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MONTEVIDEO METROPOLITANO: USOS DEL SUELO Y MERCADO DEL SUELO URBANO – ISABEL VIANA , 1

WORLD BANK

SWEDISH INTERNATIONAL COOPERATION DEVELOPMENT AGENCY

LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

FOURTH URBAN RESEARCH SYMPOSIUM

URBAN LAND USE AND LAND MARKETS

WASHINGTON D.C.

May, 2007

CLUSTER 1

MONTEVIDEO METROPOLITANO:

USOS DEL SUELO Y MERCADO DEL SUELO URBANO

ISABEL VIANA


INDICE

INTRODUCCION 2 MONTEVIDEO METROPOLITANO: USOS DEL SUELO Y MERCADO DEL SUELO URBANO 6 ESTUDIO DE CASO: ASENTAMIENTO 24 DE JUNIO 23 DESCRIPCIÓN 23 CONCLUSIONES Y CONFIRMACIONES 29

INTRODUCCION

El IV Simposio de Investigación sobre Temas Urbanos analizará el tema “Uso del Suelo Urbano y Mercados del Suelo”, incluyendo referencias al crecimiento espacial de las ciudades, su eficiencia y equidad, convocado por el World Bank (WB), la Swedish Internacional Development Cooperation Agency (SIDA) y el Lincoln Institute of Land Policy. Las conclusiones del presente trabajo surgen de diversos estudios realizados respecto al área de Montevideo Metropolitano1. Se incluye información sobre un Estudio de Caso realizado en la periferia de Montevideo urbano durante los años 2005 – 2006. Su objeto fue estudiar el funcionamiento del mercado de suelos en Montevideo Metropolitano en un área informal y su entorno formal. Se analizaron también las influencias detectables entre ambos mercados. No hay antecedentes de estudios sistemáticos sobre ese tema en Montevideo urbano o en su área de expansión metropolitana.

1 Montevideo Metropolitano es un complejo urbano no siempre territorialmente continuo que se extiende sobre los Departamentos de Montevideo, San José y Canelones. Incluye la ciudad histórica de Montevideo y sus extensiones, la mayor parte de ellas siguiendo los principales ejes viales que la conectan con el resto del país. Se ha establecido (Arq. E. Martínez) que Montevideo Metropolitano comprende la ciudad de Montevideo y 29 otras entidades de población de diversas dimensiones físicas y sociales.


Montevideo Metropolitano – Imagen satelitaria

Los estudios realizados permiten realizar algunos aportes al debate de los temas planteados en el presente Simposio. 1/ Vínculos entre la gestión urbana y la calidad de vida de la población en Montevideo Metropolitano El estudio establece vínculos entre la gestión urbana de Montevideo Metropolitano y la aparición de patologías de uso del suelo, que se manifiestan en el deterioro de la calidad de vida de la población de la ciudad y su entorno metropolitano. La gestión urbana de Montevideo Metropolitano y algunas acciones convergentes de los gobiernos nacionales han generado, en los contextos socio-económicos y políticos de la segunda mitad del siglo XX y comienzos del presente siglo, usos ineficaces de los tejidos urbanos construidos y el desarrollo de periferias carenciadas. Entre los efectos de ciertos criterios y procedimientos de gestión empleados, puede señalarse:

1. la creación por vía normativa y de planificación, de circunstancias que resultaron en vaciamiento de los tejidos urbanos centrales y la instalación de la población en la periferia mal servida o no servida de la ciudad (dentro del departamento de Montevideo) y en la corona urbana ubicada fuera de la jurisdicción departamental

2. haber actuado proactivamente con la generación de asentamientos y otras actividades informales – por omisión de las funciones de administración de las tierras públicas, de las funciones de policía de la edificación, por omisión en el registro catastral de la propiedad inmueble


y por omisión en el cobro de tarifas por la prestación de servicios públicos. Se suma la adopción de políticas focalizadas de promoción social que se prestan a la población asentada.

3. haber tomado medidas que generaron distorsiones sensibles en la oferta de suelo urbano y en los submercados de la vivienda urbana

Todas estas circunstancias incidieron negativamente en la calidad de vida de la población urbana, particularmente la de los más pobres, que debieron asumir la vida en ámbitos urbanos de mala calidad y escasamente servidos y los costos (tiempo, dinero) de los viajes hasta sus lugares de trabajo en la ciudad consolidada. 2/ Implicancias de la política de tierras aplicada La política de tierras de la Intendencia Departamental de Montevideo ha sido consistente desde 1947, en que congeló el límite legal de la ciudad y con él la oferta de suelo urbanizado. El mercado proveyó a la demanda de tierra urbana para vivienda de clases de poder adquisitivo medio-bajo y bajo inmediatamente fuera de los límites de la jurisdicción de Montevideo, en áreas carentes de normativa urbana específica y de control efectivo de la administración pública. La mayoría de los loteos creados en esas condiciones carecen de infraestructura mayor. Como alternativa para quienes aún así no pudieron acceder a esta oferta del mercado o sostener el costo de transporte que implicó vivir fuera del departamento de Montevideo, surgió la ocupación informal de tierras públicas intersticiales en la ciudad formal o la ocupación ilegal de tierras en periferias próximas o lejanas. En todo el país, práctica de construcción de la ciudad formal es progresiva, concretada a partir de la ocupación y uso urbano de suelos con infraestructuras casi inexistentes y el lento completamiento de las mismas a posteriori, a cargo del gobierno departamental y de los entes públicos proveedores de servicios. Pueden encontrarse en la gestión del suelo en Montevideo Metropolitano todas las limitaciones en la producción de tierra servida para el desarrollo de vivienda reseñadas en la convocatoria del IV Simposio, que deben agregarse a la carencia básica de oferta de suelo urbanizable. Se detectan, al año 2005, fecha de realización de recientes trabajos de campo,

• carencias de infraestructura mayor • administración ineficiente y burocratizada • la falta de coordinación entre agencias a cargo de la implementación de la

provisión de infraestructuras y servicios • rigidez de las regulaciones de planeamiento y control, que determinan la

escasa producción de tierra para desarrollo residencial por medio del proceso de planeamiento, lo que sea grava si se hacer referencia a las tierras para sectores de bajo poder adquisitivo de la población


• extrema dificultad y complejos requerimientos para la conversión de usos del suelo rural en urbano orientado a la provisión de suelo para vivienda de las clases de menor poder adquisitivo.

Todos estos aspectos han incidido en el explosivo desarrollo de la informalidad urbana durante las últimas décadas. Cabe agregar a los mismos la existencia de políticas sociales focalizadas, subsidios encubiertos en las tarifas públicas y políticas tributarias débiles. El conjunto de estos factores determina que la opción de pasar a vivir en la informalidad resulte realmente atractiva para las clases de menor poder adquisitivo. La ocupación de tierras para la construcción de viviendas se ha convertido en un procedimiento habitual y no descalificante socialmente para acceder a la vivienda urbana. El Estado ha dado diversas señales de que es un procedimiento válido para resolver el problema del acceso al suelo. En las condiciones descritas y en contexto socioeconómico crítico de los cinco primeros años del siglo, puede afirmarse que los programas de mejora de barrios y de titulación han resultado ineficaces para modificar los procedimientos de gestión señalados. Puede afirmarse también que no han logrado otra cosa que mejorías muy puntuales en la calidad de vida de sectores medio-bajos y bajos de la población. 3/ Necesidades de investigación Los estudios realizados ponen de manifiesto la carencia de estudios sistemáticos acerca del funcionamiento del mercado de suelos en Montevideo Metropolitano y la necesidad de la formación específica de personal clave y de fortalecimiento institucional, respecto a temas de economía y gestión urbanas.


MONTEVIDEO METROPOLITANO: USOS DEL SUELO Y MERCADO DEL SUELO URBANO

a. LA METROPOLIZACIÓN DE MONTEVIDEO Señalan Cecilio, Couriel y Spallanzani2 que “…con la fundación de pueblos y villas hacia mediados del siglo XIX se inician los amanzanamientos en la periferia…” de Montevideo. Fueron iniciativas gubernamentales y seguían básicamente las disposiciones formales de las Leyes de Indias. Respondiendo al fuerte crecimiento demográfico3, en la tercera mitad del S XIX el sector privado se convirtió en actor principal de la expansión urbana, vía el mercado inmobiliario. “… el territorio periférico, en permanente transformación por el expansivo proceso de creación de nuevos pueblos y barrios…”4, sentó las bases del Montevideo urbano consolidado contemporáneo. La dominante formal – salvo contadas excepciones – fue la cuadrícula. La expansión urbana aprovechó de la accesibilidad brindada por la construcción – por capitales privados ingleses - de líneas de ferrocarril, cuyos primeros tramos se usaron como transporte intraurbano para acceder con fluidez hacia fraccionamientos relativamente distantes. Se hicieron en la época grandes reservas de tierras para parques urbanos en periferia. Con argumentos de tipo higienista se ofrecieron a la venta lotes demarcados en proyectos de nuevas urbanizaciones, en general no construidas ni dotadas de infraestructuras. Se fraccionaron tierras de diverso valor (en general el valor estuvo relacionado a la accesiblidad y a la distancia a la ciudad consolidada) Los nuevos habitantes de Montevideo, en su mayoría inmigrantes europeos, pudieron acceder a la compra de lotes de bajo precio, cuya financiación a largos plazos (30 años) instrumentaron, frecuentemente los fraccionadores. Se intentó regular el proceso, pero las normas elaboradas y aprobadas no resultaron aplicables. Recién a comienzos del Siglo XX el Estado asume roles urbanísticos, llamando a un Concurso para el trazado de avenidas en la ciudad. Recogiendo criterios 2 Martha Cecilio, Jack Couriel, Mario Spallanzani. La Gestión Urbana en la generación de tejidos residenciales de la periferia de Montevideo – Ed. Facultad de Arquitectura, UDELAR y Sociedad de Arquitectos del Uruguay - 1999 3 Entre 1880 y 1917 la población de Montevideo pasó de 215.000 habitantes a aproximadamente 450.000 4 Cecilio ed alter, ob. citada


del Concurso, en 1913 se concreta un primer Plan Regulador. Desde esa instancia se sucedieron Planes municipales que, carentes de prognosis, documentan en los correspondientes diagnósticos los procesos urbanos anteriores a su formulación. Funciones similares cumplió la dirección de Plan Regulador, creada en el Intendencia en 1939. En materia normativa, desde 1877 hasta 1932 rigieron las “Prescripciones para el Trazado de Pueblos y Colonias”. En esa fecha se dicta una Ordenanza que establece una primera periferia (lotes mínimos 400 m2) y una segunda con lotes de 1400m2, ordenados en manzanas rectangulares. No se limitaba la expansión. En 1933 se limitó el área urbana, definiendo una zona para producción agrícola intensiva y limitando los fraccionamientos a solares frentistas a las rutas nacionales o inmediatos a otros fraccionamientos. En 1946 se aprobó en el Parlamento nacional la Ley de Centros Poblados, estableciendo las condiciones para crear nuevas urbanizaciones o extender las preexistentes. Clasificó la totalidad de los suelos en tres categorías: urbano, suburbano y rural, sin establecer el contenido de esos términos y definió lotes urbanos mínimos de 300 m2 y predios rurales mínimos de 3 hectáreas. Esa ley sigue hoy vigente… y ha sido permanentemente desfigurada por las prácticas de gestión. En 1947 el gobierno departamental de Montevideo aprobó decretos que regularon el amanzanamiento y fraccionamiento de tierras y la división del Departamento en zonas urbana, suburbana y rural. Desde 1947 quedó congelada la posibilidad de fraccionamientos en periferia y se prohibió el fraccionamiento a lo largo de las rutas en área rural. En un mercado con oferta limitada, los precios del suelo subieron. Dentro de los tejidos urbanizables de la ciudad de Montevideo “… el crecimiento periférico del tejido residencial se ha dado según tres modelos básicos y sus hibridaciones: la ciudad tradicional, la ciudad de conjuntos habitacionales y la ciudad informal.”5 La ciudad tradicional refiere a aquella con definición previa de trazados, ocupación formal de los lotes y construcción más o menos rápida de edificios. Los conjuntos habitacionales contaron, en general con financiamiento público y fueron gestionados directamente por el estado central, los municipios, cooperativas y, eventualmente promotores inmobiliarios. Los conjuntos se ubicaron en piezas baldías intraurbanas o en plena periferia, instalando habitación en media densidad en medios no urbanizados. Los autores citados sólo refieren a la acción pública en ese sentido, pero es claro que la mayor parte de los emprendimientos tuvieron iniciativa y realización privada. La ciudad informal creció (dentro del Departamento de Montevideo) en áreas intersticiales o en situaciones de periferia, generalmente en terrenos de propiedad del Estado. Ante la falta de acciones públicas tendientes a crear ciudad para las clases menos favorecidas, éstas se transformaron en hacedoras de piezas urbanas, ante la pasividad del Estado. Los actores

5 Cecilio – Ob. Cit.


principales de estos desarrollos urbanos fueron los pobladores como ocupantes de terrenos organizada o desorganizadamente. A ellos se sumaron promotores del mercado inmobiliario informal desde dos modalidades: por ocupación directa de los futuros usuarios (lo que suele resultar en los tejidos urbanos más desestructurados); organizando “ocupaciones” que en realidad eran un apoderamiento privado de tierras y ofreciéndolas después a los demandantes bajo distintas formas de contratos ilegales de compraventa; con los propietarios de la tierra actuando como promotores de la ocupación como vía de valorización de las tierras) y otras modalidades. Este proceso se acentuó en los períodos de crisis económica. Particularmente en el entorno de la crisis del 2001 – 2002, el ritmo de crecimiento de la ciudad informal estuvo por encima del 10% anual acumulativo. La congelación del límite urbano no fue acompañada por acciones tendientes a crear tierra urbana de bajo precio ni a promover la densificación de la ciudad. El resultado fue que se desarrollaron tejidos urbanos para población de bajos ingresos fuera del departamento de Montevideo, en los departamentos limítrofes de Canelones y San José. A partir de esa fecha la ciudad real de Montevideo quedó separada en dos sectores (uno dentro y otro fuera del Departamento) por una extensa área de uso inicialmente rural. Los pobladores de clase media y baja tendieron a comprar lotes individuales – ofrecidos a plazos – en fraccionamientos no siempre legales y villas en el área periférica. Estas formas urbanas eran, en los mejores casos lotes amojonados y calles rústicas con un afirmado precario. En ellos auto construyeron viviendas generalmente inacabadas. Hoy hay 29 localidades de las proximidades de Montevideo en las que un análisis funcional revela un funcionamiento de tipo metropolitano.

6 Montevideo Metropolitano – Localidades que hoy integran el Área Metropolitana

Al año 2000, en la ciudad consolidada de Montevideo (en rojo en el mapa adjunto), el 5% de los tejidos tenía acondicionamiento urbano precario. En las 29 localidades de la corona metropolitana, el 86% de los tejidos urbanos tienen acondicionamiento precario. Para el conjunto del Montevideo Metropolitano, se

6 Intedencia Departamental de Montevideo


estima que el 33% del suelo con uso urbano tiene sus infraestructuras incompletas7 A las 29 localidades originales deben sumarse incontables loteos, fraccionamientos, villas y otras entidades de población que se generaron fundamentalmente a lo largo de los corredores metropolitanos, generando la continuidad de tejidos legible en la foto satélite y en la carta que sigue.

ÁREA METROPOLITANA8

“El centro metropolitano (CM) hoy en día se lo puede entender como el continuo urbano conformado por el denominado Montevideo Urbano (MU) y su primer corona abarcando una superficie que equivale al 16% de la total del Área Metropolitana. Las localidades del Área Metropolitana de la segunda corona constituyen centros urbanos dispersos en el territorio metropolitano.”9

Un caso algo diferente se da en el área costera de Canelones. Allí se sucedieron loteos destinados a alojar segundas viviendas de esparcimiento – semanal o anual - destinadas a clases medias. Cuando las ofertas de los mercados de tierras y vivienda se ubicaron por encima de su poder adquisitivo, esas segundas viviendas se transformaron en viviendas permanentes, un movimiento que se intensificó hasta obtener tejidos urbanos densos… y carentes de infraestructura básica y de algunos servicios, como alumbrado público. Últimamente Canelones ha designado a esa yuxtaposición de loteos – cuyas tramas viales no siempre habilitan accesibilidad entre ellos - bajo el nombre general de Ciudad de la Costa. Los costos del transporte han sido históricamente altísimos para quienes allí se radicaron.

7 Arq. Edgardo Martínez Camarotte – ITU 8 Grupo Promotor de Montevideo (GPM) – UDELAR – Facultad de Arquitectura –Hacia la Reapropiación Social de las Áreas Urbanas Consolidadas - 2004 9 GPM – Farq. - 2004 – Ob. cit.


Las intendencias departamentales de Canelones y San José no estaban preparadas para gestionar estas formas urbanas, verdaderas externalidades de la gestión urbana de Montevideo, hecho que facilitó las irregularidades descritas en la urbanización de sus territorios marginales.

b. Estancamiento demográfico, cambios económicos y movilidad intraurbana en Montevideo Metropolitano El Uruguay vive un proceso de estancamiento demográfico, caracterizado por las bajas tasas de natalidad y de mortalidad, a la que se ha sumado un continuo proceso emigratorio que comenzó en la década de los años ’60. En particular, la tasa de crecimiento intercensal ha descendido dramáticamente en los últimos años. Particularmente el departamento de Montevideo tuvo una tasa intercensal negativa de 1,4 %.

“La población del departamento de Montevideo presenta una leve reducción de población en el período 1996-2004, alcanzando un porcentaje de variación intercensal de –1.4 por ciento. En este marco, la densidad bruta de población del departamento, pasa de 2.559 en 1996 a 2.523 habitantes por kilómetro cuadrado en el año 2004”

“…es la primera vez en su historia que registra una tasa de crecimiento negativa (-1.5 por mil). En cuanto a los barrios que más destacan por su crecimiento poblacional, son aquellos ubicados en la periferia de la ciudad. Entre los que tienen mayor crecimiento, se destacan Villa García–Manga Rural10, el barrio que más aumenta su población en el departamento (tanto en términos relativos como absolutos) creciendo un 67 por ciento (unas 11 mil personas); y en el otro extremo, Ciudad Vieja, es el que experimenta, en términos relativos, la pérdida más importante de población. Este rasgo se repite por segundo período intercensal, ya que entre 1996-1985 se había registrado un fenómeno similar.”11

Evolución de la tasa anual media de crecimiento intercensal (por mil)

6,4

3,2

6,2

5,6

2

4

6

8

1963-1975 1975-1985 1985-1996 1996-2004

Informe INE Censo 2004.

La baja tasa de natalidad y la migración campo-ciudad se evidencia en la pirámide de edades atípica, estrecha en su base y amplia en la población adulta mayor. De igual forma, da cuenta de la tasa de urbanización de la población asciende al 92%. El área urbana concentra el 93% de población adulta mayor (65 o más). A medida que la edad avanza, dicha concentración se incrementa; al llegar y sobrepasar los 79 años, el porcentaje alcanza al 95%.

10 Esta referencia comprende la zona a estudio. 11 INE – Censo 2004 – Informe.


150000 100000 50000 0 50000 100000 150000

0- 4

15-19

30-34

45-49

60-64

75-79

90-94

Uruguay: Población por grupos de edad y sexo según área geográfica

Rural Urbano Rural Urbano

Hombres Mujeres

12 Uruguay – Pirámide de edades

El peso de la emigración en esa confirmación es notorio: se han ido personas jóvenes, en plena edad productiva y reproductiva. Al respecto, señala el INE:

“Considerando la inmigración regular del período intercensal registrado por la Dirección Nacional de Migración, se estima que los emigrantes estarían en torno a los 122.000, de los cuales el 57% son varones. Es una emigración de personas jóvenes y adultas jóvenes ya que el 66% de los emigrantes tiene entre 20 y 39 años. Este volumen de emigrantes resulta similar al observado en el período intercensal 1975-1985.”13

-30 -20 -10 0 10 20 30

0- 4

10-14

20-24

30-34

40-44

50-54

60-64

Estructura de los emigrantes 1996-2004 (en %)

Hombres Mujere

14 Uruguay – Emigración

Los datos anteriores refieren al departamento de Montevideo, o sea sólo a una parte del Montevideo Metropolitano. En efecto, una de las zonas que más crecieron en el país fue la Ciudad de la Costa, en el departamento de Canelones. Al respecto señala el INE:

12 INE - 2004 – Ob. cit. 13 INE – 2004 - Ob. cit. 14 INE – 2004 – Ob. cit.


“El crecimiento poblacional experimentado en el último período intercensal por el departamento de Canelones se relaciona particularmente con el aumento de población registrado en la Ciudad de la Costa”15

Parte de la población de Montevideo consolidado se trasladó a la periferia metropolitana de la ciudad, confirmando la existencia de fuertes flujos de movilidad intraurbana.

“Esto se da en una situación de estancamiento de la población. En el período 63-96 y en términos absolutos la población del centro metropolitano, experimenta un crecimiento del 23%, algo mayor al crecimiento de la población nacional (22%). Montevideo Urbano, crece en el período un 12%, mientras que su primera corona crece un 175%”16

….

“Cerca de 50.000 familias (12% de la población) fueron "expulsadas" hacia los bordes del Montevideo urbano, hacia los instersticios y tugurios del tejido consolidado, afectando al 40% de la extensión total del tejido urbano, agravándose paulatinamente la situación de subutilización de importantes porciones de la ciudad que habían alcanzado niveles históricos de cobertura de infraestructura, equipamientos sociales y de acervo habitacional relativamente adecuados.”17 …. “En las áreas centrales e intermedias la población decreció entre un 10 y 22%, mientras que las áreas periféricas mostraron incrementos de población de entre 25 y 39%, llegando en algunos barrios (Casabó, Pajas Blancas, Villa García y Manga Rural), al 50%.”18

Una vez más la cita refiere al área a estudio en esta investigación, como zona que recibió los flujos intraurbanos de población. Es importante señalar que el estudio citado gráfica sólo a los movimientos dentro del Departamento de Montevideo. La caracterización de la zona receptora se analiza en la carta siguiente: la población se desplazó desde la ciudad consolidada con “…activos altos y comportamientos de riesgo bajos…” hacia zonas con “… activos bajos y comportamientos de riesgo altos…”19

15 INE – 2004 – Ob. cit. 16 GPM – 2004 – Ob. cit. 17 GPM – Farq. - 2004 – Ob. Cit. 18 GPM – Farq. - 2004 – Ob. cit. 19 GPM – Farq. - 2004 – Ob. cit.


Montevideo localización de industria en desuso y situación socio – urbana

2002, GPM, Facultad de Arquitectura, 2004.

Así mismo, los cambios en las estrategias económicas y productivas, volvieron inviables emprendimientos industriales desarrollados durante la primera mitad del siglo XX, particularmente grandes industrias relacionadas con el procesamiento de productos primarios, textiles y metalúrgicos. Esta desactivación industrial se manifiesta de diversas maneras en el tejido urbano: por un lado, aparecen tierras y edificios vacantes en zonas plenamente servidas. Su presencia, en progresivo deterioro, actúa como factor de la calidad de vida de los pobladores y de la calidad ambiental y urbana de los barrios en los que se enclavaban.

“En septiembre del 2003, se tenía un listado de seguimiento con 63 establecimientos que estaban o habían estado desactivados. De esos 63 establecimientos, 36 estaban desactivados o subutilizados sumando en total una superficie de aproximadamente 90 hás. Respecto a las instalaciones activadas, la tercera parte permaneció como establecimiento industrial, la mayoría mantuvo el mismo giro y en conjunto, sólo un tercio pasó a funcionar con otro uso predominantemente de depósito”20

Por otra parte, los establecimientos constituían la fuente de ocupación de los vecinos de esos barrios consolidados. El cierre de estas industrias dejó legiones de sub-ocupados o desocupados, a los que se hizo imposible sostenerse en la ciudad consolidada y en las formas de agrupación familiar y de vida barrial tradicionales. También cambiaron las estrategias y hábitos comerciales: Montevideo dejó de ser una ciudad con un centro principal primado. Durante la última mitad del siglo XX, el centro ha perdido funciones (gubernativas, administrativas, de esparcimiento, comerciales, residenciales) Esas actividades se encuentran hoy

20 GPM – Farq. - 2004 – Ob. cit.


dispersas en la trama urbana en áreas no necesariamente homogéneas, en las que han surgido atractores de diferente tipo. La movilidad espacial de la población se ha incrementado en el período de referencia. En el mismo puede detectarse emigración de población rural hacia los centros poblados menores y capitales departamentales, desde ellas a las ciudades circunstancialmente dinámicas (Montevideo, Maldonado, Bella Unión) A esta movilidad interna, hay que agregar las personas y familias que han emigrado al exterior y la movilidad intraurbana como estrategia de supervivencia. Ese conjunto de circunstancias, sumadas a sucesivas crisis económicas que llevaron al Uruguay de tener una población de clase media predominante a tener el 32.6%21 su población bajo el índice de pobreza (y el 55% de los niños menores de 5 años en esa condición), generaron grandes cambios en la especialidad y el uso del suelo urbano.

“En el país, 174.393 personas (que representan el 5.4 por ciento de la población total),… viven habitualmente en asentamientos irregulares”22

Esta situación se manifiesta muy crudamente en las dos coronas pobres de Montevideo Metropolitano: la ubicada en la interfase urbana – rural del departamento de Montevideo y la exterior, implantada a lo largo de los corredores metropolitanos, después de transpuesta el límite departamental entre Montevideo y Canelones y San José.

c. La normativa vigente sobre suelo urbano y la práctica de la gestión urbana. A nivel nacional, la formación o extensión de tejidos urbanos se rige aún por la Ley de Centros Poblados y sus modificativas (fue modificada el mismo año de su aprobación, 1946, a fin de disminuir sus exigencias a los fraccionadores) La Constitución de la República da a los Gobiernos Departamentales competencia en materia de gestión urbana. En función de esta disposición, cada uno de los departamentos sobre los que se extiende Montevideo metropolitano tiene sus propias normas y sus prácticas de gestión territorial. Canelones y San José tienen normativa urbanística y edificatoria propia, no siempre actualizada. Montevideo se ha dotado, desde 1990 de un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) que consagra la ciudad pre-existente, entre otros aspectos, en la fragmentación de la macro-estructura metropolitana, desconociendo – aún desde el diagnóstico – las partes

21 INE – 2004 – Ob. cit. 22 INE – 2004 – Ob. cit.


del complejo urbano ubicadas fuera del Departamento de Montevideo y sus funcionalidades dentro del sistema.

Montevideo – Plan de Ordenamiento Territorial23

El POT divide la tierra del Departamento en dos categorías: urbana y rural y establece una categoría de tierra urbanizable para aquellas parcelas donde considera admisible el proceso de urbanización. Valora muy especialmente la conservación del llamado Montevideo rural zona que caracteriza globalmente como de altísima producción alimentaria para consumo de la ciudad. Ese criterio responde a la realidad del uso del suelo allí donde no hay procesos de urbanización en los departamentos limítrofes, particularmente en el área noroeste del Departamento. En las zonas en que la zona calificada de rural se encuentra comprendida entre dos áreas urbanizadas pobres, se transforma en una verdadera tierra vacante. Su potencial urbano hace que se eleven los precios del suelo por encima del precio que puede dar cuenta de los rendimientos procedentes de la explotación hortofrutícola. Mientras tanto, los propietarios adoptan una actitud especulativa y mantienen – indefinidamente – el suelo improductivo. Esta es, precisamente, la condición de la pieza territorial sobre la que se realiza este estudio. La Intendencia Departamental de Montevideo gestiona la totalidad del territorio del departamento, urbano y rural. Asume la construcción de infraestructuras – entre lo que debe destacarse una gran inversión en saneamiento de todos los tejidos urbanizados realizada a partir de la década del ’90 – y la prestación de servicios; concede o no las licencias de fraccionamiento o edificatorias y demás tareas inherentes a la gestión urbana.

23 Intendencia Departamental de Montevideo


La gestión no es equitativa en toda la ciudad. Las inversiones públicas han llevado a que infraestructuras, servicios e inversiones se concentren en las zonas de nivel social alto, según el modelo urbano de centro rico altamente servido y pérdida de densidad en las prestaciones hacia las periferias pobres. En estas periferias se han hecho inversiones en vivienda, pero no en barrio o ciudad. Pueden verse conjuntos densos de vivienda implantadas en zonas desprovistas de calidad urbana, cuando no, en zonas directamente no urbanizadas. La lógica de estas inversiones pasa por la compra de terrenos baratos (por no servidos o por lejanos) para cumplir con las promesas electorales de construcción de viviendas, en los magros márgenes de los tiempos políticos. d. Los impuestos territoriales en Montevideo Metropolitano La falta de actualización de los valores del suelo y de las edificaciones en el catastro urbano, así como la no adecuación de las tasas tributarias, ha habilitado impuestos territoriales relativamente bajos (2006, U$S 0,4/m2 por año en un lote edificado en una zona costera privilegiada). Pese a la existencia de instrumentos como el derecho a expropiación, la contribución por mejoras o el impuesto a los baldíos, los mismos no han sido empleados más que excepcionalmente.

“El departamento de Montevideo es el que concentra el mayor porcentaje (76.6%) de la población residente en estos asentamientos irregulares. Por ende, es el departamento en el que esta población representa una concentración porcentual del 10.1% en asentamientos irregulares, a la interna del departamento1 Se considera asentamiento irregular al conjunto de viviendas levantadas en un predio del cual sus ocupantes no son propietarios. En general, no respetan un patrón de fraccionamiento y se caracterizan por la precariedad de las construcciones y las dificultades de acceso a los servicios básicos. En conjunto, niños, adolescentes y jóvenes en asentamientos irregulares presentan un porcentaje significativamente superior (64%) al de sus pares del resto de la población (46 por ciento).” … “Montevideo centraliza la mayoría de población residente en asentamientos irregulares, la cual se concentra…. abarca barrios tales como Piedras Blancas, Manga, Punta de Rieles – Bella Italia, Villa García),…”24

“…, el mayor porcentaje de las viviendas en asentamientos irregulares se registra en el departamento de Montevideo, no solo por su densidad de población, sino porque es donde se concentra la mayor parte de los asentamientos del país (77%)”25

e. Gestión del parque edificado para vivienda en Montevideo Metropolitano Debe anotarse una segunda modalidad de vacancia en la ciudad de Montevideo que resulta del subuso de la ciudad consolidada debido a la

24 INE – 2004 – Ob. cit. 25 INE – 2004 – Ob. Cit.


existencia de un alto número de fincas (privadas y públicas) clausuradas y, frecuentemente ruinosas. Esta situación se da sobre todo en la Ciudad Vieja, en la que ordenanzas de preservación patrimonial vigentes desde hace más de quince años, inhiben los procesos de renovación urbana. Su situación de área urbana semi-colapsada no ha podido ser revertida por la gestión urbanística lote a lote, ni por la inversión pública puntual en el espacio urbano. La vacancia de usos del parque edificado no se limita al área fundacional. Salvo en los barrios costeros, en que se han dado profundos procesos de renovación y adecuación de la ciudad, se extienden a toda la ciudad consolidada, particularmente en los entornos de los centros y subcentros desactivados de actividades productivas o comerciales.

“Como se observa, en el período 1996-2004 se ha producido un importante aumento de las viviendas desocupadas en 100.700 unidades, representando en el 2004 el 19 por ciento del total de viviendas”26

VIVIENDAS PARTICULARES EN LOS CENSOS DE 1996 Y 2004, SEGÚN CONDICIÓN DE OCUPACION

CONDICIÓN DE OCUPACIÓN

VIVIENDAS PARTICULARES

1996 2004 VARIACIÓN PORCENTUAL

TOTAL 1.120.043 1.274.052

13.8

OCUPADAS 980.567 1.033.813

5.4

DESOCUPADAS 139.476 240.239 72.2

Uso temporal 69.809 121.238 73.7

En construcción 14.497 15.368 6.0

Alquiler o venta 24.254 48.306 99.2

Otra 30.916 55.327 79.0

La tabla adjunta responde a cifras nacionales. La más grave de las situaciones al respecto se encuentra en Montevideo.

“En Montevideo, el 11.5 por ciento de las viviendas se encuentran desocupadas, correspondiendo en su amplia mayoría a la categoría “otra” y en “alquiler o venta”. 27

26 INE – 2004 – Ob. cit. 27 INE – 2004 – Ob. cit.


f. Formalidad e informalidad en la relación con el Estado Se ha ubicado28 en la década del ’50 el comienzo del crecimiento sistemático de ciudad informal en Montevideo. En esta década aparecen los “cantegriles” nombre con que se reconoció localmente a la ciudad espontánea construida por los sectores mas pobres de la sociedad. En un comienzo, los pobladores de estas formas urbanas provenían del medio rural y se trasladaban a la ciudad en busca de mejores oportunidades laborales y de opciones de mejor inserción social para las generaciones siguientes. Sin embargo, en Montevideo se vivían ya muchas maneras de informalidad en la relación entre el individuo y sus espacios y el Estado. El cumplimiento estricto de la normativa vigente (fraccionamiento de tierras, urbanismo, edificación) se limitó a la faja costera Este de la ciudad, dentro del Departamento de Montevideo. En el resto de los tejidos urbanos y rurales distintos tipos de informalidad referida al habitat pautaron la relación entre los individuos y el Estado. En todos los barrios populares se practicó la autoconstrucción y subdivisión de predios, totalmente fuera de normas, sin que esos fenómenos fueran considerados relevantes o dignos de actuaciones de policía de la edificación. Así mismo se detecta falta de cumplimiento con obligaciones impositivas en las áreas periféricas de la ciudad consolidada. Infraestructuras y servicios urbanos que no se prestan equitativamente en toda la ciudad e incluso hay servicios que se prestan de manera compartida entre los sectores formal y el informal, como la recolección y tratamiento de residuos sólidos. En los últimos 15 años, la ciudad consolidada ha hecho un gran esfuerzo de inversión volcando recursos en la extensión hasta las periferias de infraestructuras de saneamiento. Esto no ha significado, sin embargo que los servicios sean plenamente efectivos: en los barrios pobres, el costo de la conexión al sistema es tan alto que los pobladores han evitado usarlo.

El crecimiento del número de asentamientos informales en el Montevideo Metropolitano se estima en un 10% anual acumulativo.

g. Incidencia del sistema de transportes en Montevideo Metropolitano El transporte público intraurbano de Montevideo Metropolitano fue multimodal: a mediados del siglo XX funcionaban aún ferrocarriles para la media distancia. Fueron progresivamente desplazados por unidades automotoras de transporte colectivo y por vehículos (autos y motos) particulares. Hoy se ha eliminado el transporte de pasajeros por ferrocarril y el transporte público y privado se produce con automotores que funcionan con combustibles de origen fósil. Como consecuencia de las sucesivas crisis económicas, los grupos más

28 Cecilio ed alter – Ob. Cit.


pobres de población han incorporado transportes a tracción a sangre (carros tirados por caballos) y, en los mismos sectores económicos, se ha incrementado el uso de bicicletas. El transporte colectivo de Montevideo Metropolitano tiene dos tipos de servicios: los “departamentales” que se prestan con una tarifa prácticamente plana en toda la ciudad (posibilita algunas combinaciones para distancias muy largas) y el transporte “interdepartamentales” de corta distancia, que habilitan los flujos de personas entre la ciudad de Montevideo y sus periferias externas, con tarifas sensiblemente superiores. Es claro que son los pobres los que deben pagar las tarifas de transporte colectivo más caras – si quieren acceder a puestos de trabajo urbanos. Debe sumarse ese costo a la necesidad de dedicar diariamente un par de horas de vida – o más - para trasladarse en vehículos de mala calidad, atravesando el llamado “Montevideo rural” desde las periferias urbanas ubicadas en Canelones o en San José.

h. Subsidios encubiertos Los datos referidos merecen un par de reflexiones.

1ª/ La primera es que, pese al subsidio que implica la tarifa plana, el transporte público en Montevideo es muy caro, en relación a los ingresos de la población de bajos recursos. 2ª/ La segunda es que la actual política de tolerancia total ante la ocupación ilegal de tierras, es la más costosa para la comunidad e incluso en el mediano y largo plazo la más onerosa también para las familias que deben emigran hacia la periferia, en busca de tierra accesible.

En Montevideo todo parece ser funcional al crecimiento de la trama urbana informal. La tarifa de transporte subsidia con los recorridos cortos, el traslado hacia la periferia. En estos momentos se están haciendo esfuerzos por parte de las tres Intendencias involucradas en el área metropolitana (Canelones, San José y Montevideo) para extender los beneficios del subsidio implícito en la tarifa plana, a recorridos interdepartamentales. Las empresas públicas de energía eléctrica y agua potable son muy estrictas29 con los usuarios establecidos en la ciudad formal, pero suelen regalar sus servicios en las áreas informales. En el pasado la Intendencia de Montevideo y el Ministerio de Obras Públicas realizaron nuevas calles, pavimentaron vías de ingreso, construyeron policlínicas, dando prioridad a las zonas informales.

29 Al vencer el segundo mes de consumos no abonados, el servicio se corta y solo se reinstala cuando la deuda es cancelada.


En pasadas administraciones el Ministerio de Vivienda adquirió tierras ilegalmente ocupadas para fraccionarlas y entregar los títulos a quienes las había ocupado ilegalmente. Se entregaron títulos frente a toda la prensa del país, por parte del propio Presidente de la República en la misma Casa de Gobierno. Fue la señal más clara y explícita del tipo de conductas que el Estado uruguayo avalaba en esta materia.”30 i. El período 2000 – 2004 - Mercado del suelo y la vivienda en Montevideo Metropolitano Entre 1990 y la fecha el mercado del suelo conoció ciclos de expansión y de depresión. Hasta 1998 diversas circunstancias impulsaron a los inversores a colocar su dinero en la construcción de viviendas y otro tanto hizo el Estado a través de distintos organismos satisfizo alrededor de un 10% de la demanda habitacional de Montevideo y el estatal Banco Hipotecario del Uruguay atendió una media del 20% de la demanda habitacional total.31 Los arrendamientos urbanos tuvieron un período de constantes subas que culminó en 1994, generadas por una ley de reguladora del mercado de alquileres de 1985, que hizo retirar del mercado la mayor parte de la oferta. Estudios realizados en esa fecha32 establecen que entre 1986 y 1994 se crearon y crecieron la mayor parte de los AI en el área metropolitana de Montevideo y que casi las dos terceras partes de los ocupantes de los AI en 1994, provenían del mercado de arrendamientos de la ciudad formal. Se produjo entonces una intensa dinámica urbana de periferización. Las clases medias pasaron a ocupar antiguas viviendas de veraneo en la costa este de Montevideo y los sectores de menores ingresos se ocuparon tierras de periferia en el departamento de Montevideo o en las zonas limítrofes con éste de los departamentos de Canelones y San José. Durante los últimos diez años (1995 – 2005) la ciudad formal de Montevideo, antes relativamente homogénea desde el punto de vista social, con predominio de las clases medias, adoptó un patrón de segmentación espacial muy claro: las clases de mejor poder adquisitivo ocuparon la costa, las de poder adquisitivo intermedio zonas próximas a éstas y los sectores de bajos ingresos ocuparon parte de la ciudad consolidada en la que había fincas vacantes y las periferias. La reciente crisis 2001 – 2004 acentuó la polarización de la ciudad. Antes de la crisis la diferencia entre el valor de las viviendas del barrio más caro en relación al que poseía las viviendas más económicas era de 9 veces, al final de la crisis el valor medio de las viviendas del barrio más caro, era 23 veces superior al de viviendas de menor precio33.

30 Julio Villamide, Abril 2006. 31 Revista Propiedades 32 INTEC para el MVOTMA - 1994/95. 33 Fuente: Revista Propiedades.


Observatorio Montevideo de inclusión social – Intendencia de Montevideo 2003 En rojo, áreas ocupadas por población de menor poder adquisitivo dentro del

Departamento de Montevideo. Puede verse la traza de las formaciones urbanas metropolitanas (en gris) fuera del límite del Departamento de Montevideo.

En esas circunstancias los precios de los alquileres urbanos (ahora liberados al mercado) bajaron más que el ingreso de las familias en el período. Muchos inquilinos optaron por dejar de pagar alquiler, emigrando hacia algunos de los AI que se formaban y crecían en toda el área metropolitana de la ciudad. Es decir que por entonces, pese a que los alquileres se redujeron más que el ingreso de las familias, muchas de éstas optaron de todas formas por eliminar la carga mensual del alquiler, ante la imposibilidad de hacer frente a rubros básicos como la alimentación. Adicionalmente ir a un AI significa también sacar del presupuesto familiar el pago de agua, luz, impuestos y pertenecer a las redes de apoyo social del Estado (Instituto Nacional para la Juventud, Instituto nacional de alimentación, Plan de emergencia social, etc.) j. El precio del suelo en Uruguay No hay estudios sistemáticos ni con continuidad temporal que habiliten a definir con precisión los valores del suelo en el país. El cuadro siguiente ha sido construido, para área formal, a partir de ofertas de venta de suelo publicadas en la prensa nacional. Son valores promediales estimados para comienzos del año 2007. Los valores del área informal provienen de investigaciones personales puntuales. Es de señalarse que una administración adecuada del recurso suelo exige la colecta sistemática de datos acerca del valor del suelo urbano y los efectos


sobre ese mercado de acciones del Estado, tanto en materia de obras como de normativa.

PRECIOS DEL SUELO - URUGUAY34

USO DEL SUELO

DOTACIONES UNIDAD PRECIO

SUELO RURAL há Desde U$S 1000 m2 Desde U$S 0,10

SUELO URBANO FORMAL

Sin infraestructuras Desde U$S 3 / m2

Con infraestructura mínima

m2 Desde U$S 10 / m2

Con infraestructura completa

m2 Desde U$S 30 / m2

ASENTAMIENTOS INFORMALES

Con infraestructura mínima o sin ella

m2 Desde U$S 3 / m2

Es notoria la proximidad entre los valores del suelo formal sin infraestructuras o con escasas dotaciones (situado en periferias dentro y fuera del Departamento de Montevideo) y el de los Asentamientos Informales (que corresponde a mejores implantaciones urbanas, con probablemente con mejor acceso a infraestructuras y servicios urbanos y en los que la vida cotidiana implica menores costos de tiempo y dinero dedicados al transporte) En Montevideo Metropolitano, las inversiones en infraestructuras aparecen muy desequilibradas. En la ciudad consolidada, sólo el 5% de los terrenos tiene acondicionamiento urbano precario. El 86% de las otras localidades urbanas que integran Montevideo Metropolitano tiene acondicionamiento urbano precario.35 Se acota que el mercado informal tiene el 3% de las transacciones del mercado inmobiliario (U$S 15:000.000 estimados) y crece 10 veces más rápido que el mercado formal.36 La escasez de tierras determinada por la prolongada fijación del límite urbano y la brutal diferencia en la calidad de los equipamientos que la sirven, justifican que el precio de los lotes urbanos en la ciudad consolidada sea inaccesible para fines de construcción de viviendas para los sectores sociales menos favorecidos.

34 Elaboración propia 35 Edgardo Martínez – Variantes en la precariedad de la urbanización del suelo metropolitano - 2002 36 Julio Villamide - 2003


ESTUDIO DE CASO: ASENTAMIENTO 24 DE JUNIO

DESCRIPCIÓN

a. Implantación en el tejido urbano La zona a estudio se encuentra a la altura del Km. 16, sobre el antiguo Camino a Maldonado, que se transforma en la Ruta Nacional N° 837, en el tramo inmediato a su cruce con el arroyo Manga, (afluente del arroyo Toledo), límite departamental entre los departamentos de Montevideo y Canelones. En el Montevideo Metropolitano la avenida urbana 8 de Octubre, el Camino Maldonado y la Ruta 8 conforman una vía con caracterización urbana continua, que atraviesa la mancha metropolitana hasta el arroyo Pando.

El área a estudio en el Departamento de Montevideo38

En la inmediata proximidad de la zona a estudio cortan el Camino Maldonado dos vías de importancia: la Ruta Nacional Nº 102, que vincula el Camino Maldonado con la localidad de Colonia Nicolich - Barros Blancos (en el departamento de Montevideo) y, a través de la Ruta 101, con el Aeropuerto Internacional de Carrasco (implantado en el departamento de Canelones). 37 La Ruta N° 8 conecta la capital con la región Nor-Este y Este del territorio nacional y con los pasos de frontera con Brasil de Chuy – Chuí y Río Branco. Es canal de muy importantes flujos materiales de mercaderías, así como de flujos turísticos. 38 Viana, Casanova, Zuccolini .- Mercado del suelo Urbano en el Área Metropolitana de Montevideo, 2006


Al Oeste de la zona en análisis, el Camino Repetto vincula el área con la Avenida Belloni y canaliza flujos transversales a la mancha metropolitana. Camino Repetto habilita el reconocimiento de diversas formaciones de periferia de la mancha urbana del Montevideo consolidado. Al Sur-Este de la Ruta se encuentran los barrios “La Humedad” y “Manga Chico”, que comenzaron a poblarse en los años ’50, con pobladores de origen mayoritariamente rural. Al Nor-Oeste se encuentran el barrio “Villa Prosperidad” y “Barrio Nuevo” cuya población comenzó en los años ’60 con gente proveniente de la ciudad de Montevideo urbano, movilizada hacia la periferia por razones económicas aportando una ideología y formas de encare de la vida barrial sustantivamente diferentes de las de los primeros pobladores. En 1992 se incorporó el asentamiento “del Arroyo Manga” y en el 2002 el Asentamiento “24 de Junio”.39

Detalle – Área a estudio40

En magenta Asentamientos Informales Estas referencias permiten visualizar el carácter complejo de la administración de un territorio-frontera entre dos administraciones departamentales con normativas y criterios de gestión urbana diferentes, a los que une, sin embargo, la funcionalidad de la mancha metropolitana y sus equipamientos. A esta complejidad se agrega el hecho de que el área investigada incluye un gran proyecto urbano, de iniciativa privada, del que se ha realizado sólo una parte. En este sentido, sobre un área que el POT califica como de uso rural,

39 Soc. Elisa Fornaro – Caracterización de la zona km.16 – ISU, 2006. 40 Viana, Casanova, Zuccolini .- Mercado del suelo Urbano en el Área Metropolitana de Montevideo, 2006

Jacksonville


sobre parcelas que en conjunto suman alrededor de 500 hectáreas, se ha autorizado y construido una zona franca de servicios llamada Zonamérica y se ha proyectado una propuesta urbana, llamada Jacksonville41. Cuyo permiso de construcción ha sido recientemente denegado por la Intendencia Departamental de Montevideo, alegando que contradice las disposiciones del POT.

b. Normativa vigente en las zonas urbanas formales El la zona hay tres usos del suelo admitidos por el Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo: usos urbanos (Villa Don Bosco y barrios adyacentes), tierras urbanizables (unen Villa Don Bosco con tejidos urbanos ubicados al Oeste de ese centro poblado) y suelo categorizado como de uso rural. Tanto Zonamérica, como su proyecto Jacksonville y el Asentamiento 24 de Junio se implantan sobre tierras para las que se admiten usos productivos rurales o se destinan a uso público (parque). Las tierras en la zona pertenecen al dominio público del Estado y a dominio privado. El POT (Decreto 28.242/ 1998) define para Villa Don Bosco los siguientes parámetros de uso del suelo:

Factor de Ocupación de Suelo (FOS) 60% Zonificación primaria Suelo urbano Zonificación primaria Suelo urbano Zonificación secundaria Área periférica Zonificación terciaria Don Bosco Uso del suelo Mixto controlado Lotes mínimos 12 m. de frente y 300 m2 de superficie Frente a C. Maldonado y C. Repetto 15 m. de frente y 500 m2 de superficie Retiros frontales 4m. Frente a Camino Maldonado, 7 m. Altura 9m.

41 Denominación que surge por localizar su centro coincidente con la antigua capilla Jackson.


POT42: Uso del Suelo

c. Descripción del Asentamiento “24 de Junio” En el contexto descrito, el asentamiento “24 de Junio” se encuentra implantado sobre una múltiple condición de interfase: la de las tierras no inundables y las emergidas; la que se genera entre el tejido urbano y el área rural (pero vacante de usos productivos) y la que aparece en su interposición entre el área del gran proyecto urbano y la red vial principal de la ciudad que representa el Camino Repetto. Es de destacar que frente a la generalidad de tejidos abiertos urbanos que caracteriza Montevideo, en la zona a estudio, lindan dos enclaves: Zonamérica es un área productiva de altísimo padrón, cerrada al público43. Se pueden percibir desde el exterior sus edificios y jardines, separados del espacio urbano por una cerca con una puerta de acceso con seguridad. No está previsto que Jacksonville sea una ciudad cerrada, pero de construirse seguramente funcionará como un enclave de ciudad rica en un medio de nivel medio bajo y bajo. Sus servicios se prevén abiertos al vecindario, pero sin duda la limitación será de tipo económico: los vecinos no tienen poder adquisitivo que los habilite a comprar tierras en una urbanización prevista para los altos funcionarios de empresas globales, ni a surtirse en comercios orientados a consumos de nivel internacional.

42 Intendencia Municipal de Montevideo, Plan Director de Ordenamiento Territorial. www.montevideo.gub.uy 43 El cierre es inherente a su lógica de funcionamiento.

JACKSONVILLE - ZONAMERICA

VILLA DON BOSCO

Arroyo Manga


Por otra parte, el asentamiento “24 de Junio” es también un enclave respecto a los habitantes de los tejidos formales próximos. Es una pieza urbana notoriamente diferente en materia perceptual, lo que habilita a suponer que los códigos y rituales que regulan la relación entre las personas son diferentes. Desde el punto de vista ambiental, el área del asentamiento “24 de Junio” incluye por lo menos tres zonas de riesgo físico, a saber:

a/ la zona de humedales del arroyo Manga; b/ se asienta sobre una de las grandes canteras abandonadas de extracción de áridos que se encuentran sobre Camino Repetto; c/ el tejido con urbanización precaria está atravesado por una de las líneas de alta tensión de 150.000 voltios del sistema de alimentación de Montevideo y sus torres jalonan el paisaje.

d. Antecedentes e Historia Predial El predio que hoy ocupa el asentamiento “24 de Junio” tiene 20 hectáreas (superficie de lotes: 13,5 hás, siendo el resto espacios no apropiados), es de propiedad privada y ha sido objeto de una serie de acciones relativas a su dominio en época reciente. No nos ha sido posible verificar la totalidad de la historia predial que adjuntamos, pero la misma concuerda, en sus aspectos sustantivos, con documentos que hemos tenido a la vista. La historia predial reciente que pudo establecerse indica que:

1. el predio – categorizado como suelo rural fue adquirido, con intención especulativa por su proximidad con Zonamérica - pagando U$S 1500 hás (U$S 0,15m2)

2. Fue ofrecido en venta a Zonamérica por una suma que multiplicaba varias veces el precio pago. La firma no aceptó la oferta.

3. Se solicitó una hipoteca privada con garantía de la tierra. Prestador y prestatario tienen la misma dirección. Nunca se pagaron las amortizaciones convenidas, ni los impuestos territoriales

4. En la noche del 23 al 24 de Junio de 2002 el predio fue organizadamente ocupado (lotes premarcados, gente llegando simultáneamente en camiones, ocupación de lotes salteados en todo el predio) Se construyeron casillas mínimas, en alguna de las cuales nunca vivió gente.

5. La Comisión Vecinal ha seguido “otorgando” lotes – se menciona que los cobra

6. la Comisión Vecinal inicia gestiones ante organismos públicos para regularizar el asentamiento. Los organismos competentes responden negativamente

7. la propia Intendencia Departamental de Montevideo y otros entes públicos, contradiciendo las decisiones expresas respecto a la


posibilidad de regularizar, instrumentaron mejoras y alentaron la permanencia de la población asentada. Entre ellas:

• La Facultad de Arquitectura de la Universidad de la República

consideró el Asentamiento “24 de Junio” en el Seminario de Montevideo 2003;

• El mismo organismo, en el marco de los Programas de Extensión Universitaria - Plan de Emergencia, designó un profesional planificador que, asistido por un equipo voluntario, cooperó en el reracionamiento con distintas instituciones oficiales y elaboró una “Propuesta de mejoramiento Barrial y Proyecto Integral “

• La Intendencia Departamental de Montevideo, que “… prestó apoyo de maquinaria para relleno y nivelación de calles interiores y señalización vial en Camino Repetto…”

• En el año 2004 Obras Sanitarias del Estado (OSE) otorgó conexión de todas las viviendas a la red de aducción de agua potable.

• La mayor parte de las viviendas usa energía eléctrica “colgada” del sistema público. Usinas y Transmisiones Eléctricas del Estado (UTE) no corta las conexiones aduciendo que precisa denuncia del propietario y obtención de una orden de allanamiento para acceder al predio.

8. Con todas esas mejores (y una población creciente, pero que no ha

llegado a saturar la capacidad receptiva del área), el predio fue ofrecido en venta a Zonamérica, que volvió a rechazar la oferta, debido a las dificultades inherentes al manejo de la informalidad.

9. En esas condiciones, ante el vencimiento de cuotas impagas, el prestamista solicitó el remate judicial del predio y lo obtuvo.

10. Finalmente fue rematado por un allegado al especulador inicial en U$S 18.000 (aproximadamente U$S 450 – U$S 0,045/m2) operación que saldó las deudas y dejó el título limpio… aparentemente en manos de las mismas personas.

Los antecedentes de situaciones similares en el país permiten suponer que el Estado – puesto en condición de rehén por la situación de informalidad - terminará pagando por la compra del predio y su saneamiento y regularización. Los estudios realizados permitieron definir precios del suelo. En el área informal se trabajó con dos categorías de precios: los pagos para acceder al suelo y las expectativas de precio en caso de una venta eventual. En el área formal se relevaron precios recientes de compra y de venta de fincas, así como precios de fincas ofrecidas en venta.


CONCLUSIONES Y CONFIRMACIONES a. Valor del suelo Del análisis de los datos obtenidos – que deben ser, sin duda, comparados con los resultantes de nuevos estudios del mercado de suelos en Montevideo Metropolitano, se llegó a la definición de entornos los entornos de valor que se detallan:

PRECIOS DEL SUELO URBANO ESTUDIO MONTEVIDEO METROPOLITANO44

Nota: En el área informal se obtuvieron precios de venta de lote y mejoras, que no dependen del área del predio. Se comercializa el espacio para vivir, más allá de sus dimensiones. Los precios considerados son los de expectativa de venta.

Un 4% de los lotes en el área formal tienen precios similares a los de la zona informal: U$S 2 / m2 (valor promedio de expectativa de venta), lo que significa que existe la posibilidad real de que las familias opten por una u otra área. b. Confirmaciones El Estudio permitió confirmar ciertas hipótesis de trabajo, a saber:

• Puede considerarse que este AI es un representativo de la expansión de la ocupación ilegal de tierras en el Montevideo Metropolitano ocurrida en los primeros años de este siglo.

• La segunda confirmación es que el proceso de ocupación fue decreciente, a medida que los efectos de la crisis se iban mitigando.

• Se mantuvieron las expectativas de regularización, pese a la negativa de las autoridades competentes

• Se confirma que la mayoría de los residentes declaran provenir del Montevideo formal

44 Elaboración propia sobre datos de Mercado del suelo Urbano en el Área Metropolitana de Montevideo -Viana, Casanova, Zuccolini - 2006

TIPO DE SUELO

PRECIO

PROMEDIO 2006

U$S / m2

%

LOTES POR

DEBAJO DE ESE VALOR

PRECIO MINIMO

RELEVADO U$S / m2

PRECIO MAXIMO

RELEVADO U$S / m2

SUELO FORMAL U$S 5,74 60% 0,76 27,8

SUELO INFORMAL U$S 2 52 % 0,10 8


• Se verifica que el proceso ocurrió en paralelo con el vaciamiento de las áreas centrales

• la oportunidad de adquirir terreno, podríamos agregar gratuito o muy accesible es la motivación fundamental de la opción por un área informal

• la mayoría de los residentes utiliza el transporte público para ir a trabajar, lo que implica la transferencia de anteriores gastos de vivienda a gastos de transporte

• Se confirma la continuidad del proceso de traslado de población a áreas de informalidad, aún cuando las condiciones objetivas de calidad de vida y acceso al empleo hayan mejorado después de la crisis.

“En Uruguay el casi total retiro del mercado habitacional por parte del sector público45, verificado luego de la crisis, estaría creando las condiciones para que este proceso no solo continúe sino que pudiera tener una expansión mayor, pese a que la economía está ahora creciendo, la tasa de desempleo bajando y el ingreso de las familias aumentando en términos reales.

En tal sentido los datos de la Encuesta en la que se aprecia un repunte en el ingreso al AI 24 de Junio durante 2005, podrían estar confirmando esta tendencia.”46

Montevideo, Marzo de 2007

45 Así como la falta de políticas tendientes al aprovechamiento de las zonas ya consolidadas y servidas, propendiendo a mitigar el vaciamiento de las mismas. 46. Julio Villamide, Abril 2006.

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