GEVANGENISBELEID EN OPSLUITINGSGRAAD · 2018. 8. 29. · Kamer 2008-2009, nr. 1529/016, 9-27. 4 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2010 en 2011, Parl.St. Kamer 2009-2010,

GEVANGENISBELEID EN OPSLUITINGSGRAAD

EEN VERGELIJKING TUSSEN BELGIË EN NEDERLAND

Aantal woorden: 36 846

Lowiese Vanassche

Studentennummer: 01409638

Promotor: Prof. Dr. Tom Vander Beken

Commissaris: Prof. Dr. Jelle Janssens

Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de richting Master of Laws

Academiejaar: 2017 - 2018

I

Voorwoord

Tijdens mijn vorige opleiding, bachelor in het sociaal werk, heb ik samen met een aantal medestudenten een

bachelorproef met betrekking tot cultuur in de gevangenis gemaakt. In het kader hiervan hebben we samen

met enkele gedetineerden culturele workshops gevolgd in de gevangenis van Dendermonde. Daarnaast heb

ik ook de mogelijkheid gekregen om de gevangenis van Ieper en Tilburg te bezoeken. De keuze voor dit

onderwerp was dan ook snel gemaakt. Het leek mij interessant om het gevangenisbeleid globaal en

theoretisch te gaan bekijken.

Het tot stand brengen van deze masterproef heeft veel energie gevergd. Tijdens deze periode heb ik steeds

kunnen rekenen op mijn vrienden en familie. Zonder hun steun had ik dit niet tot een goed einde kunnen

brengen. Een aantal personen verdienen dan ook een bijzondere bedanking:

Ten eerste mijn promotor Tom Vander Beken voor zijn begeleiding gedurende het ganse traject. Van bij het

opstellen van mijn onderzoeksplan tot het finaliseren van mijn masterproef heeft hij mij met goede raad

bijgestaan. In het bijzonder met het duidelijk afbakenen en verwoorden van mijn onderzoeksvraag en met

heldere feedback als ik even het bos door de bomen niet meer zag.

Daarnaast wil ik ook mijn ouders bedanken voor hun onvoorwaardelijke steun tijdens mijn opleiding. Zonder

hun steun zou ik deze studies niet tot een goed einde gebracht hebben. Met betrekking tot deze masterproef

wil ik in het bijzonder mijn mama bedanken voor het geven van opmerkingen en het nalezen van mijn werk.

Als laatste mijn vriend Maxim, omdat hij steeds het luisterend oor was toen het even niet meer ging. Hij kon

mij ook steeds weer goede moed inspreken. Ook mijn vrienden en vriendinnen uit de opleiding wil ik

bedanken, want onder elkaar konden we onze bekommernissen delen.

II

III

INHOUDSTAFEL

Voorwoord ........................................................................................................................................................ I

Inleiding ........................................................................................................................................................... 1

1. Algemeen ................................................................................................................................................. 5

1.1 Het begrip overbevolking ................................................................................................................. 5

1.2 Beleid ten aanzien van overbevolking ............................................................................................. 6

1.2.1 Reductionisme ............................................................................................................................. 6

1.2.2 Expansionisme ............................................................................................................................ 6

1.2.3 Stand-still ..................................................................................................................................... 6

1.2.4 Tweesporenbeleid ....................................................................................................................... 7

2. België ....................................................................................................................................................... 8

2.1 Korte historiek voor 1995 ................................................................................................................ 8

2.2 Van 1995 tot 1999 onder minister De Clerck en minister Van Parys .............................................. 8

2.2.1 Het beleid omschreven ................................................................................................................ 9

2.2.2 Verwezenlijkingen en hun samenhang met de gevangenispopulatie ....................................... 11

2.2.2.1 Verwezenlijkingen .................................................................................................................. 11

2.2.2.1.1 Overbrenging ..................................................................................................................... 11

2.2.2.1.2 Voorlopige hechtenis ......................................................................................................... 11

2.2.2.1.3 Voorwaardelijke invrijheidstelling ...................................................................................... 12

2.2.2.1.4 Elektronisch toezicht .......................................................................................................... 12

2.2.2.1.5 Internering.......................................................................................................................... 12

2.2.2.1.6 Andere verwezenlijkingen.................................................................................................. 13

2.2.3.2 Samenhang met de opsluitingsgraad ........................................................................................ 13

2.3 Van 1999 tot 2003 onder minister Verwilghen .............................................................................. 14

2.3.1 Het beleid omschreven .............................................................................................................. 14



2.3.2.1.1 Quota-ontwerp ................................................................................................................... 16

2.3.2.1.2 Werkstraf ........................................................................................................................... 18

IV

2.3.2.1.3 Elektronisch toezicht ......................................................................................................... 19

2.3.2.1.4 Andere verwezenlijkingen................................................................................................. 20

2.3.2.2 Samenhang met de opsluitingsgraad .................................................................................... 20

2.4 Van 2003 tot 2007 onder minister Onkelinx .................................................................................. 21





2.4.2.1.2 Overbrenging ..................................................................................................................... 23

2.4.2.1.3 Voorlopige invrijheidstelling ............................................................................................... 24

2.4.2.1.4 Voorwaardelijke invrijheidstelling ...................................................................................... 25

2.4.2.1.5 Internering.......................................................................................................................... 25


2.5 Van 2007 tot 2011 onder minister Vandeurzen en minister De Clerck ......................................... 28





2.5.2.1.2 Huur gevangenis Tilburg ................................................................................................... 31

2.5.2.1.3 Overbrenging ..................................................................................................................... 32


2.6 Van 2011 tot 2014 onder minister Turtelboom .............................................................................. 33




2.6.2.1.1 Overbrenging ..................................................................................................................... 34

2.6.2.1.2 Elektronisch toezicht en voorlopige hechtenis .................................................................. 34


2.7 Van 2014 tot vandaag onder minister Geens ................................................................................ 37

V




2.7.2.1.1 Overbrenging ..................................................................................................................... 40


2.7.2.1.3 Probatie ............................................................................................................................. 41

2.7.2.1.4 Masterplannen ................................................................................................................... 42

2.7.2.1.5 Voorlopige hechtenis ......................................................................................................... 44

2.7.2.1.6 Voorlopige invrijheidstelling ............................................................................................... 44

2.7.2.1.7 Internering.......................................................................................................................... 44


2.8 Conclusie ....................................................................................................................................... 46

3. Nederland ............................................................................................................................................... 51

3.1 Korte historiek voor 1994 .............................................................................................................. 51

3.2 Van 1994-1998 onder minister Sorgdrager ................................................................................... 51


3.2.2 De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad ............................................................. 54

3.3 Van 1998-2002 onder minister Korthals ........................................................................................ 55



3.4 Van 2002-2006 onder minister Donner ......................................................................................... 56



3.5 Van 2006-2007 onder minister Donner, Verdonk en Ballin ........................................................... 58



3.6 Van 2007-2010 onder minister Ballin ............................................................................................ 58



VI

3.7 Van 2010-2012 onder minister Opstelten...................................................................................... 60



3.8 Van 2012-2017 onder minister Opstelten, van der Steur en Blok ................................................. 62



3.9 Van 2017-heden onder minister Grapperhaus .............................................................................. 63



3.10 Conclusie ....................................................................................................................................... 64

4. Besluit ..................................................................................................................................................... 66

Bibliografie ..................................................................................................................................................... 67

Bijlage 1 ......................................................................................................................................................... 79

Bijlage 2 ......................................................................................................................................................... 81

1

Inleiding

1. De laatste decennia is overbevolking niet weg te denken uit het Belgische gevangeniswezen.

Hierdoor is het een belangrijk punt op de agenda van de ministers van justitie geworden. Ook

maatschappelijk is het geen onbelangrijk thema. Door de overbevolking zijn de gedetineerden beperkt

in hun activiteiten en is de kans op detentieschade groter. Het is duidelijk dat België nog steeds een

negentiende-eeuws gevangenisconcept heeft waarvan de infrastructuur duidelijk te kort schiet. Dit laat

de ministers van justitie niet koud, want elk van hen heeft getracht om er oplossingen voor te zoeken.

2. Sinds de beleidsnota voor het begrotingsjaar 1996 hechten de ministers van justitie een groter belang

aan alternatieve bestraffing. Deze alternatieven zijn humaner, doelmatiger en goedkoper. Daarnaast

pleit minister De Clerck voor sensibilisering van de verschillende actoren en het grote publiek. In zijn

oriëntatienota wordt vooral de aandacht gevestigd op het feit dat de vrijheidsstraf opgeheven zou

moeten worden voor bepaalde strafbare feiten. In zijn tweede en derde beleidsnota slaat hij een andere

weg in en kiest hij vooral voor capaciteitsuitbreiding. Dit door eerst onbenutte cellen opnieuw te

gebruiken en vervolgens cellen bij te bouwen. In 1999 treedt minister Verwilghen aan en ook hij gaat in

zijn eerste beleidsnota uit van de gevangenisstraf als laatste redmiddel. Hij zet eveneens in op de

alternatieve straffen en een meer herstelgericht strafrecht. Hij wil de overbevolking tegengaan via de

werkstraf, door het aanpassen van de regeling met betrekking tot de voorlopige hechtenis, door het

uitbreiden van het elektronisch toezicht en door enkel geïnterneerden met een hoog risico op te sluiten

in de gevangenis. In deze nota komt ook het quota-ontwerp op tafel te liggen. In zijn latere beleidsnota’s

staat de capaciteitsuitbreiding centraler. In 2003 wordt Onkelinx minister van justitie. Zij is niet te spreken

over de capaciteitsuitbreiding van haar voorganger. Zij richt zich in haar beleidsnota’s opnieuw op de

alternatieven, nl. de bemiddeling, de probatie, de werkstraf, de inperking van de voorlopige hechtenis,

de overbrenging van buitenlandse gevangenen en het elektronisch toezicht. In haar nota van 2006 komt

de capaciteitsuitbreiding dan toch op de voorgrond.1 Dit komt verder tot uiting in het vooropgestelde

meerjarenplan in haar nota van 2007. Het opzet is om de capaciteit te verhogen door twee nieuwe

inrichtingen te bouwen en de bestaande te renoveren.2 Minister Vandeurzen gaat verder met deze

uitbreiding en renovatie in zijn beleidsnota’s van 2008 en 2009. Hij wil een investeringsplan op poten

zetten met de Regie der Gebouwen. Dit is het Masterplan 2008-2012. Daarnaast wil hij ook verder

inspelen op de alternatieven.3 Voor het begrotingsjaar 2010-2011 wil minister De Clerck het debat niet

vernauwen tot cellencapaciteit. Hij voorziet in een overbruggingsplan voor het Masterplan, nl. het huren

van de Nederlandse gevangenis in Tilburg. Daarnaast moeten er nog extra inspanningen gebeuren op

het vlak van de alternatieven voor de gevangenisstraf.4 Minister Turtelboom zet het Masterplan voort,

maar wil daarnaast ook inzetten op een betere re-integratie. Het bijbouwen en renoveren is nog niet ver

1 T. DAEMS, “Van teen tot kop. Beschouwingen bij meer dan een decennium strafbeleid en hervorming van de vrijheidsstraf.”, Orde dag 2008, afl. 41, 80-86. 2 Algemene beleidsnota van de minister voor de justitie voor begrotingsjaar 2007, Parl.St. Kamer 2006-2007, nr. 2706/007, 47-57. 3 Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2008, Parl.St. Kamer 2007-2008, nr. 0995/003, 3-32; Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2009, Parl.St. Kamer 2008-2009, nr. 1529/016, 9-27. 4 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2010 en 2011, Parl.St. Kamer 2009-2010, nr. 2225/012, 3-16.

2

genoeg gevorderd waardoor de gevangenis van Tilburg verder gehuurd moet worden. Zij blijft ook

verder inzetten op de alternatieven.5 Minister Geens wil het Masterplan gaan combineren met een

ruimer straffenpalet. Hij wil dat alle straffen uitgevoerd worden, ook de korte.6 Hij is de eerste minister

die een voorspelling doet met betrekking tot het aantal gedetineerden. Hij wil het aantal gedetineerden

terugdringen tot 10 000.7

3. Nederland daarentegen had vóór de jaren ‘90 de laagste detentieratio van West-Europa. Ze hebben

lange tijd een tolerante houding gekend tegenover afwijkend gedrag.8 Door heel wat andere landen

werd Nederland gezien als het voorbeeld van een reductionistisch beleid.9 Vanaf 1985 is hier

verandering in gekomen. De gevangenisbevolking is sindsdien verviervoudigd.10 Hierop heeft

Nederland ingespeeld door heel wat capaciteit bij te bouwen.11 2006 is opnieuw een kantelmoment in

de Nederlandse gevangeniscapaciteit. De gevangenispopulatie gaat weer in dalende lijn.12 Deze daling

werd niet voorspeld door het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ).13 De capaciteit die jaarlijks nodig

zal zijn, wordt geraamd via dit model. Naar aanleiding van deze dalende trend is er een overschot aan

capaciteit ontstaan. Volgens het PMJ zal het capaciteitsoverschot de komende jaren fluctueren, maar

over het algemeen blijft het een significante daling in vergelijking met de periode voor 2006.14 Zowel in

het Masterplan 2009-2014 als het Masterplan 2013-2018 tracht het ministerie van justitie hiermee om

te gaan.15

4. Het is duidelijk dat er een soort van dynamiek bestaat tussen de gemaakte beleidskeuzes en de

opsluitingsgraad in beide landen. Het is de bedoeling deze te proberen begrijpen. Centraal staat dan

ook de vraag naar wat de verhouding is tussen het gevangenisbeleid en de gevangeniscapaciteit

doorheen de jaren zowel in Nederland als in België. Om hierop een antwoord te kunnen vinden, moeten

er eerst een aantal andere vragen gesteld worden. Ten eerste hoe het gevangenisbeleid er in België en

Nederland uitziet. Daarnaast ook hoe hun opsluitingsgraad evolueert doorheen de jaren. En als laatste

wat er gezegd wordt over de relatie tussen het gevangenisbeleid en de opsluitingsgraad in beide landen.

5 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2012, Parl.St. Kamer 2011-2012, nr. 1964/002, 10-12; Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2013, Parl.St. Kamer 2012-2013, nr. 2586/027, 7-14. 6 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2015, Parl.St. Kamer 2014-2015, nr. 0588/029, 7-11; Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2016, Parl.St. Kamer 2015-2016, nr. 1428/008, 19-34. 7 K. GEENS, Masterplan gevangenissen en internering goedgekeurd, https://www.koengeens.be/beleid/gevangeniswezen (consultatie 12 december 2017). 8 T. VANDER BEKEN, The role of prison in Europe. Travelling in the footsteps of John Howard, Springer Nature, 2016, 87. 9 S. VAN RULLER en W.M.E.H. BEIJERS, “Trends in detentie. Twee eeuwen gevangenisstatistiek.”, JV 1995, 35. 10 M. BOONE en M. MOERINGS, “De cellenexplosie. Voorlopig gehechten, veroordeelden, vreemdelingen, jeugdigen en tbs.”, JV 2007, 9; T. VANDER BEKEN, The role of prison in Europe. Travelling in the footsteps of John Howard, Springer Nature, 2016, 88. 11 Masterplan gevangeniswezen 2009-2014: Een nieuwe visie op capaciteitsmanagement en personeelsbeleid van 19 mei 2009, Dienst Justitiële Inrichtingen, 23. 12 T. VANDER BEKEN, The role of prison in Europe. Travelling in the footsteps of John Howard, Springer Nature, 2016, 87. 13 Masterplan gevangeniswezen 2009-2014: Een nieuwe visie op capaciteitsmanagement en personeelsbeleid van 19 mei 2009, Dienst Justitiële Inrichtingen, 27. 14 Ibid., 28. 15 Masterplan gevangeniswezen 2009-2014: Een nieuwe visie op capaciteitsmanagement en personeelsbeleid van 19 mei 2009, Dienst Justitiële Inrichtingen; Masterplan DJI 2013-2018 van 22 maart 2013, Dienst Justitiële Inrichtingen.

3

5. Er zal getracht worden hierop een antwoord te formuleren aan de hand van een literatuur- en

bronnenonderzoek. De belangrijkste bronnen hiervoor zijn de verschillende beleidsdocumenten met

betrekking tot de strafuitvoering en het gevangenisbeleid, de cijfergegevens over het aantal

gedetineerden die in de gevangenissen verblijven en de bijdragen van verschillende auteurs die het

beleid van beide landen op een kritische manier bekijken. Om deze bronnen te raadplegen zal gebruik

gemaakt worden van databanken en zal de bibliotheek van de rechtenfaculteit geconsulteerd worden.

Aangezien zowel België als Nederland onder de loep genomen worden, is er ook sprake van

rechtsvergelijkend onderzoek. Hiervoor zal de micro-rechtsvergelijkende methode toegepast worden.

Dit is een rechtsvergelijking die betrekking heeft op bepaalde elementen van verschillende

rechtsstelsels.16 In casu is dit het gevangenisbeleid en de opsluitingsgraad. Deze vergelijking zal

dogmatisch zijn aangezien er vertrokken wordt vanuit de geldende bronnen uit het positief recht.17

6. In een masterproef kan niet alles besproken worden en moeten er dus beperkingen gesteld worden

aan het te onderzoeken onderwerp. In de eerste plaats wordt er enkel een vergelijking gemaakt met

Nederland. Dit omdat Nederland, net zoals België, ook een periode van overbevolking gekend heeft.

Tegenwoordig zit Nederland met het tegenovergestelde probleem, nl. een probleem van

capaciteitsoverschot. Door de tegengestelde problematiek van cellentekort en -overschot hebben beide

landen elkaar gevonden bij de huur van de gevangenis van Tilburg. Daarnaast is het een land dat qua

bevolkingsaantal en oppervlakte veel gelijkenis vertoont met België. Ten tweede zal het

gevangenisbeleid en de opsluitingsgraad besproken worden vanaf 1995 tot op vandaag. 1995 wordt als

startpunt genomen, omdat in België op dat moment minister De Clerck aangetreden is en hij in 1996

zijn oriëntatienota gepubliceerd heeft. Deze kan gezien worden als de basis voor een aantal belangrijke

hervormingen in het Belgische strafuitvoeringsbeleid. Voor de consistentie wordt het Nederlandse beleid

over dezelfde tijdspanne besproken. Uiteraard sluit dit niet uit dat belangrijke tendensen die zich voor

1995 voorgedaan hebben, eveneens vermeld worden. Ten derde zullen de mogelijke oplossingen

aangereikt door de ministers van justitie, die een invloed kunnen hebben op het aantal gedetineerden,

niet volledig besproken worden. Dit zou ons te ver leiden en daar is reeds in andere masterproeven

over geschreven. Hier zal er enkel kort ingegaan worden op de ontstaansgeschiedenis, de kern van de

maatregel en de samenhang met het aantal gedetineerden. Als laatste zal er niet gesproken worden in

termen van invloed en impact, aangezien de genomen maatregelen niet afzonderlijk in werking gesteld

worden. Naast de invoering van een bepaalde maatregel bestaat er nog een complex geheel van andere

maatregelen die betrekking hebben op de strafuitvoering en het gevangenisbeleid. Door deze

combinatie is het onmogelijk om een sluitend antwoord te geven op de vraag welke maatregel nu het

meest effectief gewerkt heeft.

16 F. GORLE, G. BOURGEOIS, H. BOCKEN, F. REYNTJENS, W. DE BONDT en K. LEMMENS, Rechtsvergelijking, Mechelen, Kluwer, 2007, 2. 17 Ibid., 2 en 32.

4

7. Vooraleer in te gaan op het beleid in beide landen zal het begrip overbevolking gekaderd worden,

aangezien veel maatregelen genomen zijn in functie van de overbevolking. Daarnaast worden ook kort

de verschillende te voeren beleidsmogelijkheden met betrekking tot overbevolking toegelicht. Dit omdat

deze te herkennen zijn in de verschillende beleidsdocumenten.

8. In een tweede deel wordt dieper ingegaan op het Belgische gevangenisbeleid. Hierbij wordt

vertrokken vanuit de primaire bronnen, nl. de algemene beleidsnota’s en andere relevante

beleidsdocumenten om een algemeen overzicht te krijgen van welke maatregelen de verschillende

ministers van justitie willen nemen om de gevangenispopulatie binnen de perken te houden. Dit voor de

periode van 1995 tot op vandaag. Daarna worden de belangrijkste voorstellen en verwezenlijkingen, de

bedenkingen vanuit de doctrine en de opsluitingsgraad per regeerperiode aan elkaar gekoppeld. Op die

manier kunnen de genomen maatregelen en de opsluitingsgraad naast elkaar geplaatst worden, om zo

te zien wat het effect is geweest, zonder tot een rechtstreekse causaliteit te concluderen.

9. In het derde hoofdstuk wordt dezelfde aanpak gehanteerd als in het tweede, maar dan met betrekking

tot het Nederlandse beleid. Alleen wordt hierbij vertrokken vanuit secundaire bronnen, aangezien de

Nederlandse minister van justitie, in tegenstelling tot de Belgische, niet jaarlijks een algemene

beleidsnota opmaakt van wat hij zou willen verwezenlijken. In functie van de consistentie wordt dezelfde

periode van 1995 tot vandaag besproken, ook al kent Nederland een stijging in de gevangenispopulatie

sinds 1985. Daarna worden ook hier de belangrijkste voorstellen en verwezenlijkingen, de bedenkingen

uit de doctrine en de opsluitingsgraad aan elkaar gekoppeld.

5

1. Algemeen

1.1 Het begrip overbevolking

10. Zowel de Belgische als de Nederlandse gevangenissen hebben een periode van overbevolking

gekend. In België is er tot op vandaag nog steeds sprake van overbevolking, in tegenstelling tot

Nederland. Het gevoerde beleid door de verschillende ministers is er dan ook sterk door gekleurd. In dit

opzicht is het dan ook nuttig om een omschrijving te geven van het begrip overbevolking.

11. In België bestaat er geen wettelijke definitie van wat overbevolking is. Het wetsvoorstel van de

basiswet ging wel uit van het ‘één man één cel’ principe, dat ook gepromoot wordt vanuit de Raad van

Europa.18 Daarentegen komt er in verschillende teksten in de doctrine wel een definitie voor, maar deze

zijn niet altijd even eenduidig. De ene zien overbevolking als het feit dat er meer en meer mensen voor

langere tijd naar de gevangenis gestuurd worden. Andere daarentegen zien dit als penitentiaire inflatie,

wat onderscheiden moeten worden van overbevolking.19

12. Overbevolking in een gevangenis brengt heel wat nadelen met zich mee. Zo is het uitwerken van

een humaan penitentiair beleid dat herstelgericht is zo goed als onmogelijk.20 Als men de

detentieschade tot een minimum wil gaan beperken en de detentie een zinvolle invulling wil geven, dan

zal er een beter evenwicht moeten komen tussen de capaciteit en het aantal gedetineerden. Indien dit

evenwicht er terug is, dan zullen er regimeaanpassingen kunnen gebeuren en zullen de meeste

gedetineerden kunnen werken in de gevangenis. Daarnaast zorgt het ook voor een toegenomen druk

op de werkomstandigheden. Vaak is een normale interactie met de gedetineerden niet meer mogelijk,

omdat het aantal gedetineerden per penitentiair beambte te hoog is. Ook uiten de gedetineerden hun

ongenoegen ten aanzien van het personeel. Wat onveiligheidsgevoelens met zich kan meebrengen.21

13. Door een dergelijk onevenwicht bestaat er dus overbevolking. Dit wordt uitgedrukt in een gemiddelde

overbevolkingsgraad, nl. het teveel aan gedetineerden op basis van de verhouding tussen de

gemiddelde gevangenispopulatie en de gemiddelde capaciteit. Deze graad is wel niet steeds

representatief, aangezien het verschilt van gevangenis tot gevangenis. In bepaalde gevangenissen is

er namelijk geen sprake van overbevolking.22 Zo waren er in 2010 twaalf inrichtingen waar de

gevangenispopulatie lager lag dan hun capaciteit. Dit was onder andere zo in Merksplas, Andenne en

Marneffe.23

18 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 29. 19 HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE (HRJ), Advies over het wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, 29 mei 2002, 4; W. VAN LAETHEM, “Over bezorgde burgers, onwetende slachtoffers en opeengepakte gedetineerden.”, Fatik 2003, afl. 97, 7. 20 W. VAN LAETHEM, “Over bezorgde burgers, onwetende slachtoffers en opeengepakte gedetineerden.”, Fatik 2003, afl. 97, 6. 21 Wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, Parl.St. Kamer 2001-2002, nr. 1521/001, 13-41, 55-64 en 83-88. 22 Activiteitenverslag 2010, Directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen, 156. 23 Ibid., 157.

6

1.2 Beleid ten aanzien van overbevolking

14. Op het stijgen van de gevangenisbevolking zijn er doorheen de jaren verschillende reacties

gekomen. Reeds in 1984 werd er door Andrew Rutherford een onderscheid gemaakt tussen het

reductionisme en expansionisme. Naast deze twee vormen heb je het stand-still beleid, wat een

mengvorm is.24

1.2.1 Reductionisme

15. Binnen een reductionistisch beleid wordt de vrijheidsstraf gezien als een ultimum remedium. Het is

belangrijk om dit principe door te voeren op alle niveaus in de strafrechtsbedeling.25 Hierbij past men

een voordeur -en achterdeurstrategie toe. Door het feit dat ze geen voorstander zijn van de voordelen

van vrijheidsberoving, overbevolking en capaciteitsuitbreiding gaan ze de instroom beperken door

gebruik te maken van alternatieve straffen. Andere belangrijke maatregelen zijn decriminalisering,

beperken van het gebruik en de duur van voorlopige hechtenis. Om dezelfde redenen stimuleert men

ook de uitstroom. Hierbij wordt dan vooral gebruik gemaakt van vervroegde invrijheidsstellingen.26

1.2.2 Expansionisme

16. Het expansionistisch beleid wordt gevoerd wanneer door de groei van het aantal gedetineerden de

gevangeniscapaciteit niet meer voldoet. Er is dus met andere woorden sprake van overbevolking. De

overheid probeert hier dan een antwoord op te bieden door de gevangenisinfrastructuur uit te breiden,

zodat de totale capaciteit verhoogd wordt.27 Op dit beleid wordt vaak kritiek geuit, aangezien het voor

een aanzuigend effect zorgt. Waardoor de capaciteit steeds onvoldoende blijkt te zijn.28

1.2.3 Stand-still

17. Het stand-still beleid is een mengvorm tussen het reductionisme en expansionisme.29 Dit beleid is

ontstaan om de groei van het gevangeniswezen tegen te gaan en wordt gekenmerkt door een aantal

basisfuncties. Ten eerste wordt er minder gebruik gemaakt van de vrijheidsberoving door het gebruik

van alternatieve sancties en het verkorten van de gevangenisstraffen. Ten tweede wordt de

gevangenisinfrastructuur vernieuwd om verouderde gebouwen te vervangen en niet om de totale

capaciteit te verhogen. Zo wil men ook een grens stellen aan het aantal gedetineerden. Dit beleid brengt

vooral kortetermijnoplossingen met zich mee, maar het ontbreekt aan een gecoördineerde strategie om

aanzienlijke verlagingen van de gevangenisbevolking teweeg te brengen.30

24 A. RUTHERFORD, Prisons and the process of justice. The reductionist challenge, London, Heinemann, 1984, 43. 25 K. BEYENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren. Overbevolkte gevangenissen: omvang, oorzaken en mogelijke oplossingen, Antwerpen, Kluwer, 1993, 257. 26 Ibid., 258; K. BEYENS en F. JANSSENS, “Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: méér capaciteit! Maar waar is de visie?”, Orde dag 2009, afl. 48, 7. 27 A. RUTHERFORD, Prisons and the process of justice. The reductionist challenge, London, Heinemann, 1984,48-49. 28 K. BEYENS, “Overbevolking domineert strafbeleid.”, Juristenkrant 2003, 12; Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2004, Parl.St. Kamer 2003-2004, nr. 0325/016, 35. 29 A. RUTHERFORD, Prisons and the process of justice. The reductionist challenge, London, Heinemann, 1984, 43. 30 A. RUTHERFORD, Prisons and the process of justice. The reductionist challenge, London, Heinemann, 1984, 54-58.

7

1.2.4 Tweesporenbeleid

18. Het tweesporenbeleid is een variant van het stand-still beleid. In heel wat landen bestaat er een

dualisering binnen het strafrechtelijk beleid. Officieel is de vrijheidsberoving een ultimum remedium en

moet dit verwezenlijkt worden door het aanwenden van alternatieve straffen. In de praktijk blijkt dat deze

alternatieve sancties aangewend worden voor de minder ernstige criminaliteit en ten aanzien van hen

wordt dus een reductionistisch beleid gevoerd. Voor de zwaardere criminaliteit wordt nog steeds de

vrijheidsberoving gehanteerd. In dit verhaal weegt de repressieve kant van het beleid zwaarder door

waardoor het toch weer tot expansionisme leidt.31

19. De situatie in België kan gezien worden als een veruitwendiging van dit beleid. Dit is heel duidelijk

te merken in de verschillende beleidsnota’s. De ministers hanteren bij het begin van hun regeerperiode

een reductionistisch beleid, maar wijzigen dit dan naar een meer expansionistisch beleid gedurende

hun tijd als minister van justitie.

31 K. BEYENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren. Overbevolkte gevangenissen: omvang, oorzaken en mogelijke oplossingen, Antwerpen, Kluwer, 1993, 262.

8

2. België

20. Zoals aangehaald in de inleiding hebben de ministers van justitie reeds verschillende oplossingen

proberen aan te reiken in hun beleidsnota’s om de overbevolking tegen te gaan. Hieronder volgt een

chronologische weergave van wat er in de algemene beleidsnota’s van justitie en andere belangrijke

beleidsdocumenten staat met betrekking tot het gevangenisbeleid en wat naar voor geschoven wordt

als aanpak voor de overbevolking. Dit wordt aangevuld met de werkelijke verwezenlijkingen per

regeerperiode en het oordeel van de doctrine over de gemaakte keuzes. Ik beperk mij tot de

beleidskeuzes die betrekking hebben op de strafuitvoering en dus niet wat buitengerechtelijk geregeld

kan worden. De internering zal ook besproken worden, aangezien een deel van de geïnterneerden nog

steeds in de gevangenis verblijft. Zij vormen dus een behoorlijk aandeel van de gevangenispopulatie.

De verschillende beleidskeuzes hebben ofwel een impact op de instroom ofwel op de uitstroom.

Sommige kunnen effect hebben op beide, denk maar aan het elektronisch toezicht. Per regeerperiode

wordt de opsluitingsgraad van die periode naast de gemaakte beleidskeuzes geplaatst om te zien of er

enige relatie is tussen beide.

2.1 Korte historiek voor 1995

21. In de naoorlogse periode steeg het aandeel van de collaborateurs in de gevangenispopulatie omwille

van het feit dat zij in groten getale opgesloten werden. In tegenstelling tot de andere gedetineerden

waarbij een daling merkbaar was na de Tweede Wereldoorlog. Deze daling blijft duren tot in 1951, dan

is het dieptepunt bereikt in het aantal gedetineerden. Vanaf dan gaat het weer in stijgende lijn, met een

aantal fluctuaties, tot zo’n 7000 gedetineerden in 1968. In de jaren zeventig daalt de

gevangenispopulatie opnieuw tot onder de 6000 gedetineerden. Deze daling zet zich niet verder in de

jaren tachtig, want het hoogtepunt van 1968 wordt meer dan geëvenaard. Begin jaren negentig daalt

het aantal gedetineerden opnieuw, maar dit is slechts tijdelijk. In de stijging van de jaren tachtig hebben

de beklaagden, langgestraften en geïnterneerden een belangrijk aandeel.32

2.2 Van 1995 tot 1999 onder minister De Clerck en minister Van

Parys

22. In 1998 ontsnapt Marc Dutroux uit het gerechtsgebouw. Er was onmiddellijk heel veel druk op de

toenmalige minister van justitie De Clerck om ontslag te nemen. Dit heeft hij toen ook gedaan, ook al

was Marc Dutroux snel opnieuw gearresteerd. Qua beleidsvoering heeft deze wissel van ministers niet

veel verschil gemaakt, aangezien minister Van Parys verder gebouwd heeft op de beleidsnota’s van

minister De Clerck.

32 Ibid., 17-20.

9

2.2.1 Het beleid omschreven

23. In de beleidsnota van 1996 wordt aangehaald dat een aantal internationale conventies onderzocht

en eventueel goedgekeurd zullen worden. De belangrijkste in het kader van het gevangenisbeleid is het

verdrag over de uitvoering van strafrechtelijke veroordelingen in het buitenland.33 Daarnaast worden

reeds een aantal basisideeën met betrekking tot het gevangeniswezen aangereikt in deze algemene

beleidsnota. Het beginsel dat de vrijheidsberoving pas dient te gebeuren als de alternatieven niet

mogelijk zijn, wordt naar voor geschoven. Wat de alternatieven betreft, is er nood aan vorming en

sensibilisering. Hiervoor wordt gedacht aan een vademecum voor de magistratuur.34 De overbevolking

wil de minister van justitie niet aanpakken door middel van uitbreiding van de gevangeniscapaciteit,

want bijkomende capaciteit heeft een behoorlijk kostenplaatje en een aanzuigend effect.35

24. De bovenstaande basisideeën zijn verder uitgewerkt in de oriëntatienota. Hiermee wil minister De

Clerck een denkkader geven om beleid te gaan uitwerken op korte en lange termijn. Hij is van mening

dat de gevangenisstraf subsidiair is ten aanzien van een positieve en resultaatsgerichte aanpak waarbij

aandacht wordt besteed aan dienstverlening, herstel van de schade van het slachtoffer en

daderbejegenig. Er zijn twee oplossingen denkbaar om de overbevolking in de gevangenissen aan te

pakken, nl. capaciteit uitbreiden of het strafbeleid gaan vernieuwen. In zijn nota kiest de minister voor

de tweede optie, los van het feit dat hij ook de bestaande gevangenissen wil gaan optimaliseren. Dit

omdat heel wat buitenlandse studies reeds aangetoond hebben dat gevangenissen bijbouwen een

aanzuigend effect heeft. Je kan dus met andere woorden blijven bijbouwen. Daarnaast kost een

gevangenisstraf heel wat aan de maatschappij en staat dit in schril contrast met wat het oplevert. De

gevangenisstraf gaat de symptomen bestrijden, maar niet de echte problemen die aan de grondslag

liggen. Hierdoor komen heel wat delinquenten in een spiraal van opsluiting terecht. Wat hen meer kwaad

dan goed doet. Er moet dus een alternatieve aanpak komen die de gevangenisbevolking gaat beperken.

In afwachting van zo’n beleid moet de bestaande capaciteit wel optimaal benut worden. De geplande

uitbreidingen en renovaties wil de minister wel uitvoeren.36

25. De Belgische wetgeving kent al een aantal alternatieven, maar niettemin kunnen deze nog verbeterd

worden. De gevangenisstraf van minder dan zes maanden wil men gaan schrappen voor bepaalde

misdrijven en vervangen door een alternatief. In bepaalde gevallen wil men deze gevangenisstraf wel

nog kunnen uitvoeren (vb. recidivist die nog nooit een vrijheidsberovende straf gekregen heeft). In

afwachting zal de korte gevangenisstraf niet uitgevoerd worden. De rechter kan uitstel, opschorting of

probatie uitspreken. In 1994 is het toepassingsgebied ervan uitgebreid en kunnen de werk -en leerstraf

ook opgelegd worden als voorwaarde bij de probatie. Desondanks het reeds uitgebreide

toepassingsgebied kunnen er nog een aantal knelpunten37 weggewerkt worden. De vrijheid onder

voorwaarden werd in 1990 ingevoerd als alternatief voor de voorlopige hechtenis en wordt steeds meer

33 Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1996, Parl.St. Kamer 1995-1996, nr. 0131/004, 11-12. 34 Ibid., 20. 35 Ibid., 21. 36 Oriëntatienota Strafbeleid- en gevangenisbeleid, Ministerie van Justitie, juni 1996. 37 Antecedenten minder strikt in aanmerking nemen, voorhechtenis als beletsel, daling aantal dienstverleningen en opleidingen, zware werkdruk bij de probatiediensten en sensibilisering.

10

toegepast. Zo kan de overbevolking ook beïnvloed worden. Een goede omkadering hiervoor zal

essentieel zijn om het kwalitatief en kwantitatief verder te laten ontwikkelen. Er moet niet alleen

vastgepind worden op de bestaande alternatieven, het arsenaal kan nog verder uitgebreid worden. De

schuldigverklaring en de waarschuwing zullen onderzocht worden op hun wenselijkheid. De werk -en

leerstraf bestaan nu enkel binnen het kader van de probatie of de strafbemiddeling, maar zou kunnen

uitgebreid worden naar een volwaardige autonome hoofdstraf. De minister denkt aan het opzetten van

een experiment rond elektronisch toezicht. Het kan dienen als alternatief voor de strafuitvoering en de

voorlopige hechtenis. Een ander voordeel is dat de toepassingsmodaliteiten gedifferentieerd zullen

worden.38

26. In 1997 zal de minister van justitie verder bouwen op de beleidsnota van het begrotingsjaar 1996.

Wat het gevangenisbeleid betreft, is er een wetsontwerp in voorbereiding met betrekking tot de

voorwaardelijke invrijheidsstelling. Daarnaast wordt ook gewerkt aan de beginselenwet strafuitvoering

en aan de verdere uitbouw van de alternatieve strafvormen. De gevangeniscapaciteit die niet gebruikt

kon worden, is sterk gereduceerd.39

27. In de beleidsnota van 1998 wil men een correcte strafuitvoering koppelen aan maatregelen om

recidive te voorkomen en de daders te re-integreren in de samenleving. De minister wil ook meer

middelen inzitten op alternatieve straffen en maatregelen. Er komt een soort van handboek voor de

magistratuur waarmee hun kennis over de alternatieven verhoogd zal worden. Daarnaast werkt men

aan een beginselenwet gevangeniswezen, zodat er een samenhangend wettelijk kader zal bestaan. Er

worden ook gevangenissen bijgebouwd om gedetineerden een correcte huisvesting te geven. Aan de

begeleiding van voorwaardelijk in vrijheid gestelde gedetineerde zal eveneens meer aandacht besteed

worden.40 De Regie der Gebouwen zal in 1998 onder andere het traditioneel fysiek programma

realiseren. Daaronder valt het onderhoud en de instandhouding van de gevangenissen.41

28. In de beleidsnota van 1999 wordt de uitvoering van het meerjarenplan 1998-2000 bepaald. Dit

meerjarenplan omvat wat betreft het gevangenisbeleid de opening van nieuwe gevangenissen.42 Het

beleid van Minister Van Parys blijft fundamenteel gebaseerd op onder andere de oriëntatienota van zijn

voorganger.43 De financiële inspanningen om de alternatieve sanctiemogelijkheden een ingang te laten

vinden in het rechtssysteem worden verdergezet. Dit door middel van een ministeriële richtlijn inzake

bemiddeling in strafzaken en een wetsvoorstel tot aanpassing van de probatie. Wat het

gevangenisbeleid betreft wordt de reorganisatie van de gevangenissen bekeken. Dit zou moeten leiden

tot een betere structurering van de gevangenissen. Ook aan de beginselenwet gevangeniswezen wordt

38 Oriëntatienota Strafbeleid- en gevangenisbeleid, Ministerie van Justitie, juni 1996. 39 Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1997, Parl.St. Kamer 1996-1997, nr. 0727/012, 11. 40 Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1998, Parl.St. Kamer 1997-1998, nr. 1249/016, 3-4. 41 Ibid., 12. 42 Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1999, Parl.St. Kamer 1998-1999, nr. 1782/007,12. 43 Ibid., 16.

11

verder gewerkt. Het experiment elektronisch huisarrest zal geëvalueerd worden en als dit positief is dan

verder verlengd en uitgebreid worden.44

2.2.2 Verwezenlijkingen en hun samenhang met de gevangenispopulatie

2.2.2.1 Verwezenlijkingen

2.2.2.1.1 Overbrenging

29. Wat de uitvoering betreft van strafrechtelijke veroordelingen in het buitenland is er een

overeenkomst gesloten met Marokko met betrekking tot de vrijwillige overbrenging. Deze overeenkomst

werd ondertekend in 1997 en trad in werking in 1999.45 Dergelijke vrijwillige overbrenging wordt geregeld

door de wet van 23 mei 1990. Om tot deze overbrenging te komen, zijn er bilaterale akkoorden of een

internationaal verdrag nodig. Wat er nu is voor gedetineerden met de Marokkaanse nationaliteit.

Daarnaast moet de veroordeling onherroepelijk zijn, gaat het om een feit dat zowel in het buitenland als

in België strafbaar gesteld is en stemt de veroordeelde er mee in. Deze instemming geldt voor negentig

dagen. Als de overbrenging binnen deze termijn niet gebeurd is, dan kan de veroordeelde zijn

toestemming intrekken.46

2.2.2.1.2 Voorlopige hechtenis

30. De vrijheid onder voorwaarden als alternatief voor de voorlopige hechtenis werd reeds ingevoerd bij

wet van 20 juli 1990.47 Dit is de maatregel waarbij de verdachte zijn vrijheid mag behouden of in vrijheid

gesteld wordt, maar dat is alleen mogelijk als er voorwaarden nageleefd worden gedurende een periode

die niet langer mag zijn dan drie maanden. Dit kan telkens opnieuw verlengd worden, maar mag steeds

de drie maanden niet overschrijden per periode. De opvolging gebeurt door de justitiehuizen. Dit is

ingevoerd met de bedoeling om te vermijden dat te veel onschuldige mensen opgesloten werden.48

Door de komst van de mogelijkheid tot vrijheid onder voorwaarden was er in het begin een daling te

merken bij de toepassing van de voorlopige hechtenis, maar daarna is het weer in stijgende lijn

gegaan.49 In 1995 waren de resultaten van de toepassing van de vrijheid onder voorwaarden kwalitatief

bemoedigend. Het aantal toepassingen is gestegen, het wordt ook toegepast op zwaardere feiten, in de

meerderheid van de gevallen eindigt de vrijheid onder voorwaarden op het afgesproken moment, slechts

in een zes procent van de gevallen moet het afgebroken worden wegens niet-naleving en in zo’n zes

procent van de gevallen doen zich nieuwe feiten voor gedurende de periode van vrijheid onder

voorwaarden. Om het op ruime schaal te kunnen toepassen om de overbevolking tegen te kunnen gaan,

is minister De Clerck van mening dat er meer personeel en middelen nodig zijn.50

44 Ibid., 18-19. 45 Overeenkomst van 7 juli 1997 tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk Marokko inzake bijstaand aan gedetineerde personen en de overbrenging van gevonniste personen. 46 Wet van 23 mei 1990 inzake de overbrenging tussen Staten van veroordeelde personen, de overname en de overdracht van het toezicht op voorwaardelijk veroordeelde of voorwaardelijk in vrijheid gestelde personen, en de overname en de overdracht van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen, BS 20 juli 1990. 47 Wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, BS 14 augustus 1990. 48 A. JONCKHEERE, “Vrijheid onder voorwaarden als alternatief voor de voorlopige hechtenis: gebruik en duur van de maatregel”, Panopticon 2012, 85. 49 Ibid., 86. 50 Oriëntatienota Strafbeleid- en gevangenisbeleid, Ministerie van Justitie, juni 1996.

javascript:toggleContent('treaty18');


12

2.2.2.1.3 Voorwaardelijke invrijheidstelling

31. De wet Lejeune heeft in 1888 de voorwaardelijke invrijheidstelling ingevoerd.51 Deze werd

opgeheven door de wet van 5 maart 1998. Deze wet bepaalt nu de toekenningsvoorwaarden voor de

voorwaardelijke invrijheidsstelling. Zo moet er reeds één derde of twee derden van de straf ondergaan

zijn, moet de veroordeelde een reclasseringsplan hebben en mogen er geen tegenaanwijzingen zijn.

Het personeelscollege brengt een advies uit en de gevangenisdirecteur zendt dit voorstel dan door aan

de minister en het parket. De commissie beslist daarna over de voorwaardelijke invrijheidstelling. Er

moet wel ingestemd worden met de voorwaarden. De controle gebeurt door het openbaar ministerie en

de diensten van het ministerie van Justitie. Als er geen herroeping is geweest, dan wordt de

veroordeelde definitief in vrijheid gesteld.52

2.2.2.1.4 Elektronisch toezicht

32. Een belangrijke verwezenlijking tijdens deze regeerperiode was het experiment met het elektronisch

toezicht. Dit kwam reeds naar voor in de oriëntatienota van minister De Clerck en is er dus heel snel

gekomen. Het experiment omvatte enkel het elektronisch toezicht als achterdeurstrategie. De

gedetineerden moesten dus al een deel van hun gevangenisstraf uitgezeten hebben. In het begin waren

het enkel gedetineerden die veroordeeld waren tot een gevangenisstraf van maximum achttien

maanden. In de loop van 1998 is dit uitgebreid naar maximum drie jaar en zelfs tot boven de drie jaar.

De gedetineerden die een enkelband wilden, moesten daarvoor zelf betalen. De opstart verliep niet zo

vlot, want de eerste twintig maanden kregen slechts drieënvijftig gedetineerden een enkelband

gekregen. Desondanks werd het als potentieel geëvalueerd.53

2.2.2.1.5 Internering

33. Reeds in 1996 riep minister De Clerck een commissie samen om de knelpunten van de

interneringswet van 1964 bloot te leggen en om voorstellen tot nieuwe wetgeving te doen. In de

beleidsnota van 1999 wordt aangehaald dat deze commissie zijn eindconclusie neergelegd heeft. Zij

stelden voor om met gradaties te werken in plaats van de opsplitsing tussen toerekeningsvatbaar en

ontoerekeningsvatbaar. Zij stelden ook voor om de commissie die belast was met de uitvoering van de

internering te gaan omvormen in de zin van de commissie voorwaardelijke invrijheidstelling. Daarnaast

moest er ook een beter ondersteunde doorstroom komen vanuit de gevangenis naar de samenleving.

Met deze eindconclusie is niets gebeurd tot in 2007.54

51 Wet van 31 mei 1888 tot invoering van de voorwaardelijke invrijheidstelling in het strafstelsel, BS 3 juni 1888. 52 Wet van 5 maart 1998 betreffende de voorwaardelijke invrijheidstelling en tot wijziging van de wet van 9 april 1930 tot bescherming van de maatschappij tegen de abnormalen en de gewoontemisdadigers, vervangen door de wet van 1 juli 1964, BS 2 april 1998. 53 T. VANDER BEKEN, “Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België” in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, 13-14. 54 Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1999, Parl.St. Kamer 1998-1999, nr. 1782/007, 18; C. DEVYNCK en V. SCHEIRS, “Internering in België” in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen, Maklu, 2017, 210-211.

13

2.2.2.1.6 Andere verwezenlijkingen

34. Minister De Clerck wilde ook werk maken van een uitbreiding van de werken leerstraf. In 1994

heeft hij dit verwezenlijkt door het toepassingsgebied van de probatiewet van 1964 uit te breiden

waardoor de werken leerstraf ook als voorwaarde opgelegd kunnen worden.55 In zijn beleidsnota haalt

hij ook aan om de werkstraf als autonome hoofdstraf in het leven te roepen als alternatief voor de

gevangenisstraf. Dit is er niet gekomen tijdens zijn ambtstermijn.

35. Daarnaast is beslist dat de korte gevangenisstraffen niet uitgevoerd zullen worden in afwachting van

deze te vervangen door alternatieve sanctiemogelijkheden voor bepaalde misdrijven.

2.2.3.2 Samenhang met de opsluitingsgraad

36. De officiële statistieken van de overheid starten maar in het jaar 1997, waardoor er voor de periode

tussen 1994 en 1996 geen gegevens beschikbaar zijn over het aantal beschikbare plaatsen. Dit zal

vermoedelijk wel een stuk lager liggen dan de capaciteit in 1997 en 1998, aangezien in 1997 de

gevangenis van Andenne in gebruik genomen is. Deze biedt plaats aan een kleine 400 gedetineerden.56

De gevangenispopulatie van 1994 tot 1996 schommelt tussen de 7000 en 8000 gedetineerden.57 In

1997 en 1998 waren er 7333 plaatsen en het aantal gedetineerden bedroeg respectievelijk 8156 en

8176. In 1999 bedroeg de capaciteit van onze Belgische gevangenissen 7679 en waren er 7889

gedetineerden opgesloten.58

37. In samenhang met het aantal gedetineerden in onze Belgische gevangenissen van 1994 tot en met

1998 is duidelijk dat de genomen maatregelen niet het gewenste effect gehad hebben, nl. de

overbevolking tegengaan. De gevangenispopulatie is enkel toegenomen gedurende deze

ambtsperiode, zelfs met de extra plaatsen in Andenne. Wat de overbrenging betreft, heeft dit

hoogstwaarschijnlijk te maken met het feit dat er instemming moet zijn van de Marokkaanse

gedetineerden. De korte gevangenisstraffen werden vaak al niet uitgevoerd en ze nu dus expliciet niet

uitvoeren als beleid heeft dus geen of weinig effect op de gevangenispopulatie. Zoals hierboven

aangehaald wordt de vrijheid onder voorwaarden in stijgende lijn toegepast, maar ook de voorlopige

hechtenis past men nog heel vaak toe. Het kan dus niet gezien worden als een goed werkend alternatief

voor de voorlopige hechtenis.

38. In 1999 is er capaciteit bijgekomen, wat het resultaat zal zijn van de geplande uitbreidingen en

renovaties die minister De Clerck wel nog wou laten uitvoeren. Deze extra capaciteit zou niet genoeg

geweest zijn voor het aantal gedetineerden dat in 1998 aanwezig was in de gevangenissen, maar het

aantal gedetineerden is in 1999 wel gedaald. Toch blijft er nog sprake van een bepaalde overbevolking,

55 Wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, BS 17 juli 1964; Wet van 10 februari 1994 tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, BS 27 april 1994. 56 X, Belgische gevangenissen, https://justitie.belgium.be/nl/themas_en_dossiers/gevangenissen/belgische_gevangenissen (consultatie 12 april 2018). 57 K. BEYENS en E. MAES, “Gevangeniscapaciteit, gevangenisbevolking en gevangenispersoneel: kwantitatieve evoluties” in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2017, 270. 58 Zie bijlage 1.

14

maar deze is minder groot dan als het aantal gedetineerden constant was gebleven. De vraag is

natuurlijk wat de oorzaak van deze daling is. Het is mogelijk dat de beleidskeuzes van minister De Clerck

nu pas een effect hebben. Zeker is dat de daling niet aan het experiment elektronisch toezicht kan

liggen, aangezien het maar een beperkt aantal gedetineerden zijn die eraan deelgenomen hebben.

2.3 Van 1999 tot 2003 onder minister Verwilghen


39. In het regeerakkoord van 1999 staat dat de regering een modernisering van het gevangenisbeleid

wil. Ze gaan inzetten op de alternatieven, zoals het elektronisch toezicht, de strafbemiddeling en de

gemeenschapsdienst.59 Dit wordt verder geconcretiseerd in de verschillende beleidsdocumenten van

deze regering.

40. Justitie zal in 2000 de alternatieven verder blijven ondersteunen en uitbouwen. Het is de bedoeling

dat het volwaardige reactiemogelijkheden worden naast de gevangenisstraf. Naar de opsluiting mag

maar gegrepen worden als de alternatieven te kort schieten.60 Men wil evolueren van een vergeldend

sanctierecht naar een herstelrecht. De herstelgedachte kan ook iets betekenen op het niveau van de

detentie, nl. de detentieschade tot een minimum beperken. Een aantal projecten vinden hun plaats

binnen deze gedachte. Een voorontwerp van de penitentiaire beginselenwet wordt klaargestoomd.

Daarnaast wil men werk gaan maken van de overbevolking, aangezien dit contraproductief werkt.

Verschillende studies hebben reeds aangetoond dat nieuwe capaciteit snel wordt ingevuld, dus moet

de gevangenisstraf als ultimum remedium gebruikt worden. De minister wil dus meer gaan inzetten op

andere manieren van straftoemeting en de gevangenisbouw plaatsen binnen de context van verbeteren

en niet bijbouwen. Er staan verschillende wegen open om de gevangenisinstroom te beperken. Ten

eerste wil men het opsluiten van verdachten in het kader van de voorlopige hechtenis verminderen.

Daarnaast gaat men studiewerk verrichten om te kijken of er gewerkt kan worden met een regionale

quotering van de opsluitingscapaciteit. Ten derde kan het elektronisch toezicht ook een volwaardig

alternatief vormen voor de opsluiting. Het experiment wordt dus voortgezet en uitgebreid. Ten laatste

wil men de voorwaardelijke invrijheidsstelling ook bekijken binnen de herstelgerichte visie.61

41. In het detentieplan 2000 worden er heel wat projecten naar voor geschoven om de instroom in de

gevangenissen te beheersen. De overbevolking in de gevangenis werkt contraproductief voor de

herstelgedachte, want herstel kan er niet zijn als er geen menswaardige detentieomstandigheden zijn.

Daarenboven moet het gebruik van de gevangenisstraf tot het minimum beperkt worden.

Gevangenissen bijbouwen, lijkt niet opportuun aangezien studies reeds aangetoond hebben dat nieuwe

cellen heel snel terug ingevuld worden. Er moet dus eerst gekeken worden naar andere

mogelijkheden.62 De eerste manier waarmee de instroom beperkt zal worden, is de voorlopige

59 Regeerakkoord 7 juli 1999, 11. 60 Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2000, Parl.St. Kamer 1999-2000, nr. 0198/013, 25-27. 61 Ibid., 38-44. 62 Het federaal veiligheids- en detentieplan, Parl.St. Kamer 1999-2000, nr. 0716/001, 126.

15

hechtenis. De wet van 20 juli 1990 heeft niet het gewenste effect gehad, nl. de opsluiting van verdachten

beperken. Er zal worden nagegaan wat verantwoorde manieren zijn om met de voorlopige hechtenis

om te gaan. Daarnaast gaat men onderzoeken in welke mate het elektronisch toezicht en de vrijheid

onder voorwaarden een rol kunnen spelen.63 De gevangenisstraf mag maar als ultimum remedium

opgelegd worden. Dus ten tweede moeten de alternatieve straffen een volwaardig alternatief worden

voor de opsluiting. Deze alternatieven moeten verder ondersteund en uitgebouwd worden.64 Het

elektronisch toezicht kan ook een volwaardig alternatief bieden voor de gevangenisstraf op voorwaarde

dat de veiligheid van de samenleving gegarandeerd kan worden.65 Wat de gevangenisstraf zelf betreft,

wil men streven naar een quotering van de opsluitingscapaciteit. De internering wil men ook aanpakken

om de instroom te gaan beperken. Enkel de patiënten met een hoog risico wil men nog opsluiten in de

gevangenis. Alle andere moeten er buiten zorg kunnen verkrijgen. Hiervoor zullen de bevindingen van

de commissie, die aangesteld werd door minister De Clerck, gebruikt worden. Wel moet er

gegarandeerd worden dat wie nog in de gevangenis moet verblijven als geïnterneerde dezelfde zorg

krijgt als binnen de psychiatrie.66

42. De beleidsnota van 2001 blijft uitgaan van herstelgerichte detentie. De minister wil de overbevolking

tegengaan, de slachtoffers beter informeren over het detentietraject van hun dader en de veroordeelden

die de gevangenis verlaten beter opvolgen. De gevangeniscapaciteit wil men beheren door middel van

quota mits er daarnaast een circuit van alternatieve strafuitvoering is en een strikte controle van wie de

gevangenis reeds verlaten heeft onder voorwaarden.67 Ook het toepassingsgebied van het elektronisch

toezicht als volwaardige strafuitvoeringsmodaliteit wordt uitgebreid om de overbevolking tegen te

gaan.68 De wet op de voorlopige hechtenis is eveneens een belangrijk aandachtspunt. De minister wil

komen tot een vermindering van het aantal aanhoudingsmandaten en ook de gemiddelde duur van de

aanhouding verminderen.69 De alternatieven voor de gevangenisstraf worden verder ontwikkeld en

verfijnd. De werkstraf als autonome sanctie invoeren wordt een prioriteit.70 In deze beleidsnota kondigt

de minister wel de opening van een nieuwe gevangenis aan, terwijl hij in de vorige beleidsnota

aanhaalde dat meer capaciteit heel snel ingevuld raakt en dus niet helpt tegen de overbevolking.71

43. In 2002 wordt verder uitvoering gegeven aan wat aan bod kwam in de vorige beleidsnota’s.

Daarnaast wordt het wetsontwerp met betrekking tot penitentiaire quota overgemaakt aan het

parlement.72 In verband met de internationale samenwerking op het vlak van strafuitvoering plant de

minister de ratificatie van het protocol bij het verdrag betreffende de tussenstaatse overbrenging van

veroordeelden. Hierdoor kunnen veroordeelden hun straf in hun thuisland gaan uitzitten zonder dat hun

63 Ibid., 127. 64 Ibid., 128. 65 Ibid., 130. 66 Ibid., 128. 67 Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2001, Parl.St. Kamer 2000-2001, nr. 0905/009, 7. 68 Ibid., 8. 69 Ibid., 8. 70 Ibid., 11. 71 Ibid., 10. 72 Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2002, Parl.St. Kamer 2001-2002, nr. 1448/014, 8-9.

16

toestemming vereist is.73 De minister wil ook het debat openen om te zoeken of er remmen ingebouwd

kunnen worden op de voorlopige hechtenis.74 De wet Bacquelaine zal prioritair behandeld worden. Deze

handelt over de invoering van de werkstraf als autonome sanctie.75

44. Voor het begrotingsjaar 2003 blijft de herstelgedachte bestaan. Wat de celcapaciteit betreft, wordt

hier bij het einde van zijn ambtsperiode toch de renovatie en uitbreiding aangehaald. Hierdoor zou de

overbevolking deels kunnen dalen. De overbevolking wordt daarnaast opgevangen door het invoeren

van het elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit. In de toekomst wil men de instroom ook gaan

beperken door de werkstraf toe te passen. Deze alternatieven blijven een basisvoorwaarde om de

herstelgedachte in ere te houden. Het huidig beleid heeft aangetoond dat de overbevolking ook onder

controle kan gehouden worden zonder collectieve ontvolkingsmaatregelen te moeten toepassen.76



2.3.2.1.1 Quota-ontwerp

45. In de algemene beleidsnota van justitie van 2001 haalt minister Verwilghen aan dat hij de

gevangeniscapaciteit via quota beperkt wil houden, aangezien er in 2001 een overbevolking was van

bijna twintig procent. Hiervoor heeft hij in 2002 een wetsontwerp aan het parlement overgemaakt.77 Dit

voorstel is er uiteindelijk nooit doorgekomen, maar is wel noemenswaardig.

46. Het wetsontwerp is een verdere uitwerking van wat de commissie Dupont reeds gezegd heeft, nl.

dat het aan de Koning is om voor elke gevangenis of afdeling de maximumcapaciteit vast te leggen. 78

Op die manier wil men de overbevolking wegwerken, de capaciteit en de bevolking op elkaar afstemmen

en de detentieratio afbouwen.79

47. Er wordt gewerkt met een nationaal quotum en lokale quota. Het nationaal quotum wordt bepaald

door de Koning en legt een maximale capaciteit op voor alle gevangenissen (arresthuizen,

strafinrichtingen en inrichtingen tot bescherming van de maatschappij die onder justitie vallen) samen.80

Afhankelijk van dit quotum zal de Koning beslissen over het bijbouwen, uitbreiden of sluiten van

73 Ibid., 10. 74 Ibid., 10. 75 Ibid., 12. 76 Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2003, Parl.St. Kamer 2002-2003, nr. 2081/022, 16-18. 77 Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2001, Parl.St. Kamer 2000-2001, nr. 0905/009, 3-10; Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2002, Parl.St. Kamer 2001-2002, nr. 1448/014, 8-12; Wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, Parl.St. Kamer 2001-2002, nr. 1521/001, 13. 78 Wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, Parl.St. Kamer 2001-2002, nr. 1521/001, 14-16. 79 G. SMAERTS, “Het quota-ontwerp en het einde van de penitentiaire overbevolking (?)”, Fatik 2003, afl. 97, 10. 80 Wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, Parl.St. Kamer 2001-2002, nr. 1521/001, 21-25

17

gevangenissen.81 Dit sluit niet uit dat er in bepaalde strafinrichtingen of arresthuizen een overbevolking

zou kunnen ontstaan. Daarom is het noodzakelijk dat er ook lokale quota per gevangenis vastgesteld

worden. Bij het bepalen van al deze quota moet met verschillende zaken rekening gehouden worden.

Het is de bedoeling dat elke gedetineerde kan beschikken over een individuele verblijfsruimte.

Daarnaast moeten er ook voldoende ruimtes zijn waar de gemeenschappelijke activiteiten door kunnen

gaan. Al deze ruimtes moeten voldoen aan de vereisten inzake gezondheid, brandveiligheid en

hygiëne.82 Maar zelfs met de lokale quota per gevangenis is overbevolking nog steeds mogelijk doordat

er rekening moet gehouden worden met reglementaire bepalingen met betrekking tot de categorieën

van gedetineerden (vb. man en vrouw gescheiden, verdachten en veroordeelden gescheiden). Dit zou

opgelost kunnen worden door te werken met quota per afdeling, maar dit is onhaalbaar.83

48. De realiteit brengt met zich mee dat voorspellingen op korte en lange termijn niet makkelijk te maken

zijn met betrekking tot de gevangenispopulatie. Hierdoor worden er een aantal uitzonderingen voorzien

op de quota. Eerst en vooral is er de reservecapaciteit die gebruikt kan worden om dagelijkse

schommelingen op te vangen. Indien er geen reserve voorzien zou worden, dan zou er bij het

overschrijden van de quota gebruik gemaakt moeten worden van ontvolkingsmaatregelen. Daarnaast

zijn er ook vaak verbouwings- of renovatiewerken in de gevangenissen waardoor er tijdelijk verlies van

capaciteit is. Hierop moet er dus ingespeeld kunnen worden. Deze reserve moet ingebouwd worden in

de lokale quota. Zo zal er een onderscheid zijn tussen bezettingscapaciteit en reservecapaciteit. Men

voorziet in het ontwerp dat de reservecapaciteit moet schommelen tussen twee en acht procent. Deze

schommeling is nodig, omdat arresthuizen met een groter verloop te maken hebben dan de

gevangenissen waar de straffen uitgevoerd worden. Het is niet de bedoeling dat deze capaciteit

permanent gebruikt wordt. Om die reden voorziet het ontwerp in het leegmaken van deze capaciteit na

vijftien dagen volledig of gedeeltelijk gebruik. Ten tweede kunnen de lokale quota aangepast worden

als er verbouwings- en renovatiewerken of incidenten zijn gebeurd waardoor een deel van de

gevangenis onbruikbaar is. Daarnaast mag het nationaal quotum opgetrokken worden als men

permanent rond de maximale bezettingsgraad schommelt. Dit quotum optrekken is niet altijd voldoende,

daarom mag de Koning een bepaald percentage van overbevolking toelaten. Door er een limiet van vier

jaar aan te koppelen, gaat het niet over zo’n dramatische overbevolking als deze die we nu kennen. De

directeur mag ook altijd iemand opnemen in zijn inrichting, zelfs als de quota bereikt zijn, als deze

bijvoorbeeld een dag te laat is om zichzelf aan te bieden.84

49. Ondanks de poging van minister Verwilghen en het advies van de Hoge Raad voor de Justitie85 is

het voorstel met betrekking tot het invoeren van quota nooit door het parlement geraakt.86 Dit omdat de

81 Ibid., 55. 82 Ibid., 21-25. 83 Ibid., 26-27. 84 Ibid., 25-27 en 38-41. 85 HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE (HRJ), Advies over het wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, 29 mei 2002, 10; W. VAN LAETHEM, “Over bezorgde burgers, onwetende slachtoffers en opeengepakte gedetineerden.”, Fatik 2003, afl. 97, 8. 86 K. BEYENS en S. SNACKEN, “Het Belgische beleid ten aanzien van de gevangenisstraf en haar alternatieven” in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 117.

18

penitentiaire inflatie er is door een toename van het aantal en de duur van de voorlopige hechtenis en

de langere duur van de opgelegde gevangenisstraffen. Het ontwerp veranderde niets aan deze zaken.87

2.3.2.1.2 Werkstraf

50. Voor het invoeren van de werkstraf als autonome straf waren er toch al enkele sporen te vinden in

andere wetgeving. In de jeugdbeschermingswet staat dat de jeugdrechtbank naast het opleggen van

maatregelen van bewaring, behoeding en opvoeding, onder andere ook een prestatie van

opvoedkundige aard kan opleggen van maximum 150 uur.88 Dit is dus vergelijkbaar met de werkstraf.

Op 4 november 1994 is er een art. 216ter toegevoegd in het wetboek van strafvordering. Door dit artikel

was het mogelijk, na het verrichten van een maatschappelijk onderzoek en mits instemming van de

dader, om de dader een dienstverlening89 te laten uitvoeren of een bepaalde vorming te laten volgen

van maximum 120 uur binnen een termijn van minimum één maand en maximum zes maand. Dit is

mogelijk als de hoofdstraf niet hoger is dan twee jaar gevangenisstraf. Indien aan alle opgelegde

voorwaarden voldaan was, dan verviel de strafvordering.90 De dienstverlening binnen de bemiddeling

in strafzaken is in het wetsvoorstel van 29 maart 2000 in twijfel getrokken, aangezien er een aantal

problemen rezen en omdat de werkstraf als autonome straf zou ingevoerd worden.91 De wet van 17

april 2002 heeft dit dan ook opgeheven.92 In 2005 is dan beslist om deze dienstverlening opnieuw in te

voeren.93 Daarnaast was het door de wet van 1964, gewijzigd door de wet van 10 februari 1994, mogelijk

om een dienstverlening op te leggen als voorwaarde voor de opschorting of het uitstel.94

51. In maart 2000 is er een wetsvoorstel gekomen om de werkstraf als autonome straf in te voeren naast

de geldboete en de gevangenisstraf. Voordien werd de werkstraf enkel toegepast als voorwaarde voor

verval van strafvordering of als probatievoorwaarde. Men wil de werkstraf als autonome straf gaan

invoeren, omdat het een constructief en kostenbesparend alternatief is voor de korte

gevangenisstraffen. De overbevolking zou op die manier ook aangepakt kunnen worden. Daarnaast is

het een vorm van schadeherstel en maakt het de dader bewust van zijn daden zonder hem uit zijn

omgeving te verwijderen. Het draagt dus bij tot de re-integratie en de resocialisering.95

87 G. SMAERTS, “Het quota-ontwerp en het einde van de penitentiaire overbevolking (?)”, Fatik 2003, afl. 97, 15. 88 Art. 37 §2 4° van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit veroorzaakte schade, BS 15 april 1965. 89 Later is men dit werkstraf gaan noemen. 90 Wet van 10 februari 1994 betreffende de regeling van een procedure tot bemiddeling in strafzaken, BS 27 april 1994. 91 Wetsvoorstel van 29 maart 2000 tot wijziging van het Strafwetboek en tot invoering van de dienstverlening en de opleiding als gevangenisvervangende straffen, Parl.St. Kamer 1999-2000, nr. 0549/001, 9. 92 Art. 8 van de wet van 17 april 2002 tot invoering van de werkstraf als autonome straf in correctionele zaken en in politiezaken, BS 7 mei 2002. 93 Wet van 22 juni 2005 tot wijziging van artikel 216ter van het Wetboek van strafvordering, teneinde de dienstverlening opnieuw in te voeren in het kader van de bemiddeling in strafzaken, BS 27 juli 2005. 94 Wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, BS 17 juli 1964; Wet van 10 februari 1994 tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, BS 27 april 1994. 95 Wetsvoorstel van 29 maart 2000 tot wijziging van het Strafwetboek en tot invoering van de dienstverlening en de opleiding als gevangenisvervangende straffen, Parl.St. Kamer 1999-2000, nr. 0549/001, 1 en 4-5; S. VANDROMME, “Werkstraf”, Comm. Straf. 2014, 195-196.

19

52. In 2002 wordt het voorstel dan uiteindelijk wet, nadat de autonome werkstraf al sinds 1996 als

voorstel voorkomt in de beleidsnota’s. Deze wet wijzigt het Strafwetboek, het Wetboek van

strafvordering en de wet betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie. In het Strafwetboek werd

een nieuwe afdeling ingevoerd. Hierdoor kan de rechter, mits instemming, een werkstraf gaan opleggen

als het om feiten gaat die met een politiestraf of een correctionele straf gesanctioneerd zouden worden.

De werkstraf zou je kunnen zien als een vrijheidsbeperkende straf die wordt opgelegd door de rechter

en die erin bestaat kosteloos arbeid te verrichten ten dienste van de gemeenschap met het oog op

sociale re-integratie. Daarnaast legt de rechter wel een vervangende geldboete of gevangenisstraf op.

Zo is er een stok achter de deur indien de werkstraf niet uitgevoerd zou worden. Een aantal feiten

worden uitgesloten van het toepassingsgebied. De werkstraf kan opgelegd worden voor minimum 20

en maximum 300 uren en moet binnen de twaalf maanden na de rechterlijke beslissing uitgevoerd

worden. De opvolging gebeurt door justitieassistenten.96 Deze wet is nog in werking getreden in 2002,

maar bepaalde bepalingen pas in de volgende legislatuur.97


53. Zonder verdere evaluaties af te wachten werd in 2000 het elektronisch toezicht als

strafuitvoeringsmodaliteit nationaal geïmplementeerd.98 Het bleef dus een achterdeurstrategie met een

ruim toepassingsgebied. Tegen eind 2001 wilde de regering een 300 gedetineerden onder elektronisch

toezicht. De bijdrage door de gedetineerden zelf werd afgeschaft. In 2001 werd het toepassingsgebied

nogmaals uitgebreid. Zo kon iemand dat veroordeeld werd tot maximum drie jaar gevangenisstraf nu

onmiddellijk in aanmerking komen voor elektronisch toezicht. Op die manier was het mogelijk om het

elektronisch toezicht te gebruiken als voordeurstrategie en moest de gedetineerde niet meer een

bepaalde termijn van zijn straf reeds uitgezeten hebben.99

54. In 2002 was er dan uiteindelijk sprake van een ‘Belgisch’ model. De toepassingspraktijk en de

regelgeving leek gestabiliseerd te zijn.100 Deze stabilisatie vergde wat tijd, aangezien het allemaal

geregeld werd via ministeriële omzendbrieven.101 In dit model was elektronisch toezicht mogelijk voor

wie niet meer dan drie jaar gevangenisstraf gekregen had of voor wie een langere strafduur had mits

een positief advies. Er werd verwacht dat er snel resultaten zouden volgen, alleen bleven deze uit,

aangezien niet elke veroordeelde het juiste profiel had om in aanmerking te komen.102

96 Art. 37quinquies Sw; art. 37sexies Sw; art. 37septies Sw; Wet van 17 april 2002 tot invoering van de werkstraf als autonome straf in correctionele zaken en in politiezaken, BS 7 mei 2002; S. VANDROMME, “Werkstraf”, Comm. Straf. 2014, 195. 97 Wet van 17 april 2002 tot invoering van de werkstraf als autonome straf in correctionele zaken en in politiezaken, BS 7 mei 2002. 98 T. VANDER BEKEN, “Met de hulp van Spiderman. Op weg naar koud elektronisch toezicht”, Panopticon 2013, 74. 99 T. VANDER BEKEN, “Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België” in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, 14-15. 100 Ibid., 16-17. 101 T. VANDER BEKEN, “Met de hulp van Spiderman. Op weg naar koud elektronisch toezicht”, Panopticon 2013, 74. 102 T. VANDER BEKEN, “Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België” in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, 16-17.

20

2.3.2.1.4 Andere verwezenlijkingen

55. Minister Verwilghen wou het protocol bij het verdrag betreffende de tussenstaatse overbrenging van

veroordeelden dat de onvrijwillige overbrenging in het leven riep, ratificeren. Dit is niet gebeurd in zijn

regeerperiode, maar zal voor de volgende minister van justitie zijn.

56. Ook aan de toepassing van de voorlopige hechtenis moest gesleuteld worden, want deze wordt nog

steeds te vaak gebruikt. Alleen zijn er geen ingrijpende wijzigingen gebeurd in deze regeerperiode.


57. In 2000 werden er 7462 plaatsen bezet door 8688 gedetineerden. In 2001 daalde het aantal

beschikbare plaatsen, maar ook het aantal gedetineerden daalde. Zo waren er 7436 plaatsen voor 8544

gedetineerden. In 2002 bleef de capaciteit gelijk en het aantal gedetineerden steeg tot 8605. Een jaar

later zijn er een goeie 400 plaatsen bij gecreëerd, maar het aantal gedetineerden is enorm gegroeid tot

boven de 9000.103 De eerste drie jaar is de beschikbare capaciteit dus gedaald, mogelijks door capaciteit

die onbruikbaar of in renovatie was. Terwijl de gevangenisbevolking wel steeds aangroeide, met een

kleine daling in 2001, en zelfs een enorme groei kende in 2003. In 2002 is wel de gevangenis in Itter

opengegaan, waar er een 420 gedetineerden kunnen verblijven.104

58. De werkstraf zag men als een middel om de overbevolking te gaan aanpakken. Het werd ingevoerd

om een alternatief te zijn voor de korte gevangenisstraffen, maar deze werden vaak al niet uitgevoerd

in België. Dit betekent dat er weinig effect is op de overbevolking. Ook het Rekenhof stelt dat er weinig

effect verwacht mag worden van de werkstraf op de omvang van de gevangenisbevolking, aangezien

dit vooral door langgestraften bepaald wordt. Deze categorie van gedetineerden komt niet in aanmerking

voor de werkstraf. De werkstraf komt voornamelijk in de plaats van niet-uitgevoerde of deels uitgevoerde

gevangenisstraffen en het elektronisch toezicht. Om een effect te hebben op de overbevolking moet

een alternatief daadwerkelijk in de plaats komen van de gevangenisstraf. Wat in België dus niet zo is.

Er is sprake van het net-widening effect. Ook al is er sprake van een enorme toename van het aantal

werkstraffen, dit resulteert niet in een afname van de gevangenispopulatie. Daarnaast is het zo dat

wanneer de werkstraf niet uitgevoerd wordt, er een vervangende gevangenisstraf wordt opgelegd. Het

is echter zo dat deze personen hoogstwaarschijnlijk geen gevangenisstraf hadden opgelegd gekregen

toen de werkstraf nog niet bestond. Op deze manier komen er dus eventueel meer personen in onze

gevangenissen terecht, alleen zijn hier geen cijfers van gekend.105

103 Zie bijlage 2. 104 X, Belgische gevangenissen, https://justitie.belgium.be/nl/themas_en_dossiers/gevangenissen/belgische_gevangenissen (consultatie 12 april 2018). 105 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 67-68 en 71-74.

21

59. Bij het elektronisch toezicht kunnen ongeveer dezelfde kritische bemerkingen geplaatst worden

zoals bij de werkstraf. Als voordeurstrategie is het ook een vervanging voor de korte gevangenisstraffen

en het risico op net-widening speelt ook een grote rol bij het elektronisch toezicht.106 Wegens de tot nu

toe beperkte toepassing van het elektronisch toezicht is er tijdens deze ambtstermijn nog geen effect

merkbaar.

60. Hier kan de vraag gesteld worden of het quota-ontwerp een verschil had kunnen maken in de strijd

tegen de overbevolking. Waarschijnlijk niet omwille van het feit dat het later nooit meer op de politieke

agenda of in de beleidsnota’s van de verschillende ministers van justitie is verschenen.

2.4 Van 2003 tot 2007 onder minister Onkelinx


61. Het regeerakkoord van 2003 benadrukt dat de gevangenisstraf vaak meer nadelen dan voordelen

oplevert, dus is het noodzakelijk dat de rechter over een arsenaal aan straffen en sancties beschikt. De

regering wil het elektronisch toezicht, het plaatsverbod, het herstel van de schade en de probatie als

zelfstandige maatregel invoeren. Dit naast de reeds bestaande mogelijkheden in de probatiewet en de

autonome werkstraf. De wet Lejeune zal omgevormd worden waardoor het op drie elementen zal

steunen, nl. de ernst van het misdrijf, de kans op recidive en het gedrag van de gevangene. Op die

manier zal de voorwaardelijke invrijheidsstelling uitgesproken worden in functie van de uitgesproken

straf.107

62. In het begrotingsjaar 2004 wil de minister de overbevolking gaan aanpakken. Het bijbouwen van

infrastructuur is geen optie, want dit brengt een grote financiële kost met zich mee en de recente

uitbreidingen de voorbije jaren hebben aangetoond dat het enkel een aanzuigend effect heeft. Men wil

gaan inspelen op factoren die de instroom, de periode van detentie en de uitstroom kunnen

beïnvloeden.108 Wat de instroom beperken betreft, wil men werk maken van het indijken van de

voorlopige hechtenis. Dit is niet gelukt door de wet van 20 juli 1990. De voorlopig gehechten blijven een

belangrijk aandeel van de gevangenisbevolking. Daarnaast wil men de alternatieve sancties verder

promoten, vooral de bemiddeling, de probatie en de werkstraf. De gevangenisstraf moet het laatste

redmiddel blijven.109 De gevangenispopulatie kan ook beheerst worden door de uitstroom te stimuleren.

Hieronder valt het elektronisch toezicht, de voorlopige invrijheidsstelling en de invrijheidsstelling onder

voorwaarden. Wat het elektronisch toezicht betreft, zullen er meer middelen vrijgemaakt worden zodat

meerdere gevangenen er beroep op kunnen doen. De voorlopige invrijheidsstelling werkt niet in de

praktijk. Het wordt niet uitgevoerd wanneer de gedetineerde ervoor in aanmerking komt. Daar bovenop

zijn de criteria om in aanmerking te komen niet altijd even duidelijk.110

106 T. VANDER BEKEN, “Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België” in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, 14. 107 Federale regeringsverklaring, Parl.St. Kamer 2003, nr. 0020/001, 54-55. 108 Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2004, Parl.St. Kamer 2003-2004, nr. 0325/016, 35. 109 Ibid., 36-37. 110 Ibid., 42-43.

22

63. In 2005 wordt verder gewerkt op wat in de vorige beleidsnota werd aangehaald. Er komt een

wetsontwerp die ervoor moet zorgen dat de termijnen ingekort worden en dat er meer controle komt op

de duur van de voorlopige hechtenis. De probatie en de werkstraf moeten verder gestimuleerd worden.

De gedetineerden onder elektronisch toezicht wil men blijven verhogen. Daarnaast wil men het protocol

voor de overbrenging van gevonniste personen ratificeren, zodat de strafuitvoering mogelijk is in het

land van oorsprong voor de personen die geen enkele band hebben met ons land.111

64. Het beleid van 2006 blijft de vrijheidsberovende straf als ultimum remedium zien. Deze doelstelling

zal op drie manieren uitgewerkt worden, nl. de magistratuur nog meer warm maken voor de

alternatieven, het verder uitwerken van het elektronisch toezicht tot een autonome straf en de

overbrenging naar land van herkomst.112 Daarnaast blijft de infrastructuur aan verbetering toe. Dus

wordt hier dan toch geopteerd voor capaciteitsuitbreiding en verbetering van de gebouwen.113

65. In 2007 wil men nog steeds de opsluiting maximaal gaan beperken. Het elektronisch toezicht als

autonome straf is onderzocht geworden, maar zou eerder tot net-widening leiden dan tot het afnemen

van de overbevolking. Dus is het meer aangewezen om na te denken over de bestaande straffen en

hun gebruik ervan. De ontwikkeling van de werkstraf moet ook verdergezet worden. Het aantal is

aanzienlijk toegenomen. Dus de omkadering zal aangepast moeten worden. De overbrenging naar het

land van oorsprong blijft ook tot een van de mogelijkheden behoren om de overbevolking aan te pakken.

In deze beleidsnota krijgt de capaciteitsuitbreiding helemaal vorm.114 In deze nota is de eerste keer

sprake van het forensisch psychiatrisch centrum in Gent en in Antwerpen. Ook wordt hier de hervorming

van de interneringswet van 1964 vooropgesteld.115 In alle beleidsnota’s hiervoor wordt telkens maar

herhaald dat men verder wil werken aan de uitbouw van de geestelijke zorgverlening voor

geïnterneerden, zonder dat er daadwerkelijk iets uit voortkomt. Hier wordt de eerste keer expliciet

vermeld dat de overbevolking ook aangepakt kan worden door geïnterneerden uit onze gevangenissen

te halen.116




66. Vanaf 2006 nam de druk om resultaat te zien toe, want er moest een antwoord geboden worden op

de overbevolking. Hierdoor werd het toepassingsgebied en de organisatie aangepast. Zo werden

bepaalde veroordeelden niet meer automatisch uitgesloten van het elektronisch toezicht. De

111 Beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2005, Parl.St. Kamer 2004-2005, nr. 1371/018, 57-60. 112 Algemene beleidsnota van de minister voor de Justitie voor begrotingsjaar 2006, Parl.St. Kamer 2005-2006, nr. 2045/005, 44-45. 113 Ibid., 48-49. 114 Algemene beleidsnota van de minister voor de Justitie voor begrotingsjaar 2007, Parl.St. Kamer 2006-2007, nr. 2706/007, 47-50. 115 Ibid., 51-52. 116 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 119.

23

veroordeelden tot minder dan drie jaar kregen een soepelere begeleiding. Ook wie de beslissing mocht

nemen werd aangepast. Voor straffen tot drie jaar is dit de gevangenisdirecteur voor langere straffen

de strafuitvoeringsrechtbank. Zo ontstonden er twee parallelle circuits, nl. via omzendbrieven en de

wetten van 2006 betreffende de externe rechtspositie en de strafuitvoeringsrechtbanken.117


67. Er zijn twee vormen van overbrenging, nl. de ingaande en uitgaande. Beide kunnen vrijwillig of op

initiatief van de administratie gebeuren.118 Met betrekking tot het aanpakken van de problematiek van

de overbevolking zijn beide van belang, aangezien de plaatsen die vrijkomen door de uitgaande

overbrenging weer ingepalmd kunnen worden door de ingaande.119 De vrijwillige overbrenging wordt

geregeld in het verdrag van 1983120, dat België in 1990 geratificeerd heeft. Via het aanvullend protocol

bij het verdrag is ook overbrenging zonder toestemming mogelijk. In dergelijk geval moet de persoon

wel de status van illegale vreemdeling hebben. In België worden beide materies door twee wetten

geregeld.121

68. Wat de vrijwillige overbrenging betreft, ingevoerd bij wet van 23 mei 1990, is er reeds een

overeenkomst gesloten met Marokko onder minister De Clerck. Wat de onvrijwillige overbrenging

betreft, heeft minister Onkelinx gezorgd voor de ratificatie van het aanvullend protocol bij wet van 26

mei 2005. Deze ratificatie stond reeds gepland onder het beleid van minister Verwilghen. Deze wet

bepaalt dat de instemming niet nodig is als de veroordeelde het voorwerp uitmaakt van een maatregel

van uitzetting, terugleiding naar de grens of gelijk welke andere maatregel waardoor de persoon niet

meer toegelaten wordt om op het Belgische grondgebied te verblijven. De mening van de veroordeelde

persoon wordt wel in aanmerking genomen vooraleer de regering een beslissing neemt.122

69. Met Thailand en Hong Kong is er respectievelijk in 2005 en 2006 een overeenkomst gesloten wat

betreft de overbrenging van gevonniste personen. Deze overeenkomsten zijn nog niet inwerking

getreden onder het beleid van minister Onkelinx.123

117 Wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten, BS 15 juni 2006; T. VANDER BEKEN, “Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België” in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, 17-19. 118 Vr en Antw. Kamer 2014-2015, 17 december 2014, nr. 54/024. 119 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 135. 120 Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen van 21 maart 1983. 121 Vr en Antw. Kamer 2014-2015, 17 december 2014, nr. 54/024. 122 Wet van 26 mei 2005 tot wijziging van de wet van 23 mei 1990 inzake de overbrenging tussen Staten van de gevonniste personen en van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, BS 10 juni 2005. 123 Overeenkomst van 8 november 2006 tussen de regering van het koninkrijk België en de regering van de speciale administratieve regio van Hong Kong van de volksrepubliek China betreffende de overbrenging van gevonniste personen; Verdrag van 12 november 2005 tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk Thailand betreffende de overbrenging van gevonniste personen en betreffende de samenwerking in het kader van de strafuitvoering.

24

2.4.2.1.3 Voorlopige invrijheidstelling

70. In 2005 heeft minister Onkelinx alle voorgaande omzendbrieven, die de voorlopige invrijheidstelling

regelden, gecodificeerd. Zo bleven er nog vier systemen over. Deze omzendbrief liet duidelijk merken

dat het doel van de voorlopige invrijheidstelling eigenlijk het bewerkstellingen van de overbevolking

was.124 Terwijl het officiële doel van deze codificatie het bundelen van alle regelgeving was, zodat er

een vlotte en correcte toepassing gegarandeerd kan worden. Alleen is het niet beperkt gebleven tot

codificatie, ook al zou de circulaire van tijdelijke aard zijn doordat de voorlopige invrijheidstelling

opgenomen zou worden bij de bevoegdheden van de strafuitvoeringsrechtbanken. In de circulaire werd

ook opgenomen dat wie tot zes maanden veroordeeld was onmiddellijk in vrijheid gesteld werd, maar

wie de vervangende gevangenisstraf moest doen omwille van het niet uitvoeren van de werkstraf kon

niet onmiddellijk in aanmerking komen voor de voorlopige invrijheidstelling. Als je dit weet, dan bestaat

de kans dat je niet meer opteert voor de werkstraf. Terwijl de alternatieven toch ook aangemoedigd

moeten worden in de strijd tegen de overbevolking. Het was een mooi initiatief om de regelgevingen

samen te brengen in één ministeriële omzendbrief en er een aantal te laten verdwijnen, maar er is een

nieuw pijnpunt gecreëerd met dat van de werkstraf.125

71. Het feit dat de verschillende vormen van voorlopige invrijheidstelling via ministeriële omzendbrieven

geregeld werden, zorgde voor weinig transparantie en rechtszekerheid.126 Om die reden is er een

wettelijke basis voor de voorlopige invrijheidstelling gekomen, nl. de wet betreffende de externe

rechtspositie van 17 mei 2006. Enkel deze met het oog op verwijdering van het grondgebied,

overlevering en omwille van medische redenen bestaan nog. Het zijn nu ook de

strafuitvoeringsrechtbanken die erover beslissen in plaats van de minister. De voorlopige

invrijheidstelling met het oog op verwijdering van het grondgebied zal gebeuren als blijkt dat de persoon

niet toegelaten of gemachtigd is om hier te verblijven. Hij zal zijn straf dan uitzitten in een ander land.

Deze met het oog op overlevering wordt toegekend aan de persoon die op grond van een uitvoerbaar

vonnis of uitvoerbare titel overgebracht dient te worden naar een ander land. In beide gevallen moet

ook voldaan zijn aan bepaalde tijdvoorwaarden. Een bepaald deel van de straf moet reeds ondergaan

zijn. Zes maanden voor het behalen van die tijdsvoorwaarden wordt de veroordeelde in kennis gesteld

van het feit dat hij een verzoek tot voorlopige invrijheidstelling kan indienen. De voorlopige

invrijheidstelling om medische redenen kan door de strafuitvoeringsrechter toegekend worden aan

iemand die terminaal is of waarvan de detentie onverenigbaar is met de gezondheidstoestand.

Daarnaast mogen er geen tegenaanwijzingen zijn en moet de gedetineerde instemmen met de

voorwaarden. Het openbaar ministerie is belast met de controle van de veroordeelde en eventueel is

de justitieassistent belast met de opvolging en het toezicht van de opgelegde voorwaarden.127

124 T. DAEMS, “Strafuitvoeringsrechtbanken, overbevolkte gevangenissen & compatibele slachtoffers”, Panopticon 2007, 50. 125 F. PIETERS, “De stedenbouwkundige overtreding van minister Onkelinx. De ministeriële omzendbrief nr. 1771 – SI van 17 januari 2005 de voorlopige invrijheidstelling.”, Fatik 2006, 6-7. 126 K. VERPOEST en T. VANDER BEKEN, “Rechters in uitvoering. Een analyse van de wetten rond de externe rechtspositie van veroordeelden en de oprichting van de strafuitvoeringsrechtbanken”, NC 2006, 371. 127 Wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten, BS 15 juni 2006.

25

72. De strijd tegen de overbevolking heeft deze hervorming in zekere mate gekleurd. Initieel was het de

bedoeling om de minister de bevoegdheid te geven om bij een te grote mate van overbevolking te

kunnen overgaan tot voorlopige invrijheidstelling van bepaalde categorieën van gedetineerden. Dit

voorstel heeft uiteindelijk de parlementaire stemming niet overleefd. Daarnaast is het mogelijk dat de

strafuitvoeringsrechter straffen van één jaar of minder omzet in werkstraffen. Dit opnieuw om

overbevolking tegen te gaan, maar wetende dat korte gevangenisstraffen meestal niet uitgevoerd

worden heeft dit dus weinig effect.128

73. Deze omzendbrief is blijven gelden tot de inwerkingtreding van de wet van 2006, nl. 1 september

2014. Er waren nog steeds onduidelijkheden, ondanks de codificatie, wat dus wel een nadeel was.129

2.4.2.1.4 Voorwaardelijke invrijheidstelling

74. De voorwaardelijke invrijheidstelling wordt nu ook geregeld door de wet van 17 mei 2006 betreffende

de externe rechtspositie in plaats van de wet van 1998. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de

vrijheidsstraffen waarvan het uitvoerbaar gedeelte drie jaar of minder bedraagt en deze waarvan het

meer dan drie jaar is. Indien er drie jaar of minder opgelegd wordt, dan kan de veroordeelde in

aanmerking komen als hij reeds één derde van zijn straf ondergaan heeft. Indien het meer dan drie jaar

bedraagt, dan kan hij ook in aanmerking komen na het uitzitten van één derde van de straf. Als het een

recidivist is, dan moet hij wel reeds twee derden van de straf ondergaan hebben. Indien er een straf

opgelegd wordt van dertig of veertig jaar, dan moet reeds vijftien jaar uitgezeten zijn. Indien voorgaande

straf opgelegd wordt en binnen de tien jaar voordien was hij reeds veroordeeld tot minstens drie jaar

voor bepaalde feiten, dan moet negentien jaar van de straf ondergaan zijn om in aanmerking te komen.

Of als hij voordien veroordeeld was tot een criminele straf, dan moet drieëntwintig jaar ondergaan zijn.

Zes maanden voor het vervullen van de tijdsvoorwaarden wordt de veroordeelde op de hoogte gesteld

van het feit dat een verzoek tot voorwaardelijke invrijheidstelling ingediend kan worden.130


75. De wet van 2007 is niet de eerste interneringswet. Reeds in 1930 werd een eerste wet ingevoerd.

Toen al was men van mening dat er geen repressief karakter mocht van uitgaan, maar dat het allemaal

rond bescherming van de maatschappij moest draaien. In België kun je onderworpen worden aan zo’n

beschermingsmaatregel als je ontoerekeningsvatbaar bent. Er wordt geen onderscheid gemaakt in

graden van ontoerekeningsvatbaarheid. Dit wordt beoordeeld op het ogenblik van de berechting. Deze

wet kreeg al snel kritiek, omdat de bescherming van de maatschappij in de praktijk faalde. De

belangrijkste kritiek was het feit dat de internering uitgevoerd werd in een detentiecontext. Deze kritieken

hebben geleid tot een nieuwe wet in 1964. De belangrijkste wijziging was het feit dat het nu een

maatregel van onbepaalde duur is geworden. De wet voorzag ook in zeven instellingen waar de

128 T. DAEMS, “Strafuitvoeringsrechtbanken, overbevolkte gevangenissen & compatibele slachtoffers”, Panopticon 2007, 51. 129 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 157. 130 Wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten, BS 15 juni 2006.

26

internering uitgevoerd kon worden. Ondanks deze nieuwigheden veranderde er weinig in de praktijk. Er

was snel plaats te kort in de nieuwe instellingen, waardoor er nog steeds geïnterneerden in onze

gevangenissen verbleven. Toch blijft deze wet zo goed als ongewijzigd tot in 2007. De nieuwe wet is

door minister Onkelinx heel snel door het parlement gejaagd, waardoor er te veel leemtes waren en te

weinig rekening werd gehouden met de knelpunten uit de praktijk. Mede hierdoor is deze wet nooit in

werking getreden. Door deze gebrekkige zorg voor geïnterneerden is België meermaals veroordeeld

door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.131


76. Van 2004 tot en met 2007 schommelde de cellencapaciteit tussen de 8000 en 8300. Er is dus

capaciteit bijgekomen in vergelijking met de vorige regeerperiode.132 Dit mede doordat in 2005 de

gevangenis in Hasselt geopend is en daar kunnen 450 gedetineerden verblijven.133 Daarbovenop is ook

de gevangenispopulatie verder blijven stijgen tot tegen de 10 000 gedetineerden in 2007. In 2004 waren

het er 9249, naar 9330 in 2005 en 9573 in 2006.134 Zowel de uitbreiding van het elektronisch toezicht,

de ratificatie van het protocol met betrekking tot de onvrijwillige overbrenging en de voorlopige en

voorwaardelijke invrijheidstelling hebben er niet voor kunnen zorgen dat het aantal gedetineerden

daalde. Integendeel ondanks de inspanningen is de gevangenispopulatie op weg naar de 10 000.

Natuurlijk draagt het wel bij tot enige ontvolking, want het zijn toch een paar duizend gedetineerden die

anders ook nog onze gevangenissen zouden bevolken.135 De geïnterneerden blijven ook hun aandeel

behouden in de gevangenispopulatie.

77. Het Rekenhof heeft het elektronisch toezicht onder de loep genomen, voordat het elektronisch

toezicht als autonome straf bestond. Daarover concludeert men dat het toch niet zo’n groot effect heeft

op de overbevolking, aangezien het merendeel nu toegekend wordt na strafonderbreking. Daarenboven

komen veel gedetineerden niet in aanmerking.136 Het doel was om 1000 gedetineerden onder het

elektronisch toezicht te krijgen, maar dit is nooit gehaald tijdens deze legislatuur. Gemiddeld kwam het

neer op ongeveer 300 gedetineerden. Wat dus niet veel is om invloed te hebben op de overbevolking.137

De wijzigingen zorgden wel snel voor effect, want op enkele maanden tijd verdubbelde het aantal

gedetineerden onder elektronisch toezicht. Alleen was dit van korte duur, want een jaar later was alweer

een daling merkbaar.138

131 C. DEVYNCK en V. SCHEIRS, “Internering in België” in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen, Maklu, 2017, 206-217. 132 Zie bijlage 1. 133 X, Belgische gevangenissen, https://justitie.belgium.be/nl/themas_en_dossiers/gevangenissen/belgische_gevangenissen (consultatie 12 april 2018). 134 Zie bijlage 1. 135 E. MAES en C. TANGE, “De strafuitvoeringsrechtbanken en de voorwaardelijke invrijheidstelling. Enkele empirische gegevens over de toepassing van VI tegen het licht van een steeds toenemende gevangenispopulatie en de roep om een strenge(re) strafuitvoering.”, Fatik 2012, 12 en 22. 136 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 88-89. 137 T. VANDER BEKEN, “Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België” in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, 16-17. 138 Ibid., 17-19.

27

78. De vrijwillige overbrenging werd altijd gezien als een gunst ten aanzien van de betrokken persoon,

want re-integratie verloopt normaal vlotter in het eigen land. Dit argument gebruikte men ook om de

onvrijwillige overbrenging te staven, maar meer en meer kwam ook naar boven dat ze via deze

maatregel de overbevolking wilden gaan aanpakken.139 Hiervan kan nog niet veel effect op de

overbevolking verwacht worden, aangezien de gesloten overeenkomsten nog niet in werking zijn

getreden. Als deze inwerking zouden zijn, dan zijn dergelijke overbrengingen geen doeltreffende manier

om de overbevolking in de gevangenissen tegen te gaan volgens het Rekenhof. Er wordt vaak vergeten

dat overbrenging een tweerichtingsverkeer is, waardoor het effect vaak niet zo groot is.140

79. Voor de wet van 2006 konden de verschillende ministers van justitie zelf ingrijpen met betrekking

tot de gevangenispopulatie om overbevolking tegen te gaan. Via het niet uitvoeren van korte

gevangenisstraffen en de voorlopige invrijheidstelling werd er gezorgd voor een beperktere instroom en

een betere uitstroom. De wet van 1998 die de beslissingen over de voorwaardelijke invrijheidstelling

aan een commissie toevertrouwde, heeft maar weinig invloed gehad op de grote speelruimte die de

ministers hadden. Dit omdat de meeste uitstroom toch nog kon gebeuren via de voorlopige

invrijheidstelling. Maar sinds de wet van 2006 hebben de strafuitvoeringsrechtbanken dit systeem

onderuitgehaald.141 Het was ook nodig om de altijd maar groeiende bevoegdheden die de uitvoerende

macht naar zich toetrok te doorbreken, alsook om de scheiding der machten opnieuw te gaan herstellen.

De uitvoerende macht moet de opgelegde straffen gaan uitvoeren, maar mag daar geen verdere

interpretatie aan geven.142 De voorlopige invrijheidstelling blijft een handig instrument om de

overbevolking op korte termijn aan te pakken, aangezien er anders duizenden gedetineerden driemaal

tot zesmaal langer in de gevangenis zouden verblijven. Alleen loopt het vandaag tegen zijn grenzen

aan, want er verblijven meer en meer langgestraften in onze gevangenissen.143

80. Initieel werd de wet Lejeune niet ingevoerd om de gevangenispopulatie te onderdrukken. Het was

de bedoeling om controle te hebben na het verlaten van de gevangenis en zo recidive te vermijden en

re-integratie te bevorderen. De mogelijkheid tot voorwaardelijke invrijheidstelling en daarnaast ook de

voorlopige invrijheidstelling en het elektronisch toezicht als strafmodaliteit hebben er niet voor gezorgd

dat de gevangenispopulatie daalde. Voorwaardelijke invrijheidstelling telt slechts voor vijftien procent

van de vrijlatingen.144 Het Rekenhof merkt op dat de voorwaardelijke invrijheidstelling later toegekend

wordt dan vroeger. Ze komen meestal pas vrij na de helft in plaats van na één derde van hun straf. Dit

heeft nadelige effecten op de detentieduur en de overbevolking. Het Rekenhof stelt ook dat de impact

139 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 136. 140 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 141-142. 141 T. DAEMS, “Strafuitvoeringsrechtbanken, overbevolkte gevangenissen & compatibele slachtoffers”, Panopticon 2007, 50. 142 K. VERPOEST en T. VANDER BEKEN, “Rechters in uitvoering. Een analyse van de wetten rond de externe rechtspositie van veroordeelden en de oprichting van de strafuitvoeringsrechtbanken”, NC 2006, 371. 143 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 160. 144 R. PERRIENS, F. PIETERS en P. PIRON, “De voorwaardelijke invrijheidstelling: much ado about nothing?”, Panopticon 2003, 566.

28

groter zou kunnen zijn, alleen is de vraag of dit wenselijk aangezien dit nooit de hoofddoelstelling is

geweest van de wetgeving.145

2.5 Van 2007 tot 2011 onder minister Vandeurzen en minister De

Clerck

81. Ook in deze regeringsperiode moest de minister van justitie opstappen. Deze keer omwille van de

Fortis-affaire. Minister Vandeurzen is toen opgevolgd geworden door minister De Clerck. Minister De

Clerck is dan minister van justitie gebleven gedurende twee regeringen. Qua beleidsvoering slaat

minister De Clerck meer een eigen weg in dan minister Van Parys in 1998. De belangrijkste

verwezenlijking van minister Vandeurzen, het Masterplan, zet hij wel verder.


82. De regering wil in deze regeerperiode een rechtvaardig justitiebeleid en dit kan alleen mits een

geloofwaardige strafuitvoering. Eén van de belangrijkste doelstellingen is de overbevolking doen dalen.

Dit wil men bereiken door de capaciteit uit te breiden, het elektronisch toezicht efficiënt en effectief te

maken en een voldoende aanbod van alternatieven voor de opsluiting te creëren. Het elektronisch

toezicht zal uitgebreid worden tot een autonome straf of als bijkomend alternatief voor de voorlopige

hechtenis.146

83. Voor het begrotingsjaar 2008 stelt de minister dat de strafuitvoering het meest dringend is en meer

specifiek de overbevolking in de gevangenissen. De strafuitvoering moet geoptimaliseerd worden

zodoende ze doeltreffend, efficiënt en geloofwaardig te maken. Dit door middel van een actieplan dat

vijftien punten bevat.147 Het actieplan bevat onder meer het renoveren en uitbreiden van de

gevangeniscapaciteit door middel van een investeringsprogramma (Masterplan I), een efficiënter en

doeltreffender elektronisch toezicht, het inkrimpen van de strafonderbreking, de werkstraf vrijwaren als

alternatieve bestraffing en de internationale samenwerking versterken.148 Naast het inperken van de

instroom wil de minister ook de uitstroom gaan beheersen. Dit door een juist evenwicht te vinden tussen

de vrijheidsberovende en de alternatieve maatregelen. Eerst en vooral moet de voorlopige hechtenis

uitzonderlijk zijn. Als de strafzaken sneller afgehandeld worden, dan zal de noodzaak en de duurtijd van

de voorlopige hechtenis van zelf afnemen. Andere wijzen om de voorlopige hechtenis te doen dalen zijn

de politiearrestatie verlengen149, een soort van snelrecht invoeren en het elektronisch toezicht als

alternatief ervoor introduceren. Daarnaast moet ook de vrijheid onder voorwaarden verder gestimuleerd

worden.150

145 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 159. 146 Beleidsverklaring, Parl.St. Kamer 2007-2008, nr. 0020/002, 41. 147 Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2008, Parl.St. Kamer 2007-2008, nr. 0995/003, 3-4. 148 Ibid., 5-16. 149 K. GEENS, Aanhoudingstermijn wordt verlengd van 24 naar 48 uur, https://www.koengeens.be/news/2017/07/13/aanhoudingstermijn-wordt-verlengd-van-24-naar-48-uur (consultatie 16 november 2017). Deze is in 2017 van 24u naar 48u gegaan. 150 Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2008, Parl.St. Kamer 2007-2008, nr. 0995/003, 20-22.

29

84. Onze gevangenissen zitten overvol. In totaal hebben we in 2008 vierendertig penitentiaire

inrichtingen, maar toch blijkt dat we 1500 cellen te kort hebben. Om hieraan tegemoet te komen, is er

zoals aangehaald in de beleidsnota van 2008 een actieplan opgesteld, nl. het Masterplan I.151 Als eerste

wil men de verloren capaciteit gaan herstellen, omdat de bestaande capaciteit ten volle benut moet

kunnen worden terwijl de nieuwe gevangenissen in aanbouw zijn. Dit is pas mogelijk als er gerenoveerd

wordt. Deze renovatie zal ervoor zorgen dat ongeveer 266 cellen terug in gebruik genomen kunnen

worden. Het renoveren zal een permanent karakter hebben waardoor buffercapaciteit nodig zal zijn,

want de renovatie mag niet ten koste gaan van andere capaciteit. Om de overbevolking te kunnen

opvangen moet de capaciteit uitbreiden, want studies tonen aan dat de gevangenispopulatie zal blijven

stijgen en zelfs als ze dat niet zou doen dan nog zitten we met een cellentekort van 1500. In deze extra

cellen zal voorzien worden op twee manieren, nl. een beperkte capaciteit bijbouwen bij de bestaande

gevangenissen en nieuwe gevangenissen bouwen.152 In het Masterplan I spreekt men wel nog van de

gevangenisstraf als ultimum remedium, maar aan de andere kant is er opnieuw geloof in het nut van

deze sanctie. Het pleiten voor meer cellen is dus ook een weerspiegeling van dit keerpunt.153 Het plan

loopt van 2008 tot 2012, maar dit wil niet zeggen dat er pas in 2012 capaciteit zal bijkomen. Minister

Vandeurzen benadrukt daarnaast ook in het Masterplan dat meer capaciteit niets verandert aan het feit

dat nog steeds ingezet moet worden op alternatieven voor de gevangenisstraf. Het gaat om een en/en-

verhaal.154

85. Eind 2008 werd het Masterplan I reeds aangevuld en is er dus sprake van een Masterplan II. Deze

aanvulling gaat over herstel van verloren capaciteit, de uitbreiding van de capaciteit op de bestaande

sites en de bouw van nieuwe gevangenissen. De reeds gekende locaties voor de nieuwe gevangenissen

waren Dendermonde, forensisch psychiatrisch centrum Antwerpen, forensisch psychiatrisch centrum

Gent, Anchêne, Puurs, Sambreville en Leuze-en-Hainaut. In het tweede masterplan wordt dit uitgebreid

met Marche-en-Famenne en Brussel.155 Een opmerkelijke wijziging met het eerste Masterplan is dat

men bepaalde instellingen gaat vervangen in plaats van op te lappen, want ze zijn zodanig oud. In

tussentijd zal er ook wel iets moeten gebeuren met deze sterk verouderde gevangenissen, want het

bouwen van nieuwe gevangenissen vergt toch wat tijd. Daar opteert men toch om te renoveren. De

vraag stelt zich dan waarom je die gerenoveerde instellingen dan al zou afschrijven na X aantal jaar.

Voor de rest gaat men vooral verder op hetzelfde elan, nl. dat de overbevolking aangepakt moet worden

door bij te bouwen.156

151 Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, Brussel, Ministerie van Justitie, 18 april 2008, 1-3. 152 Ibid., 4-6. 153 D. LEESTMANS, “Wie sluiten we op, en waarom?”, Juristenkrant 2009, 8-9. 154 Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, Brussel, Ministerie van Justitie, 18 april 2008, 9-11. 155 Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden. Stand van zaken en bijkomende projecten tot 2016, Brussel, Ministerie van Justitie, 23 december 2008. 156 T. DAEMS, “Het gevangeniswezen in crisistijd en vice versa. Enkele reflecties naar aanleiding van de tekst Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden: stand van zaken en bijkomende projecten tot 2016.”, Fatik 2009, 24-25.

30

86. In de eerste Masterplannen worden de forensisch psychiatrisch centra Gent en Antwerpen

aangehaald als gekende locaties voor nieuwe gevangenissen. Er wordt dus werk gemaakt van wat

reeds door minister Onkelinx in haar beleidsnota van 2007 werd vermeld. Op die manier wordt ook

tegemoetgekomen aan de veroordelingen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.157

87. In 2009 blijft een geloofwaardige strafuitvoering de prioriteit. Sommige actiepunten uit de beleidsnota

van 2008 zijn reeds uitgevoerd, andere worden uitgevoerd of is de voorbereiding ervan bezig. Het

Masterplan I is in 2008 goedgekeurd en wordt nu uitgevoerd. Het omvat vier acties, nl. de renovatie van

verloren capaciteit, de uitbreiding van capaciteit door bijkomende cellen te bouwen in bestaande

gevangenissen, zeven nieuwe gevangenissen oprichten en de herstel -en

beveiligingswerkzaamheden.158 Het elektronisch toezicht als alternatief voor de gevangenisstraf is aan

bijsturing toe. De wachttijden en -lijsten voor de toepassing van het elektronisch toezicht op gestraften

tot drie jaar of minder zijn langer geworden.159 Sinds 2002 is de werkstraf ook een volwaardig alternatief

voor de vrijheidsberoving. De moeilijkheden die gebleken zijn sinds vorig jaar moeten uitgesloten

worden.160 Wat de internationale samenwerking betreft, wil de minister meer doeltreffende en snellere

procedures uitwerken voor de overbrenging van gedetineerden naar hun thuisland.161

88. De volgende beleidsnota van minister De Clerck geldt voor begrotingsjaar 2010 en 2011 omwille

van de toen spelende regeringscrisis na de verkiezingen. In deze beleidsnota stelt minister De Clerck

voorop dat het debat niet vernauwd mag worden tot enkel cellencapaciteit, maar voorlopige maatregelen

met betrekking tot capaciteit zijn wel nodig.162 Het Masterplan dat goedgekeurd werd eind 2008 is in

volle uitvoering waardoor reeds enkele cellen opnieuw in gebruik zijn en verschillende

nieuwbouwprojecten worden opgestart. De resultaten hiervan zullen pas in 2012 merkbaar zijn, dus een

overbrugging is nodig. Het verdrag met Nederland om tijdelijk Belgische gedetineerden op te vangen in

de gevangenis van Tilburg, is hiervoor een eerste oplossing.163 Daarnaast wordt nog meer ingezet op

uitbreiding van de alternatieve straffen, zoals het elektronisch toezicht en de werkstraf. Ook de

uitvoering van andere alternatieve sancties moeten verbeterd worden, o.a. de vrijheid onder

voorwaarden, de bemiddeling in strafzaken en de probatie.

157 Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, Brussel, Ministerie van Justitie, 18 april 2008; Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden. Stand van zaken en bijkomende projecten tot 2016, Brussel, Ministerie van Justitie, 23 december 2008. 158 Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2009, Parl.St. Kamer 2008-2009, nr. 1529/016, 9-11. 159 Ibid., 11-14. 160 Ibid., 15-17. 161 Ibid., 24-25. 162 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2010 en 2011, Parl.St. Kamer 2009-2010, nr. 2225/012, 4. 163 Ibid., 11.

31




89. In 2008 is er een omzendbrief gepubliceerd waarbij de beslissing voor veroordeelden met een straf

tot drie jaar bij de gevangenisdirecteur gelegd wordt. De beslissing voor wie een langere straf krijgt, blijft

geregeld door de wet op de externe rechtspositie en de strafuitvoeringsrechtbank. Deze omzendbrief

zorgde ervoor dat teruggekeerd werd naar het ‘Belgisch’ model voor de veroordeelden met een straf tot

drie jaar. Door deze wijzigingen steeg de toepassing van het elektronisch toezicht.164

2.5.2.1.2 Huur gevangenis Tilburg

90. Doordat de resultaten van het Masterplan I pas merkbaar zouden zijn in 2012 was er een

overbrugging nodig. Minister De Clerck zag hiervoor soelaas in de gevangenis van Tilburg.165 Nederland

heeft ook jaren van capaciteitstekort gekend en daardoor capaciteit bijgebouwd, maar tegenwoordig

heeft Nederland capaciteitsoverschot. Men is bij de gevangenis van Tilburg uitgekomen omwille van

geografische redenen. De gevangenis van Tilburg en de inrichting in Wortel liggen geografisch goed

voor een samenwerking. Om die reden zal de gevangenis van Tilburg fungeren als bijhuis van de

strafinrichting in Wortel. In eerste instantie zal er gehuurd worden tot 2012. De Belgische gedetineerden

blijven hun Belgische rechtspositie behouden, maar de materiële middelen en het personeel wordt ter

beschikking gesteld door Nederland onder hun regelgeving. Het voorontwerp van de goedkeuringswet

werd goedgekeurd op de Ministerraad van 30 oktober 2009.166

91. Het verdrag is er gekomen omwille van de noodzakelijke overbrugging, zodat een humane opsluiting

mogelijk zou blijven in de Belgische gevangenissen. De gevangenis van Tilburg kan enkel gebruikt

worden voor de vrijheidsbeneming van gedetineerden in hoofde van een Belgische veroordeling. Ze

hebben een straf opgelegd gekregen van ten minste één jaar. Daarenboven mogen ze niet de

Nederlandse nationaliteit hebben, geen ingezetene van Nederland zijn, in Nederland niet ongewenst

verklaard zijn, in Nederland niet gesignaleerd staan, in Nederland geen voorwerp uitmaken van een

aanhoudingsbevel en geen vluchtrisico of maatschappelijk risico hebben dat niet past bij het

beveiligingsniveau van de strafinrichting in Tilburg.167 Verder regelt het verdrag welk recht er van

toepassing is op bepaalde situaties, zoals modaliteiten van uitvoering, vervoer, klachten, medische

verzorging, enz.168 Initieel was het dus de bedoeling om te huren tot 31 december 2012, maar er bestond

164 T. VANDER BEKEN, “Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België” in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, 19-22. 165 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2010 en 2011, Parl.St. Kamer 2009-2010, nr. 2225/012, 3-16. 166 S. DELAFORTRIE en C. SPRINGAEL, Persbericht van de Ministerraad van 30 oktober 2009: Verdrag tussen België en Nederland, http://www.presscenter.be/nl/pressrelease/20091030/verdrag-tussen-belgi%C3%AB-en-nederland-0 (consultatie 21 februari 2018). 167 Wet 30 december 2009 houdende instemming met het Verdrag tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk der Nederlanden over de terbeschikkingstelling van een penitentiaire inrichting in Nederland ten behoeve van de tenuitvoerlegging van bij Belgische veroordelingen opgelegde vrijheidsstraffen, gedaan te Tilburg (Nederland) op 31 oktober 2009, BS 1 februari 2010, 4287-4289. 168 Ibid., 4289-4291.

http://www.presscenter.be/nl/pressrelease/20091030/verdrag-tussen-belgi%C3%AB-en-nederland-0

32

een mogelijkheid tot verlenging.169 In 2011 heeft België het aantal plaatsen opgetrokken van 500 naar

650. Wat ongeveer de grootste concentratie van Belgische gedetineerden was op dat moment.170


92. De overeenkomsten met Thailand en Hong Kong met betrekking tot de overbrenging van gevonniste

personen zijn gedurende deze ambtstermijn inwerking getreden, respectievelijk in 2010 en 2009. Met

Marokko is er sinds 2011 ook een overeenkomst over de onvrijwillige overbrenging.171


93. In 2008 was er plaats voor 8226 gedetineerden, maar werden de gevangenissen bevolkt met 9804

personen. Er is dus een kleine daling in het aantal gedetineerden in vergelijking met 2007, maar ook de

capaciteit is gedaald. Van 2009 tot en met 2011 groeide de capaciteit in onze gevangenissen van 8254

naar 8873. Dit is een toename in vergelijking met de vorige regeerperiode. Ook groeit het aantal

gedetineerden mee, nl. van een 10 105 tot een 10 968. In 2011 zitten er dus bijna 11 000 gedetineerden

in onze Belgische gevangenissen.172 Het aantal gedetineerden gaat in deze periode boven de 10 000.

Dus wederom hebben de maatregelen niet of niet onmiddellijk het gewenste effect.

94. Wat de onvrijwillige overbrenging betreft, moet er een verdrag zijn tussen België en het derde land,

ofwel via het verdrag van 1983 ofwel een bilateraal akkoord. Wat de toen in 2010 meest

vertegenwoordigde nationaliteiten in de Belgische gevangenissen betrof, stelde er zich voornamelijk

een probleem met Marokko en Algerije. Dit omdat er met Algerije geen verdrag is en met Marokko nog

maar sinds 2011 een verdrag voor onvrijwillige overbrenging. Daarnaast moeten de betrokken

gedetineerden aan de voorwaarden uit de verdragen voldoen. Door deze voorwaarden komen er heel

wat minder gedetineerden in aanmerking voor overbrenging. De verdragen binnen de Raad van Europa

bepalen dat de persoon nog effectief zes maanden in de gevangenis moet verblijven. Wat de

onvrijwillige betreft, moet er een verwijderingsmaatregel genomen zijn. België heeft de vreemdelingen

die een sterke band met België hebben nog extra beschermd, want bepaalde categorieën van

vreemdelingen kunnen geen verwijderingsmaatregel krijgen. In de verdragen met andere landen kan

het zijn dat er nog strengere voorwaarden opgenomen zijn voor de onvrijwillige overbrenging. Ten derde

moet het ontvangstland akkoord gaan. Er kan dus geen succesvolle overbrenging gebeuren als er geen

goedkeuring is. De afhandeling van de uitgaande dossiers is geen knelpunt, maar kan wel nog efficiënter

verlopen. Wat daarentegen wel een knelpunt is, is het feit dat de procedure vaak niet snel genoeg

uitgevoerd wordt. Het komt vaak voor dat de gedetineerde reeds in aanmerking komt voor voorlopige

invrijheidstelling net voordat de overbrenging kan gebeuren. Het feit dat de overbrenging dan omwille

169 Ibid., 4292-4293. 170 L. ROBERT, “Belgische straffen, Nederlandse tralies. Fatik sprak met Frank Schoeters, directeur van Penitentiaire Inrichting Tilburg.”, Fatik 2011, afl. 129, 15. 171 Overeenkomst van 8 november 2006 tussen de regering van het koninkrijk België en de regering van de speciale administratieve regio van Hong Kong van de volksrepubliek China betreffende de overbrenging van gevonniste personen; Verdrag van 12 november 2005 tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk Thailand betreffende de overbrenging van gevonniste personen en betreffende de samenwerking in het kader van de strafuitvoering; Overeenkomst van 7 juli 1997 tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk Marokko inzake bijstand aan gedetineerde personen en de overbrenging van gevonniste personen. 172 Zie bijlage 1.

33

van deze reden niet doorgaat, maakt in principe geen verschil uit voor de gevangenispopulatie. Alleen

is het jammer van de tijd en energie die er in de dossiers gestopt werd.173

95. De vraag is natuurlijk of de huur van de gevangenis van Tilburg geholpen heeft om tijdelijk het hoofd

te bieden aan de overbevolking. Het ging natuurlijk om slechts 650 plaatsen. In die periode heb ik mijn

bachelorproef gedaan in de gevangenis van Ieper en Dendermonde. Daar was duidelijk nog sprake van

overbevolking. Anderzijds vermeldt het activiteitenverslag van 2010 vermeldt wel dat door het gebruik

van de gevangenis in Tilburg de gedetineerden beter verdeeld konden worden over de Belgische

gevangenissen.174 Dus er zal wel degelijk een betere verdeling geweest zijn, mar niet voldoende om de

overbevolking weg te werken.

96. De effecten van beide Masterplannen worden pas verwacht vanaf 2012, aangezien een gevangenis

zich niet zomaar laat bouwen. Het is dan ook logisch dat hiervan nog niets op te merken valt in de

hoeveelheid capaciteit.

2.6 Van 2011 tot 2014 onder minister Turtelboom


97. In het regeerakkoord van 2011 benadrukt men nogmaals dat de straffen meer gedifferentieerd

moeten zijn. Er moeten nieuwe autonome straffen komen, zoals het elektronisch toezicht, de

vermogenssanctie en de probatie. De regering zal ook bilaterale overeenkomsten sluiten, zodat illegalen

hun straf in hun thuisland kunnen uitzitten. Illegalen die hier veroordeeld worden, zullen na hun straf

ook uitgezet worden. Men wil menswaardige omstandigheden creëren in de gevangenissen. Hiervoor

zal men de voorlopige hechtenis aanpakken, want ongeveer veertig procent van de

gevangenispopulatie bestaat uit deze categorie van gedetineerden. Verder zullen de gevangenissen

ook gerenoveerd worden.175

98. In haar beleidsnota voor het begrotingsjaar 2012 wil de minister investeren in de optimalisatie van

het intern beheer van de overbevolking. Zo kunnen gedetineerden een menswaardige en veilige

detentie ondergaan, waardoor hun kansen op re-integratie verhogen. Daarnaast wil ze ook het

Masterplan implementeren.176

99. In 2013 moeten de inspanningen die het vorige jaar opgestart zijn verder uitgebouwd worden, nl.

het Masterplan en het Masterplan bis. De uitvoering van deze twee plannen zal onvoldoende capaciteit

creëren, dus wordt Tilburg verder gehuurd met een mogelijke verlenging voor 2014 en 2015. Er zal ook

onderhandeld worden voor een Masterplan tris. De capaciteit zal dus uitgebreid worden, maar daarnaast

moet blijven gezocht worden naar alternatieven voor detentie. Zo’n alternatieven zijn onder andere het

173 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 136-140. 174 Activiteitenverslag 2010, Directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen, 17. 175 Regeerakkoord 1 december 2011, 141-143. 176 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2012, Parl.St. Kamer 2011-2012, nr. 1964/002, 10.

34

elektronisch toezicht en de werkstraf. Wat het elektronisch toezicht betreft, zal dit uitgebreid worden

naar de voorlopige hechtenis. Daarnaast zal de uitvoering van de werkstraffen geoptimaliseerd worden

door de wachtlijsten weg te werken en de doorlooptijd te verminderen.177

100. Voor het begrotingsjaar 2014 wil men het elektronisch toezicht gebruiken als alternatief voor de

voorlopige hechtenis. Dat laatste zorgt voor veertig procent van de bevolking in de gevangenissen.

Daarnaast zal het beleid om de korte straffen uit te voeren via elektronisch toezicht verder uitgediept

worden. Ook in 2014 worden het Masterplan en Masterplan bis verder uitgevoerd. De capaciteit die

hiermee gecreëerd wordt, blijft nog steeds onvoldoende waardoor de gevangenis van Tilburg verder

gehuurd wordt.178 In 2013 werd er gezocht naar alternatieven voor de vrijheidsstraf. Dit jaar wordt dan

ook gestart met de analyse rond classificatie van gedetineerden, zodat op basis daarvan naar het meest

gepaste regime georiënteerd kan worden.179




101. In 2012 is het Kaderbesluit 2008/909/JBZ inzake de wederzijdse erkenning van strafvonnissen

omgezet. Voor de landen van de Raad van Europa vervangt dit het verdrag en aanvullend protocol. Het

grote verschil met de vorige regeling is dat de overbrenging een verplichting zal worden voor het

overbrengende land. De weigeringsgronden worden limitatief opgesomd in het kaderbesluit. Als dit

verplichte karakter er is, dan is het goed mogelijk dat er voor België geen effect zal zijn, aangezien de

uitgaande zullen stijgen maar ook de ingaande zullen minder geweigerd kunnen worden. 180 Daarnaast

wou de minister nog nieuwe bilaterale overeenkomsten sluiten in het kader van de overbrenging, maar

er zijn geen nieuw onderhandelde overeenkomsten ontstaan.

2.6.2.1.2 Elektronisch toezicht en voorlopige hechtenis

102. Het elektronisch toezicht is sinds 2000 geïmplementeerd in de Belgische wetgeving als alternatief

voor de uitvoering van de volledige of een deel van de straf.181 Sinds de beleidsnota’s van de ministers

De Clerck en Verwilghen wou men het elektronisch toezicht ook gaan toepassen bij de voorlopige

hechtenis. Pas sinds de wet van 2012182 kan het aanhoudingsbevel uitgevoerd worden via het

elektronisch toezicht in plaats van in een gevangenis. Het is met andere woorden een specifiek

177 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2013, Parl.St. Kamer 2012-2013, nr. 2586/027, 7-9. 178 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2014, Parl.St. Kamer 2013-2014, nr. 3096/032, 12-14. 179 Ibid., 14. 180 Wet van 15 mei 2012 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op de vrijheidsbenemende straffen of maatregelen uitgesproken in een lidstaat van de Europese Unie, BS 8 juni 2012; Kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie; REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 141. 181 E. MAES, B. MINE, C. DE MAN en R. VAN BRAKEL, “Thinking about electronic monitoring in the context of pre-trial detention in Belgium: a solution to prison overcrowding?”, European Journal of Probation 2012, 3. 182 Wet van 27 december 2012 houdende diverse bepalingen betreffende justitie, BS 31 januari 2013.

35

aanhoudingsbevel.183 Deze wetgeving heeft wel op een aantal bezwaren gestuit. Er is het gevaar op

recidive, collusie, vluchten en doen verdwijnen van bewijsmateriaal. Door deze zaken is het moeilijker

om een onderzoek te voeren. Daarnaast vinden sommigen dat het choquerende effect dat een

gevangenis kan hebben weggenomen wordt. Mogelijks wordt het ook gebruikt in gevallen waar anders

gewoon vrijheid onder voorwaarden van toepassing zou zijn waardoor er opnieuw meer personen

opgesloten zullen worden. Evenals is het moeilijk te zeggen welke duur dat er bespaard zal worden.

Anderzijds brengt onderzoek toch naar voor dat er zo’n vijftien à vijventwintig procent zaken voor in

aanmerking zouden komen. Alleen is moeilijk te zeggen of dit percentage zich ook zal weerspiegelen in

de praktijk, omdat de actoren die bevraagd zijn misschien al meer voorstander zijn van elektronisch

toezicht. Sowieso mogen de verwachtingen niet te hoog gesteld worden.184

103. Ook het elektronisch toezicht als strafmodaliteit werd deels aangepast. Minister Turtelboom

kondigde aan dat het elektronisch toezicht eveneens ingezet moet worden om het gevoel van

straffeloosheid aan te pakken. De wettelijke regeling voor de zwaardere straffen bleef stabiel, maar voor

de straffen tot drie jaar kwam er een nieuwe omzendbrief. Voor straffen tot acht maanden is er een

nieuwe vorm gekomen, maar het was een vorm die niet veel voorstelde. De begeleiding en opvolging

werd nog meer afgezwakt ten aanzien van de verandering in 2008. Deze verandering zorgde opnieuw

voor een toename van het elektronisch toezicht, maar wel enkel en alleen binnen de groep van

veroordeelden tot drie jaar.185


104. In 2012, 2013 en 2014 blijft de capaciteit verder stijgen tot een 9592 plaatsen. Het aantal

gedetineerden gaat wel over de 11 000 en begint dicht aan te leunen tegen de 12 000 in 2014.186 In

2013 is de gevangenis in Marche-en-Famenne geopend en deze biedt plaats voor een goeie 300

gedetineerden.187 Ondanks de opening van een nieuwe gevangenis heeft de uitvoering van de

Masterplannen nog onvoldoende capaciteit gecreëerd, dus voor gans deze regeerperiode werd de

gevangenis van Tilburg verder gehuurd. Blijkbaar hebben het verder huren, de extra capaciteit en het

elektronisch toezicht als alternatief voor de voorlopige hechtenis niet gezorgd voor een daling van het

aantal gedetineerden.

183 K. JANS en M. COLETTE, “Voorlopige hechtenis onder elektronisch toezicht: de gemiste kansen.”, Juristenkrant 26 februari 2014, 13. 184 E. MAES, B. MINE, C. DE MAN en R. VAN BRAKEL, “Thinking about electronic monitoring in the context of pre-trial detention in Belgium: a solution to prison overcrowding?”, European Journal of Probation 2012, 12-16; K. JANS en M. COLETTE, “Voorlopige hechtenis onder elektronisch toezicht: de gemiste kansen.”, Juristenkrant 26 februari 2014, 13.; E. MAES, “Over de diverse bepalingen van de ‘vuilbakwet’ en de hechtenis onder elektronisch toezicht als uitvoeringsmodaliteit van voorlopige hechtenis”, Panopticon 2013, 137; D. BURSSENS, “De voorlopige hechtenis in België: synthese van bestaand empirisch onderzoek”, Fatik 2012, 20-21. 185 T. VANDER BEKEN, “Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België” in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, 23. 186 Zie bijlage 1. 187 X, Belgische gevangenissen, https://justitie.belgium.be/nl/themas_en_dossiers/gevangenissen/belgische_gevangenissen (consultatie 12 april 2018).

36

105. Wat specifiek de voorlopige hechtenis betreft, is de populatie van de beklaagden alsmaar

toegenomen sinds de wet van 1990. Dit omdat de voorlopige hechtenis gezien wordt als een ideaal

instrument om te zorgen dat verdachten geen nieuwe misdrijven plegen en om de effectiviteit van het

onderzoek te garanderen. In 1980 waren er ongeveer 1500, in 2005 waren het er 3400 en in 2008 3527.

Ondertussen bestaan er alternatieven voor de voorlopige hechtenis, nl. de vrijheid onder voorwaarden

en het elektronisch toezicht, die ook in stijgende lijn toegepast worden. Dit betekent een uitbreiding van

het toepassingsgebied van de voorlopige hechtenis. Er is duidelijk sprake van het net-widening effect.

De wet op de voorlopige hechtenis en de alternatieven hebben dus niet het gewenste effect, nl. de

overbevolking aanpakken.188 Ook het Rekenhof komt tot dezelfde conclusie. Zowel de vrijheid onder

voorwaarden als het elektronisch toezicht kunnen niet gezien worden als een volwaardig alternatief voor

de voorlopige hechtenis.189 Het Nationaal Instituut voor Criminalistiek en Criminologie heeft dit eveneens

benadrukt in een rapport van 2010. Er zouden nooit voldoende gedetineerden onder het

toepassingsgebied vallen als dat er plaatsen te kort zijn. Het is dus een budgettaire inspanning die

weinig impact heeft op de gevangenispopulatie.190 Een andere vraag is of het effectief wel goedkoper

is dan een voorlopige hechtenis uitgevoerd in de gevangenis. Algemeen wordt aangenomen dat

elektronisch toezicht goedkoper is omdat een aantal kosten wegvallen, zoals onderdak, kledij en eten.

Op meer doordrukkende kosten, zoals personeel en infrastructuur, kan maar bespaard worden als het

om een significante daling van de overbevolking zou gaan. Hierop besparen wordt moeilijker aangezien

een daling meestal gespreid is over verschillende penitentiaire inrichtingen. Daarbij komt dan nog de

extra materiële kost en de kost van het extra personeel dat nodig zal zijn.191

106. Het komt er dus op neer dat de beleidmakers al sinds de invoering van de wet op de voorlopige

hechtenis geprobeerd hebben om het uitzonderlijk karakter van de maatregel te beklemtonen. Hiervoor

hebben ze heel wat aanpassingen en aanvullingen aan de wet gedaan, maar telkenmale hadden deze

niet het gewenste effect in de praktijk. Dit blijkt duidelijk uit het feit dat de voorlopig gehechten nog

steeds een groot aandeel uitmaken van de gevangenispopulatie.

188 E. MAES, “De nieuwe wet op de voorlopige hechtenis…20 jaar na datum.”, Fatik 2010, 6; E. MAES, B. MINE, C. DE MAN en R. VAN BRAKEL, “Thinking about electronic monitoring in the context of pre-trial detention in Belgium: a solution to prison overcrowding?”, European Journal of Probation 2012, 4. 189 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 61; D. BURSSENS, “De voorlopige hechtenis in België: synthese van bestaand empirisch onderzoek”, Fatik 2012, 19. 190 T. DAEMS, “De purperen pilletjes van justitie”, Juristenkrant 19 december 2012, 17; E. MAES, “Over de diverse bepalingen van de ‘vuilbakwet’ en de hechtenis onder elektronisch toezicht als uitvoeringsmodaliteit van voorlopige hechtenis”, Panopticon 2013, 137-138. 191 E. MAES, “Over de diverse bepalingen van de ‘vuilbakwet’ en de hechtenis onder elektronisch toezicht als uitvoeringsmodaliteit van voorlopige hechtenis”, Panopticon 2013, 139.

37

2.7 Van 2014 tot vandaag onder minister Geens


107. In het regeerakkoord van de huidige regering staat nog steeds dat ze willen kijken of het

straffenarsenaal uitgebreid kan worden. Zoals bijvoorbeeld met de verbeurdverklaring als hoofdstraf.

Men wil ook kijken of er een mogelijkheid bestaat om een verbod van verblijven op te nemen in het

Strafwetboek voor wie de Belgische nationaliteit niet heeft en hier een misdrijf gepleegd heeft. Het

elektronisch toezicht en de probatie als autonome straf zullen in werking treden. Daarnaast wil men

nadenken over de gepaste straf bij lichte misdrijven. Bij deze misdrijven moet de gevangenisstraf

effectief het ultimum remedium zijn, dus hier moet eerder gegrepen worden naar het elektronisch

toezicht of de autonome probatie.192 De strijd tegen overbevolking wordt enerzijds aangepakt door de

masterplannen I en II verder uit te voeren en Masterplan III te evalueren en aan te passen. Deze aanpak

moet gepaard gaan met andere maatregelen. Zoals de bilaterale overeenkomsten om de straf in het

thuisland uit te zitten en de verwijdering van het grondgebied van gedetineerden zonder verblijfsrecht

na het uitzitten van hun straf.193

108. In zijn beleidsnota voor het begrotingsjaar 2015 stelt de minister dat de uitvoering van de straffen

geloofwaardiger gemaakt moet worden. Er moet een garantie zijn dat ze effectief allemaal uitgevoerd

worden, ook de korte. De overbevolking wil hij aanpakken door een nieuw langetermijnbeleid met

betrekking tot de gevangenisinfrastructuur (o.a. renovatie, uitbreiding, enz.) te implementeren. Dit mag

wel niet de enige aanpak zijn. Het moet gecombineerd worden met een ruimer gamma aan straffen en

het voorkomen van recidive. Ook het sluiten of heronderhandelen van bilaterale akkoorden kan ervoor

zorgen dat de gevangenispopulatie daalt. Dit door het feit dat veroordeelden uit landen waarvan veel

onderdanen in de Belgische gevangenissen zitten hun straf in het land van herkomst uitzitten.194

109. De maatregelen aangehaald door de minister in zijn justitieplan zijn vooral gericht op het reduceren

van het aantal gedetineerden en in het bijzonder deze in voorlopige hechtenis. Ten eerste zullen de

strafbepalingen verminderd en vereenvoudigd worden. Zo zullen enkel de strafwaardige inbreuken voor

de rechter gebracht worden. Deze toets zal gebeuren aan de hand van het taxatie-instrument.

Daarnaast zullen de gevangenisstraffen van minder dan één jaar omgezet worden in niet-

vrijheidsberovende autonome straffen of andere vormen van bestraffing. Ook worden er nieuwe

sanctiemogelijkheden ingevoerd, die evenwaardig zijn met de vrijheidsstraf. Dit omdat de

gevangenisstraf de meest sociaal ontregelende, de duurste en de minst effectieve straf is. De

gevangenisstraf blijft wel nog aangewezen voor de zwaarste inbreuken. De nieuwe straffen zijn: de

probatie, het elektronisch toezicht, de bijzondere verbeurdverklaring en de verwijdering van het

grondgebied. De rechter zal nu ook uitstel kunnen toekennen aan wie al veroordeeld werd tot een

gevangenisstraf van drie jaar.195 Wat de strafuitvoering betreft, wil de minister dat alle veroordelingen

192 Regeerakkoord van 9 oktober 2014, 117-118. 193 Ibid., 122-124. 194 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2015, Parl.St. Kamer 2014-2015, nr. 0588/029, 10. 195 Het justitieplan. Een efficiëntere justitie voor meer rechtvaardigheid, Ministerie van justitie, 18 maart 2015, 41-43.

38

uitgevoerd worden. Een invrijheidsstelling of strafuitvoeringsmodaliteit moet mogelijk blijven. Bij deze

onder de vijf jaar moet de strafuitvoeringsrechtbank niet altijd tussen komen. Daarnaast moeten

veroordeelden zonder verblijfsrecht van het grondgebied verwijderd kunnen worden.196 Daarvoor is

reeds een aanpassing gedaan aan de wet van 17 mei 2006, nl. zij komen niet in aanmerking voor

alternatieve strafuitvoeringsmodaliteiten en de vervroegde invrijheidsstelling wordt gekoppeld aan de

voorwaarde dat men niet mag terugkeren naar België.197 De voorlopige hechtenis is

medeverantwoordelijk voor de overbevolking, want ongeveer één derde van de Belgische

gevangenissen wordt bevolkt door verdachten. De voorwaarden zijn al behoorlijk restrictief en streng

geformuleerd in de wet, maar toch heeft dit nog niet geleid tot een vermindering van het aantal

verdachten in de gevangenissen. Daarom wil de minister de procedure gaan vereenvoudigen, de

mogelijke verlenging in alle gevallen op twee maanden brengen, de totale duur in de tijd beperken, een

soort van snelrecht gaan invoeren voor voorlopig gehechten die hier geen recht van verblijf hebben en

het cassatieberoep tegen de beschikking van de kamer van inbeschuldigingstelling afschaffen. Ook zal

er onderzocht worden of een eventuele verlenging van de aanhoudingstermijn mogelijk is. Op die manier

heeft men een langere tijd om na te gaan of verdere aanhouding aangewezen is en zo zullen de gevallen

van onwerkdadige hechtenis ook verminderen.198

110. Voor het begrotingsjaar 2016 wil hij de voorlopige hechtenis gaan hervormen. De functionaliteit

moet weer in ere hersteld worden, nl. het niet beschouwen als een uitvoering van de straf. Het is de

bedoeling om het enkel te gebruiken bij kans op recidive, onttrekking of belemmering van het

onderzoek.199 Wat de strafuitvoering betreft, hamert de minister opnieuw op het feit dat alle straffen

uitgevoerd zouden moeten worden. Zowel het strafrecht als het strafprocesrecht worden vernieuwd, dus

de strafuitvoering moet dezelfde evolutie volgen. Om daaraan tegemoet te komen, wil de minister de

weerslag van het nieuwe juridische kader onderzoeken op het penitentiair beleid. Er komt ook een

nieuwe wet inzake de uitvoering van alle vrijheidsstraffen. Deze wet zal alle vervroegde

invrijheidsstellingen en modaliteiten van de strafuitvoering regelen.200

111. In 2017 wordt de hervorming van de voorlopige hechtenis verder aangepakt. Het blijft een prioriteit

om de duur ervan te gaan beperken voor bepaalde misdrijven. Alternatieven voor de klassieke detentie

moeten wettelijk geregeld worden, indien de openbare veiligheid en de belangen van het slachtoffer niet

in het gedrang komen.201 Ondanks het feit dat het aantal gedetineerden in 2016 gedaald is, moet er nog

verder ingezet worden op een evenwicht tussen de voorlopige hechtenis, de uitvoering van de

vrijheidsstraffen en de overbevolking. Dit omdat de celcapaciteit gedaald is door de geleidelijke sluiting

van de gevangenis te Tilburg en een verlaagde capaciteit in Merksplas en Vorst.202 De

geloofwaardigheid van de strafuitvoering moet gegarandeerd worden door het feit dat er werk gemaakt

196 Ibid., 44. 197 Ibid., 50-51. 198 Ibid., 53-55. 199 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2016, Parl.St. Kamer 2015-2016, nr. 1428/008, 24-25. 200 Ibid., 26-27. 201 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2017, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 2111/021, 20. 202 Ibid., 22.

39

zal worden van het uitvoeren van alle straffen. Een dergelijke bepaling wenst men op te nemen in het

nieuwe wetboek van strafvordering.203 De uitvoering van het Masterplan I en II zal verdergezet worden

in 2017. Ook zal er gewerkt worden aan een Masterplan III. Met dit laatste plan wil de regering de

overbevolking in de gevangenissen terugdringen en de infrastructuur vernieuwen. Ze wil ook de

infrastructuur beter aanpassen aan de re-integratie van gedetineerden en alternatieven voor de

klassieke strafuitvoering bieden.204

112. Dat Masterplan heeft zijn akkoord gekregen in de ministerraad van 18 november 2016. Dit plan

steunt op vier pijlers en wil een antwoord bieden op de verouderde infrastructuur waarmee bepaalde

gevangenissen te maken hebben, de noodzaak aan een langetermijnbeleid waarbij de nadruk op de

alternatieve sanctionering ligt en een aangepaste behandeling voor geïnterneerden. Er zullen een

aantal gevangenissen gerenoveerd worden (o.a. Merksplas), een aantal worden er uitgebreid (o.a.

Ieper) en er zullen ook nieuwe gevangenissen gebouwd worden (Leopoldsburg en Vresse-sur-

Semois).205 Er wordt geopteerd voor een totaalpakket, want er wordt werk gemaakt van de vernieuwing

en uitbreiding van de bestaande capaciteit maar tegelijk wordt er gezorgd dat er genoeg plaatsen zijn

voor wie echt in de gevangenis hoort. Dit laatste wil men bereiken via het terugkeerbeleid en

differentiatie in de sancties.206 Ook het uitbreiden van het gebruik van het elektronisch toezicht en het

aantal mensen die in voorlopige hechtenis zitten beperken, zal daartoe leiden.207 Deze aanpak zou 10

568 plaatsen voor gedetineerden opleveren. Het doel van Masterplan III blijft net zoals bij de vorige de

overbevolking aanpakken, maar ook de verouderde instellingen aanpakken. De grote verandering in

vergelijking met de voorgaande Masterplannen is dat er gewerkt kan worden met kleinere units. Er is

nu meer mogelijkheid voor differentiatie. De transitiehuizen208 worden ook opgenomen als een

kleinschalig project.209 Daarnaast wil de minister het aantal gedetineerden die in onze gevangenissen

verblijven verminderen tot onder de 10 000.210 Wat specifiek de geïnterneerden betreft, wil men de zorg

nog meer uitbreiden. Dit omdat deze niet kan gebeuren in de gevangenis. Zo wil men drie nieuwe centra

voorzien, nl. in Aalst, Waver en Paifve. In de reguliere zorgsector moeten er ook plaatsen bijkomen.

113. In 2018 blijft het beperken van de duur van de voorlopige hechtenis een belangrijk punt op de

agenda. De minister benadrukt in dat verband opnieuw dat er alternatieven moeten komen voor de

klassieke detentie als de belangen van het slachtoffer en de openbare veiligheid niet in het gedrang

komen.211 Er zal verder ingezet worden op het vinden van een evenwicht tussen de voorlopige

203 Ibid., 22; N. VANHECKE, Een straf moet uitgevoerd worden. Ook een korte straf., https://www.koengeens.be/news/2015/12/28/een-straf-moet-worden-uitgevoerd-ook-een-korte-straf (consultatie 10 maart 2018). 204 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2017, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 2111/021, 24-27. 205 S. DELAFORTRIE en C. SPRINGAEL, Persbericht Masterplan III – Aanpassing masterplan voor een detentie in humane omstandigheden, http://www.presscenter.be (consultatie 12 december 2017). 206 K. GEENS, Masterplan gevangenissen en internering goedgekeurd, http://www.koengeens.be/news/2016/11/18/masterplan-gevangenissen-en-internering-goedgekeurd (consultatie 12 december 2017). 207 K. GEENS, Masterplan voor gevangenissen af, http://www.koengeens.be/news/2016/05/14/masterplan-voor-gevangenissen-af (consultatie 12 december 2017). 208 Dit zijn huizen waar gedetineerden een korte periode voor hun vrijlating kunnen verblijven vooraleer ze terugkeren naar de samenleving. 209 B. AERTS, “Masterplan III werkt met nieuwe concepten: kleinere units, meer differentiatie.”, Juristenkrant 2017, 8-9. 210 K. GEENS, Masterplan gevangenissen en internering goedgekeurd, http://www.koengeens.be/news/2016/11/18/masterplan-gevangenissen-en-internering-goedgekeurd (consultatie 12 december 2017). 211 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2018, Parl.St. Kamer 2017-2018, nr. 2708/029, 11.

http://www.presscenter.be/

http://www.koengeens.be/news/2016/11/18/masterplan-gevangenissen-en-internering-goedgekeurd




40

hechtenis, de uitvoering van vrijheidsstraffen en de overbevolking. De uitvoering van het masterplan I,

II en III zal worden verdergezet. De doelstelling van dit laatste plan werd hierboven al vermeld.

Daarnaast wordt er ook aandacht besteed aan differentiatie, efficiëntere re-integratie, specifieke

doelgroepen, geïnterneerden en beperktere vormen van detentie.212




114. In 2015 waren er ratificatieprocedures lopende met Albanië (zonder toestemming), Brazilië (met

toestemming), Congo (met en zonder toestemming), Kosovo (met en zonder toestemming) en de

Dominicaanse Republiek (met toestemming).213 De verdragen waar een akkoord nodig is, laten de

mogelijkheid aan het thuisland om te weigeren. Bij deze zonder akkoord kan er enkel geweigerd worden

in uitzonderlijke gevallen.214 Deze zijn nog steeds hangende in 2018.215 De verdragen waren wel al

eerder gesloten, alleen zijn deze dus nog niet geratificeerd en/of in werking getreden.


115. Het elektronisch toezicht als autonome straf werd voor het eerst aangehaald door minister

Verwilghen. Na jarenlang op de beleidsagenda te staan heeft de wet van 2014 een nieuwe afdeling

daaromtrent ingevoerd in het Strafwetboek.216 Deze wet is gewijzigd door Potpourri II en uiteindelijk in

werking getreden op 29 februari 2016. Het elektronisch toezicht kan opgelegd worden als autonome

straf als er geen straf van meer dan één jaar opgelegd zou worden. De rechter moet ook een

vervangende gevangenisstraf bepalen. Voor een aantal feiten kan deze straf niet opgelegd worden.

Deze straf duurt minimum één maand en maximum één jaar. De straf moet een aanvang nemen binnen

de zes maanden na de beslissing. Indien deze termijn verstreken is door toedoen van de veroordeelde,

dan kan het elektronisch toezicht of de vervangende gevangenisstraf onmiddellijk uitgevoerd worden.

Als het niet aan de veroordeelde ligt, dan begint er een nieuwe termijn van zes maanden te lopen en

nadien is de straf verjaard. Er worden steeds algemene voorwaarden en eventueel geïndividualiseerde

voorwaarden gekoppeld aan het elektronisch toezicht. De controle gebeurt door de dienst voor het

elektronisch toezicht.217

116. Op de wet betreffende het elektronisch toezicht als autonome straf zijn heel wat kritieken gekomen.

Zoals het gevaar op netwidening-effect, het naast elkaar bestaan van twee systemen van elektronisch

toezicht, het effect op de overbevolking dat in twijfel getrokken kan worden, de budgettaire impact, het

212 Ibid., 16. 213 Vr en Antw. Kamer 2014-2015, 17 december 2014, nr. 54/024. 214 Vr. en Antw. Kamer 2011-2012, 7 juni 2011, nr. 53/047. 215 X, Databank van verdragen, http://diplomatie.belgium.be/nl/Verdragen/databank_van_verdragen (consultatie 9 mei 2018). 216 Wet van 7 februari 2014 tot invoering van het elektronisch toezicht als autonome straf, BS 28 februari 2014. 217 Art. 37ter Sw; art. 37quater Sw; Wet van 5 februari 2016 tot wijziging van het strafrecht en de strafvordering en houdende diverse bepalingen inzake justitie, BS 19 februari 2016.

41

facultatieve karakter van de maatschappelijke enquête en dat de vervangende gevangenisstraf niet

uitgevoerd zal kunnen worden omwille van de overbevolking.218

2.7.2.1.3 Probatie

117. De wetgeving over de opschorting, het uitstel en de probatie is door heel wat wetten gewijzigd. In

2014 is de probatiestraf als autonome straf ingevoerd en in werking getreden onder het beleid van

minister Geens, nadat het reeds in het regeerakkoord van 2003 voor kwam. Hierboven hebben we reeds

gezien dat de wet van 10 februari 1994 de dienstverlening als voorwaarde ingevoerd heeft (Supra nr.

25 en 50). De probatiestraf kan nu ook, mits instemming, autonoom opgelegd worden voor feiten die

gestraft worden met een politiestraf of een correctionele straf. Bij een dergelijke straf moeten er

voorwaarden nageleefd worden gedurende een bepaalde termijn. Daarnaast moet de rechter, zoals bij

de werkstraf, ook voorzien in een vervangende geldboete of gevangenisstraf. Ook hier worden een

aantal feiten uitgesloten van het toepassingsgebied. Wie onderworpen is aan de maatregel wordt

begeleid door een justitieassistent en deze rapporteert aan de probatiecommissie, die toeziet op de

tenuitvoerlegging van de probatiestraf.219

118. Over de gewijzigde wet werd ambtshalve advies uitgebracht door de Hoge Raad voor de Justitie.

Zij hebben eerst een aantal algemene bedenkingen gemaakt. Ten eerste meent men dat de rechter de

bijzondere voorwaarden zou moeten bepalen en dit niet gedelegeerd mag worden aan de

justitieassistenten onder toezicht van de probatiecommissie. Ze stellen zich ook de vraag of rekening

gehouden is met de budgettaire impact van de nieuwe wetgeving, aangezien deze meer administratie

met zich meebrengt. Ze zijn ook van mening dat het geen coherent en een complex systeem is, want

enerzijds gaat het verder dan de wet van 1964 en anderzijds is de nieuwe wet beperkter. Daarenboven

blijft dan de oude probatiewet bestaan. Hierdoor is de Hoge Raad voor de Justitie van mening dat de

wet van 1964 beter was aangepast en gemoderniseerd in plaats van een nieuwe wet te maken.220

119. De Hoge Raad voor de Justitie stelt zich ook vragen bij de specifieke bepalingen die ingevoerd

zullen worden in het Strafwetboek. Het is duidelijk dat de autonome probatiestraf uitgewerkt wordt naar

analogie met de autonome werkstraf. Dit betekent dat als de rechter een verplichte geldboete moet

uitspreken, ook moet voorzien in een vervangende gevangenisstraf naast de probatie. Dit lijkt in strijd

te zijn met het doel dat probatie moet bijdragen tot de resocialisatie. Daarenboven is er interne

incoherentie, aangezien de rechter maximaal twee jaar probatie kan opleggen, maar wel tot vijf jaar

vervangende gevangenisstraf kan opleggen. Bij de duur van de probatiemaatregel bestaat hetzelfde

incoherentieprobleem. Er stelt zich ook een probleem bij het realistisch zijn van de duur. Vaak duren de

begeleidingen langer dan de duur die de rechter opgelegd heeft. Dit komt doordat de rechter niet met

218 D. DE WOLF, “Twee nieuwerwetse sancties in het Strafwetboek: de invoering van de probatie en het elektronisch toezicht als autonome straffen.”, RW 2015, 1099. 219 Art. 37octies Sw; art. 37novies Sw; art. 37decies Sw; art. 37undecies Sw; Wet van 10 april 2014 tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek en tot wijziging van het Wetboek van strafvordering en de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, BS 19 juni 2014. 220 HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Ambtshalve advies over het voorontwerp van wet tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek, tot wijziging van he Wetboek van stafvordering en tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, 6 december 2013, 1-5.

42

kennis van zaken kan beslissen, aangezien de beslissing omtrent de duur losgekoppeld is van de

invulling van de bijzondere voorwaarden. Door die loskoppeling stelt de informatieplicht van de rechter

en de toestemming niet veel voor.221 De veroordeelde gaat op de zitting akkoord met de probatie, maar

weet nog niet concreet wat deze inhouden. Nadien als deze opgesteld worden door de

probatiecommissie op aanwijzen van de justitieassistenten kan de veroordeelde niet in beroep gaan

tegen deze voorwaarden.222 Volgens hen is het ook niet correct dat de probatiecommissie naast het

invullen van de voorwaarden ook de duurtijd kan gaan verlengen of inkorten, terwijl deze al beperkt is

in duur. Tegen deze beslissing kan beroep ingesteld worden bij de rechtbank van eerste aanleg, die

eerder niet bevoegd was om de voorwaarden concreet te gaan invullen.223 Wat er moet gebeuren indien

de probatie niet uitgevoerd wordt zoals het hoort, daarvan is de Hoge Raad voor de Justitie van mening

dat daar te veel appreciatieruimte gelaten wordt voor de verschillende actoren. Ook het in rekening

brengen van de deels uitgevoerde duur van de probatie lijkt hen moeilijk in de praktijk.224

120. Ook de Raad van State heeft een advies uitgebracht over de nieuwe wet. Zij stellen, net zoals de

Hoge Raad voor de Justitie, de consistentie in vraag van het feit dat de probatie als straf ingevoerd

wordt en dat de probatievoorwaarden als opleiding, begeleiding en behandeling blijven bestaan. De

vraag is ook of de autonome probatiestraf wel in lijn ligt met het legaliteitsbeginsel.225

121. In de doctrine twijfelt men aan de uitvoering van de vervangende gevangenisstraf, aangezien we

met overbevolking kampen in onze Belgische gevangenissen.226

2.7.2.1.4 Masterplannen

122. De verschillende ministers van justitie beginnen hun ambtstermijn met een reductionistische visie

en schakelen dan over naar een meer expansionistisch gekleurde visie. De verschillende

masterplannen zijn daarvan een weerspiegeling. Om de overbevolking binnen de perken te houden,

wordt er sinds 2008 heel wat capaciteit bijgebouwd en gerenoveerd. Dit is wel van belang, zodat de

basiswet in werking kan treden.227 Door het resultaat hiervan is uiteindelijk de overeenkomst tussen

221 Art. 37octies Sw; HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Ambtshalve advies over het voorontwerp van wet tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek, tot wijziging van he Wetboek van stafvordering en tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, 6 december 2013, 6-9. 222 Art. 37novies Sw; HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Ambtshalve advies over het voorontwerp van wet tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek, tot wijziging van he Wetboek van stafvordering en tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, 6 december 2013, 9-10. 223 Art. 37decies Sw; HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Ambtshalve advies over het voorontwerp van wet tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek, tot wijziging van he Wetboek van stafvordering en tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, 6 december 2013, 10-11. 224 Art. 37undecies Sw; HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Ambtshalve advies over het voorontwerp van wet tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek, tot wijziging van he Wetboek van stafvordering en tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, 6 december 2013, 11-12. 225 Adv. RvS nr. 53.967/1/V van 24 september 2013 over een voorontwerp van wet tot invoering van de probatie als autonome straf in het strafwetboek, tot wijziging van het Wetboek van strafvordering, het Gerechtelijk wetboek en de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, 1-13. 226 D. DE WOLF, “Twee nieuwerwetse sancties in het Strafwetboek: de invoering van de probatie en het elektronisch toezicht als autonome straffen, RW 2015, 1100. 227 T. DAEMS, “Baksteen in de maag, steengruis in de nieren. De beleidsnota Justitie en het Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisstructuur in humane omstandigheden.”, Panopticon 2008, 73-74.

43

België en Nederland dan ook in 2017 stopgezet met betrekking tot de huur van de gevangenis in

Tilburg.228

123. Aangezien de effecten van de drie Masterplannen pas in deze legislatuur zichtbaar worden, worden

de kritische bedenkingen hier vermeld. Bij het invoeren van het eerste Masterplan lijkt men de negatieve

effecten ervan buiten beschouwing te laten. Zoals het aanzuigend effect, de grote kost en of het wel

een langetermijnoplossing is. Daarenboven is het ook betwistbaar of België wel degelijk te maken zal

krijgen met een toenemende en onomkeerbare groei van de gevangenispopulatie.229

124. Het bijbouwen van gevangenissen heeft vaak ook niet het gewenste effect, nl. het wegwerken van

de overbevolking. Zo zijn er voorbeelden te vinden van nieuwgebouwde gevangenissen die geen enkel

effect gehad hebben op de overbevolking (vb. Itter, Hasselt en Andenne). Het komt er eigenlijk op neer

dat hoe meer cellen er zijn, hoe meer die ingevuld worden. Hiervoor zijn een aantal factoren

verantwoordelijk, nl. het hoge aantal personen in voorlopige hechtenis, de langere duur van de straffen,

de langere duur van de internering en de vermindering van de voorwaardelijke invrijheidstelling. Dus

het Masterplan pakt niet aan wat aan de basis ligt van het probleem van overbevolking.230

125. Ook het Rekenhof stelde zich kritisch op ten aanzien van het Masterplan in zijn audit. Er ligt geen

grondige studie aan de basis, dus is het ook niet verwonderlijk dat op een heel korte tijd het eerste

Masterplan al uitgebreid werd. Ook heeft men onvoldoende oog voor toekomstige ontwikkelingen. Naast

capaciteitsuitbreiding wil men ook zorgen voor humane omstandigheden, maar er wordt niet concreet

vermeld wat deze omstandigheden dan zijn. Als alle maatregelen uit het Masterplan I en II verwezenlijkt

zullen worden, zal er nog steeds een tekort van een kleine 1000 plaatsen zijn. Ondertussen probeert

het Masterplan III hier wel aan tegemoet te komen. Daarenboven rijst de vraag of alles wel haalbaar is

binnen de voorziene tijd, want voor bepaalde projecten moet er nog ruimte gezocht worden. Dit is dan

ook een van de grootste knelpunten, aangezien men daarvoor afhankelijk is van regionale en lokale

overheden.231 Daarenboven wordt er ook vaak geprocedeerd tegen de komst van een gevangenis op

een bepaalde locatie. Dit duurt veel langer dan in vergelijking met sommige andere landen.232

126. De vraag is dan natuurlijk of al dit bijbouwen kadert in de visie van de gevangenisstraf als ultimum

remedium. Om de leefomstandigheden in de huidig overbevolkte gevangenissen leefbaar en menselijk

te maken, moet er in eerste instantie wel bijgebouwd worden. Dit naast het blijven inzetten op alle

alternatieven voor de gevangenisstraf.233 De visie ‘gevangenisstraf als ultimum remedium’ blijkt nu wel

228 X, “Geen Belgische gevangenen meer in Tilburg”, De Morgen, 12 oktober 2015. 229 T. DAEMS, “Baksteen in de maag, steengruis in de nieren. De beleidsnota Justitie en het Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisstructuur in humane omstandigheden.”, Panopticon 2008, 71-73. 230 F. DUFAUX, “Supprimer et construire: enfermer plus pour contenir plus. Retour sur le Masterplan prison de Jo Vandeurzen, étendu par Stefaan De Clerck”, JDJ 2009, 14. 231REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 112-114; K. BEYENS en F. JANSSENS, “Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: meer capaciteit! Maar waar is de visie?”, Orde dag 2009, 12. 232 B. AERTS, “Masterplan III werkt met nieuwe concepten: kleinere units, meer differentiatie.”, Juristenkrant 2017, 8-9; D. LEESTMANS, “Geef de rechter eerherstel bij het bepalen van het effectieve gedeelte van de straf”, Juristenkrant 2013, 9. 233 L. NEIRYNCK, “Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: meer capaciteit! Maar waar is de visie? ACV openbare diensten heeft er één…”, Orde dag 2009, 81-82.

44

duidelijk uit de hervorming van het Strafwetboek, want deze zal er expliciet in vooropgesteld worden.

Zo wil men aan de rechter de nodige flexibiliteit geven om een gepast strafrechtelijk antwoord te geven

op de feiten. Hiervoor moet het strafarsenaal gediversifieerd worden. De gevangenisstraf als ultimum

remedium wil men dus wettelijk gaan verankeren. Dit door in de afdeling over de straffen de

doelstellingen ervan op te nemen. Deze moeten door de rechter in overweging genomen worden en hij

moet ook rekening houden met eventuele neveneffecten.234 Is dit laatste dan niet tegenstrijdig met de

huidige tendens van bijbouwen?

2.7.2.1.5 Voorlopige hechtenis

127. In de oorspronkelijke wet van 1990 betrof de duur vierentwintig uur voor zowel de arrestatie in

geval van heterdaad als in de andere gevallen.235 Dit is verhoogd naar achtenveertig uur door de wet

van 31 oktober 2017.236 Deze wijzing werd vooropgesteld door minister Geens in zijn justitieplan (Supra

nr. 109). Hiermee beoogde hij het aantal onwerkzame voorlopige hechtenis te verminderen doordat men

op deze manier over een langere tijd beschikt om te onderzoeken of een verder aanhouding

aangewezen is.237

2.7.2.1.6 Voorlopige invrijheidstelling

128. Over de voorlopige en voorwaardelijke invrijheidstelling om de overbevolking aan te pakken, wordt

heel weinig gezegd in de beleidsnota’s van de ministers van justitie. In mei 2017 publiceert minister

Geens wel een nota waarin hij vermeldt dat de toelatingsvoorwaarden tot de voorlopige invrijheidstelling

onmiddellijk versoepelt zullen worden. Op die manier hoopt hij de effecten van de stijgende

gevangenisbevolking en het verlies aan capaciteit te kunnen milderen.238


129. In 2016 treedt de nieuwe interneringswet van 2014 in werking. Deze behoudt een aantal

krachtlijnen uit 2007, maar toch worden ook weer een aantal kansen gemist. De wet zorgt voor een

dubbele finaliteit, nl. de bescherming van de maatschappij en de zorg met het oog op re-integratie. Het

aantal instellingen wordt ook uitgebreid, maar er wordt geen afstand gedaan van het feit dat

geïnterneerden opgevangen kunnen worden in de gevangenissen. Ondanks het feit dat de zorg binnen

de gevangenismuren onvoldoende gegarandeerd kan worden. Ook is het nu volwaardig rechtscollege,

nl. de kamer ter bescherming van de maatschappij, dat verantwoordelijk is voor de uitvoering in plaats

van een commissie. De maatregel blijft ook een van onbepaalde duur en zonder gradaties in

234 J. ROZIE, D. VANDERMEERSCH, J. DE HERDT, M. DEBAUCHE en M. TAEYMANS, “Het voorstel van voorontwerp van nieuw Boek I Strafwetboek. Na 150 jaar eindelijk tijd om ‘de sprong’ te wagen…”, NC 2017, 2 en 4. 235 Wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, BS 14 augustus 1990. 236 Wet van 31 oktober 2017 tot wijziging van de wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, de wet van 7 juni 1969 tot vaststelling van de tijd gedurende welke geen opsporing ten huize, huiszoeking of aanhouding mag worden verricht, de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt en de wet van 19 december 2003 betreffende het Europees aanhoudingsbevel, BS 29 november 2017; K. GEENS, Aanhoudingstermijn wordt verlengd van 24 naar 48 uur, https://www.koengeens.be/news/2017/07/13/aanhoudingstermijn-wordt-verlengd-van-24-naar-48-uur (consultatie 16 november 2017). 237 Het justitieplan. Een efficiëntere justitie voor meer rechtvaardigheid, Ministerie van justitie, 18 maart 2015, 37-63. 238 Nota voorlopige invrijheidstelling van veroordeelden die één of meer vrijheidsstraffen ondergaan waarvan het uitvoerbaar gedeelte drie jaar of minder bedraagt, Directoraat-generaal EPI, 16 mei 2017.

https://www.koengeens.be/news/2017/07/13/aanhoudingstermijn-wordt-verlengd-van-24-naar-48-uur

45

ontoerekeningsvatbaarheid. In 2016 heeft België twee jaar de tijd gekregen van het Europees Hof voor

de Rechten van de Mens om de omstandigheden waarin de internering plaatsvindt en de structurele

problemen aan te pakken.239


130. In 2014 zijn de nieuwe gevangenissen in Beveren en Leuze-en-Hainaut geopend, die elk plaats

bieden aan een goeie 300 gedetineerden, waardoor er meer capaciteit beschikbaar is.240 In 2015 duikt

het aantal gedetineerden weer onder de 11 000. Er zitten er dan zo’n 10 857 opgesloten in onze

gevangenissen.241 In juni 2016 daalde dit verder tot 10 416 en in december 2016 tot 10 379

gedetineerden.242 In maart en mei 2017 waren er dat 10 723, respectievelijk 10 770 en was er plaats

voor zo’n 9216 gedetineerden.243 Een jaar later is het aantal gedetineerden gedaald tot 10 350. Wat

positief is, aangezien men opnieuw op weg was naar de 11 000. De kaap van 10 000 gedetineerden

dat minister Geens zich bij het begin van zijn ambtstermijn heeft gesteld, is dus niet meer zo ver weg.244

De eerste resultaten van de verschillende masterplannen worden tijdens deze regeerperiode zichtbaar.

In 2014 was er een overbevolkingsgraad van vierentwintig procent en in 2017 is deze gedaald naar

twaalf procent.245 De vraag is natuurlijk of deze daling enkel te wijten is aan de resultaten van de

Masterplannen of ook door de samenhang van de andere maatregelen die de voorbije jaren door de

verschillende ministers van justitie genomen zijn.

131. Van het elektronisch toezicht als autonome straf mag er zeker niet aangenomen worden dat dit de

oplossing zal zijn voor de overbevolking in onze gevangenissen. Het netwidening-effect kan nooit

volledig uitgesloten worden. De autonome werkstraf heeft al aangetoond dat deze autonome straf niet

gezorgd heeft voor een daling van de gevangenisbevolking ondanks het succes ervan. Het is goed

mogelijk dat dit ook gebeurt met het elektronisch toezicht. Het kan zelfs zijn dat deze de werkstraf zal

gaan vervangen in plaats van de gevangenisstraf.246 Bij elke wijziging aan het elektronisch toezicht is

men erin geslaagd om telkens meer gedetineerden uit de gevangenis te halen, maar dit weerspiegelt

zich in een andere vorm van overbevolking, nl. wachtlijsten.247

239 Wet van 5 mei 2014 betreffende de internering van personen, BS 9 juli 2014; C. DEVYNCK en V. SCHEIRS, “Internering in België” in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen, Maklu, 2017, 206-217. 240 X, Belgische gevangenissen, https://justitie.belgium.be/nl/themas_en_dossiers/gevangenissen/belgische_gevangenissen (consultatie 12 april 2018). 241 K. BEYENS en E. MAES, “Gevangeniscapaciteit, gevangenisbevolking en gevangenispersoneel: kwantitatieve evoluties” in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2017, 269. 242 Ibid.; X, “Aantal gevangenen geraakt niet onder de 10 000-grens”, Het Laatste Nieuws 15 december 2016, https://www.hln.be/nieuws/binnenland/aantal-gevangenen-raakt-niet-onder-de-10-000-grens~ad31831d/ (consultatie 12 april 2018). 243 X, “Overbevolking gevangenissen neemt verder toe”, Metro 26 april 2017, https://nl.metrotime.be/2017/04/26/must-read/staking-gevangenissen-overbevolking-geraakt-moeizaam-weggewerkt/ (consultatie 12 april 2018). 244 X, De week van Geens 12 tot 19 maart 2018, https://www.koengeens.be/news/2018/03/19/de-week-van-geens-12-tot-19-maart (consultatie 20 maart 2018). 245 Ibid. 246 E. MAES, “Elektronisch toezicht als autonome straf. Een maat voor niets, zelfs een bedreiging voor een evenwichtige strafuitvoering?”, Fatik 2014, 25-26. 247 K. BEYENS en F. JANSSENS, “Gevangenissen voor de eenentwintigste eeuw: opportuniteit of gemiste kans?”, Orde dag 2009, 3.

46

132. Ook de voorlopige hechtenis blijft een pijnpunt. In zijn justitieplan van 2015 vermeldt minister Geens

dat er zessendertig procent van de gevangenispopulatie bestaat uit voorlopig gehechten.248 In

vergelijking met percentages in oudere bronnen is er dus niet veel verschil te merken in het aantal

personen dat in voorlopige hechtenis zit. In 2012 was er ook sprake van bijna veertig procent

gedetineerden in voorlopige hechtenis.249 In 2010 was het vijfendertig procent.250

133. Het aantal geïnterneerden in België is sinds 1995 blijven stijgen. Het gaat om een kleine 4000 in

2013. Daarvan verblijven er zo’n 1000 in de Belgische gevangenissen. Het aantal dat in onze

gevangenissen verblijft, bleef ook stijgen.251 In maart 2000 waren het er 640 en elf jaar later waren dat

er al 1103. In 2011 namen ze tien procent van de gevangenispopulatie in.252 Al die jaren was er ook

uitstroom van de gevangenissen naar het externe zorgcircuit, alleen is moeilijk te zeggen om hoeveel

geïnterneerden dit gaat. Hierover worden niet systematisch cijfers bijgehouden. Doorheen de jaren zijn

ook extra plaatsen bijgekomen in het externe zorgcircuit, maar toch bleef het aantal geïnterneerden in

de gevangenis stijgen.253 Sinds de opening in 2014 van het forensisch psychiatrisch centrum in Gent is

er nu wel een daling van het aantal geïnterneerden binnen de gevangenis merkbaar. Door de opening

in 2017 en het uiteindelijk volzet zijn in april 2018 van het forensisch psychiatrisch centrum in Antwerpen

is er eenzelfde effect.254 Er is dus een duidelijke evolutie merkbaar gedurende de tijd van minister Geens

als minister van justitie. Bij zijn aantreden zaten er nog 1089 geïnterneerden in de gevangenis, nu zijn

dit er nog 543.255 Het is positief dat het aantal geïnterneerden dat in onze gevangenissen verblijft aan

het dalen is. Hierdoor komt er capaciteit vrij voor de andere gedetineerden. Met wat vooropgesteld is in

het Masterplan III zou dit verder moeten dalen na opening van nog nieuwe centra.

2.8 Conclusie

134. Door de verschillende ministers van justitie is er heel wat geschreven geweest over de

strafuitvoering en hoe de overbevolking er mee aan te pakken. Het valt op dat er meestal gestart wordt

met een reductionistische visie, die uiteindelijk naar het einde van de ambtstermijn over gaat naar een

expansionistische visie. Elke keer opnieuw is gebleken dat het toch niet lukt zonder bij te bouwen, maar

vaak stapt de volgende minister van justitie weer af van het expansionistische idee in zijn/haar eerste

beleidsnota. Wat betreft de wisselende visie omtrent het al dan niet bijbouwen van capaciteit vormen

de Masterplannen een keerpunt. Hiermee is volledig de weg ingeslagen van gevangenissen bijbouwen.

Daarnaast blijven de alternatieven en het aanpassen van de wetgeving met betrekking tot de

248 Het justitieplan. Een efficiëntere justitie voor meer rechtvaardigheid, Ministerie van justitie, 18 maart 2015, 37-63. 249 E. MAES, B. MINE, C. DE MAN en R. VAN BRAKEL, “Thinking about electronic monitoring in the context of pre-trial detention in Belgium: a solution to prison overcrowding?”, European Journal of Probation 2012, 3. 250 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 49. 251 C. DEVYNCK en V. SCHEIRS, “Internering in België” in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen, Maklu, 2017, 217-219. 252 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 117. 253 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 131-132. 254 C. DEVYNCK en V. SCHEIRS, “Internering in België” in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen, Maklu, 2017, 217-219. 255 X, De week van Geens 23 april tot 1 mei, https://www.koengeens.be/news/2018/05/01/de-week-van-geens-23-april-tot-1-mei (consultatie 1 mei 2018).

47

strafuitvoering nog steeds belangrijk. In hun beleidsnota’s omschrijven de ministers van justitie hun

wenselijk beleid vaak vrij beperkt en vaag. Ook herhalen de verschillende ministers dikwijls dezelfde

zaken als hun voorganger. Zoals bijvoorbeeld het feit dat er verder ingezet moet worden op de

alternatieven. Het valt ook op dat er meestal een lange periode voorbijgaat vooraleer een voorstel

aangehaald in de beleidsnota’s daadwerkelijk aangenomen wordt en in werking treedt.

135. Wat het Belgische gevangenisbeleid betreft, heeft het Rekenhof in hun audit duidelijk gemaakt dat

het niet altijd gemakkelijk is om de impact op de overbevolking te analyseren en interpreteren. Hiervoor

ontbreken vaak de cijfers. De exacte invloed op de overbevolking is dus moeilijk te bepalen. Dit mede

door het gebrek aan cijfers, maar ook doordat alle regelgevingen tegelijk toegepast worden. Daarnaast

verschilt de graad van overbevolking van gevangenis tot gevangenis en dus ook het effect van de

maatregelen ook. Wel kan er per regelgeving een globaal beeld gegeven worden van de manier waarop

het eventueel samenhangt met het aantal gedetineerden in onze gevangenissen.

136. De werkstraf heeft altijd een groei gekend, alleen ging deze ook steeds gepaard met een groei in

de gevangenispopulatie. Het is dus nooit een echte vervanging geworden van de gevangenisstraf. Dit

hoofdzakelijk omdat het de korte gevangenisstraffen vervangt. In België worden deze vaak niet

uitgevoerd. Minister Geens wil hier wel verandering in brengen, maar dit is tot nu toe nog niet gelukt.

Waarschijnlijk zal dit ook niet lukken zolang er sprake blijft van overbevolking. De autonome werkstraf

is eigenlijk een typevoorbeeld geworden van het net-widening effect. Veel personen die nooit tot een

gevangenisstraf veroordeeld zouden zijn, krijgen nu wel een werkstraf opgelegd. Deze maatregel heeft

op die manier de gevangenis niet ontvolkt.

137. Het elektronisch toezicht heeft een lange weg afgelegd om uiteindelijk ook als autonome straf

ingevoerd te worden. Elke wijziging en verdere uitbreiding van het toepassingsgebied heeft telkens

gezorgd voor een ruimere toepassing. Er wordt wel gezegd dat het qua strafuitvoeringsmodaliteit voor

straffen onder de drie jaar een mindere versie is geworden van wat het ooit was. Het elektronisch

toezicht als autonome straf krijgt dezelfde kritiek als de werkstraf. Het wordt dikwijls niet echt ter

vervanging van de gevangenisstraf toegepast. Ook hier speelt duidelijk het net-widening effect.

138. De voorlopige hechtenis blijft een knelpunt binnen het gevangenisbeleid, ook al zijn er talrijke

wijzigingen gebeurd. In het percentage dat deze gedetineerden vertegenwoordigen binnen de

gevangenismuren is weinig verandering gekomen. Toch heeft men geprobeerd om alternatieven voor

de voorlopige hechtenis in te voeren, nl. de vrijheid onder voorwaarden en het elektronisch toezicht.

Ondanks de toepassing hiervan kunnen deze niet gezien worden als volwaardige alternatieven. De wet

op de voorlopige hechtenis is één van de wetten waar al het meest aan gesleuteld is geworden, maar

waar het minste resultaat mee bereikt is.

48

139. Wat de overbrenging van gevonniste personen betreft, staan nog steeds een aantal

overeenkomsten ter ratificatie op de agenda. De ratificatie van deze overeenkomsten zal niet zo’n grote

impact op de gevangenisbevolking hebben, aangezien het nationaliteiten betreft die in mindere mate

vertegenwoordigd zijn in onze gevangenissen. Uit de audit van het Rekenhof in 2010 bleek dat dit

voornamelijk Marokko en Algerije zijn. Met Marokko zijn er reeds overeenkomsten, maar met Algerije

niet. Daar kan dus wel nog werk van gemaakt worden. De andere overeenkomsten, die nog geratificeerd

moeten worden, kunnen mogelijks wel een beperkte impact hebben.

140. Door de vele veroordelingen door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft België na

lange tijd echt werk gemaakt van de ongehoorde situatie van geïnterneerden in onze gevangenissen.

Dit in het bijzonder via de Masterplannen. Sinds de opening van de forensisch psychiatrische centra in

Gent en Antwerpen is er een duidelijke daling van het aantal geïnterneerden dat in de gevangenis

verblijft merkbaar. Op het programma staan nog een aantal nieuwe centra, waardoor er dus wel

verwacht kan worden dat het aantal verder zal dalen. Uiteraard is de situatie nog steeds niet optimaal

voor de geïnterneerden die wel nog in de gevangenis verblijven.

141. Het toepassingsgebied van de voorlopige invrijheidstelling is heel wat ingeperkt geworden. Zo

bestaan er sinds de inwerkingtreding in 2014 van de wet betreffende de externe rechtspositie nog maar

drie vormen. Het gaat om deze met het oog op de verwijdering van het grondgebied, de overlevering

en deze omwille van medische redenen. Volgens het Rekenhof loopt deze regelgeving tegen zijn

grenzen aan. Desondanks zijn er sinds de audit geen grote veranderingen gebeurd aan de wetgeving.

Behoudens de nota van minister Geens van 16 mei 2017 waarbij afgeweken wordt van de

toelaatbaarheidsvoorwaarden om zo in te spelen op de gestegen gevangenisbevolking en het

capaciteitsverlies.

142. Met de voorwaardelijke invrijheidstelling heeft men nooit de bedoeling gehad om de

gevangenispopulatie te gaan inperken. Het is dan ook logisch dat dit geen grote impact heeft gekend

op het aantal gedetineerden. De voorwaardelijke invrijheidstelling omvat maar een klein percentage van

het totaal aantal vrijlatingen.

143. De probatie kent tegenwoordig twee systemen, want bij het invoeren van de autonome

probatiestraf is de wetgeving van 1964 niet opgeheven. De probatie maakte geen deel uit van de audit

van het Rekenhof, waardoor het nog moeilijker is om te gaan bepalen of er enige invloed op de

gevangenispopulatie is. De autonome probatiestraf is ingevoerd onder minister Geens en diezelfde

periode kent een dalende trend van het aantal gedetineerden. Wel gaat het aantal niet onder de 10 000.

Het kan zijn dat de autonome probatiestraf daar iets mee te maken heeft. De kans is even groot dat het

effect van de nieuwe regeling pas later merkbaar zal zijn of dat de huidige daling door de samenloop

van andere maatregelen komt.

49

144. De gevangenis van Tilburg werd gehuurd als overbrugging tot de eerste effecten van de

Masterplannen er zouden zijn. Deze gevangenis heeft toch voor een aantal jaren zo’n 650

gedetineerden gehuisvest. Dit was geen groot aantal in vergelijking met de toen heersende

overbevolking. Wel was het op die manier mogelijk om voor een betere verdeling onder de verschillende

gevangenissen te zorgen. Alleen bleef er toch nog sprake van overbevolking. De Masterplannen

beginnen momenteel hun vruchten af te werpen. De overbevolkingsgraad is in 2017 gedaald in

vergelijking met de opsluitingsgraad bij het aantreden van minister Geens. Het is natuurlijk mogelijk dat

dit resultaat sneller bereikt kon worden, indien België net zoals Nederland sneller was beginnen met

bijbouwen. Dit kan niet met zekerheid gesteld worden, aangezien er toch ook een zeker aanzuigend

effect uitgaat van nieuwe gevangenissen.

145. In België is het duidelijk dat heel wat maatregelen niet voor een daling of slechts voor een heel

beperkte daling gezorgd hebben. De intenties zijn er, maar het gewenste effect blijft vaak uit. Het is ook

zo dat de overbevolking heel wat nieuwe wetgeving ‘vervuild’ heeft, omdat ze meer in het teken daarvan

ingevoerd wordt dan voor de echte doelstelling. Er schort dus iets bij de uitvoering, hoogstwaarschijnlijk

omdat het gewenste effect te utopisch is in vergelijking met hoe de praktijk werkt. Voor het invoeren van

de meeste regelgevingen is heel wat kritiek geuit, maar vaak is daar geen rekening mee gehouden. Het

gewenste effect kan misschien wel gehaald worden door aandacht te besteden aan deze zwakke punten

en deze te veranderen. Een zekerheid tot succes is dit niet, want de regelgeving rond de voorlopige

hechtenis bijvoorbeeld is al veel strikter geworden en toch blijven de verdachten een groot aandeel van

de gevangeniscapaciteit innemen. Natuurlijk kan het zijn dat zonder alle wijzigingen en toevoegingen er

een nog grotere stijging van het aantal gedetineerden zou geweest zijn. Wel is het zo dat de

gevangenispopulatie weer een daling heeft ingezet. De vraag is alleen of dit van blijvende aard zal zijn.

146. Een meer out of the box denken op het gebied van strafuitvoering kan misschien voor verandering

zorgen. Hierbij kan gedacht worden aan initiatieven zoals de huizen256, Pension Skejby in de Deense

stad Aarhus257 en de gevangenis van Leoben in Oostenrijk258. Het zoeken naar nieuwe vormen van

detentie werd reeds aangehaald door minister De Clerck. Minister Geens heeft ook zo’n oplossingen

voor ogen, denk maar aan zijn voorstel voor mini-gevangenissen en de transitiehuizen. De gevangenis

van Haren moet er nog komen, maar dit zal niet gewoon een grote gevangenis zijn. Het zal eerder een

gevangenisdorp zijn. Hiermee gaat men dan misschien al wat meer in de richting van de gevangenis

van Leoben. Natuurlijk zal de klassieke gevangenis zoals we ze nu kennen nog steeds nodig zijn, want

niet elke gedetineerde heeft het juiste profiel voor zo’n initiatieven. Het blijven zoeken naar meer en

andere van zo’n voorstellen zal nodig blijven. De vraag is of onze maatschappij klaar is voor dergelijke

256 H. CLAUS, “De huizen, een concept voor de Belgische gevangenis van de eenentwintigste eeuw”, Orde dag 2009, 39-43. 257 P. KRUIZE, “Blik naar het Noorden? Een kenschets van het justitiële beleid in Scandinavië”, JV 2013, 93. Om recidive te verminderen, kunnen gedetineerden opteren om na hun vrijlating te verblijven in zo’n pension. Deze pensions worden ook bewoond door personen die geen crimineel verleden hebben. Op die manier is er dus een vorm van sociale controle. 258 K. MÜLLER, “Justizzentrum Leoben, een Europees voorbeeldproject voor een modern gevangenisgebouw”, Orde dag 2009, 25-26. Hier worden gedetineerden opgesloten in woongroepen in plaats van cellen. Het gaat om een minder strenge strafuitvoering, waarbij men niet het gevoel heeft van continu gecontroleerd te worden.

50

initiatieven. Hiervoor zal de publieke opinie rond gevangenissen en gedetineerden waarschijnlijk nog

moeten veranderen.

51

3. Nederland

147. Zoals in de inleiding vermeld, zal hier een gelijkaardige aanpak gehanteerd worden als bij de

omschrijving van het Belgische beleid. Alleen wordt hier minder vertrokken vanuit primaire

beleidsdocumenten, aangezien de Nederlandse minister van justitie niet jaarlijks een beleidsnota opstelt

vergelijkbaar met de Belgische beleidsnota’s van justitie. In dit hoofdstuk zal de terbeschikkingstelling

(TBS), het equivalent voor internering, niet besproken worden. Dit omdat het in Nederland uitgevoerd

wordt in forensische centra. Terwijl in België een deel van de geïnterneerden nog steeds in de

gevangenis verblijven.

3.1 Korte historiek voor 1994

148. Eind jaren zeventig wordt Nederland voor het eerst geconfronteerd met een tekort aan capaciteit.

Het aantal personen dat veroordeeld werd tot een vrijheidsstraf groeide en er was een achterstand bij

het uitvoeren van de lopende vonnissen. De dalende trend van de jaren voordien neemt dus een

kentering. Toch greep men nog niet onmiddellijk in, want de reclasseringsgedachte bleef overeind.259

Pas in 1985 is er sprake van het uitbreiden van capaciteit, omdat de 100% bezetting van de penitentiaire

inrichtingen niet langer houdbaar is.260 Voor deze stijging worden als voornaamste redenen het

opleggen van langere straffen en de langere strafduur opgegeven. Daarnaast spelen ook andere

factoren een rol, met name het feit dat de zwaardere criminaliteit toegenomen is, dat de

drugsproblematiek gehandhaafd wordt via het strafrecht, de internationalisering van de criminaliteit en

het feit dat men geen milder strafklimaat wil hebben dan andere landen.261 Voor 1985 had Nederland

één van de laagste opsluitingsgraden in West-Europa. Echter vanaf 1985 is het binnen West-Europa

het land met de grootste groei van de gevangenispopulatie. Dit tot het kantelmoment in 2006.262

3.2 Van 1994-1998 onder minister Sorgdrager


149. In 1994 is na lange tijd een beleidsnota voor het gevangeniswezen gepubliceerd. Deze is er

gekomen door de capaciteitstoename, de deconcentratie van de beslissingsbevoegdheden en de

ketensturing die vorm begint te krijgen. Sinds de jaren tachtig wordt van een kentering gesproken met

de jaren zestig en zeventig, omdat het geven van een straf niet meer puur vanuit resocialiserend

oogpunt bekeken wordt. Het moet eigenlijk eerder gezien worden als een ontwikkeling die voortkomt uit

de veranderde maatschappelijke omstandigheden. Dit komt ook naar voor in de beleidsnota. Ondanks

het feit dat straffen nu ook weer opgelegd worden omwille van het vergeldende en beveiligende effect,

wordt de gevangenisstraf enkel toegepast als ultimum remedium. De straffen buiten de

gevangenismuren kennen een grote toename. Dit heeft als gevolg dat de gedetineerden, die wel

259 G. DE JONGE, “De koers van het Nederlandse gevangeniswezen sinds Tweede Wereldoorlog.”, JV 2007, 35. 260 Ibid., 38. 261 S. VAN RULLER en W.M.E.H BEIJERS, “Trends in detentie. Twee eeuwen gevangenisstatistiek.”, JV 1995, 46-50; M. BOONE en M. MOERINGS, “De cellenexplosie. Voorlopig gehechten, veroordeelden, vreemdelingen, jeugdigen en tbs.”, JV 2007, 9-28; T. VANDER BEKEN, The role of prison in Europe. Travelling in the footsteps of John Howard, Springer Nature, 2016, 89. 262 T. VANDER BEKEN, The role of prison in Europe. Travelling in the footsteps of John Howard, Springer Nature, 2016, 88.

52

opgesloten worden een zwaarder publiek vormen. Eén van de belangrijkste punten in de beleidsnota is

dan ook dat het huidige regime, nl. dat waarbij het initiatief volledig aan hun kant ligt, niet meer werkt

voor zo’n verzwaarde gedetineerdenpopulatie. Er moest een standaardregime komen.263 Deze nota is

sterk bediscussieerd geweest omwille van het feit dat beleidsoverwegingen vaak niet het gewenste

effect hebben als ze omgezet worden in regelgeving. Dit voornamelijk omdat de nota gezien de moeilijke

omstandigheden waarin hij ontstaan is, zoals de ontsnappingen begin jaren negentig, eerder gezien

werd als een inperking van de autonomie van de verschillende penitentiaire inrichtingen doordat men

een standaardregime wil gaan invoeren. Anderzijds kan het toch wel gezien worden als een aanzet tot

een gedeelde visie over het gevangeniswezen.264

150. In de zomer van 1994 werd een voorontwerp gepubliceerd met betrekking tot de herziening van

de vervroegde invrijheidstelling. Voor de meeste blijft dit mogelijk na twee derden van hun straftijd. Wie

zich gunstig onderscheidt, kan in aanmerking komen voor de voorwaardelijke vervroegde

invrijheidstelling na de helft van hun straftijd. Hierbij is wel de vraag gerezen of dit ontwerp er niet is

gekomen om het gebrek aan capaciteit op deze manier op te vangen. Daarenboven bestaat ook de

mogelijkheid dat rechters een langere straf uitspreken, zodat de daders niet te vroeg vrijkomen. Wat

natuurlijk nefast is voor de capaciteit en de gevangenisbevolking.265 Dit is uiteindelijk bij een voorstel

gebleven.

151. Dus 1994 wordt hoofdzakelijk gekenmerkt door het bijbouwen en het toepassen van alternatieven.

Dit om het aantal heenzendingen266 te verminderen.267 Maar ondanks de verdubbeling van de

capaciteit zijn er toch heel wat gedetineerden op straat gezet in 1994. 268

152. In haar justitiebegroting van 1995 haalde minister Sorgdrager aan dat verdere

capaciteitsuitbreiding er niet meer zou komen nadat het capaciteitsuitbreidingsplan 1996 zou afgerond

zijn in 1995 en operationeel wordt in 1996. Daarnaast wil ze een proefproject met elektronisch toezicht

van start laten gaan om op die manier de druk op de capaciteit te verminderen. Er is ook een commissie

ingesteld die het strafarsenaal moet herijken. Het gaat hier dan om andere soorten sancties, naast de

werkstraf. Van de werkstraf wordt wel verwacht dat deze nog meer toegepast zal worden. Daarnaast

wil men het voorstel bekijken om gedetineerden die de helft van hun straf uitgezeten hebben voor de

rechter te brengen die dan beslist hoe het verder moet. Alleen is het wel zo dat deze alternatieven niet

263 L. ELTING, “Werkzame detentie.”, JV 1994, 84-93; A. BOIN, “Het gevangeniswezen: naar een nieuwe balans tussen centrale controle en autonomie van inrichtingen”, Sancties 1995, 154-155; K. BEYENS en F. JANSSENS, “Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: meer capaciteit! Maar waar is de visie?”, Orde dag 2009, 11. 264 A. BOIN, “Het gevangeniswezen: naar een nieuwe balans tussen centrale controle en autonomie van inrichtingen”, Sancties 1995, 158-161. 265 S.M. WURZER-LEENHOUTS, “De voorwaardelijke vervroegde invrijheidstelling, het penitentiair programma en de nota werkzame detentie”, Sancties 1995, 219-221. 266 Dit is het tijdelijk vrijlaten van verdachten in voorlopige hechtenis of het vrijlaten van veroordeelden die hun straf bijna uitgezeten hebben. 267 Regeerakkoord van 13 augustus 1994, Parl.St. Tweede Kamer 1993-1994, 23 715, nr. 11, 26. 268 A. BOIN, “Het gevangeniswezen: naar een nieuwe balans tussen centrale controle en autonomie van inrichtingen”, Sancties 1995, 152.

53

onmiddellijk een verlichting met zich meebrengen.269 Aangezien de gevangenissen overvol zitten, is het

vertrek van buitenlandse gedetineerden ook een topic dat op de politieke agenda komt te staan.270

153. Een voorstel tot experiment is er al gekomen eind jaren tachtig, maar werd toen afgewezen. Toch

is in 1995 een experiment gestart. Het is de bedoeling dat het elektronisch toezicht in de plaats komt

van de gevangenisstraf, net zoals de werkstraf in de plaats is gekomen van de korte gevangenisstraf.

Alleen is het bij het elektronisch toezicht duidelijk dat het ingegeven is vanuit besparingen. Het

experiment is bedoeld voor twee doelgroepen, nl. personen die anders veroordeeld zouden worden tot

een onvoorwaardelijke gevangenisstraf en langgestraften die in de laatste fase van hun straf zitten. Bij

de eerste doelgroep gaat het dan over een voorwaarde naast een voorwaardelijke vrijheidsstraf en in

combinatie met een taakstraf. Daarnaast gebeurt het in eerste instantie op kleine schaal, nl. vijftig

gedetineerden tegelijk. Net zoals in België wordt de vraag gesteld of het elektronisch toezicht wel

degelijk de vrijheidsstraf zal vervangen en of het geen aanzuigend effect zal hebben.271 Twee jaar na

de start van het experiment zijn de resultaten behoorlijk positief en wil de minister het geleidelijk

uitbreiden naar het ganse land en andere doelgroepen. Het is vooral het elektronisch toezicht binnen

de detentiefasering die een groot succes is. Voor het elektronisch toezicht als strafmodaliteit moet nog

een ruimer draagvlak gecreëerd worden.272 Deze resultaten moeten wel met een korreltje zout genomen

worden, aangezien een dergelijk experiment in gunstige omstandigheden plaatsvindt en met een zo

goed als risicoloze groep van gedetineerden.273

154. De commissie Korthals Altes, aangesteld in de justitiebegroting van 1995 om het strafarsenaal

onder de loep te nemen, is tot de conclusie gekomen dat er meer cellen bijgebouwd moeten worden.

Zij zijn om verschillende redenen van mening dat dit onoverkoombaar was. Volgens hen konden niet

nog meer gevangenisstraffen vervangen worden door alternatieven. Ze zijn van mening dat de

gevangenisstraf nu reeds als ultimum remedium gebruikt wordt. Daarnaast is het draagvlak nog niet

ruim genoeg. Ook van de huidige groep veroordeelden tot een korte gevangenisstraf kan niet verwacht

worden dat ze de taakstraf tot een goed einde zullen brengen. De regering was van mening dat dit wel

nog mogelijk was.274

155. Uit een vergelijkend onderzoek van 1996 blijkt dat Nederland koploper is in het uitbreiden van

capaciteit.275 In 1997 komt dit ook naar voor aangezien de geschatte behoefte aan cellen te laag is

berekend. Er moeten nog meer dan 1000 cellen bijkomen. Dit naast het feit dat reeds ingecalculeerd is

269 H. SINGER-DEKKER, “De justitiebegroting 1995 – en verder”, Sancties 1995, 213-218. 270 W.F. VAN HATTUM, “Een vertrekpremie voor buitenlandse gedetineerden”, Sancties 1995, 270-271. 271 W.F. VAN HATTUM, “Van insluiten naar elektronisch aanlijnen. Het experiment met elektronisch toezicht.”, Sancties 1995, 318-321 en 334-336. 272 Brief van de minister van justitie van 30 oktober 1997, Parl.St. Tweede Kamer 1997-1998, 25712, nr. 1; J.P.S. FISELIER, “My home is my cell”, Sancties 1997, 67. 273 J.P.S. FISELIER, “My home is my cell”, Sancties 1997, 69. 274 M.M. KOMMER, “De taakstraf: van alternatief naar substituut – en terug”, Sancties 1998, 77-81; J.J.J. TULKENS, “Commissie pleit voor bouw veel meer cellen”, Sancties 1996, 3-6. 275 M. GRAPENDAAL en P. SECHERLING, “Met Nederland vergeleken… Een internationale vergelijking van penitentiaire capaciteit, strafoplegging en pogingen om de omvang van de gevangenisbevolking terug te dringen.”, Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum, 1996/3, 7.

54

dat het aantal werkstraffen zal stijgen en het elektronisch toezicht uitgebreid zal worden na een geslaagd

experiment.276

156. In de justitiebegroting van 1998 worden er nog extra cellen voorzien, maar dit is niet meer prioritair.

De minister gelooft meer in de alternatieve sancties om een evenwicht te krijgen tussen vraag en aanbod

van celcapaciteit. Meer celruimte zorgt ook wel voor een inhaalmanoeuvre wat betreft de veroordelingen

tot een gevangenisstraf. Wat ervoor zorgt dat hulpprogramma’s die lopende zijn, doorkruist worden. Het

voorstel van kortere gevangenisstraffen komt naar voor om het tekort aan cellen in te perken.277

157. De werkstraf heeft reeds een wettelijke basis sinds 1989 na experimenten in de jaren zeventig en

tachtig. Er wordt ook gedacht om de werkstraf te verzelfstandigen. Hiervoor is een wetsvoorstel278

ingediend. Dit betekent dat de werkstraf de hoofdstraf is en indien deze niet nageleefd wordt er een

vervangende gevangenisstraf is, die onmiddellijk uitgevoerd kan worden zonder opnieuw naar de

rechter te moeten. Onderzoek heeft aangetoond dat de recidivecijfers opmerkelijk lager liggen dan bij

de onvoorwaardelijke gevangenisstraf. Het is dus wel duidelijk dat op die manier het goedkoper is dan

een korte gevangenisstraf en dat er capaciteit uitgespaard kan worden.279

3.2.2 De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad

158. Tussen 1994 en 1995 is er een enorme toename van het aantal gedetineerden in de Nederlandse

gevangenissen. Er is een stijging merkbaar van 8735 tot 10 330 gedetineerden. De stijging sinds eind

jaren zeventig zet zich dus voort. In 1996 zijn er bijna 12 000 gedetineerden. In 1997 daalt het weer een

klein beetje tot 11 770 en in 1998 blijft dit aantal ongeveer gelijk.280

159. Het experiment met het elektronisch toezicht kan nog geen groot effect hebben op de

gevangenispopulatie, aangezien er maar een heel beperkte groep van gedetineerden aan deelneemt.

Misschien bestaat de kans wel dat het elektronisch toezicht er in de toekomst voor zal zorgen dat er wel

sprake zal zijn van een daling.

160. De vraag kan gesteld worden of de voorwaardelijke vervroegde invrijheidstelling een effect zou

gehad hebben op de gevangenispopulatie. Dit is moeilijk te zeggen, aangezien het idee nooit verder is

geraakt dan een wetsvoorstel.

161. Ondanks het bijbouwen van heel wat cellen en de sterke nadruk op de alternatieven voor de

gevangenisstraf is de gevangenispopulatie tijdens het ambt van minister Sorgdrager gestegen.

276 H. SINGER-DEKKER, “Justitiebegroting voor 1997: voortzetting van een discussie”, Sancties 1997, 95-96. 277 H. SINGER-DEKKER, “De sancties en de justitiebegroting 1998”, Sancties 1998, 34-36 en 40. 278 Wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering en enige andere wetten omtrent de straf van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte (taakstraffen), 26 114. 279 G. PLOEG, “Taakstraffen, de reclassering en hun limieten”, Sancties 1996, 88-91; J.P. BALKEMA, “Achtergronden van de taakstraf”, Sancties 1998, 76. 280 Zie bijlage 2.

55

3.3 Van 1998-2002 onder minister Korthals


162. De cellencapaciteit moet op peil gehouden worden, dus daarin zal extra geïnvesteerd worden.

Daarnaast moet efficiencywinst gerealiseerd worden door meer doelmatigheid en versobering in het

gevangeniswezen en door het bevorderen van de alternatieve sanctiemogelijkheden.281 In tegenstelling

met wat in het regeerakkoord gezegd wordt, verklaarde de minister van justitie in oktober 1999 dat er

de komende jaren een overschot aan capaciteit zou zijn.282

163. In 2000 is het wetsvoorstel tot verzelfstandiging van de werkstraf, dat reeds aangehaald werd door

de vorige minister van justitie, aangenomen door zowel de eerste als de tweede kamer.283

164. In de beleidsnota ‘sancties in perspectief’ komt naar voor dat men af wil van de voorwaardelijke

veroordeling, zowel deze onder algemene als onder bijzondere voorwaarden. In de plaats daarvan wil

men gaan voor een zelfstandige vrijheidsbeperkende straf. Op die manier is een standaardisering van

gedragsbeïnvloeding mogelijk.284


165. Onder het beleid van minister Korthals blijft het aantal gedetineerden in 1999 en 2000 ongeveer

gelijk met het aantal gedetineerden in 1998, maar in 2001 stijgt het aantal gedetineerden tot boven de

12 000. De gevangenispopulatie is dan 12 410.285 Nochtans was de prognose dat er geen grote stijging

meer zou zijn van de behoefte aan capaciteit. 286 In 2002 stijgt dit zelfs verder tot een 13 060

gedetineerden.287

166. In de jaren tachtig zijn de experimenten met de werkstraf begonnen. De aanleiding voor deze

experimenten was een zaak in de jaren zeventig waarin de rechter voor het eerst een werkstraf opgelegd

had als straf. Vanaf de jaren tachtig is het aantal werkstraffen dat opgelegd wordt in stijgende lijn

gegaan. Nadat het in het strafwetboek ingevoerd wordt als hoofdstraf, vindt het ook meer en meer

toepassing bij misdrijven waarvoor anders een andere sanctie opgelegd zou worden. Algemeen kan wel

gesteld worden dat de recidive bij werkstraffen lager is dan bij korte gevangenisstraffen.288 Ondanks de

stijgende toepassing is de invloed op de gevangenispopulatie niet te merken.

281 Regeerakkoord van 3 augustus 1998, Parl.St. Tweede Kamer 1997-1998, 26 024, nr. 10, 83. 282 M.J.M. VERPALEN, “Het cellencomplex”, Sancties 1999, 313-315. 283 X, Wijziging wettelijke bepalingen taakstraffen, https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/26114_wijziging_wettelijke (consultatie 18 maart 2018). 284 P.A.M. MEVIS, “Voorwaardelijke veroordeling en vrijheidsbeperkende straf: elkaar uitsluitende modellen?”, Sancties 2001, 6-10 en 20-21. 285 Zie bijlage 2. 286 W. VAN DER HEIDE, D. MOOLENAAR en F. VAN TULDER, “Prognose sanctiecapaciteit 2000-2005: trends en achtergronden”, Sancties 2001, 159 en 171-172. 287 Zie bijlage 2. 288 R. POORT en J. ZENGERIK, “De reclassering en de werkstraf”, Sancties 2009, 159-162.

56

167. Als die zelfstandige vrijheidsbeperkende straf er nu wel of niet gekomen was, heeft geen effect op

de gevangenispopulatie. Dit omdat bij beide de veroordeelden in principe niet naar de gevangenis

moeten, tenzij ze zich niet correct gedragen.

3.4 Van 2002-2006 onder minister Donner


168. Minister Donner is minister van justitie geweest onder zowel de regering Balkenende I als

Balkenende II. In het eerste regeerakkoord wordt naar voor geschoven dat voor een aantal misdrijven

de strafmaat verhoogd zal worden, zodat repressie mogelijk is. De knelpunten met betrekking tot het

aantal cellen dat er ter beschikking is, moet bij voorrang aangepakt worden. Dit om de doeltreffendheid

van de maatregelen in de vroegere schakels van de strafrechtsketen te waarborgen.289

169. In het regeerakkoord van Balkenende II komt ook naar voor dat bij bepaalde misdrijven een hogere

strafmaat nodig is. De vervroegde invrijheidstelling moet worden vervangen door een systeem waarbij

invrijheidstelling een voorwaardelijk karakter krijgt. Dat systeem moet van rechtswege vervallen bij

recidive. De capaciteit van het gevangeniswezen zal worden vergroot. Het zal mogelijk zijn om meer

gedetineerden op één cel te plaatsen. Dit wel enkel voor kortgestraften en voorlopig gehechten, mits er

geen onverantwoord risico is voor gedetineerden en bewakers, en de cellen daarop zijn aangepast. Er

komt ook meer capaciteit voor de strafrechtelijke opvang van verslaafden.290 De capaciteitsuitbreiding

komt ook naar voor in de justitiebegroting van 2004, alleen moet deze gebeuren volgens de beschikbare

middelen en dus met een sober regime en meerdere personen op één cel.291

170. Het penitentiair programma, ingevoerd in 1999, is een onderdeel van de penitentiaire

beginselenwet en houdt in dat iemand deelneemt aan activiteiten om zich voor te bereiden op de

terugkeer naar de samenleving, maar niet meer in de gevangenis verblijft.292 In 2003 is het elektronisch

toezicht daaraan toegevoegd. Dus iemand die deelneemt aan zo’n programma kan onder elektronisch

toezicht geplaatst worden.293

171. In de justitiebegroting van 2005 komt de modernisering van het sanctiestelsel naar voor. Dit omdat

de capaciteit onder druk blijft staan en de huidige sancties maar een beperkte effectiviteit hebben.

Nederland heeft altijd bekend gestaan als een land dat licht strafte, maar sinds 1997 zijn het aantal

gevangenisstraffen met veertig procent gestegen. Daarnaast zijn ook het aantal taakstraffen gestegen.

Het is dus duidelijk dat deze niet in de plaats zijn gekomen van de gevangenisstraffen. Of wel in de

plaats van de korte, maar dus geen effect hebben op de gevangenispopulatie die een lange strafduur

289 Strategisch akkoord van 3 juli 2002, Parl.St. Tweede Kamer 2001-2002, 28 375, nr. 5, 10. 290 Hoofdlijnenakkoord van 16 mei 2003, 6-7. 291 G.J. SCHUTTE, “De sancties en justitiebegroting 2004”, Sancties 2004, 7-15. 292 F.W. BLEICHRODT, “Het penitentiair programma”, Sancties 1999, 33-35. 293 Besluit van 23 februari 1998, houdende vaststelling van de Penitentiaire maatregel en daarmee verband houdende wijziging van enige andere regelingen, Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 5 maart 1998; Wet van 3 april 2003 tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met het penitentiair programma en het elektronisch toezicht, Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 2003.

57

krijgt.294 Voor 2005 was er via het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ-model) voorspeld dat er een

capaciteitsoverschot zou zijn, maar het tegendeel was waar. De vraag is alleen of nog meer uitbreiding

wel een correct antwoord is, want meer opsluitingen wil niet zeggen dat het resultaat een veiligere

samenleving is. Om snel capaciteit bij te creëren, is er eerst geëxperimenteerd met meerpersoonscellen.

Daarna is het gewoon ingevoerd door de minister, zonder rekening te houden met de opmerkingen uit

de evaluatie.295 In tegenstelling tot wat voor 2005 voorspeld was, was er voor 2006 een verder stijging

van het aantal gedetineerden voorspeld. Deze voorspelling bleek opnieuw niet te kloppen. Het aantal

gedetineerden daalde.

172. De voorwaardelijke invrijheidstelling is in de jaren tachtig omgevormd naar de vervroegde

invrijheidstelling, waardoor er geen voorwaarden en dus geen opvolging meer gekoppeld werd aan de

vrijlating. De commissie herziening vervroegde invrijheidstelling is nu voorstander om de

voorwaardelijke terug in te voeren, maar waarbij het weigeren, uitstellen of herroepen enkel door de

rechter op vordering van het openbaar ministerie kan.296 In 2002 gaf de minister al te kennen dat hij de

vervroegde invrijheidstelling opnieuw wilde wijzigen naar de voorwaardelijke invrijheidstelling. Het

opnieuw invoeren zou goed zijn, zodat de ex-gedetineerde begeleiding heeft na de vrijlating. De

herinvoering zou ook een mooie aanvulling zijn op het bestaande sanctiestelsel. Dit wel alleen maar als

zowel de wettelijke regeling als de toepassing in de praktijk met elkaar overeenstemmen. Logischerwijs

zullen hiermee ook cellen bespaard worden, alleen mag dit niet het enige uitgangspunt van de regeling

zijn.297 In april 2006 is uiteindelijk het wetsvoorstel voorwaardelijke invrijheidstelling ingediend. Het is de

bedoeling om zo recidive te voorkomen. Voor straffen van meer dan twee jaar kan men voorwaardelijk

vrijkomen na twee derden van de straf. Bij een straf van minder dan twee jaar, moet reeds meer dan

één jaar uitgezeten zijn. In principe treedt het van rechtswege in. Tijdens deze regeerperiode is de

wetswijziging er nog niet gekomen. Men wil het incidenteel versneld ontslag ook een wettelijke basis

geven. Dit is het eerder vrijlaten van gedetineerden omwille van capaciteitsoverwegingen. Op die manier

zal de minister nu kunnen bepalen dat voor bepaalde gedetineerden het tijdstip van voorwaardelijke

invrijheidstelling sneller plaatsvindt dan het normale tijdstip.298


173. In 2003 bedraagt de gevangenispopulatie 13 980 gedetineerden. In 2004 is er een enorme stijging

waarneembaar. Het aantal loopt op tot 16 455 gedetineerden. In 2005 gaat de populatie zelfs tot 17 600

gedetineerden, terwijl er maar zo’n 16 000 plaatsen beschikbaar zijn. 2006 is dan wel een kantelpunt

waarbij het aantal gedetineerden begint te dalen, nl. tot 16 230.299

294 G.J. SCHUTTE, “De sancties en de justitiebegroting 2005”, Sancties 2005, 84-85. 295 P.A.W. SCHEFFELAAR KLOTS, “Het Nederlandse gevangeniswezen: enkele kanttekeningen bij het (nieuwe) beleid”, Sancties 2005, 208-213. 296 C. KELK, “Terug naar de invrijheidstelling onder voorwaarden”, Sancties 2002, 293 en 300. 297 S. MEIJER, “De invoering van de voorwaardelijke invrijheidsstelling onder voorwaarden”, Sancties 2004, 164-171. 298 J.A.W. LENSING, “Het wetsvoorstel voorwaardelijke invrijheidstelling: enkele punten.”, Sancties 2006, 276-285. 299 Zie bijlage 2; P.A.W. SCHEFFELAAR KLOTS, “Het Nederlandse gevangeniswezen: enkele kanttekeningen bij het (nieuwe) beleid”, Sancties 2005, 208-213.

58

174. Zoals eerder aangehaald, worden er verschillende redenen gegeven aan het feit dat er vanaf 2006

een daling te zien is in het aantal gedetineerden (Supra nr. 148). Het is mogelijk dat er nu meer

gedetineerden in aanmerking komen voor het penitentiair programma aangezien er nu controle mogelijk

is via het elektronisch toezicht. Deze gedetineerden verblijven dan niet in de gevangenis. Misschien

heeft de werkstraf als autonome straf, in tegenstelling tot in België, meer effect op de

gevangenispopulatie.

3.5 Van 2006-2007 onder minister Donner, Verdonk en Ballin


175. Er is geen regeerakkoord voor de regering Balkenende III. Deze regering is er als tussenoplossing

tot aan de verkiezingen, nadat Balkenende II eindigde door een regeringscrisis. Er is wel een

justitiebegroting opgemaakt voor 2007. Minister Donner heeft daarvan de ontwerpbegroting gemaakt,

maar moest dan opstappen. Hierdoor is minister Ballin aangetreden, maar deze moest dan de

portefeuille delen met minister Verdonk. Uiteindelijk is het toch opnieuw enkel minister Ballin geworden.

In deze begroting komt de eerste maal naar voor dat er onrust is over het aantal niet bezette cellen. In

2006 moest er geen incidenteel versneld ontslag plaatsvinden, omdat er cellen genoeg waren. Een

overschot aan cellen zorgt toch ook voor enige onrust. In de begroting van 2007 komt dan ook de eerste

keer het verdrag inzake overbrenging van gevonniste personen aan bod. Nederland heeft ondertussen

bilaterale verdragen gesloten met Marokko en Thailand.300


176. In 2007 zitten er 14 450 gedetineerden opgesloten in de Nederlandse gevangenissen. Met andere

woorden de daling zet zich verder.301 Het sluiten van bilaterale overeenkomsten met betrekking tot de

overbrenging van gevonniste personen begint meer en meer gestalte te krijgen tijdens deze

regeerperiode. Het is dus mogelijk dat de daling mede hieraan ligt. Dit naast de algemeen

beïnvloedende factoren die aangehaald worden in de doctrine (Supra nr. 148; Infra nr. 179).

3.6 Van 2007-2010 onder minister Ballin


177. In de justitiebegroting van 2008 komt de modernisering van het gevangeniswezen aan bod. Er is

nu geen sprake meer van capaciteitstekorten, maar toch wil men het gebruik van meerpersoonscellen

uitbreiden. Dit door in de bestaande inrichtingen te kijken op welke manier het aantal van dergelijke

cellen verhoogd kan worden en nieuwe gevangenissen zullen enkel zo’n cellen hebben. Zo kan er

flexibeler ingespeeld worden op de capaciteitsbehoefte. Er is kritiek gekomen op de toepassing van de

taakstraffen, aangezien deze vaak toegepast worden bij delicten waarvoor ze niet bedoeld zijn. Daarom

wil men een voorstel doen om de wet aan te passen, zodat het niet toegepast kan worden op delicten

300 G.J. SCHUTTE, “De justitiebegroting 2007”, Sancties 2007, 73-76. 301 Zie bijlage 2.

59

waarop een straf van zes jaar staat, het niet mogelijk is om een derde keer een taakstraf opgelegd te

krijgen en dat bij de niet-uitvoering dit automatisch omgezet wordt in de vervangende

gevangenisstraf.302

178. In de justitiebegroting van 2009 wil men de strafmaat omhoog brengen. De minister geeft aan dat

dit nodig is voor bepaalde misdrijven, maar zeker niet in het algemeen. Dit aangezien Nederland in

vergelijkende studies gezien wordt als een land waar al zwaar gestraft wordt. Ook de effectiviteit van de

sancties komt weer op de agenda, voornamelijk deze van de geldboetes en het ontnemen van het

voordeel. Uit onderzoek is nu gebleken dat taakstraffen niet vaak toegepast worden in gevallen

waarvoor ze niet bedoeld zijn. Ondertussen wordt er wel verder gewerkt aan het wetsvoorstel waarbij

de taakstraf niet mogelijk is voor zware zeden- en gewelddelicten.303

179. Van 1982 tot 2004 heeft de gevangenispopulatie een voortdurende groei gekend. Deze stijging

vindt zijn oorzaak in het toegenomen aantal strafzaken en de veranderde samenstelling daarvan.304 In

2006 is de gevangenispopulatie enorm gedaald, waardoor er sprake is van een overschot aan

capaciteit. De reden van deze daling wordt gelegd bij de daling van de geregistreerde criminaliteit, een

gewijzigd beleid op politieniveau en op het niveau van het openbaar ministerie en een gewijzigd

vreemdelingenbeleid.305 Ook is er opnieuw een tendens naar kortere gevangenisstraffen. De daling van

de criminaliteit is niet enkel in Nederland te merken, maar ook in andere Europese landen. Wat die

daling betreft, moeten er wel een aantal kanttekeningen gemaakt worden. Het hangt er uiteraard van af

of het slachtoffer het delict aangeeft en of de politie het dan ook daadwerkelijk registreert. Plus het is

ook mogelijk dat er gewoon sprake is van een verschuiving naar andere vormen van criminaliteit die

nog niet goed meetbaar zijn.306 De omvang van de gevangenispopulatie is vaak ook een politieke keuze

en niet echt een weerspiegeling van het criminaliteitsniveau.307 Om die reden is er in 2010 een eerste

masterplan opgesteld. De vraag zal wel nog steeds blijven schommelen, maar toch zal er altijd een

overschot blijven. Met dit masterplan wil men onder andere naar een goed capaciteitsmanagement

evolueren. Een goed capaciteitsmanagement wil men bereiken via flexibiliteit. Dit via verschillende

maatregelen. Ten eerste wil men het aantal differentiaties van regimes inperken, want het grote aantal

beperkt de flexibiliteit en vergroot de frictieleegstand. Daarnaast wil men bekijken of het mogelijk is om

capaciteit te benutten bij andere sectoren en visa versa. Het principe van meerpersoonscellen zal

uitbreiden. Nieuwe gevangenissen zullen 100% op die manier ingevuld worden. Dit omdat bij

capaciteitsoverschot deze cellen makkelijk om te vormen zijn naar eenpersoonscellen. Wat omgekeerd

niet het geval is. Er zal ook gewerkt worden met een capaciteitsmarge om zo pieken in de capaciteit te

kunnen opvangen. Op die manier zal er dus een nieuwe penitentiaire landkaart ontstaan. Het is de

302 G.J. SCHUTTE, “Justitiebegroting”, Sancties 2008, 22-27. 303 G.J. SCHUTTE, “De justitiebegroting 2009”, Sancties 2009, 82-89. 304 J.P.S. FISELIER, “Detentiecapaciteit: groei en krimp”, Sancties 2009, 219-221. 305 Beantwoording schriftelijke vragen van de vaste commissie Veiligheid en Justitie over de brief inzake de voortgang van het Masterplan DJI en zijn reactie op vragen over de verdwijning van honderden banen in het gevangeniswezen van 1 september 2014, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 12; K. BEYENS, A. DIRKZWAGER en D. KORF, “Detentie en gevolgen van detentie. Onderzoek in Nederland en België.”, Tijdschrift voor Criminologie 2014, 4. 306 Fact sheet 2016-3: De invloed van verschillende factoren op de behoefte aan celcapaciteit, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum; Uitkomsten van de onderzoeken inzake PMJ-model van 14 juni 2016, Ministerie van Veiligheid en Justitie. 307 P. KRUIZE, “Blik naar het Noorden? Een kenschets van het justitiële beleid in Scandinavië.”, JV 2013, 94.

60

bedoeling dat er tegen 2014 geen sprake meer is van een overschot aan capaciteit. Om die reden zullen

de geplande nieuwbouwprojecten niet uitgevoerd worden en wordt het inhuren van detentiecapaciteit

bij de Directie Bijzondere Voorzieningen beperkt. Om dezelfde reden is het nodig om een aantal

penitentiaire inrichtingen te sluiten. Zo zullen er zeven308 gevangenissen sluiten tegen 2014 en zullen

er twee309 dienstdoen als reservecapaciteit.310

180. Het wetsvoorstel van 2006 met betrekking tot de voorwaardelijke invrijheidstelling, onder het beleid

van minister Donner, wordt wet in 2008. Zo kan er nu enkel nog onder voorwaarden vrijgekomen

worden. Bij een nieuw strafbaar feit kan de invrijheidstelling ingetrokken worden, aangezien dit een

schending van de algemene voorwaarde is. Daarnaast kunnen er ook nog bijzondere voorwaarden

opgelegd worden.311


181. De daling zet zich ook verder van 2008 tot 2010. In 2008 zijn er 13 530 gedetineerden opgesloten

en dit daalt verder naar 13 260 en 13 295 in 2009 en 2010.312

182. De belangrijkste verwezenlijking in deze regeringsperiode is het Masterplan. In tegenstelling tot

België is het er gekomen om de capaciteit in te perken. Het is uiteraard niet dit Masterplan dat invloed

heeft gehad op het aantal gedetineerden, maar net omgekeerd door het aantal gedetineerden dat er

actie ondernomen moest worden om het overschot aan capaciteit weg te werken.

183. De vervroegde invrijheidsstelling is opnieuw de voorwaardelijke geworden. Hierdoor is er meer

begeleiding en opvolging na de vrijlating. Het is de bedoeling om op die manier de recidive te gaan

verminderen. Het is mogelijk dat het opzet hiervan gelukt is en dat door de begeleiding en opvolging

minder personen opnieuw naar de gevangenis moeten. Op die manier kan een verdere daling van het

aantal gedetineerden misschien ook deels verklaard worden.

3.7 Van 2010-2012 onder minister Opstelten


184. Door het capaciteitsoverschot stond ook de gevangenis in Tilburg leeg. Nederland heeft met België

een verdrag gesloten om in die gevangenis Belgische gedetineerden onder te brengen. Dit is reeds

besproken in het Belgische hoofdstuk (Supra nr. 90 en 91).313

308 Noordsingel, Schevingen, Bankenbosch, Schutterswei, ’t Keern, Maashegge en Vught. 309 Doetinchem en Oude Gracht. 310 Masterplan gevangeniswezen 2009-2014: Een nieuwe visie op capaciteitsmanagement en personeelsbeleid van 19 mei 2009, Dienst Justitiële Inrichtingen, 10-45. 311 Factsheet wet voorwaardelijke invrijheidstelling, Ministerie van Justitie, juli 2008. 312 Zie bijlage 2. 313 P.C. VEGTER, “Belgische gedetineerden in Nederland”, Sancties 2010, 3-7.

61

185. In 2010 komt het voorstel om in Nederland minimumstraffen in te voeren voor recidive bij bepaalde

misdrijven. In landen waarin dit reeds bestaat, is moeilijk uit te maken of dit effectief een dalend effect

heeft op de criminaliteitscijfers. Uit onderzoek in Frankrijk en Engeland is wel duidelijk dat zo’n

minimumstraffen zorgen voor financiële problemen en problemen binnen het gevangeniswezen.314

186. Daarnaast is er in 2010 een wetsvoorstel gekomen om de voorwaardelijke veroordeling en

invrijheidstelling te wijzigen. De bedoeling is de regelingen dichter bij elkaar te brengen zodat er

inhoudelijk van eenzelfde regeling sprake is. Alleen wordt ze toegepast door de rechter, respectievelijk

door het openbaar ministerie. De voorwaardelijke veroordeling is een alternatief voor de korte

gevangenisstraf waarmee betere resultaten op vlak van gedragsverandering behaald kunnen worden.

Bij de herinvoering van de voorwaardelijke invrijheidstelling wou men niet dat voorwaarden opgelegd

door de rechter bij een deels voorwaardelijke veroordeling zouden conflicteren met de voorwaarden die

het openbaar ministerie op zou leggen. Dus was de regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling

niet van toepassing op voorwaardelijke straffen. De voorwaarden bij de voorwaardelijke veroordeling

kunnen heel erg ingrijpen in het privéleven. Hierdoor kunnen ze op het einde van de rit zelfs zwaarder

zijn dan een korte gevangenisstraf. Dit is ook de bedoeling, zodat de regeling ook in aanmerking komt

voor ernstige feiten.315

187. In de justitiebegroting van 2011 wordt aangehaald dat de pakkans verhoogd moet worden, de

daders sneller voor de rechter moeten komen, er effectiever gestraft moet worden en dat de straffen

onmiddellijk uitgevoerd moeten worden. Het wetsvoorstel met betrekking tot het toepassingsgebied van

de taakstraf, waarvan reeds sprake in 2008, wordt verder aangescherpt. Men wil ook met een uitgewerkt

voorstel komen wat betreft het invoeren van de minimumstraf in Nederland.316 In 2012 is de wet op de

beperking van de taakstraf in werking getreden.

188. In de justitiebegroting van 2012 komt voornamelijk weer naar voor om de pakkans te verhogen en

blijft er discussie over het al dan niet zwaarder straffen.317


189. In 2011 is de gevangenispopulatie verder gedaald tot 12 735 gedetineerden en in 2012 tot 12

110.318 De verscherping van de wetgeving rond de werkstraf heeft geen stijging van de

gevangenispopulatie tot gevolg. Dit kan dus betekenen dat de reden waarom de verscherping is

ingevoerd, nl. de toepassing op misdrijven waarvoor het niet bedoeld is, helemaal niet correct was. De

publieke opinie heeft de wetgever daartoe gedreven, maar hoogstwaarschijnlijk was het niet eens nodig.

314 P.J.P. TAK, “De minimumstraf, nu ook in Nederland”, Sancties 2010, 262-265. 315 P.M. SCHUYT, “Persoonsgericht straffen: de voorwaardelijke veroordeling ‘nieuwe stijl’”, Sancties 2011, 175-180. 316 G.J. SCHUTTE, “De justitiebegroting 2011”, Sancties 2011, 12-15. 317 G.J. SCHUTTE, “De begroting veiligheid en justitie 2012”, Sancties 2012, 54-60. 318 Zie bijlage 2.

62

3.8 Van 2012-2017 onder minister Opstelten, van der Steur en Blok


190. In de justitiebegroting van 2013 wordt de vraag naar voor geschoven of het elektronisch toezicht

uitgebreid kan worden tot een hoofdstraf. Nu wordt dit enkel gebruikt als ondersteuning bij het opleggen

van bijzondere voorwaarden. Er wordt ook nagedacht om illegaal verblijf als nieuw delict te gaan

invoeren.319

191. Wat het elektronisch toezicht betreft, kwam in 1988 een eerste terughoudend advies om het

elektronisch toezicht toe te passen bij de voorlopige hechtenis of de onvoorwaardelijke gevangenisstraf.

Ondanks dit advies werd een eerste experiment opgestart in 1995 (Supra nr. 153). Dit omvatte het

elektronisch toezicht bij de taakstraf en het elektronisch toezicht bij de detentiefasering. In 1999 werden

er regels vastgelegd met betrekking tot het elektronisch toezicht dat invloed heeft op de instroom van

de gevangenis. Het beïnvloeden van de uitstroom was al eerder onderdeel geworden van het

penitentiair programma. In 2005 zijn er regels ingevoerd rond elektronisch toezicht in de plaats van de

voorlopige hechtenis. In dezelfde periode werd er geëxperimenteerd met het elektronisch toezicht als

hoofdstraf. Dit werd stopgezet in 2010, ondanks het feit dat aangetoond was dat het een alternatief kon

zijn voor de korte gevangenisstraf. In 2013 is opnieuw een poging gedaan om het elektronisch toezicht

als hoofdstraf in te voeren, maar dit werd in 2014 verworpen. Ondanks het feit dat het elektronisch

toezicht geen hoofdstraf is geworden, kent het toch een groeiende toepassing. Alleen wordt het altijd

toegepast met andere voorwaarden. Dit om de geloofwaardigheid en de effectiviteit van die andere

sancties te vergroten. Het wordt gezien als ondersteuning aan het re-integratieproces.320 Het verwerpen

als hoofdstraf door de Eerste Kamer betekent dus dat de penitentiaire programma’s blijven bestaan.321d

192. Ook met betrekking tot de vreemdelingen zijn er nieuwe maatregelen genomen. Om gedwongen

terugkeer toe te passen, is de medewerking van de herkomstlanden noodzakelijk. Zo zijn er

overeenkomsten getekend met Armenië, Kaapverdië en Turkije.322

193. Drie jaar na het vorige masterplan werd een nieuw masterplan voorgesteld, want de doelstelling

van het vorige masterplan zal niet gehaald worden. De capaciteit is reeds afgenomen, maar ook de

bezetting daalde verder. Dit hoogstwaarschijnlijk door dalende criminaliteitscijfers. Daarnaast moet

justitie ook besparen. Dit wil men bereiken door gebruik te maken van goedkopere modaliteiten, de

capaciteit en reservecapaciteit te reduceren, tariefkortingen en efficiencymaatregelen in te voeren. Wat

de goedkopere modaliteiten betreft, gaat het om een sober regime voor arrestanten en preventief

gehechten, de meerpersoonscellen maximaal inzetten en uitbreiden en het elektronisch toezicht als

319 G.J. SCHUTTE, “De begroting veiligheid en justitie 2013”, Sancties 2013, 9-12. 320 S. RAP, M. VAN DER KOOIJ en M. BOONE, “Elektronisch toezicht in Nederland: de re-integratieve benadering”, Sancties 2017, 7-10 en 16. 321 Jaarverslag en slotwet Ministerie van Veiligheid en Justitie 2014, Parl.St. Tweede Kamer 2014-2015, 34 200 VI, nr. 1, 19. 322 Jaarverslag en slotwet Ministerie van Justitie 2013, Parl.St. Tweede Kamer 2013-2014, 33 930 VI, nr. 1, 25.

63

hoofdstraf invoeren. Tussen 2013 en 2018 gaat men verder met het sluiten van penitentiaire

inrichtingen, naast de reductie die voortvloeit uit het vorige masterplan. Deze zullen enkel plaatsvinden

als de actuele vraag naar capaciteit dit toelaat. Men zal proberen om deze zoveel mogelijk een andere

bestemming te geven. Er worden wel twee nieuwe inrichtingen gebouwd, maar dit is om verouderde

inrichtingen te vervangen.323 In 2016 heeft de Tweede Kamer de regering verzocht om niet verder te

gaan met de sluiting van de penitentiaire inrichtingen.324

194. In 2015 wordt er, net zoals Tilburg aan België werd verhuurd, ook een gevangenis voor drie jaar

verhuurd aan Noorwegen om er Noorse gedetineerden in onder te brengen. Deze overeenkomst loopt

af op 1 september 2018 en Noorwegen wil deze niet verlengen.325


195. In 2013 zaten er in de Nederlandse gevangenissen 11 170 gedetineerden opgesloten. De dalende

trend, die er is sinds 2006, zet zich verder. In 2014 en 2015 zijn er respectievelijk 10 369 en 9145

gedetineerden opgesloten.326 In september 2016 daalt het aantal gedetineerden tot 8726 en gemiddeld

zaten er in 2016 zo’n 8019 gedetineerden.327 Mogelijks is de daling door extra bilaterale

overeenkomsten. Misschien zou de gevangenispopulatie nog meer gedaald zijn als elektronisch

toezicht een autonome straf was geworden.

196. Een officiële publicatie van het aantal gedetineerden in 2017 is er niet in Nederland. Een verdere

samenhang met de opsluitingsgraad bekijken, is dus niet mogelijk. Een enorme toename van het aantal

gedetineerden zal er niet zijn, aangezien dit anders in de media verschenen was.

3.9 Van 2017-heden onder minister Grapperhaus


197. In de justitiebegroting van 2017 wordt het verder sluiten van penitentiaire inrichtingen aan de kaak

gesteld. Hier werd ook om verzocht door de regering in 2016. Het voorstel tot wijziging van de wet op

de voorwaardelijke invrijheidstelling werd op tafel gelegd.328 Dit laatste staat eveneens in het

regeerakkoord van 2017. Het zal niet langer een automatisme zijn, het zal toegekend worden als je niet

nog meer dan twee jaar straf moet uitzitten en de detentiefasering wordt gehandhaafd. In 1986 werd de

voorwaardelijke invrijheidstelling ingeruild voor de vervroegde. Dit betekende dat de invrijheidstelling

definitief was en dat er geen voorwaarden opgelegd werden. Nieuwe feiten gepleegd na de vrijlating

konden niet zorgen voor een herroeping. In 2008 werd de vervroegde invrijheidstelling opnieuw

323 Masterplan DJI 2013-2018 van 22 maart 2013, Dienst Justitiële Inrichtingen, 11-26; D. DANIELS, “Masterplan DJI 2013-2018, een zakelijke visie?”, Sancties 2013, 249. 324 Jaarverslag en slotwet Ministerie van Justitie en Veiligheid 2016, Parl.St. Tweede Kamer 2016-2017, 34 725 VI, nr. 1, 68. 325 DJI in getal: 2011-2015, Dienst Justitiële Inrichtingen, april 2016; X, “Noorse gevangenen vertrekken uit Nederlandse inrichting”, RTL NIEUWS 21 februari 2018, https://www.rtlnieuws.nl/nederland/noorse-gevangenen-vertrekken-uit-nederlandse-inrichting (consultatie 18 april 2018). 326 Zie bijlage 2. 327 M. F. AEBI, M.M. TIAGO, L. BERGER-KOLOPP en C. BURKHARDT, “SPACE I – Council of Europe Annual Penal Statistics: Prison populations. Survey 2016”, Council of Europe, 37; Infosheet gevangeniswezen, Dienst Justitiële Inrichtingen, juni 2017. 328 G.J. SCHUTTE, “De begroting veiligheid en justitie 2017”, Sancties 2017, 67-68.

64

vervangen door de voorwaardelijke invrijheidstelling. Het toepassingsgebied werd verkleind, aangezien

het niet mogelijk was bij een (deels) voorwaardelijke veroordeling. Ook de mogelijkheden tot uitstel of

weigering werden uitgebreid. Daarnaast zal de periode waarin een veroordeelde via een

voorwaardelijke invrijheidsstelling kan werken aan zijn resocialisatie worden gehandhaafd op een derde

van de opgelegde straf, met een maximum van twee jaar.329


198. Ook een voorlopig cijfer van het aantal gedetineerden in 2018 ontbreekt. Van een enorme stijging

tot nu toe zal er ook geen sprake zijn in 2018, aangezien dit wel in de media verschenen zou zijn. Wel

is het mogelijk dat het niet meer automatisch toepassen van de voorwaardelijke invrijheidsstelling ervoor

zal zorgen dat gedetineerden langer in de gevangenis blijven. Aangezien het waarschijnlijk is dat er een

procedure bij zal komen kijken als het automatisme wegvalt.

199. Begin mei 2018 heeft minister Dekker, minister van rechtsbescherming, een nieuwsbericht

gepubliceerd waarin hij meedeelt een wetsvoorstel in te dienen waardoor de voorwaardelijke

invrijheidstelling op maximaal twee jaar gesteld wordt. Op die manier wil men de geloofwaardigheid van

zware straffen vergroten. De gedetineerden zullen dus niet meer kunnen vrijkomen na twee derden van

hun opgelegde straf. Er zal ook meer gekeken worden naar het gedrag van de gedetineerde gedurende

zijn/haar detentie. De verandering zou er komen voor wie een gevangenisstraf van zes jaar of meer

krijgt.330 Als dit voorstel er komt, dan zal dit mogelijks ook een impact hebben op de

gevangenispopulatie. Een groep gedetineerden zal er langer verblijven dan nu het geval is.

3.10 Conclusie

200. Wat het Nederlandse gevangenisbeleid betreft, is het moeilijker om een overzicht te krijgen van

welke maatregelen er binnen de strafuitvoering genomen worden om een impact op de

gevangenisbevolking te verkrijgen. Dit komt onder meer door het feit dat de Nederlandse minister van

justitie geen jaarlijkse beleidsnota opstelt, maar af en toe een nota opmaakt rond een welbepaald thema.

Ook de regeerakkoorden zijn op het vlak van justitie veel beperkter dan de Belgische.

201. Nederland heeft ook tijden van overbevolking gekend, maar in 2006 is er een plotse kentering

gekomen. Dit was niet voorspeld door het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ-model). Aangezien

Nederland nu met een dalende trend zit in het aantal gedetineerden is het logisch dat de beslissingen

die genomen worden met betrekking tot de strafuitvoering niet meer specifiek gekleurd worden door de

strijd tegen de overbevolking. Het tegendeel kan misschien zelfs beweerd worden. In de laatste

justitiebegrotingen komen de minimumstraf, de strafmaat verhogen voor bepaalde misdrijven, de

329 Regeerakkoord van 10 oktober 2017, 5-6; P.C. VERGTER, “Voorwaardelijk in vrijheid met vertrouwen in de toekomst?”, Sancties 2018, 34-35. 330 X, Nieuwsbericht. Dekker: voorwaardelijke invrijheidstelling niet langer vanzelfsprekend, https://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/sander-dekker/nieuws/2018/05/01/dekker-voorwaardelijke-invrijheidstelling-niet-langer-vanzelfsprekend (consultatie 5 mei 2018).

65

pakkans vergroten, het effectiever straffen en het onmiddellijk uitvoeren aan bod. Al deze zaken kunnen

een invloed hebben op het aantal gedetineerden die opgesloten worden. Het is mogelijk dat dit aantal

stijgt.

202. Zelfs voordien in tijden van overbevolking is het moeilijk uit te maken of iets omwille van die reden

ingevoerd werd. Bepaalde zaken zijn gelijkaardig aan wat in België wel onder andere om de

overbevolking aan te pakken ingevoerd werd. Het Nederlandse beleid zal dus toen hoogstwaarschijnlijk

ook door de overbevolking gekleurd zijn, maar veel minder uitdrukkelijk dan in België. Nederland is in

het algemeen wel snel overgegaan tot het bijbouwen van capaciteit, maar bij de invoering van

regelgevingen met betrekking tot de strafuitvoering wordt overbevolking niet expliciet vermeld als reden.

In België daarentegen wordt bij het invoeren van de meeste regelgevingen met betrekking tot de

strafuitvoering wel verwezen naar de impact die het kan hebben op de overbevolking.

66

4. Besluit

203. De verhouding tussen het gevangenisbeleid en de opsluitingsgraad is een complex gegeven. Het

is niet makkelijk te zeggen wat nu juist welke impact heeft gehad. Ondanks het feit dat zowel België als

Nederland gedurende de voorbije decennia geconfronteerd zijn geworden met zowel een stijging als

een daling van het aantal gedetineerden, houden ze er op overbevolking een andere visie op na. België

ziet het als iets dat hen overkomt, terwijl Nederland probeert de capaciteit te gaan voorspellen via het

Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ-model). Of die voorspellingen zoveel beter zijn, dat is een

andere vraag. De voorspellingen hebben Nederland toch een aantal keer in de steek gelaten. Dus wat

er precies gebeurt, weet Nederland ook niet altijd even goed. Het kwalitatief zijn van dergelijk model

kan dus misschien wel in twijfel getrokken worden. Wel weerspiegelt dit duidelijk de andere aanpak.

204. Nederland is minder lang bij de pakken blijven zitten wat betreft het bijbouwen van capaciteit. In

België is dit gedachtegoed trager ontstaan, maar sinds de Masterplannen wel volledig tot uiting

gebracht. Nederland is ook flexibeler qua invulling van de capaciteit. Zij hebben sterk ingezet op de

meerpersoonscellen en de reservecapaciteit. Op die manier kunnen ze beter inspelen op de behoefte

aan capaciteit. België heeft dit niet. Wel liggen er in tijden van overbevolking meerdere personen op een

mono -en duocel dan bedoeld. De verouderde structuur van de meeste Belgische gevangenissen

voldoet waarschijnlijk niet om zoiets efficiënt in te voeren.

205. Nederland en België hebben elk hun ups en downs gekend in het aantal gedetineerden dat

opgesloten zit in hun gevangenissen. Alleen lopen deze ups en downs niet op hetzelfde moment. De

vraag die zich dan stelt, is of beide landen geen spijt zullen hebben van de beslissingen die ze genomen

hebben, want vroeg of laat is het mogelijk dat het aantal gedetineerden opnieuw daalt of stijgt. In België

bestaat de kans dan dat men ook met een overschot aan gevangenissen zal zitten zoals het nu in

Nederland is. Voorlopig is de kaap van 10 000 gedetineerden nog niet bereikt en zal dit zich

waarschijnlijk niet snel voordoen. In Nederland is het goed mogelijk dat het aantal gedetineerden weer

in stijgende lijn gaat terwijl er heel wat gevangenissen de deuren hebben moeten sluiten. Nederland

heeft dit naar goede gewoonte ingecalculeerd met de meerpersoonscellen en de reservecapaciteit

waardoor ze niet onmiddellijk in de problemen kunnen komen, tenzij er natuurlijk een plotse groei

ontstaat die ze helemaal niet voorspeld hebben. Zoals de plotse daling in 2006 niet voorspeld werd.

206. Nederland en België hebben een aantal gelijkaardige regelgevingen met betrekking tot de

strafuitvoering. Hier kan gedacht worden aan de werkstraf en het elektronisch toezicht. In beide landen

kan er wel gezegd worden dat het veel toegepast wordt en dat er ook een verruiming van het

toepassingsgebied is. Met andere woorden speelt het net-widening effect. Toch lijkt het dat deze, na

een lange periode van toepassing, niet hetzelfde effect hebben. Misschien ligt dit aan de uitvoering in

beide landen of misschien zijn er andere factoren die in Nederland een rol spelen, zoals het dalen van

de criminaliteit. Aan de andere kant zijn er bronnen die zeggen dat de daling van de criminaliteit een

algemene trend is in Europa.

67

Bibliografie

België

Wetgeving

Internationaal/Europees

• Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen van 21 maart 1983.

• Overeenkomst van 7 juli 1997 tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk Marokko inzake

bijstand aan gedetineerde personen en de overbrenging van gevonniste personen.

• Overeenkomst van 8 november 2006 tussen de regering van het koninkrijk België en de

regering van de speciale administratieve regio van Hong Kong van de volksrepubliek China

betreffende de overbrenging van gevonniste personen.

• Verdrag van 12 november 2005 tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk Thailand

betreffende de overbrenging van gevonniste personen en betreffende de samenwerking in het

kader van de strafuitvoering.

• Kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het

beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot

vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging

ervan in de Europese Unie.

Nationaal

• Strafwetboek, BS 6 juni 1867.

• Wet van 31 mei 1888 tot invoering van de voorwaardelijke invrijheidstelling in het strafstelsel,

BS 3 juni 1888.

• Wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, BS 17 juli 1964.

• Wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen

die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit

veroorzaakte schade, BS 15 april 1965.

• Wet van 23 mei 1990 inzake de overbrenging tussen Staten van veroordeelde personen, de

overname en de overdracht van het toezicht op voorwaardelijk veroordeelde of voorwaardelijk

in vrijheid gestelde personen, en de overname en de overdracht van de tenuitvoerlegging van

vrijheidsbenemende straffen en maatregelen, BS 20 juli 1990.

• Wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, BS 14 augustus 1990.

• Wet van 10 februari 1994 tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting,

het uitstel en de probatie, BS 27 april 1994.

• Wet van 10 februari 1994 betreffende de regeling van een procedure tot bemiddeling in

strafzaken, BS 27 april 1994.

• Wet van 5 maart 1998 betreffende de voorwaardelijke invrijheidstelling en tot wijziging van de

wet van 9 april 1930 tot bescherming van de maatschappij tegen de abnormalen en de

gewoontemisdadigers, vervangen door de wet van 1 juli 1964, BS 2 april 1998.



68

• Wet van 17 april 2002 tot invoering van de werkstraf als autonome straf in correctionele zaken

en in politiezaken, BS 7 mei 2002.

• Basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de

gedetineerden, BS 1 februari 2005.

• Wet van 26 mei 2005 tot wijziging van de wet van 23 mei 1990 inzake de overbrenging tussen

Staten van de gevonniste personen en van de wet van 15 december 1980 betreffende de

toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen,

BS 10 juni 2005.

• Wet van 22 juni 2005 tot wijziging van artikel 216ter van het Wetboek van strafvordering,

teneinde de dienstverlening opnieuw in te voeren in het kader van de bemiddeling in strafzaken,

BS 27 juli 2005.

• Wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een

vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de

strafuitvoeringsmodaliteiten, BS 15 juni 2006.

• Wet 30 december 2009 houdende instemming met het Verdrag tussen het Koninkrijk België en

het Koninkrijk der Nederlanden over de terbeschikkingstelling van een penitentiaire inrichting in

Nederland ten behoeve van de tenuitvoerlegging van bij Belgische veroordelingen opgelegde

vrijheidsstraffen, gedaan te Tilburg (Nederland) op 31 oktober 2009, BS 1 februari 2010, 4287-

4294.

• Wet van 15 mei 2012 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op de

vrijheidsbenemende straffen of maatregelen uitgesproken in een lidstaat van de Europese Unie,

BS 8 juni 2012.

• Wet van 27 december 2012 houdende diverse bepalingen betreffende justitie, BS 31 januari

2013.

• Wet van 7 februari 2014 tot invoering van het elektronisch toezicht als autonome straf, BS 28

februari 2014.

• Wet van 10 april 2014 tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek en

tot wijziging van het Wetboek van strafvordering en de wet van 29 juni 1964 betreffende de

opschorting, het uitstel en de probatie, BS 19 juni 2014.

• Wet van 5 mei 2014 betreffende de internering van personen, BS 9 juli 2014.

• Wet van 5 februari 2016 tot wijziging van het strafrecht en de strafvordering en houdende

diverse bepalingen inzake justitie, BS 19 februari 2016.

• Wet van 31 oktober 2017 tot wijziging van de wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige

hechtenis, de wet van 7 juni 1969 tot vaststelling van de tijd gedurende welke geen opsporing

ten huize, huiszoeking of aanhouding mag worden verricht, de wet van 5 augustus 1992 op het

politieambt en de wet van 19 december 2003 betreffende het Europees aanhoudingsbevel, BS

29 november 2017.

69

Parlementaire voorbereidingen en pseudowetgeving

• Wetsvoorstel van 29 maart 2000 tot wijziging van het Strafwetboek en tot invoering van de

dienstverlening en de opleiding als gevangenisvervangende straffen, Parl.St. Kamer 1999-

2000, nr. 0549/001.

• Wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de

gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader

de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, Parl.St.

Kamer 2001-2002, nr. 1521/001.

• HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE (HRJ), Advies over het wetsontwerp inzake de verscherping

van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de

verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en

inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, 29 mei 2002.

• Vr. en Antw. Kamer 2011-2012, 7 juni 2011, nr. 53/047.

• REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers

betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011.

• Adv. RvS nr. 53.967/1/V van 24 september 2013 over een voorontwerp van wet tot invoering

van de probatie als autonome straf in het strafwetboek, tot wijziging van het Wetboek van

strafvordering, het Gerechtelijk wetboek en de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting,

het uitstel en de probatie.

• HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Ambtshalve advies over het voorontwerp van wet tot

invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek, tot wijziging van he Wetboek

van stafvordering en tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het

uitstel en de probatie, 6 december 2013.

• Vr en Antw. Kamer 2014-2015, 17 december 2014, nr. 54/024.

• Nota voorlopige invrijheidstelling van veroordeelden die één of meer vrijheidsstraffen

ondergaan waarvan het uitvoerbaar gedeelte drie jaar of minder bedraagt, Directoraat-

generaal EPI, 16 mei 2017.

Beleidsdocumenten

• Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1996, Parl.St. Kamer 1995-

1996, nr. 0131/004, 11-16 en 20-22.

• Oriëntatienota Strafbeleid- en gevangenisbeleid, Ministerie van Justitie, juni 1996.


1997, nr. 0727/012, 1-13.


1998, nr. 1249/016, 1-13.


1999, nr. 1782/007,1-24.

• Regeerakkoord 7 juli 1999, 10-11.

70


2000, nr. 0198/013, 7-9 en 25-44.

• Het federaal veiligheids- en detentieplan, Parl.St. Kamer 1999-2000, nr. 0716/001, 124-131.


2001, nr. 0905/009, 3-10.


2002, nr. 1448/014, 8-12.


2003, nr. 2081/022, 16-22.

• Federale regeringsverklaring, Parl.St. Kamer 2003, nr. 0020/001, 50-57.

• Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2004, Parl.St. Kamer

2003-2004, nr. 0325/016, 35-49.

• Beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2005, Parl.St. Kamer 2004-2005,

nr. 1371/018, 57-66.

• Algemene beleidsnota van de minister voor de Justitie voor begrotingsjaar 2006, Parl.St. Kamer

2005-2006, nr. 2045/005, 44-53.

• Algemene beleidsnota van de minister voor de Justitie voor begrotingsjaar 2007, Parl.St. Kamer

2006-2007, nr. 2706/007, 47-57.

• Beleidsverklaring, Parl.St. Kamer 2007-2008, nr. 0020/002, 9-10 en 38-43.


2007-2008, nr. 0995/003, 3-32.

• Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, Brussel,

Ministerie van Justitie, 18 april 2008.

• Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden. Stand

van zaken en bijkomende projecten tot 2016, Brussel, Ministerie van Justitie, 23 december

2008.


2008-2009, nr. 1529/016, 9-27.

• Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2010 en 2011, Parl.St. Kamer 2009-2010,

nr. 2225/012, 3-16.

• Activiteitenverslag 2010, Directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen, 181.

• Regeerakkoord 1 december 2011, 141-143.

• Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2012, Parl.St. Kamer 2011-2012, nr.

1964/002, 10-12.


2586/027, 7-14.


3096/032, 12-19.

• Regeerakkoord van 9 oktober 2014, 108-148.

71


0588/029, 7-11.

• Het justitieplan. Een efficiëntere justitie voor meer rechtvaardigheid, Ministerie van justitie, 18

maart 2015, 37-63.


1428/008, 19-34.


2111/021, 17-33.


2708/029, 9-23.

Rechtsleer

Boeken en verzamelwerken

• BEYENS, K., SNACKEN, S. en ELIAERTS, C., Barstende muren. Overbevolkte

gevangenissen: omvang, oorzaken en mogelijke oplossingen, Antwerpen, Kluwer, 1993, 326.

• BEYENS, K. en MAES, E., “Gevangeniscapaciteit, gevangenisbevolking en

gevangenispersoneel: kwantitatieve evoluties” in BEYENS, K. en SNACKEN, S. (eds.), Straffen:

een penologisch perspectief, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2017, 253-294.

• BEYENS, K. en SNACKEN, S., “Het Belgische beleid ten aanzien van de gevangenisstraf en

haar alternatieven” in BEYENS, K. en SNACKEN, S. (eds.), Straffen: een penologisch

perspectief, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 95-136.

• DEVYNCK, C. en SCHEIRS, V., “Internering in België” in BEYENS, K. en SNACKEN, S. (eds.),

Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2017, 205-222.

• GORLE, F., BOURGEOIS, G., BOCKEN, H., REYNTJENS, F., DE BONDT, W. en LEMMENS,

K., Rechtsvergelijking, Mechelen, Kluwer, 2007, 359.

• RUTHERFORD, A., Prisons and the process of justice. The reductionist challenge, London,

Heinemann, 1984, 214.

• VANDER BEKEN, T., “Vrijheidsberoving en strafbeleid: scenario’s voor de toekomst” in

DAEMS, T., PLETINCX, P., ROBERT, L., SCHEIRS, V., VAN DE WIEL, A. en VERPOEST, K.

(eds.), Achter tralies in België, Gent, Academia Press, 75-90.

• VANDER BEKEN, T., “Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België” in

VANDER BEKEN, T., VANHAELEMEESCH, D. en DAEMS, T. (eds.), De machines van Justitie:

vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, 11-41.

Tijdschriften

• AERTS, B., “Masterplan III werkt met nieuwe concepten: kleinere units, meer differentiatie.”,

Juristenkrant 2017, 8-9.

• BEYENS, K., “Overbevolking domineert strafbeleid.”, Juristenkrant 2003, 12.

• BEYENS, K. en JANSSENS, F., “Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is

helder: méér capaciteit! Maar waar is de visie?”, Orde dag 2009, afl. 48, 7-20.

72

• BEYENS, K. en JANSSENS, F., “Gevangenissen voor de eenentwintigste eeuw: opportuniteit

of gemiste kans?”, Orde dag 2009, 3-6.

• BURSSENS, D., “De voorlopige hechtenis in België: synthese van bestaand empirisch

onderzoek’, Fatik 2012, 17-23.

• CLAUS, H., “De huizen, een concept voor de Belgische gevangenis van de eenentwintigste

eeuw”, Orde dag 2009, 39-43.

• DAEMS, T., “Strafuitvoeringsrechtbanken, overbevolkte gevangenissen & compatibele

slachtoffers”, Panopticon 2007, 41-57.

• DAEMS, T., “Van teen tot kop. Beschouwingen bij meer dan een decennium strafbeleid en

hervorming van de vrijheidsstraf.”, Orde dag 2008, afl. 41, 79-92.

• DAEMS, T., “Baksteen in de maag, steengruis in de nieren. De beleidsnota Justitie en het

Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisstructuur in humane omstandigheden.”, Panopticon

2008, 67-79.

• DAEMS, T., “Het gevangeniswezen in crisistijd en vice versa. Enkele reflecties naar aanleiding

van de tekst Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane

omstandigheden: stand van zaken en bijkomende projecten tot 2016.”, Fatik 2009, 23-27.

• DAEMS, T., “De purperen pilletjes van justitie”, Juristenkrant 19 december 2012, 17.

• DE WOLF, D., “Twee nieuwerwetse sancties in het Strafwetboek: de invoering van de probatie

en het elektronisch toezicht als autonome straffen.”, RW 2015, 1082-1101.

• DUFAUX, F., “Supprimer et construire: enfermer plus pour contenir plus. Retour sur le

Masterplan prison de Jo Vandeurzen, étendu par Stefaan De Clerck”, JDJ 2009, 12-18.

• JANS, K. en COLETTE, M., “Voorlopige hechtenis onder elektronisch toezicht: de gemiste

kansen.”, Juristenkrant 26 februari 2014, 13.

• JONCKHEERE, A., “Vrijheid onder voorwaarden als alternatief voor de voorlopige hechtenis:

gebruik en duur van de maatregel”, Panopticon 2012, 85-90.

• KRUIZE, P., “Blik naar het Noorden? Een kenschets van het justitiële beleid in Scandinavië”,

JV 2013, 88-100.

• LEESTMANS, D., “Wie sluiten we op, en waarom?”, Juristenkrant 2009, 8-9.

• LEESTMANS, D., “Geef de rechter eerherstel bij het bepalen van het effectieve gedeelte van

de straf”, Juristenkrant 2013, 8-9.

• MAES, E., “De nieuwe wet op de voorlopige hechtenis…20 jaar na datum.”, Fatik 2010, 5-8.

• MAES, E., MINE, B., DE MAN, C. en VAN BRAKEL, R., “Thinking about electronic monitoring

in the context of pre-trial detention in Belgium: a solution to prison overcrowding?”, European

Journal of Probation 2012, 3-22.

• MAES, E. en TANGE, C., “De strafuitvoeringsrechtbanken en de voorwaardelijke

invrijheidstelling. Enkele empirische gegevens over de toepassing van VI tegen het licht van

een steeds toenemende gevangenispopulatie en de roep om een strenge(re) strafuitvoering.”,

Fatik 2012, 12-22.

• MAES, E., “Over de diverse bepalingen van de ‘vuilbakwet’ en de hechtenis onder elektronisch

toezicht als uitvoeringsmodaliteit van voorlopige hechtenis”, Panopticon 2013, 135-142.

73

• MAES, E., “Elektronisch toezicht als autonome straf. Een maat voor niets, zelfs een bedreiging

voor een evenwichtige strafuitvoering?”, Fatik 2014, 25-29.

• MÜLLER, K., “Justizzentrum Leoben, een Europees voorbeeldproject voor een modern

gevangenisgebouw”, Orde dag 2009, 25-26.

• NEIRYNCK, L., “Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: meer

capaciteit! Maar waar is de visie? ACV openbare diensten heeft er één…”, Orde dag 2009, 81-

82.

• PERRIENS, R., PIETERS, F. en PIRON, P., “De voorwaardelijke invrijheidstelling: much ado

about nothing?”, Panopticon 2003, 563-567.

• PIETERS, F., “De stedenbouwkundige overtreding van minister Onkelinx. De ministeriële

omzendbrief nr. 1771 – SI van 17 januari 2005 de voorlopige invrijheidstelling.”, Fatik 2006, 5-

7.

• ROBERT, L., “Belgische straffen, Nederlandse tralies. Fatik sprak met Frank Schoeters,

directeur van Penitentiaire Inrichting Tilburg.”, Fatik 2011, afl. 129, 15-22.

• ROZIE, J., VANDERMEERSCH, D., DE HERDT, J., DEBAUCHE, M. en TAEYMANS, M., “Het

voorstel van voorontwerp van nieuw Boek I Strafwetboek. Na 150 jaar eindelijk tijd om ‘de

sprong’ te wagen…”, NC 2017, 1-9.

• SMAERTS, G., “Het quota-ontwerp en het einde van de penitentiaire overbevolking (?)”, Fatik

2003, afl. 97, 9-15.

• VANDER BEKEN, T., “Met de hulp van Spiderman. Op weg naar koud elektronisch toezicht”,

Panopticon 2013, 73-79.

• VANDROMME, S., “Werkstraf”, Comm. Straf. 2014, 193-230.

• VAN LAETHEM, W., “Over bezorgde burgers, onwetende slachtoffers en opeengepakte

gedetineerden.”, Fatik 2003, afl. 97, 5-8.

• VERPOEST, K. en VANDER BEKEN, T., “Rechters in uitvoering. Een analyse van de wetten

rond de externe rechtspositie van veroordeelden en de oprichting van de

strafuitvoeringsrechtbanken”, NC 2006, 370-382.

Onlinebronnen

• DELAFORTRIE, S. en SPRINGAEL, C., Persbericht Masterplan III – Aanpassing masterplan

voor een detentie in humane omstandigheden, http://www.presscenter.be (consultatie 12

december 2017).

• DELAFORTRIE, S. en SPRINGAEL, C., Persbericht van de Ministerraad van 30 oktober 2009:

Verdrag tussen België en Nederland,

http://www.presscenter.be/nl/pressrelease/20091030/verdrag-tussen-belgi%C3%AB-en-

nederland-0 (consultatie 21 februari 2018).

• GEENS, K., Aanhoudingstermijn wordt verlengd van 24 naar 48 uur,

https://www.koengeens.be/news/2017/07/13/aanhoudingstermijn-wordt-verlengd-van-24-naar-

48-uur (consultatie 16 november 2017).

http://www.presscenter.be/





74

• GEENS, K., Masterplan gevangenissen en internering goedgekeurd,

http://www.koengeens.be/news/2016/11/18/masterplan-gevangenissen-en-internering-

goedgekeurd (consultatie 12 december 2017).

• GEENS, K., Masterplan voor gevangenissen af,

http://www.koengeens.be/news/2016/05/14/masterplan-voor-gevangenissen-af (consultatie 12

december 2017).

• NAYAERT, J., [onderzoek] Belofte uitvoeren korte straffen nog steeds loos,

https://sceptr.net/2017/12/onderzoek-belofte-strafuitvoering-2015-nog-steeds-uitgevoerd/

(consultatie 10 maart 2018).

• VANHECKE, N., Een straf moet uitgevoerd worden. Ook een korte straf.,

https://www.koengeens.be/news/2015/12/28/een-straf-moet-worden-uitgevoerd-ook-een-

korte-straf (consultatie 10 maart 2018).

• X, Gevangenisbevolking,

https://justitie.belgium.be/nl/informatie/statistieken/justitie_in_cijfers/2013/penitentiaire_inrichti

ngen/gevangenisbevolking (consultatie 7 november 2017).

• X, “Geen Belgische gevangenen meer in Tilburg”, De Morgen, 12 oktober 2015 (consultatie 10

maart 2018).

• X, De week van Geens 12 tot 19 maart 2018, https://www.koengeens.be/news/2018/03/19/de-

week-van-geens-12-tot-19-maart (consultatie 20 maart 2018).

• X, Belgische gevangenissen,

https://justitie.belgium.be/nl/themas_en_dossiers/gevangenissen/belgische_gevangenissen

(consultatie 12 april 2018).

• X, “Aantal gevangenen geraakt niet onder de 10 000-grens”, Het Laatste Nieuws 15 december

2016, https://www.hln.be/nieuws/binnenland/aantal-gevangenen-raakt-niet-onder-de-10-000-

grens~ad31831d/ (consultatie 12 april 2018).

• X, “Overbevolking gevangenissen neemt verder toe”, Metro 26 april 2017,

https://nl.metrotime.be/2017/04/26/must-read/staking-gevangenissen-overbevolking-geraakt-

moeizaam-weggewerkt/ (consultatie 12 april 2018).

• X, De week van Geens 23 april tot 1 mei, https://www.koengeens.be/news/2018/05/01/de-week-

van-geens-23-april-tot-1-mei (consultatie 1 mei 2018).

• X, Gevangenisbevolking,

http://web.archive.org/web/20171120053430/http://statbel.fgov.be/nl/statistieken/cijfers/bevolki

ng/andere/gevangenen/ (consultatie 3 mei 2018).

• X, Databank van verdragen,

http://diplomatie.belgium.be/nl/Verdragen/databank_van_verdragen (consultatie 9 mei 2018).



http://www.koengeens.be/news/2016/05/14/masterplan-voor-gevangenissen-af

https://sceptr.net/2017/12/onderzoek-belofte-strafuitvoering-2015-nog-steeds-uitgevoerd/

https://www.koengeens.be/news/2015/12/28/een-straf-moet-worden-uitgevoerd-ook-een-korte-straf

https://www.koengeens.be/news/2015/12/28/een-straf-moet-worden-uitgevoerd-ook-een-korte-straf

75

Nederland

Wetgeving

• Besluit van 23 februari 1998, houdende vaststelling van de Penitentiaire maatregel en daarmee

verband houdende wijziging van enige andere regelingen, Staatsblad van het Koninkrijk der

Nederlanden 5 maart 1998.

• Wet van 3 april 2003 tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met het

penitentiair programma en het elektronisch toezicht, Staatsblad van het Koninkrijk der

Nederlanden 2003.

• Wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering en enige andere

wetten omtrent de straf van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte (taakstraffen), 26 114.

Beleidsdocumenten

• Regeerakkoord van 13 augustus 1994, Parl.St. Tweede Kamer 1993-1994, 23 715, nr. 11.

• Regeerakkoord van 3 augustus 1998, Parl.St. Tweede Kamer 1997-1998, 26 024, nr. 10.

• Brief van de minister van justitie van 30 oktober 1997, Parl.St. Tweede Kamer 1997-1998,

25712, nr. 1.

• Strategisch akkoord van 3 juli 2002, Parl.St. Tweede Kamer 2001-2002, 28 375, nr. 5.

• Hoofdlijnenakkoord van 16 mei 2003.

• Factsheet wet voorwaardelijke invrijheidstelling, Ministerie van Justitie, juli 2008.

• Masterplan gevangeniswezen 2009-2014: Een nieuwe visie op capaciteitsmanagement en

personeelsbeleid van 19 mei 2009, Dienst Justitiële Inrichtingen.

• DJI in getal: 2011-2015, Dienst Justitiële Inrichtingen, april 2016.

• Masterplan DJI 2013-2018 van 22 maart 2013, Dienst Justitiële Inrichtingen.

• Jaarverslag en slotwet Ministerie van Justitie 2013, Parl.St. Tweede Kamer 2013-2014, 33 930

VI, nr. 1.

• Beantwoording schriftelijke vragen van de vaste commissie Veiligheid en Justitie over de brief

inzake de voortgang van het Masterplan DJI en zijn reactie op vragen over de verdwijning van

honderden banen in het gevangeniswezen van 1 september 2014, Ministerie van Veiligheid en

Justitie.

• Jaarverslag en slotwet Ministerie van Veiligheid en Justitie 2014, Parl.St. Tweede Kamer 2014-

2015, 34 200 VI, nr. 1.

• Fact sheet 2016-3: De invloed van verschillende factoren op de behoefte aan celcapaciteit,

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum.

• Uitkomsten van de onderzoeken inzake PMJ-model van 14 juni 2016, Ministerie van Veiligheid

en Justitie.

• Jaarverslag en slotwet Ministerie van Justitie en Veiligheid 2016, Parl.St. Tweede Kamer 2016-

2017, 34 725 VI, nr. 1.

• Regeerakkoord van 10 oktober 2017.

• Infosheet gevangeniswezen, Dienst Justitiële Inrichtingen, juni 2017.

76

Rechtsleer

• AEBI, M.F, TIAGO, M.M., BERGER-KOLOPP, L. en BURKHARDT, D., “SPACE I – Council of

Europe Annual Penal Statistics: Prison populations. Survey 2016”, Council of Europe.

• BALKEMA, J.P, “Achtergronden van de taakstraf”, Sancties 1998, 68-76.

• BEYENS, K. en JANSSENS, F., “Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is

helder: méér capaciteit! Maar waar is de visie?”, Orde dag 2009, afl. 48, 7-20.

• BEYENS, K., DIRKZWAGER, A. en KORF, D., “Detentie en gevolgen van detentie. Onderzoek

in Nederland en België.”, Tijdschrift voor Criminologie 2014, 4.

• BLEICHRODT, F.W., “Het penitentiair programma”, Sancties 1999, 33-35.

• BOIN, A., “Het gevangeniswezen: naar een nieuwe balans tussen centrale controle en

autonomie van inrichtingen”, Sancties 1995, 147-161.

• BOONE, M. en MOERINGS, M., “De cellenexplosie. Voorlopig gehechten, veroordeelden,

vreemdelingen, jeugdigen en tbs.”, JV 2007, 9-28.

• DANIELS, D., “Masterplan DJI 2013-2018, een zakelijke visie?”, Sancties 2013, 249.

• DE JONGE, G., “De koers van het Nederlandse gevangeniswezen sinds Tweede

Wereldoorlog.”, JV 2007, 31-43.

• ELTING, L., “Werkzame detentie.”, JV 1994, 84-93.

• FISELIER, J.P.S., “My home is my cell”, Sancties 1997, 65-69.

• FISELIER, J.P.S., “Detentiecapaciteit: groei en krimp”, Sancties 2009, 210-221.

• GRAPENDAAL, M. en SECHERLING, P., “Met Nederland vergeleken… Een internationale

vergelijking van penitentiaire capaciteit, strafoplegging en pogingen om de omvang van de

gevangenisbevolking terug te dringen.’, Wetenschappelijk Onderzoeks- en

Documentatiecentrum, 1996/3, 7.

• KELK, C., “Terug naar de invrijheidstelling onder voorwaarden”, Sancties 2002, 293-300.

• KOMMER, M.M., “De taakstraf: van alternatief naar substituut – en terug”, Sancties 1998, 77-

88.

• KRUIZE, P., “Blik naar het Noorden? Een kenschets van het justitiële beleid in Scandinavië.”,

JV 2013, 94.

• LENSING, J.A.W., “Het wetsvoorstel voorwaardelijke invrijheidstelling: enkele punten.”,

Sancties 2006, 276-285.

• MEVIS, P.A.M., “Voorwaardelijke veroordeling en vrijheidsbeperkende straf: elkaar uitsluitende

modellen?”, Sancties 2001, 6-21.

• MEIJER, S., “De invoering van de voorwaardelijke invrijheidsstelling onder voorwaarden”,

Sancties 2004, 164-171.

• PLOEG, G., “Taakstraffen, de reclassering en hun limieten”, Sancties 1996, 88-91.

• POORT, R. en ZENGERIK, J., “De reclassering en de werkstraf”, Sancties 2009, 158-167.

• RAP, S., VAN DER KOOIJ, M. en BOONE, M., “Elektronisch toezicht in Nederland: de re-

integratieve benadering”, Sancties 2017, 7-16.

77

• SCHEFFELAAR KLOTS, P.A.W., “Het Nederlandse gevangeniswezen: enkele kanttekeningen

bij het (nieuwe) beleid”, Sancties 2005, 208-216.

• SCHUTTE, G.J., “De sancties en justitiebegroting 2004”, Sancties 2004, 7-15.

• SCHUTTE, G.J., “De sancties en de justitiebegroting 2005”, Sancties 2005, 79-87.

• SCHUTTE, G.J., “De justitiebegroting 2007”, Sancties 2007, 69-79.

• SCHUTTE, G.J., “Justitiebegroting”, Sancties 2008, 21-31.



• SCHUTTE, G.J., “De begroting veiligheid en justitie 2012”, Sancties 2012, 54-60.



• SCHUYT, P.M., “Persoonsgericht straffen: de voorwaardelijke veroordeling ‘nieuwe stijl’”,

Sancties 2011, 169-180.

• SINGER-DEKKER, H., “De justitiebegroting 1995 – en verder”, Sancties 1995, 213-218.

• SINGER-DEKKER, H., “Justitiebegroting voor 1997: voortzetting van een discussie”, Sancties

1997, 95-102.

• SINGER-DEKKER, H., “De sancties en de justitiebegroting 1998”, Sancties 1998, 34-41.

• TAK, P.J.P, “De minimumstraf, nu ook in Nederland”, Sancties 2010, 257-265.

• TULKENS, J.J.J., “Commissie pleit voor bouw veel meer cellen”, Sancties 1996, 3-6.

• VANDER BEKEN, T., The role of prison in Europe. Travelling in the footsteps of John Howard,

Springer Nature, 2016, 243.

• VAN DER HEIDE, W., MOOLENAAR, D. en VAN TULDER, F., “Prognose sanctiecapaciteit

2000-2005: trends en achtergronden”, Sancties 2001, 159-172.

• VAN HATTUM, W.F. “Een vertrekpremie voor buitenlandse gedetineerden”, Sancties 1995,

270-284.

• VAN HATTUM, W.F., “Van insluiten naar elektronisch aanlijnen. Het experiment met

elektronisch toezicht.”, Sancties 1995, 318-336.

• VAN RULLER, S. en BEIJERS, W.M.E.H., “Trends in detentie. Twee eeuwen

gevangenisstatistiek.”, JV 1995, 35-52.

• VEGTER, P.C., “Belgische gedetineerden in Nederland”, Sancties 2010, 3-7.

• VERGTER, P.C., “Voorwaardelijk in vrijheid met vertrouwen in de toekomst?”, Sancties 2018,

34-38.

• VERPALEN, M.J.M., “Het cellencomplex”, Sancties 1999, 313-315.

• WURZER-LEENHOUTS, S.M., “De voorwaardelijke vervroegde invrijheidstelling, het

penitentiair programma en de nota werkzame detentie”, Sancties 1995, 219-225.

• X, Aantal gedetineerden op 30 september (1994-2015),

http://statline.cbs.nl/Statweb/publication/?DM=SLNL&PA=37264&D1=06&D2=0&D3=a&D4=0

&D5=0-11&HDR=G3,G1,G4&STB=T,G2&VW=T (consultatie 16 februari 2018).

78

• X, Wijziging wettelijke bepalingen taakstraffen,

https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/26114_wijziging_wettelijke (consultatie 18 maart

2018).

• X, “Noorse gevangenen vertrekken uit Nederlandse inrichting”, RTL NIEUWS 21 februari 2018,

https://www.rtlnieuws.nl/nederland/noorse-gevangenen-vertrekken-uit-nederlandse-inrichting

(consultatie 18 april 2018).

• X, Nieuwsbericht. Dekker: voorwaardelijke invrijheidstelling niet langer vanzelfsprekend,

https://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/sander-

dekker/nieuws/2018/05/01/dekker-voorwaardelijke-invrijheidstelling-niet-langer-

vanzelfsprekend (consultatie 5 mei 2018).

79

Bijlage 1

(Bron: http://web.archive.org/web/20171120053430/http://statbel.fgov.be/nl/statistieken/cijfers/bevolking/andere/gevangenen/)

80

(Bron: https://justitie.belgium.be/nl/informatie/statistieken/justitie_in_cijfers/2013/penitentiaire_inrichtingen/gevangenisbevolking)

https://justitie.belgium.be/nl/informatie/statistieken/justitie_in_cijfers/2013/penitentiaire_inrichtingen/gevangenisbevolking

81

Bijlage 2

(Bron: http://statline.cbs.nl/Statweb/publication/?DM=SLNL&PA=37264&D1=0-6&D2=0&D3=a&D4=0&D5=0-11&HDR=G3,G1,G4&STB=T,G2&VW=T)

82

(Bron: http://statline.cbs.nl/Statweb/publication/?DM=SLNL&PA=37264&D1=0-6&D2=0&D3=a&D4=0&D5=a&HDR=G3,G1,G4&STB=T,G2&VW=T)

http://statline.cbs.nl/Statweb/publication/?DM=SLNL&PA=37264&D1=0-6&D2=0&D3=a&D4=0&D5=a&HDR=G3,G1,G4&STB=T,G2&VW=T

Documents

GEVANGENISBELEID EN OPSLUITINGSGRAAD · 2018. 8. 29. · Kamer 2008-2009, nr. 1529/016, 9-27. 4 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2010 en 2011, Parl.St. Kamer 2009-2010,