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LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LAS INUNDACIONES DE COLOMBIA: UNA MIRADA CRÍTICA

JULIO CÉSAR GONZÁLEZ VELANDIA

UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA FACULTAD DE INGENIERÍA

PROGRAMA DE INGENIERÍA CIVIL ESPECIALIZACIÓN EN RECURSOS HÍDRICOS

BOGOTÁ D.C. 2014

LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LAS INUNDACIÓN DE COLOMBIA: UNA MIRADA CRÍTICA

JULIO CÉSAR GONZÁLEZ VELANDIA

Trabajo de grado para optar al título de Especialista en Recursos Hídricos

Director de Proyecto JORGE ALBERTO VALERO FANDIÑO

Ingeniero Civil, Msc

UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA FACULTAD DE INGENIERÍA

PROGRAMA DE INGENIERÍA CIVIL ESPECIALIZACIÓN EN INGENIERÍA DE PAVIMENTOS

BOGOTÁ D.C. 2014

Nota de aceptación ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ Presidente del Jurado ______________________________________ Jurado ______________________________________ Jurado Bogotá D.C., mayo de 2014

A Shecho y Manis por ser la motivación y la fuerza, a mi familia y pues a la Gestión del Riesgo de

Desastres.

Julio César.

AGRADECIMIENTOS

El autor expresa sus agradecimientos a: La Universidad Católica de Colombia por su orientación desde el Programa de Recursos Hídricos de la Facultad de Ingeniería, y en general a las entidades Fondo de Prevención de atención y Emergencias de Bogotá FOPAE (hoy IDIGER) y especialmente a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD por la escuela que estas entidades han sido en el tema de la gestión del riesgo de desastres ante la casi nula formación que hay del tema en el país.

CONTENIDO

pág. INTRODUCCIÓN 14 1. JUSTIFICACIÓN 16 2. OBJETIVOS 17 2.1 OBJETIVO GENERAL 17 2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 17 3. INUNDACIONES EN EL CONTEXTO DE LOS DESASTRES EN

COLOMBIA 18 4. CONCEPTOS GENERALES DE INUNDACIÓN 22 5. CONDICIONES DE AMENAZA EN EVENTOS DE INUNDACIÓN 25 5.1 PLUVIOSIDAD COMO EVENTO AMENAZANTE DE

INUNDACIONES 25 5.1.1 Lluvias en Colombia 25 5.1.2 Oferta hídrica 28 5.1.3 Exceso y déficit de lluvias por cuenta de la variabilidad y cambio

climático 30 5.2 PROPIEDADES DE LA CUENCA COMO VARIABLE EN LA

ESTIMACIÓN DE LA AMENAZA DE INUNDACIONES 33 5.2.1 Consideraciones en inundaciones lentas 33 5.2.2 Consideraciones en inundaciones súbitas 35 5.3 METODOLOGÍAS PARA LA ESTIMACIÓN DE LA AMENAZA

POR INUNDACIÓN 38 6. ESCENARIO DE DAÑOS, CONDICIONES DE

VULNERABILIDAD 40 6.1 CONDICIONES GENERALES DE VULNERABILIDAD EN

EVENTOS DE INUNDACIÓN EN EL PAIS 40 6.2 ESTIMACIÓN DE LA VULNERABILIDAD FÍSICA DE

ESTRUCTURAS ANTE INUNDACIONES 42 6.3 ESTIMACIÓN DE LA VULNERABILIDAD SOCIOECONÓMICA 43 7. AFECTACIONES POR EVENTOS DE INUNDACIÓN 46 7.1 CIFRAS GENERALES EVENTO NIÑA 2010 - 2011 46 7.2 HISTÓRICO GENERAL INUNDACIONES LENTAS 49 7.3 HISTÓRICO GENERAL INUNDACIONES SÚBITAS 53 7.4 ESTIMACIÓN DE MUNICIPIOS MÁS IMPACTADOS POR

INUNDACIONES LENTAS Y SÚBITAS 55

pág. 7.4.1 Selección de los principales variables que permitieron identificar el

nivel de impacto por evento 55 7.4.2 Distribución porcentual de los valores de cada uno de los

parámetros de impacto 55 7.4.3 Sumatoria de porcentajes, con base en la cual se obtuvo unos

valores totales por municipio 56 7.4.4 Definición de rango para establecer categorías de “nivel de

impacto” 56 8. LINEAMIENTOS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE

DESASTRES POR INUNDACIÓN EN LOS MUNICIPIOS DE COLOMBIA 59

8.1 LINEAMIENTOS PARA EL CONOCIMIENTO DEL RIESGO POR INUNDACIÓN 60

8.1.1 Identificación y caracterización de escenarios de riesgo 60 8.1.2 Análisis de riesgos 60 8.1.3 Monitoreo del riesgo 61 8.1.4 Comunicación del riesgo 62 8.2 LINEAMIENTOS PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO POR

INUNDACIÓN 63 8.2.1 Intervención correctiva 63 8.2.2 Intervención prospectiva 63 8.2.3 Protección financiera 63 8.3 LINEAMIENTOS PARA EL MANEJO DE DESASTRES DE

INUNDACIÓN 64 8.3.1 Preparación para la respuesta 64 8.3.2 Preparación para la recuperación 64 8.3.3 Ejecución de la respuesta 64 8.3.4 Ejecución de la recuperación 65 9. CONCLUSIONES 66 9.1 LAS INUNDACIONES NO SON DESASTRES NATURALES 66 9.2 LOS EFECTOS DE LAS INUNDACIONES NO SON SIEMPRE

NEGATIVOS 66 9.3 CON EL PASO DEL TIEMPO SE ESPERAN QUE SE TENGAN

INUNDACIONES MÁS RECURRENTES Y DE MAYOR SEVERIDAD 66

9.4 LAS RESPONSABILIDADES EN LOS EVENTOS DE INUNDACIÓN EN COLOMBIA NO SON FACIL DE ESTABLECER 67

9.5 DESARTICULACIÓN DE LAS ENTIDADES DEL GOBIERNO EN LOS TEMAS DE GESTIÓN AMBIENTAL, LA ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES 67

pág. 9.6 EL PAÍS NO CUENTA CON CRITERIOS OBJETIVOS PARA LA

PRIORIZACIÓN DE INVERSIONES EN LA GESTIÓN DEL RIESGO DE INUNDACIONES 68

9.7 LA ZONIFICACIÓN DE ZONAS POR AMENAZA DE INUNDACIÓN TIENE VARIAS METODOLOGIAS ESTABLECIDAS SIN QUE HAYA UN ESTÁNDAR ESTABLECIDO, EL TEMA ESTÁ EN DEFINIR COSTOS VS ESCALAS 68

9.8 NO ES CLARA LA TOMA DE DECISIONES EN LAS ZONAS DE AMENAZA Y RIESGO DE CATEGORÍA MEDIA PARA LAS INUNDACIONES 68

9.9 AUNQUE SE LOGRARA LA DANTESCA LABOR DE INCORPORAR LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO, QUE GARANTIZA QUE LO ESTABLECIDO EN ESOS PLANES SE MATERIALICE EN EL TERRITORIO 69

9.10 SISTEMAS DE ALERTAS TEMPRANAS COMO MEDIDA PARA LA PREPARACIÓN DE LA RESPUESTA 69

9.11 DEBE INVESTIGARSE EN TEMAS RELACIONADOS CON EL CONCEPTO Y LA VALORACIÓN DE LA VULNERABILIDAD EN EVENTOS DE INUNDACIÓN 70

9.12 LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES DE LA LEY 1523 COMO NUEVO PARADIGMA QUE ENFOCA LOS PROCESOS EN PRO DE UN DESARROLLO SOSTENIBLE 70

BIBLIOGRAFIA 71

LISTA DE TABLAS

pág. Tabla 1. Resumen de desastres por eventos naturales más

importantes. 1900 -2001 21 Tabla 2. Oferta Hídrica por Zonas Hidrográficas en Colombia 30 Tabla 3. Consenso para Clasificación de diferentes fases del ENSO

según índices ONI, MEI Y SOI 32 Tabla 4. Afectaciones por regiones debidas a lluvias del segundo

semestre de 2010 y el primer trimestre de 2011 47 Tabla 5. Afectación por sectores en la Niña 2010 – 2011 49 Tabla 6. Municipios con más personas afectadas por avalanchas 54

LISTA DE FIGURAS

pág. Figura 1. Evolución de la Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia 29 Figura 2. Distribución de lluvias en Colombia 27 Figura 3. Escorrentía Promedio Anual en Colombia 28 Figura 4. Anomalía de la Temperatura Superficial del Mar – TSM

(Marzo a Abril 2014) 31 Figura 5. Zonas Susceptibles a Inundación en Colombia 35 Figura 6. Zonas susceptibles a avenidas torrenciales en Colombia 37 Figura 7. Conceptos de Desarrollo Sostenible 42 Figura 8. Zonas de Vulnerabilidad y Riesgo Relativo 44 Figura 9. Afectaciones por Departamento por la Niña 2010-2011 48 Figura 10. Eventos de inundación en los últimos años 50 Figura 11. Viviendas afectadas por inundación en cada uno de los

últimos años 50 Figura 12. Eventos de inundación reportados en los últimos años por

departamento 51 Figura 13. Costos asociados a la atención de eventos asociados a

inundación en Colombia 52 Figura 14. Zonas con más de 20.000 habitantes afectadas 52 Figura 15. Eventos de Avalanchas en Colombia 53 Figura 16. Costo asociado a eventos de avalanchas en Colombia 54 Figura 17. Impactos en municipios de Colombia por inundaciones lentas

1998 – 2012 57 Figura 18. Impactos en municipios de Colombia por inundaciones súbitas

1998 – 2012 58 Figura 19. Elementos que conforman el Sistema Nacional para la

Gestión del Riesgo de Desastres 59

GLOSARIO1 AMENAZA: peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales. CONOCIMIENTO DEL RIESGO: es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la identificación de escenarios de riesgo, el análisis y evaluación del riesgo, el monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes y la comunicación para promover una mayor conciencia del mismo que alimenta los procesos de reducción del riesgo y de manejo de desastre. DESASTRE: es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción. GESTIÓN DEL RIESGO: es el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción. Estas acciones tienen el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. MANEJO DE DESASTRES: es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la preparación para la respuesta a emergencias, la preparación para la recuperación post desastre, la ejecución de dicha respuesta y la ejecución de la respectiva recuperación, entiéndase: rehabilitación y recuperación. REDUCCIÓN DEL RIESGO: es el proceso de la gestión del riesgo, está compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el

1 COLOMBIA. Congreso de la República. Ley 1523 de 2012 (abril 24), por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. Artículo 4: Definiciones.

territorio, entiéndase: prevención del riesgo. Son medidas de mitigación y prevención que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos. La reducción del riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera. RIESGO DE DESASTRES: corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad. VULNERABILIDAD: susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos.

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INTRODUCCIÓN Las inundaciones han coexistido con el hombre desde épocas muy antiguas, generando condiciones adecuadas para el desarrollo de las civilizaciones enriqueciendo con nutrientes los suelos agrícolas y facilitando la movilidad de gran variedad de productos y personas mediante la navegación. Se destaca en la historia de la humanidad la cultura egipcia y su desarrollo sobre el río Nilo, la zona de la Mesopotamia con los ríos Éufrates y Tigris, la cultura Hindú en los ríos Indo y Ganges y más hacia el lejano oriente las principales culturas chinas se desarrollaron en torno de los ríos Hoang-Ho y Yang-Tse-Kiang.2 Sin embargo la tendencia actual de migraciones de población de las zonas rurales a lo urbano genera un crecimiento constante de las ciudades. Este progresivo aumento de la densidad poblacional, genera un panorama de presión en los suelos y servicios originando el aumento de asentamientos humanos en tierras costeras, a lo largo de laderas inestables, zonas inundables y en sectores propensas al riesgo.3 De acuerdo con lo anterior, la dinámica de construcción de condiciones de riesgo por inundación es creciente, ya que esta presión no solo urbanística sino también para el desarrollo de actividades productivas como las agropecuarias y de industria donde se incluyen las actividades mineras, se traducen en el uso de suelo en aspectos diferentes a la de usos pasivos como en general se recomienda para las zonas de ronda y protección ambiental de los cuerpos de agua, de acuerdo al Código de los Recursos Naturales y en general la normatividad existente para el tema. Adicionalmente a lo anterior estas mismas actividades contribuyen a procesos de deforestación y endurecimiento del suelo modificando las condiciones de infiltración y escorrentía, que junto al aumento en la intensidad de las lluvias en general atribuido a las condiciones de variabilidad y cambio climático, generan una alteración permanente de las condiciones del ciclo del agua en las cuencas. De acuerdo con lo anterior, se propone el presente documento como insumo inicial para comprender la problemática de inundaciones que existe en Colombia y poder

2 MUJERIEGO, Manuel. El arte de las primeras civilizaciones. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.uclm.es/ab/humanidades/profesores/descarga/mujeriego/primeras_civilizaciones.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. 3 OFICINA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA REDUCCION DEL RIESGO DE DESASTRES. Cómo desarrollar ciudades más resilientes; un manual para líderes de los gobiernos locales. Una contribución a la Campaña Mundial 2010-2015, Desarrollando ciudades resilientes - ¡Mi ciudad se está preparando! [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.unisdr.org/files/26462_manualparalideresdelosgobiernosloca.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014].

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tener un punto de partida para establecer lineamientos con miras a la ejecución de una real gestión del riesgo ante estos eventos, en lo que a priorización de ejecución de recursos se refiere.

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1. JUSTIFICACIÓN Colombia es un país con una diversidad climática determinada por su ubicación geográfica, ya que al estar en la zona tropical recibe mayores proporciones de energía que el sol le transfiere al planeta. Lo anterior se traduce en que el estado del tiempo en nuestro territorio está influenciado por varios fenómenos que establecen las condiciones de lluvia en condición estacional e intraestacional: Vientos Alisios, Zona Confluencia Intertropical, Ondas del Este del Caribe, Ciclones Tropicales, Sistemas Sinópticos del Pacífico y Amazonía, Influencia de Vaguadas de Latitudes Medias del Hemisferio Norte, Vaguada Tropical de la Alta Tropósfera y Sistemas Convectivos de Mesoescala entre los principales. De igual manera se encuentran las condiciones interanuales dentro de las que se destacan los fenómenos enmarcados dentro del ciclo ENOS (Oscilación del SUR), el cual se representa en los fenómenos de la Niña y el Niño.4 En los pasado años 2010 y 2011, ante la presencia del fenómeno de la Niña, sobre Colombia se presentó un régimen de lluvias y niveles de los ríos sin precedentes en los registros históricos que posee la institucionalidad del país, con lo que se vivió uno de los más grandes impactos en lo que refiere a eventos de inundación en general en las poblaciones del centro, occidente y norte del país. Esta coyuntura generó acciones importantes desde la Gobernabilidad de la Nación que tampoco tiene precedentes, creando entidades nuevas con misiones de atención de emergencias y reconstrucción, junto con la modificación de la antigua Dirección General del Riesgo en lo que hoy se conoce como la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la cual además de ser creada para coordinar las entidades que componen el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, tiene un reto inmenso y es el de cambiar el enfoque de prevención y atención de emergencias por el de la Gestión del Riesgo de Desastres, apoyada en el cambio de normatividad que prescribe la Ley 1523 de 2012. El presente reporte pretende describir la situación actual en cuanto a las actuaciones que se mencionaron, identificando algunos aspectos por mejorar y algunas críticas propositivas de acuerdo con lo que se puede aportar por parte del autor como un especialista en recursos hídricos y como un profesional que lleva cerca de ocho años trabajando el tema de la gestión del riesgo en el tema de inundación.

4 INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM). Atlas Climatológico de Colombia. Bogotá: IDEAM, 2005. p. 9-14.

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2. OBJETIVOS 2.1 OBJETIVO GENERAL Realizar una caracterización del escenario de inundaciones en el marco del cambio de paradigma en la Gestión del Riesgo de Desastres que desde abril del año 2012 prescribe la Ley 1523 de 2012 para Colombia. 2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS • Realizar una conceptualización general de la problemática que han generadolas inundaciones que han venido afectando el país. • Establecer los principales aspectos que describen la realidad de la problemática que generan las inundaciones en las comunidades del país y los esfuerzos que desde el gobierno nacional se han planteado para ello. • Proponer aspectos puntuales en el cambio de paradigma enfocado a pasar de una visión basada en la prevención y atención de eventos de inundación, a la gestión del riesgo de desastres que el país ha venido implementando desde la Ley 1523 de Abril de 2012.

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3. INUNDACIONES EN EL CONTEXTO DE LOS DESASTRES EN COLOMBIA La gestión del riesgo de desastres nace como una medida de la nación para garantizar la gobernanza del país en situaciones de fuertes emergencias y con ello realizar acciones enmarcadas en brindar apoyo las comunidades afectadas por estos eventos. Sin embargo debe tenerse claro que la evolución de esta gestión ha sido basada en un enfoque muy reactivo, siendo esta hasta hace pocos años un tema de real relevancia en los procesos de planificación del país y de los territorios. El país ha tenido que lidiar con eventos extremos de varias índoles y de gran impacto sobre la población, entre ellos se pueden resaltar los terremotos presentados en el eje cafetero (1979, 1995 y 1999), Tumaco (1979), Cúcuta (1981), Popayán (1983), Atrato Medio (1992), Tierradentro (1994), Tauramena (1995) y Calima (1995), Erupción del cráter Arenas del Nevado del Ruiz y destrucción de Armero (1985), deslizamiento de Villatina (1987), Reptación de San Cayetano (1999), Deslizamientos de Herrán (2002) y Gramalote (2010), Paso del Huracán Joan por el Caribe Colombiano (1988), eventos de inundaciones de gran magnitud como las generadas por la ruptura del Canal del Dique (1983, 1984 y 2010), emergencias invernales en el Caribe (1988 y 1995), creciente del río Combeima (1987) y en general la grave situación presentada en gran parte del país en los años 2010 y 2011 producto de las intensas lluvias presentadas por condiciones hidrometereológicas influenciadas por un Fenómeno intenso de la Niña (ver Figura 1). Si bien los costos de daños e inversiones en reconstrucción de estos eventos de gran magnitud son cifras importantes, también lo son los que obedecen a pérdidas registradas por eventos menores y moderados. De acuerdo con la CEPAL5, una vez analizados los datos de 32 años de la base Desinventar (1971 a 2002) estos eventos superan los 1650 millones de dólares, en comparación con costos de eventos como el terremoto de Popayán cuya reconstrucción se estima fue de 178 millones de dólares, el terremoto del eje cafetero en 2009 donde se estima se invirtieron 857 millones de dólares. Sin embargo cabe resaltar que la misma CEPAL6 en 2012 reporta que los daños estimados para las afectaciones presentadas en el Fenómeno de la Niña de 2010 - 2011 son de alrededor de 6.052 millones de dólares, lo que significa que las afectaciones por este evento de un

5 COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL) y BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). Información para la gestión del riesgo de desastres: estudio de caso Colombia. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.cepal.org/colombia/noticias/documentosdetrabajo/4/42314/colombia_case_study.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. 6 Ibíd., Valoración de daños y pérdidas ola invernal en Colombia (2010-2011). [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/0/47330/OlainvernalColombia2010-2011.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014].

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par de años, supera los daños presentados en todos los años anteriores que se tienen de registro desde 1971. Figura 1. Evolución de la gestión del riesgo de desastres en Colombia.

Fuente: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD). Guía Municipal para la Gestión del Riesgo. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GMGRColombia.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. En lo que respecta a la evolución de la Gestión del Riesgo de Desastres para llegar a ser lo que es hoy en día, “ …un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible7”, puede mencionarse que se originó hacia el año 1979 bajo lo que en su momento se denominó “caridad pública” donde se

7 COLOMBIA. Congreso de la República. Ley 1523 de 2012 (abril 24), Op. Cit., Artículo 1.

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recaudaron dineros para apoyar a la población afectada sin que ello implicara una oficialidad de estos recursos. Sin embargo con la ocurrencia del sismo de Popayán en el año 1983, la nación constituye y oficializa un rubro destinado para la atención de estas situaciones, creando el Fondo Nacional de Calamidades sin una figura institucional que regule la administración de estos dineros, aspecto que se evidenció se requería en el año 1985 con la tragedia de Armero, para lo cual se creó el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. Debe destacarse posteriormente las modificaciones en la gestión del país con la ocurrencia del terremoto del eje cafetero de 1999, donde se resalta la generación de un nuevo código de sismo resistencia para las edificaciones y viviendas en general. Ante la ocurrencia de las cuantiosas afectaciones generadas por el evento de la Niña en los años 2010 – 2011, desde la nación se decidió la necesidad de modificar el enfoque de prevención y atención de las emergencias, por un enfoque de gestión del riesgo de desastres, para lo cual se sancionó la Ley 1523 de 2012 en donde se establecen los procesos de Conocimiento y Reducción del riesgo, junto con el Manejo de los desastres, entre otras disposiciones. Si bien las afectaciones cuantificadas en las cifras anteriores incluyen varios tipos de eventos, es el escenario de inundaciones el que de acuerdo con el tabla 18 ha afectado una mayor población en el país y es el que se propone caracterizar en el presente informe para Colombia partiendo de la discusión inicial de su definición, las condiciones amenazantes que determinan la probabilidad de ocurrencia de los eventos, los daños reportados junto con las condiciones de vulnerabilidad que los incrementa, criterios para la evaluación de riesgo, las acciones que se vienen planteando desde el ámbito institucional y académico para por último proponer lineamientos que deben establecer los lineamientos para realizar una adecuada gestión del riesgo de desastres en eventos de inundación, en consonancia con la normatividad vigente.

8 COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL) y BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). Valoración de daños y pérdidas ola invernal en Colombia (2010-2011). Op. Cit., p. 219.

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Tabla 1. Resumen de desastres por eventos naturales más importantes. 1900 -2001.

Número Muertos Población

Afectada

TERREMOTOS 23 3.593 1.409.068

INUNDACIONES GENERALIZADAS 35 1.685 6.940.970

MOVIMIENTOS DE MASAS: DESLIZAMIENTOS 37 2.848 31.981

ERUPCIONES VOLCANICAS 11 22.826 56.964

Fuente: COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL) y BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). Valoración de daños y pérdidas ola invernal en Colombia (2010-2011). [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/0/47330/OlainvernalColombia2010-2011.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014].

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4. CONCEPTOS GENERALES DE INUNDACIÓN La definición más elemental de lo que es una inundación es aquella que enuncia que es el evento en el cual el agua ocupa lugares en donde normalmente no está. Dentro de lo establecido por el IDEAM dentro del Comité Nacional de Conocimiento para la Gestión del Riesgo de Desastres9, inundación es la acumulación temporal de agua fuera de los cauces y áreas de reserva hídrica de las redes de drenaje (naturales y construidas). Se presentan debido a que los cauces de escorrentía superan la capacidad de retención e infiltración del suelo y/o capacidad de transporte de los canales. Las inundaciones son eventos propios y periódicos de la dinámica natural de las cuencas hidrográficas. La lluvia es el factor amenazante más importante en la generación de inundaciones. El agua de los ríos proviene en principio de la escorrentía proveniente de la parte alta de la cuenca, la cual depende del relieve, de la vegetación, del uso del suelo y en general de las condiciones en las que se encuentre la cuenca. Sin embargo estos cuerpos de agua se nutren de igual manera de los flujos subsuperficiales que a su vez dependen de las condiciones hidrogeológicas y de los niveles freáticos de la zona. En nuestro país existe un importante número de ciudades y cabeceras municipales que por concepto de abastecimiento del recurso hídrico o por la facilidad de contar con transporte fluvial se ubican en cercanía de cuerpos de agua que en algún momento puede afectarlos con eventos de inundación. De acuerdo con los conceptos consolidados en la Cartilla Básica de Sistemas de Alertas Tempranas ante inundaciones por el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias FOPAE en el año 201110, dependiendo de las causas que generan una inundación, estas se pueden clasificar en general en: • Inundación por desbordamiento: Es la consecuencia del exceso de lluvias la que genera aumento brusco del volumen de agua que supera la capacidad de transporte de un cauce durante la creciente. • Inundación por encharcamiento: Producida por la acumulación de agua lluvia en un determinado lugar o área geográfica que presenta dificultades de drenaje bien sea por colmatación o fallas del sistema de alcantarillado. Esta inundación no coincide necesariamente con el desbordamiento de un cuerpo de agua que ocurre por la concentración de un elevado volumen de lluvia en un tiempo muy breve o por una lluvia moderada y constante durante un largo tiempo.

9 COLOMBIA. Congreso de la República. Ley 1523 de 2012 (abril 24), Op. Cit., Artículo 15. 10 FONDO DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS (FOPAE). Cartilla básica de SAT (Sistemas de Alerta Temprana) ante inundaciones. Bogotá: FOPAE, 2011, p. 9.

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• Inundación por reflujo: Se presenta cuando la elevación del nivel del agua en la entrega de un cuerpo de agua, produce el remanso o reflujo de aguas limitando el drenaje (en general retorno de aguas de alcantarillas y desagües). • Inundación por rompimiento de jarillones o presas: Ocurre cuando se presenta la falla de alguna de estas estructuras y el agua contenida por ellas pasa a ocupar sus zonas de influencia. • Inundación por marejadas: Es la que se presenta en las zonas costeras por el ascenso del nivel del mar, el cual puede ser por marejadas las cuales se originan por efectos de la atracción lunar y vientos fuertes de origen hidrometereológico. Es de resaltar que los casos asociados a tsunamis en donde se tienen inundaciones muy bruscas por cuenta de grandes olas que ingresan en gran parte continental se describirán en un documento específico con el escenario de afectación a nivel país correspondiente. En la misma cartilla mencionada11 se establece que de acuerdo con las características de las cuencas y la rapidez con la cual se producen los desbordamientos, las inundaciones se pueden clasificar en: • Inundación rápida o avenida torrencial: Se refiere a crecientes que ocurren de manera repentina debido a la alta pendiente del río o de la quebrada y su cuenca. En ocasiones se produce el arrastre de una gran cantidad de material como detritos (lodos, piedras y árboles). Debido a que el tiempo de reacción ante un evento de esta naturaleza es corto, requieren de una participación activa de la comunidad ya que las medidas de protección deben tomarse rápidamente y no hay tiempo para que los organismos de socorro se dirijan al lugar de la inundación con suficiente anticipación; las acciones de respuesta iniciales ante el evento deben ser realizadas por la comunidad inmediatamente se detecta la posibilidad de una inundación. Dentro de este concepto se incluyen eventos típicos como los “arroyos” como los que se presentan típicamente en la ciudad de Barranquilla y las “avalanchas” como las que se presentan en el municipio de Utica. • Inundación lenta: Se produce cuando hay un aumento gradual del nivel del río hasta superar su capacidad máxima. El río se sale de su cauce, inundando las áreas planas cercanas al mismo. En este caso, el tiempo de anticipación que ofrece el SAT normalmente es suficiente para que las entidades operativas coordinen las actividades de respuesta con el apoyo de la comunidad. Vale la pena mencionar que las inundaciones rápidas son muy complejas en su análisis debido a su corto tiempo de respuesta y por lo tanto existen mayores incertidumbres para su detección que en el caso de las inundaciones lentas.

11 Ibíd., p. 12.

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Por otro lado es necesario mencionar antes de seguir, que las inundaciones no deben ser vistas solo como eventos negativos, los procesos de inundación en general se asocian con procesos relacionado a la renovación de la humedad de los suelos, transporte de nutrientes a zonas aluviales, recargas de acuíferos, migración de varias especies y actividades de socavación y depositación de los ríos producto del equilibrio que los cauces realizan de los sedimentos que transportan.

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5. CONDICIONES DE AMENAZA EN EVENTOS DE INUNDACIÓN De acuerdo con las definiciones establecidas en la política de gestión del riesgo de desastres, Artículo 4 de la Ley 1523 de 2014, la amenaza es “el peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales”.12 En general la amenaza de inundación está asociada con la presencia de caudales importantes que puedan generar situaciones en las cuales no pueden ser conducidos por los elementos destinados a ello, (ríos y quebradas o los sistemas de drenajes). Esta condición puede presentarse en ocasiones por rupturas en sistemas de acueducto, rompimiento de embalses o fallas en jarillones de ríos, aunque no es muy frecuente. De acuerdo al ciclo hidrológico, el caudal de salida de una cuenca es función de la precipitación, junto con otros aspectos como la infiltración del terreno, parámetros morfométricos (área de la cuenca, tiempos de concentración, pendientes del cauce, densidad de drenajes, entre otros) y otros que en general son de menor relevanciaen períodos cortos de análisis como la evapotranspiración y la retención superficial. De acuerdo a lo anterior, una vez determinados los parámetros de cada cuenca, estos pueden considerarse constantes ante una estimación de caudales a excepción de la precipitación, la cual es una variable estocástica que ingresa al sistema de la cuenca como pulsos que finalmente resultan en hidrogramas de salida que determinan los caudales a estimar. Estableciendo la lluvia como variable principal a monitorear en la generación de inundaciones, a continuación se realiza una breve descripción de la caracterización de las precipitaciones en el país. 5.1 PLUVIOSIDAD COMO EVENTO AMENAZANTE DE INUNDACIONES 5.1.1 Lluvias en Colombia. En general las condiciones amenazantes están asociadas con el aumento de la precipitación de lluvia, la cual puede incrementarse en períodos típicamente de “invierno”*, que para el caso del centro y norte del país es bimodal con picos en los meses de Abril-Mayo y Octubre-

12 COLOMBIA. Congreso de la República. Ley 1523 de 2012 (abril 24), Op. Cit., Artículo 4. * Las temporadas de fuertes lluvias han sido llamadas en nuestro medio como “invierno” u “ola invernal”, sin embargo el vocablo hace referencia a una de las estaciones de zonas templadas fuera de la zona tórrida donde se ubica Colombia.

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Noviembre13; aunque como se mencionó anteriormente, las inundaciones también puede generarse por deshielo de zonas glaciares, descargas de embalses, rupturas de estructuras de defensa (jarillones) o de estructuras de aducción, conducción y distribución de agua potable y fallas funcionales en sistemas de drenaje. El territorio colombiano se ubica en la zona de trópico, rodeado de los océanos Atlántico y Pacífico, con condiciones de relieve compuestas por altas montañas, extensas sabanas y húmedas selvas, además de la presencia de grandes reguladores y reservorios como los páramos. Lo anterior le permite contar con una riqueza importante de recursos hídricos, con un promedio de precipitación media anual de 3.000 mm, superior al promedio mundial de precipitación anual que se estima en 900 mm y al promedio de Suramérica el cual se estima en 1.600 mm.14 Derivado de lo anterior, es relevante mencionar que Colombia posee una oferta hídrica muy superior a la promedio mundial, siendo la estimación para la nación de 63 litros por segundo por kilómetro cuadrado, mientras que el valor medio a nivel mundial es de 10 y en Latinoamérica de 21. Las condiciones de lluvia del país de acuerdo con lo consignado en el Atlas Climatológico del IDEAM (2005)15, el patrón de la lluvia total anual en el país pueden esquematizarse de la siguiente manera: • Las menores lluvias se presentan en la Alta Guajira con totales de 500 mm y menos; los núcleos máximos se han registrado en la Región Pacífica con totales anuales de más de 10.000 mm. • La región Caribe registra lluvias entre 500 y 2.000 mm con un gradiente muy definido en dirección Sur. • La región Andina posee una gran diversidad pluviométrica, con lluvias relativamente escasas (hasta 2.000 mm) a lo largo de la Cordillera Oriental y en los valles del Alto Magdalena y Alto Cauca y núcleos máximos (de 3.000 a 5.000 mm) en las cuencas del Medio Magdalena y Medio Cauca. 13 INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM). Atlas Climatológico de Colombia. Op. Cit., p. 23 14 GLOBAL WATER PARTNERSHIP (GWP) y COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL). Agua para el siglo XXI para América del Sur: de la visión a la acción. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.gwp.org/Global/The%20Challenge/Resource%20material/FFA%20regional%20summary%20SAM%20Spanish.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. 15 INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM). Atlas Climatológico de Colombia. Op. Cit., p. 22

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• En la Orinoquía generalmente predominan las lluvias altas de 2.000 a 3.000 mm en su parte central y oriental, aun cuando hacia el piedemonte pueden observarse hasta 6.000 mm y por el contrario en el extremo norte de Arauca las lluvias pueden ser menores de 1.500 mm. • La mayor parte de la Amazonía recibe entre 3.000 y 4.500 mm por año, mientras que en la Región Pacífica se reciben entre 3.000 y 12.000 mm. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que lo anterior hace referencia a un aspecto general y que teniendo en cuenta que topografía de los sectores y las escalas de análisis pueden encontrarse otras tendencias. El comportamiento de lluvias de algunos municipios específicos, junto con la distribución espacio temporal de la precipitación total anual del país se pueden apreciar en la figura 2.16 Figura 2. Distribución de lluvias en Colombia.

Fuente: INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM). Atlas Climatológico de Colombia. Bogotá: IDEAM, 2005. p. 23. 16 Ibíd., p. 23.

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De la precipitación estimada en el mapa anterior, se tiene una escorrentía promedio estimada anual que se muestra en la figura 317: Figura 3. Escorrentía promedio anual en Colombia.

Fuente: INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM). Atlas Climatológico de Colombia. Bogotá: IDEAM, 2005. p. 23. 5.1.2 Oferta hídrica. De acuerdo con la Política Nacional para la Gestión del Recurso Hídrico, la zonificación hidrográfica para el manejo del recurso agua en el país consta de 5 áreas hidrográficas (macrocuencas), las que se conforman por 42

17 INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN DE RECURSOS BIOLÓGICOS ALEXANDER VON HUMBOLDT (IAvH)... [et al.]. Informe del Estado del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://humboldt.org.co/estado-de-los-recursos-naturales/item/download/39_9122a4ca4f2240b360600518e4bfeafc>. [Citado: 15 de marzo de 2014], p. 51.

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zonas hidrográficas, las cuales se muestran en la tabla 2con sus respectivos datos de oferta hídrica, de acuerdo con la Tabla 3.2 del Estudio Nacional del Agua.18 El Estudio Nacional del Agua 2010 fue elaborado por el IDEAM y el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el fin de evaluar varios aspectos del agua en Colombia, entre los que se mencionan la dinámica y situación actual del recurso hídrico, oferta superficial y subterránea, uso y demanda, condiciones de calidad y afectaciones al régimen hidrológico por variabilidad y cambio climático. Esta oferta hídrica que caracteriza el país, ha sido de vital importancia para su desarrollo desde hace cientos de años. Así por ejemplo, desde la época de la conquista, el Río Magdalena ha sido utilizado como principal de acceso al interior del país ya que es una vía que permite moverse entre las cordilleras con las dimensiones que permite la navegación de naves de importante calado. Del mismo modo, en el tiempo presente los ríos y demás cuerpos de agua prestan además de una importante función en la navegación, son estratégicos en el abastecimiento de agua potable, la generación energética y el riego de zonas de actividad agropecuaria.

18 INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM). Estudio Nacional del Agua. [En línea] Disponible en Internet: <URL: https://www.siac.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=874&conID=910>. [Citado: 7 de abril de 2014].

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Tabla 2. Oferta hídrica por zonas hidrográficas en Colombia.

Fuente: INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM). Estudio Nacional del Agua. [En línea] Disponible en Internet: <URL: https://www.siac.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=874&conID=910>. [Citado: 7 de abril de 2014]. 5.1.3 Exceso y déficit de lluvias por cuenta de la variabilidad y cambio climático. Colombia es un país con una diversidad climática determinada por su ubicación geográfica, ya que al estar en la zona tropical recibe mayores proporciones de

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energía que el sol le transfiere al planeta. Lo anterior se traduce en que el estado del tiempo en nuestro territorio, es decir, su variabilidad, está influenciada por varios fenómenos que establecen las condiciones de lluvia en condición estacional e intraestacional: Vientos Alisios, Zona Confluencia Intertropical, Ondas del Este del Caribe, Ciclones Tropicales, Sistemas Sinópticos del Pacífico y Amazonía, Influencia de Vaguadas de Latitudes Medias del Hemisferio Norte, Vaguada Tropical de la Alta Tropósfera y Sistemas Convectivos de Mesoescala entre los principales. De igual manera se encuentran las condiciones interanuales dentro de las que se destacan los fenómenos enmarcados dentro del ciclo ENOS (Oscilación del SUR), el cual se representa en los fenómenos de la Niña y el Niño.19 La condición de El Niño o la Niña es asociado a la aparición de aguas superficiales relativamente más cálidas o más frías (anomalías) que lo normal en el Pacífico Tropical central y oriental (ver Figura 4) y es el resultado de los cambios de este calentamiento superficial del océano con la circulación general de la atmósfera. Figura 4. Anomalía de la temperatura superficial del mar – TSM (marzo a abril 2014).

Fuente: NOAA. Recent Evolution, Current Status and Predictions. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.cpc.ncep.noaa.gov/products/analysis_monitoring/lanina/enso_evolution-status-fcsts-web.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. En general a nivel mundial se realiza seguimiento al Fenómeno del Niño o Niña mediante la estimación de índices, los cuales evalúan las diferentes anomalías del

19 INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM). Atlas Climatológico de Colombia. Op. Cit., p. 9 -14.

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océano Pacífico Ecuatorial para realizar el monitoreo y alertar sobre el desarrollo de alguna de las fases del fenómeno ENSO, destacándose: • ONI: Índice Oceánico El Niño • MEI: Índice Multivariado ENSO • SOI: Índice de Oscilación del Sur De acuerdo al consenso realizado por estos índices se establecieron las siguientes fases históricas del fenómeno ENSO:20 Tabla 3. Consenso para clasificación de diferentes fases del ENSO según índices ONI, MEI Y SOI.

Fuente: INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM). Estudio Nacional del Agua. [En línea] Disponible en Internet: <URL: https://www.siac.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=874&conID=910>. [Citado: 7 de abril de 2014] (Tabla 7.1). Por otro lado, en lo que refiere al tema de Cambio Climático entendido como la variación estadísticamente significativa, ya sea de las condiciones climáticas medias o de su variabilidad, que se mantiene durante un período prolongado (generalmente durante decenios o por más tiempo)21; puede rescatarse del 20 INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM). Estudio Nacional del Agua. Op. Cit. 21 PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). Glosario corto de términos y conceptos importantes relacionados con el cambio climático. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.pnud.org.co/img_upload/61626461626434343535373737353535/CAMBIOCLIMATICO/2.%20Memorias%20Di%C3%A1logo%20Nacional%20Lucha%20contra%20la%20pobreza%20y%20adaptaci%C3%B3n%20al%20cambio%20clim%C3%A1tico/2.2.%20Material%20Mesas%20trabajo/Glosario%20terminos%20CambioClimatico.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014].

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informe emitido por el IPCC del 31 de Marzo de 2014, la alerta emitida sobre la mayor probabilidad de inundaciones en las zonas costeras y cuencas de ríos a causa de la urbanización creciente, el aumento progresivo del nivel del mar debido al deshielo de los casquetes polares y la erosión costera.22 5.2 PROPIEDADES DE LA CUENCA COMO VARIABLE EN LA ESTIMACIÓN DE LA AMENAZA DE INUNDACIONES Como se mencionó anteriormente, adicionalmente a la precipitación presentada en una cuenca, existen otros parámetros que definen los caudales que se esperan en determinado punto o tramo de una cuenca, destacándose los parámetros morfométricos de la cuenca, la infiltración y el aporte de flujos subsuperficiales y de aguas subterráneas. A continuación se realiza una breve discusión de estos aspectos realizando la diferenciación respecto de si se habla de inundaciones lentas o rápidas. 5.2.1 Consideraciones en inundaciones lentas. Al ser Colombia un país con un alto potencial hídrico, en épocas de lluvias fuertes se presentan excesos de pluviosidad que generan una gran amenaza de inundación en los siguientes sentidos: El caudal precipitado, dada la deforestación de las cuencas y el proceso de endurecimiento que trae consigo el continuo desarrollo urbanístico de las ciudades y municipios, genera reducción en los procesos de infiltración y por ello gran parte del agua llovida ingresa de una manera directa al caudal de los ríos. Esto es pérdida de absorción de la cuencas y disminución de recarga de acuíferos. El alto grado de intervención de ríos y quebradas, genera aumento de residuos sólidos en estos, generando se colmatación y obstrucciones que disminuye su capacidad hidráulica. Existe además una presión constante de intervención antrópica sobre las zonas de protección de los cuerpos de agua, con lo cual se reduce capacidad de amortiguamiento al rellenarse terrenos para la urbanización o realzar jarillones para la materialización de vías. La construcción de obras lineales que intervienen la zona de cauce, si no es propuesta técnicamente, genera obstrucciones que limitan el flujo libre de los drenajes.

22 INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE (IPCC). Climate change 2014: impacts, adaptation, and vulnerability. Summary for policymakers. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: https://ipcc-wg2.gov/AR5/images/uploads/IPCC_WG2AR5_SPM_Approved.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014], p.16.

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De otro lado la reducción de las zonas de humedal afecta la capacidad de amortiguación de crecientes de los ríos, lo que hace que se incrementen los niveles usuales que se generan ante la lluvia presentada típicamente, junto con la modificación del equilibrio sedimentario que ello implica. La intervención realizada por particulares de acuerdo a sus intereses, afecta el funcionamiento de los drenajes naturales y artificiales. Estas pueden ir desde el represamiento de grandes volúmenes de agua hasta la ruptura sectorizada de jarillones para contar con agua en épocas de pocas lluvias. Es allí donde el papel de las autoridades ambientales cobra relevancia en el sentido de controlar mediante la expedición de concesiones y de sanciones, según sea el caso, con el fin de garantizar el uso racional del recurso y de evitar la ocurrencia de eventos de inundación. Por otro lado, de acuerdo con informaciones producidas por el IDEAM, se cuenta con el mapa de zonas susceptibles a inundación el cual se presenta en la figura 5:

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Figura 5. Zonas susceptibles a inundación en Colombia.

Fuente: INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM). Estudio Nacional del Agua. [En línea] Disponible en Internet: <URL: https://www.siac.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=874&conID=910>. [Citado: 7 de abril de 2014]. 5.2.2 Consideraciones en inundaciones súbitas. Como se ha venido reiterando, las fuertes lluvias en el país traducidos como excesos de pluviosidad dentro del ciclo hidrológico, generan una gran amenaza de crecientes súbitas de quebradas y ríos, lo que se traduce en avenidas torrenciales y arroyos dadas las siguientes condiciones:

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• Las actividades que generan deforestación de las cuencas y el proceso de endurecimiento que trae consigo el continuo desarrollo urbanístico de las ciudades y municipios, generan unos tiempos de concentración muy bajos, lo que en otras palabras es una reducción en los procesos de infiltración y por ello el agua llovida ingresa de una manera muy rápida al caudal de los ríos. • En general las avenidas torrenciales se presentan en zonas que ladera, que en general presentan tres zonas definidas23. Una primera es la parte alta la que posee una pendiente fuerte que genera acumulación de caudal bien sea por exceso de lluvias o por el almacenamiento por cuenta de alguna obstrucción: en general en esta zona no se presenta gran impacto por el evento. La segunda parte es aquella donde precisamente se produce un cambio de pendiente fuerte a una apreciablemente más suave y se considera la zona de más peligrosidad ya que es en ella donde se presentan las mayores alturas de lámina y mayores velocidades. La tercera parte es la parte baja la cual es una zona de depositación del material deslizado y en general dependiendo de las condiciones topográficas en general no reviste mayor peligrosidad. • El alto grado de intervención de ríos y quebradas, genera aumento de residuos sólidos en estos, generando se colmatación y obstrucciones que además de disminuir su capacidad hidráulica, genera concentración de volúmenes de agua en zonas altas que al llegar a superar la resistencia del obstáculo, se presenta una gran liberación de energía y con ello la avenida torrencial. • Existe una presión constante de intervención antrópica sobre las zonas de protección de los cuerpos de agua, en general disminuyendo la capacidad de infiltración de la cuenca y aumentando la tasa de sedimentos en ella con procesos de deforestación y explotación minera. • La construcción de obras lineales que intervienen la zona de cauce, si no son propuestas técnicamente generan obstrucciones que limitan el flujo libre de los drenajes. Con el fin de tener una herramienta para delimitar la susceptibilidad del país ante avenidas torrenciales (ESCALA 1:500.000), el IDEAM construyó el mapa que se presenta en la figura 6: 23 CABALLERO ACOSTA, José Humberto. Las avenidas torrenciales: una amenaza potencial en el Valle de Aburrá. En: Revista Gestión y Ambiente, vol. 14, no. 13 (dic., 2011); p. 47.

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Figura 6. Zonas susceptibles a avenidas torrenciales en Colombia.

Fuente: INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM). Estudio Nacional del Agua. [En línea] Disponible en Internet: <URL: https://www.siac.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=874&conID=910>. [Citado: 7 de abril de 2014].

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5.3 METODOLOGÍAS PARA LA ESTIMACIÓN DE LA AMENAZA POR INUNDACIÓN Sin tener la intención de realizar un análisis profundo de las metodologías que se tienen par la estimación de la amenaza por inundación, después de una revisión de varias fuentes de información, se encontró una consolidación importante realizada en 2010 por la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín, para el IDEAM, en donde se presentan cinco metodologías que se destacan en Colombia24 y que se parafrasean a continuación: • Métodos históricos: los métodos históricos utilizan marcas y placas sobre elementos artificiales (edificaciones, vías de comunicación, obras públicas, etc.) o naturales (rocas y árboles) ) a lo largo de las márgenes de los ríos, documentación histórica (manuscritos e impresos de archivos, bibliotecas y hemerotecas), y testimonios orales o audiovisuales (fotografías, dibujos, cartografía histórica, etc.), para reconstruir la extensión cubierta o la cota alcanzada por las aguas durante una crecida desencadenada en el período histórico. • Métodos paleohídricos: partiendo de la definición de los métodos paleohídricos, cualquier análisis y fuente de eventos hidrológicos pasados (registros de aforos, inundaciones históricas, datos dendrogeomorfológicos y liquenométricos, etc.), puede considerarse como parte del método. Sin embargo, la literatura científica restringe los métodos paleohídricos solamente a los provenientes de registros geológicos o sedimentológicos. Los métodos paleohídricos utilizan los registros geológicos para determinar depósitos o marcas de inundaciones anteriores de las cuales no se tiene información histórica, a partir de elementos datables mediante técnicas paleontológicas, dendrocronológicas, radiométricas o arqueológicas. Al tener información datable, puede asignarse una probabilidad de ocurrencia para los eventos. • Métodos geológicos y geomorfológicos: los métodos geológicos y geomorfológicos utilizan la tipología de las formas del terreno y los depósitos generados a partir de eventos de inundaciones para delimitar las áreas geomorfológicamente activas dentro del cauce fluvial, su frecuencia cualitativa de inundación, e incluso inferir órdenes de magnitud de parámetros como la profundidad, velocidad de la corriente o carga sólida transportada. Es importante mencionar que estas técnicas están cobrando fuerza a lo largo del mundo al ser las únicas que consideran fenómenos naturales difícilmente modelables con otras técnicas como las migraciones del canal o el transporte de sólidos, y además tienen en cuenta las tendencias evolutivas naturales del sistema fluvial.

24 UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA. Sede Medellín. Criterios metodológicos mínimos para la elaboración e interpretación cartográfica de zonificaciones de amenaza por inundaciones fluviales para el territorio colombiano con una aplicación práctica de dos áreas piloto (inundaciones lentas y súbitas): Fase I. Medellín: UNAL, 2010. p. 46.

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• Métodos Hidrológicos e Hidráulicos: Los métodos hidrológicos e hidráulicos proponen, respectivamente, estimar los caudales generados en una cuenca o corriente y calcular las velocidades y niveles con los que circularían por un determinado tramo fluvial. Los métodos hidrológicos encuentran los valores máximos de los caudales para diferentes periodos de retorno, ya sea por medio del análisis estadístico de información histórica de caudales o por medio de caudales obtenidos a partir de modelos hidrometeorológicos que relacionan precipitación y escorrentía. Los métodos hidráulicos parten de diferentes hipótesis, simplificaciones o aproximaciones al flujo del agua para poder hacer uso de las ecuaciones físicas que lo modelan esto permite estimar diferentes parámetros (profundidad, velocidad, energía) que permiten definir el grado de amenaza. Estos métodos son los más recomendados para determinar amenaza por inundación fluvial ya que tienen en cuenta los procesos físicos que generan la inundación y además permiten asociar un valor de período de retorno a la inundación. • Métodos Asistidos por Sensores Remotos: una de las principales aplicaciones de los sensores remotos es la de inspeccionar cuerpos de agua, debido a las características radiactivas que posee el agua. La radiación reflejada por suelos húmedos es menor, facilitando la delimitación de áreas inundadas. Para zonas donde se tienen imágenes satelitales constantes, las imágenes se convierten en una evidencia fuerte de la amenaza. A partir de una caracterización simple de las mismas, se pueden delimitar las zonas cubiertas por la inundación. De acuerdo con la forma en la que se define la amenaza es necesario también definir frecuencia del evento. Es acá donde la presente metodología puede tener problemas. Debido a que las imágenes provenientes de satélites son una fuente de información relativamente nueva, no se tiene información suficiente para poder determinar eventos con períodos de retorno significativos, por lo que pierden su confiabilidad en la definición de la amenaza. Para poder asociar una frecuencia de ocurrencia al evento es necesario tener información de los caudales. Teniendo información de caudales, el evento se asocia a un caudal con cierta frecuencia de ocurrencia pudiendo así determinar la amenaza. Cualquiera de los métodos enunciados generan una zonificación de amenaza aceptable dependiendo en gran medida de la calidad de la información que se ingrese a los modelos, en lo que refiere a escala, cobertura, procesamiento de imágenes, detalle de los levantamientos topográficos, etc. Más adelante se realizará la discusión acerca de cuál debería ser la metodología más conveniente a ser implementada por el país para la definición de zonas seguras en general en el nivel municipal y departamental.

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6. ESCENARIO DE DAÑOS, CONDICIONES DE VULNERABILIDAD De acuerdo con las definiciones del capítulo 4 de la Ley 1523 de 2012, la vulnerabilidad es la susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos. En otras palabras, ser vulnerable a un fenómeno natural es “ser susceptible de sufrir daño y tener dificultad de recuperarse de ello”25. No toda situación en que se halla el ser humano es vulnerable. De acuerdo con lo anterior, la vulnerabilidad es una variable eminentemente social, por cuanto hace referencia a las características que le impiden a un determinado sistema humano adaptarse a un cambio del medio ambiente26. En el caso del crecimiento de las condiciones de vulnerabilidad ante eventos de inundación, es precisamente la migración de población de la zona rural a las ciudades y la presión de cambios de usos que ello genera un caldo de cultivo propicio para el incremento de frecuencia e intensidad de eventos de inundación. 6.1 CONDICIONES GENERALES DE VULNERABILIDAD EN EVENTOS DE INUNDACIÓN EN EL PAÍS Aunque existen varios asentamientos consolidados sobre zonas de pendientes altas a medias en cercanías de quebrada y ríos que pueden verse afectados por inundaciones súbitas (avenidas torrenciales y arroyos), en general la mayoría de la población vulnerable a fenómenos de inundación es aquella que se ubica en zonas planas y de deltas o zonas de ronda de los ríos, donde deben enfrentar inundaciones de tipo lento que si bien por su misma naturaleza pueden ser previstas con suficiente tiempo para que la población se autoproteja, suelen permanecer por tiempos prolongados. La ocupación de estas zonas es de difícil control, a pesar de contar con lineamientos dados el ordenamiento del territorio en Colombia el cual es de compleja implementación. La ley 388 de 1997 establece la obligatoriedad de la ejecución de planes de ordenamiento en los municipios, aunque en la realidad son pocos los que cuentan con un nivel de calidad técnica aceptable y son menores los que han sido adoptados de manera eficiente mediante un real control urbano.

25 MASKREY, Andrew. Los desastres no son naturales. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.desenredando.org/public/libros/1993/ldnsn/LosDesastresNoSonNaturales-1.0.0.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014], p. 8. 26 Ibíd., p. 18.

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Por otro lado, es evidente la falta de articulación de estos instrumentos de planificación con otros de mayor jerarquía como lo son los Planes de Ordenación de Cuencas Hidrográficas. De acuerdo con el informe realizado por el Banco Mundial “Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia”27, el nivel de exposición de la población a inundación corresponde al 28%, siendo esto espacialmente hablando el 12% del territorio nacional se localiza en áreas con una mayor susceptibilidad a inundaciones, distribuidas en 79 municipios, principalmente en los departamentos del Valle del Cauca, Atlántico, Cundinamarca, Magdalena, Antioquia. La cuantificación que presenta el informe citado se basa en el mapa de zonas inundables del IDEAM del año 2010. Según la información de DesInventar28, de las 190 mil viviendas destruidas por desastres en el país, durante el período de 1970-2011, las inundaciones fueron las que generaron las mayores pérdidas, con más de 79 mil unidades; mientras que los sismos generaron un total de 51 mil viviendas afectadas, los deslizamientos casi 18 mil, las erupciones volcánicas 5.400 y otros eventos como vendavales, incendios, entre otros, 35 mil. Se puede entonces concluir que el 51% de las edificaciones habitacionales destruidas entre dicho período (las afectadas por inundaciones, deslizamientos y erupciones volcánicas) fueron el resultado de su ubicación en zonas no aptas para urbanizaciones, mientras que el 26% de las viviendas destruidas (por sismos) se pueden asociar con deficiencias constructivas.29 Adicionalmente a las condiciones de ocupación que hacen que se materialice nuevo riesgo ante inundaciones, es de resaltar que la condición de vulnerabilidad de los territorios se agrava por los procesos de deforestación y mal manejo de las condiciones ambientales. Esta intervención es compleja y ha sido objeto de varios postulados que explican esa dinámica, teniéndose dentro de ellos varios esquemas como el que se presenta en la Figura 7*: 27 BANCO MUNDIAL. Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/07/03/000020953_20120703142535/Rendered/PDF/701030ESW0P1290ESTI0N0DEL0RIESGOweb.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. 28 CORPORACIÓN OSSO. Conceptos y estrategias para el manejo y la reducción de riesgos por fenómenos socionaturales: una visión desde Colombia, El Valle del Cauca y Cali. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.osso.org.co/docu/extension/textos/2011/docs/RiesgosComiteIntergremial.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. 29 Ibid, p. 56. * Tomado de la presentación realizada por la Universidad del Valle, Urrutia Roberto en el evento organizado por ACODAL “Gestión integral de inundaciones en zonas urbanas”, Cali, 2012.

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Figura 7. Conceptos de desarrollo sostenible.

Fuente: MARTEN, Gerald G. Ecología humana: conceptos básicos para el desarrollo sustentable. London: Earthscan Publications, 2001, p. 59. De esta forma, cuencas que se encuentran en buenas condiciones ambientales y con una vegetación conservada tienen la capacidad de retener una mayor cantidad de agua lluvia por lo que su escorrentía es menor que la de aquellas cuencas que se encuentran deterioradas. 6.2 ESTIMACIÓN DE LA VULNERABILIDAD FÍSICA DE ESTRUCTURAS ANTE INUNDACIONES La vulnerabilidad de las edificaciones depende de diferentes factores involucrados tanto durante el proceso de construcción como durante su uso y ocupación, una mayor vulnerabilidad aumenta el riesgo de las edificaciones a sufrir daños, e incluso colapsar, ante la ocurrencia de eventos extremos como fenómenos de remoción en masa, inundación o sismos de mediana y gran magnitud. La falta de planificación urbana, los procesos de autoconstrucción, el desconocimiento de las normas de construcción, el elevado crecimiento demográfico y los desarrollos subnormales en áreas propensas a la acción de fenómenos inducidos aumentan los índices de vulnerabilidad de las edificaciones. La vulnerabilidad física de las viviendas se estima a partir de variables como el sistema constructivo, el tipo de materiales, año de construcción, topografía, el entorno, los daños presentes, entre otras, que en general se realiza mediante visitas de campo, entrevistas con los pobladores y en algunas ocasiones estudios estructurales de las casas existentes.

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Con base en estos factores, se determinará el grado de vulnerabilidad que se define como la susceptibilidad de la vivienda a sufrir daños estructurales en caso de un evento determinado. 6.3 ESTIMACIÓN DE LA VULNERABILIDAD SOCIOECONÓMICA En general la evaluación de la vulnerabilidad socioeconómica se realiza por medio de un diagnóstico socioeconómico generado a partir de información secundaria donde se consolidará información relativa a uso del suelo, infraestructura, servicios públicos, demografía, estadística de hogares, lugares de encuentro de la comunidad, etc., con lo cual se puede contar con información de indagación y socialización para la evaluación de la vulnerabilidad. De igual manera, es pertinente mencionar que existen iniciativas enmarcadas a tener relaciones de vulnerabilidad a partir de índices tomados en jornadas en general de censos. Dentro de estas iniciativas puede mencionarse la metodología propuesta por la Corporación OSSO30 donde se realiza a una aproximación a la condición de vulnerabilidad (fragilidad) y por ende riesgo (pérdidas esperadas), en los municipios de Colombia, evaluando estos como índices relativos partiendo de parámetros como las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) que junto con la estimación de exposición ante determinado evento resulta en un Índice de Vulnerabilidad Relativa IVr. Del mismo modo, al tomar el Producto Interno Bruto (PIB) y multiplicarlo con la estimación de exposición ante determinado evento genera el que es llamado Índice de Riesgo Relativo IRr. 30 CORPORACIÓN OSSO. Conceptos y estrategias para el manejo y la reducción de riesgos por fenómenos socionaturales. Op. Cit., p. 5.

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Figura 8. Zonas de vulnerabilidad y riesgo relativo.

Fuente: CORPORACIÓN OSSO. Conceptos y estrategias para el manejo y la reducción de riesgos por fenómenos socionaturales: una visión desde Colombia, El Valle del Cauca y Cali. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.osso.org.co/docu/extension/textos/2011/docs/RiesgosComiteIntergremial.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. La figura 8 presenta las zonas de vulnerabilidad y riesgo relativo propuestos por la corporación OSSO que fue retomado en el informe realizado por el Banco Mundial “Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia”, quien resalta los siguientes datos: Respecto al nivel de vulnerabilidad relativa: • Muy alta. Municipios con población expuesta al mayor potencial de inundacióncon NBI mayor al 56%. • Alta. Municipios con población expuesta al mayor potencial de inundacióncon NBI entre el 27% y el 56%. • Moderada. Municipios con población expuesta al mayor potencial deinundación con NBI menor al 27% • Baja. Municipios con población expuesta al menor potencial de inundacióncon NBI menor al 56%.

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Respecto al nivel de riesgo relativo: • Muy alta. Municipios con población expuesta al mayor potencial de inundacióncon PIB mayor a 100 millones o con población expuesta al menorpotencial con PIB mayor a 9.000 millones. • Alta. Municipios con población expuesta al menor potencial de inundacióncon PIB entre 4.000 y 9.000 millones. • Moderada. Municipios con población expuesta al menor potencial deinundación con PIB entre 100 y 4.000 millones. • Baja. Municipios con población expuesta al menor potencial de inundacióncon PIB menor a 4.000 millones ó con población expuesta al mayorpotencial con PIB menor a 100 millones. De la misma fuente de información, se tiene que la vulnerabilidad relativa por inundabilidad, respecto al indicador de NBI por municipio, permite destacar que el 48% dela población se clasifica en un nivel de vulnerabilidad alto. El índice de riesgo relativo o de pérdidas económicas por inundabilidad, con respecto al PIB, permite destacar algunas zonas de ciudades como Cali, Bogotá, Medellín, Barranquilla, Montería, Cartagena y Villavicencio.

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7. AFECTACIONES POR EVENTOS DE INUNDACIÓN Como se mencionó anteriormente, las inundaciones representan históricamente un gran impacto sobre la calidad de vida de los afectados y sobre sus bienes, junto con ocasionales pérdidas de tipo ecosistémico. Sin embargo no hay que perder de vista que los efectos de las inundaciones no deben ser vistos como algo negativo, ya que cumplen una función ambiental compleja donde se incluye el transporte de sedimentos y nutrientes, son el medio de transporte de varias especies animales, entre otros. A continuación se presenta inicialmente información respecto de cifras relevantes relacionadas con el evento más representativo en el país en cuanto afectaciones por inundaciones (Fenómeno Niña 2010 – 2011) y posteriormente se realiza un análisis con la información que se ha consolidado en la base “visor”, la cual es el repositorio de información oficial que se ha consolidado por la actual Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres desde el año 1998 a 2012. 7.1 CIFRAS GENERALES EVENTO NIÑA 2010 - 2011 Teniendo en cuenta que las mayores afectaciones se presentaron en los últimos años están asociadas a las inundaciones y deslizamientos que generaron en el país los excesos de lluvia que trajo consigo la presencia del fenómeno de la Niña, durante el segundo semestre el año 2010 y el primer trimestre del año 2011, de acuerdo con datos de Colombia Humanitaria31, en las cuatro regiones que conforman el país se afectaron un total de 28 Departamentos (88% del total nacional) y 1.041 Municipios (93% del total nacional), como se muestra en la tabla 4.

31 COLOMBIA HUMANITARIA. Regiones y población afectada. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.colombiahumanitaria.gov.co/Cifras/Documents/Presentacion_General.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014].

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Tabla 4. Afectaciones por regiones debidas a lluvias del segundo semestre de 2010 y el primer trimestre de 2011.

Fuente: COLOMBIA HUMANITARIA. Regiones y población afectada. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.colombiahumanitaria.gov.co/Cifras/Documents/Presentacion_General.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. De la misma información de Colombia Humanitaria, en el período comprendido entre el segundo semestre de 2010 y primer trimestre del año 2011, se han identificaron como damnificados un total de 3.120.268 personas afectadas, equivalentes a 729.829 familias, las cuales representan el 6,78% de la población total proyectada para el año 2011.32 De otro lado, en lo que refiere a fuentes de información respecto de la afectación presentada en esta coyuntura, se destaca el documento consolidado por la CEPAL33, donde se tienen varios datos de interés dentro de los que se destaca inicialmente el estimativo de personas, hogares y viviendas por departamentos, aspecto que se muestra en la Figura 9 y los daños por sectores en la Tabla 534: 32 Ibíd. 33 COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL) y BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). Valoración de daños y pérdidas ola invernal en Colombia (2010-2011). Op. Cit., 29. 34 Ibíd., p. 60

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Figura 9. Afectaciones por departamento por la Niña 2010-2011.

Fuente: COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL) y BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). Valoración de daños y pérdidas ola invernal en Colombia (2010-2011). [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/0/47330/OlainvernalColombia2010-2011.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014].

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Tabla 5. Afectación por sectores en la Niña 2010 – 2011.

Fuente: COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL) y BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). Valoración de daños y pérdidas ola invernal en Colombia (2010-2011). [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/0/47330/OlainvernalColombia2010-2011.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. 7.2 HISTÓRICO GENERAL INUNDACIONESLENTAS Al hacer un corto análisis de la información de eventos consolidados de la base de datos “el visor” que ha creado la UNGRD con el tipo de evento denominado “inundación”, dentro de los aspectos a realzar se aprecia que de la última década, es el año 2011 el que más eventos presento como se muestra en la siguiente gráfica:

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Figura 10. Eventos de inundación en los últimos años.

Fuente UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD). Guía Municipal para la Gestión del Riesgo. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GMGRColombia.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. A nivel de viviendas el consolidado de afectadas y averiadas, es el año 2011 el que presentó el mayor número de viviendas averiadas de acuerdo al análisis presentado a continuación: Figura 11. Viviendas afectadas por inundación en cada uno de los últimos años.

Fuente: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD). Guía Municipal para la Gestión del Riesgo. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GMGRColombia.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014].

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Al hacer un recuento de estos eventos, se puede apreciar que en los departamentos que más han reportado eventos de alguna índole relacionados con inundaciones son Antioquia, Bolívar, Cundinamarca y Valle del Cauca como se muestra en la Figura 12: Figura 12. Eventos de inundación reportados en los últimos años por departamento.


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De acuerdo con la información de la base de datos utilizada, los costos invertidos para la atención de las emergencias por año se presentan en la figura 13, donde no se incluyen las cifras de Colombia Humanitaria ni del Fondo de Adaptación: Figura 13. Costos asociados a la atención de eventos asociados a inundación en Colombia.

Fuente: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD). Guía Municipal para la Gestión del Riesgo. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GMGRColombia.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. Realizando un análisis sobre aquellos municipios que reportan afectaciones sobre 20 mil habitantes, se tiene que cerca del 82% de ellos corresponde a la región Caribe: Figura 14. Zonas con más de 20.000 habitantes afectadas.


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Adicionalmente a lo anterior, el municipio que más eventos ha reportado resulta ser el Bogotá Distrito Capital con 104 eventos reportados desde el año 1998, seguida de Barranquilla, Santa Marta y Villavicencio. Como es de suponer el mayor número de reportes se dan en ciudades donde la construcción del riesgo es más evidente que en municipios de menor desarrollo o zonas rurales. 7.3 HISTÓRICO GENERAL INUNDACIONES SÚBITAS Al hacer un corto análisis de la información de eventos consolidados de la base de datos “el visor” que ha creado la UNGRD con el tipo de evento denominado “avalancha”, dentro de los aspectos a realzar se aprecia que de la última década, es el año 1999 el que más eventos presentó, como se muestra en la Figura 15: Figura 15. Eventos de avalanchas en Colombia.

Fuente: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD). Guía Municipal para la Gestión del Riesgo. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GMGRColombia.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. Asimismo en lo que respecta a viviendas afectadas y averiadas por cuenta de avenidas torrenciales, se tiene una mayor afectación en el año 2011 como lo muestra la Figura 16:

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Figura 16. Costo asociado a eventos de avalanchas en Colombia.

Fuente: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD). Guía Municipal para la Gestión del Riesgo. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GMGRColombia.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. En relación a población afectada, el siguiente es el listado de los municipios con mayor número de personas afectadas: Tabla 6. Municipios con más personas afectadas por avalanchas.

MUNICIPIO PERSONAS AFECTADAS

Florencia 13080 Apartadó 13000 Baraya 10264 Aguachica 9965 Balboa/santuario/la celia 8500 Guicán 6000 Andes 4500 Unguía 4295 Maicao 3836 Rionegro 3500 Quibdo 3060 Cucutilla 3042 Taraza 3000 Montelíbano 2725 El Copey 2475

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MUNICIPIO PERSONAS AFECTADAS

Chaparral 2400 Medellín 2400 Puerto libertador 2030 Páez 1913 Cartago 1825 Puerto libertador 1715

Fuente: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD). Guía Municipal para la Gestión del Riesgo. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GMGRColombia.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. 7.4 ESTIMACIÓN DE MUNICIPIOS MÁS IMPACTADOS POR INUNDACIONES LENTAS Y SÚBITAS Con la intención de usar la información histórica que se tiene de afectaciones por inundaciones lentas y súbitas, se realizó un ejercicio con el fin de categorizar los impactos en los municipios del país. La metodología empleada para la definición de niveles de impacto, parte del procesamiento de la información histórica de los eventos que han ocurrido en el país en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1998 y el 31 de mayo de 2012, de acuerdo con el VISOR. Para su análisis se siguió la siguiente metodología: 7.4.1 Selección de los principales variables que permitieron identificar el nivel de impacto por evento. Teniendo en cuenta que al consultar los municipios con mayor número de eventos con coincida con el municipio con mayor número de viviendas averiadas o mayor número de muertos, se vio la necesidad de seleccionar varios parámetros que permitieran tener un panorama más amplio sobre el nivel de impacto. Se seleccionaron 6 parámetros o variables para evaluar el impacto: Numero de eventos, Número de muertos, Número de Heridos, Numero de Personas Afectadas, Numero de Viviendas Averiadas y Numero de Viviendas Destruidas. Es importante resaltar que el ejercicio se realizó contemplando todos los municipios de Colombia y de manera independiente para cada uno de los 7 eventos. 7.4.2 Distribución porcentual de los valores de cada uno de los parámetros de impacto. Al realizar las consultas para las variables seleccionadas, se hizo evidente que los valores máximos presentaban una dispersión muy amplia, por ejemplo: el valor máximo para “Número de Muertos” por movimientos en masa es de 125, mientras que el valor máximo de “Numero de viviendas Averiadas” por el mismo tipo de eventos es de 4357. Como se definió dar el mismo “peso” a todas

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las variables, para poder compararlas se realizó una distribución porcentual de los valores de cada una de las variables o parámetros, es decir, el valor máximo de cada variable se llevó a 100 % y los demás valores se distribuyeron aplicando una regla de tres simple. 7.4.3 Sumatoria de porcentajes, con base en la cual se obtuvo unos valores totales por municipio. Posteriormente se procedió a sumar los valores de cada una de las variables (de manera independiente por evento), con lo que se obtuvo el total de puntos por municipio. 7.4.4 Definición de rango para establecer categorías de “nivel de impacto”. Como el valor obtenido de la sumatoria de porcentajes por si solo no permite visualizar fácilmente el impacto e cada municipio por el evento analizado, se procedió a definió 5 categorías o “niveles de impacto”, muy alto, alto, medio, bajo, muy bajo. La definición de los rangos de cada una de estas categorías se basó en el criterio del experto que hizo el análisis de acuerdo con el tipo de evento. Como resultado de aplicar la metodología mencionada en los registros de eventos de inundación lenta y súbita de los años ya señalados, se obtuvieron los siguientes mapas, Figuras 17 y 18:

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Figura 17. Impactos en municipios de Colombia por inundaciones lentas 1998 – 2012

Fuente: Fuente: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD). Guía Municipal para la Gestión del Riesgo. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GMGRColombia.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014].

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Figura 18. Impactos en municipios de Colombia por inundaciones súbitas 1998 – 2012.

Fuente: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD). Guía Municipal para la Gestión del Riesgo. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GMGRColombia.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. Teniendo en cuenta que el Riesgo de Desastres de acuerdo con la Ley 1523 de 2012, son los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad, puede considerarse que el análisis presentado es una aproximación a este término ya que se basa en daños y pérdidas reportadas. Sin embargo, a pesar que se tenga establecido un listado de municipios de acuerdo a su afectación (otra forma de riesgo relativo), no se considera suficiente criterio para la inversión a nivel nacional para la Gestión del Riesgo de Inundaciones, ya que como se propondrá más adelante, debe tenerse en cuenta variables que involucren las necesidades de los municipios y departamentos, donde deberá tenerse en cuenta la categoría de cada municipio, parámetros de pobreza (NBI, PIB, ENDOG, etc.) y otros aspectos que aún son objeto de estudio para los que se dedican al tema.

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8. LINEAMIENTOS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES POR INUNDACIÓN EN LOS MUNICIPIOS DE COLOMBIA

La Gestión del Riesgo de Desastres de acuerdo con lo preceptuado en la Ley 1523 de 2014 en su primer artículo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. Esta gestión ha sido visualizada como una gestión por procesos, los cuales son los de Conocimiento y Reducción del Riesgo y el Manejo de Desastres, de los cuales se han definido varios Subprocesos los cuales estructuran la gestión del riesgo de desastres y que se señalan en la Figura 19. Figura 19. Elementos que conforman el Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.


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8.1 LINEAMIENTOS PARA EL CONOCIMIENTO DEL RIESGO POR INUNDACIÓN 8.1.1 Identificación y caracterización de escenarios de riesgo. Teniendo en cuenta que la identificación y caracterización tiene por objeto conocer de manera general las condiciones de riesgo del municipio enfatizando en sus causas y actores relacionados con las mismas e identificando los principales factores influyentes, los daños y pérdidas que pueden presentarse, igual que identificar todas las medidas posibles que podrían aplicarse para su manejo35, para el caso de inundaciones se pueden proponer los siguientes aspectos: • Asistencia Técnica para la definición de escenarios municipales: Dada la debilidad de algunos municipios en el tema de la gestión del riesgo de desastres, desde el orden nacional debe mejorarse la implementación que se hace con miras a sensibilizar y dar lineamientos para la identificación y caracterización del escenario de inundación en cada municipio. • Desde el orden nacional debe contarse con un ejercicio de priorización que le permita tomar decisiones en lo que refiere a inversión en los municipios, a manera de banco de proyectos que puedan ser priorizados con criterios que aborden las afectaciones históricas y variables socioeconómicas enfocadas a estimar el costo beneficio de las intervenciones que se podrían proponer. Al respecto ya se describió anteriormente una metodología propuesta y los mapas de los municipios impactados. 8.1.2 Análisis de riesgos. Siendo el objetivo del análisis del riesgo conocer de la manera más detallada posible las condiciones de riesgo del municipio, así como la identificación, especificación y diseño de las medidas de intervención destinadas a reducir el riesgo y a prepararse para la respuesta a emergencias y recuperación36, para las inundaciones debe tenerse en cuenta: • Debe garantizarse la adecuada incorporación de los temas de la gestión del riesgo en los procesos de planificación del desarrollo y específicamente en lo que refiere a los planes de ordenación de cuencas y planes de ordenamiento de los municipios. Al respecto debe mencionarse los trabajos elaborados por el país, inicialmente por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, quien mediante Resolución 1907 del 27 de Diciembre de 2013 expidió la Guía Técnica para la Formulación de los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas.

35 UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD). Guía Municipal para la Gestión del Riesgo. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GMGRColombia.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014]. 36 Ibíd., p. 80.

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De otro lado es importante mencionar el ejercicio que en cabeza del Ministerio de Vivienda se ha venido realizando interinstitucionalmente en pro de generar un decreto reglamentario del artículo 189 de la Ley 019 de 2012 (Ley anti trámites), donde la nación está obligada a establecer los lineamientos para generar las zonificaciones de amenaza y riesgo para las diferentes entes territoriales. • Es en la parte de análisis de riesgos donde se deben contemplar las medidas globales de decisiones frente a las condiciones de riesgo, esto es que más allá de limitarse a realizar obras puntuales en algunas partes de nuestros ríos, estos deben tener una mirada global. Lo anterior se puede colocar en contexto en un par de casos recientes y de gran impacto. Por un lado en Noviembre del año 2010 se presentó ruptura del Canal del Dique en el municipio de Santa Lucía, con lo que se inundó todo el sur del departamento del Atlántico, El origen de dicha falla está por definirse judicialmente y aunque la defensa de la nación establecerá principios de imprevisibilidad y de una condición de lluvias y niveles sobre el Río Magdalena excepcionales, la teoría más sonada es la de falla del jarillón por causa de un tubo que fue hincado a través de él para obtener agua en temporadas secas a manera de riego de manera informal por particulares. Con ello es razonable pensar que para que no se vuelva a presentar un evento similar, además de reconstruir el jarillón debe realizarse un proyecto que evite esta mala práctica. Otro caso que vale la pena mencionar es el que corresponde a la región de la Mojana en donde las crecientes del Río Cauca han generado afectaciones en varios municipios de la zona. Para ellos procedió a hacer el cierre de los chorros de Santa Ana y Nuevo Mundo por medio de una obra de emergencia la cual para el momento de elaboración de este informe ya fue terminada. Sin embargo queda la incógnita de cómo afecta esta obra los municipios ubicados hacia agua abajo como lo es Plato en el departamento del Magdalena. 8.1.3 Monitoreo del riesgo. El monitoreo tiene como objetivo conocer el comportamiento de los fenómenos amenazantes. Para el caso específico de la lluvia se puede plantear: • Definición de necesidades de monitoreo instrumental: al respecto es pertinente mencionar que la entidad técnica en cargada de la información hidrometreológica es el IDEAM. Para estudiar la disponibilidad de agua del país, esta entidad cuenta con una red de 1821 estaciones que observan variables atmosféricas, 775 cuantifican el agua de los ríos y 150 miden la calidad de las aguas superficiales.37

37 INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM). Atlas Climatológico de Colombia. Op. Cit., p. 8

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Es pertinente mencionar que el IDEAM en el presente año 2014 ha desarrollado importantes trabajos para el mejoramiento de su toma de información y correspondiente procesamiento para la emisión de alertas y de pronósticos, entre los que vale la pena resaltar la implementación del modelo FEWS para los pronósticos con la cooperación de la firma holandesa DELTARES y por otro lado está desarrollando un convenio con el Fondo Adaptación para la modernización y expansión de sus estaciones junto con la compra y puesta en funcionamiento de radares metereológicos, esto con el apoyo de la Agencia de Meteorología de España. • Monitoreo de condiciones de vulnerabilidad: este es un tema poco trabajado y de gran importancia para definir condicione de riesgo en determinado municipio. Es importante entonces definir los parámetros que permiten definir la vulnerabilidad, los cuales ya fueron mencionados en este informe y por otro lado generar la cultura de elaboración y actualización de estos parámetros por medio de observatorios que adicionalmente apoyen todos los aspectos que contribuyen con el deterioro ambiental y el desarrollo territorial. • Lineamientos para el monitoreo comunitario: dadas las restricciones que pueden existir para la adquisición de equipos de última tecnología, se plantea la posibilidad de generar la cultura del monitoreo usando elementos alternos para la medición de lluvia y niveles. A pesar que la información allí obtenida no tendrá el estándar que requiere la Organización Mundial Metereológica, son de utilidad para la estimación del comportamiento de la lluvia y pues con alguna restricción, establecer umbrales de lluvia para la activación de respuesta ante inundaciones. 8.1.4 Comunicación del riesgo. El tema de comunicación debe estar orientado a generar herramientas y mecanismos de difusión que hagan posible que el tema de la gestión del riesgo sea de acceso para todos. Al respecto la comunicación deberá tener en cuenta: • Campañas de Difusión masiva de la Gestión del Riesgo de Desastres. • Generación de herramientas de sensibilización como lo son las ya existentes Guías de Formación Comunitaria en Gestión del Riego de Desastres y el desarrollo de talleres en sectores estratégicos para el posicionamiento del tema. • Elaboración de trabajos que definan Líneas de Investigación en Gestión del Riesgo de Desastres, iniciando por la elaboración de una línea base que permita orientar las propuestas a realizar a las entidades encargadas de investigar y a las universidades en general.

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• Establecer Líneas de Educación en Gestión del Riesgo de Desastres en las ramas formales y no formales, con el fin de garantizar el fácil acceso de este conocimiento a las personas que quieran adquirirlo. 8.2 LINEAMIENTOS PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO POR INUNDACIÓN 8.2.1 Intervención correctiva. • Ejecución de estudios, diseños y obras de mitigación para la protección de comunidades ante inundaciones, Dentro de este ítem se enmarcan las obras de protección de orilla como jarillones y diques, las orientadas a “corregir” el cauce del rio como los espolones, los dragados para aumentar la sección hidráulica. • Está incluida dentro de las medidas de mitigación (no estructural), los procesos de relocalización de viviendas cuando el análisis de riesgo considera como medida adecuada llevar esta tarea a cabo. 8.2.2 Intervención prospectiva. • Aparece nuevamente el tema relacionado con la incorporación del riesgo en instrumentos de planificación. En este momento relacionado con la reducción de desastres, esta actividad ya no corresponde a la generación de lineamientos sino a la ejecución de actividades que faciliten esta actividad en cada alcaldía de los municipios de Colombia. Debe tenerse en cuenta que un problema adicional es que tener un buen plan de ordenamiento no es suficiente si no se logra hacer cumplir lo reglamentado por el documento en los usos reales del suelo, • Gestión del riesgo en agendas sectoriales: para esto es necesario mencionar que el país cuenta a través del Departamento Nacional de Planeación DNP con Agendas Sectoriales que en principio propenden por el cumplimiento de las metas trazadas por el plan de gobierno de la actual administración, para lo cual ha incorporado la gestión del riesgo dentro de las tareas allí dispuestas. 8.2.3 Protección financiera. Se pretende con la transferencia del riesgo crear las condiciones financieras para la recuperación del componente económico de bienes colectivos e individuales dañados o perdidos como parte de un desastre o emergencia. Lo recomendado para este ítem es trabajar en fomentar la cultura del aseguramiento y la generación de fondos para evitar el impacto fiscal ante la presencia de eventos de gran impacto y con ello restablecer las condiciones normales de una manera muy rápida.

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8.3 LINEAMIENTOS PARA EL MANEJO DE DESASTRES DE INUNDACIÓN 8.3.1 Preparación para la respuesta. Una vez se han generado todas las acciones de conocimiento y reducción posibles en el corto plazo, en general se mantendrán condiciones que no pueden intervenirse, para las cuales es necesario contar con un plan ante la presencia de estas emergencias para lo cual el país debería: • Establecer Sistemas de Alertas Tempranas por inundación en sitios estratégicamente priorizados, los cuales se deberán apoyar en las actividades de monitoreo bien sea instrumental y/o comunitario. La idea de estos sistemas es darle herramientas a la comunidad para que se apropie de su condición de riesgo, monitoree sus amenazas y se pueda auto proteger ante crecientes. • Por otro lado, dada la complicada situación que tuvo que afrontar el país en la temporada invernal 2010-2011, y siendo Colombia Humanitaria la encargada de realizar la atención de estas emergencias en general de inundación, es recomendable que como medida de preparación para la respuesta, se tengan en cuenta las lecciones aprendidas de la respuesta realizada por dicha entidad, en el sentido de identificar las fortalezas del proceso y no cometer los errores que allí pudieron darse en un momento dado. 8.3.2 Preparación para la recuperación. Siendo el objeto de la preparación para la recuperación el facilitar las acciones para el restablecimiento de servicios vitales y para el inicio oportuno de la reconstrucción, a nivel de eventos de inundación en primera instancia deberá recoger lecciones aprendidas de la recuperación realizada para el evento de inundación en el país den los años 2010 – 2011 que por parte de Colombia Humanitaria y el Fondo de Adaptación puedan suministrar. Por otro lado es importante que posteriormente a los protocolos de respuesta se tenga un protocolo de vuelta a las condiciones normales, donde además de acciones de limpieza y desinfección se deberá contar con acciones tendientes a la recuperación sicosocial de las personas afectadas. 8.3.3 Ejecución de la respuesta. Tiene por objeto ejecutar los servicios de respuesta con eficacia y eficiencia. Para ello se propone: • Aplicación de la Estrategia de Respuesta: elaboración y actualización de protocolos de respuesta ante temporada de lluvias, teniendo en cuenta las capacidades del Sistema de respuesta y al reacción de las personas que puedan verse afectadas. • Coordinación con los consejos departamentales y municipales: los entes territoriales como responsable de la gestión del riesgo de desastres en sus zonas,

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deben formar parte activa de la elaboración y puesta en marcha de los protocolos de respuesta. 8.3.4 Ejecución de la recuperación. Esta última acción se encamina a restablecer las condiciones normales de vida de la población afectada e impulsar procesos sostenibles de desarrollo. Para este ítem la recomendación va orientada hacia la ejecución de Planes de Recuperación y realizar el trámite de cierre de declaratorias de emergencia oportunamente.

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9. CONCLUSIONES 9.1 LAS INUNDACIONES NO SON DESASTRES NATURALES: Las inundaciones como otros tantos eventos amenazantes, son producto de la construcción social que se da ante la incapacidad de adaptación que tienen las comunidades ante su entorno. Esto en condiciones de inundaciones recurrentes y que no son producto de eventos extremos como el colapso de un embalse y la ruptura de una estructura de protección. 9.2 LOS EFECTOS DE LAS INUNDACIONES NO SON SIEMPRE NEGATIVOS Bajo un enfoque totalmente ecosistémico, las inundaciones no deben ser vistas sólo como eventos negativos, los procesos de inundación en general se asocian con procesos relacionado a la renovación de la humedad de los suelos, transporte de nutrientes a zonas aluviales, recargas de acuíferos, migración de varias especies y actividades de socavación y depositación de los ríos producto del equilibrio que los cauces realizan de los sedimentos que transportan. Es por eso que debe mantenerse un criterio objetivo para la toma de decisión de las medidas a tomar ante inundaciones, sopesando entre lo que es el bienestar de la población y el mantenimiento de bienes ambientales que en últimas también son necesarios para la población. 9.3 CON EL PASO DEL TIEMPO SE ESPERAN QUE SE TENGAN INUNDACIONES MÁS RECURRENTES Y DE MAYOR SEVERIDAD Como si no fuera poco tener la estimación de que la mitad de las viviendas del país podrían ser inundadas en algún momento, al tener un panorama de un clima cambiante década a década, donde se establece que pueden tenerse además de incrementos en la temperatura promedio de todas las zonas del planeta y ascenso en los niveles de los océanos, la variación en los regímenes de lluvias en el sentido que podrían ser de una mayor intensidad pero de recurrencia y duración menores. Con lo anterior, se da el proceso de degradación de las cuencas asociado a la deforestación, en el sentido de perder condiciones de infiltración y con ello una mayor escorrentía superficial y menos recarga de acuíferos, junto con la situación de colmatación de los cauces que naturalmente se genera por procesos de sedimentación exacerbados con el vertimiento continuo de residuos sólidos se genera una reducción hidráulica de los cauces. Adicionalmente, con el crecimiento de las ocupaciones en las zonas inundables, se construye día a día nuevas zonas de riesgo por inundación, que solo pueden reflejar emergencias por este concepto en el futuro.

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9.4 LAS RESPONSABILIDADESEN LOS EVENTOS DE INUNDACIÓN EN COLOMBIA NO SON FACIL DE ESTABLECER A pesar que está en vigor la Ley 1523, existen muchas preguntas respecto de quien o quienes son responsables de la gestión del riesgo, ya que a pesar que dicha ley es clara en enunciar en su artículo 2 que la responsabilidad es de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano, cuando se presenta una emergencia por cuenta de una inundación, la pregunta de quién es el responsable de que se haya materializado esa situación, se desvanece ante la reclamación de quién es el responsable de atender la emergencia y de proporcionar las ayudas a la población beneficiada. Es allí donde nace la concepción de un Estado Paternalista, que enfoca las emergencias en un carácter paternalista, donde en algunos casos ser víctima es un negocio si se pertenece a un “cartel de los censos” de aquellos que se escuchan mencionar a las comunidades en reuniones con entidades a manera de reclamo. Otra mirada en es el sentido cuando la responsabilidad la puede tener la comunidad por no acatar la reglamentación y las normas preestablecidas, donde el caso puede irse al otro extremo y aunque pueden recibir ayudas, es notorio el olvido institucional. Sea uno u otro el caso, se plantea la pregunta en cuanto si se debe continuar desde la nación empleando el dinero de los contribuyentes en salir a atender a la población que lo necesita, sin pasar una “cuenta de cobro” a los actores que puedan pasar por “responsables” de las situaciones presentadas. Al respecto se puede mencionar la iniciativa que se tiene a nivel internacional con el Proyecto FORIN38 que establece la importancia de determinar las causas reales y estructurales mediante la “investigación forense de los desastres”, no con el ánimo de castigar a los culpables pero si de exigir con un adecuado grado de certeza las medidas que deben tomarse para no repetir los mismos errores. 9.5 DESARTICULACIÓN DE LAS ENTIDADES DEL GOBIERNO EN LOS TEMAS DE GESTIÓN AMBIENTAL, LA ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES La desarticulación a la que se hace mención es evidente inicialmente al tener en el país “sistemas” independientes para cada tema. Así es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el encargado de liderar el Sistema Nacional Ambiental SINA, el Departamento Nacional de Planeación preside la Comisión

38 INTEGRATED RESEARCH ON DISASTER RISK. Forensic Investigations Of Disasters. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.irdrinternational.org/projects/forin/>. [Citado: 15 de marzo de 2014].

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Interinstitucional del Sistema Nacional de Cambio Climático y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres coordina el Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Más allá de las posibles articulaciones que se puedan dar en las discusiones de algunos temas, en general hace falta generar procesos conjuntos donde puedan ir de la mano aspectos de amenaza y vulnerabilidad con la adaptación y el desarrollo sostenible, en el marco de una efectiva gestión territorial y sectorial en los niveles nacionales, departamentales y municipales. 9.6 EL PAÍS NO CUENTA CON CRITERIOS OBJETIVOS PARA LA PRIORIZACIÓN DE INVERSIONES EN LA GESTIÓN DEL RIESGO DE INUNDACIONES Más allá de la obvia priorización que genera la ocurrencia de emergencias en la parte de manejo de desastres: atención y obras de emergencia, en lo que concierne a la identificación y priorización de proyectos enmarcados en el Conocimiento y la Reducción del Riesgo, no existe una metodología o procedimiento para priorizar las acciones en el territorio. Para ello actualmente la priorización se realiza con base en la evaluación de impactos generados por las afectaciones históricas y algún criterio socioeconómico como puede ser la categoría del municipio o su Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, ejecutándose así proyectos por demanda de acuerdo a las necesidades que son dadas a conocer por medio de la radicación de proyectos por parte de los municipios y departamentos, junto con las acciones judiciales que generan la obligatoriedad de actuación por parte de las instituciones del Gobierno Nacional. 9.7 LA ZONIFICACIÓN DE ZONAS POR AMENAZA DE INUNDACIÓN TIENE VARIAS METODOLOGIAS ESTABLECIDAS SIN QUE HAYA UN ESTÁNDAR ESTABLECIDO, EL TEMA ESTÁ EN DEFINIR COSTOS VS ESCALAS El conocimiento frente a la estimación de condiciones de amenaza de zonas inundables es adecuado y amplio, sin embargo puede ser costoso para la ejecución de estudios específicos en municipios que no tienen los recursos para realizar la contratación respectiva. Es necesaria la generación de líneas de investigación orientadas a la temática de inundación, donde se haga énfasis en metodologías que a bajo costo genere un producto de calidad tal que permita tomar decisiones en los territorios. 9.8 NO ES CLARA LA TOMA DE DECISIONES EN LAS ZONAS DE AMENAZA Y RIESGO DE CATEGORÍA MEDIA PARA LAS INUNDACIONES Aunque en general la zonificación categorizada como “MEDIA” en los mapas se muestra con un color amarillo, en la realidad de nuestro país toma un tono

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grisáceo en el sentido de la incertidumbre que se tienen en esas zonas para la toma de decisiones, ya que en general estas zonas teóricamente están sujetas a estudios de riesgo de inundación y normas constructivas apropiadas para reducir la vulnerabilidad de los elementos expuestos ante inundaciones, adicionalmente se deben considerar otras medidas de manejo del riesgo de inundación tales como la implementación de sistemas de alerta temprana para garantizar una condición de riesgo aceptable. En nuestros municipios solo aquellos que tengan la capacidad de costear estudios específicos y materializar obras de gran envergadura tendrían la viabilidad de dar un uso de aprovechamiento económico importante. Es esta realmente la discusión orientada al tema de mitigabilidad de riesgos, que no es más que un análisis de costos y beneficios ante una situación existente o por generar en el desarrollo de los territorios. 9.9 AUNQUE SE LOGRARA LA DANTESCA LABOR DE INCORPORAR LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO, QUE GARANTIZA QUE LO ESTABLECIDO EN ESOS PLANES SE MATERIALICE EN EL TERRITORIO La incorporación de la gestión del riesgo en los instrumentos de planificación del territorio, bien sea a nivel de Ordenación de Cuencas (POMCAs a escala 1:25.000) o de Ordenamiento Territorial (POTs a escala 1:25.000 en zonas rurales y de 1:5000 o 2000 para zonas urbanas), es una gestión supremamente costosa debido al alto componente técnico y de información primaria y secundaria que se requiere, lo cual en caso de lograrse, vendría un trabajo posterior de su reglamentación y pues aunque existe normatividad a nivel general, no existe el instrumento que garantice que estás acciones de planificación vayan a ser materializadas en los territorios. 9.10 SISTEMAS DE ALERTAS TEMPRANAS COMO MEDIDA PARA LA PREPARACIÓN DE LA RESPUESTA Cuando desde un municipio o departamento se ha realizado todo lo que está al alcance para realizar las acciones de gestión del riesgo para evitar inundaciones, pero por diversas causas que pueden ser técnicas, presupuestales, políticas o comunitarias no es posible tener condiciones aceptables de seguridad de la población, se debe pensar en medidas para la preparación y ejecución de la respuesta. Los sistemas de alertas tempranas como medida de preparación para la respuesta, es un conjunto de fortalezas técnicas, de comunicación, de tejido social y comunitario que permite la autoprotección de una población, a partir de la realización de acciones de monitoreo de lluvias y niveles, que con una adecuada evaluación de umbrales de alerta, pueden darse las alarmas oportunas para que la

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población actúe, bien sea con evacuaciones que involucren su salida a lugares seguros o simplemente evacuaciones verticales (a segundos pisos). El monitoreo de variables meteorológicas que realiza el IDEAM actualmente, viene siendo mejorado mediante la repotenciación de equipos actuales y el mejoramiento de la cobertura de los existentes por medio de recursos propios y de convenio que viene desarrollando con el Fondo Adaptación de la Presidencia de la República donde bajo la asesoría de la Agencia Estatal de Meteorología de España AEMET se van a instalar radares meteorológicos. 9.11 DEBE INVESTIGARSE EN TEMAS RELACIONADOS CON EL CONCEPTO Y LA VALORACIÓN DE LA VULNERABILIDAD EN EVENTOS DE INUNDACIÓN El tema de estimación de valores de vulnerabilidad, en los estudios en general se enfocan de una mayor manera a criterios de exposición y a la parte estructural de las viviendas e instalaciones y en menos medida el componente de vulnerabilidad socioeconómica, teniéndose que enfocar su estimación desde parámetros de pobreza y desarrollo por medio de investigaciones alrededor del tema. De igual manera el tema de la vulnerabilidad es uno que requiere de una línea de investigación que permita realizar estimaciones de manera práctica y real, que como se mencionó en varias ocasiones incluya criterios de índices como el NBI, el PIB y el ENDOG. 9.12 LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES DE LA LEY 1523 COMO NUEVO PARADIGMA QUE ENFOCA LOS PROCESOS EN PRO DE UN DESARROLLO SOSTENIBLE La gestión del riesgo de desastres por medio de sus procesos de Conocimiento y Reducción del Riesgo y el Manejo de los Desastres, mediante la coordinación de la UNGRD y el apoyo de todas las entidades del Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, tiene como reto disminuir los efectos de las inundaciones que se presenten y no cometer errores del pasado aprendiendo las lecciones. Las condiciones que presentan necesidad de cambio en su enfoque, pueden darse en los procesos de reglamentación de los articulados que conforman la ley, en el marco de lo que se plantea en el numeral 8 del presente informe.

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