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FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E EMPRESAS
CURSO INTENSIVO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL COMO INSTRUMENTO DE FISCALIZAÇÃO E
REGULAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Gustavo Gonçalves Camacho Luis Cláudio Menezes Figueiredo
Rogério de Oliveira
Rio de Janeiro Setembro de 2008
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E EMPRESAS
CURSO INTENSIVO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL COMO INSTRUMENTO DE FISCALIZAÇÃO E
REGULAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Gustavo Gonçalves Camacho Luis Cláudio Menezes Figueiredo
Rogério de Oliveira
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado para aprovação no Curso Intensivo de Pós-graduação em Administração Pública da EBAPE / FGV
Rio de Janeiro Setembro de 2008
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FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E EMPRESAS
CURSO INTENSIVO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O Trabalho de Conclusão de Curso: A INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL COMO INSTRUMENTO DE FISCALIZAÇÃO E
REGULAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
elaborado por Gustavo Gonçalves Camacho, Luis Cláudio Menezes Figueiredo e Rogério de Oliveira e aprovado pela Coordenação Acadêmica do Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública - CIPAD, foi aceito como requisito parcial para a obtenção do certificado do curso de pós-graduação, nível de especialização.
Data: ___________________________________ Coordenador Acadêmico ___________________________________ Professor
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Termo de Compromisso
Os alunos Gustavo Gonçalves Camacho, Luis Cláudio Menezes Figueiredo e Rogério de Oliveira, abaixo-assinados, do Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública - CIPAD, realizado nas dependências da FGV, no período de 24 de novembro de 2006 a 23 de agosto de 2008, declaram que o conteúdo do trabalho de conclusão de curso intitulado: A INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL COMO INSTRUMENTO DE FISCALIZAÇÃO E REGULAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL, é autêntico, original, e de sua autoria exclusiva.
Rio de Janeiro, 23 de agosto de 2008
_________________________________________ Gustavo G. Camacho
20-60080-1 CRA-RJ
_________________________________________ Luis Cláudio Menezes Figueiredo
145.817 OAB-RJ
_________________________________________ Rogério de Oliveira
080953/O-4 CRC-RJ
5
Agradecemos a todas as pessoas que apoiaram nossos
esforços para a conclusão deste curso, em especial a nossos
familiares que se abstiveram de nossa presença durante este
longo período de aperfeiçoamento profissional.
6
SUMÁRIO
SUMÁRIO..................................................................................................................................6
1 - INTRODUÇÃO ....................................................................................................................7
2 - HISTÓRICO DA FUNÇÃO CONTROLE.........................................................................11
3 - O MUNICÍPIO COMO UNIDADE DA FEDERAÇÃO....................................................16
3.1 – A Evolução Histórica do Município............................................................................16
3.2 – O Município na História do Brasil ..............................................................................16
3.3 - O papel dos Municípios nas Constituições Brasileiras ................................................17
4 – AS ATRIBUIÇÕES DO CONTROLE INTERNO............................................................20
4.1 – Introdução....................................................................................................................20
4.2 – Atribuições Constitucionais.........................................................................................21
4.2 – Atribuições Infraconstitucionais..................................................................................22
4.3 – A Lei n.° 4.320/64 .......................................................................................................22
4.4 – A Lei Complementar 101/2000 (LRF) ........................................................................24
4.4.1 – Princípios do Planejamento e da Transparência ...................................................24 4.4.2 – Das Atribuições do Controle Interno nos termos da LRF ....................................27
5 - DOS RESULTADOS PESQUISA DE CAMPO ................................................................30
6 - UMA ALTERNATIVA PROPOSTA.................................................................................32
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .....................................................................................34
BIBLIOGRAFIA......................................................................................................................35
ANEXOS..................................................................................................................................37
1 – Resumo de dados apurados ............................................................................................37
2 – Quadro de Atividades Realizadas...................................................................................38
3 – Formulários da Pesquisa de Campo................................................................................38
7
1 - INTRODUÇÃO
O tema controle na administração pública constitui-se matéria desenvolvida há
décadas, não tendo adquirido ao longo destes anos um caráter estático, dentro das idéias e
conceituações do Estado Democrático de Direito, encontrando-se, ainda, em plena evolução.
Temos visto os governantes enfrentarem, ao longo dos tempos, muitos desafios para
realizarem uma gestão pública responsável. O administrador público tem que promover a
satisfação de várias necessidades sociais coletivas em contínua expansão, exigindo uma
gestão rigorosa dos recursos arrecadados, que em via de regra, são escassos e limitados para o
cumprimento de todas as obrigações do Estado para com a sociedade.
Em função dos recursos serem cada vez mais escassos e da necessidade cada vez
maior de proporcionar uma qualidade de vida digna para a população, considerando o
aumento crescente das demandas sociais, além do enorme volume e complexidade de
operações que realiza a administração pública, são fatores que não deixam dúvidas quanto à
necessidade de implementar novos conceitos e metodologias que possam incitar o
aperfeiçoamento da gestão pública.
A corrupção caracteriza-se como um dos grandes problemas que atingem a
administração pública, estando muitas vezes relacionada à falta de controle adequado sobre
determinada gestão, implicando desta forma em um conjunto de atos que provocam o uso
indevido dos recursos pertencentes ao Estado em benefício próprio ou de terceiros. Como
forma de promoção à corrupção encontra-se o crescente aumento da burocracia, sem a devida
adaptação dos sistemas de controle, acompanhado de desordens, falta de transparência
governamental, processos de gestão baseados em metodologias empíricas, influência dos
partidos políticos nos processos de controle, entre outros.
A administração pública precisa ser avaliada para conhecer e dar resposta ao cidadão
comum, quanto ao grau de adequação e coerência existente entre as decisões dos gestores e a
eficácia, eficiência e economicidade com que foram administrados os recursos públicos para
serem atingidos os objetivos e metas da organização.
Sob este aspecto, a implantação de um sistema de controle interno apresenta-se, desde
seu planejamento e sua aplicação na era da informação, como peça fundamental para o
sucesso de qualquer empreendimento público ou privado, transformando-se em uma
ferramenta importante para o gestor público ter condições de promover o bem estar da
coletividade.
8
Os desafios que enfrentam atualmente os entes governamentais são mais difíceis e
complexos do que em qualquer outra época. Eles têm de enfrentar limitações orçamentárias e
um aumento latente da demanda dos serviços públicos numa sociedade altamente competitiva
e cada vez mais exigente em relação à capacidade do Estado utilizar os recursos públicos com
economia e eficácia.
Por outro lado, é tradição dos órgãos governamentais não dar a devida importância ao
instrumento de planejamento em face das freqüentes mudanças nas políticas, programas e
orientações estratégicas refletindo negativamente na elaboração e implementação de suas
políticas de governo. Além disso, muitos órgãos não dispõem de sistemas de informações e de
custos organizados. Ademais, os déficits orçamentários estão levando os governos a
realizarem cortes, reduzir ou retardar programas de governo, sem disporem de sistemas
apropriados de apoio à decisão.
Existe, portanto, necessidade de valorizar o instrumento de planejamento nos órgãos
governamentais, tendo como meta estruturar um sistema de Controle Interno que assuma as
suas atribuições constitucionais, dentro de uma nova abordagem integradora e participativa,
apoiada nas competências essenciais e orientada para a estratégia, como forma de maximizar
os resultados em termos de benefícios para a sociedade.
Com o advento da Constituição de 1988 até os dias atuais, vimos que o Controle
Interno vem enfrentando desafios em busca de um desenvolvimento satisfatório de suas
funções constitucionais, uma vez que o mesmo vem sendo tratado como um instrumento
complexo no âmbito da administração pública, seja pela visão das autoridades que têm a
obrigatoriedade de sua implantação, seja pelos que receberam a incumbência de exercê-lo em
seu ambiente de trabalho.
O principal motivo pelo qual o Sistema de Controle Interno tem sido uma peça de
ficção na maioria dos Municípios vem traduzir de forma clara o resultado deste intrincado
processo de implementação, tendo em vista que a sua criação, na maioria das vezes, visa a
atender as exigências legais sobre a matéria e, principalmente, as cobranças advindas do
Tribunal de Contas do Estado.
Ainda tomando como ponto de referência o já mencionado instrumento normativo
legal disposto na Constituição de 1988, vimos aflorar uma preocupação da sociedade cada vez
mais crescente sobre como são aplicados os bens públicos, sobre a Administração Pública
proba, transparente e responsável pela legalidade e por uma prestação de serviço público de
boa qualidade.
9
Note-se que o controle dos atos da Administração pela própria Administração, teve
seu nascedouro na Constituição de 1967, mas especificamente através do Decreto-Lei n°
200/67, que tratou da Reforma Administrativa.
Mas foi somente através da Constituição de 1988, com a abertura democrática que a
preocupação da sociedade com os rumos dados ao dinheiro colocado à disposição do Gestor
Público aflorou, e teve sua preocupação percebida pelo Legislador Constituinte.
Também foi a Constituição de 1988 que alçou os municípios ao patamar de ente
federado, dando-lhes completa autonomia, como definida por Meirelles (1994), assim como
seus desdobramentos:
Autonomia é prerrogativa política outorgado pela Constituição a entidades estatais internas (Estados-membros, distrito Federal e Municípios), para compor o seu governo e prover a sua Administração segundo o ordenamento jurídico vigente (CF, art. 18). É a Administração própria daquilo que lhe é próprio. Daí porque a Constituição assegura a autonomia do Município pela composição do seu governo e pela administração própria no que concerne ao seu interesse local (art. 30, I). (MEIRELLES, 1994, p. 77).
Sendo assim, dentro dessa nova realidade econômica e social, em função de um
melhor aproveitamento dos recursos que se mostram a cada dia mais escassos em função de
uma demanda por serviços públicos cada vez maiores e exigentes é que se tornou imperativo
o bom uso dos recursos públicos na busca pela eficiência na Administração Pública.
Dentro desta realidade, tivemos avanços na seara legislativa, com a promulgação da
Emenda Constitucional 19, em junho de 1998, que reformulou de forma profunda o Capítulo
da Constituição que trata da Administração Pública, introduzindo entre outras novidades, o
princípio da eficiência como um dos princípios expressos no artigo 37, caput de nossa Carta
Política.
Logo após, em Maio de 2000, passou a vigorar em nosso universo pátrio legislativo, a
Lei Complementar 101, popularmente conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que
introduz de maneira definitiva a responsabilidade na gestão fiscal por parte dos
administradores públicos, prevendo sanções administrativas no próprio corpo da Lei (art. 23,
§ 3°, inc. I da LRF) bem como sanções na esfera penal introduzidas pela Lei 10.028 de
outubro do mesmo ano de 2000.
Dentro desse contexto administrativo inovador para as tradições brasileiras, temos
como instituições de auxílio ao Poder Legislativo em sua missão constitucional de fiscalizar o
Poder Executivo, o Tribunal de Contas e os Sistemas de Controle Interno do Poder Executivo
Municipal, na forma da Lei, conforme art. 31 de nossa Carta Magna.
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Acontece que em nossa realidade de país clientelista, com raízes muito arraigadas no
patrimonialismo, o Poder Legislativo ainda não desempenha de forma eficiente o seu mister
constitucional de agente fiscalizador do Poder Executivo, notadamente em cidades do interior
onde a cultura é menos acessível para a maior parte da situação. Escândalos de corrupção se
multiplicam no país inteiro justamente por essa cultura arraigada e um descontrole na
aplicação dos recursos públicos.
Com isso, tal papel fiscalizador tem sido desempenhado pelos Tribunais de Contas,
com um auxílio tímido do Controle Interno Municipal, criado em muitos casos para
atendimento de uma formalidade legal, sem observância, em muitas das vezes, de qualquer
critério para a ocupação dos cargos colocados à disposição do Ente, e conseqüentemente
pouca autonomia e competência para desempenho de papel fundamental na vida do Município
nos dias de hoje.
Nesse sentido, torna-se elogiável a atuação dos Tribunais de Contas em promover o
incentivo e a capacitação dos jurisdicionados municipais para que estes acumulem
conhecimento de forma a conseguir um razoável resultado no que tange à observância dos
princípios constitucionais pelos seus órgãos empregadores.
As pressões dos grupos de interesses agem de forma danosa na relação entre o
Controle Interno e o Chefe de Poder, pois nem sempre os interesses convergem para a solução
que atenda verdadeiramente ao interesse público, e o agente de Controle na maioria dos casos
se sente moralmente constrangido, pois em sua maioria são cargos de livre nomeação e
exoneração.
Assim, se tornou uma necessidade imperiosa das administrações implementarem de
forma institucionalizada o Sistema de Controle Interno em todas as esferas de governo, para
atender ao disposto na Constituição Federal e para fiscalizar a normas editadas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, devendo ser estruturado de forma a abranger os aspectos
operacionais do desempenho da gestão governamental e do impacto das políticas públicas,
sob os critérios de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.
11
2 - HISTÓRICO DA FUNÇÃO CONTROLE
Historicamente, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo foi confundido
com as atividades de escrituração contábil. As normas de Controle Interno no Brasil recebem
uma rápida menção em 1808, quando Dom João baixou um ato estabelecendo que o controle
da Administração, especialmente das receitas e despesas públicas, deveria ser feito pelo
método das partidas dobradas.
Depois em 1922, foi editado o Código de Contabilidade Pública, que foi a base das
normas de finanças públicas e dos controles na Administração pública.
Em 1964, a Lei Federal n°. 4.320 moderniza o tema, no entanto, ainda utiliza muitos
dispositivos do Código de Contabilidade Pública e estabelece um capítulo inteiro sobre
controle da execução orçamentária, conforme veremos mais detalhadamente adiante.
Em 1967, o Decreto-Lei n°. 200 focaliza um pouco mais os aspectos de controle,
estabelecendo, inclusive, que a alta Administração não deve se envolver com execução, e sim
atender os princípios fundamentais da Administração Pública, que inicia pelo planejamento e
termina pelo controle.
A Constituição de 1967 alçou a matéria ao texto constitucional, prescrevendo em seu
artigo 71, incisos I, II e III, que as atribuições do controle interno deveriam propiciar
condições indispensáveis para a eficácia do controle externo, acompanhar a execução de
programas de trabalho e a do orçamento e avaliar os resultados alcançados, bem como
verificar a execução dos contratos.
O Sistema de Controle Interno consolidou-se com a promulgação da Constituição de
1988, prevendo de forma clara a fiscalização das finanças públicas em seus artigos 70 a 74,
estabelecendo seus princípios gerais, como modalidades de fiscalização (contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial), aspectos do controle (legalidade, legitimidade e
economicidade) e formas de controle (externo e interno).
É através dos já mencionados artigos, que a Constituição Federal obriga a existência
de Sistema de Controle Interno de forma integrada nos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, com a finalidade precípua de verificar, além da legalidade, os resultados da gestão
quanto aos aspectos da eficiência e eficácia, bem como das metas e dos resultados dos
programas de governo.
Ademais, o controle como parte da função administrativa tem como premissa
principal a mensuração do desempenho das organizações, bem como programar medidas que
visem à melhoria do seu desempenho.
12
Sobre a atividade administrativa, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão,
datada de 1789, no seu artigo 15, estabelece que “A sociedade tem o direito de pedir conta, a
todo agente público, quanto à sua administração”. A partir daí, todas as sociedades vêm
utilizando mecanismos de controle para que a atuação da Administração Pública não deixe de
perseguir o interesse público e para que seja possível a imputação de responsabilidades dos
agentes públicos pelos seus atos.
Com o advento do Estado Moderno, a concepção de que os bens do Estado pertencem
à coletividade e não ao soberano ou detentor do poder, fez com que aumentasse o interesse da
sociedade pela aplicação profícua dos recursos públicos. No estado democrático de direito
contemporâneo, os agentes públicos são obrigados a prestarem contas de seus atos à
sociedade, o que é tratado pela ciência política como accountability.
Segundo o AICPA – American Institute of Certified Public Accountant, o Controle
Interno pode ser assim conceituado:
O controle interno compreende o plano de organização e todos os métodos e medidas adotadas numa empresa para proteger seu ativo, verificar a exatidão e a fidelidade de seus dados contábeis, incrementar a eficiência operacional e promover a obediência às diretrizes administrativas estabelecidas. (apud MOTA, 1988, p.122)
Já no tocante à Administração Pública, hodiernamente, utilizaremos a definição de
controle trazida por José Osvaldo (2006):
O controle caracteriza-se, portanto, por qualquer atividade de verificação sistemática de um registro, exercida de forma permanente ou periódica, consubstanciado em documento ou outro meio, que expresse uma ação, uma situação, um resultado, etc., com o objetivo de se verificar se existe conformidade com o padrão estabelecido, ou com o resultado esperado, ou, ainda, com o que determinam a legislação e as normas. Estas atividades, exercidas pelos diversos segmentos da estrutura organizacional, constituem os chamados controles internos.(GLOCK, 2006, p. 43)
Entendendo sistema de controle interno de forma ampla, podemos conceituá-lo como
método de organização, uma relação de obrigações e responsabilidades, um conjunto de
contas, relatórios, medidas e métodos empregados, tendo por objetivo proteger o ativo,
fornecer à contabilidade informações fidedignas para a exatidão das demonstrações contábeis
e controlar e avaliar a economia, eficiência e eficácia das operações da empresa ou
organização pública.
Em tese, toda e qualquer organização possui alguns procedimentos de controle interno.
O simples fato de haver uma descrição, mesmo que apresentada de forma verbal em relação
às atividades que devem ser desenvolvidas para o cumprimento de determinada ação, já
pressupõe a existência de um sistema de controle, ainda que de forma rudimentar.
13
A Lei nº. 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e Distrito Federal continua
vigorando no ordenamento pátrio, trazendo em seu bojo a previsão de controle da execução
orçamentária (art. 75). Mas o espírito do legislador vai mais longe, conforme destaca Heraldo
da Costa (2001):
Cabe aqui lembrar que a Lei 4.320 dispõe que o controle da execução do orçamento atuará sobre a legalidade dos atos praticados pelos gestores, sobre a fidelidade funcional dos agentes da administração e sobre o cumprimento do programa de trabalho previsto para o exercício financeiro.(REIS, 2001, p. 29)
Nesse sentido, já se percebe por parte do legislador, a preocupação com a observância
da norma legal, onde esta à época só tratava de limitar a atuação dos gestores, fazendo com
que a discricionariedade fosse elevada a um grau até então impensado.
A função controle começa a fazer parte da Administração Pública no Brasil como um
todo a partir da edição do Decreto Lei 200, de 25 de Fevereiro de 1967, tendo sido inserido,
juntamente com o planejamento, a supervisão e coordenação como função precípua e
princípio da Administração Pública.
Conforme previsto na Carta Magna de 1988, a criação e o efetivo funcionamento do
Sistema de Controle Interno é uma exigência constitucional e não uma opção, como diz o seu
artigo 31:
A fiscalização do município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante o controle externo e pelos sistemas de controle interno do poder Executivo Municipal, na forma da lei. (BRASIL, 1988)
Torna-se necessária a participação popular para que o controle se complete, muito bem
esclarecido em seu § 3º:
As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. (BRASIL, 1988)
O Sistema de Controle Interno deve ser criado e estruturado para produzir informações
gerenciais de forma a dar segurança e estabilidade ao gestor público. Em nosso universo
legislativo, vimos o controle ser elevado ao patamar constitucional a partir da promulgação da
Constituição Federal de 1988, onde no art. 74, é instituída a forma integrada do Controle
Interno, suas atribuições precípuas, trazendo em seu bojo o famoso § 1º que trata da
responsabilidade solidária, assim definida:
14
Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. (BRASIL, 1988)
Mas foi com o advento da Lei Complementar 101, que o controle se arregimentou
como instrumento de responsabilidade. Para título de ilustração segue abaixo transcrito o art.
59 da LRF in verbis:
O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar[...] (BRASIL, 2000, grifo nosso).
Este dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal está respaldado pelo artigo 70 da
Constituição Federal, que assim define:
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicações e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (BRASIL, 2000, grifo nosso).
Há de se destacar a imensa dimensão dada à LRF, que perdura até os dias atuais de
que ela é um manual de boas práticas do gestor. Sendo assim o Órgão de Controle seria
aquele que estaria mais próximo dos responsáveis, devendo ter um acesso mais rápido no
sentido de detectar o ato falho no momento de sua execução, podendo em muitos casos até
prever certas situações que poderia colocar em risco à saúde fiscal dos municípios.
Ante todo aparato legislativo vigente, vimos que o histórico do controle interno
direcionado para o setor público no Brasil é relativamente recente. No âmbito da União isso
foi possível através da implantação da Secretaria Federal de Controle, vinculada a
Controladoria Geral da União, no ano de 2000, cujo principal objetivo é auxiliar o Controle
Externo, representado pelo Tribunal de Contas da União na sua missão de análise e
encaminhamento para aprovação das contas do governo federal.
A partir da década de 90, após a promulgação da Lei Complementar nº 101/2000, a
Controladoria Geral da União em comum acordo com o Tribunal de Contas da União e nos
Estados e Municípios, através de seus Tribunais de Contas, vêm discutindo mecanismos para
o bom funcionamento dos sistemas de controle e melhoria nas áreas de avaliação e auditoria
no serviço público, concluindo que, não importa a forma nem o modelo estabelecido, mas
sim, fazer com que este modelo funcione e controle os gastos públicos ou ainda, que a
geração da despesa pública seja feita de maneira eficiente e eficaz.
15
Não é fácil dizer com precisão onde e quando se principia a história da auditoria ou do
controle, uma vez que todo aquele que exerça a função de verificar a legitimidade dos fatos
econômicos ou financeiros praticados por terceiros, seja por sujeitos ou corporações,
prestando contas a um superior, pode ser considerado como um auditor ou um controlador.
No âmbito público, apesar de todo esforço e de tanta discussão acerca desse assunto,
historicamente não se define com exatidão e de forma concreta, a origem dos controles
internos na administração pública dos Municípios. Entretanto, entendemos que, para que
qualquer trabalho tenha a credibilidade desejada, se faz necessária a indicação dos caminhos
da pesquisa, do uso da razão ou de qualquer outra forma de investigação histórica, sob pena
de em nada estarmos contribuindo para o crescimento do conhecimento e o avanço das
ciências.
Salientamos a existência de um aspecto que, pela sua importância, também deva ser
considerado. Enquanto nas corporações privadas se executa controles com extremo rigor,
objetivando sempre assegurar o retorno dos investimentos realizados, nos municípios o que se
percebe são cuidados com a boa aplicação dos recursos públicos, de forma a observar tão
somente o cumprimento das normas legais. Ademais, a grande maioria dos pequenos
Municípios utiliza-se dos serviços de empresas de consultoria, em especial, na área contábil,
como forma de tentar minimizar os efeitos da não existência do órgão de Controle Interno em
suas estruturas. Neste sentido, assim se manifesta Petrônio (2001), em sua obra Direito
Municipal na Constituição:
O controle interno dos atos administrativos é exercido pela própria administração através de seus próprios órgãos, em presença do poder hierárquico, visando à legalidade dos atos de que resultem o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações e a fidelidade funcional dos agentes administrativos. (BRAZ, 2001, p. 56)
Somente a partir de 1988, com a entrada em vigor da Constituição Federal, é que esse
panorama de melhor aplicação dos recursos públicos sofreu mudanças importantes, tendo se
completado com a edição da Lei complementar nº 101/2000, trazendo consigo inovações no
tocante à transparência e ao equilíbrio das contas públicas. Seu objetivo é o de aperfeiçoar a
responsabilidade do gestor no trato da coisa pública através de ação planejada. Neste aspecto,
cabe ao Sistema de Controle interno um papel fundamental no acompanhamento e
fiscalização dos atos do administrador público par o cumprimento desta Lei.
16
3 - O MUNICÍPIO COMO UNIDADE DA FEDERAÇÃO
3.1 – A Evolução Histórica do Município
Os Municípios, com características diferentes das que se apresentam hoje, surgiu
efetivamente como unidade político-administrativa na República Romana, que se interessava
em manter a dominação pacífica das cidades conquistadas através da força bélica, sujeitando
os povos vencidos às deliberações de seu Senado, tendo como contraprestação algumas
benesses, que dependendo do grau de obediência, poderia até lhes dar o direito de eleger seus
comandantes.
Assim, e mais contundentemente com uma Lei de Júlio César, que data de 79 D. C.,
esse regime que ousaremos chamar de Municipalista, foi estendido a todas as colônias da
Itália, chegando também mais tarde à França, Espanha e Portugal, se modificando através dos
tempos, principalmente depois da dominação bárbara, sucessora da hegemonia romana.
Segundo Hely Lopes Meirelles (1994, p. 26), na Idade Média, o Conselho de
Magistrados, instituído desde as suas raízes, pelo Colégio de Homens Livres, com a tríplice
função administrativa, policial e judicial. Os bárbaros, paulatinamente foram introduzindo
modificações de inspiração árabe nas organizações administrativas dos Municípios, com
criação de diversos cargos de gerenciamento.
Daí pra frente, com a evolução, os Municípios passaram a editar suas próprias leis,
adquirindo um perfil de estrutura bastante similar com a que temos hoje.
3.2 – O Município na História do Brasil
Como Portugal e Espanha foram os países que mais se mostraram fiéis à estrutura
municipalista, era natural que o Brasil, ao ser colonizado pelos Portugueses, herdasse deles
essa importante característica, implantando de início os conselhos, que logo vieram a se
transformar nas Câmaras Municipais, cujas atribuições eram estabelecidas pelas Ordenações
Filipinas.
Em seguida, temos um quadro de estagnação no desenvolvimento municipal por conta
da instituição das Capitanias Hereditárias. Mas na história do Brasil, percebe-se que, mais
acentuadamente no século XIX, as Câmaras Municipais desempenharam relevante papel em
episódios de nossa história, como o Fico em 1822, a outorga do titulo de “Defensor Perpétuo
17
do Brasil”, também em 1822. Câmaras de diversas cidades também aprovaram a Constituição
de 1824, logo após o movimento de independência. Tais episódios são uma síntese apertada
da atuação histórica das Câmaras Municipais ao longo do processo político do Brasil.
3.3 - O papel dos Municípios nas Constituições Brasileiras
Logo no art. 167 da Constituição de 1824, havia a previsão de criação das Câmaras
Municipais, já com caráter eletivo e sendo presidida pelo Vereador mais votado, tradição que
se mantém na primeira sessão legislativa de nova legislatura.
Já na lei que regulamentou o artigo 169 da Constituição Brasileira de 1824, definiram-
se as Câmaras Municipais, como meras corporações administrativas, não exercendo qualquer
forma de jurisdição, o que denota uma tendência a um governo centralizador e unitário.
Mesmo com a instituição do Ato Adicional de 1834, que aparentemente optava pela
descentralização do Estado, subordinou municípios e as questões de interesse local às
Assembléias Legislativas.
A figura do Prefeito Municipal só veio a ser criado em 1835, pela província de São
Paulo, para desempenhar o papel executivo, até então ministrado pelo Procurador, que tinha
amplos poderes.
Com a Constituição de 1891 ficou assegurada a soberania dos Municípios, imprecisão
da redação, quando o que se esperava seria o termo que se referisse à autonomia, visto que
ficou a cargo das Assembléias Legislativas a modelagem dos municípios sob a sua jurisdição,
e em alguns Estados, chegamos até a ponto das Assembléias promulgarem a Lei Orgânica dos
Municípios.
A autonomia pretendida não ocorreu nos quarenta anos de vigências desta
Constituição, pois a política de cabresto dos coronéis, permeada com certa brutalidade,
alcançava um domínio total da situação política, sob a tutela de fraudes eleitorais e acordos
com cláusulas nefastas. O centralismo administrativo, apesar da abertura da Lei, impedia que
se fizesse com que os Municípios tivessem liberdade para gerir as coisas de seu interesse
imediato, local.
A falta de uma movimentação financeira que lhe fosse própria ocasionou também a
falta de autonomia, pois os municípios ficavam exclusivamente dependentes dos repasses
oriundos de outros entes da Federação, o que fez com que o caráter centralizador fosse cada
vez mais reafirmado.
18
A Constituição de 1934 foi a primeira que, em suas linhas garantiu a autonomia
municipal (art. 13), garantindo as eleições para Prefeito e Vereadores, bem como
discriminando os impostos que seriam de sua autonomia. A aferição dos resultados apurados
por estas inovações não pode ser constatado devido o curto fôlego da vigência desta
Constituição.
Com o golpe de Estado de 1937 e o surgimento do governo ditatorial denominado
Estado Novo, com sua característica altamente centralizadora, que no ensinamento de Hely
Lopes Meirelles (1994) foi focado da seguinte maneira:
Misto de corporativismo e socialismo, temperado com algumas franquias democráticas, o Estado Novo – como o denominou seu criador – caracterizou-se pela concentração de poderes no Executivo, ou mais, propriamente, nas mãos de seu instituidor. Feriu funda a autonomia municipal, cassando a eletividade dos prefeitos, para só conceder aos vereadores (arts. 26 e 27).(MEIRELLES, 1994, p. 33)
Nesta época os prefeitos passaram a ser nomeados pelos Governadores dos Estados,
que atuavam como interventores federais, e mesmo a eleição dos vereadores não passou de
letra morta no texto da Lei, nunca efetivando-se.
Hely Lopes Meirelles (1994, p. 33) entende ser este o período que os Municípios
gozaram de menos autonomia, até mesmo se comparando com o centralismo imperial,
alegando que em tempos de Estado Novo não havia qualquer respiradouro para as
manifestações locais, distanciando-se assim os municípios de seu mister que é o atendimento
dos interesses peculiares de cada um.
Já pela Constituição de 1946, o Município volta a ter suas garantias democráticas
expressas na Carta Magna, tais como os poderes enumerados e simetricamente alinhado com
a União e os Estados. Isso graças à deposição do regime militar que alçou de novo o país a um
regime democrático.
Já pela Constituição de 1967 e sua Emenda Constitucional de 1969 mantiveram o
regime federativo e a autonomia dos estados e municípios, mas deram um viés centralizador
em relação ao Poder Executivo. As emendas e os atos institucionais que sucederam, limitaram
um pouco a atuação dos municípios, reduzindo inclusive a sua autonomia tributária, mas
tendo o mérito de distribuir melhor a renda pública entre os órgãos Federados. Pela primeira
vez em nossa história constitucional, fez menção à instituição do órgão de controle interno
pelo Poder Executivo.
O grande mérito da Constituição de 1988 foi alçar o Município como Entidade
Federativa de terceiro grau (art. 1° e 18). Também registre-se a outorga de Poder para o
19
Município para elaboração de sua Lei Orgânica, o que antes só era praticado pelo Rio Grande
do Sul.
Hoje, depois de consolidado o Estado Democrático de Direito, voltam-se as atenções
para a seleção de políticas públicas que permitam aos municípios, como unidades da
federação mais próximas dos cidadãos o desenvolvimento sustentável e um combate
ininterrupto às más práticas de gestão do patrimônio público. E preciso que políticas públicas
sejam efetivadas para que se garantam uma melhor distribuição de renda, investimentos em
infra-estrutura com respeito ao meio ambiente, além dos programas de saúde e educação,
tidos como ações básicas dos governos pela Constituição Federal.
20
4 – AS ATRIBUIÇÕES DO CONTROLE INTERNO
4.1 – Introdução
Acompanhamos a evolução constitucional dos municípios brasileiros como forma de
construir o arcabouço para dentro de normas constitucionais estáveis, que garantam segurança
jurídica à sociedade para o enfrentamento dos grandes problemas do país.
Um desses problemas que urge em ser equacionado, é a questão da reforma da
administração pública, para que esta seja eficiente naquilo que têm que oferecer à sociedade,
que são serviços públicos de qualidade, dentro de uma realidade econômica factível. Deve ter
também controle rigoroso, sobre aquilo que não deve oferecer à sociedade, que é o
desperdício, as obras inacabadas e, principalmente, a corrupção.
Mal que assola nosso dia a dia que toma conta do noticiário diuturnamente, as
condutas perniciosas de desvio de verba pública, através de superfaturamento, fraude em
licitações, realizadas através de suborno a agentes públicos no exercício de sua função, são
elementos presentes em forte tonalidade em nossa sociedade devido ao controle ainda frágil
que a Sociedade e o próprio Estado exercem sob sua Administração.
Avanços já são sentidos no chamado controle social, mas ainda muito há que se
caminhar para que possamos alcançar o ótimo em desempenho quando o assunto é controle
de qualidade do gasto público, que é o grande foco que todo administrador deveria observar.
O Estado é gastador, essa é uma verdade inexorável, porém a dinâmica e a finalidade dos
gastos é que se impõe como elemento ensejador do desperdício brutal de verbas públicas,
enquanto o país é um dos que mais são perseguidos pelo fantasma da distribuição disforme de
renda.
Não é uma equação simples, visto que o Estado Brasileiro ainda se ressente de vários
desmandos praticados ao longo dessas últimas décadas, como a admissão por critérios
dissociados da vontade popular e da boa administração. O desrespeito à eficiência no serviço
público, fez com que fossemos alçados a este estado de coisas. A Reforma do Estado, iniciada
na Emenda Constitucional 19 de 1998, foi apenas o elemento que contribui para que fosse
acionado o motor das reformas, que infelizmente já sofre o seu ocaso, em virtude de estarmos
pouco qualificados para um salto de rendimento nos gastos públicos e no combate às práticas
nefastas com recursos do erário.
21
Para que seja debelada tal situação, o legislador constitucional atribuiu ao órgão de
controle interno a primeira etapa da fiscalização da utilização dos recursos públicos, que é o
controle interno atos e fatos da administração, mormente aqueles que denotem em execução
de gastos. Nessa esteira, vieram vários diplomas infraconstitucionais que deram maior
substância e responsabilidade ao controle interno instituído no âmbito administrativo de cada
uma das esferas de Poder da nossa Federação.
Por inclinação lógica, trataremos dos assuntos mais afeitos aos municípios, e também
por estarem mais perto da população, onde se pode auferir com mais dinâmica e realidade os
resultados de determinada política pública.
4.2 – Atribuições Constitucionais
O Controle Interno foi inserido pelo legislador constitucional nos artigos 31, 70 e 74,
onde nos artigos 31 e 70 têm inspiração análoga, pois trata da organização da fiscalização de
cada Ente Federativo, a qual compete ao Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de
Contas respectivo e também do sistema de controle interno de cada Poder.
Já no art. 74, é onde expressamente são delineadas as atribuições do controle interno,
que são as descritas abaixo verbis:
Art. 74 – Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, manterão de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado [...] (BRASIL, 1988).
Já no inciso I do art. 74 a Constituição atribui ao órgão de controle a avaliação dos
programas de governo, obviamente aqueles programas introduzidos por força do Plano
Plurianual (PPA) que em consonância com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e,
finalmente, com a Lei Orçamentária Anual (LOA) vão traduzir monetariamente a política que
vai ser empregada pelo Gestor.
Obviamente que essa avaliação deverá ser precedida de toda uma análise das
circunstâncias das quais resultou toda a execução orçamentária, sem deixar de levar em conta
22
o caráter autorizativo do orçamento, que aliada à discricionariedade do administrador pode
levar à preferência por alguns programas em detrimento de outros, o que não impedirá que se
faça uma análise da sua execução, se possível no nível de que se possa comparar a quantidade
de recursos desprendidos com os índices, metas e indicadores, esperados e alcançados, para se
obter dentro de um programa governamental algo inédito, que é a relação custo benefício do
programa, ensejador da implantação da contabilidade de custos na Administração Pública,
meta perseguida pela LRF.
O inciso II do art. 74, é a norma que talvez dê a melhor definição do real objetivo da
implantação do Controle Interno. Pois neste dispositivo se encontra a síntese de que o
Controle Interno além da legalidade da qual deve estar revestido todos os atos públicos, é
também responsável por uma administração de recursos públicos eficiente, tento da própria
entidade pública, com de particulares que desta primeira receba recursos.
Na observação da competência relacionada a este inciso II do art. 74 da CF/88, há de
se ressaltar a nítida intimidade que este dispositivo mantém com o art. 37, caput de nossa
Carta Maior, pois ali se encontram os princípios norteadores para uma gestão com
compromisso com a coisa pública.
4.2 – Atribuições Infraconstitucionais
Na legislação infraconstitucional, encontramos várias referências ao Controle Interno,
dentre as quais buscamos destacar aquelas que têm mais relevo no estudo da Administração
Pública Brasileira.
4.3 – A Lei n.° 4.320/64
Antes do nascedouro da Constituição de 1988, já temos o fundamento do controle na
administração pública expresso da Lei Federal n.° 4.320/64, ainda em vigor e recepcionada
pela Constituição Federal de 1988 com o status de Lei Complementar. Para melhor didática,
observemos os artigos 75 e 76 da referida lei, verbis:
Art. 75 – O controle da execução orçamentária compreenderá: I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação de receita ou realização de despesa, o nascimento u a extinção de direitos e obrigações;
23
II – a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; III – o cumprimento do programa de trabalho em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Art. 76 – O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o art. 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas equivalente. (BRASIL, 1988).
Em apertada leitura destes dispositivos, temos que o art. 75, inciso I da Lei 4.320/64
traz em seu bojo o universo do que o controle irá se ocupar, que basicamente diz respeito a
todos os atos formais e legais relacionados ao ativo e passivo da Entidade.
Já no inciso II ela ressalta a responsabilidade do agente na execução do seu mister
profissional, quando este se tratar da guarde e confiança de bens públicos colocados sob sua
confiança.
O inciso III, trata da execução orçamentária de forma mais rudimentar em relação à
que vimos anteriormente,. Certamente serviu de parâmetro para o aprimoramento da redação
pelo legislador constitucional originário. Neste dispositivo encontra-se também referência ao
acompanhamento monetário da realização de obras e da prestação de serviços ao Município.
Trata-se do controle da execução contratual com objetivo de dar condições para sua fiel
observância, dentro das condições entabuladas de modo que não se sofra solução de
continuidade.
O art. 76 nada mais faz do que atribuir ao Poder Executivo o poder-dever da
fiscalização de seus gastos através de órgão de sua estrutura, sem prejuízo das Entidades já
instituídas para este fim.
O art. 77 da 4.320/64 traça o perfil do controle e os momentos de sua oportunização,
onde expressa a derradeira e clássica expressão de que o controle será prévio, concomitante e
subseqüente. Temos que o controle prévio é aquele que se origina no planejamento dos atos
da administração.
Embora não existisse previsão legal para àquela época, podemos muito bem atribuir
este controle prévio à fase de elaboração do que costumamos chamar do tripé do
planejamento da Administração Pública Brasileira, que vêm a ser o PPA, a LDO e a LOA.
Podemos destacar também a análise de editais e minutas de contrato no que tange à sua
exeqüibilidade.
24
A verificação concomitante se dá através de acompanhamento de relatórios dos mais
diversos, dentro dos quais reluz com maior intensidade o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária (RREO) e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF) que visa dar ao gestor
parâmetros para uma tomada de decisões gerencial e eficiente, sem prejuízo da observância
dos já citados princípios norteadores da Administração Pública.
Outra função essencial hoje atribuída ao Controle Interno das entidades é o
acompanhamento fiel da execução orçamentária, bem como do levantamento de custos e
analise das demonstrações contábeis e econômicas. Procura-se também designar ao controle o
acompanhamento dos direitos e obrigações da Entidade em toda sua plenitude, com o objetivo
de que os balanços possam refletir a real composição orçamentária, financeira, patrimonial e
econômica da Entidade em determinado corte temporal. Tais previsões de atribuições
encontram-se expressos nos artigos 85 e 87 da Lei n.° 4.320/64.
4.4 – A Lei Complementar 101/2000 (LRF)
4.4.1 – Princípios do Planejamento e da Transparência
Embora a Lei n.° 4.320/64 trata-se do tema superficialmente, e a CF/88 delineasse as
linhas gerais de atribuições, urgia na sociedade o sentimento de espera por uma nova
regulamentação, que desse ao campo das finanças públicas principalmente uma nova
legislação, ancorada em novos conceitos que pudessem dar aos gestores um norte na execução
de políticas públicas e ao mesmo tempo desenvolvesse mecanismos para controle do déficit
público orçamentário e financeiro.
Dentro dessa linha, foi colocada em vigor no dia 04 de Maio de 2000 a Lei
Complementar 101, que logo ganhou a alcunha de “Lei de Responsabilidade Fiscal” ou
simplesmente LRF.
Esta Lei utiliza-se de vários princípios constitucionais para a consecução de
seus objetivos, tendo como exemplo o planejamento, a publicidade, a transparência e a
moralidade, já deduzidas de forma clara através da simples leitura de seu art. 1°, § 1°, que
dispõe verbis:
25
§1° - A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição de restos a pagar. (BRASIL, 2000)
Como se pode depreender da leitura do dispositivo acima, são vários os pontos de
abordagem da LRF, o que torna a Lei de um rigor jamais visto em toda a história da
Administração Pública Brasileira.
É evidente a preocupação do legislador infraconstitucional com vários temas ainda
novos em termos de finanças públicas brasileira. Daí pode-se dizer que a LRF introduz
conceitos novos voltados à gestão de forma responsável. Um desses pilares, que ora
abordamos é o equilíbrio das contas públicas, que vêm a ser a assunção pelos governos de
obrigações que fiquem adstritas somente à sua capacidade de honrá-las. Neste tema assim se
manifesta José Nilo (2001):
No âmago da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF instala-se a preocupação permanente do equilíbrio das contas públicas, a busca de metas e resultados, visando a redução do déficit, o aumento da receita e o controle dos gastos, da dívida e do endividamento, com responsabilidade na gestão fiscal. Daí, as expressões singulares, decorrentes de suas normas e gênese, como resultado nominal, resultado primário, superávit primário, déficit primário, limitação de empenho, dentre tantas outras[...] (CASTRO, 2001, p.97)
De acordo com o enunciado do art. 1°, § 1°da LRF, o equilíbrio é o resultado de uma
ação planejada, ou seja, uma ação planejada é aquela que antes de via a lúmen houve um
processo de gestação, onde se traçaram as premissas, se calcularam os riscos e verificaram-se
os benefícios de determinada tomada de decisão.
Conforme dito anteriormente, o arcabouço legal brasileiro tem como instrumentos
primordiais e indispensáveis para o planejamento governamental os três instrumentos já
citados: PPA, LDO e LOA.
No PPA é onde se traçam os objetivos a longo prazo, é o que mais se assemelha ao
programa de governo do gestor debatido coma sociedade durante a campanha eleitoral. É
onde devem estar presentes todas as ações de caráter continuado que irão compor o conjunto
de ações a serem executadas pelo administrador que devem ter como objetivo levar à
comunidade um conjunto de serviços que os atendam de maneira satisfatória, observados os
princípios regentes da Administração Pública.
26
Ato contínuo cabe ao Poder Executivo, dando prosseguimento em sua marcha
planejadora, enviar à Câmara a LDO, que irá dimensionar as metas a serem alcançadas nas
ações delineadas no PPA, utilizando-se para isso, metas e indicadores.
Constará ainda anexo de metas fiscais, onde se evidenciará todo o planejamento
financeiro e econômico do Ente, bem como delinear as providências em caso de aparecimento
de despesas contingentes que possam vir a afetar o equilíbrio entre receitas e despesas.
Como ato final tem-se a LOA que vêm a quantificar detalhadamente tudo aquilo
reservado pelo PPA e segregado pela LDO, onde se detalham os elementos que permitiram a
execução de cada ação de governo, da forma que melhor aprouver o gestor.
Neste momento, tem-se uma discussão que merece ser referenciada, que é sobre o
caráter autorizativo do orçamento. Atualmente o orçamento gira quase que como uma peça de
ficção, sem que o Administrador tenha compromisso na execução do que se estabeleceu como
Lei.
Necessário seria que o orçamento passa-se a ter um caráter impositivo, que obrigaria
ao Gestor a executar fielmente tudo aquilo que foi proposto por iniciativa dele à Câmara
Municipal, para que o planejamento cumpra com a sua missão, de orientar o Gestor na
execução das ações governamentais.
Nesse sentido posiciona-se SLOMSKI (2007):
No entanto, é preciso aprimorar, ainda mais, o processo de planejamento e execução dos entes públicos brasileiros. Faz-se necessário que a Lei de Orçamento deixe de ser autorizativa para ser executiva. No processo atual, como vimos, só entra na LOA aquilo que esteja previsto no PPA, uma vez entendido como prioritário na LDO. Entretanto, o cidadão, ao final do exercício, observa que muito daquilo que estava fixado não foi executado, gerando, desta forma, uma assimetria informacional inexplicável ao cidadão comum, uma vez que o orçamento prevê a receita e fixa a despesa em igual montante, não havendo explicação plausível para o não cumprimento daquilo que havia sido fixado no orçamento como despesa a ser realizada no exercício. Poder-se-ia dizer que no passado era impossível planejar em função do processo inflacionário elevado. Contudo, atualmente, e já com quase uma década de calmaria inflacionária, não existem razões para peças orçamentárias não executáveis em pelo menos 90 % daquilo que fora previsto. Nesse sentido, é premente que se avance na discussão e implementação de políticas públicas para a formação de executivos públicos que estejam preparados para o desenvolvimento de processos de planejamentos públicos capazes de refletir a realidade econômica e financeira do ente e que o orçamento deixe de ser uma peça de ficção e seja, sim, um instrumento de gestão da coisa pública. (SLOMSKI, 2007, p. 67)
27
Outra palavra expressa no referido § 1° do art. 1° da LRF é “transparência”, princípio
constitucional implícito que aprouve ao legislador infraconstitucional explicitá-lo quando da
aprovação da LRF.
Temos que o princípio do qual deriva a transparência vêm a ser uma aplicação mais
evoluída e aperfeiçoada do princípio da transparência, presente no art. 37, caput da CF/88
quando listam-se os já consagrados princípios norteadores da Administração Pública.
Nesse sentido, temos MOREIRA NETO (2001):
Finalmente, como último, mas não menos importante princípio setorial, no contexto do estado que pretenda seguir um modelo político voltado à realização de uma democracia substancial, avulta, ao lado do princípio da publicidade, de natureza formal, esse outro, que se especializa e se deriva em princípio de transparência fiscal. Com essa evolução, não mais se satisfaz o Direito um mero cumprimento de formalidades, como a satisfação de uma ritualística que se espera dos administradores públicos, mas deles se passa a exigir a satisfação de uma obrigação material de patentearem à sociedade, com plena visibilidade, os motivos e os objetivos de suas decisões na gestão fiscal dos recursos públicos, para que, assim, possam ser claramente controlados, tanto sob o crivo da legalidade quanto o da legitimidade e até o da licitude. (MOREIRA NETO, 2001, p.134, grifo nosso)
4.4.2 – Das Atribuições do Controle Interno nos termos da LRF
Temos que as atribuições do Controle Interno, foram hiper dimensionadas quando da
entrada em vigor da LRF. Para atribuir, e ao mesmo não deixar que pirem dúvidas sobre o
caráter obrigatório da implantação do Controle Interno em todos os níveis da administração,
dispôs assim a LRF em seu art. 59, verbis:
Art. 59 – O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a: I – atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias; II – limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; III – medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; IV – providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para a recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; V – destinação dos recursos obtidos com a alienação dos ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e desta Lei Complementar; VI – cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver. (BRASIL, 2000)
28
Sendo assim, temos como atribuição do Controle Interno, além dos acima citados
incisos do art. 59, temos também as seguintes verificações:
� Compatibilidade entre os instrumentos de planejamento (LDO, PPA e LOA);
� Cumprimento dos demais itens constantes da LDO (art. 4°);
� Cumprimento das normas constantes da LOA (art. 5°);
� Verificação do pagamento de sentenças judiciais (art. 10, caput);
� Da instituição, se for o caso, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos de
competência do Município, bem como a observação dos critérios técnicos para sua
classificação e o seu desdobramento em metas bimestrais de arrecadação (art. 11);
� Observação dos casos que possam a vir caracterizar renúncia de receita (art. 14);
� Verificação do cumprimento dos requisitos para geração de despesas, inclusive as de
caráter continuado (arts. 15 16 e 17);
� Observação das regras relativas a despesas inerentes à seguridade social (art. 24);
� Do cumprimento dos requisitos para que o Município esteja apto a receber
transferências voluntárias (art. 25);
� Observância das normas relativas à destinação de recursos por parte do Ente Público
para o setor privado (arts. 26 e 27);
� Dos requisitos estabelecidos para a contratação de crédito, inclusive por antecipação
de receita (ARO) (arts. 32 e 33);
� Da concessão de garantias (art. 40);
� Verificação das inscrições em Restos a Pagar, com mais ênfase no último ano de
mandato (art. 42);
� Verificação das disponibilidades de caixa (art. 43);
� Assegurar a transparência, através das audiências públicas (art. 48);
� Da observação das normas referentes à escrituração contábil, e escrituração das contas
(art. 50);
� Da observação dos elementos constantes do Relatório resumido da Execução
Orçamentária e do Relatório de Gestão Fiscal (arts 51 a 55);
� Da verificação dos elementos constantes nos processos de prestação de contas (arts. 56
a 58);
Pelo demonstrado acima, vimos que as atribuições são várias o que requer um sistema
de Controle Interno bem estruturado para a viabilização do acompanhamento de todas as
atividades de sua competência constitucional e infraconstitucional.
29
No capítulo seguinte iremos propor uma alternativa para estruturação de um quadro de
controle interno baseado em competências diversificadas e no mérito administrativo de boa
gestão.
30
5 - DOS RESULTADOS PESQUISA DE CAMPO
Com objetivo de auferir a situação do controle interno e traçar um diagnostico baseado
em pesquisa de campo, realizamos um levantamento que abrangeu 10% dos municípios do
Estado do Rio de Janeiro, sendo eles: Araruama, Bom Jesus do Itabapoana, Carapebus,
Cardoso Moreira, Italva, Mangaratiba, Natividade, Porciúncula e São José de Ubá.
Cabe-se salientar que o universo da amostra tende ao direcionamento da análise a
municípios tipicamente de pequeno porte. Podemos observar uma gama de variação de
população no conjunto de municípios selecionados que varia de 6,8 mil a 98,3 mil habitantes.
No entanto podemos observar características interessantes a respeito dos municípios
pesquisados, como por exemplo o caso do município de Carapebus que possui 15,5% da
população empregada diretamente na administração pública municipal. Podemos destacar
também o caso de Cardoso Moreira, município em que o orçamento municipal representa
mais de 1/3 do PIB municipal.
Dados assim, mostram a importância da eficiência da administração pública municipal
que, se bem gerida, pode alavancar o desenvolvimento econômico destas pequenas cidades.
No entanto, a má gestão pública pode levar o município a uma situação caótica.
Infelizmente, nestes pequenos municípios é que encontramos situações mais
complexas para o estabelecimento de estruturas capacitadas e completas de gestão e controle.
Principalmente relacionando a estrutura disponível ao valor total do orçamento anual,
podemos identificar que, dentro do grupo de amostra, os municípios que possuem orçamento
acima de 50 milhões possuem o dobro de funcionários em suas controladorias do que o
restante dos municípios, assim como 100% dos municípios com mais de 50 milhões de
orçamento anual declaram que a infra-estrutura de suas controladorias é boa. Entre o grupo
dos menos abastados 66% declara ter uma infra-estrutura regular em suas controladorias.
Notamos também que o gasto com pessoal da controladoria, por funcionário, entre os
municípios mais ricos é 30,3 % maior do que os mais pobres.
Com este quadro, poderíamos prever que, com maiores recursos, melhor estrutura e
melhores salários, as atividades de controle deveriam ser melhor exercidas pelas equipes de
controle dos municípios mais ricos. No entanto, na avaliação quantitativa apurada,
identificamos que em média, enquanto os municípios mais pobres cumprem certa de 83% de
suas obrigações legais de controle interno os municípios mais ricos cumprem apenas 54%
delas.
31
Curiosamente, pudemos observar que entre os municípios mais pobres a proporção de
funcionários efetivos nos órgãos de controle representa cerca de 75% do total, enquanto nos
municípios mais ricos este número é inverso, ou seja, os efetivos representam apenas 27%.
Naturalmente, podemos supor que os funcionários do quadro temporário, sejam quais
forem as relações com a municipalidade, não dispõem da estabilidade funcional dos
funcionários efetivos. Esta condição põe em contradição a imparcialidade que deve ser
mantida pelo órgão de controle. Onde grande parte da equipe é composta por funcionários
suscetíveis a interferências políticas, a técnica coloca-se em segundo plano e portanto, o órgão
de controle perde sua finalidade e se transforma em uma mera obrigação legal.
Esta realidade está traduzida nas informações prestadas pelos próprios órgãos dos
municípios pesquisados, onde em município menores e mais pobres obtemos um quadro de
deficiência funcional sistêmica, mas que não necessariamente é motivadora de um mal
desempenho dos órgãos de controle. No entanto, fica patenteada a diferença do quadro
encontrado em municípios com maior renda, principalmente pela grande utilização de pessoal
que não pertence ao quadro efetivo, afetando diretamente o desempenho do sistema de
controle.
Certamente, não podemos generalizar a situação, assim como existem outras variáveis
à considerar. Observe-se que o estudo proposto nesta pesquisa, limitados os tempos e recursos
não vislumbra a obtenção de dados qualitativos complexos.
Sendo assim, podemos apenas concluir que, a priori, não só há a relação da renda
municipal atrelada ao desenvolvimento do sistema de controle interno municipal, mas como
também a composição do quadro influencia no comportamento e na eficiência do órgão.
32
6 - UMA ALTERNATIVA PROPOSTA
De acordo com a experiência acumulada ao longo de alguns anos de trabalho junto às
administrações municipais e com a base de dados juntada pela pesquisa de campo que integra
este estudo, temos que os sistemas de controle interno que estão implantados nos municípios
pesquisados não possuem ainda a formação logística e profissional para desempenho das
atribuições de tão larga responsabilidade.
Com isso, através deste capítulo o que se propões é a criação de uma estrutura de
controle que permita que os mecanismos de controle sejam implementados e efetivados de
maneira eficiente, com vistas a monitorar o emprego regular e legal de verbas públicas.
Uma autarquia de controle seria uma forma de garantir que os profissionais envolvidos
nas áreas concentradas do controle desempenhem seu labor de forma independente que
possam formar verdadeiramente um mecanismo de salvaguarda para o erário, além de
proteção ao gestor no que concerne à sua responsabilização pessoal.
Dentro dessa estrutura, teríamos que o Controle Interno fosse dividido em áreas de
fiscalização. Dentro desse espectro, teríamos a área de Engenharia, Contábil, Jurídica e de
Gestão.
Importante salientar que um dos desafios a ser enfrentado por esta estrutura seria a
implantação da contabilidade de custos, que é onde o ente poderá avaliar quais as atividades
que demandam altos custos e que precisam de ajustes de operacionalidade.
Sobre os custos na Administração Pública, mais uma vez citamos SLOMSKI (2007):
Outro tema de grande relevância para a administração pública para a administração pública é a contabilidade de custos, pois com esse instrumento o gestor público terá clareza de quanto custa o sérvio público oferecido à sociedade. Além disso, é uma imposição da Lei de Responsabilidade Fiscal, que em seu art. 50, inciso VI, § 3°, diz textualmente que “a Administração pública manterá sistema de custos que permitirá a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial”. Assim é premente que o controller estimule os gestores públicos a implantarem o sistema de custos nas entidades públicas brasileiras, como forma de minimização da assimetria informacional entre o estado e a sociedade, tendo números sobre os custos dos serviços prestados e também para atender ao dispositivo legal. O resultado econômico em entidades públicas se apresenta como um novo paradigma para o controller de entidades públicas. Não basta saber quanto arrecadou e como gastou, é preciso evidenciar para a sociedade qual foi o resultado econômico produzido pelo gasto, quais e quantos foram os serviços prestados, qual é seu preço de mercado, qual a receita econômica produzida, se a entidade está produzindo lucro ou prejuízo econômico. A sociedade está ávida por informações que minimizem a assimetria informacional entre ela e
33
o Estado. Evidenciar a eficiência na gestão dos recursos públicos é algo que deve ser perseguido;[...] (SLOMSKI, 2007, p.79)
Sobre a administração da autarquia de controle, temos que esta deve ser exercida
através de um colegiado de profissionais ocupantes de área fim da autarquia, em que só serão
aceitos servidores aprovados em concurso público e obedecendo a um rodízio disposto em lei
específica que orientará sobre a formação do colegiado, bem como a ocupação específica de
cada integrante dentro desse colegiado e estrutura a ser montada.
Entretanto, não se deve encarar essa alternativa como única e definitiva, pois cada
Ente poderá adaptar a sua estrutura ao que melhor lhe aprouver dentro de sua realidade.
Nestes casos não recomendamos uma padronização, pois cada ente lida com uma realidade e
os sistemas têm que possuir uma flexibilidade de modo que estejam abertos a adaptações.
Por isso há de se desconfiar dessas consultorias que vêm com o resultado importado de
outros lugares, vendendo a solução já exitosa em outra realidade. Há de se ter a exata noção
das peculiaridades de cada lugar, inclusive das práticas daninhas arraigadas, com vistas ao
rompimento de paradigmas que se colocam na realidade da gestão pública como verdades
inabaláveis.
O momento é de rompimento com o passado de práticas irresponsáveis e sem
responsabilidade com as conseqüências desastrosas que costumam se alastrar ao longo dos
anos. O futuro da gestão pública não comportará atos que não tenham compromisso em gerar
resultados sociais favoráveis e respeitem integralmente os princípios da Administração
Pública e esteja pautado dentro da ética e da razoabilidade.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL, Leis, Decretos. Constituição da República Federativa do Brasil. – 05 de 0utubro de 1988. 6ª. Ed. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2001. ___________. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. ___________. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. BRAZ, Petrônio. Direito Municipal na Constituição: Doutrina, Prática e Legislação. 4ª ed. São Paulo: Editora de Direito, 2001. CASTRO, José Nilo de. Responsabilidade Fiscal nos Municípios. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. GLOCK, José Osvaldo e CRUZ, Flávio da. Controle Interno nos Municípios. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2006. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 1994. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Considerações sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. MOTA, João Maurício. Auditoria: Princípios de Técnicas. São Paulo: Atlas, 1988. REIS, Heraldo da Costa e MACHADO JR. J. Teixeira. A Lei 4.320 Comentada. 30ª. Ed., Rio de Janeiro, Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), 2001. SLOMSKI, Valmor. Controladoria e Governança na Gestão Pública, 1ª Edição, 2ª Reimp, São Paulo: Atlas, 2007.
35
BIBLIOGRAFIA
ABRANTES, José Serafim. LRF Fácil – Guia Contábil da Lei de Responsabilidade Fiscal - apresentação. Brasília: Conselho Federal de Contabilidade – Instituto Ethos, 2001. BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. BRASIL, LEIS, DECRETOS. Constituição da República Federativa do Brasil. – 05 de 0utubro de 1988. 6ª. Ed. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2001. ___________. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. ___________. Decreto-lei nº. 200, de 25 de fevereiro de 1967. ___________. Lei nº. 9.809, de 18 de dezembro de 1973. ___________. Lei 8.666, de 21 de junho de 1993. ___________. Projeto de Lei Complementar nº 135, de 1996. ___________. Lei 9.648, de 27 de maio de 1998. ___________. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. ___________. Lei nº. 10.028, de 19 de outubro de 2000. BRAZ, Petrônio. Direito Municipal na Constituição: Doutrina, Prática e Legislação. 4ª ed. São Paulo: Editora de Direito, 2001. CASTRO, José Nilo de. Responsabilidade Fiscal nos Municípios. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. CAVALHEIRO, Jader Branco e FLORES, Paulo César. A Organização do Sistema de Controle Interno Municipal, Porto Alegre: Conselho Regional de Contabilidade RS, 2007. CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE. LRF Fácil – Guia Contábil da Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília: Instituto Ethos, 2001. CRUZ, Flávio da. Auditoria Governamental. São Paulo: Atlas, 1997. GLOCK, José Osvaldo e CRUZ, Flávio da. Controle Interno nos Municípios. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2006. KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública Teoria e Prática. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 2001. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 1994.
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MOTA, João Maurício. Auditoria: Princípios de Técnicas. São Paulo: Atlas, 1988. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Considerações sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. REIS, Heraldo da Costa e MACHADO JR. J. Teixeira. A Lei 4.320 Comentada. 30ª. Ed., Rio de Janeiro, Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), 2001. SILVA, Francis Waleska Esteves da. A Lei de Responsabilidade Fiscal e os seus Princípios Informadores. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2003. SILVA, Lino Martins da. Contabilidade Governamental - Um enfoque Administrativo. 7ª ed. São Paulo: Atlas, 2004. SLOMSKI, Valmor. Controladoria e Governança na Gestão Pública, 1ª Edição, 2ª Reimp, São Paulo: Atlas, 2007. SOUZA, Jorge Bento de. Controle Interno Municipal. Porto Alegre: Evangraf, 2006. VERGARA, Sylvia Constant. Métodos de Pesquisa em Administração. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2006. VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e Relatórios de Pesquisa em Administração. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 2007.
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ANEXOS
1 – Resumo de dados apurados
Município População PIB Orçamento
São José de Ubá 6.829 R$ 52.752.000,00 R$ 14.641.956,00
Italva 13.645 R$ 81.386.000,00 R$ 19.471.191,00
Natividade 14.930 R$ 103.235.000,00 R$ 23.950.321,00
Cardoso Moreira 12.206 R$ 70.714.000,00 R$ 24.870.713,00
Porciúncula 17.178 R$ 172.175.000,00 R$ 26.671.739,00
Bom Jesus do Itabapoana 33.888 R$ 289.899.000,00 R$ 33.654.613,00
Carapebus 10.677 R$ 334.785.000,00 R$ 53.720.267,00
Araruama 98.268 R$ 721.957.000,00 R$ 87.817.452,00
Mangaratiba 29.253 R$ 302.022.000,00 R$ 87.865.132,00
Município Número de
Funcionários Relação
PIB/Orçamento Relação
Func/População Func.
Controle
São José de Ubá 525 28% 7,7% 2
Italva 774 24% 5,7% 1
Natividade 838 23% 5,6% 3
Cardoso Moreira 1.090 35% 8,9% 4
Porciúncula 700 15% 4,1% 3
Bom Jesus do Itabapoana 1.100 12% 3,2% 3
Carapebus 1.655 16% 15,5% 6
Araruama 5.034 12% 5,1% 9
Mangaratiba 3.700 29% 12,6% 7
Funcionários
Município Ambiente
Físico Nivel Médio
Nivel Superior
Efetivos Temporários Despesas
com Pessoal
São José de Ubá bom 2 0 2 0 43.340,00
Italva regular 1 0 1 0 52.100,00
Natividade bom 1 2 3 0 67.548,00
Cardoso Moreira regular 1 3 1 3 35.000,00
Porciúncula regular 1 2 3 0 -
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Bom Jesus do Itabapoana
regular 1 2 2 1 114.000,00
Carapebus bom 4 2 1 5 179.005,00
Araruama bom 5 3 2 7 290.302,00
Mangaratiba bom 4 3 3 4 -
2 – Quadro de Atividades Realizadas
Município RREO RGF PCAF PCOD ASAA ACMF-
LDO CARES CLPD
São José de Ubá Sim Sim Sim Sim Não Sim Sim Sim
Italva Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
Natividade Não Não Sim Sim Sim Não Sim Sim
Cardoso Moreira Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Não
Porciúncula Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
Bom Jesus do Itabapoana
Sim Não Sim Sim Sim Não Não Sim
Carapebus Não Não Não Não Sim Sim Sim Sim
Araruama Não Não Não Não Sim Não Não Não
Mangaratiba Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
3 – Formulários da Pesquisa de Campo
Município Araruama População 98.268
Área 634,0
PIB R$ 721.957.000,00
Orçamento R$ 87.817.452,00
1. Total de funcionários municipais: 5034
4. Ensino Fundamental 1 5. Ensino Médio 5 6. Ensino Superior 3
7. Especialização 0 8. Mestrado ou mais 0
11. Total 9
9. Efetivos 2
10. Temporários 7
12. Despesas com Pessoal R$ R$ 290.302,00
13. Despesas diversas R$ 22.000,00
14. Ambiente Físico Bom
17. Relatório Resumido da Execução Orçamentária
18. Relatório de Gestão Fiscal
19. Prestação de Contas da Adninistração Financeira
20. Prestação de Contas do Ordenador da Despesa
21. Análise de Subvenções, Auxílios e Adiantamentos
22. Análise das Metas Fiscais estabelecidas na LDO
23. Controle de Aplicação de Recursos na Educação e Saúde
24. Controle dos limites com Pessoal e Dívida
25. Atividades não obrigatórias
26. Se sim, quantas? 0
Dados Gerais do Município
Dados da Controladoria
Nível escolar dos funcionários da controladoria envolvidos diretamente com a atividade de controle. (indicar número de funcionários por nível escolar)
Número de funcionários da controladoria.
3. Ano de Criação 20012. Nível Organizacional 1
15. Formação Advogado
Dados do Controlador
16.Tempo no cargo 9
Atividades
escalão
Orçamento anual.
Ambiente físico disponível (ruim, regular, bom, ótimo e excelente).
meses
Atividades obrigatórias executadas com tempestividade e demais atividade adicionais
SIM
FORMULÁRIO DE PESQUISA
Município Bom Jesus do Itabapoana População 33.888
Área 598,0
PIB R$ 289.899.000,00
Orçamento R$ 33.654.613,00
1. Total de funcionários municipais: 1100
4. Ensino Fundamental 0 5. Ensino Médio 1 6. Ensino Superior 2
7. Especialização 0 8. Mestrado ou mais 0
11. Total 3
9. Efetivos 2
10. Temporários 1
12. Despesas com Pessoal R$ R$ 114.000,00
13. Despesas diversas R$ 39.000,00
14. Ambiente Físico regular
17. Relatório Resumido da Execução Orçamentária
18. Relatório de Gestão Fiscal
19. Prestação de Contas da Adninistração Financeira
20. Prestação de Contas do Ordenador da Despesa
21. Análise de Subvenções, Auxílios e Adiantamentos
22. Análise das Metas Fiscais estabelecidas na LDO
23. Controle de Aplicação de Recursos na Educação e Saúde
24. Controle dos limites com Pessoal e Dívida
25. Atividades não obrigatórias
26. Se sim, quantas? 2
Dados Gerais do Município
Dados da Controladoria
Nível escolar dos funcionários da controladoria envolvidos diretamente com a atividade de controle. (indicar número de funcionários por nível escolar)
Número de funcionários da controladoria.
3. Ano de Criação 20002. Nível Organizacional 1
15. Formação Ciências Contábeis
Dados do Controlador
16.Tempo no cargo 42
Atividades
escalão
Orçamento anual.
Ambiente físico disponível (ruim, regular, bom, ótimo e excelente).
meses
Atividades obrigatórias executadas com tempestividade e demais atividade adicionais
SIM
FORMULÁRIO DE PESQUISA
Município Carapebus População 10.677
Área 306,0
PIB R$ 334.785.000,00
Orçamento R$ 53.720.267,00
1. Total de funcionários municipais: 1655
4. Ensino Fundamental 0 5. Ensino Médio 4 6. Ensino Superior 2
7. Especialização 0 8. Mestrado ou mais 0
11. Total 6
9. Efetivos 1
10. Temporários 5
12. Despesas com Pessoal R$ R$ 179.005,00
13. Despesas diversas R$ 24.275,00
14. Ambiente Físico bom
17. Relatório Resumido da Execução Orçamentária
18. Relatório de Gestão Fiscal
19. Prestação de Contas da Adninistração Financeira
20. Prestação de Contas do Ordenador da Despesa
21. Análise de Subvenções, Auxílios e Adiantamentos
22. Análise das Metas Fiscais estabelecidas na LDO
23. Controle de Aplicação de Recursos na Educação e Saúde
24. Controle dos limites com Pessoal e Dívida
25. Atividades não obrigatórias
26. Se sim, quantas? 0
Dados Gerais do Município
Dados da Controladoria
Nível escolar dos funcionários da controladoria envolvidos diretamente com a atividade de controle. (indicar número de funcionários por nível escolar)
Número de funcionários da controladoria.
3. Ano de Criação 20002. Nível Organizacional 1
15. Formação Sistemas de Informação
Dados do Controlador
16.Tempo no cargo 7
Atividades
escalão
Orçamento anual.
Ambiente físico disponível (ruim, regular, bom, ótimo e excelente).
meses
Atividades obrigatórias executadas com tempestividade e demais atividade adicionais
SIM
FORMULÁRIO DE PESQUISA
Município Cardoso Moreira População 12.206
Área 515,0
PIB R$ 70.714.000,00
Orçamento R$ 24.870.713,00
1. Total de funcionários municipais: 1090
4. Ensino Fundamental 0 5. Ensino Médio 1 6. Ensino Superior 3
7. Especialização 0 8. Mestrado ou mais 0
11. Total 4
9. Efetivos 1
10. Temporários 3
12. Despesas com Pessoal R$ R$ 35.000,00
13. Despesas diversas R$ 18.000,00
14. Ambiente Físico regular
17. Relatório Resumido da Execução Orçamentária
18. Relatório de Gestão Fiscal
19. Prestação de Contas da Adninistração Financeira
20. Prestação de Contas do Ordenador da Despesa
21. Análise de Subvenções, Auxílios e Adiantamentos
22. Análise das Metas Fiscais estabelecidas na LDO
23. Controle de Aplicação de Recursos na Educação e Saúde
24. Controle dos limites com Pessoal e Dívida
25. Atividades não obrigatórias
26. Se sim, quantas? 5
Dados Gerais do Município
Dados da Controladoria
Nível escolar dos funcionários da controladoria envolvidos diretamente com a atividade de controle. (indicar número de funcionários por nível escolar)
Número de funcionários da controladoria.
3. Ano de Criação 20012. Nível Organizacional 1
15. Formação Ciências Contábeis
Dados do Controlador
16.Tempo no cargo 43
Atividades
escalão
Orçamento anual.
Ambiente físico disponível (ruim, regular, bom, ótimo e excelente).
meses
Atividades obrigatórias executadas com tempestividade e demais atividade adicionais
SIM
FORMULÁRIO DE PESQUISA
Município Italva População 13.645
Área 296,0
PIB R$ 81.386.000,00
Orçamento R$ 19.471.191,00
1. Total de funcionários municipais: 774
4. Ensino Fundamental 0 5. Ensino Médio 1 6. Ensino Superior 0
7. Especialização 0 8. Mestrado ou mais 0
11. Total 1
9. Efetivos 1
10. Temporários 0
12. Despesas com Pessoal R$ R$ 52.100,00
13. Despesas diversas R$ 8.000,00
14. Ambiente Físico regular
17. Relatório Resumido da Execução Orçamentária
18. Relatório de Gestão Fiscal
19. Prestação de Contas da Adninistração Financeira
20. Prestação de Contas do Ordenador da Despesa
21. Análise de Subvenções, Auxílios e Adiantamentos
22. Análise das Metas Fiscais estabelecidas na LDO
23. Controle de Aplicação de Recursos na Educação e Saúde
24. Controle dos limites com Pessoal e Dívida
25. Atividades não obrigatórias
26. Se sim, quantas? 2
Dados Gerais do Município
Dados da Controladoria
Nível escolar dos funcionários da controladoria envolvidos diretamente com a atividade de controle. (indicar número de funcionários por nível escolar)
Número de funcionários da controladoria.
3. Ano de Criação 20012. Nível Organizacional 1
15. Formação Ciências Contábeis
Dados do Controlador
16.Tempo no cargo 78
Atividades
escalão
Orçamento anual.
Ambiente físico disponível (ruim, regular, bom, ótimo e excelente).
meses
Atividades obrigatórias executadas com tempestividade e demais atividade adicionais
SIM
FORMULÁRIO DE PESQUISA
Município Mangaratiba População 29.253
Área 352,0
PIB R$ 302.022.000,00
Orçamento R$ 87.865.132,00
1. Total de funcionários municipais: 3700
4. Ensino Fundamental 0 5. Ensino Médio 4 6. Ensino Superior 3
7. Especialização 0 8. Mestrado ou mais 0
11. Total 7
9. Efetivos 3
10. Temporários 4
12. Despesas com Pessoal R$ R$ 0,00
13. Despesas diversas R$ 0,00
14. Ambiente Físico Bom
17. Relatório Resumido da Execução Orçamentária
18. Relatório de Gestão Fiscal
19. Prestação de Contas da Adninistração Financeira
20. Prestação de Contas do Ordenador da Despesa
21. Análise de Subvenções, Auxílios e Adiantamentos
22. Análise das Metas Fiscais estabelecidas na LDO
23. Controle de Aplicação de Recursos na Educação e Saúde
24. Controle dos limites com Pessoal e Dívida
25. Atividades não obrigatórias
26. Se sim, quantas? 8
Dados Gerais do Município
Dados da Controladoria
Nível escolar dos funcionários da controladoria envolvidos diretamente com a atividade de controle. (indicar número de funcionários por nível escolar)
Número de funcionários da controladoria.
3. Ano de Criação 20052. Nível Organizacional 2
15. Formação Ciências Contábeis
Dados do Controlador
16.Tempo no cargo 5
Atividades
escalão
Orçamento anual.
Ambiente físico disponível (ruim, regular, bom, ótimo e excelente).
meses
Atividades obrigatórias executadas com tempestividade e demais atividade adicionais
SIM
FORMULÁRIO DE PESQUISA
Município Natividade População 14.930
Área 387,0
PIB R$ 103.235.000,00
Orçamento R$ 23.950.321,00
1. Total de funcionários municipais: 838
4. Ensino Fundamental 0 5. Ensino Médio 1 6. Ensino Superior 2
7. Especialização 0 8. Mestrado ou mais 0
11. Total 3
9. Efetivos 3
10. Temporários 0
12. Despesas com Pessoal R$ R$ 67.548,00
13. Despesas diversas R$ 3.000,00
14. Ambiente Físico bom
17. Relatório Resumido da Execução Orçamentária
18. Relatório de Gestão Fiscal
19. Prestação de Contas da Adninistração Financeira
20. Prestação de Contas do Ordenador da Despesa
21. Análise de Subvenções, Auxílios e Adiantamentos
22. Análise das Metas Fiscais estabelecidas na LDO
23. Controle de Aplicação de Recursos na Educação e Saúde
24. Controle dos limites com Pessoal e Dívida
25. Atividades não obrigatórias
26. Se sim, quantas? 0
Dados Gerais do Município
Dados da Controladoria
Nível escolar dos funcionários da controladoria envolvidos diretamente com a atividade de controle. (indicar número de funcionários por nível escolar)
Número de funcionários da controladoria.
3. Ano de Criação 20032. Nível Organizacional 1
15. Formação Direito
Dados do Controlador
16.Tempo no cargo 60
Atividades
escalão
Orçamento anual.
Ambiente físico disponível (ruim, regular, bom, ótimo e excelente).
meses
Atividades obrigatórias executadas com tempestividade e demais atividade adicionais
SIM
FORMULÁRIO DE PESQUISA
Município Porciúncula População 17.178
Área 302,0
PIB R$ 172.175.000,00
Orçamento R$ 26.671.739,00
1. Total de funcionários municipais: 700
4. Ensino Fundamental 0 5. Ensino Médio 1 6. Ensino Superior 2
7. Especialização 0 8. Mestrado ou mais 0
11. Total 3
9. Efetivos 3
10. Temporários 0
12. Despesas com Pessoal R$ R$ 0,00
13. Despesas diversas R$ 0,00
14. Ambiente Físico regular
17. Relatório Resumido da Execução Orçamentária
18. Relatório de Gestão Fiscal
19. Prestação de Contas da Adninistração Financeira
20. Prestação de Contas do Ordenador da Despesa
21. Análise de Subvenções, Auxílios e Adiantamentos
22. Análise das Metas Fiscais estabelecidas na LDO
23. Controle de Aplicação de Recursos na Educação e Saúde
24. Controle dos limites com Pessoal e Dívida
25. Atividades não obrigatórias
26. Se sim, quantas? 2
Dados Gerais do Município
Dados da Controladoria
Nível escolar dos funcionários da controladoria envolvidos diretamente com a atividade de controle. (indicar número de funcionários por nível escolar)
Número de funcionários da controladoria.
3. Ano de Criação 20012. Nível Organizacional 1
15. Formação Administração
Dados do Controlador
16.Tempo no cargo 29
Atividades
escalão
Orçamento anual.
Ambiente físico disponível (ruim, regular, bom, ótimo e excelente).
meses
Atividades obrigatórias executadas com tempestividade e demais atividade adicionais
SIM
FORMULÁRIO DE PESQUISA
Município São José de Ubá População 6.829
Área 251,0
PIB R$ 52.752.000,00
Orçamento R$ 14.641.956,00
1. Total de funcionários municipais: 525
4. Ensino Fundamental 0 5. Ensino Médio 2 6. Ensino Superior 0
7. Especialização 0 8. Mestrado ou mais 0
11. Total 2
9. Efetivos 2
10. Temporários 0
12. Despesas com Pessoal R$ R$ 43.340,00
13. Despesas diversas R$ 23.419,50
14. Ambiente Físico bom
17. Relatório Resumido da Execução Orçamentária
18. Relatório de Gestão Fiscal
19. Prestação de Contas da Adninistração Financeira
20. Prestação de Contas do Ordenador da Despesa
21. Análise de Subvenções, Auxílios e Adiantamentos
22. Análise das Metas Fiscais estabelecidas na LDO
23. Controle de Aplicação de Recursos na Educação e Saúde
24. Controle dos limites com Pessoal e Dívida
25. Atividades não obrigatórias
26. Se sim, quantas? 0
Dados Gerais do Município
Dados da Controladoria
Nível escolar dos funcionários da controladoria envolvidos diretamente com a atividade de controle. (indicar número de funcionários por nível escolar)
Número de funcionários da controladoria.
3. Ano de Criação 20012. Nível Organizacional 1
15. Formação Ensino Médio
Dados do Controlador
16.Tempo no cargo 18
Atividades
escalão
Orçamento anual.
Ambiente físico disponível (ruim, regular, bom, ótimo e excelente).
meses
Atividades obrigatórias executadas com tempestividade e demais atividade adicionais
SIM
FORMULÁRIO DE PESQUISA