Opportunità e criticità nel finanziamento delle aree

metropolitane

Gian Maria Bernareggi – Universitàdegli Studi di Milano

Pavia, 24 maggio 2012

UN PO’ DI TEORIA

Il primo obbiettivo economico del federalismo fiscale

•l’ EFFICIENZA nella fornitura dei servizi pubblici

e cioè

• garantire ai cittadini un benessere ( soddisfazione delle loro preferenze) maggiore che in uno stato di fornitura accentrata

Il «teorema Oates» sulla decentralizzazioneW.E.OATES, Fiscal Federalism, 1978

Requisito per l’EFFICIENZA

• un calcolo corretto dei costi e benefici => le curve della domanda e dei costi

che richiede

• il rispetto del PRINCIPIO DI EQUIVALENZA FISCALE

• M. OLSON, “The Principle of Fiscal Equivalence : the Division of Responsibilities Among Different Levels of Government”, American Economic Review, 1969.

EQUIVALENZA FISCALE

• coincidenza fra

• GIURISDIZIONE POLITICA = l’ area di competenza del governo locale, nella quale i cittadini sono

- elettori = decidono sulle spese del governo locale

- contribuenti = finanziano le spese stesse

e

• GIURISDIZIONE ECONOMICA = area nella quale si avvertono i benefici delle spese

Nel caso di mancata corrispondenza

• giurisdizione politica minore di quella economica

=> ESTERNALITA’ ( spillover ), benefici anche all’esterno dell’area, per cittadini non elettori/contribuenti

• giurisdizione politica maggiore di quella economica

=> INTERNALITA’, benefici solo in parte dell’area, solo per parte degli elettori/contribuenti

• in entrambi i casi calcolo non corretto dei costi e benefici equindi INEFFICIENZA

• occorre che in ogni giurisdizione locale gli individui presenti sianotutti e soltanto elettori e contribuenti

• la qualifica congiunta di elettore / contribuente è di norma conferita dalla RESIDENZA nell’ente locale

• quindi per l’”efficienza” occorre che nel territorio di ciascun ente siapresente soltanto la POPOLAZIONE RESIDENTE

Quindi: requisito per un calcolo corretto di costi e benefici

Il problema della mobilità e le popolazioni non residenti (PNR)

• invece nella realtà si ha MOBILITA’ DELLE PERSONE sul territorio

• che comporta la presenza di POPOLAZIONI NON RESIDENTI (PNR)

• di qui un problema di ESTERNALITA’

• dei servizi forniti dall’ente locale fruiscono persone “esterne” al processo di decisione e finanziamento relativo ai servizi stessi

• non viene rispettato il principio di equivalenza fiscale

• si ha INEFFICIENZA nella fornitura dei servizi.

L’ importanza delle PNR

• sono una caratteristica dei COMUNI CENTRALI DELLE AREEMETROPOLIANE - p. es. Milano

• anche delle località turistiche, grandi e piccole - p. es. Venezia,

Madesimo.

Le due facce del problema: a) inefficienza e difficoltà finanziaria

• la PNR non è elettrice né contribuente : quindi la registrazione della domanda per i servizi è incompleta

=> livello di fornitura inferiore a quello ”efficiente” di max. soddisfazione

• conseguente tendenza alla CONGESTIONE => domanda di servizi maggiore dell’offerta => un costo per tutti gli utenti, residenti e non residenti

• volendo evitare la congestione, si ha ONERE FINANZIARIO supplementare per il governo locale, dato che la PNR non contribuisce al finanziamento dei servizi

b) il problema di equità

• “RESIDUO FISCALE” : la differenza fra imposte locali pagate e valore dei servizi pubblici locali ricevuti

• PRINCIPIO DI EQUITA’ORIZZONTALE (J.M. BUCHANAN, AER, 1950) : in qualunque giurisdizione locale sia residente, ogni contribuente con un dato imponibile deve avere lo stesso “residuo fiscale”

• le differenze nella presenza di PNR, con relativo onere sul bilancio del governo locale, rendono diverso il “residuo

fiscale” dei residenti nelle varie giurisdizioni => INIQUITA’

Domanda di un bene pubblico locale con esternalità

Il teorema di Oates in presenza di esternalità

NELLA PRATICA

PNR e aree metropolitane: il caso italiano

a) la PNR alloggiata

• in Italia le imposte comunali si pagano ( a parte l’addizionale IRPEF) in base all’occupazione di un alloggio . Quindi abbiamo:

• PNR ALLOGGIATA (PNRA), che si trattiene per più di 24 ore e quindi occupa un alloggio : non è elettrice ma è (in larga parte) contribuente

• studenti, lavoratori, businessmen, turisti

b) la PNR giornaliera

• PNR GIORNALIERA (PNRG), che va e viene in giornata => non èelettrice né contribuente

• si può distinguere in :- PENDOLARE : frequenza regolare/periodica per motivo di studio o lavoro- DI CONTATTO : frequenza occasionale per affari, turismo e spettacolo, accesso a servizi vari

Le PNR in cifre: il caso di Milano

( Amministrare, 2004 e 2007)

• FONTI D’INFORMAZIONE (ormai piuttosto datate)

• PNR alloggiata – base: ISTAT, 2005, Censimento generale della popolazione e delle abitazioni 20.10.2001, Roma

• dati a volte inattendibili e da integrare – p.es. immigrati irregolari –studenti in affitto in nero

• PNR giornaliera - base : REGIONE LOMBARDIA, 2003, IndagineOrigine/destinazione 2002 , Milano - l’unica ricerca del genere in Italia

Le PNR in cifre: il caso di Milano (2002)

• PNR alloggiata (anche irregolare) : circa 125.000 persone, quasi il 10% di quella residente “ufficiale” (1.285.000) rilevata da Censimento ISTAT e Comune

• popolazione effettivamente dimorante (considerando i 42.000 residenti alloggiati altrove) : 1.368.000 persone – il 6.5% in più di quella ufficiale

• PNR giornaliera in una giornata/tipo : quasi 670.000 persone, pari a oltre il 50% dei residenti e 5 volte la PNR alloggiata

• popolazione presente in città (calcolando i flussi orari in entrata e in uscita) : verso mezzogiorno picco di quasi 1.750.000 persone, superiore del 35% alla popolazione residente ufficiale

L’onere della PNR sul bilancio del governo locale: il caso di Milano

• sulla base del consuntivo 2002, l’onere netto totale della PNR per il bilancio del Comune di Milano si è stimato in € 381 milioni , pari a quasi il 16% della spesa comunale complessiva

• poco meno dell’ ammontare dell’ICI pagata dai residenti milanesi

(prima dell’esenzione delle prime case)

• per il 75% tale onere riguarda la PNR giornaliera e per il 25% quella alloggiata

Una visione meno Milano-centrica

• in un’area metropolitana gli effetti della mobilità riguardano tutti gli enti locali e non solo il Comune centrale

• si veda A. BRUZZO e V. FERRI, 2007, “Le implicazioni per la finanza locale derivanti dalla mobilità degli individui nelle aree urbane e metropolitane: il caso di Milano”, Economia pubblica.

• mobilità non solo da e per il comune centrale, ma anche fra i vari comuni della “cintura”.

Quali soluzioni al problema ? L’”internalizzazione” dell’esternalità.

• EFFICIENZA : fare in modo che la fornitura dei servizi locali avvenga “come se” si facesse un calcolo corretto dei costi e benefici

• EQUITA’ : evitare che la presenza della PNR produca un onere supplementare differenziato per le popolazioni residenti

a) La centralizzazione della fornitura : l’istituzione del livello di governo “Città

Metropolitana”

• risolverebbe il problema alle radici : la PNR viene eliminata e tutti gli utenti dei servizi diventano ”residenti”

• potrebbe permettere di sfruttare economia di scala / di funzioneabbassando i costi di amministrazione ed aumentando il benesseredegli utenti

• però il risultato dipende dalla corrispondenza fra l’area che abbisogna di integrazione e quella assegnata alla competenzadel nuovo ente

• nel caso attuale di Milano si propone l’area della ex-Provincia. Si verifica questa corrispondenza ? Solo parzialmente.

Il caso di Milano : dalla Provincia alla Città

Metropolitana ?

• secondo i dati ricavati dall’ Indagine O/D della Regione

• degli ingressi di non residenti a Milano, il 96% proviene dalla Lombardia e non più del 56% dalla provincia di Milano

.

• questi comportano per il Comune di Milano un onere pari al 65% di quello totale della PNR giornaliera

• quindi con la prospettata Città Metropolitana si internalizzerebbe il 65% dell’esternalità dovuta alla PNRG, ma ne rimarrebbe il 35%.

E con la vecchia Provincia?

• senza l’istituzione della Provincia di Monza-Brianza, la quota della PNRG proveniente dalla provincia di Milano sarebbe del 68% e quella del relativo onere per il Comune di Milano del 75% => rimarrebbe pur sempre non “internalizzato “ il 25% dell’esternalità

• forse ha ragione chi sostiene che il bacino di mobilità dell’area metropolitana milanese coincide praticamente con l’intera Lombardia

• al limite, la“metropoli di terza generazione” di G. MARTINOTTI,

1993 , non ha un limite spaziale finito…

La Città metropolitana : modello istituzionale e difficoltà politica

• la realizzazione della Città Metropolitana come livello di governovero e proprio (modello “istituzionale”)

• sostituisce la Provincia• riduce o annulla le competenze dei Comuni interessati• entra in conflitto di competenze con la Regione• quindi è politicamente difficilissima

• tanto è vero che finora non è mai stata attuata nonostante la copiosa normativa:

• Legge di ordinamento 8.6.1990, n.142, capo V• Testo Unico degli Enti Locali, D. Lgs. n. 267/2000• Costituzione, nuovo titolo V, art. 114• Legge delega 5.5.2009, n. 42, art. 23 – Decreto delegato 6.5.2011,

n. 68 (Autonomia di entrata delle Regioni e Province ), art. 24.

La Città metropolitana: il modello funzionale

• soluzione del tipo CONSORZI – UNIONI DI COMUNI

• per servizi specifici, ente partecipato dai governi locali di base (Comuni) => c. d. FEDERALISMO FUNZIONALE

• probabilmente più fattibile politicamente – non a caso prevista dalla versione modificata (2004) del TUEL, art. 24

• dopotutto a Milano (2002) 5 categorie di servizi (viabilità – polizia municipale – trasporti – rifiuti stradali – musei e teatri ) generano l’83% delle spese comunali destinate alla PNR

• però vanno valutati i costi aggiuntivi di amministrazione e gestione

(b) L’applicazione del principio del beneficio: la fornitura a pagamento dei servizi

• fare pagare gli utenti a seconda del beneficio ottenuto o del costo addossato alla collettività

• tariffe varie, ma anche tributi del tipo “Congestion charge” (Londra, Milano ) o “Ecopass” (Milano fino al 2011)

• fonda la fornitura dei servizi sul calcolo individuale dei costi e benefici, da ritenere corretto fino a prova contraria. In linea di principio garantisce l’ “efficienza”

Difficoltà di applicazione del principio del beneficio

• ha un’ applicabilità limitata dalle esigenze di coordinamento con l’”equità”

• in particolare è difficile da coordinare con la redistribuzione in favore di individui o gruppi (p.es. anziani, indigenti, lavoratori ecc.) che è anch’essa un obbiettivo dall’intervento pubblico

• tendenzialmente l’effetto sulla distribuzione è regressivo

Applicazione del principio del beneficio: le prospettive in Italia

• a parte la CONGESTION CHARGE (Milano dal 2012)

• Legge delega 5.5.2009, n. 42

=> art. 12 (d) prospetta “…tributi propri comunali …inriferimento a particolari scopi quali … il finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e mobilitàurbana”

• parziale attuazione nel decreto delegato D. Lgs. 14.3.2011, n. 23 (Federalismo fiscale municipale)

=> art. 4 disciplina l’ “IMPOSTA DI SOGGIORNO” per “…capoluoghi di provincia, unioni di Comuni nonché Comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o cittàd’arte”

• ma vale solo per alcune categorie della PNR alloggiata

(c) La perequazione mediante trasferimenti intergovernativi

• compensare gli enti locali interessati dell’onere delle PNR per i loro bilanci

• con ciò

- “internalizzare” nel bilancio del governo locale la domanda di servizi da parte delle PNR (efficienza)

- neutralizzare l’effetto della presenza delle PNR sul “residuo fiscale” dei cittadini residenti (equità)

Teorema di Oates : impiego di un trasferimento intergovernativo per eliminare l’esternalità

(c.1) Perequazione orizzontale

• schema di trasferimenti fra coppie di Comuni commisurati al saldo fra i rispettivi oneri dovuti alla PNR proveniente dall’altro Comune. Vedi la proposta di BRUZZO-FERRI, 2007, cit.

• se contrattuale, tanto più fattibile, quanto più limitato è il numerodegli enti coinvolti (ma nell’ Area metropolitana milanese sarebbero circa 140 !)

• se obbligatorio richiede la preventiva identificazione della specifica area metropolitana di applicazione (la ex-Provincia ?) ,

con gli stessi problemi della Città Metropolitana

(c.2) Perequazione verticale

• in Italia la perequazione verticale è nettamente favorita dai legislatori rispetto a quella orizzontale

• l’innovazione consiste nell’ introduzione nel calcolo delle erogazioni di parametri sensibili alla presenza delle PNR

• da intendere come caratteristica permanente di un futuro schemagenerale dei trasferimenti ordinari ai Comuni

• Esempio: lo schema elaborato per il Ministero dell’interno da C. BURATTI, Revisione del sistema dei trasferimenti agli enti locali. Relazione finale, 2000.

Pro e contro la perequazione verticale

• Pro: non è richiesta la determinazione di una specifica area di applicazione

• è’ applicabile a qualunque numero di Comuni

• D’altra parte richiede un grande lavoro di ricerca e di calcolo per la determinazione e l’aggiornamento dei parametri

• più o meno come la questione dei “costi” e dei “fabbisogni standard”

La perequazione mediante trasferimenti: prospettive per l’Italia

• Legge delega 5.5.2009, n. 42 , art. 13 - istituisce il “Fondo

perequativo per Comuni e Province”

=> “...in corrispondenza della determinazione di fabbisogni standard…relativi alle funzioni fondamentali”

• possibilità di attuazione (?) nel decreto delegato

D. Lgs. 26.11.2010, n. 216 (Costi e fabbisogni standard)

=> art. 3 dà elenco delle “funzioni fondamentali”

=> art. 5 affida i calcoli alla Società per gli studi di settore –SOSE S.p.A che “….predispone le metodologie…e…determina i valori…”

CONCLUSIONE

SE SONO ROSE…..