Upload
mc2pi
View
229
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
8/18/2019 Ges Deradm t01
1/14
8/18/2019 Ges Deradm t01
2/14
Promoción Interna al Cuerpo de Gestión 2
de la Administración de Castilla y León
Tema 01 Derecho Admini strati vo
Tabla de contenido 1 LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA JERARQUÍA ....................................................................................................3
1.1 ENUMERACIÓN ................................................................................................................................................................ 3
1.1.1 Fuentes Directas ...................................................................................................................................................................3
1.1.2 Fuentes Indirectas ................................................................................................................................................................4
1.2 IMPORTANCIA .................................................................................................................................................................. 4
1.2.1 En cuanto a las Fuentes Directas ..........................................................................................................................................4
1.2.2 En cuanto a las Fuentes Indirectas .......................................................................................................................................4
1.3 CLASIFICACIÓN ................................................................................................................................................................. 4
2 LA CONSTITUCIÓN .........................................................................................................................................................................5
3 LA LEY .............................................................................................................................................................................................6
3.1 LA TÉCNICA DE LAS MATERIAS RESERVADAS ..................................................................................................................... 6
3.2
LA DISTINCIÓN
ENTRE
LEYES
ORGÁNICAS
Y ORDINARIAS
...................................................................................................
7
3.2.1 Leyes orgánicas ....................................................................................................................................................................7
3.2.2 Leyes ordinarias ...................................................................................................................................................................8
3.2.3 El Decreto‐Ley ......................................................................................................................................................................8
3.2.4 El Decreto legislativo ..........................................................................................................................................................10
4 EL REGLAMENTO ..........................................................................................................................................................................11
4.1 PRINCIPIO DE LAS MATERIAS RESERVADAS ...................................................................................................................... 11
4.2 PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA ........................................................................................................................... 12
5 LA COSTUMBRE ............................................................................................................................................................................13
6 LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO .................................................................................................................................13
8/18/2019 Ges Deradm t01
3/14
Promoción Interna al Cuerpo de Gestión 3
de la Administración de Castilla y León
Tema 01 Derecho Admini strati vo
LAS
FUENTES
DEL
DERECHO
ADMINISTRATIVO.
LA
CONSTITUCIÓN.
LA
LEY.
DISPOSICIONES
NORMATIVAS
CON
FUERZA
DE
LEY.
EL
REGLAMENTO.
1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA JERARQUIA
El ordenamiento jurídico administrativo es la parte del ordenamiento general que afecta o se refiere a la
Administración Pública.
El concepto de ordenamiento jurídico ya fue definido por Santi Romano no como un simple agregado de
normas, pues el ordenamiento jurídico precede a la norma, que es norma no por ninguna cualidad
abstracta, sino precisamente por su inserción en él, que como tal la precede y ha tenido que definirla
previamente como fuente del Derecho y en cuyo seno, únicamente, cobra todo su sentido. Así, el
ordenamiento jurídico es sustancialmente organización, estructura, de modo que allí donde hay un ente
social organizado hay también Derecho, hay un ordenamiento jurídico en sentido propio.
El Ordenamiento Jurídico en nuestro país no es plano. Está integrado por distintos tipos de normas que
se relacionan entre si conforme a dos principios fundamentales: el de jerarquía y el de competencia. En
los Estados
unitarios
solo
actúa
el
primero
de
ellos.
Dentro esa unidad estructural que es el ordenamiento jurídico, hay una serie de fuentes del derecho. La
Constitución habla también del ordenamiento jurídico en el mismo sentido de totalidad (Artículos 1.1,
9.1, y 96.1), y en su Artículo 103 establece el pleno sometimiento de la Administración a la Ley y al
Derecho.
1.1. ENUMERACIÓN
Las fuentes
del
Derecho
Administrativo,
con
los
matices
que
enseguida
estableceremos,
son
las
mismas
que las de las restantes ramas del Derecho. En consecuencia:
1.1.1. Fuentes Directas
• La Constitución.
• La Ley y las Disposiciones Normativas con fuerza de ley ‐Decreto‐Ley y Decreto Legislativo.
• El Reglamento.
•
La Costumbre.
8/18/2019 Ges Deradm t01
4/14
Promoción Interna al Cuerpo de Gestión 4
de la Administración de Castilla y León
Tema 01 Derecho Admini strati vo
• Los Principios Generales del Derecho.
1.1.2. Fuentes Indirectas
• Los Tratados Internacionales.
• La Jurisprudencia Contencioso‐Administrativa del Tribunal Supremo.
• No teniendo reconocido el carácter de fuente del Derecho al que alude el artículo 1 del Código
Civil debemos citar la doctrina científica y la de los prácticos en derecho por su importancia en
el derecho administradito.
1.2.
IMPORTANCIA
Sin perjuicio de la consideración de fuentes del Derecho Administrativo atribuible a todas las
expresadas, con el carácter que se indica ‐directas o indirectas‐, es de advertir, en cuanto a su respectiva
importancia, en lo que a esta rama del Derecho se refiere, lo siguiente:
1.1.2 En cuanto a las Fuentes Directas
• El reglamento es la fuente más importante del Derecho Administrativo, siendo ésta la rama del
Derecho en que, con mucha diferencia sobre las demás, se aplica con mayor frecuencia. Lo que,
naturalmente,
no
supone
que
en
el
orden
jerárquico
se
encuentre
situado
por
encima
de
la
Ley
formal o los actos a ella equiparados por su eficacia.
• La costumbre, en cambio, tiene, por razones que serán analizadas posteriormente, un reducido
ámbito de aplicación en esta rama del Derecho.
• La doctrina moderna tiende a resaltar, cada vez con mejores frutos y mayor unanimidad, el
papel de los principios generales del Derecho en el ámbito jurídico‐administrativo, en
particular, como límite al ejercicio de la actividad discrecional de la Administración.
1.1.3 En cuanto a las Fuentes Indirectas
Interesa consignar, en primer lugar, la decisiva significación de la jurisprudencia y la doctrina en la
elaboración y evolución del Derecho Administrativo, fundamentalmente en Francia, pero también en los
restantes países en que se aplica el régimen administrativo. Y, en segundo lugar, la trascendental
importancia de determinados Tratados internacionales para el Derecho interno al producirse su
recepción por el mismo, en virtud de la incorporación de España a la Unión Europea.
1.3. CLASIFICACIÓN
De las clasificaciones que la doctrina establece de las fuentes del Derecho conviene recordar, además de
la que
distingue
entre
las
directas
e indirectas,
a que
nos
acabamos
de
referir,
la
que
contrapone,
dentro
8/18/2019 Ges Deradm t01
5/14
Promoción Interna al Cuerpo de Gestión 5
de la Administración de Castilla y León
Tema 01 Derecho Admini strati vo
de aquéllas, las primarias y las subsidiarias. Las primarias se aplican siempre que concurran los
supuestos de hecho por ellas contemplados. Tal carácter tienen aquellas fuentes que se exteriorizan de
forma escrita, o sea:
• La Constitución.
• La Ley.
• Las Disposiciones Normativas con valor de ley.
• El Reglamento.
Las fuentes subsidiarias, que sólo se aplican en defecto de fuentes primarias son:
• La costumbre, con las salvedades que en su momento expondremos.
• Los principios generales del Derecho.
La Ley podrá derivar del poder legislativo del Estado ‐ley estatal‐ o del órgano correspondiente de las
Comunidades Autónomas
‐ley
autonómica
‐.
La ley estatal podrá ser orgánica u ordinaria: la modificación o derogación de la primera exigirá una
mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (art. 81.2
Constitución); la segunda se aprueba por una mayoría simple.
Las disposiciones normativas con valor de ley son dictadas en el ámbito estatal por el Poder ejecutivo
que, en tal caso, actúa en sustitución del Poder legislativo. Ello explica que tales disposiciones ‐Decreto
Ley y Decreto legislativo‐ tengan el mismo valor que si procediesen del Poder legislativo. La razón de
esta sustitución radica en la concurrencia de circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad ‐
Decreto‐Ley‐ (Art. 86.1 Constitución) o en la existencia de una previa delegación de las Cortes Generales
a favor del Gobierno (Art. 82.1 Const.).
Por último, las normas jurídicas que el Poder ejecutivo dicta en virtud de su propia competencia
constituyen el reglamento, que por su naturaleza se encuentra situado en un rango inferior a la Ley y a
los actos a ella equiparados.
2. LA CONSTITUCIÓN
“Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico”
(Art.
9.1
CE).
De
este
precepto,
que
constituye
una
de
las
piezas
claves
para
la
articulación
de
la
convivencia política en nuestro país, se deducen dos consecuencias, que han sido resaltadas por Garrido
Falla.
En primer lugar, que, en contra de lo que en ocasiones se ha sostenido por la doctrina jurisprudencial y
científica, la Constitución forma parte del ordenamiento jurídico, por lo que sus normas son invocables
ante los Tribunales, con las matizaciones que efectuaremos en la última parte de este epígrafe.
En segundo lugar, que la Constitución no sólo forma parte del ordenamiento jurídico, sino que se
encuentra por encima de las demás normas que lo integran.
Esta situación de superioridad se robustece y garantiza por un doble conducto:
8/18/2019 Ges Deradm t01
6/14
Promoción Interna al Cuerpo de Gestión 6
de la Administración de Castilla y León
Tema 01 Derecho Admini strati vo
1. Mediante el establecimiento del recurso de inconstitucionalidad contra Leyes y disposiciones
normativas con fuerza de ley (Art. 161.1.a CE).
2. Por la fijación de unos cauces tasados y rigurosos para efectuar la reforma constitucional (Arts.
166 y 169).
La afirmación de que la Constitución es la fuente suprema del ordenamiento jurídico comporta, por otra
parte, la consecuencia de que es en ella donde radican las piedras fundamentales sobre las que se
asienta cada una de las ramas del Derecho, y, por ello, también, el Derecho Administrativo. A este
respecto debemos advertir que si una norma relativa a la administración pública figura en la
Constitución, lejos de dejar de pertenecer al sector del ordenamiento jurídico que estamos estudiando,
para encuadrarse en el Derecho constitucional, seguirá formando parte de aquél y, precisamente, al más
elevado nivel: puesto que será Derecho Administrativo constitucionalizado.
De este modo, los principios esenciales que caracterizan un Estado de Derecho en nuestra Constitución
son los siguientes:
•
Como quiera
que
España
se
constituye
en
Estado
de
Derecho
(Art.
1)
las
Administraciones
públicas actuarán “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (Art. 103); es decir, con la
más estricta observancia del principio de legalidad que la Constitución garantiza (Art. 9.3).
• Ese Estado de Derecho es, además, según sabemos ya, un Estado social (Art. 1), por lo que la
gestión de las Administraciones públicas será marcadamente intervencionista y deberá
enderezarse a “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de
los grupos en que se integra sean reales y efectivas; y remover obstáculos que impidan o
dificulten su plenitud” (Art. 9.2). La Constitución impone, pues, a los poderes públicos, y en
particular a las Administraciones públicas, una actitud positiva y dinámica en orden a la
realización de los derechos que reconoce; frente a la actitud estática y contemplativa a la que la
Administración quedaba
relegada
en
el
Estado
liberal.
• En tercer lugar, habida cuenta de que España se constituye en un Estado democrático, que
propugna entre los valores superiores de su ordenamiento jurídico el pluralismo político (Art.
1), se consagra el principio de objetividad en la actuación de las Administraciones públicas (Art.
103.1).
• Por último, la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española,
patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas (Art. 2). Se configura
así España como un Estado autonómico y, en consecuencia, los principios de autonomía y
solidaridad se alinean con los hasta ahora enumerados (Arts. 138 y 158).
3. LA LEY
3.1. LA TÉCNICA DE LAS MATERIAS RESERVADAS
Hasta que surge el Estado de Derecho se consideraba como ley toda norma general y abstracta dictada
por el príncipe, pero, al producirse la Revolución francesa, quienes la realizan exigen como tutela de sus
8/18/2019 Ges Deradm t01
7/14
Promoción Interna al Cuerpo de Gestión 7
de la Administración de Castilla y León
Tema 01 Derecho Admini strati vo
derechos fundamentales la libertad y la propiedad, que sólo pueda legislarse acerca de los mismos con
su participación. Surge así la técnica de las materias reservadas al Poder legislativo, como medio de
protegerse frente a la arbitrariedad de la Administración. Y, con ello, el concepto de ley formal, como
contraposición a las leyes materiales, subordinadas a aquélla, que podrá dictar el Poder ejecutivo. Este
último es
el
cauce
utilizado
en
nuestra
Constitución,
del
que
derivan
las
siguientes
consecuencias:
1. Estará reservada al Poder legislativo la competencia para legislar sobre todas aquellas materias
expresamente consignadas en la Constitución.
2. Dado que no existe reserva de competencias en favor de la potestad reglamentaria, el Poder
legislativo podrá, además, legislar con rango, obviamente, de ley formal sobre cualquier otra
materia, dentro de los límites de la Constitución, y sus mandatos tendrán rango superior a los
contenidos en los reglamentos.
Debemos, no obstante, llamar la atención, desde este momento, sobre un extremo que será objeto en
el epígrafe siguiente de un estudio más pormenorizado: las Cortes Generales, o, si se quiere, por
emplear una terminología más habitual, el Parlamento estatal, han dejado, como consecuencia de la
estructuración de España como Estado autonómico, de ostentar el monopolio de la producción
normativa con rango de ley. Por ello, según la Constitución, aquéllas “ejercen la potestad legislativa del
Estado” , pero no la de las Comunidades Autónomas, que, también, están investidas de esta potestad.
3.2. LA DISTINCIÓN ENTRE LEYES ORGÁNICAS Y ORDINARIAS
Si, según hemos visto, la técnica de las materias reservadas surge, históricamente, como medio de
proteger a los ciudadanos frente a la posible arbitrariedad de la Administración, modernamente se
utiliza esta
técnica,
en
ocasiones,
en
el
Derecho
comparado,
como
medio
de
establecer
la
misma
protección frente a los abusos de los componentes del Poder legislativo. Tal distinción se caracteriza
desde los puntos de vista procedimental y objetivo:
3.2.1. Leyes orgánicas
En el primer sentido, “la aprobación, modificación o derogación de las Leyes orgánicas exigirá mayoría
absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto” (Art. 81.2).
Se trata, en efecto, de asegurar la máxima adhesión a las decisiones de singular trascendencia, evitando
que
una
mayoría
simple
pueda
introducir
modificaciones
en
pilares
básicos
del
ordenamiento
jurídico.
En el segundo aspecto, son Leyes orgánicas las relativas a los siguientes extremos:
• El desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, siempre que, como
luego se verá, se trate de desarrollo directo.
• Las que aprueban los Estatutos de autonomía. Lo que no debe interpretarse como una reserva
de Ley orgánica para la regulación de todo el proceso autonómico (STC 76/1983, de 3 agosto).
• Las que aprueben el régimen electoral general: entendiéndose como tales no sólo las que
regulan las elecciones a las Cortes Generales, sino también las relativas a las elecciones locales
(STC 38/1983, de 20 de mayo).
•
Las demás
previstas
en
la
Constitución
(Art.
81.1).
8/18/2019 Ges Deradm t01
8/14
Promoción Interna al Cuerpo de Gestión 8
de la Administración de Castilla y León
Tema 01 Derecho Admini strati vo
3.2.2. Leyes ordinarias
A diferencia de lo que ocurre con las Leyes orgánicas, las Leyes ordinarias se aprueban por la mayoría de
los miembros presentes, siempre, naturalmente, que las Cámaras estén reunidas reglamentariamente y
con asistencia de la mayoría de sus miembros (Art. 79.1 y 2).
Lo normal será que las leyes sean aprobadas por el Pleno de las Cámaras. Sin embargo, éstas podrán
delegar en las Comisiones legislativas permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley,
salvo, naturalmente, los de reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y
de bases y los Presupuestos Generales del Estado (Art. 75).
Por otra parte, cabe que un proyecto de ley, ordinaria u orgánica, sea aprobado sólo por el Congreso, lo
que ocurrirá si el veto opuesto por el Senado a un proyecto previamente aprobado por el Congreso no
es aceptado por éste.
Finalmente debe
señalarse
que
la
relación
existente
entre
Leyes
orgánicas
y ordinarias
no
se
rige
por
el
principio de jerarquía, pues el rango de ambas normas es idéntico, sino por el principio de competencia,
ya que, sencillamente, las Leyes orgánicas tienen reservadas materias que no podrán nunca ser
reguladas por Leyes ordinarias, disposiciones normativas con fuerza de ley.
3.2.3. El Decreto‐Ley
Consiste el Decreto‐Ley en una disposición con fuerza de Ley, dictada por el Gobierno en casos de
extraordinaria y urgente necesidad. La causa, pues, de que el Gobierno sustituya al Poder legislativo en
el ejercicio de las funciones que le son propias radica en esta situación de necesidad extraordinaria y
urgente, cuya apreciación se reserva al propio Gobierno. Si bien, “el Tribunal Constitucional podrá, en
supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una
situación determinada como caso de extraordinaria y urgente necesidad” (STC 29/1982, de 31 de mayo),
ya que “siempre tendrá que ser la respuesta normativa adecuada congruentemente con la situación de
necesidad alegada como título habilitante de la puesta en marcha de esta fuente del Derecho” (STC
6/1983, de 4 de febrero y SSTC 29/1982, de 31 de mayo, y 41/1983, de 18 de mayo).
Dado el alcance del Decreto‐Ley, parece lógico que la Constitución cuide de limitar su contenido, que no
podrá afectar a los siguientes extremos:
• El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado.
•
Los derechos,
deberes
y libertades
de
los
ciudadanos
regulados
por
el
Título
I; expresión
que,
como se ve, es más amplia que la utilizada al definir la materia reservada a la Ley orgánica, ya
que afecta no sólo a los derechos y libertades de la Sección Primera del Capítulo II del Título I
CE, sino a todo este Título (STC 111/1983, de 2 de diciembre).
• El régimen de las Comunidades Autónomas.
• El derecho electoral general que comprende, tanto las elecciones a las Cortes Generales, como
las elecciones locales (STC 36/1983, de 16 de mayo).
Una vez promulgado, en efecto, deberá ser inmediatamente sometido a debate y votación de totalidad
al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de treinta días
siguientes a aquélla.
8/18/2019 Ges Deradm t01
9/14
Promoción Interna al Cuerpo de Gestión 9
de la Administración de Castilla y León
Tema 01 Derecho Admini strati vo
El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o
derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el
mismo plazo las Cortes podrán tramitar el Decreto‐Ley como proyecto de ley por el procedimiento de
urgencia (Art. 86 CE).
En consecuencia,
pues,
cabe
que,
durante
el
señalado
plazo
de
treinta
días,
se
dé
alguno
de
los
siguientes supuestos:
• Que el Congreso convalide el Decreto‐Ley, en cuyo caso deja de tener carácter provisional, para
alcanzar vigencia indefinida. Dos extremos interesa resaltar sobre este punto: en primer lugar,
cuando se sigue esta vía el Congreso no puede introducir modificación alguna en el Decreto‐ley
que fiscaliza: como alguien ha señalado, lo toma o lo deja. En segundo lugar, la convalidación
no convierte al Decreto‐Ley en ley; desaparece la provisionalidad, pero “el Decreto‐Ley no
cambia su naturaleza jurídica” (STC 29/1982, de 31 de mayo).
• Que no lo convalide y, en tal supuesto, deja de tener vigencia.
Un dato
debe
ser
resaltado:
a diferencia
de
lo
que
tal
vez
habría
estado
más
en
consonancia
con
la
estructura de las Cortes Generales, la convalidación del Decreto‐Ley no ha de ser efectuada por el
Senado y el Congreso, sino sólo por éste.
Finalmente, señalemos que como la habilitación al Gobierno para dictar el Decreto‐Ley, supuesta la
situación de extraordinaria y urgente necesidad, deriva directamente de la Constitución y éste tiene
fuerza de ley, su enjuiciamiento, al igual que el de la ley, queda fuera de la competencia de los
Tribunales, para atribuirse, exclusivamente, al Tribunal Constitucional [Art. 161.1.a) CE].
La doctrina del Tribunal Constitucional en el examen de la concurrencia de estos presupuestos
habilitantes ha partido siempre de la idea de que es competencia de los órganos políticos determinar
cuando la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el
establecimiento de una norma por vía de Decreto‐Ley.
No obstante el Tribunal Constitucional podrá, en supuesto de uso abusivo o arbitrario, rechazar la
definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada y en consecuencia declarar la
inconstitucionalidad de un Decreto‐Ley por inexistencia de presupuesto habilitante por invasión de las
facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución (SSTC 11/2002 de 17 de Enero y
137/2003 de 3 de julio). Así lo resume la STC 68/2007 cuando señala que es función propia de este
tribunal el aseguramiento de estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como de
cualquier otra, los poderes se mueven dentro del marco trazado por la Constitución.
El propio Tribunal Constitucional ha indicado la concurrencia del presupuesto de la extraordinaria y
urgente
necesidad
siempre
se
ha
de
llevar
a
cabo
mediante4
la
valoración
conjunta
de
todos
aquellos
factores que determinaron al gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente
los que quedan reflejados en el preámbulo de la norma, a lo largo del debate parlamentario de
convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982 de 31 de mayo,
182/1997 de 28 de octubre, 11/2002 de 17 de enero y 137/2003 de 3 de julio.
Por último, más allá de la concurrencia de las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad, el
Tribunal Constitucional exige que cuando los órganos políticos acuden a la fórmula extraordinaria del
Decreto‐Ley, el recurso a la norma con rango de Ley no resulta formalmente arbitrario o
desproporcionado.
8/18/2019 Ges Deradm t01
10/14
Promoción Interna al Cuerpo de Gestión 10
de la Administración de Castilla y León
Tema 01 Derecho Admini strati vo
3.2.4. El Decreto legislativo
Puede ser definido como una disposición con fuerza de ley, dictada por el Gobierno en virtud de
delegación conferida por las Cortes Generales. La causa, en consecuencia, de que el Gobierno sustituya
al Poder legislativo en el ejercicio de sus funciones no deriva, en este caso, de forma directa, de la
Constitución: se encuentra en la expresa voluntad de las Cortes Generales, manifestada a través de la
ley de delegación, cuyo contenido deberá ser estrictamente respetado por aquél. La Ley de delegación
puede adoptar dos modalidades, Ley ordinaria, lo que dará lugar a la aprobación por el Gobierno de un
Texto Refundido, o Ley de Bases, que implicará la aprobación de un Texto Articulado.
Los límites que la Constitución establece a la posibilidad de que el Gobierno dicte Decretos legislativos
son de distinto signo:
Existen, en primer lugar, límites positivos. La delegación habrá de ser:
• Expresa. Por lo que no podrá entenderse concedida de modo implícito.
•
Para
materia
concreta,
a
cuyo
efecto
las
bases
que
se
fijen
determinarán
con
precisión
el
objeto y alcance de la legislación.
• Con fijación de los principios y criterios que han de seguirse.
• Con fijación de plazo. De aquí que la delegación no pueda entenderse concedida por tiempo
indeterminado. Todavía más, dada la finalidad y naturaleza de la delegación, ésta se agota por
el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente.
• Por último, como el Gobierno es el órgano competente para dictar el Decreto legislativo, la Ley
de delegación no podrá permitir la subdelegación a otras autoridades. Subdelegación que, por
supuesto, tampoco podrá realizar motu propio el Gobierno (Art. 82.3 CE).
Desde el
punto
de
vista
negativo,
está
excluida
la
posibilidad
de
delegar
en
el
Gobierno
la
competencia
para legislar sobre todas aquellas materias reservadas a la Ley orgánica (Art. 82.1 CE).
A diferencia de lo que ocurre con el Decreto‐ley, el Decreto legislativo tiene duración indefinida, sin
necesidad de convalidación por las Cortes Generales, como regla general. Dado, sin embargo, que las
leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control, cabe la posibilidad
de que entre estas fórmulas se incluya la de ratificación del Decreto legislativo por las Cortes Generales
o por alguna de las Cámaras (Art. 82.6 CE).
En cuanto al procedimiento de elaboración debe significarse que, aunque la Constitución nada dice al
respecto, de su contenido no se deduce la derogación de la exigencia de que el Consejo de Estado
dictamine acerca de la adecuación del Decreto legislativo a la Ley de delegación: exigencia que, por ello,
consideramos vigente
(Art.
10.4
LRJ),
y que
además
ha
sido
recogida
en
la
Ley
orgánica
3/1980,
de
22
de
abril, reguladora de dicho órgano consultivo (Art. 21.1).
Como antes indicamos, la circunstancia habilitante del Gobierno para que legisle con fuerza de Ley, en el
caso del Decreto legislativo, radica en la Ley de delegación. Por ello las normas contenidas en esta
fuente del Derecho tendrán dicho rango en cuanto se ajusten al contenido de aquélla; y, en todo lo que
se excedan, al carecer de la apoyatura necesaria, tendrán carácter exclusivamente reglamentario.
Ello explica que la Constitución, siguiendo la línea sostenida por la jurisprudencia más avanzada y
propugnada por la doctrina científica, admita el control del Decreto legislativo por los Tribunales, a
diferencia de lo que ocurre en cuanto al Decreto‐Ley. Pero este control habrá de ceñirse exclusivamente
a verificar la adecuación del Decreto legislativo a la Ley de delegación. Pues, en la medida en que tal
8/18/2019 Ges Deradm t01
11/14
Promoción Interna al Cuerpo de Gestión 11
de la Administración de Castilla y León
Tema 01 Derecho Admini strati vo
adecuación exista, el primero tendrá, como hemos señalado repetidamente, fuerza de Ley y estará
excluido del control jurisdiccional.
En tal caso, sólo cabrá, como en el supuesto del Decreto‐ley, el control del Tribunal Constitucional [Art.
161.1.a) CE], sin perjuicio de la posibilidad, antes reseñada, de que la ley de delegación establezca
controles adicionales.
4. EL REGLAMENTO
Como ya hemos tenido ocasión de señalar el Reglamento es una de las principales fuentes del Derecho
Administrativo. Dichas normas están sometidas entre ellas al principio de jerarquía normativa, de
acuerdo con la clasificación legal que se establezca que en el caso de la Administración de la Comunidad
de Castilla y León se regula en el Artículo 69 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la
Administración, en cuya virtud las Disposiciones de Carácter General se ajustan a la siguiente jerarquía:
Decretos de la Junta de Castilla y León y de su Presidente, Órdenes de los Consejeros y Resoluciones de
órganos inferiores según el orden de su respectiva jerarquía.
Debe tenerse en cuenta, no obstante, que la Administración no puede dictar Reglamentos cuando se le
antoje, pues ha de respetar una serie de límites, so pena de incurrir en una causa de nulidad de pleno
derecho (Artículo 62.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Estos límites pueden agruparse
en dos categorías, los que derivan del principio de las materias reservadas y los derivados de la jerarquía
normativa.
Como
ya
hemos
visto,
el
Reglamento
es
una
norma
con
rango
inferior
a
la
Ley,
pues
no
procede
del
Poder legislativo. Constituye la fuente característica del Derecho Administrativo.
Cuando la Administración ejercita su potestad reglamentaria deberá someterse a una serie de límites,
reconducibles a dos grandes grupos: unos derivan del principio de las materias reservadas; otros, del de
la jerarquía normativa.
4.1. PRINCIPIO DE LAS MATERIAS RESERVADAS
En virtud del principio de las materias reservadas, la Administración no podrá regular aquellas materias
que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen a la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas (Arts. 51.1 LRJPAC). Tales materias, como
indicamos anteriormente, no se enumeran de forma sistemática, sino, saltuariamente: unas veces al
establecer la necesidad de que determinados extremos se regulen mediante Ley y, otras, potenciando
esta reserva en el sentido de que dicha Ley ha de ser orgánica.
Obsérvese, en todo caso, que en virtud de este principio lo que se prohíbe es que la Administración por
sí, regule las materias reservadas al Poder legislativo. Pero ello no impide que previa habilitación legal
con estricta fijación de los principios y criterios aplicables pueda desarrollar, complementariamente,
mediante el correspondiente reglamento ejecutivo, lo dispuesto en la Ley que regule la materia de que
se trate (STC 83/1984, de 24 de julio); incluso aunque dicha Ley tenga el carácter de orgánica (STC
77/1985, de
27
de
junio)
o se
proyecte
sobre
materia
sancionadora
(STC
3/1988,
de
21
de
enero).
Aún,
8/18/2019 Ges Deradm t01
12/14
Promoción Interna al Cuerpo de Gestión 12
de la Administración de Castilla y León
Tema 01 Derecho Admini strati vo
más, dicho reglamento podrá incorporar preceptos no contemplados en la Ley que desarrolle o ejecute;
pues en caso contrario no tendría sentido su promulgación (S. de 10 de febrero de 1983).
4.2. PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA
El principio de la jerarquía normativa se proyecta en el aspecto que ahora nos importa, en dos sentidos:
• La Administración no podrá dictar reglamentos contrarios a las Leyes (Arts. 97 y 103.1 CE, 51.1
LRJPAC), o actos equiparados.
• Dada la estructuración jerárquica de la Administración los órganos y entes inferiores habrán de
respetar, en el uso de su potestad reglamentaria, lo establecido por aquellos órganos o entes a
los que estén subordinados. En consecuencia, “ninguna disposición administrativa podrá
vulnerar los preceptos de otro de rango superior” (Arts. 51.2 LRJPAC ).
En el seno de la Administración estatal los reglamentos, en virtud de lo expuesto, se ajustarán a la
siguiente jerarquía: primero, Decretos; segundo, Órdenes acordadas por las Comisiones delegadas del
Gobierno; tercero, Órdenes ministeriales; cuarto, disposiciones de autoridades y órganos inferiores,
según el orden de su respectiva jerarquía .Con carácter general, las disposiciones administrativas, entre
sí, “se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes” (Art. 51.3 LRJPAC).
En nuestra Comunidad Autónoma, es el artículo 69 de la Ley del Gobierno y de la Administración de la
Comunidad, el que establece la jerarquía de los reglamentos, situando en primer lugar los Decretos de la
Junta y de su Presidente, después las Órdenes de los Consejeros y finalmente las disposiciones de
órganos inferiores según el orden de su respectiva jerarquía.
GARCÍA DE
ENTERRÍA
ha
llamado
la
atención,
en
diversas
ocasiones
sobre
la
necesidad
de
que
los
reglamentos se sometan a los principios generales del Derecho. Tal afirmación, sin embargo,
entendemos que debe ser matizada, distinguiendo entre los Reglamentos ejecutivos y los
independientes:
• Como sabemos, los Reglamentos independientes se dictan ‐con los matices ya expuestos‐ al
margen de cualquier Ley anterior y para llenar el vacío existente. Por tanto, antes de dictarse el
Reglamento existe una laguna legal y, en consecuencia, ésta se hallará regulada por las fuentes
subsidiarias, y en particular los principios generales del Derecho, a los que la Administración
deberá amoldarse en el ejercicio de su potestad reglamentaria.
• En cambio, el Reglamento ejecutivo desarrolla los principios contenidos en una Ley, de la que
toma su
savia.
Y,
como
en
el
orden
escalonado
de
la
jerarquía
normativa
la
Ley
se
encuentra
por encima de los principios generales del Derecho, en la medida en que el Reglamento se
ajuste al contenido de aquélla no le afectarán tales principios.
La consecuencia del incumplimiento de los expresados límites será la nulidad de pleno derecho de la
disposición de que se trate (Art. 62.2 LRJPAC), y su inaplicabilidad por los Jueces y Tribunales (Art. 6
LOPJ).
8/18/2019 Ges Deradm t01
13/14
Promoción Interna al Cuerpo de Gestión 13
de la Administración de Castilla y León
Tema 01 Derecho Admini strati vo
5. LA COSTUMBRE
Cabe preguntarse si la Costumbre constituye realmente una fuente del Derecho Administrativo. Aunque
cierto sector doctrinal ha pretendido excluirla, sin embargo existen ciertos sectores de la actividad
administrativa en
los
que
la
propia
legislación
se
remite
a su
aplicación.
Así
ocurre
en
el
ámbito
de
la
Administración Local con el régimen de Concejo abierto, que ajusta su funcionamiento a los usos,
costumbres y tradiciones locales, o en materia de aguas, donde la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985,
remite su aprovechamiento colectivo al régimen consignado en las Ordenanzas “que hasta ahora hayan
tenido”. Del mismo modo, allí donde existan jurados o Tribunales de riego, cualquiera que sea su
denominación, continuarán con su organización tradicional. Vemos, por tanto, que no es posible excluir
de modo absoluto la costumbre como fuente del Derecho Administrativo, aunque su ámbito de
aplicación esté limitado a concretos sectores de actividad.
En cuanto al denominado precedente administrativo, es decir, la práctica reiterada por la
Administración en el modo de aplicar una norma, parece evidente que no. Como ha señalado De Castro,
nuestro
ordenamiento
sólo
admite
la
costumbre
extra
legem,
(es
decir,
la
que
opera
en
ausencia
de
regulación legal) y no la secundum legem (la que se deriva de la aplicación de la Ley en un determinado
sentido reiterado en el tiempo) Cuando existe una Ley que ha de aplicarse, los sujetos se ordenan
directamente a ella, sin tener que pasar por la versión que de la misma da uno de esos sujetos, la
Administración; mucho más claro es el argumento respecto a los Tribunales, a los que sería absurdo
entender vinculados por esa práctica administrativa.
No obstante, es necesario precisar que el precedente sí vincula en cierto modo a la Administración, pues
apartarse de él injustificadamente puede dar lugar a un trato discriminatorio contrario al Artículo 14 de
la Constitución que consagra el principio de igualdad, lo que exigirá motivar adecuadamente el cambio
de criterio en la aplicación de una norma.
6. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO
Los Principios Generales del Derecho expresan los valores materiales básicos de un ordenamiento
jurídico, las convicciones ético‐ jurídicas de una comunidad. El Artículo 1.4 de nuestro Código Civil los
incluye entre las fuentes del Derecho. De este modo, todo el Derecho, y también el Derecho
Administrativo, se constituye necesariamente sobre un sistema de principios generales del Derecho, que
dan todo su sentido a las fuentes escritas y presiden su interpretación. Tan es así, que una buena parte
de estos Principios han quedado constitucionalizados, y con ello dotados de la superioridad normativa
que la Constitución les otorga. El hecho de que nuestra Constitución prevea, en su Artículo 53.2, un
sistema especial de tutela de las libertades y derechos reconocidos en el Artículo 14 (entre otros), que
consagra el principio de igualdad, no es sino una clara muestra de su directo valor aplicativo.
Como afirma García de Enterría, gracias a la jurisprudencia, los principios generales del derecho se han
mantenido vivos y activos, hasta llegar a plasmarse en nuestra norma fundamental, la Constitución. El
pensamiento jurídico basado en la aplicación de los principios generales es la verdadera herencia de los
juristas romanos al mundo occidental, en palabras del mismo autor.
8/18/2019 Ges Deradm t01
14/14
www.eclap.jcyl.es