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GEOPISTA: UN SISTEMA DE INFORMACIÓN TERRITORIAL PARA LA GESTIÓN MUNICIPAL
www.geopista.es
Pablo Gallardo Konczanin Federación Española de Municipios y Provincias
Ángel Pueyo Campos Profesor Titular de Geografía – Universidad de Zaragoza
Fernando Tricas Lamana Federación Española de Municipios y Provincias
1. Introducción A lo largo de estas tres últimas décadas los Ayuntamientos españoles han ido desplegando progresivamente muchas actuaciones anteriormente resueltas por el gobierno central o autonómico, viendo incrementada en consecuencia su actuación sobre la ordenación de su propio territorio. Anteriormente el papel de los Ayuntamientos en estas cuestiones era meramente administrativo, centrándose en la gestión y ejecución de planes provenientes de órganos jerárqicamente superiores. En la actualidad, el Ayuntamiento, como órgano más cercano al ciudadano y por lo tanto más consciente de las necesidades a escala local, tiene una responsabilidad mayor en la toma de decisiones concernientes a la planificación urbanística y en general a la ordenación del territorio. Estas responsabilidades conllevan la necesidad de disponer de los elementos que permitan una correcta gestión de la información territorial. Esta información permitirá realizar un diagnóstico del territorio, un análisis que servirá de base para la toma de decisiones de carácter espacial, como pueden ser el trazado de una infraestructura viaria, la localización de un nuevo equipamiento municipal o la actuación frente a una determinada actividad contaminante. Los elementos que permiten una eficaz gestión de la información territorial se pueden sintetizar, de forma somera, en tres categorías: datos espaciales, herramientas de gestión de información geográfica y personas cualificadas en el empleo de las mismas. Los datos espaciales son el núcleo del sistema. Es imprescindible mantener una base cartográfica en formato digital que cubra espacial (todo el territorio abarcado por el término municipal) y temáticamente (los distintos elementos que componen un territorio: infraestructuras, construcciones, orografía, red hidrográfica, servicios...) la realidad que vertebra un municipio. Por supuesto, la utilidad de esta información dependerá de su calidad y de su grado de actualización. Por otro lado, las herramientas de gestion de información geográfica, comunmente conocidas como SIG, permiten almacenar, editar, analizar y presentar de forma eficiente los datos espaciales. En último término, es importante contar con personal formado en el uso de información geográfica. Cabe destacar en este sentido que la gestión de sistemas de información territorial requiere una aproximación multidisciplinar, siendo requeridos conocimientos en informática, cartografía, geografía, planeamiento, etc... Al conjunto de datos, software, hardware, recursos humanos e incluso metodologías de trabajo orientadas a la gestión de un territorio y al apoyo en la toma de decisiones se le suele denominar Sistema de Información Territorial (SIT) En el contexto del programa PISTA (Promoción e Identificación de Servicios de Telecomunicaciones Avanzadas ) el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (MITyC) impulsó el desarrollo de GeoPISTA, un Sistema de Información Territorial para la Administración Local. A su vez, un convenio de colaboración firmado entre el MITyC y la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) para la extensión del proyecto GeoPISTA promueve la difusión, distribución y asistencia de implantación del sistema en todas las entidades locales españolas que soliciten su participación en el proyecto.
2. La Información Geográfica en la Gestión Municipal Gran parte de la gestión pública de un territorio recae sobre las entidades locales. Los ayuntamientos tienen competencias directas relacionadas con la gestión de su propio territorio, que en este caso coincide con los límites de su término municipal. Son muchos los ámbitos de actuación de un ayuntamiento que poseen una clara componente espacial y que, por tanto, requieren el uso de información geográfica. Entre ellos podemos citar los siguientes: Catastro: prácticamente la totalidad del territorio municipal se encuentra dividido en parcelas de rústica o urbana pertenecientes a uno o más propietarios. Es de suma importancia el conocimiento de estas divisiones para todo tipo de tramitaciones y recaudación de impuestos sobre bienes inmuebles. Padrón de Habitantes: cada habitante de un municipio se encuentra localizado por su lugar de residencia habitual y ésta se referencia espacialmente a través de los números de portales. Esta información, por citar un ejemplo, es de gran importancia para establecer los distritos censales y asignar mesas electorales, asi como para la planificación de estrategias de ubicación de equipamientos públicos. Planeamiento: toda actuación urbanística en un municipio debe llevarse a cabo considerando el Plan General de Ordenación Urbana, que entre otras cosas define la clasificación y calificación del suelo, distinguiendo entre suelo urbano consolidado, suelo urbanizable, suelo no urbanizable, etc... Patrimonio: es de vital importancia para un ayuntamiento mantener información acerca de la localización, uso y posibilidades de los bienes patrimoniales de propiedad municipal. Infraestructuras: las infraestructuras tienen una relevante componente espacial que debe gestionarse dentro del municipio. La red de abastecimiento y la red de saneamiento son claros ejemplo; una avería en una zona de la red de abastecimiento cortará el suministro de agua a la parte del núcleo urbano conectada a ella. Actividades Contaminantes: la afección de toda contaminación, ya sea de agua, de aire, acústica o de residuos sólidos sólo puede analizarse relacionándola espacialmente con el resto de elementos del territorio. Así, un vertido tóxico no tiene la misma gravedad si se localiza lejos de cualquier actividad o elemento sensible, o si por el contrario se localiza cercano a la red hidrográfica, a un entorno protegido o a la red de abastecimiento. Tramitación de Licencias: toda obra (de reformas, de nueva construcción...), ocupación de la vía pública (kioscos, tiendas, terrazas de bares, ferias, actividades) o actividad comercial (hotel, restaurante, bar...) debe ser notificada al ayuntamiento, exigiéndose, entre otras cosas, la localización de dicha actividad. En este caso, se concederá la licencia si la ocupación no interfiere con otras actividades. Callejero: es muy importante que un ayuntamiento, en mayor medida los más grandes, provea de un callejero a los ciudadanos, mediante el cual se puedan encontrar de forma cómoda una dirección deseada. Considérese la importancia que tienen estos callejeros para el turismo si al callejero se le añaden los puntos de interés del lugar. La enorme utilidad de la Información Geográfica se pone de manifiesto cuando todos los elementos citados anteriormente se pueden analizar de forma independiente o con cualquier combinación de los mismos, siendo el vínculo común de todos el espacio que ocupan en el territorio.
3. Características Principales del Proyecto GeoPISTA GeoPISTA es un Sistema de Información Territorial Open Source para los Ayuntamientos que permite, partiendo de la base de una cartografía de referencia, georreferenciar tanto la información como la propia gestión municipal. Para ello combina la tecnología de los Sistemas de Información Geográfica con funcionalidades administrativas y web map services. El proyecto se sustenta con el trabajo de cuatro tipos diferenciados de participantes: el Grupo Técnico de la FEMP, organismos proveedores de información geográfica, empresas desarrolladoras y entidades usuarias. El Grupo Técnico de la FEMP está formado por:
- el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, que es el órgano encargado inicialmente de la dirección técnica y de la financiación del proyecto
- la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), a cargo de la difusión y la coordinación del grupo de usuarios
- el Ministerio de Administraciones Públicas en la labor de seguimiento del proyecto
Las empresas desarrolladoras de la herramienta provienen tanto del ámbito de la informática como del ámbito de servicios de información. Dada la importancia que tiene la interoperabilidad del sistema con la información geográfica distribuida por organismos oficiales españoles de ámbito nacional, la herramienta ha sido desarrollada en conjunción con los principales organismos proveedores de la misma:
- la Dirección General de Catastro (DGC) - el Instituto Nacional de Estadística (INE) - el Instituto Geográfico Nacional (IGN)
Estos organismos han colaborado en el diseño del modelo de datos de GeoPISTA y en la validación de sus funcionalidades. Por último, más de 30 Comunidades Autónomas, Diputaciones Provinciales, Mancomunidades y Municipios se han encargado de probar la herramienta y reportar mejoras e incidencias. Estas entidades se encuentran distribuidas en regiones geográficas heterogéneas, hecho que conlleva un amplio abanico de casos de uso diferenciados. Una de las principales característica del proyecto GeoPISTA es su claro objetivo de representar un primer paso hacia una Infraestructura de Datos Espaciales (IDE) para la Administración Local. El término IDE hace referencia al “conjunto de tecnologías, estándares, políticas y acuerdos que permiten el descubrimiento, el acceso y la explotación de información geográfica a través de Internet”. GeoPISTA aporta a la Administración Local los tres elementos que constituyen esta definición: Tecnología: por un lado GeoPISTA permite mantener la información geográfica centralizada en una única base de datos y que los distintos usuarios de ésta puedan explotarla a través de Internet. Además, la aplicación permite cargar WMS de otros organismos, permitiendo una explotación descentralizada de los recursos. Estas y otras funcionalidades son ejemplos de la tecnología que GeoPISTA aporta persiguiendo la filosofía de las IDEs.
Estándares: tanto la carga de WMS externos al sistema como la publicación de mapas internos mediante WMS sigue el estándar OGC. Además, uno de los formatos de datos que permite gestionar la aplicación es el gml (geographic markup languaje), que sigue un estándar general para intercambio de datos espaciales. Por último, uno de los módulos de GeoPISTA permite la edición de metadatos según el estándar ISO19115. Políticas y acuerdos: el proyecto GeoPISTA ha conseguido sentar en una misma mesa a usuarios, distribuidores y productores de información geográfica. Esto ha generado un importante intercambio de conocimiento, acuerdos de distribución de datos, modelos comunes y políticas de actuación.
El mundo de la Información Geográfica engloba aspectos que van más allá del software empleado para tratar la cartografía: aspectos como búsqueda de modelos de datos comunes, mecanismos de intercambio de información, estándares, acuerdos entre organismos, metodologías de trabajo, etc... Por lo tanto, otra característica de este proyecto es su claro objetivo de asentar las bases de una comunidad de usuarios de datos espaciales. De este modo, un Ayuntamiento usuario de GeoPISTA dispone de una comunidad de usuarios que respalde la toma de contacto con la aplicación, el aprendizaje, el intercambio de ideas y experiencias y, en la línea de la filosofía Open Source, la propuesta de mejoras del software mediante posible financiación conjunta. Para motivar la consolidación de esta comunidad, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) pone a disposición de los usuarios un conjunto de herramientas para potenciar la comunicación y transmisión de ideas: portal web (www.geopista.es), listas de distribución de correo electrónico y gestores web de mejoras e incidencias (bugtracker)
4. Arquitectura del Sistema GeoPISTA es un sistema en el que podemos diferenciar cuatro elementos: base de datos, servidores, clientes GIS y módulos.
Datos Servidor: GeoPISTA almacena la información empleando el gestor de base de datos PostgreSQL, con la ampliación PostGIS para tratar con información geográfica. La base de datos se estructura según un modelo predefinido para cada ámbito de aplicación (infraestructura, catastro, planeamiento, patrimonio...) y sobre dicho modelo se apoyan el resto de aplicaciones. Servicios Básicos Internos: El Administrador de Cartografía se encarga de servir la información geográfica en forma de mapas, gestionar usuarios con distintos permisos y resolver problemas de concurrencia de acceso a los datos. Por otro lado, el Web Map Server permite publicar información geográfica en Internet. Clientes GIS: Los clientes editores permiten al usuario navegar por la información geográfica, realizar consultas y análisis sobre la misma, editar datos e imprimir mapas. GeoPISTA permite conectar GIS de soluciones comerciales típicas (ArcGis, MicroStation y AutoCAD) con el sistema. Además se distribuye con la aplicación un editor GIS en java que implementa todas las funcionalidades propias de los Sistemas de Información Geográfica. Los clientes visualizadores permiten navegar por mapas a través de Internet sin la necesidad de tener la aplicación instalada, simplemente conectándose a un WMS mediante un navegador de Internet. Módulos Específicos: Una serie de módulos asisten de una forma muy intuitiva en la gestión municipal, en ámbitos tales como planificación urbanística, tramitación de licencias de obra, infraestructuras, inspección de actividades contaminantes, etc... Estos módulos combinan formularios de tramitación con visores simples de información geográfica y permiten el trabajo diario de personal del ayuntamiento no necesariamente expertos en SIG.
La implantación de GeoPISTA en el ámbito municipal está concebida para ser llevada a cabo siguiendo distintas estrategias, dependiendo de las características propias de cada territorio. Servidor en municipio: para aquellas entidades que dispongan de suficientes medios materiales y recursos humanos para mantener el sistema. Existe un cliente para cada departamento y el público en general puede acceder a los mapas publicados por la WEB.
Servidor en la diputación provincial: o en otro tipo de entidad encargada de coordinar los esfuerzos municipales (mancomunidades, comunidades autónomas…) En este caso, cada municipio se conecta al servidor de su diputación provincial con una conexión a Internet. Esto es posible debido a que GeoPISTA permite una gestión de datos multimunicipio. Es decir, en un servidor podemos mantener la gestión de varios municipios de forma individual, con usuarios y permisos específicos para cada Ayuntamiento.
5. Funcionalidades de GeoPISTA Se describen en este capítulo de forma somera algunos ejemplos representativos de las múltiples funcionalidades actuales de este Sistema de Información Territorial. Configurador Permite gestionar los parámetros de conexión con el servidor, el idioma de la aplicación (español, catalán, gallego, euskera) y controlar el entorno multimunicipio mediante la selección de modo de trabajo por código INE.
Administración de Usuarios Un interfaz gráfico permite gestionar distintos usuarios para cada municipio, con roles y permisos muy detallados para cada ámbito de gestión municipal. Gestión de Dominios Algunos atributos en el modelo de datos GeoPISTA aceptan como contenido un conjunto de palabras controladas denominadas Dominios (Ej: Tipo de Puntos de Interés: Parking, Hotel, Merendero, Lugar Pintoresco,...) Estos dominios se pueden personalizar desde este gestor.
Funcionalidades GIS genéricas: Editor GIS La interfaz y forma de trabajo de esta aplicación es la típica de los GIS más comunes del mercado. La información geográfica se carga en forma de capas y la combinación de capas con estilos asociados se guarda en forma de mapas. Mientras que los módulos específicos para la gestión municipal están diseñados para que un usuario sin conocimientos de GIS pueda emplearlos en su trabajo diario, el Editor GIS requiere una mínima experiencia en gestión de información geográfica, puesto que es la herramienta que permite el análisis de los datos, la configuración de mapas y la georreferenciación de nueva información. GeoPISTA permite trabajar con distintas fuentes de datos. Base de Datos: La principal fuente de datos es la información contenida en la base de datos PostgreSQL en forma de tablas con atributo geométrico. Ficheros: Otra posible fuente de datos son los ficheros. GeoPISTA lee ficheros de información geográfica
- vectorial (shp, dgn, dxf y gml) - imágenes ráster (tif, bmp, png y MrSID)
Web Map Servicies: Por último, permite cargar Web Map Services que cumplan el estándar OGC. De esta forma, se puede trabajar con datos almacenados y publicados por otros organismos como pueden ser la Dirección General de Catastro o el Instituto Geográfico Nacional.
Las funcionalidades que incluye el editor son:
- Navegar por la cartografía y consultar atributos de los elementos que la constituyen. - Realizar consultas geográficas y alfanuméricas (SQL) - Implementar técnicas de análisis espacial (buffer, intersección, unión...) - Diseñar un mapa asociando a cada capa un estilo cartográfico SLD - Herramientas para la digitalización de información geográfica - Impresión de mapas o de series de mapas basándose en una malla que divida el territorio.
Información de Referencia Los datos de referencia son los que permiten tener una base a partir de la cual georreferenciar el resto de información municipal. La herramienta incluye una serie de asistentes para cargar las parcelas catastrales y elaborar un callejero a partir de ejes de calle y números de policía. Todos estos datos de entrada se corresponden con los que distribuye la Dirección General de Catastro y el Instituto Nacional de Estadística. Catastro Entre las funcionalidades de Catastro se incluyen:
- Importación de parcelas de urbana y de rústica al sistema - Asociar los datos de padrón catastral (fichero PADRÓN) a cada parcela, incluyendo los
datos del sujeto pasivo y de titular - Consultar información asociada a cada parcela (titular, sujeto pasivo, área, valor...) desde el
Editor GIS mediante una conexión a la BD de la Dirección General de Catastro. Para usar este servicio es necesario estar en posesión de un certificado que acredite como usuario registrado de OVC.
Planeamiento Este módulo incluye:
- un asistente para importar datos de planeamiento urbanístico proveniente de otros sistemas (ámbitos de planeamiento, ámbitos de gestión, calificación y clasificación del suelo, catálogo de elementos protegidos)
- un editor de dominios - y un gestor de eventos y avisos sobre ámbito de planeamiento. Este gestor permite el
mantenimiento de un histórico de eventos asociados a cada ámbito de gestión. Patrimonio Implementa las funcionalidades que permiten asociar bienes inmuebles a una parcela catastral y añadir información particular sobre ese bien: linderos, conservación de la construcción, valoración y derechos del bien, etc... Infraestructuras El módulo incluye las herramientas para gestionar datos de
- abastecimiento: captaciones, potabilizadoras, depósitos, conducciones... - saneamiento: colectores, emisarios, depuradoras...
Permite editar la información cartográfica y asociar a cada elemento de infraestructura datos sobre su mantenimiento y sus averías en forma de histórico (tipo de actuación, tipo de avería, gravedad, observaciones, etc...)
Generador de Informes Permite obtener informes de cualquiera de las tablas que forman parte del sistema GeoPISTA. Entre las funcionalidades que incorpora figuran
- diseño gráfico del informe: logotipo, fuentes, títulos, imágenes, etc... - diseño de la estructura del informe: campos y contenidos - selección de registros mediante relaciones con otras tablas y filtros espaciales y
alfanuméricos.
Gestión de Licencias y Permisos Incluye tres módulos diferenciados por su ámbito temático:
- Licencias de Obra Mayor y Menor: permiten asociar a una parcela la tramitación de una licencia de obras, incorporando datos sobre el emplazamiento, el tipo de obra, información del solicitante, del técnico, del promotor y todo tipo de documentación asociada, entre las que se incluye el informe jurídico y el informe pericial.
- Licencias de Actividad: gestiona la tramitación de licencias de bares, hoteles y restaurantes, considerando aspectos como el número de operarios, el aforo, la altura de los techos o la ventilación del recinto.
- Licencias de Ocupación de la Vía Pública: permite tramitar permisos de ocupación como pueden ser la carga y descarga, ferias o terrazas. Entre los datos considerados se encuentran el área de ocupación, las calles afectadas o las horas de comienzo y fin de actividad.
Entre sus funcionalidades destacan:
- asociar una licencia a su ámbito geográfico, ya sea a una parcela o a una nueva entidad geométrica
- gestionar el seguimiento gráfico del trámite administrativo mediante un workflow - implementación de avisos de notificaciones pendientes - localización en el plano del ámbito de afección de un expediente seleccionado.
Actividades Contaminantes Permite editar características de actividades contaminantes como tipo de actividad, sustancias, inspecciones, posibles infractores, etc.... También asocia en el expediente de cada actividad la dirección postal más cercana.
Gestión de Escombreras Mantiene información sobre las escombreras municipales, su titularidad, su capacidad, el listado de tipos de residuos, etc... Gestión de Arbolado Mantiene información acerca de zonas arboladas, tipo de arbolado, extensión, fecha de plantación, etc..
Publicación de Web Map Services: Guía Urbana GeoPISTA implementa un interfaz para publicar mapas configurados con el editor GIS como WMS y una aplicación cliente accesible desde cualquier navegador de Internet que permite:
- navegar por la cartografía - localizar direcciones postales - editar marcas de posicionamiento geográfico - consultar datos sobre entidades como las parcelas catastrales (referencia catastral, superficie,
etc...) Esta es la herramienta que da acceso al ciudadano a la información geográfica municipal.
Editor de Metadatos Una interfaz gráfica asiste en la edición de metadatos geográficos según el estándar ISO 19115. Esta herramienta permite almacenar gran parte de la información necesaria para describir un conjunto de datos geográficos: resumen del dato, tema, extensión geográfica, sistema de referencia, forma de distribución, contacto, calidad, etc... Además, un catálogo de metadatos permite buscar entre los metadatos del sistema para ayudar en la localización de una determinada capa de datos espaciales.
6. Consideraciones Finales
Dentro del amplio campo de los SIT las posibilidades son muy amplias y por lo tanto las funcionalidades de estas herramientas nunca se podrán considerar finalizadas. Por lo tanto, como Sistema de Información Territorial, GeoPISTA tiene un inmenso horizonte de crecimiento futuro. Podemos distinguir dos caminos de expansión para este proyecto. El primero llevado a cabo por la iniciativa y empuje de la propia comunidad de usuarios, el segundo a través de nuevos proyectos nacionales que complementarán sus funcionalidades. Siguiendo la filosofía Open Source, se están asentando las bases para un futuro desarrollo de la herramienta por parte de la comunidad de usuarios. Al tratarse de un proyecto nacional, la diversidad de problemáticas territoriales de las distintas entidades (diputaciones, mancomunidades y ayuntamientos de toda España) deriva en una enorme demanda de funcionalidades específicas. Por este camino se pretende que las propias entidades desarrollen nuevas aplicaciones o mejoras de las ya existentes, poniéndolas luego a disposición de toda la comunidad. Por otro lado, ya están en marcha una serie de proyectos nacionales que, aunque poseen entidad propia, en mayor o menor grado son una clara continuación de GeoPISTA y que vendrán a ampliar las funcionalidades ya existentes. Por citar algunos ejemplos mencionaremos el proyecto Avanza Catastro, consistente en el desarrollo de un módulo que permitirá a aquellas entidades con convenios con la Dirección General de Catastro mantener sincronizadas las bases de datos locales con las bases de datos del órgano central, permitiendo de este modo que un ayuntamiento pueda editar la cartografía catastral oficial de su ámbito de competencia. El proyecto Avanza Padrón desarrollará mecanismos de integración entre GeoPISTA y las bases de datos del Padrón de Habitantes del Instituto Nacional de Estadística. Como se puede deducir de estas últimas líneas, este proyecto va a mantenerse en pleno dinamismo a medida que van incorporándose nuevas funcionalidades al sistema. 7. Bibliografía CALVO, J.L., PUEYO, A., TRICAS, F (2002) “Instrumentos de Gestión Territorial para la toma de decisiones en el Medio Local ”. Conserjería de Gobernación, Junta de Andalucía. NEVERT, D.D. (2004) “Developing Spatial Data Infrastructure: The SDI Cookbook” . GSDI. LONGLEY, P.A., GOODCHILD, M.F., MAGUIRE, D.J., RHIND, D.W. “Geographic Information Systems and Sciences”. (2001). Wiley.
