statutory interpretation of “environment” for the purposes 

of the Gene Technology Act 2000 is assisted by inclusion of a definition within Section 10 

of the Act which states: 

“Environment includes:  

(a) ecosystems and their constituent parts; and  

(b) natural and physical resources; and 

1 See for example, the Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 (Cth), section 136(1)(b).

13

(c) the qualities and characteristics of locations, places and areas.”2 

 

The RAF (April 2009) provides some examples of environmental components that will be 

considered in environmental risk assessment.  On pg. 5, following discussion of the 

definition of the environment, it is noted:  

“Risk to the environment includes consideration of effects on biotic and abiotic 

components of the environment”.  

Biotic components include reduced “biodiversity” and abiotic components include “soil, 

water, or air”. 

 

So far, there is nothing remarkable about this characterisation of the environment when 

compared to other environmental regulation (including the EPBC Act) – many of which 

refer to biodiversity in similar terms.  But what kind of bio‐diverse environment is 

envisaged?  

 

One of the common assumptions made about environmental policy and law is that it 

seeks to protect and maintain the environment in a pristine ‘natural’ or unmodified (by 

humans) state.  However, closer scrutiny of general environmental policy and law 

reveals that it seeks to satisfy a range of competing social, economic and environmental 

interests – and ultimately only provides limited environmental guarantees.  

 

Arguably, the Gene Technology Act 2000 also does not use the pristine environment as 

its reference point for protection.  Indeed, the Gene Technology Act 2000 refers, in its 

definition, to “natural and physical resources” expressly acknowledging that in the Gene 

Technology Act 2000, as in other environmental law statutes, the environment is a 

resource.  Furthermore, on a globe populated by seven billion people it is very difficult 

to find an unmodified environment – and Australia is no exception.  While it is of course 

a question of degree, one only needs to consider increased atmospheric carbon dioxide 

levels or increased seasonal UV levels due to the hole in the ozone layer over the 

Antarctic to appreciate how difficult it is to find an environment that remains 

unmodified by human activities.  This policy and regulatory landscape is a very 

important context when considering the environmental ethics or philosophy that 

underpin provisions of the Gene Technology Act 2000. 

2 As  noted  in  the  RAF  (April  2009,  para  43)  this  definition  is  less  inclusive  than  the  definition  of  the environment contained within the Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 (Cth). That definition includes social, economic and cultural matters whereas they are not included here under the Gene Technology Act 2000. This point has been discussed above.

14

 

2.2.3.1  The Relevance of the Agricultural Environmental Baseline to the meaning 

“Environment” within the Gene Technology Act 2000  

In the preceding section it was noted that much of the environment is modified by 

humans.  One such modified environment is the agricultural environment.  This is an 

important ‘environment’ or context for the purposes of the Gene Technology Act 2000 

because many current gene technology applications for intentional release, such as 

genetically‐modified cotton and genetically‐modified canola, do have distinct 

agricultural applications.  

 

Agricultural activities are relatively unregulated in Australia – at least in terms of direct 

regulation.  Landowners have historically had a free choice as to any agricultural 

enterprise adopted – although, indirectly, some forms of regulation may have a large 

bearing.  For example, at State level, the siting of intensive agriculture such as feedlots 

will invoke development approvals and pollution controls; growing of irrigated crops will 

invoke water licensing regulation; and land clearing will require development approval.  

At the Federal level the Australian Pesticides and Veterinary Medicines Authority 

regulates insect resistant genetically‐modified organisms as agricultural products (‘plant 

pesticides’) and considers product efficacy (i.e., the emergence of insect resistance).  If 

regarded as a “matter of national environmental significance” the activity would need 

Federal approval pursuant to the EPBC Act.  So, although there is some indirect 

regulation and also some properties are managed more sustainably than others, 

environmental regulatory obligations are limited and the agricultural environment is, 

generally speaking, a highly modified environment. 

 

What then, does the Gene Technology Act 2000 suggest as the relevant baseline 

environment?  Section 15 AA of the Acts Interpretation Act 1901 (Cth) permits recourse 

to the purpose section of a statute to assist with interpretation of a provision (such as 

section 56).  In section 3 (Object of Act) the Gene Technology Act 2000 refers to the risks 

“posed by or as a result of gene technology”.  

 

As noted in the RAF (April 2009; page 19): 

 

“In particular, the Regulator identifies risks posed by or as a result of gene 

technology by using comparative risk assessment methodology.  Therefore risks 

posed by a particular GMO need to be considered in relation to the parent 

organism in the receiving environment.  For example, non‐GM crop species 

already present risks to the health of people (for example, gluten in wheat or 

15

allergens in soybeans or peanuts) or to the environment (for example, some 

pasture species have a degree of weediness).  These risks associated with the 

parent organism form part of the baseline against which the GMO is assessed to 

determine whether gene technology has increased the level of risks or poses 

additional risks.” 

 

Because genetically‐modified organisms are currently being released in agricultural 

environments, a number of agricultural examples will be utilised to illustrate the scope 

of the Gene Technology Act 2000 and OGTR deliberations.  

 

(a) Agricultural Sustainability 

 

Cotton has been grown for several decades in the Australian agricultural sector in an 

unmodified form (subject, of course, to modification through traditional plant breeding) 

(see further ‘The Biology and ecology of cotton (Gossypium hirsutum) in Australia’ 

(OGTR website).  Current agricultural practices, including, for example, the use of 

insecticides in cotton growing have detrimental environmental impacts, having a 

detrimental impact on non‐target species.  Insecticide use and consequently its negative 

environmental effect will be changed by the growing of genetically‐modified cotton 

(cotton containing an insecticide).  In addition, the mere fact that cotton crops are 

grown at all, e.g., irrigated cotton, have a significant environmental impact.  This is 

starkly illustrated by the example of the environmental effects of growing any type of 

irrigated cotton in the Murray‐Darling Basin.  Arguments have been made that the OGTR 

should look at the environmental impact of cotton growing per se rather than simply the 

environmental impact of genetically‐modified cotton.  However, such an approach to 

the Gene Technology Act 2000 would not be consistent with the assessment of risks that 

are “…posed by or as a result of gene technology…” as required by the Gene Technology 

Act 2000 (s 3). 

 

(b) Harmfulness to other Organisms – target and non‐target 

 

Does the Gene Technology Act 2000 oblige the protection of native invertebrates or 

other native organisms such as plants as part of the ecosystem or environment it seeks 

to protect?  What if a genetically‐modified organism has a detrimental effect on native 

species (e.g., native invertebrates that are considered pests to agriculture)?  Indeed, in 

some agricultural applications of gene technology the aim of the genetically‐modified 

organism, such as an insecticidal agricultural plant, will be the mortality of such 

invertebrates.  Furthermore, what if the genetically‐modified organism that has an 

16

indirect detrimental effect on native species, e.g., native vertebrates (birds) that feed on 

the invertebrates?  Is such ‘collateral damage’ part of the risk to the environment that 

has to be managed or avoided? 

 

Thus, statutory interpretation of the definition of the “environment” assisted by Section 

3 of the Gene Technology Act 2000 (and as interpreted by the OGTR in the RAF (April 

2009)) suggests that the agricultural environmental baseline or environmental ‘status 

quo’ is very relevant.  This is also a pragmatic and consistent approach.  First, it seems 

reasonable to recognise that the current environment is an environment that has been 

modified by humans.  Secondly, as noted above, elevation or tolerance of agricultural 

values is consistent with the philosophy underpinning other forms of well‐accepted 

environmental regulation.  

 

2.2.4  Obligation “to protect” 

‐  Statutory Guidance in the Gene Technology Act 2000 

Another important feature to expand our understanding of the ethical bases or values 

embedded in the Gene Technology Act 2000 is the obligation “to protect” the 

environment.  Mandatory statutory provisions prevent the Regulator from issuing a 

license unless satisfied that risks can be managed in a manner that will “protect …the 

environment” (sections 56 (1) and also 51(2) (a)).  “Protect” is not defined in the Act.  

 

In the absence of a definition of “protect” within the Gene Technology Act 2000 

recourse to a dictionary for the purposes of statutory interpretation is permitted (State 

Chamber of Commerce v Commonwealth (1987) 163 CLR 329 at 348).  The Australian 

Oxford Dictionary (1999) defines “protect” as “keep safe; defend; guard”.  But what 

does this mean in terms of statutory environmental protections?  

 

What does the notion “to protect” require?  Is this protection offered by the regime(s) 

protection of the species, ecosystem or community or of individuals of the species, 

ecosystem or community?  Again, comparison with other environmental laws is useful 

as a starting point.  

 

‐ Comparisons with the EPBC Act.  

Regardless of the fact that the word “protection” is contained in the title to the 

Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999, the level of protection 

that this statute can provide is arguable.  This is because, as noted above, the decision‐

maker under the EPBC Act is not only authorised, but is required, to take into account 

economic and social considerations as well as environmental matters.  

17

 

But the legislation does provide indirectly a higher level of protection for some 

individuals – those that are members of threatened or endangered species or 

communities.  Regulatory regimes, such as the EPBC Act (and equivalent legislation in all 

States and Territories) do recognise the so‐called threatened or endangered species or 

ecological communities, and these ‘species’ or ‘communities’ may be given a higher 

level of protection.  And, if the species or community is threatened, then the individuals 

of the species or community (or the individual communities) will be protected in order 

to protect the species or community.  

 

To obtain this recognition, and higher level of protection, threatened species or 

ecological communities must be expressly listed or described in a Schedule to the EPBC 

Act.  However, listing of a species in this manner does not guarantee its protection or 

preservation.  Rather, the higher level of protection is simply that there will be a higher 

level of environmental impact assessment prior to making a discretionary decision 

(which also expressly incorporates social and economic considerations).  Thus, the 

general approach in environmental law is to provide a higher level of procedural 

scrutiny in the assessment of potential harm for individuals of a threatened species or 

ecological community.  If a community or species is considered to be of sufficient 

‘worth’, then an area will be gazetted as a Nature reserve, National Park or even a 

World Heritage Area.  Creation of nature reserves potentially accords/affords a higher 

level of protection within these areas.  However, the protection of threatened species or 

ecological communities in off‐reserve locations (pursuant to the EPBC Act) is never 

guaranteed since the decision‐maker is also required to take economic and social 

considerations into account in determining management plans for listed species and 

communities.  Thus, the effect of the legislation is that decision‐makers conduct a more 

intense scrutiny of the potential impact of a proposed development on threatened 

species or ecological communities but the protection of such species/communities is not 

guaranteed.  

 

The Gene Technology Act 2000 contains a higher duty of protection when compared to 

other environmental law statutes 

It is clear that the express obligation to “protect”, combined with the exclusion of 

economic and social considerations from section 56 of the Gene Technology Act 2000 

creates a much higher duty to protect, than is provided by mainstream environmental 

risk assessment.  

 

18

The RAF (April 2009) provides considerable insight to the interpretation of 

environmental protection by the OGTR – and that interpretation is consistent with the 

general approach in environmental law described above, particularly in relation to 

differential treatment of individuals versus treatment of species or communities.  For 

example, (p 30) it is noted that: 

 “Harm to humans is usually considered at the level of an individual, whereas 

harm to the environment is usually considered at the level of populations, species 

or communities.”  

In terms of values underpinning implementation of the Gene Technology Act 2000, this 

analysis suggests that, consistent with the EPBC Act, individual organisms are not valued 

whereas entire groupings of entities are valued.  This is consistent with current 

regulatory approaches to biodiversity conservation which, as discussed above, focus on 

habitat and ecosystem protection rather than protection of individuals.  

 

This discussion of the EPBC Act serves to highlight how different the Gene Technology 

Act 2000 is from mainstream environmental law in a couple of very important ways.  

The Gene Technology Act 2000 obliges the OGTR not to take economic and social 

interests into account (for example, trade related aspects are excluded from 

consideration).  Similarly, the OGTR cannot consider benefits – presumably, also, not 

being able to consider the environmental benefits of gene technology.  

 

2.2.5  The obligation to “manage risk” 

One further difference between the Gene Technology Act 2000 and mainstream 

environmental law is that the obligation to manage risk appears prominently in the 

Gene Technology Act 2000 and in other risk assessment regimes that originate in the 

health and agriculture portfolios (therapeutic goods approval, chemicals regulation, 

quarantine, etc) whereas environmental law remains silent on ‘risk’.  Nonetheless, 

despite the absence of any express reference to risk in statements of goals or 

obligations in mainstream environmental law, there regimes are, in effect, managing 

environmental risk.  The significance of this difference between the two ‘environmental’ 

regimes deserves further analysis. 

 

Likewise, it should be noted that while the statutory language in the Gene Technology 

Act 2000 excludes economic and social considerations, the Act does require the 

management of risk. All processes of risk analysis require judgments about what is an 

'acceptable risk' and this has the potential to inject value‐laden judgments. The Risk 

Analysis Framework to the Gene Technology Act 2000 does provide some indication as 

19

to the values that have been adopted by the OGTR when assessing and managing the 

risks of gene technology. This document explains how the risks to human health, safety 

and the environment are assessed through a comparative methodology which expressly 

adopts the modified environmental baseline as the relevant environmental reference 

point (as explained in 2.2.3.1 above).  

3.0  Conclusion  As foreshadowed, this represents an initial examination of key statutory language within 

the Gene Technology Act 2000 and some contextual documents, for the purposes of 

gleaning values embedded in the regulatory regime.  The inquiry could be expanded in 

scope to include a more detailed analysis of the RAF and analysis of additional 

contextual material such as the RARMPs.   

 

The discussion has simply attempted to elicit some of the values underpinning the Gene 

Technology Act 2000 and compared them to mainstream environmental laws enacted 

ostensibly for the purpose of protecting the environment.  The Gene Technology Act 

2000 does have some features that make it a much stronger and more ‘protective’ 

regime than mainstream environmental law.  This is perhaps because some of the 

features of the regime have originated in the health risk assessment portfolios rather 

than the environmental portfolio.  If the Minister administering the EPBC Act decided to 

destroy the last remaining individual or population of a species by allowing a 

development on the basis of social or economic considerations it would be within 

his/her authority to do so.  However, the Gene Technology Regulator would not be at 

liberty either to take these factors into account in making a decision, or to knowingly 

permit environmental harm as an outcome.  

 

 

References Berry, T. (1999)  The Great Work: Our Way into the Future. (Bell Tower: New York), 256 

pp. 

Fisher, D.E.  (2003).    Australian  Environmental  Law: Norms,  Principles  and  Rules  (Law 

Book Co., Sydney), 627 pp. 

Fox, W. (1995)  Towards a Transpersonal Ecology (SUNY Press: New York), 380 pp. 

Flournoy,  A.C.  (2003).    In  search  of  an  environmental  ethic,  Columbia  Journal  of 

Environmental Law 28, 64‐118. 

20

21

Gene Technology Ethics Committee (2006). National Framework for the Development of 

Ethical Principles  in Gene Technology (Commonwealth of Australia, Canberra), 22 

pp. 

Harrison, P.  (1999).   The Elements of Pantheism: Understanding  the Divinity  in Nature 

and the Universe (Element Books, Dorset), 131 pp. 

Leopold, A.  (1949/1999). A Sand County Almanac  (Oxford University Press, New York), 

227 pp. 

Lovelock, J.  (1995).   The Ages of Gaia:   A Biography of our Living Earth Second Edition (Oxford University Press, Oxford), 255 pp. 

Naess, A. (1973) The shallow and the deep, long‐range ecology movement: A summary. 

Inquiry, 16, 95‐100. 

Nash,  R.  (1990).    The  Rights  of Nature: A History  of  Environmental  Ethics  (Primavera 

Press, Sydney), 290 pp. 

Office  of  the  Gene  Technology  Regulator,  Risk  Analysis  Framework  (RAF)  (2009).  

http://www.health.gov.au/internet/ogtr/publishing.nsf/Content/riskassessments‐

1 

Regan, T.  (1983)   The Case  for Animal Rights  (University of California Press, USA), 474 pp. 

Rockefeller, S. C. (1992).  Faith and community in an ecological age. In S. Rockefeller and 

J. Elder (Eds.)  Spirit and Nature: why the environment is a religious issue (Beacon 

Press, Boston), pp. 139‐172. 

Rolston,  III,  H.  (1998).    Challenges  in  environmental  ethics.  In M.E.  Zimmerman,  J.B. 

Callicott, G.  Sessions,  K.J. Warren  and  J.  Clark  (Eds.)  Environmental  Philosophy: 

From Animal Rights to Radical Ecology (Second Edition, Prentice‐Hall, NJ), pp. 124‐

144 (Quote on pg. 125). 

Schweitzer, A. (1965)  The Teaching of Reverence for Life (Peter Owen, London), 25 pp. 

Singer, P. (1975)  Animal Liberation (Jonathon Cape: London), 301 pp. 

Stone,  C.  (2010).    Should  Trees  Have  Standing:  Law, Morality  and  the  Environment, 

(Third Edition, Oxford University Press, New York), 264 pp.  

Tarlock, D.A.  (2004).    Is  there a  there  in Environmental Law?  Journal of Land Use and 

Environmental Law 19, 213. 

Taylor, P.  (1981)   Human‐centered and  life‐centered  systems of environmental ethics.  

Environmental Ethics, 3 (3), 197‐218. 

Warren, K. (1990)  The power and promise of ecological feminism. Environmental Ethics, 12 (3), 125‐146.